ATA-Nº 48 - de - 10-12-2019-JM-REDE

Tribunal de Contas da União
Secretaria das Sessões
PLENÁRIO
Sessão Extraordinária
ATA Nº 48, DE 10 DE DEZEMBRO DE 2019
Data da aprovação: 11 de dezembro de 2019
Data da publicação no D.O.U.: 17 de dezembro de 2019
Acórdãos apreciados por relação: 2965 a 3040
Acórdãos apreciados de forma unitária: 3041 a 3074

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ATA 48, DE 10 DE DEZEMBRO DE 2019

(Sessão Extraordinária do Plenário)
Presidência: Ministro José Mucio Monteiro

Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva
Secretário das Sessões: AUFC Marcelo Martins Pimentel
Subsecretária do Plenário: AUFC Lorena Medeiros Bastos Corrêa
À hora regimental, a Presidência declarou aberta a sessão extraordinária do Plenário, com a

presença dos Ministros Walton Alencar Rodrigues, Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, Ana Arraes,
Bruno Dantas e Vital do Rêgo, dos Ministros-Substitutos Augusto Sherman Cavalcanti (convocado para
substituir o Ministro Benjamin Zymler), Marcos Bemquerer Costa (convocado para substituir o Ministro
Aroldo Cedraz) e André Luís de Carvalho, bem como da Procuradora-Geral do Ministério Público junto
ao Tribunal de Contas da União Cristina Machado da Costa e Silva.
Ausentes o Ministro Benjamin Zymler e o Ministro-Substituto Weder de Oliveira, em férias, e o Ministro

Aroldo Cedraz, em licença para tratamento de saúde.
HOMOLOGAÇÃO DE ATA
O Tribunal Pleno homologou a Ata 47, referente à sessão ordinária realizada em 4 de dezembro de
2019 (Regimento Interno, artigo 101).
PUBLICAÇÃO DA ATA NA INTERNET
Os anexos das atas, de acordo com a Resolução 184/2005, estão publicados na página do Tribunal
de Contas da União na internet (www.tcu.gov.br).
COMUNICAÇÕES (v. inteiro teor no Anexo I desta Ata):
Do Ministro Vital do Rêgo:
Fixação de prazo até o dia 7 de fevereiro de 2020 para a apresentação de emendas e sugestões às
propostas das seguintes alterações normativas, decorrentes do grupo de trabalho de Desburocratização:
- Projeto de Instrução Normativa que estabelece normas para a tomada e prestação de contas do
exercício orçamentário e financeiro dos administradores e responsáveis da administração pública federal,
para fins de julgamento pelo Tribunal de Contas da União, nos termos do art. 7º da Lei 8.443, de 1992, e
revoga as Instruções Normativas-TCU nºs 63 e 72, de 1º de setembro de 2010 e de 15 de maio de 2013,
respectivamente;
- Projeto de Resolução que dispõe sobre a elaboração de deliberações que contemplem medidas a
serem tomadas pelas unidades jurisdicionadas no âmbito do Tribunal de Contas da União e revoga a
Resolução-TCU nº 265, de 9 de dezembro de 2014;
- Projeto de Instrução Normativa que altera a Instrução Normativa-TCU nº 71, de 28 de novembro
de 2012, que dispõe sobre a instauração, a organização e o encaminhamento ao Tribunal de Contas da
União dos processos de tomada de contas especial;
- Projeto de Instrução Normativa que altera a Instrução Normativa-TCU nº 81, de 20 de junho de
2018, que dispõe sobre a fiscalização dos processos de desestatização; e
- Projeto de Resolução que altera a Resolução-TCU nº 170, de 30 de junho de 2004, que dispõe
sobre a elaboração e a expedição das comunicações processuais emitidas pelo Tribunal de Contas da
União.
Na oportunidade, o Ministro Bruno Dantas sugeriu a criação de grupo de trabalho, sob a supervisão
do Ministro Vital do Rêgo, com a participação da Segedam, para a elaboração de propostas de otimização
dos serviços internos do Tribunal. O Ministro Walton Alencar Rodrigues acrescentou que o referido
grupo de trabalho deve também mapear competências e responsabilidades de setores de área meio do
Tribunal. As propostas foram aprovadas pelo Plenário.
Em seguida, o Ministro Raimundo Carreiro relembrou comunicação trazida durante a sua gestão na
Presidência, na qual foi destacado o início do Levantamento das ações em prol da desburocratização dos
serviços público (v. no Anexo I desta Ata).
Homenagem ao AUFC José Carlos Lobo de Menezes por ocasião de sua aposentadoria.
PROCESSOS APRECIADOS POR RELAÇÃO
O Tribunal Pleno aprovou, por relação, os acórdãos de nºs 2965 a 3040.
PROCESSOS EXCLUÍDOS DE PAUTA
Foram excluídos de pauta, nos termos do artigo 142 do Regimento Interno, os seguintes processos:
TC-017.192/2018-8, cujo relator é o Ministro Raimundo Carreiro; e

TC-020.961/2016-2, cujo relator é o Ministro Vital do Rêgo.
PEDIDO DE VISTA
Com fundamento no § 2º do artigo 112 do Regimento Interno, foi adiado o julgamento do processo
TC-031.890/2014-8 pelo prazo de 20 (vinte) dias, cujo relator é o Ministro Bruno Dantas, em função de
pedido de vista formulado pelo Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, atuando em
substituição ao Ministro Benjamin Zymler.
PROCESSOS APRECIADOS DE FORMA UNITÁRIA
Por meio de apreciação unitária, o Plenário aprovou os acórdãos de nºs 3041 a 3074.
SUSTENTAÇÃO ORAL
Na apreciação do processo TC-038.024/2019-5, cujo relator é o Ministro Walton Alencar

Rodrigues, o Dr. Luís Maximiliano Telesca produziu sustentação oral em nome do Procurador junto ao
TCU, Júlio Marcelo de Oliveira. Antes da sustentação oral apresentada pelo interessado, em caráter
preliminar, foi aberta discussão acerca da arguição de impedimento suscitada nos autos. Vencida a
preliminar, por unanimidade, o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti apresentou proposta
divergente quanto ao mérito da matéria, que foi rejeitada pelo colegiado. O Plenário, acolhendo proposta
do relator, aprovou, por maioria, o Acórdão 3074.
ACÓRDÃOS APROVADOS
Os acórdãos de nºs 2965 a 3040, apreciados por relação, estão transcritos a seguir. Da mesma
forma, seguem transcritos os acórdãos de nºs 3041 a 3074, apreciados de forma unitária, que constam
também do Anexo II desta Ata, juntamente com os relatórios e votos em que se fundamentaram.
RELAÇÃO Nº 36/2019 – Plenário

Relator – Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES
ACÓRDÃO Nº 2965/2019 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Extraordinária do Plenário,

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 43 da Lei 8.443/92, c/c o art. 143 do Regimento
Interno, quanto ao processo a seguir relacionado, em autorizar a prorrogação do prazo fixado pelo
Acórdão TCU 1713/2019-Plenário, por mais trinta dias, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:
1. Processo TC-001.205/2008-8 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)

1.1. Responsáveis: Celso de Oliveira e Sousa Neto (515.838.011-20); Lecio Resende da Silva
(076.656.281-68); Nivio Geraldo Gonçalves (072.410.706-15); Paulo Bandeira Gonçalves (373.153.821-
00)
1.2. Interessados: Associação dos Servidores da Justiça do Distrito Federal (01.225.986/0001-60);
Marineusa de Oliveira e Oliveira (076.158.091-34); Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário e do
Ministério Público da União No Df (26.446.781/0001-36); Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos
Territórios (00.531.954/0001-20)
1.3. Órgão/Entidade: Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios
1.4. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues
1.5. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (SEFIP).
1.7. Representação legal: Kaue de Barros Machado (30.848/OAB-DF) e outros, representando
Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios; Frederico Guilherme Nunes e Souza
(19.753/OAB-DF) e outros, representando Associação dos Servidores da Justiça do Distrito Federal;
Maria Aparecida Guimaraes Santos (14192/OAB-DF) e outros, representando Marineusa de Oliveira e
Oliveira, Maria das Graças Ribeiro de Rezende e Danilo Morais Lacerda; Aline Ramos Bule Reichenbac
(180.048/OAB-RJ) e outros, representando Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário e do
Ministério Público da União No Df; Luiz Claudio de Almeida Abreu (301/OAB-DF) e outros,
representando Natalina Baio Carmona.
1.8. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
Vistos e relacionados estes autos de representação, formulada pela empresa Sinart - Sociedade
Nacional de Apoio Rodoviário e Turístico Ltda., versando sobre possíveis irregularidades na
Concorrência 2/2018, cujo objeto foi a concessão dos serviços públicos de administração das atividades
aeroportuárias, operação, manutenção, segurança da aviação civil, segurança operacional e exploração
comercial, bem como implantação, operação e manutenção da estação prestadora de serviços de
telecomunicações e tráfego aéreo – EPTA, categoria “A”, observadas as condicionantes da ICA 63-
10/2016, no Aeroporto Bartolomeu Lisandro, localizado no Município de Campos dos Goytacazes/RJ;
Os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Extraordinária do Plenário, com
fundamento no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c o artigo 143, inciso III , 235 e 237, inciso VII e
parágrafo único, do RI/TCU, e de acordo com o parecer da unidade instrutiva emitido nos autos,
ACORDAM, por unanimidade, em conhecer da presente representação, para, no mérito, considerá-la
improcedente, julgar prejudicado o pedido de concessão de medida cautelar, encerrar o processo, arquivar
os autos e dar ciência desta decisão, bem como da instrução da unidade técnica (peça 57), ao
representante e à unidade jurisdicionada:
1. Processo TC-006.126/2019-7 (REPRESENTAÇÃO)

1.1. Interessados: Agência Nacional de Aviação Civil (07.947.821/0001-89); Infra Operações
Aeroportuárias Campos dos Goytacazes S.A. (32.507.241/0001-18); Secretaria Nacional de Aviação Civil
(37.115.342/0035-06)
1.2. Órgão/Entidade: Município de Campos dos Goytacazes - RJ
1.3. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues

1.4. Representante do Ministério Público: não atuou
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil
(SeinfraRodoviaAviação).
1.6. Representação legal: Ticiana Pedreira Gonçalves (CPF: 405.895.285-72) e outros,
representando Sinart - Sociedade Nacional de Apoio Rodoviário e Turístico Ltda.

Relator – Ministro AUGUSTO NARDES
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo a seguir relacionado,

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 169, § 1º, e inciso V, do Regimento Interno, e em
consonância com a proposta de encaminhamento da unidade técnica (peça 125), em arquivar os presentes
autos após dar ciência desta deliberação ao Comitê Paraolímpico Brasileiro, uma vez atendidas as
determinadas exaradas por este Tribunal em seu Acórdão n. 1779/2017 – TCU – Plenário.
1. Processo TC-008.576/2016-5 (ACOMPANHAMENTO)

1.1. Apensos: 007.973/2015-2 (RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO)
1.2. Órgão/Entidade: Autoridade Pública Olímpica; Ministério do Esporte (extinta); Secretaria de
Controle Interno do Ministério da Defesa; Secretaria Executiva do Ministério da Justiça e Segurança
Pública; Secretaria Executiva do Ministério do Turismo; Secretaria-geral do Ministério da Defesa
1.3. Relator: Ministro Augusto Nardes
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo do Trabalho e Entidades Paraestatais
(SecexTrab).
1.6. Representação legal: Rafael Moraes do Couto, representando Secretaria Executiva do
Ministério do Turismo; Waldemir Emanuel Pereira Rangel e outros, representando Secretaria Nacional de
Esporte de Alto Rendimento.

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 53 a 55, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de
1992 c/c os arts. 15, inciso I, alínea "p", arts. 234 e 235, do Regimento Interno deste Tribunal; art. 103, §
1º, da Resolução - TCU 259/2014, e de conformidade com os pareceres uniformes emitidos nos autos, em
conhecer da denúncia, por atender aos pressupostos regimentais de admissibilidade aplicáveis à espécie,
para, no mérito, considerá-la procedente, sem prejuízo das providências descritas no subitem 1.8 desta
deliberação.
1. Processo TC-021.904/2019-7 (DENÚNCIA)

1.1. Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992)
1.2. Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992)
1.3. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Paço do Lumiar - MA
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Educação (SecexEduc).
1.7. Representação legal: não há.
1.8. Determinações/Recomendações/Orientações:
1.8.1. Determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), com fundamento
no art. 250, inciso II, do RI/TCU, c/c art. 4º, § 4º, da Instrução Normativa – TCU 71/2012, que, em
relação ao Termo de Compromisso PAC2 5724/2013, firmado entre o FNDE e o Município de Paço do
Lumiar/MA, no prazo de cento e oitenta dias, instaure tomada de contas especial, realize as devidas
apurações e informe seus resultados a este Tribunal;
1.8.2. Dar ciência ao FNDE de que a falta injustificada de instauração de tomada de contas especial,
depois de decorridos mais de cento e oitenta dias do escoamento do prazo a que alude o art. 23, caput e
parágrafo único, da Resolução/CD/FNDE 13/2012, sem que o ente beneficiário tenha apresentado a
competente prestação de contas, nos moldes verificados no acompanhamento do Termo de Compromisso
PAC2 5724/2013, afronta o art. 4º, § 1º, inciso I, da Instrução Normativa – TCU 71/2012, podendo
ensejar, por consequência, em relação ao débito apurado, a responsabilização solidária da autoridade
competente omissa, nos termos do art. 8º da Lei Orgânica do TCU; d) encaminhar cópia desta instrução
ao FNDE;
1.8.3. Dar ciência desta deliberação ao denunciante e ao FNDE;
1.8.4. Arquivar o presente processo, com fundamento no art. 169, inciso III, do Regimento Interno
do Tribunal.

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, c/c os arts. 143
e 169, inciso III, do Regimento Interno, em considerar cumpridas as determinações constantes do
Acórdão 506/2016-TCU-Plenário, e em arquivar o presente processo, nos termos da proposta da unidade
técnica (peça 127).
1. Processo TC-034.349/2011-1 (DENÚNCIA)

1.1. Apensos: 032.090/2012-9 (REPRESENTAÇÃO)
1.2. Recorrente: Fundo Nacional de Saúde - MS (00.530.493/0001-71)
1.3. Interessado: Identidade Reservada (999.999.999-99)
1.4. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Quijingue - BA
1.7. Relator da deliberacao recorrida: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho
1.8. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Controle Externo da Saúde
(SecexSaude).

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 143, incisos III e V, alínea “a”; 235 e 237,
inciso III, do Regimento Interno deste Tribunal e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014, em
conhecer da presente representação, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos, para,
no mérito considerá-la parcialmente procedente, sem prejuízo das providências descritas no subitem 1.7
desta deliberação.

1.1. Responsáveis: Abraham Braganca de Vasconcellos Weintraub (149.226.428-89); Alexandre

Ribeiro Pereira Lopes (028.169.317-06); Carlos Alberto Decotelli da Silva (370.949.717-53); Ricardo
Velez Rodriguez (011.064.368-22)
1.2. Órgão/Entidade: Ministério da Educação
1.6. Representação legal: Evandro Borges Arantes (1658/OAB-TO) e outros, representando Uniao
Nacional dos Dirigentes Municipais de Educacao e Conselho Nacional de Secretarios de Educacao.
1.7.1. Dar ciência desta deliberação ao representante, à Secretaria-Executiva do Ministério da
Educação, à Secretária-Executiva do Ministério da Economia, ao Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
(FNDE);
1.7.2. Juntar cópia da instrução (peça 81), bem como desta deliberação, ao TC 023.721/2016-2;
do Tribunal.

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 1º, inciso II, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de
1992, c/c os arts. 235 e 237, inciso III, do Regimento Interno deste Tribunal, c/c o art. 103, § 1º, da
Resolução – TCU 259/2014, e de acordo com os pareceres emitidos nos autos, em conhecer da
representação, para, no mérito, considerá-la procedente, sem prejuízo das providências descritas no
subitem 1.7 desta deliberação.

1.1. Responsável: Carlos Alberto Decotelli da Silva (370.949.717-53)
1.2. Órgão/Entidade: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação; Prefeitura Municipal de
Tianguá - CE
1.7.1. Determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), com fundamento
no art. 250, inciso II, do RI/TCU, e no art. 4º, § 4º, da Instrução Normativa – TCU 71/2012, que instaure
imediatamente tomada de contas especial para apuração de dano erário e de responsabilidades
relacionadas à execução do Convênio 76322/2016, firmado entre o FNDE e o Município de Tianguá/CE,
para a construção de Unidade Escolar de 12 salas (modelo padrão FNDE) no bairro de Frecheiras,
informando os seus resultados a este Tribunal no prazo de 180 dias;
1.7.2. No que tange à determinação do item “a” acima, esclarecer ao FNDE que, em caso de obra
inacabada:
1.7.2.1.o montante do débito eventualmente apurado deve alcançar a totalidade dos recursos
federais transferidos, ainda que comprovada a adequada aplicação de parcela dos recursos no objeto
pactuado;
1.7.2.2.mesmo se a obra for entregue após a conclusão da TCE, subsiste o débito, já que, nesse
caso, a edificação passa a compor o patrimônio do beneficiário e o ente não terá observado as regras que
o qualificavam para o recebimento de recursos do Programa;
1.7.2.3.o débito deve ser atribuído tanto ao Município quanto ao gestor responsável, ressalvada a
parcela de recurso que o gestor comprove efetivamente ter aplicado no objeto do ajuste e quando a parte
executada da obra com esses recursos comprovadamente tenha serventia à municipalidade, diante da
continuidade e término da obra antes da conclusão da TCE;
1.7.3. Dar ciência ao FNDE de que a inércia injustificada para instauração de tomada de contas
especial, a exemplo da que se fundamenta no argumento de que aquela Autarquia aguarda o
desenvolvimento de determinado sistema de informação para só então notificar os responsáveis
inadimplentes, nos moldes consignados no Ofício nº 33839/2019/Diade/Cgapc/Difin-FNDE (peça 12),
afronta o art. 4º da Instrução Normativa – TCU 71/2012, podendo ocasionar a aplicação da multa prevista
no art. 58, II, da Lei 8.443/1992 à autoridade responsável pela omissão e a imputação de responsabilidade
solidária pelo débito, sem prejuízo da aplicação das demais penalidades previstas em lei, conforme art. 4º,
§ 5º, da referida Instrução Normativa, e art. 8º da Lei 8.443/1992;
1.7.4. Remeter cópia da instrução (peça 36), ao FNDE;
1.7.5. Dar ciência desta deliberação ao representante e ao FNDE;
do Tribunal.

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 143, incisos III e V, alínea “a”; 235, 237, inciso
IV, e 169, inciso V, do Regimento Interno deste Tribunal, em conhecer da presente representação, para,
no mérito, considerá-la parcialmente procedente e em arquivar os autos após encaminhar cópia desta
deliberação ao representante e à Fundação Nacional de Desenvolvimento Educacional, para a adoção das
providências de sua alçada, em consonância com a proposta de encaminhamento da unidade técnica (peça
8).

1.1. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Governador Edison Lobão - MA
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrb).

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 1º, inciso II, da Lei 8.443, de 16 de julho de
1992, c/c os arts. 169, inciso III, 235, caput, 237, inciso IV, do Regimento Interno do TCU, e ainda o art.
103, § 1º, da Resolução/TCU 259/2014, em conhecer da representação, uma vez satisfeitos os requisitos
de admissibilidade previstos, para, no mérito, considerá-la prejudicada, sem prejuízo das providências
descritas no subitem 1.5 desta deliberação.

1.5.1. Encaminhar cópia desta deliberação, bem como destes autos ao FNDE/MEC, dando-lhe
ciência, com fulcro no art. 106, §3°, inciso I, da Resolução/TCU 259/2014 e art. 7.º, da Resolução/TCU
265/2014, dos indícios de irregularidades constantes desta Representação, para fins de análise desses
indícios em conjunto e em confronto com a prestação de contas do Pnate, dos municípios de
Aguiarnópolis/TO, Araguatins/TO, Augustinópolis/TO, Buriti do Tocantins/TO, Carrasco Bonito/TO,
Lagoa do Tocantins/TO, Maurilândia do Tocantins/TO, Nazaré/TO, Palmeiras do Tocantins/TO,
Pugmil/TO, Sampaio/TO, São Sebastião do Tocantins/TO, Tocantínia/TO e Xambioá/TO, referente aos
exercícios de 2017 a 2019;
1.5.2. Encaminhar ao Tribunal de Contas do Estado do Tocantins (TCE-TO) e à Controladoria
Geral da União (CGU) cópia desta deliberação, informando-lhes que compete ao órgão/entidade
concedente dos recursos federais esgotar as medidas administrativas de sua alçada para caracterização ou
elisão de eventuais irregularidades e, caso necessário, instaurar processo de tomada de contas especial a
ser apreciado posteriormente pelo TCU;
1.5.3. Arquivar o presente processo, com fundamento no art. 106, §3°, inciso I, da Resolução TCU
259/2014 e no art. 169, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal.

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 143, incisos III e V, alínea "a", 235 e 237,
parágrafo único, do Regimento Interno do TCU, e nos arts. 103, § 1º, e 105 da Resolução – TCU
259/2014, em não conhecer da representação, por não atender aos requisitos de admissibilidade, e em
determinar seu arquivamento, após ciência do teor desta deliberação ao representante.

1.1. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Chupinguaia - RO
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente
(SecexAmb).

Relatora – Ministra ANA ARRAES
Trata-se de processo de tomada de contas simplificada instaurada pela Superintendência Federal de

Agricultura no Estado do Amapá (Delegacia federal de Agricultura no Estado do Amapá à época dos
fatos), relativa ao exercício 1997.
considerando que os pareceres da unidade técnica e do Ministério Público junto ao TCU foram por
dar quitação dos débitos e das multas aplicadas a Laércio Aires dos Santos, Oneizes Tavares da Costa,
Pedro Cordeiro Barbosa Filho, Antônio Carlos Abreu da Silva e Maria Elita Oliveira da Silva, ante o
recolhimento integral das mencionadas dívidas reclamada pelo Acórdão 244/2001-TCU-Plenário;
considerando a proposta do MPTCU de dar ciência à Maria Elita Oliveira da Silva acerca do
recolhimento a maior da multa, no montante original de R$ 274,71, com data de ocorrência em 1/3/2015,
a fim de formalizar pedido de ressarcimento junto ao Tribunal de Contas da União, nos termos da
PortariaConjunta Segecex/Segedam 1/2014.
Os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão extraordinária de Plenário,

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 27 da Lei 8.443/1992 e 218 do Regimento
Interno/TCU, em:
i) expedir quitação a Laércio Aires dos Santos, Oneizes Tavares da Costa, Pedro Cordeiro
Barbosa Filho, Antônio Carlos Abreu da Silva e Maria Elita Oliveira da Silva ante o recolhimento integral
das dívidas imputadas pelo Acórdão 244/2001-TCU-Plenário;
ii) reconhecer em favor de Maria Elita Oliveira da Silva crédito de R$ 339,32 (saldo em
28/3/2019), ante o recolhimento superior à multa imputada;
iii) determinar à Secretaria do TCU no Estado do Amapá que adote os procedimentos previstos
na Portaria Conjunta Segecex/Segedam 1, de 28/5/2014, com vistas à restituição do valor recolhido a
maior.
1. Processo TC-775.051/1998-5 (TOMADA DE CONTAS SIMPLIFICADA - Exercício: 1997)

1.1. Classe de Assunto: II.
1.2. Responsáveis: Antonio Carlos Abreu Silva (CPF 092.651.202-15), C. L. Batista - ME (CNPJ
14.535.215/0001-11), Francisco Assis Nobre dos Santos (CPF 061.610.302-68), Laércio Aires dos Santos
(CPF 039.790.242-53), Maria Elita Oliveira da Silva Cardoso (CPF 163.917.212-20), Oneizes Tavares da
Costa (CPF 163.762.422-00), Pedro Cordeiro Barbosa Filho (CPF 019.119.022-53), Raimundo de Assis
da Silva Lobato (CPF 041.727.012-72), Roseneide Clea Silva de Souza (CPF 209.931.292-34) e
Sebastião Paulo de Souza (CPF 327.389.607-82).
1.3. Unidade: Superintendência Federal de Agricultura, Pecuária e Abastecimento No Estado do
Amapá.
1.4. Relatora: ministra Ana Arraes.
1.5. Representante do Ministério Público: procurador Rodrigo Medeiros de Lima.
1.6. Unidade Técnica: Secretaria do TCU no Estado do Amapá.
Trata-se de monitoramento do Acórdão 975/2016-TCU-Plenário, que cuidou de auditoria realizada

pela Secretaria de Controle Externo no Estado do Piauí (Secex-PI) com o objetivo de verificar a
regularidade da aplicação de recursos repassados nos exercícios de 2013 e 2014 em ações do Programa
Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec).
São objeto do presente monitoramento os subitens 1.8 e 1.9 do referido decisum:
1.8. Determinar ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Piauí que apure
sobreposição indevida entre a frequência regular e a jornada de trabalho no desempenho de atribuições no
âmbito da Bolsa-Formação dos servidores relacionados à peça 15 deste processo, instaurando o
contraditório e resguardando a ampla defesa, e, se for o caso, providencie o ressarcimento dos valores
devidos ou a compensação de horários, caso possível, e informe, no relatório de gestão das próximas
contas, as medidas adotadas, em observância ao art. 9º, § 1º, da Lei 12.513/2011 e aos arts. 12 e 14, § 4º,
da Resolução FNDE 4/2012;
1.9. recomendar ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Piauí que publique os
extratos dos editais de seleção dos bolsistas do Pronatec no Diário Oficial da União, conforme exigido em
norma interna do Instituto e em cumprimento aos princípios da publicidade e da impessoalidade previstos
no art. 37, caput, da Constituição Federal;
Considerando que, após analisar documentos juntados a estes autos, a Secretaria de Controle
Externo da Educação - SecexEducação verificou que a determinação contida no subitem 1.8 do Acórdão
975/2016-TCU-Plenário foi cumprida, na medida em que restou comprovada a adoção de medidas pelo
instituto federal para compensação de horários em face das sobreposições de jornadas de trabalho,
alternativamente aos casos em que houve ressarcimento ao erário por parte do servidor envolvido;
considerando que, em relação ao subitem 1.9 do Acórdão 975/2016-TCU-Plenário, a unidade

técnica entendeu cumprida a recomendação, pois verificou-se diversas solicitações para publicação de
editais e extratos referentes aos processos seletivos do Pronatec;
considerando os pareceres uníssonos concluindo que houve o cumprimento integral das
determinações proferidas pelo Tribunal ao IFPI, por meio do Acórdão 975/2016-TCU-Plenário;
os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, de acordo com o parecer emitido nos autos e com fundamento nos artigos 169, inciso I, do
Regimento Interno, 36, caput, da Resolução TCU 259/2014 e 5º, inciso II, da Portaria-Segecex 27/2009,
em considerar cumpridas as determinações dos subitens 1.8 e 1.9 do Acórdão 975/2016-TCU-Plenário;
em dar ciência desta deliberação ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Piauí e ao
Ministério da Educação; e em apensar definitivamente este processo ao TC 025.128/2015-9.
1. Processo TC-035.492/2017-1 (MONITORAMENTO)

1.1. Classe de Assunto: V.
1.2. Unidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Piauí.
1.4. Representante do Ministério Público: não atuou.
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Educação - SecexEducação.
Trata-se de representação formulada pela empresa Cinte Comércio e Serviços Ltda. acerca de
possíveis irregularidades na Licitação Eletrônica n° 2019/03103 (784572), conduzida pelo Banco do
Brasil S.A.
2. A referida licitação teve por objeto a contratação de serviços de comunicação de dados entre as
dependências do Banco do Brasil (pontos remotos) com os pontos centrais de processamento de dados
utilizando qualquer tecnologia de transporte sobre canais privados, incluindo instalação, manutenção e
suporte técnico.
3. A representante alegou, em síntese, que o objeto da licitação foi dividido em apenas 19 lotes,
restringindo o caráter competitivo do certame. Difere, assim, do que ocorreu com a Licitação Eletrônica
2019/01216, tendo por objeto a contratação de serviço de conectividade IP para acesso à Rede Internet
Mundial, o qual foi dividido em 32 lotes.
4. Argumentou que houve violação do art. 23, §1°, da Lei 8.666/1993, segundo o qual, o objeto da
licitação deve ser dividido em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis.
Alegou que o Banco do Brasil poderia, utilizando o critério regional, tal como na licitação anterior, ter
dividido o objeto em mais lotes, ampliando a concorrência, mas optou por restringi-la, pagando mais caro
pelos serviços.
5. Requereu, assim, a suspensão cautelar da Licitação Eletrônica n° 2019/03103 e, no mérito, a

declaração de nulidade do procedimento licitatório.
Considerando que o representante tem legitimidade para representar perante ao TCU, nos termos do
art. 87, §2°, da Lei 13.303/2016, que a presente representação está redigida em linguagem clara e objetiva
contendo nome legível, qualificação e endereço do representante, que a representação encontra-se
acompanhada do indício concernente à irregularidade ou ilegalidade apontada pelo autor, cuja apuração
compete ao Tribunal de Contas da União;
considerando que, após a realização de oitiva prévia do Banco do Brasil S. A., é possível afirmar
que o serviço é essencial ao funcionamento do Banco e que há possibilidade de prorrogação excepcional
dos contratos em vigor, com vistas a garantir a continuidade das atividades de negócio e de operações
bancárias de suas dependências;
considerando que não é possível afirmar que as condições atualmente contratadas são melhores que
as que o Banco do Brasil está em vias de contratar no âmbito da Licitação Eletrônica 2019/03103;
considerando que o Banco do Brasil esclareceu as diferenças entre os serviços objeto das Licitações
eletrônicas 2019/01216 e 2019/03103, destacando que a divisão em 19 lotes buscou equilibrar a
necessidade de ampliar a concorrência e a manutenção da viabilidade técnica e econômica da solução
escolhida, de forma a não onerar as empresas interessadas, e consequentemente, o próprio Banco;
considerando que restaram afastados os indícios de restrição à competitividade da Licitação
Eletrônica 2019/03103, em razão da divisão do objeto em maior número de lotes;
considerando a ausência dos pressupostos essenciais para a concessão da medida cautelar;
considerando os pareceres uniformes constantes dos autos;
os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária Extraordinária,

ACORDAM, por unanimidade, de acordo com os pareceres emitidos nos autos e com fundamento no art.
143, III, do Regimento Interno do TCU, em:
a) conhecer da presente representação, pois satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no
art. 87, §2°, da Lei 13.303/2016 c/c arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal, para, no
mérito, considera-la improcedente;
b) indeferir o pedido de medida cautelar, pois ausentes os pressupostos essenciais à sua concessão
previstos no art. 276 do Regimento Interno do TCU;
c) dar ciência do presente acórdão ao representante e ao Banco do Brasil S.A.;
d) arquivar o presente processo, nos termos do art. 169, V, do Regimento Interno do TCU.
1.Processo TC-036.634/2019-0 (REPRESENTAÇÃO)

1.1. Classe de Assunto: VII.
1.2. Representante: Cinte Comércio e Serviços Ltda (CNPJ 08.378.641/0001-96).
1.3. Unidade: Banco do Brasil S. A.
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
1.7. Representação legal: Pedro Lucas de Moura Soares (OAB/RN 9.350); Vitoria Lucia de
Amorim Moreno (CPF 278.360.026-91) e outros, representando Cinte Teecom Comercio e Serviços Ltda.
VISTA esta solicitação apresentada pelo Secretário de Controle Interno do Ministério das Relações
Exteriores (Ciset/MRE), Sr. Marcos Leal Raposo Lopes, de dilação de prazo de 120 dias para conclusão e
envio de tomada de contas especial (TCE) ao TCU.
Considerando que a TCE sofreu atraso em virtude da crise política por que o Haiti passou no início
do exercício de 2019;
considerando que o presidente da comissão encarregada pela TCE informou ter sido impossível
obter, no tempo previsto, documentação indispensável à conclusão da apuração de responsabilidades, tais
como o resultado das perícias de documentos bancários, sob responsabilidade do Instituto Nacional de
Criminalística, bem como o recebimento de imagens de cheques, solicitadas ao banco local Sogebank;
considerando que após a obtenção dos elementos acima citados ainda é necessário dar início à fase
do contraditório, com observância dos prazos para manifestação dos responsáveis, para, enfim, consignar
as conclusões em relatório final;
considerando que a unidade técnica propõe conceder a prorrogação de prazo solicitada;

os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ACORDAM, ante as
razões expostas pela relatora, e com fundamento no § 2º do art. 11 da IN-TCU 71/2012 em:
(i) conceder prorrogação de prazo de 120 dias para conclusão e envio a este Tribunal da
tomada de contas especial instaurada pelo Ministério das Relações Exteriores para a apuração de
eventuais irregularidades na gestão da contabilidade e da renda consular da Embaixada do Brasil em
Porto Príncipe, Haiti, no período de 2012 a 2017;
(ii) comunicar ao solicitante que possíveis novas prorrogações de prazo só serão aceitas se
apoiadas na existência de aspectos objetivos, que impeçam o encaminhamento da TCE ao TCU naquele
momento;
(iii) dar ciência desta decisão ao Ministério das Relações Exteriores;
(iv) apensar o presente processo ao TC 027.290/2018-2.
1.Processo TC-034.155/2019-8 (SOLICITAÇÃO)

1.1. Classe de Assunto: VII.
1.2. Unidade: Ministério das Relações Exteriores (vinculador).
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico
(SecexDesen).

Relator – Ministro VITAL DO RÊGO
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no

art. 71, inciso III, da Constituição Federal/1988, c/c os arts. 1º, inciso V, e 39, inciso II, da Lei
8.443/1992, e arts. 1º, inciso VIII, 17, inciso III, 143, inciso II, 259, inciso II, e 260, § 1º, do Regimento
Interno do TCU, em considerar legais, para fins de registro, os atos de concessão de aposentadoria à
interessada a seguir relacionada, de acordo com os pareceres emitidos nos autos, sem prejuízo de fazer a
determinação especificada no item 1.7.
1. Processo TC-015.597/2012-1 (APOSENTADORIA)

1.1. Interessada: Adelia Santana Dias (007.741.518-38).
1.2. Entidade: Universidade Federal de São Paulo.
1.3. Relator: Ministro Vital do Rêgo.
1.4. Representante do Ministério Público: Procurador Rodrigo Medeiros de Lima.
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip).
1.7. Determinar à Universidade Federal de São Paulo que cadastre no sistema e-Pessoal, no prazo
de 30 dias, com fulcro no art. 19, § 3º, da IN TCU 78/2018, novo ato contemplando a integralização dos
proventos da interessada.

Interno do TCU, em considerar legais, para fins de registro, os atos de concessão de aposentadoria ao
interessado a seguir relacionado, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Interessado: José Maurillo Coimbra Macedo (003.716.294-20).
1.2. Órgão: Gerência Executiva do INSS - Petrolina/PE - INSS/MPS.

Interno do TCU, em considerar legais, para fins de registro, os atos de concessão de aposentadoria aos
interessados a seguir relacionados, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Interessados: Adoralice de Souza Cardoso (183.271.761-53); Aldomir Rodrigues de Santana
(238.919.471-00); Luiz Alexandre Schroeder Reis (392.044.489-20); Maria Adelita Reginaldo Moreira
(339.200.281-04); Solimar Vieira de Sant Anna (344.062.201-00).
1.2. Órgão: Tribunal de Contas da União.

Interno do TCU, em considerar legais, para fins de registro, os atos de concessão de aposentadoria aos
1.1. Interessados: Isaias Dom do Amaral (001.237.888-70); Maria da Gloria de Carvalho Chagas
Cedro (390.718.715-68); Olga Lima Costa (252.084.035-87); Paulo Augusto da Costa (349.181.167-87);
Vera Lucia Salignac de Souza (056.123.575-91).
1.2. Órgão: Tribunal Regional do Trabalho da 5ª Região/BA.


8.443/1992, arts. 1º, inciso VIII, 17, inciso III, 143, inciso II, 259, inciso II, e 260, § 5º, do Regimento
Interno do TCU, em considerar prejudicado, por perda de objeto, o exame de mérito do ato de concessão
de aposentadoria a seguir relacionado, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Interessado: Mauricio Garcia Lima (053.060.002-15).
1.2. Órgão: Núcleo Estadual do Ministério da Saúde No Estado de São Paulo.


1.1. Interessado: Waldwin Bueno Netto (017.744.259-04).
1.2. Órgão: Secretaria Especial de Informática do Senado Federal.
1.4. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.


1.1. Interessada: Mary Elizabeth de Souza (371.806.656-49).
1.2. Órgão: Justiça Federal de 1º e 2º Graus da 1ª Região/DF.



1.1. Interessada: Maria do Rosário Carneiro Lima (203.994.994-15).
1.2. Entidade: Universidade Federal da Paraíba.


1.1. Interessado: Ronaldo Melo Bauermann (099.810.040-49).
1.2. Órgão: Núcleo Estadual do Ministério da Saúde No Estado do Rio Grande do Sul.

art. 71, inciso III, da Constituição Federal/1988, c/c os arts. 1º, inciso V, e 39, inciso I, da Lei 8.443/1992,
c/c os arts. 1º, inciso VIII, 17, inciso II, 143, inciso II, 259, inciso I, e 260, §§ 1º e 5º, do Regimento
Interno/TCU, de acordo com o parecer emitido pelo MPTCU, em:
a) considerar prejudicado, por perda de objeto, o exame de mérito do ato de admissão de Thiago
Sardinha de Oliveira (015.737.671-07); e
b) considerar legais, para fins de registro, os demais atos de admissão constantes dos autos.
1. Processo TC-023.862/2019-0 (ATOS DE ADMISSÃO)

1.1. Interessados: Filpides Rocha Santos (036.982.665-55); Igor da Silva Coelho Oliveira
(038.597.981-97); Izaias Araujo Martins (037.335.341-31); Jose Ricardo Santana Silva (011.553.941-78);
Kassia Barros Neves (700.319.681-63); Leticia Duarte Pereira (015.863.371-73); Lorena Domingos da
Silva (016.440.571-23); Sergio Henrique Fernandes Mundim (040.875.611-00); Tais Aragao Ishizawa
(020.402.681-46); Thiago Sardinha de Oliveira (015.737.671-07).
1.2. Entidade: Universidade Federal de Goiás.


c/c os arts. 1º, inciso VIII, 17, inciso II, 143, inciso II, 259, inciso I, e 260, § 1º, do Regimento
Interno/TCU, em considerar legais, para fins de registro, os atos de admissão dos interessados a seguir
relacionados, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Interessados: Amanda Dinucci Almeida Buhler Velasco (140.291.127-06); Nivia Vasconcellos
de Oliveira (141.308.307-24); Ricardo Murtinho Braga Cotrim (078.421.867-66); Thais Fernandes
Velloso (134.281.217-40).
1.2. Entidade: Colégio Pedro II.


1.1. Interessados: Alberto Pahim Galli (466.477.080-49); Flavia de Araujo Pedron (003.050.320-
54).
1.2. Entidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Farroupilha.

1.1. Interessados: Moana Vergetti Malta Rodas (012.102.594-27); Moara Alves Santa Barbara
Borges (002.188.901-50); Moara Maria Silva Cardozo (073.814.434-73); Moema Alves Guerra de Araujo
(054.719.844-20); Moises Derzi Vidal (405.459.622-34); Moises Gomes de Souza (022.094.494-64);

Moisiane de Jesus Bucele (001.724.273-80); Monallisa Lima Gomes (017.952.045-83); Monia Vieira
Martins (021.529.974-41); Monica Brito Morais Amorim (845.051.923-34).
1.2. Entidade: Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares.

Interno/TCU, em considerar legais, para fins de registro, os atos de admissão das interessadas a seguir

1.1. Interessadas: Renata Borges da Silva Santos (039.475.524-32); Renata Campos da Cruz
(074.024.326-88); Renata Caroline Mendonca Ferraz (051.406.304-19); Renata Castro Kehdi
(921.233.413-04); Renata Cavalcanti Farias (046.944.344-89); Renata Ferreira Fagundes (010.438.610-
09); Renata Fiuza Cruz (032.923.665-26); Renata de Carvalho Duarte Cavalcante (010.581.754-67);
Renata de Oliveira Maciel Tavares (059.030.216-70); Renata de Paula Faria Rocha (053.231.357-78).
1.2. Entidade: Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares.


1.1. Interessados: Alexandre Alves Santos (997.650.125-00); Antonio Lopes da Silva (020.889.224-
90); Decio Cavalcanti Guerra (039.839.834-80); Eguinaldo Lopes do Nascimento (534.711.995-00).
1.2. Entidade: Fundação Universidade Federal de Sergipe.



1.1. Interessados: Juliano Machado Ramos (043.383.996-19); Jussara Pires Vieira Sanches Dias
(910.900.167-00); Killarney Rocha Barbosa da Silva (575.767.345-15); Luiz Alberto Gonçalves Fialho
(023.401.677-95); Marcelo Graco Alves de Sousa (010.953.264-30); Marcelo Militerno da Fonseca
(028.369.537-48); Marcelo de Oliveira Azevedo (806.687.477-49); Marcia Vivas de Araujo
(083.304.087-10); Maria Inês Lucio Mokodsi (857.251.618-20); Maria Julieta Cherulli Machado
(012.008.677-85).
1.2. Entidade: Instituto Nacional do Seguro Social.

relacionadas, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Interessadas: Aline Bonfim dos Santos (102.474.387-07); Raquel Araujo Curty Fernandes
(055.139.907-41).
1.2. Órgão: Ministério da Defesa-comando da Aeronáutica (vinculador).


1.1. Interessados: Jessika Lopes Figueiredo Pereira Batista (089.598.264-13); Manuela Aguiar
Damiao de Araujo (025.070.434-07); Ronaldo Jose Rego de Araujo (071.226.844-82).
1.2. Entidade: Universidade Federal de Campina Grande.



1.1. Interessados: Cleudilanda Paula Pimenta da Silva (012.404.732-73); Maria Beatriz Lima de
Magalhaes (001.459.622-96); Roberlete de Souza Silva (927.827.792-49).
1.2. Entidade: Fundação Universidade Federal do Acre.

relacionadas, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Interessadas: Juliana dos Anjos Salvador (218.981.948-23); Ligia Beneli Prado (298.436.128-
84).
1.2. Órgão: Ministério da Defesa-comando da Aeronáutica (vinculador).

Interno/TCU, em considerar legal, para fins de registro, o ato de admissão da interessada a seguir
relacionada, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Interessada: Silvana Fernandes de Andrade (033.311.885-57).
1.2. Entidade: Fundação Universidade Federal do Tocantins.


Interno/TCU, em considerar legal, para fins de registro, o ato de admissão do interessado a seguir
relacionado, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Interessado: Romero Didio Costa Vieira (074.392.694-38).
1.2. Órgão: Tribunal Regional Federal da 5ª Região.


1.1. Interessados: Adeilson Sales Aragao (043.587.713-51); Ana Rivia Silva Jovino (029.653.003-
41); Emilcy Reboucas Goncalves (026.158.393-06); Francisco Tarcisio Rocha Gomes Junior
(029.163.453-29); Harry Edmar Schulz (418.571.789-04); Jose Maria Rabelo Junior (024.523.933-20);
Livia Gurgel do Amaral Valente Sa (009.854.453-51); Marisa Jadna Silva Frederico (038.993.559-03);
Tatiane Lima Batista (050.972.843-05); Vilma Maria Villarouco Santos (298.762.654-15).
1.2. Entidade: Universidade Federal do Ceará.

Interno/TCU, em considerar legal, para fins de registro, o ato de admissão do interessado a seguir
relacionado, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Interessado: Victor Vago Fernandes (095.260.597-00).
1.2. Entidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Espírito Santo.


1.1. Interessados: Maria Aparecida da Conceicao Souza (277.826.998-35); Maria Elizabeth Ferreira
de Carvalho (225.657.948-43); Osni da Silva Monteiro (314.727.728-30); Roniclece Rabelo de Jesus
Santos (336.762.768-25); Sebastiao Celio da Rosa (122.878.158-30); Vanessa Kelly de Carvalho
(284.102.788-04).
1.2. Órgão: Diretoria Regional da ECT Em São Paulo - DR/SP.

1.1. Interessados: Daniela Sousa Muniz (326.634.278-02); Debora Ferreira Reis (421.081.928-08);
Diego Moreira dos Santos (366.976.098-93); Douglas Santos da Costa (360.736.278-58); Douglas Silva
(292.512.358-99); Ed Carlos Evangelista Alves (307.240.988-95); Eliana Barros dos Santos Oliveira
(033.446.315-78); Fabio Santos Francisco (224.675.598-07); Gilvaldo Francisco do Nascimento
(186.996.138-22); Haldric Antoni Dantas (377.202.098-42).
1.2. Órgão: Diretoria Regional da ECT Em São Paulo - DR/SP.

c/c os arts. 1º, inciso VIII, 17, inciso II, 143, inciso II, 259, inciso I, e 260, § 5º, do Regimento Interno do
TCU, em considerar prejudicado, por perda de objeto, o exame de mérito dos atos de admissão dos

1.1. Interessados: Bruno Rafael Mendonca Guimaraes (060.074.583-00); Cezar Henrique Barroso
Coto (128.709.717-02); Francisco Hiago Teixeira Chagas (070.499.283-30); Pedro Henrique Fidelis
Pereira (055.817.683-66); Ramon Albuquerque de Souza (054.116.073-70).
1.2. Órgão: Ministério da Defesa-comando do Exército (vinculador).

TCU, em considerar prejudicado, por perda de objeto, o exame de mérito do ato de admissão do

1.1. Interessado: Marcus Vinicius Martins Alves (037.681.737-20).
1.2. Entidade: Nuclebrás Equipamentos Pesados S.A.


1.1. Interessado: Thiago Moises Elmiro Freitas (023.382.721-88).
1.2. Órgão: Superior Tribunal Militar.



1.1. Interessados: Adam Kevin Albuquerque Silva (001.793.722-11); Roberto Fernando da Silva
Filho (055.835.415-71).
1.2. Órgão: Ministério da Defesa-comando da Marinha (vinculador).

TCU, em considerar prejudicado, por perda de objeto, o exame de mérito do ato de admissão da
interessada a seguir relacionada, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Interessada: Clotildes Alvino Leite (025.752.263-84).
1.2. Entidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Pernambuco.


1.1. Interessado: Herlison Nunes de Oliveira (999.013.312-34).
1.2. Entidade: Universidade Federal do Oeste do Pará.


TCU, em considerar prejudicado, por perda de objeto, o exame de mérito dos atos de admissão das
interessadas a seguir relacionadas, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Interessadas: Michele Mota da Silva (279.096.758-01); Renata Ferreira de Sousa (053.868.654-
55).
1.2. Entidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de São Paulo.


1.1. Interessados: Diogenes Carvalho Viana (101.050.046-50); Elias Granato Neto (094.836.726-
19); Flavio Ferreira de Aguiar (088.470.196-48); Matheus Guedes Vilas Boas (103.207.956-83); Samanta
Borges Pereira (052.676.446-50).
1.2. Entidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sul de Minas Gerais.


1.1. Interessados: Aline Lopes dos Santos (033.508.731-03); Ana Paula Pereira Castro
(071.002.096-17); Antonio Carlos Silva Ribeiro (618.047.117-72); Hudson Pena Magalhaes
(099.971.747-20); Thyala Vilarindo de Menezes Abdelaziz (013.747.741-46).
1.2. Entidade: Fundação Universidade Federal do Tocantins.

TCU, em considerar prejudicado, por perda de objeto, o exame de mérito do ato de admissão da
interessada a seguir relacionada, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Interessada: Francine Nesello Melanda (058.216.809-05).
1.2. Entidade: Universidade Federal da Fronteira Sul.


1.1. Interessado: Magnun Luiz de Oliveira (010.471.824-24).
1.2. Entidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte.


1.1. Interessados: Alex Vidigal Rodrigues de Sousa (702.479.511-53); Amauri Gutierrez Martins
Britto (724.983.311-15); Daniel Klug Nogueira (037.519.086-41); Dapheny Day Leandro Feitosa
(011.976.783-01); Delcides Caetano Pereira Neto (427.975.786-00); Denise Maria Mantovani
(498.483.210-04); Fabricia da Hora Pereira (025.210.025-50); Grazielle Tatiane Santana (091.181.506-
67); Ivana Almeida de Figueiredo Jalowitzki (071.456.437-07); Joniana Soares de Araujo (880.922.751-
49); Juliana Marques Petroceli (815.576.711-68); Marcio Francisco da Silva (107.073.987-11); Michael
Moacir Peixoto (004.305.819-12); Mirian Barbosa Tavares Raposo (316.274.551-91); Natalia da Silva
Lemos (016.927.891-39); Nicole Bacellar Zaneti (004.612.850-61); Rafael Santos Santana (023.637.025-
14); Raylla Albuquerque Silva (030.360.011-07); Rosineide Miranda Leao (913.685.021-72).
1.2. Entidade: Fundação Universidade de Brasília.

Interno do TCU, em considerar prejudicado, por perda do objeto, o exame de mérito do ato de concessão
de pensão civil constante dos autos, de acordo com os pareceres emitidos no presente processo.
1. Processo TC-032.689/2019-5 (PENSÃO CIVIL)

1.1. Interessada: Elza Gargur Leal (125.715.045-68).
1.2. Órgão: Superintendência Regional do Trabalho No Estado da Bahia.


1.1. Interessada: Maria Jose Barros da Silva (016.524.603-06).
1.2. Entidade: Centro Federal de Educação Tecnológica do Ceará – MEC.


1.1. Interessado: Otacilio Simões da Silva (040.869.294-49).
1.2. Entidade: Universidade Federal de Pernambuco.


1.1. Interessada: Luzia de Araújo Bastos (530.222.547-68).
1.2. Entidade: Universidade Federal do Rio Grande do Norte.


1.1. Interessada: Edith Alves Correia Guedes (010.838.994-49).
1.2. Órgão: Justiça Federal de Primeiro Grau – RJ.
Trata-se de tomada de contas especial instaurada em razão de prejuízos impostos ao Postalis

Instituto de Previdência Complementar decorrentes de investimentos realizados no Fundo de
Investimento em Direitos Creditórios (FIDC) Trendbank, cujas cotas foram adquiridas em 2/3/2010.
Considerando a determinação feita no despacho de peça 160, para que a unidade técnica adotasse as
providências adequadas com vistas a identificar os gestores privados do FIDC Trendbank, com a
descrição das respectivas condutas que contribuíram para a ocorrência dos prejuízos ao Postalis, bem
como dos débitos respectivos;
Considerando que, em cumprimento ao referido Despacho, a SecexFinanças elaborou a instrução de
peças 161 a 163, em que propõe citações complementares, àquelas já realizadas nestes autos;
Considerando que o relatório final da Comissão Parlamentar de Inquérito dos Fundos de Pensão –
CPI dos Fundos de Pensão (peça 7) apontou de forma clara a conduta dos gestores privados na atuação
fraudulenta na aquisição e na gestão das cotas do fundo de investimento FIDC Trendbank e que resultou
em prejuízo milionário ao Postalis;
Considerando que o Banco Trendbank, ao acumular de forma irregular as funções de gestor,
operador e fomentador comercial de originação, teve plena liberdade de agir com fortes indícios de fraude
na aquisição dos títulos creditórios que integravam a carteira do FIDC Trendbank, incluindo direitos
creditórios cedidos por empresas de fachada, direitos creditórios cedidos por empresas em recuperação
judicial e direitos creditórios oriundos de operações entre empresas ligadas;
Considerando ainda que em relação às instituições financeiras administradoras e custodiantes,
Banco Petra S/A, Planner Corretora de Valores S/A, Deutsche Bank S.A. – Banco Alemão e Banco
Santander S.A., há indícios de omissão e negligência, tendo deixado de exercer a fiscalização que lhes
cabia sobre as atividades do banco gestor, Banco Trendbank;
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos
arts. 10, § 1 º, e 12, incisos I e II, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 143, inciso I, alínea “a”, e 202, incisos I e
II, do Regimento Interno, de acordo com o parecer emitido nos autos, em:
a) determinar a citação do Trendbank S/A Banco de Fomento (CNPJ: 48.880.116/0001- 99), Gestor
de 20/9/2012 a 29/1/2014; do Banco Petra S/A (CNPJ: 11.758.741/0001- 52), Administrador de 4/9/2012
a 4/4/2013; da Planner Corretora de Valores S/A (CNPJ: 00.806.535/0001-54), Administradora de
4/4/2013 a 3/6/2015; do Deutsche Bank S.A. – Banco Alemão (CNPJ: 62.331.228/0001-11), Custodiante
de 30/7/2007 a 2/1/2013; e do Banco Santander S.A. (CNPJ: 90.400.888/0001-42), Custodiante de
2/1/2013 a 3/6/2015, com fundamento nos arts. 10, § 1º, e 12, incisos I e II, da Lei 8.443/1992 c/c o art.
202, incisos I e II, do RI/TCU, para que, no prazo de quinze dias, apresentem alegações de defesa quanto
às condutas irregulares a seguir e/ou recolham, solidariamente, aos cofres do Postalis Instituto de
Previdência Complementar (CNPJ 00.627.638/0001-57) a quantia a seguir indicada, atualizada
monetariamente a partir das respectivas datas até o efetivo recolhimento, abatendo-se na oportunidade a
quantia eventualmente ressarcida, na forma da legislação em vigor:
a.1) Trendbank S/A Banco de Fomento, por ter acumulado funções contrariamente à legislação em
vigor; por ter adquirido de forma fraudulenta títulos de direitos creditórios, cedidos por empresas de
fachada, em recuperação judicial e oriundos de operações entre empresas ligadas, sem requisitos formais
mínimos de validade; e por não ter enviado fisicamente os títulos ao Custodiante do Fundo, descumprindo
a Instrução CVM nº 356/2001, art. 34, I, e art. 38, I a IV e §6º, §7º e §8º, bem como o Regulamento do
FIDC Trendbank, artigos 7º; 12; 15; 16; 20, §3º; e 26, I, além de não observar os requisitos formais da lei
nº 5.474/1968, art. 2º, § 1º;
Banco Petra S/A, Planner Corretora de Valores S/A, Deutsche Bank S.A. – Banco Alemão e Banco
Santander S.A. por terem delegado grande parte de funções legais, em desrespeito à norma da CVM, para
o Banco Trendbank, sendo omissos e negligentes no exercício de suas responsabilidades; por não terem
fiscalizado adequadamente as atividades exercidas pelo Gestor; e por terem emitido relatórios trimestrais
que não esclareciam a situação do lastro dos direitos creditórios do FIDC Trendbank, em desrespeito à
Instrução CVM nº 356/2001, art. 8º, §3º, III, IV, art. 34, I e IX, e art. 38, I a IV e §9º, e ao Regulamento
do FIDC Trendbank, art. 3º, I e art. 6º, I, II, IV e V;
Responsáveis Valor Original Data-Base
Trendbank S/A Banco de Fomento;
Banco Petra S/A; Planner Corretora de 330/04/2010
R$ 48.930.000,00
Valores S/A; Deutsche Bank S.A. -
Banco Alemão; Banco Santander S.A.
b) informar os responsáveis de que, caso venham a ser condenados pelo Tribunal, os débitos ora
apurados serão acrescidos de juros de mora, nos termos do § 1º do art. 202 do RI/TCU;
c) encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada da instrução da unidade técnica, aos
responsáveis.
1. Processo TC-010.409/2017-3 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)

1.1. Responsáveis: Adilson Florencio da Costa (359.351.621-72); Alexej Predtechensky
(001.342.968-00); André Luis Carvalho da Motta e Silva (993.006.567-91); Antonio Carlos Conquista
(010.852.708-58); Banco Finaxis S.a (11.758.741/0001-52); Banco Santander (brasil) S.a.
(90.400.888/0001-42); Deutsche Bank Sa Banco Alemao (62.331.228/0001-11); Humberto José Teófilo
Magalhães (480.396.911-68); Paulo Eduardo Cabral Furtado (093.364.432-91); Planner Corretora de
Valores S/a (00.806.535/0001-54); Ricardo Oliveira Azevedo (471.567.401-72); Trendbank S/a Banco de
Fomento (48.880.116/0001-99).
1.2. Entidades: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos; Superintendência Nacional de
Previdência Complementar.
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo do Sistema Financeiro Nacional e dos Fundos
de Pensão (SecexFinanças).
1.6. Representação legal: Leandro Freitas de Sousa (16.006/OAB-DF) e outros, representando
Alexej Predtechensky, Adilson Florencio da Costa e Ricardo Oliveira Azevedo; Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes (6.546/OAB-DF) e outros, representando André Luis Carvalho da Motta e Silva; Maria
Augusta Rost (37017/OAB-DF) e outros, representando Antonio Carlos Conquista.
arts. 143, inciso III, e 243 do Regimento Interno do TCU, de acordo com o parecer emitido nos autos, em:
a) considerar cumprida a determinação constante do item 9.3 do Acórdão 2.084/2017-TCU-
Plenário; e
b) arquivar os presentes autos, nos termos do art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.
1. Processo TC-028.994/2017-5 (ACOMPANHAMENTO)

1.1. Entidade: Petrobras Transporte S.A. – MME.
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Petróleo e Gás Natural
(SeinfraPetróleo).
1.5. Representação legal: Andrea Damiani Maia de Andrade (OAB/RJ 113.985) e outros.

arts. 143, inciso III, e 243 do Regimento Interno do TCU, de acordo com o parecer emitido nos autos, em:
a) considerar prejudicada a determinação constante do item 9.2 do Acórdão 1.232/2015-TCU-
Plenário; e
b) arquivar os presentes autos, nos termos do art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.

1.1. Entidade: Amazonas Distribuidora de Energia S.A.
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Energia Elétrica
(SeinfraElétrica).
1.5. Representação legal: Décio Flávio Gonçalves Torres Freire (OAB/MG 56.543) e outros.
arts. 143, inciso III, 243 e 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, de acordo com o parecer
emitido nos autos, em:
a) considerar cumprida a determinação constante do Acórdão 864/2018-TCU-Plenário;
b) considerar em cumprimento as determinações constantes do item 9.1 do Acórdão 504/2013-
TCU-Plenário, afastando-se a necessidade de que o Tribunal mantenha o acompanhamento do
cumprimento da deliberação;
c) fazer a recomendação constante do item 1.7;
d) dar ciência à UFPE de que a inexecução ou o atraso injustificado das medidas previstas no plano
de ação poderão ser consideradas como circunstâncias agravantes na culpabilidade dos responsáveis por
eventuais irregularidades ou danos apurados, se pudessem ser evitados ou mitigados com a
implementação das medidas recomendadas;
e) encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada da instrução da unidade técnica, à UFPE; e
f) apensar os presentes autos ao TC 009.035/2012-5.

1.1. Responsável: Universidade Federal de Pernambuco (24.134.488/0001-08).
1.2. Entidade: Universidade Federal de Pernambuco.
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Educação (SecexEducação).
1.7. Recomendar à Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), como proposta de
aperfeiçoamento, que:
1.7.1. estabeleça os indicadores de eficiência da gestão do Sistema de Manutenção Predial,
conforme parâmetros constantes dos itens 4.1.6 e 7.5 da ABNT NBR 5674:2012 e posteriores alterações;
e
1.7.2. disponibilize na sua página na rede mundial de computadores o Plano Básico de Manutenção
Predial, de modo a divulgar a sua política de manutenção predial entre a comunidade acadêmica e os
gestores responsáveis, induzindo o cumprimento das diretrizes e o aperfeiçoamento da gestão.

Trata-se de proposta de correção de erro material verificado no Acórdão 1.431/2019-TCU-Plenário,

proferido no âmbito de auditoria realizada em contrato de repasse celebrado pelo Ministério das Cidades
com o Município de São Miguel do Anta/MG.
Considerando que os nomes dos representantes legais indicados no item 8.1 do
Acórdão 1.431/2019-TCU-Plenário encontram-se todos na procuração juntada à peça 12 dos autos;
art. 143, inciso V, alínea “d”, do Regimento Interno/TCU, c/c o Enunciado 145 da Súmula da
Jurisprudência predominante do Tribunal de Contas da União, em retificar, por inexatidão material, o
item 9.1 do Acórdão 1.431/2019-TCU-Plenário, prolatado na Sessão de 19/6/2019 – Ordinária,
mantendo-se inalterados os demais termos do Acórdão ora retificado:
Onde se lê:
“9.1. (...) no âmbito do Contrato 30/2015 (...) atualizada monetariamente desde a data do acórdão
que vier a ser proferido (...)”
Leia-se:
“9.1. (...) no âmbito do Contrato 39/2015 (...) atualizada monetariamente desde a data deste acórdão
(...)”
1. Processo TC-030.143/2017-9 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)

1.1. Responsáveis: Construtora Marcos e Danival (20.898.362/0001-59); Cristiano Moreira
Machado (805.443.396-49); Fonsile Engenharia e Consultoria Ltda. (10.725.603/0001-04); Marcos
Antonio da Costa (055.400.756-84); Prefeitura Municipal de São Miguel do Anta - MG
(18.133.926/0001-10); Rodrigo Albino Fontes (024.839.906-30); Wagner Damiao (054.100.136-11).
1.2. Interessado: Caixa Econômica Federal.
1.3. Órgão: Prefeitura Municipal de São Miguel do Anta – MG.
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado
(SecexAdministração).
1.7. Representação legal: Guilherme Lopes Mair (OAB/DF 32.261), Jailton Zanon da Silveira
(OAB/RJ 77.366), Murilo Muraro Fracari (OAB/DF 22.934) e outros.
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, em prorrogar por 90

(noventa) dias o prazo para atendimento da presente solicitação do Congresso Nacional, com fundamento
no art. 143, inciso V, alínea “e”, do Regimento Interno e nos termos do art. 15, inciso II e § 2º, da
Resolução-TCU 215/2008, uma vez que seu atendimento se dará com a conclusão do relatório de
auditoria do TC 010.173/2019-6.
1. Processo TC-013.427/2019-9 (Solicitação do Congresso Nacional)

1.3. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária
(SeinfraPortoFerrovia).

Relator – Ministro-Substituto AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão extraordinária do Plenário,

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 1º, inciso V, e 39, inciso II, da Lei
nº 8.443/1992, c/c o art. 143, inciso II, do Regimento Interno, fazer as determinações seguintes:

1.1. Interessados: Edith de Aguiar (012.186.116-34); Edith de Aguiar (012.186.116-34); Edith de
Aguiar (012.186.116-34); Geraldo Moreira Furtado (001.729.016-34); Ivoni Veneranda Gobbi Lima
(006.550.666-91); Leda Severina Lana (045.212.936-20); Marcos Pawlowski (011.208.916-04)
1.2. Órgão/Entidade: Gerência Executiva do INSS - Belo Horizonte/MG - INSS/MPS
1.3. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti
1.4. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva
1.7.1. determinar à Gerência Executiva do Instituto Nacional do Seguro Social em Belo
Horizonte/MG, que autue no sistema e-Pessoal os atos iniciais de concessão de aposentadoria e eventuais
alterações ainda não autuadas dos interessados Edith de Aguiar, Ivoni Veneranda, Leda Severina Lana e
Marcos Pawlowski no prazo de trinta dias;
1.7.2. determinar à Secretaria de Fiscalização de Pessoal que examine o mérito da concessão de
aposentadoria ao servidor Geraldo Moreira Furtado, uma vez que, até o advento da Constituição de 1988,
as autarquias não submetiam a esta Corte para fins de registro esse tipo de ato.

nº 8.443/1992, c/c o art. 143, inciso II, do Regimento Interno, em fazer as determinações seguintes:

1.1. Interessado: Erna Pidner (096.237.959-04)
1.2. Órgão/Entidade: Gerência Executiva do INSS - Governador Valadares/MG - INSS/MPS
1.7.1. determinar à Gerência Executiva do INSS em Governador Valadares que encaminhe a este
tribunal, no prazo de trinta dias e por meio do sistema e-Pessoal, o ato de aposentadoria da servidora Erna
Pidner, para ser examinado em conjunto e em confronto com o ato de alteração que consta destes autos.

nº 8.443/1992, c/c o art. 143, inciso II, do Regimento Interno, em considerar legais para fins de registro os
atos de concessão a seguir relacionados, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:

1.1. Interessados: Maria de Fatima Moreira Pinheiro Dantas (307.496.624-68); Mario Costa da
Silva (200.108.694-68); Mario Francisco de Souza (150.521.174-34); Odilon Borges Sobrinho
(810.162.638-72); Ronaldo Ribeiro de Lira (188.140.504-49)
1.2. Órgão/Entidade: Ministério da Saúde (vinculador)
1.4. Representante do Ministério Público: Procurador Rodrigo Medeiros de Lima

atos de concessão a seguir relacionados, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:

1.1. Interessados: José Cristovão Máximo Guimarães de Almeida (344.720.617-91); Maria Cândida
Mohana Pinheiro Carvalho Lima (064.778.523-49); Raimundo Nonato Martins Cutrim (044.901.003-10);
Teresinha de Jesus Baldez e Silva (012.267.113-91)
1.2. Órgão/Entidade: Fundação Universidade Federal do Maranhão
1.4. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 1º, inciso V, e 39, inciso I, da Lei
atos de admissão de pessoal a seguir relacionados, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:

1.1. Interessados: Helena Nara Coelho de Souza (122.396.296-22); Max Vinicius Silva
(047.964.786-04)
1.2. Órgão/Entidade: Centro Federal de Educação Tecnológica de Minas Gerais


1.1. Interessados: Ana Carolina Michelon Silveira (033.841.770-29); Arina Blum (292.729.288-42);
Caroline Cechinel Peiter (070.633.379-98); Fabiano Garcia (053.521.549-55); Fabiola Stolf Brzozowski
(038.328.069-97); Ines Cordeiro Gouveia (091.686.737-44); Jan Raphael Reuter Braun (027.182.049-74);
Mara Silveira de Freitas (018.749.273-59); Priscilla Barbosa Diniz (095.000.456-13); Veridiana Tavares
Costa (986.948.980-04)
1.2. Órgão/Entidade: Universidade Federal de Santa Catarina


1.1. Interessados: Jefferson Johnson de Carvalho Souza (124.389.597-70); Victor Marques Miranda
(112.525.977-97)
1.2. Órgão/Entidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Espírito Santo


1.1. Interessado: Elisa Maria Campos Minassa (364.711.867-20)
1.2. Órgão/Entidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Espírito Santo
1.4. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira


1.1. Interessados: Bruno Francisco Pamplona Freire (775.892.032-20); Evandro Araujo de Sousa
(148.121.588-42); Jorge Ricardo Muniz Kwasinski Filho (109.568.397-70)
1.2. Órgão/Entidade: Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, tendo em vista que
os efeitos financeiros dos atos de admissão de pessoal em análise se exauriram antes de seu
processamento pela Corte, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 143, inciso II, e 260,
§ 5º, todos do Regimento Interno deste Tribunal, em considerar prejudicados por perda de objeto os atos
constantes deste processo, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Interessados: Artur Lourenco Parente de Almeida Marques (033.069.755-24); Dennys Phylipe
da Silva Cruz (103.353.164-25); Eduardo Victor de Lima Moura (099.494.494-21)
1.2. Órgão/Entidade: Ministério da Defesa-comando do Exército (vinculador)
os efeitos financeiros dos atos de admissão de pessoal em análise se exauriram antes de seu
processamento pela Corte, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 143, inciso II, e 260,
§ 5º, todos do Regimento Interno deste Tribunal, em considerar prejudicados por perda de objeto os atos
constantes deste processo, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Interessados: Ana Flávia Rocha de Carvalho (002.131.845-08); Cacilda Andrade de Sá
(880.217.506-34); Edson Alves Tavares (035.297.996-88); Elba Maria de Sousa Veras (051.153.314-46);
Felipe Martins Vianna (921.611.380-49); Filipe Sávio Sousa Alves (031.948.264-25); Giselly Machuk
Fernandes (085.860.697-60); Gustavo Soares Mota (007.852.680-90); Henthoni Rullian Franca
Domingues (058.707.329-21); Ingrid Brockes (766.096.001-63); Isabelle Cristina Severino Stambuk
(053.339.779-09); João Nicolle Tupina Nogueira (008.323.655-48); Leonardo da Rocha Sousa
(002.506.573-41); Maira Cristina Carvalho dos Santos (624.850.833-04); Marcelo Val Machado
(520.590.653-72); Mariângela Rangel Pereira (104.998.397-14); Patrícia Silva Rossignoli (005.756.366-
70); Renata Schetino Silveira (013.214.236-83); Samon Henrique Nunes (055.082.867-21); Vanessa
Costa Lemos (025.894.011-59)
1.2. Órgão/Entidade: Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares

os efeitos financeiros dos atos de concessão adiante relacionados se exauriram antes de seu
processamento pela Corte, em razão da maioridade ou do falecimento dos beneficiários, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento nos arts. 143, inciso II, e 260, § 5º, do Regimento Interno, em considerá-
los prejudicados por perda de objeto, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Interessados: Maria Ivo Sampaio de Lima (392.287.703-68); Maria Izafran de Souza
(328.497.024-04); Maria Zeneide Gadelha de Oliveira (020.628.744-56)
1.2. Órgão/Entidade: Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
os efeitos financeiros dos atos de concessão adiante relacionados se exauriram antes de seu
processamento pela Corte, em razão da maioridade ou do falecimento dos beneficiários, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento nos arts. 143, inciso II, e 260, § 5º, do Regimento Interno, em considerá-
los prejudicados por perda de objeto, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Interessados: Joilson Soares da Costa (008.830.676-33); Maria da Graça Camarão Bacelar
(987.448.953-72)
1.2. Órgão/Entidade: Fundação Universidade Federal do Maranhão
ACÓRDÃO Nº 3041/2019 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 008.064/2019-9.
2. Grupo II – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Congresso Nacional (vinculador).
4. Órgão/Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

8. Representação legal: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria, constante do Fiscobras 2019,
cujo objeto foi o Lote 4 das obras de duplicação da BR-116/RS, no trecho entre Porto Alegre e Pelotas, no
período de 29/4/2019 a 5/7/2019;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Extraordinária do
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. classificar como Falha/Impropriedades (F/I) o achado de auditoria “o atraso na execução da
obra constitui fato antieconômico e ineficiente”;
9.2. dar ciência ao Dnit de que as prorrogações de prazo formalizadas por meio dos Termos
Aditivos 4º, 5º, 6º, 8º e 9º ao Contrato TT-460/2012 não foram acompanhadas das devidas justificativas, o
que está em desacordo com o art. 65 da Lei 8.666/93;
9.3. determinar à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil
(SeinfraRodoviaAviação) que:
9.3.1. dê continuidade ao acompanhamento do Contrato TT-460/2012, em processo específico de
monitoramento, com vistas a avaliar a legalidade do seu 10º Termo Aditivo, bem como, a verificar se,
após esse aditamento, foi mantida a economicidade e o equilíbrio econômico-financeiro do contrato;
9.3.2. no âmbito do acompanhamento do Contrato TT-460/2012, promova diligência ao Dnit, para
que informe, no prazo de 15 dias, se foi apurado e qual o valor do eventual dano ao Erário causado pelas
falhas nos projetos básico e executivo do Lote 4 da BR-116/RS elaborados pela Empresa Ecoplan
Engenharia Ltda. e pela atuação da mesma empresa como supervisora do Contrato TT-460/2012, a qual,
ante a detecção dos defeitos, ofereceu soluções inapropriadas; bem como os responsáveis pelo dano
apurado;
9.4. encaminhar cópia desta deliberação ao Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes.
9.5. juntar cópia desta deliberação aos processos TC 003.063/2012-7 e TC 017.210/2017-8.
10. Ata n° 48/2019 – Plenário.

11. Data da Sessão: 10/12/2019 – Extraordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-3041-48/19-P.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: José Mucio Monteiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Relator),
Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
1. Processo nº TC 008.067/2019-8.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria
9. Acórdão:
período de 8/5/2019 a 19/7/2019;
9.2. dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) de que as
prorrogações de prazo formalizadas por meio dos Termos Aditivos 3º, 4º, 5º, 7º, 8º e 9º ao Contrato TT-
464/2012 não foram acompanhadas das devidas justificativas, o que está em desacordo com o art. 65 da
Lei 8.666/93;
9.3. encaminhar cópia desta deliberação ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
(Dnit);

1. Processo nº TC 009.502/2008-9.
2. Grupo II – Classe de Assunto:
3.1. Interessados: Maria Lucilene Alves da Silva (086.692.601-15); Marlene Dias (032.919.877-72);
Márcia Cristina Pires Rayol (060.031.411-15).
4. Órgão/Entidade: Superior Tribunal Militar.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (SEFIP).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de aposentadoria.
Plenário, nos termos dos arts. 71, inciso III, da Constituição Federal, 1o, inciso V, e 39, inciso II, da Lei
8.443/1992 e 260, § 1o, do Regimento Interno do TCU, e diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. considerar ilegal e negar o registro do ato de concessão de aposentadoria de Marlene Dias;
9.2. determinar ao Superior Tribunal Militar que:
9.2.1. no prazo de quinze dias, faça cessar os pagamentos decorrentes do ato impugnado por este
Tribunal, sob pena de responsabilidade solidária da autoridade administrativa omissa, nos termos do art.
262 do Regimento Interno do TCU;
9.2.2. no prazo de trinta dias, emita novo ato, livre das irregularidades apontadas, e o submeta ao
TCU pelo Sistema e-Pessoal, nos termos dos arts. 262, § 2º, do Regimento Interno deste Tribunal e 19, §
3º, da Instrução Normativa TCU 78/2008;
9.2.3. no prazo de trinta dias, instaure o competente processo administrativo para apurar os valores
recebidos indevidamente pela interessada desde a ciência de sua oitiva nos presentes autos, ocorrida em
27/1/2015, e promova, nos termos do art. 46 da Lei nº 8.112/1990, o ressarcimento ao Erário,
considerando-se não mais haver, no caso concreto, a presunção de boa-fé na percepção dos proventos de
aposentadoria a partir desta data;
9.2.4. dê ciência, no prazo de 15 (quinze) dias, do inteiro teor desta deliberação à interessada,
alertando-a de que o efeito suspensivo proveniente da interposição de eventuais recursos junto ao TCU
não a exime da devolução dos valores percebidos indevidamente após a respectiva notificação, caso esses
não sejam providos; e
9.2.5. encaminhar ao Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias contados da ciência da decisão,
documento apto a comprovar que a interessada tomou conhecimento deste acórdão.

1. Processo nº TC 013.635/2011-5.
1.1. Apensos: 036.056/2016-2; 015.010/2008-9; 001.381/2015-6
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Embargos de Declaração em Tomada de Contas Especial
3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Responsáveis: Andrade Gutierrez Engenharia S/A (17.262.213/0001-94); Consorcio Construtor
Br-163 (02.870.297/0001-71); Construtora Norberto Odebrecht S A (15.102.288/0001-82); Construtora
Queiroz Galvão S A (33.412.792/0001-60); Estacon Engenharia Sa (04.946.406/0001-12); Francisco
Augusto Pereira Desideri (310.929.347-15); Hideraldo Luiz Caron (323.497.930-87); Luis Munhoz
Prosel Junior (459.516.676-15); Maurício Hasenclever Borges (006.996.756-34); Roberto Borges Furtado
da Silva (490.589.751-34); Rogério Gonzales Alves (553.259.397-34)
3.2. Recorrentes: Roberto Borges Furtado da Silva (490.589.751-34); Andrade Gutierrez
Engenharia S/A (17.262.213/0001-94); Consorcio Construtor Br-163 (02.870.297/0001-71); Estacon
Engenharia Sa (04.946.406/0001-12); Construtora Norberto Odebrecht S A (15.102.288/0001-82);
Construtora Queiroz Galvão S A (33.412.792/0001-60); Francisco Augusto Pereira Desideri
(310.929.347-15); Luis Munhoz Prosel Junior (459.516.676-15).
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé.
(SeinfraRod).
8. Representação legal:
8.1. Karine Alves de Lima, representando Maurício Hasenclever Borges.
8.2. Elísio de Azevedo Freitas (18.596/OAB-DF) e outros, representando Hideraldo Luiz Caron e
Luis Munhoz Prosel Junior;
8.3. Alexandre Aroeira Salles (28.108/OAB-DF) e outros, representando Consorcio Construtor BR-
163, Andrade Gutierrez Engenharia S/A, Construtora Norberto Odebrecht S/A, Construtora Queiroz
Galvão S A e Estacon Engenharia Sa.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos embargos de declaração opostos por Consórcio Construtor BR
163/PA e empresas que o integram, Roberto Borges Furtado da Silva, Francisco Augusto Pereira Desideri
e Luiz Munhoz Prosel Junior contra o Acórdão 1.929/2019-Plenarío, que julgou tomada de contas
especial relativa às obras de implantação e conservação do trecho paraense da BR-163, executadas entre
1997 e 2008;
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei
8.443/1992, em:
9.1. conhecer dos embargos de declaração para, no mérito, rejeitá-los.
9.2. dar ciência desta deliberação aos recorrentes e interessados.

1. Processo nº TC 016.064/2018-6.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII - Denúncia
3.2. Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992).
4. Entidade: Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh).
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de denúncia formulada em face de possível
irregularidade verificada no Edital nº 4, de 22 de março de 2018, promovido pela Empresa Brasileira de
Serviços Hospitalares (Ebserh), destinada a realização de concurso público para provimento de vagas e
formação de cadastro reserva para emprego de engenheiro clínico.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Extraordinária do
9.1. com fundamento nos artigos 234 e 235 do Regimento Interno, c/c o artigo 103, § 1º, da
Resolução-TCU 259/2014, conhecer da denúncia para, no mérito, considerá-la procedente;
9.2. com fulcro no art. 7º da Resolução-TCU 265/2014, dar ciência à Empresa Brasileira de
Serviços Hospitalares de que a exigência de habilitação contida no subitem 2.1.13 do Edital de Concurso
Público nº 4 – EBSERH – Área Administrativa, de 22/3/2018, destinada à seleção de candidato para
provimento de vagas e formação de cadastro reserva para o emprego de engenheiro clínico, contraria
reiteradas decisões proferidas pelo Poder Judiciário e entendimento do Conselho Federal de Engenharia e
Agronomia, expresso na Resolução-Confea 1103/2018, ao impedir o acesso ao certame de candidatos que
possuam curso de graduação em engenharia biomédica, fornecido por instituição de ensino superior
reconhecida pelo MEC e registro profissional no respectivo Conselho Regional de Engenharia e
Agronomia, sem a comprovação de curso de especialização em engenharia clínica;
9.3. encaminhar cópia da deliberação ao denunciante.

1. Processo nº TC 017.489/2012-1.
1.1. Apenso: 032.121/2010-5
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Embargos de declaração em tomada de contas especial
3.1. Interessado: Tribunal de Contas da União (00.414.607/0001-18)
3.2. Responsáveis: Adriana Carvalho Lucena (050.934.014-80); América Construções e Serviços
Ltda. - Me (05.492.161/0001-63); Elias da Mota Lopes (034.232.317-26); José Ivaldo de Morais
(406.830.874-87); Marcos Tadeu Silva (113.826.864-04); Waldemar Marinho Filho (424.924.164-53).
3.3. Recorrente: Waldemar Marinho Filho (424.924.164-53).
4. Ente: Município de Várzea - PB.
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE).
8. Representação legal: Kaio Jose de Brito Marinho (21.011/OAB-PB), Danilo Sarmento Rocha
Medeiros (17.586/OAB-PB) e outros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos os embargos de declaração opostos por Waldemar Marinho Filho
em face do Acórdão 1.091/2018 – Plenário, por meio do qual o Tribunal julgou suas contas irregulares,
condenando-o ao pagamento do débito apurado e de multa, além de inabilitá-lo para o exercício de cargo
em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública por cinco anos;
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, e com fundamento no art. 34 da Lei 8.443/1992 c/c o art.
287 do Regimento Interno, em:
9.1. conhecer dos embargos de declaração, para, no mérito, rejeitá-los.
9.2. dar ciência desta deliberação ao embargante.

1. Processo nº TC 021.643/2014-8.
1.1. Apensos: 039.708/2018-7; 001.738/2018-6; 018.051/2015-4; 015.891/2014-3; 035.156/2015-5;

025.390/2016-3; 000.289/2019-1; 026.056/2017-8; 020.228/2017-1; 029.938/2014-7; 031.374/2018-2;
037.030/2018-3; 014.781/2015-8; 006.179/2016-9; 033.671/2015-0; 039.855/2018-0; 011.777/2016-8;
039.813/2018-5; 029.975/2017-4
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Embargos de Declaração em Embargos de Declaração em
Pedido de Reexame em Representação
3. Representante/Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Representante: Procurador Júlio Marcelo
3.2. Responsáveis: Adriano Pereira de Paula (743.481.327-04); Aldemir Bendine (043.980.408-62);
Alexandre Antonio Tombini (308.444.361-00); Arno Hugo Augustin Filho (389.327.680-72); Carlos
Antonio Vieira Fernandes (274.608.784-72); Dyogo Henrique de Oliveira (768.643.671-34); Gilberto
Magalhães Occhi (518.478.847-68); Guido Mantega (676.840.768-68); Jorge Fontes Hereda
(095.048.855-00); Luciano Galvão Coutinho (636.831.808-20); Manoel Dias (007.829.719-20); Marcelo
Pereira de Amorim (821.337.191-72); Marcus Pereira Aucélio (393.486.601-87); Nelson Henrique
Barbosa Filho (009.073.727-08); Tereza Helena Gabrielli Barreto Campello (491.467.346-00); Túlio José
Lenti Maciel (527.746.946-04)
3.3. Recorrente: Luciano Galvão Coutinho (636.831.808-20).
4. Órgãos/Entidades: Banco Central do Brasil; Banco do Brasil S.a.; Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social; Caixa Econômica Federal; Secretaria do Tesouro Nacional.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Controle Externo do Sistema
Financeiro Nacional e dos Fundos de Pensão (SecexFinan).
8.1. Melissa Monte Stephan (188.596/OAB-RJ) e outros, representando Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social e Luciano Galvão Coutinho;
8.2. Eugenio Jose Guilherme de Aragão (4935/OAB-DF) e outros, representando Guido Mantega.
8.3. Lucas Resende Fraga (50028/OAB-DF) e outros, representando Arno Hugo Augustin Filho.
8.4. Allan Lúcio Sathler e outros, representando Secretaria do Tesouro Nacional.
8.5. Deusa Maura Santos Fassina (164146/OAB-SP) e outros, representando Banco do Brasil S.A.
8.6. Gabriel Barbosa Rocha (15.808E/OAB-DF) e outros, representando Marcus Pereira Aucélio.
8.7. Cristiano de Oliveira Lopes Cozer (16400/OAB-DF) e outros, representando Alexandre
Antonio Tombini e Túlio José Lenti Maciel;
8.8. Carlos Henrique Bernardes Castello Chiossi (40915/OAB-DF) e outros, representando Caixa
Econômica Federal.
8.9. Rodrigo Fontenelle de Araujo Miranda e outros, representando Banco Central do Brasil.
8.10. Janes Jose de Almeida Silva, representando Carlos Antonio Vieira Fernandes.
8.11. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (6.546/OAB-DF), representando Marcelo Pereira de Amorim.
8.12. Maury Gonzaga Farias, representando Dyogo Henrique de Oliveira.
8.13. Jailton Zanon da Silveira (77366/OAB-RJ) e outros, representando Jorge Fontes Hereda.
8.14. Vilmon Malcorra Villagran (43181/OAB-DF), representando Aldemir Bendine.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração opostos por Luciano Galvão
Coutinho, ao Acórdão 938/2019-Plenário;
Plenário, com fundamento nos artigos 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992 e ante as razões expostas pelo
Relator, em:
9.1. conhecer dos embargos de declaração para, no mérito, negar-lhes provimento;
9.2. dar ciência deste acórdão ao embargante.

1. Processo nº TC 028.317/2016-5.
1.1. Apensos: 034.107/2018-5; 015.087/2017-4; 025.092/2013-8; 023.229/2017-9
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Monitoramento.
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Órgãos: Câmara dos Deputados; Senado Federal.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado (SecexAdmin).
8.1. Cidney Arantes Carrasquel Coelho e outros, representando a Câmara dos Deputados.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de monitoramento do Acórdão 1.312/2014-TCU-
Plenário;
Plenário, ante as razões expostas pelo relator:
9.1. recomendar à Mesa da Câmara dos Deputados e à Comissão Diretora do Senado, com fulcro no
art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, nos princípios
da legalidade, moralidade, eficiência, legitimidade e economicidade, ditados nos arts. 37, caput, e 70 da
Constituição Federal, nos princípios administrativos do interesse público, da razoabilidade e
proporcionalidade, assim como na orientação dada por meio do Acórdão 2.779/2017-TCU-Plenário para
que os órgãos públicos federais revejam despesas discricionárias passíveis de redução em vista da
premente necessidade de ajuste fiscal, que avaliem a oportunidade e a conveniência de adotar as seguintes
providências no âmbito da gestão das cotas para exercício da atividade parlamentar:
9.1.1. reduzam os valores autorizados, a título de “dispêndios globais”, mediante cotas
parlamentares;
9.1.2. revejam os gastos passíveis de ressarcimento a título de “divulgação da atividade
parlamentar”, tendo em vista que tal ação atualmente é suprida pelos meios de divulgação oficiais das
casas legislativas ou pelas redes sociais, gratuitas, com o fito de restringir os gastos nessa rubrica a áreas
remotas que não possuam acessos à rede mundial de computadores ou a sinais de TV ou rádio, e fixem
critérios e valores máximos para esse dispêndio;
9.1.3. revejam a manutenção de cotas destinadas ao ressarcimento de despesas com consultorias,
assessorias e trabalhos técnicos, haja vista a estrutura e quadros técnicos disponíveis e aptos para o
fornecimento de tais serviços aos parlamentares, e definam as situações que excepcionalmente podem dar
ensejo a tais dispêndios e os valores máximos a serem cobertos;
9.1.4. fixem valores máximos para os ressarcimentos de despesas para manutenção de escritórios de
apoio dos parlamentares e estabeleçam os gastos que poderão ser cobertos por essa rubrica;
9.1.5. revejam os limites máximos autorizados para os gastos com locação de veículos automotores,
fretamento aeronaves ou embarcações, combustíveis e lubrificantes;
9.1.6. aperfeiçoem os controles dos gastos com alimentação, a fim de corrigir distorções observadas
com o ressarcimento de despesas ilegais ou suspeitas, tais como bebidas alcóolicas, refeições de terceiros
etc.;
9.1.7. exijam que os ressarcimentos a título de divulgação da atividade parlamentar sejam
amparados na demonstração da publicidade ou divulgação realizada, e avaliem seu caráter educativo,
informativo, de orientação social ou de prestação de contas, de forma que esses valores não sejam
revertidos à promoção pessoal de parlamentares;
9.1.8. revejam os procedimentos atualmente adotados para, observado método amostral, aferir a
adequação das despesas a serem ressarcidas e correspondente conformidade com as rubricas a que se
referem;
9.2. encaminhar cópia desta deliberação à Receita Federal do Brasil, para ciência e adoção das
medidas que entender cabíveis relativamente às seguintes pessoas jurídicas, cujos endereços de
funcionamento não coincidem com os logradouros de sede comercial registrados no cadastro do CNPJ,
nos termos regulamentares: DCS Moura-ME (CNPJ 14.387.142/0001-68); Adriana dos Santos Moreira-
ME (CNPJ 15.242.210/0001-63); IMA Comunicação e Marketing Ltda. (CNPJ 08.731.115/0001-68).
Agência Big Fish (CNPJ 13.457.369/0001-70); Aliança Rent a Car (CNPJ 12.954.275/0001-43); Fontes
& Damasceno Sociedade de Advogados (CNPJ 10.953.111/0001-76); Clara Comunicações (CNPJ
08.917.430/0001-84); Fontes Locadora de Veículos (CNPJ 17.495.390/0001-10); Taluca Consultoria e
Comunicações Ltda. (CNPJ 13.382.895/0001-18); Alves Paulino & Silva Consultoria e Assessoria
Jurídica (CNPJ 13.953.973/0001-97); ARL Barros Serviços Executivos Rent a Car (CNPJ
11.842.749/0001-00); Release Propaganda e Produção Artística Ltda-ME (CNPJ 10.394.532/0001-04);
Renove Rent a Car (CNPJ 10.846.422/0001-36); ML Veículos Rent a Car e Turismo (CNPJ
05.051.746/0001-48); Bem na Fita Comunicação Ltda-ME (CNPJ 13.655.163/0001-54); KM Consultoria
Ltda-ME (CNPJ 08.899.265/0001-85);
9.3. dar ciência desta deliberação aos seguintes órgãos e entidade:
9.3.1. Diretoria-Geral da Câmara dos Deputados, Comissão de Ética e Decoro Parlamentar e
Corregedoria Parlamentar da Câmara dos Deputados;
9.3.2. Diretoria-Geral do Senado Federal, Conselho de Ética e Decoro Parlamentar, Conselho de
Transparência e Controle Social e Corregedoria Parlamentar do Senado Federal
9.3.3. Secretarias de Controle Interno da Câmara dos Deputados e do Senado Federal;
9.3.4. Coordenação de Gestão de Cota Parlamentar do Departamento de Finanças, Orçamento e
Contabilidade da Câmara dos Deputados;
9.3.5. Secretaria de Finanças, Orçamento e Contabilidade do Senado Federal,
9.3.6. Procuradoria da República no Distrito Federal;
9.3.7. ONG Operação Política Supervisionada.

Raimundo Carreiro, Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.
1. Processo nº TC 031.743/2016-1.
1.1. Apenso: 030.324/2016-5
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Embargos de Declaração em Monitoramento
3.1. Interessado: CDN Serviços de Água e Esgoto Ltda. (07.496.584/0001-87)
3.2. Recorrente: Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (00.352.294/0001-10).

4. Entidade: Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária.
7. Unidade Técnica: não atuou.
8.1. Alex Zeidan dos Santos (OAB/DF 19.546) e outros, representando Empresa Brasileira de
Infraestrutura Aeroportuária.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que, nesta fase processual, tratam de embargos de
declaração opostos pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária ao Acórdão 2.084/2019-
Plenário;
Plenário, com fulcro nos arts. 34 da Lei 8.443/1992 e ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer dos embargos, para, no mérito, negar-lhes provimento; e
9.2. dar ciência à embargante.

1. Processo nº TC 007.146/2013-2.
1.1. Apenso: 026.570/2010-6
2. Grupo II – Classe I – Assunto: Recurso de Reconsideração (em Tomada de Contas Especial).
3. Recorrentes: Marilene Mendes da Silva (CPF 370.509.406-82), Antônio Carlos Carvalho de
Sousa (CPF 345.997.201-78), Clovis Antonio Pereira Fortes (CPF 395.866.931-04), Cícero Rainha de
Oliveira (CPF 139.523.311-04), Flávio Teixeira Duarte (CPF 883.222.031-87), Homero Alves Pereira
(Espólio, Representado Por Irene Alves Pereira CPF 306.941.599-72), José Antonio de Ávila (CPF
007.918.571-15), Normando Corral (CPF 286.226.776-72), Orlando Ferreira Bravo Neto (CPF
000.573.171-27), Otávio Bruno Nogueira Borges (CPF 141.600.481-53), Silvano Carvalho (CPF
699.594.801-78), Texto e Mídia Comunicações e Editora Ltda. (CNPJ 38.021.333/0001-70) e Idelson
Alan Santos (CPF 281.696.381-00).
4. Unidade jurisdicionada: Administração Regional do Serviço Nacional de Aprendizagem Rural no
Estado de Mato Grosso– Senar/MT.
5. Relator: Ministro Augusto Nardes.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Sérgio Ricardo Costa Caribé.
7. Unidade: Secretaria de Recursos (Serur).
8. Representação Legal:
8.1. Carla Salvador – OAB/MT 15.785; Murillo Barros da Silva – OAB/MT 8.942; Washington
Luis Carvalho Oliveira – OAB/MT 19.297, e Darlã Martins Vargas – OAB/MT 5300-B, representando
Clóvis Antônio Pereira Fortes, Cícero Rainha de Oliveira, Flávio Teixeira Duarte, Espólio de Homero
Alves Pereira, Juliano Muniz Calçada, Marilene Mendes Da Silva, Normando Corral Otávio Bruno
Nogueira Borges, Silvano Carvalho E Antônio Carlos Carvalho (peça 214);
8.2. Expedito Barbosa Júnior – OAB/DF 15.799, e outros, representando Texto & Mídia
Comunicação e Editora Ltda. (peça 155);
8.3. Thiago Groszewicz Brito – OAB/DF 31.762 e Guilherme Antonio Brito Gonçalves Barbosa –
OAB/DF 45.167, representando Orlando Ferreira Bravo Neto, José Antonio de Ávila, Normando Corral,
Cícero Rainha de Oliveira, Antônio Carlos Carvalho de Sousa, Juliano Muniz Calçada, Silvano Carvalho,
Otávio Bruno Nogueira Borges, Flávio Teixeira Duarte, Marilene Mendes da Silva, Clovis Antonio
Pereira Fortes, Irene Alves Pereira e Homero Alves Pereira (peças 34, 58, 98, 101, 107, 110, 113, 119,
122, 126, 129, 132, 155), com substabelecimento para Darlã Martins Vargas – OAB/MT 5300-B e
Murillo Barros da Silva – OAB/MT 8.942 (peças 183, 185, 187, 189, 191, 193 e 197, 199, 201, 203, 205).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que se apreciam recursos de reconsideração
interpostos por Antônio Carlos Carvalho de Sousa , Marilene Mendes da Silva, Clovis Antonio Pereira
Fortes, Cícero Rainha de Oliveira, Flávio Teixeira Duarte, Homero Alves Pereira, José Antonio de Ávila,
Normando Corral, Orlando Ferreira Bravo Neto, Otávio Bruno Nogueira Borges, Silvano Carvalho, Texto
e Midia Comunicações e Editora Ltda. e seu proprietário Idelson Alan Santos, todos contra o Acórdão
1704/2017 – TCU – Plenário, Rel. Min. Augusto Sherman (peça 218), alterado pelo Acórdão 2076/2017 –
TCU – Plenário,
9.1. restituir os autos à Secretaria de Recursos para nova análise da prescrição da decretação de
inabilitação para cargo em comissão ou função de confiança dos recorrentes;
9.2. dar ciência desta deliberação aos responsáveis.

13.1. Ministros presentes: José Mucio Monteiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Augusto
Nardes (Relator), Raimundo Carreiro, Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.
1. Processo nº TC 015.227/2006-0.
1.1. Apenso: 021.964/2013-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I Recurso de Revisão (Tomada de Contas Especial).
3.1. Interessado: Prefeitura Municipal de Nanuque - MG (18.398.974/0001-30).
3.2. Responsáveis: Construtora Pavicol Ltda - Me (01.090.036/0001-76); Jorge Luiz Miranda
(328.001.007-10); Prefeitura Municipal de Nanuque - MG (18.398.974/0001-30); Roberto Schieber de
Jesus (147.213.506-78).
3.3. Recorrente: Prefeitura Municipal de Nanuque - MG (18.398.974/0001-30).
4. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Nanuque - MG.
5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Aroldo Cedraz.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Controle Externo de Tomada
de Contas Especial (SecexTCE).
8. Representação legal: Alessandro Moreira Ferreira – OAB/MG 106.414 (Portaria Municipal

11/2017, de 2/1/2017).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de revisão, em Tomada de Contas Especial,
interposto contra Acórdão 3.031/2013-TCU-2ª Câmara, por meio do qual foram julgadas irregulares as
contas do Município de Nanuque/MG, com imputação de débito, em virtude de irregularidades
relacionadas ao Convênio 132/2002, firmado entre o Ministério da Integração Nacional e o Município de
Nanuque/MG, tendo por objeto a “reconstrução de pontes, pontilhões e muros de arrimo danificados em
decorrência de chuvas”,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária
Extraordinária, diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento nos artigos 32, inciso III, e 35
da Lei 8.443/1992 c/c os artigos 277, inciso IV, e 288 do RI/TCU, em:
9.1. conhecer do recurso de revisão interposto pelo Município de Nanuque/MG, para, no mérito,
negar-lhe provimento;
9.2. dar ciência desta deliberação ao recorrente; e
9.3. arquivar os presentes autos.

Nardes, Raimundo Carreiro (Relator), Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.
1. Processo nº TC 020.984/2019-7.
2. Grupo I – Classe de Assunto: II - Solicitação do Congresso Nacional
4. Órgão/Entidade: não há.
(SeinfraRod).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Solicitação do Congresso Nacional, consubstanciada
na Proposta de Fiscalização e Controle 10/2019 (autor: Deputado Marcel Van Hattem), encaminhada ao
Tribunal pelo Deputado Léo Motta, Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da
Câmara dos Deputados, mediante o Ofício 95/2019/CFFC-P, de 11.7.2019, por meio do qual requer,
“com amparo no art. 71 da Constituição Federal, que seja realizado ato de fiscalização e controle nos
contratos de concessão do Polo Rodoviário de Pelotas”,
Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente Solicitação, por estarem preenchidos os requisitos de admissibilidade
previstos nos arts. 38, inciso I, da Lei 8.443, de 16/7/1992, 232, inciso III, do Regimento Interno do TCU
e 4º, inciso I, alínea ‘b’, da Resolução-TCU 215, de 20/8/2008;
9.2. realizar inspeção, nos termos do art. 38, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 240, do Regimento
Interno do TCU, na Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), com escopo de identificar e
examinar, na concessão do Polo Rodoviário de Pelotas, eventuais indícios de irregularidades que
ocasionaram relevantes aumentos tarifários ainda não tratados em processos perante o Tribunal o de
Contas da União;
9.3. nos termos do art. 13 da Resolução TCU 215/2008, determinar à unidade técnica que noticie
nos autos do TC 019.671/2014-8, relator Ministro Walton Alencar Rodrigues, o qual versa acerca de
representação contra a Resolução ANTT 4.236/2013, sobre o trâmite da presente Solicitação do
Congresso Nacional, formulada pela Comissão de Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados, que
objetiva fiscalizar os contratos de concessão do Polo Rodoviário de Pelotas/RS; e
9.4. dar ciência deste Acórdão ao Deputado Federal Léo Motta, Presidente da Comissão de
Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, informando-lhe que, tão logo sejam
concluídos os trabalhos de fiscalização, ser-lhe-á dado conhecimento dos resultados e das medidas
adotadas pelo Tribunal.

1. Processo nº TC 021.899/2014-2.
1.1. Apensos: 021.400/2017-2; 033.472/2018-1
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Embargos de declaração (Representação)
3.1. Responsáveis: Cláudio Roberto Rebelo de Souza (008.964.387-91); Fabiano Assad Guimaraes
(023.083.579-16); Joaby Gomes Ferreira (458.525.375-00); Júlio Lima Toledo (042.954.467-77);
Marcelo Ribeiro Medeiros (013.212.737-70); Márcia Cristina Krempel (481.406.949-91); Shigeru
Tsuchiya (764.507.248-20)
3.2. Recorrentes: Joaby Gomes Ferreira (458.525.375-00); Shigeru Tsuchiya (764.507.248-20).
4. Entidade: Conselho Federal de Enfermagem.
5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro José Mucio Monteiro.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Controle Externo de
Aquisições Logísticas (Selog).
8. Representação legal :
8.1. Álvaro Luiz Miranda Costa Júnior (29.760/OAB-DF) e outros, representando Conselho Federal
de Enfermagem.
8.2. Mário Gonçalves de Menezes (2876/OAB-DF) e outros, representando Cláudio Roberto Rebelo
de Souza.
8.3. Luiz Felipe Buaiz Andrade (24.775/OAB-DF) e outros, representando Marcelo Ribeiro
Medeiros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração opostos pelos Srs. Joaby
Gomes Ferreira (peça 190) e Shigeru Tsuchiya (peças 191-193) em face do Acórdão 1170/2018-TCU-
Plenário, da relatoria do Ministro José Múcio Monteiro;
Plenário, e diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/92, c/c o art. 287 do Regimento
Interno do TCU, conhecer dos embargos de declaração opostos pelo Sr. Joaby Gomes Ferreira, para, no
mérito, dar-lhe provimento parcial, estendendo os efeitos desse provimento ao Sr. Júlio Lima Toledo,
com fundamento no art. 281 do Regimento Interno deste Tribunal;
Interno do TCU, conhecer dos embargos de declaração opostos pelo Sr. Shigeru Tsuchiya, para, no
mérito, dar-lhe provimento;
9.3. em consequência dos dois subitens anteriores,
9.3.1. reduzir para R$ 5.000,00 o valor da multa aplicada ao Sr. Joaby Gomes Ferreira;
9.3.2. reduzir para R$ 3.562,00 o valor da multa aplicada ao Sr. Júlio Lima Toledo, por força do art.
9.3.3. tornar insubsistente a multa aplicada ao Sr. Shigeru Tsuchiya
9.4. dar ciência do inteiro teor desta deliberação aos embargantes e demais interessados.


1. Processo: TC 028.153/2017-0
2. Grupo II, Classe de Assunto IV – Prestação de Contas – Exercício de 2016
3. Responsáveis: Cintia Rangel Assumpção, CPF 653.418.560-15; Luizevane Soares da Silva, CPF
704.505.601-04; Marco Antônio Severo Silva, CPF 066.215.148-83; Rodrigo Augusto Romeiro, CPF
265.714.438-13; Renato Campos Pinto de Vitto, CPF 164.221.648-82; Sandro Abel Sousa Barradas, CPF
852.146.983-72; Valdirene Daufemback, CPF 901.717.999-68; Mara Fregapani Barreto, CPF
578.977.351-68; Carlos Henrique Natal Gomes, CPF 017.159.449-50; Cezar Augusto Maranhão dos
Santos, CPF 578.748.751-68; e Valquíria Souza Teixeira de Andrade, CPF 301.830.651-15
4. Órgão/Entidade/Unidade: Departamento Penitenciário Nacional (Depen)
6. Representante do Ministério Público: Procurador Sérgio Ricardo Costa Caribé
7. Unidade Técnica: SecexDefesa
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Prestação de Contas, exercício de 2016, do
Departamento Penitenciário Nacional (Depen), com consolidação das informações sobre a gestão do
Fundo Penitenciário Nacional e a da Unidade Gestora CEF/DEPEN,
9.1. julgar regulares, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso I, 17 e 23, inciso I, da Lei
8.443/1992 c/c os arts. 1º, inciso I, 207 e 214, inciso I, do Regimento Interno, as contas de Cintia Rangel
Assumpção, CPF 653.418.560-15; Luizevane Soares da Silva, CPF 704.505.601-04; Rodrigo Augusto
Romeiro, CPF 265.714.438-13; Sandro Abel Sousa Barradas, CPF 852.146.983-72; Mara Fregapani
Barreto, CPF 578.977.351-68; Carlos Henrique Natal Gomes, CPF 017.159.449-50; Cezar Augusto
Maranhão dos Santos, CPF 578.748.751-68; Valquíria Souza Teixeira de Andrade, CPF 301.830.651-15,
de Renato Campos Pinto de Vitto, CPF 164.221.648-82; Marcos Antônio Severo Silva, CPF
066.215.148-83; Valdirene Daufemback, CPF 901.717.999-68 dando-lhes quitação plena;
9.2. dar ciência deste acórdão, assim como do relatório e do voto que o fundamentam, ao
Departamento Penitenciário Nacional.
9.3. arquivar o presente processo.

1. Processo nº TC 037.443/2019-4.
2. Grupo I – Classe de Assunto: II – Solicitação do Congresso Nacional
4. Entidade: não há.
(SeinfraRod).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Solicitação do Congresso Nacional
formulada por intermédio da requisição de informações ao TCU da Comissão de Viação e Transportes –
CVT da Câmara do Deputados, encaminhada ao Tribunal pelo presidente da referida comissão, Exmo.
Deputado Eli Corrêa Filho.
9.1. conhecer da presente Solicitação do Congresso Nacional, com fundamento nos arts. 38, inciso
II, da Lei 8.443/1992, 232, inciso III, do Regimento Interno do TCU e 4º, inciso I, alínea “b”, da
Resolução-TCU 215/2008;
9.2. informar ao Exmo. Sr. Deputado Eli Corrêa Filho, Presidente da Comissão de Viação de
Transportes da Câmara dos Deputados, que no âmbito da auditoria operacional objeto do TC
012.624/2017-9 (Relator: Ministro Bruno Dantas), o Tribunal realizou o levantamento dos dados
requeridos, particularmente com relação às inexecuções dos principais investimentos previstos para as
concessões rodoviárias federais;
9.3. encaminhar ao relator do TC 012.624/2017-9, Ministro Bruno Dantas, cópia deste Acórdão
para as providências que S. Exª entender cabíveis em relação ao eventual fornecimento de cópias do
processo sob a sua relatoria;
9.4. encaminhar cópia do presente Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o
fundamentam, ao Exmo. Sr. Deputado Eli Corrêa Filho, Presidente da Comissão de Viação de
Transportes da Câmara dos Deputados;
9.5. nos termos dos arts. 169, inciso II, do Regimento Interno do TCU e 17, inciso I, da Resolução -
TCU 215/2008, considerar a presente Solicitação do Congresso Nacional integralmente atendida e
arquivar o presente processo.

1. Processo: TC 038.245/2019-1
2. Grupo I, Classe de Assunto VII – Representação (com pedido de medida cautelar)
3. Representante: Prime Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda. (CNPJ 05.340.639/0001-30)
4. Órgão/Entidade/Unidade: Fundação Universidade Federal de Uberlândia/MG
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Selog
8. Representação legal: Alexandre Machado Bueno (OAB/SP 431.140), representando a empresa
Prime Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação formulada pela empresa Prime
Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda. em razão de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico
168/2019, cujo objeto é a contratação de serviços de abastecimento para atendimento da frota de veículos
oficiais da Fundação Universidade Federal de Uberlândia/MG,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Extraordinária
Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes no art. 113, §
1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal, e no art. 103, §
1º, da Resolução - TCU 259/2014;
9.2. considerar, no mérito, a presente representação parcialmente procedente;
9.3. considerar prejudicado o pedido de concessão de medida cautelar formulado pelo representante,
por perda do seu objeto;
9.4. dar ciência à Fundação Universidade Federal de Uberlândia, com fundamento no art. 7º da
Resolução – TCU 265/2014, sobre a seguinte impropriedade identificada no Pregão Eletrônico 168/2019,
para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de ocorrência de outras semelhantes:
9.4.1 deficiência na elaboração do estudo técnico preliminar da contratação, com reflexo nas
especificações do objeto definidas no termo de referência anexo ao edital, dada a ausência de
esclarecimento, nesse estudo, quanto à pertinência do prazo de dez dias úteis previsto para o
credenciamento da rede de postos de combustíveis, contados da data da assinatura do contrato (item 7.2.1
do aludido termo de referência) e dada a inexistência de regras quanto à eventual inviabilidade de
credenciamento em determinadas unidades da federação, quando devidamente comprovada pelo

contratante, em desacordo com o art. 3º, incisos IV e XI, alínea “a”, do Decreto 10.024/2019, podendo,
ainda, influenciar na competitividade e economicidade do certame e, assim, deixar de atender ao disposto
no art. 3º da Lei 8.666/1993;
9.5. alertar a Fundação Universidade Federal de Uberlândia de que a eventual consumação da
impropriedade apontada sujeitará os responsáveis às sanções previstas na Lei 8.443/1992;
9.6. informar à Fundação Universidade Federal de Uberlândia e ao representante que o conteúdo
desta deliberação poderá ser consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos;
9.7. arquivar os presentes autos, nos termos art. 169, II, do Regimento Interno deste Tribunal.

1. Processo nº TC-000.882/2016-0.
2. Grupo II, Classe de Assunto I – Pedido de Reexame.
3. Recorrentes: Sueo Numazawa (CPF 049.002.862-49), Edmilson Antônio Nogueira Rodrigues
(CPF 228.369.182-68) e Carlos Afonso de Lima Pinheiro (CPF 246.555.542-15).
4. Unidade: Universidade Federal Rural da Amazônia (UFRA).
5. Relator: Ministro Vital do Rêgo.
7. Unidade Técnica: Serur.
8. Representação legal: Adriano Yared de Oliveira (OAB/PA 8.621), Suzana Lory Carvalho
Oliveira (OAB/PA 18.424), Rodrigo Abenassiff Ferreira Maia (OAB/PA 18.368) e Rosanna Maria Santos
de Almeida.
9. ACÓRDÃO:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria, agora em fase de pedidos de reexame
contra o Acórdão 1713/2017-Plenário.
Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, e com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/1992, em:
9.1. conhecer dos presentes pedidos de reexame;
9.2. dar provimento ao recurso interposto por Sueo Numazawa, para suprimir a multa que lhe foi
aplicada pelo subitem 9.3 do Acórdão 1713/2017-Plenário;
9.3. negar provimento aos recursos interpostos por Edmilson Antônio Nogueira Rodrigues e Carlos
Afonso de Lima Pinheiro;
9.4. reduzir para R$ 3.000,00 (três mil reais) a multa aplicada a Carlos Afonso de Lima Pinheiro
pelo subitem 9.3 do Acórdão 1713/2017-Plenário;
9.5. dar ciência desta deliberação aos recorrentes.

Nardes, Raimundo Carreiro, Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo (Relator).
1. Processo nº TC 007.404/2015-8.
1.1. Apenso: 024.997/2013-7.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I - Recurso de reconsideração (Tomada de Contas Especial).
3. Recorrentes: Joaquim Guedes Martins Neto (246.136.573-34); José Wanks Meireles Sales
(008.440.986-04).
4. Órgão/Entidade: Superintendência Regional do Dnit No Estado do Ceará - DNIT/MT.
5.1. Relatora da deliberacao recorrida: Ministra Ana Arraes.
8.1. Maria Glaucia Morais de Oliveira (16721/OAB-CE) e outros, representando José Wanks
Meireles Sales.
8.2. Helio das Chagas Leitao Neto (7855/OAB-CE) e outros, representando Joaquim Guedes
Martins Neto.
8.3. Renato Rissato Veloso (21943/OAB-PE) e outros, representando Delta Construções S.A.
8.4. Clauver Renne Luciano Barreto (16.641/OAB-CE) e outros, representando Deusimar Bezerra
Lima.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de reconsideração interposto pelos
Srs. Joaquim Guedes Martins Neto e José Wanks Meireles Sales, em face do Acórdão 1109/2018-TCU-
Plenário;
9.1. conhecer, com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, os recursos de
reconsideração interpostos pelos Srs. Joaquim Guedes Martins Neto e José Wanks Meireles Sales, em
face do Acórdão 1109/2018-TCU-Plenário, para no mérito, conceder-lhes provimento, de modo a:
9.1.1. dar nova redação ao item 9.1 do acórdão recorrido para julgar regulares com ressalva as
contas de Deusimar Bezerra Lima, José Wanks Meireles Sales, Joaquim Guedes Martins Neto e da
empresa Delta Construções S.A., com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da
Lei 8.443/92;
9.1.2. tornar sem efeito os itens 9.2, 9.3, 9.4, 9.5, 9.6, 9.7 e 9.8 do acórdão recorrido;
9.2. dar ciência da presente deliberação aos recorrentes e demais interessados, incluindo o
procurador-chefe da Procuradoria da República no Estado do Ceará.

1. Processo TC 016.863/2014-3.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I - Recurso de Reconsideração (Tomada de Contas Especial).
3. Recorrentes: Alexandre da Silva Moura (521.217.713-87); Antônio José Constâncio Thomaz
(103.769.377-93).
4. Órgão: Centro de Controle Interno da Marinha.
5.1. Relatora da deliberação recorrida: Ministra Ana Arraes.
6. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos (Serur).
8. Representação legal: Alexandre Basbaum Barcellos (OAB/RJ 77.812), Luiz Antônio Cruz
Marques Filho (OAB/RJ 140.206) e outros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de reconsideração interposto conjuntamente
pelos Srs. Alexandre da Silva Moura (521.217.713-87) e Antônio José Constâncio Thomaz (103.769.377-
93) contra o Acórdão 1.969/2018-TCU-Plenário;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer do recurso de reconsideração, com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei
8.443/1992, para, no mérito, negar-lhe provimento;
9.2. dar ciência da presente deliberação aos recorrentes e ao Procurador-Chefe da Procuradoria da
República no Estado do Rio de Janeiro.

1. Processo TC 010.234/2018-7
1.1. Apenso: TC 006.994/2018-0
2. Grupo II – Classe I – Pedido de Reexame.
3. Recorrente: Ernst & Young Auditores Independentes S/S (CNPJ 61.366.936/0014-40).
4. Unidades: Departamento Regional do Senai no Estado de Minas Gerais (Senai-MG) e
Departamento Regional do Sesi no Estado de Minas Gerais (Sesi-MG).
5. Relatora: ministra Ana Arraes.
5.1. Relator da deliberação recorrida: ministro-substituto André Luís de Carvalho.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos - Serur.
8. Representação legal: Carla dos Santos Correia (OAB/RJ 74.127) e outros representando a Ernst
& Young Auditores Independentes S/S; Tiago Gomes de Carvalho Pinto (OAB/MG 71.905) e outros
representando o Senai-MG e o Sesi-MG.
9. Acórdão:
VISTO, relatado e discutido este pedido de reexame, interposto pela Ernst & Young Auditores
Independentes S/S contra o Acórdão 584/2019-TCU-Plenário, que determinou que, no prazo de 15 dias, o
Senai-MG e o Sesi-MG adotassem as providências cabíveis para a efetiva anulação da Concorrência
Corporativa 1/2018 e dos atos relacionados ao Contrato 113.793/2018, celebrado com a Ernst & Young
Auditores Independentes S/S, em face de ofensa aos princípios da motivação, da publicidade, da isonomia
e da busca da proposta mais vantajosa para a Administração, além de cerceamento ao caráter competitivo
do certame.
Plenário, ante as razões expostas pela relatora, e com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/1992 c/c os arts.
277 e 286 do Regimento Interno, em:
9.1. conhecer do pedido de reexame e negar-lhe provimento;
9.2. dar ciência desta deliberação à recorrente, ao Senai-MG e ao Sesi-MG.

Nardes, Raimundo Carreiro, Ana Arraes (Relatora), Bruno Dantas e Vital do Rêgo.
1. Processo TC 027.076/2016-4
1.1. Apenso: TC 040.636/2018-6
2. Grupo II – Classe VII – Representação
3.1. Amicus Curiae: Conselho Nacional de Secretários de Educação.
4. Unidade: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.
6. Representante do Ministério Público: procurador Rodrigo Medeiros de Lima.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Educação (SecexEducação).
8. Representação legal: Evandro Borges Arantes (OAB/TO 1.658) e outros representando o Instituto
Educadores e o Conselho Nacional de Secretários de Educação.
9. Acórdão:
VISTA, relatada e discutida esta representação, instaurada por determinação do Plenário desta Corte
de Contas com o objetivo de avaliar a gestão das prestações de contas de recursos descentralizados pelo
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação e de propor medidas com vistas a dotar esse processo
de maior racionalidade e eficiência.
Plenário, ante as razões expostas pela relatora, e com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 e
nos arts. 237, inciso VI, e 250, incisos II e III, do Regimento Interno do TCU, em:
9.1. conhecer da representação, visto que ela cumpre os pressupostos de admissibilidade;
9.2. deferir o pedido de ingresso do Conselho Nacional de Secretários de Educação no presente
processo na condição de amicus curiae;
9.3. indeferir o pedido formulado pelo Conselho Nacional de Secretários de Educação quanto ao
arquivamento, sem julgamento do mérito, de tomadas de contas especiais de secretários e ex-secretários
estaduais de Educação;
9.4. manter inalterado o entendimento de que as transferências federais decorrentes do Programa
Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar
(Pnate) e do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico (PDDE Básico), regulamentados pelas Leis
10.880/2004 e 11.947/2009, devem ser classificadas a título de transferências voluntárias;
9.5. determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação que:
9.5.1. apresente a esta Corte de Contas, no prazo de 90 (noventa) dias, plano de ação para o
tratamento do estoque de contas sem análise conclusiva dos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico,
detalhando o fluxo de trabalho a ser adotado, os critérios de tratamento, de classificação e de priorização
das contas com base em risco ou em indícios de inconformidades ou de irregularidades graves;
9.5.2. caso ainda não tenha feito, analise a prestação de contas do Município de Campina Grande,
Paraíba, relativa ao Programa Nacional de Alimentação Escolar 2015, em especial quanto à fidedignidade
dos registros dos documentos de despesa declarados em confronto com os dados das notas fiscais
eletrônicas.
9.6. recomendar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação que:
9.6.1. apoiando-se no princípio da eficiência da Administração Pública, em técnicas de auditoria
governamental e em fundamentos da administração gerencial, defina e regulamente, para os programas
objeto desta representação:
9.6.1.1. metodologia de tratamento inicial de prestação de contas baseada em matriz de risco, por
meio da verificação de cesta de tipologias, de forma que todo o universo de contas seja submetido a
procedimentos que busquem identificar aquelas que apresentam maior risco de apresentar irregularidades
graves na execução dos programas;
9.6.1.2. parâmetros de classificação das contas segundo níveis de criticidade ou risco de
inconformidades, tendo por base as tipologias da matriz de risco;
9.6.1.3. análises da matriz de risco sob as dimensões horizontal e vertical;
9.6.1.4. fluxo de trabalho associado à aplicação da matriz de risco e aos procedimentos de
tratamento das contas com risco potencial de inconformidades graves selecionadas a partir da execução
dos procedimentos;
9.6.1.5. informações de natureza técnica e financeira que devam obrigatoriamente constar do
Sistema de Gestão de Prestação de Contas (ou em outro sistema que venha a ser criado com o mesmo
objetivo) para fins de suporte à aplicação da matriz de risco, levando em conta as tipologias predefinidas
de tratamento e a necessidade de balancear os critérios de conformidade financeira com os de
conformidade técnica.
9.6.2. ao aplicar a metodologia baseada em matriz de risco para o tratamento inicial das contas
prestadas no âmbito dos programas Pnae e Pnate, adote conjunto de tipologias relativas às análises
técnicas que permita conjugar a utilização das informações extraídas no questionário de acompanhamento
e no parecer elaborados pelo Conselho de Alimentação Escolar e pelo Conselho de Acompanhamento e
Controle Social do Fundeb com outros cruzamentos de dados aplicáveis;
9.6.3. desenvolva ações continuadas voltadas a capacitar componentes dos Conselhos de
Alimentação Escolar e dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb, de modo a
qualificar sua atuação para que as informações por eles prestadas sejam mais confiáveis e possam ser
aproveitadas como insumos no preenchimento da matriz de risco da metodologia proposta;
9.6.4. faça os ajustes necessários no Sistema de Gestão de Prestação de Contas e regulamente as
informações que devam obrigatoriamente dele constar para fins de suporte à aplicação da metodologia
baseada em matriz de risco, levando em conta as tipologias de risco definidas e a necessidade de
balancear os critérios de conformidade financeira com os de conformidade técnica;
9.6.5. visando à melhoria da qualidade dos dados registrados no Sistema de Gestão de Prestação de
Contas:
9.6.5.1. alimente a base de dados do sistema Sigpc com os códigos e os descritores dos produtos
constantes da Nomenclatura Comum do Mercosul – convenção de categorização de mercadorias
disponibilizada pelo Ministério da Economia e cujos códigos estão presentes nas notas fiscais eletrônicas;
9.6.5.2. padronize as entradas de dados sobre os produtos adquiridos para o Programa Nacional de
Alimentação Escolar do sistema Sigpc, pormenorizando a unidade comercial do produto, com sua
descrição e unidade de medida;
9.6.5.3. altere os normativos infralegais que regulamentam o Programa Nacional de Alimentação

Escolar, o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar e o Programa Dinheiro Direto na Escola
Básico, prevendo que as entidades executoras e as unidades executoras passem a exigir dos fornecedores
a emissão das notas fiscais eletrônicas, que permitem a identificação detalhada do emitente, do
destinatário, dos produtos e dos serviços demandados, além de outras informações relevantes para o
processo de fiscalização;
9.6.5.4. estude a viabilidade de integrar o sistema Sigpc à base de dados da nota fiscal eletrônica, de
forma que esse sistema seja alimentado automaticamente com registros fidedignos acerca dos produtos e
serviços adquiridos no âmbito dos programas do FNDE, impedindo o lançamento de notas fiscais
estranhas ao Pnae, ao Pnate e ao PDDE Básico;
9.6.5.5. em relação aos serviços contratados de terceiros com recursos do Programa Nacional de
Apoio ao Transporte do Escolar:
9.6.5.5.1. exija das entidades executoras o registro obrigatório no sistema Sigpc do veículo, da
placa, do número Renavam, da quilometragem contratada e do preço por quilômetro rodado para cada
veículo, subcontratado ou não, que será utilizado no serviço de terceirização do transporte escolar, de
modo que se possa verificar se as despesas estão sendo efetuadas com veículos realmente destinados ao
transporte escolar;
9.6.5.5.2. acrescente dispositivo na Resolução CD/FNDE 5/2015 de forma a fixar o limite admitido
para subcontratação do serviço de terceirização do transporte escolar, para que somente sejam contratadas
empresas com capacidade operacional de executar o serviço em questão e para que as empresas
subcontratadas atendam aos requisitos exigidos pelo Código de Trânsito Brasileiro;
9.6.5.5.3. exija das entidades executoras o registro obrigatório no sistema Sigpc do nome e CPF dos
condutores, vinculados a entidades executoras ou a terceirizadas, para subsidiar o controle do
cumprimento do disposto no art. 138 da Lei 9.503/1997, de forma a manter a qualidade do serviço
prestado;
9.6.5.5.4. passe a exigir das entidades executoras o registro obrigatório no sistema Sigpc:
9.6.5.5.4.1. da chave de acesso da nota fiscal eletrônica, de modo que se viabilize consulta à base
de dados da Receita Federal;
9.6.5.5.4.2. do CNPJ dos fornecedores que participaram das licitações (Pnae e Pnate) e
chamamentos públicos (Pnae), acompanhado de outras informações que julgar relevantes, para que seja
possível a realização de cruzamentos de informação, como a existência de parentesco entre gestores e
responsáveis por empresas contratadas;
9.6.5.5.4.3. do número de inscrição da Declaração de Aptidão ao Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar física ou jurídica dos fornecedores vencedores e concorrentes,
relacionados à aquisição de gêneros alimentícios diretamente da agricultura familiar e do empreendedor
familiar rural ou de suas organizações;
9.6.5.5.4.4. de informações detalhadas sobre o documento de despesa do Programa Nacional de
Apoio ao Transporte do Escolar, com a definição do objeto de compra ou do serviço contratado, suas
especificações, descrição, unidades de medida, quantidade e valores praticados, assim como proposto
para o Programa Nacional de Alimentação Escolar;
9.6.5.5.4.5. de dados sobre a apólice do seguro garantia contratado para os veículos escolares com
recursos do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar, que permitam consultar a base da
Superintendência de Seguros Privados.
9.6.6. visando a permitir a checagem das informações cadastradas no sistema Sigpc, avalie a
possibilidade de firmar acordos de cooperação técnica ou instrumentos congêneres com órgãos da
Administração Pública federal que sejam responsáveis pelo fornecimento de dados eletrônicos os quais
estejam presentes no Sistema de Gestão de Prestação de Contas, em especial com a Secretaria de
Agricultura Familiar e Cooperativismo do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, com o
Departamento Nacional de Trânsito, do Ministério da Infraestrutura, e com o Ministério da Economia,
responsáveis, respectivamente, pelas Declarações de Aptidão ao Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar, pelo Registro Nacional de Veículos Automotores e pelos Cadastro Nacional de
Empresas e Relação Anual de Informações Sociais;
9.6.7. com vistas a atenuar as fragilidades relacionadas aos preços praticados nas aquisições de
alimentos, avalie a possibilidade de alterar seus normativos, notadamente a Resolução CD/FNDE
26/2013, passando a exigir das entidades executoras e das unidades executoras, como etapa obrigatória
para definição dos preços de aquisição de alimentos, a pesquisa de preços praticados no mercado local,
no Painel de Preços – ferramenta desenvolvida pela Secretaria de Gestão do Ministério da Economia –, no
Programa de Aquisição de Alimentos da Secretaria Especial do Desenvolvimento Social, do Ministério da
Cidadania, ou, excepcionalmente, nas Centrais de Abastecimento nos estados;
9.6.8. adote medidas voltadas a aperfeiçoar a integridade e a transparência da execução financeira
do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico, como, por exemplo, o cartão PDDE ou outras soluções
tecnológicas disponibilizadas por instituições bancárias ou desenvolvidas pela Administração Pública.
9.7. recomendar à Secretaria de Gestão do Ministério da Economia que:
9.7.1. dê início às tratativas com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação para a
realização de estudo dos modelos de negócios das transferências automáticas da educação, de forma a
analisar a viabilidade e os riscos de operacionalização dessas transferências pela plataforma +Brasil;
9.7.2. em eventual decisão de utilização da plataforma +Brasil para a gestão das transferências
obrigatórias operacionalizadas pelo FNDE, atente para a manutenção da diversidade dos registros
incorporados no Sistema de Gestão de Prestação de Contas no decorrer do seu desenvolvimento, evitando
a perda de importante repositório de dados e de informações lá existentes.
9.8. dar ciência ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação das seguintes ações sugeridas
pela equipe técnica do TCU:
9.8.1. criação de cesta de tipologias associadas a: despesa e conciliação de extratos bancários,
fornecedores, regras formais dos programas, critério materialidade, demandas e resultados de ações de
controle junto ao ente e indicadores educacionais e de estado nutricional;
9.8.2. celebração de acordo de cooperação com a Controladoria-Geral da União no sentido de
aprimorar os critérios de seleção dos entes federados a serem fiscalizados anualmente no âmbito do
Programa Nacional de Alimentação Escolar, do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar e
do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico, valendo-se da expertise e da metodologia desenvolvida
na matriz de vulnerabilidade daquele órgão, do painel de tipologias de convênios do TCU e da
metodologia que está sendo proposta, de forma a auxiliar e otimizar o acompanhamento e a fiscalização
desses programas;
9.8.3. aprimorar e formalizar, em normativo interno, os critérios de seleção dos entes federados a
serem monitorados anualmente no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar, do Programa
Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico.
9.9. dar ciência à Caixa Econômica Federal e ao Banco do Brasil de que a não disponibilização
regular ao FNDE dos extratos bancários das contas específicas dos programas educacionais instituídos
pelas Leis 10.880/2004, 11.494/2007, 11.692/2008 e 11.947/2009 está em desacordo com o Decreto
7.507/2011;
9.10. enviar cópia da presente deliberação à Secretaria de Gestão do Ministério da Economia, ao
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, à Caixa Econômica Federal, ao Banco do Brasil e ao
Conselho Nacional de Secretários de Educação.

Nardes, Ana Arraes (Relatora), Bruno Dantas e Vital do Rêgo.
1. Processo nº TC 006.943/2019-5.
2. Grupo I – Classe VII – Assunto: Denúncia
4. Órgãos/Entidades: Caixa Econômica Federal; Ministério do Turismo (vinculador); Prefeitura
Municipal de Boa Vista - RR.
5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrbana).
8.1. Gryecos Attom Valente Loureiro (54.459/OAB-DF) e outros, representando Caixa Econômica
Federal.
8.2. Marcela Medeiros Queiroz Franco Santos, representando Prefeitura Municipal de Boa Vista -
RR.
8.3. Paulo Francisco Tripoloni e outros, representando Consorcio Sanches Tripoloni - Coema -
Plannus.
8.4. Bruna Wills (46082/OAB-DF), representando Andrade Galvão Engenharia Ltda. e Antonio
Galvão dos Santos.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de denúncia, com pedido de medida cautelar,
protocolada em 4/4/2019, a respeito de possíveis irregularidades na condução da Concorrência Pública
47/2018 (Processo 434956/2018-SMO), da Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR, o certame que teve
como objeto a contratação de empresa(s) especializada(s) em obras e serviços de engenharia para
execução da requalificação da orla do Rio Branco/Bacia do Caxangá em Boa Vista/RR - Parque do Rio
Branco.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Extraordinária de
9.1. conhecer da presente denúncia, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts.
234 e 235 do Regimento Interno deste Tribunal, e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014, para,
no mérito, considerá-la parcialmente procedente;
9.2. indeferir o pedido de medida cautelar formulado pelo denunciante, uma vez ausentes os
requisitos para adoção de tal medida, conforme art. 276, caput, do Regimento Interno do TCU, e nos
termos do art. 276, § 6º, in fine, do Regimento Interno do TCU, bem como tendo em vista os princípios da
economicidade processual e da racionalidade administrativa;
9.3. realizar, com fundamento no art. 250, inciso IV, c/c o art. 237, parágrafo único, do RI/TCU, a
audiência dos responsáveis Sr. Artur José Lima Cavalcante Filho, CPF 684.878.942-91, Presidente da
Comissão Permanente de Licitação da Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR, e Sr. Ramildo Cavalcante
Costa, CPF 709.349.672-53, Secretário Municipal de Obras Adjunto do Município de Boa Vista/RR, para
que, no prazo de quinze dias, apresentem razões de justificativa pelas seguintes irregularidades:
9.3.1. procedimento de análise e julgamento indevido das propostas dos licitantes, em desacordo
com jurisprudência do TCU, a exemplo do Acórdão 1487/2019-Plenário;
9.3.2. inobservância dos princípios da seleção da proposta mais vantajosa para administração e da
isonomia, em desacordo com o art. 3º da Lei 8.666/93;
9.4. retirar a chancela de sigilo que recai sobre estes autos, com fundamento no §1º do art. 236 do
RITCU;
9.5. determinar a SeinfraUrbana que remeta cópia do documento juntado à peça 316 do presente
processo ao processo TC 037.720/2019-8 a fim de subsidiar as análises a serem empreendidas pela
unidade técnica no âmbito da auditoria de conformidade (Fiscalis 266/2019), nos atos e contratos
relacionados à obra de requalificação da orla do Rio Branco/bacia do Caxangá em Boa Vista/RR – Parque
do Rio Branco;
9.6. dar ciência deste Acórdão ao denunciante e à Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR;
9.7. autorizar o apensamento destes autos aos do processo TC 037.720/2019-8, com fundamento no
art. 169, § 1º, do Regimento Interno.

Nardes, Raimundo Carreiro, Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti (Relator) e Marcos
Bemquerer Costa.
1. Processo nº TC 034.602/2017-8.
2. Grupo II – Classe VII – Assunto: Representação
3. Responsáveis: Braulio Luna Filho (110.062.185-72); Claudia Tejeda Costa (272.704.708-80);
Flavio dos Santos Alcatrao Filho (213.181.118-70); Joao Ladislau Rosa (003.818.168-18); Mauro Gomes
Aranha de Lima (056.406.728-89); Osvaldo Pires Garcia Simonelli (250.851.278-89); Procopio Ferraz -
Organização de Eventos Ltda. (00.705.180/0001-07).
4. Órgão/Entidade/Unidade: Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
8.1. Luis Andre Aun Lima (163.630/OAB-SP) e outros, representando Conselho Regional de
Medicina do Estado de São Paulo.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação formulada por Procópio Ferraz
Organização de Eventos Ltda., versando sobre possíveis irregularidades ocorridas em processos de
contratação promovido pelo Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo (Cremesp) relativos
às cerimônias de posse da diretoria do Conselho nos anos de 2015, 2016 e 2017;
1º, da Resolução - TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;
9.2. determinar, nos termos do art. 47 da Lei 8.443/1992, a conversão do presente processo em
tomada de contas especial, autorizando, desde logo, as citações e audiências abaixo propostas;
9.3. realizar as citações a seguir discriminadas, nos termos dos arts. 10, §§ 1º e 12, inciso II, da Lei
8.443/1992, c/c o art. 202, inciso II, e § 1º, do Regimento Interno, dos responsáveis abaixo identificados,
para, no prazo de quinze dias, a contar do recebimento do ofício citatório, apresentarem alegações de
defesa quanto à ocorrência abaixo indicada, em razão das condutas também especificadas, ou recolherem
aos cofres do Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo – Cremesp, as importâncias abaixo
identificadas, atualizadas monetariamente a partir das datas indicadas até o seu recolhimento, abatendo-se
as quantias eventualmente ressarcidas, na forma da legislação em vigor:
9.3.1. citação do Sr. João Ladislau Rosa (CPF 003.818.168-18), presidente do Cremesp à época dos
fatos, do Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70), chefe da Seção de Eventos do
Cremesp à época dos fatos, e da empresa contratada Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda.
(CNPJ: 00.705.180/0001-07), em razão do superfaturamento relativamente ao evento de posse de 2015 da
nova diretoria da Cremesp, em face da não comprovação do efetivo fornecimento dos itens do lote 2 da
Ata de Registro de Preços 65/2014, oriunda do Pregão Presencial 58/2014, bem como do pagamento de
valores que não constavam na relativa ata:
Valor original (R$) Data da ocorrência Débito/Crédito

48.422,00 25/2/2015 D
29.784,20 25/2/2015 D
9.3.2. citação do Sr. Bráulio Luna Filho (CPF 110.062.185-72), presidente do Cremesp à época dos
Cremesp à época dos fatos, Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro do Pregão
Presencial 8/2016, e da empresa contratada Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda. (CNPJ:
00.705.180/0001-07), em razão de superfaturamento relativamente ao evento de posse de 2016 da nova
diretoria da Cremesp, em face da não comprovação do efetivo fornecimento dos itens constantes do
Contrato 25/2016, nos quantitativos indicados:
105.200,00 13/4/2016 D
157.800,00 18/5/2016 D
40.216,40 7/11/2017 C
9.3.3. citação do Sr. Mauro Gomes Aranha de Lima (CPF 056.406.728-89), presidente do Cremesp
à época dos fatos, do Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70), chefe da Seção de
Eventos do Cremesp à época dos fatos, e da empresa contratada Procópio Ferraz Organização de Eventos
Ltda. (CNPJ: 00.705.180/0001-07), em razão de superfaturamento relativamente ao evento de posse de
2017 da nova diretoria da Cremesp, em face da não comprovação do efetivo fornecimento dos itens
constantes do Contrato 25/2016, nos quantitativos indicados:
105.200,00 28/6/2017 D
40.216,40 7/11/2017 C
9.4. realizar as seguintes audiências, com fulcro nos arts. 10, §§ 1º e 12, inciso III, da Lei
8.443/1992 c/c o art. 250, inciso IV, c/c o art. 237, parágrafo único, do Regimento Interno/TCU, para que
apresentem, no prazo de quinze dias, razões de justificativa acerca das seguintes irregularidades relativas
ao Pregão Presencial 45/2014 ou à execução da Ata de Registro de Preços 65/2014, dele decorrente:
9.4.1. Irregularidade: ausência de adequada pesquisa de mercado e de referencial de preços para
nortear o Pregão Presencial 58/2014, o que vai de encontro com os artigos 3º e 15, § 1º, da Lei 8.666/93 e
com o entendimento desta Corte, a exemplo dos Acórdãos 1.793/2011-TCU-Plenário e 1.548/2018-TCU-
Plenário (item 5.1.1 do relatório);
9.4.1.1. Responsável: Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70) que, nas funções
de gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos à época dos fatos, elaborou o termo de referência do
Pregão Presencial 58/2014;
9.4.2. Irregularidade: realização do Pregão Presencial 58/2014 em sua modalidade presencial, em
detrimento da modalidade eletrônica, sem a devida justificativa, em afronta ao art. 4º, caput, e § 1º, do
Decreto 5.450/2005 (item 5.1.4 do relatório);
9.4.2.1. Responsáveis: a) Sr. João Ladislau Rosa (CPF 003.818.168-18), presidente do Cremesp à
época dos fatos, responsável pela autorização de abertura do pregão presencial (peça 17, p. 58); b) Sr.
Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro à época dos fatos, responsável pela elaboração da
minuta de edital e pela sua submissão ao departamento jurídico (peça 17, p. 109); c) Sra. Claudia Tejeda
Costa (CPF 272.704.708-80), integrante do departamento jurídico do Cremesp, por não ter apontado essa
irregularidade na análise jurídica da minuta do edital, realizada por meio do Parecer Jurídico 212/2014 –
DEJ (peça 17, p. 110-113);
9.4.3. Irregularidade: ausência, no termo de referência do edital de Pregão Presencial 58/2014, dos
quantitativos referentes ao lote 2, em ofensa ao disposto no art. 7º, § 4º, da Lei 8.666/1993 e à
jurisprudência desse Tribunal, a exemplo do Acórdão 1.720/2010-TCU-2ª Câmara (item 5.1.6 do
relatório);
9.4.4. Irregularidade: realização do Pregão Presencial 58/2014 para contratação de serviços para até
oitocentos convidados, ao passo que o número de convidados presentes historicamente não ultrapassou
quinhentas pessoas, incidindo na vedação prevista no art. 7º, § 4º, da Lei 8.666/1993 (item 5.1.7 do
relatório);
9.4.4.1. Responsáveis: a) Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70) que, nas
funções de gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos à época dos fatos, foi responsável por
elaborar o termo de referência do Pregão 58/2014 e, ainda, subscrever a Ata de Registro de Preços
58/2014 (peça 18, p. 119-124); b) Sr. João Ladislau Rosa (CPF 003.818.168-18), presidente do Cremesp
à época dos fatos, responsável pela homologação do certame (peça 18, p. 118) e, ainda, por subscrever a
Ata de Registro de Preços 58/2014 (peça 18, p. 119-124);
ao Pregão Presencial 8/2016 ou à execução do Contrato 25/2016, dele decorrente:
com o entendimento desta Corte a exemplo dos Acórdãos 1.793/2011-TCU-Plenário e 1.548/2018-TCU-
preços unitários dos itens que compõem o objeto da contratação, o que vai de encontro com o art. 3º da
Lei 8.666/93 e com o entendimento desta Corte a exemplo dos Acórdãos 1.793/2011-TCU-Plenário e
1.548/2018-TCU-Plenário (item 5.1.3 do relatório);
de gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos à época dos fatos, subscreveu o termo de referência
do Pregão Presencial 8/2016 (peça 53, p. 469-472), prevendo a adjudicação do objeto do certame por
preço global, e não por lotes/itens, sem que houvesse especificação do preço da estimativa de quantidade
para cada um dos itens licitados, caracterizando ofensa ao art. 15, § 7º, inc. II, da Lei 8.666/1993 e à
Sumula 247 deste Tribunal;
9.5.3.1.Responsáveis: a) Sr. Bráulio Luna Filho (CPF 110.062.185-72), presidente do Cremesp à
minuta de edital e pela sua submissão ao departamento jurídico (peça 14, p. 53); c) Sr. Osvaldo Pires
Garcia Simonelli (CPF 250.851.278-89), integrante do departamento jurídico do Cremesp, em razão de
não ter apontado essa irregularidade quando da análise jurídica da minuta do edital, realizada por meio do
o Parecer Jurídico 27/2016 – DEJ (peça 14, p. 54-65);
oitocentas convidados, ao passo que o número de convidados presentes historicamente não ultrapassou
relatório);
elaborar o termo de referência do Pregão 8/2016 e, ainda, por subscrever o Contrato 25/2016 (peça 14, p.
212-218); b) Sr. Bráulio Luna Filho (CPF 110.062.185-72), presidente do Cremesp à época dos fatos,
responsável pela homologação do certame (peça 14, p. 202 e 211) e, ainda, por subscrever o Contrato
25/2016 (peça 14, p. 212-218);
9.5.5. Irregularidade: indícios de contratação dissimulada, no âmbito do Pregão Presencial 8/2016,
de serviço de buffet, contrariando o que foi apontado no parecer jurídico que analisou a contratação e a
jurisprudência do Tribunal, a exemplo do Acórdão 744/2011-TCU-2ª Câmara (rel. Min. Augusto
Sherman), Acórdão 603/2017-TCU-Plenário (rel. Min. Augusto Sherman) e Acórdão 909/2008-TCU-2ª
Câmara (rel. Min. Aroldo Cedraz) (item 6.2 do relatório);
9.5.5.1. Responsáveis: a) Sr. Bráulio Luna Filho (CPF 110.062.185-72), presidente do Cremesp à
época dos fatos, que autorizou a licitação e homologou o Pregão Presencial 8/2016, além de ter sido o
signatário do Contrato 25/2016, decorrente do citado certame; b) Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho
(CPF 213.181.118-70) que, nas funções de gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos à época dos
fatos, foi responsável pela elaboração do termo de referência (peça 14, p. 31-34), e, sabendo da
irregularidade, em razão do seu “ciente” no despacho citado no item 6.2.5 desta instrução, determinou o
prosseguimento do certame (peça 53, p. 503); e c) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91),
pregoeiro à época dos fatos, que estava ciente da irregularidade, em razão do seu despacho mencionado
no item 6.2.5 desta instrução (peça 53, p. 503) e deu prosseguimento ao certame;
9.5.6. Irregularidade: não ter, na primeira sessão pública, lançado mão da diligência prevista no art.
43, § 3º, da Lei 8.666/1993 para a proposta da empresa Redxcorp (item 6.3.3 do relatório);
9.5.6.1. Responsável: Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro à época dos fatos,
em razão de não ter, na primeira sessão pública, lançado mão da diligência prevista no art. 43, § 3º, da Lei
8.666/1993 para a proposta da empresa Redxcorp, a única que continha todos os itens exigidos no
certame e, naquele primeiro momento, era a única que poderia ter sido sanada, nos termos do Acórdão
1.170/2013-TCU-Plenário;
9.5.7. Irregularidade: não ter lançado mão da concessão de prazo para apresentação de novas
propostas pelas licitantes, previsto no art. 48, § 3º, da Lei 8.666/1993, ou realizado novo certame, dada a
desclassificação, na primeira sessão pública, das propostas de todas as licitantes participantes (item 6.3.4
do relatório);
funções de gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos à época dos fatos, elaborou o relatório que
embasou procedimento não previsto nas regras licitatórias, quer seja, a recondução ao certame, sem
respaldo legal, da licitante Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda.; b) Sr. Milton Lopes Salles
(CPF 667.375.598-91), pregoeiro à época dos fatos, que, na condução do certame, procedeu conforme
decidido no relatório elaborado pelo gestor do contrato, procedimento não previsto nas regras licitatórias,
quer seja, a recondução ao certame, sem respaldo legal, da licitante Procópio Ferraz Organização de
Eventos Ltda.;
9.5.8. Irregularidade: indícios de dispensa de tratamento não igualitário às licitantes, em clara
infringência ao princípio constitucional da isonomia, mencionado, ainda, no art. 3º da Lei 8.666/1993
(item 6.3.5 do relatório);
9.5.8.1. Responsáveis: a) Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70), que, nas
dispensou tratamento benevolente à licitante Procópio Ferraz Organização de Eventos no âmbito do
certame, com infringência ao item 8.15 do edital, ao art. 4º da Lei 9.520/2002 e ao art. 11 do Decreto
3.555/2000; b) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro à época dos fatos, que, na
condução do certame, dispensou tratamento benevolente à licitante Procópio Ferraz Organização de
Eventos no âmbito do certame, com infringência ao item 8.15 do edital, ao art. 4º da Lei 9.520/2002 e ao
art. 11 do Decreto 3.555/2000;
9.5.9. Irregularidade: indícios de adoção de critérios subjetivos no certame, considerando os
“projetos executivos” apresentados, os quais deveriam apenas ser objeto de análise quanto ao atendimento
ou não da proposta, e não de avaliação qualitativa, uma vez que o pregão adotou, como critério de
julgamento, o menor preço global (item 6.3.6 desta instrução);
9.5.9.1. Responsáveis: a) Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70), nas funções
de gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos à época dos fatos, por ter utilizado critérios
subjetivos no julgamento das propostas, uma vez que estava ciente da questão, apontada no Parecer
Jurídico 27/2016 – DEJ, e, mesmo assim, deu continuidade ao certame, com utilização indevida da figura
do “projeto executivo” no âmbito do certame; e b) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91),
pregoeiro à época dos fatos, por ter utilizado critérios subjetivos no julgamento das propostas, uma vez
que estava ciente da questão, apontada no Parecer Jurídico 27/2016 – DEJ, e, mesmo assim, deu
continuidade ao certame, com utilização indevida da figura do “projeto executivo” no âmbito do certame;
9.5.10. Irregularidade: indeferimento do recurso administrativo da Redxcorp, sendo que ela havia
manifestado intenção de recurso na segunda sessão do Pregão Presencial 8/2016, contrariando o disposto
no art. 4º, inciso XVIII, da Lei 10.520/2002 (item 6.3.7 do relatório);
9.5.10.1. Responsáveis: a) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro à época dos
fatos, responsável por elaborar o relatório de julgamento de recursos (peça 53, p. 634-636); b) Sr.
Maurício Albarelli Seoud (CPF 130.075.368-47), chefe de Licitações e Contratos à época dos fatos, por
ter dado o “de acordo” ao relatório de julgamento de recursos (peça 53, p. 634-636); e c) Sr. Flávio dos
Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70), gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos à época
dos fatos, por ter dado o “de acordo” ao relatório de julgamento de recursos (peça 53, p. 634-636);
9.6. encaminhar cópia deste Acórdão aos responsáveis citados e/ou chamados em audiência;
9.7. dê ciência deste Acórdão ao presidente do Conselho Federal de Medicina, com fundamento no
art. 198, parágrafo único, do RI/TCU.

Bemquerer Costa.
1. Processo nº TC 000.955/2019-1.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Embargos de declaração (Representação).
3. Recorrente: Spandex Serviços Ltda. (11.955.173/0001-80).
4. Entidade: Furnas Centrais Elétricas S.A..
5. Relator: Ministro Bruno Dantas.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Bruno Dantas.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Controle Externo de Aquisições
Logísticas (Selog).
8.1. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (6546/OAB-DF) e outros, representando Spandex Serviços
Ltda..
8.2. Adriana Souza da Fonseca (114612/OAB-RJ) e outros, representando Furnas Centrais Elétricas
S.A..
8.3. Gabriela Garcia Freitas Oliveira Morato (47348/OAB-DF) e outros, representando Bsbsystem
Engenharia Ltda..
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração opostos por Spandex Serviços de
Terceirização de Mão de Obra Eireli contra decisão monocrática que admitiu o processamento de pedido
de reexame interposto pela embargante e conferiu efeito suspensivo aos itens 9.1, 9.2, 9.2.1, 9.2.2 e 9.3 do
Acórdão 1.609/2019-TCU-Plenário,
9.1. com fundamento no art. 34 da Lei 8.443/1992, conhecer e rejeitar os presentes embargos de
declaração.
9.2. dar ciência deste acórdão à embargante.

Nardes, Ana Arraes, Bruno Dantas (Relator) e Vital do Rêgo.
1. Processo nº TC 004.580/2015-0.
1.1. Apenso: 033.622/2013-2
2. Grupo I – Classe de Assunto: IV - Tomada de Contas Especial.
3. Responsáveis: Alex Sandro Correia de Lima (908.174.354-68); Enes Cruz Hora da Silva
(501.518.514-68); Fabiano Madureira Ferreira (425.925.854-00); George da Silva Telles (126.910.464-
00); Helena Suely Torres D’ Albuquerque (217.065.224-87); Iaracy Soares de Melo (572.513.204-87);
Instituto do Desenvolvimento Social e do Trabalho de PE (01.515.459/0001-90); Marcos Alberto Pinto
Carvalho (168.932.474-00); Renata Maria Cavalcanti Lemos (021.905.294-84).
4. Entidade: Universidade Federal de Pernambuco.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Rodrigo Medeiros de Lima.
8. Representação legal: Antero Graciano de Carvalho Melo Júnior (32875/OAB-PE) e outros,
representando Enes Cruz Hora da Silva.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial resultante de apartado,
determinado pelo Acordão 1.488/2015-TCU-Primeira Câmara, de representação da Secex-PE, em razão
de irregularidades identificadas no termo de parceria 001/2008, celebrado entre a Universidade Federal de
Pernambuco (UFPE) e a Oscip intitulada Instituto do Desenvolvimento Social e do Trabalho (IDSTP),
tendo como objeto a terceirização de mão de obra destinada a atividades finalísticas do Hospital das
Clínicas da UFPE;

9.1. excluir Alex Sandro Correia de Lima, Enes Cruz da Silva e Renata Maria Cavalcanti Lemos da
relação processual;
9.2. considerar revéis o Instituto do Desenvolvimento Social e do Trabalho e seu dirigente à época
dos fatos, Fabiano Madureira Ferreira, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992;
9.3. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea “b”, e 19 da Lei 8.443/1992, julgar
irregulares as contas da Instituto do Desenvolvimento Social e do Trabalho e Fabiano Madureira Ferreira;
9.4. aplicar aos responsáveis Fabiano Madureira Ferreira, George da Silva Telles, Marcos Alberto
Pinto Carvalho, Iaracy Soares de Melo, Helena Suely Torres D’Albuquerque, individualmente, a multa
prevista no art. 58, incisos I e II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, inciso I, do Regimento Interno,
fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal
(art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno), os recolhimentos das dívidas aos cofres do
Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do acórdão até a dos efetivos recolhimentos,
se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
Fabiano Madureira Ferreira R$ 15.000,00

George da Silva Telles R$ 15.000,00
Marcos Alberto Pinto Carvalho R$ 7.000,00
Iaracy Soares de Melo R$ 7.000,00
Helena Suely Torres D’Albuquerque R$ 7.000,00
9.5. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial
das, dívidas caso não atendidas as notificações;
9.6. com fundamento no art. 26 da Lei 8.443/1992, autorizar, se requerido, o pagamento da
importância devida em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e consecutivas, fixando o prazo de 15
(quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para que seja comprovado, perante este Tribunal, o
recolhimento da primeira parcela, e de 30 (trinta) dias, a contar da parcela anterior, para que seja
comprovado o recolhimento das demais parcelas, devendo incidir sobre cada valor mensal os devidos
acréscimos legais, na forma prevista na legislação vigente, além de alertar que a falta de comprovação do
recolhimento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do
art. 217 do Regimento Interno do TCU;
9.7. determinar à Universidade Federal de Pernambuco, nos termos do art. 28, I, da Lei 8.443/1992,
que, caso não seja comprovado o recolhimento das dívidas pelos responsáveis, efetue, após a devida
notificação do Tribunal, o desconto da dívida na remuneração dos servidores, em favor dos cofres do
Tesouro Nacional, na forma estabelecida pela legislação pertinente;
9.8. dar ciência à Universidade Federal de Pernambuco, com vistas à adoção de providências
internas que previnam a ocorrência de outras semelhantes, de que o fornecimento de mão de obra por
Oscip, identificada no termo de parceria 1/2008, não encontra amparo legal no art. 3º da Lei 9.790/1999;
9.9. dar ciência deste acórdão à Universidade Federal de Pernambuco e aos responsáveis.


1. Processo nº TC 007.656/2019-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: II – Solicitação do Congresso Nacional.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag).
8. Representação legal: não há.
9. Acórdão:
VISTA, relatada e discutida esta Solicitação do Congresso Nacional, de autoria do Sr. Deputado
Léo Motta, presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados
(CFFC), que encaminha, por meio do Ofício 35/2019/CFFC-P, a Proposta de Fiscalização e
Controle (PFC) 186/2018, de proposição do Sr. Deputado Roberto de Lucena, em que requer a realização
de fiscalização na dívida pública brasileira para que se examinem os fatores condicionantes de sua
evolução;
Plenário, diante das razões expostas pelo relator, em:
9.1. conhecer da presente solicitação, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos nos
artigos 38, inciso II, da Lei 8.443/1992, 232, inciso III, do Regimento Interno do TCU, e 4º, inciso I,
alínea “b”, da Resolução-TCU 215/2008;
9.2. informar ao Sr. Deputado Léo Motta, Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e
Controle da Câmara dos Deputados, e ao Sr. Deputado Roberto de Lucena, signatário da Proposta de
Fiscalização e Controle 186/2018, que, no período de 2006 a 2018:
9.2.1. considerado o exíguo intervalo de tempo transcorrido desde a realização da auditoria da
dívida pública de que trata o TC 033.619/2016-6, não foram identificados elementos capazes de conduzir
a conclusões diversas das constantes daquele processo;
9.2.2. à semelhança do constatado no âmbito daquela auditoria, os fatores preponderantes na
trajetória da dívida pública de 2006 a 2018 permanecem os mesmos, a saber: as elevadas taxas de juros no
período considerado, a variação cambial, os resgates líquidos da dívida interna e externa e o crescimento
do produto interno bruto;
9.2.3. enquanto a relação dívida/PIB dos países mais desenvolvidos (G7) apresenta, nos últimos
dois anos, tendência de estabilização ou redução, a dívida pública brasileira continua a crescer em relação
ao PIB, mantendo a trajetória iniciada em 2014, ainda que em ritmo ligeiramente menor que naquele ano,
conforme já verificado no TC 033.619/2016-6;
9.2.4. o Brasil, dentre as economias emergentes (BRICS), é o país que apresenta a maior relação
dívida/PIB, tendo atingido, conforme dados do Fundo Monetário Internacional, a razão de 87,9% do
produto interno bruto, sendo o mesmo índice, segundo a metodologia do Banco Central do Brasil, de
77,2% ao fim de 2018;
9.2.5. os juros nominais continuam a ser o fator que mais afeta a trajetória da dívida pública
brasileira, embora as taxas nominais venham sendo reduzidas desde 2016; contribuíram para isso a queda
da Taxa Selic e o aumento relativo dos títulos por ela remunerados;
9.2.6. o impacto das variações cambiais sobre a dívida pública tem sido baixo, da ordem de 6% do
total devido de juros, sobretudo em razão da pequena parcela que representam as dívidas referenciadas a
moedas estrangeiras;
9.2.7. as emissões líquidas de títulos públicos têm oscilado nos últimos anos, ora contribuindo para
aumentar o estoque, ora para diminuí-lo; em 2018, os resgates de títulos da dívida foram superiores às
emissões em R$ 31,6 bilhões, reduzindo o estoque em 0,5% do PIB;
9.3. encaminhar aos solicitantes, em complemento às informações acima descritas, cópias dos
Acórdãos 574/2017-TCU-Plenário (TC 007.722/2015-0, Relator Ministro Aroldo Cedraz), 1.705/2018-
TCU-Plenário (TC 011.919/2015-9, Relator Ministro Raimundo Carreiro, Revisor Ministro-Substituto
Weder de Oliveira) e 1.084/2018-TCU-Plenário (TC 033.619/2016-6, Relator Ministro Aroldo Cedraz),

acompanhados dos relatórios e votos que os fundamentam, bem como da instrução de peça 15 destes
autos;
9.4. dar ciência desta decisão ao Sr. Deputado Léo Motta, presidente da Comissão de Fiscalização
Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, e ao Sr. Deputado Roberto de Lucena;
9.5. considerar a solicitação integralmente atendida, nos termos art. 17, inciso I, da Resolução-TCU
215/2008.

1. Processo nº TC 011.543/2015-9.
2. Grupo II - Classe de Assunto: II - Tomada de Contas Especial.
3. Responsáveis: Maria Marta Baião Seba (578.035.107-44); Centro Informação Mulher
(53.454.633/0001-36).
4. Entidade: Centro Informação Mulher (53.454.633/0001-36).
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de São Paulo (Secex-SP).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada pela então
Secretaria Especial de Políticas para Mulheres da Presidência da República em desfavor do Centro
Informação Mulher (CIM) e de Maria Marta Baião Seba, sua presidente, em razão da impugnação total
das despesas do convênio 168/2008 (Siafi/Siconv 637.902), que tinha por objeto o apoio ao projeto
“História de Mulher”, envolvendo recuperação e atualização do acervo/biblioteca do CIM, capacitação
técnica de mulheres, oficinas de leitura, acesso para consultas, inclusive on-line, e leitura a estudantes,
9.1. excluir o Centro Informação Mulher da relação processual;
9.2. julgar irregulares as contas de Maria Marta Baião Seba, com fundamento no art. 1º, inciso I, 16,
inciso III, alínea “b”, 19, parágrafo único, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992;
9.3. aplicar a Maria Marta Baião Seba (578.035.107-44) a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei
8.443/1992 c/c o art. 268, inciso I, do Regimento Interno do TCU, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil
reais), fixando-lhe o prazo de (15) quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o
Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da multa ao
Tesouro Nacional, atualizada monetariamente da data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento,
se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor.
9.4. autorizar, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 217 do Regimento
Interno do Tribunal, o parcelamento do débito em até 36 (trinta e seis) parcelas, corrigidas
monetariamente até a data do pagamento, esclarecendo aos responsáveis que a falta de pagamento de
qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor (§ 2º do art. 217 do Regimento
Interno do Tribunal), sem prejuízo das demais medidas legais;
9.5. autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida, caso não atendida a notificação, nos termos
do art. 28, inciso II, da Lei 8.443, de 1992;
9.6. dar ciência deste acórdão à Secretaria Nacional de Políticas para Mulheres (SNPM), vinculada
ao Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, e aos responsáveis.

1. Processo nº TC 012.624/2017-9.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração (Relatório de Auditoria)
3. Embargante: Agência Nacional de Transportes Terrestres (04.898.488/0001-77).
4. Entidades: Agência Nacional de Transportes Terrestres; Ministério da Infraestrutura.
5. Relator: Ministro Bruno Dantas
8. Representação legal: Kaliane Wilma Cavalcante de Lira e outros, representando Agência
Nacional de Transportes Terrestres.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração opostos pela Agência Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT) em face do Acórdão 2.190/2019-TCU-Plenário, por meio do qual o
Tribunal apreciou auditoria operacional acerca das concessões no âmbito do Programa de Concessões
Rodoviárias Federais (Procrofe), o que resultou na emissão de diversas recomendações e uma
determinação dirigidas à agência reguladora, com vistas à melhoria da gestão do programa,
9.1. com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992, conhecer e dar provimento
parcial aos presentes embargos de declaração para esclarecer o item 9.1 do Acórdão 2.190/2019-TCU-
Plenário nos termos contidos no voto.

1. Processo TC-007.712/2019-7 [Apenso: TC 008.012/2019-9].

2. Grupo: I; Classe de Assunto: VII – Representação.

3. Representante: Medicar Emergências Médicas Ltda. (68.322.411/0001-37).
4. Unidades Jurisdicionadas: Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos do Estado do
RN – Searh/RN; Secretaria de Estado da Saúde Pública do RN – Sesap/RN; Serviço de Atendimento
Móvel de Urgência – Samu 192/RN.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
7. Unidade Técnica: Secretaria do Tribunal de Contas da União no Rio Grande do Norte – SEC/RN
e Secretaria de Controle Externo da Saúde – SecexSaúde.
8. Representação legal da empresa Medicar Emergências Médicas Ltda.: Kaio Regis Ferreira da
Silva, OAB/MG 149.669; Aylla Benigno Nunes Cavalcante, OAB/RN 15.506.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Representação formulada pela empresa Medicar
Emergências Médicas Ltda., com pedido de medida cautelar, em face de supostas irregularidades
verificadas no Pregão Eletrônico 1/2019 da Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos do
Estado do Rio Grande do Norte, para contratação dos serviços de natureza continuada de apoio
administrativo e operacionalização dos Serviços de Atendimento Móvel de Urgência Samu 192/RN.
9.1. com fundamento no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, inciso VII, do
Regimento Interno/TCU, conhecer desta Representação, para, no mérito, considerá-la parcialmente
procedente;
9.2. considerar prejudicados os pedidos de suspensão cautelar do Pregão Eletrônico 1/2019-
Searh/RN formulados pelas empresas Medicar Emergências Médicas Ltda. e TRL Serviços
Especializados de Transporte, Gestão Empresarial e Logística (TC 008.012/2019-9), por perda do objeto,
uma vez que o Pregão Eletrônico 1/2019 foi anulado pela própria administração, conforme consta no
Diário Oficial do Estado do Rio Grande do Norte de 12/09/2019;
9.3. determinar, com fundamento no art. 2º da Resolução TCU 265/2014:
9.3.1. à Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos do Estado do RN – Searh/RN que, no
prazo de 10 (dez) dias contados da ciência desta deliberação, providencie o cancelamento do PE 42/2018-
RP, efetuando a correspondente publicação no Diário Oficial do Estado do Rio Grande do Norte; e
9.3.2. à Secretaria de Estado da Saúde Pública do RN – Sesap/RN que:
9.3.2.1. no prazo de 30 (trinta) dias contados da ciência desta deliberação, conclua a contratação
emergencial iniciada em 29/07/2019 para o Samu 192/RN (Processo SEI 610033.004040/2019-92), e
encaminhe ao TCU o procedimento licitatório, a pesquisa de preços e o contrato firmado, para
acompanhamento;
9.3.2.2. no prazo de 30 (trinta) dias após o encerramento dos pagamentos devidos à empresa JMT
Serviços de Locação de Mão de Obra Ltda. pela prestação de serviços desde 12/01/2019, comprove ao
Tribunal de Contas da União a fonte dos recursos utilizados;
9.3.3. à Searh/RN e à Sesap/RN que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, concluam o
procedimento regular de licitação para a prestação de serviços especializados, de natureza contínua, de
apoio administrativo e operacional ao Serviço de Atendimento Móvel de Urgência – Samu 192/RN, e
encaminhem ao TCU o termo de referência, a pesquisa de preços, o edital, a minuta de contrato, o
procedimento licitatório e o contrato, para acompanhamento;
9.4. dar ciência, com fundamento no art. 7º da Resolução TCU 265/2014:
9.4.1. à Sesap/RN e à Searh/RN de que:
9.4.1.1. embora o Governo do Estado do Rio Grande do Norte tenha a intenção de expandir o
Samu192/RN para a cobertura total do Estado, o processo administrativo que embasou o Pregão
Eletrônico 1/2019-SRP não contemplou o respectivo projeto de ampliação do serviço;
9.4.1.2. apesar de a iniciativa de ampliação do serviço envolver, idealmente, contratações pelos

municípios potiguares, foi descumprido o art. 6º, inciso II, do Decreto 7.892/2013, que trata da
manifestação prévia do órgão participante, junto ao órgão gerenciador, da sua concordância com o objeto
a ser licitado; não foi obtida a aprovação da Comissão Bipartite, em contrariedade ao art. 14-A da Lei
8.080/1990; não foi fixado prazo para a realização das pactuações/negociações entre a Sesap/RN e os 165
municípios; foi desconsiderado o Mapa da Saúde preconizado pelo Decreto 7.508/2011, bem como a
constituição de consórcios nos moldes do art. 10 da Lei 8.080/1990;
9.5. informar o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte de que os serviços de apoio
administrativo e operacional do Samu 192/RN, anteriormente contemplados no Contrato 2/2013, firmado
entre a Secretaria Estadual de Saúde do Rio Grande do Norte e a empresa JMT Serviços de Locação de
Mão de Obra Ltda., estão sendo executados pela referida empresa sem lastro contratual desde 12/01/2019,
desrespeitando o art. 60, parágrafo único, da Lei 8.666/1993, devendo o pagamento desses serviços
ocorrer de forma indenizatória, com recursos ordinários do Tesouro Estadual do Rio Grande do Norte
(Fonte 100);
9.6. encaminhar cópia desta deliberação:
9.6.1. às Representantes Medicar Emergências Médicas Ltda. e TRL Serviços Especializados de
Transporte, Gestão Empresarial e Logística – TRL;
9.6.2. à Searh/RN e à Sesap/RN, a fim de subsidiar os novos procedimentos licitatórios;
9.7. juntar ao TC 039.837/2018-1 cópia desta deliberação, bem como do respectivo Relatório e
Proposta de Deliberação; e

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa
(Relator).
1. Processo TC 023.579/2016-1.
2. Grupo I - Classe de Assunto: IV - Tomada de Contas Especial.
3. Responsável: Sâmia Cristina de Castro Salomão (836.648.743-15).
4. Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos.
8. Representação legal: Jetete Guimarães Tavares (OAB/MA, 9.138), representando Sâmia Cristina
de Castro Salomão.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada pela Empresa
Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) em desfavor de Sâmia Cristina de Castro Salomão, ex-agente
de correios e atendente comercial, em razão de desfalque ocasionado pela falta de numerário em cofre
quando da conferencia da agência, recolhimento de numerário sem efetivo depósito e saques indevidos
em conta de cliente;
9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea “d”, e 19, da Lei 8.443/1992, julgar
irregulares as contas de Sâmia Cristina de Castro Salomão e condená-la ao pagamento do débito
discriminado a seguir, atualizado monetariamente e acrescido dos juros de mora devidos, calculado desde
a data de ocorrência indicada até sua efetiva quitação, na forma da legislação vigente, fixando o prazo de
15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para que seja comprovado, perante este
Tribunal, o recolhimento da quantia aos cofres da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, nos
termos do art. 23, inciso III, alínea “a”, da referida Lei, c/c o art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento
Interno do TCU:
VALOR ORIGINAL (R$) DATA DA OCORRÊNCIA
15,00 18/12/2008
35.790,43 9/3/2009
231,50 12/12/2009
26.500,00 1/2/2010
9.2. com fundamento no art. 57 da Lei 8.443/1992, aplicar a Sâmia Cristina de Castro Salomão
multa no valor de R$ 15.000,00 (quinze mil reais), atualizado monetariamente desde a data do presente
acórdão até a do efetivo recolhimento, se for pago após o vencimento, na forma da legislação vigente,
fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para que seja comprovado,
perante este Tribunal, o recolhimento da quantia ao Tesouro Nacional, nos termos do art. 23, inciso III,
alínea “a”, da referida Lei, c/c o art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno do TCU;
9.4. com fundamento no art. 28 da Lei 8.443/1992, autorizar, desde logo, a cobrança judicial das
dívidas, caso não atendida a notificação;
9.5. com fundamento no art. 60 da Lei 8.443/1992, considerar grave a infração cometida por Sâmia
Cristina de Castro Salomão;
9.6. com fundamento no art. 60 da Lei 8.443/1992, inabilitar Sâmia Cristina de Castro Salomão,
pelo prazo de cinco anos, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da
Administração Pública;
9.7. com fundamento no art. 16, § 3º, da Lei 8.443/1992, c/c art. 209, § 7º, do Regimento Interno do
TCU, remeter cópia deste acórdão à Procuradoria da República no Maranhão, para adoção das medidas
que entender cabíveis;
9.8. dar ciência deste acórdão à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) e à responsável.

Nardes, Raimundo Carreiro, Ana Arraes, Bruno Dantas (Relator) e Vital do Rêgo.

1. Processo nº TC 028.421/2016-7.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração (Representação).
3.Embargante: Emajo Empreendimentos Ltda. (04.209.889/0001-72).
4. Órgão/Entidade: Companhia de Engenharia Hídrica e de Saneamento da Bahia (Cerb).
8. Representação legal: Ademário Silva Rodrigues (5369/OAB-BA), representando Emajo
Empreendimentos Ltda..
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração opostos por Emajo Empreendimentos
Ltda. contra o Acórdão 2.469/2019-TCU-Plenário, por meio do qual o Tribunal, no que interessa à
embargante, declarou-a inidônea para participar de licitações na Administração Pública Federal pelo
prazo de um mês,
9.1. com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992, conhecer e rejeitar os presentes
embargos de declaração.

1. Processo TC 040.306/2019-4.
2. Grupo II - Classe de Assunto: Representação
4. Órgão: Ministério Público da União (vinculador).
7. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental (SEMAG).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação, com pedido de medida cautelar, de
autoria do Procurador-Geral da República, noticiando erro no cálculo do teto de gastos estabelecido para
o Ministério Público da União (MPU) por força da Emenda Constitucional 95/2016 - EC 95/2016
(Emenda do Teto dos Gastos),
9.1. com fulcro no art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU, referendar a medida cautelar adotada
pelo relator por meio do despacho contido na peça 3 destes autos, transcrito no Relatório que precede este
acórdão, bem como as medidas acessórias constantes no mencionado despacho;
9.2. encaminhar cópia desta deliberação ao representante.

1. Processo nº TC 041.030/2018-4.
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Representação
3. Representante: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil
(SeinfraRodoviaAviação)
4. Entidade: Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Operações Especiais em Infraestrutura (SeinfraOperações) e
Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela Secretaria de
Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação) versando sobre
possíveis irregularidades ocorridas na Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), instaurada
em atenção ao disposto no art. 1º, inciso VIII c/c art. 86, inciso II, da Lei 8.443/1992 e com o art. 116,
inciso VI, da Lei 8.112/1990, relacionadas ao recebimento de presentes e vantagens indevidas por agentes
públicos.
9.1. conhecer e considerar procedente a presente representação, satisfeitos os requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, Incisos V e VI, do Regimento Interno/TCU c/c o Art. 1º,
Inciso VIII e Art. 86, Inciso II, do Lei 8.443/1992, bem como no Art. 116, Inciso VI, da Lei 8.112/1990, e
no art. 103, § 1º, da Resolução – TCU 259/2014;
9.2. recomendar à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), com fundamento no art.
250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que aprimore seus normativos e controles com vistas a
evitar novas ocorrências como as descritas nestes autos, as quais ofendem o disposto no art. 9º, inciso I,
da Lei 8.429/1992 c/c o art. 117, inciso XII, da Lei 8.112/1990, e o disposto na Seção III, inciso XV,
alínea “g”, do Decreto 1.171/1994, e no art. 5º, incisos XIII e XIV, da Deliberação-ANTT 284/2009, que
aprovou o Código de Ética e o Regimento Interno da Comissão de Ética da ANTT;
9.3. receber como interessadas nos presentes autos, nos termos do art. 146 do Regimento Interno do
TCU, a Concessionária das Rodovias Centrais do Brasil S.A. – Concebra (18.572.225/0001-88) e a
Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT;
9.4. encaminhar, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992 e nos art. 2º e 4º, inciso VIII, alínea
“c”, do Decreto 5.480/2005, cópia integral dos presentes autos à Controladoria-Geral da União para as
providências pertinentes em relação às ocorrências descritas;
9.5. encaminhar cópia da presente decisão à Superintendência Regional da Polícia Federal no Rio
Grande do Sul, para ciência, em razão do IPL 651/2017-SR/PF/RS (Processo 5038120-
25.2017.4.04.7100), que conduz as investigações acerca da “Operação Cancela Livre”;
9.6. levantar o sigilo que recai sobre as peças referentes à presente deliberação.

1. Processo nº TC 038.024/2019-5.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII Administrativo
3.1. Interessado: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira
4. Órgão: Tribunal de Contas da União.
6. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva
(manifestação oral).
7. Unidade Técnica: não há.
8. Representação legal: Luís Maximiliano Leal Telesca Mota e outros (OAB/DF 14.848)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de expedientes dirigidos ao E. Ministro-
Presidente do TCU, protocolados pelo Procurador de Contas Júlio Marcelo de Oliveira;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 5º, inciso XXXIV, alínea “a”, da CF/1988, em:
9.1. preliminarmente, considerar improcedente a arguição de impedimento dirigida aos Ministros
Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, Bruno Dantas e Vital do Rego;
9.2. conhecer dos expedientes como petição;
9.3. negar os pedidos de nulidade da Sessão Reservada de 30/10/2019 e da deliberação adotada na
ocasião;
9.4. considerar prejudicado o pedido de concessão de efeito suspensivo; e
9.5. tornar público o presente processo.

13.3. Ministro-Substituto convocado com voto vencido quanto ao mérito: Augusto Sherman
Cavalcanti.
13.4. Ministro-Substituto presente: André Luís de Carvalho.
ENCERRAMENTO
A Presidência encerrou a sessão às 12 horas e 20 minutos, da qual foi lavrada esta ata, aprovada
pelo Presidente e homologada pelo Plenário.
LORENA MEDEIROS BASTOS CORRÊA

Subsecretária do Plenário
Aprovada em 11 de dezembro de 2019.
JOSÉ MUCIO MONTEIRO

Presidente
ANEXO I DA ATA 48, DE 10 DE DEZEMBRO DE 2019

COMUNICAÇÕES
Comunicações proferidas pelo Ministro Vital do Rêgo.
COMUNICAÇÃO
ABERTURA DE PRAZO PARA APRESENTAÇÃO DE EMENDAS OU SUGESTÕES À

PROPOSTA DE REVISÃO DE INSTRUÇÃO NORMATIVA
Senhor Presidente,
Senhora Ministra,
Senhores Ministros,
Senhora Procuradora-Geral,
Consoante deliberação deste Plenário proferida na sessão do dia 27 de novembro de 2019, fui
designado relator do processo TC 039.922/2019-7, no qual se aprecia anteprojeto de instrução normativa
elaborado pelo grupo de trabalho Desburocratização Interna que tem por objetivo revisar a Instrução
Normativa TCU 63/2010.
A mencionada proposta normativa decorre da necessidade de otimizar a relação custo/benefício dos
processos de contas, de forma a tornar o processo menos complexo e, ao mesmo tempo, mais eficiente,
não somente para os gestores e o controle, mas para a sociedade como um todo, a partir de grande ênfase
na transparência das informações.
O anteprojeto agora apresentado busca adaptar as regras que regem as prestações de contas à luz das
modernas ferramentas tecnológicas disponíveis, permitindo que os dados sobre a gestão sejam
disponibilizados em formato aberto e sistematizado em ambiente web, de forma que a infinidade de
possibilidades de tabulação e geração de informações seja melhor explorada pelo controle social, interno
e externo.
Desse modo, estabelece normas para a tomada e prestação de contas do exercício orçamentário e
financeiro dos administradores e responsáveis da administração pública federal, para fins de julgamento
pelo Tribunal de Contas da União, e revoga as Instruções Normativas TCU 63 e 72, de 1º de setembro de
2010 e de 15 de maio de 2013, respectivamente.
Tendo em vista o melhor conhecimento da matéria por parte dos gabinetes de Vossas Excelências,
seguem anexas a esta comunicação, as justificativas que fundamentam a revisão normativa proposta, o
referido anteprojeto, bem como o estudo técnico que embasou a proposta de alteração (TC 034.095/2019-
5).
Assim, consoante o disposto no §1º do art. 75 do Regimento Interno, submeto à apreciação deste
Plenário proposta de abertura de prazo até 7 de fevereiro de 2020 para apresentação de emendas pelos
Srs. Ministros e de sugestões pelos Srs. Ministros-Substitutos e pela Sra. Procuradora-Geral junto a este
Tribunal.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, 10 de dezembro de 2019.
Ministro VITAL DO RÊGO

Relator
Assunto: Proposta de alteração das normas que regem a tomada e prestação de contas do exercício
orçamentário e financeiro dos administradores e responsáveis da administração pública federal, para fins
de julgamento pelo Tribunal de Contas da União
JUSTIFICAÇÃO
A prestação de contas é uma obrigação imposta a qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos
quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária, nos termos do
parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal.
O inciso II do art. 71 da Carta Magna atribuiu ao Tribunal de Contas da União (TCU) a
competência para julgar as contas dos responsáveis mencionados em seu art. 70.
Ao longo do tempo, as normas de regência da prestação de contas e dos julgamentos realizados pelo
TCU sofreram significativa evolução, buscando a racionalização dos procedimentos, ante a notável
inovação trazida pela ampla utilização de recursos de TI.
Até o ano de 1994, os administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos
de todas as unidades integrantes dos Poderes da União apresentavam contas, de forma indistinta, que
eram julgadas pelo Tribunal. Somente naquele ano, por meio da IN-TCU 6/1994, criou-se a possibilidade
de que as contas relacionadas a órgãos com baixos níveis de materialidade fossem prestadas de forma
simplificada. Ainda assim, todas eram processadas e submetidas a julgamento, o que implicava na
autuação anual de mais de dois milhares de processos.
No ano de 2001, foi introduzido o conceito de diferimento das contas, que criou um fluxo
processual simplificado, no qual não ocorria o exame detalhado daquelas que tivessem parecer do
controle interno pela regularidade ou regularidade com ressalva. De um total de 2.011 contas anuais
autuadas em 2001, apenas 851 foram instruídas e julgadas pelo fluxo normal.
Observe-se que essa mudança teve como foco a racionalização dos processos no âmbito interno do
TCU. Não houve, no entanto, significativa redução dos esforços exigidos dos demais integrantes do fluxo
da prestação de contas. Assim, como exemplo, mencione-se que o diferimento das contas não desobrigou
o gestor de produzir as mesmas peças desde há muito exigidas, nem o controle interno de realizar
auditorias em todas as unidades prestadoras de contas.
Em 2008, a IN-TCU 57/2008 inovou ao exigir que todos os jurisdicionados apresentassem
relatórios de gestão, mas que apenas algumas unidades, previamente selecionadas, remetessem peças
complementares para fins de constituição de processo de contas para julgamento do TCU. A partir
daquele momento, com base em critérios de materialidade, risco e relevância, entre outros, o Tribunal
passou a selecionar as unidades jurisdicionadas (UJ) que teriam as contas julgadas a cada exercício. Com
essa medida, o número de processos de prestações de contas caiu de 1.737 em 2007, para 587 em 2008.
A IN-TCU 63/2010, atualmente em vigor, manteve a essência da sistemática trazida pela IN-TCU
57/2008.
Seguindo os critérios atualmente utilizados, em 2017 foram selecionadas 508 UJ para julgamento de
contas. Em 2018, já como decorrência da restruturação das unidades da Segecex, esse número foi
reduzido para 134.
Não obstante os esforços que vêm sendo empreendidos ao longo do tempo, os dados levantados
pelo Grupo de Trabalho constituído pela Ordem de Serviço-TCU nº 2, de 8 de julho de 2019, demonstram
que o rito de prestação e julgamento das contas ordinárias ainda se mostra caro e de baixa efetividade.
Principiando pelos custos, para fins didáticos, os processos de contas ordinárias podem ser
divididos em três etapas: elaboração do relatório de gestão, realização da auditoria de gestão e preparação,
instrução e julgamento do processo. A primeira etapa é inerente às diversas unidades prestadoras de
contas (UPC) da Administração Pública. A segunda, à Controladoria-Geral da União (CGU) e demais
unidades de controle interno dos poderes Judiciário e Legislativo. E a terceira, ao TCU.
A título de exemplo, no âmbito do TCU, a elaboração do relatório de gestão consome 205 dias de
trabalho de um servidor ou mais de um ano alocado nessa atividade se considerarmos os dias não úteis.
Tomando-se o salário médio mensal de R$ 8.100,00 do servidor do Poder executivo, o custo para
elaboração de referido relatório alcançaria R$ 105.300,00 por UJ. Se esse valor fosse extrapolado para
todas as UJ sujeitas à prestação de contas (1.082), teríamos um custo estimado em R$ 114 milhões para a
confecção dos relatórios de gestão para toda Administração Pública Federal. Para o mesmo ano de 2018,
a CGU estimou seu custo com a realização de auditorias anuais de contas em R$ 207 milhões.
Não dispomos dos custos estimados com a realização de auditorias anuais de UJ não sujeitas à
jurisdição da CGU, a exemplo daquelas vinculadas ao Ministério da Defesa e dos órgãos dos Poderes
Legislativo e Judiciário.
No âmbito do TCU, o esforço envolvido na preparação e análise dos relatórios de gestão e na
instrução de contas é estimado em pouco mais de 10 mil homens-dias (HD), ou aproximadamente R$ 20
milhões.
Somados, portanto, os valores das três etapas (sem inclusão dos custos inerentes ao julgamento),
conclui-se que o fluxo da prestação e análise das contas ordinárias da Administração Pública Federal
custa, aproximadamente, R$ 341 milhões, valor considerável se considerarmos o atual momento fiscal
deficitário vivido pelo país.
Por fim, para avaliação do custo de oportunidade, registra-se que o número de HD alocados
anualmente pelo TCU aos processos de contas (10 mil HD) equivale a mais de duas vezes o número de
HD alocados às fiscalizações integrantes do Fiscobras no ano de 2018.
No que se refere aos benefícios originários dos processos de contas, registra-se que do ano de 2016
até hoje somente quatorze prestações de contas foram julgadas irregulares pelo TCU. Dessas, nove o
foram em razão de fatos apurados em outros processos que não as próprias prestações de contas. Ou seja,
os processos de contas trouxeram, nesses casos, quase nenhuma agregação de valor.
Ademais, é possível constatar que tais deliberações se revelaram bastante morosas, com prejuízo
para a eficácia das ações de controle, como se verifica no quadro abaixo.
Uma análise mais detida da situação revela que a sistemática atualmente adotada para o julgamento
das contas ordinárias contempla a possibilidade de que todo e qualquer ato irregular, omissivo ou
comissivo, apontado em qualquer instrumento de controle seja considerado nos exames das prestações de
contas. Isso traz como consequência o retardamento no julgamento, uma vez que obriga a realização de
análises em conjunto e em confronto e, por vezes, o aguardo do esgotamento da discussão das questões
indicadas como irregulares em seus processos originários. Isso pode explicar, em parte, os longos tempos
refletidos no gráfico acima.
Esse rito cria condições, ademais, para que questões de baixa materialidade apuradas em outras
ações de controle tratadas em processos diversos sejam decisivas no julgamento de toda a gestão dos
responsáveis.
A título de exemplo, registre-se que em sete das contas julgadas irregulares supramencionadas, as
ocorrências que conduziram àquele juízo de mérito representavam menos de 2% do total das despesas
executadas pelas respectivas UJ. Em um dos processos, a situação apontada equivaleu a apenas 0,01% das
despesas totais da UJ.
Isso ocorre porque não existe um critério de materialidade objetivo sobre as ocorrências que devem
conduzir à irregularidade das contas ordinárias. O critério de materialidade existe somente para
disciplinar a instauração das tomadas de contas especiais, ou seja, aplica-se apenas nas situações em que é
apontado débito.
Por outro lado e na linha da simplificação e racionalização, cabe refletir que os efeitos jurídicos da
irregularidade das contas são os mesmos, quer o julgamento tenha se dado em uma prestação de contas ou
em uma tomada de contas especial. Assim, do ponto de vista prático não é razoável que fatos que possam
desde logo ser tratados e julgados em uma TCE voltem a ser analisados em processos de contas
ordinárias.
Por outro lado, é certo que as deliberações proferidas em processos de outra natureza produzem
efeitos menos graves que aquelas originadas em processos de contas. Esse é o motivo pelo qual, na
sistemática atual, as irregularidades apuradas em outros tipos processuais são levadas para análise em
conjunto/confronto com as contas ordinárias. Como já se mencionou anteriormente, esse é um
procedimento burocrático, que traz morosidade e baixa efetividade.
A minuta ora submetida prevê que uma irregularidade ou conjunto de irregularidades que não tenha
resultado em débito, uma vez caracterizada como materialmente relevante, a exemplo das “pedaladas
fiscais” detectadas no âmbito do extinto Ministério da Fazenda, enseje a imediata instauração de um

processo de contas (denominado de “tomada de contas do exercício financeiro”), exclusivamente com
base nas peças e fatos noticiados. Em relação às irregularidades que resultem em débito, permanece a
sistemática atual de conversão do processo em tomada de contas especial.
O projeto de Instrução Normativa, agora apresentado, busca otimizar a relação custo/benefício dos
processos de contas, de forma a tornar o processo mais simples e, ao mesmo tempo, mais eficiente, não
somente para os gestores e o controle, mas para a sociedade como um todo, a partir de grande ênfase na
transparência das informações.
Entre as inovações propostas, destacam-se:
a) a realização da prestação de contas do gestor em seus sítios mantidos na rede mundial de
computadores (internet), integrando os conteúdos do relato integrado, informações de transparência,
demonstrativos financeiros e demais relatórios obrigatórios;
b) a certificação dos trabalhos de auditoria integrada financeira e de conformidade em Unidades
Prestadoras de Contas (UPC) representativas dos componentes significativos do Balanço Geral da União,
como subsídio e em alinhamento à apreciação das contas do Presidente da República realizada pelo TCU;
c) o estabelecimento de maior seletividade no julgamento de contas ordinárias, contemplando, como
regra geral, somente as unidades prestadoras de contas representativas dos componentes significativos do
BGU e, como exceção, as situações que apontem a existência de irregularidades ou conjunto de
irregularidades materialmente relevantes, hipótese em que será autuada tomada de contas;
d) a objetivação do conceito de irregularidades ou conjunto de irregularidades materialmente
relevantes, para fins de julgamento de contas; e
e) a previsão de que as irregularidades ou conjunto de irregularidades materialmente relevantes,
comunicadas pelo sistema de controle interno ou identificadas diretamente pelo controle externo, ensejem
a imediata instauração de processo de tomada de contas, com julgamento imediato e independente do
aguardo de outros processos.
É importante salientar que a proposta não trata do fim do relatório de gestão, mas de uma
modernização e interpretação das normas no atual contexto tecnológico para melhor cumprimento do
dever de prestar contas e de seu posterior julgamento.
Nesse prisma, destaca-se que no atual cenário da tecnologia da informação não faz sentido que o
cumprimento da obrigação de apresentação do relatório de gestão se faça mediante o encaminhamento de
um documento estático após o término de cada exercício, sendo mais racional e útil ao cidadão, ao gestor
e ao controle que as informações e dados sobre a gestão estejam disponíveis em formato aberto e
sistematizado em ambiente web, de forma que a infinidade de usos e possibilidades de tabulação e
geração de informações seja melhor explorada pelo controle social, interno e externo.
Em suma, o projeto agora apresentado busca adaptar as regras que regem as prestações de contas às
atuais necessidades, à luz das modernas ferramentas tecnológicas disponíveis.
Tenho a convicção de que as inovações propostas, após aperfeiçoadas pelos demais membros desta
Corte, colocarão o Tribunal de Contas da União na vanguarda do trato desta questão, situando-o como
paradigma para outros órgãos de controle.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em xx de dezembro de 2019.

Relator
INSTRUÇÃO NORMATIVA-TCU XX, DE XX DE XXXX DE XXXX
Estabelece normas para a tomada e prestação de contas do exercício orçamentário e financeiro dos
administradores e responsáveis da administração pública federal, para fins de julgamento pelo Tribunal de
Contas da União, nos termos do art. 7º da Lei 8.443, de 1992, e revoga as Instruções Normativas TCU
63 e 72, de 1º de setembro de 2010 e de 15 de maio de 2013, respectivamente.
O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, no uso de suas atribuições constitucionais, legais e

regimentais, e
Considerando o poder regulamentar conferido pelo art. 3º da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992,
para expedir instruções e atos normativos sobre matéria de suas atribuições e sobre a organização dos
processos que lhe devam ser submetidos, obrigando ao seu cumprimento, sob pena de responsabilidade;
Considerando que compete ao Tribunal julgar as contas dos administradores e demais responsáveis
por dinheiros, bens e valores públicos, nos termos do art. 71 da Constituição Federal;
Considerando o objetivo estratégico do TCU de aumentar a transparência, a credibilidade e a
utilidade das contas públicas, bem como o desenvolvimento de sua função institucional de órgão
responsável por garantir a transparência, a credibilidade e a utilidade das prestações de contas sobre a
gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos e entidades federais, conforme dispõe o Acórdão
Considerando que a prestação de contas dos gestores públicos deve conter elementos e
demonstrativos que evidenciem a boa e regular aplicação dos recursos públicos federais, bem como o
resultado das ações empreendidas pelos administradores e responsáveis para cumprir os objetivos
estabelecidos para a unidade prestadora de contas;
Considerando os princípios da racionalização e da simplificação e a necessidade de estabelecer
critérios de seletividade para a formalização e a instrução dos processos de contas tendo em vista a
materialidade dos recursos públicos geridos, os riscos, a natureza e a importância socioeconômica dos
órgãos e entidades;
Considerando a necessidade de modernização dos instrumentos de controle para incorporar os
avanços tecnológicos na área de transparência pública, para facilitar a atuação do controle social;
Considerando a necessidade de regulamentar os conceitos, a forma, o conteúdo, os prazos e as
responsabilidades das partes envolvidas na prestação de contas anuais, abrangendo as etapas de prestação,
auditoria e julgamento de contas; e
Considerando os estudos e conclusões constantes dos processos TCs 036.774/2019-7 e
034.095/2019-5, resolve:
TÍTULO I
DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 1º Esta instrução normativa estabelece normas para a organização e a apresentação de contas
do exercício orçamentário e financeiro dos administradores e responsáveis da administração pública
federal e para o julgamento realizado pelo Tribunal de Contas da União, nos termos do art. 7º da Lei
8.443, de 16 de julho de 1992.
§ 1º Prestação de contas é o instrumento de gestão pública mediante o qual os administradores e,
quando apropriado, os responsáveis pela governança e pelos atos de gestão de órgãos, entidades ou
fundos dos poderes da União apresentam e divulgam informações e análises quantitativas e qualitativas
dos resultados da gestão orçamentária, financeira, operacional e patrimonial do exercício, com vistas ao
controle social e ao controle institucional previsto nos artigos 70, 71 e 74 da Constituição Federal.
§ 2º Tomada de contas é o instrumento de controle externo mediante o qual o Tribunal de Contas da
União apura a ocorrência de indícios de irregularidades ou conjunto de irregularidades materialmente
relevantes que não envolvam débito, com a finalidade de apurar os fatos e promover a responsabilização
dos integrantes do rol de responsáveis, definido nos termos desta instrução normativa.
§ 3º Tomada de contas especial é o instrumento de controle externo mediante o qual o Tribunal de
Contas da União apura a ocorrência de dano ao Erário federal, com vistas a apuração dos fatos,
quantificação do dano e identificação dos responsáveis, nos termos do art. 8º da Lei 8.443, de 1992, e
obter o respectivo ressarcimento.
Art. 2º O julgamento das contas pelo Tribunal de Contas da União a que se refere o art. 70, inciso
II, da Constituição Federal ocorrerá mediante a autuação e o processamento dos seguintes tipos de
processos de controle externo de natureza administrativa:
I - processo de prestação de contas: a ser devidamente formalizado para julgamento das Unidades
Prestadoras de Contas (UPC) representativas dos componentes significativos do Balanço Geral da União
(BGU), a serem divulgadas pelo TCU;
II - processo de tomada de contas: a ser devidamente formalizado para julgamento, nos termos do §
2º do art. 1º desta instrução normativa; e
III - processo de tomada de contas especial: a ser devidamente formalizado, com rito próprio, nos
termos do § 3º do art. 1º desta instrução normativa.
§ 1º Os processos de prestação de contas e de tomada de contas seguem o rito estabelecido nesta
instrução normativa.
§ 2º O processo de tomada de contas especial é disciplinado em norma específica.
TÍTULO II
DA PRESTAÇÃO DE CONTAS DOS RESPONSÁVEIS
CAPÍTULO I
FINALIDADES E PRINCÍPIOS
Art. 3º A prestação de contas tem como finalidade demonstrar, de forma clara e objetiva, a boa e
regular aplicação dos recursos públicos federais para atender às necessidades de informação dos cidadãos
e seus representantes, dos usuários de serviços públicos e dos provedores de recursos, e dos órgãos do
Poder Legislativo e de controle para fins de transparência, responsabilização e tomada de decisão, em
especial para:
I - facilitar e incentivar a atuação do controle social sobre a execução do orçamento federal e
proteção do patrimônio da União, nos termos previstos no § 2º do art. 74 da Constituição Federal;
II - permitir às unidades do sistema de controle interno dos poderes da União avaliar o cumprimento
das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da
União, bem como comprovar a legalidade e avaliar a eficácia, a eficiência e a efetividade da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, nos termos dos
incisos I e II do art. 74 da Constituição Federal;
III - subsidiar os Ministros de Estado com informações para o exercício da orientação, coordenação
e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência, bem como
apresentar ao Presidente da República relatório anual de sua gestão no Ministério, consoante estabelecido
nos incisos I e III do art. 87 da Constituição Federal;
IV - contribuir para o acompanhamento e a fiscalização orçamentária pela comissão mista do
Congresso Nacional de que trata o inciso II do art. 166 da Constituição Federal; e
V - possibilitar ao Tribunal de Contas da União o julgamento das contas dos administradores e
demais responsáveis, nos termos do inciso II do art. 71 da Constituição Federal, e dos arts. 6º a 35 da Lei
8.443, de 1992.
Parágrafo único. As contas devem expressar, de forma clara e objetiva, a exatidão dos
demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão dos
responsáveis que utilizem, arrecadem, guardem, gerenciem ou administrem dinheiros, bens e valores
públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assumam obrigações de natureza
pecuniária, nos termos do parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal, c/c o inciso I do art. 16 da
Lei 8.443, de 1992.
Art. 4º São princípios para a elaboração e a divulgação da prestação de contas:
I - foco estratégico e no cidadão: além de prestar contas sobre os fatos pretéritos, os responsáveis
devem apresentar a direção estratégica da organização na busca de resultados para a sociedade,
proporcionando uma visão de como a estratégia se relaciona com a capacidade de gerar valor público no
curto, médio e longo prazos e demonstrar o uso que a UPC faz dos recursos, bem como os produtos,
resultados e impactos produzidos;
II - conectividade da informação: as informações devem mostrar uma visão integrada da inter-
relação entre os resultados alcançados, a estratégia de alocação dos recursos e os objetivos estratégicos
definidos para o exercício; e da inter-relação e da dependência entre os fatores que afetam a capacidade
de a UPC alcançar os seus objetivos ao longo do tempo;
III - relações com as partes interessadas: as informações devem prover uma visão da natureza e da
qualidade das relações que a UPC mantém com suas principais partes interessadas, incluindo como e até
que ponto a UPC entende, leva em conta e responde aos seus legítimos interesses e necessidades,
considerando, inclusive, a articulação interinstitucional e a coordenação de processos para melhorar a
integração entre os diferentes níveis e esferas do setor público, com vistas a gerar, preservar e entregar
valor público;
IV - materialidade: devem ser divulgadas informações sobre assuntos que afetam, de maneira
significativa, a capacidade de a UPC alcançar seus objetivos de geração de valor público no curto, médio
e longo prazos e com conteúdo relevante para a sociedade, em especial para os cidadãos e usuários de
bens e serviços públicos, provedores de recursos, e seus representantes;
V - concisão: os textos não devem ser mais extensos do que o necessário para transmitir a
mensagem e fundamentar as conclusões;
VI - confiabilidade e completude: devem ser abrangidos todos os temas materiais, positivos e
negativos, de maneira equilibrada e isenta de erros significativos, de modo a evitar equívocos ou vieses
no processo decisório dos usuários das informações;
VII - coerência e comparabilidade: as informações devem ser apresentadas em bases coerentes ao
longo do tempo, de maneira a permitir acompanhamento de séries históricas da UPC e comparação com
outras unidades de natureza similar;
VIII - clareza: deve ser utilizada linguagem simples e imagens visuais eficazes para transformar
informações complexas em relatórios facilmente compreensíveis, além de fazer uma distinção inequívoca
entre os problemas enfrentados e os resultados alcançados pela UPC no exercício e aqueles previstos para
o futuro;
IX - tempestividade: as informações devem estar disponíveis em tempo hábil para suportar os
processos de transparência, responsabilização e tomada de decisão por parte dos cidadãos e seus
representantes, dos usuários de serviços públicos e dos provedores de recursos, e dos órgãos do Poder
Legislativo e de controle, incluindo as decisões relacionadas ao processo orçamentário e à situação fiscal,
à alocação racional de recursos, à eficiência do gasto público e aos resultados para os cidadãos; e
X - transparência: deve ser realizada a comunicação aberta, voluntária e transparente das atividades
e dos resultados da organização e a divulgação de informações de interesse coletivo ou geral,
independente de requerimento.
CAPÍTULO II
UNIDADES PRESTADORAS DE CONTAS E ROL DE RESPONSÁVEIS
Art. 5º Unidade Prestadora de Contas (UPC) é uma unidade ou arranjo de unidades da
administração pública federal que possua comando e objetivos comuns e que deverá observar o disposto
no art. 1º, § 1º, desta instrução normativa.
§ 1º O TCU, por meio de decisão normativa, divulgará a relação das UPC e a manterá atualizada,
compatibilizando-a, entre outros, com as alterações realizadas na estrutura da administração pública
federal.
§ 2º A prestação de contas para as UPC de um mesmo segmento ou de natureza similar poderá ser
adaptada com vistas a melhorar a comparabilidade, a transparência, a qualidade e a relevância das
informações divulgadas.
Art. 6º Unidade Apresentadora de Contas (UAC) é uma unidade da administração pública federal
cujo dirigente máximo deve organizar e apresentar ao Tribunal de Contas da União a prestação de contas
de uma ou mais UPC, conforme indicado na decisão normativa a que se refere o § 1º do art. 5º desta
instrução normativa.
Art. 7º São responsáveis pela gestão e comporão o rol de responsáveis os titulares que, durante o
exercício ou período a que se referirem as contas, tenham ocupado os seguintes cargos ou equivalentes:
I - dirigente máximo da UPC;
II - membro de diretoria ou ocupante de cargo de direção no nível de hierarquia imediatamente

inferior e sucessivo ao do dirigente de que trata o inciso anterior, com base na estrutura de cargos
aprovada para a UPC; e
III - membro de órgão colegiado que, por definição legal, regimental ou estatutária, seja responsável
por ato de gestão que possa afetar o alcance de objetivos ou causar impacto na legalidade, economicidade,
eficiência ou eficácia da gestão da UPC.
§ 1º O rol de responsáveis das UPC constituídas como Ministério ou órgão equivalente vinculado à
Presidência da República, conforme indicado na decisão normativa a que se refere o § 1º do art. 5º, deve
conter todos os responsáveis correspondentes aos seguintes cargos:
I - ministro de Estado ou autoridade equivalente, como dirigente máximo referido no inciso I do
caput deste artigo; e
II - titulares da secretaria-executiva, das secretarias finalísticas e da unidade responsável pelo
planejamento, orçamento e administração, ou cargos de natureza equivalente, como membros referidos no
inciso II do caput deste artigo.
§ 2º Os apresentadores de contas das UPC cujos recursos sejam oriundos majoritariamente de
fundos deverão acrescentar ao rol os responsáveis pela governança, pela gestão e pela operação dos
fundos.
§ 3º O Tribunal poderá, por iniciativa própria ou por provocação do órgão de controle interno,
efetuar o detalhamento ou a alteração da composição do rol de responsáveis das UPC.
§ 4º As UPC devem manter e disponibilizar em seu sítio na rede mundial de computadores
(internet), nos termos do § 1º do art. 8º, as seguintes informações sobre os integrantes do rol de
responsáveis, observadas as normas de acesso à informação aplicáveis:
I - nome e número no Cadastro de Pessoa Física (CPF), em formato definido pelo TCU que
resguarde a privacidade dos responsáveis;
II - identificação da natureza da responsabilidade (cargos ou funções exercidas);
III - indicação dos períodos de gestão, por cargo ou função;
IV - identificação dos atos formais de nomeação, designação ou exoneração, incluindo a data de
publicação no Diário Oficial da União ou em documento de divulgação equivalente; e
V - endereço de correio eletrônico.
CAPÍTULO III
FORMA, CONTEÚDO, DIVULGAÇÃO E PRAZOS DA PRESTAÇÃO DE CONTAS
Art. 8º A prestação de contas se fará exclusivamente mediante divulgação das informações de que
trata este capítulo, durante o exercício financeiro e, após o seu encerramento, de relatório de gestão,
ambos publicados nos sítios oficiais das UPC ou UAC, conforme o caso, na internet, na forma, conteúdo
e prazos estabelecidos neste capítulo.
§ 1º As informações e o relatório de que trata o caput deverão ser divulgados em seção específica
dos mencionados sítios, com chamada na página inicial sob o título “Transparência e prestação de
contas”.
§ 2º As informações divulgadas na seção específica de que trata o parágrafo anterior poderão ser
providas mediante links e redirecionamento de páginas para outros portais oficiais que contenham as
informações ou o seu detalhamento.
§ 3º As informações deverão ser atualizadas no mínimo trimestralmente, com a apresentação dos
dados do trimestre civil e acumulados no exercício, no máximo, até o fim do trimestre subsequente.
§ 4º A seção mencionada no § 1º deverá apresentar, também, todos os relatórios e informes de
fiscalização produzidos pelos órgãos do sistema de controle interno e pelo controle externo durante o
exercício financeiro, relacionados à UPC e que tenham sido levados a seu conhecimento, com as
eventuais providências adotadas em decorrência dos apontamentos da fiscalização, bem como os
resultados das apurações realizadas pelo TCU em processos de representação relativa ao exercício
financeiro, relacionados à UPC, e as providências adotadas.
§ 5º Os sítios oficiais a que se refere o caput deverão atender aos seguintes requisitos, conforme
estabelecido na Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011):

I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva,
transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão;
II - possibilitar gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não
proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações;
III - possibilitar acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e
legíveis por máquina;
IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação;
V - garantir autenticidade e integridade das informações disponíveis para acesso;
VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso; e
VII - indicar instruções que permitam ao requerente comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica,
com o órgão ou entidade, bem como viabilizar alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso a
informações por meio do próprio sítio.
§ 6º As UPC ou UAC que tenham informações relevantes protegidas sob sigilo legalmente previsto
devem desenvolver, preferencialmente com o apoio do órgão de controle interno, programa/trilha de
auditabilidade para que as contas sejam prestadas e certificadas nos termos desta instrução normativa.
Art. 9º Integram a prestação de contas:
I - informações sobre:
a) os objetivos, as metas, os indicadores de desempenho definidos para o exercício e os resultados
por eles alcançados, sua vinculação aos objetivos estratégicos e à missão da UPC, e, se for o caso, ao
Plano Plurianual, aos planos nacionais e setoriais do governo e dos órgãos de governança superior;
b) o valor público em termos de produtos e resultados gerados, preservados ou entregues no
exercício, e a capacidade de continuidade em exercícios futuros;
c) as justificativas para objetivos ou metas não atingidas, bem como a especificação das
contramedidas adotadas para seu alcance;
d) as principais ações de supervisão, controle e de correição adotadas pela UPC para a garantia da
legalidade, legitimidade, economicidade e transparência na aplicação dos recursos públicos;
e) a estrutura organizacional, competências, legislação aplicável, principais cargos e seus ocupantes,
endereço e telefones das unidades, horários de atendimento ao público;
f) os programas, projetos, ações, obras e atividades, com indicação da unidade responsável,
principais metas e resultados e, quando existentes, indicadores de resultado e impacto, com indicação dos
valores alcançados no período e acumulado no exercício;
g) os repasses ou as transferências de recursos financeiros;
h) a execução orçamentária e financeira detalhada;
i) as licitações realizadas e em andamento, por modalidade, com editais, anexos e resultados, além
dos contratos firmados e notas de empenho emitidas;
j) a remuneração e o subsídio recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego
público, incluídos os auxílios, as ajudas de custo, os jetons e outras vantagens pecuniárias, além dos
proventos de aposentadoria e das pensões daqueles servidores e empregados públicos ativos, inativos e
pensionistas, de maneira individualizada; e
k) o contato da autoridade de monitoramento, designada nos termos do art. 40 da Lei 12.527, de
2011, e telefone e correio eletrônico do Serviço de Informações ao Cidadão (SIC);
II- as demonstrações contábeis exigidas pelas normas aplicáveis à UPC, acompanhadas das
respectivas notas explicativas, bem como dos documentos e informações de interesse coletivo ou gerais
exigidos em normas legais específicas que regem a atividade da UPC; e
III - o relatório de gestão, que deverá ser apresentado na forma de relato integrado da gestão da
UPC.
§ 1º As informações que compõem as prestações de contas devem ser apresentadas por segmento
e/ou de forma regionalizada, se for o caso, de modo a demonstrar a atuação das unidades ou de áreas que
sejam relevantes para fornecer uma visão integrada e eficaz das atividades e operações da UPC.
§ 2º As demonstrações contábeis relativas ao exercício fechado, assim como o relatório de gestão
deverão permanecer disponíveis nos sítios oficiais das UPC ou UAC por um período mínimo de cinco
anos.
§ 3º O relatório integrado de gestão da UPC será elaborado em conformidade com os elementos de
conteúdo estabelecidos em decisão normativa do TCU e oferecerá uma visão clara e concisa sobre como a
estratégia, a governança, o desempenho e as perspectivas da UPC, no contexto de seu ambiente externo,
levam à geração de valor público em curto, médio e longo prazos, bem como se prestará a demonstrar e a
justificar os resultados alcançados em face dos objetivos estabelecidos, de maneira a atender às
necessidades comuns de informação dos usuários referidos no art. 3º, não tendo o propósito de atender a
finalidades ou necessidades específicas de determinados grupos de usuários.
§ 4º O relatório de gestão na forma de relato integrado a que se refere o parágrafo anterior será
publicado até 31 de março do exercício seguinte.
§ 5º A existência de eventual relatório de atividades emitido pela UPC poderá cumprir o papel do
relatório de gestão na forma de relato integrado, desde que contenha todos os elementos dispostos na
decisão normativa do TCU de que trata o § 3º deste artigo.
§ 6º As informações que compõem as prestações de contas devem atender às finalidades e
disposições previstas no art. 3º e aos princípios contidos no art. 4º.
§ 7º A não apresentação das prestações de contas ou o não cumprimento do prazo para sua
divulgação caracteriza a omissão no dever de prestar contas de que trata a alínea “a” do inciso III do art.
16 da Lei 8.443, de 1992, e sujeita os responsáveis da UPC à aplicação do disposto no art. 8º da mesma
Lei.
Art. 10. Os órgãos e unidades que compõem o sistema de controle interno dos poderes da União
avaliarão o atendimento dos conteúdos das prestações de contas às finalidades previstas no art. 3º e aos
critérios estabelecidos nos arts. 4º, 8º e 9º desta instrução normativa.
§ 1º A avaliação poderá se dar com apoio de ferramentas automatizadas ou programas de avaliação
dos sítios oficiais de internet das UPC ou UAC, nos quais as informações estejam publicadas.
§ 2º Os órgãos e as unidades do sistema de controle interno deverão, quando detectada eventual
omissão dos responsáveis em cumprir a obrigação de prestação de contas nos termos desta instrução
normativa, instaurar tomada de contas especial nos termos do disposto no art. 8º da Lei 8.443, de 1992.
§ 3º No caso de entidades da administração pública federal indireta, a avaliação a que se refere o
caput pode ser feita, a critério do órgão de controle interno, com base nas informações prestadas pelas as
unidades de auditoria interna.
Art. 11. O TCU realizará periodicamente ações de controle para verificar o atendimento das
prestações de contas às normas estabelecidas neste capítulo.
TÍTULO III
DA AUDITORIA E CERTIFICAÇÃO DE CONTAS
Art. 12. A atuação dos órgãos e unidades do sistema de controle interno nos trabalhos de
asseguração relacionados às prestações de contas dos responsáveis abrange:
I – a avaliação do cumprimento da obrigação de prestar contas, nos termos do art. 10 desta instrução
normativa;
II – a certificação, em coordenação e cooperação com o Tribunal, consoante o disposto no inciso IV
do art. 74 da Constituição Federal e no art. 50 da Lei 8.443, de 1992, realizadas de acordo com as normas
técnicas e profissionais de auditoria, mediante auditoria integrada financeira e de conformidade nas UPC,
unidades, contas contábeis ou ciclos de transações relacionados aos componentes do BGU, conforme
planejamento integrado descrito no art. 14 desta instrução normativa; e
III – os demais trabalhos de avaliação e de outras naturezas, constantes dos planos anuais de
atividades de auditoria interna ou de fiscalização dos órgãos de controle interno, nos termos dos incisos I
a III do art. 74 da Constituição Federal.
CAPÍTULO I
AUDITORIA NAS CONTAS
Art. 13. A auditoria nas contas tem por finalidade assegurar que as prestações de contas tratadas no
título II desta instrução normativa, expressem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos
contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão subjacentes, em todos os
aspectos relevantes, de acordo com os critérios aplicáveis.
§ 1º Os trabalhos de auditoria nas contas devem ser realizados em conformidade com as normas
técnicas e profissionais de auditoria do setor público estabelecidas por entidades nacionais e
internacionais emissoras de padrões de auditoria, como o Conselho Federal de Contabilidade (CFC), a
Organização Internacional de Entidades de Fiscalização Superior (Intosai), o Instituto dos Auditores
Internos (IIA) e a Federação Internacional de Contadores (Ifac), que definem e descrevem os objetivos, os
elementos e os requisitos de auditoria.
§ 2º Ao realizar auditorias nas contas dos responsáveis sob seu controle, os órgãos integrantes do
sistema de controle interno deverão emitir relatório de auditoria e certificado de auditoria, este contendo o
parecer do dirigente do órgão de controle interno responsável técnico pela condução da auditoria, nos
termos do inciso III do art. 9º e do inciso II do art. 50 da Lei 8.443, de 1992.
§ 3º O TCU deve avaliar a qualidade dos trabalhos dos órgãos e unidades que compõem o sistema
de controle interno dos poderes da União, relativamente às auditorias de contas dos responsáveis sob seu
controle, para concluir se as atividades e a estrutura dos referidos órgãos e unidades estão coerentes com a
materialidade, a relevância, a complexidade e o histórico da UPC e se os referidos trabalhos são
realizados de acordo com as normas de auditoria aplicáveis, mantendo comunicação constante com os
responsáveis visando o aprimoramento de sua atuação e correções ao longo do exercício, se requeridas.
§ 4º No planejamento da auditoria nas contas, o Tribunal, os órgãos de controle interno e as
unidades de auditoria interna devem considerar a relevância financeira individual das contas contábeis e,
se aplicável, dos componentes da UPC, os riscos e a sensibilidade das operações, transações e/ou atos de
gestão subjacentes.
§ 5º Os relatórios de auditoria devem:
I - orientar-se pelos requisitos de clareza, convicção, concisão, completude, exatidão, relevância,
tempestividade e objetividade;
II - detalhar a metodologia utilizada na definição do escopo, da natureza, época e extensão
(tamanho das amostras) dos procedimentos de auditoria, utilizando, caso necessário, anexo para maior
detalhamento da metodologia empregada; e
III - estar suportados por evidência de auditoria suficiente e apropriada e conter informações e
elementos para caracterização da responsabilidade por irregularidades e para quantificação de danos
causados por atos comissivos ou omissivos, inclusive quanto a aspectos de governança de competência da
alta administração que possam implicar opinião com ressalva, adversa ou abstenção de opinião no
certificado de auditoria.
CAPÍTULO II
CERTIFICAÇÃO DAS CONTAS
Art. 14. O TCU definirá, anualmente, preferencialmente em conjunto e mediante planejamento
integrado com os órgãos e unidades do sistema de controle interno dos poderes da União, a coordenação e
a cooperação para os trabalhos de auditoria integrada financeira e de conformidade em UPC
representativas dos componentes significativos do BGU com vistas à integração das competências
constitucional e legal de certificação das contas anuais e de governo.
§ 1º A certificação das UPC representativas dos componentes significativos do BGU deverá ser
planejada de modo a subsidiar a emissão do parecer prévio pelo TCU sobre as contas consolidadas de
governo prestadas anualmente pelo Presidente da República para fins de julgamento pelo Congresso
Nacional, nos termos do inciso I do art. 71 e do inciso IX do art. 49 da Constituição Federal.
§ 2º O Tribunal pode avocar a realização da certificação de contas de qualquer órgão, entidade,
fundo, unidade, conta contábil ou ciclo de transações caso avalie alguma restrição à independência ou a
ausência das condições previstas nos §§ 1º e 3º do art. 13 desta instrução normativa.
§ 3º As certificações das contas anuais das UPC devem ser concluídas até 31 de março do exercício
seguinte ao que se referem as contas, com emissão do relatório e certificado a que se refere o § 2º do art.
13 desta instrução normativa, abrangendo os seguintes objetivos gerais de auditoria:
I - confiabilidade das demonstrações contábeis: assegurar que as demonstrações contábeis foram
elaboradas e apresentadas de acordo com as normas contábeis e o marco regulatório aplicável e estão
livres de distorções relevantes causadas por fraude ou erro;
II - conformidade dos atos de gestão: assegurar, por amostragem, que as transações subjacentes às
demonstrações contábeis e os atos de gestão relevantes dos responsáveis pela UPC estão de acordo com
as leis e regulamentos aplicáveis e com os princípios de administração pública que regem a gestão
financeira responsável e a conduta dos agentes públicos; e
III - confiabilidade e representatividade dos indicadores de desempenho: assegurar que os
indicadores de desempenho estão livres de distorções relevantes causadas por fraude ou erro, bem como
representam, de forma efetiva, os resultados da atuação da UPC.
§ 4º As conclusões de auditoria relativamente aos objetivos gerais acima constarão dos relatórios
das auditorias individuais que compuserem o escopo da auditoria nas contas anuais.
§ 5º As opiniões de auditoria constarão de parecer do dirigente do órgão de controle interno, nos
termos do § 2º do art. 13 desta instrução normativa.
§ 6º As opiniões de auditoria expressas no certificado de auditoria observarão as normas técnicas e
profissionais de auditoria aplicáveis, nacional e internacionalmente aceitas, cabendo ao TCU
regulamentar e orientar a aplicação desses padrões, inclusive com a emissão de manuais e orientações
técnicas.
§ 7º Na formação da opinião a ser expressa como parecer no certificado de auditoria, o órgão de
controle interno deve considerar a relevância dos achados e conclusões do relatório de auditoria acerca de
eventuais distorções, irregularidades ou impropriedades, individualmente ou em conjunto, em relação ao
todo da gestão da UPC.
Art. 15. Em razão da natureza jurídica e econômica das UPC, o arranjo institucional e a
distribuição de competências para a certificação de contas devem considerar as atribuições constitucionais
e legais de cada instituição certificadora.
Art. 16. Os órgãos centrais do sistema de controle interno dos poderes poderão utilizar o trabalho
das auditorias internas ou de outros auditores em seus trabalhos de certificação, observadas as disposições
das normas técnicas e profissionais de auditoria pertinentes.
Art. 17. A certificação da confiabilidade das demonstrações contábeis, no caso das empresas
estatais, e nos termos do art. 7º da Lei 13.303, de 30 de junho de 2016, compete aos auditores
independentes registrados na Comissão de Valores Mobiliários.
Art. 18. As instituições certificadoras devem atender à regulação e às orientações, bem como, no
caso de auditoria de grupos realizadas segundo normas técnicas e profissionais de auditoria específicas, à
supervisão do trabalho de auditoria do grupo BGU pelo Tribunal, com o intuito de garantir a qualidade, a
independência e a padronização mínima necessária.
§ 1º Os trabalhos produzidos por auditoria independente, em órgãos, entidades e fundos,
elaborados por iniciativa institucional ou por demanda regulatória, poderão atender à certificação da
confiabilidade das demonstrações contábeis, caso cumpram os requisitos estabelecidos nesta instrução
normativa.
§ 2º Para fins da apreciação das contas do Presidente da República de que trata o inciso I do art.
71da Constituição Federal, o Tribunal poderá requerer, sob a chancela de sigilo, versões preliminares
tanto das prestações de contas anuais dos órgãos, entidades e fundos do Governo Federal, quanto dos
respectivos relatórios de auditoria.
Art. 19. Na hipótese do art. 16 ou da utilização do trabalho previsto no § 1º do art. 18 pelo órgão de
controle, o relatório de auditoria nas contas deverá mencionar o tipo e a extensão do trabalho executado
pelas unidades de auditoria interna ou por outros auditores.
Parágrafo único. O certificado de auditoria não deve se referir às unidades ou aos auditores
referidos no caput ou mencionar que a opinião ou o parecer se baseia no trabalho de outros auditores, pois
tal responsabilidade não pode ser compartilhada, permanecendo integralmente com o órgão de controle.
Art. 20. Cabe ao TCU, preferencialmente em conjunto com os órgãos integrantes do sistema de
controle interno dos poderes, definir os níveis de asseguração e os níveis de materialidade a serem
adotados nos trabalhos de certificação das contas.
Art. 21. Os certificados de auditoria devem expressar os seguintes tipos de opinião quanto à
regularidade das contas anuais, conforme o caso:
I - opinião sem ressalvas: quando as demonstrações contábeis estão livres de distorções relevantes e
as operações, transações ou atos subjacentes não apresentam irregularidades;
II - opinião com ressalvas:
a) quando há distorções relevantes nas demonstrações contábeis, mas sem efeitos generalizados;
ou as operações, transações ou atos subjacentes não apresentam irregularidades materialmente relevantes;
ou
b) quando não é possível obter evidência suficiente e apropriada, mas mesmo assim se conclui
que os possíveis efeitos das distorções não detectadas sobre as demonstrações contábeis podem ser
relevantes, mas não generalizados; ou que as possíveis irregularidades não detectadas não são
materialmente relevantes;
III - opinião adversa: quando as demonstrações contábeis apresentam distorções relevantes e com
efeitos generalizados; ou as irregularidades são materialmente relevantes; ou
IV - abstenção de opinião: quando não é possível obter evidência suficiente e apropriada e os
possíveis efeitos das distorções não detectadas sobre as demonstrações contábeis podem ser
materialmente relevantes e com efeitos generalizados; ou as possíveis irregularidades não detectadas
podem ser materialmente relevantes.
CAPÍTULO III
DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
Art. 22. Os órgãos e as unidades do sistema de controle interno remeterão ao Tribunal:
I - o relatório e o certificado de auditoria, este contendo o parecer do dirigente do órgão de controle
interno, relativamente às auditorias integradas financeiras e de conformidade em UPC representativas dos
componentes significativos do BGU, tratadas no art. 14 desta instrução normativa;
II - os resultados de eventuais auditorias realizadas nas contas de UPC que não tenham suas contas
certificadas nos termos do capítulo II do título III desta instrução normativa; e
III - comunicação acerca de quaisquer irregularidades que individualmente ou em conjunto sejam
materialmente relevantes, decorrente de ato comissivo ou omissivo praticado por integrante do rol de
responsáveis ou por responsável não relacionado no rol mas cuja responsabilização em conjunto com
aquele seja cabível.
§ 1º A ausência da comunicação referida no inciso III implicará a responsabilidade solidária do
dirigente do órgão ou entidade do sistema de controle interno, nos termos do § 1º do art. 74 da
Constituição Federal e do art. 51 da Lei 8.443, de 1992.
§ 2° Na comunicação referida no inciso III, o dirigente do órgão em que a irregularidade tenha sido
detectada indicará as providências adotadas para evitar ocorrências semelhantes.
§ 3º A comunicação a que se refere o inciso III deverá estar acompanhada de evidências e todos os
elementos de responsabilização a seguir, os quais deverão constar do relatório de auditoria do controle
interno:
I - irregularidade: descrição sucinta e objetiva do ato não conforme praticado, com indicação da
data ou período de ocorrência, bem como da norma infringida;
II - responsável: indicação do nome e cargo/função, bem como número do CPF do responsável
integrante do rol ou não integrante do rol, mas que tenha agido em conluio com responsável integrante do
rol, quando aplicável;
III - conduta: descrição da ação ou a omissão praticada pelo responsável, dolosa ou culposa,
devidamente caracterizada e individualizada;
IV - nexo de causalidade: descrição da relação de causa e efeito entre a conduta do responsável e o
resultado ilícito apontado como irregularidade; e
V - culpabilidade: avaliação sobre a reprovabilidade da conduta do responsável, destacando

situações atenuantes, como a adoção de medidas corretivas ou reparatórias adotadas, ou agravantes, como
a existência de afirmações ou documentos falsos e a omissão proposital em tratar a irregularidade
apontada, além das circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do
agente, nos termos do art. 22 da Lei 13.655, de 2018.
TÍTULO IV
DA TOMADA DE CONTAS REFERENTE AO EXERCÍCIO FINANCEIRO DOS
RESPONSÁVEIS
Art. 23. A tomada de contas referente ao exercício financeiro tem como finalidade promover, de
forma imediata, a responsabilização dos integrantes do rol de responsáveis da UPC, ou de agente público
que tenha concorrido para a ocorrência de irregularidades ou conjunto de irregularidades materialmente
relevantes que cheguem ao conhecimento do Tribunal, de que não resultem em dano ao erário.
§ 1º Devem ser observados os níveis de materialidade dispostos no Anexo Único a esta instrução
normativa, acima dos quais uma irregularidade ou um conjunto de irregularidades relacionada à área ou
segmento em que se encontrem inseridas é considerado materialmente relevante para fins de autuação de
processo de tomada de contas.
§ 2º O Tribunal poderá alterar mediante decisão normativa os níveis de materialidade previstos no
Anexo Único.
Art. 24. A indicação da existência de irregularidade ou conjunto de irregularidades materialmente
relevantes, sem existência de débito, comunicada pelo sistema de controle interno ou identificada
diretamente pelo controle externo, exige a autuação de processo de tomada de contas referente ao
exercício financeiro.
§ 1º As situações descritas no caput que apontarem a existência de débito ou a omissão no dever de
prestar contas, não ensejarão a instauração de processo de tomadas de contas referente ao exercício
financeiro e serão tratadas em processos de tomadas de contas especiais.
§ 2º Poderá ser autuado pelo TCU mais de um processo de tomada de contas referente ao exercício
financeiro para um mesmo responsável, a depender do número de comunicações que sinalizem para a
existência de irregularidades materialmente relevantes e de suas datas de ingresso no TCU.
§ 3º Quando a irregularidade ou conjunto de irregularidades não possuir materialidade suficiente,
nos termos do § 1º do art. 23, a apuração ocorrerá em processo próprio, não autuado como tomada de
contas do exercício financeiro.
§ 4º O Tribunal poderá, a qualquer tempo, autuar processo de tomada de contas referente ao
exercício financeiro para um conjunto de irregularidades que isoladamente não são materialmente
relevantes, mas que identificadas ao longo do tempo e agrupadas superem os níveis a que se refere o § 1º
do art. 23.
Art. 25. A finalidade da instrução do processo de tomada de contas do exercício deve se ater à
apuração da responsabilidade e deverá se basear nas evidências dos elementos de responsabilização
relacionados às irregularidades objeto da tomada de contas referente ao exercício descritos no inciso III
do caput do art. 22 desta instrução normativa, sejam eles fornecidos pelo sistema de controle interno ou
obtidos na execução de trabalhos de controle externo.
Art. 26. O TCU realizará a audiência dos responsáveis envolvidos, uma vez apurada a
irregularidade e determinados e evidenciados seus elementos de responsabilização, em obediência aos
princípios do contraditório e da ampla defesa, conforme padrões determinados em seus normativos
específicos.
Parágrafo único. Será arquivada a tomada de contas do exercício quando, antes da realização da
audiência, se conclua pela improcedência da possível irregularidade que deu origem ao processo ou pela
inexistência ou insuficiência dos elementos de responsabilização descritos no inciso III do caput do art.
22 desta instrução normativa para os integrantes do rol de responsáveis.
TÍTULO V
DOS PROCESSOS E DO JULGAMENTO DAS CONTAS
CAPÍTULO I
FINALIDADE E CONSTITUIÇÃO DOS PROCESSOS DE CONTAS DO EXERCÍCIO
Art. 27. O objetivo do julgamento em processo de contas do exercício financeiro é a decisão do
TCU a respeito do enquadramento das contas dos responsáveis nos incisos I, II e III do art. 16 da Lei
8.443, de1992, e, conforme a competência atribuída pelo inciso II do art. 71 da Constituição Federal, na
apuração de responsabilidades por impropriedades ou irregularidades materialmente relevantes.
Art. 28. Para fins de julgamento, serão constituídos os seguintes tipos de processo de contas:
I - processo de prestação de contas: para as situações previstas no capítulo II do título III desta
instrução normativa, contemplando a prestação de contas referente ao exercício financeiro, os
documentos e resultados dos trabalhos realizados para a emissão de opinião em processo de certificação
para as UPC; ou
II - processo de tomada de contas: para os casos descritos no art. 24 desta instrução normativa,
contemplando os relatórios, informações e documentos que retratem as situações indicadas.
Art. 29. Integrarão os processos de prestação de contas, em obediência ao art. 9º da Lei Orgânica
do TCU:
I - o relatório de gestão, composto pelas informações do relato integrado constantes na decisão
normativa do TCU de que trata o § 3º do art. 9º;
II - o relatório de auditoria, que consignará qualquer irregularidade constatada, indicando as
medidas adotadas para corrigir as falhas identificadas, e o certificado de auditoria com o parecer do
dirigente do órgão de controle interno; e
III - o pronunciamento do Ministro de Estado supervisor da área ou da autoridade de nível
hierárquico equivalente, na forma do art. 52 da Lei Orgânica do TCU, no qual emitirá, sobre as contas e o
parecer do controle interno, expresso e indelegável pronunciamento, no qual atestará haver tomado
conhecimento das conclusões nele contidas.
§ 1º As informações disponibilizadas no sítio da UPC na internet serão consideradas na avaliação
das contas, porém não deverão ser juntadas aos processos de prestação de contas autuados pelo TCU, à
exceção de informação ou dado que seja relevante para o julgamento das contas nas hipóteses descritas.
§ 2º O relatório de gestão disponibilizado no sítio da internet não deverá ser juntado aos processos
de tomada de contas do exercício financeiro, podendo ser utilizado subsidiariamente, a partir de consulta
ao sítio da UPC na internet, para aferição do nível de materialidade das ocorrências descritas no processo.
§ 3º O relatório de auditoria poderá ser emitido tanto por unidade técnica do TCU quanto por
unidades técnicas do sistema de controle interno dos poderes, ou ainda conjuntamente pelo controle
externo e controle interno, conforme planejado pelas unidades técnicas responsáveis pela execução dos
trabalhos necessários para sua emissão, em processos de prestação de contas com a certificação a que se
refere o art. 14.
§ 4º Nos processos de tomada de contas do exercício financeiro, o relatório de auditoria, o
certificado de auditoria e o parecer do dirigente do órgão de controle externo serão substituídos pelos
expedientes emitidos pelo sistema de controle interno ou pelos relatos dos trabalhos de controle externo
que tenham apontado a existência de indícios de irregularidades ou conjunto de irregularidades
materialmente relevantes.
§ 5º É incabível a emissão do pronunciamento referido no inciso III nos processos de tomada de
contas do exercício financeiro.
§ 6º O relatório de atividades emitido pela UPC poderá cumprir o papel do relatório de gestão
aludido no inciso I do caput deste artigo, caso contenha todos os elementos dispostos na decisão
normativa do TCU de que trata o § 3º do art. 9º.
CAPÍTULO II
JULGAMENTO DO PROCESSO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS
Art. 30. Os processos já apreciados que comprovem a ocorrência de irregularidades materialmente
relevantes em UPC que representem itens significativos do BGU, de responsabilidade de integrantes do

rol de responsáveis, deverão ser juntados ao respectivo processo de prestação de contas da UPC e
subsidiarão a emissão do relatório e do parecer prévio sobre as contas do Presidente da República.
Art. 31. A opinião emitida na certificação de contas do exercício não vincula o julgamento pelo
TCU.
§ 1º A abstenção de opinião é gravíssima e pode ser considerada omissão no dever de prestar
contas e resultar em proposta de julgamento pela irregularidade das contas, nos termos da alínea “a” do
inciso III do art. 16 da Lei 8.443, de 1992.
§ 2º A opinião adversa é gravíssima e pode resultar no julgamento pela irregularidade das contas,
nos termos da alínea “b” do inciso III do art. 16 da Lei 8.443, de 1992.
§ 3º A opinião com ressalvas pode ser considerada grave e resultar no julgamento pela
irregularidade das contas dos responsáveis envolvidos, nos termos da alínea “b” do inciso III do art. 16 da
Lei 8.443, de 1992.
§ 4º Mesmo diante da existência de abstenção de opinião ou de emissão de opinião adversa pela
entidade certificadora, os responsáveis podem ter suas contas julgadas regulares ou regulares com
ressalvas, considerada a conduta de cada gestor, o nexo de causalidade entre essa conduta e o fato
ensejador da abstenção de opinião ou da emissão de opinião adversa e a sua culpabilidade, conforme
elementos de responsabilização descritos no § 3º do art. 22 desta instrução normativa.
CAPÍTULO III
JULGAMENTO DO PROCESSO DE TOMADA DE CONTAS
Art. 32. O TCU julgará as tomadas de contas referente ao exercício financeiro dos responsáveis
irregulares quando comprovada prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à
norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial,
de responsabilidade de um ou mais agentes integrantes do rol de responsáveis, conforme elementos de
responsabilização descritos no § 3º do art. 22 desta instrução normativa.
Parágrafo único. Nas demais hipóteses, o processo de tomada de contas referente ao exercício
financeiro será encerrado sem julgamento, sem prejuízo da utilização das informações em outras ações de
controle externo.
TÍTULO VI
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS
Art. 33. A certidão negativa de contas julgadas irregulares para os responsáveis discriminados no
rol das UPC deverá apresentar informação dos acórdãos que as julgaram.
Art. 34. As unidades prestadoras de contas e as instituições certificadoras devem promover as
adaptações institucionais pertinentes para garantir o efetivo cumprimento desta instrução normativa para
as contas anuais do exercício que se encerra na data de 31/12/2020, até a data de 31/3/2021.
Art. 35. O programa de auditabilidade a que se refere o § 6º do art. 8º deve ser desenvolvido no
prazo de doze meses a contar da data de publicação desta instrução normativa.
Art. 36. As UPC e as instituições certificadoras devem manter a guarda dos documentos
comprobatórios de cada exercício, incluídos os de natureza sigilosa, pelo prazo mínimo de cinco anos a
contar do encerramento do exercício financeiro.
Parágrafo único. O descumprimento do disposto no caput deste artigo poderá sujeitar o responsável
à sanção prevista no inciso II do art. 58 da Lei Orgânica do Tribunal, sem prejuízo da instauração de
tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano
ao Erário, se for o caso.
Art. 37. As UPC que forem submetidas a processos de extinção, liquidação, dissolução,
transformação, fusão, incorporação ou desestatização durante o exercício deverão disponibilizar em seus
sítios na internet prestação de contas extraordinária.
§ 1º A apresentação de prestação de contas extraordinárias é dispensada nos seguintes casos:
I - unidade prestadora de contas que, sem alteração de sua natureza jurídica e mantidas as
atribuições anteriores, passe a integrar a estrutura de outro ministério ou órgão; ou

II - unidade prestadora de contas que sofra alteração de nome ou de estrutura, mas tenha preservada
a continuidade administrativa e mantidas atribuições similares às anteriores.
§ 2º O dirigente máximo responsável ou aquele que passar a ser responsável após o início do
processo modificador da UPC que se enquadrar nas situações do caput deve comunicar o fato ao Tribunal
e ao órgão de controle interno respectivo em até trinta dias, a contar da data do ato de autorização do
processo modificador.
§ 3º O dirigente de que trata o parágrafo anterior, quando da conclusão do processo modificador e
independentemente da data que ele tenha sido iniciado, deve adotar as providências para comunicar ao
respectivo órgão de controle interno e a este Tribunal, em até quinze dias, o encerramento do processo
modificador.
§ 4º A prestação de contas extraordinária deve abranger a gestão anterior ao término do processo
modificador.
§ 5º Se o processo modificador se estender além do exercício em que foi iniciado, a unidade deve
apresentar contas para cada exercício.
Art. 38. Esta instrução normativa entra em vigor na data de sua publicação e aplica-se aos processos
de contas referentes ao exercício de 2020 e seguintes.
Art. 39. Ficam revogadas as Instruções Normativas TCU 63, de 1º de setembro de 2010, e 72, de
15 de maio de 2013.
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Presidente
ANEXO ÚNICO À INSTRUÇÃO NORMATIVA-TCU XX, DE XX DE XXXX DE 2019

Níveis de materialidade
Área ou segmento em que se insere a irregularidade ou conjunto de irregularidades

Orçamento da identificados
UPC (em
milhões de Bens móveis, Outras
reais) imóveis e aquisições e Pessoal Arrecadação Passivos Outras
investimentos contratações
2% da 2% da
2% da despesa 2% das 2% do
Até 9,99 2% do ativo despesa com despesa
total receitas passivo
pessoal total
1,5% da 1,5% da
1,5% do 1,5% da 1,5% das 1,5% do
De 10 a 99,99 despesa com despesa
ativo despesa total receitas passivo
pessoal total
1% da 1% da
De 100 a 1% da despesa 1% das 1% do
1% do ativo despesa com despesa
999,99 total receitas passivo
pessoal total
0,5% da 0,5% da
Acima de 0,5% do 0,5% da 0,5% das 0,5% do
despesa com despesa
1.000 ativo despesa total receitas passivo
pessoal total
COMUNICAÇÃO
PROPOSTA DE REVISÃO DE RESOLUÇÃO
Senhor Presidente,
Senhora Ministra,
Senhores Ministros,
Consoante deliberação deste Plenário proferida na sessão do dia 27 de novembro de 2019, fui designado
relator do processo TC 039.923/2019-3, no qual se aprecia proposta de alteração normativa elaborada pelo
grupo de trabalho Desburocratização Interna que tem por objetivo revisar a Resolução TCU 265/2014.
A mencionada proposta normativa decorre da necessidade de racionalizar o uso dos instrumentos de
determinação, recomendação e ciência, ampliando sua eficácia e viabilizando o monitoramento das
deliberações mais relevantes e que demandem cumprimento imediato.
A implementação do anteprojeto agora apresentado resultará em considerável redução da quantidade de
determinações expedidas pelo Tribunal, sem comprometer a produção de jurisprudência atual. Os erros e falhas
do jurisdicionado continuarão sendo evidenciados, além de ser evitada a repetição de irregularidades, sob pena
de aplicação de multa. Além disso, o anteprojeto pauta-se em normas e orientações internacionais de auditoria e
busca conferir ao gestor a oportunidade de se manifestar sobre a proposta de encaminhamento elaborada pela
unidade técnica, com o fim de assegurar a objetividade e completude dos trabalhos. Embora essa sistemática já
venha sendo adotada para trabalhos de auditoria, a medida também se mostra desejável nos demais processos
examinados pelo Tribunal.
Para melhor conhecimento da matéria por parte dos gabinetes de Vossas Excelências, seguem anexas a
esta comunicação, as justificativas que fundamentam a revisão normativa proposta, o referido anteprojeto, bem
como cópia do estudo técnico que embasou a proposta de alteração (TC 030.999/2019-7).
Assim, consoante o disposto no §1º do art. 75 do Regimento Interno, submeto à apreciação deste Plenário
proposta de abertura de prazo até 7 de fevereiro de 2020 para apresentação de emendas pelos Srs. Ministros e
de sugestões pelos Srs. Ministros-Substitutos e pela Sra. Procuradora-Geral junto a este Tribunal.

Relator
JUSTIFICAÇÃO
O poder do Tribunal de Contas da União (TCU) de determinar e assinar prazo para a adoção de
providências necessárias ao exato cumprimento da lei é assegurado pelo inciso IX do art. 71 da Constituição
Federal e disciplinado pelo art. 45 da Lei Orgânica do TCU (LOTCU).
A LOTCU emprega o verbo “determinar” em vários outros contextos de atribuições do Tribunal, como o
da adoção de medidas saneadoras e arquivamento dos autos (arts. 10, 11, 12, 40, 43, inciso II, e 93), o da
correção de impropriedades ou falhas pelo órgão jurisdicionado (arts. 18, 23 e 43, inciso I), o da constituição de
processo de contas (arts. 8º e 21), o da realização de auditorias e inspeções (arts. 58, inciso V, e 87) o do
desconto da dívida nos vencimentos do responsável (art. 28), o das medidas cautelares (art. 44) e o das
consequências da reincidência no descumprimento (arts. 16, § 1º, e 58, inciso VII). O Regimento Interno do
TCU (RITCU) também utiliza a palavra “determinar” em diversos contextos.
Por outro lado, a prática de expedir recomendações aos jurisdicionados, sem a obrigatoriedade de
cumprimento, decorre diretamente do poder de fiscalizar atos e contratos e de realizar auditorias e inspeções,
assegurado ao TCU pelo inciso IV do art. 71 da Carta Magna, e é regulamentada pelo inciso III do art. 250 do
RITCU.
Embora tal regulamentação só tenha sido inserida no regimento interno que vigorou a partir de 1º de
janeiro de 2003, o TCU já recomendava a adoção de providências muito antes dessa data, a exemplo da
Decisão 687/1997-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Bento José Bugarin, que efetuou diversas
recomendações ao então existente Ministério da Administração e Reforma do Estado, ao Conselho Nacional de
Desestatização, ao Departamento de Polícia Federal e à Secretaria Federal de Controle.
Ao longo do tempo, tanto as determinações quanto as recomendações foram sendo utilizadas pelo
Tribunal com frequência cada vez maior e para os mais diversos fins, a tal ponto que, em 2011, foram
expedidas 3.806 determinações e 860 recomendações, conforme dados levantados pelo Grupo de Trabalho
constituído pela Ordem de Serviço-TCU 2, de 8 de julho de 2019 (GT).
Ainda em 2010, “considerando a necessidade de aprimorar a qualidade das determinações propostas a
fim de lhes conferir o devido valor, crédito e eficácia junto às unidades jurisdicionadas”, foi expedida a
Portaria-Segecex 9/2010, que disciplinava a proposição de determinações pelas unidades técnicas integrantes
da Segecex. Os mais significativos avanços do referido normativo foram:
a) vedação da proposição de determinação de mero cumprimento da lei;
b) disciplinamento da proposição de “alerta”, em vez de determinação, quando constatadas falhas formais
ou descumprimento de leis, normas ou jurisprudência que não ensejem aplicação de multa aos responsáveis;
c) obrigatoriedade da fixação de prazo para cumprimento das determinações ou para apresentação, pelo
gestor, de plano de ação com vistas a sanear o problema;
d) vedação da proposição de determinações não monitoráveis;
e) necessidade de se certificar que a unidade jurisdicionada teria condição de cumprir a determinação,
considerando sua estrutura, suas competências e o prazo fixado para cumprimento;
f) necessidade de avaliação prévia da relação benefício-custo da implementação das medidas
determinadas; e
g) vedação de proposição de determinações para estados, prefeituras e organizações não governamentais,
exceto as que se restringissem ao objeto fiscalizado.
A Portaria-Segecex 9/2010 foi revogada pela de 13/2011, que substituiu o instrumento do “alerta” pela
“ciência”, mantendo, na essência, as demais regras para proposição de determinações pelas unidades técnicas.
Posteriormente, foi editada a Resolução-TCU 265/2014, que dispõe sobre a expedição e o
monitoramento de deliberações que tratam de determinações, recomendações e de ciência a unidades
jurisdicionadas, no âmbito do TCU. A partir de então, quase todas as regras fixadas pela Portaria-Segecex
13/2011 para a proposição de determinações e ciências pelas unidades técnicas passaram a ser aplicadas para a
expedição desses tipos de deliberação pelo TCU. Além disso, foram estabelecidos requisitos para a formulação
de recomendações e para a realização de monitoramentos.
Não há dúvida de que os referidos normativos contribuíram para a racionalização das deliberações do
Tribunal. Em 2018, foram expedidas 2262 determinações e 433 recomendações, o que reflete redução de 41%
e 50%, respectivamente, em relação às quantidades verificadas em 2011.
Ocorre que tal quantidade de deliberações ainda é muito superior à capacidade de monitoramento das
unidades técnicas. O sistema SisMonitoramento registra, hoje, mais de 9.000 deliberações pendentes de
monitoramento. Ao deixar de monitorar as deliberações, o TCU não consegue avaliar os benefícios da sua
própria atuação sob pena de enfraquecer as suas decisões, pois o jurisdicionado tende a inferir que
provavelmente não lhe será cobrada a comprovação do cumprimento do que lhe foi determinado.
Por outro lado, o GT concluiu que boa parte das determinações e recomendações expedidas pelo TCU
não são necessariamente relevantes, viáveis ou oportunas. Em sua metodologia de trabalho, o GT promoveu
reuniões e painéis com diversos atores. As percepções relatadas por 35 auditores do TCU, lotados em unidades
da Segecex e em gabinetes de autoridades, além de 42 agentes externos, indicaram a existência de erros
relacionados ao desconhecimento das causas dos problemas, à identificação dos destinatários dos comandos, à
avaliação das consequências práticas das deliberações, entre outros aspectos.
A maioria dos atores consultados considera que a competência do órgão de controle externo não abrange
a escolha da melhor alternativa para solucionar o problema identificado. Cabe ao TCU evidenciar a
irregularidade, impropriedade ou oportunidade de melhoria, apontar as causas do problema e cobrar a adoção
de medidas corretivas por parte do gestor, a quem cabe optar, com base em seus próprios critérios, entre
alternativas igualmente válidas e que respeitem os princípios da legalidade e da eficiência.
O projeto de Resolução ora apresentado busca racionalizar o uso dos instrumentos de determinação,
recomendação e ciência, ampliando sua eficácia e viabilizando o monitoramento das deliberações mais
relevantes e que demandem cumprimento imediato.
O conceito de determinação passa a referir-se exclusivamente às deliberações a que se refere o inciso IX
do art. 71 da Constituição Federal, ou seja, àquelas que imponham ao destinatário a adoção, em prazo fixado,
de providências concretas e imediatas com a finalidade de prevenir ou corrigir irregularidade ou remover seus
efeitos.
Quando as circunstâncias não exigirem providências concretas e imediatas, sendo suficiente, para fins do
controle, induzir a prevenção de situações análogas, a deliberação a ser adotada será a ciência, cuja natureza é
declaratória.
Destaque-se que essa conceituação resultará em considerável redução da quantidade de determinações
expedidas pelo Tribunal, sem comprometimento da produção de jurisprudência atual e adequada. Os erros e
falhas do jurisdicionado continuarão sendo evidenciados, além de ser evitada a repetição de irregularidades, sob
pena de aplicação da multa prevista no inciso II do art. 58 da LOTCU.
O art. 7º do projeto de Resolução exemplifica situações em que não cabe a formulação de determinações.
A redação dos incisos desse artigo baseou-se em casos concretos de determinações cuja eficácia é contestável
ou que poderiam ser substituídos por ciências.
Já o art. 8º prevê que as determinações de adoção de providências internas sejam proferidas nas atas das
sessões e não inseridas na parte dispositiva dos acórdãos, preservando-lhes a função de registrar as deliberações
destinadas às pessoas, órgãos e entidades jurisdicionadas ao TCU. A adoção de medida saneadora deve ser
proferida diretamente no acórdão. Por exemplo, em vez de “determinar a realização de audiência dos
responsáveis”, o acórdão deve “promover a audiência dos responsáveis”.
O conceito de recomendação deixa clara a finalidade de contribuir para o aperfeiçoamento da gestão ou
dos programas e ações de governo. É, portanto, deliberação de natureza colaborativa, cabendo à unidade
jurisdicionada avaliar a conveniência e a oportunidade de implementar as medidas. Ainda assim, devem-se
observar os requisitos e vedações previstos nos arts. 11 e 12, pois recomendações sem fundamento, de menor
relevância ou inviáveis podem confundir o jurisdicionado e levar ao desperdício de horas de trabalho dos
auditores do TCU.
Uma das principais alterações introduzidas pelo projeto de Resolução é a obrigatoriedade de solicitação
dos comentários do gestor pela unidade técnica previamente à proposição de determinação ou recomendação.
Esse tipo de escuta é uma prática internacional aplicável às auditorias que agora se pretende trazer para esta
Corte. Atualmente, essa medida é exigida apenas nas auditorias operacionais ou quando houver achados de alta
complexidade ou de grande impacto, sendo opcional nas demais situações, a critério do dirigente da unidade
técnica, consoante o disposto no item 144 das Normas de Auditoria do TCU. A análise dos comentários dos
gestores a respeito das determinações e recomendações aventadas pelos auditores, independentemente do tipo
de processo, reduzirá consideravelmente o risco da adoção de deliberações inviáveis, excessivamente onerosas
ou inoportunas, além de possibilitar a identificação de medidas alternativas.
Por fim, vale salientar que o projeto prevê que as determinações serão obrigatoriamente monitoradas, o
que será viabilizado pela já mencionada expectativa de redução da quantidade desse tipo de deliberação. Por
sua vez, ficará dispensado o monitoramento do estoque de determinações existentes que não se enquadrem no
conceito que passará a vigorar, salvo se a deliberação expressamente contiver tal previsão. Quanto às
recomendações, cabe ao colegiado ou ao relator, conforme o caso, definir aquelas a serem monitoradas, a partir
de proposta fundamentada da unidade técnica.
Em suma, o projeto ora apresentado busca conferir maior qualidade e eficácia às determinações,
recomendações e ciências, em benefício da eficiência da administração pública, sem interferência na
discricionariedade das decisões que competem aos gestores.
Tenho certeza que as inovações propostas, após aprimoradas pelos demais membros desta Corte,
ajudarão a ampliar o respeito dos jurisdicionados pelo Tribunal de Contas da União e logo serão incorporadas
por outros órgãos de controle.
RESOLUÇÃO-TCU XX, DE X DE XXXXXXX DE XXXX
Dispõe sobre a elaboração de deliberações que contemplem medidas a serem tomadas pelas unidades
jurisdicionadas no âmbito do Tribunal de Contas da União e revoga a Resolução-TCU 265, de 9 de dezembro
de 2014.
O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, no uso de suas atribuições legais e regimentais, e

Considerando a missão do Tribunal de Contas da União, de aprimorar a administração pública por meio
do controle externo;
Considerando os princípios da legalidade, boa-fé objetiva, cooperação, razoável duração do processo,
racionalidade administrativa, efetividade, eficiência e economicidade, que devem orientar os processos de
controle externo;
Considerando a permanente necessidade de aprimorar a qualidade das deliberações do Tribunal;
Considerando a importância de formular deliberações racionais, viáveis, claras, objetivas, que possam
culminar em resultados efetivos para a administração pública ao menor custo possível;
Considerando a importância do monitoramento do cumprimento das deliberações expedidas pelo
Tribunal como forma de assegurar maior efetividade às ações de controle;
Considerando a necessidade de adequação da atuação do TCU às disposições contidas na Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro; e
Considerando os estudos e as conclusões constantes do processo TC 036.774/2019-7, resolve:
Art. 1º A elaboração de deliberações que contemplem medidas a serem tomadas pelas unidades
jurisdicionadas observará o disposto nesta resolução.
Seção I
Das Definições
Art. 2° Para efeito desta resolução, considera-se:
I - determinação: deliberação de natureza mandamental que impõe ao destinatário a adoção, em prazo
fixado, de providências concretas e imediatas com a finalidade de prevenir, corrigir irregularidade, remover
seus efeitos ou abster-se de executar atos irregulares;
II - ciência: deliberação de natureza declaratória que cientifica o destinatário sobre a ocorrência de
irregularidade, quando as circunstâncias não exigirem providências concretas e imediatas, sendo suficiente,
para fins do controle, induzir a prevenção de situações futuras análogas; e
III - recomendação: deliberação de natureza colaborativa que apresenta ao destinatário oportunidades de
melhoria, com a finalidade de contribuir para o aperfeiçoamento da gestão ou dos programas e ações de
governo.
Seção II
Da Categorização e Justificação das Deliberações
Art. 3º As determinações, ciências e recomendações devem tratar de matéria inserida no âmbito das
competências do Tribunal, refletir os fatos examinados no processo e identificar com precisão a unidade
jurisdicionada destinatária das medidas.
Subseção I
Das Determinações
Art. 4º As determinações devem ser formuladas para:
I - interromper irregularidade em curso ou remover seus efeitos; ou
II - inibir a ocorrência de irregularidade iminente.
Art. 5º As determinações devem indicar a ação ou a abstenção necessárias e suficientes para alcance da
finalidade do controle, sem adentrar em nível de detalhamento que restrinja a discricionariedade do gestor
quanto à escolha dos meios para correção da situação irregular, salvo se o caso exigir providência específica
para o exato cumprimento da lei.
Parágrafo único. A parte dispositiva da decisão não deve conter complementos típicos da
fundamentação, como a finalidade e os efeitos da providência a ser adotada pela unidade jurisdicionada.
Art. 6º As determinações devem observar, ainda, as seguintes exigências:
I - conter prazo para cumprimento, salvo nos casos de obrigação de não fazer;
II - indicar o critério legal ou regulamentar infringido e a base normativa que legitima o TCU a expedir a
deliberação; e
III - possuir redação objetiva, clara, concisa, precisa e ordenada de maneira lógica.
Art. 7º Não devem ser formuladas determinações para:
I - correção de faltas ou impropriedades de caráter formal;
II - reiteração de determinação anteriormente proferida pelo Tribunal, exceto no exame das contas,
quando deve ser avaliada a conveniência de sua renovação, conforme previsto no § 3º do art. 250 do Regimento
Interno;
III - observância de normativos, legislação ou entendimentos consolidados pelo Tribunal, com finalidade
meramente pedagógica;
IV - elaboração ou apresentação de estudos técnicos, indicadores, métricas, desenvolvimento de ações ou
programas;
V - autuação de processos administrativos no âmbito do próprio TCU;
VI - implementação de mecanismos de controle interno, governança e gestão, exceto os exigidos por lei
ou norma e que demandem implantação imediata;
VII - elaboração de normas visando a aspectos de aperfeiçoamento da gestão;
VIII - análise de viabilidade de alternativas de gestão;
IX - envidamento de esforços da unidade jurisdicionada com vistas ao aperfeiçoamento dos resultados de
ações ou programas de governo, ainda que se almeje observância ou maior concretização dos princípios
constitucionais que regem os atos da administração pública;
X - realização pelo controle interno, em processos de contas ordinárias, de análises próprias de
monitoramento das deliberações do Tribunal;
XI - requisição de informações, exceto aquelas que o jurisdicionado seja obrigado a enviar por força de
lei ou normativos e que não possam ser obtidas por meio de diligências; ou
XII - adoção de providências de mero impulso processual devidamente regulamentadas em normativos
internos do Tribunal.
§ 1º Não devem ser objeto de determinação quaisquer situações que se enquadrem no inciso III do art.
2°.
§ 2º As deliberações proferidas em processos de fiscalização autuados sob o instrumento levantamento
não conterão determinações.
§ 3º Excepcionalmente, no caso de situações em que a implementação das providências imediatas
necessárias para prevenir ou corrigir irregularidade, ou remover seus efeitos, não seja factível, poderá ser
determinada a elaboração de plano de ação, desde que devidamente fundamentadas as razões que justifiquem a
necessidade da medida.
§ 4º O plano de ação a que se refere o parágrafo anterior deve conter, no mínimo, por deliberação:
I - as ações a serem tomadas;
II - os responsáveis pelas ações; e
III - os prazos para implementação.
Art. 8º As determinações para providências internas em processos de controle externo que não sejam
voltadas à instrução dos autos devem constar em ata da respectiva sessão e não serão consignadas na parte
dispositiva da deliberação.
Parágrafo único. Caso seja necessário adotar medida voltada à instrução dos autos de responsabilidade
exclusiva da unidade técnica instrutiva, o Tribunal expedirá comando com a ação direta a ser realizada,
deixando de expedir determinações internas, a exemplo de promover audiência dos responsáveis, em vez de
determinar à unidade técnica que promova a audiência dos responsáveis.
Subseção II
Das Ciências
Art.9º As ciências se destinam a reorientar a atuação administrativa do jurisdicionado e evitar:
I - a repetição de irregularidade; ou
II - a materialização de irregularidade cuja consumação seja menos provável em razão do estágio inicial
dos atos que a antecedem e desde que, para preveni-la, for suficiente avisar o destinatário.
Parágrafo único. As ciências serão levadas em consideração pelo Tribunal na análise de culpabilidade
dos agentes públicos, na hipótese em que o caso sugerir a adoção de medida sancionatória.
Art.10. Aplicam-se às ciências as disposições contidas nos incisos II e III do art. 6º e incisos I e III do art.
7º.
Subseção III
Das Recomendações
Art.11. As recomendações devem contribuir para o aperfeiçoamento da gestão e dos programas e ações
de governo, em termos de economicidade, eficiência e efetividade, cabendo à unidade jurisdicionada avaliar a
conveniência e a oportunidade de implementá-las.
§ 1º As recomendações devem se basear em critérios, tais como leis, regulamentos, boas práticas e
benchmarks, e observar os seguintes pressupostos:
I - atuar diretamente nas causas do problema;
II – contribuir para que o tratamento das causas dos problemas agregue valor à unidade jurisdicionada,
baixando custos, simplificando processos de trabalho, melhorando a qualidade e o volume dos serviços ou
aprimorando a eficácia e os benefícios para a sociedade;
III - observar os requisitos de viabilidade prática, objetividade e motivação, indicando ações para cuja
realização não haja obstáculos de ordem legal, financeira, operacional, temporal, de pessoal e outros que
inviabilizem a implementação das medidas;
IV - apresentar boa relação custo-benefício e considerar as eventuais alternativas propostas pela unidade
jurisdicionada; e
V - apontar oportunidades de melhoria relevantes, indicando o que pode ser feito e o resultado esperado,
sem descrever aspectos procedimentais afetos à competência da unidade jurisdicionada.
Art. 12. Não devem ser formuladas recomendações genéricas e distantes da realidade prática da unidade
jurisdicionada, em especial quando:
I - a complexidade do problema, em função de sua dimensão e da multiplicidade de suas causas,
resultar em diagnóstico impreciso ou incompleto;
II - a comparação entre a situação existente e o critério não evidenciar discrepância significativa; ou
III - a medida pretendida estiver fundamentada em benchmarks ou boas práticas, sem a demonstração de
que os fatores que conduzem ao resultado superior da situação paradigmática possam efetivamente ser
implementados ou adaptados ao caso cujo desempenho se pretenda aprimorar.
Parágrafo único. As recomendações não devem se basear exclusivamente em critérios que contenham
elevada carga de abstração teórica ou conceitos jurídicos indeterminados, permitindo enquadrar achados de
múltiplas espécies ou ordens.
Art. 13. As deliberações proferidas em processos de fiscalização autuados sob o instrumento
levantamento não conterão recomendações.
Seção III
Da Construção Participativa das Deliberações
Art. 14. A unidade técnica deve oportunizar aos destinatários das deliberações a apresentação de
comentários sobre as propostas de determinação e/ou recomendação, solicitando, em prazo compatível,
informações quanto às consequências práticas da implementação das medidas aventadas e eventuais
alternativas.
§ 1º A manifestação a que se refere o caput deve ser viabilizada mediante o envio do relatório preliminar
da fiscalização ou da instrução que contenha as propostas de determinação ou recomendação.
§ 2º Dispensa-se a providência indicada no parágrafo anterior se o prévio conhecimento da proposta
pelos gestores colocar em risco o alcance dos objetivos da ação de controle.
Art. 15. As propostas finais de deliberação devem considerar as manifestações das unidades
jurisdicionadas e, em especial, justificar a manutenção das propostas preliminares caso apresentadas
consequências negativas ou soluções de melhor custo-benefício.
Seção IV
Da Racionalização das Deliberações
Art. 16. As determinações, ciências e recomendações, ainda que atendam, em tese, às exigências
previstas na Seção II, serão expedidas apenas quando imprescindíveis às finalidades do controle e para as
deficiências identificadas que, se não tratadas, comprometam a gestão.
Parágrafo único. Entre outras hipóteses decorrentes da diretriz fixada no caput, o Tribunal poderá
dispensar a formulação de deliberações se:
I - a unidade jurisdicionada houver se comprometido, formalmente, a adotar as medidas preventivas ou
corretivas que seriam objeto da ciência ou da determinação, ou estiverem em estudo outros aprimoramentos
capazes de proporcionar os resultados práticos pretendidos com a recomendação;
II - a situação não exigir urgência no tratamento, for de menor gravidade e for favorável a tendência de
que se resolva sem a imposição de medidas pelo Tribunal, notadamente em decorrência de nova
regulamentação da matéria, de restruturação administrativa da unidade, do aperfeiçoamento dos controles
internos ou de outros fatores que evidenciem um contexto institucional superveniente capaz de inibir a
ocorrência ou reiteração da irregularidade, ou de produzir os aprimoramentos desejados da atuação
administrativa; ou
III - o longo tempo decorrido comprometer a atualidade da ação de controle, não houver indícios de
persistência da irregularidade e for baixa a probabilidade de repetição.
Seção V
Das Disposições Finais
Art. 17. Os monitoramentos das deliberações observarão as orientações e os padrões aprovados para esse
fim.
§ 1º Serão obrigatoriamente monitoradas as determinações previstas no inciso I do art. 2º desta
resolução;
§2º As unidades técnicas do Tribunal, ao proporem a expedição de recomendações, deverão indicar a
necessidade ou não de monitoramento da medida;
§ 3º Ficam dispensados, a critério do relator, os monitoramentos para as deliberações já proferidas que
não se enquadrem nos critérios previstos no inciso I do art. 2º, salvo se nelas estiverem expressamente
determinados.
Art. 18. Fica a Secretaria-Geral de Controle Externo autorizada a expedir os atos necessários à
operacionalização desta resolução no âmbito de sua atuação.
Art. 19. Esta resolução entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 20. Fica revogada a Resolução-TCU 265, de 9 de dezembro de 2014.
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Presidente
COMUNICAÇÃO

Senhor Presidente,
Senhora Ministra,
Senhores Ministros,
relator do processo TC 039.924/2019-0, no qual se aprecia anteprojeto de instrução normativa elaborado pelo
Grupo de Trabalho Desburocratização Interna que tem por objetivo revisar a Instrução Normativa TCU
71/2012.
A mencionada proposta normativa busca otimizar o rito dos procedimentos de tomada de contas especial,
de modo a privilegiar os princípios da racionalidade administrativa, da economia processual e da celeridade. A
forma como o procedimento de TCE está hoje organizado pode induzir o gestor público ao comportamento de
aguardar o encaminhamento do processo ao TCU, pois, ao pagar o débito na fase interna, tem sido demandado
a suportar os encargos com juros, acarretando elevação do tempo para solução definitiva da TCE.
como o estudo técnico que embasou a proposta de alteração (TC 034.095/2019-5).

Relator
INSTRUÇÃO NORMATIVA -TCU XXX, DE XX DE XXXXX DE XXXX

Altera a Instrução Normativa-TCU 71, de 28 de novembro de 2012, que dispõe sobre a instauração, a
organização e o encaminhamento ao Tribunal de Contas da União dos processos de tomada de contas especial.
O PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, no uso de suas atribuições legais e
regimentais,
Considerando as diretrizes de busca por maior eficiência administrativa, objetividade, qualidade e
efetividade dos processos de tomada de contas especial no TCU; e
Considerando as disposições constantes dos TCs 036.774/2019-7 e 033.873/2019-4, resolve:
Art. 1º A Instrução Normativa-TCU 71, de 28 de novembro de 2012, passa a vigorar com o acréscimo do
art. 13-A, com a seguinte redação:
“Art. 13-A. Em qualquer estágio da fase interna, o responsável pelo débito poderá recolher o valor
principal atualizado monetariamente, sem a incidência de juros moratórios, desde que existam elementos que
permitam a avaliação da boa-fé e que não tenham sido observadas outras irregularidades nas contas, nos
termos do art. 12, § 2º, da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992.
§ 1º No caso do recolhimento espontâneo do débito especificado no caput, o tomador de contas ou o
órgão de controle interno, sem prejuízo de prosseguir com as análises referentes ao processo de tomada contas
especial a seu cargo, enviará ao TCU, as informações necessárias à verificação da boa-fé, da ocorrência de
outras irregularidades nas contas, bem como o comprovante do recolhimento do débito apurado.
§ 2º Reconhecida, pelo TCU, a boa-fé do responsável, não havendo divergência quanto ao valor
recolhido e desde que não haja outras irregularidades nas contas, o processo de tomada contas especial restará
sanado e será avocado pelo TCU para fins de julgamento.
§ 3º Constatada divergência quanto ao valor recolhido, o TCU poderá abrir prazo para que o valor seja
complementado, sendo que o recolhimento tempestivo, desde que reconhecida a boa-fé e que não haja outras
irregularidades nas contas, sanará o processo e ensejará a avocação dos autos pelo TCU para que seja proferido
o julgamento das contas.
§ 4º Descaracterizada, pelo TCU, a boa-fé do responsável ou identificadas outras irregularidades nas
contas não analisadas na fase interna, o Tribunal informará a decisão ao tomador de contas ou ao órgão de
controle interno, para que inclua, no débito apurado, os juros de mora devidos.
§ 5º Os juros de mora devidos, na forma do parágrafo anterior, serão calculados desde a data de
ocorrência do débito até a data de recolhimento do valor principal.
§ 6º Não havendo elementos suficientes para a avaliação da boa-fé, o Tribunal de Contas da União
poderá diligenciar o tomador de contas ou órgão de controle interno para a complementação das informações.
§ 7º Em nenhuma hipótese os valores recolhidos serão ressarcidos aos responsáveis eis que o
recolhimento espontâneo do débito caracteriza valor incontroverso.
§ 8º Em caso de solidariedade passiva, o recolhimento do débito por um responsável aproveita aos
demais; se o pagamento for parcial, todos os devedores continuam obrigados pelo saldo remanescente, nos
termos do disposto no caput.
Art. 2º Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em XX de XXXXX de 2020.
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
A possibilidade de permitir o pagamento de débitos ainda na fase interna e sem a incidência de juros,
apenas com a atualização monetária da dívida, poderia estimular a solução do processo de TCE de forma mais
célere, em benefício do gestor público e da sociedade.
A forma como o procedimento de TCE está hoje organizado acaba por incentivar no gestor público o
comportamento de que é preferível deixar que o processo chegue ao TCU pois, ao pagar na fase interna, não se
pode transigir dos juros, acarretando elevação do tempo para solução definitiva da TCE.
A Lei 10.522/2002, que dispõe sobre o Cadastro Informativo dos Créditos não Quitados de Órgãos e
Entidades Federais (Cadin), estabelece, em seu art. 26-A, com redação dada pela Lei 12.810/2013, que os
débitos apurados na fase interna dos processos de tomada de contas especial (TCE) devem sofrer, entre outros,
atualização monetária e incidência de juros. A não incidência de juros ocorre apenas quando não houver
execução física do convênio, hipótese em que deverão incidir os rendimentos da aplicação financeira, cujos
juros estão ali embutidos. Eis o que dispõe o mencionado artigo, no essencial:
Art. 26-A. O órgão ou entidade que receber recursos para execução de convênios, contratos de repasse e
termos de parcerias na forma estabelecida pela legislação federal estará sujeito a prestar contas da sua boa e
regular aplicação, observando-se o disposto nos §§ 1º a 10 deste artigo. (Incluído pela Lei 12.810, de 2013)
§ 1º Norma específica disporá sobre o prazo para prestação de contas e instauração de tomada de contas
especial, se for o caso. (Incluído pela Lei 12.810, de 2013)
§ 2º Quando a prestação de contas não for encaminhada no prazo estabelecido, será concedido o prazo
máximo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, ou recolhimento dos recursos, incluídos os rendimentos da
aplicação no mercado financeiro, atualizados monetariamente e acrescidos de juros de mora, na forma da lei.
(Incluído pela Lei 12.810, de 2013) (grifo não presente no original)
§ 3º Para os convênios em que não tenha havido qualquer execução física nem utilização dos recursos, o
recolhimento à conta única do Tesouro deverá ocorrer sem a incidência de juros de mora, mas com os
rendimentos da aplicação financeira. (Incluído pela Lei nº 12.810, de 2013)
Por outro lado, a Lei 8.443/1992, que dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União,
assegura ao responsável, no âmbito dos processos de contas, a possibilidade de liquidação tempestiva do débito
atualizado monetariamente, sem a incidência de juros, sanando o processo, desde que reconhecida sua boa-fé e
que não tenha sido observada outra irregularidade nas referidas contas:
Art. 12. Verificada irregularidade nas contas, o Relator ou o Tribunal:
I - definirá a responsabilidade individual ou solidária pelo ato de gestão inquinado;
II - se houver débito, ordenará a citação do responsável para, no prazo estabelecido no Regimento
Interno, apresentar defesa ou recolher a quantia devida;
III - se não houver débito, determinará a audiência do responsável para, no prazo estabelecido no
Regimento Interno, apresentar razões de justificativa;
IV - adotará outras medidas cabíveis.
§ 1° O responsável cuja defesa for rejeitada pelo Tribunal será cientificado para, em novo e
improrrogável prazo estabelecido no Regimento Interno, recolher a importância devida.
§ 2° Reconhecida pelo Tribunal a boa-fé, a liquidação tempestiva do débito atualizado monetariamente
sanará o processo, se não houver sido observada outra irregularidade nas contas. (grifo não presente no original)
Cotejando os procedimentos, verifica-se que o pagamento de débitos por responsáveis em qualquer
momento na fase interna se mostra mais oneroso ao responsável do que o pagamento tempestivo realizado no
âmbito TCU, pois, na fase interna, além da correção monetária ocorre a incidência de juros, que podem ser
dispensados no âmbito do TCU por expressa disposição de sua Lei Orgânica.
Sugere-se, portanto, a criação de dispositivos na IN TCU 71/2012, que trata da instauração, organização
e encaminhamento de TCE para o TCU, de forma a permitir o recolhimento do débito corrigido
monetariamente, em sua fase interna, sem a incidência de juros.
Registre-se que, observada tal hipótese, as informações constantes da TCE que permitam a avaliação da
aplicação das disposições do art. 12, § 2º, da Lei 8.443/1992 deverão ser imediatamente enviadas ao TCU, sem
que isso configure qualquer afronta ao disposto na Lei 10.522/2002, porquanto o pagamento se fundará na Lei
Orgânica do TCU.
Caso o TCU verifique o atendimento das disposições do art. 12, § 2º, de sua Lei Orgânica, o processo
será avocado para imediato julgamento. Caso contrário, mesmo diante do recolhimento do débito, total ou
parcial, o processo continuará sua tramitação na fase interna com a incidência dos juros de mora, sem que o
montante já pago seja restituído ao responsável por constituir valor incontroverso.
COMUNICAÇÃO

Senhor Presidente,
Senhora Ministra,
Senhores Ministros,
grupo de trabalho Desburocratização Interna que tem por objetivo revisar a Instrução Normativa TCU 81/2018.
A mencionada proposta normativa decorre da necessidade de racionalizar o uso dos instrumentos de
determinação no âmbito dos processos de desestatização, ampliando sua eficácia e viabilizando o
monitoramento das deliberações mais relevantes e que demandem cumprimento imediato.
O anteprojeto agora apresentado pauta-se em normas e orientações internacionais de auditoria e busca
conferir ao gestor a oportunidade de se manifestar sobre a proposta de encaminhamento elaborada pela unidade
técnica, com o fim de assegurar a objetividade e completude dos trabalhos. Embora essa sistemática já venha
sendo adotada para trabalhos de auditoria, a medida também se mostra bastante desejável nos demais processos
examinados pelo Tribunal.
como cópia do estudo técnico que embasou a proposta de alteração (TC 030.999/2019-7).

Relator
INSTRUÇÃO NORMATIVA -TCU XXX, DE XX DE XXXXXX DE XXXX
Altera a Instrução Normativa-TCU nº 81, de 20 de junho de 2018, que dispõe sobre a fiscalização dos
processos de desestatização.
O PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, no uso de suas atribuições legais e

regimentais,
considerando as diretrizes de busca por maior eficiência administrativa;
considerando a necessidade de contínuo aperfeiçoamento e busca pela objetividade, qualidade e
efetividade dos processos de acompanhamento de desestatização pelo TCU; e
considerando as disposições constantes do TC 036.774/2019-7, resolve:

Art. 1º O artigo 9º da Instrução Normativa-TCU nº 81, de 20 de junho de 2018, passa a vigorar com o
acréscimo dos §§ 8º e 9º, com a seguinte redação:
"Art. 9º .....................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
§ 8º Preliminarmente ao encaminhamento ao Relator, a Unidade Técnica deve apresentar o relatório de
acompanhamento para comentários dos gestores, preferencialmente por meio de reunião técnica, com vistas a
assegurar a celeridade do exame da matéria pelo Tribunal.
§ 9º Caso o órgão gestor do processo de desestatização demonstre interesse em apresentar contribuições
adicionais àquelas expostas na reunião de que trata o parágrafo anterior, será concedido prazo de até quinze dias
para manifestação, período em que ficará suspenso o prazo previsto no caput deste artigo.”
Art. 3º Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em xx de novembro de 2019.
Em conformidade com as normas e orientações internacionais de auditoria, o gestor deve ter a

oportunidade de examinar o relatório preliminar dos trabalhos realizados antes que estes se tornem públicos.
Essa prática, que consiste em obter comentários do gestor, tem por objetivo assegurar a imparcialidade,
objetividade e completude dos trabalhos. No TCU, as Normas de Auditoria do Tribunal (NAT) tratam desse
aspecto nos itens 144 a 148.
Embora essa sistemática já venha sendo adotada para trabalhos de auditoria, a medida também se mostra
bastante desejável nos demais processos examinados pelo Tribunal, pois confere ao gestor a oportunidade de
manifestar-se sobre a proposta de encaminhamento elaborada pela unidade técnica.
Considerando as elevadas quantias e a complexidade dos processos de acompanhamento de
desestetização, a avaliação das propostas preliminares da unidade técnica pelo órgão gestor ganham ainda mais
relevância nessa área de atuação do Tribunal. Isso porque será possível ao responsável pelo processo
manifestar-se, entre outros aspectos, sobre custos e eventuais consequências práticas negativas resultantes do
cumprimento ou da implementação das propostas inicialmente sugeridas.
Nesse contexto e sem olvidar da necessária celeridade na apreciação dos processos de desestatização pelo
TCU, propõe-se acrescer ao art. 9º da IN/TCU 81, de 20 de junho de 2018, os seguintes dispositivos:
“Art. 9º .....................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
§ 8º Preliminarmente ao encaminhamento ao Relator, a Unidade Técnica deve apresentar o relatório de
acompanhamento para comentários dos gestores, preferencialmente por meio de reunião técnica, com vistas a
assegurar a celeridade do exame da matéria pelo Tribunal.
§ 9º Caso o órgão gestor do processo de desestatização demonstre interesse em apresentar contribuições
adicionais àquelas expostas na reunião de que trata o parágrafo anterior, será concedido prazo de até quinze dias
para manifestação, período em que ficará suspenso o prazo previsto no caput deste artigo.”
COMUNICAÇÃO

PROPOSTA DE REVISÃO DE RESOLUÇÃO
Senhor Presidente,
Senhora Ministra,
Senhores Ministros,
grupo de trabalho Desburocratização Interna que tem por objetivo revisar a Resolução TCU 170/2004.
A mencionada proposta normativa decorre da necessidade de evitar o dispêndio de esforços e recursos
para a comunicação da parte nos casos em que o acórdão do TCU não lhe impõe sucumbência, o que
juridicamente afasta o seu interesse recursal e não justifica uma notificação formal da decisão. Tal alteração
torna-se possível diante da evolução dos sistemas de tecnologia da informação que, entre outros, permite a
realização de comunicação processual de forma mais célere, com impacto na tempestividade dos processos que
tramitam no TCU.
Tendo em vista o melhor conhecimento da matéria por parte dos gabinetes de Vossas Excelências,
seguem anexas a esta comunicação, as justificativas que fundamentam a revisão normativa proposta, o referido
anteprojeto, bem como o estudo técnico que embasou a proposta de alteração (TC 033.873/2019-4).

Relator
RESOLUÇÃO-TCU XXX, DE XX DE XX DE XXXX.
Altera a Resolução-TCU 170, de 30 de junho de 2004, que dispõe sobre a elaboração e a expedição das
comunicações processuais emitidas pelo Tribunal de Contas da União.
O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, no uso de suas atribuições legais e regimentais,

considerando a evolução dos sistemas de tecnologia da informação que, entre outros, permite a realização
de comunicação processual de forma mais célere, com impacto na tempestividade dos processos que tramitam
no TCU;
considerando a necessidade de evitar o dispêndio de esforços e recursos para a comunicação da parte nos
casos em que o acórdão do TCU não lhe impõe sucumbência, o que juridicamente afasta o seu interesse
recursal e não justifica uma notificação formal da decisão; e
considerando os estudos e os pareceres constantes dos processos TCs 036.774/2019-7 e 033.873/2019-4,
resolve:
Art. 1º Incluir no art. 3º da Resolução-TCU 170/2004 o inciso V e fazer acréscimo à redação do § 4º do
mesmo artigo, que passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 3º As comunicações serão encaminhadas aos seus destinatários por meio de:
(...)
V - protocolos eletrônicos oficiais mantidos pela administração pública.
(...)
§ 4º O uso do correio eletrônico e de protocolos eletrônicos oficiais mantidos pela administração pública
deve observar os procedimentos definidos em ato do Presidente.”
Art. 2º Alterar o inciso I do art. 4º, que passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 4º Consideram-se entregues as comunicações:

I - efetivadas conforme disposto nos incisos I, II e V do artigo anterior, mediante confirmação da ciência
do destinatário;”
Art. 3º Esta Resolução entra em vigor 180 dias após a data de sua publicação.
JOSE MUCIO MONTEIRO

Presidente
O Tribunal de Contas da União não normatiza nem em seu Regimento Interno, nem na Resolução
36/1995, nem na Resolução 170/2004 a dispensa de notificação do acórdão quando não se verificar a
sucumbência da parte.
Nos cinco anos que vão de 2014 a 2018, o TCU expediu 361.477 comunicações válidas. Destas, mais de
60% se referiam a notificação de julgamento: 221.099.
Das comunicações de notificação, a grande maioria trata seguramente de mera comunicação à parte ou a
outro interessado, para os quais não houve sucumbência.
Relativamente a essas notificações sem sucumbência, 12.211 se referem a processo de contas ordinárias
de UPC federal.
Tal procedimento tem gerado elevada carga de trabalho ao setor responsável pelos ofícios de notificação
no TCU e custo à administração pública com a expedição postal de ofícios de notificação.
A alteração ora proposta busca evitar a ocorrência de dispêndio de esforço e recurso para a comunicação
da parte nos casos em que o acórdão do TCU não lhe impõe sucumbência, o que juridicamente afasta o seu
interesse recursal e não justifica uma notificação formal da decisão.
Entre as medidas aventadas, seria necessário realizar as notificações SEFIP por meio de funcionalidade a
ser implementada no próprio sistema e-Pessoal, que constituem 25% do total das notificações realizadas pelo
TCU nos últimos cinco anos, e adotar o mesmo procedimento quando se tratar de processo de contas
ordinárias, desta vez utilizando o sistema e-Contas. As duas medidas implicarão uma redução de 30,4%
(67.175 ofícios) das notificações feitas pelo TCU, que nos últimos cinco anos foi de 221.099 comunicações.
Além disso, a integração do e-TCU Comunicações com os sistemas SEI, do Executivo federal, e com o
Protocolo Eletrônico do MPF, por meio dos quais as notificações poderiam ser enviadas, implicaria
significativa redução de custos com a expedição postal de comunicações a esses destinatários.
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral em exercício,
Entre as fiscalizações iniciadas na última semana, destaco o levantamento das ações em prol da
desburocratização dos serviços públicos prestados aos cidadãos conduzidas pelo Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão, Casa Civil da Presidência da República e Ministério da Transparência e
Controladoria-Geral da União (CGU).
O trabalho, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo (TC 023.283/2018- 1), está sendo realizado em
conjunto pela Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado (SecexAdministração) e pela
Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti).
O objetivo do levantamento é conhecer, de maneira mais profunda, as iniciativas que estão sendo
implementadas, notadamente quanto ao cumprimento do Decreto 9.094, de 2017, e de demais normativos
correlatos. Tais informações subsidiarão a definição da estratégia de atuação do TCU para tratar do tema no
âmbito da Administração Pública Federal. Ademais, esta Corte poderá intensificar os esforços em curso na
esfera do Poder Executivo que visam solucionar problemas sistêmicos de burocracia e de baixa qualidade na
prestação de serviços públicos ao cidadão.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, 18 de julho de 2018.
RAIMUNDO CARREIRO
Presidente
COMUNICAÇÃO
HOMENAGEM AO SERVIDOR JOSÉ CARLOS LOBO DE MENEZES
Senhor Presidente,
Senhora Ministra,
Senhores Ministros,
Hoje trago a este Plenário uma comunicação especial, revestida de homenagem ao servidor José Carlos
Lobo de Menezes que, no dia 25/11/2019, teve sua aposentadoria publicada.
O servidor é graduado em engenharia pelo Instituto Tecnológico de Aeronáutica, com mestrado em
engenharia aeronáutica e mecânica por aquela instituição. Possui também graduação em direito pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro e especialização em controladoria e finanças.
Ingressou no TCU em 1996 como auditor e atuou, na Secretaria de Controle Externo no Rio de Janeiro,
em áreas de grande relevância e complexidade naquele estado, especialmente, na área da educação e da saúde,
cuja subunidade especializada dirigiu por vários anos. Na Secretaria de Controle Externo da Administração
Indireta no Rio de Janeiro, exerceu também as funções de assessor e diretor, tendo ainda atuação destacada na
instrução de processos relacionados ao BNDES.
Nessas mais de duas décadas no Tribunal, José Carlos Lobo sempre foi reconhecido pelos seus dirigentes
e colegas por seu zelo, dignidade e honradez no exercício profissional, destacando-se por seu senso de justiça e
conhecimento técnico.
Esta homenagem que presto ao José Carlos Lobo vem seguida do desejo de que esta nova etapa de sua
vida seja plena de realizações e que o servidor desfrute de muita saúde e felicidade junto aos seus familiares.
Ministro VITAL DO REGO

Relator
ANEXO II DA ATA 48, DE 10 DE DEZEMBRO DE 2019

ACÓRDÃOS PROFERIDOS DE FORMA UNITÁRIA
Relatórios, Propostas de Deliberações e Votos emitidos pelo respectivo relator, bem como os
Acórdãos de nºs 3041 a 3074, aprovados pelo Plenário.
GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 008.064/2019-9
Natureza(s): Relatório de Auditoria
Órgão/Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
Interessado: Congresso Nacional (vinculador)
Representação legal: não há
SUMÁRIO: FISCOBRAS 2019. LOTE 4 DAS OBRAS NA RODOVIA BR-116/RS. AUSÊNCIA

DE SOBREPREÇO E DE SUPERFATURAMENTO E MANUTENÇÃO DO EQUILÍBRIO
ECONÔMICO-FINANCEIRO NO CONTRATO DE EXECUÇÃO, ATÉ O 9º TERMO ADITIVO. 10º
TERMO ADITIVO AO CONTRATO NÃO AVALIADO. SUCESSIVAS PRORROGAÇÕES DE
PRAZO DA AVENÇA SEM A DEVIDA FUNDAMENTAÇÃO. CIÊNCIA AO DNIT.
DETERMINAÇÃO À UNIDADE TÉCNICA PARA CONTINUIDADE DO ACOMPANHAMENTO
DO CONTRATO, PARA AVALIAÇÃO DA ECONOMICIDADE E MANUTENÇÃO DO
EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINACEIRO, APÓS O 10º TERMO ADITIVO. AVALIAÇÃO DE
EVENTUAL PREJUÍZO AO ERÁRIO DECORRENTE DOS ERROS DE PROJETO.
RELATÓRIO
Adoto, como relatório, o Relatório de Fiscalização elaborado pela Secretaria de Fiscalização de

infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação), peça 23, transcrito a seguir, in
verbis:
“I. Apresentação
1. A presente fiscalização, determinada pelo Acórdão 835/2019-TCU-Plenário, de relatoria do
Ministro José Mucio Monteiro, cuida de fiscalizar a execução do Contrato 460/2012, firmado em
12/7/2012 pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT) com o Consórcio Trier –
Ctesa, tendo por objeto a execução das obras de melhorias de capacidade, incluindo duplicação, na
Rodovia BR-116/RS, especificamente no segmento entre o km 373,22 e o km 397,2, com extensão de
23,98 km, correspondente ao Lote 4 do Edital de Licitação 342/2010 (Concorrência). Fizeram parte do
exame desta auditoria os relatórios de supervisão, produzidos no âmbito do Contrato de supervisão
857/2016, que serviram de suporte para a fiscalização.
2. Essa auditoria é parte das nove auditorias na BR-116/RS, resultantes do Acórdão 2082/2018-
TCU-Plenário, de 5/9/2018, o qual estabeleceu:
9.2. autorizar, com fundamento no art. 233 do Regimento Interno do TCU, c/c o art. 14, inciso II,
da Resolução-TCU 215/2008, a imediata inclusão no próximo Plano de Fiscalizações de Obras Públicas,
das obras de adequação de capacidade e duplicação da BR-116/RS, entre os Municípios de Porto Alegre
e Pelotas.
3. Trata-se de auditoria para verificação da economicidade da obra e da ocorrência ou não de
sobrepreço na mesma, assunto em discussão desde o Fiscobras/2010. Nesta fiscalização levou-se em
consideração que a análise de economicidade não se esgota na avaliação de preços. Por isso, foram
aplicados procedimentos que visam identificar situações antieconômicas vinculadas à qualidade e ao
prazo da obra, também.
4. A licitação que deu origem aos contratos das obras da BR-116/RS, no total de nove, foi objeto
de fiscalização pretérita que remonta 2010. Assim, com o fito de contextualizar a presente fiscalização,
importa traçar uma linha cronológica dos acontecimentos, desde a primeira fiscalização.
5. Inicialmente, o TCU, por meio do Acórdão 1596/2011-Plenário, de relatoria do Ministro
Walton Alencar Rodrigues, proferido no âmbito do TC 030.105/2010-2 (Fiscobras/2010), manifestou-se
pela suspensão cautelar da licitação da obra. Naquela ocasião, os achados: projeto básico/executivo sub
ou superdimensionado; sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado; e projeto básico
deficiente ou desatualizado, foram tipificados como irregularidades graves com indicativo de
paralisação (IGP). Em termos financeiros, as irregularidades atingiram o montante de R$ 93,3 milhões
(ref. set./2009), aproximadamente 10% do valor previsto pela administração para o empreendimento em
licitação (nove lotes).
6. O Acórdão 1596/2011-TCU-Plenário trouxe uma série de medidas que o DNIT deveria adotar
para dar continuidade ao processo licitatório, quais sejam:
9.1. condicionar a revogação da medida cautelar determinada pelo relator, ministro Walton
Alencar Rodrigues, em 2/2/2011 (peça 123), ao efetivo cumprimento das determinações que se seguem;
9.2. autorizar o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes a dar prosseguimento à
Concorrência Pública 342/2010-00, destinada a contratar as obras de melhoria da capacidade da
BR 116/RS, incluindo sua duplicação, desde que atendidas, cumulativamente, as seguintes condições:
9.2.1. alterar, nos orçamentos dos nove lotes, para o item “indenização de jazida”, previsto em
diversos serviços, em especial no de “escavação e carga de material de jazida”, o custo de referência,
sem BDI, para R$ 1,04 (um real e quatro centavos) por metro cúbico de material escavado;
9.2.2. alterar, nos orçamentos dos nove lotes, a composição do serviço “escavação e carga de
material de jazida”, de forma que ela preveja apenas os custos com “escavadeira hidráulica”,
“ferramentas”, “encarregado de turma”, “servente” e “indenização de jazida”, observados os
parâmetros da composição contida na peça 131 (fls. 13/14);
9.2.3. substituir, nos orçamentos dos nove lotes, conforme o caso, as composições dos serviços de
“sub-base” e de “base” executados com “macadame seco” pelas composições de referência do
Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem do Rio Grande do Sul (DAER/RS) para o serviço de
“macadame seco” (peça 150);
9.2.4. substituir as composições dos serviços de “escavação carga e transporte de solos
inadequados”, previstas nos orçamentos dos lotes de 4 a 9, pela composição “escavação carga e
transporte de material de 1ª categoria”, constante do Sicro 2;
9.2.5. substituir as composições de restauração rodoviária dos serviços “concreto betuminoso
usinado a quente”, “base de brita graduada”, “compactação de aterros a 95%”, “compactação de
aterros a 100%”, “enleivamento”, “hidrossemeadura, escavação carga e transporte de material de 1ª
categoria”, e “escavação carga e transporte de material de 3ª categoria”, nos orçamentos dos nove lotes
da obra, pelas respectivas composições de construção, admitindo-se, nesses casos, a redução da
velocidade de ida e de volta dos caminhões basculantes nos serviços de “escavação carga e transporte”,
desde que devidamente fundamentada;
9.2.6. realizar sondagens a percussão, em conformidade com a norma de procedimento DNER
PRO 381-9, de forma a avaliar o real volume de solo mole projetado para as obras dos lotes 1 a 3, e
providenciar, conforme o caso, os ajustes dos quantitativos previstos para o serviço de “escavação,
carga e transporte de solos moles”, nos orçamentos respectivos;
9.3. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que, na hipótese de
não serem atendidas as determinações contidas nos subitens anteriores ou de os licitantes habilitados
não aceitarem as modificações de composições e preços, anule a Concorrência Pública 342/2010-00;
(...)
7. Em sede de apreciação dos embargos de declaração opostos pelo DNIT ao Acórdão
1596/2011-Plenário, o TCU prolatou o Acórdão 2736/2011-Plenário, de relatoria do Ministro Walton
Alencar Rodrigues, que tornou insubsistente o subitem 9.2.5 do Acórdão anterior (1596/2011-TCU-P),
além de:
9.3. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que, em adição às

medidas indicadas no Acórdão 1.596/2011, Plenário, condicione a homologação e adjudicação da
Concorrência 342/2010 e a assinatura dos contratos respectivos à expressa anuência da licitante
classificada em primeiro lugar, em cada lote, aos seguintes termos:
9.3.1. retenção das parcelas correspondentes à diferença entre os preços avaliados pelo Tribunal e
pela autarquia para os serviços “concreto betuminoso usinado a quente”, “base de brita graduada”,
“compactação de aterros a 95%”, “compactação de aterros a 100%”, “enleivamento”,
“hidrossemeadura, escavação carga e transporte de material de 1ª categoria”, e “escavação carga e
transporte de material de 3ª categoria”, até a efetiva comprovação da redução de produtividade alegada
pela autarquia;
9.3.2. renúncia, em caráter irretratável, à percepção das parcelas relativas à diferença de preços
de que trata o subitem anterior, na hipótese de o Tribunal não acolher as conclusões do DNIT;
(...)
8. Após as audiências públicas realizadas pelo Congresso Nacional em 2011, o Comitê de
Avaliação das Informações Sobre Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades Graves (COI) votou,
considerando as informações prestadas pelo gestor de que iria cumprir integralmente as medidas
indicadas nos Acórdãos 1596/2011 e 2736/2011, ambos do Plenário do TCU, pela não inclusão do Edital
342/2010-00 sob o enfoque do Anexo VI da PLOA 2012.
9. A mesma proposta foi efetuada pelo COI quando do Relatório de 2012, tendo como
fundamentação “a importância socioeconômica das obras de melhoria de capacidade incluindo
duplicação da BR-116/RS e as informações prestadas pelo gestor no sentido de que vai realizar as
correções indicadas pelo TCU, inclusive já tendo formalizado repactuação contratual da qual resultou
redução de R$ 66.863.681,44 do valor contratado”.
10. O Acórdão 93/2013-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues,
proferido no âmbito do TC 003.063/2012-7 (monitoramento), além de considerar como não cumpridas as
determinações encerradas nos subitens 9.2.3, 9.2.4 e 9.2.6 do Acórdão 1596/2011-Plenário e 9.3.1 e
9.3.2 do Acórdão 2736/2011-Plenário e descumprida a medida cautelar, todos exarados no
TC 030.105/2010-2, determinou ainda, cautelarmente, a limitação de pagamentos, à época em análise
pelo Tribunal (item 9.4).
11. O TCU informou, por meio do aviso presidencial 26, de 31 de janeiro de 2013, à Comissão
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, que por esta Corte de
Contas, persistiam os indícios de irregularidade classificados como graves com recomendação de
paralisação (IGP) pelos Acórdãos 1596/2011 e 2736/2011, ambos do Plenário.
12. Posteriormente, ainda no âmbito do TC 003.063/2012-7 (monitoramento), foi prolatado o
Acórdão 1.845/2015-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, que:
a) acolheu as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis, relativamente aos indícios
de descumprimento da medida cautelar exarada no TC 030.105/2010-2 e das determinações encerradas
nos subitens 9.2.3, 9.2.4 e 9.2.6 do Acórdão 1596/2011 e 9.3.1 e 9.3.2 do Acórdão 2736/2011, ambos do
Plenário, objeto das audiências determinadas no subitem 9.5.3 do Acórdão 93/2013-Plenário;
b) tornou insubsistentes os subitens 9.2 e 9.3 do Acórdão 93/2013-Plenário;
c) revogou a medida cautelar veiculada no subitem 9.4.1 do Acórdão 93/2013-TCU-Plenário, que
limitava o pagamento dos serviços sub-base e base executados com macadame seco, em todos os lotes da
obra fiscalizada, ao preço do serviço de referência indicado no subitem 9.2.3 do Acórdão 1596/2011-
TCU-Plenário; e
d) assinou o prazo de 90 dias para que o DNIT adotasse as providências necessárias ao exato
cumprimento dos arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964, 40, inciso X, da Lei 8.666/1993, e 112, caput e § 2º, da
Lei 12.017/2009, quais sejam:
9.4.1. caracterizar adequadamente os solos integrantes do serviço “escavação, carga e transporte
de solos inadequados”, no âmbito dos contratos relativos aos lotes 5, 6, 7, 8 e 9 da Concorrência
342/2010-00, de forma que somente sejam enquadrados neste serviço solos cujos índices de resistência à
penetração (nSPT) os qualifiquem como fofos, moles ou muito moles, nos termos da norma ABNT–
NBR6484, adotando, ainda, as providências que forem cabíveis para ajustar os termos de contrato e as
medições já realizadas ao que preceitua a parte inicial deste subitem;
9.4.2. repactuar os preços contratuais dos serviços “concreto betuminoso usinado a quente”,
“base de brita graduada”, “compactação de aterros a 95%”, “compactação de aterros a 100%”,
“enleivamento”, “hidrossemeadura”, “escavação carga e transporte de material de 1ª categoria” e
“escavação carga e transporte de material de 3ª categoria”, nos contratos oriundos da Concorrência
342/2010-00, de modo a limitar os preços contratuais aos obtidos a partir das composições de
construção rodoviária do Sicro, ajustando-se as produtividades dos equipamentos de transporte aos
fatores de eficiência previstos para as composições de restauração rodoviária, nos termos do item 2.1.2
do Volume 7 do Manual de Custos Rodoviários do DNIT;
13. Além disso, o item 9.5 do Acórdão 1845/2015-TCU-Plenário ainda determinou à Secretaria de
Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária que:
9.5. (...) colha as informações necessárias à avaliação da correção dos preços praticados pelas
contratadas, para os serviços “sub-base e base executados com macadame seco”, em todos os lotes da
obra fiscalizada, com vistas a oferecer proposta de encaminhamento aderente à real situação de
execução do empreendimento;
14. Por fim, o Acórdão 2082/2018-TCU-Plenário (Relator: Ministro Benjamin Zymler), também
proferido no processo de monitoramento TC 003.063/2012-7, acolheu as razões de justificativa
apresentadas pelos responsáveis e concluiu por:
9.1. conhecer dos pedidos de reexame para, no mérito, dar-lhes provimento, de modo a tornar a
insubsistentes os subitens 9.4.2 e 9.5 do Acórdão 1845/2015-Plenário, revogando as medidas cautelares
pertinentes; 9.2. autorizar, com fundamento no art. 233 do Regimento Interno do TCU, c/c o art. 14,
inciso II, da Resolução-TCU 215/2008, a imediata inclusão no próximo Plano de Fiscalizações de Obras
Públicas, as obras de adequação de capacidade e duplicação da BR-116/RS, entre os Municípios de
Porto Alegre e Pelotas; 9.3. determinar à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de
Aviação Civil que promova a análise global da economicidade dos contratos do empreendimento
indicado no subitem anterior e avalie a manutenção da diferença percentual entre o valor global dos
contratos e os preços globais de referência, após eventuais aditivos, nos termos do art. 14 do Decreto
7.983/2013; (...)
15. Diante de tudo isso, importa repetir que a primeira ação de controle nas obras de duplicação
da BR-116/RS foi realizada na fase de edital, levada a efeito no Relatório de Auditoria elaborado no
âmbito do Fiscobras/2010 (TC 030.105/2010-2). Assim, naquela oportunidade, foram inquinados os
serviços com sobrepreço, independentemente da análise global do orçamento, pois, em se tratando de
edital, qualquer discrepância poderia ser corrigida antes da formalização dos contratos. Na presente
auditoria, tendo em vista que a análise recai sobre os nove contratos em execução e, por força do item
9.3 do Acórdão 2082/2018-TCU-Plenário, a análise da economicidade é global, envolvendo tanto o
contrato inicial quanto seus aditivos.
I.1. Importância socioeconômica
16. Importante rodovia brasileira, a BR-116 é uma via de integração do território nacional no
sentido Norte – Sul, iniciando em Fortaleza - CE e alcançando Jaguarão – RS, na fronteira com o
Uruguai, numa extensão total de 4.566,5 km.
17. No Rio Grande do Sul a rodovia tem uma extensão de 656 km entre a divisa com o Estado de
Santa Catarina e a cidade de Jaguarão, passando pela Região Metropolitana de Porto Alegre.
18. A rodovia se reveste de vital importância socioeconômica por propiciar o fluxo de usuários e
de bens entre a Capital do Estado e o interior, além de ser via de ligação, juntamente com a BR-101,
entre o Rio Grande do Sul e os demais Estados brasileiros. De fato, ao passar pela cidade de Pelotas, a
rodovia permite acesso ao Porto de Rio Grande, no município de mesmo nome, por onde é escoada a
maior parcela da produção agropastoril e industrial entre o Brasil e o Mercosul.
19. Segundo informações constantes no sítio do gerenciamento ambiental do empreendimento
(http://www.br116rs.com.br/empreendimento, acesso em 26/6/2019), a extensão total da obra, dividida
em nove lotes, vai beneficiar doze municípios de forma direta: Guaíba, Barra do Ribeiro, Mariana
Pimentel, Tapes, Sentinela do Sul, Arambaré, Camaquã, Cristal, São Lourenço do Sul, Turuçu, Arroio do
Padre e Pelotas.
20. Ademais, o sítio mencionado destaca que o principal objetivo da duplicação é aumentar a
capacidade de veículos, trazendo melhorias para a rodovia que atualmente está saturada pelo volume de
tráfego, principalmente de caminhões. Desta forma, além de prevenir acidentes com prejuízos materiais e
riscos à vida, a realização do empreendimento se justifica pela importância socioeconômica para a
região, uma vez que proporcionará locomoção rápida e segura de pessoas e bens entre as cidades
envolvidas. Mais do que uma nova pista, o projeto inclui melhorias como travessias urbanas, ruas
laterais, retornos operacionais, pontes, viadutos e passarelas. Ou seja, além de desenvolvimento, a obra
trará mais segurança e organização ao tráfego interno das comunidades.
II. Introdução
II.1. Deliberação que originou o trabalho
21. Em cumprimento ao Acórdão 835/2019-TCU-Plenário, realizou-se a auditoria no
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, no período compreendido entre 29/4/2019 e
5/7/2019.
22. A presente ação de controle surge na sequência das auditorias e monitoramentos de acórdãos
relacionados ao Edital 342/2010, que abrange nove contratos para execução de obras de duplicação e
melhoria da capacidade em 210 km da BR-116/RS, no trecho de Guaíba a Pelotas.
23. As razões que motivaram esta auditoria foram a realização de análise global da
economicidade dos contratos do empreendimento, bem como a averiguação do equilíbrio
econômico-financeiro representado pela manutenção do desconto inicialmente obtido após eventuais
aditivos, nos termos do Acórdão 2.082/2018-Plenário, além de sua materialidade e relevância para a
região.
24. Nesse quadro, as conclusões desta auditoria podem subsidiar as análises em curso no
TC 003.063/2012-7: monitoramento de que trata o subitem 9.4 dos acórdãos 1596/2011 e 2736/2011-
TCU-Plenário, exarados no TC 030.105/2010-2. E no caso do TC 017.210/2017-8: monitoramento da
medida cautelar determinada no item 9.4 do Acórdão 93/2013-TCU-Plenário, apostilada pelo Acórdão
1845/2015-TCU-Plenário, pode impactar nas contas do então Superintendente da Superintendência
Regional do estado do Rio Grande do Sul, Hiratan Pinheiro da Silva. Por isso, a proposta de
encaminhamento contemplará determinação para a juntada de cópias do presente relatório de auditoria,
bem como do relatório, do voto e do acórdão que vier a ser prolatado, aos processos ora mencionados.
II.2. Visão geral do objeto
25. O objeto da presente fiscalização é o Contrato 460/2012, firmado entre o DNIT e o Consórcio
Trier-Ctesa, e regido pelo Edital 342/2010-00, que visou à seleção de empresas para a realização das
obras de melhorias de capacidade, incluindo duplicação, na Rodovia BR-116, no estado do Rio Grande
do Sul, que compreendeu nove lotes.
a) Informações gerais do empreendimento:
- Trecho: divisa SC/RS (Rio Pelotas) até o município de Jaguarão (fronteira Brasil/Uruguai);
- Extensão total: 212,03 km;
- Subtrecho: entroncamento RS-703 (p/Guaíba) ao acesso a Pelotas, km 511,8;
- Jurisdição: Superintendência Regional do DNIT no estado do Rio Grande do Sul.
b) Informações particulares do Lote 4:
- Contrato: 460/2012
- Subtrecho: Entroncamento RS-715/717 (p/ Tapes) – Entroncamento BR-470/RS-350
(p/Camaquã);
- Segmento: km 373,22 ao km 397,20;
- Extensão: 23,98 km;
- Código PNV: 116BRS3310 a 116BRS3310;
- Valor da obra (edital): R$ 98.044.090,89 (ref.: set/2009);
- Contratada: Trier-Ctesa;
- Valor do Contrato: R$ 86.799.714,56 (ref.: set/2009);
- Aditamentos: R$ 16.005.276,911 (ref. set. /2009 - SUPRA);

- Valor total: R$ 102.804.991,47 (ref. set. 2009 -SUPRA);
- Valores medidos até a 84ª medição (julho /2019): R$ 90.316.139,61 (ref. set. /2009 - SIAC).
Figura 1-Infográfico do empreendimento (Lotes da BR-116/RS)
Fonte: http://www.br116rs.com.br/empreendimento, acesso em 26/6/2019.
26. O Lote 4, em questão, está localizado nas proximidades do acesso norte ao município de
Camaquã.
27. O principal serviço previsto consiste na duplicação da pista existente, na extensão total do
trecho. O traçado da duplicação desenvolve-se em paralelo à rodovia existente, pelo lado esquerdo. O
projeto geométrico busca dotar a rodovia de características técnicas compatíveis com a velocidade
diretriz de 100 km/h. A pista terá duas faixas de rolamento com 3,60 m, canteiro central com 13,20 m, e
acostamentos externos e internos com 2,50 m e 1,00 m de largura, respectivamente.
28. Além disso, o projeto contempla a construção e pavimentação de ruas laterais, na extensão de
5,706 km, construção de ponte nova sobre o Arroio Velhaco, com 220 m, e duas passarelas nos km
386,300 e 395,820.
29. Quanto à execução do Contrato 460/2012, convém informar que houve instauração de
Processo Administrativo de Apuração de Responsabilidade (PAAR) - 50600.011136/2015-49, em
11/9/2015, em face de a empresa Ecoplan Engenharia Ltda., detentora do Contrato de supervisão
831/2012, não ter cumprido com as suas atribuições de supervisora e não ter agido de forma a minimizar
as falhas de projeto apuradas e promover as adequações necessárias quando poderia ainda fazê-las,
dado o projeto executivo ainda se encontrava em fase de elaboração. Convém informar que a Ecoplan foi
responsável, também, pela elaboração dos projetos básico e executivo no âmbito do Contrato 21/2000
(Evidência 2 - Despacho Decisório).
30. O desfecho do PAAR culminou com decisão pela aplicação de multa contratual no valor de
R$ 227.899,64, valendo-se da Cláusula 10ª, § 1º do Contrato 831/2012 (Evidência 2 - Despacho
Decisório, p. 9). Atualmente o processo se encontra em fase de reanálise de recurso interposto pela
supervisora Ecoplan.
31. Em razão disso, o DNIT decidiu não prorrogar a vigência do contrato de supervisão com a
então supervisora empresa Ecoplan, e a continuidade dos serviços de supervisão ficou a cargo da
empresa INCORP – Consultoria e Assessoria Ltda., mediante o Contrato 857/2016, assinado em
22/12/2016.
32. Quanto às consequências decorrentes da falha de projeto, o DNIT afirmou que após as devidas
correções, mediante aplicação de reforços para a estrutura do pavimento nos locais necessários, obteve-
se o enquadramento das deflexões dentro dos parâmetros projetados. Ensaios realizados por ocasião
desta fiscalização, nos mesmos locais, indicam o enquadramento das deflexões características calculadas
aos parâmetros previsto em projeto (Deflexão Admissível), conforme Evidência 3– ensaios de deflexão
Viga Benkelman).
II.3. Objetivo e questões de auditoria

33. Tendo em vista o subitem 9.3 do Acórdão 2082/2018-TCU-Plenário, a presente auditoria teve
por objetivo a análise global da economicidade do Contrato 460/2012 – Lote 4, bem como a avaliação
da manutenção da diferença percentual entre o valor global do contrato e os preços globais de
referência, após eventuais aditivos.
34. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo
aplicados, de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:
a) Questão 1: os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os
valores de mercado?
b) Questão 2: os aditivos decorrentes das revisões de projeto em fase de obras afetaram o
equilíbrio econômico-financeiro do contrato em desfavor da Administração?
c) Questão 3: na execução dos serviços identificam-se situações manifestamente
antieconômicas?
35. Na formulação das questões levou-se em consideração que a análise de economicidade não se
esgota na avaliação de preços. Por isso, a Questão 3 apresenta procedimentos que visam identificar
situações antieconômicas vinculadas à qualidade e ao prazo.
II.4. Metodologia utilizada
36. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de
Contas da União (Portaria-TCU 280, de 8 de dezembro de 2010, alterada pela Portaria-TCU 168 de 30
de junho de 2011) e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo
TCU (Portaria-Segecex 26, de 19 de outubro de 2009).
37. Consoante a matriz de planejamento, foram definidos oito procedimentos para responder de
forma satisfatória às questões de auditoria. Os papéis de trabalho albergam, essencialmente, os
processos administrativos da execução contratual, as medições mensais, os projetos de engenharia,
relatórios da empresa supervisora e composições de preços unitários. Em observância às orientações
para a execução de auditorias de conformidade, foram efetuadas análises documentais, entrevistas com
gestores do DNIT, Fiscal do Contrato, e responsáveis pela supervisão da obra, vistoria in loco da obra,
do canteiro da Contratada, de jazidas e empréstimos.
38. Especificamente para responder à Questão 1, o método adotado para a avaliação dos preços
contratuais foi o da “Limitação do Preço Global” (MLPG), que prevê a compensação entre os preços
superavaliados e os subavaliados, de forma global.
39. A ferramenta utilizada para operacionalizar tal análise foi o Sistema Análise de Orçamento
(SAO), sistema próprio deste Tribunal.
40. A amostra utilizada para o referido exame teve como fundamento a metodologia da Curva
ABC, cujo objetivo é a classificação de itens de maior importância ou impacto, devendo a análise recair
sobre aqueles mais significativos em relação ao valor total.
41. No caso das condições iniciais do contrato, a amostra contemplou 43 itens da planilha de
preços (serviços), totalizando em 81,27% do valor total do Contrato 460/2012.
42. Quanto à Questão 2, que trata da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do Contrato
460/2012 após a realização de aditivos, decorrentes de Revisões em Projetos em Fase de Obras (RPFO),
com reflexo financeiro, manteve-se o mesmo método do MLPG, conforme orientação do voto do Acórdão
2082/2018-TCU-Plenário, a seguir transcrito:
No caso, diante do transcurso de mais de sete anos da licitação, qualquer novo exame da
economicidade dos ajustes deve envolver, como preconiza a jurisprudência, a verificação global dos
contratos, inclusive com as eventuais alterações ocorridas a partir de aditivos.
43. Quanto à análise da 1ª Revisão de Projeto em Fase de Obras (RPFO), a amostra contemplou
45 itens da planilha contratual, perfazendo 80,57% do valor total do contrato após a realização do
aditivo (Preços Iniciais + Aditivo = PI+A), decorrente da primeira revisão de projeto. No caso da 2ª
RPFO, a amostra contemplou 36 itens, representando 80,37% do valor total do contrato após a
realização do aditivo correspondente (PI+A).
44. Os resultados dessas análises estão contemplados, em forma de planilhas com o exame dos
preços constantes da parte “A” da Curva ABC das Curvas ABC (inicial, 1ª RPFO e 2ª RPFO), na
Evidência 1- Analise equilíbrio econômico-financeiro, em atendimento à orientação do Memorando-
Circular 1/2019-Coinfra.
45. Por fim, extrapolando os procedimentos previstos na matriz de planejamento, para a
verificação da qualidade dos serviços executados, foi realizado os seguintes ensaios e testes: ensaios de
irregularidade longitudinal, com a utilização do equipamento Merlin; ensaios de grau de compactação,
de teor de CAP e de espessura das camadas de CBUQ, todos realizados mediante retirada de corpos de
prova do revestimento executado.
II.5.Limitações inerentes à auditoria
46. Não foram impostas restrições à execução dos trabalhos.
II.6. Volume de recursos fiscalizados
O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 142.687.621,76 (preços
iniciais+reajuste+aditivos), correspondente ao somatório dos valores empenhados nos contratos de
execução da obra e da supervisão (valores consultados em julho/2019, no SUPRA). Apesar de o Contrato
de Supervisão 857/2016 não fazer parte do escopo desta fiscalização, foram examinados os relatórios de
supervisão para auxiliar na execução dos procedimentos de fiscalização do Contrato de obra. Inclusive,
esses relatórios constituem um dos principais produtos da supervisora, nos quais são consolidadas
grande parte de suas atribuições de contratada.
Benefícios estimados da fiscalização
47. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se citar a manutenção da expectativa de
controle em função da atuação do TCU.
III. Achados de auditoria
III. 1. O atraso na execução da obra constitui fato antieconômico e ineficiente.
III.1.1 Tipificação
Indício de irregularidade grave que não prejudique a continuidade (IGC).
Justificativa do enquadramento (ou não) no conceito de IGP da LDO:
48. O achado implica dano ao erário, mas não caracteriza hipótese de recomendação de
paralisação, dado que também não enseja a nulidade de contrato, que se enquadre no disposto no
art.118, § 1º, inciso VI da Lei 13.707 de 14/8/2018 (Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e
execução da Lei Orçamentária de 2019 e dá outras providências).
III.1.2 Situação encontrada
49. Devido a uma série de fatores, o Contrato 460/2012, assinado em 12/7/2012, com ordem de
início para 17/7/2012 e prazo inicial de execução de 720 dias, portanto com término previsto para
6/7/2014, teve medido o valor de R$ 127.058.511,48 (PI+A+R - preços iniciais, aditivos e reajustes),
equivalente a 90,36% do valor total do empreendimento (R$ 140.611.841,65 - PI+A+R). Todavia, até
junho de 2019, somente uma parcela (15,1 km) da obra foi entregue ao uso da população (Evidência 4 -
Entrega parcial). Esse atraso (em torno de cinco anos à época da fiscalização) não se alinha aos
princípios da eficiência e da economicidade aludidos nos artigos 37 e 70 da CF/1988.
50. Até agora as necessidades que justificaram a obra não foram satisfeitas e os recursos
aplicados representam elevado custo de oportunidade, pois, no cenário de escassez de recursos, outras
demandas deixaram de ser atendidas.
51. Logo após a ordem de início, o contrato foi paralisado em 20/7/2012. A interrupção teve como
causa a negativa do órgão ambiental em emitir a Licença de Instalação para todo o trecho dos nove lotes
do empreendimento (211,22 km). Vencidos os entraves, a dita licença foi emitida em 7/8/2012
(LI 875/2012) e os trabalhos reiniciaram em 13/8/2012. Contudo, devido a restrições impostas ao Lote 4,
por questões junto à Funai, adicionada à não emissão da autorização de coleta e captura de fauna,
somente em novembro de 2012, houve de fato o início das obras deste lote, ficando a data de término
postergada para 31/7/2014, conforme 1ª Termo Aditivo (Evidência 5- 2ª RPFO, p. 27, Evidência 6 -
paralisação - licença instalação, p. 4 e Evidência 7 - Resumo aditivos - Parecer PGF, p. 19).
52. Em julho de 2014, o contrato sofreu nova prorrogação, formalizada no 2º Termo Aditivo, por
360 (trezentos e sessenta) dias, tendo como vencimento a data de 26/7/2015 (Evidência 7 - Resumo
aditivos - Parecer PGF, p. 22).
53. Os motivos apontados para as prorrogações de prazos contidas nos dois primeiros termos
aditivos do referido contrato, conforme registrado nos documentos analisados, contemplam
intercorrências oriundas do processo de licenciamento ambiental, impedimentos ambientais
(licenciamento de operação de jazidas de solos, de canteiro de obras, em março de 2013, de pedreira e
britagem, liberada em março de 2014), e a ocorrência de dias chuvosos e impraticáveis que retardaram
o início dos trabalhos e diminuíram as produções durante a execução (Evidência 7 - Resumo aditivos -
Parecer PGF, p. 11-12).
54. A fim de se adequar o contrato ao Projeto Executivo, em 17/3/2015, foi assinado o 3º Termo
Aditivo com reflexo financeiro. Com isso, o valor contratado a preços iniciais passou de
R$ 86.799.714,56 para R$ 105.010.293,79, ambos ref.: set. /2009 (Evidência 7 - Resumo aditivos -
Parecer PGF, p. 26).
55. No que se refere aos demais termos aditivos de prorrogação de prazo (4º, 5º, 6º, 8º e 9º), não
foi possível identificar, de forma individualizada, os motivos que deram causa às sucessivas
prorrogações.
56. Inclusive, a própria Procuradoria Geral Federal do DNIT registra tal dificuldade, ao emitir o
Parecer 00126/2018/PFE-DNIT/PGF/AU e pontuar que “Contudo, não consegui localizar em nenhum
dos múltiplos processos autuados em cada um dos aditivos as devidas motivações para as sucessivas
prorrogações de prazo” e, ainda, recomendar “a área técnica, em especial o fiscal do contrato, deve
trazer à colação, de forma fundamentada e documentada, o que de fato ensejou a suspensão e as
sucessivas prorrogações, demonstrando que não foi a contratada que deu causa as referidas dilações de
prazo” (Evidência 7 - Resumo aditivos - Parecer PGF, p. 53).
57. No entanto, consta como providência a essa recomendação somente uma simples síntese, sem
datas, motivos e responsabilidades, como se vê no transcrito: “A motivação das referidas dilações, em
síntese, é a demora na obtenção das licenças ambientais da obra, do canteiro, das instalações industriais
e das jazidas, conforme apontamento em Diário de Obras” (Evidência 7 - Resumo aditivos - Parecer
PGF, p. 61).
58. Além das questões climáticas e ambientais, consta informação, sem detalhamento, de que o
contingenciamento financeiro imposto aos empenhos destinados às obras ocasionou ritmo muito aquém
do esperado para os trabalhos, resultando na prorrogação da vigência do contrato, conforme registrado
no Relatório de Supervisão do Contrato 460/2012 (Evidência 8 – Relatório Supra maio-2019, p. 3).
59. Assim, ao todo, foram realizados mais cinco termos aditivos, todos de prorrogação de prazo. A
Tabela 1 apresenta os termos aditivos realizados com os respectivos dados.
Tabela 1- Resumo de Aditivos – Contrato 460/2012
Termo aditivo (TA) Prorrogação de Percentual medido
Novo data de vigência
- data prazo acumulado
2º TA - 27/7/2014 360 26/7/2015 27,76%
4º TA - 28/7/2015 365 25/7/2016 40,91%
5º TA - 8/8/2016 365 24/7/2017 42,71%
6º TA - 28/7/2017 365 20/11/2018 45,34%
8º TA - 2/7/2018 485 21/11/2019 61,48%
9º TA - 24/5/2019 160 29/4/2020 84,28%
Fonte: Elaboração própria com dados obtidos dos Termos aditivos fornecidos pelo DNIT
(Evidência 7-Resumo Termo Aditivo-Parecer, p. 18-42)
60. De acordo com as informações contidas na Tabela 1, após prorrogações de prazos, a data de
término de vigência do Contrato 460/2012 será 29/4/2020, conforme informado no SUPRA (Evidência 7-
Resumo Termo Aditivo-Parecer, p. 65). Na ausência de novas prorrogações, a obra restará concluída
aproximadamente sete anos e nove meses desde a ordem de início dos serviços (17/7/2012).
61. Assim supondo-se que o prazo inicial estava correto, não se pode admitir uma prorrogação de
mais de cinco anos para a conclusão das obras, mesmo ao se considerar as aventadas questões
ambientais, dado que se limitaram aos primeiros dois anos que, grosso modo, era o prazo inicial da
obra. Portanto, para os cinco anos de atraso, o DNIT relata questões de contingenciamento de recursos,
de erros de projeto básico sem, no entanto, individualizar períodos com os motivos correspondentes,
detalhando se o atraso contemplou o trecho todo, ou partes, situação em que se poderia realocar frentes
de serviço. Igualmente, deixou-se de identificar as respectivas responsabilidades.
62. Importa frisar que tal atraso não se limita e este contrato, mas estende-se aos demais (oito)
que fazem parte do empreendimento de duplicação e melhorias na BR-116/RS.
63. Em que pese a informação dada pela supervisora, via SUPRA, de que as obras apresentam
ótimo ritmo de execução e foram realizados novos reforços de empenho, garantindo maior volume de
serviços, entende-se necessário o devido esclarecimento para a apuração dos motivos que deram causa
às sucessivas prorrogações de prazos, que levaram ao atraso consolidado no Contrato 460/2012.
III.1.3 Conclusão e proposta de encaminhamento
64. A delonga na entrega do empreendimento traz consigo situação antieconômica na execução do
contrato. Sob a ótica dos usuários, foram aplicados significativos recursos financeiros que, após sete
anos da ordem de início dos serviços não geraram os benefícios esperados da duplicação da rodovia. Tal
fato implica elevado custo de oportunidade, pois, no cenário de escassez de recursos, outras demandas
poderiam ter sido atendidas.
65. Como se viu, nesse achado, não foram identificados os motivos que poderiam esclarecer a
necessidade de realização de alguns termos aditivos de prorrogação de prazo. Há algumas informações
abrangentes como intercorrências ambientais, contingenciamento financeiro, fatores climáticos, revisões
de projetos, entre outras. É importante delimitar os motivos, a abrangência do seu impacto na obra e o
período necessário a ser prorrogado para saneá-los, de forma detalhada, fundamentada e documentada.
Tal procedimento, inclusive, poderá fornecer elementos para que se ajuste, com propriedade, as
estimativas iniciais de prazos de obras e de cronogramas às reais necessidades das obras, com o objetivo
de reduzir ao máximo situações, como aqui verificadas, de sucessivas prorrogações.
66. Considerando-se que não estão suficientemente delimitados os motivos que ensejaram as
sucessivas prorrogações de prazo que acarretaram o referido atraso do Contrato 460/2012, entende-se
que seja mais prudente, antes da propositura de audiências, que se chame o DNIT em oitiva para
esclarecer os fatos, de forma fundamentada e documentada e, se for o caso, para então se promover as
devidas audiências, com propriedade.
67. Nesse contexto, o encaminhamento proposto é de determinar, nos termos do art. 250, inciso V,
do Regimento Interno/TCU, a oitiva do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT),
para, no prazo de 15 dias, manifestar-se sobre a ausência das motivações para as prorrogações de prazo
contempladas nos Termos Aditivos (4º, 5º, 6º, 8º e 9º), ocorridos na obra objeto do Contrato 460/2012 –
Lote 4, esclarecendo, de forma fundamentada e documentada, os fatos que ensejaram as sucessivas
prorrogações e quem lhes deu causa.
IV. Análise dos comentários dos gestores
68. Por não conter achados de alta complexidade ou de grande impacto, considerou-se
desnecessário o envio do relatório preliminar para comentários dos gestores.
V. Conclusão
69. A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar a execução do Contrato 460/2012 firmado, em
12/7/2012, pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) com o Consórcio
TRIER – CTESA, tendo por objeto a execução das obras de melhorias de capacidade, incluindo
duplicação, na Rodovia BR-116/RS, especificamente no segmento entre o km 373,22 e o km 397,2, com
extensão de 23,98 Km, correspondente ao Lote 4 do Edital de Licitação 342/2010 (Concorrência).
70. Assim, após o uso das técnicas de análise documental e de amostragem, na fase de
planejamento, as seguintes questões de auditoria foram formuladas:
valores de mercado?

antieconômicas?
71. No que tange à Questão 1, foi realizada a análise global da economicidade do Contrato
460/2012, bem como a averiguação do equilíbrio econômico-financeiro representado pela manutenção
do desconto inicialmente obtido após eventuais aditivos, nos termos do Acórdão 2082/2018-Plenário.
72. Importa registrar que na elaboração dos preços referenciais para a presente análise foram
consideradas todas as correções determinadas e válidas nos diversos acórdãos proferidos por ocasião
das fiscalizações pretéritas no âmbito do Fiscobras acerca da regularidade dos preços contratuais.
73. Outro aspecto importante a se ressaltar é que a análise ora realizada e que aponta pela
inexistência de sobrepreço/superfaturamento nas condições iniciais do Contrato 460/2012, incidiu sobre
os preços contratuais após ajustes nas propostas de preços dos licitantes promovidas pela comissão
técnica do DNIT, conforme registrado pela então SecobRodovia, em instrução que subsidiou a decisão de
mérito (Acórdão 1845/2015-TCU-Plenário).
74. No caso das condições iniciais do contrato, a amostra analisada contemplou 43 itens da
planilha de preços (serviços), totalizando em 81,27% do valor total do Contrato 460/2012.
75. O resultado obtido na análise demonstra que, sob o ponto de vista de preços, o Contrato
460/2012 apresentou o desconto inicial de 1,38% em relação à referência do Sicro 2, representando
economicidade para a Administração Pública (Evidência 1 - Análise equilíbrio econômico-financeiro),
conforme resumo evidenciado na Tabela 2.
Tabela 2 - Resumo análise do contrato – situação inicial
Item Expressão Valor Total (R$)
Orçamento (Curva ABC) [A] R$ 86.799.714,56
Amostra – Contrato [B] R$ 70.593.892,09
Amostra – Referência [C] R$ 71.526.235,64
RepresentatividadeAmostra [B]/[A] 81,27%
Subpreço [D]=[B]-[C] R$ -986.343,55
Desconto em relação à Amostra (%) [D]/[C] 1,38%
Fonte: elaboração própria no Sistema de Análise de Orçamento
76. Quanto à Questão 2, que trata da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do Contrato
460/2012, após a formalização de aditivos com reflexo financeiro (Revisões de Projeto em Fase de Obras
- RPFO), verificou-se que não houve redução do desconto inicial obtido na contratação, demonstrando
que permaneceram válidas as vantagens inicialmente obtidas na contratação (Evidência 1 - Análise
equilíbrio econômico-financeiro).
77. No caso da 1ª RPFO, a amostra analisada contemplou 45 itens da planilha contratual,
perfazendo 80,53% do valor do contrato após a formalização de aditivos. Os resultados obtidos estão
apresentados na Tabela 3.
Tabela 3 - Resumo análise da 1ª Revisão de Projeto em Fase de Obras
Amostra - Contrato [B] R$ 84.562.838,74
Representatividade da Amostra [B]/[A] 80,53%
Subpreço [D]=[B]-[C] R$ -2.547.738,51
Desconto em relação à Amostra [D]/[C] 2,92%
78. No caso da 2ª RPFO a amostra analisada contemplou 36 itens, representando 80,37% do valor
após a formalização de aditivos e os resultados se encontram apostos na Tabela 4.
Tabela 4-Resumo análise da 2ª Revisão de Projeto em Fase de Obras

Amostra - [B] R$ 82.626.745,23
Subpreço [D]=[B]-[C] R$ -3.879.824,37
Desconto em relação à amostra [D]/[C] 4,49%
79. A título de informação, consta de parecer que subsidiou a 2ª RPFO que o desconto inicial
obtido, antes dos acórdãos do TCU, era de 2,1%, e após as adequações determinadas, o desconto subiu
para 3,763% (Evidência 10 - Memorando 158/2017-DNIT/VAC, p. 5 e Evidência 11 - 2ª RPFO-Parecer
19/2017).
80. Com relação à Questão 3, que trata da ocorrência de situações manifestamente
antieconômicas, especialmente sob o quesito de prazo, verificou-se que as obras da BR-116/RS estão
consideravelmente atrasadas. Após transcorridos cinco anos da data inicialmente prevista para término,
somente em agosto deste ano (2019), foi entregue uma parcela das obras concluída (15,1 km), conforme
noticiado no site do DNIT (http://www.br116rs.com.br/empreendimento, acesso em 1/9/2019 – Evidência
4 - Entrega parcial) (Achado III.1).
81. Tal situação implica, além do encarecimento das obras em si, a ausência da entrega de um
produto para a sociedade, que representaria não só melhoria de conforto e economia de tempo, mas
principalmente aumento da segurança para os usuários.
82. O histórico do empreendimento indica uma série de fatores que teriam contribuído para essa
situação, dentre os quais foram citados: contingenciamento financeiro, demora na designação de novos
empréstimos concentrados (EC - jazidas de solos), morosidade nos licenciamentos ambientais de jazidas
de solos, pedreira, demora na correção de solução técnica inadequada, contemplada na 2ª Revisão de
Projeto em Fase de Obras (outubro/2017).
83. No entanto, para alguns termos aditivos (4º, 5º, 6 º, 8 º e 9º), não consta detalhamento nos
documentos encaminhados pelo DNIT quanto à individualização dos motivos que deram causa às
sucessivas prorrogações que ensejaram o atraso de mais de sete anos para ocorra a conclusão das
obras.
84. Nesse contexto, o encaminhamento proposto é de determinar, nos termos do art. 250, inciso V,
do Regimento Interno/TCU, a oitiva do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT),
para, no prazo de 15 dias, manifestar-se sobre a ausência das motivações para as prorrogações de prazo
contempladas nos Termos Aditivos (4º, 5º, 6º, 8º e 9º), ocorridas na obra objeto do Contrato 460/2012 –
Lote 4, esclarecendo, de forma fundamentada e documentada, os fatos que ensejaram as sucessivas
prorrogações e quem lhes deu causa.
85. Por fim, extrapolando os procedimentos previstos na matriz de achados, para a verificação da
qualidade dos serviços executados, foi realizado um rol de ensaios e testes, cujos resultados foram os
relatados adiante.
86. No quesito funcional do pavimento, os ensaios de irregularidade longitudinal demonstram que
o pavimento se encontra dentro dos parâmetros normatizados pela IS-31/2006 (item 7.3.c), nos trechos
ensaiados (Evidência 12 – Ensaios Merlin).
87. Os demais ensaios realizados dizem respeito à verificação da execução do revestimento em
CBUQ, que são a espessura das camadas, o grau de compactação e o teor de CAP. Não se observou, nos
trechos ensaiados, irregularidades expressivas nos dois primeiros ensaios (Evidência 12 – Ensaios
Merlin).
88. Quanto ao teor de CAP, os resultados foram inconclusivos, visto que apresentaram variações
para mais e para menos nas amostras ensaiadas, devido a alterações nos procedimentos adotados nos
ensaios (mudança de equipamentos, quantidade de lavagem da amostra, etc.), restando prejudicada
qualquer conclusão acerca desse quesito.
89. Por fim, em atendimento ao estabelecido no normativo “Orientações para Auditoria de

Conformidade, p. 45, itens IV.1.2, parágrafo 114, nesta seção do relatório será registrada situação que
não representa impropriedade, mas que a equipe de auditoria julga necessário fazer um breve relato.
90. Em reunião ocorrida na fase de execução desta fiscalização, junto à Superintendência
Regional do DNIT no estado do Rio Grande do Sul, foi informado pelo fiscal do contrato que alguns
serviços pertinentes às obras não poderiam ser realizados no Contrato 460/2012, dado que já se teria
esgotado o limite legal de 25% permitido para aditivos, segundo estabelecido § 1º do art. 65 da Lei
8.666/1993 e de acordo como a jurisprudência dominante desta Corte de Contas, em razão das Revisões
de Projeto em Fase de Obras já realizadas, formalizadas em aditivos.
91. Consta da Nota Técnica, encaminhada em resposta a ofício desta Unidade Técnica, planilha
orçamentária, que suportou a 2ª RPFO, demonstrando que houve acréscimo de valores que perfazem
R$ 21.701.880,11 (25% de R$ 86.779.714,56), sendo que tal montante alberga somente os acréscimos,
sem que tenha havido compensação com os decréscimos. (Evidência 9 - Nota Técnica 1/2019 – Lote 4 -
25%).
92. Do exame da documentação encaminhada, bem como dos outros elementos que constam dos
autos, observou-se que, até o presente momento, não houve irregularidade quanto à extrapolação dos
limites de aditivos estabelecidos no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993.
93. Além disso, os aditivos de preços do Contrato 460/2012 se encontram em conformidade com o
entendimento consolidado na jurisprudência do TCU, visto que para o atingimento do limite de 25%, os
acréscimos e os decréscimos foram calculados de forma isolada, sem compensação entre si.
94. Tal entendimento foi consolidado ao DNIT, a partir de 9/4/2012, data do trânsito em julgado
do Acórdão 749/2010-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues.
95. Essa linha de raciocínio é seguida nos Acórdãos 2.819/2011 e 3.105/2013, de relatoria do
Ministro Walton Alencar Rodrigues; 2.681/2013 e 1.160/2014, de relatoria do Ministro Raimundo
Carreiro e 1.536/2016, de relatório do Ministro Bruno Dantas, todos do Plenário.
96. Dito isso, conclui-se que a possibilidade de realização de novo aditivo, conforme pleiteado nos
estudos apresentados pelo DNIT, não se enquadram nas condições excepcionalíssimas previstas na
Decisão 215/1999-TCU-Plenário, por não atender cumulativamente aos requisitos ali elencados,
especialmente no item b.III, visto que as alterações contratuais, apesar de serem consensuais e
qualitativas não são excepcionalíssimas e nem decorrem de fatos supervenientes ou imprevisíveis na
contratação inicial.
97. Quanto às alterações procedidas no projeto executivo e formalizadas nas revisões de projeto
em fase de obras, bem como os serviços que deixarão de ser executados, informados na Nota Técnica do
DNIT, em razão do esgotamento do limite legal para aditivo, entende-se que a Autarquia deve avaliar,
dentro do seu poder discricionário e sem prejuízo da observância da legislação pertinente, qual seria o
menor prejuízo acarretado aos usuários e, então, investido da autoridade e nos termos da
responsabilidade que lhe é atribuída, decidir sobre a questão.
98. Em tempo, registra que consta informação do DNIT, no Ofício 54743/2019/ACE-
DG/DG/DNIT SEDE, de que “a Administração tomará a decisão que melhor atender ao interesse social
e econômico da sociedade, qual seja, a excepcionalidade de aditivos acima de 25%, desde que
respeitados os requisitos constantes do Acórdão 215/1999 e 89/2019, ou pela deflagração de novo
procedimento licitatório, que será previamente encaminhado a essa Corte de Contas” (Evidência 9-
NotaTécnica -Lote 4 - 25%, p. 23).
Por fim, registra-se que o assunto está mais bem detalhado em apêndice a esse relatório.
VI. Proposta de encaminhamento
99. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
100.1. determinar, nos termos do art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT), para, no prazo de 15 dias, manifestar-
se sobre a ausência das motivações para as prorrogações de prazo contempladas nos Termos Aditivos
(4º, 5º, 6º, 8º e 9º), ocorridos na obra objeto do Contrato 460/2012 – Lote 4, esclarecendo, de forma
fundamentada e documentada, os fatos que ensejaram as sucessivas prorrogações e quem lhes deu causa.
100.2. juntar cópia do Relatório desta auditoria bem como, do Relatório, do Voto e do Acórdão
da presente fiscalização aos processos de monitoramento TC 003.063/2012-7 e TC 017.210/2017-8.”
O titular da SeinfraRodoviaAviação discordou do encaminhamento proposto pela equipe de
auditoria, nos termos do despacho, peça 25, a seguir, transcrito:
“As obras de duplicação da BR-116/RS, no trecho entre Porto Alegre e Pelotas, abrangem
extensão aproximada de 210 km. Contratadas em 2012, foram subdivididas à época em nove lotes.
O presente relatório de auditoria, com foco sobre o quarto lote, é resultado de fiscalização que se
insere em conjunto de nove trabalhos realizados sobre todos os contratos desse subtrecho da aludida
rodovia. Decorre de determinação do item 9.3 do Acórdão 2.082/2018-TCU-Plenário (relator Min.
Benjamin Zymler), c/c item 9.2:
as obras de adequação de capacidade e duplicação da BR-116/RS, entre os Municípios de Porto Alegre e
Pelotas;
9.3. determinar à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil que
promova a análise global da economicidade dos contratos do empreendimento indicado no subitem
anterior e avalie a manutenção da diferença percentual entre o valor global dos contratos e os preços
globais de referência, após eventuais aditivos, nos termos do art. 14 do Decreto 7.983/2013;
Assim, resumem-se a seguir as principais informações sobre as fiscalizações:
Lote km Fiscalis TC
1 300,54 a 325,00 82/2019 008.060/2019-3
2 325,00 a 351,34 75/2019 008.059/2019-5
3 351,34 a 373,22 81/2019 008.057/2019-2
4 373,22 a 397,20 76/2019 008.064/2019-9
5 397,2 a 422,30 77/2019 008.065/2019-5
422,30 a
6 428,16428,84 a 78/2019 008.061/2019-0
447,97
7 448,50 a 470,10 80/2019 008.066/2019-1
8 470,10 a 489,00 79/2019 008.067/2019-8
9 489,00 a 511.76 83/2019 008.068/2019-4
Especificamente em relação ao lote quatro, objeto do presente relatório, a equipe de auditoria
concluiu, no que tange ao cumprimento da determinação do Acórdão 2.082/2018-TCU-Plenário, que as
alterações realizadas no contrato 460/2012, pactuado entre o DNIT e o Consórcio Trier/Ctesa, não
afetaram o equilíbrio econômico-financeiro em desfavor da Administração.
Ainda, como resultado do trabalho, foi apontado o seguinte achado de auditoria: o atraso na
execução da obra constitui fato antieconômico e ineficiente. Como propostas de encaminhamento
constaram oitiva do DNIT e juntada de peças do processo aos autos de interesse.
O achado reportado, ainda que com pequenas diferenças de redação, foi verificado em todos os
nove lotes da rodovia. Em suma, o empreendimento, iniciado em 2012, foi previsto para terminar ainda
em 2014. Entretanto, até o momento, cinco anos após o prazo de término original, só parte do trecho
objeto desta fiscalização foi entregue à população, estando o contrato aproximadamente 90% executado.
A seguir apresenta-se tabela com os percentuais executados de todos os contratos, com destaque para o
contrato 460/2012, o mais adiantado na data das fiscalizações.
Lote Contrato % Executado

1 457/2012 63,68
2 458/2012 72,24
3 459/2012 63,01
4 460/2012 89,18
5 461/2012 48,54
6 462/2012 54,21
7 463/2012 64,65
8 464/2012 79,11
9 465/2012 66,00
Em resumo, a equipe apresenta como causas para as prorrogações de prazo do 1º e 2º termos

aditivos, obtidas junto ao DNIT, problemas no processo de licenciamento ambiental, impedimentos
ambientais e retardamento de início de trabalhos e diminuição de produtividade por efeito das chuvas.
Quanto às justificativas das prorrogações de prazo do 4º, 5º, 6º, 8º e 9º termos aditivos, não foi
possível identifica-las, de forma individualizada, nos processos que originaram essas alterações.
Em adição, apresenta-se informação constante do relatório de supervisão do contrato. Além das
questões climáticas e ambientais, o contingenciamento financeiro teria ocasionado ritmo aquém do
esperado para os trabalhos.
De fato, conforme quadro de execução orçamentária e financeira do empreendimento, apresentado
no Apêndice C do relatório (página 27), verifica-se que, de uma previsão orçamentária total acumulada
(2012 a 2019) de aproximados R$ 1,56 bilhão, foram empenhados aproximadamente R$ 1,41 bilhão,
liquidados R$ 560 milhões e pagos R$ 470 milhões. Em termos percentuais, foram pagos apenas
aproximadamente 33% dos recursos empenhados.
Cabe notar que os termos aditivos 4, 5, 6, 8 e 9, sobre os quais é solicitada manifestação sobre a
ausência de suas motivações, foram assinados em 2015, 2016, 2017, 2018 e 2019. Os quatro primeiros,
assinados em julho ou agosto dos respectivos anos, prorrogaram o prazo do contrato por um ano, sendo
que o último por um ano e quatro meses. Nesse período, de 2015 até 2019, foram pagos aproximados R$
90 milhões, o que representa pouco menos de 20% de todo o valor pago até o momento. Tal relação é
praticamente igual (21%) para os valores empenhados.
Por outro lado, a última prorrogação, de maneira diversa das anteriores, aumentou o prazo em
apenas 160 dias, o que pode ser justificado pela informação de que as obras apresentam ótimo ritmo de
execução e que foram dirigidos recursos para aumentar os valores empenhados, redundando na
execução do contrato em sua totalidade.
Das informações expostas, apesar de concordar com a equipe de que os motivos que ensejaram a
realização de alguns aditivos não foram especificados, como indicado inclusive pela procuradoria do
DNIT, avalio que a manifestação da autarquia, em sede de oitiva, poderá tão somente esclarecer os
motivos que ensejaram essas prorrogações. No entanto, não vislumbro como suficiente para permitir
eventual realização de audiência, sobretudo se os motivos alegados forem os sucessivos
contingenciamentos de recursos, haja vista que no período o país atravessou a maior crise de sua
história.
Do exposto, discordo do encaminhamento adotado no sentido de realizar a oitiva do DNIT.
Considero suficiente dar ciência de que as prorrogações de prazo do contrato 460/2012 não foram
acompanhadas das devidas justificativas, conforme preconiza a Lei 8.666/93.
Reitero que a relatoria do presente processo foi atribuída ao Ministro Walton Alencar Rodrigues
com supedâneo no art. 10 da Resolução-TCU nº 280/2016, uma vez que o TC 003.063/2012-7 encontra-
se aberto e trata do monitoramento de determinações expedidas no âmbito do TC 030.105/2010-2,
relatório de auditoria sobre o edital 342/2010-00 do DNIT, embrião da contratação dos nove lotes da
rodovia gaúcha. Assim, estabeleceu-se a conexão entre os assuntos.
Encaminham-se os autos ao gabinete do relator com proposta de:
a)dar ciência ao DNIT que as prorrogações de prazo contempladas nos Termos Aditivos (4º, 5º, 6º,
8º e 9º), ocorridas na obra objeto do Contrato 460/2012 – lote 4 das obras de duplicação da BR-116/RS
– não foram acompanhadas das devidas justificativas, o que está em desacordo com o art. 65 da Lei
8.666/93;
b)promover a juntada de cópias do presente relatório de auditoria, bem como do Relatório, do
Voto e do Acórdão que vier a ser prolatado aos processos TC 003.063/2012-7 e TC 017.210/2017-8; e
c)arquivar o presente processo, com fulcro no art. 169 do Regimento Interno do TCU.”
VOTO
Trata-se de auditoria, no âmbito do Fiscobras 2019, autorizada por meio do Acórdão 835/2019-
Plenário, no Lote 4 das obras de duplicação da BR-116/RS, no trecho entre Porto Alegre e Pelotas, no
período de 29/4/2019 a 5/7/2019.
O objetivo do trabalho foi fiscalizar o Contrato TT-460/2012, celebrado com o Consórcio Trier -
Ctesa, assinado em 12/7/2012, cujo objeto compreendeu melhorias de capacidade, incluindo duplicação
de 23,89Km de rodovia; e execução de uma ponte de 220m de extensão sobre o Arroio Velhaco, de duas
passarelas nos km 386,300 e 395,820 e de 8 retornos operacionais.
A ordem de serviço para o início das obras foi emitida em 17/7/2012 e o prazo inicialmente previsto
para sua conclusão foi de 720 dias, terminando em 6/7/2014.
Entretanto, a avença foi paralisada durante cerca de 4 meses e aditada por 10 vezes, conforme a
Tabela 1, a seguir. Após as diversas prorrogações de prazo, a conclusão do empreendimento está prevista
para 29/4/2020.
Tabela 5- Resumo de Aditivos – Contrato TT-460/2012
Data de Alteração do Novo valor
Termo
publicação Prorrogação Nova data de valor contratual, contratual, data-
Aditivo
de prazo vigência data-base base set/2009
(TA)
set/2009 (R$) (R$)
1º TA 17/12/2012 - - - 86.799.714,56
2º TA 5/8/2014 360 26/7/2015 - -
3º TA 19/3/2015 - - 18.210.579,23 105.010.293,79
4º TA 28/7/2015 365 25/7/2016 - -
5º TA 8/8/2016 365 24/7/2017 - -
6º TA 28/7/2017 365 20/11/2018 - -
7º TA 3/4/2018 - - (2.205.302,32) 102.804.991,38
8º TA 2/7/2018 485 21/11/2019 - -
9º TA 30/5/2019 160 29/4/2020 - -
10º TA 2/8/2019 - - 4.028.139,76 106.833.131,23
Fonte: Consulta ao Portal da Transparência, em 6/11/2019 (peça 26).
O objeto do 1º TA foi a suspensão do contrato, a partir de 20/7/2012, e seu reinício em 13/8/2012, o
que, entretanto, de fato ocorreu somente em novembro de 2012. Por meio do 3º TA, foi realizada a 1ª
Revisão de Projeto em Fase de Obras (1ª RPFO), em razão de necessárias adaptações dos serviços
contratados após a conclusão e aprovação do projeto executivo. O 7º TA formalizou a 2ª Revisão de
Projeto em Fase de Obras (2ª RPFO), que corrigiu erros dos projetos básico e executivo, com o objetivo
de reforçar a estrutura da pavimentação, e o 10º TA promoveu o reequilíbrio econômico-financeiro da
avença.
Até julho de 2019, foram medidos R$ 90.316.139,61, a preços referenciados na data-base de
setembro/2009, ou seja, 87,8% do valor da avença até então, que era de R$ 102.804.991,38.
A primeira ação de controle nas obras de duplicação da BR-116/RS ocorreu na fase de edital da
Concorrência 342/2010, no âmbito do Fiscobras/2010 (TC 030.105/2010-2, de minha relatoria), quando
foram apontados serviços com sobrepreço, tratados independentemente da análise global do orçamento,
tendo em vista que, em avaliação de edital, as discrepâncias de cada item podem ser corrigidas antes da
formalização dos contratos.
A execução dos comandos contidos nos acórdãos 1596/2011 e 2736/2011, ambos do Plenário (TC
030.105/2010-2) foi avaliada no processo de monitoramento TC 003.063/2012-7, no bojo do qual, foram
proferidos os acórdãos 93/2013 e 1845/2015, ambos do Plenário e de minha relatoria; e o Acórdão
2082/2018-Plenário, de relatoria do E. Ministro Benjamin Zymler, que decidiu pedido de reexame contra
o acórdão 1845/2015-Plenário.
Esta auditoria é uma das nove na BR-116/RS, determinadas por meio da aludida decisão de relatoria
do E. Ministro Benjamin Zymler, que deixou assim consignado:
e Pelotas.
globais de referência, após eventuais aditivos, nos termos do art. 14 do Decreto 7.983/2013; (...)
Assim, foram avaliados os nove contratos em execução e, por força do item 9.3 do Acórdão
2082/2018-Plenário, a análise da economicidade foi realizada de forma global, envolvendo os contratos
iniciais e os respectivos aditivos.
Neste trabalho, para a avalição do Contrato TT-460/2012 de execução das obras do Lote 4 da BR-
116/RS, a Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil
(SeinfraRodoviaAviação) formulou as seguintes questões de auditoria:
Questão 1: os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores
de mercado?
Questão 2: os aditivos decorrentes das revisões de projeto em fase de obras afetaram o equilíbrio
econômico-financeiro do contrato em desfavor da Administração?
Questão 3: na execução dos serviços identifica-se situações manifestamente antieconômicas?
Com relação às Questões 1 e 2, a análise global da economicidade do Contrato TT-460/2012, bem
como a avaliação do equilíbrio econômico-financeiro da avença após a celebração dos termos aditivos,
por meio da aferição da manutenção do desconto inicialmente obtido, indicou que não houve sobrepreço
ou superfaturamento, e que o equilíbrio foi mantido até o 9º Termo Aditivo.
O 10º Termo Aditivo, que acrescentou R$ 4.028.139,76 ao valor contratual, não foi avaliado pela
SeinfraRodoviaAviação, por ter sido assinado e publicado após o período de execução da auditoria.
Na elaboração da planilha de preços referenciais para a análise financeira do contrato, foram
consideradas as correções determinadas por meio dos diversos acórdãos proferidos no âmbito das
fiscalizações pretéritas na BR-116/RS acerca da regularidade dos preços contratuais.
As análises demonstraram que o Contrato TT-460/2012 apresentou o desconto inicial de 1,38% em
relação à referência do Sicro 2. Após a formalização de aditivos com reflexo financeiro, verificou-se que
não houve redução do desconto inicial obtido na contratação. A avaliação da amostra de 45 itens da
planilha contratual, perfazendo 80,53% do total do contrato, após a 1ª RPFO, demonstrou o desconto de
2,92%. Posteriormente à 2ª RPFO, a análise da amostra de 36 itens, representando 80,37% do valor
contratual, resultou no desconto de 4,49%.
Quanto à Questão 3, as obras da BR-116/RS estão consideravelmente atrasadas, o que implica o
encarecimento do empreendimento e a ausência de entrega de produto essencial ao conforto e a segurança
dos usuários. Após transcorridos cinco anos da data inicialmente prevista para a conclusão das obras,
somente em agosto de 2019, foi entregue uma parcela de 15,1 km concluídos.
Embora o Dnit tenha apontado, genericamente, diversos fatores que ensejaram o atraso (entre eles,
contingenciamento financeiro, demora na designação de novos empréstimos concentrados de jazidas de
solos, morosidade nos licenciamentos ambientais de jazidas de solos e de pedreira, demora na correção da
solução técnica inadequada de projeto), para os termos aditivos 4º, 5º, 6 º, 8 º e 9º, não consta, nos
documentos acostados aos autos, a motivação específica e detalhada que fundamentou cada uma das
sucessivas prorrogações as quais atrasaram em mais de sete anos a conclusão das obras.
A SeinfraRodoviaAviação entendeu que o achado implica dano ao Erário, mas não caracteriza
hipótese de recomendação de paralisação, tampouco enseja nulidade do contrato, devendo ser classificado
como Indício de Irregularidade Grave que não prejudique a continuidade - IGC (Apêndice A do Relatório
de Auditoria – Matriz de Achados, peça 23, p. 20)
Propôs, nos termos do art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do Dnit, para se
manifestar sobre a ausência das motivações para as prorrogações de prazo formalizadas por meio dos 4º,
5º, 6º, 8º e 9º Termos Aditivos ao Contrato TT-460/2012 - Lote 4.
A Unidade Técnica informou ainda que o Dnit instaurou o Processo Administrativo de Apuração de
Responsabilidade (PAAR) - 50600.011136/2015-49, em 11/9/2015, em face da Empresa Ecoplan
Engenharia Ltda., detentora do Contrato de Supervisão 831/2012, por não ter cumprido suas atribuições e
não ter atuado para sanar as falhas de projeto apuradas, quando ainda poderia fazê-lo, dado que o projeto
executivo se encontrava em elaboração, quando as empresas executoras dos Lotes 3 e 4 da BR-116/RS
começaram a apontar dificuldades na realização dos serviços. Ressalto que a Empresa Ecoplan
Engenharia Ltda., além de fiscalizar as obras do Lote 4, também elaborou os projetos básico e executivo
dos Lotes 3 e 4, o que foi objeto do Contrato 21/2000.
A decisão emitida no PAAR pela responsabilização da Empresa Ecoplan Engenharia Ltda., com
aplicação da multa contratual no valor de R$ 227.899,64, encontra-se em análise de recurso interposto
pela empresa.
Com o resultado do PAAR, o Dnit não prorrogou a vigência do Contrato de Supervisão 831/2012 e
contratou a INCORP – Consultoria e Assessoria Ltda., mediante o Contrato 857/2016, assinado em
22/12/2016, para a continuidade dos serviços de supervisão.
Quanto às consequências decorrentes das falhas de projeto, o Dnit afirmou que, após correções,
mediante aplicação de reforços na estrutura do pavimento, foram obtidos os parâmetros de qualidade
necessários.
A equipe de auditoria noticiou a realização de um rol de ensaios e testes com o objetivo de verificar
a qualidade dos serviços executados. Os ensaios de irregularidade longitudinal demonstraram que o
pavimento se encontra dentro dos parâmetros normatizados pela IS-31/2006, nos trechos ensaiados. Os
ensaios que dizem respeito à verificação da espessura das camadas e do grau de compactação do
revestimento em CBUQ indicaram irregularidades inexpressivas. Para os testes referentes ao teor de CAP
do revestimento em CBUQ, os resultados foram inconclusivos, visto que apresentaram variações
positivas e negativas, devido a alterações nos procedimentos adotados nos ensaios (mudança de
equipamentos, quantidade de lavagem da amostra, etc.).
Por fim, a equipe de auditoria registrou que, durante reunião na Superintendência Regional do
DNIT no estado do Rio Grande do Sul, o fiscal do Contrato TT-460/2012 informou que alguns serviços,
ainda que inicialmente previstos, não serão realizados por meio da avença, uma vez que o limite legal de
25% permitido para aditivos estabelecido no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993 foi atingido pelas Revisões
de Projeto em Fase de Obras já realizadas.
No Parecer Técnico 19/2017 (CGCONT), emitido pelo Dnit (peça 20), há planilha orçamentária
demonstrando que, após a 2ª RPFO, o acréscimo acumulado de valores ao Contrato TT-460/2012 perfaz o
total de R$ 21.701.880,11 (25% de R$ 86.779.714,56). O referido montante alberga somente os
acréscimos ao contrato, sem a compensação com os decréscimos.
Por conseguinte, até a celebração do 9º TA, não houve irregularidade quanto à extrapolação dos
limites de aditivos estabelecidos no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993, e os aditivos de preços estavam em
conformidade com o entendimento consolidado do TCU (acórdãos 749/2010, 2.819/2011 e 3.105/2013,
de minha relatoria; 2.681/2013 e 1.160/2014, de relatoria do E. Ministro Raimundo Carreiro e
1.536/2016, de relatório do E. Ministro Bruno Dantas, todos do Plenário), visto que, para a aferição do
limite de 25%, os acréscimos e os decréscimos foram calculados separadamente.
O titular da SeinfraRodoviaAviação anuiu às análises dos auditores. Porém, discordou do
encaminhamento proposto de oitiva do Dnit acerca da ausência de justificativas para as sucessivas
prorrogações contratuais.
Apesar de concordar que os motivos que ensejaram a realização de alguns aditivos não foram
especificados, avaliou que a manifestação do Dnit, em sede de oitiva, poderá somente esclarecer as razões
que ensejaram essas prorrogações, sendo o fato insuficiente para se prosseguir com eventual realização de
audiência, sobretudo porque houve contingenciamentos de recursos ao contrato, haja vista que, naquele
período, o país atravessou a maior crise de sua história.
O Secretário da SeinfraRodoviaAviação propôs então dar ciência ao Dnit de que as prorrogações de
prazo formalizadas por meio dos Termos Aditivos 4º, 5º, 6º, 8º e 9º ao Contrato TT-460/2012 não foram
acompanhadas das devidas justificativas, o que está em desacordo com o art. 65 da Lei 8.666/93.
II
Anuo às análises da SeinfraRodoviaAviação e as incorporo às minhas razões de decidir, no que não
colidem com as considerações que faço a seguir.
O Parecer Técnico 19/2017 (peça 20) que trata da 2ª RPFO indicou que as referidas alterações
decorreram de erro de projeto para o Lote 4 das obras de melhoria de capacidade, incluindo a duplicação
na rodovia BR-116/RS, e que solução adotada para correção das falhas de projeto foi apresentada por
comissão técnica criada especificamente para esse fim.
O processo de revisão do projeto teve início em maio de 2015, quando o Dnit, por meio do
Memorando 1664/2015/DIR/Dnit, mencionou que os materiais especificados e a técnica escolhida para a
construção dos aterros dos Lotes 3 e 4 da BR-116/RS foram inadequados ao solo do local, onde há
presença constante de água. Tendo em vista as consequências do erro de projeto, quais sejam, rupturas
precoces do pavimento, foi criado um grupo de trabalho para resolver os aludidos problemas, tomar
decisões e aprovar as necessárias alterações de projeto na fase de obras.
Em setembro de 2016, por meio do Memorando 224/2016-Dnit/VAC, o fiscal do contrato
apresentou suas considerações acerca das propostas de alteração do contrato formuladas pelo Consórcio
Trier - Ctesa (contratado para executar a obra), esclarecendo que as mudanças no projeto eram
imprescindíveis a continuidade e conclusão do empreendimento e que visavam a promover o reforço da
estrutura do pavimento.
O Consórcio Trier - Ctesa, ainda em setembro de 2016, por meio do Ofício 3/26, encaminhou sua
proposta de alteração contratual com impacto financeiro para o Dnit.
Em outubro de 2016, o Chefe do Serviço de Engenharia (Dnit) informou os itens a serem acrescidos
e reduzidos no contato e que, em razão de a avença encontrar-se paralisada e sem supervisão, constava
apenas o parecer do fiscal do contrato no processo, favorável ao pleito do consórcio construtor.
Posteriormente, em maio de 2017, o Consórcio Incorp/EPT – Rodovias, novo contratado para
supervisionar a obra, aprovou o conteúdo da 2ª RPFO.
O Consórcio Accenture-Dynatest, contratado como consultor para o gerenciamento das obras dos
nove lotes, também emitiu pareceres favoráveis aos itens da 2ª RPFO (peça 20, p. 24 a 33).
O 7º Termo Aditivo ao Contrato TT-460/2012 (peça 16, p. 37 a 39) foi publicado no Diário oficial
da União em 3/4/2018, e apresentou impacto financeiro negativo de R$ 2.205.302,31 no valor original da
avença.
Como a 1ª RPFO, formalizada por meio do 3º Termo Aditivo (peça 16, p. 24 a 27), publicado em
19/3/2015, já havia majorado o valor contratual em R$ 18.210.579,23 (20,98%), no que se refere ao
impacto financeiro no Contrato TT-460/2012, após a 2ª RPFPO, houve um acréscimo acumulado de R$
16.005.276,83 (R$ 18.210.579,23 - R$ 2.205.302,31), representando 18,44% do valor original do contrato
que era de R$ 86.796.237,56, e que passou a R$ 102.804.991,38.
Além disso, segundo o documento, os percentuais acumulados de acréscimos (25%) e de supressões
(9,85%) ao contrato, após a 2ª RPFO, respeitaram os limites previstos na Lei 8.666/1993 (peça 20, p. 37 e
38). Atenderam também ao disposto no subitem 9.2 do Acordão 591/2011 alterado pelo Acórdão
2.819/2011, que determinam que a aferição dos limites de acréscimos e supressões, para fins de
modificação de valor das avenças, deve ser realizada separadamente sem compensação entre eles.
Quadro 1: Revisão contratual proposta na 2ª RPFO
Fonte: Parecer Técnico 19/2017 (CGCONT), emitido pelo Dnit (peça 20, p.37)
Quadro 2: Limites dos aditivos contratuais
Fonte: Parecer Técnico 19/2017 (CGCONT), emitido pelo Dnit (peça 20, p.38)
Os percentuais de acréscimo e de supressões foram calculados sobre o valor do inicial do Contrato

TT-460/2012, após as alterações determinadas pelo TCU, decorrentes da auditoria realizada no respectivo
edital de licitação. Os preços dos itens acrescentados foram extraídos do Sicro, tendo sido aplicado o
percentual de desconto oferecido na proposta do consórcio construtor em relação ao orçamento do edital,
tudo isso levando em conta as correções de preços determinadas por esta Corte.
Na avaliação realizada no “Apêndice D – Do cumprimento aos limites de aditivos (Lei
8.666/1993)” do relatório de auditoria (peça 23, p. 29 a 33), os auditores consideraram que as alterações
contratuais realizadas por meio do 3º e 7º termos aditivos ao contrato não representam fato superveniente
ou imprevisível que justifique a extrapolação nos limites previstos no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993,
nos termos estabelecidos pela Decisão 215/1999-Plenário.
Transcrevo, a seguir, trecho da Decisão 215/1999-Plenário:
“O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1. com fundamento no art. 1º, inciso XVII, § 2º da Lei 8.443/92, e no art. 216, inciso II, do
Regimento Interno deste Tribunal, responder à Consulta formulada pelo ex-Ministro de Estado de Estado
do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, Gustavo Krause Gonçalves Sobrinho,
nos seguintes termos:
a) tanto as alterações contratuais quantitativas - que modificam a dimensão do objeto - quanto as
unilaterais qualitativas - que mantêm intangível o objeto, em natureza e em dimensão, estão sujeitas aos
limites preestabelecidos nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/93, em face do respeito aos direitos do
contratado, prescrito no art. 58, I, da mesma lei, do princípio da proporcionalidade e da necessidade de
esses limites serem obrigatoriamente fixados em lei;
b) nas hipóteses de alterações contratuais consensuais, qualitativas e excepcionalíssimas de
contratos de obras e serviços, é facultado à Administração ultrapassar os limites aludidos no item
anterior, observados os princípios da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, além dos
direitos patrimoniais do contratante privado, desde que satisfeitos cumulativamente os seguintes
pressupostos:
I - não acarretar para a Administração encargos contratuais superiores aos oriundos de uma
eventual rescisão contratual por razões de interesse público, acrescidos aos custos da elaboração de um
novo procedimento licitatório;
II - não possibilitar a inexecução contratual, à vista do nível de capacidade técnica e
econômico-financeira do contratado;
III - decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades não previstas ou imprevisíveis
por ocasião da contratação inicial;
IV - não ocasionar a transfiguração do objeto originalmente contratado em outro de natureza e
propósito diversos;
V - ser necessárias à completa execução do objeto original do contrato, à otimização do
cronograma de execução e à antecipação dos benefícios sociais e econômicos decorrentes;
VI - demonstrar-se - na motivação do ato que autorizar o aditamento contratual que extrapole os
limites legais mencionados na alínea ‘a’, supra - que as consequências da outra alternativa (a rescisão
contratual, seguida de nova licitação e contratação) importam sacrifício insuportável ao interesse
público primário (interesse coletivo) a ser atendido pela obra ou serviço, ou seja gravíssimas a esse
interesse; inclusive quanto à sua urgência e emergência; (grifos acrescidos).”
A conclusão da equipe de auditoria foi de que os itens contidos em eventual novo aditivo, conforme
pleiteado nos estudos apresentados pelo DNIT (peça 18), não se enquadram nas condições
excepcionalíssimas previstas na Decisão 215/1999-Plenário, por não atenderem cumulativamente aos
requisitos ali elencados, especialmente ao item b.III, visto que as alterações contratuais, apesar de
consensuais e qualitativas, não são excepcionalíssimas e nem decorrem de fatos supervenientes ou
imprevisíveis na contratação inicial.
Discordo da Unidade Técnica apenas quanto aos acréscimos contratuais referentes à correção da
solução técnica inadequada, que foram objeto do 7º Termo Aditivo ao Contrato TT-460/2012. A
implementação de camada de reforço estrutural do pavimento gerou o maior incremento de valores ao
contrato, de R$ 6.617.840,97, representando 6,3% do seu total, à época do aditivo.
Por meio da Decisão 215/1999-Plenário, acima transcrita, o TCU admitiu a extrapolação dos limites
de aditamento contratual previstos no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993, para casos que se coadunam com
as condições excepcionalíssimas nela previstas.
As alterações formalizadas na 2º RPFO foram necessárias em razão de erros nos projetos básico e
executivo, elaborados pela Ecoplan Engenharia Ltda. que, embora tenha sido alertada pelo consórcio
construtor, ainda na fase de elaboração do projeto executivo, propôs solução construtiva inadequada ao
tipo de solo do local, em que o lençol freático encontra-se muito próximo à superfície.
Assim, no âmbito do contrato firmado com a Ecoplan Engenharia Ltda., as ocorrências não
decorreram de fatos supervenientes que implicaram em dificuldades não previstas ou imprevisíveis por
ocasião da contratação inicial.
Porém, sob o ponto de vista do Contrato TT-460/2012, celebrado com o Consórcio Trier - Ctesa,
faço interpretação distinta.
O Consórcio foi contratado para executar a obra nos termos do projeto básico elaborado pela
Empresa Ecoplan Engenharia Ltda. O Consórcio Trier - Ctesa, portanto, não teve responsabilidade sobre
os defeitos do produto elaborado e entregue pela projetista. Ele, no momento de execução da obra, ao
observar que a solução estava inadequada ao tipo de solo, comunicou o fato ao Dnit e à empresa
supervisora da obra, que foi a mesma que elaborou os projetos básico e executivo (Ecoplan Engenharia
Ltda.).
Assim, do ponto de vista do Contrato TT-460/2012 de execução da obra, a falhas no projeto básico
que foi licitado, somente conhecidas pela contratada e pelo Dnit durante a execução das obras e a
elaboração do projeto executivo, constituem-se em fatos supervenientes que implicaram dificuldades não
previstas por ocasião da contratação da execução do empreendimento.
Além disso, como o contrato de execução da obra, celebrado com o Consórcio Trier - Ctesa, já
estava em andamento, quando os erros de projeto começaram a ser apontadas, para corrigir os problemas
estruturais de pavimentação do Lote 4, sem aditar o referido contrato, seria necessário ou contratar outra
empresa para realizar os serviços de reforço ou rescindir o contrato vigente e realizar nova licitação
contendo todos os serviços.
De um lado, tendo em vista que a natureza dos serviços de reforço estrutural, que consistiram em
incremento de espessura de algumas camadas, troca de alguns materiais e instalação de drenos, são etapas
inseridas no decorrer de outras etapas executadas pela contratada, a realização desses serviços por outra
empresa não seria tecnicamente viável.
Por outro lado, a rescisão do contrato vigente pela administração acarretaria pagamentos pelos
serviços já executados, pela mobilização e pelos materiais já adquiridos, além de eventuais indenizações
ao Consórcio Contratado pela parte do contrato não executada. Ademais, a realização de nova licitação
teria custos adicionais financeiros e de oportunidade.
Por conseguinte, em perfunctória avaliação, o aditamento do Contrato TT-460/2012 para a correção
dos erros de projeto foi a solução que acarretou menores encargos à Administração e sacrifícios ao
interesse público, se comparada a eventual rescisão contratual por razões de interesse público acrescida
dos custos e da demora de novo procedimento licitatório.
Além disso, não houve modificação do objeto licitado.
Pelo exposto, embora o Dnit não tenha fundamentado as alterações do Contrato TT-460/2012
originadas da necessidade de corrigir as falhas nos projetos básico e executivo elaborados pela Ecoplan
Engenharia Ltda., nos termos da Decisão 215/1999-Plenário, justificar-se-ia, excepcionalmente, nesse
caso, a extrapolação do limite de 25% para acréscimos e supressões contratuais.
Por meio do 10º TA, foram acrescidos mais R$ 4.028.139,76, correspondentes a 4,64% do valor
inicialmente contratado, a título de reequilíbrio econômico-financeiro da avença. Esse termo aditivo,
porém, não fez parte das avaliações promovidas pela Unidade Técnica, uma vez que foi assinado após a
fase de execução da auditoria.
Das avaliações realizadas neste trabalho, é possível concluir que, até a publicação do 9º TA ao
Contrato TT-460/2012, não houve ilegalidade quanto ao cumprimento do limite de 25% para celebração
de termos aditivos, tampouco rompeu-se o equilíbrio econômico-financeiro da avença.
Neste momento, porém, não é possível fazer a mesma avaliação, razão pela qual, determino que a
SeinfraRodoviaAviação dê continuidade ao acompanhamento do Contrato TT-460/2012, em processo
específico de monitoramento, com vistas a avaliar a legalidade do seu 10º Termo Aditivo, bem como, se,
após esse novo aditamento, foi mantido o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Ademais, eventuais prejuízos causados ao Erário, em razão de serviços inservíveis executados com
base nos projetos básico e executivo defeituosos, elaborados pela Ecoplan Engenharia Ltda., não foram
cogitados neste relatório de auditoria.
Por conseguinte, determino que, no bojo do acompanhamento do Contrato TT-460/2012, seja feita
diligência ao Dnit, para que informe, no prazo de 15 dias, se foi apurado e qual o valor do eventual dano
ao Erário causado pelas falhas nos projetos básico e executivo elaborados pela Empresa Ecoplan
Engenharia Ltda. e pela atuação da mesma empresa como supervisora do contrato de execução da obra, a
qual, ante a detecção dos defeitos, ofereceu soluções inapropriadas; bem como os responsáveis pelo dano
apurado.
Discordo da classificação como IGC proposta pela equipe de auditoria para o achado “o atraso na
execução da obra constitui fato antieconômico e ineficiente”, tendo em vista se tratar de falha que não
configurou indício de débito ou aplicação de multa aos responsáveis, nos termos da Resolução -TCU
280/2016.
Anuo ao encaminhamento proposto pelo titular da SeinfraRodoviaAviação para que seja dado
ciência ao Dnit de que as prorrogações de prazo formalizadas por meio dos Termos Aditivos 4º, 5º, 6º, 8º
e 9º ao Contrato TT-460/2012 não foram acompanhadas das devidas justificativas, o que está em
desacordo com o art. 65 da Lei 8.666/93.
Por fim, as conclusões desta auditoria fornecem subsídios aos monitoramentos em curso nos TCs
030.105/2010-2 (dos acórdãos 1596/2011 e 2736/2011-Plenário) e 017.210/2017-8 (da medida cautelar
determinada no item 9.4 do Acórdão 93/2013, apostilada pelo Acórdão 1845/2015, ambos do Plenário).
Assim, determino a juntada de cópia desta decisão aos aludidos processos.
Por todo o exposto, voto por que o Tribunal de Contas da União aprove o acórdão que ora submeto
à apreciação deste Colegiado.
1. Processo nº TC 008.064/2019-9.
2. Grupo II – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria
9. Acórdão:
período de 29/4/2019 a 5/7/2019;
9.2. dar ciência ao Dnit de que as prorrogações de prazo formalizadas por meio dos Termos
Aditivos 4º, 5º, 6º, 8º e 9º ao Contrato TT-460/2012 não foram acompanhadas das devidas justificativas, o
que está em desacordo com o art. 65 da Lei 8.666/93;
9.3. determinar à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil
(SeinfraRodoviaAviação) que:
9.3.1. dê continuidade ao acompanhamento do Contrato TT-460/2012, em processo específico de
monitoramento, com vistas a avaliar a legalidade do seu 10º Termo Aditivo, bem como, a verificar se,
após esse aditamento, foi mantida a economicidade e o equilíbrio econômico-financeiro do contrato;
9.3.2. no âmbito do acompanhamento do Contrato TT-460/2012, promova diligência ao Dnit, para
que informe, no prazo de 15 dias, se foi apurado e qual o valor do eventual dano ao Erário causado pelas
falhas nos projetos básico e executivo do Lote 4 da BR-116/RS elaborados pela Empresa Ecoplan
Engenharia Ltda. e pela atuação da mesma empresa como supervisora do Contrato TT-460/2012, a qual,
ante a detecção dos defeitos, ofereceu soluções inapropriadas; bem como os responsáveis pelo dano
apurado;
9.4. encaminhar cópia desta deliberação ao Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes.


TC 008.067/2019-8
Natureza(s): Relatório de Auditoria
Órgão/Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
Interessado: Congresso Nacional (vinculador)
SUMÁRIO: FISCOBRAS 2019. LOTE 8 DAS OBRAS NA RODOVIA BR-116/RS. AUSÊNCIA

DE SOBREPREÇO E DE SUPERFATURAMENTO E MANUTENÇÃO DO EQUILÍBRIO
ECONÔMICO-FINANCEIRO NO CONTRATO DE EXECUÇÃO, ATÉ O 9º TERMO ADITIVO.
SUCESSIVAS PRORROGAÇÕES DE PRAZO DO CONTRATO SEM A DEVIDA
FUNDAMENTAÇÃO. CIÊNCIA AO DNIT.
RELATÓRIO
Adoto, como relatório, o Relatório de Fiscalização elaborado pela Secretaria de Fiscalização de

infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação), peça 18, transcrito a seguir, in
verbis:
“I. Apresentação
1. A presente fiscalização, determinada pelo Acórdão 835/2019-TCU-Plenário (Relator: Ministro
José Múcio Monteiro), tem por objetivo fiscalizar o contrato 464/2012, correspondente ao Lote 8
(segmento do km 470,1 ao km 489,0), do Edital 342/2010-00 do DNIT, cujo objeto é a execução das
obras de melhorias de capacidade, incluindo duplicação, na rodovia BR-116 no Estado do Rio Grande
do Sul, entre os Municípios de Porto Alegre e Pelotas. Fizeram parte do exame desta auditoria os
relatórios de supervisão, produzidos no âmbito do Contrato de supervisão 637/2012, que serviram de
suporte para a fiscalização.
2. Esta auditoria é parte das nove fiscalizações na BR-116/RS, resultantes do Acórdão
2.082/2018-TCU-Plenário, de 5/9/2018, o qual estabeleceu:
e Pelotas.
3. Trata-se de auditoria para verificação da economicidade da obra e da ocorrência ou não de
sobrepreço na mesma, assunto em discussão desde o Fiscobras 2010. Nesta fiscalização levou-se em
consideração que a análise de economicidade não se esgota na avaliação de preços. Por isso, foram
aplicados procedimentos que visam identificar situações antieconômicas vinculadas à qualidade e ao
prazo, também.
4. A licitação que deu origem aos contratos das obras da BR-116/RS, no total de nove, foi objeto
de fiscalização pretérita que remonta 2010. Assim, com o fito de contextualizar a presente fiscalização,
importa traçar uma linha cronológica dos acontecimentos, desde a primeira fiscalização.
5. Inicialmente, o TCU, por meio do Acórdão 1.596/2011-Plenário, de relatoria do Ministro
Walton Alencar Rodrigues, proferido no âmbito do TC 030.105/2010-2 (Fiscobras/2010), manifestou-se
pela suspensão cautelar da licitação da obra. Naquela ocasião, os achados: projeto básico/executivo sub
ou superdimensionado; sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado; e projeto básico
deficiente ou desatualizado, foram tipificados como irregularidades graves com indicativo de
paralisação (IGP). Em termos financeiros, as irregularidades atingiram o montante de R$ 93,3 milhões
(ref. set./2009), aproximadamente 10% do valor previsto pela administração para o empreendimento em
licitação (nove lotes).
6. O Acórdão 1.596/2011-TCU-Plenário trouxe uma série de medidas que o DNIT deveria adotar
para dar continuidade ao processo licitatório, quais sejam:
9.1. condicionar a revogação da medida cautelar determinada pelo relator, ministro Walton
Alencar Rodrigues, em 2/2/2011 (peça 123), ao efetivo cumprimento das determinações que se seguem;
9.2. autorizar o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes a dar prosseguimento à

Concorrência Pública 342/2010-00, destinada a contratar as obras de melhoria da capacidade da
BR 116/RS, incluindo sua duplicação, desde que atendidas, cumulativamente, as seguintes condições:
9.2.1. alterar, nos orçamentos dos nove lotes, para o item “indenização de jazida”, previsto em
diversos serviços, em especial no de “escavação e carga de material de jazida”, o custo de referência,
sem BDI, para R$ 1,04 (um real e quatro centavos) por metro cúbico de material escavado;
9.2.2. alterar, nos orçamentos dos nove lotes, a composição do serviço “escavação e carga de
material de jazida”, de forma que ela preveja apenas os custos com “escavadeira hidráulica”,
“ferramentas”, “encarregado de turma”, “servente” e “indenização de jazida”, observados os
parâmetros da composição contida na peça 131 (fls. 13/14);
9.2.3. substituir, nos orçamentos dos nove lotes, conforme o caso, as composições dos serviços de
“sub-base” e de “base” executados com “macadame seco” pelas composições de referência do
Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem do Rio Grande do Sul (DAER/RS) para o serviço de
“macadame seco” (peça 150);
9.2.4. substituir as composições dos serviços de “escavação carga e transporte de solos
inadequados”, previstas nos orçamentos dos lotes de 4 a 9, pela composição “escavação carga e
transporte de material de 1ª categoria”, constante do Sicro 2;
9.2.5. substituir as composições de restauração rodoviária dos serviços “concreto betuminoso
usinado a quente”, “base de brita graduada”, “compactação de aterros a 95%”, “compactação de
aterros a 100%”, “enleivamento”, “hidrossemeadura, escavação carga e transporte de material de 1ª
categoria”, e “escavação carga e transporte de material de 3ª categoria”, nos orçamentos dos nove lotes
da obra, pelas respectivas composições de construção, admitindo-se, nesses casos, a redução da
velocidade de ida e de volta dos caminhões basculantes nos serviços de “escavação carga e transporte”,
desde que devidamente fundamentada;
9.2.6. realizar sondagens a percussão, em conformidade com a norma de procedimento DNER
PRO 381-9, de forma a avaliar o real volume de solo mole projetado para as obras dos lotes 1 a 3, e
providenciar, conforme o caso, os ajustes dos quantitativos previstos para o serviço de “escavação,
carga e transporte de solos moles”, nos orçamentos respectivos;
9.3. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que, na hipótese de
não serem atendidas as determinações contidas nos subitens anteriores ou de os licitantes habilitados
não aceitarem as modificações de composições e preços, anule a Concorrência Pública 342/2010-00;
(...)
7. Em sede de apreciação dos embargos de declaração opostos pelo DNIT ao Acórdão
1.596/2011-Plenário, o TCU prolatou o Acórdão 2.736/2011-Plenário, de relatoria do Ministro Walton
Alencar Rodrigues, que tornou insubsistente o subitem 9.2.5 do Acórdão anterior (1.596/2011-TCU-P),
além de:
9.3. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que, em adição às
medidas indicadas no Acórdão 1.596/2011 Plenário, condicione a homologação e adjudicação da
Concorrência 342/2010 e a assinatura dos contratos respectivos à expressa anuência da licitante
classificada em primeiro lugar, em cada lote, aos seguintes termos:
9.3.1. retenção das parcelas correspondentes à diferença entre os preços avaliados pelo Tribunal e
pela autarquia para os serviços “concreto betuminoso usinado a quente”, “base de brita graduada”,
“compactação de aterros a 95%”, “compactação de aterros a 100%”, “enleivamento”,
“hidrossemeadura, escavação carga e transporte de material de 1ª categoria”, e “escavação carga e
transporte de material de 3ª categoria”, até a efetiva comprovação da redução de produtividade alegada
pela autarquia;
9.3.2. renúncia, em caráter irretratável, à percepção das parcelas relativas à diferença de preços
de que trata o subitem anterior, na hipótese de o Tribunal não acolher as conclusões do DNIT;
(...)
8. Após as audiências públicas realizadas pelo Congresso Nacional em 2011, o Comitê de
Avaliação das Informações Sobre Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades Graves (COI) votou,
considerando as informações prestadas pelo gestor de que iria cumprir integralmente as medidas
indicadas nos Acórdãos 1.596/2011 e 2.736/2011, ambos do Plenário do TCU, pela não inclusão do
Edital 342/2010-00 sob o enfoque do Anexo VI da PLOA 2012.
9. A mesma proposta foi efetuada pelo COI quando do Relatório de 2012, tendo como
fundamentação “a importância socioeconômica das obras de melhoria de capacidade incluindo
duplicação da BR-116/RS e as informações prestadas pelo gestor no sentido de que vai realizar as
correções indicadas pelo TCU, inclusive já tendo formalizado repactuação contratual da qual resultou
redução de R$ 66.863.681,44 do valor contratado”.
10. O Acórdão 93/2013-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues,
proferido no âmbito do TC 003.063/2012-7 (monitoramento), além de considerar como não cumpridas as
determinações encerradas nos subitens 9.2.3, 9.2.4 e 9.2.6 do Acórdão 1.596/2011-Plenário e 9.3.1 e
9.3.2 do Acórdão 2.736/2011-Plenário e descumprida a medida cautelar, todos exarados no
TC 030.105/2010-2, determinou ainda, cautelarmente, a limitação de pagamentos (item 9.4).
11. Neste contexto foi informado à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização do Congresso Nacional, por esta Corte de Contas, que persistiam os indícios de
irregularidade classificados como graves com recomendação de paralisação (IGP) pelos Acórdãos
1.596/2011 e 2.736/2011, ambos do Plenário.
12. Posteriormente, ainda no âmbito do TC 003.063/2012-7 (monitoramento), foi prolatado o
Acórdão 1.845/2015-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, que:
a) acolheu as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis, relativamente aos indícios de
descumprimento da medida cautelar exarada no TC 030.105/2010-2 e das determinações encerradas nos
subitens 9.2.3, 9.2.4 e 9.2.6 do Acórdão 1.596/2011 e 9.3.1 e 9.3.2 do Acórdão 2.736/2011, ambos do
Plenário, objeto das audiências determinadas no subitem 9.5.3 do Acórdão 93/2013-Plenário;
b) tornou insubsistentes os subitens 9.2 e 9.3 do Acórdão 93/2013-Plenário;
c) revogou a medida cautelar veiculada no subitem 9.4.1 do Acórdão 93/2013-TCU-Plenário, que
limitava o pagamento dos serviços sub-base e base executados com macadame seco, em todos os lotes da
obra fiscalizada, ao preço do serviço de referência indicado no subitem 9.2.3 do Acórdão 1.596/2011-
TCU-Plenário; e
d) assinou o prazo de 90 dias para que o DNIT adotasse as providências necessárias ao exato
cumprimento dos arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964, 40, inciso X, da Lei 8.666/1993, e 112, caput e § 2º, da
Lei 12.017/2009, quais sejam:
9.4.1. caracterizar adequadamente os solos integrantes do serviço “escavação, carga e transporte
de solos inadequados”, no âmbito dos contratos relativos aos lotes 5, 6, 7, 8 e 9 da Concorrência
342/2010-00, de forma que somente sejam enquadrados neste serviço solos cujos índices de resistência à
penetração (nSPT) os qualifiquem como fofos, moles ou muito moles, nos termos da norma ABNT–
NBR6484, adotando, ainda, as providências que forem cabíveis para ajustar os termos de contrato e as
medições já realizadas ao que preceitua a parte inicial deste subitem;
9.4.2. repactuar os preços contratuais dos serviços “concreto betuminoso usinado a quente”,
“base de brita graduada”, “compactação de aterros a 95%”, “compactação de aterros a 100%”,
“enleivamento”, “hidrossemeadura”, “escavação carga e transporte de material de 1ª categoria” e
“escavação carga e transporte de material de 3ª categoria”, nos contratos oriundos da Concorrência
342/2010-00, de modo a limitar os preços contratuais aos obtidos a partir das composições de
construção rodoviária do Sicro, ajustando-se as produtividades dos equipamentos de transporte aos
fatores de eficiência previstos para as composições de restauração rodoviária, nos termos do item 2.1.2
do Volume 7 do Manual de Custos Rodoviários do DNIT;
13. Além disso, o item 9.5 do Acórdão 1.845/2015-TCU-Plenário ainda determinou à Secretaria de
Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária que:
9.5. (...) colha as informações necessárias à avaliação da correção dos preços praticados pelas
contratadas, para os serviços “sub-base e base executados com macadame seco”, em todos os lotes da
obra fiscalizada, com vistas a oferecer proposta de encaminhamento aderente à real situação de
execução do empreendimento;
14. Por fim, o Acórdão 2.082/2018-TCU-Plenário (Relator: Ministro Benjamin Zymler), também
proferido no processo de monitoramento TC 003.063/2012-7, acolheu as razões de justificativa
apresentadas pelos responsáveis e concluiu por:
9.1. conhecer dos pedidos de reexame para, no mérito, dar-lhes provimento, de modo a tornar a
insubsistentes os subitens 9.4.2 e 9.5 do Acórdão 1845/2015-Plenário, revogando as medidas cautelares
pertinentes; 9.2. autorizar, com fundamento no art. 233 do Regimento Interno do TCU, c/c o art. 14,
inciso II, da Resolução-TCU 215/2008, a imediata inclusão no próximo Plano de Fiscalizações de Obras
Públicas, as obras de adequação de capacidade e duplicação da BR-116/RS, entre os Municípios de
Porto Alegre e Pelotas;
15. Diante de tudo isso, importa repetir que a primeira ação de controle nas obras de duplicação
da BR-116/RS foi realizada na fase de edital, levada a efeito no Relatório de Auditoria elaborado no
âmbito do Fiscobras/2010 (TC 030.105/2010-2). Assim, naquela oportunidade, foram inquinados os
serviços com sobrepreço, independentemente da análise global do orçamento, pois, em se tratando de
edital, qualquer discrepância poderia ser corrigida antes da formalização dos contratos. Na presente
auditoria, tendo em vista que a análise recai sobre os nove contratos em execução e, por força do item
9.3 do Acórdão 2.082/2018-TCU-Plenário, a análise da economicidade é global, envolvendo tanto o
contrato inicial quanto seus aditivos.
I.1. Importância socioeconômica
16. A BR-116 é a principal rodovia brasileira que intercepta o país na direção norte-sul. Tem seu
início em Fortaleza, capital do Ceará, e chega até Jaguarão, cidade gaúcha que faz fronteira com o
Uruguai. Com extensão total de 4.566,5 km, passa por dez estados ligando cidades estratégicas do
território nacional.
17. No Rio Grande do Sul a rodovia tem uma extensão de 656 km entre a divisa com o Estado de
Santa Catarina e a cidade de Jaguarão, passando pela Região Metropolitana de Porto Alegre.
18. A rodovia se reveste de vital importância socioeconômica por propiciar o fluxo de usuários e
de bens entre a Capital do Estado e o interior, além de ser via de ligação, juntamente com a BR-101,
entre o Rio Grande do Sul e os demais Estados brasileiros. De fato, ao passar pela cidade de Pelotas, a
rodovia permite acesso ao Porto de Rio Grande, no município de mesmo nome, por onde é escoada a
maior parcela da produção agropastoril e industrial entre o Brasil e o Mercosul.
19. Segundo informações constantes no sítio do gerenciamento ambiental do empreendimento
(http://www.br116rs.com.br/empreendimento, acesso em 26/6/2019), no Rio Grande do Sul, a BR-116 é a
principal via de acesso ao sul do estado e ao Porto do Rio Grande – corredor de escoamento de
produção entre o Brasil e o Mercosul. A extensão total da obra, dividida em nove lotes, vai beneficiar
doze municípios de forma direta: Guaíba, Barra do Ribeiro, Mariana Pimentel, Tapes, Sentinela do Sul,
Arambaré, Camaquã, Cristal, São Lourenço do Sul, Turuçu, Arroio do Padre e Pelotas.
20. Ademais, o sítio mencionado destaca que o principal objetivo da duplicação é aumentar a
capacidade de veículos, trazendo melhorias para a rodovia que atualmente está saturada pelo volume de
tráfego, principalmente de caminhões. Desta forma, além de prevenir acidentes com prejuízos materiais e
riscos à vida, a realização do empreendimento justifica-se pela importância socioeconômica para a
região, uma vez que proporcionará locomoção rápida e segura de pessoas e bens entre as cidades
envolvidas. Mais do que uma nova pista, o projeto inclui melhorias como travessias urbanas, ruas
laterais, retornos operacionais, pontes, viadutos e passarelas. Ou seja, além de desenvolvimento, a obra
trará mais segurança e organização ao tráfego interno das comunidades.
II. Introdução
II.1. Deliberação que originou o trabalho
21. Em cumprimento ao Acórdão 835/2019-Plenário, realizou-se a auditoria Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes, no período compreendido entre 8/5/2019 e 19/7/2019.
22. A presente ação de controle surge na sequência das auditorias e monitoramentos de acórdãos
relacionados ao Edital 342/2010, que abrange nove contratos para execução de obras de duplicação e
melhoria da capacidade em 210 km da BR-116/RS, no trecho de Guaíba a Pelotas.
23. As razões que motivaram esta auditoria foram a realização de análise global da
economicidade dos contratos do empreendimento, bem como a averiguação do equilíbrio econômico-
financeiro representado pela manutenção do desconto inicialmente obtido após eventuais aditivos, nos
termos do Acórdão 2082/2018-Plenário, além de sua materialidade e relevância para a região.
24. Nesse quadro, as conclusões desta auditoria podem subsidiar as análises em curso no
TC 003.063/2012-7: monitoramento de que trata o subitem 9.4 dos acórdãos 1596/2011 e 2736/2011-
TCU-Plenário, exarados no TC 030.105/2010-2. E no caso do TC 017.210/2017-8: monitoramento da
medida cautelar determinada no item 9.4 do Acórdão 93/2013-TCU-Plenário, apostilada pelo Acórdão
1845/2015-TCU-Plenário, pode impactar nas contas do então Superintendente da Superintendência
Regional do estado do Rio Grande do Sul, Hiratan Pinheiro da Silva. Por isso, a proposta de
encaminhamento contemplará determinação para a juntada de cópias do presente relatório de auditoria,
bem como do relatório, do voto e do acórdão que vier a ser prolatado, aos processos ora mencionados.
II.2. Visão geral do objeto
25. O objeto da presente fiscalização é o Contrato 464/2012, resultante da concorrência pública
conduzida pelo DNIT (Edital 342/2010-00) que visou à seleção de empresas para a realização das obras
de melhorias de capacidade, incluindo duplicação, na rodovia BR-116, no Estado do Rio Grande do Sul,
que compreendeu nove lotes:
a) Informações gerais do empreendimento:
Trecho: divisa SC/RS (Rio Pelotas) até o município de Jaguarão (fronteira Brasil/Uruguai)
Subtrecho: entroncamento RS-703 (p/Guaíba) ao acesso a Pelotas, km 511,8.
Jurisdição: Superintendência Regional DNIT no Estado do Rio Grande do Sul
b) Informações particulares do Lote 8:
Contrato: 00 0464/2012
Segmento: km 470,10 ao km 489,00
Extensão: 18,9 km
Código PNV: 116BRS3340, 116BRS3350
Valor da obra (edital): R$ 96.867.096,51 (ref.: set/2009)
Contratada: SBS Engenharia e Construções Ltda. (CNPJ 88.348.024/0001-87)
Valor do Contrato: R$ 93.461.371,25 (ref.: set/2009)
Aditamentos: R$ 19.405.807,23 (ref.: set/2009)
Valor total: R$ 112.867.178,48
Valores medidos até a 62ª medição (maio/2019): R$ 89.284.001,84 (ref.: set/2009)
Figura 1: Infográfico do empreendimento

Fonte: http://www.br116rs.com.br/empreendimento, acesso em 26/6/2019.

26. A pista existente é objeto de Contrato de Outorga de Concessão à empresa Concessionária de
Rodovias do Sul S.A. – ECOSUL.
27. O Lote 8 em questão inicia na cabeceira norte da ponte sobre o Arroio Passo do Pinto
(km 470+100) e termina no km 489+000.
28. A plataforma da via existente possui duas faixas de rolamento com 3,60 m e acostamentos com
2,50 m, totalizando 12,20 m. O traçado da duplicação desenvolve-se em paralelo à rodovia existente,
pelo lado esquerdo. O projeto geométrico busca dotar a rodovia de características técnicas compatíveis
com a velocidade diretriz de 100 km/h. A pista terá duas faixas de rolamento com 3,60 m, canteiro
central com 13,20 m, e acostamentos externos e internos com 2,50m e 1,00 m de largura,
respectivamente.
29. Além disso, o projeto contempla a execução de retornos-tipo, acesso a localidades, travessias
urbanas, paradas de ônibus e quatro obras de arte especiais (ponte sobre o Arroio Viúva Tereza, ponte
sobre o Arroio Passo das Pedras, ponte sobre o Arroio Grande e viaduto de acesso a Turuçu).
II.3. Objetivo e questões de auditoria
30. Tendo em vista o subitem 9.3 do Acórdão 2.082/2018-TCU-Plenário, a presente auditoria teve
por objetivo a análise global da economicidade do Contrato 464/2012, bem como a avaliação da
manutenção da diferença percentual entre o valor global do contrato e os preços globais de referência,
após eventuais aditivos.
31. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo
aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:
valores de mercado?
antieconômicas?
32. Na formulação das questões levou-se em consideração que a análise de economicidade não se
esgota na avaliação de preços. Por isso, a Questão 3 apresenta procedimentos que visam identificar
situações antieconômicas vinculadas à qualidade e ao prazo da obra.
II.4. Metodologia utilizada
33. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de
Contas da União (Portaria-TCU 280, de 8 de dezembro de 2010, alterada pela Portaria-TCU 168, de 30
de junho de 2011) e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo
TCU (Portaria-Segecex 26, de19 de outubro de 2009).
34. Consoante a matriz de planejamento, foram definidos sete procedimentos para responder de
forma satisfatória às questões de auditoria. Os papéis de trabalho albergam, essencialmente, os
processos administrativos da execução contratual, as medições mensais, os projetos de engenharia,
relatórios da empresa supervisora e composições de preços unitários. As técnicas de auditoria utilizadas
foram o exame documental, a inspeção física, a conferência de cálculos e procedimentos de revisão
analítica.
II.5.Limitações inerentes à auditoria
35. Não foram impostas restrições à execução dos trabalhos.
II.6. Volume de recursos fiscalizados
36. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 120.766.832,39 (preços
iniciais+aditivos+reajustes). Esse valor corresponde ao somatório dos empenhos em favor do Contrato
464/2012
II.7. Benefícios estimados da fiscalização
37. Entre os benefícios estimados desta fiscalização, pode-se mencionar a manutenção da
expectativa de controle decorrente da atuação do TCU.
III. Achados de auditoria
III. 1. O atraso na execução da obra constitui fato antieconômico e ineficiente.
III.1.1. Tipificação
38. Indício de irregularidade grave que não prejudique a continuidade (IGC).
III.1.2. Justificativa do enquadramento (ou não) no conceito de IGP da LDO.
39. O achado implica dano ao erário, mas não caracteriza hipótese de recomendação de
paralisação, dado que também não enseja a nulidade de contrato, que se enquadre no disposto no art.
118, § 1º, inciso VI, da Lei 13.707 de 14/8/2018 (Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e
execução da Lei Orçamentária de 2019 e dá outras providências).
III.1.3. Situação encontrada
40. O Contrato 464/2012 foi assinado em 12/7/2012 e teve sua ordem de início emitida em
16/7/2012. Uma vez que o prazo de execução era de 720 dias, o término inicialmente previsto para a
conclusão das obras era o dia 6/7/2014.
41. Ocorre que, até junho de 2019, devido a uma série de fatores, o contrato ainda não foi
concluído, tendo sido medidos R$ 109.452.785,90 (preços iniciais+aditivos+reajuste), montante
equivalente a 78,56% do valor total do empreendimento, e que, até o presente momento, nenhuma
parcela da obra foi entregue ao uso da população.
42. Esse atraso (em torno de cinco anos à época da fiscalização) não se alinha aos princípios da
eficiência e da economicidade aludidos nos arts. 37 e 70 da CF/1988. Até agora, as necessidades que
justificaram a obra não foram atendidas e os recursos aplicados representam elevado custo de
oportunidade, pois, no cenário de escassez de recursos, outras demandas deixaram de ser atendidas.
43. Logo após a ordem de início dos serviços, o contrato foi paralisado, em 20/7/2012. Essa
interrupção teve como causa a negativa do órgão ambiental em emitir a Licença de Instalação. Superado
tal entrave, os trabalhos reiniciaram em 13/8/2012, ficando a data de término postergada para 29/7/2014
(evidência 1 – relatório do Sistema de Supervisão Rodoviária Avançada – SUPRA, p.3).
44. A fim de adequar o contrato ao Projeto Executivo, foi assinado aditivo contratual com reflexo
financeiro, em 17/4/2014. Com isso, o valor contratado, a preços iniciais, passou de R$ 93.461.371,25
para R$ 114.175.202,35, ambos ref.: set. /2009 (evidência 4 – termos aditivos ao Contrato 464/2012, p.
4-6).
45. Conforme registrado nos relatórios do SUPRA (evidência 1 – relatório do SUPRA, p. 3), em
18/7/2014, o prazo contratual foi prorrogado por 300 dias consecutivos, transferindo-se a data de
término de 29/7/2014 para 25/5/2015 (evidência 4 – termos aditivos ao Contrato 464/2012, p, 7-9). A
dilação foi motivada pelo atraso na liberação de Licenças Ambientais, pela não conclusão de
desapropriações e pela ocorrência de dias chuvosos e impraticáveis. Naquele momento (jul. /2014), o
contrato encontrava-se com 36,81% de execução (evidência 3 – relatório histórico das medições).
46. Em 13/5/2015, o prazo contratual foi novamente aditivado em 300 dias, postergando a data de
término do contrato de 25/5/2015 para 20/3/2016 (evidência 4 – termos aditivos ao contrato 464/2012, p.
10-12). Os motivos declarados para o feito foram a aprovação da 1ª Revisão de Projeto em Fase de
Obras (RPFO), o atraso das liberações das Licenças Ambientais, as desapropriações e as ocorrências de
dias chuvosos e impraticáveis (evidência 1 – relatório do SUPRA, p. 3).
47. Em consulta aos relatórios da supervisora sobre o empreendimento, identificam-se os
seguintes registros com possível impacto na gestão do prazo contratual (evidência 9 – Relatórios/2015,
p. 19 e 43):
a) maio/2015: a construtora paralisou os serviços de CBUQ, pois o reajustamento apresentado
pelo DNIT seria incompatível com os valores praticados no mercado; e
b) dezembro/2015: o DNIT solicitou (Of. 247/2015 – DNIT) que a Construtora retomasse o ritmo
de execução dos serviços de duplicação em consonância com o cronograma vigente, alertando que, caso
não fossem retomadas as atividades ou apresentadas as justificativas, poderiam ser aplicadas as
penalidades previstas em contrato.
48. Com idêntica motivação da dilação anterior, novamente em 17/3/2016, foi assinado aditivo
prorrogando o prazo do contrato por mais 300 dias, por conseguinte o termo contratual foi diferido de
20/3/2016 para 14/1/2017 (evidência 4 – termos aditivos ao Contrato 464/2012, p, 13-15). Nesse ínterim,
em 14/7/2016, foi aprovada a 2ª Revisão de Projeto em Fase de Obras com reflexo financeiro e inclusão
de preços novos e adequação de quantitativos, passando o valor contratual para R$ 112.867.178,48
(ref.: set. /2009) (evidência 4 – termos aditivos ao Contrato 464/2012, p. 16-18).
49. Nova prorrogação de prazo por mais 180 dias consecutivos, foi formalizada em 12/1/2017,
transferindo-se a data de término do contrato de 14/1/2017 para 13/7/2017, em decorrência da
aprovação da 2ª RPFO, do atraso das liberações das Licenças Ambientais, das desapropriações e de
ocorrências de dias chuvosos e impraticáveis (evidência 4 – termos aditivos ao Contrato 464/2012, p. 22-
24).
50. Consoante os registros do SUPRA (evidência 1 – relatório do SUPRA, p. 3), em 7/7/2017, a
Construtora solicitou ao DNIT, com urgência, a nova revisão de projeto bem como a prorrogação do
prazo contratual até a aprovação da aludida revisão de maneira a viabilizar conclusão do contrato.
Desta forma, a ordem de paralisação foi emitida em 12/7/2017, pelo DNIT, tendo em vista o
encerramento do contrato em 13/7/2017 (evidência 4 – termos aditivos ao Contrato 464/2012, p. 26-28).
51. Sem que houvesse a aprovação da 3ª RPFO, na data recente de 1º/3/2019, foi emitida ordem
de reinício e o prazo contratual prorrogado, desta vez por 360 dias, de sorte que o término do contrato
está previsto para 25/2/2020 (evidência 1 – relatório do SUPRA, p. 3). Assim, na ausência de novos
atrasos a obra restará concluída em, aproximadamente, com cinco anos e sete meses de atraso em
relação à data inicialmente prevista para seu término.
Tabela 2- Resumo de aditivos de prazo – Contrato 464/2012
Termo aditivo (TA) - Dias aditados/ Nova data de Medição
data suspensos vigência acumulada
1º TA - 20/7/2012 24 29/7/2014 0,00%
3º TA - 18/07/2014 300 25/5/2015 49,20%
4º TA - 13/5/2015 300 20/3/2016 67,24%
5º TA - 17/3/2016 300 14/1/2017 71,31%
7º TA - 12/1/2017 180 13/7/2017 77,25%
8º TA - 12/7/2017 597 13/7/2017 78,50%
9º TA - 1/3/2019 360 25/2/2020 78,50%
TOTAL 2061 – –
Fonte: Elaboração própria com dados obtidos do SIAC, SUPRA e TA fornecidos pelo DNIT
52. Até jun./2019, o percentual executado alcançou 78,56%. Assim, no período aproximado de
cinco anos, desde jul./2014, foram realizados serviços correspondentes a apenas 29,93% do valor do
contrato (78,56%-49,20%=29,36%).
53. Assim supondo-se que o prazo inicial estava correto, não se pode admitir uma prorrogação de
mais de cinco anos para a conclusão das obras, mesmo ao se considerar as aventadas questões
ambientais. Tal atraso é atribuído pelo DNIT a diversas questões, conforme relatado neste achado, sem,
no entanto, individualizar períodos com os motivos correspondentes, detalhando se o atraso contemplou
o trecho todo, ou partes, situação em que se poderia realocar frentes de serviço. Igualmente, deixou-se
de identificar as respectivas responsabilidades.
54. A despeito do interregno de sete anos, contados da ordem de inícios dos serviços do contrato
até a realização da vistoria in loco no referido lote, nenhuma parcela da obra foi disponibilizada para
utilização até o presente momento, caracterizando, destarte, inobservância dos princípios da Eficiência e
da Economicidade referidos nos artigos 37 e 70 da Constituição Federal.
55. Importa frisar que tal atraso não se limita e este contrato, mas estende-se aos demais (oito)
que fazem parte do empreendimento de duplicação e melhorias na BR-116/RS.
III.1.4. Conclusão e proposta de encaminhamento
56. A delonga na entrega do empreendimento traz consigo situação antieconômica na execução do
contrato. Sob a ótica dos usuários, foram aplicados significativos recursos financeiros que, após sete
anos da ordem de início dos serviços, não geraram, sequer parcialmente, os benefícios esperados da
duplicação da rodovia. Tal fato implica elevado custo de oportunidade, pois, no cenário de escassez de
recursos, outras demandas poderiam ter sido atendidas.
57. Ocorre que os motivos para as sucessivas paralisações não se encontram devidamente
justificados nos relatórios e nos termos aditivos acessados pela equipe de auditoria. Falou-se muito
acerca dos atrasos na emissão das licenças ambientais, porém não estão especificadas quais são essas
licenças, a que etapas ou locais se referem e, muito menos, quem deu causa a tais atrasos. Além disso, a
2ª RPFO figurou como motivo em duas das diversas prorrogações do prazo contratual sem que fosse
apontada responsabilidade por tal demora. Também não foi constatado qualquer registro de apuração
de responsabilidade pela paralisação ou redução do ritmo dos trabalhos.
58. Nesse cenário, avalia-se que os motivos ensejadores das sucessivas prorrogações de prazo na
execução do Contrato 464/2012 não estão suficientemente delimitados nos 3º, 4º, 5º, 7º, 8º e 9º Termos
Aditivos, por isso entende-se mais prudente, antes da propositura de audiências, que se chame o DNIT e
a contratada em oitiva para esclarecer os fatos, de forma fundamentada e documentada e, se for o caso,
então se promover as devidas audiências, com propriedade.
59. Diante do exposto, a proposta de encaminhamento é, com fundamento no inc. V do art. 250 do
RI/ TCU, promover a oitiva do DNIT e da empresa SBS Engenharia e Construções Ltda. acerca dos
motivos que resultaram no atraso demasiado em relação à data inicialmente prevista para a execução do
Contrato 464/2012 – Lote 8, uma vez que foram afrontados os princípios da eficiência e da
economicidade dispostos nos artigos 37 e 70 da CF/1988.
IV. Análise dos comentários dos gestores
60. Por não conter achados de alta complexidade ou de grande impacto, considerou-se
desnecessário o envio do relatório preliminar para comentários dos gestores. Tal análise encontra
amparo no item 145 das Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União - NAT (Anexo Único da
Portaria-TCU 168, de 30 de junho de 2011).
V. Conclusão
61. A fiscalização foi estruturada com a finalidade de responder três questões de auditoria.
62. A primeira questão remete à compatibilidade dos preços contratados aos preços mercado.
Para tanto, com a utilização do Sistema de Análise de Orçamento (SAO), foram analisados os preços de
40 itens, que representam 80,30% do orçamento, e o resultado apurado foi um desconto 0,49%
(evidência 5 – relatório do SAO – contrato).
Tabela 3 – Resumo análise do contrato

Amostra - Orçamento [B] R$ 75.052.142,49
Sobrepreço/Subpreço [D]=[B]-[C] R$ -456.394,53
Orçamento referencial [E]=[A]-[D] R$ 93.917.765,78
Sobrepreço em relação à Amostra [D]/[C] -0,60%
Sobrepreço em relação ao Total [D]/[E] -0,49%
63. A segunda questão buscou avaliar se o equilíbrio econômico-financeiro do contrato foi
alterado desfavoravelmente à Administração após os aditivos decorrentes da 1ª e da 2ª Revisão de
Projeto em Fase Obras (RPFO).
64. Em relação ao aditivo da 1ª RPFO, tal como na primeira questão, por meio do SAO, foram
avaliados os preços de 49 itens, que representam 80,12% do valor do orçamento após aditivo, e o
resultado apurado foi um desconto 1,25% (evidência 6 – relatório do SAO – 1ª RPFO).
Tabela 4 – Resumo análise do aditivo da 1ª RPFO
Sobrepreço/Subpreço [D]=[B]-[C] R$ -1.441.995,31
Sobrepreço em relação à Amostra [D]/[C] -1,55 %
65. Idêntica análise recaiu sobre os preços atuais do contrato que decorrem da 2ª RPFO. Foram
avaliados os preços de 49 itens que representam 80,17% do valor do contrato após aditivos e o resultado
é um desconto de 2,38% (evidência 7 – relatório do SAO – 2ª RPFO).
Tabela 5 – Resumo análise do aditivo da 2ª RPFO
Sobrepreço/Subpreço [D]=[B]-[C] R$ -2.753.446,29
Sobrepreço em relação à Amostra [D]/[C] -2,95 %
66. Assim, tanto os preços inicias do contrato quanto os preços decorrentes dos aditivos estão de
acordo com os de mercado. Além disso, os aditivos não alteraram o equilíbrio econômico-financeiro
desfavoravelmente à Administração.
67. Tendo em vista que economicidade não se limita a análise de preços, a terceira questão mirou
identificar situações antieconômicas relacionadas ao prazo de realização da obra e à qualidade de
execução.
68. Quanto ao aspecto de prazo, verificou-se que as obras da BR-116/RS estão consideravelmente
atrasadas. Após transcorridos quase sete anos, não foi entregue nenhum trecho concluído. Tal situação
implica, além do encarecimento das obras em si, a ausência da entrega de um produto para a sociedade,
que representaria não só melhoria de conforto e economia de tempo, mas, principalmente, aumento da
segurança para os usuários. (Item III.1).
69. Nesse cenário, o encaminhamento proposto é, com fundamento no inc. V do art. 250 do RI/
TCU, promover a oitiva do DNIT e da empresa SBS Engenharia e Construções Ltda. sobre o atraso nas
obras objeto do Contrato 464/2012 – Lote 8, bem como sobre os fatos que ensejaram as sucessivas
prorrogações e suspensões de prazo – 3º, 4º, 5º, 7º, 8º e 9º Termos Aditivos, acerca dos motivos que
resultaram no atraso demasiado em relação à data inicialmente prevista para a execução do Contrato
464/2012 – Lote 8, uma vez que foram afrontados os princípios da eficiência e da economicidade
dispostos no artigo 37 da CF/1988.
70. No que se refere à qualidade, os testes substantivos realizados não detectaram irregularidade
(evidência 8 - ensaios).
VI. Proposta de encaminhamento
71.1. determinar, nos termos do art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, a oitiva:
71.1.1. do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte Rodoviário (DNIT) para, no
prazo de 15 dias úteis, manifestar-se sobre o atraso nas obras objeto do Contrato 464/2012 – Lote 8, e
esclarecer, de forma fundamentada e documentada, os fatos que ensejaram as sucessivas prorrogações e
suspensões de prazo (3º, 4º, 5º, 7º, 8º e 9º Termos Aditivos), apontando as respectivas responsabilidades
(Item III.1);
71.1.2. da empresa SBS Engenharia e Construções Ltda. (CNPJ 88.348.024/0001-87), na
qualidade de executora, para, no prazo de 15 dias úteis, querendo, manifestar-se sobre o atraso nas
obras objeto do Contrato 464/2012 – Lote 8, bem como sobre os fatos que ensejaram as sucessivas
prorrogações e suspensões de prazo (3º, 4º, 5º, 7º, 8º e 9º Termos Aditivos), pois existe a possibilidade de
o Tribunal vir a determinar providências que tenham reflexo no referido contrato em desfavor da
contratada, caso não seja apresentada manifestação ou esta não seja acolhida (Item III.1);
71.2. juntar cópia do Relatório desta auditoria bem como, do Relatório, do Voto e do Acórdão
da presente fiscalização aos processos de monitoramento TC 003.063/2012-7 e TC 017.210/2017-8.”
O titular da SeinfraRodoviaAviação discordou do encaminhamento proposto pela equipe de
auditoria, nos termos do despacho, peça 25, a seguir, transcrito:
“As obras de duplicação da BR-116/RS, no trecho entre Porto Alegre e Pelotas, abrangem
extensão aproximada de 210 km. Contratadas em 2012, foram subdivididas à época em nove lotes.
O presente relatório de auditoria, com foco sobre o oitavo lote, é resultado de fiscalização que se
insere em conjunto de nove trabalhos realizados sobre todos os contratos desse subtrecho da aludida
rodovia. Decorre de determinação do item 9.3 do Acórdão 2.082/2018-TCU-Plenário (relator Min.
Benjamin Zymler), c/c item 9.2:
as obras de adequação de capacidade e duplicação da BR-116/RS, entre os Municípios de Porto Alegre e
Pelotas;
globais de referência, após eventuais aditivos, nos termos do art. 14 do Decreto 7.983/2013;
Assim, resumem-se a seguir as principais informações sobre as fiscalizações:
Lote km Fiscalis TC
1 300,54 a 325,00 82/2019 008.060/2019-3
2 325,00 a 351,34 75/2019 008.059/2019-5
3 351,34 a 373,22 81/2019 008.057/2019-2
4 373,22 a 397,20 76/2019 008.064/2019-9
5 397,2 a 422,30 77/2019 008.065/2019-5
422,30 a
6 428,16428,84 a 78/2019 008.061/2019-0
447,97
7 448,50 a 470,10 80/2019 008.066/2019-1
8 470,10 a 489,00 79/2019 008.067/2019-8
9 489,00 a 511.76 83/2019 008.068/2019-4
Especificamente em relação ao lote oito, objeto do presente relatório, a equipe de auditoria

concluiu, no que tange ao cumprimento da determinação do Acórdão 2.082/2018-TCU-Plenário, que as
alterações realizadas no contrato 464/2012, pactuado entre o DNIT e a SBS Engenharia e Construções
Ltda., não afetaram o equilíbrio econômico-financeiro em desfavor da Administração.
Ainda, como resultado do trabalho, foi apontado o seguinte achado de auditoria: o atraso na
execução da obra constitui fato antieconômico e ineficiente.
Como propostas de encaminhamento constaram oitivas do DNIT e da construtora. Além disso,
como proposto nos outros relatórios, juntada de peças do processo aos autos de interesse.
O achado reportado, ainda que com pequenas diferenças de redação, foi verificado em todos os
nove lotes da rodovia. Em suma, o empreendimento, iniciado em 2012, foi previsto para terminar ainda
em 2014. Entretanto, até o momento, cinco anos após o prazo de término original, nenhuma parte do
trecho objeto desta fiscalização foi entregue à população, estando o contrato aproximadamente 79%
executado. A seguir apresenta-se tabela com os percentuais executados de todos os contratos, com
destaque para o contrato 464/2012.
Lote Contrato % Executado
1 457/2012 63,68
2 458/2012 72,24
3 459/2012 63,01
4 460/2012 89,18
5 461/2012 48,54
6 462/2012 54,21
7 463/2012 64,65
8 464/2012 79,11
9 465/2012 66,00
Conforme relatado pela equipe, não foram devidamente motivadas as prorrogações de prazo do 3º,
4º, 5º, 7º, 8º e 9º termos aditivos. Os motivos para as sucessivas extensões do prazo contratual não foram
devidamente justificados nos relatórios que embasaram os termos aditivos.
Apesar de concordar com a equipe de que os motivos que ensejaram a realização de alguns
aditivos não foram especificados, de maneira semelhante ao que expus ao despachar os relatórios dos
lotes 4 e 7, avalio que a manifestação da autarquia, em sede de oitiva, poderá tão somente esclarecer os
motivos que ensejaram essas prorrogações. No entanto, não vislumbro como suficiente para permitir
eventual realização de audiência, sobretudo se os motivos alegados forem os sucessivos
contingenciamentos de recursos, haja vista que no período o país atravessou a maior crise de sua
história.
Do exposto, discordo do encaminhamento adotado no sentido de realizar a oitiva do DNIT.
Considero suficiente dar ciência de que as prorrogações de prazo do contrato 464/2012 não foram
acompanhadas das devidas justificativas, conforme preconiza a Lei 8.666/93.
Reitero que a relatoria do presente processo foi atribuída ao Ministro Walton Alencar Rodrigues
com supedâneo no art. 10 da Resolução-TCU nº 280/2016, uma vez que o TC 003.063/2012-7 encontra-
se aberto e trata do monitoramento de determinações expedidas no âmbito do TC 030.105/2010-2,
relatório de auditoria sobre o edital 342/2010-00 do DNIT, embrião da contratação dos nove lotes da
rodovia gaúcha. Assim, estabeleceu-se a conexão entre os assuntos.
Encaminham-se os autos ao gabinete do relator com proposta de:

a) dar ciência ao DNIT que as prorrogações de prazo contempladas nos Termos Aditivos (3º,
4º, 5º, 7º, 8º e 9º), ocorridas na obra objeto do Contrato 464/2012 – lote 8 das obras de duplicação da
BR-116/RS – não foram acompanhadas das devidas justificativas, o que está em desacordo com o art. 65
da Lei 8.666/93;
b) promover a juntada de cópias do presente relatório de auditoria, bem como do Relatório,
do Voto e do Acórdão que vier a ser prolatado aos processos TC 003.063/2012-7 e TC 017.210/2017-8; e
c) arquivar o presente processo, com fulcro no art. 169 do Regimento Interno do TCU.”
VOTO
Trata-se de auditoria, no âmbito do Fiscobras 2019, autorizada por meio do Acórdão 835/2019-
Plenário, de relatoria do E. Ministro José Mucio, no Lote 8 das obras de duplicação da BR-116/RS, no
trecho entre Porto Alegre e Pelotas, no período de 8/5/2019 a 19/7/2019.
A primeira ação de controle nas obras de duplicação da BR-116/RS ocorreu na fase de edital da
Concorrência 342/2010, no âmbito do Fiscobras/2010 (TC 030.105/2010-2, de minha relatoria), quando
foram apontados como achados: i) projeto básico deficiente ou desatualizado; ii) projeto básico/executivo
sub ou superdimensionado; iii) serviços com sobrepreço. Os achados foram classificados como
irregularidades graves com indicativo de paralisação (IGP).
A execução dos comandos contidos nos acórdãos 1596/2011 e 2736/2011, ambos do Plenário (TC
030.105/2010-2) foi avaliada no processo de monitoramento TC 003.063/2012-7, no bojo do qual, foram
proferidos os acórdãos 93/2013 e 1845/2015, ambos do Plenário e de minha relatoria; e o Acórdão
2082/2018-Plenário, de relatoria do E. Ministro Benjamin Zymler, que decidiu pedido de reexame contra
o acórdão 1845/2015-Plenário.
Esta auditoria é uma das nove na BR-116/RS, determinadas por meio da aludida decisão de relatoria
do E. Ministro Benjamin Zymler, que deixou consignado:
e Pelotas.
Assim, foram avaliados os nove contratos em execução e, por força do item 9.3 do Acórdão
2082/2018-Plenário, a análise da economicidade foi realizada de forma global, envolvendo os contratos
iniciais e os respectivos aditivos.
Neste trabalho, foi avaliado o Contrato TT-464/2012 de execução das obras do Lote 8 da BR-
116/RS, pactuado com a Empresa SBS Engenharia e Construções Ltda., em 12/7/2012, no montante
inicial de R$ 93.461.371,25, a preços referenciados na data-base de setembro de 2009.
O objeto da avença compreendeu melhorias de capacidade, incluindo duplicação de 18,9 Km de
rodovia; e a execução de retornos-tipo, acesso a localidades, travessias urbanas, paradas de ônibus e
quatro obras de arte especiais (ponte sobre o Arroio Viúva Tereza, ponte sobre o Arroio Passo das Pedras,
ponte sobre o Arroio Grande e viaduto de acesso a Turuçu).
A ordem de serviço para o início das obras foi emitida em 16/7/2012 e o prazo inicialmente previsto
para sua conclusão foi de 720 dias, terminando em 6/7/2014.
Entretanto, a avença foi paralisada durante cerca de 1 ano e 9 meses e aditada por 9 vezes, conforme
a Tabela 1, a seguir. Após as diversas prorrogações de prazo, a conclusão do empreendimento está
prevista para 25/2/2020, e o término da vigência contratual, para 24/6/2020.
Tabela 6- Resumo de Aditivos – Contrato TT-460/2012

Data de Acréscimo/supressão Novo valor

Termo
publicação Dias de Nova data de no valor contratual, contratual,
Aditivo
suspensão/prorrogação vigência data-base set/2009 data-base
(TA)
(R$) set/2009 (R$)
1º TA 15/10/2012 24 29/7/2014 - -
2º TA 22/4/2014 - - 20.713.838,10 114.175.209,31
3º TA 5/8/2014 300 25/5/2015 - -
4º TA 25/5/2015 300 20/3/2016 - -
5º TA 29/3/2016 300 14/1/2017 - -
6º TA 21/7/2016 - - (1.308.030,83) 112.867.178,48
7º TA 27/1/2017 180 13/7/2017 - -
8º TA 6/10/2017 597 1/3/2019 - -
9º TA 11/3/2019 360 25/2/2020 - -
Total 2061 19.405.807,27
Fonte: Consulta ao Portal da Transparência, em 27/11/2019 (peça 21) e termos aditivos ao contrato
(peça 11).
O objeto do 1º TA foi a suspenção do contrato, a partir de 20/7/2012, e seu reinício em 13/8/2012,
justificada na negativa do órgão ambiental em conceder a Licença de Instalação para o empreendimento.
Por meio do 2º TA, foi realizada a 1ª Revisão de Projeto em Fase de Obras (1ª RPFO), em razão de
necessárias adaptações dos serviços contratados após a conclusão e aprovação do projeto executivo,
majorando o valor avençado para R$ 114.175.202,35.
O 3º, 4º e 5º TAs prorrogaram sucessivamente a avença e foram genericamente motivados pelo Dnit
no atraso na liberação de Licenças Ambientais, na não-conclusão de desapropriações e na ocorrência de
dias chuvosos e impraticáveis.
Por meio do 6º TA, foi formalizada a 2ª Revisão de Projeto em Fase de Obras (2ª RPFO), que
reduziu o valor do Contrato TT-464/2012 para R$ 112.867.178,48. O 7º TA prorrogou novamente a
vigência do contrato com a mesma motivação genérica apontada nas prorrogações anteriores.
O 8º TA suspendeu o contrato por 597 dias, em razão de solicitação da Empresa contratada de nova
revisão de projeto.
Sem que houvesse a aprovação da 3ª RPFO, por meio do 9º TA, foi emitida ordem de reinício dos
serviços, e o prazo contratual foi prorrogado por mais 360 dias, ficando a conclusão do empreendimento
prevista para 25/2/2020, e o término da vigência, para 24/6/2020.
Ao todo, somando-se períodos de paralização dos serviços e de prorrogações de prazo, tem-se que a
conclusão da avença foi postergada em 2061 dias, ou seja, em mais de cinco anos.
Até junho de 2019 (62ª medição), foram medidos R$ 89.284.001,84 (peça 10, p.2), a preços
referenciados na data-base de setembro/2009, correspondentes a 79,2% do valor da avença, de R$
112.867.178,48, na mesma data-base.
Tendo em vista o citado subitem 9.3 do Acórdão 2.082/2018-Plenário, o objetivo deste trabalho foi
de avaliar a economicidade do Contrato 464/2012 e a manutenção da diferença percentual entre o valor
global do contrato e os preços globais de referência, após os termos aditivos pactuados.
Para tanto, a Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil
(SeinfraRodoviaAviação) formulou as seguintes questões de auditoria:
Questão 1: os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores
de mercado?
Questão 2: os aditivos decorrentes das revisões de projeto em fase de obras afetaram o equilíbrio
econômico-financeiro do contrato em desfavor da Administração?
Questão 3: na execução dos serviços identifica-se situações manifestamente antieconômicas?
Com relação às Questões 1 e 2, a análise global da economicidade do Contrato TT-464/2012, bem
como a avaliação do equilíbrio econômico-financeiro da avença após a celebração dos termos aditivos
indicou que não houve sobrepreço ou superfaturamento, e que o equilíbrio foi mantido até o 9º Termo
Aditivo.
Por meio da análise de amostra de 40 itens do contrato original, representando 80,3% do seu
orçamento, foi apurado o desconto de 0,49% em relação ao orçamento de referência. Após a formalização
de aditivos com reflexo financeiro, verificou-se que não houve redução do desconto inicial obtido na
contratação. A avaliação da amostra de 49 itens da planilha contratual, perfazendo 80,12% do total do
contrato, após a 1ª RPFO, demonstrou o desconto de 1,25%. Posteriormente à 2ª RPFO, a análise da
amostra de 49 itens, representando 80,17% do valor contratual, resultou no desconto de 2,38%.
Quanto à Questão 3, as obras da BR-116/RS estão consideravelmente atrasadas, o que implica o
encarecimento do empreendimento e a ausência de entrega de produto essencial ao conforto e a segurança
dos usuários. Após transcorridos cinco anos da data inicialmente prevista para a conclusão das obras,
nenhuma parcela foi entregue ao uso da população.
Embora o Dnit tenha apontado, genericamente, os fatores que ensejaram o atraso (entre eles,
morosidade nos licenciamentos ambientais e intempéries), para os termos aditivos 3º, 4º, 5º, 7º, 8º e 9º,
não consta, nos documentos acostados aos autos, motivação específica e detalhada que fundamentou cada
uma dessas sucessivas prorrogações.
A SeinfraRodoviaAviação entendeu que o achado implica dano ao Erário, mas não caracteriza
hipótese de recomendação de paralisação, tampouco enseja nulidade do contrato, devendo ser classificado
como Indício de Irregularidade Grave que não prejudique a continuidade - IGC (Apêndice A do Relatório
de Auditoria – Matriz de Achados, peça 18, p. 17)
Propôs, nos termos do art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do Dnit e da Empresa
SBS Engenharia e Construções Ltda. para se manifestarem sobre o atraso nas obras objeto do Contrato
TT - 464/2012, e esclarecerem, de forma fundamentada e documentada, os fatos que ensejaram as
sucessivas prorrogações e suspensões de prazo (3º, 4º, 5º, 7º, 8º e 9º Termos Aditivos), apontando as
respectivas responsabilidades.
O titular da SeinfraRodoviaAviação anuiu às análises dos auditores. Porém, discordou do
encaminhamento proposto de oitiva do Dnit acerca da ausência de justificativas para as sucessivas
prorrogações contratuais.
Apesar de concordar que os motivos que ensejaram a realização de alguns aditivos não foram
especificados, avaliou que a manifestação do Dnit, em sede de oitiva, poderá somente esclarecer as razões
que ensejaram essas prorrogações, sendo o fato insuficiente para se prosseguir com eventual realização de
audiência, sobretudo porque há indícios de que houve contingenciamentos de recursos ao contrato, haja
vista que, naquele período, o país atravessou a maior crise de sua história.
O Secretário da SeinfraRodoviaAviação propôs então dar ciência ao Dnit de que as prorrogações de
prazo formalizadas por meio dos Termos Aditivos 3º, 4º, 5º, 7º, 8º e 9º ao Contrato TT-464/2012 não
foram acompanhadas das devidas justificativas, o que está em desacordo com o art. 65 da Lei 8.666/93.
II
Anuo às análises da SeinfraRodoviaAviação e as incorporo às minhas razões de decidir.
Das avaliações realizadas neste trabalho, é possível concluir que, até a publicação do 9º TA ao
Contrato TT-464/2012, não houve ilegalidade quanto ao cumprimento do limite de 25% para celebração
de termos aditivos, previsto no art. 65, §1º, da Lei 8.666/1993, nos termos do entendimento desta Corte de
Contas de que a contabilização das supressões e acréscimos contratuais deve ser realizada separadamente
para a aferição do aludido limite (Acórdãos 749/2010, 2.819/2011 e 3.105/2013, de minha relatoria;
2.681/2013, de relatoria do E. Ministro Raimundo Carreiro, e 1.536/2016, de relatoria do E. Ministro
Bruno Dantas, todos do Plenário). Tampouco rompeu-se o equilíbrio econômico-financeiro da avença.
Discordo da classificação como IGC proposta pela equipe de auditoria para o achado “o atraso na
execução da obra constitui fato antieconômico e ineficiente”, tendo em vista se tratar de falha que não
configurou indício de débito ou aplicação de multa aos responsáveis, nos termos da Resolução -TCU
280/2016.
Anuo ao encaminhamento proposto pelo titular da SeinfraRodoviaAviação para que seja dado
ciência ao Dnit de que as prorrogações de prazo formalizadas por meio dos Termos Aditivos 3º, 4º, 5º, 7º,
8º e 9º ao Contrato TT-464/2012 não foram acompanhadas das devidas justificativas, o que está em
desacordo com o art. 65 da Lei 8.666/93.
Por fim, as conclusões desta auditoria fornecem subsídios aos monitoramentos em curso nos TCs
030.105/2010-2 (dos acórdãos 1596/2011 e 2736/2011-Plenário) e 017.210/2017-8 (da medida cautelar
determinada no item 9.4 do Acórdão 93/2013, apostilada pelo Acórdão 1845/2015, ambos do Plenário).
Assim, determino a juntada de cópia desta decisão aos aludidos processos.
Por todo o exposto, voto por que o Tribunal de Contas da União aprove o acórdão que ora submeto
à apreciação deste Colegiado.
1. Processo nº TC 008.067/2019-8.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria
9. Acórdão:
período de 8/5/2019 a 19/7/2019;
9.2. dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) de que as
prorrogações de prazo formalizadas por meio dos Termos Aditivos 3º, 4º, 5º, 7º, 8º e 9º ao Contrato TT-
464/2012 não foram acompanhadas das devidas justificativas, o que está em desacordo com o art. 65 da
Lei 8.666/93;
9.3. encaminhar cópia desta deliberação ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
(Dnit);

GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC 009.502/2008-9
Natureza: Aposentadoria
Órgão/Entidade: Superior Tribunal Militar
Interessados: Maria Lucilene Alves da Silva (086.692.601-15); Marlene Dias (032.919.877-72);
Márcia Cristina Pires Rayol (060.031.411-15)
SUMÁRIO: APOSENTADORIA POR INVALIDEZ COMPROVENTOS PROPORCIONAIS.

REVERSÃO. NOVA APOSENTADORIA, TRÊS MESES DEPOIS, COM PROVENTOS INTEGRAIS
COM APROVEITAMENTO DO TEMPO DE INATIVIDADE. ILEGALIDADE.
1. A citação válida do responsável “torna litigiosa a coisa”, “constitui em mora o devedor”,
interrompe a prescrição (CPC, 240, caput e § 1º) e finda com a possibilidade de boa-fé.
2. No caso de aposentadoria, a citação – audiência, na linguagem da Lei 8.443/1992 – do servidor
inativo tem por finalidade, também, comunicar-lhe a existência de juízo preliminar de irregularidade do
ato que o beneficia.
3. Regularmente convocado a participar da relação processual de controle externo (CPC, 238), já
não pode o aposentado alegar o desconhecimento da situação adversa em que incide. Desaparece a crença
quanto à legalidade da sua aposentação e dos valores percebidos.
4. A ciência do ato de convocação remove a boa-fé subjetiva do aposentado e impõe a devolução
dos valores indevidamente percebidos a partir daquela data.
5. Em regra, o pensionista ou aposentado somente toma ciência da ilegalidade do ato após o
julgamento pelo Tribunal, porque o exame do ato, pelo órgão de controle externo trazido
tempestivamente ao TCU prescinde da sua participação. Por essa razão, no mais das vezes, o termo a quo
para devolução dos valores é extraído da notificação que comunica a ilegalidade do ato ao administrado,
assentada em decisão válida desta Corte (enunciado 106 da Súmula da Jurisprudência do TCU).
6. O enunciado 106 da Súmula da Jurisprudência do TCU foi construído antes da edição do
enunciado 3 da Súmula Vinculante, que, tendo por substrato jurídico os princípios constitucionais do
contraditório e da ampla defesa, impõe a convocação do beneficiário de pensão ou aposentadoria a
participar do processo. Nesse superveniente cenário, o termo a quo para restituição dos valores
indevidamente percebidos é antecipado para a inauguração da relação processual entre o TCU e o
administrado, consubstanciado pela sua convocação a se defender.
RELATÓRIO
Adoto, como Relatório, a instrução da auditora (peça 17), que contou com a anuência do Diretor da
unidade técnica (peça 18), bem como do Ministério Público junto ao TCU (peça 19):
“1.Trata-se de atos de concessão de aposentadoria de Márcia Cristina Pires Rayol, Maria Lucilene
Alves da Silva e Marlene Dias, ex-servidoras do Superior Tribunal Militar.
2.Os atos foram submetidos, para fim de registro, à apreciação do Tribunal de Contas da União
(TCU), de acordo com o art. 71, inciso III, da Constituição Federal. O cadastramento e a
disponibilização ao TCU ocorreram por intermédio do Sistema de Apreciação e Registro de Atos de
Admissão e Concessões, na forma dos arts. 2º, caput e incisos I a VI, e 4º, caput, da Instrução Normativa
- TCU 78/2018.
HISTÓRICO
3.Este Tribunal, por meio do Acórdão 6971/2009-TCU-1ª Câmara, sessão de 1/12/2009,
considerou legais os atos de aposentadoria de Márcia Cristina Pires Rayol e Maria Lucilene Alves da
Silva, e ilegal o ato de aposentadoria de Marlene Dias (peça 1, p. 31-40). Transcrevemos o Sumário do
mencionado acórdão:
SUMÁRIO: APOSENTADORIA. REVERSÃO IRREGULAR À ATIVIDADE DE SERVIDORA

APOSENTADA. PERCEPÇÃO INDEVIDA DE VANTAGEM REMUNERATÓRIA, COM BASE NA
CONTAGEM DE TEMPO FICTO DE INATIVIDADE. ILEGALIDADE E NEGATIVA DE REGISTRO
DO ATO DE CONCESSÃO. INDÍCIOS VEEMENTES DE MÁ FÉ POR PARTE DOS INTERESSADOS, E
DE DESÍDIA POR PARTE DOS GESTORES DA ÁREA DE PESSOAL DO STM. DETERMINAÇÃO AO
ÓRGÃO DE ORIGEM PARA INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL,
IDENTIFICAÇÃO DOS RESPONSÁVEIS SOLIDÁRIOS, QUANTIFICAÇÃO DOS VALORES
INDEVIDAMENTE DESPENDIDOS E, APÓS O DEVIDO PROCESSO LEGAL, GARANTIDA A AMPLA

DEFESA E O CONTRADITÓRIO, CASO NÃO TENHAM SIDO ELIDIDAS AS IRREGULARIDADES,
ADOTAR MEDIDAS PARA O RESSARCIMENTO AOS COFRES PÚBLICOS DAS VANTAGENS
INDEVIDAMENTE PERCEBIDAS. SUSPENSÃO IMEDIATA DOS PAGAMENTOS IRREGULARES.
LEGALIDADE E REGISTRO DOS DEMAIS ATOS. DETERMINAÇÃO E CIÊNCIA.
1.Nos termos do art. 1º, §§ 1° e 2º, da Lei nº 7.016, de 23 de Agosto de 1982, o qual não foi
revogado expressa ou tacitamente pelo art. 27 da Lei nº 8.112/1990, conforme art. 2º, § 2º, da LICC, não
poderá reverter à atividade o aposentado que contar tempo de serviço suficiente para aposentadoria
voluntária, incluído o tempo de inatividade.
2. A contagem de tempo ficto oriundo de período inatividade, antes da publicação da EC nº
20/1998, não autoriza a percepção de vantagens remuneratórias adicionais em novo ato de aposentação,
conforme jurisprudência do TCU (v.g.: Decisão nº 743/1994-Plenário, Decisão nº 369/2000-1ª Câmara,
Acórdão nº 1.072/2007-Plenário).
3. É ilegal a percepção da vantagem do art. 250, da Lei nº 8.112/1990, c/c o art. 184 da Lei nº
1.711/1952, quando o servidor público estatutário não contar com 35 anos de tempo de serviço, até a
data de 18/04/1992.
4.Uma vez presentes os indícios de má fé na percepção de vantagens de aposentadoria desde a sua
origem, deve o interessado e possíveis responsáveis solidários serem ouvidos, em processo de Tomada de
Contas Especial, para defenderem-se ante a possibilidade da devolução das importâncias indevidamente
despendidas. (grifo nosso).
4.Foram opostos Embargos de Declaração pelo Presidente do Superior Tribunal Militar (STM)
contra o Acórdão 6.917/2009-TCU- 1ª Câmara (peça 1, p. 46-53). Em consequência, o TCU proferiu o
Acórdão 8.339/2010-TCU-1ª Câmara, sessão de 7/12/2010, com as seguintes deliberações:
9.1. conhecer dos Embargos de Declaração, para, no mérito, acolhê-los;

9.2. tornar insubsistentes os subitens 9.3.3 e 9.3.4 do Acórdão nº 6.917/2009-1ª Câmara.
9.3. dispensar a devolução das importâncias indevidamente percebidas de boa fé pela Sra. Marlene
Dias, nos termos do Enunciado nº 106 da Súmula de Jurisprudência do TCU;
9.4. encaminhar os autos à Secretaria de Recursos (SERUR) para exame prévio de admissibilidade
do Pedido de Reexame interposto pelo Ministro-Presidente do Superior Tribunal Militar, contra o
Acórdão nº 6.917/2009-1ª Câmara;
9.5. dar ciência desta deliberação ao embargante e à Sra. Marlene Dias. (grifo nosso)
5.Posteriormente, houve a análise do pedido de reexame interposto pelo Superior Tribunal Militar
(STM) em face do Acórdão 6.917/2009-TCU-1ª Câmara. Esta Corte de Contas proferiu o Acórdão
9.253/2011-TCU-1ª Câmara, sessão de 18/10/2011, fazendo as seguintes determinações (peça 1, p. 57-
74):
9.1. conhecer do pedido de reexame interposto, com fundamento no art. 48, c/c os arts. 32 e 33 da
Lei nº 8.443/1992, para, no mérito, dar-lhe provimento parcial;
9.2. tornar insubsistente os itens 9.2, 9.3.1 e 9.7 do Acórdão nº 6.917/2009-TCU-1ª Câmara, por
inobservância dos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, encaminhando o feito
ao Gabinete do relator a quo, Ministro Walton Alencar Rodrigues, à vista das diretrizes estabelecidas
nos itens 9.2 e 9.4 do Acórdão nº 587/2011-TCU-Plenário, e sem prejuízo de que sejam consideradas as
demais medidas propostas pelo representante do MP/TCU; e
9.3. dar conhecimento deste acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam, ao
Superior Tribunal Militar e à Sra. Marlene Dias. (grifo nosso)
6.Em consequência, o Exmo. Ministro-Relator, em 8/11/2011, remeteu os autos à Sefip para que
realizasse a oitiva da interessada (peça 4, p. 44-45).
7.Esta Secretaria realizou a oitiva da Sra. Marlene Dias, por intermédio do órgão gestor, por meio
dos ofícios 0123 e 0124/2015-TCU/SEFIP, de 7/1/2015, para que se manifestasse sobre as seguintes
inconsistências (peças 6 e 7):
Inconsistência (s): - inconsistências apontadas no exame do seu ato de aposentadoria, conforme

cópia dos Acórdãos 6.917/2009-TCU-1ª Câmara e 9.253/2011-TCU-1ª Câmara;
- esclarecimentos que entender necessários acerca dos seguintes pontos mencionados no despacho
do ministro relator, cópia anexa:
- razão de a servidora não ter sido submetida a exame médico periódico como prevê o art. 3° da
Lei 7.016 7.016, de 23 de agosto de 1982;
- motivo de a interessada só haver sido submetida à reavaliação médica quando já possuía tempo
para a aposentadoria integral, com a contagem do tempo de inatividade prevista no § 1° do art. 103 da
Lei 8.112/1990;
- justificativa para o período exíguo entre a reversão (17.11.1994) e a nova aposentadoria
(7.2.1995);
- encaminhar cópia de laudo de junta médica nos dois momentos, o que atestou a invalidez e o que
concluiu pela aptidão da servidora para o trabalho, culminando em sua reversão;
- comprovar a frequência ao trabalho no período de 17.11.1994 a 7.2.1995;
- justificar a inclusão da vantagem do art. 184 da Lei 1.711/52 c/c o art. 250 da Lei 8.112/1990 nos
proventos de aposentadoria da interessada, ante a clareza do disposto no § 1° do art. 103 da Lei
8.112/1990: "§ 1º O tempo em que o servidor esteve aposentado será contado apenas para nova
aposentadoria." (destaque acrescido).
8.Na oportunidade, esta Unidade Técnica diligenciou o órgão gestor solicitando o
encaminhamento de informações/documentos sobre as inconsistências listadas no ofício de oitiva (peça
6).
9.O Superior Tribunal Militar (STM) recebeu os ofícios de oitiva em 16/1/2015 (peça 8). O
Secretario de Controle Interno tomou ciência em 26/1/2015 (peça 9). A Secretaria de Controle Interno do
STM solicitou prorrogação do prazo para responder a diligência (peça 10). A prorrogação foi
autorizada pela Sefip (peça 11). A resposta do Superior Tribunal Militar está anexada à peça 12.
10. A Sra. Marlene Dias tomou ciência da oitiva em 27/1/2015 (peça 14).
Resposta à oitiva
11.O ofício de oitiva estabeleceu o prazo de 15 dias, a contar do recebimento da notificação, para
que a Sra. Marlene Dias, se assim desejasse, pudesse manifestar-se quanto à irregularidade listada.
12.No ofício de oitiva ressaltou-se que a não apresentação da referida manifestação, no prazo
fixado, não impedirá a apreciação da matéria pelo Tribunal e ensejará o prosseguimento normal do
processo em destaque (peça 7). No entanto, até o presente momento, embora ciente, a interessada não se
pronunciou nos autos (peça 14).
13.Portanto, considerando-se o tempo decorrido, é de se presumir que ela decidiu não se
manifestar nos autos. Dessa maneira, entende-se cabível a análise e apreciação da matéria constante nos
presentes autos, considerando-se atendidos os princípios do contraditório e da ampla defesa.
Resposta do Superior Tribunal Militar
14.Em resposta à diligência/oitiva, a Secretaria de Controle Interno do STM encaminhou cópia dos
seguintes documentos:
a) Ato 1463 do Ministro Presidente do STM, admitindo a servidora Marlene Dias na função de
escrevente-datilógrafo, publicado no Diário da Justiça de Janeiro de 1954. Registro de que a servidora
entrou em exercício de suas funções em 18/1/1954 (peça 12, p. 40-42);
b) histórico de licença e nomeações (peça 12, p. 43-45);
c) laudo de Junta Médica Oficial, de 12/7/1968, considerando a servidora inválida para o serviço
público em geral. Não podendo ser readaptada. Registrando ainda que a servidora não era alienada nem
paralítica (peça 12, p. 46);
d) Parecer da Diretoria de Pessoal, Informação 101/1994, solicitando esclarecimentos sobre o

parecer psiquiátrico emitido por Junta Médica Oficial do Ministério da Saúde, referente à ex-servidora
Marlene Dias, para fins de reversão ao serviço púbico. Solicita que o Serviço Médico do STM informe se
o diagnóstico registrado se enquadrava no artigo 25 da Lei 8.112/1990 (peça 12, p. 47);
e) Parecer Psiquiátrico da Junta Médica Oficial do Ministério da Saúde, de 8/9/1994,
considerando a ex-servidora apta a retornar as suas atividades laborativas (peça 12, p. 48);
f) Informação 164/1994 da Diretoria de Pessoal, registrando que o serviço médico do Tribunal foi
favorável ao pedido de reversão da servidora (peça 12, p. 49);
g) requerimento da ex-servidora, de 14/11/1994, solicitando a reversão de sua aposentadoria, com
base nos laudos médicos do Ministério da Saúde e parecer do Serviço Médico do STM (peça 12, p. 50);
h) Ato 11.361, de 11/11/1994, publicado no Diário de Justiça de 21/11/1994, revertendo à
atividade, nos termos dos artigos 25 a 27 da Lei 8.112/1990, no cargo de auxiliar judiciário, a servidora
Marlene Dias, que havia se aposentado por invalidez, pelo Ato 2.046, de 17/1/1969, publicado no Diário
Oficial de 27/1/1969, bem como Apostila informando que a servidora entrou em exercício em 16/12/1994
(peça 12, p. 51-52);
i) Requerimento da ex-servidora, de 2/1/1995, no qual requer nova aposentadoria por tempo de
serviço (peça 12, p. 53);
j) Ato 11.441, de 7/2/1995, publicado no Diário da Justiça de 9/2/1995, concedendo aposentadoria
a Marlene Dias com base no artigo 40, inciso III, letra "a", da Constituição Federal/1988 c/c o artigo
186, inciso III, letra "a", da Lei 8.112/1990, artigo 1º da Lei 7.760, de 24/4/1989, alterado pelo artigo 6º
da Lei 7.961, de 21/12/1989, e 1º dos Atos ns. 8.809, de 19/12/1989 e 9.155, de 9/1/1991, com a
vantagem prevista no artigo 250 da referida Lei 8.112/1990 (peça 12, p. 54);
l) Informação Técnica 28/2009, emitida pela Diretoria de Pessoal do STM, discorrendo sobre as
ilegalidades detectadas pelo TCU no Acórdão 6.917/2009-TCU-1ª Câmara e os motivos do STM para
conceder a aposentadoria e a vantagem do artigo 184 da Lei 1.711/1952, bem como sugerindo que fosse
impetrado pedido de reexame (peça 12, p. 55-65);
m) Ofícios 414 /2009-PRES - 178/SECIN-GS e 415/2009-PRES-179/SECIN-GS, encaminhado a
resposta do STM e impetrando pedido de reexame e embargos de declaração (peça 12, p. 66-70);
n) parecer de 9/11/1983, da Secretaria de Pessoal Civil, sobre a reversão da Lei 7.016/1982 (peça
12, p. 71-72);
o) Provimento 35/83 do STM informando que todos os funcionários do STM, quando necessário,
bem como os candidatos concursados, para efeito de posse e exercício, deverão ser apresentados pela
Diretoria do Pessoal (DIPES) ao Departamento de Pessoal do Ministério da Saúde, para serem
inspecionados de saúde (peça 12, p. 73-74);
p) Ato normativo 13, de 4/5/2010, do STM, que dispõe sobre a Licença para Tratamento de Saúde
do servidor, Licença para Tratamento de Saúde em Pessoa da Família, sobre o Exame Periódico de
Saúde, no âmbito do Superior Tribunal Militar da União, e dá outras providências (peça 12, p. 75-79);
q) folha de ponto de dezembro/1994 da ex-servidora Marlene Dias, constando que trabalhou nos
dias úteis 16 e 17, sendo o restante do mês recesso do judiciário. Folha de ponto de janeiro e fevereiro
1995 (peça 12, p. 80-82);
r) ofício encaminhado pelo STM à interessada dando ciência da oitiva (peça 12, p. 85); e
s) Informação 13/2005, na qual o STM presta esclarecimentos sobre os itens abordados por esta
Secretaria no oficio de diligencia/oitiva (peça 12, p. 71-93).
EXAME TÉCNICO
Aposentadoria da interessada
15.A interessada ingressou na Justiça Militar em 16/1/1954. A servidora foi aposentada por
invalidez, com proventos proporcionais, em 27/1/1969, com tempo de serviço 10 anos, 1 mês e 19 dias. O
órgão encaminhou cópia do laudo médico que embasou a primeira aposentadoria da servidora por
invalidez (peça 12, p. 46). A primeira aposentadoria foi julgada legal por esta Corte de Contas em
23/9/1970 (TC 004.168/1984-4).
16.Em 7/4/1994, 25 anos depois de sua aposentadoria, a servidora solicitou a reversão à atividade,
sendo reexaminada por Junta Médica Pericial, em 8/9/1994, que a considerou apta a retornar ao
trabalho. Por meio do Ato 11.361, de 17/11/1994, do Superior Tribunal Militar, a servidora reverteu à
atividade.
17.Após 1 mês e 15 dias do ato de reversão, em 2/1/1995, a sra. Marlene Dias requereu nova
aposentadoria por tempo de serviço, com a vantagem prevista no art. 250 da Lei 8.112/1990. Por meio
do Ato 11.441, de 7/2/1995, o Superior Tribunal Militar concedeu aposentadoria integral à servidora,
tendo sido incluída nos seus proventos a vantagem do artigo 184, inciso II, da Lei 1.711/1952,
combinado com o artigo 250 da Lei 8.112/90. No contracheque da inativa, verifica-se que continua a ser
paga a mencionada vantagem (peça 15).
18.O ato em análise neste processo refere-se à segunda aposentadoria concedida em 9/2/1995, com
proventos integrais, com tempo total de aposentadoria de 40 anos, 11 meses e 23 dias, sendo computados
25 anos, 10 meses e 29 dias referente ao tempo em que a servidora esteve aposentada.
- laudo de junta médica nos dois momentos, o que atestou a invalidez e o que concluiu pela aptidão
da servidora para o trabalho, culminando em sua reversão e frequência ao trabalho no período de
17/11/1994 a 7/2/1995
19.Com relação os itens da diligência/oitiva que solicitava os laudos médicos que embasaram a
aposentadoria por invalidez e a reversão, verifica-se que o STM encaminhou os respectivos laudos
emitidos por Junta Médica Oficial, atestando incialmente a incapacidade da servidora e, posteriormente,
que estava apta ao trabalho.
20.Assim, verifica-se que tanto a concessão da aposentadoria como a reversão foram embasados
corretamente nos laudos médicos emitidos pela Junta Médica Oficial. O órgão gestor também
encaminhou a folha de ponto referente à frequência da servidora.
- Razão da servidora não ter sido submetida a exame médico periódico como prevê o art. 3° da Lei
7.016, de 23 de agosto de 1982 e motivo de a interessada só haver sido submetida à reavaliação médica
quando já possuía tempo para a aposentadoria integral, com a contagem do tempo de inatividade
prevista no § 1° do art. 103 da Lei 8.112/1990
21.O STM na Informação 13/2015 justificou da seguinte forma o fato de a servidora não ser
submetida a exame médico periódico e ter feito reavaliação médica somente quando já possuía tempo
para aposentadoria integral (peça 12, p. 91-92):
11.Nos termos da Informação Técnica n° 28/2009, o entendimento desta Corte vigente à época foi
no sentido de que a Lei n° 7.016, de 23 de agosto de 1982 estava revogada pela Lei n° 8.112/90, c/c o §
10 do artigo 2° da Lei de Introdução ao Código Civil, Decreto-Lei n° 4.657, de 4 de setembro de 1942,
atualmente Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, conforme redação dada pela Lei n°
12.376, de 2010, não podia ser aplicado o artigo 3° da referida lei para submeter a interessada à exame
médico periódico antes de sua vigência ou depois da entrada em vigor da Lei n° 8.112/90.
12.No período entre a data da publicação da Lei n° 7.016/82 até a edição da Lei n° 8.112/90, por
falta de regulamentação, exigida pela parte final do artigo 3° Lei 7.016/1982, somente se realizava,
nesses casos, reavaliação médica de servidores que requeressem, ou houvesse expressamente fixado
prazo no Laudo Médico Pericial, motivo pelo qual a interessada somente foi reavaliada por ocasião de
seu pedido de reversão da aposentadoria.
13.Embora houvesse à época o Parecer n° 896/83, do Departamento Administrativo do Serviço
Público (DASP) e o Provimento n° 035/83, que tratavam do tema de forma genérica, não especificavam a
periodicidade da reavaliação, sendo que, até mesmo com a edição do Ato Normativo n° 013, de 7 de
maio de 2010, atualmente em vigor no âmbito desta JMU, que dedicou um Capítulo a regulamentar a
inspeção médica periódica para avaliação do estado de saúde que ensejou aposentadoria ou pensão
estatutária por invalidez, também não especifica data para realização de nova perícia, determinando, em
seu artigo 19, que a reavaliação será feita a critério da Administração
14.Assim, ao consultar o Laudo Médico Pericial que concluiu pela aposentadoria da servidora,
verifica-se que este não informa prazo para reavaliar a interessada, e não há pedido da interessada para
ser reavaliada no período entre a data da publicação da Lei n° 7.016/82 até a edição da Lei n° 8.112/90,
motivos esses de não ter submetido a servidora a reexame médico no período questionado.
(...)
15. Conforme já discorrido nos parágrafos 9 a 12 desta Informação, a reavaliação médica, no
período entre a data da publicação da Lei 7.016/82 até a edição da Lei n° 8.112/90, somente se realizava
em servidores que requeressem ou houvesse expressamente data no Laudo Médico Pericial, porquanto o
entendimento é de que a Lei 7.016, de 23 de agosto de 1982 foi revogada pela Lei n° 8.112/90 c/c o § 1°
do artigo 2° da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, motivo pelo qual a interessada
somente foi reavaliada por ocasião de seu requerimento de reversão da aposentadoria, uma vez que não
havia prazo no Laudo Médico Pericial que concluiu pela aposentadoria da interessada.
22.A Lei 7.016/1982 estabelece o seguinte:
Art. 1º - O funcionário aposentado por invalidez, com proventos proporcionais ao tempo de

serviço, quando julgado apto em inspeção de saúde, reverterá à atividade para cargo integrante do
Plano de Classificação de Cargos instituído pela Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970.
§ 1º - Não poderá reverter o aposentado que contar tempo de serviço suficiente para aposentadoria
§ 2º - Na hipótese prevista no parágrafo anterior, o funcionário continuará na inatividade,
permanecendo inalterado o fundamento legal de sua aposentadoria, com a consequente
proporcionalidade de proventos.
(...)
Art. 3º - O funcionário a que se refere o caput do art. 1º desta Lei será submetido, periodicamente,
a exame médico, na forma que se dispuser em regulamento. (grifo nosso)
23.Verifica-se que a administração não tomou qualquer iniciativa visando a referida reavaliação
clínica da ex-servidora, embora decorridos 25 anos desde a aposentadoria inicial por invalidez.
Constata-se que a própria interessada tomou a iniciativa de procurar a Junta Médica, que por sua vez
expediu parecer considerando a servidora apta a retornar ao trabalho.
- Reversão da aposentadoria
24.A Lei 8.112/1990 com sua redação original estabelecia o seguinte:
Art. 25. Reversão é o retorno à atividade de servidor aposentado por invalidez, quando, por junta
médica oficial, forem declarados insubsistentes os motivos da aposentadoria.
Art. 26. A reversão far-se-á no mesmo cargo ou no cargo resultante de sua transformação.
Parágrafo único. Encontrando-se provido o cargo, o servidor exercerá suas atribuições como excedente,
até a ocorrência de vaga.
Art. 27. Não poderá reverter o aposentado que já tiver completado 70 (setenta) anos de idade.
(grifo nosso)
25.Assim, no caso em exame, a junta médica oficial declarou a servidora capaz para o trabalho,
tornando-se insubsistentes os motivos da aposentadoria por invalidez.
26.Com relação ao curto período entre a reversão e a nova aposentadoria, o órgão gestor
informou o seguinte (peça 12, p. 92):
(...)
16.A revisão da aposentadoria se deu em razão de pedido da servidora, uma vez que, conforme já
discorrido acima, consistia em uma das formas de se encaminhar para reexame médico pericial
servidores aposentados temporariamente por invalidez; a nova aposentadoria se deu também por
requerimento da interessada que, em razão da regra contida no § 1° do artigo 103 da Lei n° 8.112/90,
utilizou o tempo em que esteve aposentada para a nova aposentadoria, preenchendo os requisitos
mínimos exigidos pela Constituição Federal de 1988 para a aposentadoria voluntária antes mesmo de
7/2/1995.
17. Assim, a revisão ocorreu porque a interessada estava apta ao retorno ao trabalho, conforme
concluiu o Parecer Psiquiátrico, expedido pela Junta Médica Pericial do Ministério da Saúde, datado de
8 de setembro de 1994, e a nova aposentadoria ocorreu em razão de a servidora já preencher os
requisitos mínimos exigidos constitucionalmente para requerer aposentadoria voluntária.
(...)
27.Em que pese as justificativas apresentadas pelo órgão gestor, o Ministério Público junto ao
TCU demonstrou que o artigo 1º, §§ 1º e 2º, da Lei 7.016, de 23/8/1982 não foi expressa ou tacitamente
derrogado pelo art. 27 da Lei 8.112/1990, porquanto não são dispositivos legais mutuamente
excludentes, tampouco incompatíveis. Transcrevemos a manifestação do Ministério Publico transcrita no
Voto do Exmo. Ministro-Relator Walton Alencar no Acórdão 6.971/2009-TCU-1ª Câmara (peça 1, p. 35-
36):
(...)
Como bem salientou o Ministério Público, o ato valeu-se do instituto da reversão ao serviço
público, para literalmente vilipendiar os princípios da razoabilidade e da moralidade administrativa.
Na verdade, a ex-servidora pública utilizou-se da reversão como subterfúgio para, em curtíssimo

espaço de tempo, requerer nova aposentadoria, com proventos integrais, e auferir vantagem salarial que
lhe era indevida.
Conforme demonstrou o Ministério Público, nos termos do art. 2º, § 2º, da LICC (Lei de Introdução
ao Código Civil), o art. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei nº 7.016, de 23 de Agosto de 1982 não foi expressa ou
tacitamente derrogado pelo art. 27 da Lei nº 8.112/1990, porquanto não são dispositivos legais
mutuamente excludentes, tampouco incompatíveis:
Assim prescrevem o art. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei nº 7.016, de 23 de Agosto de 1982 e o art. 27 da Lei
nº 8.112/1990, bem como art. 2º, § 2º, da LICC:
Lei nº 7.016, de 23 de Agosto de 1982

‘Art 1º - (....)
§ 1º - Não poderá reverter o aposentado que contar tempo de serviço suficiente para aposentadoria
§ 2º - Na hipótese prevista no parágrafo anterior, o funcionário continuará na inatividade,
permanecendo inalterado o fundamento legal de sua aposentadoria, com a consequente
proporcionalidade de proventos.’
Lei nº 8.112/1990
‘Art. 27. Não poderá reverter o aposentado que já tiver completado 70 (setenta) anos de idade.’
Parágrafo 2º do art.2º da LICC

‘A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem
modifica a lei anterior’
Tendo em conta os referidos dispositivos legais, a Sra. Marlene Dias não podia sequer retornar à
atividade, porquanto, na data do pedido da reversão, 07/04/1994, a interessada já reunia as condições
de aposentadoria voluntária, com 35 anos de tempo de serviço, considerando o aproveitamento do
período em que permaneceu na inatividade.
Assim, com base no art. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei nº 7.016, de 23 de Agosto de 1982, a aposentada
encontrava-se impedida de pleitear a reversão. (grifo nosso)
28.Diante do exposto, como a servidora contava tempo de serviço suficiente para a aposentadoria
voluntária, incluído o tempo de inatividade não caberia a aplicação da reversão, devendo permanecer a
aposentadoria com proventos proporcionais.
Vantagem do art. 184 da Lei 1.711/52 c/c o art. 250 da Lei 8.112/1990
29.Esta Corte de Contas considerou ilegal a concessão da vantagem do artigo 184 da Lei
1.711/1952 combinado com o artigo 250 da Lei 8.112/1990 nos proventos da interessada. Em sua
justificativa o órgão gestor informou o seguinte (peça 12, p. 93):
(...)
Acerca deste ponto, cabe esclarecer que esta Corte já analisou amplamente matéria por meio da
Informação Técnica n° 28/2009, exarada no Processo n° 84785/2009, especificamente na página 6, item
2, a qual dispensa demais comentários, que culminou com os Ofícios n's414/2009-PRES-178/SEC1N-GS
e 415/2009-PRES-179/SECIN-GS, ambos de 18 de dezembro de 2009, da lavra do Ministro-Presidente
deste Tribunal, encaminhados ao MinistroPresidente do Tribunal de Contas da União, tratando de
Pedido de Reexame da deliberação que julgou ilegal o ato de inativação da interessada e Embargos de
Declaração, respectivamente.
Consigna a Informação acima que a servidora contava mais de quarenta anos para aposentadoria
em 7/2/1995, e na época em que a servidora passou para a inatividade o ordenamento jurídico pátrio
exigia apenas tempo de serviço para a concessão da aposentadoria, diferente do que ocorre atualmente,
quando as normas exigem tempo de contribuição dentre outros requisitos.
Assim, continua a Informação, se o tempo de inatividade pode ser contado para nova
aposentadoria, deve ser tido como tempo de serviço. Portanto, pode ser contado para a aquisição do
direito à vantagem carreada pela servidora aos seus proventos, visto que o artigo 184 da Lei n° 1.711/52
exigia trinta e cinco anos de serviço.
(...)
30.À época do pedido de reversão, não havia a vedação à contagem de tempo de serviço ficto,
prevista no § 10 do art. 40 da Constituição Federal, uma vez que tal regra foi introduzida pela EC 20, de
15/12/1998 (DOU de 16/12/1998).
31.O § 1º, do artigo 103, da Lei 8.112/1990 dispunha:
Art. 103. Contar-se-á apenas para efeito de aposentadoria e disponibilidade:

(...)
§ 1o O tempo em que o servidor esteve aposentado será contado apenas para nova aposentadoria.
32.Entretanto, a contagem do tempo de serviço ficto, como é o caso do aproveitamento do período

de inatividade, não pode ser utilizada para a obtenção de novas vantagens remuneratórias. Neste
diapasão, este Tribunal manifestou-se por meio das seguintes deliberações: Decisão 743/1994-TCU-
Plenário, Decisão 369/2000-TCU-1ª Câmara, Acórdão 1.072/2007-TCU-Plenário, entre outras).
33.Ademais, a vantagem do artigo 184, inciso II, da Lei 1.711/1952 foi extinta em 18/4/1992, ou
seja, quando a servidora ainda estava aposentada, não tendo direito à rubrica.
34. O artigo 250 da Lei 8.112/1990 dispunha que o servidor que já tiver satisfeito ou vier a
satisfazer, dentro de 1 (um) ano, as condições necessárias para a aposentadoria nos termos do inciso II
do art. 184 do antigo Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, Lei n° 1.711, de 28 de outubro
de 1952, aposentar-se-á com a vantagem prevista naquele dispositivo.
35.Ocorre que a aposentadoria da servidora ocorreu apenas em 7/2/1995, sendo inaplicável o
artigo 250 da Lei 8.112/1990, um vez que a servidora regressou ao serviço ativo após a extinção da
vantagem do artigo 184, inciso II, da Lei 1.711/1952.
36.Desta forma, em que pese as justificativas apresentadas pelo órgão gestor, depreende-se que a
inativa não tem direito à vantagem do art. 184 da Lei 1.711/52 c/c o art. 250 da Lei 8.112/1990.
CONCLUSÃO
37.Em razão do exposto e tendo em vista as análises realizadas no ato de concessão de

aposentadoria de Marlene Dias, esta Unidade Técnica considera que o ato em tela deve ser considerado
ilegal, uma vez que a inativa estava impedida de pleitear a reversão, considerando o art. 1º, §§ 1º e 2º,
da Lei 7.016/1982, bem como por não ter direito à vantagem do art. 184 da Lei 1.711/52 c/c o art. 250 da
Lei 8.112/1990.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
38.Ante o exposto, conforme o preceituado no artigo 71, inciso III, da Constituição Federal de
1.988; c/c os artigos. 1º, inciso V, e 39, inciso II, da Lei nº 8.443/1992, c/c os artigos 1º, inciso VIII, 260,
§ 1º, do Regimento Interno/TCU, e tomando por base as informações prestadas pelo órgão de controle
interno e as verificações feitas pela unidade técnica, na forma prevista no artigo 260, caput, do referido
Regimento, propõe-se:
a) considerar ilegal e negar o registro do ato de concessão de aposentadoria de Marlene Dias
(CPF 032.919.877-72);
b) dispensar o ressarcimento das quantias indevidamente recebidas de boa-fé, nos termos da
Súmula TCU n. 106;
c) determinar ao Superior Tribunal Militar que:
c.1) no prazo de quinze dias, faça cessar os pagamentos decorrentes do ato impugnado
por esta Corte de Contas, sob pena de responsabilidade solidária da autoridade administrativa omissa,
nos termos do art. 262 do Regimento Interno/TCU;
c.2) no prazo de trinta dias, emita novo ato, livre das irregularidades apontadas, e o submeta ao
TCU pelo Sistema e-Pessoal, nos termos dos arts. 262, § 2º, do Regimento Interno desta Corte e 19, § 3º,
da Instrução Normativa TCU 78/2008;
c.3) dê ciência, no prazo de 15 (quinze) dias, do inteiro teor desta deliberação à interessada,
não a exime da devolução dos valores percebidos indevidamente após a respectiva notificação, caso
esses não sejam providos; e
c.4) encaminhar ao Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias contados da ciência da decisão,
documento apto a comprovar que a interessada tomou conhecimento do acórdão.”
VOTO
Trata-se de atos de concessão de aposentadoria de Márcia Cristina Pires Rayol, Maria Lucilene
Alves da Silva e Marlene Dias, ex-servidoras do Superior Tribunal Militar.
Por meio do Acórdão 6917/2009-TCU-1ª Câmara, de minha relatoria, o TCU considerou legais os
atos de aposentadoria de Márcia Cristina Pires Rayol e Maria Lucilene Alves da Silva, e ilegal o ato de
aposentadoria de Marlene Dias (peça 1, p. 31-40), concedido com base na contagem de tempo ficto de
inatividade.
O Presidente do Superior Tribunal Militar (STM) opôs embargos de declaração contra este acórdão,
que foram acolhidos pelo Acórdão 8.339/2010-TCU-1ª Câmara, para tornar insubsistente a determinação
de instauração de tomada de contas especial.
Posteriormente, o STM interpôs pedido de reexame em face do Acórdão 6.917/2009. Por meio do
Acórdão 9.253/2011-TCU-1ª Câmara, de relatoria do E. Ministro Valmir Campelo, este Tribunal tornou
insubsistente os itens daquele acórdão que julgaram ilegais a aposentadoria, por inobservância dos
princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, frente à nova jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal, à época.
Restituídos os autos a meu gabinete, em 8/11/2011 remeti-os à unidade técnica para que realizasse a
oitiva da interessada, o que foi feito por intermédio do órgão gestor (peças 6 e 7), em 7/1/2015. Apesar de
ter tomado ciência da oitiva em 27/1/2015 (peça 14), a interessada decidiu não se manifestar.
Feito breve histórico dos fatos, passo a decidir.
Marlene Dias ingressou na Justiça Militar em 16/1/1954. Foi aposentada por invalidez, com
proventos proporcionais, em 27/1/1969, com tempo de serviço 10 anos, 1 mês e 19 dias. A aposentadoria
foi julgada legal pelo TCU em 23/9/1970.
Em 7/4/1994, 25 anos depois de sua aposentadoria, a ex-servidora solicitou a reversão à atividade,
sendo reexaminada por Junta Médica Pericial, em 8/9/1994, que a considerou apta a retornar ao trabalho.
Por meio do Ato 11.361, de 17/11/1994, do Superior Tribunal Militar, a ex-servidora reverteu à atividade.
Em 2/1/1995, 1 mês e 15 dias depois do ato de reversão, Marlene Dias requereu nova aposentadoria
por tempo de serviço, com a vantagem prevista no art. 250 da Lei 8.112/1990. Por meio do Ato 11.441,
de 7/2/1995, o Superior Tribunal Militar concedeu aposentadoria integral à servidora, tendo sido incluída
nos seus proventos a vantagem do artigo 184, inciso II, da Lei 1.711/1952, combinado com o artigo 250
da Lei 8.112/90. Como demonstra seu contracheque (peça 15), tal vantagem continua a ser paga.
O ato em análise neste processo é o relativo à segunda aposentadoria, concedida em 9/2/1995, com
proventos integrais, com tempo total de aposentadoria de 40 anos, 11 meses e 23 dias, sendo computados
25 anos, 10 meses e 29 dias referente ao tempo em que a servidora esteve aposentada. Com relação ao
curto período entre a reversão e a nova aposentadoria, o órgão gestor informou que (peça 12, p. 92):
“16. A revisão da aposentadoria se deu em razão de pedido da servidora, uma vez que, conforme já
discorrido acima, consistia em uma das formas de se encaminhar para reexame médico pericial
servidores aposentados temporariamente por invalidez; a nova aposentadoria se deu também por
requerimento da interessada que, em razão da regra contida no § 1° do artigo 103 da Lei 8.112/90,
utilizou o tempo em que esteve aposentada para a nova aposentadoria, preenchendo os requisitos
mínimos exigidos pela Constituição Federal de 1988 para a aposentadoria voluntária antes mesmo de
7/2/1995.
17. Assim, a revisão ocorreu porque a interessada estava apta ao retorno ao trabalho, conforme
concluiu o Parecer Psiquiátrico, expedido pela Junta Médica Pericial do Ministério da Saúde, datado de
8 de setembro de 1994, e a nova aposentadoria ocorreu em razão de a servidora já preencher os
requisitos mínimos exigidos constitucionalmente para requerer aposentadoria voluntária.”
O Ministério Público junto ao TCU já havia demonstrado anteriormente que tais justificativas não
são aceitáveis, pois o artigo 1º, §§ 1º e 2º, da Lei 7.016, de 23/8/1982 não foi expressa ou tacitamente
derrogado pelo art. 27 da Lei 8.112/1990, porquanto estes não são dispositivos legais mutuamente
excludentes, tampouco incompatíveis, como fiz questão de ressaltar no Voto Condutor do Acórdão
6917/2009:
“Como bem salientou o Ministério Público, o ato valeu-se do instituto da reversão ao serviço
público, para literalmente vilipendiar os princípios da razoabilidade e da moralidade administrativa.
Na verdade, a ex-servidora pública utilizou-se da reversão como subterfúgio para, em curtíssimo
espaço de tempo, requerer nova aposentadoria, com proventos integrais, e auferir vantagem salarial que
lhe era indevida.”
O TCU considerou ilegal a concessão da vantagem do artigo 184 da Lei 1.711/1952 combinado
com o artigo 250 da Lei 8.112/1990 nos proventos da interessada. Ao ser instado a se manifestar sobre tal
fato, o órgão gestor informou o seguinte (peça 12, p. 93):
“Acerca deste ponto, cabe esclarecer que esta Corte já analisou amplamente matéria por meio da
Informação Técnica 28/2009, exarada no Processo 84785/2009, especificamente na página 6, item 2, a
qual dispensa demais comentários, que culminou com os Ofícios n's414/2009-PRES-178/SEC1N-GS e
415/2009-PRES-179/SECIN-GS, ambos de 18 de dezembro de 2009, da lavra do Ministro-Presidente
deste Tribunal, encaminhados ao Ministro-Presidente do Tribunal de Contas da União, tratando de
Pedido de Reexame da deliberação que julgou ilegal o ato de inativação da interessada e Embargos de
Declaração, respectivamente.
Consigna a Informação acima que a servidora contava mais de quarenta anos para aposentadoria
em 7/2/1995, e na época em que a servidora passou para a inatividade o ordenamento jurídico pátrio
exigia apenas tempo de serviço para a concessão da aposentadoria, diferente do que ocorre atualmente,
quando as normas exigem tempo de contribuição dentre outros requisitos.
Assim, continua a Informação, se o tempo de inatividade pode ser contado para nova
aposentadoria, deve ser tido como tempo de serviço. Portanto, pode ser contado para a aquisição do
direito à vantagem carreada pela servidora aos seus proventos, visto que o artigo 184 da Lei 1.711/52
exigia trinta e cinco anos de serviço. “
Tais argumentos não podem ser aceitos, pois a contagem do tempo de serviço ficto, como é o caso
do aproveitamento do período de inatividade, não pode ser utilizada para a obtenção de novas vantagens
remuneratórias, segundo a jurisprudência do TCU (Decisão 743/1994-TCU-Plenário, Decisão 369/2000-
TCU-1ª Câmara, Acórdão 1.072/2007-TCU-Plenário, entre outros).
O artigo 250 da Lei 8.112/1990 dispunha que o servidor que já tivesse satisfeito, ou viesse a
satisfazer, dentro de um ano, as condições necessárias para a aposentadoria nos termos do inciso II do art.
184 da Lei 1.711/1952, poderia se aposentar com a vantagem prevista naquele dispositivo.
Mas a aposentadoria da servidora ocorreu apenas em 7/2/1995, sendo inaplicável o artigo 250 da
Lei 8.112/1990, uma vez que a servidora regressou ao serviço ativo após a extinção daquele dispositivo
da Lei 1.711/1952, em 18/4/1992, quando a servidora ainda estava aposentada por invalidez, não tendo
direito à rubrica.
Além disso, verifico na hipótese patente desvio de finalidade, praticado no âmbito do STM, na
prática do ato de reversão, sem finalidade pública. A reversão ocorreu com o só intuito de favorecer a
servidora com novas vantagens em detrimento da Administração Pública.
Diante desses elementos, anuindo aos pareceres anteriores, julgo ilegal e nego o registro do ato em
análise.
II
Quanto à aplicação do enunciado 106 da Súmula de Jurisprudência do TCU, divirjo de tais
pareceres, pois no presente caso deve-se observar que foi promovida a oitiva da interessada por
intermédio do órgão gestor (peças 6 e 7), em 7/1/2015, e a ciência da oitiva ocorreu em 27/1/2015 (peça
14).
Nos termos do Código de Processo Civil, a citação válida do responsável “torna litigiosa a coisa”,
“constitui em mora o devedor”, interrompe a prescrição (240, caput e § 1º) e finda com a possibilidade de
“boa-fé”.
No caso de aposentadoria, a citação – audiência, na linguagem da Lei 8.443/1992 – do servidor
inativo tem por finalidade, também, comunicar-lhe a existência de juízo preliminar de irregularidade do
ato que o beneficia.
Regularmente convocada a participar da relação processual de controle externo (CPC, 238), já não
pode a aposentada alegar o desconhecimento da situação adversa em que incide. Desaparece a crença
quanto à legalidade da sua aposentação e dos valores percebidos. O ato remove, pois, a boa-fé subjetiva
da aposentada e impõe a devolução dos valores indevidamente percebidos a partir daquela data.
Em regra, o aposentado somente toma ciência da ilegalidade do ato após o julgamento pelo
Tribunal, porque o exame do ato, pelo órgão de controle externo trazido tempestivamente ao TCU
prescinde da sua participação. Por essa razão, no mais das vezes, o termo a quo para devolução dos
valores é extraído da notificação que comunica a ilegalidade do ato ao administrado, assentada em
decisão válida desta Corte (enunciado 106 da Súmula de Jurisprudência do TCU).
Tal enunciado, importa dizer, foi construído antes da edição do enunciado 3 da Súmula Vinculante,
que, tendo por substrato jurídico os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, impõe a
convocação do beneficiário de pensão ou aposentadoria a participar do processo. Nesse superveniente
cenário, o termo a quo para restituição dos valores indevidamente percebidos é antecipado para a
inauguração da relação processual entre o TCU e o administrado, consubstanciado pela sua convocação a
se defender.
No caso, a recorrente integra a relação processual de controle externo há mais de dez anos. O STM
obteve a anulação do acórdão inicialmente proferido, por falta de contraditório e ampla de defesa.
Posteriormente, ao tomar ciência de sua oitiva, com vistas a permitir a ampla defesa, em 27/1/2015,
preferiu manter-se silente. Não há como negar que teve conhecimento pleno de todas as teses e dados de
sua situação jurídica perante à Administração.
Nesses termos, restando afastada a boa-fé de Marlene Dias, determino a adoção das ações
pertinentes pelo órgão de origem, o STM, para promover a devolução dos valores indevidamente
percebidos pela interessada, a partir de 27/1/2015.
Ante o exposto, voto no sentido de que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação
deste Colegiado.
1. Processo nº TC 009.502/2008-9.
2. Grupo II – Classe de Assunto:
3.1. Interessados: Maria Lucilene Alves da Silva (086.692.601-15); Marlene Dias (032.919.877-72);
Márcia Cristina Pires Rayol (060.031.411-15).
4. Órgão/Entidade: Superior Tribunal Militar.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (SEFIP).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de aposentadoria.
Plenário, nos termos dos arts. 71, inciso III, da Constituição Federal, 1o, inciso V, e 39, inciso II, da Lei
8.443/1992 e 260, § 1o, do Regimento Interno do TCU, e diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. considerar ilegal e negar o registro do ato de concessão de aposentadoria de Marlene Dias;
9.2. determinar ao Superior Tribunal Militar que:
9.2.1. no prazo de quinze dias, faça cessar os pagamentos decorrentes do ato impugnado por este
Tribunal, sob pena de responsabilidade solidária da autoridade administrativa omissa, nos termos do art.
9.2.2. no prazo de trinta dias, emita novo ato, livre das irregularidades apontadas, e o submeta ao
TCU pelo Sistema e-Pessoal, nos termos dos arts. 262, § 2º, do Regimento Interno deste Tribunal e 19, §
3º, da Instrução Normativa TCU 78/2008;
9.2.3. no prazo de trinta dias, instaure o competente processo administrativo para apurar os valores
recebidos indevidamente pela interessada desde a ciência de sua oitiva nos presentes autos, ocorrida em
27/1/2015, e promova, nos termos do art. 46 da Lei nº 8.112/1990, o ressarcimento ao Erário,
considerando-se não mais haver, no caso concreto, a presunção de boa-fé na percepção dos proventos de
aposentadoria a partir desta data;
9.2.4. dê ciência, no prazo de 15 (quinze) dias, do inteiro teor desta deliberação à interessada,
não a exime da devolução dos valores percebidos indevidamente após a respectiva notificação, caso esses
não sejam providos; e
9.2.5. encaminhar ao Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias contados da ciência da decisão,
documento apto a comprovar que a interessada tomou conhecimento deste acórdão.


GRUPO II – CLASSE I – Plenário

TC 013.635/2011-5 [Apensos: TC 036.056/2016-2, TC 015.010/2008-9, TC 001.381/2015-6]
Natureza: I Embargos de declaração (Tomada de Contas Especial)
Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
Responsáveis: Andrade Gutierrez Engenharia S/A (17.262.213/0001-94); Consorcio Construtor
BR-163 (02.870.297/0001-71); Construtora Norberto Odebrecht S/A (15.102.288/0001-82); Construtora
Queiroz Galvao S/A (33.412.792/0001-60); Estacon Engenharia Sa (04.946.406/0001-12); Francisco
Representação legal: Karine Alves de Lima, representando Maurício Hasenclever Borges; Elísio de
Azevedo Freitas (18.596/OAB-DF) e outros, representando Hideraldo Luiz Caron e Luis Munhoz Prosel
Junior; Alexandre Aroeira Salles (28.108/OAB-DF) e outros, representando Consorcio Construtor Br-
Galvao S/A e Estacon Engenharia S/A.
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. SUPERFATURAMENTO. DÉBITO. MULTA.

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. CONHECIMENTO. REJEIÇÃO.
RELATÓRIO
Trata-se de embargos de declaração opostos por Consórcio Construtor BR 163/PA e empresas que o
integram, Roberto Borges Furtado da Silva, Francisco Augusto Pereira Desideri e Luiz Munhoz Prosel
Junior contra o Acórdão 1.929/2019-Plenarío, que julgou tomada de contas especial relativa às obras de
implantação e conservação do trecho paraense da BR-163, executadas entre 1997 e 2008.
2.O Consórcio alegou (peça 174):
2. No entanto, com todo respeito ao trabalho desta Corte, a decisão embargada apresentou
omissões em relação a argumentos e pedidos formulados pelas Embargantes, contradição acerca de seu
próprio fundamento e partiu de premissas obscuras para condená-las, eivando o acórdão de vícios a
serem aclarados, conforme exposto a seguir.
3. Quanto à omissão, destaca-se a ausência de análise e decisão quanto ao pedido formulado pelas
Embargantes nos esclarecimentos apresentados em 2011 (Peça 102) de “produção de todos os meios de
prova previstos no Direito, em especial a prova pericial, com nomeação de engenheiro externo aos
quadros desta Corte, oportunizando a apresentação de quesitos e indicação de assistente técnico”.
4. Da leitura do voto e do pronunciamento da Unidade Técnica, este acolhido como razão de
decidir pelo Ministro em seu voto, tem-se análise apenas quanto ao pedido de perícia formulado pelo ex-
gestor Maurício Hasenclever, o qual foi negado ao argumento de que “encontra-se consolidado o
entendimento de que constitui ônus do gestor, em especial em tomada de contas especial, a produção das
evidências necessárias para comprovar o adequado uso dos recursos públicos que lhe foram confiados,
consoante disposições contidas no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, e no art. 93 do
Decreto-lei 200/1967, não cabendo a este Tribunal, portanto, realizar diligência para a obtenção de
provas em favor do aludido gestor (...)” 1 .
5. Ainda que se adote aludido fundamento como razão de decidir do pedido formulado
especificamente pelas Embargantes, tem-se que a r. decisão incorre em outra omissão, na medida em que
não considera em suas razões importante elemento de prova, que é o Relatório da PINI Engenharia
(Peças 101, 103 e 104), e em contradição, na medida em que esse laudo técnico foi produzido pelas
empresas justamente “para comprovar o adequado uso dos recursos públicos que lhe foram confiados”
(ônus da prova do responsável), dirimindo o empasse criado nos autos acerca da metodologia adequada
para se apurar o suposto sobrepreço, comprovando de forma tecnicamente embasada as reais condições
do local de execução dos serviços e seu impacto no orçamento das obras.
6. Veja pela passagem abaixo que a decisão apenas afirma que o relatório da PINI não seria capaz
de justificar ajustes adicionais ao orçamento, discorrendo, na sequência, acerca de trabalho apresentado
por outros responsáveis. Ou seja, nada mais discorre sobre tão importante prova juntada ao processo,
em flagrante omissão e contradição detectados no decisum – segue trecho do voto da decisão
embargada:
“Os estudos ora apresentados, um contratado da PINI e outro elaborado com a supervisora das
obras, não são capazes de justificar ajustes adicionais nos fatores de eficiência. Um desses estudos
enfatiza a produtividade da escavadeira hidráulica na execução de serviços de escavação, carga e
transporte de material de primeira categoria, mas é omisso quanto aos demais integrantes da patrulha
mecânica executora das tarefas. O fator de eficiência de 0,75, para restauração e conservação de
rodovias, corresponde à hora operativa de 45 minutos, ou seja, já considera a influência do tráfego no
campo de execução dos serviços”.
7. Se a decisão nega aos responsáveis a produção de prova pericial, com mais razão deveria dar
especial atenção aos elementos de prova produzidos pelas partes, sendo de extrema importância que esse
trabalho seja enfrentado tecnicamente, afinal, sem isso, não é dada efetividade mínima ao contraditório
efetivo e à ampla defesa.
8. Ainda, tem-se que a decisão embargada acabou sendo proferida com fundamentos obscuros,
através dos quais não se tem a certeza e a clareza necessárias para se condenar os particulares. Como se
sabe, para que um valor seja ressarcido ao erário, ele deve ser discriminado na medida exata do
montante do dano, diante de seu caráter compensatório. Não por acaso, o artigo 210 do Regimento
Interno do TCU só permite a apuração do débito por estimativa quando presentes meios confiáveis para
o cálculo do valor, em resguardo aos parâmetros da legalidade.
9. Essa exigência, válida para toda e qualquer condenação, torna-se ainda mais relevante quando
se está diante de valores expressivos e que remontam aos idos de 1992, como na presente TCE, com
enorme repercussão reflexa caso cometido qualquer equívoco de valor (ainda que aparentemente
ínfimo), com substancial efeito danoso indevido às ora Embargantes.
10. Veja pela passagem abaixo que, apesar dos robustos elementos apresentados nos autos para
comprovar tecnicamente o efeito prejudicial das chuvas no orçamento e, por conseguinte, a regularidade
dos valores contratados e pagos, a decisão acabou os afastando com fundamentos genéricos e não
passiveis da devida quantificação, conforme o trecho a seguir:
(...) o impacto das chuvas no custo unitário dos serviços, em função do aumento da mão-de-obra
improdutiva é ínfimo e que não devem ser aplicados ao Sicro fatores redutores de produtividade, devido
às chuvas, quando não contrabalançados por outros fatores que o sistema não considera e contribuiriam
para a diminuição dos preços, como fator de barganha e fator de escala para compra dos insumos, valor
residual subestimado no cálculo das depreciações dos equipamentos e produtividades ultrapassadas.
11. Tem-se, com todo o respeito, obscuridade na afirmação de que o “impacto das chuvas no custo
unitário dos serviços (...) é ínfimo”. Com a devida vênia, não há no acórdão parâmetros para se
determinar o que seria considerado como ínfimo, tampouco se tem a quantificação de qual seria o efetivo
impacto das chuvas nas obras. E sem esses dados, como sabido, não é possível avaliar se a repercussão
do fator chuva é de fato insignificante, principalmente se considerado que as obras se localizam em
região com índices pluviométricos notoriamente elevados.
12. Noutras palavras, a argumentação utilizada para desconsiderar importante elemento
demonstrado pelo Embargante por meio de suas defesas, inclusive com pareceres técnicos respaldando, é
descartada com base em afirmação que não rebate tecnicamente o acervo probatório apresentado, nem
oferece referencial técnico para justificá-la.
13. Ainda que o impacto das chuvas fosse mesmo “ínfimo”, o que se admite para argumentar (dada
a improcedência dessa afirmativa e a inexistência de quaisquer provas nesse sentido), esse valor deveria
ser detalhadamente quantificado pela decisão para que fossem realizados os necessários reajustes na
condenação que está sendo imputada às Embargantes, afinal, como dito, as contas públicas devem ser
apreciadas na medida exata do que é devido, não podendo a pretensão de ressarcimento ir além, nem
aquém, do que justificaria o correto uso dos recursos públicos, sob pena de se incorrer em
enriquecimento indevido do Poder Público.
14. Além de não quantificar o impacto das chuvas, novamente a r. decisão incorre em obscuridade
porque o Voto, reproduzindo o exposto no Relatório, dispõe que esses impactos (supostamente ínfimos)
estariam compensados pelo “fator de barganha” e “fator de escala” para a compra dos insumos, mas
também nada detalha em termos de valores para afirmar tal compensação.
15. Não fosse apenas isso, ainda que quantificáveis tais fatores, a r. decisão embargada acabou
sendo omissa quanto às razões expostas pelas Embargantes comprovando a improcedência de se
contrabalancear o aumento de custos reais do contratado com o indicado fator de barganha e ganho de
escala.
16. Como exposto, o fator de barganha não é uma diferença que existe em benefício do contratante.
Na realidade, é um ganho do particular que integra seu lucro e que decorre de seu próprio mérito na
aquisição de insumos, devendo, portanto, ser entendido como remuneração devida pelo contratante,
independentemente de outros aspectos – segue julgado dessa Corte destacado pelas empresas na Peça
142, que não foi considerado no julgamento:
Acórdão 2622/2013 do TCU:
Essa equação conduz, portanto, à compreensão da remuneração como medida de eficiência
empresarial, o que significa que a apuração de taxas efetivas maiores ou menores depende,
essencialmente, do grau de competência empresarial quanto à otimização dos recursos empregados, à
produtividade dos serviços prestados, à OBTENÇÃO DE ECONOMIAS DE ESCALA, AO PODER DE
BARGANHA etc. Essa competência empresarial pode afetar positiva ou negativamente a remuneração
inicialmente prevista pela empresa contratada.
(...)
132. Importante ressaltar que o lucro que compõe o BDI é uma remuneração, ou melhor, como
muito bem esclarece o grupo de trabalho nestes autos, uma recompensa ou prêmio (bônus, bonificação
ou benefícios) que a Administração Pública está previamente disposta a pagar pela implementação dos
itens especificados no orçamento.
133. Esse conceito de remuneração está associado à capacidade empresarial da contratada e não
se confunde com o termo contábil “lucro” que abrange um outro conceito, relacionado ao resultado
econômico de uma empresa, ao final do exercício financeiro, e que inclui atividades operacionais e não
operacionais.
134. O lucro embutido no BDI está associado à remuneração que a empresa espera receber para
executar, restritamente, as atividades operacionais necessárias à implantação de determinado
empreendimento.(Acórdão 2622/2013, Min. Rel. MARCOS BEMQUERER, TC 036.076/2011-2, Sessão
de 25/09/2013.)
17. Nesse contexto, é importante assinalar as alterações à Lei de Introdução às Normas do Direito
Brasileiro (LINDB) por meio da Lei nº. 13.655, de 2018, que trouxe importantes referências para a
formação das decisões nas esferas administrativa, controladora e judicial. Pela redação de seu artigo
202 , não se admite que sejam usados valores jurídicos abstratos como razão de decidir, como ocorreu
na decisão recorrida. Assim, ao se utilizar expressões como “ínfimo”, “fator de escala” e “fator de
barganha” — premissas de cunho abstrato — para desconsiderar os relevantes elementos técnicos
trazidos pelas Embargantes, a decisão também viola os parâmetros da LINDB, sendo este mais um
motivo para sua aclaração.
18. Ante o exposto, requer sejam os presentes Embargos de Declaração com Efeitos Infringentes
conhecidos e acolhidos para sanar as omissões, contradições e obscuridades apresentadas, com o
consequente reconhecimento da regularidade dos valores pagos às empresas e o afastamento das multas
aplicadas e da cobrança judicial das indicadas dívidas, tornando-se insubsistentes as determinações
contidas no itens 9.2, 9.3 e 9.5 do Acórdão nº. 1.929/2019–TCU–Plenário.
3.Roberto Borges Furtado da Silva e Francisco Augusto Pereira Desideri alegaram (peças 178 e
181):
Como mencionado, no presente caso foi fixada multa individual, com base no art. 57 da Lei ng
8.443/1992, consubstanciada no Acórdão 1929/2019. Rejeitando, nesse ponto, a Proposta de
Encaminhamento elaborada pela Unidade Técnica, o TCU entendeu que não teria ocorrido a •
prescrição da pretensão punitiva desta sanção.
Na Instrução da Unidade Técnica foi considerada a contagem do prazo decenal de prescrição — já
respaldado por essa Corte — a partir da prática da conduta tida por irregular, qual seja, a assinatura de
despacho de encaminhamento da planilha de preços à Presidência da CGI, ocorrida em 16/08/2000 —
conforme fls. 103 de 140 da peça 83.
Nesses termos, a Unidade Técnica considerou prescrita a pretensão punitiva do Tribunal no
presente caso. A contagem foi apresentada em detalhes no âmbito da instrução, sob a seguinte forma:
(...)
O Ministro Relator, entretanto, divergiu dos pareceres emitidos nos autos sobre a prescrição,
alegando a aplicação do art. 2.028 do Código Civil e estabelecendo uma data limite para a citação em
11/01/2013, razão pela qual não teria ocorrido a prescrição. Veja-se:
Divirjo dos pareceres emitidos nos autos quanto à prescrição da pretensão punitiva, pois a
aplicação da regra intertemporal prevista no artigo 2.028 do Código Civil resulta na data limite para
citação dos responsáveis, sem ocorrência da prescrição, em 11/1/2013. O julgamento do Acórdão
1.193/2011-Plenário, que determinou as citações, ocorreu em 11/05/2011.
Embora tenha sido apontado o art. 2028 do Código Civil, não ficou claro como essa regra de
transição afetaria a contagem do prazo no presente caso, de modo a afastar o cômputo efetuado pela
Unidade Técnica, conforme tabela supra. Não há, pois, uma explicação sobre qual foi o marco temporal
utilizado cálculo referido acima.
Assim, há uma certa dificuldade de compreensão do posicionamento do órgão julgador, gerando
uma margem de dúvida acerca do prazo prescricional utilizado em sua fundamentação.
Cumpre mencionar que a pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União subordina-se a
prescrição indicada no art. 205 do Código Civil, de forma que uma vez decorrido o prazo de 10 (dez)
anos entre a data de ocorrência da irregularidade e a de citação dos responsáveis pela autoridade
administrativa competente, não há mais a possibilidade de imputação de penalidades. No caso das
multas, por não se tratar efetivamente de dano ao erário e sim uma punição, se aplica o prazo decenal.
Conforme já solidificado pela jurisprudência do TCU:
TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO. MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO
(MTE), PASTA INCORPORADA AO ATUAL MINISTÉRIO DA ECONOMIA. SUBCONVÊNIO SERT/SP
27/99. ATIVIDADES DE QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL. COOPERAÇÃO '..\• TÉCNICA E
FINANCEIRA. IMPUGNAÇÃO DAS DESPESAS. CITAÇÃO. NÃO COMPROVAÇÃO DA EXECUÇÃO
DO OBJETO. REVELIA DO RESPONSÁVEL. REJEIÇÃO DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA
APRESENTADAS PELA ENTIDADE. IRREGULARIDADE DAS CONTAS. DÉBITO. MULTA
PRESCRITA. 36. Por fim, ressalte-se que, como o convênio em tela foi celebrado em 8/9/1999 e a
ocorrência da irregularidade sancionada data de 28/9/1999, ocasião em que a primeira parcela foi
descentralizada, configurou-se a prescrição punitiva do Tribunal de Contas da União, nos termos dos
artigos 189 e 205 do Código Civil. Esse é o entendimento consubstanciado no Acórdão 1.441/2016-
TCUPlenário, de 8/6/2016, que apreciou incidente de uniformização de jurisprudência suscitado em
julgamento de recurso de reconsideração contra o Acórdão 3.298/2011-TCU-Plenário. Assim, opina-se
pela não aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992. (Acórdão 8807/2019 — Primeira
Turma — Relator Bruno Dantas) RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO EM TOMADA DE CONTAS
ESPECIAL. IMPUGNAÇÃO DE DESPESAS REALIZADAS NO ÂMBITO DOS PROGRAMAS DE
PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA E PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL (PSB/PSE), EXERCÍCIOS DE 2006 E
2007. DESVIO DE
FINALIDADE E AUSÊNCIA DE DOCUMENTAÇÃO COMPROBATÓRIA. CONTAS
IRREGULARES, DÉBITO E MULTA. GRAVE OMISSÃO NA SUPERVISÃO DA EXECUÇÃO DOS
PROGRAMAS. CULPA IN VIGILANDO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA DE PARTE DOS
DÉBITOS. CONHECIMENTO E PROVIMENTO PARCIAL PARA A REDUÇÃO DO VALOR DA
MULTA. DETERMINAÇÃO PARA QUE A SECEX-TCE ANALISE, NA FASE PRELIMINAR DE

PROCESSOS DE TOMADAS DE CONTAS ESPECIAL, A RESPONSABILIDADE DOS SECRETÁRIOS
MUNICIPAIS NA EXECUÇÃO DE RECURSOS FEDERAIS DESCENTRALIZADOS PARA OS
MUNICÍPIOS. A pretensão punitiva do TCU se subordina ao prazo geral de prescrição de 10 anos
estipulado no art. 205 da Lei 10.406/2002 (Código Civil) , cuja contagem se inicia na data de ocorrência
da irregularidade sancionada e se interrompe, uma única vez, na data do ato que ordenar a citação, a
audiência ou a oitiva da parte, nos termos do art. 202, inciso I, do mesmo diploma legal. Corroboram
com essa tese diversos julgados. Na hipótese vertente, tendo a ordem para a citação ocorrido em
25/04/2017 (peça 4), verifica-se que transcorreu o prazo decenal (10 anos) em relação a quase todos os
fatos geradores. A exceção é o fato gerador ocorrido no dia 31/12/2007. Portanto, in casu, conforme a
jurisprudência desta Corte de Contas Federal, ocorreu majoritariamente a prescrição da pretensão
punitiva do TCU. Nesse raciocínio, observa-se que apenas o débito de R$ 3.100,00 (data da ocorrência =
31/12/2007) deve ser considerado para fins de cálculo da multa aplicada no item 9.2 do acórdão
recorrido. Contudo, )i,w observa-se que a multa de R$ 12.000,00, efetivamente aplicada, considerou um
débito da ordem de aproximadamente R$ 69.000,002, Para manter a proporcionalidade decorrente da
mencionada prescrição da pretensão punitiva, teremos uma nova multa de cerca de R$ 540,00. Tendo em
vista esse baixo valor, talvez seja o caso de afastar completamente a sanção aplicada ao recorrente(...).
(Acórdão 8799/2019 — Primeira Câmara — Relator Benjamin Zymler)
Sendo assim, considerando-se o ato impugnado datado de 16/08/2000, conclui-se que a citação na
presente tomada de contas (11/05/2011) ocorreu após o fim do prazo prescricional (16/08/2010) não
sendo clara a fundamentação que levou o Tribunal a decidir por outra forma de computar o prazo
prescricional no presente caso.
III. DA OMISSÃO NA APRECIAÇÃO DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA DOS VALORES
PRATICADOS
Quanto ao suposto sobrepreço apontado pela Unidade Técnica, cumpre destacar que para o
levantamento da quantia identificada como dano ao erário foram efetuadas comparações entre os preços
constantes da planilha contratual e aqueles previstos pelo referencial SICRO I.
Tal posicionamento ficou evidenciado no Voto proferido por V. Exa., nos seguintes termos: "Restou
devidamente demonstrada a irregularidade dos preços contratados, tendo em vista a não observância
dos preços de referência do Sicro I, sem registro de justificativas aceitáveis e devida análise de
economicidade pela autarquia."
Contudo, consta dos autos diversos elementos que comprovam a impossibilidade de aplicação do
SICRO I como um referencial sem que fossem elaborados diversos ajustes nas composições de preços
unitário desse sistema.
Embora constem dos autos laudos que contêm justificativas técnicas a fim de demonstrar a
regularidade do preço da obra, eles não foram apreciados pelo Tribunal. No Acórdão recorrido, apenas
foi afirmado, de forma ampla e generalizada, que a aplicação do SICRO I como parâmetro válido de
preços para obras rodoviárias seria entendimento sedimentado desta Corte, sem quaisquer análises mais
aprofundadas sobre o tema.
É bem sabido, contudo, que havia grandes falhas no SICRO I, sendo que diversos estudos foram
elaborados nesse sentido para corrigi-las, dando origem à elaboração do SICRO
Dessa maneira, a abstenção do Tribunal em apurar, de modo efetivo, todos documentos constantes
do processo para fins de quantificação de sobrepreço, incorre em manifesta omissão por parte deste
ilustre julgador, que, em apreço à verdade material, deve ser sanada para que seja viabilizado o
adequado andamento do processo.
4.Luiz Munhoz Prosel Júnior argumentou (peça 184):
Inobstante os fundamentos apresentados pela unidade técnica e presentes no voto do eminente
ministro relator, questões de suma relevância deixaram de ser apreciadas.
Explica-se.
Conforme pontuado pelo ora Embargante, toda a sua atuação, como Coordenador-Geral de
Construção Rodoviária, no evento sob análise, se deu pautada em pareceres técnicos das áreas
especializadas, que apontavam a regularidade do projeto desenvolvido, de modo que exigir dele que
identificasse as falhas que ora são questionadas por esta Corte de Contas, demandaria que esse agisse
acima do que lhe era esperado como agente público, revendo e desconfiando de tarefas que eram
atribuídas a outras pessoas.
Ou seja, deveriam os autos ter sido examinados sob a ótica da necessária segregação de funções
(defendida em suas alegações de defesa – conforme organograma e argumentos sólidos esgrimidos),
considerando, ainda, que exigir de um superior hierárquico que revisasse todos os atos de seus
subordinados representa risco de inviabilizar o exercício do múnus público.
Assim já decidiu a egrégio Corte de Contas:
(...)
A questão da necessária segregação de funções não foi apreciada. Daí a omissão. Além disso, é
omisso o acórdão ao ignorar que os vícios havidos nos pareceres que nortearam a atuação do
Embargante eram de difícil detecção. Ponderação relevante vem do Acórdão 0250-04/2014-Plenário, de
relatoria do Ministro André de Carvalho, que ora se pede vênia para colacionar, no qual se observa que,
caso os vícios sejam de difícil detecção, não deve haver responsabilização, senão vejamos:
(...)
A jurisprudência, nesse sentido, é favorável ao Embargante, como se pode observar pelo Acórdão
nº 62/2007 - Segunda Câmara, que diz:
(...)
A partir de tais considerações, no precedente acima, em grau de recurso, foi afastada a
responsabilidade dos diretores que agiram com base em parecer eivado de vícios, os quais não eram de
fácil percepção.
Omissão, ainda, no tocante ao contexto em que as medidas questionadas forma adotadas. O artigo
20 da LINDB exige, das esferas administrativa, judicial e de controle, que se abstenham de justificar
decisões com valores jurídicos abstratos sem ter em consideração os efeitos práticos da decisão:
(...)
Portanto, verifica-se que a eventual tomada de decisão deve levar em consideração a análise fática
do caso concreto, considerando os efeitos práticos da decisão a ser proferida. O art. 21 da Lei nº
13.655/2018, por sua vez, também impõe à Administração um racional consequencialista em decisões
que decretem a nulidade de atos administrativos:
(...)
E mais, o parágrafo único do artigo acima transcrito também aponta a impossibilidade de se impor
ônus ou perdas anormais ou excessivos aos sujeitos atingidos pelos efeitos da decisão.
Alinhada tal premissa, verifica-se que a decisão foi omissa ao não considerar que as medidas
adotadas pelo Embargante se deram ante a urgente necessidade de conservação e preservação da BR-
163 e, consequentemente, do interesse público.
Como defendido, a realização de nova licitação, cuja conclusão não se sabia quando ocorreria,
poderia causar maiores prejuízos do que o procedimento adotado pelo Embargante, o qual possibilitou a
retomada dos serviços, em consonância com o interesse público maior e mais urgente.
Com efeito, a manutenção do Contrato PG-225/2000 permitiria que o DNIT tivesse como
efetivamente pavimentar a rodovia assim que tivesse recurso disponível, o que era o maior anseio da
população e a maior necessidade.
Essa questão não foi enfrentada pelo acórdão recorrido e se vincula diretamente aos fundamentos
de interesse público que permearam as ações dos gestores, ora Responsáveis.
VOTO
Trata-se de embargos de declaração opostos por Consórcio Construtor BR 163/PA e empresas que o
integram, Roberto Borges Furtado da Silva, Francisco Augusto Pereira Desideri e Luiz Munhoz Prosel
Junior contra o Acórdão 1.929/2019-Plenarío, que julgou tomada de contas especial relativa às obras de
implantação e conservação do trecho paraense da BR-163, executadas entre 1997 e 2008.
Em síntese, o Consórcio alega omissão e contradição na análise de pedido de produção de provas e

do relatório da consultoria Pini Engenharia, bem como obscuridade relativa ao cálculo do débito sem
quantificação do efetivo impacto das chuvas nas obras.
Roberto Borges Furtado da Silva e Francisco Augusto Pereira Desideri, em idênticas petições,
alegam obscuridade quanto aos critérios adotados para concluir pela não prescrição da pretensão punitiva
e omissão relativa às justificativas apresentadas para adoção de valores diversos dos previstos no Sicro I.
Luiz Munhoz Prosel Junior argui omissões quanto à sua atuação como superior hierárquico e ao
contexto de urgente necessidade de conservação e preservação da BR-163.
Conheço dos recursos apresentados por preencherem os requisitos atinentes à espécie.
Quanto ao mérito, rejeito os embargos por não existirem as omissões, contradições e obscuridades
alegadas.
Em relação à produção de prova pericial, o relatório que fundamentou a decisão embargada
consignou que constitui ônus do responsável, em especial em tomada de contas especial, a produção de
provas sobre a regular aplicação dos recursos públicos. Embora tal entendimento esteja em sessão relativa
às alegações de defesa de Maurício Hasenclever Borges, aplica-se a todos os responsáveis nos autos.
Ademais, no presente caso, como o próprio Consórcio afirmou, foram apresentados pareceres por
ele contratados com o objetivo de infirmar as conclusões sobre a irregularidade verificada na adoção de
valores díspares daqueles previstos no Sicro 1. Foram garantidos os direitos ao contraditório e ampla
defesa.
O relatório da Pini Engenharia e todos os outros pareceres juntados aos autos foram devidamente
analisado por este Tribunal. A decisão recorrida detalhou as razões para não aceitar as premissas
utilizadas por eles. Assim, não procedem as omissões e contradições alegadas.
Também não existe obscuridade relativa à ausência de quantificação do impacto das chuvas no
cálculo do débito. Restou assente que tal cálculo não deve ocorrer pois os manuais de custos de obras
rodoviárias não permitem alterar fatores de eficiência devido paralisações ocasionadas por chuva. Os
embargantes buscam rediscutir o mérito para que seja adotada a redução de produtividade.
Sobre a prescrição da pretensão punitiva, foi devidamente informada a aplicação da regra
intertemporal prevista no artigo 2.028 do Código Civil, com início da contagem do prazo em 11/1/2003,
data do início da vigência do novo código.
O voto da decisão recorrida afastou veementemente argumentos relativos à não adoção do Sicro I
sem justificativas devidamente fundamentadas e destacou o acolhimento das alegações corretamente
comprovadas.
Por fim, não há omissão quanto à posição ocupada por Luiz Munhoz Prosel Junior e o contexto em
que os contratos foram aditivados. A decisão embargada rechaçou tais argumentos tendo em vista que a
comparação com os valores de mercado e do Sicro era obrigatória e a sua ausência de fácil percepção.
Registrou, ainda, o sobrepreço apurado de 98,74%, afastando qualquer argumento relativo aos prejuízos
causados por suposta demora na realização de nova licitação.
Tendo em vista o exposto, conheço dos embargos opostos para rejeitá-los, conforme minuta de
acórdão que submeto à apreciação do Plenário.
1. Processo nº TC 013.635/2011-5.
1.1. Apensos: 036.056/2016-2; 015.010/2008-9; 001.381/2015-6
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Embargos de Declaração em Tomada de Contas Especial
3.1. Responsáveis: Andrade Gutierrez Engenharia S/A (17.262.213/0001-94); Consorcio Construtor
Br-163 (02.870.297/0001-71); Construtora Norberto Odebrecht S A (15.102.288/0001-82); Construtora
Queiroz Galvão S A (33.412.792/0001-60); Estacon Engenharia Sa (04.946.406/0001-12); Francisco
3.2. Recorrentes: Roberto Borges Furtado da Silva (490.589.751-34); Andrade Gutierrez
Engenharia S/A (17.262.213/0001-94); Consorcio Construtor Br-163 (02.870.297/0001-71); Estacon
Engenharia Sa (04.946.406/0001-12); Construtora Norberto Odebrecht S A (15.102.288/0001-82);
Construtora Queiroz Galvão S A (33.412.792/0001-60); Francisco Augusto Pereira Desideri
(310.929.347-15); Luis Munhoz Prosel Junior (459.516.676-15).
6. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé.
(SeinfraRod).
8.1. Karine Alves de Lima, representando Maurício Hasenclever Borges.
8.2. Elísio de Azevedo Freitas (18.596/OAB-DF) e outros, representando Hideraldo Luiz Caron e
Luis Munhoz Prosel Junior;
8.3. Alexandre Aroeira Salles (28.108/OAB-DF) e outros, representando Consorcio Construtor BR-
Galvão S A e Estacon Engenharia Sa.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos embargos de declaração opostos por Consórcio Construtor BR
163/PA e empresas que o integram, Roberto Borges Furtado da Silva, Francisco Augusto Pereira Desideri
e Luiz Munhoz Prosel Junior contra o Acórdão 1.929/2019-Plenarío, que julgou tomada de contas
especial relativa às obras de implantação e conservação do trecho paraense da BR-163, executadas entre
1997 e 2008;
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei
8.443/1992, em:
9.1. conhecer dos embargos de declaração para, no mérito, rejeitá-los.
9.2. dar ciência desta deliberação aos recorrentes e interessados.


GRUPO I – CLASSE VII – Plenário

TC 016.064/2018-6
Natureza: Denúncia
Entidade: Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares
Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992)
Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992)
SUMÁRIO: DENÚNCIA. CONCURSO PÚBLICO PARA SELEÇÃO DE CANDIDATOS COM

FORMAÇÃO PROFISSIONAL DE ENGENHARIA, EM NÍVEL DE GRADUAÇÃO, E COM
ESPECIALIZAÇÃO LATO SENSU DE ENGENHARIA CLÍNICA. QUESTIONAMENTO QUANTO À
RESTRIÇÃO INDEVIDA DE OUTRAS FORMAÇÕES PROFISSIONAIS. CONHECIMENTO.
PROCEDÊNCIA. CIÊNCIA.
RELATÓRIO
Adoto, como relatório, instrução cuja proposta foi acolhida pelos escalões dirigentes da Secretaria
de Fiscalização de Pessoal (Sefip):
INTRODUÇÃO
1.Trata-se de expediente autuado como denúncia neste Tribunal, por meio do qual é noticiada
suposta irregularidade praticada pela Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh) na redação
do subitem 2.1.13 do Edital 4 – Ebserh – Área Administrativa, de 22/3/2018, em que se estabeleceu como
requisito para ingresso no cargo de Engenheiro Clínico, sob o regime da Consolidação das Leis do
Trabalho (CLT), “diploma, devidamente registrado, de curso de graduação em Engenharia fornecido
por instituição de ensino superior reconhecida pelo MEC, acrescido de certificado de conclusão de curso
de especialização em Engenharia Clínica” (peça 1).
HISTÓRICO
2.Inicialmente, esta unidade técnica manifestou-se pelo não conhecimento da denúncia por não ter
observado interesse público no trato da suposta irregularidade nem vício no edital de abertura do
concurso (peças 5-6). Com base nisso, o e. Relator, Ministro Walton Alencar Rodrigues, acolheu a
proposta da Sefip e determinou, liminarmente, o arquivamento dos autos, com fulcro no art. 105 da
Resolução-TCU 259/2014 (peça 7).
3.Ocorre que o relator, em face do agravo interposto pelo denunciante (peças 9-13), reconsiderou
a decisão de arquivamento dos autos, tornando sem efeito a referida decisão interlocutória e conhecendo
da peça inaugural como denúncia. Com efeito, restituiu os autos à Sefip para adoção das providências
que entendesse cabíveis e instrução de mérito (peça 19).
4.Nessa perspectiva, tanto o Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (Confea), órgão
regulador da profissão, quanto a Ebserh foram diligenciados para que prestassem informações
relacionadas à exigência de comprovação do referido curso de especialização pelos candidatos ao cargo
de Engenheiro Clínico e ao andamento do certame (peças 26-29).
5.Em atendimento, a Ebserh e o Confea encaminharam, respectivamente, o Ofício-SEI
97/2019/PRES-EBSERH, de 11/4/2019, e o Ofício 703/2019/CONFEA, de 26/6/2019 (peças 38 e 40).
6.Por fim, a Ebserh, após contatos mantidos com esta unidade técnica e com vistas a complementar
seus esclarecimentos iniciais, encaminhou novas informações acerca dos questionamentos constantes dos
ofícios de diligência (peças 41-42).
EXAME DE ADMISSIBILIDADE
7.O relator, ao tornar sem efeito a decisão interlocutória que havia determinado, liminarmente, o
arquivamento dos autos, com fundamento no art. 105 da Resolução-TCU 259/2014, conheceu da exordial
como denúncia, por considerar preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 234 e
235 do Regimento Interno do TCU e no art. 103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014 (peça 19).
EXAME SUMÁRIO
8.Considerando o disposto no caput do art. 106 da Resolução-TCU 259, de 7/5/2014, as unidades
técnicas do Tribunal devem realizar exame sumário acerca do risco para a unidade jurisdicionada, da
materialidade e da relevância dos fatos denunciados.
9.Em relação ao primeiro aspecto, nota-se que a suposta irregularidade denunciada não seja capaz
de causar impactos nos objetivos do órgão, muito embora possa ter reflexos nas contratações de
engenheiros clínicos pela Ebserh. Quanto ao segundo, cumpre destacar que é irrelevante mensurar os
valores envolvidos, já que eventual adoção de medidas corretivas não trará qualquer benefício de ordem
financeira. Por último, a relevância do caso estaria relacionada ao possível fato de a Ebserh estar
criando restrições indevidas em seus editais de concurso público para seleção de profissionais para o
cargo de Engenheiro Clínico, o que pode representar violação ao princípio da ampla concorrência.
EXAME TÉCNICO
10.De início, cabe salientar que o ponto central da denúncia consiste em verificar a plausibilidade
em se exigir de um profissional graduado em Engenharia Biomédica curso de pós-graduação lato sensu
em Engenharia Clínica para ocupar cargo/emprego público de Engenheiro Clínico, levando-se em conta
que não existe curso de graduação em Engenharia Clínica e que esta pode ser considerada uma subárea
da Engenharia Biomédica.
11.Em face dessa dúvida, tanto a Ebserh quanto o Confea foram instados a se manifestar sobre
alguns aspectos relacionados à matéria aqui tratada (peças 26-27).
12.A Ebserh, por meio de ofício subscrito pela titular do Serviço de Seleção de Pessoal, salienta,
em síntese, entendimento no sentido de que apenas o candidato com graduação em Engenharia e
especialização em Engenharia Clínica atenderia às necessidades específicas dos Hospitais
Universitários vinculados à rede no que respeita às atribuições previstas para o cargo de Engenheiro
Clínico, sem descartar, contudo, a possibilidade de flexibilizar essa exigência, por estar atenta às
orientações dos conselhos profissionais (peça 38, p. 3-5).
13.Em seguida, informa que, logo após tratativas com hospitais universitários federais vinculados
à rede Ebserh e com o Confea, resolveu afastar, em certames futuros, a exigência do curso de
especialização em Engenharia Clínica dos candidatos que possuam graduação em Engenharia
Biomédica, notadamente em razão de as competências profissionais nessa área da engenharia,
estabelecidas pela Resolução 1.103/2018 do Confea, serem compatíveis com as atribuições do cargo de
Engenheiro Clínico, criado para atuação na rede de hospitais universitários. Para tanto, deixa
consignado na Informação n. 51/2019/SSP/CPP/DGP-EBSERH, de 9/8/2019, que os futuros editais, no
que concerne a esse ponto específico, serão redigidos da seguinte forma (peças 41 e 42, p. 3):
Diploma, devidamente registrado, de curso de graduação em Engenharia, fornecido por instituição
de ensino superior, reconhecido pelo Ministério da Educação, acrescido do certificado de conclusão de
curso de especialização em Engenharia Clínica (carga horária mínima de 360 horas); ou diploma,
devidamente registrado, de curso de graduação em Engenharia Biomédica; e registro profissional no
Conselho Regional de Engenharia e Agronomia. (destaque acrescentado)
14.Além disso, informa que, até o presente momento, foi realizada apenas uma contratação para o
cargo de Engenheiro Clínico, com lotação no Hospital de Doenças Tropicais da Universidade Federal
do Tocantins, por meio do concurso aberto pelo Edital 4 – Ebserh – Área Administrativa, de 22/3/2018
(peça 41).
15.Por sua vez, o Confea, na linha da segunda resposta oferecida pela Ebserh quanto ao fato de as
atribuições do cargo de Engenheiro Clínico da empresa serem bem semelhantes às do profissional de
Engenharia Biomédica, previstas no art. 2º da Resolução 1.103/2018 do Confea, afirma que “não seria
justificável, do ponto de vista técnico, exigir de um Engenheiro Biomédico certificado de conclusão de
curso de especialização em Engenharia Clínica, nos termos postos no mencionado edital”, muito embora
chame atenção para aspectos relativos às atribuições, atividades e competências de cada profissional,
que devem ser considerados na análise de cada caso concreto.
16.Tal compreensão, inclusive, já havia sido adotada pelo Poder Judiciário, que assegurou a
candidato com formação em Engenharia Biomédica, aprovado em concurso anterior da Ebserh para o
mesmo cargo a que se refere esta denúncia, o direito de tomar posse sem a necessidade de comprovação
de curso de especialização em Engenharia Clínica, conforme acórdão a seguir ementado:
ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. EBSERH. FORMAÇÃO SUPERIOR À EXIGIDA NO
EDITAL. COMPATIBILIDADE COM O CARGO EM QUE LOGROU APROVAÇÃO. PERMISSÃO
PARA CONTRATAÇÃO. PROVIMENTO DO RECURSO.
1. O cerne da questão cinge-se à possibilidade de aceitação da graduação em Engenharia
Biomédica, como comprovante suficiente de aptidão para o exercício do cargo de Engenheiro Clínico,
para o qual o autor foi aprovado, em primeiro lugar, no concurso público da Empresa Brasileira de
Serviços Hospitalares - EBSERH.
2. Não há que falar em decadência, tendo em vista que o ato impugnado não é o edital em si, mas o
ato que impedira o candidato de tomar posse por não ter apresentado o certificado de conclusão do
curso que a Administração entende por devido.
3. Segundo manifestações dos entes representativos da Administração Pública e, particularmente,
dos Conselhos profissionais, apenas a profissão de Engenheiro Biomédico é atualmente regulamentada e
a formação nessa graduação também capacita, em virtude da grade curricular cursada, para o exercício
profissional das atividades inerentes ao cargo/emprego de Engenheiro Clínico.
4. O CREA é o órgão regional de fiscalização do exercício das profissões de engenheiro, arquiteto
e agrônomo, portanto, sua manifestação favorável à equivalência das atividades de engenheiro
biomédico e engenheiro clínico deve ser considerada.
5. A jurisprudência desta Terceira Turma assentou, em feitos relativos a concursos feitos pela
EBSERH para o mesmo cargo que “na Análise das atribuições aos engenheiros detentores do Curso de
Pós-Graduação em Engenharia Clínica, observamos que esta é uma subárea da Engenharia Biomédica,
o que nos leva a concluir que tal exigência apenas aplica-se aos engenheiros que não são graduados em
Engenharia Biomédica, que deverão proceder a anotações dessas atividades em seu registro”.
Precedente: (TRF5, 3ª Turma, 08016774220154058500, Desembargador Federal Cid Marconi, Julg.:
08/abr/2016).
6. A despeito de não possuir o diploma de Engenheiro Clínico conforme exigido no edital, e sim de
Engenheiro Biomédico, o recorrente comprovou que sua formação é superior à exigida no Edital para o
cargo para o qual foi aprovado, demonstrando que a Engenharia Clínica constitui-se uma subárea da
Engenharia Biomédica, razão pela qual faz jus à contratação. Precedente: (TRF5, 3ª Turma,
08039654920154050000, Desembargador Federal Cid Marconi, Julg.: 29/set/2015).
7. À míngua de lei formal e materialmente aprovada pelo Congresso Nacional (CF/1988, art. 22,
inciso XVI), que viesse a indicar, expressa e razoavelmente, funções e/ou áreas de atuação distintas entre
a Engenharia Biomédica e a Engenharia Clínica, sendo esta uma subárea daquela, é força convir, a
partir das manifestações dos Conselhos profissionais regionais, com supedâneo no CONFEA, que o
Engenheiro Biomédico é um profissional que pode atuar na área de Engenharia Clínica, razão pela qual
não necessita de curso de especialização para tal desempenho.
8. Inexistente ofensa à separação ou harmonia entre os poderes, haja vista não se analisar aqui o
mérito administrativo, mas tão somente a legalidade do ato administrativo que negou a contratação do
Apelado, em virtude de suposta ausência de documentação exigida no edital.
9. Apelação provida, a fim de que seja julgado procedente o pedido para que seja considerada a
graduação do demandante em Engenharia Biomédica como suficiente para assegurar sua nomeação
para o emprego público de engenheiro clínico. Improcedência da oposição. Condenação da parte
demandada ao pagamento de honorários advocatícios no valor de R$ 800,00 (oitocentos reais), em
atenção aos critérios do art. 85, parágrafo 8.º, do Código de Processo Civil. (TRF da 5ª Região, 3ª
Turma, Processo 08049088620154058400, Des. Federal Carlos Rebêlo Júnior, Julgamento 21/8/2017).
(destaques acrescentados)
17.Como se vê, apesar da defesa inicial de que a especialização em Engenharia Clínica seria
condição sine qua non para atender às necessidades dos hospitais universitários, a Ebserh admitiu que
não mais exigirá dos candidatos graduados em Engenharia Biomédica o referido curso de especialização
nos editais dos futuros concursos públicos.
18.De fato, as manifestações do Confea, a quem compete fiscalizar o exercício da profissão, e os
julgados do Poder Judiciário relativos especificamente à matéria aqui tratada, indicam que a redação do
subitem 2.1.13 do Edital 4 – Ebserh – Área Administrativa, de 22/3/2018, pode ter fundamentado o
indeferimento pela Administração da posse de candidatos aprovados que estariam aptos a exercer o
cargo de Engenheiro Clínico, bem assim representado fator de desestímulo a que potenciais candidatos
se inscrevessem no certame, o que, em tese, constituí ofensa ao princípio da ampla concorrência, que
orienta os concursos públicos.
19.Nessa esteira, e até como decorrência lógica do reconhecimento da procedência da presente
denúncia, caberia ao Tribunal, em uma primeira análise, determinar a anulação daquele ponto do edital
e, por consequência, da contratação a ele vinculada do candidato habilitado para o cargo de Engenheiro
Clínico no referido concurso.
20.Nada obstante, em observância aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, que bem
orientam o processo administrativo federal (art. 2º, caput, da Lei 9.784/1999), entende-se que a
manutenção do certame revela-se, a essa altura, menos danosa à Administração do que a sua anulação,
uma vez que, além de as atribuições do referido cargo referirem-se à área da engenharia bastante
restrita – o que mitiga a ocorrência da possível violação ao princípio da ampla concorrência –,
eventuais candidatos com graduação em Engenharia Biomédica que se sentirem prejudicados podem,
certamente, se socorrer ao Poder Judiciário para obter o direito de tomarem posse sem a comprovação
da especialização em Engenharia Clínica, possibilidade, inclusive, revelada na ementa do acórdão do
TRF da 5ª Região, acima transcrita.
21.Posto isso, opina-se por que o Tribunal considere procedente a presente denúncia e apenas dê
ciência à Ebserh, com base no art. 7º da Resolução-TCU 265/2014, da necessidade em se promover
alterações nos editais dos futuros concursos públicos para o cargo de Engenheiro Clínico, de modo a
não mais exigir certificado de conclusão de curso de especialização em Engenharia Clínica dos
candidatos portadores de diploma de graduação em Engenharia Biomédica, até porque a Ebserh,
independentemente de qualquer deliberação do TCU, deixou claro que realizará as referidas alterações
(cf. Informação n. 51/2019/SSP/CPP/DGP-EBSERH, de 9/8/2019).
CONCLUSÃO
22.Conforme apurado, a redação do subitem 2.1.13 do Edital 4 – Ebserh – Área Administrativa, de
22/3/2018, pode ter fundamentado o indeferimento de posse de candidatos aprovados no certame que
estariam aptos a exercer o cargo de Engenheiro Clínico, assim como representado fator de desestímulo a
que potenciais candidatos se inscrevessem no certame, o que, em tese, constituí ofensa ao princípio da
ampla concorrência. Todavia, a empresa pública reconheceu tal impropriedade e comprometeu-se a
adotar as providências necessárias à alteração da exigência em futuros concursos, nos termos da
Informação n. 51/2019/SSP/CPP/DGP-EBSERH, de 9/8/2019.
23.Por esse motivo, opina-se pela procedência da denúncia e por que o Tribunal, com base no art.
7º da Resolução-TCU 265/2014, apenas dê ciência à Ebserh sobre a necessidade de, em concursos
públicos futuros para o cargo de Engenheiro Clínico, dispensar a comprovação de curso de
especialização em Engenharia Clínica dos candidatos portadores de diploma de graduação em
Engenharia Biomédica.
24.Ante o exposto, com base no art. 250, inciso II do Regimento Interno do TCU, submetem-se os
autos à consideração superior, propondo ao Tribunal:
a) considerar, no mérito, procedente a presente denúncia, conhecida por meio do despacho do e.
Relator, Ministro Walton Alencar Rodrigues (peça 19);
b) dar ciência, com fulcro no art. 7º da Resolução-TCU 265/2014, à Empresa Brasileira de
Serviços Hospitalares da necessidade em se promover alteração nos editais de futuros concursos
públicos para o cargo de Engenheiro Clínico, de modo a não mais exigir, para fins de admissão,
certificado de conclusão de curso de especialização em Engenharia Clínica dos candidatos portadores de
diploma de graduação em Engenharia Biomédica, nos termos da Informação n. 51/2019/SSP/CPP/DGP-
EBSERH, de 9/8/2019;
c) encaminhar cópia da deliberação que vier a ser adotada ao denunciante;
d) autorizar o arquivamento dos presentes autos.
VOTO
Cuidam os autos de denúncia formulada em face de possível irregularidade verificada em edital de

processo seletivo público, promovido pela Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh), com
vistas à contratação de candidato, sob regime da CLT, para preenchimento de vaga ou formação de
cadastro reserva de engenheiro clínico.
Insurge-se o denunciante contra exigência contida no subitem 2.1.13 do Edital 4 – EBSERH – Área
Administrativa, de 22/3/2018, ao estabelecer como requisito para ingresso no emprego de Engenheiro
Clínico candidato com a seguinte habilitação: “diploma, devidamente registrado, de curso de graduação
em Engenharia fornecido por instituição de ensino superior reconhecida pelo MEC, acrescido de
certificado de conclusão de curso de especialização em Engenharia Clínica, e registro profissional no
Conselho Regional de Engenharia e Agronomia” (peça 2, pág. 53).
Segundo o interessado, as condições de habilitação previstas no instrumento convocatório
contrariam resoluções do Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (Confea) e decisões do Poder
Judiciário por restringirem indevidamente a ampla concorrência do certame ao exigir que os candidatos
sejam portadores de diploma de curso de graduação em engenharia, com certificado de especialização em
engenharia clínica.
Defende o denunciante, com base em estudos e precedentes judiciais, que o candidato com
formação acadêmica em engenharia biomédica também está apto a habilitar-se a processo seletivo para
contratação de engenheiro clínico, dispensando, assim, a necessidade de suplementação de curso de
especialização em engenharia clínica, a qual poderia ser exigida para as demais áreas da engenharia.
A Secretaria de Fiscalização de Pessoal, após adoção das medidas saneadoras, conclui por conhecer
da denúncia para, no mérito, considerá-la procedente. Informa que a própria a Ebserh, após
entendimentos mantidos com o Confea, reconheceu ser excessiva a restrição imposta pelo processo
seletivo em análise, tendo-se comprometido, inclusive, a não mais exigir curso de especialização em
engenharia clínica para os candidatos graduados em engenharia biomédica.
A unidade técnica ponderou que, a despeito da irregularidade no edital de processo seletivo da
Ebserh ensejar proposta ao Tribunal de fixação de prazo para exato cumprimento da lei, no sentido de
anular o concurso público e os atos dele subsequentes, propõe a manutenção do certame em homenagem
aos princípios de razoabilidade e da proporcionalidade.
Considera que a permanência do processo seletivo seria medida menos gravosa à Administração, do
qual já resultou contratação de candidato para cargo de engenheiro clínico, com lotação no Hospital de
Doença Tropicais da Universidade Federal do Tocantins (peça 41).
Salienta que as atribuições do emprego abrangem área muito restrita da engenharia, o que mitiga a
ocorrência de violação ao princípio da ampla competitividade, podendo, assim, eventuais candidatos com
curso graduação em engenharia biomédica que se sentirem prejudicados recorrerem ao Poder Judiciário
para garantirem o direito de concorrerem à vaga de trabalho sem a comprovação de exigência de curso de
especialização em engenharia clínica.
Em arremate, opina por que o Tribunal, com base no artigo 7º da Resolução-TCU 265/2014, dê
ciência à Ebserh da necessidade de se promover alterações nos editais dos futuros concursos públicos para
o emprego de engenheiro clínico, sem exigir certificado de conclusão de curso de especialização em
engenharia clínica para os candidatos portadores de formação acadêmica em engenharia biomédica.
Feita essa apresentação, passo a decidir.
Preenchidos os requisitos de admissibilidade estabelecidos nos artigos 234 e 235 do Regimento
Interno deste Tribunal e no art. 103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014, ratifico despacho à peça 19 de
conhecimento da peça inaugural como denúncia.
No mérito, assiste razão ao denunciante.
Em resposta à diligência promovida pelo Tribunal (peça 40), o Confea considerou, com base no
artigo 2º da Resolução 1103/2018, serem as atribuições do emprego de engenheiro clínico da Ebserh
semelhantes às do profissional de engenharia biomédica, não sendo razoável, exigir, do ponto de vista
técnico, que engenheiro biomédico apresente certificado de conclusão de curso de especialização em
engenharia clínica. Salienta, no entanto, que os aspectos relativos às atribuições, atividades e
competências de cada profissional devam ser examinados em cada caso concreto.
Não foi outro o entendimento do Tribunal Regional Federal da 5ª Região ao proferir acórdão em
apelação cível, exarado nos autos do processo 08049088620154058400, da relatoria do Desembargador
Federal Carlos Rebêlo Júnior, cuja ementa, transcrita no relatório, novamente reproduzo para maior
clareza:
ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. EBSERH. FORMAÇÃO SUPERIOR À EXIGIDA NO
EDITAL. COMPATIBILIDADE COM O CARGO EM QUE LOGROU APROVAÇÃO. PERMISSÃO
PARA CONTRATAÇÃO. PROVIMENTO DO RECURSO.
1. O cerne da questão cinge-se à possibilidade de aceitação da graduação em Engenharia
Biomédica, como comprovante suficiente de aptidão para o exercício do cargo de Engenheiro Clínico,
para o qual o autor foi aprovado, em primeiro lugar, no concurso público da Empresa Brasileira de
Serviços Hospitalares - EBSERH.
2. Não há que falar em decadência, tendo em vista que o ato impugnado não é o edital em si, mas o
ato que impedira o candidato de tomar posse por não ter apresentado o certificado de conclusão do
curso que a Administração entende por devido.
3. Segundo manifestações dos entes representativos da Administração Pública e, particularmente,
dos Conselhos profissionais, apenas a profissão de Engenheiro Biomédico é atualmente regulamentada e
a formação nessa graduação também capacita, em virtude da grade curricular cursada, para o exercício
profissional das atividades inerentes ao cargo/emprego de Engenheiro Clínico.
4. O CREA é o órgão regional de fiscalização do exercício das profissões de engenheiro, arquiteto
e agrônomo, portanto, sua manifestação favorável à equivalência das atividades de engenheiro
biomédico e engenheiro clínico deve ser considerada.
5. A jurisprudência desta Terceira Turma assentou, em feitos relativos a concursos feitos pela
EBSERH para o mesmo cargo que “na Análise das atribuições aos engenheiros detentores do Curso de
Pós-Graduação em Engenharia Clínica, observamos que esta é uma subárea da Engenharia Biomédica,
o que nos leva a concluir que tal exigência apenas aplica-se aos engenheiros que não são graduados em
Engenharia Biomédica, que deverão proceder a anotações dessas atividades em seu registro”.
Precedente: (TRF5, 3ª Turma, 08016774220154058500, Desembargador Federal Cid Marconi, Julg.:
08/abr/2016). (grifei)
No mesmo diapasão, trilham as decisões judiciais proferidas pelo TRF-5ª Região nos processos
08049088620154058400, 08051625920154058400, 08001358020154058308, 08029800320154058400,
08016774220154058500 e 08074323620154050000.
A própria Ebserh, após tratativas com o Confea, reconheceu a falha do edital em análise, conforme
Informação n. 51/2019/SSP/CPP/DGP-EBSERH, de 9/8/2019 (peças 41 e 42), comprometendo-se, em
futuros editais de seleção de candidatos para o emprego de engenheiro clínico, a alterar a exigência de
perfil do candidato para os seguintes termos:
Diploma, devidamente registrado, de curso de graduação em Engenharia, fornecido por instituição
de ensino superior, reconhecido pelo Ministério da Educação, acrescido do certificado de conclusão de
curso de especialização em Engenharia Clínica (carga horária mínima de 360 horas); ou diploma,
devidamente registrado, de curso de graduação em Engenharia Biomédica; e registro profissional no
Conselho Regional de Engenharia e Agronomia. (grifei)
Com efeito, a restrição imposta pelo subitem 2.1.13 do Edital 4 – EBSERH – Área Administrativa,
de 22/3/2018, além de contrariar reiteradas decisões do Poder Judiciário e entendimento do Confea, alijou
do certame potenciais interessados, bem assim outros candidatos possivelmente aprovados que estariam
aptos a exercer o emprego de engenheiro clínico, a infringir princípios da legalidade, da isonomia e da
ampla concorrência, que devem presidir os concursos públicos.
Não obstante a irregularidade, compartilho da proposta unidade instrutiva por considerar menos
gravosa, mais proporcional e razoável à Administração Pública a manutenção do processo seletivo, uma
vez que a exigência alcança ramo restrito da engenharia, a mitigar, no caso concreto, o princípio da ampla
competitividade do torneio público. Demais disso, a Ebserh já vem adotando os procedimentos
necessários para contratação dos candidatos habilitados e corrigir as condições de habilitação desses
profissionais em futuros editais.
Nada impede, porém, que os candidatos que participaram do processo seletivo e, por ventura, se
sintam prejudicados pela regra editalícia recorram ao Poder Judiciário para defesa dos seus direitos
individuais.
Sem embargo, dou ciência à Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh) de que a
exigência de habilitação contida subitem 2.1.13 do Edital 4 – EBSERH – Área Administrativa, de
22/3/2018, contraria reiteradas decisões proferidas Poder Judiciário e entendimento do Conselho Federal
de Engenharia e Arquitetura, expresso com base em lei na Resolução-Confea 1103/2018.
Feitas essas considerações, voto por que o Tribunal acolha a minuta de acórdão que ora submeto à
decisão do colegiado.
1. Processo nº TC 016.064/2018-6.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII - Denúncia
4. Entidade: Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh).
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de denúncia formulada em face de possível
irregularidade verificada no Edital nº 4, de 22 de março de 2018, promovido pela Empresa Brasileira de
Serviços Hospitalares (Ebserh), destinada a realização de concurso público para provimento de vagas e
formação de cadastro reserva para emprego de engenheiro clínico.
9.1. com fundamento nos artigos 234 e 235 do Regimento Interno, c/c o artigo 103, § 1º, da
Resolução-TCU 259/2014, conhecer da denúncia para, no mérito, considerá-la procedente;
9.2. com fulcro no art. 7º da Resolução-TCU 265/2014, dar ciência à Empresa Brasileira de
Serviços Hospitalares de que a exigência de habilitação contida no subitem 2.1.13 do Edital de Concurso
Público nº 4 – EBSERH – Área Administrativa, de 22/3/2018, destinada à seleção de candidato para
provimento de vagas e formação de cadastro reserva para o emprego de engenheiro clínico, contraria
reiteradas decisões proferidas pelo Poder Judiciário e entendimento do Conselho Federal de Engenharia e
Agronomia, expresso na Resolução-Confea 1103/2018, ao impedir o acesso ao certame de candidatos que
possuam curso de graduação em engenharia biomédica, fornecido por instituição de ensino superior
reconhecida pelo MEC e registro profissional no respectivo Conselho Regional de Engenharia e
Agronomia, sem a comprovação de curso de especialização em engenharia clínica;
9.3. encaminhar cópia da deliberação ao denunciante.


TC 017.489/2012-1 [Apenso: TC 032.121/2010-5]
Natureza: Embargos de declaração em tomada de contas especial
Ente: Município de Várzea - PB
Responsáveis: Adriana Carvalho Lucena (050.934.014-80); América Construções e Serviços Ltda. -
Me (05.492.161/0001-63); Elias da Mota Lopes (034.232.317-26); José Ivaldo de Morais (406.830.874-
87); Marcos Tadeu Silva (113.826.864-04); Waldemar Marinho Filho (424.924.164-53).
Representação legal: Kaio Jose de Brito Marinho (21.011/OAB-PB), Danilo Sarmento Rocha
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO 153/2003. MINISTÉRIO DA

INTEGRAÇÃO NACIONAL. PERFURAÇÃO E INSTALAÇÃO DE OITO POÇOS NO MUNICÍPIO
DE VÁRZEA-PB. CONTRATAÇÃO DE EMPRESA “DE FACHADA”. FALTA DE NEXO ENTRE
OS RECURSOS TRANSFERIDOS E OS GASTOS REALIZADOS. FRAUDE A LICITAÇÃO.
DESVIO DE RECURSOS PÚBLICOS. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA.
DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE DA EMPRESA. INABILITAÇÃO DOS RESPONSÁVEIS
PARA O EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO OU FUNÇÃO DE CONFIANÇA. EMBARGOS
DE DECLARAÇÃO. CONHECIMENTO. NÃO EXISTE A CONTRADIÇÃO ALEGADA. REJEIÇÃO
DOS EMBARGOS.
RELATÓRIO
Cuida-se de embargos de declaração opostos por Waldemar Marinho Filho (peça 126), ex-prefeito
de Várzea/PB, em face do Acórdão 1.091/2018 – Plenário (peça 101), cujo dispositivo reproduzo, em
atenção ao art. 69, I, do RI/TCU:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada pelo TCU
(Acórdão 2.818/2012 – 1ª Câmara) a partir de representação formulada pelo Tribunal de Contas do
Estado da Paraíba (TCE/PB);
9.1. rejeitar as alegações de defesa apresentadas por Waldemar Marinho Filho e por José Ivaldo
de Morais;
9.2. excluir Adriana Carvalho de Lucena e Elias da Mota Lopes da presente relação processual;
9.3. considerar revéis Marcos Tadeu Silva e a empresa América Construções e Serviços Ltda., com
fulcro no artigo 12, §3º, da Lei 8.443/1992;
9.4. julgar irregulares as contas de Waldemar Marinho Filho, José Ivaldo de Morais, Marcos
Tadeu Silva e da empresa América Construções e Serviços Ltda., com fundamento nos artigos 1º, inciso
I, 16, inciso III, alínea “d” e §2º, 19 e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, condenando-os, em
solidariedade, ao pagamento das quantias abaixo descritas, com a fixação do prazo de quinze dias, a
contar das notificações, para que comprovem, perante o Tribunal (artigo 214, inciso III, alínea “a”, do
RITCU), o recolhimento das dívidas ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente e acrescidas dos
juros de mora, calculados a partir das datas especificadas até a data do recolhimento, na forma da
legislação em vigor:
Responsáveis: Valor original Data da

(R$) ocorrência
Waldemar Marinho Filho, José Ivaldo de Morais, Marcos 74.500,00 17/2/2006
Tadeu Silva e a empresa América Construções e Serviços
Ltda.
Waldemar Marinho Filho, Marcos Tadeu Silva e a empresa 74.500,00 17/3/2006

América Construções e Serviços Ltda.
3.407,28 30/3/2006
9.5. aplicar aos responsáveis abaixo arrolados multas individuais, nos valores descritos, com base
no artigo 57, da Lei 8.443/1992, com a fixação do prazo de quinze dias, a partir das notificações, para
que comprovem, perante o TCU (artigo 214, inciso III, alínea “a”, do RITCU), o recolhimento das
dívidas ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do acórdão até a dos efetivos
recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor:
Responsáveis Valor da multa (R$)
Marcos Tadeu Silva 250.000,00
Waldemar Marinho Filho 200.000,00
América Construções e Serviços Ltda. 200.000,00
José Ivaldo de Morais 100.000,00
9.6. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações, com
base no artigo 28, inciso II, da Lei 8.443/1992;
9.7. considerar graves as infrações cometidas por Waldemar Marinho Filho, José Ivaldo de Morais
e Marcos Tadeu Silva;
9.8. inabilitar Waldemar Marinho Filho, José Ivaldo de Morais e Marcos Tadeu Silva para o
exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, pelo
período que fixo em cinco anos, com base no artigo 60, da Lei 8.443/1992;
9.9. declarar a empresa América Construções e Serviços Ltda. inidônea para participar de
licitação na Administração Pública Federal por cinco anos, com fulcro no artigo 46, da Lei 8.443/1992;
9.10. dar ciência desta deliberação ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República na
Paraíba, nos termos do artigo 16, §3º, da Lei 8.443/1992, ao Tribunal de Contas do Estado da Paraíba
(TCE/PB), e ao Ministério da Integração Nacional.
Após uma breve síntese dos fatos, o embargante alega a existência de contradição no seguinte
trecho do voto:
Não havendo dúvidas de que a América Construções e Serviços Ltda. era uma empresa apenas de
fachada, não é possível estabelecer o nexo entre os recursos federais repassados no âmbito do Convênio
153/2003 e as despesas realizadas, ainda que tenha sido encontrada alguma parcela do objeto. Mais do
que isso, há elementos robustos que indicam ter havido desvio de recursos públicos federais por meio de
esquema criminoso.
Ao final, requer seja suprida a alegada contradição e sejam as contas julgadas regulares.
É o relatório.
VOTO
Trata-se de embargos de declaração opostos por Waldemar Marinho Filho (peça 126), ex-prefeito
de Várzea/PB, em face do Acórdão 1.091/2018 – Plenário (peça 101), por meio do qual o Tribunal julgou
suas contas irregulares, condenando-o ao pagamento do débito apurado e de multa, além de inabilitá-lo
para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública por
cinco anos.
De início, conheço dos embargos por preencherem os requisitos atinentes à espécie.
O responsável alega existência de contradição no seguinte trecho do voto condutor da deliberação
embargada:
Não havendo dúvidas de que a América Construções e Serviços Ltda. era uma empresa apenas de
fachada, não é possível estabelecer o nexo entre os recursos federais repassados no âmbito do Convênio
153/2003 e as despesas realizadas, ainda que tenha sido encontrada alguma parcela do objeto. Mais do
que isso, há elementos robustos que indicam ter havido desvio de recursos públicos federais por meio de
esquema criminoso.
Não lhe assiste razão. Referido trecho não contém afirmações conflitantes e está em sintonia com
diversos precedentes desta Corte relacionados ao desvio de recursos de convênio por meio de empresas
fictícias.
Nesses casos, como não se sabe quem efetivamente realizou o objeto, não é possível verificar o
nexo entre os recursos federais repassados e os gastos descritos nos documentos encaminhados na
prestação de contas. Ainda que algum objeto tenha sido apresentado, não é possível concluir que foi
executado com os recursos federais repassados.
Dessa forma, os embargos de declaração devem ser rejeitados.
Ante o exposto, voto no sentido de que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação
deste colegiado.
1. Processo nº TC 017.489/2012-1.
1.1. Apenso: 032.121/2010-5
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Embargos de declaração em tomada de contas especial
3.1. Interessado: Tribunal de Contas da União (00.414.607/0001-18)
3.2. Responsáveis: Adriana Carvalho Lucena (050.934.014-80); América Construções e Serviços
Ltda. - Me (05.492.161/0001-63); Elias da Mota Lopes (034.232.317-26); José Ivaldo de Morais
(406.830.874-87); Marcos Tadeu Silva (113.826.864-04); Waldemar Marinho Filho (424.924.164-53).
3.3. Recorrente: Waldemar Marinho Filho (424.924.164-53).
4. Ente: Município de Várzea - PB.
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin.
8. Representação legal: Kaio Jose de Brito Marinho (21.011/OAB-PB), Danilo Sarmento Rocha
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos os embargos de declaração opostos por Waldemar Marinho Filho
em face do Acórdão 1.091/2018 – Plenário, por meio do qual o Tribunal julgou suas contas irregulares,
condenando-o ao pagamento do débito apurado e de multa, além de inabilitá-lo para o exercício de cargo
em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública por cinco anos;
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, e com fundamento no art. 34 da Lei 8.443/1992 c/c o art.
287 do Regimento Interno, em:
9.1. conhecer dos embargos de declaração, para, no mérito, rejeitá-los.
9.2. dar ciência desta deliberação ao embargante.


TC 021.643/2014-8 [Apensos: TC 039.708/2018-7, TC 001.738/2018-6, TC 018.051/2015-4, TC
015.891/2014-3, TC 035.156/2015-5, TC 025.390/2016-3, TC 000.289/2019-1, TC 026.056/2017-8, TC
020.228/2017-1, TC 029.938/2014-7, TC 031.374/2018-2, TC 037.030/2018-3, TC 014.781/2015-8, TC

006.179/2016-9, TC 033.671/2015-0, TC 039.855/2018-0, TC 011.777/2016-8, TC 039.813/2018-5, TC
029.975/2017-4]
Natureza(s): Embargos de Declaração em Embargos de Declaração em Pedido de Reexame em
Representação
Órgãos/Entidades: Banco Central do Brasil; Banco do Brasil S.A.; Banco Nacional de
Responsáveis: Adriano Pereira de Paula (743.481.327-04); Aldemir Bendine (043.980.408-62);
Lenti Maciel (527.746.946-04).
Representação legal: Melissa Monte Stephan (188.596/OAB-RJ) e outros, representando Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social e Luciano Galvão Coutinho; Eugenio Jose Guilherme
de Aragão (4935/OAB-DF) e outros, representando Guido Mantega; Lucas Resende Fraga (50028/OAB-
DF) e outros, representando Arno Hugo Augustin Filho; Allan Lúcio Sathler e outros, representando
Secretaria do Tesouro Nacional; Deusa Maura Santos Fassina (164146/OAB-SP) e outros, representando
Banco do Brasil S.a.; Gabriel Barbosa Rocha (15.808E/OAB-DF) e outros, representando Marcus Pereira
Aucélio; Cristiano de Oliveira Lopes Cozer (16400/OAB-DF) e outros, representando Alexandre Antonio
Tombini e Túlio José Lenti Maciel; Carlos Henrique Bernardes Castello Chiossi (40915/OAB-DF) e
outros, representando Caixa Econômica Federal; Rodrigo Fontenelle de Araujo Miranda e outros,
representando Banco Central do Brasil; Janes Jose de Almeida Silva, representando Carlos Antonio
Vieira Fernandes; Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (6.546/OAB-DF), representando Marcelo Pereira de
Amorim; Maury Gonzaga Farias, representando Dyogo Henrique de Oliveira; Jailton Zanon da Silveira
(77366/OAB-RJ) e outros, representando Jorge Fontes Hereda; Vilmon Malcorra Villagran (43181/OAB-
DF), representando Aldemir Bendine.
SUMÁRIO: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CONTRA ACÓRDÃO QUE APRECIOU

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS EM FACE DE ACÓRDÃO QUE APRECIOU
RECURSOS DE RECONSIDERAÇÃO. AUTOS QUE TRATAM ORIGINALMENTE DE
REPRESENTAÇÃO. ATRASOS NOS REPASSES DO GOVERNO FEDERAL A INSTITUIÇÕES
FINANCEIRAS E AO ENTES FEDERADOS. AUSÊNCIA DE REGISTRO DE DÍVIDAS E
DESPESAS PRIMÁRIAS NAS ESTATÍSTICAS FISCAIS. OPERAÇÕES DE CRÉDITO EM
DESCONFORMIDADE COM A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. CONHECIMENTO.
AUSÊNCIA DE CONTRADIÇÕES E OMISSÕES. NÃO PROVIMENTO.
RELATÓRIO
Trata-se de embargos de declaração, opostos por Luciano Galvão Coutinho, ao Acórdão 938/2019-
Plenário, que apreciou embargos e declaração contra o Acórdão 1.824/2018-Plenário, que, por sua vez,
decidiu pedidos de reexame contra o Acórdão 2.575/2016-Plenário.
Estes autos versam sobre representação do MP/TCU, acerca dos atrasos da União no repasse, a
instituições financeiras controladas, de valores destinados ao pagamento de despesas de sua
responsabilidade, relativas a benefícios sociais, previdenciários e creditícios.
Por meio do Acórdão 2.575/2016-Plenário, da relatoria do Ministro José Múcio Monteiro, o
Plenário aplicou idêntica multa de R$ 30.000,00 a Aldemir Bendine (ex-presidente do Banco do Brasil),
Luciano Galvão Coutinho (ex-presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social –
BNDES) e a Jorge Fontes Hereda (ex-presidente da Caixa Econômica Federal).
A referida decisão foi modificada pelo Acórdão 1.824/2018-Plenário, de minha relatoria, cujo
redator foi o E. Ministro José Múcio, que: i) negou provimento aos pedidos de reexame interpostos por
Aldemir Bendine (ex-presidente do Banco do Brasil) e por Luciano Galvão Coutinho (ex-presidente do
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES); ii) deu provimento ao pedido de
reexame interposto por Jorge Fontes Hereda (ex-presidente da Caixa Econômica Federal), excluindo a
multa a ele aplicada; iii) deu provimento ao pedido de reexame interposto pelo Ministério Público junto
ao TCU, quanto a Aldemir Bendine, a fim de considerar graves as infrações cometidas e aplicar-lhe a
sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança pelo período de seis
anos, bem como majorar a multa a ele aplicada, de R$ 30.000,00 para R$ 50.000,00.
O MP/TCU (peça 737) e Aldemir Bendine (peça 740) opuseram embargos de declaração ao
Acórdão 1.824/2018-Plenário, decididos pelo Acórdão 938/2019-Plenário, ora atacado, do qual fui o
redator.
Naquela ocasião, este colegiado decidiu por alterar a redação do item 9.7 do Acórdão 1.824/2018-
Plenário e dar provimento ao pedido de reexame interposto pelo Ministério Público junto ao TCU, quanto
a Luciano Galvão Coutinho, a fim de considerar graves as infrações por ele cometidas e aplicar-lhe a
sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança pelo período de seis
anos, bem como de multa no valor de R$ 50.000,00.
Ou seja, a multa de R$ 30.000,00 aplicada ao embargante foi majorada para R$ 50.000,00,
acrescentando-se sua inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança pelo
período de 6 anos. Dessa forma, o acórdão ora embargado, igualou as penalidades aplicadas a Aldemir
Bendine e a Luciano Galvão Coutinho.
Nestes embargos, Luciano Galvão Coutinho alegou contradições e omissões no Acórdão 938/2019-
Plenário, assim sumarizadas:
“Afirma-se, de forma contraditória, que as irregularidades que teriam sido cometidas pelo ex-
Presidente do Banco do Brasil Ademir Bendine e pelo Recorrente foram ‘idênticas e gravíssimas’ e que
as respectivas condutas foram ‘exatamente as mesmas’, embora tenha sido demonstrado pelo Recorrente
e reconhecido por essa Corte de Contas que tanto as situações jurídicas quanto as condutas foram
substancialmente diferentes.
Afirma-se que o Recorrente teria se omitido no que diz respeito à cobrança dos valores devidos
pela União ao BNDES, embora, contraditoriamente, esse Tribunal tenha reconhecido que a cobrança
ocorreu e que a recuperação dos valores foi efetivada enquanto o Recorrente era Presidente do BNDES,
o que constitui circunstância crucial para: (i) distinguir as condutas do Recorrente e do ex-Presidente do
Banco do Brasil e (ii) a dosimetria da pena;
Afirma-se que não teria havido punição ao Recorrente, omitindo-se o fato de que já havia sido
aplicada ao Recorrente a pena de multa de R$ 30.000,00 (trinta mil reais)4; e
Afirma-se que a relevância social na atuação do Recorrente ‘não encontra nenhum respaldo
documental ou lógico’, omitindo-se o fato de que o Recorrente destacou, por diversas vezes nos autos, a
grande relevância social do programa BNDES PSI no que tange à geração de emprego e renda, o que foi
inclusive reconhecido pelo Tribunal por ocasião do julgamento realizado em 8.8.2018, em que se
proferiu o Acórdão n. 1.824/2018-TCU-Plenário.
O embargante requereu o reconhecimento das contradições e omissões no Acórdão 938/2019-
Plenário, com o retorno de sua situação ao status quo imediatamente anterior ao Acórdão impugnado,
mantendo-se a decisão exarada por meio do Acórdão 1.824/2018-Plenário, atenuando sua penalidade.
Acrescentou que o pedido de retorno ao status quo anterior não representa a concordância ou
admissão de sua atuação irregular, seja com dolo ou culpa. “Trata-se de respeitar as limitações dos
pedidos cabíveis em sede de embargos de declaração, que não devem servir - como ocorreu no acórdão
ora impugnado - para reabrir a discussão de temas já apreciados detidamente e deliberados pelo
Tribunal”.
VOTO
Trata-se de embargos de declaração, opostos por Luciano Galvão Coutinho, ao Acórdão 938/2019-
Plenário, que apreciou embargos e declaração contra o Acórdão 1.824/2018-Plenário, que, por sua vez,
decidiu pedidos de reexame contra o Acórdão 2.575/2016-Plenário.
O acórdão impugnado alterou a redação do item 9.7 do Acórdão 1.824/2018-Plenário, para dar
provimento ao pedido de reexame, interposto pelo Ministério Público junto ao TCU, quanto a Luciano
Galvão Coutinho, a fim de considerar-lhe graves as infrações cometidas e aplicar-lhe a sanção de
inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança pelo período de seis anos, bem
como de majorar a multa de R$ 30.000,00 para R$ 50.000,00.
O acórdão ora recorrido igualou, portanto, as penas aplicadas a Aldemir Bendine e a Luciano
Galvão Coutinho.
Alega o embargante existir contradições e omissões no Acórdão 938/2019-Plenário: i) quanto as
irregularidades cometidas pelo ex-Presidente do Banco do Brasil Ademir Bendine e pelo Recorrente,
consideradas como gravíssimas, em razão de condutas idênticas, embora tenha sido demonstrado pelo
embargante e reconhecido pelo TCU que tanto as situações jurídicas, quanto as condutas, foram
diferentes; ii) em relação à imputação de conduta omissiva ao embargante, quanto à cobrança dos valores
devidos pela União ao BNDES, embora se tenha reconhecido que a cobrança ocorreu e a recuperação dos
valores foi efetivada, enquanto o recorrente era presidente do BNDES; iii) no tocante a assertiva de que o
recorrente não teria sido punido, quando já lhe havia sido aplicada a multa de R$ 30.000,00; e iv) no que
concerne à afirmação de que a relevância social na atuação do recorrente “não encontra nenhum respaldo
documental ou lógico”, omitindo-se a grande relevância social do programa BNDES PSI no que tange a
geração de emprego e renda, o que foi reconhecido pelo Tribunal no julgamento do Acórdão n.
1824/2018-Plenário.
Conheço dos embargos de declaração por preencherem os requisitos dispostos nos arts. 32, inciso I,
e 34 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 287 do RI/TCU, para, no mérito, negar-lhes provimento.
Não vislumbro, no acórdão recorrido, as alegadas contradições e omissões. O embargante
reapresenta os mesmos argumentos, já exaustivamente debatidos, em múltiplas decisões anteriores,
buscando rediscutir o mérito do processo, o que não é cabível em sede de embargos de declaração.
Não há contradição no fato de recurso alterar julgamento anterior no mesmo processo. No Acórdão
938/2019-Plenário, o Tribunal reconheceu que as situações de Aldemir Bendine e de Luciano Galvão
Coutinho eram relativamente idênticas, ensejando as mesmas penalidades, diferentemente do que havia
sido decidido anteriormente, no pedido de reexame (Acórdão 1.824/2018-Plenário). Obviamente, tal fato
não representa contradição, pois era exatamente esse o objeto do recurso interposto pelo Ministério
Público, ao qual se deu parcial provimento.
Feitas essas considerações, voto por que o Tribunal de Contas da União aprove o acórdão que ora
submeto à apreciação deste Colegiado.
1. Processo nº TC 021.643/2014-8.
1.1. Apensos: 039.708/2018-7; 001.738/2018-6; 018.051/2015-4; 015.891/2014-3; 035.156/2015-5;
025.390/2016-3; 000.289/2019-1; 026.056/2017-8; 020.228/2017-1; 029.938/2014-7; 031.374/2018-2;
037.030/2018-3; 014.781/2015-8; 006.179/2016-9; 033.671/2015-0; 039.855/2018-0; 011.777/2016-8;
039.813/2018-5; 029.975/2017-4
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Embargos de Declaração em Embargos de Declaração em
Pedido de Reexame em Representação
3. Representante/Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Representante: Procurador Júlio Marcelo
3.2. Responsáveis: Adriano Pereira de Paula (743.481.327-04); Aldemir Bendine (043.980.408-62);

Lenti Maciel (527.746.946-04)
3.3. Recorrente: Luciano Galvão Coutinho (636.831.808-20).
4. Órgãos/Entidades: Banco Central do Brasil; Banco do Brasil S.a.; Banco Nacional de
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Controle Externo do Sistema
Financeiro Nacional e dos Fundos de Pensão (SecexFinan).
8.1. Melissa Monte Stephan (188.596/OAB-RJ) e outros, representando Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social e Luciano Galvão Coutinho;
8.2. Eugenio Jose Guilherme de Aragão (4935/OAB-DF) e outros, representando Guido Mantega.
8.3. Lucas Resende Fraga (50028/OAB-DF) e outros, representando Arno Hugo Augustin Filho.
8.4. Allan Lúcio Sathler e outros, representando Secretaria do Tesouro Nacional.
8.5. Deusa Maura Santos Fassina (164146/OAB-SP) e outros, representando Banco do Brasil S.A.
8.6. Gabriel Barbosa Rocha (15.808E/OAB-DF) e outros, representando Marcus Pereira Aucélio.
8.7. Cristiano de Oliveira Lopes Cozer (16400/OAB-DF) e outros, representando Alexandre
Antonio Tombini e Túlio José Lenti Maciel;
8.8. Carlos Henrique Bernardes Castello Chiossi (40915/OAB-DF) e outros, representando Caixa
Econômica Federal.
8.9. Rodrigo Fontenelle de Araujo Miranda e outros, representando Banco Central do Brasil.
8.10. Janes Jose de Almeida Silva, representando Carlos Antonio Vieira Fernandes.
8.11. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (6.546/OAB-DF), representando Marcelo Pereira de Amorim.
8.12. Maury Gonzaga Farias, representando Dyogo Henrique de Oliveira.
8.13. Jailton Zanon da Silveira (77366/OAB-RJ) e outros, representando Jorge Fontes Hereda.
8.14. Vilmon Malcorra Villagran (43181/OAB-DF), representando Aldemir Bendine.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração opostos por Luciano Galvão
Coutinho, ao Acórdão 938/2019-Plenário;
Plenário, com fundamento nos artigos 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992 e ante as razões expostas pelo
Relator, em:
9.1. conhecer dos embargos de declaração para, no mérito, negar-lhes provimento;
9.2. dar ciência deste acórdão ao embargante.


TC 028.317/2016-5 [Apensos: TC 034.107/2018-5, TC 015.087/2017-4, TC 025.092/2013-8, TC
023.229/2017-9]
Natureza: Monitoramento
Órgãos: Câmara dos Deputados; Senado Federal
Representação legal: Cidney Arantes Carrasquel Coelho e outros, representando a Câmara dos
Deputados.
SUMÁRIO: MONITORAMENTO. UTILIZAÇÃO DE COTAS PARA EXERCÍCIO DA

ATIVIDADE PARLAMENTAR. OPORTUNIDADES DE APRIMORAMENTO NA GESTÃO DOS
RECURSOS APLICADOS NO RESSARCIMENTO DE DESPESAS. RECOMENDAÇÕES.
RELATÓRIO
Adoto, como relatório, a instrução da SecexAdmin (peças 25-27):

Introdução
1. Trata-se de monitoramento do Acórdão 1.312/2014-TCU-Plenário (relator Walton Alencar),
prolatado em 21/5/2014 no TC 025.092/2013-8, que encaminhou à Câmara dos Deputados e ao Senado
Federal cópia daqueles autos, para, com base nos procedimentos previstos em seus normativos internos,
procederem à apuração de supostas irregularidades cometidas por parlamentares com a utilização de
recursos das cotas para o exercício de atividade parlamentar, e determinou aos seus órgãos de controles
internos o acompanhamento das providências adotadas para as apurações, bem como informarem o
resultado nos próximos relatórios de gestão das respectivas casas legislativas.
2. O TC 025.092/2013-8 cuidou de representação da SecexAdministração decorrente do expediente
“Operação Pega-Safado” (peça 4), produzido pelo grupo de voluntários denominado Operação Política
Supervisionada (OPS), o qual noticiava irregularidades praticadas por deputados e senadores com o uso
das verbas das Cotas para o Exercício da Atividade Parlamentar (Ceap - Câmara e Ceaps - Senado).
3. Posteriormente à prolação do acórdão acima, foi anexado ao processo o “Dossiê Dois” (peça
5), relatando outras possíveis irregularidades cometidas por deputados com recursos da cota. Por
despacho de 6/6/2014 o relator dispensou a esse documento o tratamento já determinado pelo acórdão,
de maneira que as irregularidades nele relatadas também foram encaminhadas à Câmara dos Deputados
para apuração.
Processos relativos à utilização indevida da Ceap e Ceaps autuados no TCU
4. A eventual utilização indevida de recursos das cotas parlamentares (antigamente “verba
indenizatória”) é ou já foi objeto de diversos processos neste tribunal, entre os quais:
5. O TC 007.109/2007-0, tratou de indícios de irregularidades na utilização de verba das cotas
para divulgação de atividade parlamentar. Diante da dificuldade em fazer a distinção entre as atividades
de prestação de contas ao cidadão-eleitor e de controle social sobre a atividade legislativa, e a indevida
divulgação do parlamentar para promoção pessoal, com viés político-eleitoral, o Acórdão 942/2013-
TCU-Plenário, de 17/4/2013 (relator Walton Alencar), recomendou à Câmara dos Deputados:
9.2.1. institua em seus normativos internos regulamentação detalhada dos gastos passíveis de
ressarcimento, a título de despesas com divulgação da atividade parlamentar, de que trata o inciso XII
do art. 2º do Ato 43/2009 da Mesa Diretora daquela Casa Legislativa, de modo que não seja permitida a
utilização de recursos públicos na promoção pessoal do deputado, em face da vedação expressa do § 1º
do art. 37 da Constituição Federal;
9.2.2. institua, em seus normativos internos, que o pedido de ressarcimento, a título de despesas
com divulgação da atividade parlamentar, seja acompanhado da apresentação da publicidade ou
divulgação realizada, para que não seja permitida a utilização de recursos públicos na promoção
pessoal do deputado, em face da vedação expressa do § 1º do art. 37 da Constituição Federal;
6. O TC 009.647/2009-4, analisou supostas irregularidades na concessão e utilização de cotas de
passagens aéreas aos deputados federais com finalidade estranha ao objetivo do mandato. O Acórdão
2.426/2009-TCU-Plenário, de 14/10/2009 (relator Raimundo Carreiro), determinou à Casa que apurasse
os fatos e obtivesse o ressarcimento das despesas eventualmente impugnadas.
7. O TC 009.648/2009-1, examinou supostas irregularidades na concessão e utilização de cotas de

passagens aéreas em relação aos senadores. O Acórdão 2.427/2009-TCU-Plenário, de 14/10/2009
(relator Raimundo Carreiro) determinou ao Senado que apurasse os fatos e obtivesse o ressarcimento de
passagens eventualmente impugnadas e à sua Secretaria de Controle Interno informar o resultado das
medidas. Não há notícia de acompanhamento posterior, seja pelo tribunal ou pelo Senado.
8. Sobre a emissão de passagens aéreas, tramitava no Ministério Público Federal (MPF) o
Inquérito Civil Público 1.16.000.000780/2009-19. Após 28 ações penais contra 72 ex-deputados, o MPF
verificou que parte dos crimes de peculato, pela emissão de passagens a terceiros e parentes, já estavam
prescritos e manifestou-se pela extinção das punibilidades. Assim, o inquérito continuou com
investigações na esfera penal contra apenas 50 dos ex-congressistas (peça 10, p. 54-57).
9. O TC 020.892/2014-4 (autuado 26/8/2014, relator Aroldo Cedraz), relativo à representação do
MPF, questionando a contratação de bens e serviços rotineiros, ordinários e previsíveis, por meio das
cotas, tais como: materiais de expediente para os escritórios de apoio parlamentar, locação de móveis e
equipamentos, suprimentos de informática, locação e aquisição de licenças de uso de softwares,
combustíveis, lubrificantes, serviços de segurança e de divulgação da atividade parlamentar, os quais
deveriam ser objeto de licitação. O processo encontra-se em instrução nesta unidade técnica.
10. O TC 011.956/2015-1, denúncia relativa à utilização da Ceap para locação irregular de
veículos pelo deputado Heberte Lamark (PSDB/PE), por meio da BVV Boa Viagem Rent a Car,
apreciado pelo Acórdão 2.916/2017-TCU-Plenário, de 12/12/2017 (relator Augusto Nardes).
11. O TC 013.815/2016-4, em que se verificou que o ex-deputado Henrique Eduardo Alves locou
entre 2009-2012, com verbas da Ceap, veículos de fornecedoras de automóveis para circulação no DF e
entorno, mas apresentou comprovantes de abastecimentos emitidos em sua quase totalidade por posto
localizado em Natal/RN. O Acórdão 1.590/2018-TCU-Plenário, de 11/7/2018 (relator Marcos
Bemquerer) determinou à Câmara apurar os fatos e informar providências em até 180 dias.
12. Por fim, o TC 025.092/2013-8, que deu origem a este monitoramento, transferiu à investigação
das irregularidades decorrentes dos expedientes “Operação Pega-Safado” e “Dossiê Dois” às casas
legislativas e aos seus órgãos de controle interno, nos mesmos moldes do procedimento que havia sido
adotado no Acórdão 2.426/2009-TCU-Plenário (relativa às passagens aéreas). Ressalta-se que esse TC
025.092/2013-8 é objeto de constantes solicitações de informações por diversas unidades do MPF, com
vista à instrução de procedimentos preparatórios, notícias de fato ou inquéritos civis.
13. Quanto a este monitoramento, após notificados das determinações do Acórdão 1.312/2014-
TCU-Plenário, por meio dos Avisos 589 e 591-GP/TCU (peça 2), o então presidente da Câmara dos
Deputados, Henrique Eduardo Alves, via Of. 1354/2014-SGM/P, de 22/7/2014 (peça 3), remeteu ao TCU
parecer do Secretário-Geral da Mesa, Mozart Vianna de Paiva, nos seguintes termos:
“Tendo em vista não terem sido apontados, no acórdão em epígrafe, indícios específicos de prática
de ilícitos, e considerando-se a inexistência de identificação do autor da respectiva comunicação,
responsável pela disponibilização dos supracitados documentos, em contrariedade ao art. 253, I, do
RICD, sugiro a Vossa Excelência o arquivamento do Aviso n. 591-GP/TCU, do Tribunal de Contas da
União, e dos documentos que o acompanham, com base no art. 268 do RICD.”.
14. Assim, junto à Câmara dos Deputados, a deliberação do tribunal foi meramente arquivada,
conforme despacho do Presidente daquela Casa, em 22/7/2014, não tendo havido a apuração das
supostas irregularidades cometidas pelos parlamentares, conforme determinado pela Corte (peça 3).
15. Da parte do Senado não há resposta remetida ao TCU. A deliberação do tribunal, expedida em
21/5/2014, determinou ao Senado apurar e à sua Secretaria de CI informar o resultado da apuração nos
próximos relatórios de gestão, mas os relatórios de 2014, 2015 e 2016 não trouxeram informações.
Documentos de Apoio
16. A Ceap destinada a custear os gastos dos deputados federais foi instituída pelo Ato de Mesa
43/2009 (peça 11, p. 1-9, com alterações por atos posteriores). A Ceaps dos senadores foi instituída pelo
Ato da Comissão Diretora 3/2003 (peça 11, p. 17-25), com procedimentos para administração, controle e
ressarcimento disciplinados pelo Ato do Primeiro-Secretário 5/2014 (peça 11, p. 26-30).
17. Para as análises feitas neste monitoramento, as informações relativas aos gastos com cotas
parlamentares (natureza das despesas ressarcidas, datas, valores, fornecedores, entre outros elementos),
foram extraídas dos bancos de dados disponibilizados pela Câmara e Senado em seus portais na internet,
as quais não constituem peça dos autos tendo em vista estarem disponíveis para consulta pública e
porque constituírem volume de dados extremamente extenso, restando inviável sua juntada.
18. Também para a instrução foram realizadas pesquisas nos cadastros de informações sociais, de
empregados e de recolhimentos à previdência social (Cnis, Caged, Gfip), no ComprasNet, nos sistemas
de registro de favorecidos e fornecedores de materiais e/ou serviços à administração pública (Siasg,
Siafi, OGU), de acompanhamento de contratos (Siac), de convênios (Siconv), no Registro Nacional de
Veículos Automotores (Renavam), nos sistemas da Receita Federal do Brasil (CPF e CNPJ), nos
cadastros das juntas comerciais e/ou inscrições municipais, nos diários oficiais da União, estados e/ou
Distrito Federal, na internet e, em alguns casos, também no Facebook, outras mídias e jornais.
Análise Técnica
19. Tendo em vista que as medidas até então implementadas pelo tribunal, de determinar e/ou
recomendar que as próprias casas legislativas, juntamente com seus controles internos, procedam à
apuração dos fatos, responsabilizações e eventuais ressarcimentos decorrentes de mau uso de cotas
parlamentares, não têm se mostrado eficazes, optou-se por fazer as apurações que se mostram, desde já,
em levantamentos sumários, possíveis de serem realizadas em relação à parcela das denúncias
apresentadas nos expedientes “Operação Pega-Safado” (peça 4) e “Dossiê Dois” (peça 5).
20. A fim de não sobrecarregar esta instrução, as pesquisas, exames sumários e detalhamento de
cada suposta utilização irregular denunciada nos expedientes acima, estão discriminadas no documento
de peça 24, o qual trata, primeiramente, das denúncias atinentes aos dois senadores e, depois, aos
deputados por ordem alfabética. Nele também foram agregadas, por tratarem do mesmo tema, e a título
de economia processual, averiguações de outras denúncias protocoladas na Ouvidoria do TCU ou
divulgadas na mídia, com repercussão social, coletadas por esta UT ou enviadas ao tribunal.
21. Para determinados ressarcimentos questionados nos expedientes acima foi possível identificar
documentos e/ou informações que afastam a ocorrência de irregularidade (peças 20-21).
22. Os casos em que uma conclusão objetiva não é possível subsidiam a análise sistêmica e as
considerações, exames e propostas de encaminhamentos feitos a seguir.
23. Para esses, esclarece-se que se optou pelo não reforço das determinações para apuração das
supostas irregularidades cometidas por parlamentares com a utilização de recursos das cotas, em razão
dos custos operacionais dessa medida hodiernamente, haja vista grande parte dos gastos questionados
nos expedientes que deram origem à deliberação ora monitorada, terem ocorrido em legislaturas
encerradas, em conjunto com a dificuldade de se evidenciar infração administrativa para esse tipo de
gasto, para fins de constatação de infração administrativa, área de atuação dos controles internos e
deste tribunal, e eventual ressarcimento ao erário. A probabilidade de inefetividade desse tipo de
apuração para despesas com o uso de cotas parlamentares é abordada a seguir, de modo que insistir em
eventuais averiguações possivelmente implicará baixa probabilidade de apuração fática e ressarcimento.
Análise Consolidada
24. Os levantamentos promovidos para instrução desse monitoramento produziram indícios que
indicaram a necessidade de reflexão mais ampla sobre a concessão e a utilização das cotas
parlamentares, a fim de aperfeiçoar a concessão, a utilização e o controle sobre esse tipo de gasto
público.
25. Tais pesquisas indicaram que determinadas empresas contratadas pelos parlamentares:
i) parecem ter sido constituídas para prestação dos serviços exclusivamente para o parlamentar;
ii) iniciaram sua existência em data próxima ao início de mandatos parlamentares;
iii) emitiram notas fiscais de prestação de serviços logo após registro no CNPJ, possivelmente
antes da finalização dos trâmites legais de constituição;
iv) apesar de já constituídas, somente emitiram notas fiscais após a contratação pelo parlamentar;
v) emitiram notas fiscais praticamente sequenciais;
vi) em se tratando de locadoras de veículos, não detêm automóveis em sua propriedade.
26. Essas constatações não representam o universo de ressarcimentos com recursos das cotas, uma
vez que não decorreram de amostras estatísticas. Elas também, por si só, não implicam irregularidades
caso os serviços atestados tenham sido efetivamente por elas prestados e usufruídos pelos parlamentares
contratantes, o que, entretanto, pelos procedimentos atuais de fiscalização e controle das casas
legislativas e de verificação deste tribunal, não se pode efetivamente comprovar.
27. De um lado, soa estranho parlamentares encontrarem e contratarem serviços de empresas sem
fachada, sem qualquer tipo de publicidade, sítio na internet, divulgação em listas telefônicas ou atividade
administrativa/comercial reconhecida, entre outros elementos de confirmação mercantil; cujas pesquisas
feitas nos sistemas de informações sociais, previdenciárias, de compras governamentais e de registro de
favorecidos e fornecedores de materiais e/ou serviços à administração pública, igualmente não retornam
resultados ; e/ou cujos logradouros de funcionamento administrativo ou de atuação comercial parecem
não coincidir com os cadastrados no sistema CNPJ da Receita Federal.
28. De outro lado, parte das contratadas parecem ser escritórios, locadoras ou empresas pequenas,
pouco ou sequer conhecidas pelo restante do público, por vezes estabelecidas em lugares inusitados ou
eminentemente residenciais, mas que podem ter existência física e constituição fiscal regulares – haja
vista, inclusive, a emissão de documentos fiscais válidos –, ainda que algumas indiquem terem sido
estabelecidas para fornecimentos direcionados apenas aos parlamentares que as contrataram.
29. Nesse contexto, para além das firmas que foram diretamente objeto das reclamações sociais
que deram origem ao TC 025.092/2013-8, suscitando suspeitas de irregularidades nos ressarcimentos
requisitados pelos parlamentares, consulta aos bancos de dados dos ressarcimentos com as cotas,
disponíveis nos sites das casas legislativas, mostra cenário similar para os mais diversos serviços.
30. Daí que, no que tange ao teor de boa parte das reclamações apresentadas ao tribunal, não
existem elementos que possibilitem o reconhecimento da existência fática de infrações administrativas,
onde haveria competência para atuação do TCU e adoção de eventuais medidas de ressarcimento.
31. Ainda que divergências de localização, carência de publicidades, constituições recentes,
emissão de notas fiscais sequenciais, entre outros fatos observados, possam constituir importantes
sinalizadores no sentido de existirem irregularidades, eles, por si só, não são provas da não existência
das empresas, da ausência de regular funcionamento comercial ou do não fornecimento dos produtos
e/ou serviços ditos como contratados pelos parlamentares. Mesmo na hipótese de crimes de peculato
(art. 312, Código Penal), a esfera de identificação fugiria às competências e instrumentos deste tribunal.
32. Portanto, pelas regras que regem hoje a concessão, utilização e ressarcimento dos despesas
executadas com a utilização das cotas para o exercício da atividade parlamentar, na quase totalidade
dos casos, eventuais suspeitas de uso irregular envolveriam, primariamente, a constatação de ilícitos
civis e penais, searas de atuação do Departamento de Polícia Federal (DPF) e do Ministério Público
Federal (MPF), e eventual atuação do TCU requereria prévio levantamento de tais infrações, o que,
diante das informações disponíveis, situações descritas e elementos observados não parece ser, in facto,
viável.
33. Isso porque, a vista do ocorrido nas investigações levadas a cabo pelo MPF e DPF, por
exemplo, em decorrência das suspeitas de não funcionamento regular da Locacom e do Incap,
sistematicamente contratadas pelo Deputado Jorge de Oliveira (peça 20, p. 6), também aos órgãos
investigativos e policiais a constatação desses tipos de ilegalidades é de difícil comprovação, uma vez
que diligências in loco tendem a apenas validar a existência física das empresas, ainda que, com pouca
ou nenhuma infraestrutura e funcionários, e/ou a sua regularidade constitutiva e fiscal, haja vista
possuírem documentos de constituição regularmente obtidos e emitirem notas fiscais e/ou recibos de
prestação de serviços formalmente válidos.
34. Mesmo aos órgãos de controle interno da Câmara e do Senado ilícitos cometidos nesse
contexto são de difícil evidenciação, tanto por sua falta de competência investigativa em nível policial,
quanto pelas restrições normativas internas, revelando-se pouco factíveis as determinações deste
tribunal para que apurem, sem indícios e evidências de ilegalidades mais concretos, denúncias dessa
natureza.
35. Não obstante, têm sido recorrentes matérias abordando uso indevido dos recursos das cotas
parlamentares (peças 15-19), constantes as reclamações da sociedade sobre o assunto, e comuns
denúncias de supostos desvios aos órgãos policiais e/ou de controle interno e externo, o que tem
demandado esforços de apuração com elevado custo público, mas aparente baixo resultado efetivo.
36. Trabalho recente, desenvolvido por voluntários, inicialmente apenas sobre os gastos das cotas
com alimentação, ressaltou diversos desvios e anomalias, tais como: pagamento de refeições muito mais
caras que a média; feitas em localidades distintas de onde o parlamentar se encontrava; reembolsadas a
empresas com CNPJ já baixados ou inválidos; com evidências de caráter eleitoral; incluindo bebidas
alcóolicas; pagas a terceiros; e levantado crítica ao fato de os parlamentares, em justificativas, alegarem
sistematicamente desconhecerem as próprias regras que criam .
37. Denúncias pela mídia e investigações pelo MPF têm sido rotineiras no tocante à locação de
veículos, a qual parece ser uma das principais formas a propiciar eventuais utilizações irregulares, tanto
pelas dificuldades de fiscalização deste tipo de serviço e constatação fática de ilícitos (dada a
inviabilidade de verificação operacional exatamente durante a suposta locação/utilização dos carros),
quanto pela relativa facilidade para a abertura de firmas fictícias neste ramo. Assim, a praxe tem sido
que os parlamentares utilizam praticamente toda a cota disponível de até R$ 12.713,00 para esta
rubrica, com a apresentação de notas fiscais válidas, mas sem que se possa efetivamente garantir que
usufruiu regularmente do serviço, bem como da cota com combustíveis e lubrificantes, de até R$
6.000,00.
38.Matéria veiculada em 23/8/2016, constatou que deputados estavam usando a verba parlamentar
para o custeio de despesas pessoais, e não necessariamente funcionais. No MPF tramitam diversos
inquéritos e ações civis de improbidade para apurar supostos usos irregulares com cotas.
39. Também a este tribunal notícias de utilização indevida da Ceap e Ceaps vêm sendo noticiadas,
pelo menos, desde 2004, sem que, até o presente momento, tenha sido possível que as ocorrências
suscitadas fossem efetivamente, se o caso, comprovadas e reparadas, seja pelo próprio TCU, pela
Câmara dos Deputados, pelo Senado Federal, ou por seus órgãos de controles internos.
40. Portanto, a realidade é que existem indícios de utilizações irregulares, equivocadas ou
ineficientes dos recursos disponibilizados, e que os meios atuais de controle e fiscalização não estão
sendo eficientes para mitigar o eventual abuso ou mau uso das verbas por parte de determinados
parlamentares.
41. A partir de todo o exposto, as seguintes reflexões são razoáveis de serem feitas por este
tribunal, a vista da sua obrigação constitucional de zelar pela boa, regular e eficiente utilização dos
recursos públicos, contribuir para a qualidade, economia e transparência do gasto público, buscar o
aprimoramento da administração, combater a fraude e incentivar melhorias na atuação, avaliação e
controle da ação governamental, em todas as suas unidades e estruturas:
i) rubricas legítimas de serem arcadas pela União a título de cota parlamentar;
ii) fixação de valores máximos para parte das rubricas atualmente autorizadas;
iii) aperfeiçoamento dos controles aplicáveis às despesas apresentadas e ressarcidas.
42. Nesse quadro, também cumpre registrar que recentemente o tribunal, por meio do Acórdão
2.779/2017-TCU-Plenário, recomendou à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal, entre outras
instituições da administração pública federal, que, tendo em vista o art. 107 da Emenda Constitucional
95/2016 c/c os arts. 24 e 25, § 6º, da Lei 13.473/2017, adotem medidas com intuito de identificar, nos
anos de 2018 a 2020, as despesas discricionárias passíveis de redução, com respectiva amplitude desse
valor, de modo a garantir as condições necessárias ao seu funcionamento, dentro do novo contexto de
necessidades e ajustes para atingimento dos objetivos do Novo Regime Fiscal.
Valores envolvidos (Ceap e Ceaps)
43. Atualmente, as cotas variam de R$ 35.507,06 a R$ 45.612,53 na Câmara dos Deputados, e de
R$ 21.045,20 a R$ 40.724,45 no Senado. A evolução dos valores autorizados pelas casas legislativas,
comparativamente às categorias de despesas, aos custos médios de deputados federais e senadores, por
mês, ano e UFs, estão demonstrados em melhor detalhe nas tabelas ao final desta instrução (Anexo I).
44.Na Câmara, os valores da Ceap são corrigidos anualmente pela variação do Índice Nacional de
Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). O teto para os gastos cresceu de cerca de R$ 181 milhões em
2010 para R$ 242 milhões em 2017, sendo que, de 2010 a 2017 foram ressarcidos cerca de R$ 1.5
bilhões. No Senado, os ressarcimentos totalizaram aproximadamente R$ 168 milhões entre 2010 e 2017.
Valores autorizados para despesas com cotas x consumidos por deputados e senadores
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Câmara dos Deputados (Ceap)
Autoriz 181.003.5 181.003.5 181.003.5 198.102.5 219.626.5 233.986.3 241.597.6 242.162.5
ado 70,08 70,08 70,08 01,69 19,76 89,93 05,12 23,48
Ressarci 154.391.8 171.868.1 170.453.4 188.860.1 195.940.1 213.805.8 221.131.8 214.698.6
do 57,73 87,31 59,62 88,81 41,74 43,31 24,67 85,73
% 85% 95% 94% 95% 89% 91% 92% 89%
Utilizad
o
Senado Federal (Ceaps)
Autoriz 33.711.82 33.711.82
--- --- --- --- --- ---
ado1 4,52 4,52
Ressarci 22.512.67 23.230.00 25.289.30 25.078.56
do 10.751.70 18.988.51 23.336.26 18.655.20 1,12 5,92 9,14 5,71
7,81 0,72 5,74 1,24
% - - - - - - 75% 74%
Utilizad
o
1
De 2010 a 2015 a informação não está disponível.
Fonte: Dados abertos dos portais da Câmara dos Deputados e Senado. Base de dados extraída em
30/6/2017 e em 19/1/2018 para 2017.
45. Somados apenas os salários, cotas, auxílios-moradia, ajudas de custo e verbas de gabinete,
cada deputado federal custava em 2017, em média, R$ 182 mil/mês. Cada senador R$ 74 mil/mês,
devendo-se considerar que senadores não recebem verbas de gabinete pois têm funcionários contratados
e pagos pelo próprio Senado. Por ano, somente esses gastos diretos com os 513 deputados têm custado
aos cofres da União, algo em torno de R$ 1.1 bilhão/ano, e com os 81 senadores, R$ 74 milhões/ano,
excluídos os orçamentos próprios das casas legislativas e demais custos não individualizados (planos de
saúde etc).
46. De acordo com matéria publicada na revista The Economist, a partir de estudo realizado pela
Organização das Nações Unidas (ONU), em 2012, com dados de 2011, o congresso brasileiro era o
segundo mais caro entre 110 países: custava cerca de US$ 7,4 milhões por ano (divisão do orçamento
anual das casas legislativas pelo número de parlamentares). Tal custo era menor apenas do que o dos
Estados Unidos (USA), que tinha 535 congressistas com gastos de US$ 9,6 milhões/ano.
Comparativamente, o gasto anual com parlamentares no Chile, na França e no Reino Unido era de US$
1,3 milhão, US$ 1,079 milhão e US$ 360 mil, respectivamente e, em países com realidade mais próxima
à brasileira, como Argentina e México, de US$ 1,777 milhão e US$ 1,138 milhão (peça 14, p. 25-32).
47. Considerando só o salário, a remuneração dos legisladores brasileiros estava em 5º lugar no
ranking comparativo de vencimentos entre congressistas de 29 países, sendo superados apenas por
Austrália, Nigéria, Itália e Estados Unidos, e ultrapassando valores pagos por países como Japão,
Alemanha, Reino Unido e França. Em valores proporcionais, deputados e senadores brasileiros
ganhavam, em média, treze vezes mais que o PIB per capita do país (US$ 12 mil).
48. Nessa linha, a ONG Transparência Brasil, levantou, em 2013, o percentual utilizado do PIB
brasileiro para cobrir os gastos do Congresso Nacional, comparando-o com os orçamentos de outros
onze países, e verificou que, no Brasil, 0,1933% do PIB era utilizado para manter os salários
parlamentares e infraestrutura das casas.
49. O percentual mais próximo ao brasileiro era o da Argentina, que dispendia 0,1400% do seu
PIB para cobrir custos legislativos. Itália, Portugal, México e Chile tinham gastos percentuais entre 0,1
a 0,007%, França (0,04%), Canadá (0,03%), Alemanha (0,03%), Reino Unido (0,02%) e Espanha
(0,02%), e os Estados Unidos, com economia bem maior que a brasileira, proporcionalmente gastava
83,4% a menos que o Brasil – apenas 0,03% (peça 14, p. 15-18).
Necessidade de aperfeiçoamento e revisão (Ceap e Ceaps)
50. A Ceap foi criada em 2009, após amplas denúncias envolvendo a utilização irregular da então
Verba Indenizatória do Exercício Parlamentar, instituída em 2001 pelo Ato da Mesa Diretora 62, de
5/4/2009, e em período de pouco espaço político para a elevação dos salários dos deputados (peça 12).
Assim, a verba que tinha teto de R$ 7.000,00/mês desde 2001, passou para R$ 15.000,00/mês em 2009
com a criação da Ceap, e essa cota passou então a unificar os gastos de três distintas rubricas: cota
postal-telefônica, verba de transporte aéreo e a verba indenizatória. No Senado, a Ceaps passou a ser a
soma da verba indenizatória (R$ 15.000,00/mês) e da verba de transporte aéreo (cinco trechos ida e
volta, da capital do estado de origem a Brasília/DF) . De lá para cá, os salários dos deputados e
senadores sofreram reajustes, porém, a manutenção das cotas não foi revista (peça 12).
51. Além disso, ainda que sua justificativa seja propiciar o desempenho da atividade política,
funcional e de representação dos legisladores, não resta evidente que todas as despesas autorizadas são
exclusivas e imprescindíveis ao exercício da função parlamentar, nem que todos os limites de gastos
fixados estão, de fato, compatíveis com a economicidade e razoabilidade desejada do serviço público.
52. Como regulamentadas atualmente, as cotas permitem seleções diretas, fracionadas, sem
maiores preocupações de eficiência/economia, nem risco de fiscalização aprofundada. Mesmo que possa
não ser plausível exigir isonomia e impessoalidade em todas as contratações de terceiros para o
fornecimento de produtos e serviços específicos com uso dos recursos disponibilizados mediante cotas
parlamentares, é obrigatório na legislação brasileira tais contratações serem razoáveis, eficientes,
morais e vincularem-se, substancialmente, à supremacia do interesse público.
53. A vista das atribuições necessárias ao exercício dos mandatos, sem que os parlamentares
vejam-se obrigados a lançar mão dos meios destinados a sua subsistência para a execução de atividades
funcionais, é aceitável que gastos com deslocamentos – passagens, táxis, pedágios –, telefonia, serviços e
produtos postais, hospedagens e assinaturas de publicações de interesse específico, sejam arcados pela
União, sendo aplicáveis, conforme o caso, regras e limites máximos para tais itens.
54. Despesas com alimentação, por sua vez, também pertinentes, podem ter controles
aperfeiçoados para evitar as distorções de utilização recente e historicamente observadas.
55. Na Câmara, os dispêndios com locação ou fretamento de veículos automotores, hoje
autorizados em até R$ 12.713,00 mensais, e combustíveis e lubrificantes até R$ 6.000,00 mensais,
parecem estar com valores de cota superiores ao razoável. Isso porque, o montante mensal para locação
ou fretamento de veículos automotores, R$ 12.713,00, por exemplo, parece elevado o suficiente, que, não
fosse expressa vedação, possibilita a própria aquisição de veículos pelos beneficiários. Não há qualquer
avaliação da razoabilidade deste valor. O que os ressarcimentos mostram é que os parlamentares locam
quantidades muito dispares de veículos, tendendo a apenas ajustar o valor das locações (sejam de 1, 2 ou
6 automóveis) para atingir praticamente o valor integral de ressarcimento.
56. Crítica similar pode ser feita a quantia mensal atualmente autorizada para os gastos com
combustíveis e lubrificantes, até R$ 6.000,00. Ela equivalia a cerca de 40 tanques de combustível/mês até
meados de 2016, considerando a média de um tanque 50 litros e custo médio de gasolina à época de R$
3,30 (base Brasília/DF). Mesmo com a recente majoração dos preços, equivale a aproximadamente 28
tanques de combustíveis, ao preço médio de R$ 4,30/litro (base Brasília/DF, fev/2018).
57. Em média, parlamentares passam parte de seu tempo em Brasília/DF e parte em suas bases
eleitorais, por vezes também contam com carros oficiais, parecendo pouco factível que necessitem de
consumo tão elevado. Assim, em que pese existam tetos para o uso desses valores, tais limites parecem
ser bem generosos, anualmente reajustados, e sem efetivos estudos que os justifiquem.
58. Os gastos com o fretamento de aeronaves ou embarcações não têm valores limites fixados.
Embora representem pouco mais de 1% dos ressarcimentos da Ceap, implicam utilizações excepcionais e
atingiram picos nos anos eleitorais de 2014 (R$ 5.176 milhões) – eleições presidenciais, e de 2016 (R$
3.428 milhões) – eleições para prefeitos e vice-prefeitos, onde matérias recentes na mídia denunciaram o
fretamento de aeronaves com valores da Ceap para compromissos que conciliavam participações em
campanhas eleitorais de aliados políticos, prática expressamente vedada (peça 15, p. 17-22).
59. A participação em cursos, palestras, seminários, congressos ou eventos congêneres (inc. XIII) é
despesa autorizada de forma separada a partir de 2015, e permite ser ressarcido até 25% do valor da
menor cota mensal fixada, o que equivale, atualmente, a R$ 7.697,17/mês (25% da Ceap relativa ao DF).
Para esses gastos, o Ato da Mesa 48, de 3/9/2015 regulamentou procedimentos já adotados na Câmara e
criou condicionantes para as participações que disciplinaram melhor o assunto.
60. Os mais discutíveis gastos dizem respeito à “divulgação de atividade parlamentar” (inc. XII) e
à “manutenção de escritórios de apoio” abarcando pagamentos de internet, TV a cabo, licenças de uso
de softwares, locação de móveis e equipamentos, aquisições de material de expediente e de suprimentos
de informática, a par dos custos inerentes de condomínio, impostos, seguros, energia, água e esgoto (inc.
IV). Ao todo são 513 escritórios regionais e 81 de senadores, integralmente custeados pela União.
61. A divulgação de atividade parlamentar é o maior dispêndio feito pelos deputados federais,
correspondendo a cerca de 20,56% do uso da Ceap, seguido da emissão de bilhetes aéreos – 20,00%;
locação de veículos – 11,83%; manutenção dos escritórios de apoio – 10,22%; e telefonia – 10,02%.
62. No Senado, as verbas para locomoção, hospedagem, alimentação e combustíveis são agregadas
na mesma rubrica (o que implica que tenham percentual majorado) correspondem a 27% dos
ressarcimentos da Ceaps, seguida dos gastos para manutenção dos escritórios políticos – 20,18%;
passagens aéreas, aquáticas e terrestres – 20,37%; e divulgação da atividade parlamentar – 13,95%.
63. Na Câmara dos Deputados, os gastos com “divulgação da atividade parlamentar” movem-se
na contramão da oferta deste serviço pela própria casa legislativa e dos modernos meios gratuitos de
comunicação institucional, profissional ou pessoal. Eram de cerca de R$ 21.055 milhões em 2010
(13,64% da Ceap naquele ano), cresceram sistematicamente ao longo dos exercícios, atingiram mais de
R$ 50 milhões em 2016 (22,83% da Ceap), e em 2017, abarcaram R$ 55 milhões das cotas.
64. Como é visível nos gráficos, esses gastos somados à manutenção dos escritórios de apoio
representaram em torno de 31% da Ceap/Câmara e 34,13% da Ceaps/Senado ao longo de 2010-2017.
65. Em suma, em ambas casas legislativas os maiores gastos são nas categorias: telefonia,
escritórios de apoio, locação de veículos, bilhetes aéreos e divulgação da atividade parlamentar, os
quais, isolados, consumiram cerca de 73% dos gastos da Ceap na Câmara e 82% da Ceaps no Senado.
Divulgação da Atividade Parlamentar
66. É a maior rubrica reembolsada pelos 513 deputados, cerca de R$ 322 milhões de 2010 a 2017;
no Senado, R$ 3,3 milhões.
67. Grande parte dos contratados para divulgação da atividade parlamentar prestam serviços de
publicidade e propaganda de forma constante, rotineira e a valores superiores aos próprios limites de
dispensa licitatória prevista pela Lei de Licitações (al. “a”, inc. II, art. 23, Lei 8.666/93), que também
veda a seleção de serviços de publicidade e divulgação por inexigibilidade (inc. II, art. 25, Lei 8.666/93).
68. Atualmente ambas casas legislativas possuem gráficas que prestam a deputados e senadores
serviços de editoração, impressão e publicação gráfica, não só de materiais de expediente personalizado,
mas também relativos à atuação e desempenho parlamentar, produzindo informativos, publicações,
documentos, folders e demais materiais para compor sua divulgação oficial. Não obstante, várias notas
fiscais para ressarcimento de “divulgação da atividade parlamentar” referem-se igualmente à produção,
editoração e/ou impressão de produtos, folders, livretos, material divulgativo, etc., de modo que a
manutenção ampla e sem restrições dessa rubrica fornece duplo serviço aos legisladores.
69. Os dados abertos das cotas também evidenciam pagamentos expressivos a gráficas, editoras,
empresas de publicidade sem site, sem divulgação, aparentemente desconhecidas no próprio ramo de
atividade, e agências com notas fiscais emitidas a somente um parlamentar durante anos (caso, por
exemplo da Agência Wilson Matos ao deputado Abelardo Camarinha), enquanto que, ao demandarem os
serviços das gráficas internas, há filtros que vedam a produção de material com cunho pessoal ou
eleitoral, o que, na prática, não acontece quando ressarcimentos via cotas são requeridos.
70. Em que pese a motivação para essa verba seja a de que deve custear despesas de divulgação da
atividade ou da atuação do deputado ou senador (divulgação do mandato) e, não, a divulgação pessoal
do congressista, menos, ainda, gastos de natureza ou cunho político-eleitoral – expressamente vedados
constitucionalmente –, não há disposição normativa ou controles que impeçam a utilização dos recursos
de modo que venham a acarretar, direta ou indiretamente, a mera promoção pessoal do parlamentar, e é
inerente que o uso de verba para publicização de sua imagem, ideologias, atividades e exposição da
figura nos meios de comunicação facilite majoritariamente a propagação da imagem político-eleitoral.
71. Assim, sejam quais forem os serviços ressarcidos, na prática, não há qualquer prova real e
efetiva de que todos os produtos guardam estrita coerência com a atividade parlamentar, strictu sensu.
72. Na representação formulada pelo MP/TCU em razão da elevada utilização de verbas pelos
deputados federais para esse tipo de despesa (TC 007.109/2007-0), já foram suscitadas questões
relacionadas à legalidade, à impessoalidade e à moralidade desses gastos; a eventual ilicitude de ser
objeto de custeio público a divulgação da atuação individual dos parlamentares; e questionada a
legalidade da própria existência de uma rubrica para indenização com tal finalidade, especialmente em
vista de que, embora sob a justificativa de propagar sua atuação para a população que representa, o uso
mais perceptível da referida verba é a autopropaganda ou enaltecimento pessoal do deputado, mediante
a compra do espaço na mídia às expensas do contribuinte para projetar sua imagem política.
73. Ao apreciar a questão, o tribunal recomendou à Câmara do Deputados que instituísse
regulamentação detalhada dos gastos passíveis de ressarcimento nessa categoria, a fim de deixar claro
exemplos de dispêndios que poderiam ser ressarcidos, a partir da experiência acumulada pela casa, de
modo que não fosse permitida a utilização de recursos na promoção pessoal do deputado, e que os
pedidos de ressarcimento fossem acompanhados da apresentação da publicidade ou divulgação
realizada (Acórdão 942/2013-TCU-Plenário), o que não foi concretizado por aquela Casa.
74. Em resposta, em 3/9/2013 (peça 13, TC 007.109/2007-0), a Câmara manifestou que uma
alteração no ato da mesa mostrar-se-ia contraproducente, haja vista que dificilmente um normativo
conseguiria sanar as dúvidas a respeito desse tipo de despesa, ou seja, avaliar se realmente se prestou à
finalidade ou se a divulgação era destinada à promoção política do parlamentar, além disso, haveria
necessidade recorrente de análise pormenorizada de cada caso concreto.
75. Argumentou que também a recomendação feita pelo tribunal para que o pedido de
ressarcimento fosse acompanhado da apresentação da publicidade ou divulgação realizada, para não
permitir a utilização de recursos públicos na promoção pessoal do deputado, mostrou-se impossível de
ser implementada, uma vez que a unidade responsável pela análise dos gastos não possui corpo técnico,
mesmo em número e especialização, necessário para tal mister.
76. De fato, regulamentação nessa linha é de difícil concretização pelas casas legislativas, pois a
subjetividade da matéria impede que possam satisfatoriamente conhecer e definir limites que distingam
divulgações de caráter educativo, informativo, de orientação social ou prestação de contas dos
parlamentares, individualmente, aos eleitores, dos que induzam autopromoção pessoal, intenção de se
fazer presente na memória da base eleitoral ou, mesmo, que consigam definir objetivamente que tipos de
conteúdo seriam adequados de serem ressarcidos, e que tipos não o seriam por conterem eventual fundo
político-eleitoral, caracterizarem campanhas ou projeções das imagens pessoais dos legisladores à custa
de recursos da coletividade, entre outras possíveis distorções.
77. O cerne maior da questão parece ser o de que o regime democrático adotado no Brasil não
admite benefícios e privilégios não necessários, e o uso do recurso público deve focar estritamente o
interesse da coletividade e, não, o interesse particular daquele investido na função pública.
78. O princípio da eficiência exige produtividade e rendimento funcional de qualquer posto público
(art. 37 da CF/88); o princípio da moralidade demanda bons costumes administrativos e a noção comum
de justiça e equidade; os princípios da igualdade e da impessoalidade impõem tratamento igualitário,
isonomias e vedação a privilégios; e, por fim, o princípio da razoabilidade requer que sejam evitados
excessos e que a decisão e conduta dos agentes contribuam para o atendimento satisfatório do interesse
público e não ultrapassem limites adequados. Nesse contexto, não há previsão, por exemplo, para que
demais agentes e servidores públicos tenham verbas para divulgação de seus trabalhos e desempenhos
específicos, conquanto igualmente relevantes para o bem social comum.
79. Ainda que a atividade parlamentar tenha dinâmica e singularidade próprias, prolongue-se pelo
território nacional e exija proximidade com a população que representa, razão pela qual não pode
prescindir de contato com a base política que representa, tanto para ouvir demandas quanto para
retornar resultados, a necessidade da base eleitoral conhecer o desempenho do parlamentar hoje é
facilmente suprida pelos meios de divulgação oficiais das casas legislativas, que contam com portais na
internet, emissões em rádios, programações televisivas etc.
80. O Senado atualmente possui a Secretaria de Rádio do Senado Federal (SRSF), a TV Senado e a
Secretaria Agência e Jornal do Senado (SAJS), entre outras estruturas aptas a gerir os meios de
divulgação e interação entre o órgão, os senadores e os cidadãos. Na Câmara foram criadas unidades
como a Coordenação de Interação Digital, a Secretaria de Comunicação Social, a Coordenação de
Divulgação Institucional, desenvolvido o Projeto Corporativo de Modernização das Redes Sociais,
disponibilizados aplicativos para dispositivos móveis etc. Ou seja, nos dias de hoje, ambas instituições
desenvolveram e aperfeiçoaram diversos meios para que os cidadãos possam interagir com as casas e
conhecer os trabalhos feitos por seus parlamentares, incluindo o próprio incentivo à participação e ao
controle social. Adicionalmente, atualmente existem e são de utilização rotineira pelos próprios
legisladores meios gratuitos, tais como facebook, twitter, instagram e youtube, realidade não
consolidada, ainda, quando da idealização deste tipo de cota de despesa.
81. Assim afora esses meios, eventuais necessidades e interesses particulares dos parlamentares em
demostrarem seus desempenhos devem ser por eles mesmos supridas e, não, pelo dinheiro público.
Ademais, a expansão anual constante nos gastos dessa rubrica vai na contramão do aperfeiçoamento das
estruturas internas de divulgação midiática das próprias casas e da ampla utilização dos meios
gratuitos.
82. Daí que, mostra-se pertinente que as casas legislativas, em posicionamento mais consentâneo
com a atualidade e os princípios constitucionais, revejam a autorização para utilização de verbas
públicas para gastos com a divulgação da atividade dos parlamentares, se for o caso, fixando limite
máximo para tal rubrica, a fim de tão-somente propiciar alguma liberdade ao parlamentar em razão de
eventuais necessidades específicas de divulgação ou de realizá-la em áreas do país ainda não cobertas
por acesso à internet, sinal de TV/rádio e demais meios de acesso ordinários da população em geral.
Contratação de Consultorias e Assessorias Técnicas
83. Parlamentares podem utilizar recursos das cotas para contratação de consultorias, assessorias
e trabalhos técnicos para fins de apoio ao exercício do mandato. Porém, existem unidades
administrativas na Câmara e no Senado que prestam os mesmos serviços aos legisladores, partidos,
lideranças e mesas.
84. Na Câmara, a Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira (Conof) foi instituída em
2014 com estrutura de servidores efetivos para fornecer consultorias na elaboração e adequação de
trabalhos legislativo-orçamentários (Ato da Mesa Câmara 152/2014). A unidade possui 37 consultores.
85. Desde 1993 a Câmara já havia instituído a Consultoria Legislativa (Conle), comumente
denominada “assessoria legislativa”, para consultoria e assessoramento institucional unificado à ação
parlamentar (Resolução-Câmara 48/1993). A própria consultoria pode manter cadastro de pessoas
físicas ou jurídicas para eventual contratação de serviços de consultoria, bem como, pode, se a
complexidade técnico-científica da matéria justificar, celebrar ajuste com profissional ou instituição
especializada (art. 278, §§ 3º e 4º). O quadro de consultores evoluiu de 148 em 2010 para 193 em 2018.
86. O Regimento Interno da Câmara (RICD, arts. 275 a 278), instituiu, ainda, dentro de Sistema de
Consultoria e Assessoramento da Casa, um Centro de Estudos e Debates Estratégicos, órgão-técnico
consultivo para estudos de planejamento de políticas e embasamento a processos decisórios internos,
cuja finalidade e estrutura foram definidos na Resolução-Câmara 26/2013.
87. Além dessas duas unidades administrativas, diretamente subordinadas à Diretoria Legislativa
(Ato da Mesa 141/2014), cada partido político possui uma estrutura de servidores efetivos e
comissionados, conforme a quantidade de deputados em sua bancada, que tem por finalidade a prestação
de serviços de assessoramento à Mesa e às suplências, às lideranças, às comissões e outras estruturas

internas onde exista atuação de parlamentares (Resolução-Câmara 1/2007).
88. Por fim, cada deputado possui, em seu gabinete parlamentar, estrutura de até 25 cinco
servidores comissionados (secretários parlamentares), designados para exercerem atribuições de
assessor, assistente ou auxiliar parlamentar (Ato da Mesa 72/1997), e que dispendem verba mensal de
até R$ 106.866,59 – valor atualizado em 31/12/2017 (Ato da Mesa 117/2016).
89. No Senado além do assessoramento direto dos gabinetes dos senadores e das lideranças, e
técnico operacional oferecido pela Secretaria Geral da Mesa (SGM), existem duas estruturas internas
que fornecem exclusivamente consultorias e assessorias especializadas aos legisladores: a Consultoria
Legislativa (Conleg) e a Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle (Conorf). Atualmente, são
282 consultores legislativos (50 para assessoramento orçamentário e 232 para assessoramento
legislativo). Há, ainda, 35 advogados para consultoria e assessoria jurídica (peça 23, p. 13-40).
90. Apesar da existência de estrutura para assessorias internas, deputados requisitaram cerca de
R$ 143 milhões em ressarcimentos de serviços de consultorias, pesquisas e trabalhos técnicos de 2010 a
2017 (média de R$ 18 milhões/ano), e senadores pedem ressarcimentos em torno de R$ 3 milhões/ano.
Fonte: Dados abertos Câmara dos Deputados e Senado.

91. Assim, se quando as cotas foram criadas, esta infraestrutura interna não era tão robusta, os
órgãos foram cada vez mais qualificando e ingressando servidores especializados, sendo o caso, hoje em
dia, de as casas reverem a pertinência de manterem, nos exatos termos atuais, a previsão de deputados e
senadores contratarem consultorias e assessorias externas, com dispêndio via cota parlamentar.
Manutenção de Escritórios de Apoio (regionais)
92. Quanto à manutenção de escritórios de apoio, na Câmara, o Ato da Mesa 138, de 15/12/2016,
aprimorou os requisitos necessários para o deferimento de ressarcimentos referentes aos imóveis
utilizados como escritórios parlamentares, exigindo: a) quando se tratar de imóvel de propriedade do
deputado documento hábil a comprovar a efetiva posse; b) no caso de imóvel de terceiro, documento da
propriedade e contrato de locação ou termo de cessão de uso, com firmas reconhecidas em cartório.
Posteriormente, o Ato da Mesa 143, de 27/12/2016, vedou o ressarcimento com a locação de imóvel
pertencente ao próprio deputado ou a entidade de qualquer natureza na qual ele possua participação.
93. Em denúncia recente, o deputado Laerte Bessa (PR-DF) teria alugado salas em um prédio na
região administrativa de Vicente Pires/DF, que deveria servir como seu escritório político, mas estaria
abrigando o Diretório Regional do PR, seu partido político. Em outra, o deputado Moisés Diniz, teria
usado a cota para pagar o aluguel da sede do PCdoB no Acre; em 2013, o deputado Renan Calheiros foi
acusado de utilizar a cota para alugar a sede do PMDB em Alagoas; o deputado Heuler Cruvinel teria
alugado uma casa para a sede do PSD; o deputado Hugo Leal (Pros-RJ), teria quitado despesas do
diretório estadual do PP (peça 15, p. 1-22).
94. Embora manter escritórios no local onde possui sua base eleitoral seja apropriado para o
contato local com eleitores e prolongamento de suas atividades como congressista, os princípios da
razoabilidade, economicidade e moralidade exigem sejam fixados limites máximos de gasto e somente
sejam ressarcidas as despesas relativas aos escritórios em si, compreendendo estritamente gastos com
aluguel, condomínio, IPTU, água, telefone fixo ou móvel e energia elétrica. Ademais, é de se ver que a
opção por assumir cargo de representação pressupõe que o parlamentar exerça a maior parte de suas
tarefas em Brasília/DF, local onde detém toda infraestrutura para adequado desempenho dos mandatos.
95. Por fim, os ressarcimentos acima, como os demais autorizados via cotas, não exigem
demonstração de preços de mercado, da efetiva prestação dos itens contratados nem a seleção impessoal
dos contratados. Também os afrouxamentos procedimentais têm possibilitado abusos em tais despesas,
usos indevidos dos recursos das cotas por parte dos deputados e senadores, facilidade para desperdício
de dinheiro público, e atentado ao sentimento justeza que deve nortear o serviço público federal.
96. Nesse contexto, obrigar a União a arcar com gastos para promover a divulgação da atividade
individual dos parlamentares, bem como para proporcionar-lhe a reposição de todos os custos para
existência e manutenção de escritórios regionais de representação, quando já recebem, inclusive, verba

destacada para contratação de funcionários e manutenção de gabinetes em Brasília/DF, vai de encontro
à tendência atual de economia orçamentário-financeira e não parecem integralmente condizentes com os
princípios constitucionais e administrativos da Administração, por permitirem, precipuamente, a
divulgação dos interesses e o benefício direto do agente e, não, a satisfação direta do interesse público.
Sugestão de Encaminhamento
97. Nesse ponto, sugere-se recomendar que as mesas da Câmara do Deputados e do Senado, em
função dos princípios constitucionais da legalidade, moralidade e eficiência (art. 37 da CF/88), da
legitimidade e da economicidade esperada dos órgãos e entidades da administração pública (art. 70 da
CF/88), c/c os princípios administrativos do interesse público, da razoabilidade e da proporcionalidade,
e com a recente necessidade de ajustes fiscais e orientação do TCU para que os órgãos federais revejam
despesas discricionárias passíveis de redução (Acórdão 2779/2017-TCU-Plenário):
a) revejam a pertinência da manutenção de cotas destinadas ao ressarcimento despesas relativas à
divulgação da atividade parlamentar, tendo em vista que tal ação atualmente é suprida pelos meios de
divulgação oficiais das casas legislativas ou gratuitos das redes sociais, se for o caso autorizando gastos
nessa rubrica tão-somente a fim de possibilitar necessidades específicas de divulgação do parlamentar,
não suprida pelos meios anteriores, ou sua realização em áreas remotas no país, ainda não cobertas por
acessos à internet, sinais de TV/rádio ou demais meios de acesso ordinários da população em geral, e
avalie a hipótese de fixar critérios e valores máximos para esse dispêndio;
b) revejam a pertinência da manutenção de cotas destinadas ao ressarcimento de despesas
relativas a consultorias, assessorias e trabalhos técnicos, tendo em vista que a existência de estruturas
administrativas internas aptas a fornecerem tais serviços aos parlamentares, ou justifiquem a
necessidade de permanência dessa rubrica, fixando, neste caso, valores máximos para tais gastos, a fim
de somente possibilitar necessidades específicas que não possam ser supridas pelos setores internos
competentes;
c) fixem valores máximos para os ressarcimentos a título de manutenção de escritórios de apoio,
devendo ser custeados tão-somente gastos com aluguel, condomínio, IPTU, água, telefones fixo ou móvel
e energia elétrica, a fim de ir ao encontro da tendência atual de economia orçamentário-financeira e dos
princípios da eficiência, moralidade, economicidade e razoabilidade;
d) revejam os limites máximos autorizados para os gastos com locação ou fretamento de veículos
automotores, combustíveis e lubrificantes, a fim de compatibilizá-los à economicidade esperada das
unidades da administração pública e permitir montantes mais realistas de consumo;
e) fixem limites máximos para as despesas com o fretamento de aeronaves ou embarcações,
igualmente compatibilizando-os à economicidade e razoabilidade esperadas da Administração,
atentando para a majoração deste tipo de despesas em anos eleitorais;
f) aperfeiçoem os controles de ressarcimento dos gastos com alimentação parlamentar a fim de
minimizar as distorções de utilização recente e historicamente observados, tais como ressarcimentos de
despesas ilegais (bebidas alcóolicas, refeições de terceiros etc) ou claramente suspeitas de abusos ou
excessos incompatíveis com a moralidade e legitimidade precípuas da natureza da despesa;
g) avaliem a pertinência de redução dos valores globais atualmente autorizados para dispêndios
mediante cotas parlamentares a fim de adequá-los à razoabilidade, proporcionalidade e economicidade
esperadas da administração pública (art. 70 da CF/88) e à atual necessidade de ajustes fiscais e de
revisão de despesas discricionárias passíveis de redução.
98. Como suscitado no voto do Acórdão 942/2013-TCU-Plenário, de 17/4/2013, o controle dos
gastos públicos se dá no caso concreto, na verificação objetiva dos atos e fatos, a partir do exame tópico
de documentos, de entrevistas, de observação direta e de outros meios legítimos de aferição, de modo
que, especificamente no tocante à rubrica “divulgação da atividade parlamentar” não é possível apurar
a existência de promoção pessoal do parlamentar sem que sejam juntados aos pedidos de ressarcimento
as peças de divulgação produzidas e que tiveram seus custos suportados com a verba indenizatória.
99. Considerando que a despesa já é publicada no sítio da Câmara dos Deputados, a inviabilidade
material de se anexar todas peças de divulgação produzidas, o que demandaria estrutura funcional
robusta, como já esclarecido pelo órgão no TC 007.109/2007-0) e que a subjetividade da matéria

inviabiliza que servidores definam os limites entre divulgações próprias e impróprias, sugere-se
recomendar a ambas casas legislativas que regulamentem, no que couber, os tipos de gastos
remanescentes autorizados e, em razão do alto quantitativo de documentos mensalmente apresentados,
estipulem avaliações amostrais mínimas e periódicas, a fim de confrontar seu conteúdo com o caráter
educativo, informativo, de orientação social ou prestação de contas.
Dos procedimentos de fiscalização, controle e ressarcimento das cotas
100. No Brasil, os gastos realizados no desempenho dos mandatos são transparentes, com livre
acesso nos sites da Câmara e do Senado e, em atenção à Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011),
desde julho/2014, as imagens dos documentos comprobatórios apresentados pelos deputados federais
também são publicadas no portal da Câmara, o que representou avanço para o controle social.
101. Porém, tal transparência não tem implicado, necessariamente, bom e regular uso das cotas,
nem induzido comportamento parlamentar mais diligente, ético ou precavido. Isso deve-se, em parte, à
própria isenção das casas legislativas em questionarem os méritos das despesas.
102. Câmara e Senado têm procedimentos similares para acompanhamentos e ressarcimentos: os
parlamentares apresentam os comprovantes relacionados em requerimento padrão assinado, no qual
declaram inteira responsabilidade pelo gasto, atestam que o material ou serviço foi recebido e que a
documentação apresentada é autêntica e legítima.
103. De sua parte, as unidades de controle e gestão de ambas casas fiscaliza os documentos apenas
no que respeita à regularidade fiscal e contábil, não adentrando ao exame da compatibilidade do gasto
com a legislação, vez que as próprias normas dizem que os comprovantes apresentados para reembolso
devem ser verificados somente contabilmente, sem adentrar ao mérito. Além disso, fixam que o reembolso
não implica manifestação das casas quanto à observância das normas eleitorais, nem quanto a
tipicidades ou ilicitudes (art. 4º, Ato de Mesa 43/2009; arts. 5º e 6º, Ato do Primeiro-Secretário 5/2014).
104. A dificuldade atual de controle reside nas limitações à verificação da fidedignidade das
informações contidas nos documentos comprobatórios apresentados, os quais, até provas em contrário,
cumpridas apenas as formalidades contábeis e fiscais, cumpre serem aceitos como verídicos pelos órgãos
de fiscalização internos, corroborados somente pela declaração formal dos parlamentares beneficiários.
A priori, a mera apresentação de nota, em termos fiscais válida, já garante o ressarcimento das
despesas.
105. Assim, em primeiro lugar, conquanto tenham criado as cotas, as casas legislativas isentam-se
de quaisquer responsabilidades pelo conteúdo, licitude ou legitimidade dos gastos. Em segundo, os
parlamentares aproveitam-se da natureza dos controles e das regras flexíveis e apresentam notas/recibos
com gastos ilegítimos, ou que, no mínimo, levantariam suspeitas de regularidade, razoabilidade ou
legitimidade sob o prisma de observação e entendimento de qualquer homem médio.
106. Somente na hipótese de serem identificadas anomalias de conformidade, o comprovante é
devolvido ao parlamentar para correção. Ainda que as hipóteses de devolução sejam restritas, o alto
volume de papéis apresentados para ressarcimento resultou que, somente pela Câmara, foram devolvidos
27.114 expedientes em 2016, de 213.541 pedidos de reembolsos recebidos e analisados, e 24.551 em
2017, de 198.971 reembolsos solicitados (peça 23, p. 14).
107. Na inspeção promovida para verificar a rotina de processamento dos pedidos de
ressarcimento originados nos gabinetes dos deputados federais (TC 013.474/2009-7), autuado para
instruir o TC 007.109/2007-0, foi observado pela equipe que o controle e a fiscalização dos gastos à
conta da Ceap seguiam os normativos internos e eram realizados a contento no tocante aos aspectos
fiscais e contábeis da documentação apresentada, não podendo ser aprofundados em virtude da
quantidade significativa de documentos apresentados pelos parlamentares, o que tornava impossível e
contraproducente o exame minudente e/ou de idoneidade de cada um deles.
108. De fato, exigir das unidades de controle e fiscalização internas conferências mais detalhistas
ou que adentrem amplamente ao mérito das despesas tenderá a apenas agravar sua situação operacional
e a transferir a elas o ônus por eventual negligência, desconhecimento ou má-fé dos próprios
parlamentares, dos seus contratados ou de seus gabinetes.
109. O problema maior está em que o sistema de dação dos recursos via cotas para posterior
ressarcimento não permite controle eficiente a posteriori deste tipo de gasto. O processo de contratação
direta e ressarcimento apresenta riscos inerentes, que, via de regra, não podem ser satisfatoriamente
mitigados com a mera criação, implantação ou aperfeiçoamento de controles administrativos.
110. Aperfeiçoamentos foram feitos, especialmente pela Câmara, a fim de mitigar o ressarcimento
indevidos de despesas da Ceap, como, a atualização do Sistema CotasNet para bloquear reembolsos com
divulgação da atividade parlamentar nos 120 dias anteriores a eleições, para deputados candidatos (Ato
da Mesa 40/2012); a instituição de 10% da Tabela Fipe15 como teto individual do preço de locação do
veículo automotor (Ato da Mesa 112/2013); a digitalização e disponibilização dos documentos de
reembolso no site da Câmara (Ato da Mesa 143/2014); a verificação da propriedade ou posse dos
imóveis de apoio a atividade parlamentar e não ressarcimento de locação de imóvel pertencente ao
próprio deputado ou a entidade em que possua participação (Ato da Mesa 138/2016).
111. Nesse contexto, da parte administrativa-gerencial das casas legislativas, cabe que o conjunto
de normativos internos que regem as cotas e os procedimentos de fiscalização e controle possam garantir
ao menos que tais documentos são formalmente verossímeis, e que expedientes que indiquem ilicitudes
sob prisma de observação de qualquer homem médio, ainda que com determinado grau de subjetividade
avaliativa, sejam glosados, devolvidos para esclarecimentos ou não ressarcidos.
112. A veracidade material do conteúdo da documentação apresentada deve continuar sendo
responsabilidade exclusiva dos parlamentares, não cabendo transferir integralmente às áreas técnicas o
ônus da aferição da entrega efetiva dos materiais ou da prestação dos serviços discriminados, em virtude
da quantidade de documentos envolvidos e da subjetividade que envolvem tais avaliações em parte dos
casos.
113. Da parte do controle administrativo, solução alternativa pode ser a licitação de determinados
serviços. Na representação apresentada pelo MPF ao TCU (TC 020.892/2014-4, relator Aroldo Cedraz),
o parquet está questionando a contratação dos bens e serviços por meio das cotas e sem a utilização de
licitação. Preliminarmente, a Procuradoria da República propôs ação civil pública para exigir que as
casas legislativas realizem licitação para a contratação de itens rotineiros, ordinários e previsíveis, tais
como: materiais de expediente para o escritório de apoio, locação de móveis e equipamentos,
suprimentos de informática, locação ou aquisição de licenças de uso de software, combustíveis,
lubrificantes, serviços de segurança e de divulgação da atividade parlamentar, a qual foi julgada
improcedente em sentença de primeira instância (Processo 5453857.2014.4.01.3400). No ponto de vista
da Câmara e do Senado, tal medida seria materialmente inviável, não acarretaria economia de gastos da
verba pública e poderia inviabilizar atividades e desempenho do mandato parlamentar.
114. Suscintamente, constam naqueles autos argumentos das casas legislativas de que: i) a
contratação de consultorias, assessorias, pesquisas, trabalhos técnicos e outros serviços de apoio ao
exercício do mandato parlamentar configuram inviabilidade de competição (inc. II, art. 25, Lei
8.666/93); ii) as despesas com segurança privada, locomoção, hospedagem, alimentação, fornecimento
de combustíveis e lubrificantes, são de licitação impraticável, visto que a atividade parlamentar se
prolonga por todo o território nacional, e não acudiriam empresas aptas a prestarem os serviços, de
maneira uniforme e em todos os locais; iii) a aquisição uniforme de material de consumo para uso de
escritórios de apoio e de divulgação da atividade não é possível diante das necessidades personalíssimas
de cada parlamentar; iv) a licitação exigiria inúmeros certames licitatórios e o gerenciamento da
execução dos respectivos contratos, prática que mostrar-se-ia antieconômica e ineficiente.
115. De fato, a realização de certame licitatório para aquisição dos itens de despesa atendidos
pelas cotas precisaria considerar os fatores vinculados às peculiaridades inerentes dos destinatários de
tais bens e serviços, as amplas dimensões e dispersão econômico-comercial do país, a atuação
parlamentar em âmbito local e nacional, e as características específicas e pulverizadas do desempenho e
atuação da atividade parlamentar, podendo não ser medida totalmente exequível.
116. De um lado, despesas de pequeno vulto como assinatura de publicações, fornecimento de
alimentação, hospedagem, serviços de táxi, pedágio e estacionamento, passagens terrestres, marítimas
ou fluviais, combustíveis e lubrificantes podem não justificar o custo/benefício de controles mais
expressivos, sendo razoável ser executadas via ressarcimentos diretos ou por cartão corporativo, com os
controles de conformidade, ampliando a divulgação pública dos gastos para facilitar o conhecimento e
fiscalização popular. Para essas despesas a licitação aparentemente não se mostraria de todo viável.
117. De outro lado, a locação de veículos automotores poderia ser objeto de chamamento público
para credenciamento de locadoras regionais e/ou com capilaridade nacional, garantindo prestadoras
suficientes para as eventuais locações de parlamentares em quaisquer localidades do país e minimizando
possibilidade de utilização indevida ou abusiva da rubrica, como ser simulado contrato com empresas
sem atuação comercial fática ou pagamentos para ressarcimento integral da cota, entre outras.
118. Assim, em que pese a licitação possa ser avaliada, a mera licitação ampla de todos os itens de
despesas passíveis de serem executados via cotas pode não ser o caminho mais razoável, por não se
poder associá-la à economicidade que se espera advir de procedimento licitatório em contraposição às
aquisições diretas. Esse tema, em específico, deve ser objeto de melhor análise no TC 020.892/2014-4.
119. A situação atual das cotas parlamentares expõe as próprias casas parlamentares na medida
em que aumenta o risco político e midiático envolvido no exercício do mandato parlamentar, trazendo
indevida exposição sobre os legisladores, notadamente pela impossibilidade de asseguração da
plausibilidade, adequabilidade e economicidade dos gastos feitos via cota parlamentar. Quando os
controles internos da organização não surtem o efeito esperado na mitigação dos eventos danosos
envolvidos, a racionalidade impõe que a organização evite o ato, descontinuando a atividade geradora,
eliminando toda e qualquer consequência do efeito da incerteza.
120. Nesse contexto, é de se avaliar se a eventual extinção da cota parlamentar não traria mais
benefícios aos próprios parlamentares na medida em que reduziria sua exposição política e midiática
negativa, reduziria o número de obrigações tem frente às Casas, expresso pelo número de procedimentos
e documentos para viabilizar as cotas parlamentares, reduziria o custo envolvido com servidores e
sistemas alocados para obtenção de ressarcimentos, diminuiria a complexidade dos controles e
procedimentos atualmente associados a cota parlamentar, liberaria o orçamento das casas legislativas
para outras demandas com a continuação dos serviços prestados pelas estruturas já existentes das casas.
121. Essa medida já foi adotada pela Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro desde
novembro de 2016 (peça 23, p. 1-12).
Conclusão
122. As denúncias apresentadas ao tribunal ou noticiadas pelos meios de comunicação geralmente
não permitem comprovar a veracidade dos fatos alegados, bem como os controles sobre os gastos feitos
com as cotas parlamentares não conseguem detectar fraudes, tampouco realmente mitigar os riscos de
desvios e/ou utilizações irregulares da verba. Isso porque, a aferição de boa parte das denúncias
comumente formuladas sobre eventual má utilização das cotas parlamentares envolvem possíveis
aspectos de falsos ideológico e/ou material o que dificulta sobremaneira a constatação de fraudes, erros
ou negligências. Nesse contexto, a praxe deste tribunal, em sua função de controle externo, tem sido
determinar às casas legislativas instaurarem procedimentos de apuração complementares.
123. Todavia, insistir na instituição de controles ou procedimentos administrativos adicionais para
a verificação da regularidade, fidedignidade ou veracidade dos comprovantes apresentados pelos
legisladores não é meio eficiente para mitigar os riscos de uso indevido tampouco garante a
regularidade de cada gasto requisitado para ressarcimento, pela própria natureza do instituto “cota
parlamentar”.
124. Repercussões de não veracidade devem recair sobre os próprios beneficiários e cabe ver que
as regras atuais não preveem apenações para eventuais abusos. Regimentalmente, o uso irregular de
verba das cotas poderia ser objeto de processo disciplinar nas estruturas administrativas já instaladas
nas casas para cuidar de condutas ilícitas, o que parece não estar tendo impacto para, eventualmente,
desestimular desvirtuamentos nas utilizações ou promover, quando necessário, correções.
125. De um lado, o arcabouço normativo das cotas e a sistemática de controle precisam garantir
aos legisladores autonomia para decidirem como e onde aplicarem os recursos para melhor atender suas
peculiaridades no exercício dos mandatos, por isso devem permitir flexibilidade na realização dos
gastos.
126. De outro lado, em termos de exemplo e comportamento ético que se espera desses agentes, e
da resposta social que as unidades e órgãos de controle devem dar, é esperável que o uso regular e
eficiente das cotas seja implementado e que as formas de concessão, utilização e controle sejam
modernizadas a fim de minimizar a ocorrência de erros e de ilicitudes nos ressarcimentos feitos.
127. Veja-se que, atualmente, cabe repensar a própria necessidade de existência das cotas
parlamentares. Os deputados da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (Alerj) não
recebem verbas de gabinete e benefícios enquadrados em cotas parlamentares. Recentemente os
deputados da Câmara Distrital do Distrito Federal reduziram em 40% sua verba indenizatória para R$
15.000,00 (peça 23, p. 1-12), após ampla discussão sobre eventual extinção do benefício.
128. Nesse contexto, por ora, propõe-se recomendar às casas legislativas os aperfeiçoamentos
contidos na proposta de encaminhamento desta instrução, levando-se em conta a obrigação desta Corte
de zelar pela boa, regular e eficiente utilização do dinheiro público, contribuir para o aperfeiçoamento
da Administração, e a atual necessidade de serem reduzidas despesas discricionárias, em razão da nova
realidade nacional e da necessidade de serem atingidos os objetivos do novo regime fiscal, nos termos
também já evidenciados pelo tribunal no Acórdão 2.779/2017-TCU-Plenário.
129. No que tange especificamente às impropriedades suscitadas nos expedientes “Operação Pega-
Safado” e “Dossiê Dois” atinente aos logradouros de funcionamento de determinadas contratadas serem
distintos dos registrados no CNPJ, como tal cadastro é regulamentado por instruções normativas da
RFB , as quais estabelecem: i) a baixa de ofício da inscrição de entidade inexistente de fato, assim
denominada aquela não são localizada no endereço constante do CNPJ (art. 29, inc. II, al. “b”, IN-RFB
1.634/2016); ii) a suspensão quando possuir inconsistência em seus dados cadastrais, caracterizada,
dentre outras situações, pela não constatação de atividade econômica no endereço constante no cadastro
(art. 39, inc. X, § 2º); e iii) a declaração de pessoa jurídica não localizada quando não for localizada no
endereço constante do CNPJ, devendo sua inscrição ser declarada inapta (art. 42, inc. II, § 2º), sugere-
se o encaminhamento dos achados à RFB para sua ciência e adoção das medidas que entender cabíveis.
Proposta de Encaminhamento
130. Do exposto, encaminho os autos à consideração superior propondo:
a) recomendar à Mesa da Câmara dos Deputados e à Comissão Diretora do Senado, com base no
art. 250, inc. III, do RI/TCU e nos princípios constitucionais da legalidade, moralidade e eficiência (art.
37, CF/88), da legitimidade e da economicidade esperada dos órgãos e entidades da administração
pública (art. 70, CF/88), c/c os princípios administrativos do interesse público, da razoabilidade e da
proporcionalidade, e com a recente necessidade de ajuste fiscal e orientação do TCU para que os órgãos
federais revejam despesas discricionárias passíveis de redução (Acórdão 2.779/2017-TCU-Plenário),
que:
a.1) reduzam os valores autorizados para dispêndios globais via cotas parlamentares a fim de
adequá-los à razoabilidade, proporcionalidade e economicidade esperadas da administração pública
(art. 70 da CF/88);
a.2) revejam os gastos passíveis de ressarcimento a título de divulgação da atividade parlamentar,
tendo em vista que tal ação atualmente é suprida pelos meios de divulgação oficiais das casas
legislativas ou gratuitos das redes sociais, se for o caso autorizando gastos nessa rubrica tão-somente a
fim de possibilitar necessidades específicas de divulgação do parlamentar, não suprida pelos meios
anteriores, ou sua realização em áreas remotas no país, ainda não cobertas por acessos à internet, sinais
de TV/rádio ou demais meios de acesso ordinários da população em geral, e fixem critérios e valores
máximos para esse dispêndio;
a.3) revejam a pertinência da manutenção de cotas destinadas ao ressarcimento de despesas
relativas a consultorias, assessorias e trabalhos técnicos, tendo em vista a existência de estruturas
administrativas internas aptas a fornecerem tais serviços aos parlamentares, ou justifiquem a
necessidade de permanência dessa rubrica, fixando, neste caso, valores máximos para tais gastos, a fim
de somente possibilitar necessidades específicas que não possam ser supridas pelos setores internos
competentes;
a.4) fixem valores máximos para os ressarcimentos a título de manutenção de escritórios de apoio,
devendo ser custeados tão-somente gastos com aluguel, condomínio, IPTU, água, telefones fixo ou móvel
e energia elétrica, a fim de ir ao encontro da tendência atual de economia orçamentário-financeira e dos
princípios da eficiência, moralidade, economicidade e razoabilidade;
a.5) revejam os limites máximos autorizados para os gastos com locação ou fretamento de veículos
automotores, combustíveis e lubrificantes, a fim de compatibilizá-los à economicidade esperada das
unidades da administração pública e permitir montantes mais realistas de consumo;
a.6) fixem limites máximos para as despesas com o fretamento de aeronaves ou embarcações,
igualmente compatibilizando-os à economicidade e razoabilidade esperadas da Administração,
atentando para a majoração deste tipo de despesas em anos eleitorais;
a.7) aperfeiçoem os controles de ressarcimento dos gastos com alimentação parlamentar a fim de
minimizar distorções de utilização observados, tais como ressarcimentos de despesas ilegais (bebidas
alcóolicas, refeições de terceiros etc) ou claramente suspeitas de abusos ou excessos incompatíveis com a
moralidade e legitimidade precípuas da natureza da despesa;
a.8) fixem as regras para que pedidos de ressarcimento a título de divulgação da atividade
parlamentar sejam acompanhados da apresentação da publicidade ou divulgação realizada, devendo ser
aplicada avaliação amostral, a fim de confrontar seu conteúdo com o caráter educativo, informativo, de
orientação social ou de prestação de contas e com a não utilização dos recursos para a promoção
pessoal de parlamentares, em face da supremacia do interesse público e das vedações do §1º do art. 37
da CF/88;
b) encaminhar à Receita Federal do Brasil (RFB) cópia desta instrução para ciência e adoção das
medidas que entender cabíveis relativamente às seguintes pessoas jurídicas cujos endereços de
funcionamento parecem não coincidir com os logradouros de sede comercial registrados no cadastro do
CNPJ, nos termos regulamentados nas instruções normativas da RFB: DCS Moura-ME (CNPJ
14.387.142/0001-68); Adriana dos Santos Moreira-ME (CNPJ 15.242.210/0001-63); IMA Comunicação
e Marketing Ltda (CNPJ 08.731.115/0001-68). Agência Big Fish (CNPJ 13.457.369/0001-70); Aliança
Rent a Car (CNPJ 12.954.275/0001-43); Fontes & Damasceno Sociedade de Advogados (CNPJ
10.953.111/0001-76); Clara Comunicações (CNPJ 08.917.430/0001-84); Fontes Locadora de Veículos
(CNPJ 17.495.390/0001-10); Taluca Consultoria e Comunicações Ltda (CNPJ 13.382.895/0001-18);
Alves Paulino & Silva Consultoria e Assessoria Jurídica (CNPJ 13.953.973/0001-97); ARL Barros
Serviços Executivos Rent a Car (CNPJ 11.842.749/0001-00); Release Propaganda e Produção Artística
Ltda-ME (CNPJ 10.394.532/0001-04); Renove Rent a Car (CNPJ 10.846.422/0001-36); ML Veículos
Rent a Car e Turismo (CNPJ 05.051.746/0001-48); Bem na Fita Comunicação Ltda-ME (CNPJ
13.655.163/0001-54); KM Consultoria Ltda-ME (CNPJ 08.899.265/0001-85);
c) dar ciência da deliberação proferida e encaminhar cópia destes autos à Secretaria de Finanças,
Orçamento e Contabilidade do Senado Federal, à Coordenação de Gestão de Cota Parlamentar do
Departamento de Finanças, Orçamento e Contabilidade da Câmara dos Deputados, às Secretarias de
Controle Interno da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, à Receita Federal do Brasil (RFB) e à
Procuradoria da República no Distrito Federal (MPF/DF), para ciência das ocorrências relatadas;
d) dar ciência da deliberação proferida às Diretorias-Gerais da Câmara dos Deputados e do
Senado Federal, à Comissão de Ética e Decoro Parlamentar e à Corregedoria Parlamentar da Câmara
dos Deputados, ao Conselho de Ética e Decoro Parlamentar, ao Conselho de Transparência e Controle
Social e à Corregedoria Parlamentar do Senado Federal, às unidades de controle interno de ambas
casas legislativas, e à ONG Operação Política Supervisionada.
VOTO
Trata-se de monitoramento do Acórdão 1.312/2014-TCU-Plenário, proferido no âmbito de

representação, formulada pela SecexAdmin, acerca de supostas irregularidades ocorridas na utilização das
cotas para o exercício de atividade parlamentar, denominadas Ceap na Câmara dos Deputados e Ceaps no
Senado Federal.
Preenchidos os requisitos de admissibilidade, a matéria foi devidamente conhecida. Os achados já

foram remetidos a ambas as casas legislativas, para adoção dos procedimentos de apuração, previstos nas
normas internas, devendo os respectivos controles internos informar os resultados obtidos nos relatórios
de gestão.
Outras situações similares já foram objeto de deliberação neste Tribunal - como referenciado pela
unidade técnica - em alguns casos com determinação à Câmara dos Deputados, para identificar
responsabilidades e promover o ressarcimento de despesas eventualmente impugnadas.
No que se refere a este processo, ficou demonstrado que os fatos informados à Câmara dos
Deputados, por meio do acórdão monitorado, foram arquivados pela Casa Legislativa, sem apurações, e
os relatórios de gestão de 2014 a 2016 também não fizeram menção do assunto.
Nada obstante, a SecexAdmin apresenta, a partir de pesquisas e levantamentos feitos junto a fontes
de informação e cadastros públicos, percuciente avaliação sobre o pagamento das cotas para o exercício
da atividade parlamentar.
Os achados, conquanto não permitam concluir pela ocorrência de infrações administrativas e
ilegalidades, apontam precisamente para oportunidades de aprimoramento na gestão dos recursos
aplicados no ressarcimento de despesas dos parlamentares.
Nesse sentido, foram identificadas rubricas que, em face da evolução tecnológica e do
aprimoramento do corpo técnico, merecem ser reavaliadas.
É o caso do ressarcimento com locação, ou o fretamento de veículos automotores e aeronaves, com
valores expressivos e significativo incremento em anos eleitorais. O gasto com combustíveis e
lubrificantes parece pouco razoável quando se pondera que os parlamentares passam parte da semana em
Brasília.
A divulgação da atividade parlamentar e a manutenção de escritório de apoio representam parcela
significativa dos valores pagos a título de ressarcimento, tanto na Câmara dos Deputados, como no
Senado Federal. Esses dispêndios têm dado causa a questionamentos, em vista dos valores empregados e
a falta de controle dos fatos geradores. Em algumas situações, interesses partidários e particulares
sobrepuseram-se aos fins propostos para esse tipo de despesa.
A proposta de revisão dos montantes destinados à manutenção das bases parlamentares nos redutos
eleitorais fundamenta-se na evolução tecnológica, que tem favorecido a comunicação de ideias e
propostas pelas redes sociais. Isso sem falar da vasta estrutura existente nas casas legislativas, para dar
conhecimento das atividades parlamentares à população (rádio, TV, agência de notícias e publicações).
Assim, sem descurar do contato pessoal com os eleitores, as novas tendências e as estruturas
existentes devem ser sopesadas para reduzir custos e tornar o funcionamento da máquina administrativa
mais aderente à realidade econômica e fiscal do país.
No que se refere à contratação de consultorias e assessorias técnicas, a SecexAdmin destaca a
qualidade dos quadros técnicos disponíveis na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, como
representado a seguir:
Casa Função Qtde.
Consultor de Orçamento e Fiscalização
Câmara dos Financeira 37
Deputados
Consultor legislativo 193
Consultor legislativo 282
Senado Federal
Advogado 35
A esses quadros deve ser adicionado o corpo técnico disponível no Centro de Estudos e Debates
Estratégicos, criado pela Resolução CD 26/2013, além da estrutura de servidores, efetivos e
comissionados, franqueada aos partidos políticos e aos gabinetes parlamentares.
Esse cenário sugere a possibilidade de revisão dos valores dispendidos com o ressarcimento a
serviços de consultoria e assessoria técnica contratados por parlamentares.
O controle das despesas apresentadas e ressarcidas pelas áreas competentes mostrou-se deficiente
em vista dos achados da unidade técnica. Por essa razão, considerando o volume de pedidos e de
documentos de que se trata, é devido recomendar às casas legislativas que revejam os procedimentos
atualmente adotados para, observado método amostral, aferir a adequação das despesas a serem
ressarcidas e a correspondente conformidade com as rubricas a que se referem.
Ante o exposto, acolho o encaminhamento proposto pela SecexAdmin, com os ajustes que
considero pertinentes, e VOTO por que o Tribunal acolha a minuta de acórdão que submeto a deliberação
deste Colegiado.
1. Processo nº TC 028.317/2016-5.
1.1. Apensos: 034.107/2018-5; 015.087/2017-4; 025.092/2013-8; 023.229/2017-9
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Monitoramento.
4. Órgãos: Câmara dos Deputados; Senado Federal.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado (SecexAdmin).
8.1. Cidney Arantes Carrasquel Coelho e outros, representando a Câmara dos Deputados.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de monitoramento do Acórdão 1.312/2014-TCU-
Plenário;
Plenário, ante as razões expostas pelo relator:
9.1. recomendar à Mesa da Câmara dos Deputados e à Comissão Diretora do Senado, com fulcro no
art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, nos princípios
da legalidade, moralidade, eficiência, legitimidade e economicidade, ditados nos arts. 37, caput, e 70 da
Constituição Federal, nos princípios administrativos do interesse público, da razoabilidade e
proporcionalidade, assim como na orientação dada por meio do Acórdão 2.779/2017-TCU-Plenário para
que os órgãos públicos federais revejam despesas discricionárias passíveis de redução em vista da
premente necessidade de ajuste fiscal, que avaliem a oportunidade e a conveniência de adotar as seguintes
providências no âmbito da gestão das cotas para exercício da atividade parlamentar:
9.1.1. reduzam os valores autorizados, a título de “dispêndios globais”, mediante cotas
parlamentares;
9.1.2. revejam os gastos passíveis de ressarcimento a título de “divulgação da atividade
parlamentar”, tendo em vista que tal ação atualmente é suprida pelos meios de divulgação oficiais das
casas legislativas ou pelas redes sociais, gratuitas, com o fito de restringir os gastos nessa rubrica a áreas
remotas que não possuam acessos à rede mundial de computadores ou a sinais de TV ou rádio, e fixem
critérios e valores máximos para esse dispêndio;
9.1.3. revejam a manutenção de cotas destinadas ao ressarcimento de despesas com consultorias,
assessorias e trabalhos técnicos, haja vista a estrutura e quadros técnicos disponíveis e aptos para o
fornecimento de tais serviços aos parlamentares, e definam as situações que excepcionalmente podem dar
ensejo a tais dispêndios e os valores máximos a serem cobertos;
9.1.4. fixem valores máximos para os ressarcimentos de despesas para manutenção de escritórios de
apoio dos parlamentares e estabeleçam os gastos que poderão ser cobertos por essa rubrica;
9.1.5. revejam os limites máximos autorizados para os gastos com locação de veículos automotores,
fretamento aeronaves ou embarcações, combustíveis e lubrificantes;
9.1.6. aperfeiçoem os controles dos gastos com alimentação, a fim de corrigir distorções observadas
com o ressarcimento de despesas ilegais ou suspeitas, tais como bebidas alcóolicas, refeições de terceiros
etc.;
9.1.7. exijam que os ressarcimentos a título de divulgação da atividade parlamentar sejam

amparados na demonstração da publicidade ou divulgação realizada, e avaliem seu caráter educativo,
informativo, de orientação social ou de prestação de contas, de forma que esses valores não sejam
revertidos à promoção pessoal de parlamentares;
9.1.8. revejam os procedimentos atualmente adotados para, observado método amostral, aferir a
adequação das despesas a serem ressarcidas e correspondente conformidade com as rubricas a que se
referem;
9.2. encaminhar cópia desta deliberação à Receita Federal do Brasil, para ciência e adoção das
medidas que entender cabíveis relativamente às seguintes pessoas jurídicas, cujos endereços de
funcionamento não coincidem com os logradouros de sede comercial registrados no cadastro do CNPJ,
nos termos regulamentares: DCS Moura-ME (CNPJ 14.387.142/0001-68); Adriana dos Santos Moreira-
ME (CNPJ 15.242.210/0001-63); IMA Comunicação e Marketing Ltda. (CNPJ 08.731.115/0001-68).
Agência Big Fish (CNPJ 13.457.369/0001-70); Aliança Rent a Car (CNPJ 12.954.275/0001-43); Fontes
& Damasceno Sociedade de Advogados (CNPJ 10.953.111/0001-76); Clara Comunicações (CNPJ
08.917.430/0001-84); Fontes Locadora de Veículos (CNPJ 17.495.390/0001-10); Taluca Consultoria e
Comunicações Ltda. (CNPJ 13.382.895/0001-18); Alves Paulino & Silva Consultoria e Assessoria
Jurídica (CNPJ 13.953.973/0001-97); ARL Barros Serviços Executivos Rent a Car (CNPJ
11.842.749/0001-00); Release Propaganda e Produção Artística Ltda-ME (CNPJ 10.394.532/0001-04);
Renove Rent a Car (CNPJ 10.846.422/0001-36); ML Veículos Rent a Car e Turismo (CNPJ
05.051.746/0001-48); Bem na Fita Comunicação Ltda-ME (CNPJ 13.655.163/0001-54); KM Consultoria
Ltda-ME (CNPJ 08.899.265/0001-85);
9.3. dar ciência desta deliberação aos seguintes órgãos e entidade:
9.3.1. Diretoria-Geral da Câmara dos Deputados, Comissão de Ética e Decoro Parlamentar e
Corregedoria Parlamentar da Câmara dos Deputados;
9.3.2. Diretoria-Geral do Senado Federal, Conselho de Ética e Decoro Parlamentar, Conselho de
Transparência e Controle Social e Corregedoria Parlamentar do Senado Federal
9.3.3. Secretarias de Controle Interno da Câmara dos Deputados e do Senado Federal;
9.3.4. Coordenação de Gestão de Cota Parlamentar do Departamento de Finanças, Orçamento e
Contabilidade da Câmara dos Deputados;
9.3.5. Secretaria de Finanças, Orçamento e Contabilidade do Senado Federal,
9.3.6. Procuradoria da República no Distrito Federal;
9.3.7. ONG Operação Política Supervisionada.

Raimundo Carreiro, Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.

TC 031.743/2016-1 [Apenso: TC 030.324/2016-5]
Natureza: I - Embargos de declaração em Monitoramento
Entidade: Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária
Interessado: CDN Serviços de Água e Esgoto Ltda. (07.496.584/0001-87)
Representação legal: Rosimeire Gaudad Sardinha Carneiro e outros, representando Empresa
Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. INFRAERO. CONTRATAÇÃO DE EMPRESA PARA GERIR

ÁGUA E ESGOTO DO AEROPORTO DO GALEÃO. INDÍCIOS DE PAGAMENTOS INDEVIDOS À
CONTRATADA. PROCEDÊNCIA. ESTABELECIMENTO DE PARÂMETROS PARA OS

CÁLCULOS (ACÓRDÃO 7.285/2013-1ª CÂMARA). RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO.
ESCLARECIMENTO DE QUE O ACÓRDÃO DO TCU NÃO CONSTITUI TÍTULO HÁBIL A
GERAR CRÉDITO EM FAVOR DA CONTRATADA (ACÓRDÃO 3.902/2015-1ª CÂMARA).
CONFORMIDADE DOS NOVOS CÁLCULOS COM OS PARÂMETROS DO TCU. RESCISÃO DO
CONTRATO. CUMPRIMENTO PARCIAL DO ACÓRDÃO MONITORADO. NOVA
DETERMINAÇÃO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. NÃO PROVIMENTO.
RELATÓRIO
Trata-se, na atual fase processual, dos embargos de declaração peça 9, opostos pela Empresa
Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), ao Acórdão 2.084/2019-Plenário, que possui o
seguinte teor:
“9.1. considerar parcialmente cumpridos os itens 9.2.1 a 9.2.5, e respectivos subitens, bem assim
parte inicial do item 9.2.6, todos do Acórdão 7.285/2013-1ª Câmara;
9.2. considerar prejudicado o cumprimento da parte final do item 9.2.6 e dos itens 9.2.7, 9.2.8,
todos do Acórdão 7.285/2013-1ª Câmara;
9.3. determinar à Infraero que, no prazo máximo de 48 horas dos pagamentos, informe o TCU a
respeito dos valores que vierem a ser pagos à CDN Serviços de Água e Esgoto Ltda. em decorrência do
Contrato 024.ST/2004-0061;
9.4. determinar à SeinfraRodoviaAviação que avalie se os valores efetivamente pagos à CDN, que
vierem a ser informados em cumprimento ao item 9.3 acima, encontram-se dentro do valor limite obtido
a partir da aplicação dos parâmetros estabelecidos pelo Acórdão 7.285/2013-1ª Câmara, representando
a esse Tribunal, caso necessário; e
9.5. informar à Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) e à CDN Serviços de
Água e Esgoto Ltda. acerca da perda de efeito da medida cautelar adotada por intermédio do item 9.2 do
Acórdão 535/2014-Plenário.”
A Infraero foi notificada do teor do Acórdão 2.084/2019-Plenário em 23/9/2019 e opôs os embargos
em 27/9/2019.
VOTO
Estes autos foram autuados para monitoramento do Acórdão 7.285/2013-1ª Câmara, por meio do
qual este Tribunal deu provimento parcial aos embargos de declaração opostos pela empresa CDN
Serviços de Água e Esgoto contra o Acórdão 6.249/2012-1ª Câmara, que fixou parâmetros para cálculo
do limite a ser pago pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária à CDN, em razão do
Contrato 024.ST/2004-0061.
Mediante o Acórdão 2.084/2019-Plenário, esta Corte considerou parcialmente comprido o Acórdão
7.285/2013-1ª Câmara. Na mesma ocasião, determinou:
i. à Infraero, que informe o TCU a respeito dos valores que vierem a ser pagos à CDN (item 9.3); e
ii. à SeinfraRodoviaAviação, que avalie se os valores pagos se encontram dentro do limite obtido a
partir da aplicação dos critérios estabelecidos pelo Acórdão 7.285/2013-1ª Câmara, representando a esse
Tribunal, caso necessário (item 9.4).
Na atual fase processual, a Infraero opõe embargos ao Acórdão 2.084/2019-Plenário, alegando que
existe contradição entre os itens 9.3 e 9.4 do decisum.
Aduz que os parâmetros estabelecidos pelo TCU se destinavam exclusivamente ao cálculo de
eventual sobrepreço, e não do valor devido a CDN. Além disso, segundo a embargante, o próprio TCU a
orientou que adotasse as medidas que considerasse mais favoráveis ao interesse público. Por essas razões,
a controvérsia foi judicializada e o valor eventualmente devido será estabelecido por critérios do próprio
Judiciário, e não pelos do TCU.
Assim, no seu entender, o TCU não poderia imputar obrigação de ressarcimento ao erário ou
sanções a quem vier a efetuar pagamento em estrito cumprimento de ordem judicial e nem a quem o
receberá razão dela.
Feita essa breve síntese dos fatos ocorridos nos autos, passo a decidir.
Conheço dos embargos por terem sido protocolados dentro do prazo previsto no art. 34, §1º, da Lei
8.443/1992 e apontarem suposta contradição na deliberação.
Quanto ao mérito, não existe a contradição alegada. As determinações ínsitas nos itens 9.3 e 9.4 do
Acórdão 2.084/2019-Plenário decorrem logicamente do raciocínio desenvolvido no voto condutor do
Acórdão 2.084/2019-Plenário e não apresentam incompatibilidade lógica entre si.
Percebe-se que a Infraero opôs os embargos ante o receio de que seus agentes venham a
responsabilizados caso os valores que venham a ser pagos em cumprimento à ordem judicial não atendam
aos critérios estabelecidos pelo TCU.
O receio não se justifica. Caberá à unidade instrutiva sopesar as circunstâncias em que os
pagamentos vierem a ser realizados para decidir se é caso de representar ao TCU. Obviamente, o estrito
cumprimento a decisão proferida por Juízo competente não justificaria a representação. Por outro lado,
qualquer forma de composição entre as partes haverá que ser examinada.
Assim, rejeito os embargos e voto por que o Tribunal de Contas da União aprove o Acórdão que ora
submeto à apreciação do Plenário.
1. Processo nº TC 031.743/2016-1.
1.1. Apenso: 030.324/2016-5
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Embargos de Declaração em Monitoramento
3.1. Interessado: CDN Serviços de Água e Esgoto Ltda. (07.496.584/0001-87)
3.2. Recorrente: Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (00.352.294/0001-10).
4. Entidade: Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária.
7. Unidade Técnica: não atuou.
8.1. Alex Zeidan dos Santos (OAB/DF 19.546) e outros, representando Empresa Brasileira de
Infraestrutura Aeroportuária.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que, nesta fase processual, tratam de embargos de
declaração opostos pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária ao Acórdão 2.084/2019-
Plenário;
Plenário, com fulcro nos arts. 34 da Lei 8.443/1992 e ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer dos embargos, para, no mérito, negar-lhes provimento; e
9.2. dar ciência à embargante.


TC 007.146/2013-2 [Apenso: TC 026.570/2010-6]
Natureza: Recurso de reconsideração (Tomada de Contas Especial)

Entidade: Administração Regional do Senar no Estado de Mato Grosso (Senar/MT).
Recorrentes: Marilene Mendes da Silva (CPF 370.509.406-82), Antônio Carlos Carvalho de Sousa
(CPF 345.997.201-78), Clovis Antonio Pereira Fortes (CPF 395.866.931-04), Cícero Rainha de Oliveira
(CPF 139.523.311-04), Flávio Teixeira Duarte (CPF 883.222.031-87), Homero Alves Pereira (Espólio,
Representado Por Irene Alves Pereira CPF 306.941.599-72), José Antonio de Ávila (CPF 007.918.571-
15), Normando Corral (CPF 286.226.776-72), Orlando Ferreira Bravo Neto (CPF 000.573.171-27),
Otávio Bruno Nogueira Borges (CPF 141.600.481-53), Silvano Carvalho (CPF 699.594.801-78), Texto e
Mídia Comunicações e Editora Ltda. (CNPJ 38.021.333/0001-70) e Idelson Alan Santos (CPF
281.696.381-00).
Representação legal:
- Carla Salvador – OAB/MT 15.785; Murillo Barros da Silva – OAB/MT 8.942; Washington Luis
Carvalho Oliveira – OAB/MT 19.297, e Darlã Martins Vargas – OAB/MT 5300-B, representando Clóvis
Antônio Pereira Fortes, Cícero Rainha de Oliveira, Flávio Teixeira Duarte, Espólio de Homero Alves
Pereira, Juliano Muniz Calçada, Marilene Mendes Da Silva, Normando Corral Otávio Bruno Nogueira
Borges, Silvano Carvalho E Antônio Carlos Carvalho (peça 214);
- Expedito Barbosa Júnior – OAB/DF 15.799, e outros, representando Texto & Mídia Comunicação
e Editora Ltda. (peça 155);
- Thiago Groszewicz Brito – OAB/DF 31.762 e Guilherme Antonio Brito Gonçalves Barbosa –
122, 126, 129, 132, 155), com substalecimento para Darlã Martins Vargas – OAB/MT 5300-B e Murillo
Barros da Silva – OAB/MT 8.942 (peças 183, 185, 187, 189, 191, 193 e 197, 199, 201, 203, 205).
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. OPERAÇÃO CARTILHA. CONTRATAÇÃO

DE PESSOA JURÍDICA SEM FINS LUCRATIVOS. SUBCONTRATAÇÃO TOTAL DOS
SERVIÇOS. BURLA AO DEVER DE LICITAR. INTERMEDIAÇÕES DESNECESSÁRIAS.
SOBREPREÇO. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTAS. RECURSOS DE
RECONSIDERAÇÃO. RESTITUIÇÃO DOS AUTOS À SECRETARIA DE RECURSOS PARA
ANÁLISE DA PRESCRIÇÃO DA PENA DE INABILITAÇÃO PARA O EXERCÍCIO DE CARGO EM
COMISSÃO OU FUNÇÃO DE CONFIANÇA.
RELATÓRIO
Transcrevo a seguir, com os ajustes de forma pertinentes, instrução elaborada na Secretaria de

Recursos (peça 346), que teve a anuência de seu corpo diretivo (peças 347 e 348) e do Ministério Público
junto ao TCU (peça 350):
“INTRODUÇÃO
1. Trata-se de recursos de reconsideração interpostos por Antônio Carlos Carvalho de Sousa –
Superintendente do Serviço Nacional de Aprendizagem Rural no Estado de Mato Grosso no Estado de
Mato Grosso – Senar/MT, Marilene Mendes da Silva – Assessora Jurídica do Senar/MT, Clovis Antonio
Pereira Fortes – membro da Comissão de Licitação do Senar/MT, Cícero Rainha de Oliveira – membro
da Comissão de Licitação do Senar/MT, Flávio Teixeira Duarte - membro da Comissão de Licitação do
Senar/MT, Homero Alves Pereira (Espólio, representado na pessoa de Irene Alves Pereira CPF
306.941.599-72) – Presidente do Conselho Administrativo do Senar/MT, José Antonio de Ávila –
Presidente do Conselho Administrativo do Senar/MT, Normando Corral – President do Conselho
Administrativo do Senar/MT, Orlando Ferreira Bravo Neto – membro da Comissão de Licitação do
Senar/MT, Otávio Bruno Nogueira Borges – Gerente Técnico do Senar/MT, Silvano Carvalho – membro
da Comissão de Licitação do Senar/MT, Texto e Midia Comunicações e Editora Ltda. e seu proprietário
Idelson Alan Santos, todos contra o Acórdão 1704/2017 – TCU – Plenário, Rel. Min. Augusto Sherman
(peça 218), alterado pelo Acórdão 2076/2017 – TCU – Plenário (peça 237), nos seguintes termos:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, ante as
9.1. acolher as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Juliano Muniz Calçada, então gerente
administrativo e financeiro do Senar/MT, e excluí-lo da relação processual;
9.2. considerar revéis, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992, a Fundação Franco
Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento (Fubras), a Associação Brasileira de Educação Agrícola
Superior (Abeas) e a empresa LK Editora e Comercio de Bens Editoriais e Autorais Ltda.;
9.3. julgar irregulares as contas dos responsáveis, Srs. Normando Corral (ex-Presidente do
Conselho Administrativo do Senar/MT), José Antônio de Ávila (ex-Presidente do Conselho
Administrativo do Senar/MT), Antônio Carlos Carvalho de Sousa (ex-Superintendente do Senar/MT),
Otávio Bruno Nogueira Borges, Flávio Teixeira Duarte, Silvano Carvalho (ex-membro de comissão de
licitação do Senar/MT), Clóvis Antônio Pereira Fortes (ex-membro de comissão de licitação do
Senar/MT), Cícero Rainha de Oliveira (ex-membro de comissão de licitação do Senar/MT), Orlando
Ferreira Bravo Neto (ex-membro de comissão de licitação do Senar/MT), Marilene Mendes da Silva
(então Assessora Jurídica), Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento (Fubras),
Associação Franco Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento (Abeas), LK Editora e Comercio de Bens
Editoriais e Autorais Ltda. e Texto & Mídia Comunicação e Editora Ltda. e do Sr. Homero Alves Pereira
(espólio do ex-Presidente do Conselho Administrativo, representado por Irene Alves Pereira), com
fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas “b” e “c”, e § 2º, da Lei 8.443/1992 c/c os arts.
19 e 23, inciso III, da mesma lei, e com arts. 1º, inciso I, 209, incisos II e III, e § 5º, 210 e 214, inciso III,
do Regimento Interno do TCU;
9.4. condenar os responsáveis abaixo identificados ao pagamento das quantias a seguir
especificadas, em solidariedade com as entidades informadas, com a fixação do prazo de quinze dias, a
contar da notificação, para que comprovem, perante este Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do
Regimento Interno do TCU), o recolhimento das dívidas aos cofres do Serviço Nacional de
Aprendizagem Rural no Estado de Mato Grosso - Senar/MT, atualizada monetariamente e acrescida dos
juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data do efetivo recolhimento, na forma
prevista na legislação em vigor;
9.4.1. relativamente à Dispensa de Licitação 12/2008, os seguintes responsáveis solidários, pelo
débito a seguir especificado: Normando Corral, Antônio Carlos Carvalho de Sousa, Flávio Teixeira
Duarte, Silvano Carvalho, Clóvis Antônio Pereira Fortes, Marilene Mendes da Silva, Fundação Franco
Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento (Fubras), LK Editora e Comercio de Bens Editoriais e
Autorais Ltda. e Texto & Mídia Comunicação e Editora Ltda.:
Valor original Data da ocorrência
R$ 720.023,20 21/8/2008
9.4.2. relativamente à Concorrência 23/2008, os seguintes responsáveis solidários, pelo débito a

seguir especificado: Normando Corral, Antônio Carlos Carvalho de Sousa e Texto & Mídia
Comunicação e Editora Ltda.:
R$ 1.071.372,17 26/6/2009

seguir especificado: Normando Corral, Antônio Carlos Carvalho de Sousa, Otávio Bruno Nogueira,
Flávio Teixeira Duarte Borges, e LK Editora e Comercio de Bens Editoriais e Autorais Ltda.:
R$ 745.553,80 22/2/2010

seguir especificado: Normando Corral e Texto & Mídia Comunicação e Editora Ltda.:
R$ 813.917,90 24/2/2010
9. .4.5. relativamente à Dispensa de Licitação 4/2003, os seguintes responsáveis solidários, pelo

débito a seguir especificado:
9.4.5.1. José Antônio de Ávila e Associação Franco Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento
(Abeas):
R$ 551.729,25 13/9/2004
9.4.5.2. espólio de Homero Alves Pereira e Associação Franco Brasileira de Pesquisa e
Desenvolvimento (Abeas);
R$ 54.069,75 13/9/2004
9.5 aplicar aos responsáveis abaixo identificados, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c
o art. 267 do Regimento Interno, nos valores individuais a seguir especificados, com a fixação do prazo
de quinze dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante este Tribunal (art. 214, inciso
III, alínea “a”, do Regimento Interno), o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional,
atualizadas monetariamente desde a data deste acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas
após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
Responsável Valor da Multa Aplicada
Normando Corral R$ 150.000,00
José Antônio de Ávila R$ 25.000,00
Antônio Carlos Carvalho de Sousa R$ 42.000,00
Otávio Bruno Nogueira Borges R$ 37.000,00
Flávio Teixeira Duarte R$ 73.000,00
Silvano Carvalho R$ 36.000,00
Clóvis Antônio Pereira Fortes R$ 36.000,00
Marilene Mendes da Silva R$ 36.000,00
Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e
R$ 36.000,00
Desenvolvimento (Fubras)
Associação Franco Brasileira de Pesquisa e
R$ 27.000,00
Desenvolvimento (Abeas)
LK Editora e Comercio de Bens Editoriais e Autorais
R$ 73.000,00
Ltda.
Texto & Mídia Comunicação e Editora Ltda. R$ 94.000,00
9.6. aplicar aos responsáveis abaixo identificados a multa prevista no art. 58, inciso II, da
Lei 8.443/1992 c/c o art. 268 do Regimento Interno, nos valores individuais a seguir especificados, com a
com a fixação do prazo de quinze dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante este
Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno), o recolhimento das dívidas aos cofres
do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data deste acórdão até a dos efetivos
recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
Responsável Valor da Multa Aplicada
Cícero Rainha de Oliveira R$ 8.000,00
Orlando Ferreira Bravo Neto R$ 8.000,00
Marilene Mendes da Silva R$ 8.000,00

Otávio Bruno Nogueira Borges R$ 5.000,00
9.7. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, nos termos do art. 28, inciso II, da
Lei 8.443/1992, caso não atendidas as notificações;
9.8. declarar a inidoneidade das empresas LK Editora e Comércio de Bens Editoriais e Autorais
Ltda. e Texto e Mídia Comunicação e Editora Ltda., bem como das entidades Fundação Franco
Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento (Fubras) e Associação Franco Brasileira de Pesquisa e
Desenvolvimento (Abeas) para participarem, por 4 (quatro) anos, de licitação que envolva recursos
públicos federais (vide Acórdão 348/2016 - TCU - Plenário), com fundamento no art. 46 da Lei 8.443/92
c/c o art. 271 do Regimento Interno do TCU;
9.9. considerar graves as infrações cometidas pelos responsáveis Srs. Normando Corral, José
Antônio de Ávila, Antônio Carlos Carvalho de Sousa, Otávio Bruno Nogueira Borges, Flávio Teixeira
Duarte, Silvano Carvalho, Clóvis Antônio Pereira Fortes, Cícero Rainha de Oliveira, Orlando Ferreira
Bravo Neto e Marilene Mendes da Silva;
9.10. inabilitar os responsáveis Srs. Normando Corral, José Antônio de Ávila, Antônio Carlos
Carvalho de Sousa, Otávio Bruno Nogueira Borges, Flávio Teixeira Duarte, Silvano Carvalho, Clóvis
Antônio Pereira Fortes, Cícero Rainha de Oliveira, Orlando Ferreira Bravo Neto e Marilene Mendes da
Silva, pelo prazo de seis anos, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito
da Administração Pública Federal, com fundamento no art. 60 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 270 do
RI/TCU;
9.11. encaminhar cópia do inteiro teor deste Acórdão:
9.11.1. ao Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União, após o
trânsito em julgado da deliberação, para a inscrição das entidades indicadas no item 9.8 deste acórdão
no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS), criado por meio da Portaria CGU nº
516, de 15 de março de 2010;
9.11.2. ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e ao Ministério da
Transparência, Fiscalização e Controle, após o trânsito em julgado desta deliberação, para a adoção
das medidas necessárias às inabilitações previstas no item 9.10 deste acórdão; e
9.11.3. à Procuradoria da República no Estado do Mato Grosso, com fundamento no art. 16, § 3º,
da Lei 8.443/1992, para a adoção das medidas judiciais cabíveis.
BREVE HISTÓRICO
2. Em exame tomada de contas especial oriunda de irregularidades detectadas pela
Controladoria Geral da União – CGU em procedimentos licitatórios promovidos pelo Serviço Nacional
de Aprendizagem Rural no Estado de Mato Grosso – Senar/MT, entre os anos de 2002 e 2010, para a
aquisição de cartilhas destinadas à execução de programas educacionais da entidade, denominados
“Agrinho” e “Formação Profissional Rural e Promoção Social”.
3. As medidas preliminares de citação e audiência foram inicialmente determinadas no Acórdão
749/2013 – TCU – Plenário, em razão das irregularidades relacionadas aos procedimentos licitatórios
Concorrência 1/2010, Dispensa 4/2003, Dispensa 12/2008, Concorrência 8/2009, Concorrência 23/2008
e nos Contratos 9/2009, 1/2010, 9/2002, 19/2008, 33/2008.
4. Em atenção ao Acórdão 2.118/2010 – TCU – 1ªCâmara, a CGU encaminhou ao Tribunal
cópia do Relatório de Análise de Material Apreendido, produto da fiscalização empreendida
conjuntamente com Polícia Federal, denominada Operação Cartilha. As irregularidades detectadas
referiam-se a subcontratações realizadas para favorecer as empresas LK Editora e Comercio de Bens
Editoriais e Autorais Ltda. e Texto & Mídia Comunicação e Editora Ltda.
5. Com supedâneo no art. 9º, VIII, do Regulamento de Licitações e Contratos do Senar/MT, cuja
hipótese, à semelhança do art. 24, inciso XIII, da Lei 8.666/93, tratava da dispensa conferida às
entidades sem fins lucrativos incumbidas de ensino, desenvolvimento institucional, científico ou
tecnológico, a entidade realizava a contratação com entidade detentora dessas características, a exemplo
da Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento (Fubras), a Associação Brasileira de
Educação Agrícola Superior (Abeas), que, por sua vez, subcontratava os serviços de produção das
cartilhas junto às empresas LK Editora e/ou Texto & Mídia, caracterizando burla à obrigatoriedade da
licitação.
6. De acordo com a CGU, o Sr. Leon Kalinowski, proprietário da LK Editora, foi empregado do
Senar/MT por cerca de onze anos. Já o Sr. Idelson Alan Santos, sócio administrador da empresa Texto &
Mídia, com aquele mantinha ampla parceria. Ainda, verificaram-se evidências de conluio entre agentes
do Senar/MT e o dirigente da empresa LK Editora, a exemplo da troca de e-mails entre o empresário e os
agentes do Senar/MT. Os fatos caracterizaram dispensas indevidas de licitação e restrições à
competividade nas licitações.
7. Paralelamente, a fiscalização identificou indícios de fraudes nas pesquisas de preços
utilizadas para respaldar o valor das contratações, o que resultou em sobrepreços e superfaturamentos.
8. Após o exame das circunstâncias decorrentes da Operação Cartilha (peça 55), o Acórdão
6689/2015 – TCU – 1ª Câmara determinou novas citações dos responsáveis (peça 69). Mantiveram-se
silentes a Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento (Fubras), a Associação Brasileira
de Educação Agrícola Superior (Abeas) e a LK Editora e Comércio de Bens Editoriais e Autorais Ltda.,
tornando-se revéis, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992.
9. Em apertada síntese, as alegações de defesa produzidas pelos demais responsáveis, foram
objeto de análise pela Secex/MT e acarretou a proposição no sentido do julgamento pela irregularidade
das contas dos recorrentes, com condenações solidárias aos débitos individualmente atribuídos, além da
aplicação da multa proporcional, e das sanções de inidoneidade e de inabilitação.
10. Em concordância parcial, o Ministério Público junto ao TCU – MP/TCU propôs duas
alterações pontuais, em relação àquelas proposições. A primeira, para a exclusão da responsabilidade
de Otávio Bruno Nogueira Borges pelo débito solidário, no que tange ao Processo de Dispensa 12/2008,
muito embora persista como responsável solidário pelo débito relativo à Concorrência 8/2009,
aplicando-se a ele, quanto àquela específica dispensa, tão somente a multa prevista no art. 58, inciso II,
da Lei 8.443/1992.
11. A segunda alteração, para a exclusão da solidariedade da empresa LK Editora e Comércio
de Bens Editoriais e Autorais Ltda. e dos responsáveis Marilene Mendes da Silva (Assessora Jurídica),
Silvano Carvalho, Cícero Rainha de Oliveira e Orlando Ferreira Bravo Neto (membros de comissão de
licitação) quanto ao débito relativo à Dispensa de Licitação 4/2003, mantendo-se o julgamento pela
irregularidade das contas e incluindo a aplicação da multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no
tocante às condutas praticadas na referida dispensa.
12. Sobre esta modificação sugerida pelo MP/TCU, há que se ressaltar erro material na
deliberação recorrida, eis que, muito embora Silvano Carvalho tenha sido multado com fundamento no
art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 em função da justificativa que amparou indevidamente a celebração
da Dispensa de Licitação 4/2003, seu nome não consta do dispositivo condenatório relativo à esta
penalidade, qual seja 9.6 do Acórdão 1704/2017 – TCU – Plenário, Rel. Min. Augusto Sherman. Este
assunto será retomado quando do exame técnico relativo à prescrição.
13. O Relator a quo acolheu a proposta da unidade técnica com as alterações sugeridas pelo
Ministério Público/TCU, o que resultou na condenação solidária dos responsáveis para o ressarcimento
de débitos, na aplicação de multas, de sanções de inidoneidade e de inabilitação para ocupação de
função pública, dentre outras providências.
14. Inconformados, Marilene Mendes da Silva (peça 224), José Antonio de Ávila e Espólio de
Homero Alves Pereira (peça 223) opuseram embargos de declaração, conhecidos e providos com efeitos
infringentes para efeito de ajustes materiais, o que resultou na redação do Acórdão 2076/2017 – TCU –
Plenário (peça 236), reproduzida na introdução desta instrução.
15. O exame preliminar concluiu pela admissibilidade recursal e reconheceu a incidência do
efeito suspensivo sobre os itens 9.3, 9.4.1, 9.4.2, 9.4.3, 9.4.4, 9.4.5.1, 9.5, 9.6, 9.7, 9.8, 9.9 e 9.10 do
Acórdão 1704/2017 – TCU – Plenário, conforme as instruções às peças 247 a 255, e 283 a 285 e o
despacho do Min. Rel. Augusto Nardes às peças 257 e 287.
16. Ainda, informa-se que o recurso interposto por Idelson Alan Santos (peça 155) não fora
conhecido por ausência de interesse recursal, dada a inexistência de sucumbência em virtude da
prolação do acórdão ora recorrido (peça 287).
EXAME TÉCNICO
17. No que se refere à contextualização das razões recursais apresentadas pelos recorrentes, em
vista do Acórdão 1704/2017 – TCU – Plenário, tem-se as condenações em débito e sanções aplicadas da
seguinte forma:
Procedimento Responsáveis pelo débito e penalizados Multa do art. 58, inciso II
licitatório com a multa do art. 57
Dispensa de Normando Corral Otávio Bruno Nogueira
Licitação 12/2008 Antônio Carlos Carvalho de Sousa, Borges
- o débito decorre Flávio Teixeira Duarte,
do sobrepreço Silvano Carvalho,
apontado pela Clóvis Antônio Pereira Fortes,
CGU por ocasião Marilene Mendes da Silva,
da fiscalização
Fundação Franco Brasileira de Pesquisa
realizada no
e Desenvolvimento (Fubras),
Senar MT.
LK Editora e Comercio de Bens
Editoriais e Autorais Ltda., e
Débito: R$
720.023,20 Texto & Mídia Comunicação e Editora
Ltda
Concorrência Normando Corral,
23/2008 Antônio Carlos Carvalho de Sousa, e
- o débito decorre Texto & Mídia Comunicação e Editora
de sobrepreço Ltda
calculado pela
CGU, e a citação
também abrangeu
inconsistências
na pesquisa de
preços que
fundamentou o
valor da
contratação.
Débito: R$
1.071.372,17
Concorrência Normando Corral,
8/2009 Antônio Carlos Carvalho de Sousa,
- o débito decorre Otávio Bruno Nogueira,
de sobrepreço Flávio Teixeira Duarte Borges, e
calculado pela LK Editora e Comercio de Bens
CGU, e a citação Editoriais e Autorais Ltda.
também abrangeu
inconsistências
na pesquisa de
preços que
fundamentou o
valor da
contratação.
- o edital da
licitação
favorecia
empresas com
experiência na
produção de
material de temas
das cartilhas.
Débito: R$
745.553,80
Concorrência Normando Corral, e
1/2010 Texto & Mídia Comunicação e LK
- o débito decorre Editora Ltda
do pagamento
antecipado à
empresa Texto &
Mídia e posterior
interrupção da
execução do
contrato. O
certame também
apresentou
problemas na
pesquisa de
preços,
sobrepreço e
restrição à
competitividade,
o que resultou na
participação de
apenas uma
empresa.
Débito: R$
813.917,90
Dispensa de José Antônio de Ávila, e Cícero Rainha de Oliveira;
Licitação 4/2003 Associação Franco Brasileira de Orlando Ferreira Bravo
- o débito decorre Pesquisa e Desenvolvimento (Abeas) Neto
da diferença paga Marilene Mendes da Silva
às empresas Débito: R$ 551.729,25
contratadas Homero Alves Pereira (espólio), e
mediante Associação Franco Brasileira de
dispensa e o custo Pesquisa e Desenvolvimento (Abeas)
de produção
efetiva das Débito: R$ 54.069,75
cartilhas,
subcontratado em
favor da empresa
LK Editora e
Comércio de
Bens Editoriais e
Autorais Ltda.
Débito: R$
605.799,00
18. De início, os recorrentes aventaram questão preliminar relativa à prescrição da pretensão
punitiva e da persecução indenizatória, o que se passa a examinar.
Da prescrição
19. Segundo as razões recursais oferecidas, a instrução originária aplicou o entendimento
firmado no âmbito do Tribunal de Contas da União de que a prescrição da pretensão punitiva utiliza o
prazo decenal previsto no Código Civil, e afastou a tese de sanção para as contratações anteriores a
dezembro de 2005, ou seja, para o Contrato Fepad 9/2002 e para a Dispensa 4/2003, uma vez que a
citação dos responsáveis ocorreu em janeiro de 2016.
20. De outra parte, o Ministério Público junto ao TCU discordou do exame e ressaltou que o
Acórdão 749/2013 – TCU – 1ª Câmara interrompeu a contagem do prazo dos efeitos prescricionais.
21. Nessa toada, os recorrentes alegam que a ordenação da citação de grande parte dos
responsáveis se deu por meio do Acórdão 6689/2015 - TCU – 1ª Câmara, de 27/10/2015, proferido após
novo exame das irregularidades pela unidade técnica, e que, entre outras medidas, tornou insubsistente
os termos do Acordão 749/2013 -TCU – 1ª Câmara (peça 229, pp. 6-7). Assim, não se poderia considerar
o Acórdão 749/2013 – TCU – 1ª Câmara como causa interruptiva da contagem do prazo prescricional.
22. Demais disso, os eventos mais recentes examinados nos autos datariam de 24/2/2010 e
referem-se à Concorrência 1/2010. Por consequência, o Acórdão 6689/2015 – TCU – 1ª Câmara, de
27/10/2015 não alcançaria os fatos tratados nos procedimentos licitatórios impugnados, pois, aplicar-se-
ia aos processos de controle externo o prazo quinquenal para a contagem do prazo para o exercício do
direito punitivo, e não aquele prazo previsto no Código Civil.
23. Acrescem que os débitos perquiridos também sofrem efeito prescricional e colacionam a
ementa do Resp 1480350/RS do Superior Tribunal de Justiça – STJ, que, ante à lacuna legislativa quanto
ao prazo para o exercício jurisdicional do TCU, determina a aplicação do prazo quinquenal do Decreto
20.910/1932 e da Lei 9.873/1999 (peça 229, pp. 9-11).
24. Por fim, argumentam que a ação judicial de ressarcimento ao erário possui natureza
completamente distinta da Tomada de Contas Especial, sendo inaplicável a tese de imprescritibilidade,
inclusive quanto à imputação de débito, porquanto neste procedimento perante a Corte de Contas recai
sobre o responsável o ônus de comprovar a adequada aplicação dos recursos, ao contrário do que
ocorre na ação de ressarcimento, cujo ônus da prova do efetivo prejuízo ao erário incumbe a quem
pleiteia o ressarcimento, perante o Poder Judiciário (peça 229, p. 11).
Análise
25. Conforme visto, os responsáveis invocam a prescrição para que sejam afastados o débito e a
multa.
26. Quanto ao débito, a alegação não procede. A tomada de contas especial é um processo
administrativo devidamente formalizado, com rito próprio, para apurar responsabilidade por ocorrência
de dano à administração pública federal a fim de obter o respectivo ressarcimento. Essa dinâmica tem
por base a apuração de fatos, a quantificação do dano, a identificação dos responsáveis, nos termos do
art. 2º da IN TCU 71/2012.
27. No entendimento deste Tribunal, a pretensão indenizatória não se submete a prazo
prescricional, tendo em vista o disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, que prevê o caráter
imprescritível das ações de ressarcimento ao erário, ainda que as ações sejam de natureza
administrativa.
28. Ademais, a condenação em débito em processo de tomada de contas especial não tem caráter
punitivo, possuindo, essencialmente, natureza jurídica de reparação civil pelo prejuízo causado ao
erário, não sendo alcançada pelo instituto da prescrição da pretensão punitiva (Acórdão 4214/2017 –
TCU – 1ª Câmara, Rel. Min. Benjamin Zymler).
29. No que se refere à pretensão punitiva, os recursos devem ser providos parcialmente.
30. Para avaliar a questão da persecução sancionatória por parte do TCU, no Supremo Tribunal
Federal, ao tratar da controvérsia do prazo prescricional de multa aplicada pelo TCU, dada a lacuna da
Lei 8.443/1992, prevaleceu o entendimento de que “A prescrição da pretensão punitiva do TCU é
regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja em razão da interpretação correta e da aplicação
direta desta lei, seja por analogia. (...)” (STF. 1ª Turma. MS 32.201. Rel. Min. Roberto Barroso. Dje
7/8/2017. Trânsito em julgado em 11/11/2017).
31. Todavia, em que pese a decisão proferida sinalize o entendimento daquela Turma julgadora,
seu alcance detém efeito inter partes, não vinculante e sem eficácia erga omnes (Acórdão 2861/2018 –
TCU – Plenário, Rel. Min. Augusto Sherman). Assim, o TCU continua a aplicar o prazo decenal,
conforme o incidente de uniformização de jurisprudência (Acórdão 1441/2016 – TCU – Plenário, Rel.
Min. Walton Alencar Rodrigues), no qual se fixou o entendimento de que a pretensão punitiva aplicável
aos processos de controle externo subordina-se ao prazo geral de prescrição indicado no art. 205 do
Código Civil, que é de 10 anos, contado a partir da data da ocorrência da irregularidade,
interrompendo-se sua fruição em razão do ato ordinatório do chamamento aos autos - a citação, a
audiência ou a oitiva. Definida a tese aplicável ao caso em comento, resta avaliar as circunstâncias
fáticas a fim de se determinar os atos afetados pelos efeitos prescricionais.
32. Identificam-se nos autos dois acórdãos determinantes do comparecimento de responsáveis
aos autos, quais sejam: Acórdão 749/2013 – TCU – 1ª Câmara, de 26/2/2013 (peça 30) e o Acórdão
6689/2015 – TCU – 1ª Câmara, de 27/10/2015 (peça 69).
33. De acordo com o Acórdão 1441/2016 – TCU – Plenário, o prazo prescricional poderá ser
interrompido, uma única vez, pela audiência, citação ou oitiva válida, e a recontagem de sua fruição será
reiniciada em seguida. Por consequência, considerar-se-á como causa interruptiva dos efeitos
prescricionais a data da primeira decisão que convocou os responsáveis ao comparecimento aos autos.
Como os dois acórdãos invocaram responsáveis distintos, é preciso avaliar se o procedimento licitatório
é alcançado pelo prazo decenal, e quais responsáveis teriam sido afetados pela prolação do Acórdão
749/2013 – TCU – 1ª Câmara.
34. Nesta linha, no que interessa aos procedimentos licitatórios necessários ao deslinde dos
autos, as medidas preliminares e os respectivos responsáveis podem ser distribuídos da seguinte forma:
Recorrentes alcançados pela Recorrentes alcançados pela Alcance dos efeitos do
interrupção prescricional em interrupção prescricional em prazo decenal a partir
razão da prolação do Acórdão razão da prolação do Acórdão do segundo acórdão
749/2013 – TCU – 1ª Câmara 6689/2015 – TCU – 1ª Câmara (27/10/2015) – a
prescrição alcança
fatos pretéritos a
27/10/2005.
Concorrência 1/2010 Concorrência 1/2010 Marco temporal:
Audiência Citação 27/10/2005.
1. Normando Corral 1. Texto & Mídia A Concorrência 1 trata
2. Flávio Teixeira Comunicação e Editora Ltda. de fatos relativos ao
Duarte 2. Normando Corral exercício de 2010,
3. Marilene Mendes da portanto, não
Silva alcançada pelos efeitos
4. Silvano Carvalho prescricionais do prazo
decenal.
Dispensa de Licitação 4/2003 Dispensa de Licitação 4/2003 Marco temporal:
Audiência Citação 27/10/2005
1. Homero Alves 1. José Antônio de Ávila A Dispensa Licitatória
Pereira 2. Silvano Carvalho 4 trata de fatos
Citação 3. Cícero Rainha de relativos ao exercício
1. Homero Alves Oliveira de 2003 (peça 36, pp.
Pereira 4. Orlando Ferreira 63-67), momento
2. José Antônio de Bravo Neto pretérito ao limite

Ávila 5. Marilene Mendes da temporal de
3. Associação Silva 27/10/2005. Logo, o
Brasileira de Educação Agrícola 6. Associação Brasileira Acórdão 749/2013 se
Superior – ABEAS de Educação Agrícola Superior instrumentaliza como
7. Homero Alves Pereira causa interruptiva da
contagem do prazo
prescricional para
parte dos responsáveis
– Homero Alves
Pereira, José Antônio
de Ávila e Abeas. Por
consequência, os
responsáveis não
instados a se
pronunciar quando da
prolação do primeiro
acórdão, não podem ser
penalizados em função
deste ajuste, pois
prescrita a pretensão
punitiva.
Encontram-se nesta
situação:
1. Silvano
Carvalho
2. Cícero Rainha
de Oliveira
3. Orlando
Ferreira Bravo Neto
4. Marilene
Mendes da Silva
Dispensa de Licitação 12/2008 Dispensa de Licitação 12/2008 Marco temporal:
Audiência e citação Citação 27/10/2005.
1. Normando Corral 1. Normando Corral A Dispensa de
2. Antônio Carlos 2. Antônio Carlos Licitação 12 refere-se a
Carvalho de Sousa Carvalho de Souza fatos relativos ao
3. Clóvis Antônio 3. Otávio Bruno Nogueira exercício de 2008,
Pereira Fortes Borges portanto, não
4. Marilene Mendes da 4. Clóvis Antônio Pereira alcançada pelos efeitos
Silva Forte prescricionais do prazo
5. Silvano Carvalho decenal.
6. Flávio Teixeira Duarte
7. Marilene Mendes da
Silva
8. Fundação Franco
Brasileira de Pesquisa e
Desenvolvimento-Fubras
9. LK Editora e Comercio
de Bens Editoriais e Autorais Ltda
10. Texto & Mídia
Comunicação e Editora Ltda.

Audiência Citação 27/10/2005.
1. Flávio Teixeira 1. Normando Corral A Concorrência 23
Duarte 2. Antônio Carlos refere-se a fatos
2. Marilene Mendes da Carvalho de Souza relativos ao exercício
Silva 3. Flávio Teixeira Duarte de 2008, portanto, não
3. Silvano Carvalho 4. Marilene Mendes da alcançada pelos efeitos
Silva prescricionais do prazo
5. Texto & Mídia decenal.
Audiência e citação Citação 27/10/2005.
1. Flávio Teixeira 1. Normando Corral A Concorrência 8
Duarte 2. Antônio Carlos refere-se a fatos
2. Marilene Mendes da Carvalho de Souza relativos ao exercício
Silva 3. Otávio Bruno Nogueira de 2009, portanto, não
3. Silvano Carvalho Borges alcançada pelos efeitos
4. Normando Corral 4. Flávio Teixeira Duarte prescricionais do prazo
5. Antônio Carlos 5. Marilene Mendes da decenal.
Carvalho de Sousa Silva
6. LK Editora e Comercio
de Bens Editoriais e Autorais Ltda
35. Da tabela acima, extrai-se a conclusão de que Silvano Carvalho, Cícero Rainha de Oliveira,
Orlando Ferreira Bravo Neto e Marilene Mendes da Silva não foram citados no Acórdão 749/2013 –
TCU – 1ª Câmara, de 26/2/2013. Nesta toada, o exame procedido à peça 209 absteve-se de propor a
aplicação de penalidades aos responsáveis, em função da prescrição da pretensão punitiva (peça 209,
pp. 8-9).
36. Alinha-se à instrução originária e conclui-se pela impossibilidade de se cogitar em
interrupção do prazo prescricional em 2013 para estes recorrentes. Por conseguinte, contando-se o
prazo decenal a partir de outubro de 2005, devem ser afastadas as multas que lhes foram aplicadas com
base no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, em virtude da Dispensa de Licitação 4/2003, cujos atos
referem-se ao exercício de 2003, dada a extinção do direito punitivo em 2013 e a prolação do acórdão
citatório apenas em 2015.
37. Portanto, quanto a este ponto, os recursos devem ser providos para Silvano Carvalho, Cícero
Rainha de Oliveira, Orlando Ferreira Bravo Neto e Marilene Mendes da Silva.
38. Insta observar que, embora citada, a responsabilidade da empresa LK Editora já havia sido
afastada por meio do Acórdão 1704/2017 – TCU – Plenário.
39. Por sua vez, Homero Alves Pereira, responsável pelo aditivo contratual em 2/8/2004, José
Antônio de Ávila, responsável pela celebração do contrato em 5/1/2004 (peça 38, p. 66) e a Abeas foram
citados pelo Acórdão 749/2013 – TCU – Plenário, causa interruptiva da contagem do prazo
prescricional, motivo pelo qual não há óbices processuais para que estes responsáveis sejam apenados.
40. Caso reconhecida a extinção do direito punitivo em relação à Silvano Carvalho, sob o
enfoque material, a decisão proferida em sede recursal supre a inexatidão material constante da
deliberação recorrida, eis que, muito embora tenha sido multado com fundamento no art. 58, inciso II,
da Lei 8.443/1992, em função da justificativa que amparou indevidamente a celebração da Dispensa de
Licitação 4/2003, seu nome não consta do dispositivo condenatório relativo à esta penalidade, qual seja
9.6 do Acórdão 1704/2017 – TCU – Plenário, Rel. Min. Augusto Sherman.
41. Do ponto de vista formal, considerando o teor da Enunciado TCU 145, o Tribunal deve
corrigir de ofício inexatidões materiais. Assim, o acórdão que julgar o presente recurso deveria propor a
correção do item 9.6 do Acórdão 1704/2017 – TCU – Plenário, para incluir o nome do recorrente entre
aqueles responsáveis apenados com a multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992. No entanto, em
atenção ao princípio da utilidade dos atos processuais, abstém-se de propor a medida corretiva, eis que,
caso acatada a preliminar de prescrição, carente de efeito prático.
42. Ultrapassada a questão preliminar, a seguir, examinam-se as razões recursais a partir dos
procedimentos licitatórios impugnados, incluindo-se as circunstâncias objetivas e subjetivas para cada
recorrente.
DISPENSA DE LICITAÇÃO 4/2003
43. A Dispensa de Licitação 4/2003 teve por finalidade a contratação da Abeas (entidade sem
fins lucrativos incumbida de pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional) para a produção de
cartilhas do Programa de Formação Profissional Rural e Promoção Social, com fundamento na hipótese
de dispensa para contratação de entidade sem fins lucrativos incumbida de pesquisa, ensino ou
desenvolvimento institucional, científico ou tecnológico (art. 9º, VIII, do Regulamento de Licitações e
Contratos do Senar) (peça 55, p. 5).
44. O procedimento caracterizou burla ao devido procedimento licitatório, eis que fundamentado
em características personalíssimas da Abeas, a despeito de o serviço ter sido subcontratado e executado
integralmente pela LK Editora, que não possuía tais requisitos (peça 55, p. 5).
45. Por sua vez, o sobrepreço no valor de R$ 605.799,00 resultou da diferença entre o valor do
contrato e aditivo do Senar/MT com a Abeas (R$ 880.000,00), e o valor subcontratado e aditivado com a
LK Editora para o mesmo objeto (R$ 274.201,00) (peça 55, p. 5).
Procedimento Débitos Responsáveis - Débito e Multa (art. 58, inciso II)
Multa do art. 57
Dispensa de R$ 551.729,25 José Antônio de Ávila, e Silvano de Carvalho,
Licitação 4/2003 Associação Franco Cícero Rainha de
- o débito decorre Brasileira de Pesquisa e Oliveira,
da diferença paga Desenvolvimento (Abeas) Orlando Ferreira Bravo
às empresas Neto
contratadas Marlene Mendes da
mediante dispensa Silva
e o custo de R$ 54.069,75 Homero Alves Pereira
produção efetiva (espólio), e
das cartilhas, Associação Franco
subcontratado em Brasileira de Pesquisa e
favor da empresa Desenvolvimento (Abeas)
LK Editora e
Comércio de Bens
Editoriais e
Autorais Ltda.
Recorrentes do débito: José Antônio de Ávila e espólio de Homero Alves Pereira

Débito Total: R$ 605.799,00
Recorrentes da multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992: Cícero Rainha de Oliveira, Orlando
Ferreira Bravo Neto e Marlene Mendes da Silva.
Razões recursais de José Antônio de Ávila e Homero Alves Pereira (peça 242)
46. O Acórdão 6689/2015 – TCU – 1ª Câmara determinou a citação de José Antônio de Ávila, na
qualidade de Presidente do Conselho Administrativo quando da celebração do contrato, em virtude da
ratificação da Dispensa 4/2003 (peça 37, p. 2), a qual caracterizou fuga ao devido procedimento
licitatório, cuja competitividade presumivelmente proporcionaria a obtenção da proposta mais vantajosa
e evitaria o ônus da intermediação desnecessária da Abeas.
47. Ainda, a decisão determinou a citação do espólio de Homero A. Pereira, na pessoa do seu
representante legal, na qualidade de Presidente do Conselho Administrativo, em razão da subscrição do
termo aditivo do contrato decorrente da Dispensa de 4/2003, ampliando o prejuízo decorrente da

intermediação desnecessária da entidade Abeas.
48. Os recorrentes ocuparam a Presidência do Conselho Administrativo. De acordo com o exame
procedido nos autos, José Antônio de Ávila, ao ratificar a dispensa de licitação indevida contribuiu para
a concretização do dano. Da mesma forma, Homero Alves Pereira celebrou termo aditivo ao contrato
decorrente da Dispensa de Licitação 4/2003, ampliando o valor contratado em R$ 54.069,75.
49. A Dispensa de Licitação 4/2003 resultou na contratação da Associação Brasileira de
Educação Superior - Abeas para a produção de cartilhas do Programa de Formação Profissional Rural
e Promoção Social, o que, de acordo com a instrução da unidade técnica, teria caracterizado burla ao
processo licitatório.
50. De acordo com as razões recursais oferecidas, no que concerne às circunstâncias objetivas,
os recorrentes destacam que o contrato utilizado pelo exame do sobrepreço não consta dos autos, que os
auditores do TCU não tiveram acesso a esse documento e que integram o processo apenas recortes de
imagens totalmente desconexas (cláusulas aleatórias de contratos) colacionadas em relatório elaborado
pela CGU localizado à peça 40, pp. 165-169 (peça 242.
51. Obtemperam, com base nos números constantes do relatório da CGU, que para a execução
integral do objeto do contrato decorrente da Dispensa de Licitação, a LK Editora teria firmado com a
Abeas um contrato no valor de R$ 168.270,75, ao passo que no contrato firmado entre a Abeas e o
Senar/MT o preço pactuado foi de R$ 720.000,00. Quanto ao aditivo contratual, a CGU afirma que,
enquanto o Senar/MT pagou à Abeas a importância de R$ 160.000,00, a Abeas teria subcontratado
integralmente o objeto do aditivo a LK Editora pelo valor de R$ 105.930,25 (peça 242, p. 14).
52. Aduzem que o contrato principal firmado entre Abeas e o Senar/MT tinha como objeto a
produção de dezoito cartilhas ao preço unitário de R$ 40.000,00. Já no contrato firmado entre a Abeas e
a Lk Editora, o preço unitário das cartilhas teria sido de apenas R$ 9.348,37. Concluem que,
considerando que o contrato adicional previa a adição de mais quatro cartilhas, o preço unitário pago
pelo Senar/MT à Abeas continuou sendo de R$ 40.000,00. De outro lado, o preço unitário supostamente
pago à LK Editora teria sido de R$ 26.482,56 por cartilha (peça 242, p. 14).
53. Após tais ponderações questionam o preço unitário das cartilhas: R$ 40.000,00, R$ 9.348,37
ou R$ 26.482,56. Informam, ainda, que a subcontratada LK Editora não se encontra mais arrolada como
responsável solidária pelo débito apurado, pois o MP/TCU afastou sua responsabilidade ao considerar
inexistentes os indícios de que recebera além do montante gasto para o fornecimento das cartilhas ao
Senar/ MT (peça 242, p. 15).
54. Em seguida, ponderam que se as informações e os valores apontados pela CGU fossem
corretos, na execução do contrato principal, a subcontratada teria suportado um prejuízo unitário de R$
17.134,19 por cartilha (R$ 26.482,56 - R$ 9.348,37 = R$ 17.134,19), ou, então, na execução do aditivo
contratual recebeu valor a maior de R$ 17.134,19 por cartilha (peça 242, p. 15).
55. Ao fim, arguem que a incoerência dos preços unitários das cartilhas demonstra a fragilidade
da metodologia de apuração do débito imputado aos recorrentes, que está fundamentada exclusivamente
em supostos contratos (inexistentes nos autos) aos quais a Secex/MT jamais teve acesso, deixando
evidente a afronta ao artigo 82 da Instrução Normativa 71/2012 deste Tribunal, nos termos da qual a
apuração do débito deve ser feita com exatidão do valor devido, ou por estimativa, quando, por meios
confiáveis, apurar-se quantia que seguramente não excederia o real valor devido (peça 242, p. 16).
56. No que concerne às circunstâncias subjetivas, ressaltam ter ocupado a Presidência do
Conselho Administrativo do Senar/MT, e que a tomada de decisões se encontrava amparada em
pareceres técnicos e jurídico, em atenção ao princípio da segregação de funções. Assim, não havia
condições de atuarem como revisores de todos os atos e documentos acostados aos processos de
contratação.
57. Destacam, ainda, que não se encontra demonstrado nos autos o nexo de causalidade entre as
condutas e o dano. Aduz que a CGU, bem como o TCU, já havia considerado regulares as contas nos
exercícios de 2002 e 2006, o que caracterizaria a excludente de culpabilidade – inexigibilidade de
conduta diversa. Seria desarrazoado se exigir do ordenador de despesas ou de outro servidor a mudança
de procedimentos que vinham sendo considerados regulares (peça 242, pp. 16-17).
58. Por fim, José Antônio de Ávila considera a imposição das sanções de multa e inabilitação
para o exercício do cargo público desproporcionais e desarrazoadas, haja vista a inexistência de dolo ou
má-fé em sua conduta e que suas ações se pautaram nos limites de suas atribuições (peça 242, p. 17).
Análise
59. As razões recursais podem assim ser sintetizadas: a) ausência de provas nos autos a
sustentar a condenação; b) fragilidades na metodologia do cálculo do sobrepreço; c) princípio da
segregação de funções; d) ausência de nexo de causalidade entre as condutas e o dano; e) ausência de
proporcionalidade e razoabilidade nas sanções aplicadas de multa e inabilitação para o exercício de
função pública; f) ausência de dolo e má-fé nas condutas praticadas.
60. Inicialmente, no que toca aos elementos de prova (a) que ampararam a condenação dos
responsáveis, diferentemente do alegado pelos recorrentes, a conclusão da unidade técnica apoiou-se no
Relatório da CGU e na pesquisa de preço inidônea com indícios de fraude (mesmos erros de digitação,
ortografia, e mesmas disposições de valores) realizada pelo Senar/MT (peça 35, pp. 17-18, 37-38 e 58-59
e peça 36, pp. 11-12 e 39-40).
61. De fato, os autos não contêm a íntegra dos contratos usados pela CGU como referência para
o cálculo do sobrepreço. Constam apenas do Relatório da CGU a foto da primeira página do contrato,
com a descrição dos contratantes e do objeto, e da última página, com as assinaturas dos responsáveis
pela Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior (Abeas) e a LK Editora (peça 40, p. 165-6 e
peça 209, pp. 4-5).
62. No entanto, a fotografia das páginas se mostram suficientes a comprovar a subcontratação
total do objeto originalmente contratado com o Senar/MT, posteriormente repassado à LK Editora por
parte da Abeas. Os recorrentes não apresentam contraprova capaz de demonstrar a inexistência do fato
relatado pelo órgão de controle interno.
63. Outrossim, registra-se que os relatórios e demais documentos juntados pela CGU ao
processo consistem em documentos públicos, dotados de fé-pública e presunção juris tantum de
veracidade e, nos termos do art. 405 do Código de Processo Civil, constituem prova dos fatos declarados
(peça 209, pp. 4-5).
64. A ampla defesa exercida por meio do chamamento dos responsáveis ao comparecimento aos
autos propicia oportunidade para que os fatos relatados pela Controladoria possam ser rebatidos,
esclarecidos e afastados, o que não se viu no caso em exame, quer na fase de instrução originária, quer
neste momento recursal.
65. Além disso, a ausência da íntegra dos instrumentos contratuais não trouxe qualquer prejuízo
à defesa, como não fragiliza o exame procedido nos autos, eis que amparado nas circunstâncias fáticas
sobre as quais o relatório da CGU se mostrou suficiente a demonstrar. Não se pode acatar a alegação
genérica da ausência do documento como uma fragilidade do exame, sem que reste demonstrado
qualquer prejuízo concreto/efetivo à parte.
66. Diferentemente do raciocínio dos recorrentes, o sobrepreço (b) não resulta da variação dos
preços unitários das cartilhas, mas em virtude da diferença entre (i) o valor total de R$ 880.000,00 afeto
à celebração do contrato original com a Abeas e seu aditivo, e (ii) o valor pago para a efetiva prestação
dos serviços pela LK Editora, dada a subcontratação total do objeto por apenas R$ 274.201,00.
67. Assim, o sobrepreço de R$ 605.799,00 resulta da diferença entre a intermediação
desnecessária da Abeas - instituição voltada para ensino, utilizada para justificar indevidamente a
contratação direta/ burla ao dever de licitar – e o valor efetivo dos serviços prestados pago à LK
Editora.
68. Ademais, por óbvio que o preço unitário da cartilha variará de acordo com a quantidade
produzida e em consonância com a variação do preço total efetivamente pago pelo serviço. Logo, este
raciocínio carece de fundamentos matemáticos mais sólidos e não se mostra apto a demonstrar
fragilidades na metodologia empregada para a detecção do sobrepreço.
69. No que concerne à responsabilidade dos recorrentes o exame perpassa pela conduta e pela
culpabilidade.
70. No tocante à conduta de José Antônio de Ávila – Presidente do Senar/MT, quando da
celebração do contrato com a Abeas – ratificou a Dispensa de Licitação 004/2003 (peça 37, p. 2), a qual
caracterizou fuga ao devido procedimento licitatório, e assim assumiu o ônus da intermediação
desnecessária da entidade Abeas, no valor de R$ 551.729,25.
71. Com relação à Homero Alves Pereira, vale o mesmo raciocínio anterior, pois assinou termo
aditivo ao contrato decorrente da Dispensa de Licitação 004/2003 (peça 37, p. 2), ampliando em R$
54.069,75 o prejuízo decorrente da intermediação desnecessária da entidade Abeas.
72. No que concerne à culpabilidade de ambos os recorrentes, era exigível conduta diversa, pois,
não sendo a Abeas empresa do ramo editorial, parcela relevante dos serviços seria subcontratada. Além
disso, o fato de haver contratação anterior por dispensa na qual a LK Editora havia sido a produtora das
cartilhas sinalizava a desnecessidade da intermediação de outra entidade na contratação da editora, bem
como da inadequação da dispensa de licitação (peça 55, pp. 7-8 e peça 209).
73. Da associação das condutas com o dano apurado – pagamento a maior em razão de
intermediação desnecessária da Abeas, encontram-se devidamente caracterizados os nexos de
causalidade (d), uma vez que a celebração do contrato e do aditivo concretizaram o prejuízo decorrente
da intermediação desnecessária da entidade – fuga ao dever de licitar e sobrepreço.
74. Insta esclarecer que o julgamento pela regularidade das contas pelo TCU, dos exercícios de
2002 e 2003, não reveste de legalidade os atos ora inquinados e, portanto, não configura excludente de
culpabilidade – inexigibilidade de conduta diversa, eis que, as irregularidades, de natureza grave,
provavelmente eram então desconhecidas quando da apreciação dos atos de gestão relativas a 2002 e
2003.
75. Quanto ao assunto tratado no âmbito do Tribunal, as irregularidades verificadas nas
Dispensas de Licitação 4/2003 e 12/2008 e nas Concorrências 23/2008, 8/2009 e 1/2010 foram
identificadas nos procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT em exercícios anteriores (2005,
2006 e 2007) e tratadas em processos específicos, conforme quadro sintético abaixo:
Prestação de Fundamento Responsáveis Sanções Situação do
contas do Débito solidários aplicadas processo
Exercício de Diferença  Espólio do  Multa do Recursos de
2005 entre o valor Presidente do art. 57 e do art. reconsideração não
TC do contrato Conselho de 58; conhecidos,
012.611/2006 celebrado com Administração  conhecidos e
-9 instituições  Empresas  Declaraçã improvidos –
Acórdão incumbidas de contratadas o de inidoneidade Acórdão 2897/2017
2.198/2015- ensino e (subcontratada e – TCU – Plenário –
TCU – pesquisa e o participantes da Min. Relator José
Plenário, valor pago à cotação de preços Múcio Monteiro.
Rel. Min. subcontrataçã fraudada).
Marcos o para a
Benquerer prestação dos
Costa serviços
originalmente
contratados.
Exercício de Diferença  Presidente  Multas do Aguardando
2006 entre o valor do Senar art. 57 e do art. instrução de mérito
TC do contrato e o  Empresa 58; dos recursos de
017.006/2007 valor pago à contratada  reconsideração
-7 subcontratada.  Declaraçã interpostos.
Acórdão o de
1.750/2016 – inidoneidade;
TCU – 
Plenário,  Inabilitaçã
Rel. Min. o para o exercício
André de de cargo ou
Carvalho função.
Exercício de Superfaturame  Presidente  Multas do Recursos de
2007 nto apontado do Conselho de art. 57; reconsideração
TC pela CGU. Administração  conhecidos e
014.456/2008 Pagamento   Declaraçã improvidos –
-5 indevido por  Superinten o de inidoneidade Acórdão 1068/2017
Acórdão serviços de dente  – TCU – Plenário,
2.442/2015 – elaboração  Empresas  Inabilitaçã Rel. Min. Ana
TCU – das cartilhas. contratadas o para o exercício Arraes.
Plenário,  Membros de cargo ou
Rel. Min. comissão de função
licitação
 Assessora
Jurídica
 Gerente
Administrativo e
Financeiro
76. Para o fechamento do ponto questionado, convém elucidar que o julgamento pela
regularidade das contas ordinárias de um exercício não é empecilho para que irregularidades
descobertas a posteriori, e que resultaram em prejuízo ao erário, sejam apuradas com imputação de
débito aos responsáveis. A decisão definitiva em processo de tomada ou prestação de contas ordinária
não constitui fato impeditivo da imposição de débito em outros processos nos quais constem como
responsáveis os mesmos gestores (Acórdão 769/2011 TCU – Plenário, Rel. Min. José Múcio).
77. Quanto ao princípio da segregação de funções (c), o fato de as decisões dos presidentes dos
conselhos de administração ampararem-se em pareceres técnicos e jurídicos não afasta, por si só, a
responsabilidade da autoridade hierarquicamente superior por atos considerados irregulares, sobretudo
aqueles com grande repercussão financeira, uma vez que, em regra, os pareceres não vinculam o gestor,
que tem a obrigação de proceder ao exame crítico de sua conveniência e correção, em razão do dever
legal de supervisão que lhe cabe (Acórdão 2781/2016 – TCU – Plenário, Min Rel. Benjamin Zymler).
78. No que concerne à alegação de ausência de dolo e de má-fé (f), a responsabilidade dos
jurisdicionados perante o TCU é de natureza subjetiva, caracterizada mediante a presença de
simples culpa stricto sensu, sendo desnecessária a caracterização de conduta dolosa ou má-fé do gestor
para que este seja responsabilizado (Acórdão 9004/2018 – TCU – 1ª Câmara, Rel. Min. Bruno Dantas).
79. Outrossim, não há como acatar a alegação genérica de falta de proporcionalidade e
razoabilidade (e) nas sanções aplicadas de multa e inabilitação para o exercício de função pública, eis
que resultam do juízo subjetivo do julgador ante o grau de reprovabilidade das condutas praticadas, da
gravidade das irregularidades e do dano causado ao erário.
Razões recursais de Cícero Rainha de Oliveira, de Orlando Ferreira Bravo Neto (peça 230) e de
Silvano Carvalho (peça 231).
80. Membros da comissão de licitação, Cícero Rainha de Oliveira e Orlando Ferreira Bravo
Neto justificaram a Dispensa de Licitação 004/2003 (peça 36, p. 63-64), a qual caracterizou fuga ao
devido procedimento licitatório, cuja competitividade proporcionaria a obtenção da proposta mais
vantajosa e evitaria o ônus da intermediação desnecessária da entidade Abeas, no valor de
R$ 551.729,25. Inicialmente, foram citados a responder pelo débito, e, posteriormente, foram apenas
multados com fundamento no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
81. Insta observar que Silvano Carvalho (peça 231), na qualidade de membro da comissão de
licitação, também fora apenado com a sanção de multa em virtude da justificativa técnica concedida à
Dispensa de Licitação 004/2003 (peça 36, p. 63-64), a qual caracterizou fuga ao devido procedimento
licitatório, e redundou na intermediação desnecessária da Abeas, no valor de R$ 551.729,25. Em que
pese não ter apresentado razões recursais contra a multa que lhe fora aplicada, dado o erro material na
deliberação que não registra o seu nome no dispositivo 9.6, uma vez que os argumentos apresentados
pelos demais integrantes da comissão de licitação se constituem em teses apoiadas em circunstâncias
objetivas, a defesa se lhe aproveita.
82. Em suas razões recursais, os recorrentes informam que, quando da elaboração do processo
da Dispensa de Licitação 4/2003, a Comissão de Licitação, composta pelos Senhores Silvano Carvalho,
Cícero Rainha de Oliveira e Orlando Ferreira Bravo Neto, apresentaram as Justificativas para a
aquisição direta das cartilhas para o programa Formação Profissional Rural/Programa Social daquele
ano, conforme determina a norma legal. Em complemento, registram que em anos anteriores as
justificativas técnicas haviam sido aceitas pelos órgãos do controle externo (CGU e TCU) (peça 230, p.
19).
83. Reputam que as justificativas relativas à economicidade e vantajosidade da contratação
encontravam-se bem fundamentadas e destacam trecho do parecer em que resta consignado que na
elaboração e produção do material didático demandado, as cartilhas, os especialistas de cada área,
devem preocupar-se além do conteúdo programático, com toda a preparação do cenário para as tarefas
pertinentes e as entidades.
84. Também, destacam que a Abeas e a Fubras, além de apresentarem o menor preço possuíam
características especiais que as tornavam habilitadas para a contratação direta por estarem voltada ao
ensino, se tratar de instituição de direito privado, sem fins lucrativos e enquadrada no art. 24, inciso
XXIII da Lei 8.666/1993 (peça 230, pp. 19-20). Aduzem que a Abeas detém representativo portfólio de
trabalhos realizados e que não sobreviveria ao mercado se não detivesse ética, lisura e capacidade
profissional.
85. Suscitam a cadeia hierárquica e a divisão de trabalho como controle das funções
desempenhadas, no que informam que o parecer técnico passou pelo crivo do setor jurídico e que não
houve impugnações aos termos que o integravam (peça 230, pp. 21-22).
86. Nessa linha, aduzem que o Presidente do Conselho Administrativo ratificou a dispensa
licitatória por também entender que o certame se adequava às exigências previstas na Lei 8.666/1993 e
no Regulamento de Licitações e Contratos do Senar (peça 230, p. 23).
87. Ainda, obtemperam que, se a documentação apresentada pelas entidades demonstrava que as
instituições preenchiam o exigido no Regulamento de Licitações e Contratos do Senar; se os preços
apresentados estavam compatíveis, à época dos fatos, com o mercado; não há que se cogitar da
culpabilidade dos membros da Comissão de Licitação, pois o suposto sobrepreço decorreu da
subcontratação efetivada pela Abeas e Fubras, cuja negociação não teve participação/autorização por
parte dos agentes do Senar/MT (peça 230, p. 25).
88. Novamente, ressaltam que os integrantes de uma comissão de licitação não podem ser
responsabilizados em virtude de atos concernentes à execução contratual, eis que a matéria refoge ao rol
de suas atribuições (peça 230, p. 26).
89. No tocante à formatação de propostas que apresentavam mesmos erros de grafia – letras,
números, redação, alegam que cuidavam de vários outros procedimentos licitatórios, que tais
coincidências não eram de fácil percepção. Acrescentam que as suposições levantadas por parte do
exame procedido pelo TCU e pela CGU desses equívocos não se mostram suficientes a sustentar uma
condenação, e afirmam que, em verdade, o conteúdo das propostas era o que importava, e não a forma
(peça 230, p. 27).
90. Em seu juízo, o objeto do contrato foi integralmente executado, as cartilhas produzidas e
entregues, e o objeto da contratação alcançado, motivo pelo qual não vislumbram dano ao erário (peça
230, p. 27).
91. Ponderam como imprópria a exigência de conduta de um membro da comissão de licitação
além daquela razoável, situação que configuraria imputação de responsabilidade objetiva, vedada pelo
ordenamento jurídico pátrio (peça 230, p. 28).
92. Ressaltam como necessária a individualização da conduta para efeito de responsabilização,

alegam a boa-fé e a ausência de intenção de causar qualquer dano ao erário e transcrevem sumário do
HC 190782/BA julgado pelo STJ (peça 230, pp. 28-31).
93. Por fim, salientam a desproporcionalidade e a falta de razoabilidade nas sanções aplicadas –
multa inabilitação para ocupação de cargo em comissão ou função de confiança na Administração
Pública, pois não haveria o dano alegado pelo exame procedido nos autos. Outrossim, não se verificam
critérios para a dosimetria da pena aplicada no patamar exasperado. Ainda, argumentam que não restou
demonstrada nos autos a ciência de qualquer suposto conluio entre empresário do ramo gráfico com
funcionários do SENAR/MT. Assim, resta configurado que o exame procedido pela unidade técnica
instrutiva não teria sido aprofundado das circunstâncias, das condutas de cada membro, do nexo causal
e do resultado do alegado dano (peça 230, pp. 31-34).
94. Destacam excerto do Acórdão 4298/2014 – TCU – 2ª Câmara, em que o Tribunal decidiu
ante a baixa gravidade na conduta de fiscais afastar a aplicação da multa do art. 58, inciso II, da Lei
8.443/1992 (peça 230, pp. 34-35).
Análise
95. Em virtude da incidência dos efeitos prescricionais sobre os fatos relacionados à Dispensa de
Licitação 4/2003, entende-se prejudicado/desnecessário o exame das razões recursais apresentadas
pelos membros da comissão de licitação e pela parecerista jurídica. De toda forma, uma vez que o
Relator do recurso pode discordar das conclusões relativas à questão preliminar, examinam-se as razões
recursais no intuito de se exaurir a matéria tratada no âmbito recursal.
96. As razões recursais podem assim ser sintetizadas: a) as justificativas para a dispensa de
licitação haviam sido aceitas pela CGU e pelo TCU em exercícios anteriores; b) as justificativas quanto
à economicidade e vantajosidade da contratação por dispensa restavam devidamente demonstradas no
procedimento administrativo; c) a Abeas se enquadra nos requisitos exigidos para a dispensa de
licitação; d) os atos praticados foram submetidos e acatados por controle hierárquico do Senar/MT; e)
matérias relacionadas à execução contratual (subcontratação) refoge da esfera de competência da
comissão de licitação; f) objeto contratado foi integralmente executado; g) ausência de dolo e
necessidade de individualização das condutas.
97. No que concerne ao item “a”, repisa-se que o julgamento pela regularidade das contas, dos
exercícios de 2002 e 2003, não reveste de legalidade os atos ora inquinados e, portanto, não caracteriza
a excludente de culpabilidade – inexigibilidade de conduta diversa, eis que, as irregularidades, de
natureza grave, provavelmente eram então desconhecidas naqueles anos, quando da apreciação dos atos
de gestão relativas a 2002 e 2003.
98. Ainda, reviça-se que as irregularidades verificadas nas Dispensas de Licitação 4/2003 e
12/2008 e nas Concorrências 23/2008, 8/2009 e 1/2010 foram identificadas nos procedimentos
licitatórios realizados pelo Senar/MT em exercícios anteriores (2005, 2006 e 2007).
99. Da mesma forma, convém elucidar que o julgamento pela regularidade das contas ordinárias
de um exercício não é empecilho para que irregularidades descobertas a posteriori, e que resultaram em
prejuízo ao erário, sejam apuradas com imputação de débito aos responsáveis. A decisão definitiva em
processo de tomada ou prestação de contas ordinária não constitui fato impeditivo da imposição de
débito em outros processos nos quais constem como responsáveis os mesmos gestores (Acórdão
769/2011 TCU – Plenário, Rel. Min. José Múcio).
100. Relativamente aos itens “b”, “c” e “e”, a comissão de licitação se encarrega do exame e
julgamento dos documentos e procedimentos relativos ao certame.
101. No processo da Dispensa 4/2003, houve fortes indícios da fraude que possibilitou a
ocorrência de sobrepreço que poderiam ter sido percebidos pelos membros da comissão. Embora a
Abeas, por congregar professores universitários, tivesse capacidade para elaborar o conteúdo das
cartilhas, a produção do material também envolvia atividades de editoração que são prestadas apenas
por empresas do ramo editorial (peça 55, p. 5).
102. A despeito da contratação da Abeas, entidade sem fins lucrativos, ao menos conforme seu
estatuto social, as cartilhas teriam sido na verdade fornecidas por empresas que não se revestiam das
características que justificariam a dispensa do procedimento licitatório (peça 55, p. 5). Por essa razão, a
forma, aparentemente legal, foi empregada para mascarar uma contratação contrária às normas do
próprio Senar, possibilitando o direcionamento do objeto para empresa específica, o conluio e o
sobrepreço em prejuízo aos cofres dessa entidade.
103. Assim, ainda que não tenham atuado na execução do contrato, a comissão, desde a
elaboração da justificativa (peça 36, p. 63-4), já tinha condições de averiguar que pelo menos a
impressão das cartilhas seria subcontratada, o que afasta a tese de que teriam justificado o procedimento
adequadamente do ponto de vista econômico e técnico.
104. Demais disso, diferentemente do asseverado pelos recorrentes, o sobrepreço não se
concretizou na subcontratação do objeto, mas da contratação principal, uma vez que resultou da
diferença entre o valor da intermediação desnecessária da Abeas (R$ 880.000,00), e o pagamento pela
efetiva prestação dos serviços pela LK Editora (R$ 274.201,00). Portanto, a matéria impugnada não se
refere à execução contratual, mas à Dispensa Licitatória 4/2003, como acertadamente tratado pelo
exame técnico.
105. Relativamente ao item “f”, por óbvio, a execução do objeto não suprime o sobrepreço
detectado no contrato, ao contrário, concretiza a irregularidade tornando-a superfaturamento.
106. Outrossim, o controle hierárquico (item “d”) não elide a conduta negligente dos membros da
comissão, e, portanto, não se constitui circunstância atenuante ou excludente de culpabilidade.
107. Por fim, no que concerne à alegação de ausência de dolo e de má-fé (item “g”), a
responsabilidade dos jurisdicionados perante o TCU é de natureza subjetiva, caracterizada mediante a
presença de simples culpa stricto sensu, sendo desnecessária a caracterização de conduta dolosa ou má-
fé do gestor para que este seja responsabilizado (Acórdão 9004/2018 – TCU – 1ª Câmara, Rel. Min.
Bruno Dantas).
108. Conclui-se que os recorrentes não apresentam contraprovas, nesta fase recursal, capazes de
modificar, alterar ou afastar os fundamentos da condenação.
Razões recursais de Marilene Mendes da Silva (peça 229)
109. A recorrente, na qualidade de Assessora Jurídica do Senar/MT, emitiu parecer favorável à
contratação direta da Abeas por meio da Dispensa de Licitação 004/2003 (peça 36, p. 66-67; peça 37, p.
1), a qual caracterizou fuga ao devido procedimento licitatório, cuja competitividade presumivelmente
proporcionaria a obtenção da proposta mais vantajosa e evitaria o ônus da intermediação desnecessária
da entidade Abeas, no valor de R$ 551.729,25.
110. Quanto ao assunto, alega a aplicação da multa como exagero sancionatório, considera que
sua conduta não ocasionou dano ao erário e que não há provas nos autos de sua ciência quanto às
irregularidades praticadas, assim, não restaria demonstrado o nexo de causalidade entre suas condutas
e o suposto dano (peça 229, pp. 24-25).
111. Argui a ausência de razoabilidade e proporcionalidade na sanção aplicada, bem como
sugere que o acórdão condenatório não apresentou os critérios adotados para a dosimetria das penas
(peça 229, pp. 24-29.
Análise
112. Não se pode acatar as razões recursais apresentadas.
113. O nexo de causalidade encontra-se devidamente demonstrado na instrução processual, eis
que, ao se manifestar favoravelmente à dispensa de licitação indevida, contribuiu para o dano decorrente
da intermediação desnecessária da Abeas e frustrou a possibilidade de a Administração Pública obter
proposta comercial mais vantajosa.
114. No que concerne à culpabilidade, era exigível conduta diversa, pois, não sendo a Abeas
empresa do ramo editorial, era previsível que parcela relevante dos serviços fosse subcontratada. Além
disso, o fato de haver contratação anterior por dispensa na qual a LK Editora havia sido a produtora das
cartilhas, embora outra entidade houvesse sido contratada, possibilitava a apuração da desnecessidade
da intermediação de outra entidade na contratação da editora, bem como da inadequação da dispensa de
licitação.
115. Quanto à ausência de razoabilidade e proporcionalidade das sanções aplicadas, não se

mostra apta a tese de exagero sancionatório a alegação genérica desprovida da demonstração de que o
julgamento que lhe fora dispensado estaria destoante dos demais responsáveis condenados, ou que as
sanções que lhe foram aplicadas teriam sido imputadas injustificadamente em patamares superiores
àquele utilizado para apenar os demais responsáveis.
116. Aduza-se que, no âmbito do TCU, a dosimetria da multa e demais sanções tem como
balizadores o nível de gravidade dos ilícitos apurados, com a valoração das circunstâncias fáticas e
jurídicas envolvidas, e a isonomia de tratamento com casos análogos. O Tribunal não realiza
dosimetria objetiva das sanções, comum à aplicação de normas do Direito Penal, e não há um rol de
agravantes e atenuantes legalmente reconhecido (Acórdão 1747/2018 – TCU – Penário, Rel. Min. Aroldo
Cedraz; Acórdão 9402/2015 – TCU – 2ª Câmara, Rel. Min André de Carvalho; Acórdão 174/2018 –
TCU – Plenário, Rel. Min. Augusto Nardes).
117. Por conclusão das razões recursais relativas à Dispensa de Licitação 4/2003, as razões
recursais se mostraram incapazes de modificar o acórdão recorrido.
118. De toda forma, reviça-se que as multas fundamentadas no inciso II do art. 58 da Lei
8.443/1992, constantes do item 9.6 da parte dispositiva do acórdão condenatório, aplicadas a Silvano
Carvalho, Marilene Mendes da Silva, Cícero Rainha de Oliveira e Orlando Ferreira Bravo Neto, devem
ser afastadas em virtude dos efeitos da prescrição, consoante exame da questão preliminar na presente
instrução.
DISPENSA DE LICITAÇÃO 12/2008
119. A Dispensa de Licitação 12/2008, refere-se à contratação de serviços de criação, impressão e
entrega de cartilhas do Programa Agrinho do exercício de 2008. Para tanto, a Fundação Franco
Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento (Fubras), foi contratada por dispensa de licitação com base
no art. 9º, VIII, do Regulamento de Licitações e Contratos do Senar/MT, sob justificativa da comissão de
licitação de se tratar de entidade sem fins lucrativos incumbida de ensino, pesquisa ou desenvolvimento
institucional.
120. Embora os fundamentos da dispensa de licitação dependam de características
personalíssimas da contratada (não possuir fins lucrativos; ser incumbida regimentalmente de pesquisa,
ensino ou desenvolvimento institucional; deter notória especialização), as cartilhas não teriam sido
efetivamente produzidas pela Fubras, mas pela empresa LK Editora, conforme consta das próprias
cartilhas, segundo consignado no relatório da CGU (peça 38, p. 42). Em momento posterior, o material
apreendido na Operação Cartilhas evidenciou que a LK Editora e a empresa Texto & Mídia produziram
as cartilhas.
121. Segundo a CGU, a diferença entre o valor do contrato celebrado pelo Senar/MT com Fubras
(R$ 1.538.540,00) e os valores subcontratados com a LK editora (R$ 735.129,42) e com a Texto e Mídias
(R$ 688.020,08) demonstram a intermediação desnecessária da Fubras no valor de R$ 115.390,50) (peça
40, pp. 163-169 e 347-350).
122. Além disso, a CGU comparou os preços dos serviços contratados com a Fubras aos
praticados no mercado e calculou um sobrepreço de R$ 757.719,16 (peça 38, pp. 33-42, por categoria de
despesas, conforme abaixo:
Valores da Dispensa 12/2008 segundo a CGU.
Valor Valor
Despesa contratadopelo estimadopela Sobrepreço
Senar-MT CGU
Criação R$ 469.700,00 R$ 226.153,00 R$ 243.547,00
Impressão R$ 461.906,00 R$ 461.906,00 R$ 0,00
Entrega R$ 606.934,00 R$ 92.561,84 R$ 514.372,16
Total R$ 1.538.340,00 R$ 780.620,84 R$ 757.719,16
Fonte: peça 38, p. 41
123. Posteriormente, o valor contratado foi corrigido pelo relatório financeiro do Senar/MT que
informa um pagamento de valor menor ao contrato (R$ 1.461.613,00) e resultou na redução do dano
para R$ 720.023,20, que corresponde ao débito imputado solidariamente à recorrente (peça 47, p. 2).
124. No relatório de fiscalização de novembro de 2009, a CGU ainda registra a ocorrência dessas
irregularidades desde 2003 em seis outras contratações do Senar-MT para o Programa Agrinho e o
Programa de Formação Profissional Rural e Promoção Social. Todos esses casos envolveram a LK
Editora e, em quatro, também houve a intermediação indevida da Fubras (peça 38, p. 9, 21, 30, 42, 67 e
75).
Procedimento Débito Responsáveis Multa (art. 58, inciso II)
licitatório
Dispensa de R$ Normando Corral Otávio Bruno Nogueira
Licitação 12/2008 720.023,20 Antônio Carlos Carvalho de Borges
- o débito decorre Sousa,
do sobrepreço Flávio Teixeira Duarte,
apontado pela Silvano Carvalho,
CGU por ocasião Clóvis Antônio Pereira
da fiscalização Fortes,
realizada no Marilene Mendes da Silva,
Senar/MT.
Fundação Franco Brasileira
de Pesquisa e Desenvolvimento
(Fubras),
LK Editora e Comercio de
Bens Editoriais e Autorais
Ltda., e
Texto & Mídia Comunicação
e Editora Ltda
125. Recorrentes: Normando Corral, Antônio Carlos Carvalho de Sousa, Flávio Teixeira Duarte,
Silvano Carvalho, Clóvis Antônio Pereira Fortes, Marilene Mendes da Silva, e Texto & Mídia
Razões recursais de Marilene Mendes da Silva (peça 229)
126. Marilene Mendes da Silva, condenada solidariamente ao recolhimento do débito por emitir
parecer favorável à contratação direta da Abeas por meio da Dispensa de Licitação. Segundo o subitem
18.3 do Acórdão 6689/2015 – TCU – 1ª Câmara, a ex-Assessora Jurídica do Senar/MT emitiu parecer
favorável à Dispensa de Licitação 12/2008, com sobrepreço, ao passo que a contratação caracterizou
fuga ao devido procedimento licitatório, impediu a contratação mais vantajosa e propiciou a
intermediação desnecessária da Fubras.
127. De início, a recorrente pondera que o exame procedido pela Secex/MT fundamenta-se no
orçamento elaborado pela Controladoria Geral da União – CGU e desconsidera o laudo técnico
colacionado às alegações de defesa, o qual demonstrava as diferenças de: i) custo na produção das
cartilhas orçadas pela CGU (400.000) e pelas efetivamente contratadas (500.000); ii) material cotado
pela CGU (Chouce Liso) e aquele utilizado para a elaboração do material (Starmax 80 g/m2 – miolo, no
formato 21x28 fechado e 42 x 28 cm; iii) número de ilustrações cotadas pela CGU e aquelas constantes
nas cartilhas fornecidas; iv) custos relacionados à entrega das cartilhas também não foram cotados pela
CGU, a exemplo de caixas para o acondicionamento dos produtos e serviços de logística (peça 229, pp.
12-14).
128. Aduz que, muito embora o exame tenha destacado que o débito se origina da diferença entre
o preço contratado pelo Senar/MT e a subcontratação efetivada entre Furnas e as empresas LK Editora e
Texto e Mídia (R$ 115.390,50), imputou-se aos recorrentes o valor total contratado de R$ 720.023,20, o
que denotaria a ausência de critérios confiáveis e objetivos para a quantificação do dano (peça 229, pp.
14-15).
129. A respeito da individualização de sua conduta, ressalta que o exame considerou que os
indícios de fraude presentes no procedimento licitatório seriam de fácil detecção e percepção, o que
configuraria a negligência da parecerista.
130. Considera que os termos técnicos utilizados nos orçamentos não são exclusivos e detalham
etapas compreendidas em um processo editorial, motivo pelo qual não causa estranheza a repetição dos
termos constante dos orçamentos. Demais disso, ainda que a repetição fosse um sinal de conluio entre as
participantes, tal fato só seria possível para um profissional da área de editoração, o que não seria o seu
caso, dada sua especialização jurídica (peça 229, pp. 16-17).
131. Acresce que em auditorias realizadas pela Controladoria Geral da União junto ao Senar/MT,
como nos exercícios de 2002 e 2006, o Chefe da Controladoria Geral da União no Estado de Mato
Grosso opinou pela regularidade das contas, ao passo que o TCU aprovou as contas do Senar/MT
relativas aos exercícios de 2002 e 2003, em que ocorriam contratações idênticas às tratadas nos
presentes autos. Assim, não havia má-fé na conduta dos agentes do Senar/MT ao praticar os atos
relacionados às contratações, mas ritos então considerados regulares (peça 229, pp. 16-17).
132. Destaca que, muito embora a Secex/MT e o Ministério Público junto ao TCU tenham acatado
as alegações de defesa em relação à Concorrência 23/2008, esta situação teria sido reconhecia apenas
em sede de embargos de declaração, momento em que se afastou sua responsabilização quanto ao ponto.
Todavia, a multa que lhe fora aplicada não teria sofrido redução em função da exclusão de sua
responsabilidade. Conclui que a sanção deve ser excluída ou reduzida (peça 229, pp. 17-23).
133. Passa a discorrer sobre a ausência de critérios objetivos para a dosimetria na aplicação das
sanções nos patamares fixados; alega desproporcionalidade e a ausência de razoabilidade tanto no valor
da multa, que no seu entender, encontra-se exasperada, quanto na penalidade de inabilitação para o
exercício de cargo em comissão ou função de confiança na Administração Federal (peça 229, pp. 27-29).
Análise
134. As razões recursais podem assim ser sintetizadas: a) desconsideração do laudo pericial
apresentado nas alegações de defesa que afasta o débito apurado pela CGU; b) débito imputado em sua
integralidade, muito embora tenha resultado da diferença entre o valor contratado com a Fubras e
aquele efetivamente pago às empresas LK Editora e Texto e Mídia; c) os atos praticados vinham sendo
aprovados pelos exames procedidos pela CGU e pelo TCU (contas relativas aos exercícios de 2002 e
2003) o que mitigaria a culpabilidade – inexigibilidade de conduta diversa; d) a multa não teria sido
afastada muito embora reconhecida a ausência de sua responsabilidade na Concorrência 23/2008; e)
ausência de critérios objetivos para a aplicação da multa; e f) ausência de dolo e má-fé.
135. De início, insta observar que o exame procedido nos autos não desconsiderou o laudo
pericial/parecer técnico acostado aos autos (a), quando das alegações de defesa, mas divergiu
fundamentadamente de suas premissas e conclusões (peça 209, pp. 10-13).
136. Em apertada síntese, o exame demonstrou que o sobrepreço apurado pela CGU pautou-se em
apenas um orçamento com margem de segurança (peça 45, p. 60-63), e que a Controladoria também
apresentou argumentos complementares para legitimar o cálculo do sobrepreço da produção de
cartilhas (peça 209, pp. 10-13).
137. O exame demonstra que, em que pese a variação dos índices econômicos entre 2006 e 2008,
um novo fornecimento de cartilhas com conteúdo idêntico ou semelhante àquele que já fora elaborado
em 2004 deveria gerar uma considerável redução nos custos totais, uma vez que bastaria mera
adaptação do conteúdo que a empresa fornecedora já detinha (peça 209, pp. 10-13).
138. Revela os cálculos do laudo pericial utilizados para estimar o valor de produção do conteúdo
com base no número médio de ilustrações de cada página das cartilhas, eis que esse orçamento
apresentava variação superior de R$ 200.000,00 (peça 209, pp. 10-13).
139. Outrossim, como forma de possibilitar a comparação entre os dados, a Secex/MT atualiza os
orçamentos da CGU e do Laudo Técnico para a mesma data, relativa ao exercício de 2016. Assim, o
orçamento da CGU para a prestação dos serviços de elaboração das cartilhas, no valor de
R$ 226.153,00, em 28/8/2009, por meio do sistema de atualização do e-TCU (que considera apenas o
IPCA), para 14/3/2016, equivaleria a R$ 349.202,85. Acrescentando-se a variação dos demais índices
econômicos, a que alude o laudo pericial, para o período de 5,5 anos, verificou-se que o orçamento da
CGU (R$ 349.202,85) se encontrava muito próximo ao orçado pela defesa (R$ 380,000,00), o que
legitimou o emprego do cálculo do sobrepreço dos custos de elaboração de cartilhas (peça 209, pp. 10-
13).
140. O perito também argumentou que a qualidade do papel orçado pela Fubras (starmax) era
melhor e, portanto, mais cara do que o papel do orçamento da CGU (couchê). A espessura do papel
contratado ainda seria mais fina (80g/m2), exige cuidado para seu manuseio mas não necessariamente
torna o processo de impressão das cartilhas mais caro. Pesquisas na internet revelaram que “couchê” é
o tipo de papel enquanto “starmax” é a marca, não havendo impedimento para que ambas as
características estejam presentes no mesmo produto (peça 209, pp. 10-13).
141. Portanto, uma vez que nesta fase recursal não foram apresentadas contrarrazões capazes de
infirmar as conclusões da Secex/MT quanto ao cálculo do sobrepreço, não há que se aventar reparos no
exame procedido nos autos.
142. Relativamente ao valor do débito imputado à recorrente (b), contrariamente ao asseverado,
atribuiu-se como responsabilidade da parecerista jurídica apenas a diferença entre o valor integral
executado pelo Senar/MT (R$ 1.461.613,00) e o valor estimado pela CGU (R$ 741.589,80), o que
resultou no débito de R$ 720.023,20. Portanto, não houve a imputação do débito na integralidade do
valor executado.
143. Repisa-se que o julgamento pela regularidade das contas pelo TCU (c), dos exercícios de
2002 e 2003, não reveste de legalidade os atos ora inquinados e, portanto, não caracteriza a excludente
de culpabilidade – inexigibilidade de conduta diversa, eis que, as irregularidades, de natureza grave,
provavelmente eram então desconhecidas naqueles anos, quando da apreciação dos atos de gestão
relativas a 2002 e 2003.
144. O julgamento pela regularidade das contas ordinárias de um exercício não é empecilho para
que irregularidades descobertas a posteriori, e que resultaram em prejuízo ao erário, sejam apuradas
com imputação de débito aos responsáveis. A decisão definitiva em processo de tomada ou prestação
de contas ordinária não constitui fato impeditivo da imposição de débito em outros processos nos quais
constem como responsáveis os mesmos gestores (Acórdão 769/2011 TCU – Plenário, Rel. Min. José
Múcio).
145. Quanto aos posicionamentos do TCU, se lhe seriam aplicáveis como atenuantes aqueles que
julgaram as contas regulares, o raciocínio contrário também se mostra válido a fim de apontar a
reincidência na prática dos atos irregulares.
146. Assim, reviça-se que as irregularidades verificadas nas Dispensas de Licitação 4/2003 e
licitatórios realizados pelo Senar/MT em exercícios anteriores (2005, 2006 e 2007).
147. Cabe ainda registrar que, no julgamento das contas do Senar/MT relativas ao exercício de
2005, em fase de recurso, a Sra. Marilene Mendes da Silva foi condenada à multa em virtude de fraudes
ao Convite 7/2005 (Acórdão 2.198/2015-Plenário).
148. No julgamento das contas do exercício de 2006, a recorrente foi condenada à multa por ter
emitido parecer jurídico favorável à contratação da Fubras, mesmo com ausência de documentos
exigidos pela legislação para comprovar a regularidade fiscal e capacidade técnica, o que foi
considerado mero artifício para a contratação indireta da LK Editora (Acórdão 1750/2016-Plenário).
149. Já nas contas de 2007, o TCU julgou irregulares as contas da recorrente, condenando-a em
débito e impondo-lhe multa, por também ter emitido parecer jurídico favorável à Fubras, mesmo com
ausência de diversos documentos indispensáveis como as cotações de preço para fundamentar o valor do
contrato (Acórdão 2442/2016).
150. Informa-se, no que concerne aos processos relativos aos exercícios de 2005 e 2007, a
denegação de provimento aos recursos de reconsideração interpostos.
151. No que concerne à ausência de dolo e má-fé (f), a responsabilidade dos jurisdicionados
perante o TCU é de natureza subjetiva, caracterizada mediante a presença de simples culpa stricto
sensu, sendo desnecessária a caracterização de conduta dolosa ou má-fé do gestor para que este seja
responsabilizado (Acórdão 9004/2018 – TCU – 1ª Câmara, Rel. Min. Bruno Dantas).
152. No caso concreto, o exame destacou diversos indícios de que Marilene Mendes da Silva não
atuou com o devido zelo necessário às atribuições de profissional do direito/negligência. A Fubras não
pertencia ao ramo de editoração, do que se depreende que ao menos a fase de impressão das cartilhas
seria subcontratada.
153. Ainda que a análise da defendente seja eminentemente jurídica, outros fortes indícios de
fraude, tais como a redação idêntica das propostas poderiam ter sido percebidos por uma profissional de
expressiva experiência e dedicação exclusiva. A licitação apenas foi dispensada em virtude das
características pessoais da Fubras. Ademais, deve-se lembrar que, no caso concreto, 100% do objeto foi
subcontratado, o que já configura a fraude perpetrada contra a Administração. E outras contratações
para o mesmo objeto – produção de cartilhas – vinham sendo subcontratadas em períodos adjacentes.
154. Quanto ao nexo de causalidade entre a conduta da Sra. Marilene Mendes da Silva e o dano,
se a parecerista houvesse se atentado aos indícios de irregularidades e as tivesse denunciado
formalmente, as contratações não haveriam sido realizadas.
155. Ademais, a instrução da peça 55 menciona análise da CGU sobre o material apreendido na
Operação Cartilha, que conduz à conclusão de que Marilene Mendes da Silva, desde 2005, já tinha
ciência de que as cartilhas eram produzidas pela LK Editora. A conclusão decorre de e-mail
encaminhado em 29/6/2005 pela advogada ao Sr. Leon Kalinowski, proprietário dessa empresa, sete dias
antes da abertura das propostas do Convite 7/2005, solicitando-lhe que examinasse e fizesse alterações
na minuta do instrumento convocatório e providenciasse orçamentos rubricados das empresas
participantes (peça 55, p. 18 e peça 40, p. 100-101).
156. Na mesma instrução, o auditor-instrutor também fez referência à mensagem 293832, de
30/4/2008, doze dias após a emissão do parecer jurídico da Dispensa 12/2008, no qual a Sra. Marilene
Mendes da Silva solicita o envio do contrato com a Fubras para o Sr. Leon Kalinowski, ainda
proprietário da empresa LK Editora, colher assinaturas, sugerindo que a relação dessa empresa com a
Fubras era de conhecimento da administração do Senar-MT e, em especial, da assessora jurídica (peça
55, p. 18 e peça 40, p. 286-7).
157. Portanto, não pairam dúvidas da ciência da recorrente quanto aos indícios de fraude sobre
os quais manteve-se silente, motivo pelo qual resta intocado o exame quanto à sua responsabilidade,
nesta fase recursal.
158. No tocante à oposição de embargos de declaração, conhecidos e admitidos com efeitos
infringentes (Acórdão 2076/2017 – TCU – Plenário, peça 236), diferentemente do asseverado pela
recorrente, houve redução proporcional do montante da multa aplicada com fundamento no art. 57 da
Lei 8.443/1992 (d), originalmente cominada no valor de R$ 60.000,00, para o novo patamar de R$
36.000,00.
159. A alteração se processou em virtude do reconhecimento da exclusão de responsabilidade da
parecerista quanto à Concorrência 23/2008. Todavia, a multa aplicada com base no art. 57 da Lei
8.443/1992 remanesce dada a condenação em débito decorrente do procedimento em análise – Dispensa
de Licitação 12/2008. Portanto, não se vislumbra nenhum reparo ao exame ou ao acórdão condenatório.
160. Por fim, no âmbito do TCU, a dosimetria da multa e demais sanções (e) tem como
agravantes e atenuantes legalmente reconhecido (Acórdão 1747/2018 – TCU – Plenário, Rel. Min.
Aroldo Cedraz; Acórdão 9402/2015 – TCU – 2ª Câmara, Rel. Min André de Carvalho; Acórdão
174/2018 – TCU – Plenário, Rel. Min. Augusto Nardes).
161. Ante a ausência de contraprova ou elementos de defesa capazes de modificar o acórdão
proferido, os argumentos não merecem provimento.
Razões recursais de Antônio Carlos Carvalho de Sousa (peça 232).

162. Na qualidade de Superintende do Senar/MT, o Acórdão 6.689/2015 – TCU – 1ª Câmara
determinou a citação em virtude da prática de atos de prosseguimento à Dispensa 12/2008 por meio da
Comunicação Interna 43 (peça 14, p. 275), o que possibilitou a contratação com sobrepreço e o
consequente prejuízo, visto que o procedimento foi instruído com pesquisa de preços inidônea para
respaldar o valor da contratação e caracterizou fuga ao devido procedimento licitatório. Além disso, o
defendente assinou os ofícios que solicitaram os orçamentos (peça 14, p. 21, 23 e 25) sendo responsável,
ao menos formalmente, pela pesquisa de preços inidônea (peça 209, p. 16).
163. Relativamente à Dispensa de Licitação 12/2008, o recorrente contesta a utilização do
orçamento elaborado pela CGU por não espelhar fielmente a realidade contratada; reviça que a
Controladoria opinou pela regularidade das contas relativas aos exercícios de 2002 a 2006, após
realizadas auditorias na entidade e avaliadas contratações idênticas às tratadas nos presentes autos.
Nessa linha, destaca o Acórdão 1802/2004 e o Acórdão 1669/2005, por meio dos quais este Tribunal
aprovou as contas relativas aos exercícios de 2002 e 2003. Assim, os procedimentos adotados pelo
Senar/MT vinham sendo considerados adequados, e não se mostra razoável exigir-se conduta diversa
(peça 232, pp. 12-15).
164. Assim, enumera: a) a inexatidão da metodologia de cálculo e as desconformidades dos
orçamentos utilizados pela CGU para a apuração do débito; b) a ausência de coerência e objetividade
da unidade técnica na apuração dos débitos imputados aos responsáveis nestes autos; c) a inexistência
de nexo de causalidade entre sua conduta e o suposto dano; d) a inexistência de má-fé na conduta
praticada; e requer a reconsideração da decisão recorrida, afastando-se a aplicação das sanções
arroladas nos itens 9.4.1, 9.5. 9.9 e 9.10 em seu desfavor (peça 232, pp. 17-18).
Análise
165. Novamente, o julgamento pela regularidade das contas do Senar/MT, relativas aos exercícios
de 2002 e 2003, não reveste de legalidade os atos ora inquinados e, portanto, não caracteriza a
excludente de culpabilidade – inexigibilidade de conduta diversa, eis que, as irregularidades, de natureza
grave, eram então desconhecidas naqueles anos, quando da apreciação dos atos de gestão relativas a
2002 e 2003.
166. Ainda, reviça-se que as irregularidades verificadas nas Dispensas de Licitação 4/2003 e
licitatórios realizados pelo Senar/MT em exercícios anteriores (2005, 2006 e 2007). O recorrente fora
condenado em todos estes exercícios. Os recursos de reconsideração interpostos para os exercícios de
2005 e de 2007 não foram providos.
167. Não se detecta, quer nesta fase recursal, quer na fase de instrução originária a inexatidão da
metodologia de cálculo e desconformidades nos orçamentos utilizados pela CGU (a). A assertiva
genérica não faz comprovação do alegado. Outrossim, não há que se falar em qualquer reparo ao exame
procedido, eis que não se identificam a alegada falta de coerência e objetividade (b). Nessa linha, o
exame procedido nos autos divergiu fundamentadamente das premissas e conclusões do parecer técnico
acostado aos autos quando da fase de alegações de defesa (peça 209, pp. 10-13).
168. Em apertada síntese, o exame demonstrou que o sobrepreço apurado pela CGU pautou-se em
orçamento com margem de segurança (peça 45, p. 60-63), e que a Controladoria também apresentou
argumentos complementares para legitimar o cálculo do sobrepreço da elaboração de cartilhas (peça
209, pp. 10-13).
169. O exame demonstra que, em que pese a variação dos índices econômicos entre 2006 e 2008,
um novo fornecimento de cartilhas com conteúdo idêntico ou semelhante àquele que já fora elaborado
em 2004 deveria gerar uma considerável redução nos custos totais, uma vez que bastaria mera
adaptação do conteúdo que a empresa fornecedora já detinha (peça 209, pp. 10-13).
170. Ainda alertou como imprecisos os cálculos do laudo pericial utilizados para estimar o valor
de produção do conteúdo com base no número médio de ilustrações de cada página das cartilhas, eis que
esse orçamento apresentava variação superior de R$ 200.000,00 (peça 209, pp. 10-13).
171. Outrossim, a Secex/MT atualiza os orçamentos para uma mesma data. Assim, o orçamento da
CGU para a prestação dos serviços de elaboração das cartilhas, no valor de R$ 226.153,00, em
28/8/2009, por meio do sistema de atualização do e-TCU (que considera apenas o IPCA), para
14/3/2016, equivaleria a R$ 349.202,85. Ademais, visto que entre as duas datas transcorreram em torno
de 5,5 anos, a esse valor também seria necessário acrescentar a variação dos demais índices econômicos
a que alude o laudo pericial, aproximando-o ainda mais do preço médio orçado pela defesa
(R$ 380,000,00) e legitimando o emprego do orçamento da CGU para o cálculo do sobrepreço nos
custos de elaboração de cartilhas (peça 209, pp. 10-13).
173. Portanto, uma vez que nesta fase recursal não foram apresentadas contrarrazões capazes de
infirmar as conclusões da Secex/MT, não há que se aventar reparos no exame relativo ao cálculo do
sobrepreço.
174. O nexo de causalidade (c) encontra-se demonstrado no exame procedido nos autos, eis que
ao dar prosseguimento à dispensa de licitação indevida, o recorrente contribuiu para o dano decorrente
do sobrepreço, proporcionando a intermediação desnecessária da Fubras e frustrando a possibilidade de
se obter proposta mais vantajosa. Além disso, o sobrepreço poderia ter sido evitado com a realização de
pesquisa de preços idônea para justificar o valor da contratação.
175. No que concerne à ausência de dolo e/ou má-fé (d), a responsabilidade dos jurisdicionados
responsabilizado (Acórdão 9004/2018 – TCU – 1ª Câmara, Rel. Min. Bruno Dantas).
176. No caso do recorrente, era exigível conduta diversa, pois, não sendo a Fubras empresa do
ramo editorial, era previsível que parcela relevante dos serviços seria subcontratada. Além disso, o fato
de haver recorrentes contratações entre 2002 e 2007 por dispensa na qual a LK Editora havia sido a
produtora das cartilhas, embora outra entidade houvesse sido contratada, possibilitava a apuração da
desnecessidade da intermediação de outra entidade na contratação da editora, bem como da
inadequação da dispensa de licitação (peça 209, p. 18).
Razões recursais de Flávio Teixeira Duarte (peça 235), Silvano Carvalho (peça 231) e Clovis
Antônio Pereira (peça 231)
177. O Acórdão 6.689/2015-TCU-1ª Câmara determinou a citação do Srs. Flávio T. Duarte,
Silvano Carvalho e Clóvis A. P. Fortes por terem, na qualidade de membros da comissão de licitação,
justificado a Dispensa 12/2008 (peças 69 e 14, p. 229-235), possibilitando a contratação com sobrepreço
e o consequente prejuízo, visto que a dispensa em questão caracterizou fuga ao devido procedimento
licitatório, cuja competitividade presumivelmente proporcionaria a obtenção da proposta mais vantajosa
e evitaria o ônus da intermediação desnecessária da entidade Fubras.
178. Quanto à Dispensa de Licitação 12/2008, alegam que o exame desconsiderou o laudo
contábil que demonstrava as incongruências no orçamento elaborado – divergências entre os objetos
comparados, materiais empregados, etc. (peça 235, 14-18).
179. Transcrevem excertos do exame procedido pela unidade técnica e narram que o
ressarcimento do prejuízo decorrente da Dispensa de Licitação 12/2008 e a aplicação de multa partiram
da premissa de que, por integrar a Comissão de Licitação na estrutura do SENAR/MT, deveriam exercer
função de controle. Logo, as condenações, nos moldes traçados, configurariam a imputação de
responsabilidade objetiva, vedada pelo ordenamento pátrio (peça 235, pp. 18-21).
180. Colacionam precedentes do TCU e do STJ no sentido de que não poderia ser invocada a
responsabilidade objetiva de agentes públicos, como não pode ser presumida a responsabilidade
solidária que decorre de lei ou da vontade entre as partes (peça 235, pp. 21-23).
181. Tecem histórico da contratação de Fubras, destacam se tratar de entidade incumbida

regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, científico ou
tecnológico, sem fins lucrativos. Acrescem que o portfólio da entidade autoriza os requisitos para a
dispensa de licitação e comprova sua capacidade técnica e operacional e a contratação se ampara no
inciso VIII do art. 9º da Resolução Senar/MT 1/CD, de 22/2/2006 (peça 235, pp. 23-27).
182. Acrescem que, no papel de membro da comissão de licitação, não poderia ser
responsabilizado por sobrepreços, pois sua função era avaliar propostas e documentações de empresas
interessadas em prestar serviços ao Senar/MT. Informam que o sobrepreço veio a surgir em decorrência
da subcontratação da Fubras com a subcontratada, e os membros da comissão de licitação não possuíam
qualquer relação com essa relação, como não autorizaram/anuíram a subcontratação etc. (peça 235, pp.
27-28).
183. Ressaltam que o exame procedido nos autos utilizou como fundamento para a condenação
outros processos em que os recorrentes teriam sido condenados (Acórdão 2442/2016 – TCU – Plenário),
e que tal argumento é absurdo dado que ainda não houve o trânsito em julgado da decisão, que há
recursos pendentes de julgamento para aquele caso, e demonstra a falta de individualização das
condutas impugnadas (peça 235, pp. 31-34).
184. Aduzem que teriam agido de boa-fé, não restando comprovado nos autos a figura do
dolo/intuito de causar dano ao Senar/MT ou da culpa, e não havendo razão para suportar as sanções que
lhe foram imputadas. Na opinião defendida, não se pode exigir de um integrante da Comissão
Permanente de Licitação uma atuação além daquela razoável sob o ponto de vista tático-jurídico (peça
235, pp. 37-39).
185. A respeito da multa aplicada, alegam exasperação sancionatória e a falta de critérios
objetivos para a dosimetria da sanção aplicada (peça 231, pp. 39-40).
186. Em relação ao argumento da unidade técnica de que as irregularidades apuradas nos
presentes autos vinham ocorrendo em exercícios anteriores, registrou que a CGU, em auditorias
realizadas no período de 2002 a 2006, concluiu pela regularidade das contas, e o TCU, na mesma linha,
julgou regulares as contas relativas aos exercícios de 2002 e 2003 (peça 235, p. 35).
187. Nessa linha de argumentação alegam a excludente de culpabilidade – inexigibilidade de
conduta diversa, pois não seria razoável exigir de um membro da comissão de licitação que mudasse
procedimentos que vinham sendo considerados até então regulares pela CGU e pelo próprio TCU (peça
235, p. 36).
Análise
188. Os argumentos recursais podem assim ser resumidos: a) o exame das alegações de defesa
desconsiderou o laudo técnico apresentado, que refutava as conclusões da CGU; b) o membro da
comissão de licitação não exerce função de controle; c) imputação de responsabilidade objetiva aos
membros da comissão de licitação; d) Fubras preenchia os requisitos autorizadores de uma dispensa
licitatória, e o sobrepreço se concretizou a partir da subcontratação, matéria que refoge à competência
dos membros da comissão de licitação; e) o exame originário se pautou em condenações do TCU ainda
não transitadas em julgado; f) ausência de dolo e culpa; g) exagero sancionatório e ausência de critérios
objetivos para a dosimetria das sanções; e h) TCU julgou as contas do Senar/MT regulares nos
exercícios de 2002 e 2003, o que sinalizava a correção dos atos adotados para as contratações levadas a
efeito pela entidade.
189. Consoante visto ao longo desta instrução recursal, o exame originário não desconsiderou o
laudo técnico apresentado nas alegações de defesa, mas rebateu as premissas e conclusões de forma
fundamentada (a).
190. O exame demonstrou que o sobrepreço apurado pela CGU pautou-se em critérios sólidos e
benéficos aos recorrentes (margens de segurança) e que a Controladoria também apresentou argumentos
complementares para legitimar o emprego do orçamento no cálculo do sobrepreço da elaboração de
cartilhas (peça 209, pp. 10-13).
191. A unidade técnica destacou que, em que pese a variação dos índices econômicos entre 2006 e
2008, um novo fornecimento de cartilhas com conteúdo idêntico ou semelhante àquele que já fora
elaborado em 2004 deveria gerar uma considerável redução nos custos totais, uma vez que bastaria
mera adaptação do conteúdo que a empresa fornecedora já detinha (peça 209, pp. 10-13).
192. Alertou como imprecisos os cálculos do laudo pericial utilizados para estimar o valor de
produção do conteúdo com base no número médio de ilustrações de cada página das cartilhas, eis que
193. Outrossim, a Secex/MT atualiza os orçamentos da CGU para a mesma data utilizada pela
defesa e conclui que os dados do Controle Interno para a prestação dos serviços de elaboração das
cartilhas, em 14/3/2016, equivaleria a R$ 349.202,85, valor próximo ao preço médio orçado pela defesa
(R$ 380,000,00) e legitimando o emprego do orçamento da CGU para o cálculo do sobrepreço nos
custos de elaboração de cartilhas (peça 209, pp. 10-13).
contratado ainda seria mais fina (80g/m2), exige cuidado para seu manuseio, mas não necessariamente
195. Contrariamente ao asseverado pelos recorrentes, o membro da comissão de licitação exerce
precipuamente função de controle (b), uma vez que a finalidade de suas ações é analisar a conformidade
dos documentos/informações que lhes são apresentados, identificar falhas, saneá-las.
196. Nessa linha, o Regulamento de Licitações e Contratos do Senar/MT determina, no art. 4º,
inciso IV, que a comissão de licitação tem como a função de, dentre outras, receber, examinar e julgar
todos os documentos e procedimentos relativos às licitações, o que inclui a Dispensa de Licitação
12/2008. Examinar é ato de controle, pois consiste em confrontar informações apresentadas com aquelas
exigidas pela Administração para o atendimento ao interesse público, bem como apurar se a proposta
apresentada é a mais adequada técnica e economicamente.
197. Em cumprimento à regulamentação normativa, Flávio T. Duarte, Silvano Carvalho e Clóvis
Antônio Pereira subscreveram a Justificativa de Dispensa de Licitação (peça 14, p. 229-35). O
documento atesta que a Fubras, entidade sem fins lucrativos, incumbida de atividades de natureza
científica, técnica e educativa, vinha produzindo cadernos para atender ao Programa Agrinho desde
2005, portanto, estaria apta a ser contratada mediante dispensa. Ademais, a Justificativa também
consigna que a proposta apresentada pela fundação se mostrava compatível com os preços praticados no
mercado (peça 14, p. 233-5).
198. Não há que se falar em imputação de responsabilidade objetiva (c), eis que restam
devidamente individualizadas no exame procedido as condutas, os nexos de causalidade e os danos.
199. Conforme instrução à peça 209, p. 21, os recorrentes praticaram a conduta de justificar a
Dispensa 12/2008 (peça 14, p. 229-235), possibilitando a contratação com sobrepreço e o consequente
prejuízo. Ao justificar, contribuíram para a contratação direta e para o dano superveniente do
sobrepreço (nexo de causalidade). Era exigível conduta diversa, pois a Fubras não era entidade de ramo
editorial, as contratações para a produção de cartilhas desde 2002 vinham sendo executadas pela LK
Editora, o que demonstra a intermediação desnecessária da entidade contratada e a burla ao dever de
licitar.
200. A despeito da contratação da Fubras, entidade sem fins lucrativos (d), conforme seu estatuto
social, as cartilhas vinham sendo fornecidas, desde 2002, por empresas que não se revestiam das
características que justificavam a dispensa do procedimento licitatório (peça 55, p. 11).
201. Por essa razão, a forma, aparentemente legal, foi empregada para mascarar uma
contratação contrária às normas do próprio Senar/MT, possibilitando o direcionamento do objeto para
empresas específicas, o conluio e o sobrepreço em prejuízo aos cofres dessa entidade.
202. Diferentemente do entendimento dos recorrentes, o sobrepreço não se concretizou quando da
subcontratação efetivada pela Fubras (d), eis que já integrava o valor contratado fora justificado ainda
na fase de planejamento da licitação/contratação.
203. Ademais, a Fubras não pertencia ao ramo de editoração, do que se depreende que ao menos
a fase de impressão das cartilhas seria subcontratada. Outros fortes indícios de fraude, tais como a
redação idêntica dos orçamentos e elevada margem de sobrepreço calculado pela Controladoria Geral
da União, os quais não poderiam ter passado despercebidos pelos membros da comissão de licitação
(peça209, p. 21).
204. O exame originário não se pautou em condenações do TCU, ainda não transitadas em
julgado (e), como elementos para a fundamentação da condenação dos responsáveis. Não há qualquer
menção à informação no ofício de citação às peças 169, 170 e 177, e o exame anterior menciona os
dados relativos ao Acórdão 2442/2016 – TCU – Plenário e ao Acórdão 1750/2016 – TCU – Plenário, no
parágrafo 132 da instrução à peça 209, com vistas a contextualizar a reincidência na prática das
irregularidades relacionadas à aquisição de cartilhas por parte dos membros da comissão de licitação
do Senar/MT.
205. No que concerne à ausência de dolo e/ou má-fé (f), a responsabilidade dos jurisdicionados
responsabilizado (Acórdão 9004/2018 – TCU – 1ª Câmara, Rel. Min. Bruno Dantas). A conduta e o nexo
de causalidade encontram-se examinados no tópico relativo ao item “c”.
206. Não se mostra apta a sustentar a tese de exagero sancionatório (g) a alegação genérica
desprovida da demonstração de que o julgamento que lhes fora dispensado estaria destoante dos demais
responsáveis condenados nos autos, ou que as sanções que lhe foram aplicadas teriam sido imputadas
injustificadamente em patamares superiores àquele utilizado para apenar os demais responsáveis.
207. Aduza-se que, no âmbito do TCU, a dosimetria da multa e demais sanções (g) tem como
agravantes e atenuantes legalmente reconhecido (Acórdão 1747/2018 – TCU – Plenário, Rel. Min.
Aroldo Cedraz; Acórdão 9402/2015 – TCU – 2ª Câmara, Rel. Min André de Carvalho; Acórdão
174/2018 – TCU – Plenário, Rel. Min. Augusto Nardes).
208. O julgamento pela regularidade das contas (h) do Senar/MT pelo TCU, relativas aos
exercícios de 2002 e 2003, não reveste de legalidade os atos ora inquinados e, portanto, não caracteriza
a excludente de culpabilidade – inexigibilidade de conduta diversa, eis que, as irregularidades, de
natureza grave, eram então desconhecidas naqueles anos, quando da apreciação dos atos de gestão
relativas a 2002 e 2003.
209. Portanto, as razões recursais não merecem provimento.
Razões recursais de Texto e Mídia Comunicações e Editora Ltda. (peça 278)
210. Inicialmente a empresa alega preliminares processuais, quais sejam: ilegitimidade passiva e
ausência de pressuposto processual intrínseco e condições para a ação.
211. No que concerne à Dispensa de Licitação 12/2008, alega ter participado de forma legítima
do certame e que apenas acatou pedido comercial da Fubras para a prestação de serviços, não tendo
colaborado para fuga ao procedimento licitatório e nem para a dispensa licitatória (peça 278, pp. 3-4).
212. Concluiu se tratar de ilegitimidade passiva para figurar no polo da presente TCE, uma vez
que não participou diretamente da contratação levada a efeito pelo Senar/MT e não detinha qualquer
vínculo com a Administração Pública. Colacionou precedente do Tribunal de Justiça de Minas Gerais
nesse sentido (AC 10145130159349001) (peça 278, pp. 4-5).
213. Nessa linha, alega a impossibilidade de praticar ato de improbidade por não se tratar de
agente público, o que configuraria ausência de pressuposto processual intrínseco e de condição da ação,
qual seja, legitimidade passiva ad causam, e pugna pela extinção do processo, sem julgamento de mérito,
nos termos dos arts. 267, IV, c/c 329 do Código de Processo Civil. Acresce que o entendimento possui
supedâneo na jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (AC 2002.39.02.000603-9/PA)
(peça 278, pp. 4-5).
214. Quanto ao mérito, passa a defender a inaplicabilidade das regras previstas na Lei
8.666/1993 incompatíveis com o Sistema “S” (peça 278, pp. 5-7).
215. Alude ao absurdo de ser condenada com base em dados levantados pela CGU sem que
fossem consideradas as informações apresentadas nas alegações de defesa, pesquisados preços de
conteúdos similares no mercado, os custos relacionados à produção das cartilhas – custos operacionais,
logísticos, autorais (peça 278, p. 8).
216. Acresce que a produção de material educacional não é mera adaptação de conteúdo, mas
desenvolvimento de projetos gráfico, editorial, educacional e pedagógico. Informa que profissionais
contratados também prestarem serviços à LK, pois ambas as empresas atuavam no Distrito Federal, mas
que este fato não configura conluio, mas demonstra o mercado editorial e justifica os valores ofertados
próximos. Obtempera que a igualdade de valores ofertados não demonstra crime, mas que a média de
preços praticados no mercado (peça 278, pp. 8-9).
217. Quanto à operação da Polícia Federal, destaca a impossibilidade de se comprovar o conluio
pois, muito embora os valores propostos estivessem próximos, as propostas não continham o timbre das
empresas, além do mais, a operação acabou por ser declarada nula e a autoridade incompetente (peça
278, p. 9).
218. Reafirma a ausência de provas da prática de atos ilícitos que causasse dano ao Erário, o que
não ampara a condenação. Aduz que os preços praticados se mostram inferiores aos praticados no
mercado e que para a sanção administrativa é necessária a descrição do fato típico em uma norma
sancionadora, com a definição da conduta e a consequente penalidade (peça 278, pp. 10-11).
219. Ao final, colaciona tabela com preços médios de obras, cotadas em livrarias (peça 278, pp.
12-18) na tentativa de comprovar a conformidade dos preços praticados.
Análise
220. Os argumentos recursais podem ser resumidos da seguinte forma: a) preliminar de
ilegitimidade passiva para figurar no polo da presente TCE; e consequente ausência de pressuposto
processual intrínseco e condições para a ação; b) inaplicabilidade da Lei 8.666/1993 ao Sistema “S”; c)
ausência de provas quanto à pratica dos atos delitivos; d) não há prévia tipificação de sua conduta em
norma sancionadora; e) pesquisa de preços.
221. No que concerne à preliminar de ilegitimidade passiva para figurar no polo da presente
TCE; e consequente ausência de pressuposto processual intrínseco e condições para a ação (a), do ponto
de vista do arcabouço normativo, a responsabilização da empresa, em solidariedade com os atos
praticados por agentes públicos, deriva do texto constitucional, em especial do art. 70, parágrafo único,
e do inciso II do art. 71.
222. A previsão constitucional inserta nos arts. 70, parágrafo único, e 71, incisos II e VIII,
evidencia o poder-dever de o Tribunal de Contas da União julgar, não só as contas dos gestores
públicos, mas de qualquer pessoa física ou jurídica que der causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.
223. Ambos os dispositivos constitucionais não fazem qualquer distinção entre agentes públicos ou
particulares para fins de recomposição do débito, bastando que qualquer um tenha dado causa à
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário. Assim, a jurisdição do TCU pode alcançar terceiros que
hajam concorrido para o cometimento de dano aos cofres públicos, sejam agentes públicos ou privados.
224. Complementarmente, esclareça-se que o § 2º do inciso III do art. 16 da Lei 8.443/1992 prevê
a fixação da responsabilidade solidária em virtude de dano ao erário ou desfalque/desvio de recursos,
situação que se amolda ao caso em comento.
225. No que concerne à subsunção da conduta da empresa à norma sancionadora, veja-se o ato
praticado encontra tipificação na Lei 8.443/1992 e na Constituição Federal. Ademais, o conjunto
probatório constante dos autos sinaliza para a participação da empresa nos atos delituosos para fraudar
licitações e obter contratos superfaturados.
226. Quanto à questão da inaplicabilidade da Lei 8.666/1993 (b), os integrantes do Sistema “S”
se submetem subsidiariamente aos ditames da Lei 10.520/2002 e da Lei de Licitações e Contratos, e
demais legislação correlata, e devem respeitar os princípios gerais que regem a contratação pública
(Acórdão 1635/2018 – TCU – Plenário, Rel. Min. Ana Arraes).
227. Demais disso, o exame procedido nos autos não se pautou na Lei 8.666/1993, mas no próprio
Regulamento de Licitações e Contratos do Senar/MT, que, a respeito de dispensa de licitação, reproduz
os ditames da norma, consoante redação do art. 9º, inciso VIII do Regulamento e o art. 24, inciso XIII,
da Lei (peça 209, p. 28).
228. Há provas nos autos da conduta da empresa (c) e não foram afastadas neste momento
recursal, senão, veja-se.
229. A Texto & Mídia é citada diversas vezes pela CGU na análise do material apreendido na
Operação Cartilha em razão de elementos que sugerem parceria da referida empresa com a LK Editora
e sua participação em outras contratações irregulares do Senar-MT (peça 40, p. 13, 84 e 337). Além
disso, mesmo antes da Operação Cartilha, a CGU já havia apontado evidência da relação da Texto &
Mídia com a LK Editora, consistente no fato de que as cartilhas do Programa Agrinho entre 2004 a 2008
produzidas pela LK Editora tiveram como editor o Sr. Idelson Alan Santos, responsável pela empresa
Texto & Mídia (peça 38, p. 49-50 e peça 209, p. 29).
230. Ainda, há outros fatores que apontam para o envolvimento da Texto & Mídia nas
irregularidades. Em primeiro lugar, segundo o relatório da CGU, os cinco funcionários da LK Editora,
responsáveis pela edição de texto, revisão gramatical, editoração eletrônica, ilustrações e revisão
didático-pedagógica, de 2005 a 2008, também exerciam as mesmas funções na empresa Texto & Mídia
(peça 38, p. 49-50).
231. Em segundo lugar, as cartilhas infantis e de 1ª a 4ª série a serem fornecidas pela Texto &
Mídia foram contratadas pela Fubras por R$ 688.020,08, valor considerado pelo exame como sendo
100% sobrestimado, o que já configura fortes indícios de participação na fraude. Ressalve-se, todavia,
que a CGU apontou notas fiscais emitidas pela Texto & Mídia em favor da Fubras em 2008 apenas no
montante de R$ 311.964,49 (peça 40, p. 355 e peça 209, p. 29).
232. Portanto, a empresa contribuiu para a fuga ao devido procedimento licitatório, mediante
burla à legislação, e para o consequente prejuízo, ao se articular com a Fubras e com a LK Editora e
assim viabilizar a dispensa de licitação indevida da qual seria, em última análise, executora do objeto,
em parceria com a empresa LK Editora, e beneficiária de parcela dos pagamentos superfaturados.
233. Por fim, a pesquisa de preços (e) inserida no bojo das razões recursais não se mostra capaz
de infirmar os dados constantes do Relatório da Controladoria Geral da União, eis que
desacompanhadas de documentos que as lastreiam e não se referem aos preços praticados no mercado
nas datas em que fora realizada a dispensa de licitação, portanto, não servem de parâmetro para efeito
de comparação.
234. Conclui-se, portanto, que as razões recursais não se mostram aptas a modificar o acórdão
prolatado.
Razões recursais de Normando Corral (peça 233)
235. O Acórdão 6.689/2015 – TCU – 1ª Câmara determinou a citação de Normando Corral, na
qualidade de Presidente do Conselho Administrativo, em razão da ratificação Dispensa 12/2008 (peça
14, p. 273), possibilitando a contratação com sobrepreço e o consequente prejuízo, visto que o
procedimento foi instruído com pesquisa de preços inidônea para respaldar o valor da contratação e
caracterizou fuga ao devido procedimento licitatório.
236. De início, o recurso alega fragilidades e divergências no orçamento elaborado pela CGU, e a
ausência de critérios objetivos e seguros para a apuração dos supostos prejuízos pela unidade técnica.
Isto porque no caso da Dispensa de Licitação 4/2003, a imputação de débito aos responsáveis teria por
fundamento a diferença entre o preço contratado pelo Senar/MT e o preço da subcontratação entre
Abeas e LK Editora. Por outro lado, no caso da Dispensa de Licitação 12/2008, não se considerou a
diferença entre o preço contratado pelo Senar e o preço da subcontratação entre a Fubras e as empresas
LK Editora e Texto e Mídia (R$ 115.390,50), mas a integralidade do valor contratado (R$ 720.023,20)
(peça 233, p. 1-13).
237. No que concerne à culpabilidade, alega que a responsabilização contraditoriamente

decorreu do fato de atuar como revisor de todos os atos e documentos acostados ao processo de
dispensa, mas o exame desconsiderou que a decisão se pautou nas informações e nos pareces técnicos
que precederam a ratificação da Dispensa de Licitação.
238. Aduz que a exigência de que dirigentes examinem com minudências todos os documentos que
integram procedimentos licitatórios seria medida desumana, inalcançável e contrariaria o princípio da
segregação das funções, que visa justamente a evitar que um único agente seja responsável por todas as
fases de um processo de contratação (peça 233, p. 14).
Análise
239. As alegações genéricas de fragilidades e divergências no orçamento elaborado pela CGU
não fazem prova do alegado. Consoante repisado ao longo da instrução processual, o exame procedido
nos autos demonstra a conformidade da metodologia e dos dados obtidos pelo órgão de controle interno.
240. O exame originário não desconsiderou o laudo técnico apresentado nas alegações de defesa,
mas rebateu as premissas e conclusões de forma fundamentada (a). Ao contrário, demonstrou que o
sobrepreço apurado pela CGU pautou-se em critérios sólidos e benéficos aos recorrentes (margens de
segurança, e que a Controladoria também apresentou argumentos complementares para legitimar o
emprego do orçamento no cálculo do sobrepreço da elaboração de cartilhas (peça 209, pp. 10-13).
241. Acresceu que, em que pese a variação dos índices econômicos entre 2006 e 2008, um novo
fornecimento de cartilhas com conteúdo idêntico ou semelhante àquele que já fora elaborado em 2004
deveria gerar uma considerável redução nos custos totais, uma vez que bastaria mera adaptação do
conteúdo que a empresa fornecedora já detinha (peça 209, pp. 10-13).
242. Alertou como imprecisos os cálculos do laudo pericial utilizados para estimar o valor de
produção do conteúdo com base no número médio de ilustrações de cada página das cartilhas, eis que
243. Outrossim, a Secex/MT atualizou os orçamentos para a mesma data. Assim, o orçamento da
CGU para a prestação dos serviços de elaboração das cartilhas, em 14/3/2016, equivaleria a
R$ 349.202,85, valor próximo ao preço médio orçado pela defesa (R$ 380,000,00) e legitimando o
emprego do orçamento da CGU para o cálculo do sobrepreço nos custos de elaboração de cartilhas
(peça 209, pp. 10-13).
245. Ainda, o parecer técnico encaminhado pelo recorrente quando das alegações de defesa
apontou um sobrepreço de R$ 249.046,58, ou seja, 16% do montante global contratado (peça 186, p.
112). E isso porque o perito, em sua estimativa, remanejou valores entre os subitens de despesas, que
reduziram o sobrepreço global em R$ 180.619,00, e considerou serviços não contratados pelo Senar/MT,
situação não acatada pelo exame originário. Ainda que o TCU acatasse o parecer, suas conclusões já
sinalizariam graves erros perceptíveis a uma autoridade diligente com a coisa pública.
246. Diferentemente do alegado pelo recorrente, relativamente ao quantum debeatur, atribuiu-se
lhe como responsabilidade apenas a diferença entre o valor executado pelo Senar/MT (R$ 1.461.613,00)
e o valor estimado pela CGU (R$ 741.589,80), o que resultou no débito a ser ressarcido de
R$ 720.023,20.
247. Ainda que haja pareceres técnicos favoráveis e grande número de subordinados, cabe à
autoridade competente averiguar, com a devida diligência, não apenas a conveniência e oportunidade,
mas a legalidade dos atos e procedimentos que autoriza, sobretudo daqueles de grande repercussão
orçamentária, como fora o caso da Dispensa 12/2008. Do contrário, dificilmente essa autoridade seria
responsabilizada por quaisquer irregularidades ou danos causados durante sua gestão.
248. Quanto à questão da culpabilidade, busca-se o convencimento de que não era exigível
conduta diversa do defendente, uma vez que, ante as circunstâncias, não estaria em condições de
constatar a ilegalidade do procedimento. Portanto, configurar-se-iam excludentes de culpabilidade do
ato praticado. Contudo, o exame anterior apresenta diversos indícios de que Normando Corral não
atuou com o zelo necessário às atribuições de controle da legalidade do procedimento. Nesta fase
recursal, o recorrente não afasta/refuta nenhum dos indícios sustentados pelo exame, senão, veja-se.
249. O exame ressalta que a Fubras não pertencia ao ramo de editoração, de acordo com o
próprio estatuto social da entidade (peça 14, p. 103-5). Disso se se depreende que ao menos a fase de
impressão das cartilhas, que corresponde a mais de 30% do valor contratado, seria necessariamente
subcontratada, o que já sinaliza para a irregularidade da contratação da entidade por meio da dispensa
de licitação (peça 209, pp. 14-15).
250. Não bastasse, três orçamentos encaminhados pelas empresas interessadas continham
redações parcialmente idênticas (peça 38, p. 31). O emprego de redação, formatos e datas muito
semelhantes, ou mesmo idênticas, nas propostas se encontra entre os mais fortes indícios de fraudes em
processos de aquisição de bens e serviços, que não poderiam ter passado despercebido pela autoridade
competente (peça 209, pp. 14-15).
251. Deve-se atentar para o valor global do contrato, pois tratava-se de contratação vultosa,
dispendiosa, que envolvia considerável volume de recursos, inclusive porque se tratava de um órgão de
abrangência estadual Senar/MT, cuja contratação, sem sombra de dúvida, obrigava a uma maior cautela
por parte da autoridade competente (peça 209, pp. 14-15).
252. Quanto ao fato de as decisões dos presidentes dos conselhos de administração ampararem-se
em pareceres técnicos e jurídicos não afasta, por si só, a responsabilidade da autoridade
hierarquicamente superior por atos considerados irregulares, sobretudo aqueles com grande
repercussão financeira, uma vez que, em regra, os pareceres não vinculam o gestor, que tem a obrigação
de proceder ao exame crítico de sua conveniência e correção, em razão do dever legal de supervisão que
lhe cabe (Acórdão 2781/2016 – TCU – Plenário, Min Rel. Benjamin Zymler).
CONCORRÊNCIA 23/2008
253. Trata-se de licitação na modalidade de concorrência realizada pelo Senar/MT para
contratação dos serviços de produção e distribuição de cartilhas e DVDs do programa “Agrinho” do
exercício de 2009 (peça 55, p. 21). Apenas duas empresas apresentaram propostas – Gráfica Print e
Texto & Mídia, e a contratação totalizou o valor de R$ 1.984.080,03, no qual a CGU verificou o
sobrepreço de R$ 1.071.372,17 (peça 38, p. 46-48).
254. O sobrepreço resultou da comparação entre o preço total da contratação (visto que,
diferentemente da Dispensa 12/2008, na Concorrência 23/2008 não houve especificação dos preços de
“criação”, “impressão” e “entrega”), com os preços apurados pelo órgão de controle interno (peça 55,
p. 23).
255. O quadro abaixo demonstra os valores contratados pelo Senar/MT e estimados pela CGU
(peça 209, p. 34):
Valor Valor Sobrepreço/
Despesa contratado pelo estimadopela Sobrepreço estimado
Senar CGU (%)
Criação R$ 226.153,00
Impressão R$ 1.795.867,53 R$ 435.337,44 R$ 992.484,67 123,54
Entrega R$ 141.892,42
Criação do DVD R$ 33.200,00
R$ 188.212,50 R$ 78.887,50 72,15
Cópia do DVD R$ 76.125,00
Total R$ 1.984.080,03 R$ 912.707,86 R$ 1.071.372,17 117,38
Fonte: peça 55, p. 24, e 38, p. 47
Nota: calculado com os maiores preços cotados pela CGU, o que reduz o sobrepreço ao
mínimo.
256. Portanto, tem-se como débito, o valor de R$ 1.071.372,17 imputado aos responsáveis abaixo:
Concorrência 23/2008 R$ Normando Corral,

- o débito decorre de 1.071.372,17 Antônio Carlos Carvalho de Sousa, e
sobrepreço calculado Texto & Mídia Comunicação e Editora Ltda
pela CGU, e a citação
também abrangeu
inconsistências na
pesquisa de preços que
fundamentou o valor da
contratação.
Recorrentes: Normando Corral, Antônio Carlos Carvalho Sousa e Texto e Mídia Comunicação e
Editora Ltda.
Débito: R$ 1.071.372,17
Razões recursais de Normando Corral (peça 233) e de Antônio Carlos Carvalho Sousa (peça 232)
257. O Acórdão 6.689/2015-TCU-1ª Câmara determinou a citação de Normando Corral, na
qualidade de Presidente do Conselho Administrativo, dada a ratificação da Concorrência 23/2008,
subscrição do edital e homologação do resultado (peça 17, p. 174), contribuindo para a contratação com
sobrepreço e para o consequente prejuízo, pois a licitação teria sido instruída com pesquisa de preços
inidôneas e antecedida de edital com cláusulas restritivas.
258. A decisão também determinou a citação de Antônio Carlos Carvalho de Souza na qualidade
de Superintendente, em virtude do prosseguimento à Concorrência 23/2008, por meio da CI 113/2008
(peça 17, p. 176), contribuindo para a contratação com sobrepreço e prejuízo, pois a licitação teria sido
instruída com pesquisa de preços inidôneas e antecedida por edital com cláusulas restritivas.
259. Relativamente à Concorrência 23/2008, quanto ao orçamento da CGU utilizado como
paradigma pelo TCU, alegam divergências de especificações do objeto contratado e o material orçado
pela Controladoria – quantitativos inferiores, gramatura das cartilhas contratadas era menor e diferença
na altura e largura das cartilhas.
260. Também obtemperam que o Parecer Técnico Contábil apresentado na defesa demonstrou as
divergências entre as especificações do objeto licitado/contratado e aquelas utilizadas nos orçamentos
elaborados pela CGU, que foram utilizados como preço de referência valores vigentes no ano de 2005,
desconsiderando-se quaisquer índices de atualização monetária, além de não terem sido incluídos nos
custos de entrega os preços de serviços indispensáveis (peça 232, pp. 18-19).Ao final, concluem pela
fragilidade e inexatidão da metodologia de cálculo adotada pela CGU na apuração do débito (peça 233,
pp. 19-20).
261. No tocante à responsabilidade, pugnam pela ausência de nexo de causalidade entre a
conduta e o dano, uma vez que a própria unidade técnica teria reconhecido a inexistência de
envolvimento, ou possibilidade de ciência, no tocante à fraude na pesquisa de preços, muito embora,
contraditoriamente, tenha proposto a condenação (peça 232, pp. 19-20).
262. Destacam trechos do exame da unidade instrutiva, e ponderam que teriam sido afastados os
indícios de restrição à competitividade imposto pelo edital do certame, bem como reconhecida a
ausência de ciência quanto à fraude na pesquisa de preços, o que tornaria as condenações desprovidas
de nexo de causalidade entre a conduta e o suposto dano (peça 232, pp. 20-21 e peça 233, p. 21).
Análise
263. Como as razões recursais dos recorrentes se mostram idênticas, examinam-se as teses de
defesa e os argumentos de forma conjunta. As teses podem ser assim resumidas: a) fragilidades no
cálculo do sobrepreço procedido pela CGU; b) ausência do nexo de causalidade entre a conduta e o
dano; e c) ausência de restrição à competitividade imposto pelo edital do certame, e de ciência quanto do
recorrente quanto à fraude na pesquisa de preços, o que afastaria a culpabilidade.
264. No que toca ao cálculo do sobrepreço procedido pela CGU (a) (peça 1, pp. 19-22), não há
qualquer reparo ao exame procedido nos autos quanto aos valores impugnados na contratação, os quais
não foram elididos pelo parecer técnico acostado aos autos quando das alegações de defesa.
265. Sobre o ponto, os recorrentes não trazem novos argumentos, mas insistem genericamente
naqueles já rechaçados pelo exame. Nesse sentido, para a produção de uma cartilha são necessários
serviços de desenvolvimento de conteúdo, produção de ilustrações, editoração eletrônica, redação,
revisão ortográfica, layout, arte final e impressão.
266. Os valores estimados pelo parecer técnico da defesa podem assim ser sintetizados (peça 209,
p. 34):
Valor Valor
Despesa contratadopelo estimadopelo Sobrepreço
1
Senar-MT perito
Criação R$ 469.700,00
Impressão R$ 1.361.955,61
2
Entrega - Não
R$ 1.984.080,03
Criação dos evidenciado
R$ 80.000,00
DVD
Cópia dos DVD R$ 76.125,00
Total R$ 1.984.080,03 R$ 1.987.780,61 -
Fonte: peça 186, p. 192
267. Ao se comparar os custos apresentados pelo laudo da defesa e aqueles obtidos pela
Controladoria, relativamente aos custos de criação (que compreendem a elaboração do conteúdo e da
editoração), o preço cotado em 2009 pela CGU junto a empresa do ramo variou entre R$ 186.140,00 a
R$ 226.140,00. Assim, considerou-se como parâmetro o valor de R$ 226.153,00 contratado em 2006,
pois não havia justificativas para o aumento do preço e o valor a maior beneficia os recorrentes (peça 1,
p. 19, peça 55, p. 24 e peça 209, p. 34).
268. No tocante aos custos de impressão, a CGU obteve cotação de R$ 435.337,44 junto à Gráfica
Palotti, empresa de Porto Alegre que prestou efetivamente os serviços na contratação em exame,
conforme fotografias do material armazenado tiradas pela CGU nos trabalhos de campo (peça 1, p. 19,
peça 38, p. 45).
269. Segundo o laudo técnico, o número de impressões usado na estimativa da CGU teria sido
inferior àquele de fato contratado pelo Senar/MT e apresenta quadro comparativo (peça 186, p. 186).
Com efeito, os quantitativos são menores, mas também é possível notar que a maior diferença
corresponde a apenas 0,7%, percentual desprezível para efeito de estimativas (peça 209, p. 35).
270. Segundo o parecer técnico, a gramatura das cartilhas contratadas era menor, tornando-as
mais leves e nítidas, o que, porém, não necessariamente torna o processo de produção mais barato. O
perito ainda aponta a diferença de 0,5 cm na altura e largura das cartilhas contratadas e estimadas, que,
contudo, leva a uma diferença de apenas 4% no tamanho, percentual pouco significante em relação ao
sobrepreço de 117,38% apurado pela CGU (peça 209, p. 35).
271. No tocante aos custos de criação e reprodução dos vídeos, a CGU obteve orçamentos, em
31/8/2009, com duas e seis empresas, respectivamente, tendo sido adotado como referência os maiores
preços, cuja soma consiste em R$ 188.212,50 (peça 45, p. 36-52). Vale lembrar que quanto maior o valor
referencial, menor o sobrepreço e, portanto, mais benéfico para os responsáveis (peça 209, p. 35).
272. No tocante aos custos de entrega, o perito afirma que a estimativa da CGU desconsiderou
serviços complementares como aviso de recebimento e mão própria. Contudo, as especificações técnicas
expedidas às empresas interessadas e a proposta da Texto & Mídia tampouco incluíam esses serviços
(peça 1, p. 20, peça 15, p. 17-23, e peças 15 a 18).
273. Com base nas considerações elaboradas pelo exame originário e na ausência de dados,
elementos novos capazes de infirmar a estimativa do sobrepreço calculada pela CGU (R$ 1.071.372,15),
conclui-se por legítimo o cálculo do sobrepreço e por não acatadas as razões recursais.
274. No que concerne ao nexo de causalidade (b), no caso de Normando Corral, o recorrente
autorizou a realização da Concorrência 23/2008 (peça 15, p. 53), subscreveu o edital (peça 15, p. 109) e
homologou o resultado (peça 17, p. 174), sendo que a pesquisa de preços constante do processo não era
idônea para justificar o valor da contratação, contribuindo para a contratação com sobrepreço e para o
consequente prejuízo.
253.Era exigível conduta diversa, pois a baixa competitividade do certame, no qual apenas uma
empresa foi habilitada, implicava maior risco de sobrepreço, requerendo análise detida da pesquisa de
preços e das condições que pudessem estar restringindo a competitividade.
275. Portanto, o nexo de causalidade, a conduta e o dano encontram-se devidamente
circunstanciados nos autos, e o exame não merece reparos.
276. No que concerne ao argumento de ausência de restrição à competitividade imposto pelo
edital do certame, e de ciência quanto do recorrente quanto à fraude na pesquisa de preços (c), o exame
originário considerou a restritividade do edital da Concorrência 8/2009, a que alude o relatório da
CGU, não se mostrava, fundamento suficiente a amparar a condenação em débito ou a aplicação de
multa. Todavia, ressaltou se tratar de circunstância agravante que poderia reforçar a culpabilidade dos
agentes na hipótese de coexistência de outras irregularidades nas licitações examinadas.
277. Diferentemente do asseverado pelos recorrentes, o exame anterior não afastou a
responsabilidade no tocante às pesquisas de preços, mas ao contrário ressaltou como indícios de fraude
o fato de as três empresas interessadas na contratação estarem sediadas em Brasília, e não em Mato
Grosso (peça 55, p. 21).
278. Ainda, o exame destacou que, embora robustas as evidências de montagem de pesquisa de
preços, e não existisse comprovação direta do envolvimento de Normando Corral nessa fraude, o gestor
teria agido com negligência ante a uma contratação, em 2008, de R$ 1.984.080,03, e que, segundo o
relatório de gestão de 2008 do Senar/MT, se tratava do contrato de maior materialidade firmado no
exercício e correspondeu a 45% dos recursos financeiros contratados. Portanto, trata-se de contratação
bastante considerável mesmo para um órgão de abrangência estadual como o Senar/MT e que, sem
sombra de dúvida, demandaria maior cautela por parte da autoridade competente (peça 209, p. 36).
279. Ademais, o exame pondera que o sobrepreço de R$ 1.071.372,17 apurado pela CGU
representa 117,38% do valor de mercado das cartilhas e vídeos adquiridos, o que evidenciava o caráter
antieconômico da contratação autorizada por Normando Corral. Tamanho desvio em relação aos preços
praticados pelo mercado dificilmente teria passado despercebido caso esse gestor houvesse atuado com o
dever de cautela, com o zelo necessário nas suas atribuições de controle da legalidade do procedimento
licitatório (peça 209, p. 36).
280. Quanto à Antônio Carvalho de Sousa, o exame considera que atuava como Superintendente
do Senar/MT havia no mínimo três anos, e, nos termos do art. 27 do Regimento Interno da entidade,
cabia-lhe assinar, e, portanto, zelar pela movimentação bancária da entidade. Assim, não apenas era
responsável pela lisura do processo de aquisição de material didático como também pela execução
financeira dele decorrente.
281. Diante disso, a assinatura da CI 113/2008 pelo Superintendente (peça 17, p. 176) não pode
ser considerada mero despacho de encaminhamento do processo da Concorrência 23/2008 à comissão
de licitação, mas ato de controle sobre a gestão orçamentário-financeira do Senar/MT. Por essa razão,
considerada a margem tão elevada de sobrepreço, e o fato de que apenas duas empresas manifestaram
interesse no certame, não poderia ter passado despercebido por esse responsável, caso de fato houvesse
agido com o zelo e a prudência que sua função requer.
282. Logo, não há elementos no exame procedido nos autos, ou apresentados nesta fase recursal,
capazes de mitigar ou afastar a culpabilidade dos recorrentes.
Razões recursais de Texto e Mídia Comunicação e Editora Ltda. (peça 278)
283. A empresa não apresentou razões recursais específicas quanto a este procedimento
licitatório.
284. Trata-se de licitação na modalidade concorrência realizada pelo Senar/MT para contratação
dos serviços de produção e impressão de cartilhas do Programa de Formação Profissional Rural e
Promoção Social (peça 55, p. 28).
285. Assim como ocorrido em relação às demais contratações do Senar/MT para impressão de
cartilhas dos programas Agrinho e FPR/PS, a CGU alertou indícios de fraude nos orçamentos da
pesquisa de preços que respaldou o preço estimado da contratação em tela (peça 209, p. 45).
286. Participaram da pesquisa de preços as empresas LK Editora, Vemas Produções e Gráfica
Brasil. Os indícios apontados pela CGU são, em síntese: realização de cotações exclusivamente com
empresas de fora do estado de Mato Grosso; propostas enviadas em prazos curtos (6 a 7 dias);
proximidade entre os preços apresentados; participação da empresa Vemas, que também participou da
pesquisa de preços com indícios de fraude da Concorrência 23/2008 (peça 55, p. 29 e peça 209, p. 45).
287. O exame também identificou que as três propostas apresentaram os mesmos erros na
descrição dos temas das cartilhas em comparação com as especificações do Senar/MT, o que levou à
conclusão de que foram elaboradas pela mesma pessoa ou se originaram do mesmo arquivo, configura
fraude à pesquisa de preços. Tal hipótese é reforçada pelo fato de constar cotação da empresa Vemas, a
qual também constou da pesquisa de preços com indícios de fraude da Concorrência 23/2008 (peça 55,
p. 29 e peça 209, p. 45).
288. A instrução da Secex-MT apontou 117,31% de sobrepreço nos R$ 2.225.006,00 contratados
pelo Senar-MT junto à LK Editora por meio da Concorrência 8/2009, tendo como parâmetro os valores
médios praticados na Concorrência 1/2007, em que se sagrou vencedora a mesma empresa. Contudo,
como havia evidência do pagamento de apenas 62,07% contratado, os defendentes foram citados pelo
montante de R$ 745.553,80 (peça 55, p. 33, e 69, p. 6).
Concorrência 8/2009 R$ Normando Corral,
- o débito decorre de 745.553,80 Antônio Carlos Carvalho de Sousa,
sobrepreço calculado Otávio Bruno Nogueira,
pela CGU, e a citação Flávio Teixeira Duarte Borges, e
também abrangeu LK Editora e Comercio de Bens Editoriais e
inconsistências na Autorais Ltda.
pesquisa de preços que
fundamentou o valor da
contratação.
- o edital da licitação
favorecia empresas com
experiência na produção
de material de temas das
cartilhas.
Recorrentes: Normando Corral, Antônio Carlos Carvalho de Sousa, Otávio Bruno Nogueira,
Flávio Teixeira Duarte Borges
Débito: R$ 745.553,80
Razões recursais de Otávio Bruno Borges (peça 234) e Razões recursais de Flávio Teixeira Duarte
(peça 235)
289. O Acórdão 6.689/2015 – TCU – 1ª Câmara, item 1.8.5.4 determinou a citação de Otávio
Bruno Borges, na qualidade de presidente da comissão técnica especial, responsável pela exigência
técnica para pontuação que restringiu a competitividade da Concorrência 8/2009 (item 14.2.1),
favorecendo indevidamente empresa que já houvesse produzido material em um dos temas das cartilhas
objeto do certame e semelhante ao manual do Senar/MT (peças 69, p. 6, 7, p. 37-8, e 8, p. 16).
290. Ainda, a decisão determinou a citação de Flávio Teixeira Duarte, na qualidade de presidente
da comissão de licitação, em virtude da subscrição do edital da Concorrência 8/2009, contendo
exigência que restringiu a competitividade (item 14.2.1 do edital), favorecendo indevidamente empresa
que já houvesse produzido material em um dos temas das cartilhas objeto do certame e semelhante ao
manual do Senar (peça 69, p. 6).
291. Otávio Bruno Borges alega que o órgão de controle utilizou como referência valores vigentes
no ano de 2007 para contratação no ano de 2009, além de ter utilizado orçamentos com objeto distinto
do que fora contratado pelo Senar/MT (peça 234, p. 17).
292. Outrossim, salienta que a unidade técnica reconheceu que a cláusula do edital não restringiu
a competitividade do certame, e inovou os argumentos no sentido que a "comissão técnica" aplicou
referida cláusula indevidamente. Ocorre que sua citação não se fundamentou na aplicação das regras do
edital, sendo assim, seria inadmissível que, após a apresentação das defesas a unidade técnica mudasse
os argumentos que determinaram a citação dos responsáveis com o nítido propósito de forçar a
aplicação de sanções (peça 234, p. 18-20).
293. Neste cenário, não poderia ser condenado por fazer parte da Comissão Técnica que sugeriu
a inclusão de certa exigência no edital, haja vista que a própria unidade técnica afastou a possibilidade
de aplicação de qualquer sanção em virtude do apontamento inicial feito com relação ao item 14.2.1 do
edital, concluindo que referida cláusula não restringiu o caráter competitivo do certame (peça 234, p.
21).
294. Conclui não haver sentido manter sua condenação em débito e multa, se a conduta praticada
não possui, por si só, elementos suficientes que embase a sua condenação (peça 234, p. 22).
295. Ao final, discorre sobre a ausência de razoabilidade e proporcionalidade nas sanções
aplicadas, relativas à multa pecuniária e à inabilitação para a ocupação de cargo em comissão e de
função pública na Administração Pública (peça 234, pp. 22-31).
Análise
296. As teses podem assim ser resumidas: a) a metodologia de cálculo da CGU teria se pautado
em valores de 2007, ao passo que a contratação se referia a 2009; b) incoerência no exame procedido
pela Secex/MT que desconsiderou a restritividade do edital como fator para imputação de débito, mas
utilizou como fundamento para a condenação; c) ausência de razoabilidade e proporcionalidade nas
sanções aplicadas.
297. No que concerne à questão do cálculo procedido pela CGU (a), não procede o argumento de
que teriam sido utilizados os valores de 2007 para efeito de se estabelecer o sobrepreço na contratação
de 2009.
298. Consoante se extrai do exame procedido à peça 27, a CGU/MT identificou que alguns títulos
de cartilha já haviam sido produzidos pelo Senar/MT sendo desnecessária uma nova criação. Assim, à
empresa vencedora caberia apenas o trabalho de impressão. Conforme quadro elaborado pela CGU/MT
(peça-1, p.45-47). Além disso, matérias como ‘Ordenha Manual’, ‘Inseminação artificial em bovinos’,
‘Controle de formigas cortadeiras’ e algumas outras já existiam com o mesmo nome em outras regionais
do SENAR (peça-1, p.47). De acordo com informação obtida junto ao Senar/AC, as Administrações
Regionais de SENARs de qualquer Estado poderiam solicitar ao SENAR Central, ou outro SENAR
Regional, o CD com as artes das revistas para realizar somente adaptações e impressão (peça-1, p. 47).
299. Portanto, a CGU apontou indícios de pagamentos desnecessários de cartilhas, visto que
títulos idênticos ou semelhantes a alguns dos títulos objeto da Concorrência 8/2009 já haviam sido
produzidos para o Senar, seja para a própria regional de Mato Grosso, seja para a administração
central ou, ainda, para outras regionais (peça 39, p. 10-15).
300. Partindo da premissa de que seria necessário apenas imprimir os referidos títulos, a CGU
considerou como sobrepreço a diferença entre o valor pago pelo Senar/MT e o preço dos serviços de
impressão, obtidos em cotação. Dessa forma, a LK Editora recebeu a importância de R$ 1.913.130,35
para a criação intelectual de cartilhas que já estavam prontas. Esse montante resulta da diferença entre
o valor do contrato, R$ 2.225.006,00 e o valor de R$ 311.875,65 pago à empresa KCM para a impressão
das cartilhas.
301. Comparando-se a Concorrência 8/2009 e o Pregão Presencial 1/2008 realizado pelo
Senar/RS (peça-2, p.4), enquanto o Senar/RS pagou R$ 90.000,00 para produzir 55.634 cartilhas, o
Senar/MT pagou R$ R$ 2.225.006,00 para a aquisição de quantidade pouco superior, ou seja, 71.900
cartilhas. Assim, enquanto o Senar/MT pagou R$ 30,95 pela unidade, o Senar/RS pagou R$ 1,62.
302. Em quadro elaborado pela CGU à peça-1, p.44, na Concorrência 1/2007, vê-se que a LK se
sagrou vencedora com proposta de R$ 1.385.627,72 para produzir 109.000 cartilhas, o que resulta num
valor médio por cartilha de R$ 12,71. Na Concorrência 8/2009 para produção de 71.900 cartilhas, a LK
foi consultada antes tendo apresentado cotação no valor de R$ 2.604.051,00 (peça-7, p.20-24) com valor
médio por cartilha de R$ 36,22, aumento de 184,9%.
303. Portanto, a LK foi a vencedora da Concorrência 8/2009 com proposta de R$ 2.225.006,00
para produzir 71.900 cartilhas, e efetivou um aumento de 143,4% em relação a contrato semelhante de
2007.
304. Com base nestes indícios, no exame procedido à peça 27, o auditor instrutor considerou que
os índices oficiais divulgados para inflação, entre 2007 e 2009, atingiram o percentual de 12,02%,
conforme demonstrativo extraído do Sistema Débito deste Tribunal (peça 25, p. 158).
305. Assim, o preço médio que deveria ter sido admitido para contratação na Concorrência
8/2009 seria de R$ 14,24 (R$ 12,71 + 12,02%) para cada uma das cartilhas, o que resultaria num
montante de R$ 1.023.856,00 para o contrato, com data de atualização a partir do exercício de 2009.
306. Complementarmente, o exame procedido à peça 55 considera que o preço médio praticado
na Concorrência 001/2007 foi R$ 12,71, que, atualizado entre fevereiro de 2007 e maio de 2009, perfaz
R$ 14,24 (peça 25, p. 185). Assim, o preço de referência deve ser estimado em R$ 1.023.856,00,
resultando o sobrepreço de R$ 1.201.150,00.
307. Considerando que foram pagos 62,07% do valor contratado (R$ 1.381.062,00 de
R$ 2.225.006,00), o débito deve ser estimado em R$ 745.553,80, com termo inicial para fins de
atualização de monetária e incidência de juros em 22/2/2010 (peça 47, p. 1).
308. Portanto, diferentemente do asseverado, o débito não fora calculado a partir da diferença
aritmética de preços contratados em 2007 e 2009, e sim de valores unitários médios das apostilas e da
diferença entre atualizados, o que espanca a tese de defesa do recurso.
309. Segundo o exame procedido à peça 209, diferentemente do alegado pelos recorrentes, a
irregularidade relativa à restritividade do edital (b), no caso da Concorrência 8/2009, não restou
afastada/elidida e deve ser considerada para efeito de análise da culpabilidade de cada responsável
(peça 209, p. 48).
310. Por seu turno, Otávio Bruno Borges praticou ato que desencadeou favorecimento a empresas
que vinham contratando com o Senar/MT, em forte esquema de conluio e prática de sobrepreço com
vistas a fraudar licitações e desviar recursos públicos. Assim, a exigência de condições restritivas não
pode ser focada como um ato isolado, mas em conjunto com a cadeia dos demais atos que visavam
subtrair indevidamente recursos públicos, e, portanto, a irregularidade auxiliou na concretização do
prejuízo.
311. Logo, ante a ausência de elementos recursais capazes de mitigar ou afastar a irregularidade,
mantém-se a conclusão de que a irregularidade auxiliou nas fraudes perpetradas nas licitações
promovidas pelo Senar/MT.
312. No que refere à conduta, Otávio Bruno encaminhou as exigências técnicas (CI 1/2009)
relativas à pontuação/valoração da proposta técnica, que constariam do edital da licitação. Assim, tem-
se no item 14.2.1 do Edital da Concorrência 8/2009, a atribuição de 25 pontos (do total de sessenta
pontos) para a apresentação de material que tenha sido desenvolvido e produzido pela licitante,
correspondente a qualquer um dos títulos descritos na licitação (peça 7, pp. 51).
313. Na qualidade de gerente técnico e presidente da comissão técnica especial, detinha condições
de avaliar que a exigência em questão beneficiaria empresa que já houvesse produzido cartilhas para o
Senar em um dos temas objeto da licitação, circunstância que não agregaria valor à execução do
contrato e poderia resultar na preterição da proposta de melhor preço, como veio a ocorrer (peça 209, p.
53).
314. Não bastasse o recorrente estipular a regra que favoreceria LK Editora, atuou na comissão
especial responsável por analisar as propostas técnicas dos concorrentes, conjuntamente com Flávio
Teixeira Duarte (peça 12, p. 215).
315. Consoante se depreende da leitura ao documento, o parecer técnico se mostra raso e a

comissão limita-se a atestar que as amostras e o projeto básico entregues pela Gráfica Print não
atendiam às instruções do manual de cartilhas do Senar. A amostra teria cunho “apenas informativo” e
o projeto básico não apresenta “as fases sequenciais da elaboração de cartilhas” (peça 12, p. 215).
316. Quanto à KCM Editora, o parecer aponta que o material fornecido não cumpriria as normas
do manual porque, dentre outros motivos, o sumário teria sido apresentado em algarismos arábicos e as
regras dos tempos infinitivo e imperativo não teriam sido observadas (peça 12, p. 215-9).
317. Já no tocante à LK Editora, o parecer limita-se a registrar que a empresa atendia a todos os
requisitos do manual (peça 12, p. 221). A comissão técnica não apontou nenhuma deficiência nos
materiais entregues pelos licitantes que não poderiam facilmente ter sido corrigidos por eles, lembrando
que a proposta da empresa KCM foi R$ 297.009,5 inferior ao da LK Editora, que, contudo, sagrou-se
vencedora em razão da maior pontuação técnica (peça 12, p. 221).
318. No caso de Flávio Teixeira Duarte, não apenas subscreveu o edital contendo a exigência
restritiva contida no item 14.2.1, favorecendo indevidamente empresa que já houvesse produzido
material com os temas objeto do certame (peça 8, p. 9), como também participou da comissão de
licitação que inabilitou a empresa Gráfica Print e declarou vencedora licitante, embora houvesse outra
com proposta R$ 297.009,5 inferior, com base em parecer técnico infundado da comissão especial (peça
12, p. 245-9, e peça 12, p. 213-23).
319. Assim, o recorrente contribuiu para a contratação de proposta com preço injustificadamente
superior.
320. Ao final, não há como negar que a restritividade da cláusula editalícia se evidenciou como
fator contributivo para a atuação dos recorrentes em restringir a competitividade do certame e para a
concretização do dano ao erário.
321. A alegação genérica de falta de razoabilidade e proporcionalidade nas sanções aplicadas (c)
não prospera, eis que as penalidades, no patamar aplicado, resultam do juízo subjetivo do julgador ante
o grau de reprovabilidade das condutas praticadas, da gravidade das irregularidades e do dano causado
ao erário, consoante disposto no subitem 9.9 do acórdão recorrido.
322. Demais disso, não há que se acatar a alegação de falta de razoabilidade e/ou
proporcionalidade, ou até mesmo exagero sancionatório, eis que a alegação genérica desprovida da
demonstração de que o julgamento que lhe fora dispensado estaria destoante dos demais responsáveis
condenados, ou de que as sanções que lhe foram aplicadas teriam sido imputadas injustificadamente em
patamares superiores àquele utilizado para apenar os demais responsáveis.
Razões recursais de Normando Corral (peça 232) e de Antônio Carlos Carvalho de Sousa (peça
232).
323. O Acórdão 6.689/2015 – TCU – 1ª Câmara determinou a citação de Normando Corral, na
qualidade de Presidente do Conselho Administrativo, por ter autorizado a realização da Concorrência
8/2009, assinado o edital e homologado o resultado (peça 69).
324. A decisão também determinou a citação de Antônio C. C. de Sousa, na qualidade de
Superintendente, em razão do prosseguimento à Concorrência 8/2009, por meio da CI 28/2009 (peça 7,
p. 32), contribuindo para a contratação com sobrepreço dela decorrente e para o consequente prejuízo,
pois a licitação teria sido instruída com pesquisa de preços inidôneas e antecedida por edital com
cláusulas restritivas.
325. Normando Corral trouxe à lume os mesmos argumentos expendidos no recurso de Antônio
Carlos Carvalho de Sousa: a) o exame da Secex se pautou em valores vigentes no ano de 2007 para
avaliar uma contratação efetivada no ano de 2009, além de ter utilizado orçamentos com objeto distinto
do que fora contratado pelo Senar/MT, e o Parecer Técnico Contábil demonstraria a inexistência do
aventado sobrepreço (peça 233, p. 21).
326. Antônio Carlos Carvalho de Sousa ressalta que as irregularidades identificadas no processo
licitatório em questão, dizem respeito ao emprego de orçamentos inidôneos e edital com cláusulas
restritivas, e que sua citação se fundamentou no fato de ter dado prosseguimento ao certame sem
questionar a pesquisa de preços. Em seguida transcreve trecho do exame da unidade técnica em que se
afasta sua responsabilidade quanto à restritividade do edital e questiona o argumento da Secex de que a
comissão de licitação empregou indevidamente as regras do edital, pois este não teria sido o fundamento
de sua citação (peça 232, pp. 23-24).
327. Para os recorrentes, ainda que se admitisse o cometimento de irregularidade pela comissão
técnica no julgamento do certame, tal fato não teria qualquer relação com suas condutas ou com as suas
atribuições. Por consequência, não poderiam ser condenados pelo prosseguimento ao certame, eis que
sequer foram os subscritores do edital, tampouco se sustenta a suposta restrição da competitividade, na
medida em que a própria unidade técnica afastou a possibilidade (peça 232, p. 25).
328. Com relação ao sobrepreço, salientam que a unidade técnica reconheceu que, de fato, os
indícios de irregularidades nas cotações de preço não evidenciam a culpabilidade, mesmo que apenas
por negligência, mas, de maneira totalmente contraditória e desprovida de fundamento, o exame
concluiu que o alto valor da contratação exigia maior zelo e que diante da participação de apenas três
interessadas no certame, os gestores deveriam ter entrado em contato com outras empresas solicitando-
lhes que encaminham-se ofertas (peça 232, p. 25-26).
329. Acresce inexistir disposição legal ou regulamentar no âmbito do Senar/MT que determinasse
a disputa de certames licitatórios por mais de três licitantes para que tenha validade. Além disso, na
instrução que determinava a citação não houve qualquer questionamento quanto à publicidade da
licitação, cujo aviso foi devidamente publicado no Diário Oficial da União n2 81- Seção 3, do dia
30/04/2009 (peça 232, p. 26).
330. Por fim, quanto à multa e a inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função
pública, ressalta como desproporcionais e desarrazoadas, haja vista a inexistência de dolo ou má-fé nas
condutas em quaisquer dos casos tratados nos autos. De mais a mais, teriam agido dentro dos limites de
suas atribuições, enquanto Superintendente e Presidente do Conselho Administrativo do Senar/MT, e,
com efeito, a instrução não indica qualquer conduta dos recorrentes que coloque em dúvida a
idoneidade. Pelo contrário, a unidade técnica teria reconhecido a inexistência de dolo ou culpa com
relação às fraudes nas pesquisas de preços, além de ter acolhido as defesas no que concerne às
restrições à competitividade dos certames licitatórios (peça 232, pp. 27-28).
Análise
331. Em apertada síntese, tem-se os argumentos recursais: a) o orçamento na CGU pautou-se em
preços de 2007, ao passo que a contratação teria ocorrido em 2009; b) os fundamentos da citação
mostram-se divergentes dos fundamentos utilizados pelo exame para a condenação; c) as atribuições dos
cargos de superintendente e de presidente do conselho administrativo não se confundem com as da
comissão de licitação; e d) ausência de razoabilidade e proporcionalidade nas sanções aplicadas.
332. No que se refere ao orçamento da CGU (a), conforme examinado nas razões de justificativa
de Otávio Bruno, no tópico anterior, a alegação dos recorrentes não prospera.
333. Diferentemente do asseverado pelos recorrentes, os motivos que ensejaram a condenação dos
responsáveis não destoam daqueles que fundamentaram a citação (b).
334. Consoante se extrai do Ofício 1465/2015 – TCU/SECEX-MT (peça 84), expedido a
Normando Corral para o chamamento aos autos, no tocante à Concorrência 8/2009, o recorrente
respondeu por débito em razão do prejuízo decorrente da contratação com sobrepreço da empresa LK
Editora.
335. A conduta registrada e impugnada refere-se à autorização da realização da Concorrência
8/2009, subscrição do edital e homologação do resultado, a despeito de a pesquisa de preços não ter sido
idônea para respaldar o valor da contratação; e da restrição à competitividade em razão da exigência
para pontuação técnica contida no item 14.2.1 do edital, que favorecia indevidamente empresa que já
houvesse produzido material em um dos temas das cartilhas objeto do certame e semelhante ao manual
do Senar.
336. Ainda, constam descritos no ofício de citação do recorrente o nexo de causalidade e a
culpabilidade. Da descrição do nexo de causalidade tem-se que, ao autorizar a realização da
Concorrência 8/2009, subscrever o edital e homologar o resultado sem questionar a pesquisa de preços
com indícios de fraude e a condição restritiva à competitividade, contribuiu para que o certame fosse
instruído com pesquisa de preços que não era idônea para respaldar o valor da contratação e para a
frustração da obtenção da proposta mais vantajosa, possibilitando a contratação com sobrepreço.
337. Segundo a descrição da culpabilidade, era exigível conduta diversa, pois a baixa
competitividade do certame, no qual apenas duas empresas foram classificadas, sendo que a de maior
preço foi vencedora, implicava maior risco de sobrepreço, requerendo análise detida da pesquisa de
preços e das condições que pudessem estar restringindo a competitividade.
338. Portanto, o exame da Secex/MT, que considera a restritividade do edital e a pesquisa de
preços inidônea como circunstâncias agravantes da conduta do responsável, encontra-se aderente à
citação procedida nos autos.
339. A mesma conclusão se extrai a partir do ofício de citação de Antônio Carlos Carvalho de
Sousa à peça 78 (p. 5), eis que nos mesmos termos da notificação dirigida a Normando Corral (peça 84,
p. 5).
340. No que se refere às atribuições dos cargos de superintendente e de presidente do conselho
administrativo, não há que se olvidar que ambos exercem função de supervisão e de controle, portanto,
não se confundem com as competências de uma comissão de licitação. No entanto, a falta de diligência, o
que inclui a direção máxima de uma entidade, na defesa do interesse público e na adoção de ações
efetivas para evitar prejuízos ao erário caracteriza infração ao dever de diligência e de supervisão dos
subordinados.
341. No caso, o contrato decorrente da licitação em exame alcança R$ 2.225.006,00 nos valores
de abril de 2009, e correspondia a uma das principais aquisições da área fim dessa entidade e a quase
37 % de todas as despesas liquidadas nesse exercício. Portanto, tratava-se de contratação bastante
considerável mesmo para um órgão de abrangência estadual como o Senar/MT e que, sem sombra de
dúvida, demandaria maior cautela por parte das autoridades competentes.
342. O sobrepreço apurado pela CGU, no montante de R$ 1.023.586,00, representa 117,31% do
valor dos materiais adquiridos dois anos e meio atrás por meio da Concorrência 1/2007, evidenciando o
caráter altamente antieconômico da contratação autorizada por Normando Corral (peça 55, p. 33).
Tamanho desvio em relação aos preços praticados pelo mercado dificilmente teria passado despercebido
caso esse gestor houvesse atuado com o zelo necessário a suas atribuições de controle da legalidade do
procedimento licitatório.
343. No que diz respeito a Antônio Carlos Carvalho de Sousa, cabe à autoridade competente
averiguar, com a devida diligência, não apenas a conveniência e oportunidade, mas a legalidade dos
atos e procedimentos que autoriza, sobretudo daqueles de grande repercussão orçamentária durante sua
gestão.
344. Nos termos do art. 27 do RI do Senar-MT, o Antônio Carlos Carvalho de Sousa também era
incumbido de assinar, e, portanto, zelar pela movimentação bancária da entidade. Assim, não apenas era
responsável pela lisura do processo de aquisição de material didático como também pela execução
financeira dele decorrente.
345. Diante disso, a assinatura da CI 28/2009 pelo Superintendente (peça 7, p. 32) não pode ser
considerada mero despacho de encaminhamento do processo da Concorrência 8/2009 à presidência do
conselho administrativo, mas ato de controle sobre a gestão orçamentário-financeira do Senar-MT.
346. A alegação genérica de falta de razoabilidade e proporcionalidade nas sanções aplicadas (c)
não prospera, consoante narrado ao longo desta instrução recursal.
347. Na ausência de elementos capazes de modificar o acórdão recorrido, não há como acatar as
razões recursais apresentadas.
348. Trata-se de concorrência realizada pelo Senar-MT para contratação dos serviços de
desenvolvimento e produção de material didático do Programa Agrinho 2010, da qual se sagrou
vencedora a empresa Texto & Mídia, única participante. Assim como nas contratações anteriores, a
CGU apontou indícios de fraude na pesquisa de preços, restrição à competividade e sobrepreço, sendo
este avaliado em R$ 1.366.228,86, embora apenas a primeira parcela, no valor de R$ 813.917,90,
correspondente a 35% do valor total contratado, tenha sido paga (peça 40, p. 274-286).
349. A CGU obteve o projeto gráfico editorial, serviço previsto para ser pago pela primeira
parcela (peça 25, p. 2, 50-66) e verificou que o valor pago de R$ 813.917,90 se mostrava
desproporcional ao serviço de produção do projeto gráfico-editorial.
350. Observou-se, ainda, que projeto gráfico-editorial foi apresentado apenas seis dias após a
celebração do contrato e consistia em um texto com 14 páginas (peça 25, p. 51-65), cuja estrutura é
idêntica à do documento apresentado pela própria empresa Texto & Mídia na Concorrência 23/2008,
referente ao Programa Agrinho 2009 (peça 17, p. 40-54).
351. Ressalta-se que na Concorrência 23/2008 o documento chamado de “projeto básico” e foi
exigido como requisito da proposta técnica, de modo que nem sequer havia sido considerado como custo
da contratação. Portanto, o Senar-MT pagou R$ 813.917,90 pela adaptação de um documento já
existente na entidade (peça 55, p. 39).
352. Ao final, a CGU concluiu que o projeto poderia ter sido aproveitado das edições anteriores
do Programa Agrinho, que vinha sendo executado pelo Senar-MT desde 2005 (peça 55, p. 39).
353. No âmbito do TCU, responsabilizou-se o então Presidente do Conselho Administrativo,
Normando Corral, em virtude da subscrição do contrato prevendo o pagamento nas condições que
criaram o risco, em solidariedade com a empresa contratada, que recebeu valor desproporcional ao
serviço prestado, caracterizando enriquecimento sem causa (peça 55, p. 39).
Concorrência 1/2010 R$ Normando Corral, e
- o débito decorre do 813.917,90 Texto & Mídia Comunicação e LK Editora Ltda
pagamento antecipado à
empresa Texto & Mídia e
posterior interrupção da
execução do contrato. O
certame também
apresentou problemas na
pesquisa de preços,
sobrepreço e restrição à
competitividade, o que
resultou na participação
de apenas uma empresa.
Recorrentes: Normando Corral e Texto & Mídia Comunicação e Editora Ltda.

Débito: R$ 813.917,90
Razões recursais de Normando Corral (peça 233)
354. O recorrente, na qualidade de Presidente do Conselho Administrativo, foi responsabilizado
pelo débito em virtude da subscrição do contrato que previu pagamento desproporcional a serviço
prestado, caracterizando enriquecimento sem causa da empresa contratada.
355. No tocante à Concorrência 1/2010, destaca ter sido o único responsável citado nos autos,
por, supostamente, ter sido o signatário do respectivo contrato de prestação de serviços firmado com a
empresa Texto & Mídia Comunicação e Editora Ltda. (peça 233, p. 27).
356. Ressalta que não constam dos presentes autos cópias do processo licitatório e do respectivo
contrato em virtude do extravio desses documentos após as apreensões no âmbito da Operação Cartilha
e que sua condenação se fundamenta nas informações contidas no relatório da CGU, ou seja, trata-se de
fato desprovido de suporte probatório, que inviabilizou o exercício do contraditório e da ampla defesa
(peça 233, p. 27).
357. Ainda, alega que, nada obstante a inexistência de suporte probatório para sua condenação, o
débito imputado em virtude do pagamento efetuado à contratada também não se sustentaria, dada a
execução parcial do contrato, suspenso em virtude da deflagração da operação cartilha (peça 233, p.
27).
358. Acresce a impossibilidade de se computar o valor total do contrato como débito dada a
execução parcial dos serviços prestados, ainda que sob o argumento de que o pagamento se mostrou
desproporcional ao preço do serviço executado (peça 233, p. 28).
359. Ao final, pugna pela ausência de razoabilidade e proporcionalidade nas sanções aplicadas,
relativas à multa pecuniária e à inabilitação para a ocupação de cargo em comissão e de função pública
na Administração Pública (peça 233, pp. 28-31).
Análise
360. Os argumentos recursais se resumem a ausência de cópia do contrato nos autos, o que
evidencia a falta de provas para sustentar a condenação (a) e a impossibilidade de se computar o valor
integral do contrato como débito, haja vista a execução parcial do serviço (b).
361. Quanto à ausência de provas nos autos (a), a conclusão da unidade técnica apoiou-se no
Relatório da CGU e a inspeção realizada pelo órgão de controle interno no Senar/MT localizou apenas
projeto gráfico editorial, que teria ensejado o pagamento da primeira parcela, no valor de
R$ 813.917,90.
362. A defesa não impugnou esse argumento, não apontou a entrega de cartilhas ou DVD e
tampouco justificou por que tamanha soma foi paga por um projeto que a contratada já havia fornecido
ao Senar/MT em 2009 e nos anos anteriores.
363. Outrossim, registra-se que os relatórios e demais documentos juntados pela CGU ao
processo consistem em documentos públicos, dotados de fé-pública e presunção juris tantum de
veracidade e, nos termos do art. 405 do Código de Processo Civil, constituem prova dos fatos declarados
(peça 209, pp. 4-5).
364. A ampla defesa exercida por meio do chamamento dos responsáveis ao comparecimento aos
autos propicia oportunidade para que os fatos relatados pela Controladoria possam ser rebatidos,
esclarecidos e afastados, o que não se viu no caso em exame, quer na fase de instrução originária, quer
neste momento recursal. Portanto, o recorrente não apresenta contraprova capaz de demonstrar a
inexistência do fato relatado pelo órgão de controle interno.
365. Quanto à imputação do valor integral da contratação como débito (b), conforme apontado
pela CGU durante inspeção, o contrato foi assinado pelo então presidente e estabeleceu o seguinte
cronograma de pagamento (peça 40, p. 283 e 286):
1ª parcela: 35%, mediante aprovação dos projetos gráficos-editoriais;
2ª parcela: 15%, mediante aprovação da animação;
3ª parcela: 25%, após entrega na ECT;
4ª parcela: 25%, após confirmação da entrega nos municípios.
366. O argumento não procede, eis que o valor impugnado se refere ao pagamento da primeira
parcela relativa ao projeto gráfico, no valor de R$ 813.917,90, por se mostrar desproporcional ao
serviço de produção do projeto gráfico-editorial apresentado pela Texto & Mídia, que poderia ter sido
aproveitado das edições anteriores do Programa Agrinho, desde 2005 (peça 55, p. 39).
367. Cabe à autoridade competente averiguar, com a devida diligência, não apenas a
conveniência e oportunidade, mas a legalidade dos atos e procedimentos que autoriza, sobretudo
daqueles de grande repercussão orçamentária, como fora o caso da Concorrência 1/2010.
368. O recorrente autorizou o pagamento de R$ 813.917,90 por serviço de produção do projeto
gráfico-editorial desnecessário e outros pagamentos não ocorreram apenas por conta da deflagração da
Operação Cartilha.
369. Nesta fase recursal, não apresenta contraprova capaz de afastar a irregularidade relativa ao
procedimento licitatório em tela. Ao revés, caso o defendente houvesse agido com o devido zelo que sua
função requer, não teria autorizado contratação claramente antieconômica e prejudicial ao Senar/MT.
Assim, a conduta negligente integra a cadeia de causalidade que levou ao dano ora imputado.
370. Ante a ausência de elementos/dados/informações capazes de alterar o entendimento do
Tribunal, o recurso não merece provimento.
Razões recursais de Texto & Mídia Comunicação e Editora Ltda.
371. O Acórdão 6.689/2015-TCU-1ª Câmara determinou a citação da empresa Texto & Mídia por
ter, na qualidade de destinatária dos pagamentos, se beneficiado do valor de R$ 813.917,90, que
caracterizou pagamento antecipado ante a desproporção com o custo do projeto gráfico-editorial
apresentado, resultando enriquecimento sem causa com a interrupção da prestação dos serviços (peça
69, p. 6).
Análise
372. A empresa não apresentou razões recursais específicas quanto a este procedimento
licitatório.
CONCLUSÃO
373. Tratou-se de exame de recursos de reconsideração interpostos por Antônio Carlos Carvalho
de Sousa , Marilene Mendes da Silva, Clovis Antonio Pereira Fortes, Cícero Rainha de Oliveira, Flávio
Teixeira Duarte, Homero Alves Pereira, José Antonio de Ávila, Normando Corral, Orlando Ferreira
Bravo Neto, Otávio Bruno Nogueira Borges, Silvano Carvalho, Texto e Midia Comunicações e Editora
Ltda. e seu proprietário Idelson Alan Santos, todos contra o Acórdão 1704/2017 – TCU – Plenário, Rel.
Min. Augusto Sherman, alterado pelo Acórdão 2076/2017 – TCU – Plenário.
374. O recurso apresentado por Idelson Alan Santos não restou conhecido por ausência de
interesse recursal, dada a inexistência de sucumbência em virtude da prolação do acórdão ora recorrido.
375. O exame técnico realizado abordou irregularidades em procedimentos de aquisição do
Senar/MT entre 2003 e 2010, tais como dispensas indevidas de licitação, restrições à competividade e
fraudes nas cotações que ensejaram sobrepreço e superfaturamento, envolvendo, dentre outros agentes,
autoridades homologadoras, assessores jurídicos, membros de comissão de licitação e as entidades
contratadas.
376. Em regra, os recorrentes alegaram prescrição da pretensão punitiva e do débito; julgamento
pela regularidade das contas da entidade, nos exercícios de 2002 e 2003, pelo TCU; exagero
sancionatório e ausência de critérios objetivos que fundamentassem as sanções no patamar aplicado.
377. Quanto ao débito, a pretensão indenizatória não se submete a prazo prescricional, tendo em
vista o disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, que prevê o caráter imprescritível das ações de
ressarcimento ao erário, ainda que as ações sejam de natureza administrativa.
378. No que se refere à pretensão punitiva, os recursos devem ser providos parcialmente, para, no
caso da Dispensa de Licitação 4/2003, afastar a multa aplicada a Silvano Carvalho, Cícero Rainha de
Oliveira, Orlando Ferreira Bravo Neto e Marilene Mendes da Silva, pois não foram citados no Acórdão
749/2013 – TCU – 1ª Câmara, de 26/2/2013, e assim não houve a interrupção da contagem do prazo
prescricional.
379. Insta esclarecer que o julgamento pela regularidade das contas pelo TCU, dos exercícios de
2002 e 2003, não reveste de legalidade os atos ora inquinados e, portanto, não configura excludente de
culpabilidade – inexigibilidade de conduta diversa, eis que, as irregularidades, de natureza grave,
provavelmente eram então desconhecidas quando da apreciação dos atos de gestão relativas a 2002 e
2003.
380. Demais disso, o julgamento pela regularidade não é empecilho para que irregularidades
descobertas a posteriori, e que resultaram em prejuízo ao erário, sejam apuradas com imputação de
débito aos responsáveis, ainda mais quando se tratam de fatos relacionados a exercícios posteriores.
381. Não se acata a tese de exagero sancionatório, quando a alegação genérica desprovida da
demonstração de que o julgamento dispensado a um recorrente estaria destoante dos demais
responsáveis condenados, ou que as sanções que lhe foram aplicadas teriam sido imputadas
injustificadamente em patamares superiores àquele utilizado para apenar os demais responsáveis.
382. Ainda, no âmbito do TCU, a dosimetria da multa e demais sanções tem como balizadores o
nível de gravidade dos ilícitos apurados, com a valoração das circunstâncias fáticas e jurídicas
envolvidas, e a isonomia de tratamento com casos análogos. O Tribunal não realiza
agravantes e atenuantes legalmente reconhecido.
383. Por fim, informa-se que o presente processo (TC 007.146/2013-2) possui pressupostos de
impedimento do Ministro Aroldo Cedraz, pois consta como advogado habilitado nos autos Thiago
Groszewicz Brito, inscrito sob o registro da OAB/DF 31762, relacionado pelo Anexo I ao Ofício 5/2013-
GAB.MIN-AC, nos termos do art. 151, parágrafo único, do RI-TCU.
384. Ante o exposto, submete-se à consideração superior o exame relativo aos recursos de
reconsideração interpostos por Antônio Carlos Carvalho de Sousa , Marilene Mendes da Silva, Clovis
Antonio Pereira Fortes, Cícero Rainha de Oliveira, Flávio Teixeira Duarte, Homero Alves Pereira, José
Antonio de Ávila, Normando Corral, Orlando Ferreira Bravo Neto, Otávio Bruno Nogueira Borges,
Silvano Carvalho, Texto e Mídia Comunicações e Editora Ltda. e seu proprietário Idelson Alan Santos,
todos contra o Acórdão 1704/2017 – TCU – Plenário, Rel. Min. Augusto Sherman (peça 218), alterado
pelo Acórdão 2076/2017 – TCU – Plenário; e, com fundamento nos arts. 32, I, e 33, da Lei 8.443/1992,
propõe-se:
a) não conhecer do recurso manejado por Idelson Alan Santos;
b) conhecer dos recursos, à exceção de Idelson Alan Santos, para que seja:
b.1) concedido provimento parcial aos recursos de Silvano Carvalho, Cícero Rainha de Oliveira,
Orlando Ferreira Bravo Neto e Marilene Mendes da Silva; para excluir o item 9.6 da deliberação
recorrida e assim afastar a multa aplicada com fundamento no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, em
razão da prescrição da pretensão punitiva para os atos praticados em função da Dispensa de Licitação
4/2003;
b.2) denegar provimento aos recursos interpostos pelos demais recorrentes;
c) dar ciência da deliberação que vier a ser prolatada aos recorrentes e demais interessados.”
É o Relatório.
VOTO
Examina-se nesta oportunidade recursos de reconsideração interpostos por Antônio Carlos Carvalho
de Sousa, Marilene Mendes da Silva, Clóvis Antonio Pereira Fortes, Cícero Rainha de Oliveira, Flávio
Teixeira Duarte, Homero Alves Pereira (falecido), José Antonio de Ávila, Normando Corral, Otávio
Bruno Nogueira Borges, Silvano Carvalho e pela empresa Texto e Mídia Comunicações e Editora Ltda.
contra o Acórdão 1.704/2017-TCU-Plenário, alterado pelo Acórdão 2.076/2017-TCU-Plenário. Em
adendo, registro que o Sr. Idelson Alan Santos também recorreu, mas não teve o pleito conhecido.
2.Esta tomada de contas especial foi instaurada em obediência ao Acórdão 749/2013-TCU-1ª
Câmara, oriunda da conversão de processo de representação relativa a irregularidades nos processos
licitatórios para confecção de cartilhas dos programas “Agrinho” e “Formação Profissional Rural e
Promoção Social”. A referida decisão determinou a realização de audiências e citações de responsáveis
para que apresentassem razões de justificativa/alegações de defesa quanto aos problemas identificados na
Concorrência 1/2010, Dispensa 4/2003, Dispensa 12/2008, Concorrência 8/2009, Concorrência 23/2008 e
nos Contratos 9/2009, 1/2010, 9/2002, 19/2008, 33/2008.
3.Pelo acórdão recorrido o Tribunal julgou irregulares as contas de diversos responsáveis,
condenou-os à devolução do valor correspondente aos prejuízos causados, aplicou-lhes a correspondente
multa, bem assim, por considerar graves as condutas inquinadas, declarou diversas pessoas físicas
inabilitados para ocupar cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública
Federal, e inidôneas as pessoas jurídicas para participarem de licitação que envolva recursos públicos
federais. De outra parte, em relação a alguns deles, apenas julgou irregulares as contas e aplicou-lhes a
multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
4.Preliminarmente, ratifico meus despachos (peças 257 e 287) pelo:
a) não conhecimento do recurso interposto pelo Sr. Idelson Alan Santos, por inexistência de
interesse recursal, haja vista o Acórdão 1704/2017-Plenário não lhe ter impingido sucumbência;
b) conhecimento das peças recursais dos outros recorrentes como recurso de reconsideração
porquanto atendidos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei nº
8.443/1992.
5.No tocante ao mérito, a unidade técnica, em análise sobre a matéria (peças 346 a 348), que contou
com a anuência do Ministério Público especializado (peça 349), propôs:
a) dar provimento aos recursos interpostos pelos Srs. Silvano Carvalho, Cícero Rainha de Oliveira,
Orlando Ferreira Bravo Neto e pela Sra. Marilene Mendes da Silva; para excluir o item 9.6 da deliberação
recorrida e assim afastar a multa aplicada com fundamento no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992;
b) negar provimento aos recursos interpostos pelos demais recorrentes, mantendo-se a deliberação
original.
6.De antemão, informo que estou de acordo com a análise realizada pela Secretaria de Recursos
corroborada pelo Parquet especializado, cujos fundamentos incorporo às minhas razões de decidir.
7.No entanto, ao revisar este voto, identifiquei que ocorreu também a prescrição da sanção de
inabilitação imposta a diversos responsáveis. Como tal análise demanda tempo, para a individualização da
situação de cada responsável, entendo mais prudente restituir os autos à Secretaria de Recursos e,
posteriormente, ao Ministério Público junto ao TCU.
Ante o exposto, VOTO no sentido que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto a este
Colegiado.
1. Processo nº TC 007.146/2013-2.
1.1. Apenso: 026.570/2010-6
2. Grupo II – Classe I – Assunto: Recurso de Reconsideração (em Tomada de Contas Especial).
3. Recorrentes: Marilene Mendes da Silva (CPF 370.509.406-82), Antônio Carlos Carvalho de
Sousa (CPF 345.997.201-78), Clovis Antonio Pereira Fortes (CPF 395.866.931-04), Cícero Rainha de
Oliveira (CPF 139.523.311-04), Flávio Teixeira Duarte (CPF 883.222.031-87), Homero Alves Pereira
(Espólio, Representado Por Irene Alves Pereira CPF 306.941.599-72), José Antonio de Ávila (CPF
007.918.571-15), Normando Corral (CPF 286.226.776-72), Orlando Ferreira Bravo Neto (CPF
000.573.171-27), Otávio Bruno Nogueira Borges (CPF 141.600.481-53), Silvano Carvalho (CPF
699.594.801-78), Texto e Mídia Comunicações e Editora Ltda. (CNPJ 38.021.333/0001-70) e Idelson
Alan Santos (CPF 281.696.381-00).
4. Unidade jurisdicionada: Administração Regional do Serviço Nacional de Aprendizagem Rural no
Estado de Mato Grosso– Senar/MT.
5. Relator: Ministro Augusto Nardes.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Sérgio Ricardo Costa Caribé.
7. Unidade: Secretaria de Recursos (Serur).
8. Representação Legal:
8.1. Carla Salvador – OAB/MT 15.785; Murillo Barros da Silva – OAB/MT 8.942; Washington
Luis Carvalho Oliveira – OAB/MT 19.297, e Darlã Martins Vargas – OAB/MT 5300-B, representando
Clóvis Antônio Pereira Fortes, Cícero Rainha de Oliveira, Flávio Teixeira Duarte, Espólio de Homero
Alves Pereira, Juliano Muniz Calçada, Marilene Mendes Da Silva, Normando Corral Otávio Bruno
Nogueira Borges, Silvano Carvalho E Antônio Carlos Carvalho (peça 214);
8.2. Expedito Barbosa Júnior – OAB/DF 15.799, e outros, representando Texto & Mídia
Comunicação e Editora Ltda. (peça 155);
8.3. Thiago Groszewicz Brito – OAB/DF 31.762 e Guilherme Antonio Brito Gonçalves Barbosa –
122, 126, 129, 132, 155), com substabelecimento para Darlã Martins Vargas – OAB/MT 5300-B e
Murillo Barros da Silva – OAB/MT 8.942 (peças 183, 185, 187, 189, 191, 193 e 197, 199, 201, 203, 205).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que se apreciam recursos de reconsideração
interpostos por Antônio Carlos Carvalho de Sousa , Marilene Mendes da Silva, Clovis Antonio Pereira
Fortes, Cícero Rainha de Oliveira, Flávio Teixeira Duarte, Homero Alves Pereira, José Antonio de Ávila,
Normando Corral, Orlando Ferreira Bravo Neto, Otávio Bruno Nogueira Borges, Silvano Carvalho, Texto
e Midia Comunicações e Editora Ltda. e seu proprietário Idelson Alan Santos, todos contra o Acórdão
1704/2017 – TCU – Plenário, Rel. Min. Augusto Sherman (peça 218), alterado pelo Acórdão 2076/2017 –
TCU – Plenário,
9.1. restituir os autos à Secretaria de Recursos para nova análise da prescrição da decretação de
inabilitação para cargo em comissão ou função de confiança dos recorrentes;
9.2. dar ciência desta deliberação aos responsáveis.

Nardes (Relator), Raimundo Carreiro, Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.
GRUPO I – CLASSE ___ – Plenário

TC 015.227/2006-0 [Apenso: TC 021.964/2013-0]
Natureza(s): I Recurso de Revisão (Tomada de Contas Especial).
Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Nanuque – MG.
Responsáveis: Construtora Pavicol Ltda - Me (01.090.036/0001-76); Jorge Luiz Miranda
Jesus (147.213.506-78).
Recorrente: Prefeitura Municipal de Nanuque – MG (18.398.974/0001-30).
Representação legal: Alessandro Moreira Ferreira – OAB/MG 106.414 (Portaria Municipal
11/2017, de 2/1/2017).
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO. RESPONSABILIDADE DO
MUNICÍPIO. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. RECURSO DE REVISÃO. CONHECIMENTO.
DECISÃO JUDICIAL EXONERANDO O MUNICÍPIO PELO DÉBITO. INDEPENDÊNCIA DAS
INSTÂNCIAS. COMPETÊNCIA DESTE TRIBUNAL PARA FISCALIZAR CONVÊNIOS
FIRMADOS COM A UNIÃO. RECURSOS UTILIZADOS PELO MUNICÍPIO.
RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO CONFIRMADA. NEGATIVA DE PROVIMENTO.
RELATÓRIO
Adoto como parte deste relatório, com fulcro no inciso I do §3º do art. 1º da Lei 8.443/1992, a
instrução elaborada no âmbito da Secretaria de Recursos – Serur (peça 103), transcrita a seguir, aprovada
pelo dirigente daquela Unidade Técnica (peças 104).
“INTRODUÇÃO
1.Trata-se de recurso de revisão interposto pelo Município de Nanuque/MG (peça 94) contra o
Acórdão 3031/2013-2ª Câmara (peça 62) – que confirmou o Acórdão 3660/2012-2ª Câmara (peça 7, p.
128-129), que havia concedido prazo adicional ao município para o pagamento do débito –, da relatoria
do ministro Aroldo Cedraz.
1.1.A deliberação recorrida apresenta o seguinte teor:
9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas b e d, 19 e 23, inciso III, da Lei
8.443, de 16/7/1992, julgar irregulares as contas do Município de Nanuque/MG, condenando-o ao
pagamento das quantias abaixo indicadas, acrescidas dos encargos legais devidos, calculados a partir
das respectivas datas, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação deste acórdão,
para que comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, nos
termos do art. 23, inciso III, alínea a, da Lei Orgânica do TCU c/c o art. 214, inciso III, alínea a, de seu
Regimento Interno:
VALOR DATA
R$ 53.949,36 16/8/2002
R$ 6.557,04 16/8/2002
R$ 336,99 16/8/2002
R$ 74,72 16/8/2002
R$ 39.384,86 14/3/2003
9.2. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992, julgar
regulares com ressalva as contas do Sr. Jorge Luiz Miranda;
9.3. autorizar, desde logo, nos termos dos arts. 26 e 28, inciso II, da Lei 8.443/1992:
9.3.1. o pagamento da dívida em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e consecutivas, se
solicitado pelo Município de Nanuque/MG, fixando-se o vencimento da primeira em 15 (quinze) dias, a
contar do recebimento da notificação, e o das demais a cada 30 (trinta) dias, devendo incidir sobre cada
uma delas os encargos legais devidos, na forma prevista na legislação em vigor, sem prejuízo ao
vencimento antecipado do saldo devedor em caso de não comprovação do recolhimento de qualquer
parcela, conforme prevê o art. 217, § 2º, do Regimento Interno/TCU;
9.3.2. a cobrança judicial das dívidas, caso não atendida a notificação;
9.4. dar ciência da presente deliberação ao Município de Nanuque/MG, ao Sr. Jorge Luiz Miranda
e, mediante remessa de cópia deste acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam, à
Procuradoria da República em Minas Gerais, para adoção das providências que julgar pertinentes, nos
termos do art. 16, § 3º, da Lei 8.443/1992.
HISTÓRICO
2.Trata-se de tomada de contas especial – TCE instaurada em razão de irregularidades
relacionadas ao Convênio 132/2002, firmado entre o Ministério da Integração Nacional e o Município
de Nanuque/MG, tendo por objeto a “reconstrução de pontes, pontilhões e muros de arrimo danificados
em decorrência de chuvas”.
2.1.Mediante o Acórdão 3.660/2012-2ª Câmara, este Tribunal de Contas, entre outras
providências, afastou a responsabilidade do Sr. Jorge Luiz Miranda em relação ao débito em apuração e
fixou novo e improrrogável prazo para que a edilidade restituísse aos cofres federais, devidamente
atualizados, os R$ 100.302,97 impugnados nesta TCE em razão das seguintes ocorrências:
a) não restituição dos R$ 6.557,04 referentes à diferença entre os R$ 600.000,00 repassados pelo
Ministério da Integração Nacional em 16/8/2002 e os R$ 593.442,96 efetivamente gastos na execução do
objeto daquela avença;
b) não aplicação da contrapartida que cabia à municipalidade, calculada em R$ 53.949,36,
considerando os R$ 593.442,96 efetivamente executados;
c) diferença de transferências, no valor de R$ 39.384,86, indevidamente efetuadas na conta
específica do convênio 132/2002 e que não foram restituídas;
d) pagamento de extratos e de outras despesas bancárias com recursos do convênio 132/2002, no
valor de R$ 74,72; e
e) não restituição dos R$ 336,99 referentes ao saldo remanescente do convênio 132/2002.
2.2.O Município de Nanuque/MG informou a esta Corte de Contas que, segundo autorização do
Prefeito Municipal (peça 38, p. 2), tal valor seria inserido na Lei Orçamentária para o exercício de 2013,
tendo em vista, entre outros, a proximidade do encerramento do exercício então em curso (2012), sem
contar a impossibilidade financeira do Município em arcar com esse débito inesperado. Passaram-se
quatro meses do início do novo exercício financeiro sem comprovação do recolhimento do débito
imputado ao município. Assim, caracterizada a inércia do ente municipal, as contas foram julgadas
irregulares e o município condenado em débito, tendo suas alegações de defesa sido rejeitadas quando
da apreciação do Acórdão 3.660/2012-2ª Câmara.
ADMISSIBILIDADE
3.O exame preliminar de admissibilidade à peça 95 concluiu por não conhecer do recurso, “por
restar intempestivo em período superior a 180 dias, nos termos do artigo 32, parágrafo único e inciso I,
da Lei 8.443/92, c/c o artigo 285, caput e §2º, do RI/TCU”. Com efeito, a prefeitura, na pessoa de seu
procurador do município, foi notificada da decisão em 5/7/2013 (peça 79), mas o recurso somente foi
interposto em 10/1/2018 (peça 94, p. 1).
3.1.Entretanto, o Relator ad quem, após ouvir o MPTCU (peça 100), conheceu o expediente como
recurso de revisão (peça 101).
MÉRITO
4.Constitui objeto do recurso examinar se a prolação de sentença judicial absolutória
necessariamente repercute no mérito da decisão condenatória deste Tribunal.
5. Existência de decisão judicial absolutória
5.1. O município recorrente alega haver decisão judicial exonerando-o da responsabilidade pelo
débito identificado neste processo. Nesse sentido, aduz que:
a) o recurso fundamenta-se em matéria de ordem pública, a saber, coisa soberanamente julgada de
acórdão do TRF da 1ª Região, que versou sobre os mesmos fatos do Acórdão-TCU n. 3031/2013-2ª
Câmara e com ele apresentou divergências de conclusão e de ratio decidendi; (peça 94, p. 1)
b) a decisão da Justiça Federal da 1ª Região (apelação 2008.38.13.000757-9/MG, do TRF1
(sentença: peça 94, p. 34-44; apelação: peça 94, p. 45-56) foi proferida nos autos da ação de
improbidade administrativa n. 0000758-40.2008.4.01.3813, ajuizada pelo Ministério Público Federal
contra Jorge Luiz Miranda, ex-prefeito municipal; (peça 94, p. 1)
c) tanto o Acórdão-TCU 3031/2013-2ª Câmara, quanto o acórdão em apelação n.
2008.38.13.000757-9/MG trataram da restituição dos valores repassados pelo Governo Federal à conta
do Convênio 132/2002, firmado entre o Município de Nanuque e o Ministério da Integração Nacional,
encontrando-se, o primeiro, com trânsito em julgado administrativo, e o segundo, com trânsito em
julgado judicial, ante a ausência de recursos interpostos; (peça 94, p. 2)
d) no que tange ao acórdão judicial do TRF-1, o mesmo encontra-se com trânsito em julgado há
mais de dois anos, tendo ocorrido, inclusive, decadência para ação rescisória, com ocorrência de coisa
soberanamente julgada; (peça 94, p. 2)
e) a principal divergência entre o acórdão do TCU e o acórdão da Justiça Federal é de conclusão
sobre a responsabilidade pessoal do gestor, pois o primeiro afasta a responsabilidade do gestor Jorge
Luiz Miranda e responsabiliza, de outro lado, o Município de Nanuque pela restituição em favor da
União de verbas do Convênio 132/2002; já o segundo (acórdão TRF-l), reconheceu o dolo do gestor
Jorge Luiz Miranda e o condenou a restituir à União os mesmos valores cuja devolução foi, no Acórdão
n. 3031/2013, imputada ao Município de Nanuque/MG; (peça 94, p. 2)
f) nesse claro conflito de decisões, impera a supremacia da decisão judicial com relação à decisão
administrativa, devendo ser reformado o Acórdão n. 3031/2013 deste TCU para tornar insubsistente a
condenação em face do Município de Nanuque, responsabilizando-se, quanto às restituições à União
apenas o gestor Jorge Luiz Miranda, abatendo-se da condenação desde TCU, qualquer que seja a
hipótese, o valor de R$ 52.588,29 que a Justiça Federal assentou que não deve ser restituído à União por
configurar mera irregularidade o fato de ter sido paga com tais recursos do convênio uma conta de luz
do Município de Nanuque; (peça 94, p. 2)
g) o acórdão da Justiça assenta que o alcaide Jorge Luiz Miranda agiu com dolo na ausência de
prestação de contas e na inexecução do objeto do convênio, atribuindo a ele responsabilidade pessoal,
como gestor à época, pelos prejuízos da União relativos ao Convênio 132/2002; já o Acórdão 3031/2013
deste TCU entendeu, contrariamente, que o gestor não deveria ser responsabilizado pessoalmente por
estes mesmos prejuízos; devendo prevalecer a decisão judicial transitada em julgado que torna imutáveis
as proposições fáticas lançadas como razões de decidir e as conclusões do julgado; (peça 94, p. 3)
h) além da prevalência da decisão judicial para atribuir ao gestor a responsabilidade pessoal pelas
restituições à União, a exigência em duplicidade do mesmo objeto em face de partes passivas distintas
(município de Nanuque e seu antigo gestor Jorge Luiz Miranda) estará enriquecendo a União
duplamente pelo mesmo fato; (peça 94, p. 3-4)
i) o fato é que a decisão judicial fez certeza quanto à autoria, atribuindo-a ao ex-Alcaide o dolo nas
suas condutas e os resultados delas decorrentes, quais sejam, os prejuízos financeiros da União. (peça
94, p. 4)
Análise
5.2.Toda a alegação do município se fundamenta na existência de decisão judicial favorável, em
que a responsabilidade do município teria sido afastada.
5.3.No tocante à alegação de que a decisão judicial prevaleceria sobre a decisão administrativa,
tem-se que “a jurisdição exercida pelo TCU tem assento constitucional e é exercida de forma autônoma
à persecução eventualmente realizada pelo Ministério Público com base na Lei de Improbidade
Administrativa” (Acórdão 1000/2015-Plenário, relator: Benjamin Zymler).
5.4.Com efeito, a competência para fiscalizar a boa e regular aplicação dos recursos públicos
federais é do Tribunal de Contas da União, conforme expressamente previsto no artigo 71, incisos II e V,
da Constituição Federal:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do
Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores
públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas
pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio,
acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
5.5.Nesse sentido, “a sentença proferida pelo juízo cível, sob qualquer fundamento, não vincula a
decisão administrativa proferida pelo TCU, em razão do princípio da independência das instâncias.
Apenas a sentença absolutória no juízo criminal fundada no reconhecimento da inexistência material do
fato ou na negativa de autoria tem habilidade para impedir a responsabilização civil e administrativa do
agente” (Acórdão 6903/2018-2ª Câmara, relatora: Ana Arraes).
5.6.Mais que isso, “as deliberações do TCU, em matérias de sua competência, devem ser adotadas
pelos órgãos do Poder Judiciário mesmo em caso de eventual conflito com o Conselho Nacional de
Justiça, conforme preconiza textualmente o art. 103-B, § 4º, inciso II, in fine, da Constituição Federal”
(Acórdão 1055/2017-Plenário, relator: Augusto Nardes):
Art. 103-B.
§ 4º Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e
do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem
conferidas pelo Estatuto da Magistratura:
II - zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade
dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-
los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei,
sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União. (g.n.)
5.7.E quanto à alegação de que a cobrança em duplicidade estaria enriquecendo duplamente a
União, tem-se que “a existência de processos no Poder Judiciário e no TCU com idêntico objeto não
caracteriza repetição de sanção sobre mesmo fato (bis in idem) nem litispendência. No ordenamento
jurídico brasileiro vigora o princípio da independência das instâncias, em razão do qual podem ocorrer
condenações simultâneas nas diferentes esferas jurídicas (cível, criminal e administrativa). O
recolhimento do débito, em um ou outro processo, serve para comprovação de quitação e sana a dívida
(Acórdão 115/2018-2ª Câmara, relator: Ana Arraes).
5.8.No mérito, ao caso vertente aplica-se o disposto na Decisão Normativa-TCU n. 57/2004:
Art. 1º Nos processos de Tomadas de Contas Especiais relativos a transferências de recursos
públicos federais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou a entidades de sua
administração, as unidades técnico-executivas competentes verificarão se existem indícios de que esses
entes da federação se beneficiaram com a aplicação irregular dos recursos.
Art. 2º Configurada a hipótese de que trata o artigo anterior, a unidade técnico-executiva proporá
que a citação seja feita também ao ente político envolvido, na pessoa do seu representante legal,
solidariamente com o agente público responsável pela irregularidade.
Art. 3º Caso comprovado que o ente federado se beneficiou pela aplicação irregular dos recursos
federais transferidos, o Tribunal, ao proferir o julgamento de mérito, condenará diretamente o Estado, o
Distrito Federal ou o Município, ou a entidade de sua administração, ao pagamento do débito, podendo,
ainda, condenar solidariamente o agente público responsável pela irregularidade e/ou cominar-lhe
multa.
5.9.Conforme consignado no relatório que acompanha a decisão recorrida (peça 64, p. 4):
18.1 De acordo com a inspeção in loco realizada por esta Secex, a responsabilidade pelo débito
apurado deveria ser imposta exclusivamente ao Município de Nanuque/MG, afastando a
responsabilidade do Prefeito signatário da avença, em razão de ter restituído à conta específica do
convênio parte dos recursos utilizados em finalidade diversa do objeto pactuado, não tendo sido
integralizado o total da restituição em virtude de seu afastamento do cargo, por decisão judicial, em
29/4/2003.
18.2 Haja vista que os recursos retirados da conta específica e gastos em objeto diverso do
pactuado por meio do convênio foram utilizados em benefício da municipalidade (pagamento da conta de
energia elétrica do município, em razão da iminência de corte pela concessionária, por exemplo), o
município passou a figurar no polo passivo da presente demanda.
5.10.Assim, restando configurado que o município se beneficiou dos recursos em detrimento da
execução do objeto do convênio, a responsabilidade pela restituição dos recursos oriundos do convênio
deve ser atribuída à municipalidade. Em tais casos, a condenação solidária do gestor municipal é uma
possibilidade que dependerá da avaliação do caso concreto, e no caso vertente o Tribunal optou por não
responsabilizá-lo.
5.11. Ante o exposto, deve-se rejeitar a alegação.
CONCLUSÃO
6. Da análise, conclui-se que a decisão judicial colacionada pelo recorrente não se presta a afastar
a decisão condenatória desta Corte, em respeito ao princípio da independência das instâncias.
6.1.Nada obstante, cabe registrar a juntada da peça 102 aos presentes autos, em que a Advocacia-
Geral da União informa que o município de Nanuque/MG formalizou acordo de parcelamento para
quitação da dívida objeto do acórdão ora recorrido. A peça foi juntada em dezembro de 2018, e a AGU
informou que o acordo vinha sendo cumprido até aquele momento, tendo sido feito pagamentos entre os
meses de março a outubro de 2018. Esta informação vem ao encontro da proposta de negar provimento
ao recurso, com manutenção da condenação imposta.
7. Ante o exposto, submete-se o assunto à consideração superior, propondo-se, com fundamento
nos artigos 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992:
a) conhecer do recurso e, no mérito, negar-lhe provimento;
b) dar ciência da decisão ao recorrente e demais interessados.” (grifos do original)
******
2. O Ministério Público junto ao TCU, representado pelo Procurador Marinus Eduardo de Vries
Marsico, manifestou concordância com a análise realizada pela Serur, quanto ao conhecimento e não
provimento do recurso, nos seguintes termos (peça 105), verbis:
“O processo trata de Tomada de Contas Especial instaurada pelo Ministério da Integração

Nacional contra o Sr. Jorge Luiz Miranda, ex-prefeito do Município de Nanuque/MG, em decorrência de
omissão na prestação de contas do Convênio 132/2002 (Siafi 461.511), que tinha por objetivo a
reconstrução de pontes, pontilhões e muros de arrimo danificados pelas chuvas que atingiram o
Município (peça 1, p. 18-27). Os recursos necessários à implementação do objeto foram orçados em
R$ 660.000,00, sendo R$ 600.000,00 repassados pelo concedente e R$ 60.000,00 por conta do
convenente.
Pelo Acórdão 3.660/2012 (peça 7, p. 128-129), a 2ª Câmara do Tribunal definiu como parcelas
integrantes do débito os R$ 53.949,36 de contrapartida não aplicada no objeto do convênio; diferença de
R$ 6.557,04 entre o montante transferido (R$ 600.000,00) e o valor supostamente empregado nas obras
(R$ 593.442,96); R$ 336.99 de saldo remanescente não devolvido; R$ 74,72 de despesas bancárias e R$
39.384,86 de despesas municipais liquidadas com recursos federais. Houve ainda a exclusão da
responsabilidade da Construtora Pavicol Ltda. (item 9.1.), sendo que anteriormente a responsabilidade
do ex-prefeito pelo débito foi afastada.
A propósito das obras de engenharia, a Certidão de página 113 da peça 1, subscrita pelo
Secretário de Obras, Chefe de divisão de Obras e Engenheira da Prefeitura, atesta que as benfeitorias
foram implementadas em áreas particulares. Acontece que as estradas servem de acesso para diversos
povoados, o que afasta, a princípio, irregularidade na execução da despesa. Ademais, relatório de
inspeção do TCU atesta a execução de obras (peça 7, p. 39) sem mencionar possível favorecimento
pessoal dos proprietários dos imóveis.
Oportuno repisar que o principal da discussão está na utilização de recursos do convênio para
fazer face a despesas ordinárias do município e na ausência de depósito da contrapartida, tendo o gestor
que sucedeu o prefeito Jorge Luiz Miranda cessado a recomposição dos valores utilizados
indevidamente. Assim, o município foi responsabilizado pelo débito.
O TCU recebeu comunicação de que o prefeito de Nanuque/MG (peça 38, p. 2) autorizou a
inserção da dívida na Lei Orçamentária Anual. Ocorre que passados quatro meses do novo exercício a
comprovação da liquidação do débito imputado ao município não foi apresentada.
A 2ª Câmara do TCU, ao apreciar o mérito da Tomada de Contas Especial, prolatou o Acórdão
3.031/2013 (peça 62), por meio do qual houve a condenação em débito do Município de Nanuque/MG,
importância a ser recolhida aos cofres do Tesouro Nacional.
Em nossa derradeira atuação (peça 100), sugerimos ao E. Relator que o recurso nominado de
“pedido de reconsideração” (peça 94) fosse recebido como Recurso de Revisão, em apreço aos
princípios da fungibilidade recursal, da busca da verdade material, da ampla defesa e do contraditório,
avançando assim para a análise de mérito.
Albergada nossa sugestão, a Secretaria de Recursos (Serur) autuou instrução de peça 103,
aquiescida pelo dirigente à peça 104, sobrelevando a proposta de encaminhamento do auditor instrutor
pelo conhecido e não provido do recurso.
Quanto ao mérito, a Serur, de modo uníssono, defendeu a manutenção do acórdão recorrido
quando da análise de possível reflexo de decisão judicial absolutória no julgamento do TCU, porquanto
o Judiciário assentou entendimento de dolo do Sr. Jorge Luiz Miranda a fim de condená-lo a restituir aos
cofres da União os valores que estão sendo cobrados do município. O auditor instrutor suscitou a
independência das instâncias para encaminhar proposição de não provimento ao recurso.
Eleva-se da decisão judicial o seguinte excerto:
Reprovável também foi a destinação de parte do valor recebido do convênio para pagamento de
despesa estranha ao mesmo. Assim, conforme admitido pelo réu, realizou-se pagamento de fatura de
energia elétrica com verba que tinha destinação certa, qual seja, recupera as condições de tráfego, o que
beneficiaria diretamente produtores rurais, trazendo segurança à população residente na beira de

encostas.
Nesse contexto, restou igualmente configurada a afronta aos princípios informadores da
Administração Pública, notadamente os que se referem à legalidade e moralidade, de forma que ex-
alcaide incorreu em atos de improbidade capitulados nos arts. 10, IX e XI, e 11, VI, da Lei nº 8.429/92,
seja por comprovada inexecução, irregularidade nas obras objeto do convênio, ou por destinação de
parte dos recursos a finalidade estranha ao seu objeto, seja pela incontroversa omissão do dever de
prestar contas. (peça 91, p. 41) (negritamos).
Na seara recursal, a 3ª Turma do TRF da 1ª Região deu provimento parcial à apelação, cabendo
destacar os seguintes pontos do acórdão:
4. Não constitui ato de improbidade administrativa, quando o prefeito aplica o dinheiro destinado
à consecução do objeto conveniado para o pagamento de conta de energia elétrica da própria prefeitura,
tendo em vista a inexistência de dolo na conduta do agente.
(...)
6. Caracteriza ato ímprobo a não execução do objeto conveniado, consubstanciada na construção
de obras em propriedades particulares ou em locais diversos do determinado no Plano de Trabalho, em
metragem menor do pactuado e com irregularidades, impossibilitando a utilização da obra pela
comunidade nos termos do art. 10. IX, da Lei de Improbidade Administrativa. (peça 94, p. 55-56).
Em razão da avaliação dos fatos sob perspectivas diferentes, o TCU e a Justiça Federal de 1º Grau
de Minas Gerais chegaram a conclusões opostas acerca das irregularidades na execução do Convênio
132/2002, inclusive quanto ao favorecimento da coletividade e responsabilização. Se por um lado a
Corte de Contas avaliou que houve favorecimento do município com o pagamento da conta de energia
elétrica, o que justifica a condenação em débito de Nanuque/MG, por outro o juiz federal considerou que
tal fato configura improbidade e não deve haver ressarcimento pelo município.
O sumário do Acórdão 3.031/2013-TCU-2ª Câmara recebeu a seguinte redação:
Sumário: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO. DESVIO DE RECURSOS FEDERAIS
PARA PAGAMENTO DE DESPESAS DA PREFEITURA. NÃO APLICAÇÃO DA CONTRAPARTIDA.
NÃO RESTITUIÇÃO DO SALDO REMANESCENTE DO CONVÊNIO E DA PARCELA DE RECURSOS
FEDERAIS NÃO APLICADA NO OBJETO CONVENIADO. PAGAMENTO DE DESPESAS
BANCÁRIAS. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. FIXAÇÃO DE NOVO E IMPRORROGÁVEL
PRAZO PARA RECOLHIMENTO DO DÉBITO. NÃO OBSERVÂNCIA AO PRAZO ESTABELECIDO.
CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. CONTAS DO EX-PREFEITO JULGADAS REGULARES COM
RESSALVA TENDO EM VISTA A EXISTÊNCIA DE ATENUANTES QUE O FAVORECEM. (negritamos)
Os pontos destacados indicam que o TCU se valeu de obrigações próprias da administração local
para dirigir a responsabilidade pelo dano ao município recorrente.
Nesse contexto, natural que os julgamentos conflitem em relação à melhor solução, cabendo o
reconhecimento de que o TCU e o órgão do Poder Judiciário atuaram dentro de suas atribuições
constitucionais, não sendo pertinente afirmar qual medida é a melhor ou a mais adequada, lembrando
que nossa conclusão encontra respaldo na independência de instâncias e na equilibrada valoração das
informações processuais.
Dessa forma, considerando que não existem provas nos autos que infirmem o posicionamento do
TCU, defendemos que o aparente conflito dos julgamentos seja resolvido no momento da execução das
decisões, cabendo ao juiz responsável por essa fase equilibrar o acórdão do TCU e a sentença judicial.
Assim, à vista dos elementos existentes nos autos, manifestamos, no tocante ao mérito, nossa
concordância quanto ao conhecimento e não provimento aduzido pela Secretaria de Recursos às peças
103 e 104.” (grifos do original)
******
É o relatório.
VOTO
Inicialmente, registro que atuo nos presentes autos por força do artigo 152 do RI/TCU.
2. Em análise recurso de revisão interposto pelo Município de Nanuque/MG contra o Acórdão
3.031/2013-2ª Câmara (rel. Min. Aroldo Cedraz), por meio do qual esta Corte julgou irregulares as contas
daquela municipalidade, imputando-lhe débito.
3. Conforme consignado no relatório precedente, o acórdão recorrido foi proferido em autos de
Tomada de Contas Especial – TCE, instaurada em razão de irregularidades relacionadas ao Convênio
132/2002, firmado entre o Ministério da Integração Nacional e o Município de Nanuque/MG, tendo por
objeto a “reconstrução de pontes, pontilhões e muros de arrimo danificados em decorrência de chuvas”.
4. Antes de proferido o acórdão condenatório, ora recorrido, este Tribunal de Contas, mediante o
Acórdão 3.660/2012-2ª Câmara (rel. Min. Aroldo Cedraz), entre outras providências, afastou a
responsabilidade do Sr. Jorge Luiz Miranda, ex-prefeito do Município de Nanuque/MG, em relação ao
débito apurado, e fixou novo e improrrogável prazo para que a edilidade restituísse aos cofres federais,
devidamente atualizadas, as verbas impugnadas nesta TCE, cujos valores originais correspondem ao
montante de R$ 100.302,97.
5. Uma vez caracterizada a inércia do ente municipal quanto à restituição dos aludidos recursos
federais, foi proferido o Acórdão 3.031/2013-2ª Câmara, ora recorrido. Em síntese, o julgamento pela
irregularidade das presentes contas, com imputação de débito ao município, se deu em razão da
comprovação nos autos de que os recursos federais repassados por meio do aludido convênio foram
utilizados em objetos diversos do pactuado, revertidos em benefício daquela municipalidade.
6. No presente recurso, basicamente, o Município de Nanuque/MG busca a reforma do julgado
em razão de ter sido proferida decisão judicial, já transitada em julgado, em autos de improbidade
administrativa, que atribuiu a responsabilidade pelos prejuízos causados à União relativos ao Convênio
132/2002 ao ex-prefeito Jorge Luiz Miranda, condenando-o, pessoalmente, ao ressarcimento do dano
constatado.
7. Realizado esse breve relato, passo ao exame do feito.
8. Quanto à admissibilidade, ratifico o posicionamento adotado pelo então relator, Ministro José
Múcio Monteiro (peça 101), para conhecer do recurso de revisão, com fundamento nos artigos 32, inciso
III, e 35 da Lei 8.443/1992 c/c os artigos 277, inciso IV, e 288 do RI/TCU.
9. Quanto ao mérito, adianto que acompanho os posicionamentos uniformes proferidos pela
Secretaria de Recursos – Serur (peças 103 e 104), endossado pelo Ministério Público junto ao TCU –
MP/TCU (peça 105), cujos fundamentos incorporo às minhas razões de decidir, sem prejuízo de tecer as
considerações abaixo.
10. De fato, consoante bem examinado pela Serur e pelo Parquet de Contas, a decisão judicial
colacionada pelo recorrente não se presta a afastar a decisão condenatória desta Corte de Contas, havendo
que se observar o princípio da independência das instâncias, conforme entendimento pacífico deste
Tribunal, alinhado à jurisprudência das Cortes Superiores. Cite-se, nesse sentido, o seguinte enunciado
extraído da jurisprudência selecionada do TCU, verbis:
“A independência entre as instâncias permite que uma mesma conduta seja valorada de forma
diversa, em ações de natureza penal, civil e administrativa. A ação por improbidade administrativa, de
natureza civil, não vincula o juízo de valor formado na seara administrativa. Apenas a sentença
absolutória no juízo penal fundada no reconhecimento da inexistência material do fato tem habilidade
para repercutir no TCU e afastar a imposição de obrigações e sanções de natureza administrativa.”
(Acórdão 344/2015-Plenário, rel. Min. Walton de Alencar Rodrigues)
11. Diante do reconhecido princípio da independência das instâncias, inexiste óbice ao exercício
pelo TCU de sua competência constitucional de julgar as contas dos administradores públicos e daqueles
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário, condenando-
os ao ressarcimento do dano causado e aplicando-lhes as demais sanções cabíveis, exceto em caso de
sentença proferida pelo Poder Judiciário na esfera penal que vier a declarar a inexistência do fato ou a
negativa da autoria, o que não é o caso.
12. Ademais, não há que se acolher a alegação de enriquecimento sem causa da União em razão
da duplicidade de títulos executivos que objetivam o ressarcimento ao erário de débitos decorrentes dos
mesmos fatos, ainda que imputados a pessoas distintas. Ora, diante da coexistência de dois títulos
executivos referentes ao mesmo fato, ocorrendo o ressarcimento em uma instância, basta que a parte
interessada apresente essa comprovação perante o juízo da outra execução, que deverá deduzir o valor
ressarcido, para evitar o duplo pagamento. Destaco, a esse respeito, os seguintes enunciados extraídos da
jurisprudência selecionada do TCU, verbis:
“A existência de ação de improbidade administrativa para devolução de valores referentes a

convênio que também é objeto de análise em tomada de contas especial não implica violação ao princípio
do non bis in idem. Ocorrendo ressarcimento em uma instância, basta que o responsável apresente essa
comprovação perante o juízo de execução para evitar o duplo pagamento.” (Acórdão 15.112/2018-1ª
Câmara, rel. Min. Vital do Rêgo; e Acórdão 2.059/2015-Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler);
“A jurisdição exercida pelo TCU tem assento constitucional e é exercida de forma autônoma à
persecução eventualmente realizada pelo Ministério Público com base na Lei
de Improbidade Administrativa. Não há bis in idem caso ocorra condenação do responsável a ressarcir o
erário em ambos os processos, uma vez que a parte pode demonstrar a uma das instâncias a quitação do
débito já efetuada à outra instância.” (Acórdão 1.000/2015-Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler)
13. Referido entendimento também se encontra alinhado à jurisprudência dos Tribunais

Superiores. A esse respeito, transcrevo o seguinte excerto do Informativo do Superior Tribunal de Justiça
nº 584, relativo ao período de 27.05 a 10.06.2016, que bem tratou dessa questão:
“DIREITO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE DE DUPLA CONDENAÇÃO AO

RESSARCIMENTO AO ERÁRIO PELO MESMO FATO.
Não configura bis in idem a coexistência de título executivo extrajudicial (acórdão do TCU) e
sentença condenatória em ação civil pública de improbidade administrativa que determinam o
ressarcimento ao erário e se referem ao mesmo fato, desde que seja observada a dedução do valor da
obrigação que primeiramente foi executada no momento da execução do título remanescente. Conforme
sedimentada jurisprudência do STJ, nos casos em que fica demonstrada a existência de prejuízo ao erário,
a sanção de ressarcimento, prevista no art. 12 da Lei n. 8.429/92, é imperiosa, constituindo consequência
necessária do reconhecimento da improbidade administrativa (AgRg no AREsp 606.352-SP, Segunda
Turma, DJe 10/2/2016; REsp 1.376.481-RN, Segunda Turma, DJe 22/10/2015). Ademais, as instâncias
judicial e administrativa não se confundem, razão pela qual a fiscalização do TCU não inibe a propositura
da ação civil pública. Assim, é possível a formação de dois títulos executivos, devendo ser observada a
devida dedução do valor da obrigação que primeiramente foi executada no momento da execução do
título remanescente. Precedente citado do STJ: REsp 1.135.858-TO, Segunda Turma, DJe 5/10/2009.
Precedente citado do STF: MS 26.969-DF, Primeira Turma, DJe 12/12/2014. REsp 1.413.674-SE, Rel.
Min. Olindo Menezes (Desembargador Convocado do TRF 1ª Região), Rel. para o acórdão Min.
Benedito Gonçalves, julgado em 17/5/2016, DJe 31/5/2016.” (grifou-se)
14. Como se vê, a independência das instâncias permite que determinada conduta seja valorada de
forma diversa, nas ações de natureza civil e administrativa, de tal modo que se mostra plenamente
possível a condenação de responsáveis distintos para a reparação de determinado dano causado ao erário.
Quando da execução dos respectivos títulos executivos, caberá observar a devida dedução do valor da
obrigação que primeiramente for executada no momento da execução do título remanescente.
Pelo exposto, manifestando anuência ao posicionamento uniforme da Serur, endossado pelo
MP/TCU, VOTO por que seja adotado o Acórdão que ora submeto a este Colegiado
1. Processo nº TC 015.227/2006-0.
1.1. Apenso: 021.964/2013-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I Recurso de Revisão (Tomada de Contas Especial).
3.1. Interessado: Prefeitura Municipal de Nanuque - MG (18.398.974/0001-30).
3.2. Responsáveis: Construtora Pavicol Ltda - Me (01.090.036/0001-76); Jorge Luiz Miranda
Jesus (147.213.506-78).
3.3. Recorrente: Prefeitura Municipal de Nanuque - MG (18.398.974/0001-30).
4. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Nanuque - MG.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Aroldo Cedraz.
8. Representação legal: Alessandro Moreira Ferreira – OAB/MG 106.414 (Portaria Municipal
11/2017, de 2/1/2017).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de revisão, em Tomada de Contas Especial,
interposto contra Acórdão 3.031/2013-TCU-2ª Câmara, por meio do qual foram julgadas irregulares as
contas do Município de Nanuque/MG, com imputação de débito, em virtude de irregularidades
relacionadas ao Convênio 132/2002, firmado entre o Ministério da Integração Nacional e o Município de
Nanuque/MG, tendo por objeto a “reconstrução de pontes, pontilhões e muros de arrimo danificados em
decorrência de chuvas”,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária
Extraordinária, diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento nos artigos 32, inciso III, e 35
da Lei 8.443/1992 c/c os artigos 277, inciso IV, e 288 do RI/TCU, em:
9.1. conhecer do recurso de revisão interposto pelo Município de Nanuque/MG, para, no mérito,
negar-lhe provimento;
9.2. dar ciência desta deliberação ao recorrente; e

GRUPO I – CLASSE ___ – Plenário

TC 020.984/2019-7
Natureza(s): Solicitação do Congresso Nacional
Órgão/Entidade: não há
SUMÁRIO: SOLICITAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL. PROPOSTA DE FISCALIZAÇÃO

E CONTROLE 10/2019 DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. AGÊNCIA NACIONAL DE
TRANSPORTES TERRESTRES. CONTRATO DE CONCESSÃO DO POLO RODOVIÁRIO DE
PELOTAS/RS. PEDÁGIO. DETERMINA REALIZAÇÃO DE INSPEÇÃO.
RELATÓRIO
Trata-se de Solicitação do Congresso Nacional, consubstanciada na Proposta de Fiscalização e

Controle 10/2019 (autor: Deputado Federal Marcel Van Hattem), encaminhada ao Tribunal pelo
Deputado Federal Léo Motta, Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara
dos Deputados, mediante o Ofício 95/2019/CFFC-P, de 11.7.2019, por meio do qual requer, “com
amparo no art. 71 da Constituição Federal, que seja realizado ato de fiscalização e controle nos
contratos de concessão do Polo Rodoviário de Pelotas”.
2.A Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil –
SeinfraRodoviaAviação, às peças 11 e 12, propôs conhecer da Solicitação e realizar inspeção na Agência
Nacional de Transportes Terrestres (ANTT):
“INTRODUÇÃO
1.Trata-se do Ofício 95/2019/CFFC-P, de 11/7/2019, por meio do qual o Exmo. Sr. Deputado Léo
Motta, presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados
(CFFC/CD), encaminha a Proposta de Fiscalização e Controle n° 10/2019, de autoria do Exmo. Sr.
Deputado Marcel Van Hattem, com informação de que o respectivo relatório prévio foi aprovado pela
CFFC/CD na reunião deliberativa de 10/7/2019 (peça 1).
2.Trata-se da concessão do chamado Polo Rodoviário de Pelotas/RS, explorado pela Empresa
Concessionária de Rodovias do Sul S.A. (Ecosul), Contrato 13/2000-MT, atualmente com 457,3 km,
compostos pelos trechos seguintes:
a)BR-116, da ponte sobre o Arroio Duro (Camaquã, km 400,5) ao trevo CICASUL (Pelotas, km
523,9), de 123,4km;
b)BR-116, do trevo CICASUL (Pelotas, km 523,9) à rua Uruguai (Jaguarão, km 661), de 137,1 km;
c)BR-392 entre Rio Grande e Pelotas, da Av. Honório Bicalho (km 0) ao entroncamento com a BR-
116 (km 68,4), de 68,4km;
d)BR-392 do trevo CICASUL (Pelotas, km 71,3) à Santana da Boa Vista (km 199,7), de 128,4 km.
3.Por meio do documento encaminhado, requer-se ao TCU a realização de fiscalização no contrato
referente à concessão, a fim de se identificar a razão do alto valor das tarifas ali praticadas, apurando se
existe irregularidade e eventualmente identificando responsáveis e quantificando danos.
4.A solicitação foi recebida pela Presidência do TCU conforme Aviso 433/GP/TCU, de 12/7/2019,
e Despacho do Exmo. Ministro-Presidente José Múcio Monteiro (peças 2 e 3), e comunicada ao Exmo.
Ministro Relator em 22/10/2019 (peça 7).
5.Os arts. 4º, inciso I, da Resolução-TCU 215, de 20/8/2008 e 232, inciso III, do Regimento Interno
do TCU conferem legitimidade ao Presidente de comissão parlamentar para solicitar a realização de
fiscalização, quando por ela aprovada a respectiva proposta.
6.Assim, legítima a autoridade solicitante, cabe o conhecimento do expediente como solicitação do
Congresso Nacional.
HISTÓRICO
7.A fim de proporcionar melhor compreensão da matéria trazida pelo solicitante, segue breve
histórico do contrato de concessão do Polo Rodoviário de Pelotas/RS e de exame, realizado pelo TCU,
referente a sua sub-rogação à União.
Origem e sub-rogação do contrato de concessão à União
8.Trata-se de concessão originariamente promovida pelo Estado do Rio Grande do Sul, cujo
contrato foi posteriormente sub-rogado à União. Tal histórico é brevemente esclarecido no Relatório do
Acórdão 2.857/2010-TCU-Plenário (TC 001.059/2003-7, ‘acompanhamento de procedimentos adotados
para concessão do Polo Rodoviário de Pelotas no Estado do Rio Grande do Sul’, processo encerrado),
de relatoria do Exmo. Ministro Valmir Campelo, no qual se transcreve o seguinte teor apresentado pela
ANTT (indicação de fls. àquele processo físico):
‘(...) 3. Após processo licitatório, ocorreu a celebração do Contrato de Concessão nº 215 (fls.
37/65), de 15 de julho de 1998, entre o Estado do Rio Grande do Sul, por intermédio do Departamento
Autônomo de Estradas de Rodagem (DAER), e a Empresa Concessionária de Rodovias do Sul (Ecosul).
4. A partir de janeiro de 1999, no entanto, divergências entre o governo do Estado e a
concessionária resultaram em uma série de ações e notificações judiciais. Arguiu-se, na ocasião, suposta
alteração do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, decorrente da deterioração das rodovias do
Pólo Rodoviário de Pelotas/RS, no período entre a publicação do Edital nº 69, em 12 de novembro de
1996, e a emissão pelo DAER da ordem de início dos trabalhos iniciais, em 24 de julho de 1998.
5. Em consequência da discordância entre as partes, em dezembro de 1999, o Estado do Rio
Grande do Sul denunciou o Convênio nº 8, de 1996, tendo a administração e a exploração das rodovias
retornadas para a União (fls. 67/77).
6. Em 18 de maio de 2000, foi celebrado o Contrato MT nº 13 (fls. 92/96), de rerratificação e sub-
rogação ao Contrato nº 215, de 1998, entre a União, por intermédio do Ministério dos Transportes (MT),
com a interveniência do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), e a Ecosul. Nesse
instrumento, ficou estabelecida a faculdade de renegociação dos termos do contrato pelo governo
federal.
7. À época, foi acordado entre as partes, conforme Cláusula Terceira do Contrato MT nº 13 (fl.
94), que, mediante a celebração de Termo Aditivo ao contrato, seriam elaborados novos termos à
outorga em vigor (Contrato nº 215, de 1998), adequando-a às diretrizes gerais da política de concessões
federais.
8. Assim, em 7 de julho de 2000, foi firmado o Termo Aditivo (fls. 96/109) ao Contrato MT nº 13, de
2000, com os ajustes considerados necessários para viabilizar a exploração do Pólo Rodoviário de
Pelotas.
9. Em 29 de novembro de 2002, foi celebrado o Termo de Transferência e Sub-rogação do
Contrato nº 13, de 2000, entre o Ministério dos Transportes e a ANTT (fl. 8/9), formalizando o momento
a partir do qual a Agência passou a fiscalizar a execução do contrato. (...)’
9.Ainda naquele Relatório, esclarece-se, precisamente quanto à tarifa:
44. Em função da renegociação foi possível também observar que a TIR da concessão foi mantida
em 17,55% e que a TBP foi estabelecida em R$ 1,00 (um real) por eixo. Esse valor, inclusive, é menor do
que a tarifa básica de pedágio inicial, fixada em R$ 1,50 (um real e cinquenta centavos), como
consequência das alterações promovidas nas variáveis, principalmente, no que diz respeito ao aumento
do prazo contratual.
10.Elucidou-se também quanto aos principais pontos renegociados por meio do Termo Aditivo nº 1,
de 2000, o qual consolidou a rerratificação e a sub-rogação do contrato à União:
31.Os principais pontos renegociados foram (fls. 169/170):
a) acréscimo de 72,3 km na extensão do trecho concedido;
b) aumento do prazo contratual de 15 (quinze) anos para 25 (vinte e cinco) anos, não contando o
tempo decorrido de 2,33 (dois inteiros e trinta e três centésimos) anos desde a emissão da ordem de
início da operação até o início da cobrança de pedágio;
c) estabelecimento de mecanismo de recomposição tarifária;
d) substituição do Projeto Básico de Exploração (PBE) pelo Programa de Exploração da Rodovia
(PER);
e) custos operacionais; e
f) tráfego e receita de pedágio.
11.E, no mencionado Acórdão 2.857/2010-TCU-Plenário, decidiu-se:
9.1. considerar atendidas, até o momento, as medidas adotadas pela Agência Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT/MT) com o objetivo de verificar a correção da execução do Contrato de
Concessão n° 13, de 2000, conforme determinado no item 9.1.1 do Acórdão n° 825/2004-TCU-Plenário,
tendo em vista que o efetivo equilíbrio econômico-financeiro do referido contrato de concessão, em

especial quanto à definição da Taxa Interna de Retorno/TIR, poderá ser influenciado pela deliberação a
ser adotada nos autos do TC 026.335/2007-4;
Método de reequilíbrio econômico-financeiro
12.O citado TC 026.335/2007-4 (representação com ‘verificação do equilíbrio econômico-
financeiro das rodovias federais já concedidas na primeira etapa do Programa Nacional de
Desestatização’, processo encerrado) culminou em determinação para que a ANTT passasse a adotar a
metodologia de fluxo de caixa marginal prevista na Resolução ANTT 3.651/2011 nas recomposições do
equilíbrio econômico-financeiro de diversos contratos da 1ª Etapa de concessões, entretanto,
excetuando-se o do Polo Rodoviário de Pelotas, conforme Acórdão 2.927/2011-TCU-Plenário, de
relatoria do Exmo. Ministro Walton Alencar Rodrigues.
13.No Relatório desse Acórdão, narra-se que a ANTT, após a aprovação da mencionada
Resolução, encaminharia ao então Ministério dos Transportes ‘um projeto específico para cada contrato,
com os investimentos adicionais a cada contrato que necessitar’, listando ‘adequação do contrato de
concessão’ referente ao Polo.
14.Apesar disso, a autarquia utilizou tal metodologia de reequilíbrio também na concessão ora sob
exame (peça 93 do TC 019.671/2014-8, ‘representação contra Resolução da ANTT que trata do
reajustamento das tarifas básicas de pedágio do complexo rodoviário Polo de Concessão Rodoviária de
Pelotas/RS’, de relatoria do Exmo. Ministro Walton Alencar Rodrigues, processo aguardando
pronunciamento do Gabinete do Ministro, com proposta da Unidade Técnica para realização de
audiências – constatações resumidas ao item 25 abaixo).
EXAME TÉCNICO
15.No relatório prévio encaminhado pelo solicitante, de autoria do Exmo. Sr. Deputado Carlos
Jordy, narra-se que (peça 1, p. 3):
a)conforme veiculado na imprensa, exame do TCU revelou que os valores de pedágio são
consideravelmente superiores aos praticados em outras concessões;
b)leilão realizado pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) em novembro de 2018
para concessão de outras rodovias no Rio Grande do Sul (BR-290, BR-101 e BR-386), mesmo com
previsão de maiores contrapartidas e obras a serem realizadas pela concessionária, estabeleceu preços
consideravelmente inferiores aos praticados no Polo Rodoviário de Pelotas;
c)o alto custo tarifário tem impactado negativamente na região, constatando-se que empresas têm
optado por transportar cargas de valor agregado pelos portos catarinenses.
16.Assim, consubstancia-se a proposta de fiscalização no sentido de que cabe (peça 1, p. 4):
a)verificar se houve violação de norma, bem como eventualmente identificar responsáveis e buscar
a reparação de danos; e
b)investigar a razão de ‘as tarifas possuírem valor tão mais elevado’.
17.Como efeitos esperados, narram-se (peça 1, p. 4):
a)a contribuição da fiscalização proposta ‘para entender o problema relacionado à
competitividade no escoamento da produção que passar pela rodovia tendo o destino o Complexo
Portuário de Rio Grande’;
b)‘a correção de eventuais ineficiências, desvios e irregularidades na utilização de recursos
públicos’; e
c)‘efeitos benéficos para a sociedade que podem surgir de uma ação de fiscalização efetuada sob a
lente do Poder Legislativo da qual resulte correção de eventuais irregularidades e malversação de
recursos públicos’.
18.Discorre-se, ainda no relatório prévio aprovado pela CFFC/CD, sobre a fundamentação
jurídica de se solicitar ao TCU a realização da fiscalização proposta, ‘sobretudo no que se refere às
altas taxas de pedágio’, na forma de ‘auditoria no contrato de concessão do Polo Rodoviário de
Pelotas’, aduzindo que assim haverá maior efetividade (peça 1, p. 4-6).
Aumento tarifário nas concessões de rodovias federais
19.A veiculação pela imprensa acerca dos valores das tarifas, aludida no relatório prévio trazido
pela CFFC/CD, apresenta dados relacionados com auditoria operacional do TCU que teve como escopo
o Programa de Concessões de Rodovias Federais – Procrofe (TC 012.624/2017-9, auditoria de natureza
operacional ‘na prestação do serviço público concedido de infraestrutura rodoviária – Concessões de
Rodovias Federais’, em fase de exame de embargos de declaração apresentados após decisão de mérito,
Acórdão 2190/2019-TCU-Plenário, relatoria do Exmo. Ministro Bruno Dantas).
20.Ali apurou-se que desde o início do Programa as recorrentes revisões tarifárias elevam
rotineiramente as tarifas, de modo que tal diferença ante a tarifa original atualizada se mostra maior nas
primeiras concessões, a chamada 1ª Etapa do Procrofe, a exemplo da ora sob exame.
Evolução tarifária na concessão do Polo Rodoviário de Pelotas
21.Exame da evolução tarifária revela que na concessão do Polo Rodoviário de Pelotas, conforme
o Gráficos 1 e 2 abaixo, a tarifa praticada é mais de 80% superior à atualização da tarifa básica de
pedágio (TBP) inicialmente pactuada para a concessão (gráfico constituído na peça 8, p. 1).
Gráfico 1 – Evolução Tarifária Polo Rodoviário de Pelotas
Fonte: dados obtidos das Notas Técnicas publicadas pela ANTT em sua página oficial na internet
(http://www.antt.gov.br/rodovias/Concessoes_Rodoviarias/ECOSUL/ECOSUL_Revisao_e_Reajuste_da_
Tarifa_de_Pedagio.html).
22.Comparação entre a evolução da tarifa praticada e a tarifa original atualizada, conforme se vê
no Gráfico 1 acima, revela que, em geral, desde a sub-rogação do contrato à União o usuário do Polo
paga cada vez mais caro do que o originariamente pactuado, com tendência de ampliação de tal
diferença (acerca da redução ocorrida em 2014 se esclarece mais adiante).
23.O Gráfico 2 abaixo evidencia que a concessão do Polo Rodoviário de Pelotas é a que apresenta
maior diferença proporcional entre a tarifa praticada e a tarifa original atualizada, superando 80%
(gráfico constituído na peça 8, p. 2; relato semelhante no TC 012.624/2017-9, peça 183, p. 55, Tabela 7).
Gráfico 2 – Razão entre Tarifas Praticadas e Tarifas Originais
Atualizadas
24.No relatório da auditoria operacional revelou-se que tal inchaço deriva, nesta e nas concessões
do Procrofe em geral, do grande volume de inserções de investimentos nos contratos, e suas
consequentes revisões tarifárias para reequilíbrio econômico-financeiro das avenças, o que, por se tratar
de prática corriqueira, mostra-se mais impactante nas concessões mais antigas, como da do Polo
Rodoviário de Pelotas. Ali concluiu-se (TC 012.624/2017-9, peça 183, p. 92 – referências àquele
relatório):
501. Em termos de economicidade, adotando-se a visão do cidadão, usuário da rodovia que paga a
tarifa de pedágio e contribuinte cujos impostos pagos custeiam as rodovias não concedidas, verifica-se
que as concessões mais recentes proporcionaram melhora significativa na relação entre o total pago via
pedágio e o total de quilômetros custeados com tais recursos, identificada melhora também nos custos
operacionais, das concessionárias, por quilômetro concedido (subtópico C.2.3 acima, itens 299 a 359).
502. Exame das alterações dos valores das tarifas desde o início das concessões até recentemente
revelou que isso se deve principalmente ao fato de haver, na vigência das outorgas, diversas
renegociações – sobretudo inclusões de novos investimentos – que incrementam as tarifas, de modo que
as concessões mais antigas, além de já iniciadas com TIR [taxa interna de retorno] mais elevada, têm
maior acúmulo de incrementos e, por conseguinte, tarifas mais caras (subtópico C.2.3 acima, itens 302 a
311).
Processo de representação em curso no TCU e indução de tráfego decorrente de duplicações
25.Outras causas de aumento tarifário nas quais se identificaram indícios de irregularidades na
concessão do Polo Rodoviário de Pelotas foram tratadas em processo de representação, em cuja
instrução de 8/7/2019 relatam-se (TC 019.671/2014-8, peça 93):
a)supressão do trecho entre Pelotas e Bagé, de 161 km, 25,8% da extensão do Polo, com redução
tarifária de apenas 2,65% (R$ 0,20), sem a devida motivação e sem participação social na decisão, com
propostas de audiências dos responsáveis; e
b)apuração de indução de tráfego decorrente da duplicação da BR-392 entre Pelotas e Rio Grande
(obra a cargo do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit), para fins de
reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, de apenas 4,02%, tendo sido apurado em instrução da
Unidade Técnica do TCU 12,22% de indução, valor que, apesar de superior ao triplo do adotado pela
ANTT, ainda se mostra subdimensionado, com proposta de determinação à ANTT para que reavalie o
impacto tarifário decorrente do tráfego induzido pela mencionada duplicação.
26.Quanto a efeitos tarifários, mostra-se mais impactante o inadequado reequilíbrio econômico-
financeiro contratual decorrente do subdimensionamento da indução de tráfego ocasionada pelas
duplicações, dado que o aumento de tráfego induzido deve ser compensado com correspondente redução
tarifária, para atingimento da arrecadação projetada e consequente manutenção do equilíbrio
econômico-financeiro contratual.
Diferença entre a arrecadação real e a projetada
27.Comparação da evolução da arrecadação real ante a da arrecadação projetada, conforme o
Gráfico 3 a seguir, revela que, sobretudo no período em que trechos da BR-392/RS entre Pelotas e Rio
Grande duplicados começaram a ser liberados para tráfego (a primeira liberação ocorreu em fevereiro
de 2012), arrecadou-se substancialmente acima do previsto (aumento destacado, de 2012 para 2013;
gráfico constituído na peça 8, p. 3).
Gráfico 3 – Arrecadação Real e Arrecadação Projetada
Fonte: elaboração própria, com dados obtidos dos documentos da ANTT referentes às revisões
tarifárias (publicados e fornecidos ao TCU conforme IN TCU 81, de 20/6/2018, e anteriores) e das
demonstrações contábeis da concessionária.
28.Além disso, observando-se conjuntamente os Gráficos 1 e 3 acima, verifica-se que de 2013 para
2014, quando do impacto inicial da alteração dos fatores multiplicadores para veículos pesados, embora
tenha havido relevante queda no valor da tarifa simples e da TBP, foi bem mais tênue a redução na
arrecadação, a qual, assim como a tarifa simples, teve elevado ritmo de crescimento nos anos
posteriores, mesmo com a crise econômica do período, superando o ritmo anterior ao ajuste dos fatores e
ao início da liberação dos subtrechos duplicados, corroborando com a identificação de relevante
indução de tráfego decorrente da duplicação da BR-392 entre Pelotas e Rio Grande.
29.Ademais, são objeto de duplicação por parte do Dnit trechos da BR-116 entre Pelotas e
Camaquã integrantes da concessão, que abarca a rodovia dos km 400,5 a 523,9. Trata-se de 5 lotes
objetos de contratos do Dnit (lotes 5 a 9, respectivamente km: 397,18 a 422,3; 422,3 a 428,16 e 428,84 a
447,97; 448,5 a 470,1; 470,1 a 489; e 489 a 511,76), com subtrechos liberados para o tráfego em 2019,
conforme publicação da própria autarquia (http://www.dnit.gov.br/noticias/governo-federal-libera-47-
quilometros-duplicados-da-br-116-rs-1).
A Lei dos Caminhoneiros e a isenção por eixos suspensos
30.O Gráfico 1 evidencia que a elevação mais acentuada deu-se de 2015 para 2016. De fato, a 12ª
Revisão Ordinária (RO) e a 8ª Revisão Extraordinária (RE) ocasionaram aumento de 31,08% (31,14%
antes do arredondamento), tendo a tarifa praticada subido de R$ 7,40 para R$ 9,70, com vigência
iniciada em janeiro de 2016, conforme o art. 5º da Resolução ANTT 4.976, de 22/12/2015 (DOU de
24/12/2015, Seção 1, p. 389 – peça 9).
31.Mais precisamente tal percentual resultou de acréscimos de (Nota Técnica 204/GEROR/SUINF,
de 15/12/2015 – peça 10, p. 10, 15, 19, 26, 27 e 30):
a)2,47% em razão de escalonamento definido na 7ª Revisão Extraordinária, para incorporação
gradual dos impactos de investimentos destinados a elevar os parâmetros de qualidade de pavimento,
prevista elevação da tarifa básica de R$ 2,67644 para R$ 2,74253 desde 1º/1/2016;
b)6,62% em razão de reajuste inflacionário;
c)20,04% em decorrência da 12ª RO e da 8ª RE, sendo que, nesta última, 18,08% de elevação
decorreram de reequilíbrio decorrente da isenção de pedágio a veículos com eixos suspensos (Lei
13.103, de 2/3/2015, ou Lei dos Caminhoneiros).
32.Na mesma Nota Técnica se relembra que a Lei dos Caminhoneiros, em seu art. 17, prevê ‘que
‘os veículos de transporte de cargas que circularem vazios não pagarão taxas de pedágio sobre os eixos
que mantiverem suspensos’’, e que, segundo regulamentação dada pelo Decreto 8.433, de 16/4/2015, art.
2º, § 2, ‘consideram-se vazios os veículos de transporte de carga que transpuserem as praças de pedágio
com um ou mais eixos que mantiverem suspensos’ (Nota Técnica 204/GEROR/SUINF, de 15/12/2015 –
peça 10, p. 26).
33.Também ocasionou majorações tarifárias o art. 16 da mesma Lei, referente a percentuais de
tolerância de peso de veículos de carga e de passageiros. O impacto de tal dispositivo foi objeto, já no
mérito, do Acórdão 290/2018-TCU-Plenário, de relatoria do Exmo. Ministro Bruno Dantas
(TC 012.831/2017-4, representação referente à concessão da BR-101/BA/ES, aguardando manifestação
das partes), por meio do qual, após observada irregularidade na forma como a ANTT quantificara os
custos decorrentes da inovação legal, determinou-se àquela autarquia que ‘retifique (...) todas as
revisões já aprovadas em decorrência dos efeitos do art. 16 da Lei 13.103/2015 (...)’, determinação que
será objeto de oportuno monitoramento.
Proposta de inspeção
34.Diante desse preliminar diagnóstico, pode-se notar que boa parte dos aumentos tarifários
aprovados pela ANTT estão sendo abordados no TC 012.624/2017-9, restando avaliar, ademais, a
regularidade dos aumentos decorrentes da Lei dos Caminhoneiros.
35.Nesse sentido, propõe-se, com fundamento no art. 38, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 240 do
Regimento Interno do TCU, a realização de inspeção na ANTT, com prazo de quinze dias úteis, com
escopo de identificar e examinar, na concessão do Polo Rodoviário de Pelotas, eventuais indícios de
irregularidades que ocasionaram relevantes aumentos tarifários ainda não tratados em processos desta
Egrégia Corte de Contas.
CONCLUSÃO
36.Por meio do presente processo, o Congresso Nacional solicita a realização, pelo TCU, de ação
fiscalizatória voltada à verificação dos elevados valores de pedágios praticados na concessão do Polo
Rodoviário de Pelotas.
37.Os trabalhos já realizados pelo TCU elucidam, conforme verificado no exame técnico, que tais
valores decorrem das diversas alterações contratuais procedidas pela ANTT ao longo de toda a vigência
contratual. Algumas das alterações se destacam por ocasionarem, particularmente, relevantes aumentos,
ainda que escalonados.
38.No caso do Polo Rodoviário de Pelotas, impactantes elevações tarifárias decorreram das
adequações contratuais referentes à sub-rogação do contrato à União, tema já examinado pelo TCU em
processo de desestatização, TC 001.059/2003-7, em cujo Acórdão 2.857/2010-TCU-Plenário, de
relatoria do Exmo. Ministro Valmir Campelo, decidiu-se (itens 8 a 11 supra):
9.1. considerar atendidas, até o momento, as medidas adotadas pela Agência Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT/MT) com o objetivo de verificar a correção da execução do Contrato de
Concessão n° 13, de 2000, conforme determinado no item 9.1.1 do Acórdão n° 825/2004-TCU-Plenário,
tendo em vista que o efetivo equilíbrio econômico-financeiro do referido contrato de concessão, em
especial quanto à definição da Taxa Interna de Retorno/TIR, poderá ser influenciado pela deliberação a
ser adotada nos autos do TC 026.335/2007-4;
39.Contudo, mesmo após as adequações contratuais decorrentes de tal sub-rogação houve eventos
particularmente relevantes na composição do valor tarifário, a exemplo dos seguintes, nos quais se
identificaram indícios de irregularidades:
a)o reequilíbrio econômico-financeiro contratual, que teve efeitos a partir de 2016, decorrente de
compensação pelo advento da Lei 13.103, de 2/3/2015, cujo art. 17 estatui que ‘os veículos de transporte
de cargas que circularem vazios não pagarão taxas de pedágio sobre os eixos que mantiverem
suspensos’; e
b)o aumento de tráfego decorrente da duplicação da BR-392 entre Pelotas e Rio Grande efetuada
pelo Dnit, cujas liberações para tráfego desde o início de 2012, ante a subdimensionada indução de
tráfego utilizada pela ANTT para fins de reequilíbrio contratual, na compensação da majoração do fluxo
de veículos ocasionada pelo aumento de capacidade do trecho.

40.O efeito da duplicação da BR-392 já é tratado no âmbito de representação, com proposta de se
determinar que a ANTT reavalie o impacto tarifário decorrente do tráfego induzido pelas obras de
duplicação. Sugestão que, caso concretizada, será objeto de monitoramento (TC 019.671/2014-8, peça
93, p. 37-8).
41.Desse modo, observa-se que as atuações solicitadas, de identificação das razões pelas quais na
concessão do Polo Rodoviário de Pelotas se praticam altas tarifas, bem como de apuração de eventuais
irregularidades e consequente responsabilização e correção, mostram-se em geral já avançadas no
âmbito dos trabalhos desta Corte de Contas, embora não consolidados em única ação fiscalizatória.
42.Entretanto, é possível haver outros temas, ainda não suficientemente examinados pelo TCU, que
podem ter contribuído significativamente para a elevação tarifária verificada, sejam causas de aumentos
(a exemplo dos impactos da Lei dos Caminhoneiros) ou de não implementação de devidas reduções (a
exemplo da adequação à indução de tráfego decorrente das duplicações efetuadas pelo Dnit em trechos
concedidos).
43.Portanto, diante da relevância do objeto proposto, e tendo em vista que as fiscalizações já
efetuadas pelo Tribunal não atendem integralmente a presente solicitação, propõe-se a realização de
inspeção na ANTT, com vistas a avaliar indícios de irregularidades em revisões contratuais não
examinados em outros processos desta Corte, que podem ter contribuído para o nível de elevação
tarifária que motivou a presente solicitação.
44.Por fim, deve-se ressaltar que a presente solicitação envolve processo em tramitação no
Tribunal, de responsabilidade de relator distinto. Assim, deve-se informar ao Exmo. Ministro. Walton
Alencar Rodrigues, relator do processo TC 019.671/2014-8, acerca da existência desta solicitação e
requisitar o encaminhamento ao relator da presente solicitação de cópia do acórdão, relatório e voto do
processo conexo, quando proferidos, em conformidade com o parágrafo único do art. 13 da Resolução-
TCU 215/2008. Deve-se, ainda, por força do art. 14, inciso III, da Resolução- TCU 215/2008, estender
os atributos definidos no art. 5º daquela resolução ao mencionado processo, o que constará da proposta
de encaminhamento.
45.Diante do exposto, submete-se a presente solicitação do Congresso Nacional, formulada por
intermédio do Ofício 95/2019/CFFC-P, de 11/7/2019, pelo presidente da Comissão de Fiscalização
Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, com base na Proposta de Fiscalização e Controle
n° 10/2019, de autoria do Exmo. Sr. Deputado Marcel Van Hattem, à consideração superior, sugerindo
encaminhar o presente processo ao Gabinete do Relator Ministro Raimundo Carrero, por intermédio da
Coordenação-Geral de Controle Externo de Infraestrutura, com proposta de:
a)conhecer da presente solicitação, por estarem preenchidos os requisitos de admissibilidade
b)realizar inspeção, nos termos do art. 38, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 240, do Regimento
Interno do TCU, junto à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), com escopo de identificar
e examinar, na concessão do Polo Rodoviário de Pelotas, eventuais indícios de irregularidades que
ocasionaram relevantes aumentos tarifários ainda não tratados em processos desta Egrégia Corte de
Contas, a fim de subsidiar os trabalhos desta unidade para atender à demanda do Congresso Nacional;
c)informar ao Ministro Walton Alencar Rodrigues, relator do processo TC 019.671/2014-8, que o
Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados requereu, por
meio desta solicitação do Congresso Nacional, a realização de fiscalização na ANTT para examinar
possíveis irregularidades no Contrato 13/2000-MT (concessão do Polo Rodoviário de Pelotas/RS), o que,
em parte, já está sendo realizado no âmbito do processo mencionado, e solicitar que seja oportunamente
encaminhada cópia do acórdão, relatório e voto a ser proferidos ao relator desta solicitação, nos termos
do art. 13, parágrafo único, da Resolução-TCU 215/2008;
d)estender, por força do art. 14, inciso III, da Resolução-TCU 215/2008, os atributos definidos no
art. 5º daquela resolução ao processo TC 019.671/2014-8, uma vez reconhecida conexão do respectivo
objeto com o da presente solicitação;

e)dar ciência da decisão que vier a ser adotada ao Deputado Léo Motta, nos termos da minuta de
aviso inserida no módulo ‘Comunicações’ do e-TCU, informando-lhe que, tão logo sejam concluídos os
trabalhos de fiscalização, ser-lhe-á dado conhecimento dos resultados e das medidas adotadas pelo
Tribunal.”
3. É o Relatório.
VOTO
Registro, inicialmente, que relato o presente processo em razão da Lista de Unidades

Jurisdicionadas 2019/2020 (peça 6, de 22.10.2019).
2. Conforme assentado no relatório precedente, trata-se de Solicitação do Congresso Nacional,
consubstanciada na Proposta de Fiscalização e Controle 10/2019 (autor: Deputado Federal Marcel Van
Hattem), encaminhada ao Tribunal pelo Deputado Federal Léo Motta, Presidente da Comissão de
Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, mediante o Ofício 95/2019/CFFC-P, de
11.7.2019, por meio do qual requer, “com amparo no art. 71 da Constituição Federal, que seja realizado
ato de fiscalização e controle nos contratos de concessão do Polo Rodoviário de Pelotas”.
3. Consta do Relatório Prévio da PFC 10/2019 “que foi veiculado na imprensa que o TCU, ao
analisar 19 (dezenove) contratos de concessão de rodovias, verificou que em 18 (dezoito) houve
descumprimento de prazos para contrapartidas pelas empresas concessionárias e que, mesmo assim,
houve reajuste nas tarifas dos pedágios bem acima da inflação. Ainda nas alegações é informado que a
concessão do Polo Rodoviário de Pelotas conta com valores de seus pedágios consideravelmente
superiores aos valores cobrados em outras concessões, ainda que seu percurso seja menor”.
4. A SeinfraRodoviaAviação, em instrução às peças 11 e 12, propôs conhecer da Solicitação e
realizar inspeção na Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), com vistas a identificar
“eventuais indícios de irregularidades que ocasionaram relevantes aumentos tarifários ainda não
tratados em processos desta Egrégia Corte de Contas, a fim de subsidiar os trabalhos desta unidade para
atender à demanda do Congresso Nacional”.
5. A unidade também propôs “estender, por força do art. 14, inciso III, da Resolução-TCU
215/2008, os atributos definidos no art. 5º daquela resolução ao processo TC 019.671/2014-8, uma vez
reconhecida conexão do respectivo objeto com o da presente solicitação” (grifei).
6. Razão assiste à unidade instrutiva. Vejamos.
7. A presente Solicitação do Congresso Nacional foi autuada a requerimento do Presidente da
Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, em razão da aprovação da
Proposta de Fiscalização e Controle 10/2019. Logo, deve ser conhecida porquanto cumpre os requisitos
de admissibilidade constantes dos arts. 4º, inciso I, da Resolução TCU 215/2008, e 232, inciso III, do
RI/TCU.
8. Quanto à proposta da SeinfraRodoviaAviação para inspecionar a ANTT, considero o
encaminhamento igualmente pertinente.
9. O objeto deste processo pode ser assim resumido: apurar eventuais irregularidades na fixação do
preço dos pedágios do Polo Rodoviário de Pelotas/RS, explorado pela Empresa Concessionária de
Rodovias do Sul S.A. (Ecosul), Contrato 13/2000-MT, atualmente com 457,3 quilômetros de extensão.
10. Consoante apontado pelo solicitante, “a Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT,
em novembro de 2018, no leilão realizado para concessão de outras rodovias no Rio Grande do Sul (BR-
290, BR-101 e BR-386), estabeleceu preços para a cobrança de pedágios consideravelmente inferiores
aos praticados no Polo Rodoviário de Pelotas, mesmo constando a previsão de realização de
contrapartidas pela empresa concessionária, como obras de duplicação, recuperação da pavimentação e
melhorias da sinalização” (grifei).
11. A respeito dos preços praticados pelo referido Polo, a unidade instrutiva demonstrou que, “em
geral, desde a sub-rogação do contrato à União o usuário do Polo paga cada vez mais caro do que o
originariamente pactuado, com tendência de ampliação de tal diferença (acerca da redução ocorrida em
2014 se esclarece mais adiante)”.
12. A unidade fez análise comparativa com outros trechos atribuídos a outras concessionárias e
evidenciou que “a concessão do Polo Rodoviário de Pelotas é a que apresenta maior diferença
proporcional entre a tarifa praticada e a tarifa original atualizada, superando 80% (gráfico constituído
na peça 8, p. 2)”.
13. Diante dos elementos previamente angariados ao processo, é patente a necessidade de se
proceder à inspeção sugerida pela SeinfraRodoviaAviação na ANTT com vistas a identificar e examinar
eventuais indícios de irregularidades que ocasionaram relevantes aumentos tarifários ainda não tratados
em processos desta Corte de Contas.
14. Dentre os processos em trâmite na Casa, o que mais guarda correlação com a presente
Solicitação do Congresso Nacional é o TC 019.671/2014-8, o qual versa sobre representação contra a
Resolução 4.236, de 19.12.2013, da Diretoria da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT),
por meio da qual se aprovou a 10ª Revisão Ordinária, a 6ª Revisão Extraordinária e o Reajuste das Tarifas
Básicas de Pedágio (TBP) do complexo rodoviário denominado Polo de Concessão Rodoviária de
Pelotas/RS, explorado pela Empresa Concessionária de Rodovias do Sul S.A. (Ecosul), Contrato 13/2000-
MT. Referido processo encontra-se na responsabilidade por agir do Gabinete do Ministro Relator, com
proposta de audiência dos responsáveis elencados na instrução às peças 93 e 94.
15. Não obstante a similitude entre os processos, é imperioso dar prosseguimento a este feito de
forma independente haja vista, sobretudo, o art. 6º da Resolução TCU 215/2008, que veda, “no tocante ao
processo de solicitação do Congresso Nacional, o encerramento antes do atendimento integral do
pedido, o apensamento a outro processo, a conversão em outro tipo de processo e o desmembramento”
(grifei).
16. A unidade técnica deve, contudo, em atendimento ao art. 13 da mesma Resolução TCU
215/2008, noticiar nos autos do TC 019.671/2014-8 acerca do trâmite da presente Solicitação do
Congresso Nacional.
17. Ante o exposto, acolho, na essência, a proposta da SeinfraRodoviaAviação, a qual integra as
presentes razões de decidir, e voto no sentido de que seja adotado o Acórdão que ora submeto a este
Plenário.
1. Processo nº TC 020.984/2019-7.
2. Grupo I – Classe de Assunto: II - Solicitação do Congresso Nacional
(SeinfraRod).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Solicitação do Congresso Nacional, consubstanciada
na Proposta de Fiscalização e Controle 10/2019 (autor: Deputado Marcel Van Hattem), encaminhada ao
Tribunal pelo Deputado Léo Motta, Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da
Câmara dos Deputados, mediante o Ofício 95/2019/CFFC-P, de 11.7.2019, por meio do qual requer,
“com amparo no art. 71 da Constituição Federal, que seja realizado ato de fiscalização e controle nos
contratos de concessão do Polo Rodoviário de Pelotas”,
9.1. conhecer da presente Solicitação, por estarem preenchidos os requisitos de admissibilidade

9.2. realizar inspeção, nos termos do art. 38, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 240, do Regimento
Interno do TCU, na Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), com escopo de identificar e
examinar, na concessão do Polo Rodoviário de Pelotas, eventuais indícios de irregularidades que
ocasionaram relevantes aumentos tarifários ainda não tratados em processos perante o Tribunal o de
Contas da União;
9.3. nos termos do art. 13 da Resolução TCU 215/2008, determinar à unidade técnica que noticie
nos autos do TC 019.671/2014-8, relator Ministro Walton Alencar Rodrigues, o qual versa acerca de
representação contra a Resolução ANTT 4.236/2013, sobre o trâmite da presente Solicitação do
Congresso Nacional, formulada pela Comissão de Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados, que
objetiva fiscalizar os contratos de concessão do Polo Rodoviário de Pelotas/RS; e
9.4. dar ciência deste Acórdão ao Deputado Federal Léo Motta, Presidente da Comissão de
Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, informando-lhe que, tão logo sejam
concluídos os trabalhos de fiscalização, ser-lhe-á dado conhecimento dos resultados e das medidas
adotadas pelo Tribunal.


TC 021.899/2014-2 [Apensos: TC 021.400/2017-2, TC 033.472/2018-1]
Natureza: I - Embargos de declaração em Pedidos de Reexame em Representação
Entidade: Conselho Federal de Enfermagem
Responsáveis: Cláudio Roberto Rebelo de Souza (008.964.387-91); Fabiano Assad Guimaraes
Tsuchiya (764.507.248-20)
Representação legal: Álvaro Luiz Miranda Costa Júnior (29.760/OAB-DF), Ana Luiza Queiroz
Melo Jacoby Fernandes (51.623/OAB-DF), e outros, representando Conselho Federal de Enfermagem;
Mário Gonçalves de Menezes (2876/OAB-DF) e outros, representando Cláudio Roberto Rebelo de Souza;
Luiz Felipe Buaiz Andrade (24.775/OAB-DF) e outros, representando Marcelo Ribeiro Medeiros.
SUMÁRIO: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM PEDIDO DE REEXAME EM

REPRESENTAÇÃO. CONHECIMENTO. PROVIMENTO PARCIAL DE UM DOS EMBARGOS E
PROVIMENTO TOTAL DO OUTRO. CIÊNCIA.
RELATÓRIO
Reproduzo, abaixo, na íntegra, o parecer lavrado no âmbito da Serur (peça 199):
INTRODUÇÃO
1.Trata-se de embargos de declaração opostos pelos Srs. Joaby Gomes Ferreira (peça 190) e
Shigeru Tsuchiya (peças 191-193) contra o Acórdão 1170/2018-TCU-Plenário, transcrito abaixo, da
relatoria do Exmo. Ministro José Múcio Monteiro (peça 169):
VISTOS, relatados e discutidos estes autos em fase de pedidos de reexame contra o Acórdão
1231/2017 – Plenário.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante
das razões expostas pelo Relator e com fundamento nos artigos 48 da Lei 8.443/1992 e 285 e 286,
parágrafo único, do RI/TCU, em:
9.1. conhecer dos pedidos de reexame e, no mérito, negar-lhes provimento;
9.2. notificar os recorrentes acerca desta deliberação;
9.3. encaminhar cópia do presente acórdão, com o relatório e voto, ao Delegado de Polícia
Federal Joselito de Araújo Sousa, da Superintendência Regional da Polícia Federal no Distrito Federal,
com referência ao IPL 0067/2018-4 – SR/PF/DF;
9.4. juntar cópia do Ofício 2004/2018 - IPL 0067/2018-4 SR/PF/DF - Delecor, de 15/3/2018, peça
146 destes autos, ao TC 001.320/2014-9.
HISTÓRICO
2.Em 26/6/2013, foi enviada solicitação ao TCU, por parte da Comissão de Seguridade Social e
Família da Câmara dos Deputados, para realização de fiscalização no Conselho Federal de Enfermagem
(Cofen) em virtude de possíveis irregularidades ocorridas em licitações, contratos e convênios deste
órgão (TC 018.588/2013-1, peça 1).
3.Em 2/10/2013, foi prolatado o Acórdão 2706/2013-TCU-Plenário, por meio do qual determinou-
se a realização de auditoria de conformidade no Cofen, em atenção à solicitação supracitada. Como
resultado da fiscalização, foram detectadas diversas irregularidades em contratos e convênios
conduzidos pela autarquia, conforme consta no relatório de auditoria (TC 001.320/2014-9, peça 40).
4.Em função dessa auditoria, foi emitido, em 20/8/2014, o Acórdão 2164/2014-TCU-Plenário, que
determinou a audiência dos responsáveis pelas irregularidades apontadas no relatório. Além disso, foi
proferido comando para constituição do presente processo, para análise das audiências relacionadas
com o Contrato 28/2010.
5.As audiências foram analisadas mediante instrução de 5/11/2015, a qual serviu de base para
emissão do Acórdão 1231/2017-TCU-Plenário. Por essa decisão, os Srs. Joaby Gomes Ferreira e
Shigeru Tsuchiya foram condenados ao pagamento de multa de R$ 35.000,00 e de R$ 15.000,00,
respectivamente (peças 74 e 85).
6.Inconformados, os precitados gestores interpuseram pedidos de reexame, os quais foram
analisados em instrução de 21/9/2017, na qual se propôs conhecer dos recursos, mas negar provimento
no mérito. A proposta foi ratificada por meio do Acórdão 1170/2018-TCU-Plenário (peças 113, 116, 143
e 169).
7.Insatisfeitos com a retro citada decisão, os Srs. Joaby Gomes Ferreira e Shigeru Tsuchiya
entraram com os presentes embargos de declaração (peças 190 e 191-193).
8.Tendo em vista que, por despacho (peça 195), o relator, Exmo. Ministro José Múcio Monteiro,
encaminhou os embargos opostos pelos responsáveis para esta Secretaria para pronunciamento de
mérito, sendo assim, entende-se que os recursos foram conhecidos pelo Relator, com a suspensão dos
efeitos do acórdão embargado, conforme previsto no art. 287, § 3º, do Regimento Interno do TCU
(RI/TCU).
EXAME TÉCNICO
9.Esta instrução se destina a analisar os embargos de declaração opostos pelos Srs. Joaby Gomes
Ferreira (peça 190) e Shigeru Tsuchiya (peças 191-193) contra o Acórdão 1170/2018-TCU-Plenário
(peça 169). Está dividida em tópicos que se destinam a resumir e analisar argumentos apresentados
pelos recorrentes.
10.Serão avaliados os seguintes assuntos com relação ao primeiro responsável: das condutas
imputadas ao Sr. Joaby Gomes Ferreira; das questões relativas à fase licitatória; das questões relativas
à fase da prorrogação do contrato; da possibilidade de responsabilização de pareceristas jurídicos no
âmbito do TCU; e da possibilidade de modificação do julgado mediante os embargos de declaração
opostos.
11.Quanto ao segundo responsável, serão abordados os temas a seguir: da conduta imputada ao

Sr. Shigeru Tsuchiya; da competência para elaborar a planilha de custos unitários; da utilidade de
tomar, como referência, os valores praticados no contrato anterior; do estado de saúde da esposa do
responsável.
Argumentos do Sr. Joaby Gomes Ferreira (peça 190)
12.De início, o recorrente faz uma sinopse das irregularidades que fizeram o TCU condená-lo ao
pagamento de multa. Depois, resume a análise do seu pedido de reexame acerca de sua pena, cujo
provimento foi negado por esta Corte. A partir daí, conclui que os fundamentos da decisão embargada se
apresentaram diversos dos registrados pelas unidades técnicas e pelo relator (peça 190, p. 1-7).
13.Após demonstrar a tempestividade da oposição dos presentes embargos, passa a defender que a
decisão embargada se baseou em premissas equivocadas. Segundo o embargante, o TCU entendeu que
houve erro grosseiro efetivado por ele quando da sua aprovação dos Pareceres 093/2010-J, 319/2010-J e
073/DLC-PROGER/2011-J (peça 190, p. 7-8).
14.Contudo, em relação ao primeiro parecer, entende que não se levou em consideração que houve
expresso registro acerca da inexistência da planilha de custos unitários. Cita item do voto do acórdão no
qual restaria reconhecido tal registro. Além disso, transcreve o seguinte trecho do parecer, o qual
demonstraria que não houve o erro grosseiro a ele atribuído (peça 190, p. 8-9):
8. Registre-se, inobstante, que a Comissão Permanente de Licitação deixou de juntar ao Edital que
enviou a esta Procuradoria o Orçamento, anexo obrigatório na forma do que preceitua o art. 40, § 2º, II,
da Lei Licitatória. Nesse passo, deve a CPL proceder à sua juntada, antes de publicá-lo.
15.Para o recorrente, é entendimento do TCU de que não há erro grosseiro, quando o agente
aponta as irregularidades, sugerindo providências. Dessa forma, entende que houve contradição entre a
conclusão do acórdão embargado e o que foi colocado no voto, isto é, de que houve o apontamento da
não inclusão do orçamento no parecer (peça 190, p. 8-9).
16.Cita doutrina e jurisprudência do TCU para defender que nem sempre é possível promover a
apuração detalhada dos custos unitários, conforme prevê o art. 7°, § 2°, inciso II, da Lei 8.666/1993.
Assim, sustenta que a ausência da planilha não inspira irregularidade, mas falha formal, desde que
outros meios de pesquisa estejam presentes nos autos do certame (peça 190, p. 9-10).
17.Nesse sentido, informa que o presidente da Comissão Permanente de Licitação (CPL) atestou a
compatibilidade dos preços com aqueles praticados no mercado por meio de pesquisa realizada pelo
Cofen. Destaca que o preço médio estimado para a licitação foi obtido, pela CPL, a partir da coleta de
preços junto a duas empresas e que as cotações realizadas serviram de parâmetro comparativo dos
preços unitários. Dessa forma, entende que a análise do pedido de reexame foi omissa em relação a
essas questões (peça 190, p. 10-11).
18.Em seguida, transcreve itens do voto do acórdão embargado acerca do 1º termo aditivo que
prorrogou o contrato em foco. Consignou-se, no voto, que não foram excluídos os serviços que não
seriam prestados novamente, ou seja, serviços não contínuos, considerando que o contrato foi
prorrogado pelo mesmo valor inicial. Quanto a esse problema, informa incialmente que compôs os
quadros do Cofen como Procurador Geral, em dois momentos distintos: o primeiro, de 2/2/2010 a
20/4/2012; e o segundo, de 4/5/2015 a 3/11/2015 (peça 190, p. 11-13).
19.Esclarece que apenas aprovou os dois pareceres, conforme consta nos autos. Dessa forma,
entende que a afirmação constante do item 30 do voto do acórdão embargado, transcrita abaixo, não o
alcançaria (peça 190, p. 13):
30. O presente processo trata do Contrato 28/2010, terceiro ajuste firmado entre o Cofen e o Ibac,
que somente foi possível devido à atuação dos ora recorrentes.
20.Aduz que o 1º termo aditivo se referiu somente à prorrogação da vigência do contrato por mais
doze meses e que, apesar da não alteração das demais cláusulas, não houve pagamento pelos serviços
não contínuos da contratação primária. Acrescenta que, como prova dessa afirmação, apresentou novos
documentos ao Relator do recurso de reexame, solicitando o retorno dos autos à unidade técnica para
análise, mas não foi atendido (peça 190, p. 13-14).
21.Transcreve trechos do voto do acórdão guerreado para demonstrar que houve omissão quanto à
análise dos novos elementos juntados aos autos. Entende, com base no art. 1º, § 3º, inciso I, da Lei
8.443/1992, que os novos elementos deveriam ter sido analisados pela unidade técnica competente (peça
190, p. 14-15).
22.Para o recorrente, as novas informações evidenciam que não houve pagamento pelos serviços
não contínuos previstos no contrato, apesar de sua não exclusão do 1º termo aditivo, mesmo porque não
foram executados novamente pela contratada. Por isso, reputa exuberante o fato de o acórdão
embargado não levar em consideração a nova documentação juntada ao processo, tais como certificado
de auditoria e notas fiscais. Registra que, antes da juntada, já havia nos autos provas suficientes da
inexistência de pagamentos por esses serviços (peça 190, p. 15).
23.Lembra a segunda vez que exerceu o cargo de procurador-geral na autarquia, quando apreciou
pedido de pagamento requerido pela contratada, o Instituto Base de Conteúdos e Tecnologias
Educacionais Ltda. (Ibac). Na ocasião, exarou o Parecer Jurídico 29/2015, negando o pedido. Como
prova, anexa este documento aos autos, entendendo tratar-se de fundamento novo a ser apreciado pelo
TCU (peça 190, p. 15 e 29).
24.De acordo com o embargante, não satisfeito com a opinião exarada no referido parecer, o Ibac
buscou receber tais pagamentos administrativamente, mediante recurso ao plenário do Cofen, mas ele
não tem conhecimento se a empresa logrou êxito. Entende que o TCU se omitiu por não analisar essa
prova e repisa que houve violação do regramento estabelecido no art. 1 º, § 3º, inciso I, da Lei
8.443/1992. Transcreve trecho final do parecer para demonstrar que, se houve pagamentos, não foi com
base em sua opinião (peça 190, p. 16-17).
25.Para o recorrente, não houve dano ao erário, fato reconhecido no voto do acórdão em foco,
conforme trecho que transcreve. Esclarece que os atos administrativos relacionados com o caso concreto
foram o contrato e seu aditivo, os quais não foram questionados pelo TCU. Entende, portanto, que não
houve irregularidade, já que nenhuma responsabilização recaiu sobre os ordenadores da despesa, em
razão de atos administrativos posteriores à emissão do parecer (peça 190, p. 17-18).
26.Apresenta entendimento do TCU acerca da possibilidade de responsabilização do parecerista
jurídico, já que o parecer muitas vezes é o primeiro passo para o cumprimento de crimes contra a
Administração Pública. No presente caso, não houve a responsabilização daqueles que praticaram atos
administrativos posteriores ao parecer, porque não restou configurado dano ao erário. Crê que esse fato
“sem sombras de dúvidas, por si só, fala em favor do embargante” (peça 190, p. 18-19).
27.Para o recorrente, no TCU é pacífico o entendimento de que o parecerista jurídico não deve ser
responsabilizado, a não ser em casos de erro grosseiro associado a má-fé ou dolo, causando prejuízo ao
erário. Segundo argumenta, a jurisprudência do STF é no sentido de que parecer não é ato
administrativo, mas opinião emitida pelo operador do direito (peça 190, p. 19).
28.Ainda como entendimento do STF, destaca que, se parecer fosse ato administrativo, o Ministério
Público, emissor de centenas de pareceres diários, terminaria responsabilizado por todas as culpas que
tem e que não tem. Informa que, no caso concreto, apenas encaminhou os autos para opinião do
advogado responsável pela emissão de pareceres sobre licitações, opinião essa que, após exarada,
recebeu sua aprovação, pois todas as questões haviam sido enfrentadas, mediante fundamentos jurídicos
inquestionáveis (peça 190, p. 19-20).
29.Insiste na argumentação de que, seja obrigatório ou facultativo o parecer, a responsabilização
de seu autor somente é possível ante a presença de dolo, má-fé ou erro evidente e inescusável, com a
ocorrência de nexo causal entre a opinião emitida e o dano necessariamente existente. Apresenta
jurisprudência e doutrina para corroborar sua tese (peça 190, p. 20-22).
30.Entende que os pareceres jurídicos aprovados por ele não causaram dano ao erário e não
foram exarados nem aprovados mediante fraude, conluio ou com a adoção de teses jurídicas absurdas.
Para ele, o parecerista será “civil e regressivamente responsável quando agir com dolo ou fraude no
exercício de suas funções”, conforme dispõe o art. 184 do Código de Processo Civil, mas, no caso, não
se vislumbrou a ocorrência de tais condicionantes, razão pela qual deve ser exonerado da multa imposta
ou que ela seja reduzida ao patamar mínimo (peça 190, p. 22-23).
31.Como anexos, o embargante apresenta os seguintes documentos: portaria de nomeação, de

2/2/2010 (peça 190, p. 24), portaria de exoneração, de 13/4/2012 (peça 190, p. 25), Diário Oficial da
União (DOU), de 23/4/2012, contendo portaria de exoneração (peça 190, p. 26), portaria de nomeação,
de 29/4/2015 (peça 190, p. 27), DOU, de 30/10/2015, contendo portaria de exoneração (peça 190, p. 28);
excerto do Parecer 29/2015 (peça 190, p. 29) e relatório, de 26/8/2015 (peça 190, p. 30-44).
Argumentos do Sr. Shigeru Tsuchiya (peças 191-193)
32.O recorrente apresentou duas peças recursais, cujos argumentos serão resumidos a seguir
(peças 191 e 192).
33.Na primeira peça, ele inicialmente defende o cabimento dos embargos, tendo em vista que seu
pedido de revisão da penalidade imposta foi desconsiderado pelo TCU, o que estaria em contradição
com os princípios da ampla defesa e do julgamento objetivo. Acrescenta que a decisão foi omissa por não
analisar suas razões e registra as imputações que levaram a sua condenação (peça 191, p. 1-3).
34.Em seguida, passa a discorrer acerca dos problemas de saúde relativos à sua esposa, que sofre
de carcinoma com metástase. Explica que somente recebe proventos como rendimento, os quais utiliza
para custear o tratamento, que é oneroso e realizado em cidade distinta de onde reside. Para o
recorrente, caso a multa seja mantida no atual patamar, haverá prejuízo para o tratamento médico de
sua esposa (peça 191, p. 3).
35.Entende que, como presidente da CPL, não tinha competência para questionar a planilha de
custo elaborada pela assessoria técnica do Cofen, área onde foi confeccionado o projeto básico. Para
ele, pode ter havido irregularidade, mas não ilegalidade, por não dar causa a prejuízo aos cofres do
Cofen (peça 191, p. 3-4).
36.Registra que, à época do certame, o Cofen encontrava-se em fase de reestruturação
administrativa, com servidores ainda inexperientes em suas áreas de atuação. Aduz que não tinha
nenhum processo antes deste e que esta foi sua primeira condenação pelo TCU. Assim, entende que
devem ser observados os princípios constitucionais da razoabilidade e da proporcionalidade de forma a
reduzir sua penalidade (peça 191, p. 4).
37.Na segunda peça, o recorrente demonstra inicialmente a tempestividade do recurso impetrado.
Depois, argumenta que protocolou petição com elementos recursais relevantes em 22/5/2018, mas não
houve menção a eles nem no relatório, nem no voto do acórdão guerreado, ou seja, o acórdão padece de
omissão por não levar em consideração essas novas informações (peça 192, p. 1-2).
38.Entende que houve omissão relevante acerca da dosimetria da pena, pois peticionou para
reduzir a multa em razão de doença grave de sua esposa, o que diminuiu sua capacidade financeira. De
acordo com o recorrente, as sanções visam reprimir práticas irregulares e evitar sua repetição, mas
devem levar em consideração a capacidade financeira do sancionado para sua fixação, em nome da
proporcionalidade e razoabilidade (peça 192, p. 2).
39.Esclarece que jamais foi punido pelo TCU nem deu causa a prejuízo ao erário e que sua
conduta não teve repercussão jurídica, razão pela qual entende que sua multa deve ser diminuída. Para
ele, atos mais gravosos, com prejuízo aos cofres públicos, foram sancionados com menos rigor, conforme
se vê na jurisprudência desta Corte (peça 192, p. 2).
40.Segundo o embargante, a omissão mais importante do acórdão refere-se ao fato de imputar a
ele a responsabilidade pela não realização do cálculo dos custos unitários envolvidos na contratação,
além de desconsiderar o valor do contrato vigente no Cofen. Registra que, em nenhum momento, foi
indicada a norma que estabelece a competência do presidente da CPL de elaborar orçamento detalhado
em planilhas que expressem os custos unitários ou a confecção do edital (peça 192, p. 2-3).
41.Observa que o projeto básico foi elaborado pela coordenadora-geral do programa de
proficiência e que foi atestado pelo chefe da assessoria técnica que ele cumpria as exigências da lei. De
sua parte, ficou responsável pela cotação de preços a partir desse projeto básico, ressalvando que não é
especialista na área de educação (peça 192, p. 3).
42.De acordo com o recorrente, a Secretaria de Recursos (Serur) e o voto do acórdão se referem à
seguintes falhas: tratamento dos custos a serem enfrentados pelo fornecedor, não configuração do
orçamento detalhado em custos unitários e não detalhamento dos insumos materiais, humanos e
equipamentos. Entende que nenhuma delas, que motivaram da sua audiência, pode ser imputada a ele,
pois não seria da competência do presidente da CPL a elaboração destas peças (peça 192, p. 3).
43.Adicionalmente, aponta nova omissão do acórdão no sentido de não esclarecer a utilidade de se
tomar, como referência, os valores praticados anteriormente pelo Conselho, pois a forma de pagamento
seria distinta. Explica que, no contrato anterior, a remuneração se dava por “alunos matriculados”,
enquanto que, no novo contrato, por “alunos que concluíram o curso”. Aduz que essa nova forma de
remuneração foi estabelecida no projeto básico, cuja elaboração não foi de sua responsabilidade (peça
192, p. 3).
44.Cita jurisprudência do TCU para defender o seguinte: não é competência da CPL a elaboração
de orçamento e do edital, visto que tais procedimentos pertencem à fase de planejamento da licitação
(Acórdão 4436/2018-TCU-1ª Câmara); as competências da CPL são meramente executórias (Acórdão
1229/2017-TCU-Plenário); e o presidente da CPL não deve ser responsabilizado por falhas referentes ao
projeto básico, pois atribuições da comissão abrangem em regra apenas o processamento do
procedimento licitatório (Acórdão 870/2013-TCU-Plenário) (peça 192, p. 3-4).
45.Do exposto, conclui que as normas delimitadas na audiência como descumpridas por ele não
seriam da competência do presidente da CPL. Para ele, suprida a omissão, ou seja, indicada a norma de
competência do presidente da CPL, seria possível verificar que as falhas detectadas não faziam parte do
rol de suas atribuições. Igualmente, suprida a outra omissão, qual seja, a questão da não utilização dos
custos de contrato anterior, em função de formas de pagamento e medição distintas, entende que também
se verificará ausente a irregularidade (peça 192, p. 4).
46.Como anexos, o embargante apresenta os seguintes documentos: portaria de nomeação, de
5/5/2008 (peça 192, p. 5), Memorando 364/Astec, de 20/7/2009 (peça 192, p. 6), relatório contendo
justificativas e orientações técnicas do “Programa Proficiência”, 24/7/2009 (peça 192, p. 7-50),
Comunicado Interno 89/2009, de 26/8/2009 (peça 193, p. 1), projeto básico, de 25/8/2009 (peça 193, p.
2-41), cotação de preços, de 30/11/2009 (peça 193, p. p. 42-48) e quadro comparativo, de 10/12/2009
(peça 193, p. 48-50).
Análise
47.De acordo com o art. 287, caput, do RI/TCU, os embargos de declaração devem ser utilizados
quando houver obscuridade, omissão ou contradição em acórdão do Tribunal, devendo ser apontado o
vício que se pretende impugnar. Nesse momento processual, os dois recorrentes apontam supostos vícios
que ensejariam contradição ou omissão do Tribunal nos autos desse processo. A análise dos argumentos
apresentados por eles será efetivada por subtópicos, conforme segue.
Das condutas imputadas ao Sr. Joaby Gomes Ferreira
48.Mediante o Acórdão 1231/2017-TCU-Plenário, o Sr. Joaby Gomes Ferreira foi condenado ao
pagamento de multa de R$ 35.000,00 em função das seguintes condutas, consideradas como grave
infração às normas que regulam as licitações, conforme explicitado no relatório do acórdão:
(...) aprovou e manifestou o seu ‘de acordo’ com o parecer jurídico 093/2010-J, de 10/3/2010, no
qual foi proposta a aprovação da minuta do edital da Concorrência 002/2010, embora tenha sido
apontada a não inclusão do orçamento na documentação submetida à análise, havendo sido assinalado
pelo próprio parecerista jurídico que o orçamento é ‘anexo obrigatório na forma do que preceitua o art.
40, § 2º, II, da Lei Licitatória’ (peça 19, p. 134). Ademais, desconsiderou a determinação exarada pelo
Tribunal no Acórdão 158/2008 - TCU - Plenário, de 14/2/2008, itens 9.2 e 9.2.4. Posteriormente,
aprovou e manifestou o seu ‘de acordo’ com o parecer jurídico 319/2010-J, de 18/10/2010, no qual se
pugnou ‘pela homologação do processo licitatório e, por via de consequência, pela celebração do
contrato com a empresa Ibac Ltda. que dele sagrou-se vencedora’ (TC-001.320/2014-9, peça 19, p. 144).
(...) requereu à Divisão de Licitações e Contratos que emitisse parecer jurídico a respeito da
celebração do 1º Termo Aditivo ao Contrato 28/2010, ainda que tivesse recebido, tão somente, um único
volume do PAD 351/2009, fato que considerou ‘situação anômala e repudiável à tramitação processual,
até mesmo porque retira da Administração a possibilidade de exame dos atos que se encontram
registrados nos demais volumes’. No entanto, decidiu por dar prosseguimento ao feito ‘para que não
haja prejuízo à administração, até mesmo porque o tempo não para e o prazo não perdoa, muito embora
fatos como esses não devam se tornar rotina’. Ao tomar tal decisão, assumiu o risco de concluir a
apreciação jurídica dos atos, sem dispor de todas as informações necessárias à análise. Posteriormente,
aprovou e manifestou o seu ‘de acordo’ com o parecer jurídico 073/DLC-Proger/2011-J, de 5/10/2011,
aprovando a minuta 1º Termo Aditivo ao Contrato 28/2010, sem verificar que nem todos os itens do
contrato eram passíveis de prorrogação, pois, nem todos eram, indubitavelmente, de natureza
continuada, sendo mantida a contratação de ‘serviços iniciais e preparatórios’ já prestados pela
contratada e pagos pela contratante.
49.Conforme se observa, as condutas censuradas foram materializadas por meio de três pareceres
jurídicos, já que a questão do requerimento acima citado foi afastada pela unidade técnica, conforme
trecho abaixo também extraído do relatório do acórdão:
288. Tendo em vista que em sua manifestação o senhor Júlio Lima Toledo assegurou haver
compulsado ‘todo o autuado’, referindo-se ao PAD 351/2009, antes de proferir o parecer jurídico
073/DLC-Proger/2011-J, de 5/10/2011, torna-se plausível a afirmação do senhor Joaby Gomes Ferreira
de que o parecerista recebeu todos os volumes do PAD 351/2009, e não só o Volume VIII, antes de fazer
sua manifestação.
50.As condutas foram perpetradas em dois momentos distintos, ambos relativos ao contrato sob
análise: a primeira, durante a fase licitatória, por meio da aprovação de dois pareceres (093/2010-J e
319/2010-J); e a segunda, por ocasião da prorrogação do contrato, quando aprovou o Parecer
073/DLC-Proger/2011-J.
Das questões relativas à fase licitatória
51.O recorrente alega inexistência de erro grosseiro em relação ao Parecer 093/2010-J, pois
houve expresso registro acerca da inexistência da planilha de custos unitários. Para ele não há erro
grosseiro, quando o parecerista aponta a irregularidade e, assim, haveria contradição entre a conclusão
do acórdão embargado e o que foi colocado no voto.
52.De fato, em um trecho do voto do acórdão embargado transcrito pelo recorrente, consta que ele
apontou a não inclusão do orçamento na documentação submetida à sua análise. Essa ocorrência, no
entanto, foi entendida como um agravante pelo TCU, pois ele aprovou a minuta do edital, “mesmo tendo
apontado a não inclusão do orçamento na documentação submetida à sua análise”.
53.Para o deslinde dessa questão, necessário avaliar os termos em que foi emitido o parecer. De
início, importa registrar que, no trecho, acima transcrito, do relatório do Acórdão 1231/2017-TCU-
Plenário, onde é descrita a conduta do agente, a referência ao parecer está incorreta: ele se encontra
nas páginas 138 e 139 da peça 19 do TC-001.320/2014-9, e não na página 134, como foi grifado.
54.É verdade que foi apontada a falha no parecer aprovado pelo recorrente, nos termos abaixo
assinalados (TC-001.320/2014-9, peça 19, p. 139):
enviou a esta Procuradoria o Orçamento, anexo obrigatório na forma do que preceitua o art. 40, § 2°, II,
55.Além disso, determinou-se à CPL que procedesse à juntada do documento, fazendo-se expressa
menção ao dispositivo que informava sobre a necessidade de elaborar um “orçamento estimado em
planilhas de quantitativos e preços unitários”. Nota-se, portanto, que a aprovação da minuta do edital
foi condicional, isto é, a minuta estaria aprovada desde que a CPL juntasse planilha de custos unitários
ao processo licitatório em andamento.
56.Não é comum a aprovação de minutas da forma acima descrita: em geral, quando faltam
documentos, aponta-se a falha, mas não se aprova a minuta. Assim, são emitidos vários pareceres até
que todos os documentos obrigatórios que compõem o processo estejam presentes.
57.Se o procedimento sob análise tivesse seguido o rumo tradicional, é possível que o recorrente
não estivesse respondendo por essa irregularidade. Como foi apontada a falha, é de se esperar que o
setor jurídico do Cofen somente aprovasse a minuta quando a CPL juntasse o documento faltante.
Todavia não é possível afirmar que o procedimento adotado esteja errado, já que não se conhece norma
aplicável ao Cofen que especifique a forma como deve ser emitido o parecer jurídico previsto no
parágrafo único do art. 38 da Lei 8.666/1993.
58.A decisão acerca do recorrente prolatada no acórdão embargado baseou-se em parte na

premissa de que a minuta do edital foi aprovada por intermédio do parecer sob análise. Contudo, a
análise mostrou que houve um erro de entendimento por parte da unidade técnica quanto à valoração do
teor do parecer sob análise.
59.Não houve, nesse caso, omissão ou contradição na decisão, pois o assunto foi tratado pela
unidade técnica e a decisão está de acordo com o que foi analisado. Entende-se, portanto, que há uma
pretensão do responsável de rediscutir o mérito da matéria, o que não é adequado por meio dessa via
recursal.
Das questões relativas à fase da prorrogação do contrato
60.Outra irregularidade imputada ao recorrente diz respeito à prorrogação do Contrato 28/2010,
o qual foi renovado pelo mesmo valor original, com a inclusão de serviços que não seriam prestados
novamente. Ele não nega a emissão de parecer aprovando a prorrogação, mas argumenta que não houve
pagamento pelos serviços não contínuos da contratação primária e que teria apresentado provas desse
não pagamento, as quais foram ignoradas pelo TCU, caracterizando omissão.
61.A irregularidade sob análise foi inicialmente descrita no relatório da auditoria solicitada pela
Câmara dos Deputados. Os fatos a seguir narrados foram extraídos deste relatório (TC 001.320/2014-9,
peça 18).
62.O Ibac foi contratado pela primeira vez pelo Cofen em 2007, mediante concorrência, para a
prestação de serviços de capacitação profissional relacionados com o “Programa Proficiência”.
Posteriormente, o Cofen contratou a mesma empresa sem fazer licitação, o que foi objeto de denúncia no
TCU, resultando no Acórdão 2771/2011-TCU-Plenário, de 19/10/2011. Dentre outras medidas,
determinou-se ao Cofen que, em novas contratações de objetos similares, fosse realizado o devido
procedimento licitatório (TC 001.320/2014-9, peça 18, p. 19).
63.Contudo, antes desse acórdão, ainda em 2009, o Cofen iniciou procedimento para a realização
de concorrência com o objetivo de contratar empresa para dar continuidade ao sobredito programa. Em
decisão do plenário do Conselho, destacou-se que a abertura da licitação se devia à orientação do TCU
para rescindir o contrato com o Ibac (TC 001.320/2014-9, peça 18, p. 20).
64.Apesar dessa decisão, o Ibac continuou prestando os serviços relacionados com o “Programa
Proficiência” até 16/4/2010, quando foi efetuado o pagamento final à empresa. A concorrência foi
homologada em 18/10/2010, sagrando-se vencedora a mesma empresa Ibac com uma proposta de
R$ 5.984.300,00, coincidentemente o mesmo valor que ela apresentou por ocasião da cotação de preços,
ainda durante a fase preparatória da licitação (TC 001.320/2014-9, peça 18, p. 21).
65.Apenas três empresas, incluindo o Ibac, participaram do certame, e esta empresa venceu por
“larga margem de pontos na proposta técnica” em relação às outras duas concorrentes, as quais não
haviam sido consultadas na fase de cotações de preço. Como foram desclassificadas, nem ao menos
foram abertos os envelopes de suas propostas, razão pela qual seus valores são desconhecidos (TC
001.320/2014-9, peça 18, p. 21).
66.Consta, no relatório de auditoria, que o objeto contratado foi dividido em serviços iniciais
preparatórios, no valor de R$ 422.500,00, e serviços contínuos, fixados em R$ 5.561.800,00 para um
período de doze meses, perfazendo o total de R$ 5.984.300,00. Registrou-se, ainda, que a nova
contratação “representava, apenas seis meses depois de encerrado o contrato anterior, um acréscimo de
custos na ordem de 40,5%, sem que houvesse o aumento de uma única vaga adicional” (TC
001.320/2014-9, peça 18, p. 21-22).
67.O Contrato 28/2010 foi prorrogado mediante 1º Termo Aditivo, assinado em 5/10/2011. De
acordo com o aditivo, foi prorrogada a vigência por mais doze meses, mantendo-se inalteradas as
demais cláusulas (TC 001.320/2014-9, peça 19, p. 242-244).
68.Essa renovação contratual foi a causa da irregularidade ora analisada, já que o valor se
manteve o mesmo, pressupondo na prorrogação dos serviços não contínuos, que correspondiam a
aproximadamente 7% do total contratado (422.500,00 x 100 / 5.984.300,00). Essa e outras
irregularidades relacionadas com a prorrogação foram analisadas no relatório de auditoria, já citado
(TC 001.320/2014-9, peça 18, p. 29-30).
69.Diante desse cenário, inclusive com questionamentos do TCU em relação à empresa contratada,
era de se esperar um maior cuidado por parte da assessoria jurídica na emissão de parecer acerca da
prorrogação contratual. Não foi o que aconteceu: conforme se constata a partir do documento acostado
aos autos do processo, o parecer passa ao largo de questões importantes, a exemplo da impossibilidade
de prorrogação dos serviços não contínuos e da necessidade de demonstração da adequação dos preços
(TC 001.320/2014-9, peça 19, p. 238-241).
70.Nesse momento processual, o recorrente alega que, apesar de tudo, não houve pagamento pelos
serviços não contínuos e que apresentou provas desse fato que não foram regularmente analisadas pelo
TCU. Para ele, houve omissão do TCU pois, de acordo com o art. 1º, § 3º, inciso I, da Lei 8.443/1992, os
novos elementos deveriam ter sido analisados pela unidade técnica competente.
71.Não merecer vingar essa alegação, pois esses novos elementos se referiam à demonstração da
inexistência de pagamentos pelos serviços não contínuos, conforme registrado pelo recorrente em seu
recurso (peça 190, p. 15). Como bem lembrou o Exmo. Ministro-Relator em trecho de seu voto, inclusive
transcrito pelo recorrente, o TCU proferiu o acórdão condenatório já considerando a ausência de dano
(peça 171, p. 11, item 54).
72.Não se trata, portanto, de desrespeito ao dispositivo precitado, já que a análise relativa à
ausência de dano já havia sido efetivada pela unidade técnica. Nesse sentido, veja-se o trecho abaixo
transcrito da instrução da Serur de 21/9/2017, que foi a base do relatório do acórdão embargado (peça
143, p. 12):
10.3 Os recorrentes, nos presentes autos, não foram responsabilizados por terem causado danos ou
prejuízo ao Erário, situação na qual uma Tomada de Contas Especial teria sido instaurada e os agentes
públicos em questão teriam sido citados a recolherem prontamente determinada quantia, ou a
apresentarem suas alegações de defesa, nos termos do art. 8º, c/c art. 12, inciso II, da Lei 8.443/1992.
73.Entende-se, portanto, irretocável o acórdão embargado quanto a esse assunto, inexistindo
omissão, contradição e obscuridade em seu bojo.
Da possibilidade de responsabilização de pareceristas jurídicos no âmbito do TCU
74.O recorrente argumenta que não houve a responsabilização daqueles que praticaram atos
administrativos posteriores ao parecer, porque não restou configurado dano ao erário. Para ele, a
responsabilização do parecerista jurídico somente é possível ante a presença de dolo, má-fé ou erro
evidente e inescusável, com a ocorrência de nexo causal entre a opinião emitida e o dano
necessariamente existente.
75.Esse assunto foi abordado no relatório do acórdão embargado e, ao contrário do que alega o
recorrente, houve sim a responsabilização de gestores que praticaram atos administrativos posteriores à
emissão dos pareceres aprovados por ele. Nesse sentido, confira-se o trecho abaixo, transcrito do
relatório (peça 171, p. 10):
Observe-se que, ao contrário do que aduz o recorrente, não estão sendo responsabilizados apenas
os pareceristas que emitiram opiniões sem o correspondente fundamento fático, mas também os gestores
públicos que, ainda que neles escudados, praticaram os atos administrativos propriamente ditos (v.g. a
elaboração da estimativa de preços da licitação e do edital da Concorrência 002/2010 sem o orçamento
expresso em planilhas de custos unitários e a solicitação de autorização para a celebração do Aditivo de
prorrogação sem se averiguar quais itens do contrato seriam passíveis de prorrogação).
76.Por outro lado, é fato que não foram constatados prejuízos ao erário em função das opiniões
expressadas nos pareceres sob análise. Como o embargante sustenta que essa ocorrência estaria em
contradição com o entendimento jurisprudencial do TCU, torna-se necessária a reanálise da questão.
77.De início, importa recordar que a condenação do recorrente está relacionada com o fato de ele
ter aprovado três pareceres: 093/2010-J, 319/2010-J e 073/DLC-PROGER/2011-J. Quanto ao primeiro
(TC 001.320/2014-9, peça 19, p. 138-139), conforme exposto anteriormente (parágrafos 51 a 58),
entendeu-se que houve equívoco na análise efetivada em fase processual anterior, já que foi apontada, no
parecer, a ausência da planilha de custos unitários nos autos do processo licitatório.
78.Mediante o Parecer 319/2010-J (TC 001.320/2014-9, peça 19, p. 143-147), pugnou-se pela
homologação da licitação e consequente celebração do contrato sob análise com a empresa Ibac. Nesse
caso, entende-se que houve erro na emissão da opinião exarada por meio do parecer, já que, no parecer
anterior, havia sido apontada a ausência da planilha de custos unitários, a qual não foi juntada aos
autos.
79.Quanto ao Parecer 073/DLC-PROGER/2011-J (TC 001.320/2014-9, peça 19, p. 238-241),
entende-se que também houve falha na opinião veiculada por meio dele. Conforme analisado no tópico
anterior, defendeu-se, no parecer, a possibilidade de prorrogação do Contrato 28/2010, mesmo sem a
exclusão dos serviços considerados como iniciais e preparatórios, isto é, serviços não contínuos.
80.No âmbito do TCU, é pacífica a jurisprudência sobre a possibilidade de responsabilização do
parecerista jurídico quando este defende tese não devidamente fundamentada. Em outras palavras, ele
poderá ser condenado quando seu parecer, como elemento essencial à formação do ato administrativo,
estiver inquinado de vício, com potencialidade de macular o ato como um todo. É o caso do parecer
emitido com base no parágrafo único do artigo 38 da Lei 8.666/1993.
81.Supondo-se, por hipótese, que não fosse possível a responsabilização do parecerista que emite
opinião com base no dispositivo supracitado, nesse caso ocorreria uma situação de impunidade. De um
lado, o administrador sustentaria a correção do ato, por estar respaldado na opinião do parecerista, o
qual, por sua vez, não poderia ser responsabilizado em relação ao que escreveu. Nesse sentido, o
Acórdão 190/2001-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues.
82.No presente feito, contudo, não restou configurado dano ao erário em função das opiniões
emitidas nos três pareceres. Cabe, portanto, avaliar qual o posicionamento do TCU em situações
semelhantes, isto é, se a regra é responsabilizar ou não o parecerista quando não há dano ao erário.
83.Conforme se observa na jurisprudência do TCU, é comum a responsabilização de pareceristas
jurídicos mesmo na ausência de dano ao erário. Nesse sentido, os Acórdãos 4984/2018-TCU-1ª Câmara,
362/2018-TCU-Plenário e 3745/2017-TCU-2ª Câmara.
Da possibilidade de modificação do julgado mediante os embargos de declaração opostos
84.Por outro lado, verifica-se que o embargante foi responsabilizado em virtude da emissão de três
pareceres jurídicos, mas a análise (parágrafos 51 a 59) mostrou que, em relação a um dos pareceres,
não houve o erro imputado. Dessa forma, entende-se que houve falha na emissão do acórdão embargado,
já que houve mudança de entendimento em relação a uma das três condutas que fundamentaram a
decisão.
85.Contudo, o tipo recursal ora em análise, via de regra, não admite a modificação do acórdão
recorrido, pois se presta a esclarecer omissões, contradições e obscuridades presentes na decisão. O
TCU, no entanto, tem proferido deliberações no sentido de que é cabível a utilização dos embargos para
a correção de premissas equivocadas, sobre as quais se tenha fundado o acórdão recorrido, conferindo-
lhes, neste caso, efeitos infringentes (por exemplo, Acórdãos TCU 4774/2013-2ª Câmara, 6559-2010-1ª
Câmara, 515/2006-Plenário, 2618/2008-Plenário e 61/2015-Plenário).
86.Dessa forma, considerando que é possível a utilização dos embargos de declaração para a
correção de erro de fato e que, aos embargos, podem ser excepcionalmente atribuídos efeitos
infringentes quando utilizados para correção de erro material manifesto, vislumbra-se a possibilidade
desta peça recursal resultar na alteração do acórdão recorrido.
87.Assim, com o objetivo de prevalecer nos autos a verdade material, entende-se possível a
redução da multa imposta ao ex-procurador do Cofen. A análise efetivada também favorece o autor dos
pareceres aprovados pelo ex-procurador Sr. Julio Lima Toledo, embora ele não tenha entrado com
embargos nesse momento processual, tendo em vista que foi apenado com multa no valor de
R$ 25.000,00.
Da conduta imputada ao Sr. Shigeru Tsuchiya
88.O Sr. Shigeru Tsuchiya era o presidente da CPL à época dos fatos e foi condenado ao
pagamento de multa de R$ 15.000,00 em função da conduta abaixo discriminada, conforme consta no
relatório do Acórdão 1231/2017-TCU-Plenário:
(...) elaborou a estimativa de preços da licitação e o edital da Concorrência 002/2010,
desconsiderando no cálculo do valor estimado para o contrato os valores da contratação em vigor no
Cofen, bem como dos valores obtidos junto às empresas consultadas, sem realizar o cálculo de todos os
custos unitários envolvidos, violando o disposto na Lei 8.666/1993, art. 3º, caput; art. 7º, § 2º, inciso II; e
art. 40, inciso X, e § 2º, inciso II, e incorrendo, ainda, em descumprimento a determinação do TCU
exarada no Acórdão 158/2008 - TCU - Plenário, de 14/2/2008, itens 9.2 e 9.2.4.
Da competência para elaborar a planilha de custos unitários
89.O embargante alega que não foi indicada a norma que estabelece a competência do Presidente
da CPL de elaborar orçamento detalhado em planilhas que expressem os custos unitários ou a confecção
do edital. Para ele, houve omissão do TCU no tratamento dessa questão.
90.Não tem razão o embargante, porque o dispositivo abaixo, extraído do edital da licitação,
demonstra que era sua obrigação estimar os valores e custos máximos para o projeto (TC-001.320/2014-
9, peça 19, p. 106):
7. Dos valores e custos máximos estimados para o projeto
O valor final para o cumprimento do presente objeto será definido após a cotação prévia de preços
a ser realizada pela Comissão Permanente de Licitação - CPL.
91.O dispositivo acima transcrito deixa claro que a competência para elaborar a planilha de custos
unitários era da CPL, cuja presidência era ocupada pelo recorrente à época dos fatos. Note-se, inclusive,
que o parecer jurídico que aprovou a minuta do edital fez referência explícita quanto à necessidade de se
juntar essa planilha aos autos do processo licitatório, como condicionante para sua aprovação.
92.O embargante alega que não deu causa a prejuízo ao erário e que sua multa deve ser diminuída.
Cumpre examinar sua conduta quanto à precificação dos custos da contratação para avaliar se houve
contradição, omissão ou obscuridade na análise efetivada pelo TCU.
93.A CPL fez a pesquisa de preços com quatro fornecedores dos serviços a serem contratados,
inclusive com a contratada que prestava tais serviços à época para o Cofen, o Ibac. As propostas das
quatro empresas constam dos autos do processo da auditoria realizada no Cofen e demonstram que o
serviço global foi subdivido em nove itens, com detalhamento de preços para cada um deles (TC-
001.320/2014-9, peça 19, p. 107-113).
94.Não obstante o fato de essa pesquisa ser insuficiente para contratação desse porte, haja vista
que não levou em consideração outras fontes de pesquisa de preços, a exemplo de contratações
semelhantes da administração pública, a CPL elaborou quadro comparativo de preços em 10/12/2009,
assinado pelo recorrente, com base nesses dados.
95.Como estimativa de preço da contratação, ao invés de considerar a média dos preços unitários
constantes na proposta, procedeu à média aritmética simples dos valores globais ofertados pelas
empresas. E fixou em R$ 6.060.348,50 o valor estimado para a contratação.
96.No relatório do acórdão que condenou o recorrente, foi calculado o valor estimado da
contratação considerando os preços unitários de cada uma das quatro propostas, conforme quadro
constante no item 111. O resultado foi um valor estimado de R$ 5.235.342,50, correspondente a cerca de
86% do valor fixado.
97.Não socorre ao embargante o argumento de que, à época, o Cofen se encontrava em fase de
reestruturação administrativa, com servidores ainda inexperientes em suas áreas de atuação. Como se
vê, para efetuar o cálculo acima descrito, não são necessárias habilidades maiores do que as exigíveis de
um gestor com medianos conhecimentos.
98.Ao fixar o valor estimado naquele patamar, o recorrente incorreu no risco de o Cofen contratar
uma proposta com sobrepreço, o que importa em conduta irregular grave. Não há, nos autos, notícias de
dano ao erário, o que não quer dizer que não ocorreu, mas apenas que os testes de auditoria aplicados
não foram suficientes para emitir opinião sobre o assunto.
99.A análise acima efetivada consta com maiores detalhes no relatório do Acórdão 1231/2017-
TCU-Plenário, que fixou a sanção ao recorrente. Por isso, entende-se não haver contradição, omissão ou
contradição na decisão do Tribunal quanto a esse assunto.
Da utilidade de tomar, como referência, os valores praticados no contrato anterior
100.O recorrente aponta que houve omissão do acórdão ao não esclarecer a utilidade de tomar,
como referência, os valores praticados no contrato anterior, pois a forma de pagamento seria distinta.
Enquanto, no contrato anterior, a remuneração se dava por “alunos matriculados”, no novo contrato, o
pagamento era feito por “alunos que concluíram o curso”.
101.Esse assunto da ausência de comparação dos preços do contrato a ser celebrado com aqueles
praticados no contrato anterior foi objeto de análise no relatório do acórdão que condenou o recorrente
(itens 118 a 134). Conforme consta em quadro do item 163 do relatório do Acórdão 2164/2014-TCU-
Plenário, que determinou a realização da audiência dos responsáveis, o novo contrato representava um
custo de mais de R$ 1,5 milhões por ano sem haver acréscimo no número de vagas ofertadas.
102.Dessa forma, deveria haver, nos autos do processo licitatório, justificativa para essa
majoração, o que não ocorreu, conforme registrado no item 134 do relatório do acórdão condenatório. A
utilidade seria, portanto, demonstrar a razoabilidade dos novos preços a serem praticados. Entende-se,
portanto, que não houve omissão do TCU quanto a esse assunto, conforme alega o recorrente.
Do estado de saúde da esposa do responsável
103.O recorrente reclama que entrou com informações relevantes acerca do estado de saúde de
sua esposa em 22/5/2018, mas não houve menção a esse assunto nem no relatório, nem no voto do
acórdão guerreado. Dessa forma, o acórdão seria omisso em relação a essa questão.
104.De fato, ele entrou com essas informações na data indicada (peça 167), após a etapa de
instrução processual, mas não houve análise sobre esse assunto nem no relatório nem no voto do
acórdão guerreado. Dessa forma, convém avaliar se procede a reclamação do recorrente, isto é, se os
problemas de saúde relativos à sua esposa devem influenciar na dosimetria da pena a ele imposta.
105.Entende-se que esses problemas não guardam relação com a conduta irregular do recorrente,
isto é, não restou demonstrada o nexo de causalidade entre esses problemas e a elaboração precária da
pesquisa de preços realizada pelo recorrente. Assim, alegações baseadas em problemas de saúde na
família não são suficientes para sanar a irregularidade ocorrida nem para reavaliar a pena imposta pelo
TCU, muito embora sejam dignos de solidariedade por parte desse Tribunal, com votos de melhoras para
o familiar envolvido.
106.Nesse sentido, trecho do voto do Acórdão 1147/2018-TCU-2ª Câmara, da relatoria da Ministra
Ana Arraes:
7. Com os devidos pêsames pelas perdas familiares, avalio que as condições econômicas ou de
saúde do recorrente não têm o condão de afastar sua responsabilidade sobre a prestação de contas dos
recursos públicos por ele administrados, à exceção de inimputabilidade reconhecida judicialmente, o que
não ocorreu no presente caso.
CONCLUSÃO
107.Entende-se que houve equívoco na decisão embargada em relação ao primeiro parecer
aprovado pelo ex-procurador-geral do Cofen, mas não omissão, contradição ou obscuridade (parágrafos
51 a 59). Também não se constatou a presença desses elementos na análise relativa aos dois outros
pareceres que ele aprovou, condutas que mereceram reprovação do TCU (parágrafos 60 a 73).
108.No âmbito do TCU, é pacífica a jurisprudência sobre a possibilidade de responsabilização do
parecerista jurídico quando este defende tese não devidamente fundamentada, mesmo na ausência de
dano ao erário. Contudo, houve mudança de entendimento acerca de uma das três condutas irregulares
que fundamentaram a aplicação da multa ao ex-procurador-geral (parágrafos 74 a 83).
109.Na jurisprudência do TCU, verifica-se possível a utilização de embargos de declaração para a
correção de erro de fato, o que pode resultar na alteração do acórdão recorrido. O TCU aplicou a multa
ao ex-procurador do Cofen com base em sua atuação em três pareceres, mas, para um deles, a análise
mostrou que houve equívoco na interpretação da unidade técnica. Dessa forma, entende-se pertinente
propor a redução da multa imposta ao ex-procurador do Cofen. Tal medida que deve ser estendida ao
autor dos pareceres, também apenado com multa (parágrafos 84 a 87).
110.A partir da análise dos elementos recursais do ex-presidente da CPL, não se vislumbram
omissões, contradições ou obscuridades na decisão do TCU relacionada com suas condutas (parágrafos
88 a 106).
111.Ante o exposto, submete-se à consideração superior a presente análise dos embargos de

declaração opostos pelos Srs. Joaby Gomes Ferreira e Shigeru Tsuchiya contra o Acórdão 1170/2018-
TCU-Plenário, propondo-se, com fundamento nos artigos 32, inciso II, e 34, da LOTCU:
a) quanto ao Sr. Shigeru Tsuchiya, conhecer dos embargos e, no mérito, rejeitá-los.
b) quanto ao Sr. Joaby Gomes Ferreira:
b.1) conhecer dos embargos e, no mérito, rejeitá-los;
b.2) em caráter excepcional, reduzir a multa a ele aplicada por meio do item 9.5 do Acórdão
1231/2017-TCU-Plenário.
c) estender os efeitos da medida proposta na alínea “b.2” ao Sr. Julio Lima Toledo.
d) dar ciência do acórdão que vier a ser proferido aos embargantes e aos demais interessados.
O Diretor e o Secretário da Serur se manifestaram de acordo com a proposta do Auditor, mas o

Secretário apresentou ainda as seguintes considerações (peças 200-201):
Manifesto-me de acordo com a proposta de encaminhamento unânime formulada pela 3ª DT, no

sentido de conhecer dos embargos de declaração opostos por Shigeru Tsuchiya e Joaby Gomes Ferreira,
rejeitando-os, porém, em caráter excepcional e de ofício, reduzir o valor das multas aplicadas a ambos.
2. Não obstante, considero adequado apresentar observações adicionais.
3. A princípio, ressalto que a contradição passível de correção por embargos de declaração
restringe-se aos casos em que há conclusões inconciliáveis entre si, presentes no bojo da fundamentação
da deliberação ou na parte dispositiva em relação à fundamentação. Conforme lição de Misael
Montenegro Filho, Fredie Didier Junior e Araken de Assis, respectivamente:
Diante da contradição, temos conclusões inconciliáveis em compartimentos da sentença, como se
dá, por exemplo, no caso de o magistrado indicar na fundamentação que o réu teria dado causa ao
acidente automobilístico que gerou a ação judicial, concluindo na parte dispositiva pela improcedência
da ação, como se o autor fosse o responsável pelo infortúnio. (in Curso de Direito Processual Civil, v. 2,
2ª e., pág. 196)
A decisão é contraditória quando traz proposições entre si inconciliáveis. O principal exemplo é a
contradição entre a fundamentação e a decisão. (in Curso de Direito Processual Civil, v. 3, 8ª e., pág.
181)
A contradição decorre da existência de proposições inconciliáveis entre si nos elementos de
provimento e de um elemento em relação ao(s) outro(s). (in Manual de Recursos, 6ª e.)
4. Portanto, a rigor, não são passíveis de exame mediante embargos de declaração as alegações de
contradição entre o acórdão e a jurisprudência, por exemplo. Também não é cabível análise de suposta
contradição entre o voto condutor da deliberação e o que, na visão do embargante, é a realidade
extraída dos autos. Esses casos representam tão somente a irresignação da parte quanto ao mérito da
decisão e devem ser suscitados apenas em momento oportuno, quando da interposição de recursos de
mérito, sob o risco de se permitir inapropriadamente a repetição de recursos, em afronta clara à
legislação.
5. A despeito disso, tendo em vista a natureza dos processos que tramitam nesta Corte de Contas –
em que não há lide e em que prevalece os princípios da verdade material e da racionalidade e economia
processual –, em alguns casos excepcionais, tem-se promovido a correção de erro de fato, com a
atribuição de efeitos infringentes aos embargos de declaração (cito como exemplos os Acórdãos
6.559/2010, 5252/2018, da 1ª Câmara, 9718/2016 e 1121/2018, da 2ª Câmara, 61/2015 e 3328/2015, do
Plenário).
6. Mostra-se correto o resultado prático das referidas deliberações, pois é adequado que este
Tribunal se manifeste, quando tem a oportunidade, a respeito de erro de fato que tenha constatado.
Entretanto, creio que esta Corte pode rejeitar os embargos de declaração – haja vista a inexistência de
falha passível de correção por meio desse instrumento de impugnação – e, de ofício, em caráter
excepcional e baseada em princípios do direito, deliberar pela modificação do acórdão.
7. Diante do exposto, reitero minha anuência ao encaminhamento proposto no âmbito da 3ª DT,

encaminhando os autos à apreciação do Excelentíssimo Relator.
É o relatório.
VOTO
Tratam os autos de embargos de declaração opostos pelos Srs. Joaby Gomes Ferreira (peça 190) e
Shigeru Tsuchiya (peças 191-193) em face do Acórdão 1170/2018-TCU-Plenário, da relatoria do
Ministro José Múcio Monteiro, com o seguinte teor (peça 169):
VISTOS, relatados e discutidos estes autos em fase de pedidos de reexame contra o Acórdão
1231/2017 – Plenário.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante
das razões expostas pelo Relator e com fundamento nos artigos 48 da Lei 8.443/1992 e 285 e 286,
parágrafo único, do RI/TCU, em:
9.1. conhecer dos pedidos de reexame e, no mérito, negar-lhes provimento;
9.2. notificar os recorrentes acerca desta deliberação;
9.3. encaminhar cópia do presente acórdão, com o relatório e voto, ao Delegado de Polícia Federal
Joselito de Araújo Sousa, da Superintendência Regional da Polícia Federal no Distrito Federal, com
referência ao IPL 0067/2018-4 – SR/PF/DF
9.4. juntar cópia do Ofício 2004/2018 - IPL 0067/2018-4 SR/PF/DF - Delecor, de 15/3/2018, peça
146 destes autos, ao TC 001.320/2014-9.
O aludido Acórdão 1231/2017 – Plenário, da relatoria do Ministro-Substituto Augusto Sherman
Cavalcanti, por sua vez, tem o seguinte teor:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação, cuja instauração foi determinada pelo
Acórdão 2164/2014-Plenário, com o objetivo de analisar indícios de irregularidades ocorridas na
condução, pelo Conselho Federal de Enfermagem - Cofen, do Contrato 28/2010, celebrado com o
Instituto Base de Conteúdos e Tecnologias Educacionais Ltda. - Ibac, no valor de R$ 5.984.300,00 (cinco
milhões novecentos e oitenta e quatro mil e trezentos reais), e que teve por objeto a contratação de
empresa para operacionalização do Programa Proficiência,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, com
fundamento no art. 1º, inciso I, da Lei 8.443/92, pelas razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos
arts. 235 e 237, incisos V e VI do Regimento Interno deste Tribunal, para, no mérito, considerá-la
procedente;
9.2. acatar as razões de justificativa apresentada por Marcelo Ribeiro Medeiros;
9.3. acatar parcialmente as razões de justificativa apresentadas por Júlio Lima Toledo, apenas em
relação ao ato de haver elaborado o Parecer 249/DLC-Proger/2012-J, item “c” do Ofício 1892/2014-
TCU/Selog, de 1º/9/2014, por Joaby Gomes Ferreira, CPF 458.525.375-00, apenas em relação à primeira
parte do item “b” do Ofício 1893/2014-TCU/Selog, de 1º/9/2014;
9.4. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Shigeru Tsuchiya, Cláudio Roberto
Rebelo de Souza, Júlio Lima Toledo (concernentes aos itens “a” e “b” da chamada em audiência
comunicada no Ofício 1892/2014-TCU/Selog, de 1º/9/2014), Joaby Gomes Ferreira (concernentes à
chamada em audiência comunicada no Ofício 1893/2014-TCU/Selog, de 1º/9/2014), Fabiano Assad
Guimarães e Márcia Cristina Krempel;
9.5. aplicar aos Srs. Shigeru Tsuchiya, CPF 764.507.248-20, Cláudio Roberto Rebelo de Souza,
CPF 008.964.387-91, Júlio Lima Toledo, CPF 042.954.467-77, Joaby Gomes Ferreira, CPF 458.525.375-
00 e à Sra. Márcia Cristina Krempel, CPF 481.406.949-91, individualmente, a multa prevista no art. 58,
II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU, nos valores individuais de R$ 15.000,00
(quinze mil reais), R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), R$
35.000,00 (trinta e cinco mil reais) e R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), respectivamente, fixando-lhes o
prazo de quinze dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante este Tribunal (art. 214,
inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento das dívidas ao Tesouro Nacional,
atualizadas monetariamente desde a data deste acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas
após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
das dívidas, caso não atendidas as notificações e não seja possível o desconto determinado;
9.7. determinar à Selog que certifique-se quanto ao recolhimento, noticiado no memorial acostado
aos autos (peça 77) e comprovado por recibo (p. 43 da referida peça), da quantia de R$ 13.773,75 (treze
mil setecentos e setenta e três reais e setenta e cinco centavos), referente à Nota Fiscal 349, de 28/9/2012,
relativa à cobrança pela execução de “Item 3.7.2 - Desenvolvimento do sistema de consulta on-line dos
certificados”, que já fora realizada pela contratada e pago, pelo Cofen, em 25/11/2010; e
9.8. remeter cópia desta deliberação, acompanhada das peças que o fundamentam:
9.8.1. ao Presidente da Comissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados, em
razão do TC-018.588/2013-1 - SCN;
9.8.2. à Procuradoria-Geral da República, tendo em vista o recebimento do Ofício PGR/GAB/1886,
de 13/9/2013;
9.8.3. aos Deputados Federais Alfredo Kaefer e Carmen Zanotto, em razão dos processos TCs
005.685/2013-3 e 003.283/2013-5 apensados ao referido TC-018.588/2013-1 - SCN; e
9.8.4. ao Conselho Federal de Enfermagem.
A Serur, em pareceres uniforme, propõe, com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da LOTCU, o
seguinte (peças 199-201):
a) quanto ao Sr. Shigeru Tsuchiya, conhecer dos embargos e, no mérito, rejeitá-los.
b) quanto ao Sr. Joaby Gomes Ferreira:
b.1) conhecer dos embargos e, no mérito, rejeitá-los;
b.2) em caráter excepcional, reduzir a multa a ele aplicada por meio do item 9.5 do Acórdão
1231/2017-TCU-Plenário.
c) estender os efeitos da medida proposta na alínea “b.2” ao Sr. Julio Lima Toledo.
d) dar ciência do acórdão que vier a ser proferido aos embargantes e aos demais interessados.
Estou de acordo com a Serur quanto à admissibilidade dos dois embargos de declaração que ora são
examinados, razão pela qual entendo que, por atenderem aos seus pressupostos de admissibilidade, devem
ser conhecidos, com fundamento no art. 34 da Lei Orgânica do TCU (Lei nº 8.443/92).
No mérito, faço as seguintes considerações.
Conforme consta do Ofício 1893/2014-TCU/Selog, de 1/9/2014, o Sr. Joaby Gomes Ferreira foi
citado pelas seguintes irregularidades que lhe foram imputadas (peça 8):
1. descumprimento da determinação do TCU exarada no Acórdão 158/2008 – TCU – Plenário, de
14/2/2008, itens 9.2 e 9.2.4;
2. celebração do 1º Termo Aditivo ao Contrato 28/2010, firmado com o Ibac, mantendo itens já
executados e pagos e que não tinham natureza de serviços continuados.
Segundo consta do referido ofício, a primeira irregularidade teria sido praticada a partir de duas
condutas atribuídas ao Sr. Joaby Gomes Ferreira, que foram as seguintes:
Primeira conduta: Aprovou e manifestou o seu “de acordo” com o parecer jurídico 093/2010-J, de
10/3/2010, no qual foi proposta a aprovação da minuta do edital da Concorrência 002/2010, embora tenha
sido apontada a não inclusão do orçamento na documentação submetida à análise, havendo sido
assinalado pelo próprio parecerista jurídico que o orçamento é “anexo obrigatório na forma do que
preceitua o art. 40, § 2º, II, da Lei Licitatória” (peça 19, p. 134).
Segunda conduta: Ademais, desconsiderou a determinação exarada pelo Tribunal no Acórdão
158/2008 – TCU – Plenário, de 14/2/2008, itens 9.2 e 9.2.4. Posteriormente, aprovou e manifestou o seu
“de acordo” com o parecer jurídico 319/2010-J, de 18/10/2010, no qual se pugnou “pela homologação do
processo licitatório e, por via de consequência, pela celebração do contrato com a empresa IBAC Ltda.
que dele sagrou-se vencedora”.
Em relação à segunda irregularidade, consta do ofício que teria sido consumada em face de três
condutas atribuídas ao Sr. Joaby Gomes Ferreira, assim descritas:
Primeira conduta: Requereu à Divisão de Licitações e Contratos que emitisse parecer jurídico a
respeito da celebração do 1º Termo Aditivo ao Contrato 28/2010, ainda que tivesse recebido, tão somente,
um único volume do PAD 351/2009, fato que considerou “situação anômala e repudiável à tramitação
processual, até mesmo porque retira da Administração a possibilidade de exame dos atos que se
encontram registrados nos demais volumes”.
Segunda conduta: No entanto, decidiu por dar prosseguimento ao feito “para que não haja prejuízo
à administração, até mesmo porque o tempo não para e o prazo não perdoa, muito embora fatos como
esses não devam se tornar rotina”. Ao tomar tal decisão, assumiu o risco de concluir a apreciação jurídica
dos atos, sem dispor de todas as informações necessárias à análise.
Terceira conduta: Posteriormente, aprovou e manifestou o seu “de acordo” com o parecer jurídico
073/DLC-PROGER/2011-J, de 5/10/2011, aprovando a minuta 1º Termo Aditivo ao Contrato 28/2010,
sem verificar que nem todos os itens do contrato eram passíveis de prorrogação, pois, nem todos eram,
indubitavelmente, de natureza continuada, sendo mantida a contratação de “serviços iniciais e
preparatórios” já prestados pela contratada e pagos pela contratante.
Nos termos do Acórdão 1.231/2017 – Plenário, da relatoria do Ministro-Substituto Augusto
Sherman Cavalcanti, o Sr. Joaby Gomes Ferreira teve a sua defesa acolhida apenas em relação à primeira
conduta da segunda irregularidade, razão pela qual foi condenado ao pagamento de uma multa no valor de
R$ 35.000,00, em decorrência dos demais fatos a ele imputados e que constaram do citado Ofício de
audiência. Referida condenação foi mantida pelo Acórdão 1170/2018 – Plenário, da relatoria do Ministro
José Múcio Monteiro, contra o qual se voltam os embargos analisados nesta oportunidade.
No tocante à primeira irregularidade acima descrita, entendo que procede a alegação do embargante
quanto à omissão do acórdão impugnado. Conforme reconhecido pela Serur, constou do parecer jurídico
093/2010-J, de 10/3/2010, a seguinte afirmação (grifos meus):
enviou a esta Procuradoria o Orçamento, anexo obrigatório na forma do que preceitua o art. 40, § 2°, II,
Como se vê, o assunto foi sim tratado pelo referido parecer que, embora tenha aprovado a minuta de
edital, o fez sob condição, qual seja, a de que se procedesse à juntada do orçamento. Entende a Serur que
se trata de prática pouco usual, porquanto, ainda no entender da Serur, “em geral, quando faltam
documentos, aponta-se a falha, mas não se aprova a minuta. Assim, são emitidos vários pareceres até
que todos os documentos obrigatórios que compõem o processo estejam presentes”.
Com as devidas vênias, na realidade, tem sido, sim, prática disseminada na Administração Pública a
aprovação de minutas de editais sob condição, pelas assessorias jurídicas, nos casos em que há vícios
sanáveis ou ausência de documentos nos autos que não comprometem a análise jurídica, exatamente pelo
fato de não serem documentos que tratam de assuntos jurídicos. O exemplo mais emblemático vem da
própria Consultoria Jurídica do TCU que, há anos, adota essa prática em relação aos processos licitatórios
que lhe são submetidos pela Secretaria-Geral de Administração do TCU.
Trata-se, a rigor, de prática saudável que imprime maior celeridade processual, sem descurar da
análise jurídica que consigna nos autos as providências pendentes, a ser adotadas pela Administração do
órgão, antes de dar continuidade ao certame.
Reconhece a Serur que a “decisão acerca do recorrente prolatada no acórdão embargado baseou-
se em parte na premissa de que a minuta do edital foi aprovada por intermédio do parecer sob análise.
Contudo, a análise mostrou que houve um erro de entendimento por parte da unidade técnica quanto à
valoração do teor do parecer sob análise”.
Por essa razão, a Serur sustenta que não teria havido “omissão ou contradição na decisão, pois o
assunto foi tratado pela unidade técnica e a decisão está de acordo com o que foi analisado. Entende-se,
portanto, que há uma pretensão do responsável de rediscutir o mérito da matéria, o que não é adequado
por meio dessa via recursal”.
Com base nesse entendimento, a Serur propõe negar provimento aos embargos, relativamente a essa
questão, mas, com fundamento no princípio da verdade material, reformar, de ofício, o acórdão
embargado, a fim de, em caráter excepcional, reduzir a multa aplicada ao Sr. Joaby Gomes Ferreira por
meio do item 9.5 do Acórdão 1231/2017-TCU-Plenário e estender os efeitos dessa medida ao Sr. Julio
Lima Toledo, que foi o autor do referido parecer jurídico 093/2010-J, de 10/3/2010.
Não obstante eu concorde com o encaminhamento proposto pela Serur, no sentido de reduzir a
multa aplicada ao ora embargante, entendo que os fundamentos a serem invocados para tanto devem ser
outros, pois penso se tratar, no caso, de omissão do acórdão embargado na apreciação de uma das provas
dos autos, tendo em vista que o acórdão embargado, assim como o próprio acórdão condenatório, embora
tenha reconhecido que o parecer jurídico consignou a ausência do orçamento, não considerou a prova dos
autos no sentido de que referido parecer jurídico, além de fazer o citado registro da ausência do
orçamento, afirmou expressamente que “deve a CPL proceder à sua juntada, antes de publicá-lo”.
Portanto, o Sr. Joaby Gomes Ferreira não desconsiderou a determinação exarada pelo Tribunal no
Acórdão 158/2008 – TCU – Plenário, de 14/2/2008, itens 9.2 e 9.2.4. Com efeito, citada deliberação tem
a seguinte redação no que interessa a este processo:
9.2. determinar ao Conselho Federal de Enfermagem que, nas [sic] próximos certames licitatórios
promovidos pela entidade:
9.2.4. detalhe o valor estimado para o contrato em planilhas que expressem todos os custos unitários
envolvidos, nos termos do art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993;
Desse modo, o detalhamento do “valor estimado para o contrato em planilhas que expressem todos
os custos unitários envolvidos, nos termos do art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993” diz respeito ao
orçamento que, conforme demonstrado acima, não constava dos autos quando da manifestação do
responsável, mas sua ausência foi objeto de registro em sua manifestação, no tocante à necessidade de
que a área competente providenciasse a sua juntada aos autos. Caberia, portanto, ao setor competente
proceder à elaboração do orçamento, com os detalhamentos referidos no Acórdão 158/2008 –TCU –
Plenário, e à sua respectiva juntada aos autos do processo de contratação e não ao parecerista, ora
embargante.
Por essa razão entendo que é caso de acolhimento dos embargos neste ponto, com a extensão de
seus efeitos ao Sr. Júlio Lima Toledo, nos termos do art. 281 do Regimento Interno do TCU, cuja redação
é a seguinte:
Art. 281. Havendo mais de um responsável pelo mesmo fato, o recurso apresentado por um deles
aproveitará a todos, mesmo àquele que houver sido julgado à revelia, no que concerne às circunstâncias
objetivas, não aproveitando no tocante aos fundamentos de natureza exclusivamente pessoal.
Por esses fundamentos, entendo que a multa aplicada ao Sr. Joaby Gomes Ferreira deve ser
reduzida. Considerando que foram duas as irregularidades imputadas ao embargante e ainda considerando
que a multa aplicada foi de R$ 35.000,00 e considerando também que essa primeira irregularidade foi
totalmente descaracterizada, entendo que a multa deve ser reduzida pela metade, ou seja deve ser reduzida
para R$ 17.500,00.
Em relação ao Sr. Júlio Lima Toledo, observo que lhe foram imputadas rigorosamente as mesmas
irregularidades imputadas ao Sr. Joaby Gomes Ferreira. Apesar disso, o Sr. Júlio Lima Toledo foi
multado no valor de R$ 25.000,00. Pelas mesmas razões apontadas no parágrafo anterior, reduzo o valor
da multa pela metade, ou seja para R$ 12.500,00.
No tocante à segunda irregularidade, relativa à celebração do 1º Termo Aditivo ao Contrato
28/2010, firmado com o Ibac, mantendo itens já executados e pagos e que não tinham natureza de
serviços continuados, o embargante reitera os argumentos já apresentados anteriormente, no sentido de
que não houve pagamento pelos serviços não contínuos e, portanto, não houve prejuízo ao erário.
Entende, porém, que teria havido omissão do acórdão ora embargado, porquanto não foram analisados
pelo TCU os novos documentos que ele apresentou após o término da etapa de instrução e que, segundo o
embargante, provam a inexistência de dano ao erário.
Estou de acordo com a análise feita pela Serur neste ponto, no sentido de que, quanto a essas
alegações, não há omissão a sanar, pois o TCU, quando da prolação do acórdão condenatório, já havia
expressamente reconhecido que não havia dano ao erário.
Entretanto, o embargante pede que seja suprida omissão relativa à sua alegação no sentido de que
não teria agido de má-fé. Pede ainda que o acórdão embargado seja reformado, para desconstituir ou, pelo
menos, reduzir o valor da multa, em atenção aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.
Considero que, neste ponto, houve uma omissão do acórdão embargado, pois não se manifestou
sobre a proporcionalidade nem a razoabilidade da multa aplicada, especialmente em face da circunstância
de o TCU não ter afirmado a presença de má-fé na conduta do ora embargante.
Observo que o embargante sofreu a aplicação de uma multa no valor de R$ 35 mil pelas duas
irregularidades que cometeu, o que requereria desta Corte que discorresse sobre o grau de culpabilidade
do agente público, a reprovabilidade de sua conduta, o dolo ou, ao menos, a culpa grave identificada na
sua conduta, a fim de bem fundamentar a dosimetria da pena então aplicada, especialmente ante o fato de
esta Corte ter reconhecido que não houve dano ao erário.
Considerando, porém, que não houve essas considerações por parte do TCU, entendo ter havido
omissão a ser sanada nesta oportunidade. E o faço para reconhecer que a conduta do ora embargante não
configura dolo nem culpa grave suficiente a justificar o valor da multa de R$ 17.500,00 por essa
irregularidade. Entendo que, em face das circunstâncias descritas nos autos e considerando que o
embargante era parecerista jurídico e considerando ainda a inexistência de prejuízo ao erário, reduzo o
valor da multa para R$ 5.000,00.
Pelas mesmas razões já indicadas nos parágrafos anteriores, estendo os efeitos desse provimento
parcial ao Sr. Júlio Lima Toledo, com fundamento no art. 281 do Regimento Interno. Desse modo, a fim
de manter a mesma proporcionalidade do acórdão condenatório, reduzo o valor da multa para R$
3.562,00
Quanto aos embargos de declaração do Sr. Shigeru Tsuchiya, é de se considerar que, nos termos do
Ofício 1928/2014-TCU/Selog, de 04.09.2014 (peça 4), referido recorrente foi ouvido em audiência pelo
“descumprimento da determinação do TCU exarada no Acórdão 158/2008 – TCU – Plenário, de
14/2/2008, itens 9.2 e 9.2.4”, concretizado, ainda segundo a Selog, no mesmo ofício, pela seguinte
conduta que lhe foi atribuída:
Elaborou a estimativa de preços da licitação e o edital da Concorrência 002/2010, desconsiderando
no cálculo do valor estimado para o contrato os valores da contratação em vigor no Cofen, bem como dos
valores obtidos junto às empresas consultadas, sem realizar o cálculo de todos os custos unitários
envolvidos, violando o disposto na Lei 8.666/1993, art. 3º, caput; art. 7º, § 2º, inciso II; e art. 40, inciso X,
e § 2º, inciso II, e incorrendo, ainda, em descumprimento a determinação do TCU exarada no Acórdão
158/2008 – TCU – Plenário, de 14/2/2008, itens 9.2 e 9.2.4.
O embargante reitera diversos argumentos já apresentados nas fases anteriores deste processo e
também já analisados por esta Corte, exceto em relação a um deles, qual seja, boa-fé, alegada no pedido
de reexame, mas não examinada pelo TCU.
Nos embargos de declaração o recorrente, embora não tenha feito menção expressa à boa-fé,
argumentou nunca ter sido punido por esta Corte e pediu que fosse observada a razoabilidade e a
proporcionalidade na fixação da pena. E em memorial que posteriormente apresentou ao meu Gabinete
alegou a ausência de gravidade da conduta praticada e ainda, uma vez mais, a necessidade de ser
observada a razoabilidade e a proporcionalidade na fixação da pena.
Em resumo, o que o ora embargante tem reiteradamente alegado é a necessidade de esta Corte não
apenas se pronunciar quanto aos fatos, se regulares ou irregulares, mas também avaliar a conduta do
agente público, a fim de examinar se eventual irregularidade que tenha sido cometida deve ou não ensejar
a punição do autor da conduta.
E, para tanto, é preciso avaliar se referida conduta foi praticada de boa-fé, se com dolo ou, ao
menos, culpa grave que justifique a aplicação de uma multa e, se sim, que o valor dessa multa seja
proporcional ao grau de culpabilidade, ou seja, que seja feita a devida dosimetria da pena.
É certo que nos embargos de declaração o recorrente, embora tenha feito as considerações acima,
não afirmou categoricamente a existência de omissão quanto a esse fato, embora sua argumentação
decorra exatamente dessa omissão.
É fato, no entanto, que a omissão existiu por parte do acórdão embargado e, por razão, deve ser
sanada.
Importante observar que até mesmo em situações de absoluta inexistência de qualquer omissão,
contradição ou obscuridade este Tribunal tem admitido, em embargos de declaração, a modificação da
decisão embargada para adequá-la à verdade material (Acórdão 3.328/2015-TCU-Plenário, relator
Ministro José Múcio Monteiro, Acórdão 2.369/2009-TCU-Plenário, relator Ministro Benjamin Zymler,
Acórdão 489/2007-TCU-1ª Câmara, relator Ministro Valmir Campelo, e Acórdão 38/2007-TCU-2ª
Câmara, relator Ministro Ubiratan Aguiar).
Portanto, com mais razão ainda é de se suprir omissões quando, de fato, existentes e abordadas pelo
embargante, ainda que não o tenha feito do modo mais explícito.
Nesse sentido, observo que a irregularidade imputada ao Sr. Shigeru Tsuchiya e que ensejou a
aplicação de multa de R$ 15.000,00 ao recorrente foi o “descumprimento da determinação do TCU
exarada no Acórdão 158/2008 – TCU – Plenário, de 14/2/2008, itens 9.2 e 9.2.4”, no sentido de que se
promova o detalhamento “do valor estimado para o contrato em planilhas que expressem todos os custos
unitários envolvidos, nos termos do art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993”.
A jurisprudência desta Corte, no entanto, revela que essa falha tem sido tratada, inúmeras vezes,
como insuficiente para justificar a aplicação de multa. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes, entre
tantos outros:
Acórdão nº 2.163/2012 – Plenário, relatora Ministra Ana Arraes:
9.2. dar ciência ao Departamento de Controle do Espaço Aéreo das seguintes impropriedades:
9.2.12.ausência de orçamento estimado em planilhas que expressem a composição de todos os
custos unitários do objeto contratado, identificada nos processos que originaram os contratos
14/Decea/2002 e 22/Decea/2007, o que afronta o art. 6º, inciso IX, alínea “f”; art. 7º, § 2º, inciso II, e
§ 9º; art. 40, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993 e o art. 5º do Decreto 2.271/1997;
Acórdão nº 2.827/2014 – Plenário, relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira (grifos meus):
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. FISCOBRAS 2012. USINAS DE ANGRA I E II.
CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONSERVAÇÃO/MANUTENÇÃO PREDIAL E DE
EQUIPAMENTOS. AUSÊNCIA DE DETALHAMENTO DO ORÇAMENTO. BDI E PERCENTUAL
DE ENCARGOS SUPOSTAMENTE ELEVADOS. DILIGÊNCIAS E OITIVAS. INEXISTÊNCIA DE
SOBREPREÇO OU SUPERFATURAMENTO. FALHAS ESSENCIALMENTE FORMAIS. CIÊNCIA
À UNIDADE JURISDICIONADA. ARQUIVAMENTO.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo relator, em:
9.1. cientificar a Eletrobras Termonuclear S.A. da obrigatoriedade de adotar, desde o projeto básico,
planilhas orçamentárias que expressem a composição dos custos unitários dos itens de serviço com
detalhamento suficiente à sua precisa identificação, abstendo-se, por conseguinte, de utilizar-se de
grandes “grupos funcionais” para mão de obra ou de outras unidades genéricas do tipo “quantia fixa”,
como constatado no contrato GCC.A/CT-545/08 e no processo licitatório que o antecedeu;
Como se vê, nesses casos, especialmente quando não se verifica dano ao erário, o TCU não tem
aplicado sanção, mas apenas efetuado determinações ou dado ciência do fato à unidade jurisdicionada.
Entendo que a conduta do Sr. Shigeru Tsuchiya se encaixa nessa hipótese, foi praticada de boa-fé,
não houve dolo nem culpa grave e não apresenta reprovabilidade suficiente para justificar a aplicação de
uma multa.
Por essa razão, dou provimento aos embargos do Sr. Shigeru Tsuchiya para tornar insubsistente a
multa que lhe foi aplicada.
Em face do exposto, voto por que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à apreciação do
Plenário.
1. Processo nº TC 021.899/2014-2.
1.1. Apensos: 021.400/2017-2; 033.472/2018-1
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Embargos de declaração (Representação)
3.1. Responsáveis: Cláudio Roberto Rebelo de Souza (008.964.387-91); Fabiano Assad Guimaraes
Tsuchiya (764.507.248-20)
3.2. Recorrentes: Joaby Gomes Ferreira (458.525.375-00); Shigeru Tsuchiya (764.507.248-20).
4. Entidade: Conselho Federal de Enfermagem.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro José Mucio Monteiro.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Controle Externo de
Aquisições Logísticas (Selog).
8. Representação legal :
8.1. Álvaro Luiz Miranda Costa Júnior (29.760/OAB-DF) e outros, representando Conselho Federal
de Enfermagem.
8.2. Mário Gonçalves de Menezes (2876/OAB-DF) e outros, representando Cláudio Roberto Rebelo
de Souza.
8.3. Luiz Felipe Buaiz Andrade (24.775/OAB-DF) e outros, representando Marcelo Ribeiro
Medeiros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração opostos pelos Srs. Joaby
Gomes Ferreira (peça 190) e Shigeru Tsuchiya (peças 191-193) em face do Acórdão 1170/2018-TCU-
Plenário, da relatoria do Ministro José Múcio Monteiro;
Plenário, e diante das razões expostas pelo Relator, em:
Interno do TCU, conhecer dos embargos de declaração opostos pelo Sr. Joaby Gomes Ferreira, para, no
mérito, dar-lhe provimento parcial, estendendo os efeitos desse provimento ao Sr. Júlio Lima Toledo,
com fundamento no art. 281 do Regimento Interno deste Tribunal;
Interno do TCU, conhecer dos embargos de declaração opostos pelo Sr. Shigeru Tsuchiya, para, no
mérito, dar-lhe provimento;
9.3. em consequência dos dois subitens anteriores,
9.3.1. reduzir para R$ 5.000,00 o valor da multa aplicada ao Sr. Joaby Gomes Ferreira;
9.3.2. reduzir para R$ 3.562,00 o valor da multa aplicada ao Sr. Júlio Lima Toledo, por força do art.
9.3.3. tornar insubsistente a multa aplicada ao Sr. Shigeru Tsuchiya
9.4. dar ciência do inteiro teor desta deliberação aos embargantes e demais interessados.


GRUPO II – CLASSE IV – Plenário

TC 028.153/2017-0
Natureza: Prestação de Contas – Exercício de 2016
Órgão/Entidade/Unidade: Departamento Penitenciário Nacional (Depen)
Responsáveis: Cintia Rangel Assumpção, CPF 653.418.560-15; Luizevane Soares da Silva, CPF
SUMÁRIO: PRESTAÇÃO DE CONTAS. JULGAMENTO PELA REGULARIDADE DAS

CONTAS DE TODOS OS RESPONSÁVEIS, COM QUITAÇÃO PLENA. ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Adoto como Relatório, nos termos do art. 1º, § 3º, inciso I, da Lei 8.443/92 a instrução de peça
eletrônica 10, lavrada no âmbito da Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança
Pública (SecexDefesa), a qual foi endossada pelo Diretor Substituto da Subunidade e pelo Titular da
Unidade Técnica às peças eletrônicas 11 e 12:
“INTRODUÇÃO
1. Cuidam os autos de processo de contas anuais do Departamento Penitenciário Nacional
(Depen), relativo ao exercício de 2016.
2. O processo de contas foi organizado de forma individual, conforme classificação constante do
art. 5º da Instrução Normativa – TCU 63/2010 e do anexo I à Decisão Normativa – TCU 156/2016. Nada
obstante, os autos contemplam, além de informações do Depen, informações do Fundo Penitenciário
Nacional (Funpen) e da unidade gestora Caixa Econômica Federal/Depen.
3. O Depen subordina-se ao Ministério da Justiça e Segurança Pública e gere o Funpen. Além
disso, é o órgão executivo que acompanha e controla a aplicação da Lei de Execução Penal e das
diretrizes da Política Penitenciária Nacional, coordena e supervisiona os estabelecimentos penais federais
e é responsável pela manutenção administrativa-financeira do Conselho Nacional de Política Criminal e
Penitenciária (CNPCP).
4. As principais competências do Depen estão definidas na Lei 7.210/1984 (Lei de Execução
Penal – LEP):
Art. 72. São atribuições do Departamento Penitenciário Nacional:
I – acompanhar a fiel aplicação das normas de execução penal em todo o Território Nacional;
II – inspecionar e fiscalizar periodicamente os estabelecimentos e serviços penais;
III – assistir tecnicamente as Unidades Federativas na implementação dos princípios e regras
estabelecidos nesta Lei;
IV – colaborar com as Unidades Federativas mediante convênios, na implantação de
estabelecimentos e serviços penais;
V – colaborar com as Unidades Federativas para a realização de cursos de formação de pessoal
penitenciário e de ensino profissionalizante do condenado e do internado;
VI – estabelecer, mediante convênios com as unidades federativas, o cadastro nacional das vagas
existentes em estabelecimentos locais destinadas ao cumprimento de penas privativas de liberdade

aplicadas pela justiça de outra unidade federativa, em especial para presos sujeitos a regime disciplinar.
5. Também regulamentam o funcionamento do Depen os seguintes normativos:
 Constituição Federal;
 Decreto-Lei 2.848/1940 - Código Penal;
 Decreto 1.171/1994 - Código de Ética do Servidor;
 Lei 8.112/1990 - Regime jurídico dos servidores públicos civis;
 Lei 10.693/2003 – Cria a carreira de Agente Penitenciário Federal;
 Portaria MJ 674/2008 - Aprova o Regimento Interno do Depen;
 Lei Complementar 79/1994, regulamentada pelo Decreto 1.093/1994 - Fundo Penitenciário
Nacional – Funpen;
 Decreto 6.049/2017 – Aprova o Regulamento Penitenciário Federal.
6. Para exercer suas competências, o Depen desenvolveu quatro macroprocessos: Coordenação
Estratégica em Segurança Pública, Gestão do Conhecimento em Segurança Pública, Garantia dos Direitos
da População Prisional e Execuções Descentralizadas (peça 1, p. 14-18).
7. O Depen gerencia o Fundo Penitenciário Nacional (Funpen), instituído pela Lei
Complementar 79/1994, alterada pela Medida Provisória 781/2017, e regulamentado pelo Decreto
1.093/1994. O Funpen tem por finalidade proporcionar recursos e meios para financiar e apoiar as
atividades de modernização e aprimoramento do sistema penitenciário nacional e é constituído por
recursos de origem federal, incluindo-se dotações orçamentárias da União, previstas no art. 2º da Lei
Complementar 79/1994. A aplicação desses recursos obedece ao art. 3º da mesma norma legal, o qual
prevê, entre outras destinações, a construção, reforma, ampliação e aprimoramento de estabelecimentos
penais e manutenção de serviços penitenciários.
8. A criação da Unidade Gestora 200321 (CEF-Depen/MJ), vinculada à Unidade Orçamentária
30907 (Funpen), gerida pela Caixa Econômica Federal, decorreu da efetivação do Contrato
Administrativo 3/2004, firmado entre o Ministério e a Caixa, por meio do qual a mencionada instituição
financeira passou a atuar como mandatária da União na operacionalização das ações de governo
destinadas à construção, ampliação e reforma de estabelecimentos penais (peça 1, p. 8).
EXAME TÉCNICO
9. No exame das presentes contas, será dada ênfase na análise dos indicadores de desempenho
da gestão e da gestão de aquisições estratégicas.
10. Esses destaques seguem o escopo do relatório de auditoria da Controladoria-Geral da União
(CGU) que foi previamente acordado em reunião conjunta com esta unidade técnica.
11. Quanto a esses aspectos, as constatações e recomendações do controle interno serão
abordadas nos itens abaixo.
12. Adicionalmente, será efetuada análise sobre a gestão da tecnologia da informação (TI) da
unidade prestadora de contas (UPC), com o intuito de avaliar o cumprimento da Lei 12.714/2012, que
dispõe sobre sistema de acompanhamento de execução de penas, prisões cautelares e medidas de
segurança.
13. Cabe destacar que o controle interno não identificou nexo de causalidade das constatações
com atos de gestão de agentes integrantes do rol de responsáveis (peça 6).
I. Avaliação da conformidade das peças que compõem o processo
14. No certificado de auditoria (peça 6, p. 1), o representante da CGU propôs o julgamento pela
regularidade das contas de Cintia Rangel Assumpção, Luizevane Soares da Silva, Marco Antônio Severo
Silva, Rodrigo Augusto Romeiro, Renato Campos Pinto de Vitto, Sandro Abel Sousa Barradas, Valdirene
Daufemback, Mara Fregapani Barreto, Carlos Henrique Natal Gomes, Cezar Augusto Maranhão dos
Santos e Valquíria Souza Teixeira de Andrade.
15. O dirigente do órgão de controle interno acolheu a manifestação expressa no certificado de
auditoria (peça 7, p. 3).
16. O Ministro de Estado da Justiça e Segurança Pública atestou haver tomado conhecimento do
processo de contas de 2016 do Depen, bem como das conclusões contidas no parecer do dirigente do
órgão de controle interno (peça 9).

II. Rol de responsáveis
17. Constam do rol de responsáveis encaminhado (peça 2) todos os responsáveis que
desempenharam, durante o período a que se referem as contas, as naturezas de responsabilidade definidas
no art. 10 da IN TCU 63/2010, bem como foram disponibilizadas, para cada responsável, as informações
previstas no art. 11 da dita IN.
III. Processos conexos e contas de exercícios anteriores
18. Não há processos conexos capazes de influenciar o mérito das contas dos responsáveis.
IV. Avaliação dos indicadores
19. O controle interno efetuou avaliação da utilização dos indicadores de desempenho no
processo de tomada de decisão, com ênfase nos indicadores de eficácia e em aspectos relacionados à
transparência (peça 5, p. 6).
20. De acordo com o controle interno, os instrumentos que indicam a evolução do atingimento
das metas relacionadas ao planejamento e aos processos finalísticos foram parcialmente estruturados.
Além disso, os indicadores apresentados encontravam-se alinhados às atividades precípuas e aos objetivos
e finalidades institucionais, quando se observa as competências instituídas para a Unidade de acompanhar
a aplicação das normas de execução penal e assistir tecnicamente as unidades federativas na
implementação das regras estabelecidos na Lei de Execução Penal (Lei 7.210/1984) (peça 5, p. 6).
21. Ainda segundo o controle interno, os indicadores estratégicos do Depen contemplam os
macroprocessos descritos no Relatório de Gestão/2016 da Unidade, entre os quais se destacam os de
garantir os direitos da população prisional, de promover uma atuação que permita a reintegração dessas
pessoas à sociedade após o cumprimento da pena, de qualificar os estabelecimentos penais e de promover
os trabalhadores dos serviços penais, propósitos esses cumpridos por meio de políticas relacionadas ao
fomento nas áreas de saúde, ensino, trabalho e melhorias da qualidade nos presídios (peça 5, p. 6).
22. Dessa forma, o controle interno concluiu que os indicadores de desempenho utilizados pelo
Depen/MJSP se propõem a medir características dos objetivos e metas estabelecidas no Plano Plurianual
(PPA) e nos planejamentos estratégico, tático e operacional, estando, assim, alinhados com os
macroprocessos da UPC (peça 5, p. 6).
23. Os testes realizados pelo controle interno evidenciaram que a metodologia de
acompanhamento dos indicadores do Planejamento Estratégico (PE) demonstrou características que, a
princípio, poderiam possibilitar o auxílio ao processo decisório. No entanto, em razão das mudanças
administrativas e de governo ocorridas em 2016, o acompanhamento não foi efetivamente realizado,
sendo formalmente suspensas as estratégias planejadas (peça 5, p. 7).
24. Além da metodologia de monitoramento do Planejamento Estratégico, o controle interno
informa sobre uma estratégia de monitoramento construída nos exercícios de 2012 e 2013, a partir da
execução de contrato administrativo firmado com empresa de consultoria para o acompanhamento de
diversos processos conduzidos pela unidade (peça 5, p. 7).
25. Essa metodologia demonstrava um potencial uso dinâmico dos indicadores e, a partir de
mapeamento de processos, avaliou e propôs mitigação de riscos relacionados à condução das políticas,
fatores fundamentais para auxiliar tomadores de decisão da UPC (peça 5, p. 7).
26. Esse trabalho, todavia, foi suspenso, tendo o controle interno considerado que, apesar de
terem sido realizadas mudanças no ciclo do PPA e na estrutura das unidades do Ministério, as políticas e
atividades desempenhadas pelo órgão não foram completamente alteradas, de modo que a suspensão da
implementação desse trabalho, sem adoção de outras alternativas de monitoramento que propiciassem
uma melhor tomada de decisão, não se mostrou adequada (peça 5, p. 7).
27. Dessa forma, o controle interno concluiu que o Depen carecia de efetiva utilização de
indicadores de desempenho na retroalimentação do processo decisório, propondo aos gestores as
seguintes recomendações:
 Reavaliar, considerando a repactuação do planejamento estratégico, os indicadores de
desempenho estabelecidos na Consultoria realizada pela empresa INDG, de forma a identificar aqueles
que se demonstrem úteis ao processo de tomada de decisão e monitoramento das atividades da Unidade,
justificando, quando for o caso, a não utilização daqueles que não mais se adequam à realidade do
Departamento ou que impliquem em dificuldades de obtenção de dados (peça 5, p. 7 e 34);
 Estabelecer, por meio de expediente interno formalizado, a necessidade de realização de
ciclos e reuniões de monitoramento no âmbito do Depen, de forma que eventuais mudanças de governo e
de administração não inviabilizem a execução das atividades de acompanhamento e de avaliação dos
programas e projetos sob a responsabilidade da Unidade, garantindo o cumprimento das competências
(peça 5, p. 34).
28. Além disso, o controle interno verificou seis indicadores de eficácia do Depen/MJSP quanto
aos critérios de validade, comparabilidade, confiabilidade, acessibilidade, estabilidade e economicidade,
buscando avaliar em que medida suas metas seriam específicas, mensuráveis, apropriadas e realistas.
Adicionalmente, avaliou como são definidos os responsáveis pela elaboração, alimentação e avaliação
desses indicadores (peça 5, p. 7).
29. Os testes realizados evidenciaram que os indicadores apresentam, em linhas gerais, relevantes
fragilidades em questões de alimentação de dados advindos de sistema do próprio Depen/MJSP que se
encontrava em reestruturação. Isso comprometeu a continuidade e a estabilidade dos medidores. Também
foram apresentadas vulnerabilidades nas definições de algumas metas, tendo em vista a necessidade de
reavaliação dessas ao fim do primeiro ano (peça 5, p. 8).
30. Quanto à definição dos responsáveis pela elaboração, alimentação e avaliação dos
indicadores, verificou-se que as Coordenações-Gerais de políticas públicas relativas às áreas de saúde,
trabalho e renda dos detentos não foram formalmente incluídas no processo de monitoramento, havendo
oportunidade de melhorias nesse aspecto (peça 5, p. 8).
31. A partir desses exames, o controle interno constatou deficiência quanto aos requisitos de
qualidade na concepção dos indicadores e na definição das metas relacionadas, que apresentam
fragilidade na capacidade de atingimento (peça 5, p. 34-43), recomendando o que segue:
 Reestruturar o indicador "Cobertura de atenção básica à saúde das pessoas privadas de liberdade",
de forma que a fonte dos dados se encontre disponível para alimentação regular; assegurar que as metas
do indicador no PE e no PPA tenham a mesma grandeza; garantir que a avaliação aborde, sempre que
possível, aspectos de avaliação qualitativa e de impacto, considerando nessa reestruturação os manuais e
as metodologias referenciadas neste Relatório [v.g. manual de Técnica de Indicadores de Desempenho
para Auditorias do TCU] (peça 5, p. 43).
 Incluir na reestruturação do indicador "Pessoas privadas de liberdade envolvidas em atividades
laborais" a necessidade de definição de conceitos precisos e transparentes quanto ao significado dos
termos avaliados e a previsão de utilização de sistemas com funcionamento consolidados, que possuam
alimentação regular (peça 5, p. 43).
 Garantir na reestruturação do indicador "Qualificação dos estabelecimentos prisionais" que a
avaliação contemple um marco referencial claramente construído, com definição precisa dos conceitos,
dando transparência a quanto ao significado dos termos avaliados, levando em consideração como esse irá
traduzir aspectos qualitativos e quantitativos; e desenvolver, sempre que possível, aspectos de impacto,
considerando nessa reestruturação os manuais e as metodologias referenciadas neste Relatório [v.g.
manual de Técnica de Indicadores de Desempenho para Auditorias do TCU] (peça 5, p. 43).
32. De acordo com o manual Técnica de Indicadores de Desempenho para Auditoria, Portaria-
Segecex 33, de 23 de dezembro de 2010, do ponto de vista da sociedade, os indicadores contribuem para
a transparência, na medida em que retratam como estão sendo usados os recursos públicos e quais
resultados estão sendo alcançados. Do ponto de vista da organização pública, os indicadores fazem parte
do sistema de feedback sobre desempenho e alimentam o processo de aprendizagem organizacional.
33. Esse manual apresenta, ainda, uma série de qualidades desejáveis para os indicadores de
desempenho, conforme abaixo apresentado:
 Validade: grau segundo o qual o indicador reflete o fenômeno que está sendo medido (...);
 Comparabilidade: propriedade de possibilitar comparações ao longo do tempo e entre diferentes
objetos de auditoria;
 Estabilidade: as variáveis componentes do indicador devem ter estabilidade conceitual, sua forma
de cálculo não deve variar no tempo, bem como devem ser estáveis os procedimentos de coleta de dados
para sua apuração (...);
 Homogeneidade: na construção de indicadores devem ser consideradas apenas variáveis
homogêneas (...);
 Praticidade: garantia de que o indicador realmente é útil para o monitoramento e a tomada de
decisões (...);
 Independência: o indicador deve medir os resultados atribuíveis às ações que se quer monitorar,
devendo ser evitados indicadores que possam ser influenciados por fatores externos;
 Confiabilidade: a fonte de dados utilizada para o cálculo do indicador deve ser confiável, de tal
forma que diferentes avaliadores possam chegar aos mesmos resultados (ISSAI 3000/4, 2004);
 Seletividade: deve-se estabelecer um número equilibrado de indicadores que enfoquem os
aspectos essenciais do que se quer medir;
 Compreensão: o indicador deve ser de fácil compreensão e não envolver dificuldades de cálculo
ou de uso (...) (ISSAI 3000/4, 2004);
 Completude: os indicadores devem representar adequadamente a amplitude e a diversidade de
características do fenômeno monitorado, resguardado o princípio da seletividade e da simplicidade
(ISSAI 3000/4, 2004);
 Economicidade: as informações necessárias ao cálculo do indicador devem ser coletadas e
atualizadas a um custo razoável, quando comparado com a utilidade gerencial da informação que ele
fornece;
 Acessibilidade: deve haver facilidade de acesso às informações primárias bem como de registro e
manutenção para o cálculo dos indicadores;
 Tempestividade: a apuração do indicador deve estar disponível quando necessária, em tempo para
a tomada de decisão;
 Objetividade: o indicador deve ser inequívoco sobre o que está sendo medido e quais dados estão
sendo usados em sua apuração. A objetividade inclui clareza sobre a definição do indicador, de forma a
evitar disputa sobre seu significado, especialmente no caso de indicadores multidimensionais (USAID,
1998);
34. Portanto, tendo em vista o marco teórico e os testes realizados pelo controle interno,
consideram-se suficientes as recomendações já formuladas, sem prejuízo do acompanhamento nas
próximas contas do Depen.
V. Avaliação da Gestão de Aquisições
35. Com o intuito de verificar se a gestão realizada pela UPC na área de aquisições permite a
realização de aquisições estratégicas, eficazes e que atendam aos preceitos legais, em conformidade com
o escopo firmado com o TCU, o controle interno formulou as seguintes questões de auditoria (peça 5, p.
45):
 A estratégia organizacional adotada pela UPC contribui para que a gestão das aquisições esteja
alinhada à missão institucional do órgão?
 O ambiente de controle é estruturado para que os controles internos estabelecidos para a área de
aquisições abranjam o comprometimento com padrões de integridade e de transparência?
 A unidade adota, para a área de aquisições, políticas ou diretrizes de gestão de riscos direcionadas
para o alcance dos objetivos do Ministério/UPC?
 Os controles utilizados na condução dos processos licitatórios e contratuais estão estruturados de
forma a permitir a observância dos normativos gerais e específicos (aplicáveis e vigentes para cada caso)
sobre aquisições públicas?
 A organização executa avaliação da estrutura de recursos humanos das áreas envolvidas com
aquisições, verificando se estão com quantidade necessária e com qualificação (competências) conciliada
às suas atribuições?
36. Os exames aplicados indicaram, na opinião do controle interno, que a gestão realizada na
UPC na área de aquisições permite a realização de aquisições estratégicas, eficazes e que atendam aos
preceitos legais, não obstante haver pontos de fragilidades e melhorias identificados para cada um dos
quesitos (peça 5, p. 47).
37. Em relação à estratégia organizacional, por exemplo, verificou-se que a UPC encontra-se em
nível inicial de alinhamento entre a gestão das aquisições e a missão institucional (peça 5, p. 48).
38. Isso se deve ao fato de que, embora os exames tenham evidenciado vinculação entre as
aquisições do Depen/MJSP e sua missão institucional, bem como a existência de programação anual
mínima para aquisições, falta a institucionalização de um Plano Anual de Aquisições (peça 5, p. 48).
39. Quanto ao ambiente de controle sobre os padrões de integridade e transparência, o nível
apontado foi intermediário (peça 5, p. 49).
40. Os testes aplicados pelo controle interno indicaram que não há mapeamento nem avaliação
dos riscos à realização dos objetivos estratégicos da UPC relacionados às aquisições (peça 5, p. 50).
41. A estruturação dos controles utilizados na condução dos processos licitatórios e contratuais
para a observância dos normativos gerais e específicos foi definida como intermediária, embora tenha se
verificado a adoção de mecanismos de padronização de processos de trabalho, o que traz segurança e
regularidade para o processo como um todo, de acordo com o controle interno (peça 5, p. 50).
42. Por fim, os exames efetuados pelo controle interno indicaram que a UPC encontra-se em nível
intermediário de avaliação da estrutura de recursos humanos envolvidos com aquisições (peça 5, p. 52).
43. Em suma, verificou-se que os pontos de melhoria mais significantes se encontram nos
quesitos estratégia organizacional, e gestão de riscos (peça 5, p. 52).
44. O tema governança de aquisições é de suma importância para uma boa gestão pública. Tendo
isso em conta, o TCU realizou levantamento, sob relatoria do Ministro Augusto Nardes, com o objetivo
de obter e sistematizar informações sobre a governança e a gestão das aquisições nas organizações da
administração pública federal, do sistema S, dos conselhos federais e de outras que realizam gestão de
recursos federais, e que tenham atuação nacional (TC 025.068/2013-0).
45. Entre as várias recomendações desse trabalho (Acórdão 2622/2015-TCU-Plenário), destacam-
se avaliação e capacitação de gestores e servidores, estabelecimento de diretrizes, definição de estrutura,
competências, gestão de riscos, publicidade e planejamento, contemplando, pelo menos, elaboração, com
participação de representantes dos diversos setores da organização, do plano de aquisições. Esse plano
merece destaque. Ele deve contemplar, para cada contratação pretendida, informações como descrição do
objeto, quantidade estimada, valor estimado, identificação do requisitante, justificativa da necessidade,
período estimado para executar a aquisição, programa ou ação suportado pela aquisição e objetivo
estratégico apoiado. A mais alta autoridade da organização deve aprovar o plano de aquisições, que deve
ser divulgado na internet e ter acompanhamento periódico da execução, para ajustes e correções. Além
disso, é preciso que seja definido um modelo de processo de aquisições.
46. Nada obstante a relevância dos temas, o controle interno não elaborou qualquer recomendação
para essas questões.
47. Esse tema, no entanto, foi objeto também do relatório de auditoria das contas de 2017 do
Depen (TC 027.092/2018-6, peça 5).
48. Naquele relatório, o objetivo da avaliação foi verificar se a gestão das contratações de bens e
serviços pelo Depen, na área de aquisições, garantia que os pagamentos fossem realizados após a efetiva
entrega dos objetos e o cumprimento das cláusulas contratuais (TC 027.092/2018-6, peça 5, p. 9).
49. Após seleção de amostra que abrangeu 41,55% de todas as ordens bancárias emitidas pela
UPC no exercício de 2017 e aplicação de testes, o controle interno registrou fragilidades ou
impropriedades relevantes apenas no Processo 08016.000383/2015-43, referente ao Contrato 37/2015,
que cuidou do fornecimento de alimentação para os internos custodiados na Penitenciária Federal em
Catanduvas/PR (TC 027.092/2018-6, peça 5, p. 9-12).
50. Dessa forma, a conclusão do controle interno foi de que os exames aplicados indicaram, com
razoável segurança, que a gestão realizada garantiu que os pagamentos se deram após a efetiva entrega
dos objetos e o cumprimento das cláusulas contratuais.
51. O controle interno esclareceu ainda que, em relação ao diagnóstico sobre a governança do
macroprocesso de aquisições, os exames realizados objetivaram complementar os trabalhos de Auditoria
Anual de Contas da Gestão de 2016, por meio do qual se avaliou se a gestão realizada pela Unidade, na
área de aquisições, permitia a realização de aquisições estratégicas, eficazes e que atendessem aos
preceitos legais (TC 027.092/2018-6, peça 5, p. 8).
52. Assim, o diagnóstico sobre a governança do macroprocesso de aquisições – Relatório de
Avaliação dos Resultados da Gestão 201701919 (peça 10 do TC 027.092/2018-6) – demonstrou que as
fragilidades relacionadas à falta de elaboração de estudos técnicos preliminares para todos os tipos de
aquisições, à ausência de rotina de avaliação periódica da força de trabalho em termos qualitativos e
quantitativos, e à inexistência de indicadores para tomada de decisões objetivas na gestão das aquisições,
necessitam de intervenção (TC 027.092/2018-6, peça 5, p. 20-21).
53. Dessa forma, em construção conjunta com os gestores, o controle interno apontou as seguintes
recomendações (TC 027.092/2018-6, peça 5, p. 19-20):
1: Fazer constar dos artefatos de planejamento a vinculação da aquisição aos objetivos
organizacionais da unidade, quando aplicável;
2: Definir indicadores que permitam monitorar a contribuição das aquisições para os objetivos
organizacionais da unidade;
3: Expedir diretriz formal interna às partes interessadas sobre a obrigatoriedade da elaboração dos
estudos técnicos preliminares para todo tipo de aquisição, resguardando-se da aplicabilidade da medida;
4: Realizar o mapeamento de processos e atividades relacionados à gestão de aquisições e
identificar a força de trabalho necessária, garantindo suas revisões periódicas.
54. Percebe-se que as recomendações formuladas pelo controle interno, embora pertinentes,
representam apenas indicações para o início dos trabalhos de governança de aquisições necessários à
UPC. Dessa forma, a Unidade deve, inicialmente, observar o que o controle interno indicou e, em uma
evolução constante, buscar agregar a seu processo de trabalho, paulatinamente, todas as orientações
aplicáveis do Acórdão supramencionado. No entanto, considerando-se o progresso no enfrentamento da
matéria entre os exercícios de 2016 e 2017, entende-se como desnecessário, para o momento, o
estabelecimento de outras medidas por parte do TCU.
VI. Avaliação dos instrumentos de transparência ativa na divulgação do resultado e do impacto das
ações sob responsabilidade da UPC
55. Em análise aos mecanismos de transparência ativa das ações e programas de responsabilidade
do Depen/MJSP, o controle interno verificou que no sítio eletrônico do Ministério da Justiça e Segurança
Pública, no menu de Acesso à Informação, item Ações e Programas, subitem Portaria de Monitoramento
do Plano Plurianual (PPA) 2016-2019, constam informações com a lista dos programas e ações
executados pelo órgão; a indicação da unidade responsável pelo desenvolvimento e implementação; e as
metas do PPA. Não há no subitem, no entanto, informações sobre os indicadores de resultado e impacto,
quando existentes, e os principais resultados obtidos (peça 5, p. 44).
56. Em resposta à solicitação do controle interno de informações acerca de outros locais em que
disponibiliza à sociedade, por intermédio de Transparência Ativa, informações das principais metas,
resultados e indicadores de resultado, impacto dos programas, projetos, ações e atividades sob sua
responsabilidade, o Depen/MJSP apresentou link do sítio eletrônico do Ministério da Justiça e Segurança
Pública em que há informações sobre o Planejamento Estratégico (peça 5, p. 44).
57. Segundo o controle interno, o link na internet apresentava as informações sobre as pactuações
do Planejamento Estratégico da Unidade. No entanto, não demonstrava os programas e ações executados
pelo órgão e os principais resultados alcançados (peça 5, p. 45).
58. O controle interno apresenta que, na página que trata da Política Penal no sítio eletrônico do
Ministério, há item sobre as políticas conduzidas pelo Depen/MJSP, com informações acerca das ações de
trabalho e resultados de algumas estratégias (peça 5, p. 45).
59. De acordo com o controle interno, o Guia de Publicação Ativa determina que os órgãos e
entidades do Poder Executivo Federal devem observar rigorosamente a nomenclatura e a estrutura de
menu estabelecidas (peça 5, p. 45).
60. Dessa forma, o controle interno considera que os mecanismos de transparência ativa da
unidade carecem de melhorias de forma a facilitar a localização da informação pela sociedade.
61. Corrobora-se o entendimento do controle interno e, tendo em vista uma perspectiva de

evolução constante da transparência das ações do órgão, não será proposto encaminhamento adicional
para este item.
VII. Avaliação da gestão de tecnologia da informação (TI) e da gestão do conhecimento
62. O Relatório de Auditoria Anual de Contas informou que o Sistema Nacional de Informações
Penitenciárias (Sisdepen) estava com implantação ainda em curso (peça 5, p. 2).
63. Cabe destacar a constatação do controle interno em relação a esse sistema (peça 5, p. 12):
Constatou-se que o Sistema de Informação do Departamento Penitenciário Nacional – Sisdepen,
ainda em curso, é uma solução urgente, para que o Depen/MJSP viabilize a integração aos sistemas
utilizados em cada unidade da federação, bem como aos sistemas dos tribunais e de demais atores que
tenham a atribuição de acompanhar a execução das penas, tendo em vista a não confiabilidade dos dados
que estão atualmente disponíveis.
64. O Sisdepen é um projeto diretamente relacionado às atividades finalísticas do órgão, pois visa
à implantação e integração de um sistema nacional de acompanhamento da execução penal, conforme
dispõe a Lei 12.714/2012.
65. Essa Lei estabeleceu, em seu art. 6º, prazo de 365 dias para o Sisdepen entrar em operação.
Como sua assinatura se deu em 14/9/2012, o prazo legal expirou em 14/9/2013.
66. Dessa forma, o longo tempo decorrido entre a edição da Lei 12.714/2012 e a gestão ora em
análise revela falta de empenho na solução do problema e leva à proposta de julgamento pela regularidade
com ressalva das contas de Renato Campos Pinto de Vitto, Marcos Antônio Severo Silva e Valdirene
Daufemback, que atuaram como dirigentes máximos da UPC durante o exercício de 2006 [leia-se 2016]
(peça 2).
67. Adicionalmente, propõe-se que o Depen seja cientificado da ocorrência.
CONCLUSÃO
68. Considerando a análise realizada e a opinião do controle interno, propõe-se julgar regulares as
contas de Cintia Rangel Assumpção, Luizevane Soares da Silva, Rodrigo Augusto Romeiro, Sandro Abel
Sousa Barradas, Mara Fregapani Barreto, Carlos Henrique Natal Gomes, Cezar Augusto Maranhão dos
Santos e Valquíria Souza Teixeira de Andrade, dando-lhes quitação plena, nos termos dos artigos 16,
inciso I, e 17 da Lei 8.443/1992, c/c o artigo 207 do Regimento Interno do TCU, uma vez que suas contas
lograram demonstrar a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade, a
economicidade, a eficácia, a eficiência e a efetividade de suas gestões.
69. Quanto às contas de Renato Campos Pinto de Vitto, Marcos Antônio Severo Silva e Valdirene
Daufemback, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c
os arts. 1º, inciso I, 208 e 214, inciso II, do Regimento Interno, devem ser julgadas regulares com
ressalva, dando-lhes quitação, em face da não implantação integral do Sisdepen, previsto na Lei
12.714/2012.
70. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso I, 17 e 23, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c os arts.
1º, inciso I, 207 e 214, inciso I, do Regimento Interno, que sejam julgadas regulares as contas de Cintia
Rangel Assumpção, CPF 653.418.560-15; Luizevane Soares da Silva, CPF 704.505.601-04; Rodrigo
Augusto Romeiro, CPF 265.714.438-13; Sandro Abel Sousa Barradas, CPF 852.146.983-72; Mara
Fregapani Barreto, CPF 578.977.351-68; Carlos Henrique Natal Gomes, CPF 017.159.449-50; Cezar
Augusto Maranhão dos Santos, CPF 578.748.751-68; Valquíria Souza Teixeira de Andrade, CPF
301.830.651-15, dando-lhes quitação plena;
b) com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c os
arts. 1º, inciso I, 208 e 214, inciso II, do Regimento Interno, que sejam julgadas regulares com ressalva,
em face da não implantação integral do sistema previsto na Lei 12.714/2012, as contas de Renato Campos
Pinto de Vitto, CPF 164.221.648-82; Marcos Antônio Severo Silva, CPF 066.215.148-83; e Valdirene
Daufemback, CPF 901.717.999-68, dando-lhes quitação;
c) dar ciência ao Departamento Penitenciário Nacional acerca da não implementação integral do
sistema previsto na Lei 12.714/2012, violando tal normativo;

d) dar ciência do acórdão que vier a ser proferido, assim como do relatório e do voto que o
fundamentarem, ao Departamento Penitenciário Nacional.”
2.O representante do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União (MPTCU),

entretanto dissente da proposta da unidade técnica (peça 13):
“Trata-se de prestação de contas anual do Departamento Penitenciário Nacional (Depen),

consolidando as informações sobre a gestão do Fundo Penitenciário Nacional e a da Unidade Gestora
CEF/DEPEN (peça 1, p. 6).
2. Entre os principais pontos avaliados pelo controle interno em seu relatório de auditoria,
destacam-se o exame (a) do legado das Olimpíadas acerca da utilização de equipamentos de inspeção
eletrônica; (b) do Programa Nacional de Apoio ao Sistema Prisional (PNASP), abordando a situação do
Sistema de Informações do Departamento Penitenciário Nacional (Sisdepen); (c) dos convênios para
implantação de centrais de monitoramento eletrônico para segurança dos Jogos Rio 2016; (d) dos
indicadores de gestão; e (e) da gestão de aquisições estratégicas (peça 5, p. 1-2).
3. O Certificado de Auditoria (peça 6) propôs a regularidade das contas de todos os
integrantes do rol de responsáveis. O Parecer do Dirigente do Controle Interno acolheu a conclusão
expressa no Certificado de Auditoria (peça 7).
4. Após análise das informações apresentadas pela CGU, bem como dos dados contidos no
relatório de gestão, a Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública
(SecexDefesa) propõe, em pareceres uniformes, o julgamento pela regularidade com ressalva das contas
dos Srs. Renato Campos Pinto de Vitto e Marcos Antônio Severo Silva e da Sra. Valdirene Daufemback,
que atuaram como dirigentes máximos da unidade jurisdicionada em 2016, e pela regularidade das contas
dos demais responsáveis. Propõe, ainda, dar ciência ao Depen de que a não implementação integral do
Sisdepen viola o disposto na Lei 12.714/2012 (peças 10-12).
5. De minha parte, alinho-me parcialmente à proposta de mérito formulada pela unidade
técnica, pelos motivos que passo a expor.
6. Como já mencionado, este processo consolida as contas do Depen, do Fundo Penitenciário
Nacional (Funpen) e da Unidade Gestora CEF/DEPEN. O Depen é órgão vinculado ao Ministério da
Justiça, encarregado de acompanhar e controlar a aplicação da Lei de Execução Penal e das diretrizes da
Política Penitenciária Nacional, bem como de gerir o Fundo Penitenciário Nacional. Esse fundo tem por
finalidade “proporcionar recursos e meios para financiar e apoiar as atividades de modernização e
aprimoramento do Sistema Penitenciário Brasileiro” (peça 1, p. 6-7).
7. O relatório do controle interno trouxe apenas duas constatações, ambas relativas aos
indicadores analisados. Apesar de concluir que os indicadores de desempenho estão alinhados com os
macroprocessos da unidade jurisdicionada, o controle interno sinalizou os seguintes problemas (peça 5, p.
6, 24 e 34):
a) constatação 1.1.2.2 – ausência de efetiva utilização dos indicadores de desempenho na
retroalimentação do processo decisório;
b) constatação 1.1.2.3 – deficiência nos critérios de qualidade dos indicadores de eficácia.
8. Foram formuladas recomendações pela CGU, que entendeu que tais ocorrências não
afetariam o mérito das contas.
9. A CGU considerou adequada a gestão de aquisições, muito embora tenha identificado
algumas oportunidades de melhoria, e classificou como intermediário o ambiente de controle no órgão
(peça 5, p. 47 e 49).
10. Algumas falhas foram encontradas na utilização de equipamentos de inspeção eletrônica,
legado das Olimpíadas, bem como baixa efetividade nas gerações de vagas no âmbito do PNASP – até
dezembro de 2016, o programa gerou “pouco mais de mil das 45 mil vagas pretendidas”. A CGU
destacou ainda a urgência para que o Depen conclua e coloque em funcionamento o Sisdepen, uma vez
que “a falta de informações confiáveis sobre o sistema penitenciário nacional dificulta o desenho e a
implementação de políticas públicas...” (peça 5, p. 4).
11. Quanto a esse último ponto (implantação do Sisdepen), a unidade técnica, divergindo da
CGU, propõe que conste como ressalva nas contas dos responsáveis que ocuparam o cargo máximo no
órgão em 2016, justificando que (peça 10, p. 8):
64. O Sisdepen é um projeto diretamente relacionado às atividades finalísticas do órgão, pois visa à
implantação e integração de um sistema nacional de acompanhamento da execução penal, conforme
dispõe a Lei 12.714/2012.
65. Essa Lei estabeleceu, em seu art. 6º, prazo de 365 dias para o Sisdepen entrar em operação.
Como sua assinatura se deu em 14/9/2012, o prazo legal espirou em 14/9/2013.
66. Dessa forma, o longo tempo decorrido entre a edição da Lei 12.714/2012 e a gestão ora em
análise revela falta de empenho na solução do problema e leva à proposta de julgamento pela regularidade
com ressalva das contas de Renato Campos Pinto de Vitto, Marcos Antônio Severo Silva e Valdirene
Daufemback, que atuaram como dirigentes máximos da UPC durante o exercício de 2016 (peça 2).
67. Adicionalmente, propõe-se que o Depen seja cientificado da ocorrência. (destacamos)
12. Com as devidas vênias, em que pese considerar a implantação do Sisdepen como da maior
importância, tenho interpretação diferente quanto ao disposto no art. 6º da Lei 12.714/2012 (Dispõe sobre
o sistema de acompanhamento da execução das penas, da prisão cautelar e da medida de segurança). Para
maior clareza, reproduzo a seguir os arts. 5º e 6º da referida lei:
Art. 5º O Poder Executivo federal instituirá sistema nacional, visando à interoperabilidade das bases
de dados e informações dos sistemas informatizados instituídos pelos Estados e pelo Distrito Federal.
Parágrafo único. A União poderá apoiar os Estados e o Distrito Federal no desenvolvimento,
implementação e adequação de sistemas próprios que permitam interoperabilidade com o sistema
nacional de que trata o caput.
Art. 6º Esta Lei entra em vigor após decorridos 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias de sua
publicação oficial.
13. Como se observa, o art. 6º dispõe sobre o vacatio legis, ou seja, determina que a referida
lei apenas teria vigência após um ano de sua publicação. Esse dispositivo não estabelece, portanto, um
prazo limite para a implantação do Sisdepen, que corresponde ao sistema previsto no art. 5º, mas tão
somente o prazo para a entrada da lei em vigor.
14. Por esse motivo, dissinto da proposta da unidade técnica de que, com base no referido
dispositivo, seja feita ressalva nas contas dos dirigentes máximos do Depen no exercício de 2016.
15. Assim, não tendo sido relatadas ocorrências de dano ao erário ou irregularidades graves
atribuíveis aos responsáveis constantes do rol, entendo que suas constas devem ser julgadas regulares.
Diante de todo o exposto, este membro do Ministério Público de Contas propõe o julgamento pela
regularidade das contas de todos os integrantes do rol de responsáveis.”
É o Relatório.
VOTO
Inicialmente, registro que atuo nos presentes autos por força do art. 152 do Regimento Interno do
TCU (RI/TCU).
2.Trata-se de prestação de contas, exercício de 2016, do Departamento Penitenciário Nacional

(Depen), com consolidação das informações sobre a gestão do Fundo Penitenciário Nacional e a da
Unidade Gestora Cef/Depen.
3.O relatório de auditoria do controle interno traz como principais pontos avaliados: a) o legado das
Olimpíadas quanto ao efetivo recebimento e uso dos equipamentos de inspeção eletrônica; b) o Programa
Nacional de Apoio ao Sistema Prisional (PNASP), contemplando a atual situação do Sistema de

Informações do Departamento Penitenciário Nacional – Sisdepen; c) os convênios para implantação de
centrais de monitoramento eletrônico para Segurança dos Jogos Rio 2016; d) indicadores de desempenho
no processo de tomada de decisão; e) a gestão de aquisições da Unidade; f) as recomendações expedidas
pela CGU pendentes e que tenham reflexos na gestão.
4. O relatório do controle destacou somente duas ocorrências: a) ausência de efetiva utilização

dos indicadores de desempenho na retroalimentação do processo decisório; b) deficiência nos critérios de
qualidade dos indicadores de eficácia. Apesar das recomendações feitas ao Depen para o saneamento
desses problemas, a CGU entendeu que tais problemas não afetariam o mérito das contas.
5.Alfim, o Certificado de Auditoria e um dirigente do órgão de controle interno concluíram pela

regularidade das contas de todos os responsáveis, tendo o Ministro de Estado da Justiça e da Segurança
Pública, à época da auditoria interna, tomado ciência dessas conclusões.
6.Concluída a anáise das informações apresentadas pela CGU e do relatório de gestão, a

SecexDefesa, entretanto, pugnou pela regularidade com ressalvas das contas de alguns responsáveis que
atuaram como dirigentes máximos do Depen em 2016, e pela regularidade das contas dos demais
responsáveis. Propôs, ainda, que fosse dada ciência ao Departamento Penitenciário Nacional de que a não
implantação integral do Sisdepen não está aderente aos comandos da Lei 12.714/2012.
7.A unidade técnica amparou sua proposta de julgamento das contas dos dirigentes máximos do
Depen no entendimento de que o art. 6º da Lei 12.714, de 14/9/2012 fixara o prazo de 365 dias para o
efetivo funcionamento do Sisdepen.
8.Verifico, porém que o art. 6º da Lei 12.714/2012 dispõe que esse diploma legal entraria em vigor
após decorridos 365 dias da sua publicação legal, não havendo, portanto, prazo definido em lei para a
implentação do Sisdepen,
9.Em vista de não terem sido identificadas, até o momento, outras falhas nesta prestação de contas,
exercício 2016, do Departamento Penitenciário Nacional (Depen), acompanho o MPTCU para julgar
regulares as contas de todos os responsáveis, dando-lhes quitação.
Em face do exposto, Voto por que seja adotado o Acórdão que ora submeto ao escrutínio do
Colegiado.
1. Processo: TC 028.153/2017-0
2. Grupo II, Classe de Assunto IV – Prestação de Contas – Exercício de 2016
3. Responsáveis: Cintia Rangel Assumpção, CPF 653.418.560-15; Luizevane Soares da Silva, CPF
4. Órgão/Entidade/Unidade: Departamento Penitenciário Nacional (Depen)
6. Representante do Ministério Público: Procurador Sérgio Ricardo Costa Caribé
7. Unidade Técnica: SecexDefesa
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Prestação de Contas, exercício de 2016, do
Departamento Penitenciário Nacional (Depen), com consolidação das informações sobre a gestão do
Fundo Penitenciário Nacional e a da Unidade Gestora CEF/DEPEN,
9.1. julgar regulares, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso I, 17 e 23, inciso I, da Lei
8.443/1992 c/c os arts. 1º, inciso I, 207 e 214, inciso I, do Regimento Interno, as contas de Cintia Rangel
Assumpção, CPF 653.418.560-15; Luizevane Soares da Silva, CPF 704.505.601-04; Rodrigo Augusto
Romeiro, CPF 265.714.438-13; Sandro Abel Sousa Barradas, CPF 852.146.983-72; Mara Fregapani
Barreto, CPF 578.977.351-68; Carlos Henrique Natal Gomes, CPF 017.159.449-50; Cezar Augusto
Maranhão dos Santos, CPF 578.748.751-68; Valquíria Souza Teixeira de Andrade, CPF 301.830.651-15,
de Renato Campos Pinto de Vitto, CPF 164.221.648-82; Marcos Antônio Severo Silva, CPF
066.215.148-83; Valdirene Daufemback, CPF 901.717.999-68 dando-lhes quitação plena;
9.2. dar ciência deste acórdão, assim como do relatório e do voto que o fundamentam, ao
Departamento Penitenciário Nacional.
9.3. arquivar o presente processo.
GRUPO I – CLASSE II – Plenário

TC 037.443/2019-4
Natureza: Solicitação do Congresso Nacional
Órgão: não há
SUMÁRIO: SOLICITAÇÃO CO CONGRESSO NACIONAL. COMISSÃO DE VIAÇÃO E

TRANSPORTES DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. ENCAMINHAMENTO DE INFORMAÇÕES.
ATENDIMENTO INTEGRAL. CIÊNCIA AOS INTERESSADOS. ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Transcrevo a seguir, nos termos do art. 1º, § 3º, inciso I, da Lei nº 8.443/92, a instrução lavrada no
âmbito da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária (peça 10), cujas conclusões contaram
com a anuência do corpo diretivo daquela unidade técnica (peças 11 e 12).
“INTRODUÇÃO
1. Trata-se de Solicitação do Congresso Nacional, de 30/10/2019 (peça 1), originada de
requisição de informações ao TCU formulada pela Comissão de Viação e Transportes – CVT da Câmara
do Deputados, encaminhada ao Tribunal pelo presidente da referida comissão, Exmo. Deputado Eli
Corrêa Filho. O requerimento solicitou “ao TCU, em caráter de urgência, que nos remeta uma relação
detalhada de todas concessões federais que estão com problemas de cumprimento e execução de
obrigações contratuais não executas como: duplicações, investimento e melhorias” (peça 1, p. 3).
HISTÓRICO
2. O Programa de Concessões de Rodoviárias Federais – Procrofe tem por intuito conceder à

iniciativa privada a exploração de trechos de rodovias federais, existindo no momento 21 contratos
vigentes no âmbito do programa, que são geridos pela Agência Nacional de Transportes Terrestres –
ANTT.
3. O Procrofe encontra-se estruturado em quatro etapas, compondo aproximadamente 10 mil
km de rodovias concedidas, conforme tabela a seguir.
Tabela 1 – Concessões rodoviárias federais
Etapa Concessionária Rodovias Extensão (km)
Nova Dutra BR-116/RJ/SP 402,0
CONCER BR-040/MG/RJ 179,9
1ª Etapa
CRT BR-116/RJ 142,5
ECOSUL BR-116/293/RS 457,3
Autopista Fernão Dias BR-381/MG/SP 562,1
Autopista Fluminense BR-101/RJ 320,1
Autopista Litoral Sul BR-376/PR - BR-101/SC 405,9
2ª Etapa Autopista Planalto Sul BR-116/PR/SC 412,7
Autopista Régis
BR-116/SP/PR 401,6
Bittencourt
Rodovia do Aço BR-393/RJ 200,4
Via Bahia BR-116/324/BA 680,6
ECO101 BR-101/ES/BA 475,9
CONCEBRA BR-060/153/262/DF/GO/MG 1176,5
ECO050 (antiga MGO
BR-050/GO/MG 436,6
Rodovias)
3ª Etapa MS VIA BR-163/MS 847,2
Rota do Oeste BR-163/MT 850,9
Transbrasiliana BR-153/SP 321,6
Via 040 BR-040/DF/GO/MG 936,8
ECOPONTE BR-101/RJ 13,2
4ª Etapa ViaSul BR-101/290/386/448/RS 473,4
TOTAL: 9697,2
Fonte: ANTT (http://www.antt.gov.br/rodovias/Concessoes_Rodoviarias/Index.html)

4. Os arts. 4º, inciso I, da Resolução-TCU 215/2008 e 232, inciso III, do Regimento Interno do
TCU conferem legitimidade ao Presidente de comissão parlamentar, quando por ela aprovada, para
solicitar informações ao Tribunal de Contas da União.
5. Assim, legítima a autoridade solicitante, cabe o conhecimento do expediente como solicitação
do Congresso Nacional.
EXAME TÉCNICO
6. O Tribunal de Contas da União já realizou diversas fiscalizações concernentes à inexecução
dos investimentos pactuados nos contratos de concessões rodoviárias, entre as quais citam-se os
processos TC 005.534/2011-9, TC 009.222/2012-0, TC 014.745/2015-1, TC 014.731/2015-0, TC
023.217/2015-4 e TC 031.985/2016-5.
7. De especial relevância para solicitação objeto dos presentes autos encontra-se o TC
012.624/2017-9, concernente à auditoria operacional na prestação do serviço público concedido de
infraestrutura rodoviária, no qual se realizou uma análise do desempenho de cada uma das concessões
vigentes no que tange a execução das obras de duplicações, bem como a implementação de vias
marginais e de faixas adicionais.
8. A seguir encontram-se transcritos trechos relevantes do relatório de auditoria produzido no
âmbito do TC 012.624/2017-9, o qual se propõe, juntamente com outros documentos pertinente, o
encaminhamento na íntegra à Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados (peça 8, p.
33-44):
C.2.1. Ampliação de capacidade da infraestrutura rodoviária concedida: eficácia e pontualidade
168.Examinou-se o desempenho da melhoria da infraestrutura rodoviária no âmbito das
concessões federais.
169.Em razão das limitações temporais inerentes ao trabalho de auditoria, selecionaram-se os
tipos de intervenções estruturais mais impactantes ao fluxo de veículos: duplicações, vias marginais e
faixas adicionais.
170.Foram objeto de exame os registros referentes às obrigações contratuais exigíveis até o ano de
2017, constantes das planilhas entregues pela ANTT (peças 61 a 76), em que trechos ou conjunto de
trechos com previsão de duplicação, via marginal ou faixa adicional constam como itens dos respectivos
PER.
171.Tais itens, conforme constante das planilhas entregues pela autarquia, embasaram a
elaboração dos indicadores a seguir, alimentados, portanto, basicamente pelos dados fornecidos pela
ANTT referentes à execução de tais empreendimentos até 2017:
Quadro 9 – Indicadores de eficácia e pontualidade
Indicador Descrição
Variação da previsão
de investimentos, Proporção entre o acréscimo ou diminuição do volume de
decorrente de investimentos em relação ao total originalmente previsto
alterações no PER para todo o período da concessão.
original.
Variação da extensão
Proporção entre o acréscimo ou diminuição da extensão
física, decorrente de
física em relação ao total originalmente previsto para todo o
alterações no PER
período da concessão.
original.
Proporção entre o acréscimo ou diminuição do custo por
Variação do custo por
quilômetro em relação ao custo originalmente previsto,
quilômetro,
sendo o custo por quilômetro apurado pela divisão do
decorrente de
orçamento total pelo total de quilômetros de cada item,
alterações no PER
original e depois das alterações no PER, considerado todo o
original.
período da concessão.
Média dos atrasos apurados, em anos, considerando a
Atraso absoluto diferença entre o prazo previsto originalmente para a
médio. execução dos investimentos, e o prazo de execução, medido
até 2016/2017.
Média dos atrasos proporcionais apurados, sendo estes os
percentuais calculados pela proporção entre o atraso
Atraso relativo médio. absoluto médio, e o número de anos originariamente
previsto para execução do investimento, medido até
2016/2017.
Proporção entre a quantidade de itens com algum atraso
Percentual de
apurado e a quantidade de itens cujo prazo ainda não se
melhorias com atraso.
esgotou ou não sofreu modificações, medido até 2016/2017.
Proporção entre a quantidade de quilômetros
Percentual de
implementados e a quantidade prevista inicialmente no
execução física.
contrato, medido até 2016/2017.
Percentual de Proporção entre os investimentos efetuados e os previstos

execução financeira. inicialmente no contrato, medido até 2016/2017.
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria.
172.Não há disponibilização de planos de negócio nas concessões da 3ª Etapa (item 122 acima), de
modo que, ante a falta de informações financeiras, não foi possível apurar indicadores que envolvam
volume de investimentos nas oito concessões daquela Etapa.
173.Mais detalhes da metodologia utilizada para alimentação desses indicadores constam do
Apêndice deste relatório, inclusive quanto aos indicadores que se revelaram não apuráveis – “N/A”.
C.2.1.1. Duplicações de rodovias em concessões federais
174.Com relação a duplicação de rodovias, foram encontrados dois itens na 1ª Etapa, 23 na 2ª
Etapa e oito na 3ª Etapa (peças 61 a 77). A extensão contratada alcança, em cada etapa,
respectivamente, 45,5 km, 843,3 km, e 3.902,5 km.
175.Os resultados dos indicadores para os investimentos em duplicação rodoviária estão
resumidos no Quadro 10 a seguir:
Quadro 10 – Resultados dos indicadores de duplicação em rodovias concedidas
Duplicações (concessões rodoviárias federais)
Indicadores (até 2016/2017) 1ª Etapa 2ª Etapa 3ª Etapa
Quantidade de itens 2 23 8
Variação da previsão de
N/A 27,84% N/A
investimentos
Variação da extensão física N/A 0,97% 0,00%
R$
Custo original por quilômetro N/A N/A
3.535.244,44
Custo por quilômetro após R$ R$
N/A
revisões 5.933.131,38 4.476.202,41
Variação do custo por quilômetro N/A 26,62% N/A
Média dos prazos originais (anos) 4,5 6,35 7,13
Proporção de itens com algum
100,00% 95,45% 100,00%
atraso*
Atraso absoluto médio (anos)* 3,00 4,41 1,88
Atraso relativo médio* 70,00% 102,74% 37,42%
Execução financeira/previsão
100,00% 63,68% N/A
revisada
Execução física/previsão revisada 100,00% 32,17% 31,03%
* Desconsidera itens cujo prazo original para início não expirou nem foi
revisado até 2016/2017.
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria, com base nas planilhas de acompanhamento da ANTT
(peças 61 a 77).
Análise – 1ª Etapa
176.Nos contratos originais da 1ª Etapa, não havia a previsão de realização de obras de
duplicação rodoviária. Apenas com o transcorrer da concessão, duas obras do gênero foram inseridas
nos contratos: duplicação da BR-040/MG (extensão de 36,8 km) e duplicação da BR-116/RS (extensão de
8,7 km). Ambas, tiveram 100% de execução física e financeira.
177.Porém, esses investimentos foram executados com atraso, sendo que o atraso médio absoluto
apurado foi de 3 (três) anos. Ou seja, as obras foram concluídas, em média, três anos após o cronograma
inicialmente estabelecido.
178.Ademais, o atraso médio relativo foi de 70%. Em outras palavras, pode-se dizer que o prazo
para a execução das obras durou, em média, 70% a mais do que o inicialmente programado (os
percentuais obtidos foram de 100% em um item e de 40% no outro, por isso a média de 70%; peça 77).
179.Nesse aspecto, a duplicação da BR-040/MG tinha, quando inserida no contrato, previsão de
execução entre 2002 e 2005 (peça 123), todavia as obras foram concluídas apenas em 2009.
180.Assim, a obra tinha um cronograma com duração de quatro anos, mas foi concluída apenas
quatro anos após o termo inicialmente estabelecido. Sendo assim, o seu atraso relativo foi de 100% (4
anos de atraso / 4 anos da previsão original).
181.Relativamente aos 23 itens de duplicações da 2ª Etapa, apurou-se que houve um acréscimo dos
valores financeiros em 27,84%. Apesar disso, o acréscimo físico das obras foi de 0,97%.
182.Tais resultados foram sensivelmente influenciados pela modificação contratual ocorrida para
a execução das obras na BR-116/SP (Serra do Cafezal), pois os valores previstos inicialmente saltaram
de R$ 775 milhões, para R$ 1,47 bilhão (data-base: julho de 2018), sem que houvesse modificação da
extensão construída, segundo informações da ANTT (peça 77).
183.Esse valor representa 69,7% dos cerca de 2,1 bilhões executados na Etapa, e 44,4% dos 3,3
bilhões com execução prevista para até 2016/2017, de modo que a execução da previsão financeira
revisada, sem tal empreendimento, seria de 34,7%, valor próximo dos 32,17% de execução física
apurados.
184.Como consequência dessa modificação contratual, o custo médio por quilômetro duplicado
subiu de R$ 3,5 milhões para R$ 4,5 milhões, após as revisões, na mesma data-base.
185.Em relação à execução física, constatou-se que apenas 32,17% da extensão prevista para o
período foi concluída, decorridos mais de dez anos nesses contratos. Ou seja, dos 647,7 km que
deveriam estar disponíveis aos usuários até os anos de 2016/2017, apenas 205,7 km foram executados.
186.Tal número é fortemente influenciado pela não realização das obras de duplicação da BR-
116/BA, onde cerca de 360 km não foram concluídos até o momento, em detrimento do cronograma
previsto em contrato.
187.Além disso, influenciam no resultado a não realização dos investimentos em duplicação
previstos na BR-153/SP e BR-393/RJ.
188.Em relação aos prazos de execução, registrou-se atraso médio absoluto de 4,41 anos e atraso
médio relativo de 102,74%, revelando que as obras de duplicação rodoviária na 2ª Etapa, até o
momento, têm levado mais que o dobro do tempo originariamente previsto em contrato, de forma que
foram apurados atrasos em 21 de 22 itens (95,45%), havendo, além dos 22, um item cujo início foi
originariamente previsto para depois de 2016/2017 e não fora reprogramado até então (“ampliação de
capacidade no Ponto Azul e Trevo das Garças”, na Rodovia do Aço, prevista para 2017 e 2018).
189.Nos oito itens de duplicações da 3ª Etapa identificados, não houve, até 2017, variação da
extensão originariamente prevista. Ou seja, a extensão inicialmente quantificada em 3.902,5 km,
permaneceu no escopo dos contratos.
190.Quanto à execução física desses investimentos, registrou-se um índice de 31,03%, ou seja, dos
1.439,3 km esperados até 2016/2017, apenas 446,6 km foram concluídos. Esse percentual se assemelha
ao desempenho dos contratos da 2ª Etapa de concessões.
191.Se comparadas as obras concluídas em relação à extensão total contratada, este percentual
alcança 15,66%, como mostra o Quadro 11 a seguir:
Quadro 11 – Execução das duplicações na 3ª Etapa do Procrofe

Execução das Duplicações na 3ª Etapa do Procrofe
Total Previsão para Executado até % do previsto
% do
Concessionária contratado até 2016/2017 2016/2017 para até
total
(km) (km) (km) 2016/2017
Eco 101 475,90 19,10 3,60 18,84% 0,76%
Concebra 647,85 259,15 64,78 25,00% 10,00%
Ecoponte 0,00 0,00 0,00 N/A N/A
MGO 218,50 87,40 34,96 40,00% 16,00%
MSVia 806,30 322,50 169,80 52,65% 21,06%
Rota do Oeste 453,60 181,50 117,60 64,79% 25,93%

Via 040 702,00 325,60 55,82 17,14% 7,95%
Galvão
598,30 244,04 0,00 0,00% 0,00%
(caducidade)
TOTAL (sem
Eco 101,
2.828,25 1.176,15 442,96 37,66% 15,66%
Ecoponte e
Galvão)
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria com dados das planilhas de acompanhamento da ANTT
peças 61 a 77).
192.Levando-se, em conta, ainda, que a condição para o início da cobrança de pedágio era que
10% da extensão total deveriam estar concluídas (exceto quanto à Eco 101), pode-se afirmar que, até o
momento, grande parte das obras concluídas remetem àquelas exigidas para se iniciar a arrecadação de
tarifas. Posteriormente a isso, poucas obras foram realizadas.
193.Neste cenário, o atraso médio absoluto apurado já alcança 1,88 anos. Notam-se, ainda,
atrasos em todos os oito itens (100%), inexistindo qualquer item cujo prazo original não expirou nem foi
reprogramado até 2016/2017.
194.Estes indicadores mostram que as obras de duplicação com previsão de conclusão nos
primeiros anos de concessão já sofrem atrasos representativos. Assim, o índice de 1,88 tende a aumentar
se novos atrasos forem observados. Além disso, considerando que no período apurado (2016/2017), os
contratos da 3ª Etapa encontravam-se entre o 2º e 4º ano de concessão, verifica-se que o índice de atraso
é bastante significativo.
195.Ademais, o índice de atraso médio relativo, de 37,42%, mostra que o atraso já alcança mais de
um terço do prazo inicialmente estipulado.
C.2.1.2. Implementação de vias marginais em concessões federais
196.Com relação à implementação de vias marginais, foram arrolados quarenta itens na 1ª Etapa,
148 na Segunda e 85 na Terceira (peças 61 a 76 e 78). O resultado do levantamento se resume no
Quadro 12 a seguir:
Quadro 12 – Resultados dos indicadores de implementação de vias marginais em rodovias
concedidas
Vias Marginais (concessões rodoviárias federais)
Indicadores (até 2016/2017) 1ª Etapa 2ª Etapa 3ª Etapa
N/A -27,37% N/A
investimentos
Variação da extensão física 80,84% -14,37% 0,00%
R$
Custo original por quilômetro N/A N/A
1.781.941,73
N/A
revisões 8.732.970,83 1.326.618,76
Variação do custo por quilômetro N/A -25,55% N/A
82,05% 90,34% 100,00%
atraso*
90,04% 70,31% N/A
revisada
Execução física/previsão revisada 97,63% 56,37% N/A
* Desconsidera itens cujo prazo original para início não expirou nem foi revisado
até 2016/2017.
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria, a partir das planilhas de acompanhamento da ANTT
(peças 61 a 76 e 78).
197.No escopo inicial dos contratos de concessão da 1ª Etapa não havia previsão original de
orçamento específico para as obras de vias marginais, ou seja, as planilhas não discriminavam,
quantitativamente, quais seriam os custos associados a essas obras. Por isso, não foi possível realizar
uma avaliação do indicador “variação da previsão de investimentos”.
198.Em contrapartida, verifica-se que, atualmente, o escopo dos contratos prevê cerca de R$ 1,07
bilhão para essas obras, a preços de julho de 2018.
199.Sob o aspecto físico das obras, as informações prestadas pela ANTT mostram que houve um
acréscimo de 80,07% na extensão inicialmente contratada, o que revelou a necessidade de ampliação do
escopo dos contratos, principalmente da BR-116/SP/RJ (Via Dutra). De início, para todas as concessões
da 1ª Etapa, foram previstos 78,5 km de vias marginais e, atualmente, essa extensão alcança 141,3 km.
200.Em relação aos aspectos de execução física e financeira, registra-se a ausência de informações
do órgão regulador, de modo que, dos quarenta itens arrolados, trinta não possuem as informações que
permitam a elaboração dos indicadores.
201.Assim, com relação às vias marginais previstas para até 2016/2017 na 1ª Etapa, considerado o
previsto após revisões, dentre os dez itens com informações, a execução financeira foi apurada em
90,04%, e a física, em 97,63%.
202.Entretanto, a execução desses itens contratuais deu-se com atraso médio absoluto de 6,79
anos, e atraso médio relativo de 236,82%, ou seja, a implantação apurável de vias marginais na 1ª Etapa
levou, em média, mais que o triplo do tempo inicialmente estipulado.
203.Por fim registra-se que apenas sete itens tiveram seu prazo original respeitado ou antecipado.
Assim, dos 39 itens apurados, encontrou-se um índice de 82,05% de itens com algum atraso.
204.Relativamente às implementações de vias marginais da 2ª Etapa, apuradas até 2016/2017,
verificou-se que houve uma redução física do escopo dos contratos (-14,37%). Assim, dos 300,2 km
inicialmente contratados, atualmente essa extensão alcança 257,05 km. Tal diminuição é ocasionada,
principalmente, pelos decréscimos ocorridos na Rodovia Régis Bittencourt (BR-116/SP/PR, onde dos
107,6 km originalmente previstos no contrato, restam apenas 55 km.
205.Sob o aspecto financeiro, houve uma redução geral de 27,37%, considerando-se os acréscimos
e supressões. Em função disso, o custo médio por quilômetro também reduziu, de R$ 1,78 milhão para R$
1,33 milhão por quilômetro, a preços de julho de 2018.
206.Quanto à execução financeira dos investimentos previstos, obteve-se um índice de 70,31% do
previsto para até 2016/2017, mostrando que dos R$ 319 milhões previstos no fluxo de caixa das
concessionárias para o período, cerca de R$ 224 milhões foram realizados. Sob o aspecto físico,
registra-se que houve uma execução de 56,37% das obras previstas para até aquele prazo.
207.Tal indicador é fortemente influenciado pelos baixos resultados apresentados na Rodovia
Fernão Dias, onde apenas 29% das obras previstas foram realizadas, restando ainda cerca de 73 km de
vias marginais, com previsão de conclusão para até 2016/2017, a serem concluídas.
208.Em função desse desempenho, o atraso médio absoluto alcança 2,93 anos, e o relativo,
133,18%. Este número mostra que as obras levaram mais que o dobro do tempo originariamente
previsto. Além disso, observou-se atrasos em 131 dos 145 itens considerados (90,34%), já excetuados os
três itens cujo prazo original não expirou e não foi reprogramado até 2016/2017.
209.Nas implementações de vias marginais da 3ª Etapa, apuradas até 2016/2017, não se
identificaram acréscimos físicos ou financeiros ao escopo originariamente previsto. Assim, os contratos
permanecem com um total de 341,85 km de extensão, desconsiderando 29,2 km de vias marginais do
contrato de concessão da BR-153/GO/TO, que foi extinto a partir da decretação de caducidade pela
ANTT.
210.Quanto à execução, as previsões de conclusão são todas para depois do período avaliado, e as
planilhas fornecidas pela ANTT não contêm indicações de previsões e de execuções parciais (exceto
quanto à Eco101, que tem 36 km previstos, dos quais 18,9 tinham previsão de conclusão até 2016/2017).
Assim, ausentes informações parciais quanto aos demais empreendimentos de vias marginais da 3ª
Etapa, os indicadores de execução mostraram-se não apuráveis.
211.Nessa etapa de concessões, em linhas gerais, o programa de exploração da rodovia estabelece
que as vias marginais devem “ser executadas nos mesmos prazos fixados para implantação das pistas
duplas”, e que “após a duplicação de cada subtrecho, a Concessionária terá até 12 (doze) meses para
implementar as vias marginais referentes ao subtrecho duplicado, atendendo todas os Parâmetros
Técnicos e Parâmetros de Desempenho estabelecidos neste PER e no Contrato”.
212.Sendo assim, pode-se inferir que os índices de execução não superariam os 31,03% apurados,
referentes às duplicações da Etapa.
213.Já os indicadores de tempestividade foram apurados considerando-se as postergações de
prazos de conclusão indicadas nas planilhas, ante a previsão original (peça 78). O atraso médio
absoluto é dois anos, e o relativo, de 33,33% (importante lembrar que no período de avaliação, até
2016/2017, os contratos da 3ª Etapa estavam entre o segundo e o quarto ano de vigência, de modo que o
prazo da maioria dos empreendimentos ainda não havia expirado, ou expirara apenas um ou dois anos
antes), havendo, atrasos em todos os vinte itens considerados (100%), excetuados os 65 itens cujo prazo
original não expirou nem foi reprogramado até 2016/2017.
C.2.1.3. Implementação de faixas adicionais em concessões federais
214.Com relação a faixas adicionais, foram arrolados 27 itens na 1ª Etapa, 89 na 2ª Etapa e seis
na 3ª Etapa. O resultado do levantamento se resume na Quadro 13 a seguir:
Quadro 13 – Resultados dos indicadores de faixas adicionais em rodovias concedidas
Faixas Adicionais (concessões rodoviárias federais)
Indicadores (até 2016/2017) 1ª Etapa** 2ª Etapa 3ª Etapa
426,72% -20,00% N/A
investimentos
Variação da execução física 74,31% -25,03% 0,00%
R$
Custo original por quilômetro R$ 963.282,35 N/A
1.859.156,77
N/A
revisões 3.488.664,91 1.207.215,69
Variação do custo por quilômetro 87,65% 25,32% N/A
72,73% 58,44% 100,00%
atraso*
100,00% 65,65% N/A
revisada
Execução física/previsão revisada 100,00% 89,28% 0,00%
* Desconsidera itens cujo prazo original para início não expirou nem foi
revisado até 2016/2017.
** Indicadores de execução desconsideram itens sem previsão física e
financeira original, de modo que, em cada indicador, os mesmos itens são
considerados no numerador e no denominador.
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria, a partir das planilhas de acompanhamento da ANTT
(peças 61 a 76 e 79).
215.Na 1ª Etapa, dos 27 itens identificados, onze não contêm informações de previsões física nem
financeira originais suficientemente discriminadas para apuração de variações, e outros cinco, embora
com informações sobre o físico, não contêm informações financeiras, em absoluto ou suficientemente
discriminadas.
216.Considerados apenas os dezesseis itens com informações suficientes para apuração, registrou-
se um índice de variação de 74,31% no aspecto físico. Ou seja, os 95,19 km inicialmente contratados
foram ampliados para 165,93 km.
217.Em contrapartida, houve um incremento financeiro mais significativo, de 426,72% (R$ 95,7
milhões para R$ 504,2 milhões, a preços de julho de 2018), dentre os onze itens com informações
suficientes para tal apuração.
218.Este resultado é fortemente impactado pelo incremento de obras desse tipo no contrato de
concessão da BR-290/RS, onde havia a previsão inicial de 37,5 km de obras de faixas adicionais, a um
custo total de R$ 18,4 milhões, em valores atualizados. Durante o contrato, foram acrescidos mais 94,96
km de obras desse tipo, gerando um custo total final de R$ 418 milhões. Com isso, o custo médio por
quilômetro saltou de R$ 492 mil, em valores atualizados, para R$ 3,16 milhões.
219.Já o custo do quilômetro de faixa adicional, considerados apenas os itens com informações
suficientes para essa apuração, elevou-se 87,65% em decorrência das alterações posteriores, que o
elevaram de R$ 1,86 milhão para R$ 3,49 milhões, a preços atualizados.
220.Com relação às execuções das faixas adicionais previstas para até 2016/2017 na 1ª Etapa,
considerado as revisões contratuais, verificou-se execução física e financeira de 100% dos itens
apuráveis.
221.Entretanto, essa execução completa deu-se com atraso médio absoluto de 3,73 anos e atraso
médio relativo de 94,24%, ou seja, a implantação de faixas adicionais na 1ª Etapa levou, em média,
quase o dobro do tempo inicialmente estipulado, havendo atrasos em oito dos onze itens com
informações de prazos suficientes para apuração (72,73%), considerados nos índices as antecipações na
conclusão dos demais três itens considerados.
222.Relativamente aos 89 itens de implementações de faixas adicionais da 2ª Etapa até 2016/2017,
apurou-se redução de 20% nos investimentos contratados, e também redução de 25,03% nas extensões
totais contratadas. Com isso, verificou-se um aumento do preço médio por quilômetro, de R$ 960 mil,
para R$ 1,2 milhão, em valores atualizados.
223.Tais números refletem, principalmente, as alterações contratuais ocorridas na BR-116/SP/PR
(Rodovia Régis Bittencourt), onde foram excluídos do contrato 104,9 km de faixas adicionais.
224.Em relação à execução física dessas obras na 2ª Etapa, a previsão original dos contratos era
de conclusão de 309,79 km até o ano de 2016/2017. Todavia, apenas 158,89 km foram realizados (índice
de 51,29%, considerada a execução do original e do revisado; peça 79).
225.Levando-se em conta as modificações contratuais feitas ao longo do tempo, a exigência
contratual foi reduzida para 177,96 km, até 2016/2017. Deste modo, a execução física atual atinge o
índice de 89,28%.
226.No aspecto financeiro, observou-se um índice de 34,01% em relação à execução dos
investimentos previstos originalmente no contrato (peça 79), considerada a execução do original e do
revisado. Se levadas em conta as modificações contratuais, o índice alcança 65,65%.
227.Quanto ao tempo de atraso das obras de faixas adicionais na 2ª etapa de concessões, apurou-
se um atraso médio absoluto de 2,15 anos, valor este que pode ser ampliado com o passar dos anos, caso
novos atrasos sejam percebidos no futuro. Se considerados os prazos originais de conclusão dessas
obras, o atraso relativo alcança o índice de 70,97%, ou seja, as obras estão durando, em média
aproximadamente 1,7 vezes o prazo inicialmente estabelecido.
228.Além disso, excetuando-se os doze itens cujo prazo original não expirou nem foi reprogramado
até 2016/2017, há atrasos em 45 dos 77 itens considerados (58,44%).
Análise - 3ª Etapa
229.Quanto aos seis itens de faixas adicionais da 3ª Etapa não se identificaram acréscimos ou
supressões ao originariamente previsto. Ou seja, permanece o escopo de execução de 76,8 km de faixas
adicionais. Destaque para os 44,3 km de faixas adicionais previstos na BR-060, entre as cidades de
Anápolis e Goiânia.
230.Em relação à execução física das obras, verificou-se que um índice de 0%, ou seja, dos 32,5
km que deveriam estar concluídos até os anos de 2016/2017, nenhuma obra foi concluída. Tais
segmentos estão previstos na BR-040/GO/DF, abrangendo as cidades de Santa Maria, Valparaíso e
Luziânia.
231.Sendo assim, já foi possível mensurar um atraso absoluto de 1,33 anos nessas obras,
equivalente a 35,56% do prazo originalmente estabelecido.
C.2.1.4. Exame do desempenho do Procrofe em duplicações, implementação de vias marginais e
implementação de faixas adicionais
232.No âmbito da amostra examinada, os indicadores revelaram que a programação de
investimentos de ampliação de capacidade é constantemente alterada nos contratos de concessão de
rodovias. Em síntese, são raros os casos onde o cronograma original é cumprido, de forma que, na
maioria dos itens examinados, as obras são objeto de atrasos e reprogramações.
233.Nos contratos da 1ª Etapa de concessões, mais antigos em relação aos demais, observou-se
que grande parte dos investimentos programados já foram concluídos, porém, com atrasos médios que
variam de três a seis anos, aproximadamente.
234.Nos contratos da 2ª Etapa, registra-se um cenário onde grande parte dos investimentos
programados ainda não foi concluída, mesmo já ultrapassados cerca de oito anos do seu início. Pode-se
afirmar que, em média, aproximadamente 40% foram realizados. Em função disso, o atraso médio
absoluto varia, em média, de dois a quatro anos, aproximadamente.
235.Na 3ª Etapa de concessões, em que pese o pouco tempo decorrido desde o início da concessão
(quatro a cinco anos), observa-se um baixíssimo desempenho na realização dos investimentos. Em média,
os atrasos já alcançam dois anos. Ademais, nota-se que a tendência é de piora desses números, uma vez
que diversas obras previstas ainda não foram iniciadas.
236.Em linhas gerais, também, nota-se que as modificações contratuais ocorridas ao longo dos
contratos, tanto sob o aspecto físico quanto financeiro, têm como resultado uma elevação dos custos das
obras. Destaca-se neste aspecto as alterações contratuais ocorridas nas rodovias da 1ª Etapa de
concessões, onde os custos são sensivelmente superiores às demais, a preços atualizados.
237.Quanto aos prazos contratados, quase todas as melhorias sofrem de relevantes atrasos em sua
execução. Por exemplo, o menor índice de atraso apurado refere-se às faixas adicionais da 2ª Etapa,
onde mais da metade das intervenções se encontravam atrasadas em 2017.
238.Em resumo, mesmo se um só subgrupo da amostra apresentasse os melhores índices de atraso
apurados, a maior parte das melhorias nele previstas apresentaria algum atraso, que em média seria de
cerca de um ano e quatro meses, ou um terço do prazo inicialmente estipulado para sua conclusão.
(...)
C.2.1.6. Conclusão
253.Portanto, em termos de eficácia e tempestividade, o desempenho, no âmbito do Procrofe, dos
empreendimentos de duplicações e de implementação de vias marginais e de faixas adicionais tem se
mostrado significativamente aquém do contratado junto às concessionárias, revelando-se, inclusive,
inferior à performance de execução dos empreendimentos executados em rodovias não concedidas, via
contratação de obras por parte da Administração.
254.Esse desempenho produz efeitos que transcendem o aspecto administrativo e atingem
amplamente os usuários do serviço público, os quais deixam de usufruir de uma maior segurança em vias
duplicadas ou com melhorias.
255.Por exemplo, estudo da CNT, denominado Acidentes Rodoviários e a Infraestrutura, avaliou as
estatísticas de acidentes ocorridos em 2017 em trechos ondulados ou montanhosos, nos quais se verificou
que a maioria dos acidentes com colisões frontais (65,1%) e com saída de pista (70,6%) ocorreram onde
não havia faixa adicional de subida. Consequentemente, o maior registro de mortes decorrentes de
colisões frontais (68,8%) e de saída de pista (71%) também ocorreu onde não havia faixa adicional de
subida (peça 124, p. 94-5).
256.Tais números, vistos em conjunto com os aqui verificados, referentes à implementação de
faixas adicionais, com atrasos médios de 2,15 e 1,33 anos, 58,44% e 100% de itens com algum atraso e
execução física de 51,29% e de 0,00% (nenhuma execução) do originariamente previsto para até
2016/2017, respectivamente, na 1ª e na 2ª Etapas, alarmam quanto às consequências da inexecução
contratual em concessões e sua eventual tolerância.
257.Também serve de exemplo da importância da eficácia e tempestividade na implementação das
melhorias contratadas os dados, do mesmo estudo, referentes a pistas simples de mão dupla, comparados
com dados de rodovias duplicadas: em 2017, mais da metade dos acidentes fatais ocorreram em rodovia
de pista simples (54,0%), gerando 71,5% das mortes de trânsito nas rodovias. Assim o estudo aponta
que, naquele ano, os acidentes foram mais graves nas pistas simples (14,3 óbitos por 100 acidentes), em
relação àqueles que ocorreram em pista dupla: com canteiro central (7,1), com barreira (5,7) ou com
faixa central (9,5) separando os fluxos opostos de veículos. Isso significa que ocorreram entre 150,9% e
50,5% mais óbitos em pistas simples do que nas pistas duplas (peça 124, p. 92-3). Em outros termos,
para cada duas mortes em pista dupla naquele ano, houve em média de três a cinco mortes em pistas
simples.
258.Essas estatísticas, somadas aos índices encontrados para a duplicação de rodovias
concedidas, atrasos médios de 4,41 e 1,88 anos, e execução física de 31,75% e 31,03% do
originariamente previsto para até 2016/2017, respectivamente, na 1ª e na 2ª Etapas, também alarmam
quanto às consequências da inexecução contratual em concessões e sua eventual tolerância.
259.No aspecto econômico, levantamento realizado com base em doze concessões do Procrofe
revelou que, na amostra, os investimentos em geral perpassam 30% da composição das tarifas. O tema é
tratado mais detidamente no subtópico C.2.3 abaixo (resumo do levantamento à Tabela 6, item 302
abaixo).
260.Cabe, portanto, recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art.
250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à ANTT que reavalie os mecanismos administrativos e
contratuais para garantir a execução das melhorias pelas concessionárias, a fim de proporcionar o
desempenho previsto nos contratos.
9. Quanto ao tema, o voto condutor do Acórdão 2190/2019-TCU-Plenário (Relator: Ministro
Bruno Dantas), que decidiu acerca do mérito do TC 012.624/2017-9, teceu as seguintes considerações,
em alinhamento com o posicionamento do relatório de auditoria (peça 9, p. 6-8):
43. A ampliação de capacidade da infraestrutura rodoviária foi avaliada em relação às
duplicações, à implementação de vias marginais e à implementação de faixas adicionais, todas
contratualmente exigíveis até 2017. Partindo de dados fornecidos pela ANTT, foram elaborados
indicadores com foco na eficácia e na pontualidade.
44. No geral, a auditoria revelou que a programação de investimentos de ampliação de capacidade
é constantemente alterada nos contratos de concessão de rodovias, gerando atrasos e aumento dos
custos. Assim, as sucessivas reprogramações acabam por causar prejuízos ao usuário porque, sem que a
benfeitoria esteja realizada, aumentam demasiadamente o valor do pedágio.
45. O relatório de auditoria analisou a tempestividade, a variação da execução física e financeira e
a variação dos custos inicialmente previstos em cada tipo de obra.
46. Nos contratos da 1ª Etapa de concessões, por serem mais antigos, o índice de execução física e
financeira das obras é de 100% ou próximo disso. Contudo, os atrasos médios foram significativos,
variando de três a seis anos.
47. Nos contratos da 2ª Etapa, grande parte dos investimentos ainda não foi concluída. Sobressai o
expressivo descompasso entre a execução física e financeira em relação ao que estava previsto para até
2016/2017, especialmente nas obras de duplicações (execução financeira de 63,68% e execução física de
32,17%,) e vias marginais (execução financeira de 70,31% e execução física de 56,37%). O atraso médio
absoluto varia de dois a quatro anos, mostrando-se mais significativo nas duplicações.
48. Na 3ª Etapa de concessões, por serem contratos mais recentes e pela ausência de dados sobre
execução parcial das obras nos documentos fornecidos pela ANTT, não foi possível apurar a variação da
execução física e financeira. Contudo, os atrasos observados nessa rodada já revelam o baixo
desempenho na realização dos investimentos. Todos os itens considerados contam com atrasos médios de
um a dois anos. É um índice expressivo se consideramos que, em 2017 (data de corte da auditoria), o
prazo previsto originalmente para a execução da maioria dos empreendimentos ainda não havia
expirado, ou expiraram por no máximo dois anos.
49. Os atrasos em obras de duplicação previstas nos contratos da 3ª Etapa evidenciam o elevado
risco moral do modelo adotado, no qual era exigida a conclusão de 10% das obras de duplicação para o
início da cobrança de pedágio. Os dados apresentados pela ANTT mostram que, após atingido esse
percentual, as obras pouco avançaram.
50. O Ministério da Infraestrutura contestou as conclusões da equipe de auditoria por não levarem
em conta as causas das reprogramações contratuais. Afirma que as alterações estão, em sua maior parte,
fora do controle do gestor, a exemplo das declarações de utilidade pública, desapropriação de áreas e
licenciamento ambiental.
51. Cabe ressaltar que a análise sistêmica acerca do programa governamental não invalida as
conclusões deste trabalho, até mesmo porque, sempre que necessário, a unidade instrutora indicou os
casos concretos que influenciam negativamente determinado ponto da avaliação. Mesmo que se excluam
os casos mais sensíveis, atrasos e acréscimos financeiros são relevantes nas três etapas do Procrofe.
52. Não era a pretensão desta auditoria adentrar nos problemas enfrentados em cada concessão.
Para isso, no âmbito do controle externo, existem processos específicos que avalia a regularidade
contratual, a exemplo dos TC 014.689/2014-6 (acompanhamento das alterações contratuais promovidas
na 1ª Etapa do Procrofe) e TC 031.985/2016-5 (representação acerca de possíveis irregularidades na
inserção de novos investimentos nos contratos de concessão rodoviária).
53. Além disso, ainda que eventualmente possa assistir razão ao argumento do Ministério da
Infraestrutura, reforço a necessidade de melhor institucionalizar essa política. Verifica-se pouca
evolução dos contratos da 3ª Etapa do Procrofe para os da 4ª Etapa em termos de repartição dos riscos
de desapropriação e ambientais, e dos procedimentos associados, a despeito da suposta falta de controle
do gestor sobre essas questões.
54. Nesse sentido, de posse de informações do desempenho do poder público na condução de
desapropriações ou das medidas de licenciamento ambiental a ele atribuídas, bem como de eventuais
falhas das concessionárias nas suas tarefas, caberia ao concedente aperfeiçoar prazos, procedimentos e
alocação de risco, com base no seu aprendizado institucional, evitando assim, gerar expectativas
irrealistas para os usuários e, até mesmo, o pagamento de tarifas de pedágio sobreavaliadas,
especialmente em vista da demora da agência em recompor o equilíbrio contratual nas hipóteses de
inexecução de investimentos.
55. Enfim, compete ao gestor público acompanhar os contratos, mapear as ocorrências, identificar
falhas e criar oportunidades com vista a melhorar o desempenho na realização dos investimentos em
cada concessão.
56. Ao delegar à iniciativa privada a prestação de serviços públicos a serem remunerados por
tarifas pagas pelos usuários, cabe ao concedente fazer cumprir as cláusulas do contrato e zelar pela boa
qualidade do serviço. À concessionária incumbe promover a implantação ou melhoria de infraestrutura e
prestar adequadamente o serviço, sendo remunerada segundo critérios de desempenho.
57. As tarifas de pedágio devem estar atreladas ao cumprimento das obrigações estabelecidas no
contrato e à qualidade do serviço aferidos por meio de indicadores de desempenho relacionados à
execução, de modo a alinhar os interesses do Estado, da sociedade e das concessionárias. Isso nada mais
é do que função precípua da agência reguladora.
58. É certo que os contratos de concessões, pelas características que apresentam, por mais
detalhados que sejam, ainda serão incompletos. A flexibilidade contratual se justifica sobretudo pelo
longo prazo de vigência, por haver transferência de riscos às empresas e pela responsabilidade integral
na prestação serviços.
59. Todavia, este Tribunal tem enfatizado a necessidade de que as reprogramações sejam
ancoradas em fundamentos contratuais e legais, devidamente motivados em processo transparente e
público, de modo a demonstrar a manutenção dos ganhos de eficiência obtidos nos leilões, garantindo
coerência entre a revisão tarifária e o serviço efetivamente disponibilizado ao usuário.
60. Como bem asseverou o parecer ministerial, a recomendação que ora se propõe, não se choca
com outras determinações ou recomendações dirigidas à ANTT por esta Corte. A performance negativa
em ampliação de capacidade nas rodovias federais concedidas revela dificuldade da agência em impelir
o parceiro privado a executar as obras contratadas tempestivamente e com qualidade, havendo franco
espaço para melhorias na gestão.
61. Dessa forma, considero pertinente a recomendação formulada pela SeinfraRodoviaAviação,
com os ajustes oferecidos pelo parquet, no sentido de que a ANTT reavalie os mecanismos regulatórios,
administrativos e contratuais dos ajustes em andamento, relativos à 1ª, 2ª e 3ª Etapas do Procrofe,
observada a necessária vinculação ao instrumento convocatório, a fim de garantir a execução tempestiva
e qualitativa das obras que representam investimentos de ampliação de capacidade pelas
concessionárias, para que seja alcançado o desempenho eficiente e eficaz dos contratos de concessão.
10. Nesse sentido, foi exarada a seguinte deliberação à ANTT no Acórdão 2190/2019-TCU-
Plenário (Relator: Ministro Bruno Dantas):
9.2. recomendar, com espeque no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do
Regimento Interno do TCU:
(...)
9.2.2. à Agência Nacional de Transportes Terrestres que avalie a conveniência e a oportunidade
de:
(...)
9.2.2.3. reavaliar os mecanismos regulatórios, administrativos e contratuais dos ajustes em
andamento, relativos à 1ª, 2ª e 3ª Etapas do Procrofe, observada a necessária vinculação ao instrumento
convocatório, a fim de garantir a execução tempestiva das obras que representam investimentos de
ampliação de capacidade pelas concessionárias, para que seja alcançado o desempenho eficiente e
eficaz dos contratos de concessão; (seção VI do voto)
11. Assim, quanto ao questionamento sobre o cumprimento de obrigações dos contratos de
concessões rodoviárias, em suma, os dados obtidos indicam significativos atrasos nas obras das três
primeiras etapas do programa de concessões, com grande parte dos investimentos da 2ª e da 3ª ainda
não concluídos. Cabe o encaminhamento ao solicitante das informações detalhando a situação de cada
concessão.
CONCLUSÃO
12. O presente processo trata de solicitação do Congresso Nacional na qual a Comissão de
Viação e Transportes da Câmara dos Deputados requereu ao TCU uma relação detalhada de todas as
concessões federais que estão com problemas de cumprimento de obrigações contratuais, como
duplicações, investimento e melhorias.
13. O Tribunal, no exercício de sua função de controle externo, vem realizando diversos
trabalhos de fiscalização na área de concessões rodoviárias, entre os quais se destaca a auditoria
operacional objeto do TC 012.624/2017-9, que promoveu uma análise abrangente da prestação do
serviço público concedido de infraestrutura rodoviária. Entre os dados produzidas no âmbito da referida
fiscalização encontram-se as informações requeridas pelo Congresso Nacional, tendo a auditoria
apurado o grau de inexecução dos principais tipos de obras associadas às concessões então vigentes.
14. De acordo com o exposto, propõe-se ao Tribunal comunicar ao Exmo. Sr. Deputado Eli
Corrêa Filho, Presidente da Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados, que, no TC
012.624/2017-9, o Tribunal realizou o levantamento das informações requeridas, cabendo, pois, o
encaminhamento dos documentos pertinentes produzidos no âmbito do referido processo, quais sejam o
Acórdão 2190/2019-TCU-Plenário (Relator: Ministro Bruno Dantas), juntamente com o voto e relatório
correspondentes, bem como o relatório da auditoria e demais documentos concernentes ao tema da
requisição em pauta, como as planilhas que detalham as informações dos investimentos em cada
concessão, presentes, respectivamente, na peça 183 e nas peças 61 a 79 do citado processo.
15. Diante do exposto, submete-se a presente Solicitação do Congresso Nacional, formulada por
intermédio do Ofício Sec. n. 007/2019-CVT, de 30/10/2019, que encaminhou solicitação de informações
da Comissão de Viação de Transportes da Câmara dos Deputados, de 6/6/2019, de autoria do Exmo.
Deputado Sr. Eli Corrêa Filho, presidente da referida comissão, propondo:
a) conhecer da presente solicitação, por estarem preenchidos os requisitos de admissibilidade
previstos nos artigos 38, inciso II, da Lei 8.443/1992, 232, inciso III, do Regimento Interno do TCU e 4º,
inciso I, alínea “b”, da Resolução - TCU 215/2008;
b) informar ao Exmo. Sr. Deputado Eli Corrêa Filho, Presidente da Comissão de Viação de
012.624/2017-9, o Tribunal realizou o levantamento dos dados requeridos, particularmente com relação
às inexecuções dos principais investimentos previstos para as concessões rodoviárias federais;
c) encaminhar ao Exmo. Sr. Deputado Eli Corrêa Filho, Presidente da Comissão de Viação de
Transportes da Câmara dos Deputados, as seguintes peças do TC 012.624/2017-9:
c.1) peças 192, 194 e 195, relativas, respectivamente, ao Acórdão 2190/2019-TCU-Plenário, voto e
relatório correspondentes;
c.2) peça 183, relativo ao relatório da auditoria operacional;
c.3) peças 61 a 79, relativas às informações das obras em cada concessão;
d) dar ciência da decisão que vier a ser adotada ao Exmo. Sr. Deputado Eli Corrêa Filho,
Presidente da Comissão de Viação de Transportes da Câmara dos Deputados, nos termos da minuta de
aviso inserida no módulo “Comunicações” do e-TCU;
e) considerar a solicitação integralmente atendida e arquivar o presente processo, nos termos dos
arts. 169, inciso II, do Regimento Interno do TCU e 17, inciso I, da Resolução - TCU 215/2008.”
É o Relatório.
VOTO
Inicialmente, registro que atuo nos presentes autos por ter sido designado relator, com fulcro no
inciso I do art. 9º e no art. 10 da Resolução-TCU nº 215/2008, bem como no disposto na LUJ 2019-2020,
conforme o termo à peça 6
2.A Solicitação do Congresso Nacional em apreço pode ser conhecida, visto estarem preenchidos os
requisitos de admissibilidade previstos nos artigos 38, inciso II, da Lei 8.443/1992, 232, inciso III, do
Regimento Interno do TCU e 4º, inciso I, alínea “b”, da Resolução - TCU 215/2008.
3.A Solicitação objeto do presente processo foi originada na requisição de informações ao TCU
formulada pela Comissão de Viação e Transportes – CVT da Câmara do Deputados, encaminhada ao
Tribunal pelo presidente da referida comissão, Exmº. Deputado Eli Corrêa Filho.
4.A Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados requereu ao TCU relação
detalhada de todas as concessões federais que estão com problemas de cumprimento de obrigações
contratuais, como duplicações, investimento e melhorias (peça 1, p. 3).
5.Conforme registrado pela unidade técnica, o Tribunal tem realizado trabalhos de fiscalização na
área de concessões rodoviárias, entre os quais se destaca a auditoria operacional objeto do TC
012.624/2017-9 (Relator: Ministro Bruno Dantas), que promoveu abrangente análise da prestação do
serviço público concedido de infraestrutura rodoviária.
6.As informações requeridas pelo Congresso Nacional encontram-se no bojo dos dados produzidos
no âmbito da referida fiscalização. A auditoria apurou, entre outras informações relevantes, o grau de
inexecução dos principais tipos de obras associadas às concessões então vigentes.
7.Nesse passo, acolho a proposta da unidade técnica no sentido de comunicar ao Exmº. Sr.
Deputado Eli Corrêa Filho, Presidente da Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados,
que no TC 012.624/2017-9, que o Tribunal realizou o levantamento das informações requeridas.
8.Ademais, proponho encaminhar cópia do acórdão ao relator do TC 012.624/2017-9, Ministro
Bruno Dantas, para que sua Exª adote as providências que entender cabíveis em relação ao eventual
fornecimento de cópias do processo sob a sua relatoria.
9.Com a adoção dessas medidas a Solicitação pode ser considerada como integralmente atendida.
10.Ante o exposto, Voto por que o Tribunal adote a minuta de Acórdão que ora submeto à
apreciação deste Colegiado.
1. Processo nº TC 037.443/2019-4.
2. Grupo I – Classe de Assunto: II – Solicitação do Congresso Nacional
4. Entidade: não há.
(SeinfraRod).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Solicitação do Congresso Nacional
formulada por intermédio da requisição de informações ao TCU da Comissão de Viação e Transportes –
CVT da Câmara do Deputados, encaminhada ao Tribunal pelo presidente da referida comissão, Exmo.
Deputado Eli Corrêa Filho.
9.1. conhecer da presente Solicitação do Congresso Nacional, com fundamento nos arts. 38, inciso
II, da Lei 8.443/1992, 232, inciso III, do Regimento Interno do TCU e 4º, inciso I, alínea “b”, da
Resolução-TCU 215/2008;
9.2. informar ao Exmo. Sr. Deputado Eli Corrêa Filho, Presidente da Comissão de Viação de
012.624/2017-9 (Relator: Ministro Bruno Dantas), o Tribunal realizou o levantamento dos dados
requeridos, particularmente com relação às inexecuções dos principais investimentos previstos para as
concessões rodoviárias federais;
9.3. encaminhar ao relator do TC 012.624/2017-9, Ministro Bruno Dantas, cópia deste Acórdão
para as providências que S. Exª entender cabíveis em relação ao eventual fornecimento de cópias do
processo sob a sua relatoria;
9.4. encaminhar cópia do presente Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o
fundamentam, ao Exmo. Sr. Deputado Eli Corrêa Filho, Presidente da Comissão de Viação de
Transportes da Câmara dos Deputados;
9.5. nos termos dos arts. 169, inciso II, do Regimento Interno do TCU e 17, inciso I, da Resolução -
TCU 215/2008, considerar a presente Solicitação do Congresso Nacional integralmente atendida e
arquivar o presente processo.


TC 038.245/2019-1
Natureza: Representação (com pedido de medida cautelar)
Órgão/Entidade/Unidade: Fundação Universidade Federal de Uberlândia/MG
Representante: Prime Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda. (CNPJ 05.340.639/0001-30)
Representação legal: Alexandre Machado Bueno (OAB/SP 431.140), representando a empresa
Prime Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO COM PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR.

CONHECIMENTO. PROCEDÊNCIA PARCIAL. PERDA DE OBJETO DA MEDIDA CAUTELAR
PLEITEADA. CIÊNCIA. ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Trata-se de representação formulada pela empresa Prime Consultoria e Assessoria Empresarial

Ltda. (CNPJ 05.340.639/0001-30) em razão de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico 168/2019,
conduzido pela Fundação Universidade Federal de Uberlândia/MG cujo objeto é a contratação de serviços
de abastecimento, utilizando tecnologia de gerenciamento de abastecimento, implantação e operação de
um sistema informatizado integrado com utilização de cartão magnético via web a ser utilizado no
fornecimento de combustíveis e arla, através de postos credenciados em todo território brasileiro, para
atender a frota de veículos oficiais da Universidade Federal de Uberlândia (peça 6, p. 1).
2. A vigência do contrato foi estipulada em 12 meses, podendo ser prorrogado até o limite de
sessenta meses (peça 6, p. 20, item 1.5). O valor anual estimado para a execução do objeto é de R$
889.466,25 (peça 6, p. 20, item 1.2).
3.Após essa introdução, transcrevo trecho da instrução de auditor da Selog (peça 20), cujas análises
e conclusões foram chanceladas pelo diretor da subunidade e pela titular da unidade técnica (peças 21 e
22):
“FASE DO CERTAME
A data de sessão de abertura do certame, prevista inicialmente para 25/11/2019 (peças 9 e 10), foi
adiada, em 21/11/2019, sem fixação ainda de nova data, em face de reformulação do edital,
considerando o acolhimento de impugnações apresentadas, conforme resposta da entidade à
mensagem eletrônica da Unidade Técnica (peça 16), comunicação da pregoeira à Divisão de
Licitações da Universidade Federal de Uberlândia (peça 17, extraída do processo administrativo
da licitação disponibilizado na internet – v. link à peça 16, p. 1) e aviso de suspensão publicado
no Comprasnet (peça 18).
B. ALEGAÇÕES DO REPRESENTANTE
1. O representante alega, em suma, que:
a) o órgão licitante não se apoia em requisitos usuais do mercado ao limitar a redução mínima
entre os lances em 2%. Tal exigência seria extremamente excessiva, haja vista as taxas de
administração ofertadas no mercado. Dessa forma, seria razoável a revisão do subitem 7.9 do
Edital para constar que a diferença de percentual entre os lances seja de 0,2% (p. 6-7);
b) a exigência do subitem 9.11.9 do Edital (instalação de escritório fixo em Uberlândia/MG ou
manutenção de um preposto residente na cidade, no prazo de 60 dias contados da assinatura do
contrato), seria desnecessária e excessiva, pois, no presente caso, os serviços de gerenciamento da
manutenção são prestados através de sistema, por meio da internet, sem necessidade de instalação
de nenhum software (p. 7-8);
c) os contatos entre os representantes da contratada e da contratante, após a implantação do

sistema, “somente ocorrerão em casos excepcionais, quando falhas significantes ocorrerem, ou
sempre que solicitado pelo servidor”, e, em todos esses casos, é possível agendar uma reunião (p.
9);
d) todos os problemas técnicos serão resolvidos de forma remota, independentemente de haver ou
não filial ou preposto na cidade de Uberlândia. Essa exigência, ademais, naturalmente, importará
em aumento de custo para a contratante, sem promover nenhum acréscimo ou melhoria na
qualidade de prestação dos serviços (p. 9);
e) a representante possui contrato com vários órgãos públicos localizados por todo o país, no
entanto não possui filiais, prepostos ou funcionários nesses locais, porque os serviços são
realizados de forma remota, e a existência ou não de representante local em nada atrapalha a
execução dos contratos. A manutenção dessa regra afrontaria os princípios norteadores da atuação
administrativa, especialmente da isonomia, visto que empresas locais seriam favorecidas
indevidamente (p. 10);
f) o TCU, em casos semelhantes, teria firmado o entendimento de que as atividades realizadas de
forma remota são dispensadas de qualquer estrutura ou preposto no local da licitação, conforme
item 9.2.2 do Acórdão 6.463/2011-1ª Câmara (Relator Ministro Walton Alencar) (p. 10);
g) a previsão de cobranças de multas até o teto de 15% sobre o valor do adjudicado, prevista no
item 19.2.2 do Edital, estaria acima do razoável e tolerado para esse tipo de contratação, e seria
ilegal, uma vez que a Administração não pode, de forma injustificada, aplicar tamanha monta,
que traria um desequilibro aos licitantes (p. 11-12);
h) as cobranças de multas em contratos de prestação de serviços deveriam ter como teto o valor
das faturas do respectivo mês, ou sob o valor total da taxa cobrada da administração, positiva ou
negativa (p. 12-13);
i) o TCU, na esfera do processo 030.428/2012- 2 (Acórdão 2.832/2012-TCU-Plenário, da
relatoria da Ministra Ana Arraes), teria decidido, de forma exemplar, sobre o abuso de multas
cobradas pela Administração Pública, sem a utilização de critérios específicos, ou utilização de
teto abusivo (transcrito parte do Relatório que antecedeu ao Voto da Relatora, relativo aos itens 9,
15, 16, 18 e 19 da instrução da Unidade Técnica). Essa decisão considerou abusiva a cobrança de
multas acima do teto de 10% do valor contratual, sendo que, no caso em tela, a multa é baseada
no patamar de 15% do valor adjudicado (p. 13-15);
j) se os valores do contrato são uma mera expectativa de gastos, que podem sofrer mudanças,
seria injusto cobrar das contratadas multas baseadas nesses valores. A Administração poderia
incorrer em enriquecimento sem causa, sendo que o art. 884 do Código Civil prevê a reparação
em face desse enriquecimento (p. 16);
k) o desconto mínimo de 3,8% sobre os preços dos combustíveis estabelecido no item 1.2 do
Termo de Referência é uma exigência vedada pelo art. 40, X, da Lei 8.666/1993, e a estimativa
não coincide com a prática de mercado local (a atual prestadora do serviço operaria com uma taxa
administrativa de – 1,99%, conforme a cláusula segunda, subitem 2.1 do 5º Termo Aditivo do
Contrato 70/2014 – v. peça 7), além do que passaria a mensagem aos licitantes de que a
Administração talvez não possa arcar com um valor de taxa administrativa mais alto, o que
prejudicaria o caráter competitivo do certame (p. 17-18);
l) qualquer estimativa de preço que não tenha base na prática local, ou seja, “exarada com base
em orçamentos feitos por empresas do segmento que se pretende contratar, não pode ter sido
realizada com base em orçamento ofertado por apenas uma empresa, sob pena de ilegalidade”
(mencionado o Manual de Orientação de Pesquisa de Preços do STJ e Acórdão do TCU
2.170/2007 e 819/2009, ambos do Plenário, da relatoria respectiva dos Ministros Ubiratan Aguiar
e Walton Alencar) (p. 18).
m) o TCU, inclusive, orienta que sejam desprezadas aferições de preços que não correspondam
aos valores praticados na região, conforme se pode verificar no Acórdão 2.637/2015 – Plenário,
da relatoria do Ministro Bruno Dantas (p. 18-19);
n) a exigência constante do subitem 5.1.1 do Termo de Referência, no sentido de que a licitante

vencedora deve disponibilizar rede de postos de abastecimento credenciados em âmbito nacional,
é extremamente excessiva (p. 19-20);
o) o quantitativo mínimo exigido de postos de abastecimentos credenciados, que varia conforme
o porte da cidade, é tecnicamente impossível, pois é notório que a viabilidade econômica,
localização e volume de trânsito irão influenciar na instalação de estabelecimentos para venda de
combustível, e, certamente, não será possível efetivar credenciamento em todas as rodovias se
nelas não houver postos instalados (p. 20);
p) a efetivação do credenciamento de estabelecimentos prestadores de serviços vai além da
vontade da eventual contratada. Portanto, a regra em tela mostra-se excessiva, contrariando o art.
3º, II, da Lei 10.520/2002, e não observados os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
Esse tipo de exigência deve ter sua necessidade justificada por estudo técnico, que comprove a
pertinência de ter tamanho quantitativo de postos de gasolina em localidades remotas (p. 21-22);
q) decisão proferida pelo TCU entendeu pela irregularidade de exigência de rede credenciada
excessiva, ainda mais quando não precedida de estudo técnico, conforme decisão proferida no TC
022.682/2013-9 (Acórdão 2.802/2013-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro-Substituto Augusto
Sherman). No mesmo sentido, decisão do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, TC
001085/989/14-3, Relator Cons. Dimas Eduardo Ramalho (p. 22-23); e
r) um veículo, é sabido, possui autonomia para percorrer no mínimo 200 km sem a necessidade
de abastecimento. A rede credenciada nos moldes exigidos seria impossível de ser entregue por
qualquer licitante, e sua manutenção colocaria em risco o caráter competitivo do certame (p. 24).
2. Ao final, o representante requer a suspensão liminar do certame, a exclusão das regras do
edital mencionadas e republicação do instrumento convocatório para a realização da licitação, no
prazo máximo de trinta dias, a contar da data da decisão do TCU (p. 24-26).
C. EXAME DE ADMISSIBILIDADE
LEGITIMIDADE DO AUTOR
O representante possui legitimidade para representar ao Tribunal? Sim
(Fundamento: art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c o art. 237 do Regimento
Interno/TCU)
REDAÇÃO EM LINGUAGEM COMPREENSÍVEL
A representação está redigida em linguagem clara e objetiva, contém nome Sim
legível, qualificação e endereço do representante?
(Fundamento: art. 235 do Regimento Interno/TCU)
INDÍCIO CONCERNENTE À IRREGULARIDADE OU ILEGALIDADE
A representação encontra-se acompanhada do indício concernente à Parcialmente
irregularidade ou ilegalidade apontada pelo autor?
COMPETÊNCIA DO TCU
A representação trata de matéria de competência do TCU? Sim
INTERESSE PÚBLICO
Os argumentos do autor indicam a possibilidade de existência de interesse Sim
público, caso restem comprovadas as supostas irregularidades apontadas na
peça inicial.
(Fundamento: art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014)
Análise quanto ao interesse público: Confirmadas as alegações do representante, restará
configurada restrição indevida à competição.
CONCLUSÃO QUANTO AO EXAME DE ADMISSIBILIDADE
3. Presentes todos os requisitos de admissibilidade constantes no art. 113, § 1º, da Lei
8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno/TCU, e no art. 103, § 1º, da
Resolução - TCU 259/2014, a representação deve ser conhecida.
D. MEDIDA CAUTELAR – AVALIAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS

PERIGO DA DEMORA
Há decisão judicial ou administrativa, sem especificação de prazo, para Sim
suspender o andamento do processo licitatório ou a contratação?
O contrato decorrente do certame já foi assinado? Não
Análise:
4. Está afastado o pressuposto do perigo da demora uma vez que, como já mencionado, há
decisão administrativa que suspendeu o andamento do procedimento licitatório, sem fixação de
data marcada para retomada do certame (peças 16 a 18).
PERIGO DA DEMORA REVERSO
O serviço/bem é essencial ao funcionamento das atividades do Sim
órgão/entidade?
O órgão ou entidade está coberto contratualmente pelo serviço com Sim
razoável vigência (há a possibilidade de voltar a fase ou refazer o certame,
a depender da consequência da concessão de cautelar no caso concreto) ou
admite prorrogação excepcional?
Caso haja a possibilidade de manutenção do contrato com a atual Não há informação
prestadora dos serviços, as condições dessa contratação seriam melhores
(menor preço e atendimento satisfatório) que o que se está em vias de
contratar?
Análise:
5. Está afastado o pressuposto do perigo da demora reverso, uma vez que há evidência de
que a universidade está coberta por contrato de objeto similar ao da presente licitação, com
vigência atual para o período de 22/9/2019 a 22/3/2020 (peça 7), de modo que há razoável prazo
para refazimento do certame sem ocasionar eventuais prejuízos operacionais e administrativos
para a entidade.
PLAUSIBILIDADE JURÍDICA
O órgão/entidade está sujeito aos normativos supostamente infringidos? Sim
Há plausibilidade nas alegações do representante? Sim
Há indício de sobrepreço ou superfaturamento? Não há informação
Há grave risco de lesão ao erário, inexecução ou execução insatisfatória do Não há informação
objeto?
Análise quanto à plausibilidade jurídica e quanto à necessidade de adoção de medida cautelar:
6. Embora presente a plausibilidade jurídica e descaracterizado o perigo da demora reverso,
resta ausente o pressuposto do perigo da demora, essencial para concessão de medida cautelar
pleiteada pelo representante.
7. À parte dessas conclusões, tem-se que o certame foi suspenso pela Administração, como
mencionado anteriormente, com perspectivas de reformulação do edital do certame, inclusive em
decorrência de impugnação apresentada pela representante junto à entidade (peças 11 e 17), de
modo que se entende que tenha havido perda do objeto da medida cautelar pretendida.
8. Nada obstante, não houve perda de objeto da representação em si, conforme interpretação
da jurisprudência deste Tribunal, nos termos expressos no seguinte trecho do voto condutor do
Acórdão 743/2014-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro-Substituto Augusto Sherman:
Dessarte, entendo que a revogação da licitação, neste caso específico, conduz à perda de objeto
da cautelar, mas não da representação em si, cujo exame de mérito se faz necessário com vistas a
orientar pedagogicamente as entidades de modo a evitar a repetição do certame com as
irregularidades aqui examinadas.
9. Nesse diapasão, passa-se a analisar cada um dos tópicos objeto da presente representação.
10. Inicialmente, consigna-se que, conforme documentos colhidos no sítio eletrônico
www.sei.ufu.br (juntados a este processo às peças 11 a 13), a representante interpôs impugnação
ao edital do certame, em termos semelhantes ao da presente representação, tendo ocorrido a
manifestação respectiva da área técnica e da pregoeira da entidade.

11. Assim, na abordagem sobre cada ponto da representação, serão apontadas as conclusões
dessas manifestações sobre o tema.
12. Anota-se, ainda, que, no edital do certame juntado aos autos pela representante (peça 6),
consta que a sessão de abertura do certame dar-se-ia em 19/11/2019 (p. 1), mas há evidência de
que essa data foi revista, antes da suspensão do certame, para 25/11/2019, conforme avisos
publicados no sítio Comprasnet e no Diário Oficial da União (peças 9 e 10). Consulta realizada
em 25/11/2019, às 16h20, no entanto, evidencia que o pregão continua suspenso.
I. Item 7.9 do edital do certame
13. O edital do certame assim dispôs em sua cláusula 7.9 (peça 6, p. 5): “O intervalo mínimo
de diferença de valores ou percentuais entre os lances, que incidirá tanto em relação aos lances
intermediários quanto em relação à proposta que cobrir a melhor oferta deverá ser de 2% (dois
por cento)” (destaques inseridos).
14. A área de logística da entidade manifestou-se apenas no sentido de que “o texto constante
no edital foi feito pela Divisão de Licitação (Dilic), não tendo a equipe de planejamento da
contratação dos serviços participado dessa elaboração” (peça 12, p. 1, item 2.1).
15. Por sua vez, a pregoeira assim se pronunciou (peça 13, p. 3 e 4):
O intervalo mínimo de diferença de valores ou percentuais entre os lances estabelecido de 2%
(dois por cento) é atribuição da Divisão de Licitação (Dilic), sendo que, a fim de ampliar a
competitividade, poderia ter sido fixado um valor menor. Nesse sentido, nova análise pode ser
feita pelo referido setor.
(...)
Diante do exposto, julgo PARCIALMENTE PROCEDENTE a impugnação apresentada pela
PRIME CONSULTORIA E ASSESSORIA EMPRESARIAL LTDA, de forma que encaminho o
processo para revisão e nova divulgação do Edital. (destaques no original).
16. Ressalta-se que o critério de julgamento fixado para a licitação é o de maior desconto
global (peça 6, p. 1, item 1.3).
17. Verifica-se que o representante, apesar de informar que a regra em tela não se apoia em
requisitos do mercado, não demonstrou quais seriam os porcentuais ou taxas de administração
praticadas no mercado.
18. De toda sorte, há indicação de que será elaborado novo edital, com possível revisão do
aludido porcentual, para ampliação da competitividade, de modo que se reputa prejudicada a
emissão de mérito sobre esse tema específico e prescindível a proposição de medidas a respeito
da matéria neste comenos, sem olvidar que a representante, caso entenda que as regras a serem
definidas ainda não estejam adequadas à realidade do mercado, pode novamente insurgir-se
contra a matéria junto à entidade, por meio de impugnação ao edital republicado, e/ou apresentar
nova representação junto a este Tribunal.
II. Item 9.11.9 do edital do certame
19. A cláusula 9.11.9 do edital do pregão em comento dispõe (peça 6, p. 12):
9.11.9. Declaração de que a licitante instalará escritório na cidade de Uberlândia-MG, a ser
comprovado no prazo máximo de 60 (sessenta) dias corridos contados da assinatura do
Instrumento Contratual, ou no caso de escritório localizado fora da cidade de Uberlândia,
declaração de que a Contratada manterá um preposto residente na cidade que responderá pela
execução do contrato, o qual servirá ainda de elemento permanente de ligação com a instituição.
(grifos no original).
20. Sobre a impugnação desse item, a área técnica da universidade esclareceu que (peça 12, p.
1-2):
3.1. Informamos que tal solicitação está respaldada na Instrução Normativa nº 5, de 26 de maio
de 2017, em seu Anexo VII-A - Diretrizes Gerais para elaboração do ato convocatório, item 10.
Da habilitação, transcrito abaixo:
10.6. Na contratação de serviço continuado, para efeito de qualificação técnico operacional, a
Administração poderá exigir do licitante: a) declaração de que o licitante possui ou instalará

escritório em local (cidade/município) previamente definido pela Administração, a ser
comprovado no prazo máximo de 60 (sessenta) dias contado a partir da vigência do contrato;
(...)
21. A pregoeira, ao manifestar-se, concordou que o regramento estava de acordo com o
referido normativo, porém entendeu que (peça 13, p. 3, 4 e 5):
Assim, tem-se que é decisão discricionária da Administração a exigência de declaração de
instalação de escritório. Contudo, a exigência pode impor um custo considerável ao contratante,
razão pela qual deve guardar proporção com o valor do contrato, sob pena de afugentar licitantes
ou encarecer demasiadamente o preço do serviço. No processo não consta análise do custo
adicional desta requisição nem os motivos técnicos da necessidade.
Não obstante a manifestação técnica tenha argumentado que os canais de comunicação
disponibilizados pela atual empresa contratada, ora impugnante, não tenham [sido] eficientes,
sendo necessária a aplicação de multa, não ficou demonstrado no processo que a exigência é
imprescindível para a garantia do cumprimento das obrigações. Isto posto, deve-se ater ao fato de
que exigências demasiadas poderão prejudicar a competitividade da licitação e ofender ao
disposto no art. 37, XXI da Constituição Federal.
(...)
Diante do exposto, julgo PARCIALMENTE PROCEDENTE a impugnação apresentada pela
PRIME CONSULTORIA E ASSESSORIA EMPRESARIAL LTDA, de forma que encaminho o
processo para revisão e nova divulgação do Edital (destaques no original).
22. Ante essas manifestações, reputa-se desnecessário adentrar-se no mérito da matéria, assim
como propor eventuais medidas sobre o tema, tendo em vista a evidência de que a Administração,
considerando a impugnação apresentada, retirará a referida cláusula do edital a ser republicado
ou, então, fundamentará tecnicamente eventual repetição do regramento.
III. Item 19.2, e respectivos subitens destacados, do Termo de Referência do certame
23. A representante enfatiza os seguintes itens do termo de referência do certame em foco,
alusivos à aplicação de sanções administrativas (peça 6, p. 31):
19.2. Pela inexecução total ou parcial do objeto deste contrato, a Administração pode aplicar à
CONTRATADA as seguintes sanções:
(...)
19.2.2. Multa de:
(...)
19.2.2.2. 0,1% (um décimo por cento) até 10% (dez por cento) sobre o valor adjudicado, em caso
de atraso na execução do objeto, por período superior ao previsto no subitem acima, ou de
inexecução parcial da obrigação assumida;
19.2.2.3. 0,1% (um décimo por cento) até 15% (quinze por cento) sobre o valor adjudicado, em
caso de inexecução total da obrigação assumida;
(...) (destaques no original).
24. Sobre a impugnação desses regramentos, a unidade de logística da entidade aduziu que
(peça 12, p. 2):
4.1. Informamos que o texto apresentado foi retirado do Modelos de Licitações e Contratos,
disponibilizado no site da Advocacia Geral da União, www.agu.gov.br;
4.2. O Modelo da AGU é utilizado em todas as licitações da Universidade.
4.3. Conforme mencionado no texto, há a possibilidade dos patamares serem alterados, porém
preferimos manter os mesmos, por entender que a AGU possui critérios para sugerir tais valores.
25. A pregoeira posicionou-se sobre o tópico, conforme abaixo (peça 13, p. 4):
Os valores das multas previstas no Termo de Referência seguem o padrão AGU e foram
submetidos e aprovados em Parecer da Procuradoria da AGU junto a essa Instituição. Outrossim,
o Edital prevê uma faixa de valores a serem aplicados de acordo com regular processo
administrativo, sendo que a autoridade competente, na aplicação das sanções, levará em
consideração a gravidade da conduta do infrator, o caráter educativo da pena, bem como o dano
causado à Administração, observado o princípio da proporcionalidade (grifou-se).
26. Apresentadas essas manifestações na esfera da entidade, reputa-se que não se vislumbra
ilegalidade no regramento em questão. Observa-se que há previsão, nos dispositivos editalícios
transcritos, de uma gradação de multa que varia de 0,1% a 15% do valor adjudicado, conforme o
tipo de inexecução da obrigação assumida. Como exposto no item 20.11 do edital (peça 6, p. 17),
a definição do montante de eventual multa a ser aplicada dependerá de vários fatores, aludidos no
referido posicionamento da pregoeira.
27. Nesse diapasão, eventual infração administrativa será devidamente apurada em processo
administrativo, abrindo-se oportunidade para o contraditório e a ampla defesa (cf. itens 20.10 e
20.11 do edital – peça 6, p. 17). Caso a contratada entenda que ocorreu qualquer violação aos
seus direitos, inclusive a não observância dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade na
aplicação de possível sanção, há a possibilidade de recorrer administrativa e judicialmente acerca
da matéria.
28. Convém enfatizar sobre o Acórdão 2.832/2012-TCU-Plenário, da relatoria da Ministra
Ana Arraes, citado na representação (v. item 1, “i”, acima), cujos trechos reproduzidos (peça 1, p.
13-15) referem-se ao Relatório que antecedeu ao Voto da Relatora, relativos aos itens 9, 15, 16,
18 e 19 da instrução da Unidade Técnica.
29. No Voto expresso, a eminente Relatora discordou do posicionamento da Unidade Técnica,
conforme o seguinte excerto:
3. Concedida a cautelar e realizada a oitiva do órgão, verifico, com as vênias do posicionamento
defendido pela Secex/SP, que as justificativas apresentadas merecem ser acolhidas.
4. Como bem frisou o procurador-chefe em exercício, embora o serviço a ser contratado deva ser
prestado em vinte e seis localidades, a licitante vencedora assumirá o contrato como um todo,
respondendo pelas obrigações previstas em um único instrumento, sendo razoável, então, que a
Administração deva considerar o valor total da contratação quando da aplicação das multas
previstas.
5. Ademais, o quantum concernente à multa a ser aplicada ocorre após a oitiva do contratado,
ocasião em que são examinadas e sopesadas as falhas e inadimplências questionadas. Esse
procedimento tem o condão de concretizar proporcionalidade e razoabilidade da conduta em
relação à penalidade a ser aplicada.
6. Não se pode perder de vista, ainda, que a multa é instrumento para desencorajar participação de
empresas que não tenham condições de assumir os serviços contratados, numa tentativa de afastar
concorrentes despreparados.
7. Essa postura também é adotada pela área administrativa deste Tribunal. Assim, a multa
máxima de 10% sobre o valor adjudicado prevista na minuta do contrato não se mostra excessiva.
(grifos acrescentados).
30. Desse modo, entende-se improcedente este ponto específico da representação.
IV. Item 1.2 do Termo de Referência do certame
31. O item 1.2 do Termo de Referência estabelece, para cálculo do valor máximo admitido da
contratação, o desconto mínimo de 3,8% (peça 6, p. 17).
32. Sobre a matéria, a área técnica expôs o seguinte (peça 12, p. 2):
5.1. Informamos que foi efetuada pesquisa de mercado para contratações com órgãos públicos,
resumido no Relatório Pesquisa de Mercado (1641207).
5.2. O percentual utilizado foi uma média de 3 (três) orçamentos encontrados.
5.3. A empresa PRIME CONSULTORIA E ASSESSORIA EMPRESARIAL LTDA, foi a
vencedora em duas dessas licitações, com descontos de 3,50% e 4,39% (destaque no original).
33. A pregoeira posicionou-se sobre o tema com os mesmos fundamentos da área técnica
(peça 13, p. 4, item 6.4).
34. Reputa-se que a entidade demonstrou adequadamente a razoabilidade do desconto
aplicado para definição do preço máximo da contratação, dado que foi baseado em pesquisa de
mercado.
35. A propósito, juntou-se ao processo o aludido documento 1641207 (relatório pesquisa de
mercado - peça 14), extraído do processo administrativo da licitação disponibilizado na internet
(v. link à peça 16, p. 1), em que se verifica que os percentuais de descontos utilizados para
cálculo da média foram colhidos em contratos firmados com três órgãos públicos (TCU, STF e
TST).
36. Inclusive, em dois deles, o contratado é a ora representante que ofereceu, nesses ajustes,
descontos de 3,50% e 4,39%.
37. Anota-se, ainda, que a entidade usou a metodologia de aplicação de desconto sobre o
valor estimado de gastos de combustível para definição do preço máximo da licitação, de sorte
que não se vê infringência ao art. 40, inciso X, da Lei 8.666/1993, como alegado na representação
(v. item 1, “k”, retro).
38. Ante o exposto, considera-se improcedente este tópico da representação.
V. Item 5, e respectivos subitens destacados, do Termo de Referência do certame
39. A representante alude aos seguintes itens do termo de referência do pregão em tela (peça
6, p. 20):
5. REQUISITOS DA CONTRATAÇÃO
5.1. Conforme Estudos Preliminares, os requisitos da contratação abrangem o seguinte:
5.1.1. Disponibilizar rede de postos de abastecimentos credenciados em âmbito nacional.
I - A quantidade mínima de estabelecimentos para as cidades onde a Universidade Federal de
Uberlândia possui campus, deverá ser de: Uberlândia - 90 estabelecimentos; Ituiutaba - 10
estabelecimentos; Monte Carmelo - 5 estabelecimentos; Patos de Minas - 30 estabelecimentos.
II - Para as capitais da Região Norte, necessário o mínimo de 20 estabelecimentos. Para capitais
da Região Nordeste, necessário o mínimo de 40 estabelecimentos. Para capitais da Região
Centro-Oeste, necessário o mínimo de 50 estabelecimentos. Para capitais da Região Sudeste,
necessário o mínimo de 50 estabelecimentos. Para capitais da Região Sul, necessário o mínimo
40 estabelecimentos.
III - Para cidades pequenas (até 50 mil habitantes) e média-pequena (até 100 mil habitantes)
necessário o mínimo de 1 estabelecimento. Para cidades médias (de 100 mil à 300 mil habitantes)
necessário o mínimo de 3 estabelecimentos. Para cidades média-grande (de 300 mil à 500 mil
habitantes) necessário o mínimo de 5 estabelecimentos. Para cidades grandes (mais de 500 mil
habitantes) necessário o mínimo de 10 estabelecimentos. (destaques no original).
40. Sobre a impugnação desses regramentos, o setor de logística da universidade manifestou-
se conforme a seguir (peça 12, p. 2):
6.1. Informamos que tal requisito foi adicionado ao Termo de Referência por solicitação da
PROCURADORIA FEDERAL JUNTO À UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA,
através de seu PARECER n. 00428/2019/PF/UFU/PFFUFUB/PGF/AGU (1639455), itens 67, 68
e 69.
6.2. Toda a pesquisa e análise para o atendimento da solicitação, consta detalhada no Ofício Nº
227/2019/DIVEI/DIRLO/PREFE/REITO-UFU (1641716). (destaques no original).
41. A pregoeira manifestou-se sobre a matéria referindo-se aos mesmos fundamentos da área
técnica (peça 13, p. 4, item 6.5).
42. Juntou-se ao presente processo o referido Ofício
227/2019/DIVEI/DIRLO/PREFE/REITO-UFU (peça 15), colhido do processo administrativo
disponibilizado na internet. Observa-se que o assunto foi tratado em seus itens 2 e
correspondentes subitens.
43. Também se inseriu, nos autos, a última versão do “Estudo Técnico Preliminar da
Contratação”, constante do aludido processo administrativo sob o número 1064992 (peça 19).
44. Desses documentos, constata-se que as informações sobre as quantidades de
estabelecimentos que subsidiaram o regramento em apreço foram abordadas somente no primeiro
(Ofício 227/2019/DIVEI/DIRLO/PREFE/REITO-UFU).
45. Verifica-se, nesse documento, que as quantidades de estabelecimentos da rede de

abastecimento foram definidas para os locais onde a universidade possui campus e para as
capitais com base na atual rede de credenciamento alusiva ao contrato vigente (70/2014).
46. Desse modo, entende-se que apesar de a entidade não ter definido a quantidade de
estabelecimentos com fulcro na sua real necessidade, a existência da atual rede credenciada
demonstra a viabilidade de atendimento do requisito em tela.
47. Observa-se, quanto ao tema, que o item 7.2.1 do termo de referência (peça 6, p. 23)
estabelece o prazo de dez dias úteis, após a assinatura do contrato, para disponibilização da
integralidade dessa rede, entretanto a pertinência desse prazo não resta esclarecida no aludido
“Estudo Técnico Preliminar da Contratação”.
48. Ainda, apesar de afigurar-se razoável a definição de quantidade de estabelecimentos com
fulcro no porte das cidades (subitem 5.5.1, III, retro transcrito), entende-se, além da questão do
prazo de credenciamento mencionado, considerando os argumentos apresentados pela
representante (item 1, “o” e “p”, supra), que deve haver regramento para os casos da inviabilidade
de credenciamento, devidamente fundamentado pelo contratado.
49. Desse modo, verificaram-se lacunas no estudo técnico preliminar sobre o tema e, por
conseguinte, deficiências do termo de referência quanto às especificações do objeto, em
desacordo com o art. 3º, incisos IV e XI, alínea “a”, do Decreto 10.024, de 20 de setembro de
2019, de forma que se avalia pertinente e suficiente a expedição de ciência ao órgão sobre as
impropriedades em comento, com objetivo de evitar sua repetição futura, na forma delineada na
proposta de encaminhamento.
50. Ante o exposto, reputa-se parcialmente procedente este item da representação.
Conclusão quanto ao mérito da representação:
51. Diante do exposto, os elementos constantes dos autos permitem, desde já, a avaliação
quanto ao mérito da presente representação como parcialmente procedente.
52. Em consonância com a análise efetuada, será proposto dar ciência à entidade de
determinadas falhas detectadas, conforme indicado nesta instrução.
E. IMPACTO DOS ENCAMINHAMENTOS PROPOSTOS
Haverá impacto relevante na entidade e/ou na sociedade, decorrente dos Não
encaminhamentos propostos?
F. PEDIDO DE INGRESSO AOS AUTOS E DE SUSTENTAÇÃO ORAL
Há pedido de ingresso aos autos? Não
Há pedido de sustentação oral? Não
G. PROCESSOS CONEXOS E APENSOS
Há processos conexos noticiando possíveis irregularidades na contratação Não
ora em análise?
Há processos apensos? Não
H. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
53. Em virtude do exposto, propõe-se:
53.1. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes no art.
113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal, e
no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014;
53.3. considerar prejudicado o pedido de concessão de medida cautelar formulado pelo
representante, por perda do seu objeto;
53.4. dar ciência à Fundação Universidade Federal de Uberlândia, com fundamento no art.
7º da Resolução – TCU 265/2014, sobre a seguinte impropriedade/falha, identificadas no Pregão
Eletrônico 168/2019, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de
ocorrência de outras semelhantes:
53.4.1. deficiência na elaboração do estudo técnico preliminar da contratação, com reflexo nas
credenciamento da rede de postos de combustíveis, contados da data da assinatura do contrato
(item 7.2.1 do aludido termo de referência) e dada a inexistência de regras quanto à eventual
inviabilidade de credenciamento em determinadas unidades da federação, quando devidamente
comprovada pelo contratante, em desacordo com o art. 3º, incisos IV e XI, alínea “a”, do Decreto
10.024/2019, podendo, ainda, influenciar na competitividade e economicidade do certame e,
assim, deixar de atender ao disposto no art. 3º da Lei 8.666/1993.
53.5. encaminhar cópia da presente instrução à Fundação Universidade Federal de
Uberlândia, para melhor compreensão do contexto da expedição de ciência acima proposta;
53.6. informar à Fundação Universidade Federal de Uberlândia e ao representante que o
conteúdo da deliberação que vier a ser proferida poderá ser consultado no endereço
www.tcu.gov.br/acordaos; e
53.7. arquivar os presentes autos, nos termos art. 169, II, do Regimento Interno deste
Tribunal.”
É o Relatório.
VOTO
Preliminarmente, conheço da presente representação por estarem preenchidos os requisitos de

admissibilidade aplicáveis à espécie.
2. Trata-se de representação formulada pela empresa Prime Consultoria e Assessoria Empresarial
Ltda.) em razão de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico 168/2019, conduzido pela Fundação
Universidade Federal de Uberlândia/MG, cujo objeto é a contratação de serviços de abastecimento,
utilizando tecnologia de gerenciamento de abastecimento, implantação e operação de um sistema
informatizado integrado com utilização de cartão magnético via web a ser utilizado no fornecimento de
combustíveis e arla, através de postos credenciados em todo território brasileiro, para atender a frota de
veículos oficiais da Universidade Federal de Uberlândia.
3. A vigência do contrato foi estipulada em 12 meses, podendo ser prorrogado até o limite de
sessenta meses (peça 6, p. 20, item 1.5). O valor anual estimado para a execução do objeto é de R$
889.466,25 (peça 6, p. 20, item 1.2).
4.Anoto, por relevante, que a data de abertura do certame, prevista para o dia 25/11/2019, foi adiada
para reformulação e republicação do edital, ainda sem data definida, com os ajustes pertinentes, em face
das impugnações feitas pelas licitantes e acolhidas pela contratante, conforme informado por email à
unidade técnica. Soma-se a essa informação comunicação da pregoeira à Divisão de Licitações da
Universidade Federal de Uberlândia, extraída do processo administrativo da licitação disponibilizado na
internet e aviso de suspensão publicado no Comprasnet.
5.Tendo em vistas os diversos questionamentos aduzidos pela representante, tomo por empréstimo o
resumo feito na instrução transcrita no relatório precedente:
“1.O representante alega, em suma, que:
a) o órgão licitante não se apoia em requisitos usuais do mercado ao limitar a redução mínima entre
os lances em 2%. Tal exigência seria extremamente excessiva, haja vista as taxas de administração
ofertadas no mercado. Dessa forma, seria razoável a revisão do subitem 7.9 do Edital para constar que a
diferença de percentual entre os lances seja de 0,2% (p. 6-7);
b) a exigência do subitem 9.11.9 do Edital (instalação de escritório fixo em Uberlândia/MG ou
manutenção de um preposto residente na cidade, no prazo de 60 dias contados da assinatura do contrato),
seria desnecessária e excessiva, pois, no presente caso, os serviços de gerenciamento da manutenção são
prestados através de sistema, por meio da internet, sem necessidade de instalação de nenhum software (p.
7-8);
c) os contatos entre os representantes da contratada e da contratante, após a implantação do sistema,

“somente ocorrerão em casos excepcionais, quando falhas significantes ocorrerem, ou sempre que
solicitado pelo servidor”, e, em todos esses casos, é possível agendar uma reunião (p. 9);
d) todos os problemas técnicos serão resolvidos de forma remota, independentemente de haver ou
não filial ou preposto na cidade de Uberlândia. Essa exigência, ademais, naturalmente, importará em
aumento de custo para a contratante, sem promover nenhum acréscimo ou melhoria na qualidade de
prestação dos serviços (p. 9);
e) a representante possui contrato com vários órgãos públicos localizados por todo o país, no
entanto não possui filiais, prepostos ou funcionários nesses locais, porque os serviços são realizados de
forma remota, e a existência ou não de representante local em nada atrapalha a execução dos contratos. A
manutenção dessa regra afrontaria os princípios norteadores da atuação administrativa, especialmente da
isonomia, visto que empresas locais seriam favorecidas indevidamente (p. 10);
f) o TCU, em casos semelhantes, teria firmado o entendimento de que as atividades realizadas de
forma remota são dispensadas de qualquer estrutura ou preposto no local da licitação, conforme item
9.2.2 do Acórdão 6.463/2011-1ª Câmara (Relator Ministro Walton Alencar) (p. 10);
g) a previsão de cobranças de multas até o teto de 15% sobre o valor do adjudicado, prevista no
item 19.2.2 do Edital, estaria acima do razoável e tolerado para esse tipo de contratação, e seria ilegal,
uma vez que a Administração não pode, de forma injustificada, aplicar tamanha monta, que traria um
desequilibro aos licitantes (p. 11-12);
h) as cobranças de multas em contratos de prestação de serviços deveriam ter como teto o valor das
faturas do respectivo mês, ou sob o valor total da taxa cobrada da administração, positiva ou negativa (p.
12-13);
i) o TCU, na esfera do processo 030.428/2012- 2 (Acórdão 2.832/2012-TCU-Plenário, da relatoria
da Ministra Ana Arraes), teria decidido, de forma exemplar, sobre o abuso de multas cobradas pela
Administração Pública, sem a utilização de critérios específicos, ou utilização de teto abusivo (transcrito
parte do Relatório que antecedeu ao Voto da Relatora, relativo aos itens 9, 15, 16, 18 e 19 da instrução da
Unidade Técnica). Essa decisão considerou abusiva a cobrança de multas acima do teto de 10% do valor
contratual, sendo que, no caso em tela, a multa é baseada no patamar de 15% do valor adjudicado (p. 13-
15);
j) se os valores do contrato são uma mera expectativa de gastos, que podem sofrer mudanças, seria
injusto cobrar das contratadas multas baseadas nesses valores. A Administração poderia incorrer em
enriquecimento sem causa, sendo que o art. 884 do Código Civil prevê a reparação em face desse
enriquecimento (p. 16);
k) o desconto mínimo de 3,8% sobre os preços dos combustíveis estabelecido no item 1.2 do Termo
de Referência é uma exigência vedada pelo art. 40, X, da Lei 8.666/1993, e a estimativa não coincide com
a prática de mercado local (a atual prestadora do serviço operaria com uma taxa administrativa de –
1,99%, conforme a cláusula segunda, subitem 2.1 do 5º Termo Aditivo do Contrato 70/2014 – v. peça 7),
além do que passaria a mensagem aos licitantes de que a Administração talvez não possa arcar com um
valor de taxa administrativa mais alto, o que prejudicaria o caráter competitivo do certame (p. 17-18);
l) qualquer estimativa de preço que não tenha base na prática local, ou seja, “exarada com base em
orçamentos feitos por empresas do segmento que se pretende contratar, não pode ter sido realizada com
base em orçamento ofertado por apenas uma empresa, sob pena de ilegalidade” (mencionado o Manual de
Orientação de Pesquisa de Preços do STJ e Acórdão do TCU 2.170/2007 e 819/2009, ambos do Plenário,
da relatoria respectiva dos Ministros Ubiratan Aguiar e Walton Alencar) (p. 18).
m) o TCU, inclusive, orienta que sejam desprezadas aferições de preços que não correspondam aos
valores praticados na região, conforme se pode verificar no Acórdão 2.637/2015 – Plenário, da relatoria
do Ministro Bruno Dantas (p. 18-19);
n) a exigência constante do subitem 5.1.1 do Termo de Referência, no sentido de que a licitante
vencedora deve disponibilizar rede de postos de abastecimento credenciados em âmbito nacional, é
extremamente excessiva (p. 19-20);
o) o quantitativo mínimo exigido de postos de abastecimentos credenciados, que varia conforme o

porte da cidade, é tecnicamente impossível, pois é notório que a viabilidade econômica, localização e
volume de trânsito irão influenciar na instalação de estabelecimentos para venda de combustível, e,
certamente, não será possível efetivar credenciamento em todas as rodovias se nelas não houver postos
instalados (p. 20);
p) a efetivação do credenciamento de estabelecimentos prestadores de serviços vai além da vontade
da eventual contratada. Portanto, a regra em tela mostra-se excessiva, contrariando o art. 3º, II, da Lei
10.520/2002, e não observados os princípios da razoabilidade e proporcionalidade. Esse tipo de exigência
deve ter sua necessidade justificada por estudo técnico, que comprove a pertinência de ter tamanho
quantitativo de postos de gasolina em localidades remotas (p. 21-22);
q) decisão proferida pelo TCU entendeu pela irregularidade de exigência de rede credenciada
excessiva, ainda mais quando não precedida de estudo técnico, conforme decisão proferida no TC
022.682/2013-9 (Acórdão 2.802/2013-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro-Substituto Augusto
Sherman). No mesmo sentido, decisão do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, TC
001085/989/14-3, Relator Cons. Dimas Eduardo Ramalho (p. 22-23); e
r) um veículo, é sabido, possui autonomia para percorrer no mínimo 200 km sem a necessidade de
abastecimento. A rede credenciada nos moldes exigidos seria impossível de ser entregue por qualquer
licitante, e sua manutenção colocaria em risco o caráter competitivo do certame (p. 24).
2.Ao final, o representante requer a suspensão liminar do certame, a exclusão das regras do edital
mencionadas e republicação do instrumento convocatório para a realização da licitação, no prazo máximo
de trinta dias, a contar da data da decisão do TCU (p. 24-26).”
6.Após o exame dos autos, adoto como minhas razões de decidir as análises e conclusões da Selog
no sentido de considerar, no mérito, a representação parcialmente procedente, com perda do objeto da
medida cautelar pleiteada e ciência da falha encontrada no processo licitatório à Fundação Universidade
Federal de Uberlândia. Tal falha deve ser levada em consideração por ocasião da reformulação do edital
comentada no item 4 supra.
7.Essa impropriedade consubstancia-se em lacunas no estudo técnico preliminar à contratação e,
consequentemente, em deficiências do termo de referência quanto às especificações do objeto, em
desacordo com o art. 3º, incisos IV e XI, alínea “a”, do Decreto 10.024, de 20 de setembro de 2019:
Art. 3º Para fins do disposto neste Decreto, considera-se:
[...]
IV - estudo técnico preliminar - documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma
contratação, que caracteriza o interesse público envolvido e a melhor solução ao problema a ser resolvido
e que, na hipótese de conclusão pela viabilidade da contratação, fundamenta o termo de referência;
[...]
XI - termo de referência - documento elaborado com base nos estudos técnicos preliminares, que
deverá conter:
a) os elementos que embasam a avaliação do custo pela administração pública, a partir dos padrões
de desempenho e qualidade estabelecidos e das condições de entrega do objeto, com as seguintes
informações:
1. a definição do objeto contratual e dos métodos para a sua execução, vedadas especificações
excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, que limitem ou frustrem a competição ou a realização do
certame;
2. o valor estimado do objeto da licitação demonstrado em planilhas, de acordo com o preço de
mercado; e
3. o cronograma físico-financeiro, se necessário;
[...]”
Em face do exposto, Voto por que seja adotado o Acórdão que ora submeto ao escrutínio do
Colegiado.

1. Processo: TC 038.245/2019-1
2. Grupo I, Classe de Assunto VII – Representação (com pedido de medida cautelar)
3. Representante: Prime Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda. (CNPJ 05.340.639/0001-30)
4. Órgão/Entidade/Unidade: Fundação Universidade Federal de Uberlândia/MG
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Selog
8. Representação legal: Alexandre Machado Bueno (OAB/SP 431.140), representando a empresa
Prime Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação formulada pela empresa Prime
Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda. em razão de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico
168/2019, cujo objeto é a contratação de serviços de abastecimento para atendimento da frota de veículos
oficiais da Fundação Universidade Federal de Uberlândia/MG,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Extraordinária
Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em:
1º, da Resolução - TCU 259/2014;
9.3. considerar prejudicado o pedido de concessão de medida cautelar formulado pelo representante,
por perda do seu objeto;
9.4. dar ciência à Fundação Universidade Federal de Uberlândia, com fundamento no art. 7º da
Resolução – TCU 265/2014, sobre a seguinte impropriedade identificada no Pregão Eletrônico 168/2019,
para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de ocorrência de outras semelhantes:
9.4.1 deficiência na elaboração do estudo técnico preliminar da contratação, com reflexo nas
credenciamento da rede de postos de combustíveis, contados da data da assinatura do contrato (item 7.2.1
do aludido termo de referência) e dada a inexistência de regras quanto à eventual inviabilidade de
credenciamento em determinadas unidades da federação, quando devidamente comprovada pelo
contratante, em desacordo com o art. 3º, incisos IV e XI, alínea “a”, do Decreto 10.024/2019, podendo,
ainda, influenciar na competitividade e economicidade do certame e, assim, deixar de atender ao disposto
no art. 3º da Lei 8.666/1993;
9.5. alertar a Fundação Universidade Federal de Uberlândia de que a eventual consumação da
impropriedade apontada sujeitará os responsáveis às sanções previstas na Lei 8.443/1992;
9.6. informar à Fundação Universidade Federal de Uberlândia e ao representante que o conteúdo
desta deliberação poderá ser consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos;
9.7. arquivar os presentes autos, nos termos art. 169, II, do Regimento Interno deste Tribunal.



TC-000.882/2016-0
Natureza: Pedido de Reexame.
Recorrentes: Sueo Numazawa, Edmilson Antônio Nogueira Rodrigues e Carlos Afonso de Lima
Pinheiro.
Unidade: Universidade Federal Rural da Amazônia (UFRA)
Representação legal: Adriano Yared de Oliveira (OAB/PA 8.621), Suzana Lory Carvalho Oliveira
(OAB/PA 18.424), Rodrigo Abenassiff Ferreira Maia (OAB/PA 18.368) e Rosanna Maria Santos de
Almeida.
SUMÁRIO: AUDITORIA. FISCALIZAÇÃO DE ORIENTAÇÃO CENTRALIZADA (FOC).

IRREGULARIDADES NA CONTRATAÇÃO, PRORROGAÇÃO CONTRATUAL, ATESTO E
PAGAMENTO DE SERVIÇOS TERCEIRIZADOS. DISPENSAS DE LICITAÇÃO POR SITUAÇÕES
EMERGENCIAIS PROVOCADAS POR DESÍDIA ADMINISTRATIVA. CONTRATO
EMERGENCIAL PRORROGADO ILEGALMENTE. PAGAMENTOS POR SERVIÇOS NÃO
COMPROVADAMENTE PRESTADOS. MULTAS. DETERMINAÇÃO PARA ABERTURA DE
TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PEDIDOS DE REEXAME. AFASTAMENTO DA
RESPONSABILIDADE DE UM GESTOR. PROVIMENTO DO RECURSO. EXCLUSÃO DA
MULTA. NÃO PROVIMENTO DOS DEMAIS RECURSOS. REDUÇÃO, DE OFÍCIO, DA MULTA
DE OUTRO GESTOR, QUE TERÁ PARTE DA RESPONSABILIDADE APURADA NA TCE.
RELATÓRIO
Trata-se de pedidos de reexame interpostos pelos responsáveis Sueo Numazawa, Edmilson Antônio
Nogueira Rodrigues e Carlos Afonso de Lima Pinheiro, que foram, respectivamente, reitor, prefeito do
campus e gerente da seção de eletricidade da Universidade Federal Rural da Amazônia (UFRA), em face
do Acórdão 1713/2017-Plenário, proferido no sentido de aplicar-lhes multas individuais, além de
determinar a constituição de tomada de contas especial, dada a verificação de irregularidades em
contratações envolvendo a empresa Servi San Ltda.
2.Segue transcrita a deliberação recorrida:
“9.1. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Sueo Numazawa;
9.2. rejeitar parcialmente as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Edmilson Antônio
Nogueira Rodrigues, Kedson Raul de Souza Lima e Carlos Afonso de Lima Pinheiro;
9.3. aplicar aos responsáveis abaixo indicados, com fundamento nos arts. 1º, inciso IX, e 58, inciso
II, da Lei 8.443/1992, multa individual nos valores estipulados, fixando-lhes o prazo de quinze dias, a
contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal, nos termos do art. 214, inciso III, alínea ‘a’,
do RI/TCU, o recolhimento das referidas quantias ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente
desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se forem pagas após o vencimento, na
forma da legislação em vigor;
Responsável Multa (R$)
Sueo Numazawa 5.000,00
Edmilson Antônio Nogueira Rodrigues 20.000,00
Carlos Afonso de Lima Pinheiro 6.000,00
das dívidas caso não atendidas as notificações;
9.5. determinar à Secex/PA que autue processo de tomada de contas especial, com fundamento no
art. 41, caput, da Resolução TCU 259/2014, com vistas à citação dos responsáveis mencionados abaixo
para que apresentem alegações de defesa, no prazo de 15 (quinze) dias contados do recebimento da
notificação, ou recolham aos cofres da Universidade Federal Rural da Amazônia as importâncias
devidas atualizadas monetariamente até a data do efetivo pagamento, em decorrência das
correspondentes irregularidades apuradas nestes autos, imputando-lhes os seguintes débitos:
Débito (R$) Data de ocorrência Responsável

60.488,07 31/1/2011 Carlos Afonso de Lima Pinheiro solidariamente
com a empresa Servi San Ltda.
8.353,48 30/11/2013 Carlos Afonso de Lima Pinheiro solidariamente
com a empresa Servi San Ltda.
2.180,32 31/5/2011 Servi San Ltda.
724,89 31/10/2011 Servi San Ltda.
9.6. dar ciência à Universidade Federal Rural da Amazônia das seguintes irregularidades
apuradas nestes autos:
9.6.1. descumprimento das normas e condições de edital ou de termo de referência de dispensa de
licitação, o que afronta o art. 41 da Lei 8.666/1993, ante a autorização de pagamentos sem que fossem
apresentados documentos exigidos nos contratos firmados com a empresa Serv San Ltda.;
9.6.2. não exigir do contratado, por ocasião da realização de pagamentos, a comprovação da
manutenção das condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação ou dispensa, o que afronta
o art. 55, inciso XIII, da Lei 8.666/1993;
9.6.3. não designar um representante da Administração para acompanhar e fiscalizar os contratos
administrativos, o que afronta o art. 67 da Lei 8.666/1993;
9.7. dar ciência desta deliberação aos responsáveis e à Universidade Federal Rural da Amazônia.”
3.Ao ex-Reitor Sueo Numazawa, a irregularidade atribuída foi a assinatura do Contrato 7/2011,
decorrente de dispensa de licitação, sem que houvesse parecer jurídico prévio da Procuradoria Federal
junto à Universidade.
4.Por sua vez, o ex-Prefeito do Campus Edmilson Antônio Nogueira Rodrigues foi punido com
multa em razão das seguintes condutas:
i) atestar a execução e solicitar o pagamento de serviços não prestados, visto que não foram
efetuados os devidos descontos pelas faltas de funcionários da empresa contratada, com prejuízo de R$
11.258,69;
ii) atestar antecipadamente a realização de serviços que ainda não haviam sido prestados em sua
totalidade;
iii) retardar a abertura de procedimentos licitatórios e requisitar dispensas de licitação sem a
caracterização das situações emergenciais; e
iv) propor a celebração de contrato emergencial em substituição a outro também emergencial, e
posteriormente a irregular prorrogação de um novo contrato emergencial.
5.Já o então Gerente da Seção de Eletricidade Carlos Afonso de Lima Pinheiro foi multado pelas
ocorrências abaixo:
i) atestar a execução de serviços não prestados, visto que não foram efetuados os devidos descontos
pelas faltas de funcionários da empresa contratada, com prejuízo de R$ 68.841,55; e
ii) atestar antecipadamente a realização de serviços que ainda não haviam sido prestados em sua
totalidade.
6.Superada a admissibilidade dos recursos, a Serur elaborou a instrução de mérito adiante
reproduzida:
“(...)
EXAME TÉCNICO
4.Delimitação dos recursos.
4.1.Constitui objeto dos recursos examinar as seguintes questões:
a) se a assinatura de contrato sem parecer jurídico prévio é motivo para aplicação de penalidade;
b) se os serviços atestados foram devidamente prestados;
c) se é irregular o atesto antecipado de serviços;
d) se foram atestados o cumprimento de serviços a despeito da ausência de documentos
obrigatórios;
e) se a responsabilidade pela contratação emergencial pode ser atribuída ao então prefeito do
campus;
f) se houve irregularidades nas contratações emergenciais; e

g) se as irregularidades não consideradas para efeito de mensuração da multa aplicada ao
recorrente devem ser afastadas.
5.Assinatura de contrato sem parecer jurídico.
Recorrente: Sueo Numazawa
Razões recursais
5.1.Alega o recorrente que a imputação de multa pela assinatura de contrato sem a prévia
manifestação da assessoria jurídica, no caso concreto, viola os princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade, além de jurisprudência deste Tribunal sobre a questão. Isso porque, conforme se
relatará a seguir, praticou o ato para resguardar o interesse público.
5.2.Nesse sentido, afirma que a falta do contrato para contratação de mão de obra terceirizada
causaria toda sorte de prejuízos à Universidade e aos alunos nela matriculados, pois, em razão da
escassez de quadro de servidores suficiente, conforme portarias já acostadas aos autos, várias tarefas
indispensáveis ao pleno funcionamento da instituição são realizadas por meio do contrato questionado.
5.3.A título de exemplo o recorrente cita a alimentação de animais de propriedade da Universidade
e utilizados para pesquisas e as atividades de manutenção e condução dos veículos de transportes de
alunos, necessárias em razão das grandes distâncias que separam seus diversos prédios, sem os quais os
discentes não teriam condições de se deslocarem nos intervalos entre suas atividades educacionais, além
da paralisação do restaurante universitário, eis que tal contrato previa a contratação de cozinheiros,
sem contar no pessoal necessário ao desenvolvimento de atividades administrativas, trazendo a relação
de cargos previstos no contrato.
5.4.Ademais, afirma o recorrente que os atos que antecedem a assinatura do contrato eram de
responsabilidade do então pró-reitor de administração e do encarregado de área conforme Portaria
1468/2009 e que, nos termos do princípio da segregação das funções, não poderia ser penalizado pelo
Tribunal por atos de responsabilidade de outros agentes, mormente se considerando a possibilidade de
encerramento das atividades desenvolvidas pelos terceirizados.
5.5.No que diz respeito à jurisprudência deste Tribunal, o recorrente argumenta que à época já
havia julgados que admitiam a convalidação do ato de assinatura de contrato administrativo sem a
existência de prévio parecer jurídico nas hipóteses que não se constatasse violação ao princípio da
moralidade administrativa e não se verificasse dano ao erário, citando o Acórdão 115/2011-TCU-
Plenário e o Acórdão 2241/2011-TCU-Plenário.
5.6.Ademais, o parecer posteriormente elaborado é expresso em reconhecer a factibilidade jurídica
da contratação, afirmando a procuradoria especializada que ‘embora se trate de situação que poderia
ter sido evitada, a contratação direta, face às circunstâncias que se apresentam, impõe que faça para
salvaguarda do interesse público’.
5.7.Dessa forma, afirma o recorrente que a inversão das etapas motivadoras da aplicação de multa
constitui, em verdade, vício meramente formal e, portanto, passível de convalidação nos termos do art.
55 da Lei 9.784/1999, e teve o intuito de preservar o princípio da supremacia do interesse público.
5.8.Sustenta que a Orientação Normativa 55, de 23/5/2014, oriunda da Advocacia-Geral da União,
enquadra a inversão procedimental, como a verificada nos presentes autos, como vício de forma,
citando, ainda, a doutrina de Maria Sylvia Zanella di Prieto, para quem a ausência de parecer jurídico
não é causa, por si só, para a invalidação do procedimento.
5.9.Também cita o Acórdão 873/2011-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Ubiratan Aguiar,
sobre a possibilidade de dispensa de aprovação de minutas de contrato quando se tratar de minuta-
padrão que tenha sido previamente aprovada pelo órgão de assessoramento jurídico em situações
excepcionais e de idênticos objetos, asseverando o recorrente que o contrato por ele assinado é idêntico
a outros já firmados pela entidade, e afirma que:
Vale ressaltar que o termo do contrato n° 07/2011, corresponde exatamente aos termos que eram
submetidos à Procuradoria da UFRA, e sobre os quais aquela Procuradoria sempre se manifestou pela
conformidade das minutas. Como exemplo juntamos nesta oportunidade a NOTA n° 20/2013, que retrata
o histórico das manifestações da Procuradora Iraci Vaz, acerca dos processos de dispensa de licitação
no âmbito da UFRA.
Contrarrazões
5.10.O então pró-reitor de administração juntou aos autos contrarrazões (peça 199) afirmando que
a responsabilidade pelo impulso ao desenvolvimento do processo de contratação teria sido realizado
pela reitoria por meio da recomendação de se dispensar a licitação e que a reitoria e sua assessoria
teriam formulado minuta de contrato irregular e forjado a emergência.
5.11.Cita ainda outras irregularidades praticadas pelo ex-reitor (peça 199, p. 2):
(v) O EX-REITOR VIOLOU A LEGALIDADE DA LICITAÇÃO E NÃO NOMEOU FISCAL DE
CONTRATO, razão pela qual foi multado (VIOLAÇÃO AO ART. 38, P. U., LEI 8.666/93);
(vi) A EMPRESA PRESTADORA DE SERVIÇOS ASSINOU AS NOTAS FISCAIS em CONJUNTO
com a PREFEITURA DA UNIVERSIDADE;
(vii) Os SERVIÇOS foram CONFIRMADOS pela PREFEITURA DA UFRA;
(viii) A CADEIA ADMINISTRATIVA DA UFRA EM GERAL, com exceção dos agentes penalizados,
FOI INDUZIDA AO ERRO (procuradoria, Pagamento, Financeiro, demais servidores e alunos
atingidos);
(ix) O REQUERENTE NÃO TINHA COMPETÊNCIA: (a) para elaborar minuta de contrato; (b)
para analisar viabilidade técnica de contrato/serviço; (c) para examinar a legalidade jurídica de
contrato; (d) fiscalizar serviços; (e) fiscalizar funcionários terceirizados; ou (f) atestar cumprimento de
contrato administrativo;
(x) A NATUREZA ESPECÍFICA das atribuições do Requerente era exclusivamente ‘ORDENAÇÃO
DE DESPESAS’, conforme a portaria n. 1.468/2009 anexada pelo próprio ex-Reitor no recurso; e o
REQUERENTE FOI INOCENTADO (Acórdão n. 1713/2017 do TCU);
(xi) o princípio da segregação das funções na Administração Pública impede a penalização do
Requerente, pois, A RESPONSABILIDADE PELA ILEGALIDADE DA LICITAÇÃO E PELA AUSÊNCIA
DE FISCAL DE CONTRATO FOI DA AUTORIDADE MAIOR NA ADMINISTRACÃO DA UFRA: A
REITORIA.
Análise
5.12.Inicialmente cabe esclarecer que o recorrente, ao contrário do que afirma o autor das
contrarrazões, não foi condenado pelo Tribunal em razão dos fatos por este citado, mas pela assinatura
do contrato sem a elaboração de prévio parecer jurídico, não havendo razões, ademais, para que o
contrarrazoante atribua ao então reitor condutas já apuradas pelo Tribunal e atribuídas a outros
gestores, como alega nos itens ‘v’ e ‘xi’ citados no parágrafo anterior, mesmo porque, não obstante a
realidade fática, o ofício de audiência dirigido ao então reitor não cita tais irregularidades.
5.13.Quanto às razões recursais em si, assiste razão ao recorrente. Conforme apurou esta Corte na
fase processual anterior a responsabilidade pelo início do processo de contratação a destempo foi do
então Prefeito da Universidade Federal Rural do Amazonas, assim se manifestando o relator a quo em
seu voto (peça 155):
12. Quanto ao terceiro ponto da sua audiência, que trata da falta da caracterização das situações
emergenciais que ampararam contratações por dispensa de licitação, bem como do retardamento do
início de procedimentos licitatórios, o responsável alega basicamente que não compete ao prefeito do
campus a realização de contratações, cabendo-lhe apenas a abertura dos processos administrativos
visando às contratações. Dessa forma, alega que não seria sua atribuição demonstrar a situação
emergencial. Essas justificativas, conforme a análise da unidade técnica, não merecem prosperar, uma
vez que os memorandos por ele emitidos mostram que ele solicitava a abertura de processos de dispensa
de licitação sem, contudo, demonstrar as situações emergenciais que os amparavam.
13. Quanto aos retardamentos do início de procedimentos licitatórios, o prefeito do campus tenta
justificar apenas a dispensa de licitação DL 2567/2010 (Contrato 17/2010), sem apresentar justificativas
para as dispensas DL 3/2011 (Contrato 7/2011) e DL 2042/2013 (Contrato 6/2013). Quanto à primeira,
entretanto, não apresenta documentos que mostrem as causas do atraso. Assim, essas justificativas
devem também ser rejeitadas.
14. O responsável foi também chamado a apresentar justificativa por propor a celebração ilegal de
contrato emergencial (Contrato 7/2011) decorrente de outro ajuste emergencial (Contrato 17/2010), bem
como a prorrogação ilegal por sessenta dias de contrato emergencial (Contrato 6/2013).
15. Com relação à proposição de celebração ilegal de contrato emergencial, o responsável tenta se
eximir dessa responsabilidade, atribuindo-a à terceiros, alegando, ainda, que a contratação foi
amparada em parecer jurídico. Entretanto, conforme analisado pela Secex/PA, tal alegação não se
sustenta, pois o memorando assinado pelo responsável demandava a realização da dispensa de licitação.
Quanto ao parecer jurídico, além de ser posterior à contratação, ele mencionava que a situação era de
‘emergência fabricada’.
5.14.Ademais, verificou-se nos autos que o encaminhamento da minuta do contrato foi realizada
para assinatura pelo reitor após expirada a vigência contratual, conforme assim consta da instrução da
Unidade Técnica (peça 80), elaborada com proposta de se realizar a audiência dos ora recorrentes:
3.3. Irregularidades na prorrogação contratual
Situação encontrada
O Contrato 17/2010 celebrado entre a Serv-San Ltda. e a UFRA (peça 16) tinha a vigência prevista
para findar em 31/5/2011, data em que o Prefeito da UFRA enviou o Memorando 140/2011 (peça 49) à
Proplage, solicitando autorização para contratar por noventa dias, em caráter excepcional, através de
dispensa de licitação. Fundamentou o pedido, mais uma vez, no inciso IV do art. 24 da Lei 8.666/1993,
alegando que se tratava de ‘caso de emergência, caracterizada pela urgência de atendimento de situação
que pode ocasionar prejuízo à Administração’.
O prefeito da UFRA, na tentativa de suprir o intervalo de tempo em que os serviços objeto do
contrato em extinção seriam prestados sem cobertura contratual, fez publicar o extrato de dispensa de
licitação no DOU 66-Seção 3, de 2/6/2011 (peça 50). Em seguida, enviou a minuta do contrato da nova
dispensa, desta feita sob a designação 7/2011, para assinatura do reitor no mesmo dia 2/6/2011 (peça
51). (...)
5.15.Portanto, confirma-se que o recorrente não deu causa ao atraso na assinatura do contrato,
apenas praticando a irregularidade de assiná-lo sem prévio parecer do órgão jurídico.
5.16.Entretanto, há de se reconhecer que o objeto do contrato por ele firmado era essencial ao
desenvolvimento das atividades internas da instituição e sua falta, conforme afirma o recorrente, teria o
condão de causar graves prejuízos ao interesse público, eis que atividades como a alimentação de seu
plantel, o transporte de alunos no interior do campus e as atividades do restaurante universitário não
poderiam ser interrompidas sem danos, alguns irreversíveis, ao funcionamento da instituição.
5.17.Assim, embora não reste dúvidas da irregularidade por ele praticada, as peculiaridades do
caso concreto, como a origem do problema, decorrente da desídia de outro setor, e os efeitos deletérios
da ausência de prestação de serviços por parte dos contratados, amparam a decisão por ele adotada de
se firmar o contrato, mesmo ao arrepio da norma constante do art. 38, parágrafo único, da Lei
8.666/1993, e posteriormente solicitar o posicionamento da assessoria jurídica.
5.18.Ademais, ao contrário do que consta do voto que fundamenta o acórdão guerreado, o
posicionamento da procuradoria especializada não imputa ao recorrente qualquer prática de ato
irregular.
5.19.Anuído à proposta de encaminhamento da Unidade Técnica o relator a quo assim fundamenta
a aplicação de multa ao recorrente (peça 155):
9. A análise das razões de justificativa apresentadas levou a Secex/PA a propor a sua rejeição.
Com efeito, o responsável admitiu a irregularidade, tendo argumentado que buscou a convalidação da
contratação por meio da obtenção do parecer favorável da procuradoria jurídica após a celebração do
contrato. Entretanto, o mencionado parecer da área jurídica manifesta que a dispensa de licitação que
precedeu o Contrato 7/2011 é de ‘emergência fabricada’ e que se deveria ‘apurar responsabilidade para
identificar o causador e puni-lo’. Dessa forma, a irregularidade decorrente da não observância do
disposto no art. 38, parágrafo único, da Lei 8.666/1993 não pode ser considerada afastada. (grifos
acrescidos)
5.20.Não obstante, a responsabilidade a que se refere a procuradora é daquele que deu causa à
situação emergencial, pela desídia de não realizar corretamente o planejamento de suas atividades e, de
forma tempestiva, propor a contratação das atividades necessárias à Universidade, o que é razoável
diante do que se verifica dos autos. Tais fatos, como já tratado na presente instrução, são de
responsabilidade do então Prefeito.
5.21.Dessa forma, amparado no art. 55 da Lei 9.784/1999, eis que houve a aprovação da minuta
do contrato posteriormente, no Acórdão 115/2011-TCU-Plenário e no Acórdão 2241/2011-TCU-
Plenário, que tratam de situação similar à dos presentes autos, deve o Tribunal acatar as razões
recursais e afastar a multa aplicada a Sueo Numazawa.
Recorrente: Carlos Afonso de Lima Pinheiro
6.Atesto de serviços não prestados.
6.1.Sustenta o recorrente que, ao contrário do que restou decidido pelo Tribunal na fase processual
anterior, os serviços por ele atestados foram devidamente prestados pela contratada. Nesse sentido,
informa que as faltas dos funcionários terceirizados apontadas por esta Corte foram cobertas por outros
empregados da empresa contratada e que suas folhas de frequência foram juntadas aos autos quando da
apresentação de suas razões de justificativa.
6.2.Nesta fase, em razão de o Tribunal ter entendido que as folhas de ponto juntadas anteriormente
não teriam o condão de comprovar a efetiva prestação dos serviços, sobretudo por não haver indicação
de que os funcionários substitutos foram alocados nos postos daqueles em que se verificou as faltas, o
recorrente traz declarações da empresa contratada, datadas de 2017, nas quais estão discriminados os
postos para os quais os funcionários substitutos foram encaminhados.
6.3.Dessa forma, e havendo as folhas de pagamento e a designação formal dos funcionários para
cobrirem as faltas dos terceirizados que, durante certo período, não prestaram os serviços, entende o
recorrente que as irregularidades descritas nos itens 9.4.1 e 9.4.2 do Acórdão 1244/2016-TCU-Plenário
devem ser afastadas.
Análise
6.4.Assiste parcial razão ao recorrente. Os documentos juntados nesta fase recursal (peça 187, p.
13-28), somados às folhas de ponto acostadas às suas razões de justificativa (peça 110, p. 56-59), dão
conta de que as faltas de alguns dos funcionários foram supridas por outros empregados da empresa.
6.5.Das razões de decidir apresentadas pelo relator a quo se observa o seguinte em relação à
irregularidade ora tratada (peça 156):
79. (...) As folhas de frequência de serventes e porteiro apresentadas pelo responsável à peça 110,
p. 56-59, não comprovam que se trata de reserva técnica para suprir: 4 faltas do auxiliar administrativo
Francisco Alex Rodrigues de Mesquita, 12 faltas do auxiliar administrativo Melquezedec da Silva
Estevam, 18 faltas da auxiliar administrativa Sue Ellen de Padua da Silva e Silva Teixeira, 5 faltas do
tratador de animais Francivaldo Lisboa Gomes, 18 faltas do identificador botânico Raimundo da Silva
Monteiro e a inexistência de 1 auxiliar administrativo dos 47 previstos em contrato (peça 18).
(...)
81. Quanto à inexistência de 1 auxiliar administrativo durante o mês de jan/2011 (processo de
pagamento 23084.0001404/2011-40), assiste razão ao responsável quanto ao valor da remuneração
mensal da referida função que era de R$ 2.831,34 (o que já foi corrigido na retificada Tabela 1 constante
do parágrafo 13 desta instrução). Por outro lado, a folha de frequência de servente apresentada pelo
responsável à peça 110, p. 60, não comprova que se trata de reserva técnica para suprir a inexistência de
1 auxiliar administrativo dos 47 previstos em contrato (peça 187, p. 17) (peça 20).
6.6.Ocorre que, conforme já descrito acima, constam folhas de ponto de funcionários da empresa
terceirizada e declaração emitida pela mesma de que tais empregados foram alocados nos postos de
trabalho de alguns funcionários faltosos, podendo assim serem resumidos:
a) 12 faltas do auxiliar administrativo Melquezedec da Silva Estevam foram supridas com o
trabalho de Ronivaldo da Silva Ribeiro, conforme declaração à peça 187, p. 13, e folha de ponto à peça
110, p. 58;
b) 18 faltas da auxiliar administrativa Sue Ellen de Padua da Silva e Silva Teixeira foram supridas
com o trabalho de João Robson do Nascimento Furtado, conforme declaração à peça 187, p. 14, e folha
de ponto à peça 110, p. 56;
c) 18 faltas do identificador botânico Raimundo da Silva Monteiro forma supridas com o trabalho
de José de Fátima Pinho Rebelo, conforme declaração à peça 187, p. 15, e folha de ponto à peça 110, p.
57;
d) a inexistência de 1 auxiliar administrativo dos 47 previstos em contrato, relativo aos
pagamentos do ano de 2011, foi suprida com o trabalho de Antônia Sueli Ferreira de Melo, conforme
declaração à peça 187, p. 16, e folha de ponto à peça 110, p. 59;
e) a inexistência de 1 auxiliar administrativo dos 47 previstos em contrato relativo a janeiro de
2011, foi suprida com o trabalho de Luciane Albuquerque da Silva, conforme declaração à peça 187, p.
17, e folha de ponto à peça 110, p. 60;
6.7.No que diz respeito às demais declarações acostadas pelo recorrente (peça 187, p. 18-28), tais
documentos, desacompanhados das folhas de ponto que comprovem a efetiva prestação de serviços, não
são aptos a comprovar que as demais faltas apontadas pelo Tribunal foram devidamente supridas.
6.8.Dessa forma, tendo em vista que das faltas verificadas pelo Tribunal na fase processual
anterior, o recorrente logrou comprovar que várias foram devidamente supridas, e, portanto, devem ser
acatadas parcialmente as razões recursais para se reduzir a multa a ele aplicada.
7.Atesto antecipado de serviços.
7.1.Afirma o recorrente que o atesto antecipado de serviços seria uma imposição da administração
da Universidade e junta às suas razões recursais Orientação Normativa n. 01, da PROAF, da qual era
subordinado, na qual havia determinação de que os fiscais de contrato solicitassem dos prestadores de
serviço a emissão de notas fiscais até o dia 15 de cada mês a fim de garantir a tempestividade dos
pagamentos.
7.2.Assim, entende o recorrente que, em razão do dever de obediência hierárquica, não pode ser
considerado responsável pela irregularidade a ele atribuída, citando em sua defesa o Acórdão
9392/2015-TCU-2ª Câmara, da relatoria do Ministro Marcos Bemquerer.
Análise
7.3.Não assiste razão ao recorrente. O item da audiência que resultou na irregularidade ora
questionado foi assim redigido:
9.4. realizar audiência, com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992, do Sr. Carlos
Afonso de Lima Pinheiro (CPF 246.555.542-15), gerente da Seção de Eletricidade, para que, no prazo de
quinze dias, apresente razões de justificativa por atestar indevidamente as notas fiscais constantes dos
processos a seguir relacionados, ora na condição de prefeito substituto da UFRA, ora na condição de
fiscal de contrato, com infração aos artigos 62 e 63 da Lei 4.320/1964:
(...)
9.4.4. notas fiscais 1282, 1287, 1285, 1283, 1286 e 1284, haja vista a atestação antecipada e a não
comprovação da prestação dos serviços em sua totalidade, conforme caracterizado na Tabela 2
(Liquidação irregular e antecipação de pagamento do Contrato 7/2011), reproduzida no relatório;
7.4.Ocorre que a liquidação da despesa, nos termos do art. 63 da Lei 4.320/1964, pressupõe a
efetiva prestação dos serviços, sendo certo e sequer questionado pelo recorrente, que o atesto da
execução dos serviços por ele se deu antes de que os serviços fossem efetivamente executados pela
empresa contratada.
7.5.Dessa forma, embora o acórdão citado pelo recorrente reconheça a exclusão de culpabilidade
pela prática de ato irregular em razão da obediência hierárquica, o próprio julgado ressalva que o
cumprimento de ordem manifestamente ilegal não permite que se afaste a culpa.
7.6.Destarte, sendo a ordem oriunda da Orientação Normativa n. 01 manifestamente ilegal, eis que
contrária ao que define a Lei 4.320/1964, não há razões para se acatar o pleito recursal.
8.Ausência de documentos obrigatórios.
8.1.Afirma o recorrente que os documentos foram juntados na fase processual anterior.
Análise
8.2.Não há razões para o recorrente se insurgir, pois tal indício de irregularidade pelo qual foi
ouvido em audiência não foi confirmado pelo Tribunal e, dessa forma, desconsiderado para efeito de
apenação, assim se manifestando o relator a quo em seu voto:
21. O último ponto da audiência do responsável diz respeito ao atesto de notas fiscais sem a
apresentação de diversos documentos previstos em contrato, em contrato, ou na licitação ou, ainda, no
processo de dispensa de licitação. Considerando que os documentos apresentados elidem parte das
irregularidades, e que, tal como em relação ao último ponto da audiência do responsável anterior, as
irregularidades não elididas são consideradas de gravidade menor, entendo pertinente a proposta de se
dar ciência das mesmas à UFRA, sem considerá-las para efeito de apenação do responsável.
Recorrente: Edmilson Antônio Nogueira Rodrigues
9.Atesto de serviços não prestados.
9.1.Sustenta o recorrente que, ao contrário do que restou decidido pelo Tribunal na fase processual
anterior, os serviços por ele atestados foram devidamente prestados pela contratada. Nesse sentido,
informa que as faltas dos funcionários terceirizados apontadas por esta Corte foram cobertas por outros
empregados da empresa contratada e que suas folhas de frequência foram juntadas aos autos quando da
apresentação de suas razões de justificativa.
9.2.Nesta fase, em razão de o Tribunal ter entendido que as folhas de ponto juntadas anteriormente
não teriam o condão de comprovar a efetiva prestação dos serviços, sobretudo por não haver indicação
de que os funcionários substitutos foram alocados nos postos daqueles em que se verificou as faltas, o
recorrente traz declarações da empresa contratada, datadas de 2017, nas quais estão discriminados os
postos para os quais os funcionários substitutos foram encaminhados.
9.3.Dessa forma, e havendo as folhas de pagamento e a designação formal dos funcionários para
cobrirem as faltas dos terceirizados que, durante certo período, não prestaram os serviços, entende o
recorrente que as irregularidades descritas nos itens 9.4.1 e 9.4.2 do Acórdão 1244/2016-TCU-Plenário
devem ser afastadas.
Análise
9.4.O recorrente junta nesta fase processual declarações emitidas pela empresa contratada que
demonstram que alguns de seus funcionários foram alocados para cobrir as ausências dos terceirizados
cujas faltas estão discriminadas na instrução acostada à peça 85, p. 9 e 18-19.
9.5.O recorrente foi citado pelas irregularidades descritas no item 9.3 do Acórdão 1244/2016-
TCU-Plenário, reproduzido no item 2.6 da presente instrução, e, em relação à irregularidade tratada no
presente tópico, restaram não acatadas suas razões recursais em relação à (peça 156, p. 11):
37. Diante do exposto, propõe-se rejeitar parcialmente as razões de justificativa do Sr. Edmilson
Antônio Nogueira Rodrigues quanto às ocorrências tratadas nestes três itens, subsistindo prejuízos ao
erário de sua responsabilidade, a saber:
a) R$ 2.180,32 referente ao ateste irregular de notas fiscais dos processos de pagamento
23084.002499/2011-73 (R$ 1.260,62), 23084.003405/2011-83 (R$ 590,62), e 23084.005343/2011- 44
(R$ 329,08) do Contrato 17/2010, descumprindo os artigos 62 e 63 da Lei 4.320/1964 (em solidariedade
com o Sr. Kedson Raul de Souza Lima);
b) R$ 724,89 referente ao ateste irregular dos processos de pagamento 23084.012090/2011-65 (R$
189,53) e 23084.012979/2011-42 (R$ 535,36) do Contrato 10/2011, descumprindo os artigos 62 e 63 da
Lei 4.320/1964 (em solidariedade com o Sr. Kedson Raul de Souza Lima); e
c) R$ 8.353,48 (R$ 2.234,58 + R$ 3.181,27 + R$ 1.753,23 + R$ 636,25 + R$ 547,85) referente à
emissão de solicitações indevidas de pagamento para faturas cujos serviços não haviam sido prestados
no Contrato 6/2013, descumprindo os artigos 62 e 63 da Lei 4.320/1964 (em solidariedade com o Srs.
Kedson Raul de Souza Lima e Carlos Afonso de Lima Pinheiro).
9.6.Discriminando as irregularidades acima, verifica-se que restaram não comprovados a
regularidade dos seguintes atos, respectivamente:
a) nos termos da tabela reproduzida no relatório que fundamenta o acórdão recorrido (peça 156),
tais irregularidades decorrem do atesto irregular em razão das faltas não descontadas dos seguintes
terceirizados: serralheiro (4 faltas em fevereiro/2011), auxiliar administrativo (6 faltas em

fevereiro/2011), serralheiro (4 faltas em março/2011) e copeira (4 faltas em abril/2011);
b) o responsável comprova que houve desconto de R$ 281,29 da empresa contratada na fatura do
mês de outubro/2011, enquanto as faltas apuradas importaram em R$ 816,65, restando um prejuízo de
R$ 535,36. Como no mês de setembro/2011 foi pago R$ 189,53 a mais à contratada, então houve
prejuízo ao erário nesses casos apurados do Contrato 10/2011 no valor total de R$ 724,89 (R$ 189,53 +
R$ 535,36); e
c) atestos dos processos de pagamento 23084.004854/2013-19, com prejuízo ao erário de R$
2.234,58, sem a comprovação de que os serviços dos terceirizados faltosos tenham sido efetivamente
prestados; 23084.011551/2013-44, sem comprovação de que a servente Francisca Sueli Costa Bezerra
atuou no lugar de um auxiliar administrativo na UFRA/Belém no mês de agosto/2013;
23084.013183/2013-79, sem comprovação de que a auxiliar administrativo Cleudimar Costa dos Santos,
que estaria alocada no mês de setembro/2013 em uma escola de enfermagem, atuou no lugar de um
auxiliar administrativo na UFRA/Belém no referido mês; 23084.016406/2013-50, o responsável não
comprova que a servente Cristiane Santos Duarte atuou no lugar da auxiliar administrativa Tamyres
Roberta Medeiros Vieira na UFRA/Belém nas suas faltas do mês; e 23084.017418/2013-00 (Contrato
6/2013) (vide peça 42 e peça 134, p. 68-69): não comprovação de que a servente Cleópatra de Nazaré
Freitas Jover atuou no lugar da auxiliar administrativa Flavia dos Santos Martins na UFRA/Belém nas
suas faltas do mês e não tece qualquer comentário quanto às faltas registradas de Elisete Bezerra
Rodrigues e Waleria Silva da Silva.
9.7.Quanto às irregularidades descritas na alínea ‘a’ dos itens 9.5 e 9.6 acima, o recorrente, assim
como Carlos Afonso de Lima Pinheiro, traz aos autos declarações da empresa contratada dando conta
de que as faltas teriam sido cobertas por outros empregados de seu quadro de pessoal.
9.8.Contudo, observa-se que a declaração de fl. 189, p. 28, indicando que Daniel Timóteo da Silva
teria suprido a falta de serralheiro nos dias 1 a 4 de fevereiro de 2011 não pode ser aceita por este
Tribunal em razão da folha de ponto desse mesmo funcionário (peça 134, p. 48) indicar que durante todo
o mês de fevereiro de 2011 tal terceirizado ocupou a função de servente, demonstrando a incorreção da
declaração oriunda da empresa contratada com o intuito de justificar 4 faltas ou da folha de ponto, o que
acarretaria a ocorrência de 20 faltas no referido mês de fevereiro de 2011.
9.9.No que diz respeito às 6 faltas de auxiliar administrativo no mês de fevereiro de 2011, o
recorrente traz a declaração de peça 189, p. 36, na qual é informado que o empregado Sidiney de Souza
Lima teria coberto as faltas nos dias 2, 3, 4, 5, 8 e 9 de fevereiro de 2011. Da mesma forma, há nos autos
folha de ponto do referido funcionário desempenhando a função de servente durante todo o mês de
fevereiro de 2011 (peça 134, p. 46).
9.10.Dessa forma, em razão da ausência de veracidade do conteúdo das declarações juntadas pelo
recorrente, tais documentos não podem ser aceitos por esta Corte, não devendo o argumento recursal ser
acatado.
10.Atesto antecipado de serviços.
10.1.Afirma o recorrente que o atesto antecipado de serviços seria uma imposição da
administração da Universidade e junta às suas razões recursais Orientação Normativa n. 01, da PROAF,
da qual era subordinado, na qual havia determinação de que os fiscais de contrato solicitassem dos
prestadores de serviço a emissão de notas fiscais até o dia 15 de cada mês a fim de garantir a
tempestividade dos pagamentos.
10.2.Assim, entende o recorrente que, em razão do dever de obediência hierárquica, não pode ser
considerado responsável pela irregularidade a ele atribuída, citando em sua defesa o Acórdão
9392/2015-TCU-2ª Câmara, da relatoria do Ministro Marcos Bemquerer.
Análise
10.3.Não assiste razão ao recorrente. A audiência a ele dirigida questionava a atestação
antecipada e a não comprovação da prestação dos serviços em sua totalidade, fato não negado pelo
recorrente na fase processual anterior ou nas razões recursais.
10.4.Ocorre que a liquidação da despesa, nos termos do art. 63 da Lei 4.320/1964, pressupõe a
efetiva prestação dos serviços, sendo certo e sequer questionado pelo recorrente, que o atesto da
execução dos serviços por ele se deu antes de que os serviços fossem efetivamente executados pela
empresa contratada.
10.5.Dessa forma, embora o acórdão citado pelo recorrente reconheça a exclusão de culpabilidade
pela prática de ato irregular em razão da obediência hierárquica, o próprio julgado ressalva que o
cumprimento de ordem manifestamente ilegal não permite que se afaste a culpa.
10.6.Destarte, sendo a ordem oriunda da Orientação Normativa n. 01 manifestamente ilegal, eis
que contrária ao que define a Lei 4.320/1964, não há razões para se acatar o pleito recursal.
11.Responsabilidade pela contratação emergencial.
11.1.Sustenta o recorrente que não seria sua atribuição a contratação emergencial questionada
pelo Tribunal, afirmando que não competia a si a assinatura de contratos, mas apenas a abertura dos
processos administrativos de contratação, solicitando aos agentes competentes a abertura de
procedimento licitatório ou, em casos excepcionais, propor a contratação por meio de dispensa ou
inexigibilidade de licitação e, ainda, que em 10/8/2009 foi nomeado ordenador de despesas outro gestor
da Universidade, sendo esse gestor, nos termos da jurisprudência deste Tribunal, responsável pela
caracterização da situação emergencial para a contratação direta.
11.2.Quanto à caracterização da situação emergencial em si, o recorrente traz diversos
argumentos acerca da necessidade dos serviços contratados para o regular funcionamento da instituição
de ensino, descrevendo os postos de serviços que foram supridos com as contratações emergenciais e a
essencialidade de cada um deles.
11.3.Também traz relato discriminado acerca das licitações que foram realizadas para substituir
os contratos 18/2007 e 17/2010 que se findavam e, num dos casos, cuja contratada se manifestou pelo
desinteresse em renová-lo, além das dificuldades enfrentadas para a conclusão dos mesmos.
11.4.Com o detalhamento do andamento dos processos de contratação, seja por meio de licitação
ou por sua dispensa ou inexigibilidade, o recorrente entende que não houve qualquer morosidade ou
negligência de sua parte, mas que os trâmites das outras unidades responsáveis pelo andamento dos
processos é que teria dado causa às situações emergenciais.
11.5.Por fim, o recorrente traz ao conhecimento deste Tribunal os trâmites para celebração de
contrato de terceirização de mão de obra para serviços de conservação e limpeza que teria, do pedido de
abertura do procedimento licitatório até a homologação do certame, durado 67 dias. Assim, tendo em
vista que a abertura do processo de contratação que substituiria o contrato emergencial 17/2010 teve seu
início sido provocado pelo recorrente três meses antes do fim de sua vigência, não há que se falar em
negligência no trato da coisa pública.
Análise
11.6.Inicialmente cabe esclarecer, conforme traz o próprio recorrente em suas razões recursais,
que era sua a responsabilidade por propor a realização de contratações, seja por meio do regular
processo licitatório, seja por dispensa ou inexigibilidade de licitação (peça 187, p. 4), não havendo como
o Tribunal acatar a alegação de que somente teria a incumbência de dar início aos processos, eis que, ao
propor a contratação sem licitação, certamente a ele competia fundamentar seu pedido.
11.7.Ademais, constam dos autos os memorandos emitidos pelo Sr. Edmilson Antônio Nogueira
Rodrigues (peças 13, 29, 30 e 49) que dão conta de que o próprio recorrente emitia a solicitação para
abertura de processo de dispensa de licitação e não apenas efetuava a abertura do processo
administrativo, como alega. Essa solicitação continha a motivação para a realização da dispensa de
licitação, constituindo-se a prefeitura da UFRA no órgão demandante das contratações de serviços
contínuos.
11.8.Também não lhe socorre a jurisprudência desta Corte citada na peça recursal, já que naquele
processo os fatos e as competências não são os mesmos apurados nos presentes autos. Naquela
assentada, o Tribunal decidiu (Acórdão 2492/2016-TCU-Plenário) que a Prefeita Municipal, que
também era a ordenadora de despesas, teria a responsabilidade de fundamentar os pedidos de
contratação com dispensa ou inexigibilidade de contratação, ao passo que nestes autos verifica-se que a
competência por esta atribuição é do próprio recorrente.
11.9.Quanto aos demais argumentos trazidos pelo recorrente, forçoso se reconhecer que não há
qualquer inovação ao que se alegou na fase processual anterior e que não há reparos a se fazer na
análise da Unidade Técnica, incorporada pelo relator a quo em suas razões de decidir, quando assim se
manifestou:
49. No que se refere ao retardamento indevido do início de procedimento licitatório, o responsável
tece considerações e apresenta documentação (peça 134, p. 71-72) apenas quanto ao Contrato 18/2007 e
a DL 2567/2010 (Contrato 17/2010), mas não tece qualquer consideração quanto ao mesmo tipo de
irregularidade identificada no Contrato 17/2010 e a DL 3/2011 (Contrato 7/2011) e no Contrato 11/2011
e a DL 2042/2013 (Contrato 6/2013); irregularidades essas analisadas com detalhamento no Relatório
de Auditoria de peça 80, p. 10.
50. Quanto ao Contrato 18/2007 e a DL 2567/2010 o responsável não demonstra em suas razões de
justificativa a diferença de objeto entre o referido contrato e o objeto da DL 2567/2010 para que gerasse
atraso de cinco meses na deflagração de procedimento licitatório. O prefeito da UFRA não demonstra
com documentos o que gerou tamanho atraso.
51. Diante do exposto, propõe-se rejeitar as razões de justificativa do Sr. Edmilson Antônio
Nogueira Rodrigues por descumprir o art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal, os artigos 24,
inciso IV, 26, parágrafo único, da Lei 8.666/1993, e a Decisão 347/1994-TCU-Plenário.
11.10.Mesmo se procedendo nova análise dos argumentos apresentados, em razão do efeito
devolutivo pleno dos recursos que ora se instrui, não se verifica motivos para a alteração do julgado
questionado, devendo, dessa forma, serem rejeitadas as razões recursais.
11.11.No que diz respeito ao início dos trâmites necessários à contratação que viria a substituir o
contrato emergencial 17/2010, tendo em vista que tal irregularidade constitui item autônomo do ofício de
audiência e que o recorrente traz outro tópico em seu recurso para questionar as conclusões desta Corte,
os argumentos serão analisados no próximo item da presente instrução.
12.Propor a celebração ilegal de contrato emergencial.
12.1.Alega o recorrente que somente propôs a celebração de contrato emergencial (7/2011) para
substituição de outro contrato emergencial (17/2010) em razão da demora excessiva de outros setores da
Universidade em concluir o processo de licitação e, ainda, em virtude da essencialidade de seu objeto à
administração da instituição.
12.2.Ademais, traz trechos do parecer da Procuradoria Jurídica dos quais conclui que a
contratação seria possível e lícita em razão, principalmente, do princípio da continuidade do serviço
público e de decisões deste Tribunal nas quais entende ser possível a contratação quando a situação
emergencial decorre de desídia administrativa ou falta de planejamento (Acórdão 1122/2017-TCU-
Plenário, da relatoria do Ministro Benjamin Zymler).
12.3.Em relação à proposta de prorrogação por 60 dias de outro contrato emergencial (6/2013),
afirma o recorrente que também neste caso a demora para finalização do devido procedimento licitatório
para contratação de empresa que prestariam os serviços com o mesmo objeto não pode ser a si
atribuída.
12.4.Isso porque, segundo afirma, o contrato emergencial foi considerado lícito pela Procuradoria
Jurídica (Nota 20/2013) em razão de os preços serem comprovadamente compatíveis com os de mercado
e a iniciativa de dispensa de licitação decorrer da rescisão de outro contrato com o mesmo objeto.
12.5.Tendo a vigência desse ajuste emergencial sido estipulada para o período de 15/3/2013 a
14/9/2013, o recorrente, em 3/7/2013, deu início ao processo licitatório para substituição desse contrato
emergencial, trazendo todo o trâmite da licitação e afirmando que a demora em sua conclusão não
decorreu de sua vontade ou negligência, mas da unidade PROPLAGE, sob a coordenação do então Pró-
Reitor Kedson, o que levou o novo ajuste a ser assinado somente em 5/11/2013.
12.6.Em razão da essencialidade de seu objeto, o recorrente propôs sua prorrogação em 2/9/2013,
pedido que recebeu parecer favorável das instâncias superiores e também da assessoria jurídica
especializada, que assim se manifestou por meio da Nota 110/2013:
Ante ao exposto, aliada as razões de fundamentação acima exposta, somos pelo DEFERIMENTO
QUANTO A PRORROGAÇÃO EXCEPCIONAL DO PRAZO DO CONTRATO Nº 06/2013, pelo tempo
indispensável a efetiva conclusão do procedimento licitatório em curso, na forma proposta pela
Prefeitura, de qualquer modo o tempo primeiro ocorrido, se antes dos dois meses previstos sem ônus
para a UFRA.
12.7.Também afirma respaldar o ato que propôs a prorrogação do contrato emergencial o Acórdão
2024/2008-TCU-Plenário, que reconheceu a possibilidade de tal ato, além do Acórdão 3238/2010-TCU-
Plenário, citado no Informativo de Jurisprudência sobre Licitações e Contratos n. 45, deste Tribunal.
Análise
12.8De fato o princípio da continuidade do serviço público, conforme apontado pela procuradoria
especializada e já aceito por este Tribunal, dá amparo à contratação emergencial verificada nos
presentes autos, contudo, assim como apontado no parecer jurídico e nos acórdãos citados pelo
recorrente, é preciso identificar o responsável que tenha dado causa à situação emergencial que, neste
caso, assim como aponta a procuradora lotada na Universidade, tem indícios de ‘emergência fabricada’
e que se deveria ‘apurar responsabilidade para identificar o causador e puni-lo’ (peça 51,p. 9, e peça
52).
12.9.Dessa forma, não socorre o recorrente a possibilidade de que o contrato em questão tenha
sido firmado, eis que a dispensa da licitação somente se deu em razão da desídia em adotar as medidas
cabíveis para nova contratação tempestivamente.
12.10.Em relação aos atos por ele adotados, cabe esclarecer que o início do procedimento
licitatório, principalmente para serviços essenciais e contínuos como os ora tratados, demanda o correto
planejamento para que não haja risco de paralisação das atividades essenciais, sendo que a ordem para
o início dos estudos preliminares assinada pelo recorrente deu causa à não conclusão do procedimento
no tempo correto e causou a situação emergencial.
12.11.Isso porque o primeiro contrato emergencial (17/2010) teve vigência de 2/12/2010 a
1/6/2011, conforme aponta o próprio recorrente em sua peça recursal (peça 189, p. 7), mas a solicitação
para abertura de procedimento licitatório, também apontada pelo recorrente à mesma peça, somente se
deu em 28/2/2011, ou seja, a situação de falta de cobertura contratual para a prestação dos serviços era
de seu conhecimento a pelo menos 3 meses antes de iniciar o processo de licitação, mas somente adotou
as providências cabíveis quando restavam 3 meses para o fim da vigência do contrato emergencial.
12.12.Quanto à competência para a declaração de situação emergencial, não socorre o recorrente
a designação de outro servidor da Universidade para a função de ordenador de despesas, pois os
memorandos emitidos por Edmilson Antônio Nogueira Rodrigues, ora recorrente, (peças 13, 29, 30 e 49)
dão conta de que ele emitia a solicitação para abertura de processo de dispensa de licitação e não
apenas efetuava a abertura do processo administrativo, como alega. Essa solicitação continha a
motivação para a realização da dispensa de licitação, constituindo-se a prefeitura da UFRA no órgão
demandante das contratações de serviços contínuos.
12.13.O Memorando 140/2011 - prefeitura emitido pelo responsável contém texto demandando a
realização da dispensa de licitação: ‘necessário se faz a contratação deste tipo de serviço em caráter
excepcional, de forma direta, e para tanto, propomos seja feita através de dispensa de licitação’ (peça
49).
12.14.Assim, ao contrário do precedente deste Tribunal apontado pelo recorrente, não era, no
presente caso, atribuição do ordenador de despesas a motivação para a contratação por dispensa de
licitação como se verifica no Acórdão 1122/2017-TCU-Plenário.
12.15.Quanto à prorrogação do contrato emergencial 6/2013 por sessenta dias, melhor sorte não
lhe assiste. Em razão da rescisão de contrato regular, o citado contrato emergencial foi assinado em
15/3/2013 e, somente em 3/7/2013, o recorrente deu início ao processo de licitação para nova
contratação e causou, em razão dessa demora de três meses e meio, a emergência que motivou a
prorrogação do contrato 6/2013, que tinha vigência de 6 meses, ou seja, quando adotou as providências
iniciais para contratação, não obstante a situação fosse de seu conhecimento a pelo menos 6 meses, a
vigência desse ajuste findaria em 2 meses e meio.
12.16.Dessa forma, correta a decisão desse Tribunal que considerou sua conduta irregular, eis que
sua desídia na adoção de providências tempestivas ocasionou a prorrogação do contrato emergencial, o
que contraria o art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993 e farta jurisprudência desta Corte como, por
exemplo, o Acórdão 2254/2008-TCU-Plenário.
13.Irregularidades de menor gravidade.
13.1.O recorrente, não obstante o acatamento parcial de suas razões de justificativa em relação a
alguns itens constantes do ofício de audiência que, nos termos do voto do relator a quo não serviram
para efeito de apenação do responsável, tece diversos argumentos no intuito de comprovar que não teria
agido irregularmente.
Análise
13.2.Não há razões para o recorrente se insurgir e, sequer, interesse recursal, pois assim se
manifestou o relator a quo em seu voto:
18. Por fim, o responsável foi chamado a apresentar justificativas por atestar a execução de
serviços e solicitar autorização de pagamento de faturas sem que fossem apresentados documentos
exigidos nos respectivos contratos, ou na licitação ou, ainda, no processo de dispensa de licitação. A
análise das justificativas apresentadas mostram que o responsável elidiu parte das irregularidades
imputadas. Quanto às demais, por se tratarem de irregularidades de gravidade menor, conforme
avaliado pela Secex/PA, entendo pertinente a proposta de se dar ciência das mesmas à UFRA, sem
considerá-las para efeito de apenação do responsável.
13.3.Dessa forma, não merece guarida o inconformismo.
CONCLUSÃO.
14.Da análise anterior conclui-se que:
a) a assinatura de contrato sem parecer jurídico prévio, em razão das circunstâncias específicas do
presente caso, mormente em razão do princípio da continuidade do serviço público e tendo em vista que
a demora no trâmite da contratação não pode ser imputada ao recorrente, não é motivo para aplicação
de penalidade;
b) comprovou-se que os serviços atestados, em alguns casos, foram devidamente prestados;
c) é irregular o atesto antecipado de serviços por contrariar a norma prevista no art. 63 da Lei
4.320/1964;
d) o atestado do cumprimento de serviços, a despeito da ausência de documentos obrigatórios, não
foi considerada irregularidade capaz de fazer incidir a penalidade de multa, não havendo razões para os
recorrentes se insurgirem;
e) a responsabilidade pela contratação emergencial deve ser atribuída ao então prefeito do
campus;
f) houve irregularidades nas contratações emergenciais, eis que iniciados intempestivamente os
regulares processos de licitação para as contratações pertinentes; e
g) as irregularidades não consideradas para efeito de mensuração da multa aplicada ao recorrente
não constituem motivo para a insurgência, já que ausente o interesse recursal.
14.1.Dessa forma, deve ser dado provimento ao pedido de reexame interposto por Sueo Numazawa,
desconstituindo a multa a ele aplicada; dado parcial provimento ao recurso interposto por Carlos Afonso
de Lima Pinheiro, reduzindo a multa a ele aplicada; e negado provimento ao apelo interposto por
Edmilson Antônio Nogueira Rodrigues.
15.Ante o exposto, submete-se à consideração superior a presente análise dos pedidos de reexame
interpostos por Sueo Numazawa, Carlos Afonso de Lima Pinheiro e Edmilson Antônio Nogueira
Rodrigues contra o Acórdão 1713/2017-TCU-Plenário, propondo-se, com fundamento no art. 48 da Lei
8.443/1992:
a) conhecer dos recursos e, no mérito:
a.1) dar provimento ao recurso interposto por Sueo Numazawa para excluir a multa a ele aplicada
por meio do item 9.3 do acórdão recorrido;
a.2) dar provimento parcial ao recurso interposto por Carlos Afonso de Lima Pinheiro, reduzindo
a multa a ele aplicada por meio do item 9.3 do acórdão vergastado; e
a.3) negar provimento ao recurso interposto por Edmilson Antônio Nogueira Rodrigues.
b) comunicar o teor da decisão que vier a ser proferida aos recorrentes e aos demais interessados.”
É o relatório.
VOTO
Por força do Acórdão 1713/2017-Plenário, os responsáveis Sueo Numazawa, Edmilson Antônio

Nogueira Rodrigues e Carlos Afonso de Lima Pinheiro, que exerceram, na ordem, os cargos de reitor,
prefeito do campus e gerente da seção de eletricidade da Universidade Federal Rural da Amazônia
(UFRA), sofreram a penalidade de multa, em decorrência de irregularidades em contratações da empresa
Servi San Ltda., verificadas em Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC). Afora a sanção, segundo
determinado pelo aresto, o gestor Carlos Afonso também deverá responder a tomada de contas especial,
solidariamente com a mencionada firma, por débito de R$ 68.841,55.
2.No caso do ex-Reitor Sueo Numazawa, a multa de R$ 5 mil resultou da assinatura do Contrato
7/2011 (terceirização de serviços), derivado de dispensa de licitação, sem que houvesse parecer jurídico
prévio acerca da minuta contratual.
3.Para o ex-Prefeito do Campus Edmilson Antônio Nogueira Rodrigues, a multa aplicada foi de R$
20 mil, uma vez que lhe foi atribuído maior número de práticas irregulares, a saber: i) atestar a execução e
solicitar o pagamento de serviços não prestados, pois não foram efetuados os devidos descontos pelas
faltas de funcionários da empresa contratada, com prejuízo de R$ 11.258,69; ii) atestar antecipadamente a
realização de serviços que ainda não haviam sido prestados em sua totalidade; iii) retardar a abertura de
procedimentos licitatórios e requisitar dispensas de licitação sem a caracterização das situações
emergenciais; e iv) propor a celebração de contrato emergencial em substituição a outro também
emergencial, e posteriormente a irregular prorrogação de um novo contrato emergencial.
4.Enfim, o ex-Gerente da Seção de Eletricidade Carlos Afonso de Lima Pinheiro recebeu multa de
R$ 6 mil, em função das seguintes ocorrências: i) atestar a execução de serviços não prestados, visto que
não foram efetuados os devidos descontos pelas faltas de funcionários da empresa contratada, com
prejuízo de R$ 68.841,55; e ii) atestar antecipadamente a realização de serviços que ainda não haviam
sido prestados em sua totalidade.
5.Contra a deliberação condenatória, os responsáveis apresentaram pedidos de reexame, tendo a
Serur opinado pelo provimento, provimento parcial e improvimento, respectivamente, aos recursos de
Sueo Numazawa, Carlos Afonso de Lima Pinheiro e Edmilson Antônio Nogueira Rodrigues.
6.Manifesto-me de acordo com a Unidade Técnica relativamente ao julgamento do apelo do ex-
Reitor Sueo Numazawa.
7.Cabe atentar que o referido gestor não foi responsabilizado por ter provocado a situação de
urgência para a dispensa de licitação que originou o Contrato 7/2011, nem por ter procedido a uma
contratação direta não passível de enquadramento na lei. Seu erro se ateve a assinar o contrato sem que
contasse com o necessário parecer jurídico sobre os termos da minuta, conforme exigido pelo parágrafo
único do art. 38 da Lei 8.666/1993.
8.Digo isto porque, para decidir pela aplicação de multa ao ora recorrente, o fundamento utilizado
no Acórdão 1713/2017-Plenário (parágrafo 16 da instrução que integra o relatório e parágrafo 9 do voto
do Relator a quo) foi, basicamente, no sentido de considerar a “emergência fabricada” para efeito da
dispensa da licitação, fato este, todavia, imputável não ao reitor, mas ao então prefeito do campus, que,
como consignado nos presentes autos, retardou a abertura do devido procedimento licitatório a ponto de
torná-lo inviável no tempo disponível.
9.Não obstante, é verdadeiro que o contrato foi assinado antes do parecer jurídico, tanto que o
recorrente mesmo não nega a falta, embora tente minimizá-la, sob o argumento de que houve
convalidação do seu ato, com a manifestação posterior da procuradoria junto à UFRA. Assim, reclama em
seu favor o disposto no art. 55 da Lei 9.784/1999, que diz: “Em decisão na qual se evidencie não
acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos
sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.”
10.Por outro lado, o ex-reitor sustenta que a assinatura do contrato, naquele exato momento, era
impreterível, para que não acarretasse a paralisação de serviços essenciais ao funcionamento da
instituição, como o transporte de alunos, restaurante universitário e alimentação de animais.
11.Creio que a atuação do responsável é justificável. Não há dúvida de que os preparativos para a
contratação, fosse licitada ou direta, competiam ao prefeito do campus, que não cumpriu sua função a
contento, visto que somente encaminhou ao reitor a minuta do Contrato 7/2011 quando já passados dois
dias (2/6/2011) do fim da vigência do Contrato 17/2010 (31/5/2011), que seria substituído.
12.Ou seja, as opções deixadas para o reitor eram: i) interromper a prestação dos serviços
terceirizados; ii) pagar pelos serviços sem haver cobertura contratual; ou iii) contratar antes do parecer
jurídico.
13.Nesse cenário, estou convencido de que a última opção, efetivamente escolhida pelo reitor, era a
que evitaria prejuízos às atividades universitárias e, ao mesmo tempo, seria menos ofensiva à lei, até em
virtude de ser razoável a alegação recursal de que as minutas contratuais da espécie já seguiam
determinado padrão aprovado pela assessoria jurídica.
14.Também milita em benefício do recorrente o fato de ter prontamente enviado o contrato, no dia
seguinte à assinatura, para o parecer da procuradoria, com intuito de convalidação, que realmente ocorreu
com a aprovação jurídica em 13/6/2011, apenas dez dias depois. Em que pese a reprimenda constante do
parecer de que foi a “emergência fabricada”, a circunstância é de responsabilidade do prefeito do
campus, conforme já discorrido.
15.Desse modo, concordo com a Serur que o recurso do ex-Reitor Sueo Numazawa deve ser
provido, a fim de excluir a multa que lhe foi cominada.
16.Prossigo agora com o recurso do ex-Prefeito do Campus Edmilson Antônio Nogueira Rodrigues,
e, para tanto, inicio com o tópico relativo ao atesto antecipado da realização de serviços que ainda não
haviam sido prestados em sua totalidade.
17.Alega o recorrente que o procedimento obedecia a orientação da Universidade, contra a qual não
poderia se rebelar por dever hierárquico.
18.Não há lógica em tal justificativa. Nos termos da Cláusula Quarta do Contrato 7/2011 (assim
como do Contrato 17/2010), o pagamento era feito “mensalmente ao contratado (...) em prazo não
superior a 10 (dez) dias, contados a partir da data final do período do adimplemento e entrega da Nota
Fiscal/Fatura” (peça 51, pág. 4).
19.A regra assim definida advém do art. 40, inciso XIV, alínea “a”, da Lei 8.666/1993, que obriga
os editais de licitação e contratos administrativos a preverem “prazo de pagamento não superior a trinta
dias, contado a partir da data final do período de adimplemento de cada parcela”.
20.Por sua vez, a orientação baixada pela Pró-Reitoria de Administração e Finanças da UFRA,
anexada ao recurso do ex-prefeito do campus, foi no sentido de estimular “os fiscais de contratos de
SERVIÇOS (...) a solicitarem do prestador a emissão da correspondente Fatura até o dia 15 (quinze) de
cada mês, (...) para assegurar que o pagamento ocorra dentro dos prazos estabelecidos nos contratos.”
(peça 189, pág. 41)
21.Ora, a referida “orientação”, examinada em cotejo com o contrato, nada mais fez do que solicitar
esforço para que as faturas fossem emitidas na primeira quinzena do mês seguinte ao do adimplemento
dos serviços contratados, a fim de garantir a respectiva liquidação até “o dia 24”, data que o “MEC (...),
ultimamente, tem considerado como período de apuração das despesas liquidadas” para o repasse dos
recursos financeiros correspondentes. (peça 189, pág. 41)
22.Entender de modo diverso, isto é, que a “orientação” estaria a mencionar o próprio mês da
realização dos serviços, significaria o descumprimento do contrato, da Lei 8.666/1993 e da
Lei 4.320/1964, cujo art. 63, § 2º, inciso III, prescreve que “a liquidação da despesa por (...) serviços
prestados terá por base (...) os comprovantes (...) da prestação efetiva do serviço.”
23.Evidentemente, tamanho desregramento, se realmente fosse mal interpretada a “orientação”,

exigiria que o gestor se abstivesse de cumpri-la, com ampla base legal.
24.Além do mais, devo ressaltar que a dita “orientação” é de 5/2/2015, quando já estavam há muito
tempo encerrados os Contratos 7/2011, 10/2011 e 6/2013, nos quais foram identificados os atestos
antecipados feitos pelo ex-Prefeito do Campus Edmilson Antônio Nogueira Rodrigues. Portanto, o
recorrente não pode usar a “orientação” em seu benefício.
25.Também houve a responsabilização do recorrente por retardar a abertura de procedimentos
licitatórios e requisitar dispensas de licitação sem a caracterização das situações emergenciais.
26.Contra o apontamento, o recorrente assevera que não era sua a tarefa de caracterizar a situação
emergencial, mas sim do ordenador de despesas, como declarante da dispensa de licitação. Ademais,
defende que os atrasos para abertura da regular licitação ocorriam nos trâmites externos à prefeitura do
campus, exemplificando com o caso da substituição do Contrato 17/2010, em que sua “solicitação de
autorização para abertura do processo licitatório foi emitida (...) 3 meses antes do encerramento do
contrato emergencial, (...) intervalo de tempo [que] deveria ter sido suficiente para conclusão de um
procedimento licitatório normal”.
27.Foram consideradas pelo Acórdão 1713/2017-Plenário, ora recorrido, três dispensas de licitação
por suposta situação emergencial atribuíveis ao responsável Edmilson Antônio Nogueira Rodrigues, que
deram origem aos Contratos 17/2010, 7/2011 e 6/2013, todos firmados coma a Servi San Ltda. e voltados
à prestação dos mesmos serviços terceirizados ao longo do tempo. Observo que os dois primeiros
contratos decorreram de duas dispensas de licitação sucessivas, enquanto o terceiro originou-se de
dispensa para substituição do Contrato 10/2011, este resultante de pregão eletrônico e também celebrado
com a Servi San.
28.Como se nota, dispensar licitações era prática comum, em que pese não se poder aceitar a ideia
de que situações emergenciais aconteçam a todo momento.
29.O recorrente procura transferir a culpa pela demora nos preparativos para a instauração dos
devidos procedimentos licitatórios a outros setores da UFRA, mas não comprova que as tramitações
teriam ultrapassado os prazos habituais.
30.Ao contrário, no Memo nº 140/2011, por meio do qual o então Prefeito do Campus Edmilson
Antônio solicita contratação emergencial para continuidade dos serviços objetos do Contrato 17/2010, ele
próprio reconhece que as características peculiares de uma licitação do gênero impõem “morosidade
excessiva”, por haver “competição mais demorada”. (peça 49)
31.Nesse contexto, parece claro que o gestor deveria ter tido o cuidado de requerer a instauração do
devido procedimento licitatório para substituição do Contrato 17/2010 com muito mais antecedência do
que os meros três meses concedidos.
32. O então prefeito do campus ainda foi responsabilizado por propor a celebração do Contrato
Emergencial 7/2011 em substituição ao Contrato Emergencial 17/2010, e, posteriormente, a irregular
prorrogação do Contrato Emergencial 6/2013.
33.Conforme o art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993, é expressamente vedada a prorrogação de
contrato decorrente de licitação dispensada para atendimento de caso de emergência, como ocorrido no
Contrato 6/2013. Da mesma forma, a substituição de um contrato emergencial por outro, que aconteceu
entre os Contratos 17/2010 e 7/2011, teve o efeito de uma prorrogação e igualmente contrariou a lei.
34.No seu recurso, o ex-prefeito do campus sustenta que a demora no solucionamento das
necessárias licitações não lhe pode ser imputada, além de mencionar deliberações do TCU que
amparariam a prorrogação excepcional de contratos emergenciais.
35.Não procedem tais colocações. Com relação ao Contrato 6/2013, percebe-se que, embora fosse
emergencial e com prazo original de 180 dias, o gestor só deu início à licitação para substituí-lo 3,5 meses
após sua assinatura, circunstância que impediu o término tempestivo do certame e forçou a prorrogação.
36.Portanto, conquanto estivesse configurada uma situação de inevitável prorrogação excepcional
(ou de nova contratação emergencial), sob pena de se comprometer a continuidade do funcionamento do
serviço público, não há como excluir a culpa do gestor pela desídia.
37.De modo semelhante, quanto aos sucessivos Contratos Emergenciais 17/2010 e 7/2011, o então
prefeito da UFRA também deu causa ao descumprimento da lei, pois, não obstante o primeiro tivesse
vigência de 180 dias, apenas pediu a abertura do procedimento licitatório três meses depois, quando já
não haveria tempo suficiente para uma contratação licitada. Como assinalado pela própria procuradoria
junto à Universidade, a dispensa de licitação para o Contrato 7/2011 tratou-se de uma “emergência
fabricada”.
38.Por último, o recorrente Edmilson Antônio respondeu por ter atestado a execução e solicitar o
pagamento de serviços não prestados, visto que não foram feitos os devidos descontos pelas faltas de
funcionários da empresa contratada, com prejuízo de R$ 11.258,69.
39.Observo que a referida irregularidade é representativa de débito, que, entretanto, não prosperou
contra o ex-prefeito do campus, na medida em que se beneficiou da faculdade que este Tribunal tem de
não efetuar a cobrança, dada a baixa materialidade envolvida, nos termos do art. 6º, inciso I, da IN-TCU
71/2012 e dos fundamentos constantes do voto que levaram ao Acórdão 1713/2017-Plenário.
40.Contudo, o débito de R$ 11.258,69 subsistiu para a contratada Servi San, uma vez que ela é
demandada por outros prejuízos (R$ 60.488,07), que somados possuem significância. Desse modo, o
subitem 9.5 da deliberação recorrida determinou a constituição de tomada de contas especial e citação da
empresa.
41.Nas justificativas que apresentou antes de ser punido com multa, o gestor trouxe folhas de ponto
com o objetivo de demonstrar que os funcionários que haviam faltado ao serviço tinham sido cobertos por
outros, não sendo, assim, indevidos os pagamentos feitos à Servi San.
42.Ao se rejeitar a defesa, foi considerado que as folhas de ponto juntadas não indicavam a
cobertura dos funcionários especificamente questionados na auditoria do Tribunal.
43.Desta feita, na tentativa de sanar a dúvida, o recorrente lança mão de declarações emitidas pela
Servi San, posteriormente à prolação do Acórdão 1713/2017-Plenário, as quais indicam nominalmente os
funcionários substitutos e substituídos, em consonância e complementação às folhas de ponto.
44.Porém, como bem reparado pela Serur, as declarações em favor do recorrente Edmilson Antônio
de pronto não podem ser aceitas, uma vez que, na verdade, os funcionários mencionados como substitutos
atuaram normalmente nas suas funções habituais nos períodos discutidos, como mostram suas folhas de
ponto.
45.Pelo mesmo tipo de irregularidade, só que em relação a outros funcionários faltosos, foi
responsabilizado o ex-Gerente da Seção de Eletricidade da UFRA Carlos Afonso de Lima Pinheiro.
46.Igualmente, o recorrente busca se valer de declarações dadas pela empresa Servi San, com a
indicação dos funcionários que faltaram ao trabalho e dos que os cobriram, de maneira a suprir as
informações das folhas de ponto.
47.Nesse caso, a Serur entende que as declarações são coerentes, mas que nem todas as folhas de
ponto foram disponibilizadas para conferência. Assim, propõe o acatamento parcial do recurso, para as
situações em que foi possível confrontar as declarações com as respectivas folhas de ponto.
48.Discordo da Unidade Técnica nessa análise. Primeiro, porque declarações não fazem prova
perante terceiros do que é declarado, de acordo com o art. 219, parágrafo único, do Código Civil, com o
art. 408, parágrafo único, do Código de Processo Civil e com numerosa jurisprudência deste Tribunal.
49.Segundo, porque as referidas declarações da empresa Servi San já se revelaram inverídicas com
relação aos interesses do responsável Edmilson Antônio Nogueira Rodrigues, como visto anteriormente.
Por conseguinte, mesmo que, em tese e por exceção, fossem tidas como provas, não seria prudente
admiti-las concretamente.
50.Terceiro, porque as declarações são fornecidas por pessoa suspeita, sob a ótica processual. A teor
do que já consignei, a irregularidade em comento produziu débito em face da Servi San, pois a empresa
teria recebido pagamentos por serviços não prestados. Inclusive, a ocorrência ensejou determinação para
abertura de tomada de contas especial, inserida no Acórdão 1713/2017-Plenário.
51.Ou seja, aceitar como eficazes as declarações da Servi San traria como consequência a extinção
do débito pelo qual a própria declarante deverá responder. Tudo com base em suas simples afirmações.
52.A propósito, o art. 447, § 3º, inciso II, do Código de Processo Civil não permite que atue como
testemunha, por suspeição, a pessoa que tenha interesse no litígio.
53.Conquanto as provas deduzidas pelo recorrente não possam lhe favorecer, resta resolver uma
outra questão. É que esta irregularidade referente ao atesto e solicitação de pagamento de salários em dias
de ausência de empregados teve peso na multa cominada ao ex-gestor, com fundamento no art. 58, inciso
II, da Lei 8.443/1992. Por outro lado, consoante o subitem 9.5 do Acórdão 1713/2017-Plenário, para a
mesma irregularidade o responsável Carlos Afonso também será citado pelo débito solidariamente com a
empresa Servi San (R$ 68.841,55).
54.Considerando a eventualidade de que a defesa a ser apresentada pelo ex-gestor, em resposta à
citação, poderá resultar no afastamento da irregularidade ou da sua responsabilidade, penso que a multa
aplicada pelo Acórdão 1713/2017-Plenário não deva se manter no valor integral. Cabe, de ofício, excluir
da multa a parcela correspondente à aludida irregularidade. Em todo caso, se vier a prevalecer a
condenação em débito, o responsável poderá ser punido com a multa do art. 57 da Lei 8.443/1992.
55.Finalmente, a outra ocorrência pela qual o recorrente Carlos Afonso foi punido diz respeito ao
atesto antecipado da realização de serviços que ainda não haviam sido prestados em sua totalidade. Para
contestá-la, o responsável se ampara nos mesmos argumentos apresentados pelo ex-prefeito da UFRA, os
quais já foram acima repelidos.
56.Conclusivamente, proponho que o julgamento, na presente fase recursal, seja o seguinte: i)
provimento do recurso de Sueo Numazawa; ii) não provimento do recurso de Edmilson Antônio Nogueira
Rodrigues; e iii) não provimento do recurso de Carlos Afonso de Lima Pinheiro, mas com redução de
ofício, pela metade, da multa que lhe foi aplicada.
Diante do exposto, voto para que o Tribunal adote o acórdão que submeto a este Colegiado.
1. Processo nº TC-000.882/2016-0.
2. Grupo II, Classe de Assunto I – Pedido de Reexame.
3. Recorrentes: Sueo Numazawa (CPF 049.002.862-49), Edmilson Antônio Nogueira Rodrigues
(CPF 228.369.182-68) e Carlos Afonso de Lima Pinheiro (CPF 246.555.542-15).
4. Unidade: Universidade Federal Rural da Amazônia (UFRA).
7. Unidade Técnica: Serur.
8. Representação legal: Adriano Yared de Oliveira (OAB/PA 8.621), Suzana Lory Carvalho
Oliveira (OAB/PA 18.424), Rodrigo Abenassiff Ferreira Maia (OAB/PA 18.368) e Rosanna Maria Santos
de Almeida.
9. ACÓRDÃO:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria, agora em fase de pedidos de reexame
contra o Acórdão 1713/2017-Plenário.
Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, e com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/1992, em:
9.1. conhecer dos presentes pedidos de reexame;
9.2. dar provimento ao recurso interposto por Sueo Numazawa, para suprimir a multa que lhe foi
aplicada pelo subitem 9.3 do Acórdão 1713/2017-Plenário;
9.3. negar provimento aos recursos interpostos por Edmilson Antônio Nogueira Rodrigues e Carlos
Afonso de Lima Pinheiro;
9.4. reduzir para R$ 3.000,00 (três mil reais) a multa aplicada a Carlos Afonso de Lima Pinheiro
pelo subitem 9.3 do Acórdão 1713/2017-Plenário;
9.5. dar ciência desta deliberação aos recorrentes.

GRUPO I – CLASSE I – Plenário

TC 007.404/2015-8 [Apenso: TC 024.997/2013-7].
Natureza: I - Recurso de reconsideração (Tomada de Contas Especial).
Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Superintendência Regional no
Estado do Ceará - DNIT/CE.
Recorrentes: Joaquim Guedes Martins Neto (246.136.573-34); e José Wanks Meireles Sales
(008.440.986-04).
Representação legal: Maria Glaucia Morais de Oliveira (OAB/CE 16721) e outros, representando
José Wanks Meireles Sales; Hélio das Chagas Leitão Neto (OAB/CE 7855) e outros, representando
Joaquim Guedes Martins Neto.
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. IRREGULARIDADES EM CONTRATOS DO

DNIT/CE. SIMULTANEIDADE ENTRE CONTRATOS DE CONSERVAÇÃO E RESTAURAÇÃO
RODOVIÁRIA NA BR-116. SOBREPOSIÇÃO DE SERVIÇOS E PAGAMENTOS IRREGULARES.
CONTAS IRREGULARES, DÉBITO E MULTA. RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO.
CONHECIMENTO. RAZÕES RECURSAIS SUFICIENTES PARA ALTERAR O MÉRITO DO
JULGADO. PROVIMENTO DO RECURSO.
RELATÓRIO
Adoto como parte do relatório a instrução elaborada pela Secretaria de Recursos, cujas propostas de
encaminhamento contaram com a anuência dos dirigentes daquela unidade e do Ministério Público junto
ao TCU (peças 409-412), lavrada nos seguintes termos:
INTRODUÇÃO
1. Trata-se de recursos de reconsideração (peças 390/393) interpostos por Joaquim Guedes
Martins Neto e José Wanks Meireles Sales contra o Acórdão 1109/2018-TCU-Plenário (peça 369).
1.1. A deliberação recorrida apresenta o seguinte teor:
9.1. julgar irregulares as contas de Deusimar Bezerra Lima, José Wanks Meireles Sales, Joaquim
Guedes Martins Neto e da empresa Delta Construções S.A.;
9.2. condená-los, solidariamente, ao recolhimento aos cofres do Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes de R$ 164.120,35 (cento e sessenta e quatro mil, cento e vinte reais e trinta e
cinco centavos), atualizados monetariamente e acrescidos de juros de mora a partir de 30 de junho de
2008 até a data do pagamento;
9.3. aplicar-lhes multas individuais de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), a serem recolhidas aos
cofres do Tesouro Nacional, com atualização monetária calculada da data deste acórdão até a data do
pagamento, se este for efetuado após o vencimento do prazo abaixo estipulado;
9.4. fixar prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para comprovação, perante o
Tribunal, do recolhimento das dívidas acima imputadas;
9.5. autorizar a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;
9.6. autorizar o pagamento das dívidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais consecutivas, caso
venha a ser solicitado pelos responsáveis antes do envio do processo para cobrança judicial;
9.7. fixar o vencimento da primeira parcela em 15 (quinze) dias, a contar do recebimento das
notificações, e o das demais a cada 30 (trinta) dias, com incidência dos respectivos encargos legais sobre
o valor de cada parcela;
9.8. alertar aos responsáveis que a inadimplência de qualquer parcela acarretará vencimento
antecipado do saldo devedor;
9.9. enviar cópia deste acórdão ao procurador-chefe da Procuradoria da República no Estado do
Ceará, para as providências cabíveis.
HISTÓRICO
2. Trata-se de tomada de contas especial instaurada por determinação do acórdão 28/2015 -
Plenário, originada de representação de unidade técnica deste Tribunal que apontou indícios de
irregularidades em diversos contratos de manutenção e restauração rodoviárias firmados pelo
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit no estado do Ceará.
2.1. O objeto específico deste processo consiste no exame das falhas relacionadas ao
contrato 508/2009, firmado entre o Dnit e a Delta Construções S/A para realização de serviços de
manutenção em trecho cearense da BR-116.
2.2. Após o desenvolvimento do processo, restou julgado como ato antieconômico a
execução simultânea de contratos similares e desperdício de recursos aplicados na manutenção de trechos
rodoviários posteriormente submetidos a intervenções estruturais.
2.3. Os pactos que deram origem a irregularidade foram o contrato 508/2009, celebrado em
14/09/2009, que teve por objeto serviços de conservação rodoviária, e os contratos 410/2009 e 607/2009,
assinados em agosto e outubro daquele ano e visaram a realização de obras de restauração em segmentos
rodoviários já abrangidos pelo contrato 508/2009.
2.4. Neste momento, os recorrentes insurgem-se contra a deliberação previamente descrita.
2.5. Reiteram-se os exames de admissibilidade contidos nas peças 399-402, que propuseram
a suspensão dos efeitos dos itens s 9.1, 9.2, 9.3 e 9.5 do Acórdão 1.109/2018-TCU-Plenário, propostas
ratificadas pelo Ministro-Relator Vital do Rêgo Filho (despacho de peça 404).
EXAME DE MÉRITO
3. Delimitação
3.1. Constitui objeto do presente recurso definir se:
a) há nulidade do acórdão em relação ao Sr. José Wanks Meireles Sales em razão da inexistência da
publicação do nome da sua advogada na pauta de julgamento;
b) o decisum ora confrontado reconheceu a nulidade do procedimento adotado na fase de
investigação realizada pela CGU, e se, portanto, tal suposto vício implicaria a nulidade de todo os atos
subsequentes;
c) a sobreposição dos serviços executados, no âmbito do contrato 508/2009 com os contratos
410/2009 e 607/2009, é irregular e se subsiste a responsabilidade dos recorrentes.
4. Da ausência do nome do advogado na pauta de julgamento do acórdão recorrido
4.1. O recorrente, Sr. José Wanks Meireles Sales, aduz em suas razões recursais que inexiste
nos autos comprovação da “publicação do nome da advogada constituída para a pauta de julgamento, fato
esse que por si só nulifica o julgamento, em razão da existência de prejuízo do exercício da Ampla
Defesa” (v.g STJ: REsp 459.529-CE e REsp 507.536-DF; TCU: Acórdãos 3.43812014-Plenário,
7.106/2014-2ª Câmara e 354/2015-Plenário).
Análise:
4.2. Não há a nulidade aduzida, uma vez que o nome da advogada constou da pauta de
julgamentos publicada no DOU no dia 14/5/2018, página 92.
5. Da nulidade do processo durante a condução dos trabalhos da CGU
5.1. Pugna o Sr. José Wanks Meireles Sales pela existência de equívoco jurídico e, portanto
nulidade do acórdão recorrido, uma vez que teria o decisum reconhecido o descumprimento de normas
constitucionais nos trabalhos da CGU e dessa forma se “o procedimento que deu causa a esta Tomada de
Contas Especial é nulo, nulo será o processo dele decorrente”.
Análise:
5.2. Não procede a alegação, ao contrário do que afirmou o recorrente não se reconheceu, no
voto condutor do acórdão recorrido, qualquer nulidade na atuação da CGU. Transcreve-se a manifestação
do relator no voto, verbis:
12. Preliminarmente, afasto as contestações à integridade dos trabalhos de fiscalização da CGU, que
inicialmente apontaram dano na execução do contrato 508/2009. Em analogia ao que se dá na fase interna
das tomadas de contas especiais, apurações dessa natureza possuem caráter inquisitório e destinam-se a
analisar fatos, identificar responsáveis e quantificar danos. Apenas após a remessa ao TCU pode-se falar
em partes e em litígio, sendo então assegurados o contraditório e a ampla defesa.
5.3. Assim, inexiste a nulidade aventada pelo recorrente.
6. Da sobreposição dos serviços considerados irregulares pelo acórdão recorrido e da
responsabilidade dos recorrentes.
6.1. Defende-se nos recursos a regularidade dos serviços prestados no âmbito do contrato
508/2009, manutenção de trechos da BR 116 no Estado do Ceará, ainda que tais trechos tenham sido
restaurados por meio dos contratos 410/2009 e 607/2009.
6.2. Apresentam argumentos que podem ser consolidados e sintetizados em dois grupos.
6.3. Em primeiro lugar, alegam a possibilidade da existência simultânea de contratos de
manutenção e restauração em um mesmo trecho rodoviário. Colacionam, para tanto, matérias jornalísticas
para demonstrar a urgência das intervenções reparadoras e a dificuldade relacionada ao
contingenciamento dos recursos do OGU para a plena execução dos contratos de restauração. Finaliza
este conjunto de argumentos afirmando que o acórdão recorrido acolheu a tese da legalidade e
necessidade da execução concomitante dos contratos.
6.4. Apontam trechos do voto do acórdão e do laudo pericial, nos quais não foi constatada
qualquer inexecução contratual dos pactos examinados. Em seguida abordam as disposições da Instrução
de Serviço/DG-Dnit 15/2010 que regulamenta a execução concomitante de conservação e restauração,
destacando que “a execução concomitante de serviços de restauração e conservação ‘poderão ter sua
execução plena (sem restrição)”. Dessa forma, não haveria qualquer restrição temporal desde que a
execução dos serviços tivesse o objetivo de permitir a boa trafegabilidade e segurança à rodovia.
6.5. Em segundo lugar, discute a reduzida parcela do débito (R$164.120,35) que
corresponderia a 0,1% ao valor dos contratos e que foi absolvido da acusação penal, sentença 000063-
7/2016, proferida pela 32ª Vara da Justiça Federal do Ceará (peça 364, p.20-36), por não haver qualquer
restrição temporal à execução das obras de conservação e restauração e inexistir qualquer irregularidade.
6.6. O laudo da perícia criminal (Tabela 2, peça 39, p.25 e 70) teria apontado, na 3ª e na 6ª
medição, como serviços sobrepostos no contrato 508/2009 com os contratos 410/2009 e 607/2009 o
quantitativo de 207,17 m3 do serviço Tapa Buraco e 167,74 m³ do serviço Correção de Defeitos com
Mistura Betuminosa totalizando 374,91 m³ (R$ 164.120,35).
6.7. O montante dos serviços (374,91 m³ de serviços), considerados irregulares, corresponderia a
apenas 6,46% do total dos serviços executados e medidos somente na 3ª e na 6ª medição (5.803,368 m³) e
de apenas 1,83% do valor do Contrato 508/2009 (R$ 8.940.468,66), o que demonstra de forma irrefutável
a natureza de pequenas e pontuais intervenções executadas “para proporcionar a imediata e inadiável boa
trafegabilidade e segurança neste trecho da rodovia”.
6.8. Argumentam a regularidade e a urgência dos serviços executados e medidos na 3ª e na
6ª medição. Nesse sentido, a urgência da reduzida e pontual intervenção justificou o procedimento, uma
vez que a BR 166, nos trechos ora discutidos, encontrava-se em péssimo estado de conservação com
inúmeros buracos e expondo os usuários a risco iminente de acidente, conforme demonstra as matérias
jornalísticas juntadas anteriormente (peça 39, p.95-101) e citadas neste recurso (peça 390, p.36).
6.9. A seguir, no recurso do ex-Superintendente do Dnit/CE, são detalhadas as datas das
reportagens dos meios de comunicação local associadas a assinatura do Contrato 508/2009 para
demonstrar que, de fato, ainda que houvesse pequena sobreposição no intervalo de trinta dias, ela foi
pontual e plenamente justificável ante a caótica situação de trafegabilidade, o que, inclusive, demandou a
intervenção do Governador do Ceará perante à Presidência da República para solução do estado de

conservação da rodovia federal no Estado.
6.10. Dessa forma, não há que se falar em irregularidade, pois a decisão estava amparada pela
Instrução de Serviço/Dnit 15/2010.
6.11. Ponderam que se trata de evento de baixa materialidade (1,83%), ante o valor do
contrato 508/2009 e que a cobrança do valor discutido ocasionaria o enriquecimento ilícito, uma vez que
todos os serviços foram plenamente executados e nos termos da Instrução de Serviço/Dnit 15/2010.
6.12. O Sr. Joaquim Guedes Martins Neto, ex-Superintendente do Dnit/CE, argumenta, ainda,
que não pode ser responsabilizado no presente processo, pois o fato que ensejou a irregularidade não
poderia ser a ele atribuído, por não estar sob a competência do ex-gestor.
6.13. Alega a ausência de responsabilidade em razão da sua posição hierárquica. Manejou os
argumentos conforme detalhado abaixo:
a) na condição de Superintendente do Dnit/CE, não haveria como tomar conhecimento da
ocorrência de serviços de manutenção em pequenos trechos da rodovia BR 116, com intervalos inferiores
a um mês, que seriam posteriormente restaurados. Nesse sentido alega que nem mesmo os setores
(Serviço de Engenharia e Medições) mais próximos da execução dos reparos e da obra de restauração
conseguiram identificar a sobreposição, ademais, não teria havido qualquer alerta do fiscal do contrato a
respeito da irregularidade;
b) carece de lógica atribuir ao gestor máximo da autarquia no estado a responsabilidade pela
sobreposição dos serviços do contato 508/2009 com os contratos 410/2009 e 607/2009, uma vez que
exigiria a conferência de todas as sessenta medições mensais dos aproximados sessenta contratos vigentes
na superintendência, bem como a análise e “comparações de medições de contratos de manutenção com
contratos de restauração”.
c) as responsabilidades das atividades descritas não estariam na sua esfera de competência e sim
adstritas ao fiscal do contrato, engenheiros do serviço de engenharia e do setor de medição e não ao
Superintendente do Dnit/CE;
d) explica que, nos termos das normas do Dnit, vigente à época, foi nomeado fiscal para
fiscalização do contrato 508/2009, em relação aos contratos 410/2009 e 607/2009 foram contratadas
empresas supervisoras contratadas para a tarefa, além disso, havia a verificação por fiscal dos quadros do
Dnit. Assim, as obras de restauração tinham um fiscal do Dnit e duas empresas qualificadas e contratadas
para a supervisão das obras de restauro da BR 116 no Ceará, não competindo ao Superintendente do
Dnit/CE a fiscalização e supervisção in loco dos contratos;
e) caberia as empresas supervisoras a detecção de anomalias na execução e a imediata comunicação
ao fiscal do contrato para adoção das providências, na ausência das notificações não haveria como o
Superintendente localizado há mais de 300 km dos trechos a serem supervisionados (BR 116 – CE/ Kms.
314,70 a 546,70) adotar qualquer medida a respeito das medições efetuadas;
f) no sentido das alegações expostas nas alíneas anteriores, cita os Acórdãos 3247/2013-TCU-
Plenário e 2337/2015-TCU-Plenário proferidos em situações idênticas ao do exame em questão e nos
quais se reconheceu a impossibilidade do ora recorrente fiscalizar as medições e rever os atestos dos
fiscais dos contratos;
g) alega que o recorrente foi condenado em razão “da superposição de serviços de conservação e de
restauração em um mesmo período e para um mesmo trecho”, todavia a “definição/programação mensal
dos serviços é responsabilidade do Fiscal do Contrato que está diariamente na obra, conhece em detalhes
o trecho da obra e suas reais necessidades, não cabendo ao Recorrente, com as inúmeras atribuições de
Superintendente da Autarquia Federal e distante mais de 300 quilômetros da obra, elaborar a programação
mensal e muito menos fiscalizar essa execução”;
h) discorre que cumpriu fielmente as disposições normativas do Dnit (Norma 097/2007 – PRO e art.
4º da Instrução de Serviço 01/2010), bem como do art. 67, §§1º e 2º, da Lei 8.666/93, ao nomear fiscal
para os contratos;
i) descreve o processo interno no Dnit, destacando que a aprovação dos serviços executados, pelo
fiscal do contrato, é realizada com base no relatório da medição, no qual se atesta os quantitativos e a
qualidade dos serviços executados. Aprovados os serviços e valores, o documento é enviado aos setores
de engenharia e a seção de medição. No caso sob exame, não foi detectada a superposição dos serviços de
conservação e restauração nas 3ª e 6ª medições, fato, somente, apontado pelo laudo de perícia criminal da
Polícia Federal. Dessa forma, não haveria como o recorrente ter ciência da irregularidade;
6.14. Nesse sentido, argumenta que quem deveria analisar a urgência da execução dos
serviços, a trafegabilidade e a segurança da rodovia e se a intervenção para a conservação fosse
antieconômica deveria ser o fiscal do contrato por estar mais próximo da realidade e da situação da
rodovia, não havendo como atribuir a responsabilidade ao Superintendente do Dnit/CE distante mais de
300 km. Cita, por fim, o Acórdão 1989/2013 (não indicado o colegiado) que teria afastado a
responsabilidade do Superintendente do Dnit/MT por suposta falha na fiscalização de medições.
6.15. No recurso do Sr. José Wanks Meireles Sales, ex-chefe do serviço de engenharia do
Dnit/CE, defende-se a isenção de sua responsabilidade, uma vez que atuou apenas “em aspectos formais
dos processos de medição, dissociados de qualquer juízo de mérito ou de efetiva responsabilidade pela
fiscalização dos serviços, o que por si só lhe isenta de responsabilização pelos atos do Fiscal do contrato e
da autoridade administrativa, responsável pela gestão do DNIT/CE, na época dos fatos”.
6.16. Sustenta a tese argumentando que:
a) em diversos processos sob apuração deste Tribunal, o chefe do serviço de engenharia do Dnit/CE
sequer foi chamado aos autos para apresentar qualquer justificativa, o que indica a ausência de
responsabilidade do ocupante do cargo;
b) atuou nos estritos limites do cargo e não cometeu qualquer infração;
c) houve inversão dos princípios de direito ao se afirmar que inexistem elementos capazes de
caracterizar a boa-fé do responsável ao passo que, na inexistência de provas concretas, o correto seria
reconhecê-la;
d) há ilegalidade na imputação do débito solidário no valor de R$ 1.742.184,96, caso rejeitadas as
defesas o valor deveria ser de R$164.120,35, “quantia essa que, apesar de indevida, é substancialmente
inferior”;
e) o MP-TCU pugnou pelo afastamento das imputações por inexistir comprovação de
irregularidades, assim como reconhecido pelo MPF e pelo Poder Judiciário na ação penal movida perante
a 32ª Vara Federal.
Análise:
6.17. Permite-se, antes do exame do mérito, rememorar trechos do voto condutor do acórdão
recorrido que deixaram expostos os fundamentos para a condenação dos recorrentes.
6.18. A priori vale destacar que, de fato, o acórdão condenatório não verificou ilegalidade na
execução simultânea dos contratos ora sob análise, verbis:
14. Ao passar ao mérito, em linha com as conclusões da Secex/CE e do MPTCU, devo reconhecer
que a contratação concomitante de atividades de conservação e restauração rodoviária, por si só, não
configura irregularidade.
15. Há diferença técnica significativa entre as duas classes de intervenção. Conceitualmente, a
conservação, que pode ser classificada como rotineira, periódica ou de emergência, é o conjunto de
operações destinado a manter as características técnicas e operacionais da rodovia. Por sua vez, a
restauração tem viés mais estruturante, pois abrange intervenções voltadas a restabelecer o perfeito
funcionamento da rodovia.
16. Também é relevante considerar que, no caso em exame, há evidências de que as más condições
da rodovia levavam à necessidade tanto dos serviços de conservação quanto de restauração no trecho
cearense da BR-116. Adicionalmente, a incerteza quanto à disponibilidade orçamentária dos contratos de
restauração recomendava a permanência das atividades de conservação do contrato 508/2009.
17. A autorização para execução concomitante, em um mesmo segmento, de contratos de
manutenção e de restauração acabou formalizada pelo Dnit por meio da Instrução de Serviço/DG-Dnit
15/2010. Algumas exigências, no entanto, foram estabelecidas pelo normativo (destaques acrescidos):
(i) nos segmentos onde a pista já foi restaurada, a conservação deverá se limitar aos serviços
relativos à faixa de domínio, e demais serviços referentes à desobstrução e limpeza dos dispositivos de
drenagem superficial e OAC, não sendo permitida em hipótese alguma a execução de serviços nas pistas
de rolamento;
(ii) nos segmentos com contratos de construção ou restauração, e que ainda não foram objeto das
intervenções programadas, os serviços de conservação poderão ter sua execução plena (sem restrição),
desde que estes se limitem a proporcionar boa trafegabilidade e segurança à Rodovia até o início das
atividades relativas aos outros contratos;
(iii) os contratos de conservação não deverão executar serviços já previstos nos contratos de
construção ou de restauração, restringindo-se àqueles essenciais a manter a trafegabilidade da Rodovia;
(iv) a execução de serviços rodoviários em contratos simultâneos deverá ser acompanhada de
memória dos serviços e das intervenções efetuadas em cada contrato, com respectivos relatórios
fotográficos com datas, e cronograma das intervenções registradas no diário de obras.
18. E é exatamente o descumprimento de algumas dessas condições que permitiu a ocorrência de
dano ao erário.
6.19. Após afastar as conclusões e manifestações da CGU e da unidade técnica desta Corte e
de divergir parcialmente do parecer do MP-TCU, concluiu a Ministra-Relatora, com fundamento nos
trabalhos da Polícia Federal (Laudo 120/2012-SETEC/SR/DPF/PB - peça 39, p. 46), que a sobreposição
dos serviços apontados na perícia configurou ato antieconômico que causou prejuízo ao erário de
R$ 164.120,35, verbis:
19. Embora, por um lado, concorde com o MPTCU no sentido de que as impugnações feitas pela
Controladoria-Geral da União em seu Relatório de Demandas Especiais Consolidado, acolhido pela
Secex/CE, não apresentam evidências suficientes para caracterização do prejuízo de R$ 2.999.277,36, por
outro lado, constato que são robustas as provas de dano ao erário apontadas pela Polícia Federal.
20. Com vistas à instrução de inquérito policial, e para aferir as constatações da CGU, a Polícia
Federal realizou perícia técnica e avaliou a execução concomitante dos contratos 508/2009 (conservação),
410/2009 (restauração) e 607/2009 (restauração) na BR-116/CE. Constatou, conforme registrado no
Laudo 120/2012-SETEC/SR/DPF/PB (peça 39, p. 46), irregularidades devidas à superposição de serviços
de conservação e de restauração, em período próximo e para um mesmo trecho, que causaram prejuízo ao
erário de R$ 164.120,35, a preços de junho de 2008.
21. De forma geral, dois aspectos foram centrais na análise pericial: (i) cotejo da cronologia das
medições dos serviços de conservação da pista (contrato 508/2009) com as dos serviços de reciclagem de
base executadas por meio dos contratos 410/2009 e 607/2009; e (ii) exame das medições do contrato
508/2009 de serviços de tapa-buraco, remendo profundo ou correção de defeitos no trecho situado entre
os km 424,9 e 546,7, haja vista que este segmento já havia sido todo recuperado por ocasião da execução
de serviços dos contratos 410/2009 e 607/2009.
22. Consoante gráfico reproduzido no laudo pericial (peça 39, p. 69/70), nas 3ª e 6ª medições do
contrato 508/2009 há serviços indevidamente computados, com sobreposição injustificada de conservação
e restauração e consequente pagamento irregular. Trata-se, essencialmente, da medição de serviços de
tapa-buraco e de correção de defeito na pista de rolamento em segmentos que, no mesmo período, foram
submetidos à reciclagem de base a partir dos contratos 410/2009 e 607/2009.
23. Vale registrar que foram verificadas insuficiências em registro, discriminação e documentação
de diversas medições, mas tais falhas não foram levadas ao cálculo do prejuízo causado aos cofres
públicos. Medições genéricas, portanto, que não indicavam com precisão os locais de cada intervenção,
foram excluídas das análises de sobreposição de serviços, o que denota conservadorismo na estimativa do
dano ao erário.
24. E esse conservadorismo no cômputo do débito, especialmente motivado por falhas nos registros
do Dnit, é conclusão imediata ao se verificar o potencial conflito técnico dos serviços atestados em
medições do mesmo período nos contratos 508/2009, 410/2009 e 607/2009. Em dezembro de 2009 e nos
dois meses seguintes, por exemplo, as medições dos ajustes de restauração (410/2009 e 607/2009)
computaram quantidades significativas de reciclagem de pavimento asfáltico, enquanto o contrato de
conservação (508/2009) também apresentou importantes volumes de tapa-buraco e remendo profundo.
25. Embora divirja do MPTCU acerca da comprovação do débito nestes autos, tenho por pertinentes
os destaques feitos em seu parecer sobre as dificuldades do Dnit para implementação de critérios
adequados de comprovação dos serviços de manutenção rodoviária.
26. O Ministério Público lembrou que, por meio do acórdão 829/2004-Plenário, o Tribunal
determinou ao Dnit, na execução dos contratos de conservação e restauração rodoviária, exigir, como
condição para pagamento das medições, a especificação dos quantitativos medidos em relatório de
fiscalização que identificasse, com precisão de centenas de metros, os trechos concernentes aos serviços
efetuados, acompanhado por arquivo de fotos digitais, datadas, da situação antes e depois da realização
dos serviços, nas quais, sempre que aplicável, deveria estar enquadrado o marco quilométrico, de forma a
registrar inequivocadamente a realização das atividades.
27. Nada obstante, quando avaliou o descumprimento daquela determinação em processo
específico, o TCU, por meio do acórdão 1.841/2016-Plenário, afastou a responsabilização dos agentes
públicos ao reconhecer a inexistência de estrutura suficiente nas unidades locais do Dnit. Por isso,
ponderou o MPTCU que a ausência de observância dos critérios estabelecidos no acórdão 829/2004-
Plenário não poderia servir de fundamento para afastar a execução dos serviços de manutenção do
contrato 508/2009.
28. Com efeito, as falhas na sistematização e no detalhamento das medições do Dnit/CE não
permitem, por si sós, o cômputo dos serviços relacionados como prejuízo ao erário. Até porque, no caso
em exame, segundo registrado no laudo pericial, não há evidências de inexecução contratual.
29. De toda forma, ainda que tais ponderações permitam afastar o dano inicialmente calculado no
Relatório de Demandas Especiais Consolidado da antiga CGU, acolhido pela Secex/CE, não permitem
elidir o débito comprovado por perícia da Polícia Federal, no valor histórico de R$ 164.120,35.
6.20. Observa-se, portanto, sem margens a dúvidas, que a condenação teve como fundamento
o Laudo 120/2012-SETEC/SR/DPF/PB (peça 39). A parte do laudo em que detalha a sobreposição dos
serviços está descrita na peça 39, p. 67-70.
6.21. Do detalhamento da perícia criminal (peça 39, p. 67-70) e das suas conclusões (peça 39,
p. 71-73) destacam-se dois pontos para formação do juízo de mérito nesta instrução.
6.22. O primeiro refere-se à ausência de inexecução contratual, pois não foi constatado
qualquer serviço pago que não teria sido executado. Não há evidências de medições e faturamento de
serviços de manutenção (contrato 508/2009) após a restauração dos trechos rodoviários. Os serviços nos
trechos que sofreram manutenção foram realizados antes da restauração do trecho que correspondeu aos
kms 424,90 a 546,70 da rodovia BR 116/CE. Logo, não há inexecução contratual, mas sobreposição de
serviços que teria ocasionado o ato antieconômico apenado por esta Corte.
6.23. A segunda questão refere-se à forma como se identificou a sobreposição dos serviços.
Na concepção dos peritos criminais, “só se pode considerar irregular a medição de serviços de
conservação da faixa de rolamento (tapa-buraco, remendo profundo e correição de defeitos) quando os
mesmos forem executados simultaneamente (dentro do mesmo mês) aos serviços de recuperação da
pista”.
6.24. Nessa perspectiva, os peritos definiram o lapso temporal inferior a um mês para
estabelecer o que seriam serviços sobrepostos. Dessa forma, apontaram como irregulares os serviços
identificados na tabela da peça 39, p. 70. Tal opinião foi ratificada pelo acórdão recorrido e serviu de
fundamento para a imputação do débito.
6.25. Verifica-se, portanto, que o fato a ser analisado é a execução de serviços de manutenção
da rodovia BR 166 (trechos entre os kms 424,90 a 546,70) sobrepostos à restauração, considerando a
sobreposição como o lapso temporal inferior a um mês.
6.26. No caso sob exame, não se constatou afronta a norma legal, não há inexecução
contratual, nem ofensa à disposição legal ou regulamentar. O normativo aplicável, Instrução de
Serviço/DG-Dnit 15/2010, não impõe qualquer limitação temporal para a execução concomitante de
serviços de conservação e restauração.
6.27. Uma vez mais, o prazo definido (menos de um mês) decorreu do juízo de razoabilidade
dos peritos criminais, o qual foi ratificado por esta Corte, mas não está definido em leis ou normativos.
Trata-se, portanto, de juízo de razoabilidade e não parâmetro legal ou normativo.
6.28. É importante mencionar, embora não vincule esta Corte, que na Ação Penal 0011670-
52.2013.4.05.8100 – 32ª Vara Justiça Federal do Ceará (peça 364, p. 35) o julgador, em consonância com
a manifestação do MPF que atuou na persecução criminal, afastou qualquer irregularidade acerca da
execução dos dois contratos no interregno de um mês, verbis:
2) Quanto à possibilidade de execução dos serviços de Conservação e de Restauração dentro de um
mesmo mês, conforme indicou o MPF que teria ocorrido na 3ª e 6ª medições do Contrato nº 508/2009,
acolho as posteriores razões do MPF, em sede de alegações finais, nas quais este passou a reconhecer que,
de acordo com o item da Instrução Normativa nº 15/2010 do Dnit, os serviços de conservação poderiam
ter sua execução plena, sem restrições, desde que se limitassem a proporcionar boa trafegabilidade e
segurança à rodovia até o início das atividades relativas aos outros contratos, como o de restauração: não
havendo assim, um critério temporal definido nas normas relativas aos serviços do Dnit que impedisse a
execução das atividades de restauração após serviços de conservação, vez que este últimos serviços se
faziam necessários para que se proporcionasse boa trafegabilidade e segurança à rodovia, não
configurando, portanto, irregularidade a execução de serviços de conservação e restauração no mesmo
trecho de rodovia no intervalo de 1 (um) mês.
Neste contexto fático e jurídico, impõe-se a absolvição dos acusados, tendo em vista que os fatos
narrados não constituem crime. A rigor, os acusados agiram diante dos parâmetros técnicos e normativos,
de modo que assim o fizeram conforme o direito. (grifos acrescidos).
6.29. A sentença, após examinar e transcrever fragmentos do Laudo 120/2012-
SETEC/SR/DPF/PB, deixou registrado, de modo expresso, que a atuação dos agentes do Dnit/CE ocorreu
nos estritos “parâmetros técnicos e normativos, de modo que assim o fizeram conforme o direito”.
Expressou-se ainda a inexistência de qualquer restrição temporal a execução concomitante dos contratos.
6.30. O MPF, que atuou na ação penal informada acima, também entendeu pela inexistência
de irregularidades e de qualquer atuação desautorizada no caso sob comento.
6.31. No mesmo sentido, o MP-TCU (peça 366, p. 7-8) ao se manifestar nos presentes autos
deixou assentado, verbis:
É certo que não é admissível fazer um remendo num segmento de trecho rodoviário e na semana
seguinte restaurar aquele mesmo segmento, por ferir o dever de planejamento e o uso racional do dinheiro
público. Ocorre que essa situação irregular requer a demonstração probatório no processo. É necessário
consignar que não há qualquer informação na instrução de mérito acerca dos segmentos da rodovia que
foram objeto de restauração, nem mesmo daqueles que foram objeto de manutenção, nem ainda o mês em
que os serviços teriam sido realizados, de modo a indicar quais seriam os trechos em que supostamente
teria havido duplicidade ou o desperdício.
(...)
Diante de tudo o que se expôs neste parecer, somos levados a nos posicionar pelo acatamento das
alegações de defesa dos responsáveis, com o julgamento pela regularidade com ressalva das contas dos
responsáveis arrolados neste feito.
6.32. Sem adentrar em possíveis vícios da citação, a nosso sentir, para caracterizar a
irregularidade dos serviços de manutenção do contrato 508/2009, é insuficiente a determinação do lapso
temporal inferior a um mês, somente com base no juízo de razoabilidade de quem está a decidir. Além do
reduzido interregno de tempo haveria que se demonstrar a desnecessidade da intervenção, por óbvio que
associada ao prazo.
6.33. Não é difícil imaginar que a situação caótica de conservação da BR 116, comprovada
nos autos, justifique intervenções pontuais, em intervalo inferior a um mês, em trechos a serem
restaurados. Pode-se pensar na situação hipotética de uma cratera a impedir o tráfego, ou quantidades
relevantes de buracos em trechos, cujo tráfego seria extremamente intenso e requisitasse a pronta e
urgente atuação do poder público.
6.34. A comprovação dos serviços desnecessários, considerando a posterior restauração dos

trechos da rodovia BR 116 (kms 424,90 a 546,70), caberia ao órgão de acusação. Nem mesmo o MPF na
ação penal após oitiva de testemunhas de acusação na Ação Penal 0011670-52.2013.4.05.8100 obteve
êxito na verificação. Tanto é que opinou no processo judicial pela inexistência de irregularidade.
6.35. Para se apenar os gestores, no âmbito desta Corte de Contas, haveria que se ter
elementos de convicção que demonstrassem que a intervenção (manutenção da rodovia), de fato, se
mostrou desnecessária e não somente a definição do interregno temporal.
6.36. Nesse sentido, a produção da prova caberia a esta Corte de Contas. Nas ações de
controle externo tem entendido esta Corte que em processos de auditoria, o ônus da prova sobre
ocorrências consideradas ilegais cabe ao TCU (v.g. Acórdão 1522/2016, 721/2016, todos do Plenário).
6.37. Nos processos de fiscalização do TCU, a distribuição do ônus probatório segue a
disciplina do art. 373 da Lei 13.105/2015 (CPC), aplicada às peculiaridades da atividade de controle
externo, competindo à unidade técnica do Tribunal demonstrar os fatos apurados nas fiscalizações,
mediante a juntada das evidências que os suportam. O fato a ser demonstrado seria a desnecessidade da
manutenção da BR 166, uma vez que o trecho seria posteriormente restaurado. Não basta a definição do
lapso de um mês para se dizer que todas as intervenções pontuais neste período seriam desnecessárias e,
portanto, causariam prejuízos ao erário. Nesse sentido, cabeira à fiscalização do Tribunal o ônus de
demonstrar que as manutenções foram desnecessárias e caracterizaram falta de planejamento.
6.38. Entende-se subsistir dúvidas suficientes para se afirmar acerca da desnecessidade das
intervenções ou mesmo que se tratou de falta de planejamento da autarquia e que, por isso, houve prejuízo
ao erário. Para a imputação do débito não poderia haver dúvidas de que as intervenções de manutenção
seriam dispensáveis, tendo em vista a posterior restauração, o que não restou demonstrado nos autos.
6.39. Conforme já apontado, não há restrição legal ou normativa referente ao prazo, questão
afirmada e reiterada na sentença judicial que julgou a ação penal respondida pelos recorrentes.
6.40. Outro fator que milita a favor dos gestores refere-se ao risco da ocorrência de graves
acidentes, o que poderia, na visão dos agentes públicos, justificar a manutenção, ainda que o trecho fosse
posteriormente restaurado. Não é difícil prever que se ocorresse algum tipo de acidente de maior
repercussão ou relevância, causando prejuízo à integridade física ou mesmo significativa lesão econômica
aos usuários, o gestor que tenha deixado de agir, por conta de uma futura restauração, poderia vir a ser
responsabilizado nas diversas esferas competentes.
6.41. A decisão no sentido de realizar ou não a manutenção de trecho a ser restaurado no
período de trinta dias, de fato, não se mostra direta e trivial, por isso na existência de dúvida razoável, o
benefício da dúvida opera a favor de quem tomou a decisão, em razão do princípio constitucional da
presunção da inocência, cabendo a parte sancionadora o ônus da prova e de demonstrar a inadequação da
intervenção pontual.
6.42. Dessa forma, data maxima venia ao deliberado nestes autos, todavia em linha com o
decidido na Ação Penal 0011670-52.2013.4.05.8100 – 32ª Vara Justiça Federal do Ceará (peça 364, p.
35), com a manifestação do MPF que operou nos mencionados autos criminais, com o pronunciamento do
MP-TCU nos presentes autos administrativos, com a existência de dúvida razoável sobre a necessidade ou
não das intervenções pontuais nos trechos entre os kms 424,90 a 546,70 da rodovia BR 116, com a
inexistência de previsão legal ou normativa que impossibilite a manutenção em prazo inferior a um mês,
entende-se que se não houver comprovação da irrazoabilidade, fundada em critérios objetivos, bem como
a ausência da necessidade da manutenção, não há como atribuir aos gestores a responsabilidade por ato
antieconômico respaldado tão somente no juízo subjetivo de razoabilidade, pois há que haver para a
imputação do débito, a comprovação do descumprimento da baliza normativa, o que não se vislumbra na
espécie.
6.43. Com relação às alegações acerca das ausências de responsabilidade e à individualização
das condutas e responsabilidades dos gestores, entende-se que como não se comprovou o ato irregular,
qual seja, a identificação exata e a demonstração da desnecessidade da manutenção do trecho, não há
como sequer identificar condutas, ato de gestão, que tenha dado causa a irregularidade. Nesse sentido, se
não há irregularidade, não há que se falar em conduta irregular.
6.44. Por outro lado, se prevalecer a tese do ato antieconômico a individualização das
condutas se torna relevante. É importante frisar que houve uma decisão que determinou a execução da
manutenção em trechos da BR 116 sem que ela fosse necessária. A nosso sentir, é imprescindível que se
identifique na hierarquia do Dnit exatamente quem foi o responsável pela deliberação que ocasionou a
prática do ato antieconômico.
6.45. O próprio MP-TCU (peça 366, p.4) já alertava na ausência da devida identificação da
irregularidade e por consequência da conduta desautorizada, verbis:
É necessário consignar que não há qualquer informação na instrução de mérito acerca dos
segmentos da rodovia que foram objeto de restauração, nem mesmo daqueles que foram objeto de
manutenção, nem ainda o mês em que os serviços teriam sido realizados, de modo a indicar quais seriam
os trechos em que supostamente teria havido duplicidade ou o desperdício.
6.46. Em apertada síntese, exige-se para a caracterização da responsabilidade subjetiva do
agente nesta Corte de Contas todos os elementos típicos da irregularidade (fato punível e culpável).
6.47. Para que o fato seja punível, devem estar caracterizados os seguintes pressupostos: (a)
identificação do fato punível e qualificação do agente; (b) conduta comissiva ou omissiva e antijurídica,
perfeitamente individualizada; (c) resultado, existência de dano ou infração a norma legal, regulamentar
ou contratual ou, ainda, a desatendimento ou descumprimento de determinação desta Corte de Contas; (d)
nexo de causalidade entre a ação e a ilicitude verificada; (e) dolo ou culpa, em sentido amplo, do agente.
6.48. Por sua vez, a culpabilidade compõe a estrutura da irregularidade, e consiste: (a) na existência
ou não de excludentes; (b) no juízo de reprovabilidade extraído da análise de como os agentes se
posicionaram e contribuíram para o fato, pois não há irregularidade sem reprovação.
6.49. Importante mencionar que a caracterização da irregularidade em sua plenitude (identificação
de todos os elementos típicos) deve preceder a defesa, em outras palavras, devem constar da citação do
agente, sob pena de ofensa ao contraditório e a ampla defesa e a nulidade do decisum.
6.50. Observa-se da atenta leitura destes autos que somente no voto da Ministra-Relatora
restou estabelecido o lapso temporal de um mês e a definição do ato antieconômico.
6.51. Dessa forma, não é possível, por exemplo, a apenação do fiscal do contrato que caso
tenha atuado tão somente nos limites da sua responsabilidade e não participado de qualquer decisão
acerca da realização da manutenção, tampouco da empresa que tinha um contrato com o Dnit e foi
demandada a executar serviço previsto contratualmente. A responsabilização do fiscal somente seria
possível se identificada conduta dele que tenha contribuído para a decisão que desencadeou a prática do
ato antieconômico.
6.52. Entende-se, portanto, que é imprescindível a investigação acerca de quais foram os serviços
antieconômicos executados e quem efetivamente ordenou a sua execução.
6.53. Tais questões não constaram de forma específica das citações, logo, caso se prevaleça a tese
do ato antieconômico há que se identificar quais os trechos sofreram manutenção de forma desnecessária
e os agentes que ordenaram a execução.
6.54. Dessa forma, no caso de se entender que houve a prática de ato antieconômico deve o
decisum ser declarado nulo, retornando os autos à unidade técnica de origem para que se investigue quais
os trechos que sofreram intervenção desnecessária e os agentes que ordenaram a manutenção.
CONCLUSÃO
7. Das análises anteriores, conclui-se que:
a) não há a nulidade levantada, uma vez que o nome da advogada foi publicado na pauta de
julgamento que precedeu o acórdão recorrido;
b) não há a nulidade aventada, pois no acórdão recorrido foram afastados os questionamentos
acerca da atuação do órgão de controle interno;
c) não há, nos presentes autos, comprovação inequívoca da ausência de necessidade nas
intervenções pontuais ocorridas entre os kms 424,90 a 546,70 da rodovia BR 116 que determine a
ocorrência de ato antieconômico, não bastando a definição de lapso temporal inferior a um mês. O
entendimento alinha-se ao decidido na Ação Penal 0011670-52.2013.4.05.8100 – 32ª Vara Justiça Federal
do Ceará (peça 364, p. 35), na manifestação do MPF que operou nos mencionados autos criminais, bem
como no pretérito pronunciamento do MP-TCU nos presentes autos administrativos.
7.1. Com base nessas conclusões, propõe-se dar provimento ao recurso.
INFORMAÇÕES ADICIONAIS
8. Verifica-se que os argumentos trazidos pelos recorrentes aproveitam aos demais
apenados nos itens 9.1. 9.2. e 9.3, logo, em razão da presença de circunstâncias objetivas (ausência de
comprovação da irregularidade pela qual os jurisdicionados foram condenados em solidariedade) os
efeitos do provimento do recurso devem ser estendidos aos outros responsabilizados, nos termos do art.
281 do Regimento Interno.
9. Ante o exposto, com fundamento nos arts. 32, I e 33, da Lei 8.443/92 c/c o art. 285,
caput, do RI-TCU, submetem-se os autos à consideração superior, propondo-se:
a) Conhecer dos recursos e, no mérito, dar-lhes provimento para:
a.1) julgar regulares com ressalva as contas de Deusimar Bezerra Lima, José Wanks Meireles Sales,
Joaquim Guedes Martins Neto e da empresa Delta Construções S.A.;
a.2) em consequência, tornar sem efeito o débito e as multas objetos dos itens 9.2 e 9.3 do acórdão
recorrido;
b) dar ciência do acórdão que for prolatado à recorrente e aos demais interessados, ressaltando-se
que o relatório e o voto que o acompanharem podem ser consultados no endereço
www.tcu.gov.br/acordaos, no dia seguinte ao de sua oficialização.
2.O Ministério Público junto ao TCU, representado nos autos pelo Procurador Marinus Eduardo de
Vries Marsico, acompanhou as propostas da Serur, nos seguintes termos:
Examinam-se nesta oportunidade os recursos de reconsideração interpostos por Joaquim Guedes
Martins Neto e José Wanks Meireles Sales contra o Acórdão 1.109/2018-Plenário, por meio do qual o
TCU julgou irregulares as contas dos ora recorrentes e de outros agentes, imputando-lhes débito solidário
e cominando multa individual.
A Serur propõe o conhecimento dos apelos, para, no mérito, dar-lhes provimento, julgando as
contas regulares com ressalva, na forma proposta na peça 409.
Na etapa processual anterior, manifestamo-nos nos autos, em extenso parecer (peça 366), em linha
divergente do encaminhamento proposto pela unidade técnica que era de imputação de débito no
montante original de cerca de 3 milhões de reais. Na referida peça, declinamos as várias razões de nossa
divergência, entre as quais as fragilidades de conjunto probatório e da própria instrução técnica, que
formavam um conjunto que nos impedia a convicção da existência de débito, levando-nos a opinar pela
regularidade com ressalva das contas dos responsáveis arrolados no feito.
A eminente Relatora, em seu qualificado Voto, acolheu vários argumentos que apresentamos,
concluindo, porém, haver elementos a amparar a condenação por valor substantivamente inferior ao
proposto pela então Secex/CE, resultando na imputação de débito no montante aproximado de R$ 164
mil, nos termos da deliberação condenatória.
Nesta fase, entendemos que os recorrentes trouxeram aos autos razões bastantes para o provimento
do recurso, conforme a análise empreendida pelo auditor, que contou com o aval de seus superiores
hierárquicos, razão pela qual manifestamos aquiescência à proposta formulada pela Secretaria de
Recursos.
É o relatório.
VOTO
Trato, nesta fase processual, de recursos de reconsideração interpostos por Joaquim Guedes Martins
Neto, ex-Superintendente do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes no estado do Ceará
(Dnit/CE), e por José Wanks Meireles Sales, ex-chefe do serviço de engenharia da mesma entidade, em
face do Acórdão 1.109/2018-TCU-Plenário.
2. Por meio dessa decisão, o TCU julgou irregulares as contas dos dois recorrentes e de dois
outros agentes, o Sr. Deusimar Bezerra Lima e a empresa Delta Construções S.A., condenando-os,
solidariamente, ao pagamento do débito apurado, além de lhes ter aplicado multas individuais.
3. A condenação é decorrente de indícios de irregularidades relacionados à execução simultânea
de contratos de conservação e de restauração de pavimentos rodoviários, com uma possível superposição
de serviços entre eles, em um mesmo período e para um mesmo trecho, tendo como consequência
prejuízo ao erário.
4. Essa mencionada sobreposição teria ocorrido entre os serviços executados por meio do
contrato 508/2009, firmado entre o Dnit e a Delta Construções S/A, para realização de obras de
conservação em trecho cearense da BR-116, e os serviços executados por meio dos contratos 410/2009 e
607/2009, firmados para a realização de obras de restauração em segmentos rodoviários já abrangidos
pelo contrato 508/2009.
5. Após analisar a peça recursal, a Secretaria de Recursos (Serur) e o Ministério Público junto ao
TCU (MPTCU) propõem, em seus pareceres, conhecer os recursos de reconsideração, para, no mérito,
conceder-lhes provimento. Sugerem ainda aproveitar os argumentos dos recorrentes aos demais apenados,
por considerarem afastada a irregularidade que ensejou as condenações (peças 409-412).
6. Ambos concordam que não há nos autos comprovação inequívoca da ausência de necessidade
nas intervenções pontuais ocorridas entre os kms 424,90 a 546,70 da rodovia BR 116 que determine a
ocorrência de ato antieconômico. Ponderam que não há previsão legal ou normativa que impossibilite a
execução de obras de manutenção e conservação em prazo inferior a um mês, critério esse utilizado pela
perícia criminal para o cálculo do débito, consoante detalharei adiante.
7. Desse modo, a Serur e MPTCU entendem que, em não havendo comprovação da
irrazoabilidade dos serviços, fundada em critérios objetivos, “não há como atribuir aos gestores a
responsabilidade por ato antieconômico respaldado tão somente no juízo subjetivo de razoabilidade
[critério adotado pela perícia], pois há que haver para a imputação do débito, a comprovação do
descumprimento da baliza normativa, o que não se vislumbra na espécie”.
II
8. De pronto, reitero o exame preliminar de admissibilidade, por meio do qual foram conhecidos
os recursos interpostos, com efeito suspensivo dos itens 9.1, 9.2, 9.3 e 9.5 do Acórdão 1.109/2018-TCU-
Plenário, em relação aos recorrentes (peça 404).
9. No tocante ao mérito, acompanho as propostas uníssonas da Serur e do MPTCU de conceder
provimento aos recursos interpostos e adoto suas análises como minhas razões de decidir.
10. Antes de adentrar na discussão, esclareço que os serviços de conservação são aqueles
destinados a manter as características técnicas e operacionais da rodovia, enquanto os serviços de
restauração tem viés mais estruturante, pois abrangem intervenções voltadas a restabelecer o perfeito
funcionamento da rodovia.
11. Assim sendo, em tese, o ideal seria não realizar serviços de conservação em trechos para os
quais estão programados serviços de restauração, sob pena de desperdício de recursos.
12. Os recorrentes reclamam a regularidade dos serviços prestados no âmbito dos contratos
508/2009, 410/2009 e 607/2009. Afirmam que a execução simultânea dos acordos se deveu “à urgência
das intervenções reparadoras e à dificuldade relacionada ao contingenciamento dos recursos para a plena
execução dos contratos de restauração”.
13. Argumentam que, em conformidade com a Instrução de Serviço/DG-Dnit 15/2010, não há
qualquer restrição temporal à execução concomitante de conservação e restauração, desde que a execução
dos serviços tivesse o objetivo de permitir a boa trafegabilidade e segurança à rodovia, e que teria sido
esse o objetivo das poucas intervenções realizadas. Cabe-lhes razão em parte.
14. Para o cálculo do débito apurado, a Polícia Federal avaliou a execução concomitante dos
contratos 508/2009 (conservação), 410/2009 (restauração) e 607/2009 (restauração) na BR-116/CE,
conforme registrado no Laudo 120/2012-SETEC/SR/DPF/PB (peça 39, p. 46-79). Foram constatadas
irregularidades devidas à superposição de serviços de conservação e de restauração, em período próximo
e para um mesmo trecho, que teriam causado suposto prejuízo ao erário de R$ 164.120,35, a preços de
junho de 2008. Esse período próximo foi definido pela perícia como sendo um lapso temporal de um mês
(peça 39, p.68).
15. Dessa feita, não houve uma análise a respeito da real necessidade ou não dos serviços que
foram executados e não há registro de inexecução contratual. A perícia limitou-se a analisar as planilhas
de medições e encontrar os serviços coincidentes em cada trecho dentro desse intervalo definido de um
mês, apontando-os como sobrepostos.
16. Todavia, nos normativos que tratam da matéria, não há a definição de um intervalo mínimo
entre os serviços de manutenção e restauração em um mesmo trecho rodoviário. A única restrição é
relativa ao objetivo do serviço e não ao prazo em que ele será prestado. De acordo com a Instrução de
Serviço/DG-Dnit 15/2010:
(i) nos segmentos onde a pista já foi restaurada, a conservação deverá se limitar aos serviços
relativos à faixa de domínio, e demais serviços referentes à desobstrução e limpeza dos dispositivos de
drenagem superficial e OAC, não sendo permitida em hipótese alguma a execução de serviços nas pistas
de rolamento;
(ii) nos segmentos com contratos de construção ou restauração, e que ainda não foram objeto das
intervenções programadas, os serviços de conservação poderão ter sua execução plena (sem restrição),
desde que estes se limitem a proporcionar boa trafegabilidade e segurança à Rodovia até o início das
atividades relativas aos outros contratos;
(iii) os contratos de conservação não deverão executar serviços já previstos nos contratos de
construção ou de restauração, restringindo-se àqueles essenciais a manter a trafegabilidade da Rodovia;
(iv) a execução de serviços rodoviários em contratos simultâneos deverá ser acompanhada de
memória dos serviços e das intervenções efetuadas em cada contrato, com respectivos relatórios
fotográficos com datas, e cronograma das intervenções registradas no diário de obras.”
17. Da leitura, conclui-se que os serviços já previstos em contratos de restauração podem ser
executados por meio dos contratos de conservação, desde que se limitem a proporcionar boa
trafegabilidade e segurança à rodovia, até o início das atividades relativas aos outros contratos.
18. Essa foi justamente a alegação dos responsáveis. De acordo com eles, o contrato de conservação
foi usado em razão da urgência das intervenções, diante das más condições das rodovias, comprovadas
pelas matérias jornalísticas da época (peça 39, p.95-101), e em função do alegado contingenciamento dos
recursos para a execução do contrato de restauração. Matéria da época registra que 83% da BR 116 não
estava em boas condições.
19. Além disso, o montante dos serviços considerados irregulares corresponde a apenas 1,83% do
valor inicial do Contrato 508/2009 (R$ 8.940.468,66), o que demonstra a natureza de pequenas e pontuais
intervenções executadas “para proporcionar a imediata e inadiável boa trafegabilidade e segurança neste
trecho da rodovia”.
20. Diante disso, acompanho o entendimento da Serur de que subsistem dúvidas para se afirmar
acerca da desnecessidade das intervenções realizadas e que, por isso, houve prejuízo ao erário. Por outro
lado, considero inviável a realização de tal verificação da real necessidade desses serviços no atual
momento, transcorridos mais de dez anos. Por isso, posiciono-me por dar provimento aos recursos.
21. Esclareço que tal entendimento alinha-se ao decidido na Ação Penal 0011670-
52.2013.4.05.8100 – 32ª Vara Justiça Federal do Ceará (peça 364, p. 35), à manifestação do MPF que
operou nos mencionados autos criminais, bem como ao pronunciamento do MPTCU nestes autos, quando
do julgamento de mérito e nesta oportunidade.
22. Por fim, proponho aproveitar os argumentos dos recorrentes em favor dos demais apenados, de
modo a estender os efeitos do provimento dos recursos a eles, em razão da existência de circunstância
objetiva que os atingem, qual seja, ausência de comprovação da irregularidade pela qual foram
condenados em solidariedade.
Diante do exposto, VOTO para que seja adotada a minuta de deliberação que ora trago ao exame
deste Colegiado.

1. Processo nº TC 007.404/2015-8.
1.1. Apenso: 024.997/2013-7.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I - Recurso de reconsideração (Tomada de Contas Especial).
3. Recorrentes: Joaquim Guedes Martins Neto (246.136.573-34); José Wanks Meireles Sales
(008.440.986-04).
4. Órgão/Entidade: Superintendência Regional do Dnit No Estado do Ceará - DNIT/MT.
5.1. Relatora da deliberacao recorrida: Ministra Ana Arraes.
8.1. Maria Glaucia Morais de Oliveira (16721/OAB-CE) e outros, representando José Wanks
Meireles Sales.
8.2. Helio das Chagas Leitao Neto (7855/OAB-CE) e outros, representando Joaquim Guedes
Martins Neto.
8.3. Renato Rissato Veloso (21943/OAB-PE) e outros, representando Delta Construções S.A.
8.4. Clauver Renne Luciano Barreto (16.641/OAB-CE) e outros, representando Deusimar Bezerra
Lima.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de reconsideração interposto pelos
Srs. Joaquim Guedes Martins Neto e José Wanks Meireles Sales, em face do Acórdão 1109/2018-TCU-
Plenário;
9.1. conhecer, com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, os recursos de
reconsideração interpostos pelos Srs. Joaquim Guedes Martins Neto e José Wanks Meireles Sales, em
face do Acórdão 1109/2018-TCU-Plenário, para no mérito, conceder-lhes provimento, de modo a:
9.1.1. dar nova redação ao item 9.1 do acórdão recorrido para julgar regulares com ressalva as
contas de Deusimar Bezerra Lima, José Wanks Meireles Sales, Joaquim Guedes Martins Neto e da
empresa Delta Construções S.A., com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da
Lei 8.443/92;
9.1.2. tornar sem efeito os itens 9.2, 9.3, 9.4, 9.5, 9.6, 9.7 e 9.8 do acórdão recorrido;
9.2. dar ciência da presente deliberação aos recorrentes e demais interessados, incluindo o
procurador-chefe da Procuradoria da República no Estado do Ceará.


GRUPO I – CLASSE I – Plenário

TC 016.863/2014-3.
Natureza: I – Recurso de Reconsideração (Tomada de Contas Especial).
Órgão: Centro de Controle Interno da Marinha.
Recorrente: Alexandre da Silva Moura (521.217.713-87); Antônio José Constâncio Thomaz

(103.769.377-93).
Representação legal: Alexandre Basbaum Barcellos (OAB/RJ 77.812), Luiz Antônio Cruz Marques
Filho (OAB/RJ 140.206) e outros.
SUMÁRIO: RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.

CONHECIMENTO. ARGUMENTOS INSUFICIENTES À REFORMA DO ACÓRDÃO RECORRIDO.
NEGATIVA DE PROVIMENTO.
RELATÓRIO
Reproduz-se a seguir, a título de relatório, a instrução de mérito lançada à peça 166, que contou
com o aval do escalão dirigente da Secretaria de Recursos – Serur (peças 167 e 168):
INTRODUÇÃO
1.Trata-se de recurso de reconsideração interposto por Alexandre da Silva Moura, Segundo
Sargento (2º SG); e Antônio José Constâncio Thomaz, Cabo (CB) da Marinha do Brasil, contra o
Acórdão 1.969/2018 (peça 91), mantido pelo Acórdão 2.731/2018 (peça 114), ambos do Plenário e sob a
relatoria da Ministra Ana Arraes, in verbis:
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ante as
razões expostas pela relatora e com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas “b”, “c” e “d”,
e § 3º, 19, 23, inciso III, 26, 28, incisos I e II, e 57 da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 214, inciso III, alínea
“a”, e 215 a 217 do Regimento Interno, em:
9.1. considerar revéis Alexandre da Silva Moura, Antônio José Constâncio Thomaz, Davi Lazarino,
Sônia Maria Lazarino e Lazarini & Lazarini Transportes e Serviços Marítimos Ltda.
9.2. rejeitar as alegações de defesa de Leonardo Henriques Guimarães;
9.3. julgar irregulares as contas de Alexandre da Silva Moura, Antônio José Constâncio Thomaz,
Davi Lazarino, Leonardo Henriques Guimarães, Sônia Maria Lazarino e Lazarini & Lazarini Transportes
e Serviços Marítimos Ltda.;
9.4. condenar Leonardo Henriques Guimarães ao recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional de
R$ 316.219,35 (trezentos e dezesseis mil, duzentos e dezenove reais e trinta e cinco centavos), atualizados
monetariamente e acrescidos de juros legais contados de 5/6/2012 até o dia do pagamento;
9.5. condenar Alexandre da Silva Moura, Antônio José Constâncio Thomaz, Davi Lazarino,
Leonardo Henriques Guimarães, Sônia Maria Lazarino e Lazarini & Lazarini Transportes e Serviços
Marítimos Ltda., solidariamente, ao recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional do débito indicado a
seguir, atualizado monetariamente e acrescido de juros de mora da data indicada até o dia do pagamento:
VALOR ORIGINAL DATA DA

(R$) OCORRÊNCIA
R$ 187.200,00 25/3/2012
R$ 160.500,00 21/5/2012
9.6. aplicar-lhes multas individuais, nos valores abaixo indicados, a serem recolhidas aos cofres do
Tesouro Nacional, com atualização monetária calculada da data deste acórdão até a data do pagamento, se
este for efetuado após o vencimento do prazo abaixo estipulado:
Responsáveis Valor (R$)

Leonardo Henriques Guimarães 40.000,00
Alexandre da Silva Moura 10.000,00
Antônio José Constâncio Thomaz 10.000,00
Davi Lazarino 10.000,00
Sônia Maria Lazarino 10.000,00
Lazarini & Lazarini Transportes e 10.000,00
Serviços Marítimos Ltda.
9.7. fixar prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para comprovação, perante o
Tribunal, do recolhimento das dívidas acima imputadas;
9.8. autorizar a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;
9.9. autorizar o pagamento das dívidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais consecutivas, caso
venha a ser solicitado pelos responsáveis antes do envio do processo para cobrança judicial;
9.10. fixar o vencimento da primeira parcela em 15 (quinze) dias, a contar do recebimento das
notificações, e o das demais a cada 30 (trinta) dias, com incidência dos respectivos encargos legais sobre
o valor de cada parcela;
9.11. alertar aos responsáveis que a inadimplência de qualquer parcela acarretará vencimento
antecipado do saldo devedor;
9.12. considerar grave a infração cometida por Leonardo Henriques Guimarães;
9.13. com fundamento no art. 60 da Lei 8.443/1992, inabilitar Leonardo Henriques Guimarães para
o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública pelo
período de 5 (cinco) anos; e
9.14. enviar cópia deste acórdão ao procurador-chefe da Procuradoria da República no Estado do
Rio de Janeiro.
HISTÓRICO
2.Trata-se, originariamente, de tomada de contas especial (TCE), instaurada pelo Centro de
Controle Interno da Marinha, em desfavor de Leonardo Henriques Guimarães, Capitão de Corveta (CC),
Alexandre da Silva Moura, Segundo Sargento (2º SG), e Antônio José Constâncio Thomaz, Cabo (CB),
para se apurar suposto desvio de óleo diesel dos tanques de combustível da corveta Frontin, no período
compreendido entre janeiro de 2011 a maio de 2012, com prejuízo ao Erário.
2.1.A TCE foi instaurada com base em Inquérito Policial Militar (IPM) aberto para a investigar o
desvio, constatado por meio da discrepância entre os quantitativos de combustível fisicamente existente a
bordo e o constante dos registros do navio, fatos resumidos pelo Relator a quo, no voto condutor da
deliberação recorrida, nos seguintes termos:
3. O laudo de exame pericial utilizado no inquérito identificou déficit estimado de 235.691 litros de
óleo diesel na Corveta no período em questão, com margem de erro de 5%. Assim, em benefício dos
acusados, o déficit questionado na tomada de contas especial correspondeu a 223.906,45 litros.
4. Leonardo Henriques Guimarães confessou haver retirado de bordo cerca de 118.500 litros de óleo
diesel supostamente contaminado sem dar conhecimento do fato ao seu superior imediato ou ao
comandante do navio e sem solicitar laudos de análise do material a ser descartado, em desacordo com
normas da Marinha, sob o pretexto de preservar a imagem do navio e da instituição.
5. A retirada foi realizada pela Lazarini & Lazarini Transportes e Serviços Marítimos Ltda. em
25/3/2012 (65.000 litros) e em 21/5/2012 (53.500 litros) e foi executada pelos militares Antônio José
Constâncio Thomaz e Alexandre da Silva Moura.
6. O inquérito concluiu pela existência de indícios de que Leonardo Henriques Guimarães,
Alexandre da Silva Moura e Antônio José Constâncio Thomaz praticaram ilícito penal militar na forma de
extravio de combustível (art. 265 do Código Penal Militar - CPM) e/ou de peculato (art. 303, § 2°, do
CPM).
2.2.Nesta Corte, após citação dos responsáveis e diante de indícios de que a Lazarini & Lazarini
Transportes e Serviços Marítimos foi utilizada para prática de ilícito penal, o Tribunal, por meio do
Acórdão 4.829/2017 – Segunda Câmara (peça 45), relatado pela Ministra Ana Arraes, desconsiderou a
personalidade jurídica daquela firma para alcançar os sócios da empresa e autorizou a realização de novas
citações, na forma abaixo:
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da 2ª Câmara, ante
as razões expostas pela relatora e com fundamento nos arts. 1º, inciso I, e 12, inciso II, da Lei 8.443/1992
c/c os arts. 50 do Código Civil e 250, inciso IV, do Regimento Interno, em:
9.1. desconsiderar a personalidade jurídica da Lazarini & Lazarini Transportes e Serviços
Marítimos Ltda. - ME para que seus sócios, Davi Lazarino e Sônia Maria Lazarino, respondam
solidariamente pelo débito quantificado nestes autos;
9.2. autorizar as citações a seguir especificadas para que os responsáveis, no prazo de 15 (quinze)
dias, contados do recebimento das comunicações, apresentem alegações de defesa ou recolham aos cofres
do Tesouro Nacional as quantias originais a seguir especificadas, atualizadas a partir das respectivas datas
e acrescidas de juros de mora, na forma da legislação em vigor:
9.2.1. Leonardo Henriques Guimarães, em decorrência de falhas no controle do estoque de
combustíveis da corveta Frontin e do descumprimento das responsabilidades atribuídas ao chefe de
máquinas pela NORFORSUP 40-03C, que resultaram num déficit de 105.406,45 litros de óleo diesel nos
tanques do navio:
Valor (R$) Data

316.219,35 5/6/2012
9.2.2. Leonardo Henriques Guimarães, Alexandre da Silva Moura, Antônio José Constâncio
Thomaz, Lazarini & Lazarini Transportes e Serviços Marítimos Ltda. - ME, Davi Lazarino e Sônia Maria
Lazarino, solidariamente, em decorrência da subtração de combustíveis e do descumprimento dos
procedimentos relativos ao descarte e controle de combustíveis que constam na NORFORSUP 40-03C e
na NORMESQ 40-09F:
Valor (R$) Data

187.200,00 25/3/2012
160.500,00 21/5/2012
9.3. determinar à SecexDefesa que:
9.3.1. a citação de Leonardo Henriques Guimarães seja encaminhada ao próprio responsável e a seu
advogado, com informação da necessidade de regularizar a habilitação do referido procurador nestes
autos, presencialmente ou por meio do Portal TCU, e de encaminhar cópia de sua carteira da OAB;
9.3.2. encaminhe a citação de Davi Lazarino a todos os endereços já identificados e mencionados no
relatório que fundamentou este acórdão.
9.4. encaminhar aos responsáveis e ao Centro de Controle Interno da Marinha cópia deste acórdão,
acompanhado do relatório e do voto que o fundamentaram.
2.3.Após as novas citações das partes e análise das alegações de defesa apresentadas por um dos
responsáveis, o Tribunal, por intermédio do Acórdão 1.969/2018 – Plenário (peça 91), sob a relatoria da
Ministra Ana Arraes, imputou-lhes débito e aplicou-lhes multa, na forma transcrita na introdução acima.
2.4.Com vistas a sanear omissões e obscuridades no julgado, Leonardo Henriques Guimarães opôs
embargos de declaração (peça 107), requerendo o arquivamento da TCE, os quais restaram rejeitados pelo
Tribunal, no âmbito do Acórdão 2.731/2018 – Plenário (...).
2.5.Ainda irresignado, Leonardo Henriques Guimarães interpôs recurso de reconsideração (peça
121), requerendo (peça 121, p. 3):
1. não seja responsabilizado por contas realizadas sobre um suposto desvio, não comprovado, que
de fato não existiu;
2. caso não sejam consideradas as alegações feitas no presente recurso, a condenação constante do
Acordão 1969/2018-TCU seja suspensa, até que os depoimentos testemunhais colhidos na Justiça Militar,
que comprovam minha inocência sejam concluídos e possam ser encaminhados para apreciação desse
Tribunal de Contas; e
3. caso não sejam consideradas as alegações feitas no presente recurso e a condenação não seja
suspensa, possa ser realizada uma sustentação oral, em minha defesa, perante os Ministros desse Tribunal,
em sessão de plenário, a fim de possibilitar-me o direito de ampla defesa e ao contraditório, previstos em
nossa Carta Magna.
2.6.Também insatisfeitos, Alexandre da Silva Moura e Antônio José Constâncio Thomaz
interpuseram o recurso de reconsideração (peça 110) que ora se analisa, requerendo que “não sejam
responsabilizados por contas que não lhes cabem prestar” (peça 110, p. 7).
2.7.O Tribunal, por meio do Acórdão de Relação 1.310/2019 – Plenário (peça 138), sob a relatoria
do Ministro Vital do Rêgo, manifestou-se, nos seguintes termos, sobre a admissibilidade desses dois
recursos:
ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 32, inciso I e parágrafo único, e 33 da Lei
8.443/1992, e nos arts. 143, inciso IV, alínea "b" e § 3º, 277, inciso I, e 285, caput e § 2º, do Regimento
Interno do TCU, de acordo com os pareceres emitidos nos autos, em:
a) conhecer do recurso de reconsideração interposto por Alexandre da Silva Moura e Antônio José
Constâncio Thomaz, suspendendo-se os efeitos dos itens 9.3, 9.5, 9.6, 9.7 e 9.8 do Acórdão 1.969/2018-
TCU-Plenário, em relação aos recorrentes;
b) com relação ao efeito suspensivo mencionado na alínea anterior, estendê-lo a todos os
responsáveis condenados em solidariedade com os ora recorrentes;
c) não conhecer do recurso de reconsideração interposto por Leonardo Henrique Guimarães, por
restar intempestivo e não apresentar fatos novos;
d) comunicar aos órgãos/entidades eventualmente cientificados do acórdão recorrido acerca do
efeito suspensivo concedido em face do recurso manejado por Alexandre da Silva Moura e Antônio José
Constâncio Thomaz;
e) encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada da instrução da unidade técnica e do parecer
do Ministério Público junto ao TCU, aos recorrentes; e
f) encaminhar os autos à Secretaria de Recursos para análise de mérito do recurso interposto por
Alexandre da Silva Moura e Antônio José Constâncio Thomaz (peça 110), após a adoção das medidas
especificadas nas alíneas “d” e “e” supra.
MÉRITO
4.Delimitação
4.1.Constitui objeto do recurso a seguinte questão: Se a atuação de Alexandre da Silva Moura e
Antônio José Constâncio Thomaz está protegida pela excludente de obediência hierárquica prevista nos
códigos militares (peça 110).
5.Atuação de Alexandre da Silva Moura e Antônio José Constâncio Thomaz e excludente de
obediência hierárquica prevista nos códigos militares (peça 110)
5.1.Os recorrentes afirmam não poderem ser responsabilizados pelas irregularidades descritas nos
autos, tendo em vista terem atuado sob a excludente de obediência hierárquica prevista nos códigos
militares, tendo em vista os seguintes argumentos:
a) Os recorrentes, na época Cabo e Sargento da Marinha do Brasil, conforme consta do
Regulamento Militar, são subordinados ao Oficial Chefe de Máquinas da Corveta, não lhes competindo
questionar comando emitido por seus superiores, sob pena de sanções militares destinadas a garantir os
princípios básicos das Forças Armadas, constituídos pela hierarquia e disciplina, como se nota em
dispositivos do Regulamento Disciplinar da Marinha, Decreto 88.545/1983 (peça 110, p. 2 e 4-5);
b) O §1º do artigo 22 da Lei 13.655/2018, chamado princípio da realidade, aduz que as decisões
sobre a regularidade de condutas devem considerar as circunstâncias práticas que impactaram ou
conduziram a ação do agente. Com isso, foram introduzidas na Lei de Introdução às Normas do Direito
Brasileiro (LINDB), disposições sobre segurança jurídica e aplicação do Direito Público. De acordo com
o artigo 28 desse diploma, o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões
técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro, afetando o disposto no artigo 10 da Lei 8.429/1992, por
afastar a responsabilidade culposa ou o estrito cumprimento do dever hierárquico (peça 110, p. 3)
c) Os recorrentes não tem competência funcional ou técnica para decidir sobre a questão dos
resíduos de óleo, mas sim o Oficial, não podendo ser responsabilizados. Nenhuma sanção lhes poderá ser
aplicada pela inexistência de conduta típica, por terem agido acatando ordens do superior hierárquico
(peça 110, p. 4);
d) O militar se forma e realiza juramento de cumprir deveres e obrigações dos regulamentos,
mesmo com risco da própria vida, em parâmetros de conduta ético-militar (peça 110, p. 5);
e) Nos termos do artigo 38 do Código Penal Militar, não é culpável quem comete crime mediante
obediência a ordem direta de superior hierárquico (peça 110, p. 6);
f) Os recorrentes realizaram a atividade nos dias 25/3/2012 e 21/5/2012 em razão da relação de
subordinação com a cadeia de comando, em matéria ligada à função militar, não lhes cabendo
questionamento (peça 110, p. 6);
g) O Tribunal já absolveu outros servidores, reconhecendo que o Direito somente pode fazer
reprovação pessoal sobre uma pessoa se puder exigir dela outra conduta, o que não ocorreu na espécie
(peça 110, p. 7).
Análise
5.2.Os argumentos dos recorrentes não merecem prosperar. A jurisprudência desta Corte é pacífica,
no sentido de que a excludente de culpabilidade com base em obediência hierárquica somente é acolhida
pelo Tribunal de Contas da União (TCU) em caso de ordem não manifestamente ilegal. Se a ordem for
manifestamente ilegal e as alegações de coação não forem comprovadas no processo, os responsáveis
devem responder pelo débito a eles atribuído (Acórdão 9.392/2015 – Segunda Câmara, relatado pelo
Ministro Marcos Bemquerer).
5.3.No presente caso, restou demonstrado que a ordem de retirada do óleo pelos recorrentes,
determinada pelo superior hierárquico, apresentava-se manifestamente ilegal, não tendo as partes
demonstrado a alegada excludente de culpabilidade.
5.4.Como destacado, as extrações de óleo das quais participaram os recorrentes ocorreram em duas
ocasiões, em 25/3/2012 e 21/5/2012 (peça 93, p. 1), pela firma particular Lazarini & Lazarini Transportes
e Serviços Marítimos Ltda.-ME, sediada em Cubatão/SP, a qual sequer era contratada da Marinha do
Brasil (peça 1, p. 35).
5.5.As extrações de combustível confirmadas pelos próprios responsáveis, da ordem de 118.500
litros, foram executadas pelo fiel do óleo, CB Antônio José Constâncio Thomaz, acompanhado pelo 2º
SG Alexandre da Silva Moura, militar que assumiria as suas funções como fiel do óleo no segundo
semestre de 2012, ora recorrentes. Verifica-se, portanto, tratarem-se de pessoas com qualificação técnica
e capacidade de entendimento acerca dos procedimentos de extração de óleo de embarcações e não leigos
desprovidos de conhecimento ou atuantes em outras áreas.
5.6.Destaque-se que o CC Leonardo Henriques Guimarães, chefe do Departamento de Máquinas da
Corveta Frontin (peça 1, p. 33), superior hierárquico dos recorrentes, confirmou em depoimento ter
decidido extrair o óleo diesel, sem dar conhecimento do fato ao comandante do navio, com a justificativa
de que o material estaria contaminado e de modo a preservar a imagem da embarcação (peça 1, p. 17).
5.7.Entretanto, qualquer extração nesse sentido exigiria solicitação de laudos de análise do material
descartado ao Depósito de Combustíveis da Marinha no Rio de Janeiro, conforme norma em vigor à
época (peça 1, p. 19), parcialmente apresentada no relatório do Acórdão 4.829/2017 – Segunda Câmara,
relatado pela Ministra Ana Arraes (peça 47, p. 1-2):
NORFORSUP 40-03C
3.3 – Compete às OMC:
e) nos casos de contaminação de CLG [combustíveis, lubrificantes e graxas], adotar os seguintes
procedimentos:
I) participar ao ComImSup [Comandante imediatamente superior];
II) apurar as causas que motivaram a contaminação;
III) adotar medidas para evitar a sua repetição; e
IV) emitir o respectivo Laudo de Vistoria, Avaliação e Destinação (LVAD), caso o produto em
questão seja considerado impróprio para o uso (peça 15, p. 52).
5.8.Mesmo que se considere que o óleo diesel extraído estivesse efetivamente contaminado, como
discorreram os responsáveis em alegações de defesa, o valor comercial ainda existente no material
exigiria, de qualquer sorte, a geração do Manifesto de Resíduos, documento obrigatório, segundo a
NORMESQ 40-09F, também transcrita em parte no relatório do Acórdão 4.829/2017 – Segunda Câmara
(peça 47, p. 2):
5.1.1 – Sistema de Manifesto de Resíduos
(...) visa a subsidiar o controle dos resíduos gerados, desde sua origem até a destinação final,
evitando seu encaminhamento para locais não licenciados. Por seu intermédio, é possível conhecer e
controlar a forma de destinação dada pelo gerador, transportador e receptor de resíduos.
O Manifesto de Resíduos é um documento em quatro vias, que pode ser emitido automaticamente a
partir do sítio do Instituto Estadual do Ambiente – INEA (http://sistemas.inea.rj.gov.br/meioambiente)
(...).
Para a prestação do serviço de remoção de resíduos oleosos pela BNRJ e BACS, por empresa
contratada, as OM solicitantes devem providenciar o(s) Manifesto(s) de Resíduos pertinente(s). Como
condicionante legal para a prestação do serviço por empresa contratada, a OM geradora do resíduo deverá
emitir o Manifesto de Resíduos, em quatro vias, de acordo com·o preconizado pela Diretriz de referência
i – peça 15, p. 54-55 (Grifos no original).
5.9.A operação de retirada de resíduos da embarcação sem qualquer autorização ou mesmo aviso à
Marinha do Brasil, desguarnecida de documentos exigidos nas normas e por empresa não contratada foi
acompanhada e, ao se consultar cópias do Inquérito Policial Militar em trâmite na Justiça Militar da
União (peças 14-15), até organizada por Alexandre da Silva Moura (MOURA) e Antônio José Constâncio
(CONSTÂNCIO), em conjunto com o superior hierárquico Leonardo Henriques.
5.10.Nessa linha, transcreve-se trecho de relato de testemunha sobre a dinâmica de um dos eventos
(peça 14, p. 5):
A testemunha Primeiro-Tenente MARCELO OLIVEIRA DOS SANTOS COSTA (fls. 385/386 e
880/881) era ·o Oficial-de-Serviço da Corveta Frontin no dia 25 de março de 2012, domingo, quando o 3°
Sargento ANTÔNIO JOSÉ CONSTANCIO THOMAZ avisou-lhe que, nesse mesmo dia, ocorreria a
faina de retirada de "resíduos oleosos" por determinação do CC LEONARDO HENRIQUES (Chefe do
Departamento de Máquinas - CHEMAQ). Segundo a testemunha, tal faina foi realizada pelos 3º Sargento
CONSTÂNCIO e 1º Sargento MOURA e, também, por dois caminhões que, consoante a papeleta de
Visitante de fls. 373, ingressaram no Complexo Naval de Mocanguê às 8 horas e 45 minutos e 8 horas e
46 minutos, à procura do 3° Sargento CONSTÂNCIO (fls. 372, 373 e 880), e foram liberados às 15 horas
e 7 minutos.
5.11.No mesmo sentido, o procedimento investigativo identificou que, dias antes da última retirada
indevida do óleo diesel, os dois recorrentes mantiveram intenso contato telefônico com Leonardo
Henriques Guimarães, que, por sua vez, relacionava-se com a empresa Lazarini & Lazarini, de quem
recebeu depósitos em dinheiro (peça 14, p. 12):
Ressalte-se que, no fim de semana que anteceder a retirada do óleo, dias 19 e 20 de maio de 2012, o
3º Sargento CONSTANCIO (2184096800) recebeu 25 ligações do CC LEONARDO HENRIQUES
(2172847274) e do 1° Sargento MOURA (2188733251). O diagrama 9 (fls. 169 do Apenso 2) retrata os
contatos realizados no dia 19 de maio, sábado, entre esses militares e o já citado terminal da empresa
LAZARINI & LAZARINI (1378074222).
5.12.Verifica-se que a conjuntura apresentada não demonstra perspectiva normal de relação
hierárquica entre superiores e subordinados, mesmo nas Forças Armadas, ao envolver a extração
silenciosa de propriedade da Marinha do Brasil, em procedimentos absolutamente atípicos e
desguarnecidos de documentação regular. Por certo, caberia aos recorrentes discutir a operação com a
autoridade que lhes fora determinada, por se apresentar manifestamente ilegal.
CONCLUSÃO
6.Das análises anteriores, conclui-se que a jurisprudência desta Corte é pacífica, no sentido de que a
excludente de culpabilidade com base em obediência hierárquica somente é acolhida pelo TCU em caso
de ordem não manifestamente ilegal. Se a ordem for manifestamente ilegal e as alegações de coação não
forem comprovadas no processo, os responsáveis devem responder pelo débito a eles atribuído.
6.1.Assim, os argumentos apresentados pelos recorrentes não têm o condão de modificar a
deliberação recorrida, mantendo-se o julgado em seus exatos termos, tendo o Tribunal sopesado as
condutas de cada um dos responsáveis em relação ao superior hierárquico, individualizando
adequadamente as penalidades aplicadas.
7.Diante do exposto, com fundamento nos artigos 32, inciso I; e 33, da Lei 8.443/1992, submetem-
se os autos à consideração superior, com posterior encaminhamento ao Ministério Público junto ao
Tribunal de Contas da União e ao Gabinete do Relator, propondo:
a) conhecer do recurso interposto e, no mérito, negar-lhe provimento;
b) comunicar a deliberação que vier a ser proferida por esta Corte aos recorrentes, ao
Procurador-chefe da Procuradoria da República no Estado do Rio de Janeiro e aos demais interessados.
2.O Ministério Público junto ao TCU, nos autos representado pela Procuradora-Geral Cristina
Machado da Costa e Silva, manifestou de acordo com a proposta de encaminhamento oferecida pela
unidade técnica, conforme o parecer à peça 169.
É o relatório.
VOTO
Examina-se recurso de reconsideração interposto conjuntamente pelos Srs. Alexandre da Silva
Moura e Antônio José Constâncio Thomaz contra o Acórdão 1.969/2018, mantido pelo
Acórdão 2.731/2018, ambos do Plenário desta Casa, decisão mediante a qual os recorrentes tiveram suas
contas especiais julgadas irregulares, foram condenados em débito solidário, juntamente com outros
responsáveis, e foram multados com base no art. 57 da Lei 8.443/1992.
2. Na origem, a tomada de contas especial foi instaurada pelo Centro de Controle Interno da
Marinha, com base em Inquérito Policial Militar (IPM) que apurou indícios de desvios de óleo diesel dos
tanques de combustível da Corveta Frontin, no período compreendido entre janeiro de 2011 a maio de
2012.
3. Conforme o histórico narrado nos autos, o capitão de Corveta Sr. Leonardo Henriques
Guimarães, chefe de máquinas da embarcação, confessou haver retirado de bordo cerca de 118.500 litros
de óleo diesel supostamente contaminado sem dar conhecimento do fato ao seu superior imediato ou ao
comandante do navio e sem solicitar laudos de análise do material a ser descartado, em desacordo com
normas da Marinha, sob o pretexto de preservar a imagem do navio e da instituição.
4. Laudo pericial utilizado no mencionado inquérito militar quantificou o déficit em 235.691
litros de óleo diesel, diferença entre o combustível presente a bordo e aquele constante dos registros do
navio, com margem de erro de 5% – na TCE, utilizou-se, em benefício dos responsáveis, o valor mais
conservador, de 223.906,45 litros.
5. Nesta Corte, foram responsabilizados solidariamente, por 118.500 litros de óleo diesel: a
empresa Lazarini & Lazarini Transportes e Serviços Marítimos Ltda., que procedeu ao transporte do
combustível, bem como seus sócios, Sr. Davi Lazarino e Sra. Sônia Maria Lazarino; o Sr. Leonardo
Henrique Guimarães, Capitão de Corveta; e os Srs. Alexandre da Silva Moura, Segundo Sargento, e
Antônio José Constâncio Thomas, Cabo, ora recorrentes.
6. O restante do déficit apurado (105.406,45 litros) não foi objeto de confissão e foi atribuído
apenas a Leonardo Henriques Guimarães, uma vez que a responsabilidade pelo controle dos estoques de
combustível era do chefe de máquinas, e tendo em vista não existir comprovação de participação de
outros responsáveis.
7. Na presente fase, ao examinar as razões apelativas suscitadas pelos recorrentes,
Srs. Alexandre da Silva Moura e Antônio José Constâncio Thomas, a Serur, em pareceres uniformes
(peças 166-168), considerou que não vieram aos autos quaisquer elementos suficientes para reforma do
acórdão combatido, de sorte que propôs a negativa de provimento ao recurso de reconsideração
interposto, posição com a qual se manifestou de acordo o Ministério Público junto ao TCU, consoante o
parecer acostado à peça 169.
8. Feito este breve relato, passo a decidir.
9. Com relação à admissibilidade, o recurso foi conhecido mediante o Acórdão 1.310/2019-
TCU-Plenário, apreciado por relação, uma vez que se encontram presentes os requisitos legais e
regimentais aplicáveis. Registre-se ainda que, na mesma oportunidade, não foi conhecido o recurso de
reconsideração manejado pelo Sr. Leonardo Henrique Guimarães, devido à sua intempestividade e pela
ausência de fatos novos.
10. Em suma, a tese recursal apresentada pelos recorrentes é no sentido de que não podem ser
responsabilizados pelas irregularidades descritas nos autos pois teriam atuado sob a excludente de
obediência hierárquica prevista nos códigos dos militares. Sustentam que, subordinados que eram ao
chefe de máquinas da Coverta, não lhes competiria questionar comando superior, sob pena de sanções
militares destinadas a garantir os princípios básicos das Forças Armadas.
11. Reforçam que não tinham competência para decidir sobre a questão dos resíduos de óleo, mas
sim o Oficial, tendo agido para acatar ordem do superior hierárquico. Nos termos do art. 38 do Código
Penal Militar, defendem que não é culpável quem comete crime mediante obediência a ordem direta de
superior hierárquico.
12. Aduzem também que, de acordo com o art. 28 da Lei 13.655/2018 (Lei de Introdução às
Normas do Direito Brasileiro – Lindb), o agente público somente responderá por decisões ou opiniões
técnicas em casos de dolo ou erro grosseiro, afetando o art. 10 da Lei 9.429/1992 (Lei de Improbidade
Administrativa), por afastar a responsabilidade culposa ou o estrito cumprimento do dever hierárquico.
13. Ratifico o posicionamento externado pela Serur, segundo o qual não é possível acatar tais
argumentos, de forma que acolho as análises empreendidas pela unidade instrutiva às minhas razões de
decidir.
14. Com efeito, há que se afastar a excludente de responsabilização mencionada, tendo em vista
que, no caso concreto sob exame, restou demonstrado que a ordem de retirada do óleo pelos recorrentes,
determinada pelo superior hierárquico, era manifestamente ilegal.
15. As extrações de óleo ocorreram em 25/3/2012 e 21/5/2012 pela empresa Lazarini & Lazarini,
sediada em Cubatão, que sequer tinha contrato firmado com a Marinha. As retiradas de 118.500 litros de
combustível foram executadas pelo fiel do óleo, Cabo Antônio José Constâncio Thomaz, acompanhado
pelo 2º Sargento Alexandre da Silva Moura, militar que assumiria as suas funções como fiel do óleo no
segundo semestre de 2012. Como bem consignou a Serur, pelos postos que ocupavam, depreende-se
tratar-se de pessoas com qualificação técnica e capacidade de entendimento acerca dos procedimentos de
extração de óleo de embarcações.
16. A extração de óleo decidida e comandada pelo Capitão Leonardo Henriques Guimarães, chefe
de máquinas e superior hierárquico dos recorrentes, ocorreu sem que fosse dado conhecimento do fato ao
comandante do navio e sem a solicitação de laudos de análise do material a ser descartado, conforme
norma em vigor à época.
17. Mesmo no cenário em que restasse confirmada a contaminação do combustível, o valor
comercial do remanescente do material exigiria a geração do Manifesto de Resíduos, documento
obrigatório, segundo a NORMESQ 40-09F.
18. Chama a atenção ainda que o procedimento investigativo militar identificou que os dois
recorrentes mantiveram, nos dias que antecederam a retirada irregular do combustível, intenso contato
telefônico com o Sr. Leonardo Henrique Guimarães, o qual, por sua vez, relacionava-se com a empresa
Lazarini & Lazarini, de quem recebeu depósitos em dinheiro.
19. Diante de todo esse contexto, é precisa a conclusão registrada na instrução de mérito da Serur
(peça 166, p. 8):
5.12. Verifica-se que a conjuntura apresentada não demonstra perspectiva normal de relação
hierárquica entre superiores e subordinados, mesmo nas Forças Armadas, ao envolver a extração
silenciosa de propriedade da Marinha do Brasil, em procedimentos absolutamente atípicos e
desguarnecidos de documentação regular. Por certo, caberia aos recorrentes discutir a operação com a
autoridade que lhes fora determinada, por se apresentar manifestamente ilegal.
20. Dessa forma, concluo que restou plenamente demonstrada a impertinência das alegações dos
recorrentes, de forma que cabe negar provimento ao recurso de reconsideração interposto.
Ante o exposto, acompanhando os pareceres prévios, VOTO para que o Tribunal aprove a minuta
de acórdão que ora submeto ao exame deste Colegiado.

1. Processo TC 016.863/2014-3.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I - Recurso de Reconsideração (Tomada de Contas Especial).
3. Recorrentes: Alexandre da Silva Moura (521.217.713-87); Antônio José Constâncio Thomaz
(103.769.377-93).
4. Órgão: Centro de Controle Interno da Marinha.
5.1. Relatora da deliberação recorrida: Ministra Ana Arraes.
6. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos (Serur).
8. Representação legal: Alexandre Basbaum Barcellos (OAB/RJ 77.812), Luiz Antônio Cruz
Marques Filho (OAB/RJ 140.206) e outros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de reconsideração interposto conjuntamente
pelos Srs. Alexandre da Silva Moura (521.217.713-87) e Antônio José Constâncio Thomaz (103.769.377-
93) contra o Acórdão 1.969/2018-TCU-Plenário;
9.1. conhecer do recurso de reconsideração, com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei
8.443/1992, para, no mérito, negar-lhe provimento;
9.2. dar ciência da presente deliberação aos recorrentes e ao Procurador-Chefe da Procuradoria da
República no Estado do Rio de Janeiro.


TC 010.234/2018-7 [Apenso: TC 006.994/2018-0]
Natureza: Pedido de Reexame.
Unidades: Departamento Regional do Senai no Estado de Minas Gerais (Senai-MG) e
Recorrente: Ernst & Young Auditores Independentes S/S (CNPJ 61.366.936/0014-40).
Representação legal: Carla dos Santos Correia (OAB/RJ 74.127) e outros representando a Ernst &
Young Auditores Independentes S/S; Tiago Gomes de Carvalho Pinto (OAB/MG 71.905) e outros
SUMÁRIO: PEDIDO DE REEXAME. REPRESENTAÇÃO. CONCORRÊNCIA

CORPORATIVA 1/2018. POSSÍVEL RESCISÃO IMOTIVADA DE CONTRATO VIGENTE.
CONTRATAÇÃO POSTERIOR POR VALOR BASTANTE SUPERIOR AO DO VIGENTE
CONTRATO. CERCEAMENTO DO CARÁTER COMPETITIVO DO CERTAME. PROCEDÊNCIA
PARCIAL. DETERMINAÇÃO PARA ANULAÇÃO DO CERTAME E DO CONTRATO DELE
DECORRENTE. ARGUMENTOS INCAPAZES DE MODIFICAR O JUÍZO FIRMADO.
CONHECIMENTO. NEGATIVA DE PROVIMENTO.
RELATÓRIO
Adoto como relatório a instrução elaborada no âmbito da Secretaria de Recursos - Serur (peça 130),
com a qual se manifestou de acordo diretor da unidade (peça 131):
“INTRODUÇÃO
1.Trata-se de pedido de reexame de Ernst & Young Auditores Independentes S/S (peça 97-107)
contra o Acórdão 584/2019-TCU-Plenário (peça 90), da relatoria do ministro André Carvalho.
1.1.A deliberação recorrida apresenta o seguinte teor:
9.1. conhecer da representação autuada no bojo do TC 006.994/2018-0 (apenso) para, no mérito,
considerá-la parcialmente procedente, além de considerar também parcialmente procedente a
representação autuada neste TC 010.234/2018-7 (já preliminarmente conhecida pelo Acórdão 904/2018-
TCU-Plenário);
9.2. conhecer do agravo interposto pelo Serviço Social da Indústria de Minas Gerais e pelo Serviço
Nacional de Aprendizagem Industrial de Minas Gerais em face do despacho acostado à Peça 8 destes
autos, com o referendo dado pelo Acórdão 904/2018-TCU-Plenário, nos termos do art. 289 do Regimento
Interno do TCU, para, no mérito, rejeitá-lo;
9.3. considerar prejudicado, por perda de objeto, o pedido de cautelar suspensiva formulado pela JK
Auditores S/S Ltda. – EPP no bojo do TC 006.994/2018-0;
9.4. determinar, nos termos do art. 45 da Lei nº 8.443, de 1992 que, no prazo de 15 (quinze) dias,
contados da ciência desta deliberação, o Departamento Regional do Senai no Estado de Minas Gerais e o
Departamento Regional do Sesi no Estado de Minas Gerais adotem as providências cabíveis para a efetiva
anulação da Concorrência Corporativa nº 1/2018, com todos os atos de execução inerentes ao decorrente
Contrato nº 113.793/2018 celebrado com a Ernst & Young Auditores Independentes S/S, em face da
ofensa aos princípios da motivação, da publicidade, da isonomia e da busca da proposta mais vantajosa
para a administração, além do cerceamento ao caráter competitivo do certame, devendo o Sesi-MG e o
Senai-MG informarem o TCU sobre o efetivo cumprimento dessa medida, no prazo de 20 (vinte) dias,
contados da ciência desta deliberação;
9.5. manter a cautelar suspensiva deferida pelo Acórdão 904/2018-TCU-Plenário;
9.6. determinar que a unidade técnica adote as seguintes medidas:
9.6.1. autue o devido processo apartado de representação, por cópia integral destes autos, aí
incluídas as Peças 84, 85 e 86, e nele promova a aprofundada avaliação sobre a regularidade e a
economicidade da contratação emergencial da Ernst & Young pelo Sesi-MG e Senai-MG, ante o possível
superfaturamento em comparação com os aludidos contratos, além dos demais parâmetros de mercado, já
que, por exemplo, o Contrato nº 113.793/2018 celebrado entre o Sesi-Senai e a Ernst & Young, a partir da
aludida Concorrência nº 1/2018, preveria a duração de 12 meses sob o valor total de R$ 979.999,92, com
o valor mensal de R$ 81.666,66, enquanto o anterior contrato com a Maciel Auditores preveria a duração
de 50 meses sob o valor total de R$ 373.944,00, com o valor mensal de R$ 7.478,88, devendo a referida
avaliação se estender, também, sobre o possível descumprimento à cautelar suspensiva outrora deferida
pelo TCU por meio do Acórdão 904/2018-Plenário, entre outras irregularidades porventura identificadas
nos autos;
9.6.2. envie a cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e da Proposta de Deliberação que o
fundamenta, aos seguintes destinatários:
9.6.2.1. ao Departamento Regional do Senai no Estado de Minas Gerais e ao Departamento
Regional do Sesi no Estado de Minas Gerais, para ciência e efetivo cumprimento ao item 9.4 deste
Acórdão;
9.6.2.2. à Procuradoria da República no Estado de Minas Gerais, para ciência e eventuais
providências; e
9.6.3. promova o arquivamento do presente processo, nos termos do art. 169, V, do RITCU, sem
prejuízo de efetuar o monitoramento da determinação prolatada pelo item 9.4 deste Acórdão.
HISTÓRICO
2.Trata-se de representação, com pedido de cautelar suspensiva, formulada pela Maciel Auditores
S/S sobre possíveis irregularidades na Concorrência Corporativa n. 1/2018 conduzida pelo Departamento
Regional do Senai no Estado de Minas Gerais (Senai-MG) e pelo Departamento Regional do Sesi no
Estado de Minas Gerais (Sesi-MG), sob o tipo técnica e preço, com vistas à contratação de serviços
especializados de auditoria externa independente para a auditoria e a emissão de parecer sobre as
demonstrações contábeis ou financeiras em prol das entidades do Sistema Fiemg no exercício de 2018.
2.1.A presente representação foi preliminarmente conhecida pelo Acórdão 904/2018-TCU-Plenário
(peça 13), de modo que o objeto do Acórdão 584/2019-TCU-Plenário (ora recorrido) foi avaliar o
conhecimento da representação autuada no TC 006.994/2018-0 (apenso).
2.2.No TC 006.994/2018-0 (apenso), foi apreciada outra representação, formulada pela JK
Auditores S/S Ltda. – EPP, sobre irregularidades nos itens do edital da mesma Concorrência n. 1/2018,
tendo sido determinada a prévia oitiva do Senai-MG e do Sesi-MG, além da oitiva da empresa porventura
sagrada vencedora no certame, para que se manifestassem sobre todos os indícios de irregularidade na
Concorrência Corporativa nº 1/2018.
2.3.No presente processo, foi determinado o apensamento do TC 006.994/2018-0 a este feito, para a
apreciação em conjunto e em confronto, e concedido cautelar, para que o Senai-MG e o Sesi-MG
suspendessem todos os atos inerentes à Concorrência Corporativa n. 1/2018, aí incluídos todos os atos de
execução inerentes ao eventual subsequente contrato, tendo-se determinado, ainda, a oitiva das partes
para que se manifestassem sobre todos os indícios de irregularidade na Concorrência Corporativa n.
1/2018 e, especialmente, sobre a falta de motivação no tocante à rescisão do Contrato de Prestação de
Serviços nº 101.726/2016 (celebrado com a Maciel Auditores S/S) e a realização de licitação para a
subsequente contratação de empresa a preço bastante superior ao anteriormente contratado.
2.4.Contra a concessão da cautelar, as entidades interpuseram o agravo à peça 19, que foi rejeitado
no item 9.2. da decisão ora recorrida.
2.5.Quanto à oitiva do Senai-MG e do Sesi-MG, este Tribunal entendeu que os esclarecimentos
sobre a rescisão do contrato com a Maciel Auditores teriam relevado falta de motivação prévia para o ato,
visto que somente após o chamamento do TCU os gestores manifestaram-se no sentido de a suposta
deficiência na prestação dos serviços de auditoria independente ter se constituído como motivo para o
antecipado término do referido contrato (com menor preço). Ressaltou-se que as entidades do Sistema ‘S’
devem observar os princípios norteadores da Administração Pública e, no caso concreto, não teriam sido
respeitados os princípios da motivação e da economicidade.
2.6.Este Tribunal também rejeitou as justificativas para a nova contratação em valor superior à
contratação anterior, para serviços semelhantes, sendo que os critérios de qualificação técnica e as
condições para a permanência do certame afrontariam os princípios da competividade na licitação e da
isonomia.
2.7.Além disso, as irregularidades identificadas também indicariam a ocorrência de restrição à
competição no certame, já que a imposição de requisitos patrimoniais para a qualificação técnica teria
resultado na participação de apenas um licitante apto no certame, tendendo a configurar, inclusive, o
inaceitável direcionamento da licitação.
2.8.Assim, a representação foi considerada parcialmente procedente, confirmando, então, a aludida
cautelar suspensiva, sem prejuízo de se determinar a anulação do mencionado certame, com o eventual
contrato decorrente.
2.9.No âmbito do TC 006.994/2018-0 (apenso) também foi promovida a audiência dos gestores do
Sesi/MG e Senai/MG, além da oitiva da Ernst & Young Auditores Independentes S/S, em face das
seguintes irregularidades:
(i) comprovação da prestação de serviços de auditoria externa independente em empresas brasileiras
de capital aberto com o faturamento anual igual ou superior a R$ 1 bilhão, para efeito da pontuação
prevista no item 2 do Anexo II (Peça 1, p. 42, do TC-006.994/2018-0), infringindo os arts. 2º e 12, II, ‘b’
do Regulamento de Licitações e Contratos do Sesi-Senai, além de comprometer a competitividade da
licitação;
(ii) comprovação da prestação de serviços de auditoria externa independente em empresas de
grande porte, para efeito da pontuação prevista no item 1 do Anexo II, afrontando os arts. 2º e 12, II, ‘b’,
do Regulamento de Licitações e Contratos do Sesi-Senai, além de configurar o uso de cláusula restritiva à
competitividade do certame, por considerar, como grande porte, as licitantes que simultaneamente
atenderem às seguintes condições:

(a) ter patrimônio líquido igual ou superior a R$ 800 milhões;
(b) ter ativo total igual ou superior a R$ 1 bilhão;
(iii) desclassificação de licitantes, por deixarem de pontuar em quaisquer dos quesitos inseridos nas
‘Disposições Gerais’ do Anexo II do edital, infringindo o art. 2º do Regulamento de Licitações e
Contratos do Sesi/Senai;
(iv) não utilização de licitação na modalidade pregão, como previsto no Regulamento de Licitações
e Contratos do Sesi-MG e Senai-MG, para a contratação de serviços de auditoria externa independente, a
despeito de poderem ser considerados como serviços comuns (v.g.: Acórdão 1.046/2014-TCU-Plenário).
2.11.Analisadas as respostas, o entendimento deste Tribunal foi o de que a exigência dos requisitos
técnicos bem evidenciou o cerceamento ao caráter competitivo da presente concorrência e evidente
desrespeito ao princípio da busca à proposta mais vantajosa para a administração. Além disso, o conceito
de empresa com grande porte teria ferido os princípios da isonomia e da razoabilidade, já que não haveria
proporcionalidade, necessidade, nem adequação, em exigir que os licitantes tivessem realizado serviços
de auditoria independente externa em empresas com patrimônio líquido ou ativo total superior ao valor de
R$ 1 bilhão, sem a devida motivação prévia.
2.12.Desse modo, também a representação formulada no TC 006.994/2018-0 foi considerada
parcialmente procedente (item 9.1. da decisão recorrida).
2.13.Por fim, no tocante à contratação emergencial da Ernst & Young Auditores Independentes S/S,
este Tribunal entendeu adequado que a regularidade e a economicidade da referida contratação
emergencial seja avaliada pelo TCU, ante o possível superfaturamento em comparação com os aludidos
contratos, além dos demais parâmetros de mercado, devendo essa avaliação ser procedida em processo
apartado de fiscalização, com a avaliação do possível descumprimento à aludida cautelar suspensiva
outrora deferida pelo Tribunal.
ADMISSIBILIDADE
3.O exame preliminar de admissibilidade à peça 112 – acolhido pela relatora ad quem em despacho
à peça 115 – concluiu por conhecer do recurso, suspendendo-se os efeitos dos itens 9.1 (última parte) e
9.4 da decisão recorrida.
MÉRITO
4.Constitui objeto do recurso examinar as seguintes questões:
a) se o fato de a empresa recorrente haver cumprido as exigências do edital elide ou justifica as
irregularidades verificadas no certame licitatório impugnado por este Tribunal (item 5);
b) se a discussão sobre a modalidade de licitação a ser adotada na contratação de empresa de
auditoria repercute no mérito da decisão recorrida (item 6);
c) se a alegação de que os preços praticados pela recorrente foram os de mercado repercute sobre o
mérito das irregularidades (item 7).
5. Cumprimento das exigências do edital
5.1. A recorrente alega que cumpriu todas as exigências do edital, aduzindo que:
a) a concorrência em questão teve por finalidade assegurar igualdade a todos aqueles que se
habilitaram e ao final escolher a proposta que fosse menos onerosa e mais vantajosa; (peça 97, p. 7)
b) antes da Concorrência Corporativa n. 1/2018, SESI/MG e SENAI/MG realizaram duas sessões
públicas, através da Concorrência Corporativa n. 16/2017, com o intuito de contratar os serviços de
auditoria externa independente, para auditagem e emissão de parecer das demonstrações
contábeis/financeiras das entidades que compõem o Sistema Federação das Indústrias do Estado de Minas
Gerais (‘Fiemg’), relativas ao exercício social de 2018, sendo que essa acabou revogada; (peça 97, p. 7)
c) o SESI/MG e SENAI/MG publicaram a primeira sessão da Concorrência Corporativa n. 16/2017
para o dia 13/11/2017, mas esta restou fracassada, visto que não houve a participação de nenhum
interessado no certame, de maneira que prorrogaram a data do certame para o dia 21/11/2017, com intuito
de viabilizar a participação de potenciais interessados no processo em comento; (peça 97, p. 8)
d) o interesse do SESI/MG e SENAI/MG em manter a conformidade com os princípios

constitucionais norteadores do procedimento licitatório, fez com que prorrogassem a data da sessão
pública da Concorrência Corporativa n. 16/2017 pela segunda vez; (peça 97, p. 8)
e) assim, o procedimento licitatório da Concorrência Corporativa n. 16/2017 foi devidamente
revogado pelo SESI/MG e SENAI/MG, devido à falta de competividade no certame; (peça 97, p. 8)
f) o SESI/MG e SENAI/MG então publicaram a Concorrência Corporativa n. 1/2018, com
exigências de comprovação de capacidade operacional; e revestiram o edital de exigências de qualificação
técnica razoáveis e passíveis de garantir a contratação de uma empresa com a qualidade adequada; (peça
97, p. 9)
g) a empresa recorrente, na qualidade de vencedora da Concorrência n. 01/2018 e atual contratada
em caráter emergencial para realização dos serviços, reuniu todas as condições técnicas exigidas pelo
edital, bem como ofertou os preços em conformidade com os praticados no mercado; (peça 97, p. 9)
h) a empresa recorrente não tem qualquer ingerência nas exigências técnicas que foram introduzidas
pelo SESI/MG e SENAI/MG, de forma que as considera totalmente razoáveis, por ser capaz de atendê-
las; (peça 97, p. 9)
i) a empresa recorrente cumpriu todas as exigências editalícias, restando vencedora do certame,
tanto que é a atual contratada do SESI/MG e SENAI/MG, de forma que a decisão do acórdão de anular a
concorrência e todos os atos inerentes, incluindo o Contrato n. 113.793/2018 celebrado com a empresa
ora recorrente, deve ser reformada, pois atenta contra a legalidade e atinge diretamente a recorrente,
acarretando relevantes prejuízos financeiros, ônus impingido injustamente àquele que não deve suportá-
lo, visto que até a presente data não recebeu os valores pendentes referente ao que já foi prestado em
razão da suspensão contratual ordenada no âmbito do Acórdão 904/2018; (peça 97, p. 9)
j) é forçoso concluir que a Concorrência Corporativa n. 1/2018 primou pelo cumprimento estrito da
legislação pátria e do Regulamento de Licitações e Contratos do SESI e SENAI, bem como pela
conformidade dos conceitos de legalidade, publicidade, moralidade, competitividade, entre outros, de
forma que a decisão exarada no Acórdão necessita, urgentemente, ser reexaminada e, consequentemente,
reformada. (peça 97, p. 9-10)
Análise
5.2.A empresa recorrente se insurge especificamente contra o item 9.4 da decisão recorrida, que
determinou ao SESI/MG e SENAI/MG a anulação da Concorrência Corporativa n. 1/2018, com todos os
atos de execução inerentes ao Contrato n. 113/793/2018, celebrando com a empresa ora recorrente.
5.3.Na própria determinação consta sua motivação: ‘ofensa aos princípios da motivação, da
publicidade, da isonomia e da busca da proposta mais vantajosa para a administração, além do
cerceamento ao caráter competitivo do certame’. Portanto, seriam esses os fundamentos que a recorrente
deveria atacar.
5.4.Entretanto, o que se verifica são alegações genéricas, que não atacam o cerne dos fundamentos
da determinação que a recorrente deseja ver suprimida, limitando-se a alegar que cumpriu as exigências
do edital. Embora as irregularidades sejam imputadas diretamente aos gestores públicos, resta evidente
que a beneficiária final das irregularidades foi a empresa ora recorrente, conforme se verá a seguir.
5.5.Segundo este Tribunal, a ofensa ao princípio da motivação se verificou na ‘falta de motivação
para a rescisão do Contrato de Prestação de Serviços nº 101726/2016 (celebrado com a Maciel Auditores
S/S) e a consequente realização de licitação para a subsequente contratação de empresa com preço bem
superior ao anteriormente contratado’ (peça 91, p. 2). Verificou-se ainda que, ‘somente após o
chamamento do TCU, os gestores manifestaram-se no sentido de a suposta deficiência na prestação dos
serviços de auditoria independente ter se constituído como motivo para o antecipado término do referido
contrato (com menor preço)’, de modo que, ‘inobstante a discricionariedade no referido ato, as entidades
do sistema ‘S’ devem observar os princípios norteadoras da administração pública e, no presente caso
concreto, não teriam sido respeitados os princípios da motivação e da economicidade’ (peça 91, p. 3).
(g.n.)
5.6.Ainda segundo este Tribunal, a não divulgação prévia dos motivos que teriam levado à rescisão
do contrato anterior ‘ofenderia os princípios da motivação e da publicidade, além da jurisprudência do
TCU’ (peça 91, p. 3). (g.n.)
5.7.Com relação à Concorrência n. 1/2018, este Tribunal também entendeu que ‘os critérios de
qualificação técnica e as condições para a permanência do certame afrontariam os princípios da
competividade na licitação e da isonomia’ (peça 91, p. 3) e ‘o conceito de empresa com grande porte teria
ferido os princípios da isonomia e da razoabilidade, já que não haveria proporcionalidade, necessidade,
nem adequação, em exigir que os licitantes tivessem realizado serviços de auditoria independente externa
em empresas com patrimônio líquido ou ativo total superior ao valor de R$ 1 bilhão, sem a devida
motivação prévia, pois a capacidade técnico-operacional da empresa de auditoria poderia ser eventual
expandida em face do aludido patrimônio das empresas porventura auditadas’ (peça 91, p. 4). (g.n.)
5.8.Tal exigência ocasionou flagrante cerceamento ao caráter competitivo do certame, na medida
em que resultou ‘na participação de apenas 1 (um) licitante apto no certame, tendendo a configurar,
inclusive, o inaceitável direcionamento da licitação’ (peça 91, p. 3). Com efeito, verificou-se que, ‘entre
as 18 empresas prestadoras de serviços de auditoria externa que teriam retirado o edital, somente 1 (uma)
empresa teria participado da concorrência e se sagrado vencedora, assim, do referido certame, com
evidente desrespeito, então, ao princípio da busca à proposta mais vantajosa para a administração’ (peça
91, p. 4). (g.n.)
5.9.Contra todas essas evidências que motivaram a determinação de anulação do certame e
cancelamento do contrato, a empresa recorrente limita-se a afirmar que obedeceu todas as exigências do
certame. Contudo, tal alegação não elide ou justifica as inúmeras irregularidades verificadas, razão pela
qual a alegação deve ser rejeitada.
6. Inaplicabilidade da modalidade pregão
6.1. A recorrente alega que a modalidade pregão é inaplicável à contratação de empresas de
auditoria. Nesse sentido, aduz que:
a) à atividade de auditoria independente não se aplica a adoção de pacotes padronizados ou
procedimentos sem base científica, como se pretende com a utilização da modalidade pregão; a análise
técnica da proposta se faz imprescindível; é equivocado o entendimento deste Tribunal de que tal
atividade pode ser enquadrada em serviço comum, devendo ser contratada por intermédio da modalidade
pregão; (peça 97, p. 10-11)
b) o contador-auditor que aceita participar de leilão reverso incorre em infração ao Código de Ética
e está sujeito às sanções nele previstas;
c) além do ponto de vista ético da conduta do profissional da contabilidade em participar do pregão,
a questão carece de verificação da possibilidade de enquadramento dos trabalhos de auditoria nos critérios
de serviço comum; (peça 97, p. 14)
d) o Decreto n. 3.555/2000 e a Lei n. 10.520/2002, que regulamentam a modalidade pregão, não são
aplicáveis ao Sistema S; a norma é clara ao dispor sobre a utilização de pregão somente para bens e
serviços comuns, de modo que para os serviços não comuns o uso do pregão estaria implicitamente
vedado; (peça 97, p. 14)
e) este Tribunal já se posicionou no sentido de que, no enquadramento de serviço comum, para
efeito da utilização da modalidade pregão, ‘o objeto da licitação deve se prestar a uma competição
unicamente baseada nos preços propostos pelos concorrentes, pois não haverá apreciação de propostas
técnicas’ (Acórdão 313/2004-Plenário, relator: Benjamin Zymler); (peça 97, p. 14-15)
f) no caso do serviço de auditoria, há necessidade de uma fase de análise técnica das propostas dos
licitantes; entretanto, nem a Lei n. 10.520/2002, nem o regulamento do pregão estabeleceram avaliação
técnica nas propostas, mas apenas cotação de preços; (peça 97, p. 15)
g) o pregão não poderá ser utilizado nas licitações cujo objeto se refira à contratação de auditoria; a
complexidade e a especificidade do trabalho inviabilizam a possibilidade de se afastar a análise técnica da
proposta; (peça 97, p. 16)
h) as contratações de empresas de auditoria demonstram que nem sempre vence quem tem o menor
preço, mas a melhor técnica, que é o escopo necessário e fundamental para contratar serviços de
complexidade suficiente a afastar a natureza comum da atividade; (peça 97, p. 16-17)
i) licitar serviço de auditoria pelo pregão afronta o princípio da legalidade, insculpido no artigo 37,
caput e inciso XXI da Constituição Federal e no artigo 3º da Lei n. 8.666/1993; (peça 97, p. 17)
j) assim: (i) o profissional contador-auditor que participe de pregão, presencial ou eletrônico, ofende
o Código de Ética Profissional do Contador, estabelecido pela Resolução CFC n 803, de 10 de outubro de
1996, sujeitando-se à prática de aviltamento de honorários; e (ii) a modalidade do pregão para contratar
serviços de auditoria contábil configura ato que está contrário aos ditames legais, e aos princípios
insculpidos no artigo 37 da Constituição Federal e no artigo 3º da Lei n 8.666/1993, restando claro que
esse tipo de objeto deve ser licitado por meio de licitação do tipo ‘técnica e preço’ e que não se enquadra
na modalidade licitatória do pregão, por não ser serviço comum. (peça 97, p. 19)
Análise
6.2.Muito embora a recorrente defenda ser indevida a utilização da modalidade pregão para a
contratação de empresas de auditoria e pugne pela necessidade da utilização do tipo técnica e preço para
tais contratações, essa é uma questão lateral ao mérito deste processo. Independentemente da modalidade
ou do tipo de licitação utilizado, o que se tem é uma série de irregularidades que indicam prejuízo ao
caráter competitivo da licitação e mesmo direcionamento do certame em favor da ora recorrente.
6.3.Ademais, trata-se de alegação já rejeitada por este Tribunal, tendo-se aduzido o entendimento já
expresso por este Tribunal no Acórdão 1046/2014-Plenário, relator: Benjamin Zymler, no sentido de que
‘os serviços de auditoria independente, em regra, podem ser considerados serviços comuns, nos termos
definidos no art. 1º, parágrafo único, da Lei 10.520/2002, sendo obrigatório o emprego da
modalidade pregão, preferencialmente na sua forma eletrônica, para as licitações que os tenham por
objeto’.
6.4.Além disso, o tratamento dado à matéria no voto condutor da decisão recorrida (peça 91, p. 4)
comprova que ela não integra o mérito do presente processo:
27. Em suas respostas, os responsáveis aduziram que o regulamento de licitações do Sesi e do Senai
não obrigaria a adoção do pregão, anotando que a escolha dessa modalidade se configuraria como
discricionariedade administrativa e que o pregão seria inaplicável ao caso concreto.
28. Eles argumentaram, ainda, que os critérios de qualificação técnica visariam ao atendimento do
serviço, com qualidade superior e com mais itens, pela nova contratada, aí incluída a criação do comitê de
auditoria para a avaliação e efetividade dos controles internos das entidades do Sistema Fiemg.
29. A utilização do pregão, a partir dos regulamentos próprios do Sesi-Senai, deve estar pautada
pelos princípios gerais da licitação e, por esse ângulo, não se vislumbra a necessidade de, no presente
momento, o TCU recomendar que o Sesi-MG e o Senai-MG avaliem a conveniência de passarem a
adotar, obrigatoriamente, o pregão para a aquisição de bens e serviços comuns, até porque essa medida
deve ser apreciada em cada caso concreto, sem prejuízo de, aí, o gestor assumir a responsabilidade pelo
eventual dano ao erário resultante de contratação promovida, com maior preço, diante do prévio uso de
concorrência, em face da concomitante identificação de outra contratação similar promovida, com menor
preço, diante do prévio uso do pregão. (g.n.)
6.5.Ainda sobre esse ponto, a unidade técnica aduziu (peça 92, p. 11):
82. O fato de a Concorrência Corporativa 12/2016, realizada pelo tipo menor preço, ter selecionado
empresa que não prestou serviços a contento, não permite que se realize nova licitação com requisitos que
obstem a participação de outras empresas prestadoras do serviço objeto do certame.
83. O problema que se enfrenta nestes autos não está na adoção da modalidade concorrência, ao
invés da utilização do pregão, mas na utilização do tipo técnica e preço e na atribuição de excessiva
valoração ao quesito técnica, em detrimento do preço, uma vez que a adoção de critério desproporcional
pode acarretar prejuízo à competitividade do certame e à obtenção da proposta mais vantajosa, como se
deu no caso concreto.
84. Ainda que se admitisse o tipo técnica e preço, a exigência de comprovação de prestação anterior
de serviços de auditoria externa independente em empresas brasileiras de capital aberto com faturamento
anual igual ou superior a 1 (um) bilhão de reais estaria, como já relatado na instrução do TC
006.994/2018-0, em desacordo com entendimento deste Tribunal. (g.n.)
6.6.Ante o exposto, e uma vez que a discussão sobre a modalidade de licitação a ser adotada na
contratação de empresa de auditoria não repercute no mérito da decisão recorrida, deve-se rejeitar a
alegação.
7. Preços praticados pela recorrente
7.1. A recorrente alega os preços por ela praticados tanto na concorrência regular quanto na
contratação emergencial foram os de mercado. Nesse sentido, aduz que:
a) o preço praticado na concorrência em questão, bem como na contratação emergencial, é o mesmo
praticado no mercado; (peça 97, p. 19)
b) a proposta de preços ofertada pela recorrente levou em consideração o escopo dos serviços
propostos, o cronograma da prestação de serviços com base, entre outros fatores, na revisão preliminar
dos registros e estrutura das entidades, conforme especificado no edital; (peça 97, p. 19)
c) o mesmo vale para o preço proposto no processo da contratação emergencial; (peça 97, p. 19-20)
d) a justificativa do preço praticado requer a demonstração de sua adequação levando em conta os
valores praticados pelo contratado em outros contratos por ele mantidos; (peça 97, p. 20)
e) quanto à contratação emergencial, o SESI/MG e SENAI/MG convocaram para apresentar
proposta três empresas, além da ora recorrente, sendo que duas declinaram e a proposta da recorrente foi
de R$ 600.000,00, sendo a mais vantajosa, enquanto a da outra empresa foi de R$ 1.220.000,00; (peça 97,
p. 20)
f) o preço praticado pela recorrente está em total consonância com os praticados pelos demais
concorrente, de forma que não se verifica diferença brutal do valor ofertado por essas empresas e o da
recorrente; (peça 97, p. 21)
g) assim, o preço praticado pela recorrente, tanto na concorrência regular, quanto na contratação
emergencial, é o praticado pelo mercado. (peça 97, p. 21)
Análise
7.2.Neste ponto, a recorrente traz a questão dos preços por ela praticados tanto na Concorrência n.
1/2018, quanto no contrato emergencial celebrado posteriormente à anulação do primeiro.
7.3.No tocante à concorrência regular, o preço praticado não foi determinante para a anulação do
certame e do contrato correspondente por este Tribunal, e a própria manifestação do relator a quo deixa
claro que, apesar da ausência de justificativas aceitáveis para o aumento do preço da contratação, a
questão do preço praticado cederia lugar às outras irregularidades verificadas, entre elas a ausência de
competitividade e de isonomia no certame (peça 91, p. 3):
21. As supostas justificativas para a nova contratação em valor superior à anterior contratação, para
serviços semelhantes, não merecem acolhida, até porque os critérios de qualificação técnica e as
condições para a permanência do certame afrontariam os princípios da competividade na licitação e da
isonomia.
7.4.No tocante ao preço praticado na contratação emergencial, a unidade técnica registrou (peça 92,
p. 16):
136. Assim, caberia solicitar ao Sesi/MG e Senai/MG, com fulcro no art. 9º, inciso V, do
Regulamento de Licitações e Contratos do Sesi/MG, as justificativas quanto ao preço constante do
contrato emergencial (R$ 100.000,00/mês), acompanhados de planilhas e demais memoriais de cálculo
que justifiquem o valor do contrato.
137. Entretanto, entende-se que este fato, por versar acerca da regularidade da contratação
emergencial, deve ser analisado em autos separados, haja vista se tratar de assunto distinto ao objeto da
presente representação, que trata das irregularidades na contratação decorrente da Concorrência 1/2018,
evitando-se, assim, uma morosidade maior no deslinde destes autos.
7.5.Acolhendo a proposta, este Tribunal determinou, no item 9.6.1 da decisão recorrida, a autuação
de processo apartado para que se
promova a aprofundada avaliação sobre a regularidade e a economicidade da contratação
emergencial da Ernst & Young pelo Sesi-MG e Senai-MG, ante o possível superfaturamento em
comparação com os aludidos contratos, além dos demais parâmetros de mercado, já que, por exemplo, o
Contrato nº 113.793/2018 celebrado entre o Sesi-Senai e a Ernst & Young, a partir da aludida
Concorrência nº 1/2018, preveria a duração de 12 meses sob o valor total de R$ 979.999,92, com o valor
mensal de R$ 81.666,66, enquanto o anterior contrato com a Maciel Auditores preveria a duração de 50
meses sob o valor total de R$ 373.944,00, com o valor mensal de R$ 7.478,88 (...); (g.n.)
7.6.Portanto, as alegações da recorrente neste ponto seriam melhor apreciadas no âmbito do referido
processo apartado a ser constituído em atendimento ao item 9.6.1 do acórdão recorrido.
7.7.Ante o exposto, tem-se que no tocante à concorrência regular, o preço praticado pela recorrente
não foi determinante para a impugnação realizada por este Tribunal, ante as diversas irregularidades que
se observaram; e quanto à contratação emergencial, o preço praticado será melhor avaliado no âmbito do
apartado a ser constituído em cumprimento ao item 9.6.1 da decisão recorrida; razões pelas quais a
alegação deve ser rejeitada.
CONCLUSÃO
8.Da análise, conclui-se que:
a) a mera alegação de que a empresa recorrente atendeu as exigências do edital não justificam ou
elidem as diversas irregularidades verificadas no certame impugnado por este Tribunal (item 5);
b) a discussão a respeito da modalidade de licitação a ser adotada na contratação de empresa de
auditoria não repercute no mérito da decisão recorrida, que versa sobre as diversas irregularidades
verificadas na contratação da empresa recorrente (item 6);
c) no tocante à concorrência regular, o preço praticado pela recorrente não foi determinante para a
impugnação realizada por este Tribunal, ante as diversas irregularidades que se observaram; e quanto à
contratação emergencial, o preço praticado será melhor avaliado no âmbito do apartado a ser constituído
em cumprimento ao item 9.6.1 da decisão recorrida (item 7).
8.1.Ante essas conclusões, deve-se negar provimento ao recurso.
9.Conforme peça 97, p. 22, as notificações relativas à empresa Ernst & Young Auditores
Independentes S/S devem ser feitas em nome da advogada Carla dos Santos Correia, inscrita na OAB/RJ
n. 74.127, no endereço Avenida Presidente Juscelino Kubitscheck, n. 1909, Torre Norte, 9º Andar, Vila
Nova Conceição, São Paulo, SP, CEP 04543-907, telefone (11) 2573-3669, conforme peça 97, p. 22.
9.1. Já as notificações relativas ao Senai-MG e Sesi-MG devem ser feitas em nome do Tiago Gomes
de Carvalho Pinto, inscrito na OAB/MG 71.905, conforme solicitação à peça 124, p. 2.
**
9.2.Ainda à peça 124, o Senai-MG e Sesi-MG solicitam informações sobre a extensão do efeito
suspensivo concedido ao item 9.4 do acórdão recorrido e questionam se isso implicaria o
restabelecimento da Concorrência Corporativa 001/2018 e do Contrato 113.793/2019, celebrado com a
Ernst & Young Auditores Independentes S/S, ou se será necessário aguardar o mérito do julgamento do
presente recurso.
9.3.Conforme item 9.5 da decisão recorrida, foi mantida a cautelar suspensiva referendada pelo
Acórdão 904/2018-TCU-Plenário. A cautelar em questão encontra-se à peça 8 dos autos e determina que,
‘cautelarmente, nos termos do art. 276 do RITCU, o Senai-MG e o Sesi-MG suspendam todos os atos
inerentes à Concorrência Corporativa nº 1/2018, aí incluídos todos os atos de execução inerentes ao
eventual subsequente contrato’.
9.4.No despacho à peça 115, a relatora ad quem conheceu do recurso, ‘com os efeitos mencionados
no item 3.1 do exame de admissibilidade efetuado pela unidade técnica’, item este que propunha a
concessão de efeito suspensivo aos itens 9.1 (última parte) e 9.4, tão somente, nada mencionando com
relação ao item 9.5.
9.5.Assim, conclui-se pela plena vigência do item 9.5 da decisão recorrida, de modo que
permanecem suspensos ‘todos os atos inerentes à Concorrência Corporativa nº 1/2018’, bem como seus
consectários, entre os quais o Contrato 113.793/2019.
9.6.Com efeito, enquanto a cautelar determinava a suspensão da concorrência e do consequente
contrato, o item 9.4 da decisão recorrida ia além e determinava a anulação de ambos. Assim, com o efeito
suspensivo concedido 9.4 e manutenção da cautelar, conclui-se que a concorrência e contrato não devem
ser desde logo anulados, mas permanecem eles suspensos até a apreciação do mérito do presente recurso.
10. Ante o exposto, submete-se o assunto à consideração superior, propondo-se, com fundamento
no artigo 48 da Lei 8.443/1992:
a) conhecer do recurso e, no mérito, negar-lhe provimento;
b) dar ciência da decisão à recorrente e demais interessados.
c) providenciar para que as notificações relativas à empresa Ernst & Young Auditores
Independentes S/S sejam feitas em nome da advogada Carla dos Santos Correia, inscrita na OAB/RJ n.
74.127, no endereço Avenida Presidente Juscelino Kubitscheck, n. 1909, Torre Norte, 9º Andar, Vila
Nova Conceição, São Paulo, SP, CEP 04543-907, telefone (11) 2573-3669;
d) providenciar para que as notificações relativas ao Senai-MG e Sesi-MG sejam feitas em nome de
Tiago Gomes de Carvalho Pinto, inscrito na OAB/MG 71.905, conforme solicitação à peça 124, p. 2.”
É o relatório.
VOTO
Examina-se pedido de reexame interposto pela Ernst & Young Auditores Independentes S/S contra
o Acórdão 584/2019-TCU-Plenário, da relatoria do ministro-substituto André Luís de Carvalho, o qual,
entre outros pontos, determinou que, no prazo de 15 dias, os departamentos regionais do Senai e do Sesi
no estado de Minas Gerais (Senai-MG e Sesi-MG) adotassem as providências cabíveis para a efetiva
anulação da Concorrência Corporativa 1/2018 e do Contrato 113.793/2018, celebrado com a recorrente,
em face de ofensa aos princípios da motivação, da publicidade, da isonomia e da busca da proposta mais
vantajosa para a Administração, além de cerceamento ao caráter competitivo do certame.
2.Relembro que a presente representação, com pedido de cautelar suspensiva, foi formulada pela
Maciel Auditores S/S sobre possíveis irregularidades no certame, que teve como objetivo a contratação de
serviços especializados de auditoria externa independente para as entidades do Sistema Federação das
Indústrias do Estado de Minas Gerais (Fiemg), no exercício de 2018.
3.A concorrência também foi objeto de outra representação (TC 006.994/2018-0), formulada pela
JK Auditores S/S Ltda. - EPP, que foi considerada parcialmente procedente e apensada aos presentes
autos.
4.O cerne da questão de ambos os processos está nos indícios de irregularidades apontados no
certame, incluindo a falta de motivação no tocante à rescisão do contrato de auditoria anterior (celebrado
com a Maciel Auditores S/S) e a realização de licitação para a subsequente contratação da empresa Ernst
& Young Auditores Independentes S/S a preço bastante superior ao anteriormente contratado.
5.Por meio do acórdão ora recorrido, esta Corte determinou que os responsáveis anulassem a
referida concorrência e os atos relativos ao contrato celebrado com a Ernst & Young, por entender que
ocorreram, em síntese, as seguintes irregularidades apontadas pelo voto condutor da decisão (peça 91): (i)
falta de motivação prévia para rescisão do contrato anterior; (ii) injustificada nova contratação em valor
superior ao do contrato anterior, para serviços semelhantes; e (iii) restrição à competição no certame, já
que a imposição de requisitos patrimoniais para a qualificação técnica teria resultado na participação de
apenas um licitante apto, tendendo a configurar direcionamento da licitação.
6.Diante da decisão, a Ernst & Young apresentou o presente pedido de reexame, alegando, em
suma, que: (i) reuniu todas as condições técnicas exigidas pelo edital; (ii) que a atividade de auditoria
independente exige habilitação e especialização, não se aplicando a adoção de pacotes padronizados ou
procedimentos sem base científica, como se pretende com a utilização da modalidade pregão; e (iii) que o
preço praticado por ela, tanto na concorrência como na contratação emergencial, é o praticado pelo
mercado, conforme documentos acostados aos autos.
7.A Secretaria de Recursos - Serur, em manifestações transcritas no relatório que acompanha este
voto (peças 130-131), considerou que os argumentos recursais não merecem prosperar e concluiu pelo
não provimento do recurso.
II
8.Ao analisar os argumentos da Ernst & Young Auditores Independentes S/S, em essência, a Serur
concluiu que o que foi apresentado “são alegações genéricas, que não atacam o cerne dos fundamentos da
determinação que a recorrente deseja ver suprimida, limitando-se a alegar que cumpriu as exigências do
edital”.
9.Entendeu que, embora a empresa tenha afirmado que obedeceu a todas as exigências do certame,
“tal alegação não elide ou justifica as inúmeras irregularidades verificadas, razão pela qual a alegação
deve ser rejeitada”.
10.Asseverou que, “muito embora a recorrente defenda ser indevida a utilização da modalidade
pregão para a contratação de empresas de auditoria e pugne pela necessidade da utilização do tipo técnica
e preço para tais contratações, essa é uma questão lateral ao mérito deste processo” e que “o tratamento
dado à matéria no voto condutor da decisão recorrida (peça 91, p. 4) comprova que ela não integra o
mérito do presente processo”.
11.Ressaltou que, “no tocante à concorrência regular, o preço praticado pela recorrente não foi
determinante para a impugnação realizada por este Tribunal, ante as diversas irregularidades que se
observaram; e quanto à contratação emergencial, o preço praticado será melhor avaliado no âmbito do
apartado a ser constituído em cumprimento ao item 9.6.1 da decisão recorrida; razões pelas quais a
alegação deve ser rejeitada”.
12.Diante de tais conclusões, a unidade técnica propôs negar provimento ao recurso.
III
13.No tocante ao mérito, registro, desde já, que acompanho integralmente as análises e as
conclusões da Serur, que adoto como razões de decidir. Efetivamente, a recorrente não trouxe elementos
capazes de modificar a decisão atacada.
14.As razões que levaram esta Corte de Contas a determinar ao Sesi-MG e ao Senai-MG a anulação
do certame e dos atos dele decorrentes (subitem 9.4 do Acórdão 584/2019-TCU-Plenário) foram as
diversas irregularidades que provocaram, nos termos da decisão proferida, “ofensa aos princípios da
motivação, da publicidade, da isonomia e da busca da proposta mais vantajosa para a administração, além
do cerceamento ao caráter competitivo do certame”.
15.Nesse mesmo sentido, por ocasião da deliberação ora recorrida, este Tribunal asseverou que a
rescisão do contrato anterior (Contrato de Prestação de Serviços 101.726/2016, firmado com a Maciel
Auditores S/S) prescindiu de prévia motivação, visto que “somente após o chamamento do TCU, os
gestores manifestaram-se no sentido de a suposta deficiência na prestação dos serviços de auditoria
independente ter se constituído como motivo para o antecipado término do referido contrato, afrontando o
princípio da motivação e a jurisprudência do TCU, a exemplo dos Acórdãos 2.826/2014 e 3.239/2013,
ambos do Plenário”.
16.Cabe ressaltar que a medida cautelar suspensiva foi inicialmente deferida em razão de indícios
de prejuízo aos patrimônios do Sesi-MG e do Senai-MG, em face da iminente contratação da nova
empresa sob o valor de R$ 979.999,92, por 12 meses, em detrimento do contrato então vigente, sob o
valor de R$ 373.944,00, por 50 meses.
17.Apesar de a recorrente alegar que ofertou os preços em conformidade com os praticados no
mercado, o relator a quo destacou em seu voto que “as supostas justificativas para a nova contratação em
valor superior à anterior contratação, para serviços semelhantes, não merecem acolhida, até porque os
critérios de qualificação técnica e as condições para a permanência do certame afrontariam os princípios
da competividade na licitação e da isonomia”.
18.Não obstante, as irregularidades detectadas no bojo do TC 006.994/2018-0 (apensado a esta
representação) também indicaram a ocorrência de restrição à competição no certame, já que a imposição
de requisitos patrimoniais para a qualificação técnica teria resultado na participação de apenas um
licitante apto no certame, ferindo os princípios da isonomia e da razoabilidade.
19.Por esses motivos, as argumentações da recorrente de que obedeceu a todas as exigências da
concorrência não têm o condão de afastar as irregularidades identificadas.
IV
20.Quanto à alegação de que a modalidade pregão é inaplicável à contratação de empresas de

auditoria, por não ser possível enquadrar tais serviços como de natureza comum, nos termos do Decreto
3.555/2000 e da Lei 10.520/2002, endosso o posicionamento da unidade técnica de que o assunto é
questão acessória e que não serviu de fundamento para a decisão que se quer reformar.
21.Em que pese este Tribunal já ter pronunciado, por meio do Acórdão 1.046/2014-Plenário, da
relatoria do ministro Benjamin Zymler, no sentido de que os serviços de auditoria independente, em
regra, podem ser considerados serviços comuns, sendo obrigatório o emprego da modalidade pregão, o
relator a quo da presente representação destacou que esse não era o ponto central do processo, conforme
excerto a seguir:
“27. Em suas respostas, os responsáveis aduziram que o regulamento de licitações do Sesi e do
Senai não obrigaria a adoção do pregão, anotando que a escolha dessa modalidade se configuraria como
discricionariedade administrativa e que o pregão seria inaplicável ao caso concreto.
28. Eles argumentaram, ainda, que os critérios de qualificação técnica visariam ao atendimento do
serviço, com qualidade superior e com mais itens, pela nova contratada, aí incluída a criação do comitê de
auditoria para a avaliação e efetividade dos controles internos das entidades do Sistema Fiemg.
29. A utilização do pregão, a partir dos regulamentos próprios do Sesi-Senai, deve estar pautada
pelos princípios gerais da licitação e, por esse ângulo, não se vislumbra a necessidade de, no presente
momento, o TCU recomendar que o Sesi-MG e o Senai-MG avaliem a conveniência de passarem a
adotar, obrigatoriamente, o pregão para a aquisição de bens e serviços comuns, até porque essa medida
deve ser apreciada em cada caso concreto, sem prejuízo de, aí, o gestor assumir a responsabilidade pelo
eventual dano ao erário resultante de contratação promovida, com maior preço, diante do prévio uso de
concorrência, em face da concomitante identificação de outra contratação similar promovida, com menor
preço, diante do prévio uso do pregão.”
22.Considerando que a discussão sobre a modalidade de licitação a ser adotada na contratação de
empresa de auditoria não repercute no mérito da decisão recorrida, tais alegações apresentadas pela
recorrente também não afetam as conclusões sobre o recurso em exame.
V
23.Por fim, a recorrente alegou que os preços praticados na concorrência regular e na contratação
emergencial foram os de mercado e que levou em consideração o escopo dos serviços propostos e o
cronograma da prestação de serviços com base, entre outros fatores, na revisão preliminar dos registros e
estrutura das entidades, conforme especificado no edital.
24.No que se refere à concorrência regular, novamente cabe mencionar que os motivos
determinantes para a decisão proferida por esta Corte foram as diversas irregularidades verificadas no
certame, não se limitando aos preços praticados.
25.O relator a quo também analisou esta questão ao mencionar que “as supostas justificativas para a
nova contratação em valor superior à anterior contratação, para serviços semelhantes, não merecem
acolhida, até porque os critérios de qualificação técnica e as condições para a permanência do certame
afrontariam os princípios da competividade na licitação e da isonomia”.
26.Quanto ao preço praticado na contratação emergencial, apesar da aparente irregularidade, cabe
mencionar que este Tribunal determinou, no subitem 9.6.1 da decisão recorrida, a autuação de processo
apartado para que se:
“(...) promova a aprofundada avaliação sobre a regularidade e a economicidade da contratação
emergencial da Ernst & Young pelo Sesi-MG e Senai-MG, ante o possível superfaturamento em
comparação com os aludidos contratos, além dos demais parâmetros de mercado, já que, por exemplo, o
Contrato nº 113.793/2018 celebrado entre o Sesi-Senai e a Ernst & Young, a partir da aludida
Concorrência nº 1/2018, preveria a duração de 12 meses sob o valor total de R$ 979.999,92, com o valor
mensal de R$ 81.666,66, enquanto o anterior contrato com a Maciel Auditores preveria a duração de 50
meses sob o valor total de R$ 373.944,00, com o valor mensal de R$ 7.478,88 (...);”
27.Assim, considerando que, na concorrência regular, outras irregularidades motivaram a decisão
proferida pelo TCU e que, em relação ao contrato emergencial, o possível superfaturamento será ainda
apurado em processo apartado, não devem ser acolhidos os argumentos da recorrente.
VI
28.Por meio de documento juntado à peça 124, o Senai-MG e o Sesi-MG solicitaram informações
sobre a extensão do efeito suspensivo concedido ao subitem 9.4 do acórdão recorrido e se isso implicaria
o restabelecimento da Concorrência Corporativa 001/2018 e do Contrato 113.793/2019, celebrado com a
Ernst & Young Auditores Independentes S/S.
29.Cabe relembrar que o despacho de minha autoria (peça 115) concedeu efeito suspensivo apenas
aos subitens 9.1 e 9.4 do acórdão recorrido. Assim, encontra-se em plena vigência o subitem 9.5, que
manteve a cautelar suspensiva referendada pelo Acórdão 904/2018-Plenário e que determinou às
entidades que suspendessem “os atos inerentes à Concorrência Corporativa nº 1/2018, aí incluídos todos
os atos de execução inerentes ao eventual subsequente contrato”.
30.Adicionalmente, a recorrente pleiteou que se determinasse ao Senai-MG e o Sesi-MG que
fizessem “o pagamento referente aos serviços executados pela EY até o momento da suspensão ordenada
pela decisão proferida no Acórdão n. 904/2018, e, caso o vosso entendimento seja outro, que determine o
ressarcimento das despesas incorridas pela EY por tais serviços” (peça 97, p. 22).
31.Porém, não cabe a esta Corte de Contas, mormente em fase recursal, validar, ou não, a execução
física, bem como autorizar, ou não, a consequente execução financeira aludida pela recorrente.
32.A par disso, é importante esclarecer que o despacho que cautelarmente suspendeu os atos
referentes ao contrato foi proferido em 18/04/2018 (peça 8), quando não havia sequer um mês de vigência
do ajuste. O contrato foi celebrado em 15/03/2018, sua vigência iniciada em 19/03/2018 (TC
006.994/2018-0, peça 29, p. 59-68) e a execução dos serviços deveria ocorrer conforme cronograma ainda
a ser estabelecido entre as partes.
Ante todo o exposto, conforme exaustivamente exposto neste voto, a recorrente não trouxe
informações ou elementos que desconstituíssem as deliberações constantes do Acórdão 584/2019-TCU-
Plenário, razão pela qual pugno pelo não provimento do recurso e voto por que o Tribunal adote a
deliberação que submeto ao Colegiado.
1. Processo TC 010.234/2018-7
1.1. Apenso: TC 006.994/2018-0
2. Grupo II – Classe I – Pedido de Reexame.
3. Recorrente: Ernst & Young Auditores Independentes S/S (CNPJ 61.366.936/0014-40).
4. Unidades: Departamento Regional do Senai no Estado de Minas Gerais (Senai-MG) e
5.1. Relator da deliberação recorrida: ministro-substituto André Luís de Carvalho.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos - Serur.
8. Representação legal: Carla dos Santos Correia (OAB/RJ 74.127) e outros representando a Ernst
& Young Auditores Independentes S/S; Tiago Gomes de Carvalho Pinto (OAB/MG 71.905) e outros
9. Acórdão:
VISTO, relatado e discutido este pedido de reexame, interposto pela Ernst & Young Auditores
Independentes S/S contra o Acórdão 584/2019-TCU-Plenário, que determinou que, no prazo de 15 dias, o
Senai-MG e o Sesi-MG adotassem as providências cabíveis para a efetiva anulação da Concorrência
Corporativa 1/2018 e dos atos relacionados ao Contrato 113.793/2018, celebrado com a Ernst & Young
Auditores Independentes S/S, em face de ofensa aos princípios da motivação, da publicidade, da isonomia
e da busca da proposta mais vantajosa para a Administração, além de cerceamento ao caráter competitivo
do certame.

Plenário, ante as razões expostas pela relatora, e com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/1992 c/c os arts.
277 e 286 do Regimento Interno, em:
9.1. conhecer do pedido de reexame e negar-lhe provimento;
9.2. dar ciência desta deliberação à recorrente, ao Senai-MG e ao Sesi-MG.

Nardes, Raimundo Carreiro, Ana Arraes (Relatora), Bruno Dantas e Vital do Rêgo.

TC 027.076/2016-4 [Apenso: TC 040.636/2018-6]
Natureza: Representação.
Unidade: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.
Interessados/Responsáveis: não há.
Amicus Curiae: Conselho Nacional de Secretários de Educação.
Representação legal: Evandro Borges Arantes (OAB/TO 1.658) e outros representando o Instituto
Educadores e Conselho Nacional de Secretários de Educação.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO AUTUADA POR DETERMINAÇÃO DO PLENÁRIO.

AVALIAÇÃO DA GESTÃO DA PRESTAÇÃO DE CONTAS DE RECURSOS
DESCENTRALIZADOS PELO FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO.
PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR, PROGRAMA NACIONAL DE APOIO
AO TRANSPORTE DO ESCOLAR E PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA BÁSICO.
PROPOSTA DE METODOLOGIA COM BASE EM MATRIZ DE RISCO. CONHECIMENTO.
DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIA.
São classificadas como voluntárias as transferências federais decorrentes do Programa Nacional de
Alimentação Escolar, do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar e do Programa Dinheiro
Direto na Escola Básico, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.
RELATÓRIO
Adoto como parte inicial do relatório instrução da Secretaria de Controle Externo da Educação, a
qual contou com a anuência do seu corpo dirigente (peças 47 a 49):
“I.Introdução
1.Trata-se de representação instaurada por determinação do Plenário deste Tribunal a fim de
analisar a gestão da prestação de contas de recursos descentralizados pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE) e propor medidas com vistas a dotar o processo de maior
racionalidade e eficiência.
2.Em 23/9/2016, por meio da Portaria TCU 237, foram designados três auditores da Secretaria de
Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto (SecexEducação) para compor Grupo de
Trabalho (GT) responsável pela fase inicial de levantamento (peça 4), oportunidade em que foi elaborada
a primeira instrução abordando o modelo de transferência de recursos no FNDE, as ações propostas pela
entidade em decorrência do Acórdão 7790/2015-1ª Câmara, o desenvolvimento do Sistema de Gestão de
Prestação de Contas (Sigpc) e o detalhamento do plano de trabalho para dar cumprimento ao que trata
esta representação (peça 15).
3.A SecexEducação submeteu o plano de trabalho à apreciação da Ministra Ana Arraes (peça 17),
relatora do processo, que, por meio de Despacho de 9/12/2016 (peça 20), autorizou o prosseguimento dos
trabalhos. Em atendimento ao art. 6º da Portaria TCU 237/2016, o plano proposto foi também submetido
à Presidência, com parecer prévio da Segecex, que o aprovou em 9/12/2016 (peça 14, TC 033.905/2016-
9).
4.A Ordem de Serviço Segecex 4, de 13/3/2017, constituiu novo GT para dar continuidade ao
processo de representação e executar o plano de trabalho aprovado (peça 22). Na fase de planejamento, a
composição do GT contou com quatro auditores em dedicação exclusiva: dois da SecexEducação; um da
Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaúde); e um da Secretaria de Gestão de Informações
para o Controle Externo (SGI). Na fase de execução e relatório o GT foi composto por dois auditores da
Secex Educação.
I.1.Exame de admissibilidade
5.O processo de representação, autuado pela SecexEducação em atendimento à deliberação
proferida pelo Plenário do Tribunal na seção ordinária de 21/9/2016, cumpre com o pressuposto de
admissibilidade previsto no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno do TCU.
I.2.Contextualização do problema
6.O FNDE tem enfrentado, ao longo dos anos, dificuldades operacionais na gestão das prestações
de contas da aplicação dos recursos repassados no âmbito de programas educacionais geridos pela
autarquia, com recorrente aumento do estoque de processos sem análise conclusiva. Esse problema tem
recebido destaque em decisões do TCU, a exemplo do Acórdão 1614/2013-Plenário (TC 026.597/2011-
0), Acórdão 6337/2014-2ª Câmara (TC 022.296/2013-1), Acórdão 7790/2015-1ª Câmara (TC
023.014/2014-8) e Acórdão 1007/2016-Plenário (TC 025.384/2015-5).
7.Tal problema também foi apontado pela Controladoria-Geral da União em recentes auditorias de
gestão no FNDE, a exemplo do Relatório 201407023, onde conta que o aumento do passivo de prestações
de contas sem análise tem se mostrado o principal problema enfrentado pela entidade ao longo dos
últimos anos. No mencionado relatório consta a análise de 82 transferências concedidas pelo FNDE que
resultaram em Tomada de Contas Especial (TCE), tendo a CGU apurado que o lapso temporal médio
entre o fato gerador da TCE e a sua respectiva instauração era de, aproximadamente, sete anos e quatro
meses. Essa intempestividade nas ações do FNDE apresenta-se como grande dificultador às tentativas de
recolher aos cofres públicos eventuais danos ao erário decorrentes da má gestão dos recursos repassados
pela autarquia.
8.Por meio do Ofício 8/2017 (peça 46), encaminhado ao Presidente do TCU, o Instituto
EducAtores, associação civil que congrega ex-gestores estaduais de educação, relatou a situação
extemporânea da análise de prestação de contas pelo FNDE e os seus impactos junto aos gestores
prestadores de contas. Entre as questões apontadas no expediente, o Instituto menciona que,
frequentemente, os ex-secretários estaduais de educação têm recebido comunicações do FNDE que
informam os resultados de análises realizadas em prestações de contas de convênios firmados em gestões
pretéritas e que já foram executados há mais de uma década. O efeito dessa situação é que, em muitos
casos, os ex-gestores enfrentam limitações de ordem prática e operacional em reunir os elementos
necessários ao cumprimento de diligências tão extemporâneas. Além disso, acaba por recair sobre os ex-
gestores a imputação da devolução de valores acrescidos de juros e correção monetária que resultam em
valores exorbitantes e impraticáveis. Essas ponderações sobre a atual sistemática de análise de prestação
de contas e de imputação de responsabilidades acerca da execução dos recursos federais foi tema
condutor de duas audiências realizadas no TCU a pedido do Instituto EducAtores, em 20/12/2017, no
Gabinete da Presidência, e 18/1/2018, no Gabinete do Secretário da SecexEducação.
9.Dados obtidos pelo GT ao longo deste trabalho evidenciam o descompasso entre o volume de
recursos descentralizados anualmente pelo FNDE, o elevado volume de prestação de contas que dão
entrada todo ano na instituição (de 30 a 35 mil processos) e a ineficiência do modelo de tratamento dessas
prestações. Em março de 2016, segundo informação prestada pelo FNDE no Ofício
25541/2016/Diapo/Gabin, existia um passivo de 204 mil prestações de contas pendentes de análise.
10.O problema tem a criticidade aumentada porque a gestão eletrônica das prestações de contas,
baseada na utilização do sistema Sigpc, ainda não criou condições favoráveis ao tratamento crítico,
seletivo e com base em risco das prestações de contas e tampouco evita a formação de novos passivos.
I.3.Objetivos e escopo do trabalho
11.Tendo em conta as oportunidades de melhoria identificadas no decurso da fase de planejamento,
o trabalho foi pautado pelo seguinte objetivo: identificar e recomendar medidas de racionalização, ganho
de eficiência e melhoria da expectativa de controle do processo de prestação e de análise de contas de
programas geridos pelo FNDE, propondo, naquilo que couber, alterações no âmbito regulamentar e legal.
12.Foram priorizadas as transferências com maior potencial de impacto na otimização e
racionalização da instrução e análise das contas prestadas anualmente ao FNDE. Nesse sentido, optou-se
por restringir o escopo deste trabalho às transferências relativas aos seguintes programas educacionais
suplementares: Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae); Programa Nacional de Transporte
Escolar (Pnate); e Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE Básico).
13.Retiradas as transferências constitucionais do salário educação e a complementação do Fundeb,
esses programas respondem pela maior parte dos créditos liquidados anualmente pela Unidade Gestora
FNDE 153173 nas modalidades de aplicação 30, 32, 40, 42 e 50 (R$ 5,30 bilhões em 2016, 72% dos
recursos liquidados nas citadas modalidades de aplicação). Além da materialidade, esses três programas,
segundo informações prestadas pelo FNDE, correspondiam a 76% (155.977 processos) das prestações de
contas pendentes de análise no FNDE, quantitativo bem acima dos 20.895 processos de convênios,
26.211 de termos de compromisso e 1.104 de obras emergenciais.
14.Cabe ressaltar que o trabalho não objetivou revisar o modelo de repasse e prestação de contas
adotado na área da educação. Durante as fases de planejamento e execução do trabalho foi estudado o
modelo adotado pela área da saúde, no qual as prestações de contas são feitas por meio de relatório de
gestão. Entretanto, dada a disparidade entre os arranjos organizacionais dos modelos da saúde e da
educação e as fragilidades inerentes à prestação de contas por relatório de gestão, optou-se por avançar
em proposições visando o aperfeiçoamento do atual modelo adotado na área da educação.
I.4.Processo conexo – TC 000.146/2016-1
15.Em virtude do Acórdão 7790/2015-1ª Câmara, foi instaurado o processo TC 000.146/2016-1
para acompanhar a atuação FNDE no desenvolvimento do Sigpc, sistema eletrônico concebido no intuito
de otimizar o processo de recepção e de análise das prestações de contas recebidas pela autarquia, bem
como sanear o passivo existente de contas sem análise conclusiva. As medidas que estão sendo propostas
neste relatório dependem, em grande medida, do completo desenvolvimento do Sigpc. Assim, tem-se a
nítida sobreposição dos trabalhos desta representação com aqueles relacionados ao processo de
acompanhamento, visto que aqui também se analisa a implementação do Sigpc, condição básica para
adoção do modelo inovador de tratamento das contas com base em tipologias de risco. Ademais, este
processo de representação abarca outras questões que impactam diretamente no processo de tratamento
das prestações de contas, possuindo um escopo mais amplo. As principais informações e conclusões do
processo de acompanhamento foram extraídas e inseridas neste relatório. A par dessa situação, decidiu-se,
por meio do Acórdão 9125/2017-2ª Câmara, arquivar o referido processo de acompanhamento do Sigpc e
autorizar que o mesmo seja feito no âmbito deste processo.
I.5.Objeto de análise: programas Pnae, Pnate e PDDE Básico
16.Apresenta-se, a seguir, breve contextualização de cada um dos três programas objeto desse
trabalho, destacando os objetivos, os aspectos essenciais de operacionalização, a forma como ocorre a
prestação de contas.
17.A legislação dos programas conceitua três tipos de parceiros:
a)Entidade Executora (EEx) como sendo as prefeituras municipais, secretarias distritais e estaduais
e as escolas federais (esta última relativa ao Pnae) responsáveis pela formalização dos procedimentos
necessários ao recebimento, execução e prestação de contas dos recursos dos programas;
b)Unidade Executora (UEx) como entidade privada sem fins lucrativos, representativa das escolas
públicas (PDDE e Pnae) e dos polos presenciais da Universidade Aberta do Brasil (UAB), sendo esta
última relativa exclusivamente ao PDDE;
c)Entidade Mantenedora (EM), entidade privada sem fins lucrativos, qualificada como beneficente
de assistência social, ou de atendimento direto e gratuito ao público, representativa das escolas de
educação especial, responsáveis pelo recebimento, execução e prestação de contas diretamente ao FNDE
(relativa ao PDDE).
I.5.1.Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae)
18.A alimentação é direito fundamental do ser humano, reconhecido internacionalmente pela
Declaração Universal dos Direitos Humanos (art. 25) e pelo Pacto Internacional de Direitos Econômicos,
Sociais e Culturais - PIDESC (art. 11).
19.Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, assegurou-se, por meio do art. 208, VII, o
direito à alimentação escolar para os estudantes da educação fundamental. Posteriormente, com a EC
59/2009 o direito foi estendido a todas as etapas da educação básica e com a EC 64/2010 foi elevado a
direito social no art. 6º da CF, reforçando, assim, a importância do Pnae como programa suplementar na
área de educação. O programa é disciplinado pela Lei 11.947/2009 e regulamentado pela Resolução
CD/FNDE 26/2013.
20.Por meio do Pnae, a União financia, em caráter suplementar, a aquisição de gêneros alimentícios
para atendimento dos alunos matriculados em todas as etapas da educação básica das redes federal,
estadual, do Distrito Federal e municipal, inclusive as indígenas, as localizadas em áreas remanescentes
de quilombos e, excepcionalmente, aquelas qualificadas como entidade comunitária, filantrópicas ou por
elas mantidas (art. 4º, §1º da Resolução CD/FNDE 26/2013).
21.Com base nos dados do Censo Escolar da Educação Básica, apura-se o número de alunos
matriculados na rede pública de cada ente governamental e, tendo por base um valor per capita por aluno,
definido pelo art. 38 da Resolução CD/FNDE 26/2013, o FNDE transfere os recursos financeiros aos
estados, ao Distrito Federal, aos municípios e às escolas federais (denominados Entidade Executora -
EEx) para a execução do programa. São destinados valores por aluno com cobertura para 200 dias letivos,
repassados automaticamente e em dez parcelas (art. 38, V e VI da Resolução CD/FNDE 26/2013). As
transferências são efetivadas sem a necessidade de formalização de convênio, ajuste, acordo ou contrato,
mediante depósito em conta específica.
22.A operacionalização do Pnae pode ocorrer de quatro formas: a) centralizada, quando a entidade
executora compra e distribui os gêneros alimentícios; b) descentralizada, quando a Entidade Executora
(EEx) transfere os recursos financeiros para as Unidades Executoras representativas das escolas (UEx),
que se responsabilizam pelas compras; c) com a contratação de empresa para fornecer refeição, sendo
que, nesse caso, a entidade executora procede à compra dos alimentos e os repassa à empresa para
confecção e distribuição; d) mista, que ocorre quando no município ou no estado acontecem duas ou três
formas de gestão ao mesmo tempo.
23.A coordenação do programa é atribuição de um nutricionista habilitado, que é o responsável
técnico, devendo estar vinculado ao setor de alimentação escolar da EEx e estar cadastrado no FNDE
(Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle-Simec, no Módulo Plano de Ações
Articuladas - PAR). Compete ao nutricionista responsável técnico (RT) e aos demais nutricionistas, por
exemplo, planejar, elaborar, acompanhar e avaliar o cardápio da alimentação escolar, coordenar e realizar
ações de educação alimentar e nutricional, aplicar testes de aceitabilidade dos alimentos com os alunos
sempre que ocorrer a introdução de alimento novo, além de acompanhar desde a aquisição dos gêneros
alimentícios, o preparo, a distribuição até o consumo das refeições (art. 12 da Resolução CD/FNDE
26/2013).
24.Regra geral, o mínimo de 30% do total dos recursos repassados pelo FNDE deve ser utilizado na
aquisição de gêneros alimentícios diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou
suas organizações. A compra poderá ser feita com dispensa do processo licitatório, por meio de chamada
pública, conforme art. 14 da Lei 11.947/2009, desde que os preços sejam compatíveis com os vigentes no
mercado local e os alimentos atendam às exigências do controle de qualidade estabelecidas pelas normas
que regulamentam a matéria.
25.O controle social do programa é feito pelo Conselho de Alimentação Escolar (CAE), que, entre
outras atribuições, deve acompanhar e fiscalizar a aplicação dos recursos destinados à alimentação escolar
e emitir parecer conclusivo a respeito relatório anual de gestão do Pnae, aprovando ou reprovando a
execução do programa (Lei 11.947/2009, art. 19). A entidade executora possui a atribuição de prestar
contas dos recursos financeiros recebidos à conta do Pnae e apresentar ao CAE o relatório anual de gestão
(Lei 11.947/2009, art. 17).
I.5.2.Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (Pnate)
26.O transporte foi o último direito social (art. 6º CF) reconhecido pela constituição federal por
meio da EC 90/2015. Entretanto, desde a promulgação da Constituição de 1988 foi assegurado o
atendimento ao educando, por meio de programas suplementares de material didático escolar, transporte,
alimentação e assistência à saúde (art. 208, VII, da CF). A EC 59/2009 expandiu o programa, antes
destinado ao ensino fundamental, para todas as etapas da educação básica.
27.O Pnate é disciplinado pela Lei 10.880/2004 e regulamentado pela Resolução CD/FNDE 5/2015.
28.Enquanto o programa Caminho da Escola é voltado para a renovar, padronizar e ampliar a frota
de ônibus, embarcações e bicicletas destinadas à condução de estudantes residentes, prioritariamente, em
áreas rurais e ribeirinhas, o Pnate se destina a custear a manutenção desses veículos, contratação de
serviços de terceiros ou aquisição de passe estudantil, este último quando houver oferta de serviço regular
de transporte coletivo de passageiros.
29.Os recursos financeiros são repassados em parcelas e calculados com base no número de alunos
da educação básica pública residentes em área rural e que utilizem transporte escolar oferecido pelos
entes federativos, tendo como base os dados oficiais do Censo Escolar do ano anterior e a tabela com os
valores per capita disponibilizada, em cada exercício, por decisão do Conselho Deliberativo do FNDE.
30.Da mesma forma que nos programas Pnae e PDDE, a transferência de recursos financeiros é
efetivada, automaticamente, pelo FNDE, sem necessidade de convênio, acordo, contrato, ajuste ou
instrumento congênere, mediante depósito em conta corrente específica do ente federado. Há a suspensão
dos repasses nos casos de omissão e rejeição de prestação de contas e utilização dos recursos de forma
irregular (art. 5º, § 1º, da Lei 10.880/2004).
31.Assim como no Pnae, além do acompanhamento da execução pela secretaria estadual ou
municipal de educação, existe o acompanhamento do controle social. Neste caso, exercido pelos
Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (Cacs) do Fundeb, responsáveis por emitir parecer
conclusivo acerca da prestação de contas elaborada pelo gestor.
32.A fiscalização do programa é de competência do MEC, do FNDE, do Cacs/Fundeb e dos órgãos
do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal (art. 18 da Resolução CD/FNDE 5/2015), os
quais podem celebrar convênios ou acordos para auxiliar e otimizar o controle do programa.
Adicionalmente, a legislação exige que o FNDE realize anualmente auditagem, por sistema de
amostragem, da aplicação dos recursos, se valendo dos meios necessários para consecução do trabalho
(requisição de documentos, fiscalização in loco).
I.5.3.Programa Dinheiro Direto na Escola - Básico (PDDE Básico)
33.Suportado pelo mesmo artigo constitucional (art. 208, VII), o PDDE Básico se destina à
cobertura de despesas de custeio, manutenção e de pequenos investimentos, que concorram para a
garantia do funcionamento e melhoria da infraestrutura física e pedagógica dos estabelecimentos de
ensino. O programa é disciplinado pela mesma lei do Pnae (Lei 11.947/2009) e regulamentado,
basicamente, pelas Resoluções CD/FNDE 9/2011, 10/2013 e 15/2014.
34.O programa é destinado:
a)a escolas públicas das redes estaduais, municipais e do Distrito Federal, que possuam alunos
matriculados na educação básica, de acordo com dados extraídos do censo escolar, do ano anterior ao do
repasse;
b)polos presenciais do sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB) que ofertem programas de
formação inicial ou continuada a profissionais da educação básica; e
c)escolas privadas de educação básica, na modalidade de educação especial, recenseadas pelo MEC
no ano anterior ao do repasse, mantidas por entidade privada sem fins lucrativos, qualificada como
beneficente de assistência.
35.A Resolução CD/FNDE 9/2011 estabelece os procedimentos a serem adotados para aquisição de
materiais e bens e contratação de serviços. Diferentemente do Pnae e Pnate, onde a licitação é regra, os
procedimentos estabelecidos para a execução dos recursos do PDDE são simplificados.
36.Resumidamente, após a seleção dos bens e serviços a serem adquiridos e contratados e o registro
do planejamento em ata de assembleia da UEx, é feita a consolidação da pesquisa de preço realizada,
seguida da escolha do fornecedor ou prestador do qual será feita a aquisição ou contratação (art. 3º da
Resolução CD/FNDE 9/2011). Os documentos comprobatórios das despesas (notas fiscais, faturas e
recibos) devem ser emitidos em nome da UEx ou da Entidade Mantenedora (EM), conter a sigla do
FNDE e do PDDE, ter atesto de recebimento dos bens ou serviços com data e assinatura de membro da
UEx e ter o registro de quitação da despesa efetivada, com a data, a identificação e a assinatura do
representante legal do fornecedor.
37.A Resolução CD/FNDE 10/2013 dispõe sobre os critérios de repasse e execução do PDDE.
Estabelece também os itens de compra permitidos e vedados (art. 4º), as condições para recebimento (art.
12), a obrigatoriedade de constituição da UEx para as escolas com mais de cinquenta alunos (art. 6º), o
montante devido pela soma de um valor fixo, definido por estabelecimento de ensino, e outro variável, de
acordo com o número de alunos, o percentual de custeio e capital a ser repassado, o prazo limite para
execução e prestação de contas dos recursos, casos de suspensão e restabelecimento dos repasses e
obrigatoriedade de tombamento e incorporação dos bens permanentes adquiridos ou produzidos com os
recursos do programa ao patrimônio da EEx.
38.Cabe ressaltar que a transferência feita diretamente ao caixa escolar da UEx, sem intermediação
das secretarias municipais e estaduais de educação, é utilizada como sistemática pelo MEC para
concretização de diversas ações orçamentárias, como são os casos das ‘Ações Agregadas do PDDE’.
Dessa forma, além do PDDE Básico, existem o PDDE Novo Mais Educação, o PDDE Infraestrutura
(PDDE Escola Acessível, PDDE Água na Escola, PDDE Escola do Campo, e PDDE PDE Escola) e o
PDDE Qualidade (PDDE Ensino Médio Inovador, PDDE Atleta na Escola, PDDE Escola Sustentável e
PDDE Mais Cultura).
39.O PDDE Básico, objeto do escopo deste trabalho, é a forma originária do programa. Instituído
pela Lei 11.947/2009, caracteriza-se por ser uma transferência legal e obrigatória. As demais variações do
programa, as ditas ações agregadas, são transferências voluntárias, regulamentadas exclusivamente por
resoluções do FNDE, com vigência predefinida.
I.6.Estrutura do relatório
40.Além desta Introdução, o relatório é composto de outros quatro capítulos. No Capítulo II, a
seguir, o Grupo de Trabalho traz à discussão a questão da natureza jurídica e da classificação das
transferências federais realizadas pelo FNDE no âmbito dos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico,
sugerindo que o Tribunal firme entendimento de que tais transferências devem ser classificadas como
legais, obrigatórias e automáticas. O Capítulo III dedica-se ao objetivo maior deste trabalho, de propor
medidas para melhorar o processo de tratamento e análise das prestações de contas daqueles três
programas, criando, ao mesmo tempo, um paradigma inovador e um modelo que se apoie no princípio da
eficiência da administração pública, nas boas práticas de auditoria governamental e no fortalecimento da
expectativa de controle sobre todos os gestores que têm a obrigação de prestar contas ao FNDE dos
recursos federais recebidos. Ademais da conclusão (Capítulo IV), o relatório é finalizado pelo Capítulo V,
que agrupa, na proposta de encaminhamento, as recomendações do Grupo de Trabalho dirigidas ao FNDE
e, quando cabível, a outros atores interessados.
II.Divergência de entendimento sobre a classificação das transferências dos programas Pnae, Pnate
e PDDE Básico e sua consequência para o tratamento e análise das prestações de contas.
41.Preliminarmente à discussão do objetivo maior deste trabalho, de propor medidas com vistas ao
aperfeiçoamento do processo de prestação e análise das contas dos programas descentralizados pelo
FNDE, optou-se por trazer ao debate a questão da natureza jurídica e da classificação das transferências
federais. Neste caso, a discussão se limitará aos repasses realizados pelo FNDE no âmbito do Pnae, Pnate
e PDDE Básico.
42.Já na instrução preliminar (peça 15, p.6-10) foi enfatizada a relevância da classificação destas
transferências e do levantamento das peculiaridades que as diferenciam das usualmente utilizadas pela
administração pública. Tais informações são fundamentais para ponderar sobre quais alternativas são
apropriadas ao modelo de transferência utilizado nesses programas, com intuito de solucionar o impasse
das prestações de contas no FNDE.
43.É importante pontuar que a discussão acerca da classificação das transferências desses
programas educacionais não tem o intuito de contradizer a jurisprudência já pacificada nesta Corte de
Contas acerca da natureza federal desses recursos, bem como da competência do FNDE e,
consequentemente, do TCU em fiscalizá-los. Analogamente, a Decisão 506/1997-Plenário foi clara no
sentido de que os recursos repassados pelo Sistema Único de Saúde (SUS) são federais, mesmo em
relação aos transferidos obrigatoriamente via fundo a fundo. No mesmo sentido é a Sumula STJ 208:
Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de
contas perante órgão federal.
44.Resumidamente, o atual entendimento deste tribunal de que os repasses de recursos do Pnae,
Pnate e PDDE Básico são feitos via ‘transferências voluntárias’ tem impactos estruturantes na busca pela
racionalização do processo de prestação e análise de contas desses programas. Não as entender como
‘transferências legais’ e, portanto, não as excetuar dos regramentos estanques e condicionantes do
Decreto 6.170/2007, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e da Portaria Interministerial 424/2016,
naquilo que rege as ‘transferências voluntárias’, cria embaraços que comprometem a eficiência e
agilidade que deve pautar o repasse, a execução, a prestação e a análise das contas desses programas.
45.A discussão que ora prevalece neste tribunal acerca da natureza jurídica das transferências é
pautada pela dicotomia entre as ‘transferências voluntárias’ e as ‘obrigatórias’, esta entendida como
obrigação incondicional da União.
46.Cabe ressaltar que o termo ‘transferência voluntária’ pode ser interpretado de duas formas
diferentes. Uma interpretação é a que o termo ‘transferência voluntária’ se contrapõe a ‘transferência
obrigatória’.
47.Outra interpretação entende o termo ‘transferência voluntária’ como uma das modalidades das
‘transferências discricionárias’. Ou seja, nessa interpretação são as ‘transferências discricionárias’ que se
contrapõem às ‘transferências obrigatórias’ (constitucionais e legais). O conceito de cada uma das
modalidades das ‘transferências discricionárias’ pode ser consultado pelo Portal da Transparência
(www.portaltransparencia.gov.br/glossario):
Transferências Fiscais Discricionárias Por Delegação:
São aquelas efetuadas entre Entes Federativos ou a consórcios públicos visando a execução
descentralizada de projetos e ações públicas de responsabilidade exclusiva do concedente e exigem a
celebração de um instrumento jurídico entre as partes envolvidas.
Transferências Fiscais Discricionárias Específicas:
São aquelas cujo atendimento de requisitos fiscais pelo beneficiário é dispensado por lei, e
normalmente estão relacionadas a programas essenciais de governo. Elas exigem a celebração de um
instrumento jurídico entre as partes envolvidas, e a sua execução orçamentária tem caráter discricionário,
apesar de algumas delas serem definidas como transferências obrigatórias ou automáticas por intermédio
de leis específicas.
Transferências Fiscais Discricionárias Para Organizações da Sociedade Civil:
São aquelas efetuadas pela administração pública para organizações da sociedade civil sem fins
lucrativos a título de subvenção, auxílio e contribuição, visando a consecução de finalidades de interesse
público. Elas exigem a celebração de um instrumento jurídico entre as partes envolvidas.
Transferências Fiscais Discricionárias Voluntárias:
São aquelas que efetuam a entrega de recursos para Entes Federativos a título de cooperação,
auxílio ou assistência financeira, que não decorrem de determinação constitucional ou legal, nem sejam
destinados ao Sistema único de Saúde. Elas exigem a celebração de um instrumento jurídico entre as
partes envolvidas e, regra geral, requerem contrapartida financeira do beneficiário.
48.Em que pese a variedade de classificações utilizadas pela administração, o conceito legal de
‘transferência voluntária’ está gravado no art. 25 da LRF:
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de
recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência
financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de
Saúde.
49.O conceito de ‘transferência obrigatória’ também é extraído do mesmo artigo, mas por exclusão.
Ou seja, é a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação que decorra de
determinação constitucional ou legal.
50.Adicionalmente, o legislador se referiu à expressão ‘transferências constitucionais e/ou legais’
em algumas passagens da Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 2º, IV, a:
IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais,
industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes,
deduzidos:
a)na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou
legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da
Constituição;
(...)
art. 9º, § 2º:
§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais
do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de
diretrizes orçamentárias. (grifo nosso)
51.O Art. 2º, IV, a, da LRF, transcrito acima, foi objeto de debate neste Tribunal de Contas da
União. Conforme o entendimento consignado no item 9.2.1.1 do Acórdão 476/2003-TCU-Plenário, este
tribunal restringiu o alcance da expressão ‘valores transferidos por determinação constitucional ou legal’
à repartição da receita tributária da União com os demais entes. Com efeito, foram afastados da dedução à
Receita Corrente Líquida (RCL) diversos recursos que poderiam ser abarcados pela literalidade da
expressão ‘constitucional ou legal’, como, por exemplo, as transferências legais obrigatórias do SUS, cuja
obrigatoriedade decorre do art. 22 da Lei Complementar 141/2012:
Art. 22. É vedada a exigência de restrição à entrega dos recursos referidos no inciso II do § 3º do
art. 198 da Constituição Federal na modalidade regular e automática prevista nesta Lei Complementar, os
quais são considerados transferência obrigatória destinada ao custeio de ações e serviços públicos de
saúde no âmbito do SUS, sobre a qual não se aplicam as vedações do inciso X do art. 167 da Constituição
Federal e do art. 25 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000.
52.Da mesma forma, não seria condizente deduzir da RCL as transferências automáticas da
educação. Apesar da interpretação dada por este tribunal ao art. 2º, IV, a da LRF, em princípio, estar
adstrita ao tema específico do cálculo da RCL, ainda assim tem causado confusão quando são feitas as
análises da obrigatoriedade ou não das transferências educacionais ora analisadas. Como as transferências
automáticas do PDDE Básico, Pnae e Pnate não configuram repartição da receita tributária da União com
os demais entes, não cabem argumentos que classificam as transferências automáticas da educação como
‘transferências voluntárias’ pelo simples fato de que se fossem consideradas ‘obrigatórias’ deveriam ser
deduzidas da RCL. Se essa fosse a lógica, o que dizer em relação às transferências obrigatórias do SUS,
que também não são deduzidas da RCL?
53.Ao analisarmos por outra vertente, pautada pelos atributos inerentes às ‘transferências
obrigatórias e voluntárias’, o debate também é controverso. As ‘transferências obrigatórias’ gozam dos
seguintes atributos: a) não exigência de cumprimento de condição discricionária fixada pelo ente
transferidor ao ente beneficiário por ocasião da entrega do recurso; b) previsão de critério pautado na
equidade para definição dos entes beneficiários (Estados, Distrito Federal e Municípios) e do quantum
lhes será repassado; c) regularidade dos repasses, não limitados temporalmente à execução de
determinado projeto específico; d) obrigação efetiva de transferência do recurso, sem qualquer
discricionariedade ou subjetividade do gestor, nem mesmo do chefe do Poder Executivo, para repasse dos
recursos. A seguir será avaliado cada atributo.
54.As análises que definem ser o Pnae uma ‘transferência voluntária’ recorrem principalmente à
inobservância do atributo ‘a’ supra. De fato, as leis de criação dos programas Pnae, PDDE Básico e Pnate
condicionam o repasse dos recursos à constituição de conselho social (Pnae e Pnate), à prestação de
contas e à regularidade da aplicação dos recursos. Esses também são exatamente os casos de suspensão
dos repasses.
55.Entretanto, tais condicionantes não configuram afronta ao atributo em análise, pois têm como
objetivo garantir a observância de requisitos mínimos, necessários, inerentes e estruturantes do modelo
adotado para as ‘transferências legais’ ditas vinculadas, como é o caso da criação de conselho social para
fiscalização descentralizada da aplicação dos recursos.
56.Há duas modalidades de ‘transferências legais’: as desvinculadas e as vinculadas. Em relação à
primeira, a aplicação dos recursos não está vinculada a um fim específico e, por isso, o recurso é
incorporado ao patrimônio do ente beneficiário, o qual possui discricionariedade para definir a despesa
correspondente ao recurso. Aplica-se nesse caso a Súmula 209 STJ: ‘Compete à Justiça Estadual
processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal’.
57.São vinculadas as ‘transferências legais’ cuja aplicação dos recursos remetidos está atrelada a
um fim específico. Podem ser classificadas em automáticas, fundo a fundo ou diretas ao cidadão. Aplica-
se nesse caso a Súmula STJ 208: ‘Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por
desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal’.
58.Segundo o documento ‘O que você precisa saber sobre as transferências fiscais da União’ ,
elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional, as transferências legais podem ser incondicionadas ou
não (sinônimo para desvinculadas e vinculadas):
5.1.1.2 TRANSFERÊNCIAS LEGAIS
Algumas características das transferências legais:
a) Elas podem ser incondicionais ou não, dependendo das regras definidas na legislação aplicável;
b) Assim como as constitucionais, elas não exigem contrapartida de recursos do beneficiário;
c) Seus recursos podem ser retidos de acordo com os ditames das normas legais associadas;
d) Assim como as constitucionais, seus recursos não podem ser contingenciados nas Leis
Orçamentárias da União e dos Estados. (grifo nosso).
59.É importante ressaltar também que dois dos atributos das ‘transferências voluntárias’ são a
contrapartida e a possibilidade de contingenciamento dos recursos, o que não se aplica às transferências
do PDDE Básico, Pnate e Pnae, conforme negrito acima.
60.Por se adequarem ao segundo caso, das ‘transferências legais’ vinculadas e automáticas, as leis
dos programas PDDE Básico, Pnae e Pnate, inevitavelmente, tiveram que regulamentar condicionantes
mínimos tendentes a garantir as bases estruturantes e o aparelhamento do ente beneficiário para o
recebimento das transferências e a regular aplicação dos recursos, nas finalidades vinculadas a que foram
criadas.
61.Esse entendimento é consentâneo com o que foi expressamente gravado na Lei Complementar
141/2012, que regulamenta o SUS, a qual condiciona o repasse dos recursos ao atendimento de requisitos
mínimos, estruturantes e inerentes à ‘transferência legal’ vinculada, que, diga-se de passagem, são
análogos aos previstos para a educação:
Federal e do art. 25 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000.
Parágrafo único. A vedação prevista no caput não impede a União e os Estados de condicionarem a
entrega dos recursos:
I - à instituição e ao funcionamento do Fundo e do Conselho de Saúde no âmbito do ente da
Federação; e
II - à elaboração do Plano de Saúde. (grifo nosso)

62.Cabe ressaltar nesse ponto, a notória imprecisão das legislações que regem os programas
educacionais suplementares para dirimir qualquer dúvida acerca da classificação das transferências
realizadas para esses programas. Conforme a transcrição, no âmbito do SUS, a Lei Complementar
141/2012 não hesitou em definir expressamente que as condicionantes impostas para entrega dos recursos
não desfiguram a obrigatoriedade da transferência, conforme negrito acima.
63.Por diversas vezes este tribunal se deparou com teses que contestam sua competência em relação
aos recursos transferidos pelo Pnae, com o argumento de que, por serem ‘obrigatórias’, estariam sob a
competência dos tribunais de contas estaduais, como visto no TC 013.179/2009-7, Acórdão 331/2012 -
TCU - Plenário:
Alegam que a incompetência do TCU para tratar da matéria, objeto do acórdão recorrido, decorre
da natureza jurídica dessa verba e da legislação que cuida do repasse de verba federal para a alimentação
escolar.
Consideram que a distinção entre recursos provenientes de transferências voluntárias e obrigatórias
será determinante, porque, todas as vezes que for obrigatória, a competência será do Tribunal de Contas
do Estado, a quem competirá a fiscalização da sua correta aplicação (grifo nosso)
64.Ao rebater a tese exposta, as análises deste tribunal vão no sentido de que a transferência do
Pnae é ‘voluntária’, pelo fato de que seu repasse depende do atendimento, pelo beneficiário, de diversas
condicionantes típicas desse tipo de transferência. E que por ser ‘voluntária’, estão na esfera de controle e
competência deste tribunal.
65.Entretanto, ser a ‘transferência obrigatória’ não é condição determinante para que a competência
seja transferida ao Tribunal de Contas Estadual. Conforme visto anteriormente, as ‘transferências
obrigatórias legais’ e vinculadas, como é o caso do SUS, se referem a recursos federais e estão,
incontestavelmente, sob a competência do TCU.
66.Classificar uma transferência como ‘obrigatória’ não necessariamente retira da União e do TCU
a competência para tratar da matéria. Novamente, a Súmula STJ 208 assinala que: ‘Compete à Justiça
Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante
órgão federal’.
67.Cabe frisar que se excetua da Sumula STJ 208 as ‘transferências legais’ desvinculadas e verbas
recebidas da União sem condição e não sujeitas a prestação de contas e ao controle do TCU (STF HC
90174, DJ 14/3/2008).
68.Dessa forma, cabe a interpretação, da qual este Grupo de Trabalho anui e defende, de que as
transferências feitas aos programas Pnae, PDDE Básico e Pnate, são ‘legais’, vinculadas e, naturalmente,
estão na esfera de competência do TCU.
69.Cabe ressaltar ainda que no passado, assim como no SUS, as ações educacionais (PDDE Básico,
Pnate e Pnae) eram feitas por meio de convênio. Entretanto, as duas áreas, educação e saúde, passaram
por evolução no modelo da política. Os repasses passaram a ser automáticos, sem a necessidade de
convênio, ajuste, acordo ou contrato, foram criadas instâncias descentralizadas de fiscalização social e,
principalmente, os repasses foram excepcionados das condicionantes impostas às transferências
voluntárias, retirando dos gestores a discricionariedade do repasse.
70.Ao excetuá-los das condicionantes impostas às ‘transferências voluntárias’, realizadas por
convênios, foi necessário que as leis específicas dispusessem sobre os regramentos e requisitos para a
entrega dos recursos, o que, frisa-se novamente, não condiciona a classificação da transferência como
voluntária. Entretanto, dado que são serviços de interesse recíproco, concretizados em regime de mútua
cooperação, ponderamos que remanescem resquícios de um relacionamento típico de natureza convenial
entre a esfera federal e as esferas estadual e municipal.
71.O traço de natureza convenial da relação entre as esferas de governo não é determinante para que
as transferências feitas aos programas em tela sejam classificadas por este tribunal como ‘voluntárias’.
Exemplo disso é que este tribunal já se pronunciou sobre a natureza convenial das transferências do SUS
(Decisão 506/1997 - Plenário - Ata 31/97 e Decisão TCU 449/1998-Plenário-Ata 28/1998), e não por isso
são classificadas como ‘transferências voluntárias’, mas sim ‘obrigatórias legais’ e vinculadas.
72.Quanto ao atributo listado na letra ‘b’ do parágrafo 53, as leis de regência dos programas
educacionais suplementares em análise (Lei 11.947/2009 e 10.880/2004) definem precisamente os
beneficiários das transferências, não deixando à discricionariedade do gestor a sua definição. São ditos
programas suplementares universais, amparados pelo texto inserido na constituição a partir da Emenda
Constitucional 59/2009:
Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:
VII-atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas
suplementares de material didáticoescolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.’ (NR) (grifo
nosso)
73.A expressão ‘didáticoescolar, transporte, alimentação’, grifada acima, está inseparavelmente
ligada aos objetivos dos programas PDDE Básico, Pnate e Pnae, respectivamente. Não vemos nesses
programas uma característica presente nas ‘transferências voluntárias’, que é a realização conjunta de
determinado programa, com um ou outro Estado ou Município, não com todos. Tais programas são
automaticamente disponibilizados a todos os entes federados que tenha alunos matriculados na educação
básica (Leis 11.947/2009 e 10.880/2004). Uma vez que o ente federado se adeque aos quesitos de
atendimento, não cabe à União negar o repasse:
Lei 11.947/2009 (dispõe sobre o Pnae e o PDDE, respectivamente)
Art. 5º (...)
§ 4º O montante dos recursos financeiros de que trata o § 1º será calculado com base no número de
alunos devidamente matriculados na educação básica pública de cada um dos entes governamentais,
conforme os dados oficiais de matrícula obtidos no censo escolar realizado pelo Ministério da Educação.
Art. 22 (...)
§ 1o A assistência financeira a ser concedida a cada estabelecimento de ensino beneficiário e aos
polos presenciais da UAB que ofertem programas de formação inicial ou continuada a profissionais da
educação básica será definida anualmente e terá como base o número de alunos matriculados na educação
básica e na UAB, de acordo, respectivamente, com dados do censo escolar realizado pelo Ministério da
Educação e com dados coletados pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Ensino Superior -
CAPES, observado o disposto no art. 24.
Lei 10.880/2004 (dispõe sobre o Pnate)
Art. 5º O cálculo do montante de recursos a serem destinados a cada EEx tem como base o número
de alunos da educação básica pública, residentes em área rural e que utilizam o transporte escolar,
constantes do Censo Escolar do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
(INEP) do Ministério da Educação (MEC) do ano imediatamente anterior. (grifo nosso)
74.As seguintes diretrizes do Pnae, esculpidas no art. 2º da Lei 11.947/2009, corroboram esta lógica
de atendimento:
III - a universalidade do atendimento aos alunos matriculados na rede pública de educação básica;
VI - o direito à alimentação escolar, visando a garantir segurança alimentar e nutricional dos alunos,
com acesso de forma igualitária, respeitando as diferenças biológicas entre idades e condições de saúde
dos alunos que necessitem de atenção específica e aqueles que se encontram em vulnerabilidade social.
75.Como visto, existe uniformidade na metodologia de cálculo para definição do montante a ser
repassado. O montante é calculado com base em critérios predefinidos pelo Conselho Deliberativo do
FNDE, levando em consideração o número de alunos devidamente matriculados na educação básica
pública de cada um dos entes governamentais (Pnae e PDDE) e os alunos da educação básica pública,
residentes em área rural e que utilizam o transporte escolar, no caso do Pnate (art. 5º, § 4º e Parágrafo
único do art. 24 da Lei 11.947/2009 c/c art. 2º, § 1º da Lei 10.880/2004).
76.Disposição semelhante é incumbida ao Ministério da Saúde para publicar anualmente a
metodologia de cálculo e o montante a ser repassado a cada ente federado, no âmbito do SUS (art. 17, §
1º da Lei Complementar 141/2012):
§ 1º O Ministério da Saúde definirá e publicará, anualmente, utilizando metodologia pactuada na
comissão intergestores tripartite e aprovada pelo Conselho Nacional de Saúde, os montantes a serem
transferidos a cada Estado, ao Distrito Federal e a cada Município para custeio das ações e serviços
públicos de saúde.
77.Preenchidos os requisitos impostos pelas leis específicas, de aparelhamento dos entes
beneficiários para o regular recebimento e execução dos recursos (instituição de conselho, prestação
regular de contas etc) e a existência de alunos matriculados na educação básica, não resta escolha à União
a não ser transferir os recursos no montante autorizado pela LOA.
78.Quanto à regularidade dos repasses e à obrigação de transferência dos recursos, que também são
atributos das ‘transferências obrigatórias’, conforme relacionados nos itens ‘c’ e ‘d’ do parágrafo 53, cabe
trazer à discussão algumas análises realizadas no âmbito do TC 035.358/2012-2 e do TC 041.865/2012-0,
cujas fundamentações foram baseadas, em parte, no voto condutor do Acórdão 1.631/2006-Plenário.
79.Em relação à competência comum entre os entes federados (art. 23 CF), o voto condutor do
Acórdão 1.631/2006-TCU-Plenário asseverou que:
O fato de a União ser corresponsável não lhe cria a obrigação de empreender ações em conjunto
com os outros responsáveis de forma incondicional. Aliás, presente o fato de que, nos termos do caput do
art. 18 da CF/1988, os entes integrantes da República Federativa do Brasil são autônomos, a conclusão
necessária é de que sua atuação em conjunto pressupõe necessariamente a cooperação, a colaboração, a
reciprocidade, sem que um tenha supremacia sobre o outro.
80.Cabe destacar que a análise foi elaborada no âmbito de processo de representação sobre
possíveis irregularidades referentes a transferência de recursos provenientes do Fundo Nacional de
Cultura para município que estava inadimplente com as exigências do art. 25 da LRF. No caso, a
Consultoria Jurídica do Ministério da Cultura alegou que por ser de competência comum a promoção dos
meios de acesso à cultura, a União não poderia impedir a transferência de recursos para implementar
projetos estaduais ou municipais da área, sob pena de ferir o pacto federativo.
81.Como colocado pelo voto condutor, os serviços objeto de competência comum entre os entes
federados (art. 23, V, da Constituição Federal) não devem ser interpretados como obrigação incondicional
da União. Cabe enfatizar que tal entendimento foi delineado ao analisar a obrigatoriedade da União no
provimento da cultura, que não faz parte dos serviços essenciais ou necessários à coletividade, cuja
continuidade no adimplemento deve ser premissa básica do Estado brasileiro.
82.Ainda segundo trecho do voto, a doutrina de Maria Sylvia Z. Di Pietro assevera que entre os
serviços essenciais do Estado que não podem parar não se encontra o oferecimento de atividades
culturais, não obstante sua importância para a coletividade. A cultura não pode ser equiparada às funções
essenciais do Estado. Possível solução de continuidade na oferta de projetos culturais não provocaria
grave dano à ordem pública, ao contrário do que ocorreria com ausências de atuação do Estado nas áreas
de educação, saúde e assistência social.
83.Nesse sentido é a interpretação do § 3º do art. 25 da LC 101/2000: ‘§ 3º Para fins da aplicação
das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se
aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social’, cuja finalidade é manter a continuidade
do fornecimento de serviços fundamentais, vinculados às funções essenciais de governo, a educação, a
saúde e a assistência social, de forma a resguardar os cidadãos das consequências do inadimplemento
desses serviços (Acórdão 1640/2003-TCU-Plenário).
84.O objetivo do § 3º do art. 25 da LC 101/2000, ao isentar a educação da vedação à transferência
de recursos voluntários por inadimplência do beneficiário, foi privilegiar a função essencial e o dever do
Estado de educar o povo. Se tal dispositivo da LRF excetua as ‘transferências voluntárias’ realizadas pela
educação das exigências gravadas no art. 25, § 1º, mais temerário ainda seria permitir a suspensão das
‘transferências legais’ vinculadas realizadas aos programas educacionais suplementares e universais à
comprovação de que o ente beneficiário se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e
financiamentos de devidos ao transferidor, ao cumprimento dos limites constitucionais, das dívidas
consolidada e mobiliária, bem como à previsão de contrapartida orçamentária.
85.Pautado no voto condutor do Acórdão 1.631/2006-TCU-Plenário, o voto proferido no TC
035.358/2012-2 ressaltou que a promoção da educação é competência comum entre os entes federados,
conforme o art. 23, V, da Constituição Federal, asseverou que tal competência não deveria ser
interpretada como obrigação incondicional da União e que, por isso, as transferências do Pnae seriam
classificadas como ‘voluntárias’.
86.O mesmo entendimento é visto no TC 041.865/2012-0, que tratou de auditoria sobre a natureza
jurídica das transferências federais do SUS previstas na Lei Complementar 141/2012, seus aspectos
fiscais e de controle. Assim como feito neste relatório, a instrução de mérito daquele processo (TC
041.865/2012-0, peça 60) analisou os atributos das transferências, mas sob o olhar das ‘transferências
voluntárias’. Considerou ainda que as condicionantes impostas pela legislação do Pnae eram típicas de
‘transferências voluntárias’.
87.Citou o art. 15 da Medida Provisória (MP) 2.178/2001, que instituiu o Pnae e o PDDE, como um
indicativo de que as transferências do Pnae e PDDE são ‘voluntárias’:
Essa MP também fixa exigências mínimas típicas da natureza de transferência voluntária, suspensa
a realização de repasses quando os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não as cumprirem (art. 3º,
§ 7º). Seguindo no mesmo sentido, o art. 15 da MP faz menção expressa ao comando do art. 73, inciso I,
alínea ‘a’ da Lei 9.504/1997 (Código Eleitoral), que estabelece as hipóteses de suspensão de transferência
voluntária no trimestre que antecede o pleito eleitoral, a saber:
Art. 15. Considera-se em andamento o serviço decorrente dos programas a que se refere a Lei nº
9.533, de 10 de dezembro de 1997, para efeito do disposto da alínea ‘a’ do inciso VI do art. 73 da Lei nº
9.504, de 30 de setembro de 1997, desde que, no prazo ali previsto, tenha ocorrido a publicação do
respectivo convênio com vigência plurianual ou o registro do empenho dos recursos destinados à
participação da União junto ao Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI, sem
cancelamento posterior.
Conforme se pode observar, ao sistematizar a MP 2.178/2001 o Poder Executivo teve o cuidado de
fazer referência ao dispositivo da Lei Eleitoral que prevê a suspensão das transferências voluntárias no
trimestre que antecede às eleições. Com essa previsão, garante-se a continuidade dos repasses destinados
a programas em andamento e com cronograma prefixado, dado o caráter voluntário das respectivas
transferências, em harmonia com a Lei Eleitoral. (grifo nosso)
88.Entretanto, cabe asseverar que a MP 2.178/2001 tratou tanto de instituir o Pnae e o PDDE
quanto de alterar a Lei 9.533/1997, que dispõe sobre programa de garantia de renda mínima e institui
programas de apoio da União às ações dos Estados e Municípios, voltadas para o atendimento
educacional. Logo, a medida provisória dispõe sobre temas diversos.
89.E o art. 15 não cuida de tratar sobre o PDDE e Pnae. Na realidade, o dispositivo atribui ao
programa instituído pela Lei 9.533/1997, caráter de ‘programa em andamento’ para excetuá-lo da
suspensão das ‘transferências voluntárias’ exigida pela Lei Eleitoral. Desse modo, cabe asseverar que o
artigo 15 da MP 2.178/2001 não se presta a regulamentar os programas do Pnae e PDDE, mas sim os
‘programas de garantia de renda mínima instituídos por Municípios que não disponham de recursos
financeiros suficientes para financiar integralmente a sua implementação’ (art. 1º da Lei 9.533/1997).
Temerário, pois, se servir desse argumento para classificar as transferências da educação como
‘voluntárias’.
90.Comparando as manifestações citadas anteriormente no TC 035.358/2012-2 e no TC
041.865/2012-0 com documentos publicados pelo próprio TCU, encontramos interpretações antagônicas.
No ano 2000, quando da publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, este tribunal elaborou o
documento ‘Transferências de Recursos e a Lei de Responsabilidade Fiscal - Orientações Fundamentais’,
com vistas a orientar os gestores sobre as mudanças advindas com a aprovação da lei.
91.O próprio sumário já apresenta a classificação das transferências objeto de debate:
II - TRANSFERÊNCIAS LEGAIS
TRANSFERÊNCIAS AUTOMÁTICAS
Programa Nacional de Alimentação Escolar - Pnae
Programa Dinheiro Direto na Escola - PDDE
INFORMAÇÕES NA INTERNET
LEGISLAÇÃO BÁSICA
TRANSFERÊNCIAS FUNDO A FUNDO
Sistema Único de Saúde - SUS

Fundo Nacional de Assistência Social - FNAS
DIVULGAÇÃO DE INFORMAÇÕES
LEGISLAÇÃO BÁSICA - SUS
LEGISLAÇÃO BÁSICA - FNAS
92.Conforme visto, ao contrário do que ultimamente tem sido defendido nos processos de controle
externo deste tribunal, de que o PDDE Básico, o Pnate e o Pnae são viabilizados por meio de
‘transferências voluntárias’, o documento é expresso em classificar as transferências da educação como
‘transferências legais’ automáticas, juntamente com as realizadas pelo Fundo Nacional de Saúde – FNS e
Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS.
93.Da mesma forma, no exercício de 2005, este tribunal elaborou o documento ‘Transferências
Governamentais Constitucionais e Legais – Diálogo Público (Março 2005)’ e novamente foi claro em
classificar os programas educacionais suplementares universais no capítulo de ‘transferências legais’:
‘Incluem-se entre as transferências legais as transferências automáticas (na área de educação) e as
transferências fundo a fundo referentes ao repasse do SUS e na área de assistência social.’.
94.Mesmo entendimento é expresso no documento elaborado pela CGU: ‘Gestão de recursos
federais - Manual para os agentes municipais SFC/CGU, 2005’:
SUMÁRIO
(...)
TRANSFERÊNCIAS LEGAIS AUTOMÁTICAS................................................27
Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae)...............................................28
Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE)........................................................34
95.Esta classificação também pode ser consultada por meio da tabela elaborada pelo STJ ao analisar
a competência penal para processar e julgar desvios de recursos transferidos pela União (peça 43, p.1-17).
Este documento além de classificá-las como ‘transferências legais’, também define que são automáticas e
vinculadas.
96.Ao analisar os atributos das ações orçamentárias, o próprio Manual Técnico do Orçamento 2018
define ser o PDDE Básico uma ‘transferência obrigatória’ por determinação legal:
c) transferência:
c.1) obrigatória: operação especial que transfere recursos, por determinação constitucional ou legal,
aos Estados, Distrito Federal e Municípios. Exemplo: ação 0515 - Dinheiro Direto na Escola para a
Educação Básica;
97.No mesmo sentido é a classificação elaborada por subgrupo formado pela STN, SOF, SLTI e
CGU, que procurou dar subsídios à Casa Civil da Presidência, com objetivo de contribuir para um melhor
entendimento sobre as transferências fiscais da União.
98.Corrobora o entendimento de que as transferências automáticas da educação são ‘legais’ e
obrigatórias o Relatório Final de Ação – ENCCLA 7/2014, que teve como objetivo propor o
aperfeiçoamento dos instrumentos normativos que garantissem o uso obrigatório do Sistema de
Convênios do Governo Federal (Siconv) para todas as transferências de recursos federais para estados,
municípios e entidades. Segundo a tabela ‘Classificação conceitual das Transferências da União’ (peça
39, p.4):
Tabela 1 – Classificação conceitual das Transferências da União.
Categorias Tipo Características Exemplos
São aquelas que decorrem de
mandamento constitucional, são FPE, FPM, IPI-
Constitucionais regulamentadas por lei e realizadas de Exportação, IOF Ouro,
forma automática, e ocorrem entre Fundeb, LC 87/96
Obrigatórias
entes federativos.
São aquelas que decorrem de lei
FEX, PDDE, Projovem,
Legais específica e regulamentação própria,
Pnae, Pnate
ocorrendo entre entes federativos e
para entidades privadas sem fins

lucrativos.
Fonte: Relatório Final de Ação – ENCCLA 7/2014.
99.Por fim, mas não menos importante, cabe ressaltar que, historicamente, o Anexo III da Lei de
Diretrizes Orçamentárias da União (LDO) define as despesas que não serão objeto de limitação de
empenho, por constituírem obrigações constitucionais ou legais da união, nos termos do art. 9º, § 2º, da
LRF:
§2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do
ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de
diretrizes orçamentárias.
100.A LDO de 2018, Lei 13.473/2017, por exemplo, enfatiza o caráter restrito das despesas
elencadas em seu Anexo III:
Art. 152. O Poder Executivo incluirá despesas na relação de que trata a Seção I do Anexo III em
razão de emenda constitucional ou lei que crie obrigações para a União.
§ 1º O Poder Executivo poderá incluir outras despesas na relação de que trata o caput, desde que
demonstre que constituem obrigação constitucional ou legal da União. (grifo nosso)
101.Não por acaso, há algum tempo o Anexo III das LDO anuais relaciona o Pnae, o PDDE Básico
e o Pnate como despesas obrigatórias da União:
DESPESAS QUE NÃO SERÃO OBJETO DE LIMITAÇÃO DE EMPENHO, NOS TERMOS DO
ART. 9º, § 2º, DA LRF
Seção I - OBRIGAÇÕES CONSTITUCIONAIS OU LEGAIS DA UNIÃO
Alimentação Escolar (Lei nº 11.947, de 16/06/2009);
(...)
8. Dinheiro Direto na Escola (Lei nº 11.947, de 16/06/2009);
(...)
47. Apoio ao Transporte Escolar (Lei nº 10.880, de 09/06/2004);
102.Percebe-se, portanto, que diferentemente das ‘transferências voluntárias’, as transferências
realizadas para estes programas são ‘legais’, automáticas, vinculadas e não se submetem às exigências do
art. 25, § 1º da LRF, aos ditames do Decreto 6.170/2007 e às normas de execução estabelecidas pela
Portaria Interministerial 424/2016.
103.Diante do exposto, propõe-se que este Tribunal firme entendimento, com base no artigo 16,
inciso V, do Regimento Interno do TCU, de que as transferências dos programas Pnae, PDDE Básico e
Pnate, regulamentados, respectivamente, pelas Leis 11.947/2009 e 10.880/2004, são obrigatórias, legais e
vinculadas, cabendo ao Conselho Deliberativo do FNDE, pautado nas regras gerais estabelecidas pelas
leis de criação, nos princípios da administração pública e com respeito à obrigatoriedade da prestação de
contas, dispor sobre a metodologia de seleção e análise das prestações de contas.
104.Propõe-se também dar ciência às comissões do Senado e da Câmara dos Deputados que na
redação do projeto de lei que regulamentará o Sistema Nacional de Educação, à exemplo do art. 22 da Lei
Complementar 141/2012, existe a necessidade de definir com clareza a natureza jurídica e a classificação
das transferências destinadas aos programas educacionais suplementares universais.
III.Avaliação do modelo atual de análise, pelo FNDE, das prestações de contas do Pnae, Pnate e
PDDE Básico
105.Ao receber delegação de recursos e poderes para a execução dos programas Pnae, Pnate e
PDDE Básico, os gestores municipais e estaduais responsáveis pela utilização desses recursos assumem a
obrigação de prestar contas a quem lhe fez tal delegação, configurando, assim, o princípio da
accountability.
106.A dificuldade que o FNDE tem encontrado em analisar o grande volume de processos de
prestação de contas que anualmente dão entrada na autarquia vigora por mais de duas décadas. Em 1998,
uma auditoria operacional conduzida pelo TCU (TC 930.220/1998-6) já apontava para a possibilidade de
se melhorar a produtividade e a efetividade da análise das prestações de contas realizada pelo FNDE:
Estima-se que a atual capacidade de análise da Entidade não seja muito superior a 5 mil prestações
de contas por ano. Atualmente, existem entre 20 e 30 mil processos atrasados pendentes de análise (...).
Conforme apontado pela equipe, grande número de prestações de contas deixa de ser analisado
anualmente, não havendo efetivos mecanismos de controle e de cobrança por parte do FNDE, o que pode
vir a favorecer a má utilização dos valores transferidos e impedir a recuperação de significativo volume
de recursos desviados. (...) hoje, os técnicos desta Corte constatam uma significativa piora naquele
quadro, a ponto de não se saber, ao certo, sequer o número de prestações de contas devidas, o número de
prestações de contas apresentadas, o número de convenentes omissos ou o número de prestações de
contas aprovadas ou rejeitadas pela Instituição. (TCU, 1999)
107.À época, em seu voto, o Ministro-Relator destacou preocupação com a incapacidade de o
FNDE examinar a aplicação dos vultosos recursos descentralizados sob seu patrocínio e observou que a
autarquia, ao longo dos últimos anos, preocupara-se muito mais com o processo de liberação dos recursos
do que propriamente com os procedimentos de controle e acompanhamento da execução dos programas.
Os achados daquela auditoria podem ser agrupados em quatro pontos: a) deficiências de informatização
na área de prestação de contas; b) falta de integração entre a unidade responsável pela análise das
prestações de contas e as gerências dos programas, gerando problemas na definição das regras e
procedimentos relacionados à prestação de contas; c) necessidade de melhorar a produtividade e as
condições de trabalho dos técnicos responsáveis pela análise das prestações de contas; d) desestruturação
da área de fiscalização/monitoramento dos programas.
108.Transcorridos vinte anos, boa parte dos achados trazidos por aquela auditoria podem muito bem
ser transportados para a atualidade e são emblemáticas da solução de continuidade e do agravamento do
problema tratado nesta Representação.
109.O FNDE (Unidade Gestora 153173) gerencia todo ano soma vultosa de recursos orçamentários:
em 2016, por exemplo, foram R$ 59,9 bilhões de créditos liquidados, sendo R$ 29,8 bilhões nas
modalidades de aplicação 30, 32, 40, 42 e 50 - transferências a governos estaduais, ao Distrito Federal, a
administrações municipais e a instituições privadas sem fins lucrativos. Retirando as transferências
constitucionais do salário educação e a complementação da União ao Fundeb, restam R$ 7,334 bilhões
em transferências de recursos que geram, por consequência, a obrigação primária do órgão repassador de
acompanhar e fiscalizar a aplicação dos recursos, bem como de instaurar processo de tomada de contas
especial, quando tiver ciência de débitos apurados. No caso do FNDE, a análise das prestações de contas
assume significativa complexidade pela diversidade de programas gerenciados pela entidade, pelo volume
de prestações de contas gerado anualmente e pela capacidade limitada de análise.
110.Segundo informado pelo FNDE, o volume de prestação de contas aproximado que atualmente
chega ao órgão é da ordem de 35 mil, sendo a capacidade de análise em torno de quatro mil processos.
Essa capacidade é entendida como a instrução individual do processo, com a checagem das informações
prestadas no sistema e a emissão do parecer conclusivo. Pela Figura 1, que mostra a evolução da
obrigação de prestação de contas no período de 2004 a 2016, pode-se notar claramente a linha ascendente
de incorporação de novos processos de contas a cada ano.
Figura 1 – Evolução da quantidade de processos de contas que deram entrada no FNDE de 2004 a
2016.
Fonte: FNDE.
111.As transferências dos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico responderam por R$ 5,3 bilhões
em despesas liquidadas em 2016, que representa 72% dos recursos liquidados pela Unidade Gestora
‘FNDE 153173’ nas modalidades de aplicação 30, 32, 40, 42 e 50, retiradas as transferências
constitucionais (R$ 7,3 bilhões). Segundo informações prestadas pelo FNDE, de um total de 204.187
prestações de contas pendentes de análise na autarquia, 155.977 (76%) são referentes às transferências
automáticas, um sinal claro de que a sistemática vigente de prestação de contas anual se encontra muito
concentrada naqueles três programas educacionais.
112.A prestação de contas, segundo a Resolução CD/FNDE 2/2012, é realizada no exercício
seguinte ao do repasse dos recursos. Consiste, basicamente, na comprovação da execução da totalidade
dos recursos recebidos em cada exercício, acrescida de saldos de exercícios anteriores e dos rendimentos
de aplicações financeiras auferidos, sendo constituída a partir da inserção, no Sigpc, das informações
previstas nas respectivas resoluções que instituírem os repasses, as quais deverão ser suficientes para: a)
elaboração do relatório do cumprimento do objeto e dos benefícios alcançados; b) elaboração da relação
de bens ou serviços; c) elaboração da relação de despesas e pagamentos; d) conciliação bancária; e) outras
demonstrações da execução dos recursos.
113.O que se observa é que, invariavelmente, o Pnae, Pnate e PDDE Básico estão a gerar, todo ano,
o expressivo volume de aproximadamente 17 mil processos de prestação de contas com entrada no FNDE
sem que, associado a essa realidade, haja o tratamento inicial dessas contas por meio da aplicação de
matriz de risco, suportadas por cruzamento e mineração de dados (malhas finas) que permitam classificar
as contas por níveis de criticidade e, a partir daí, fundamentar uma atuação mais seletiva e eficiente da
autarquia condicionada à disponibilidade e capacidade de análise dos técnicos envolvidos nessa atividade.
114.As leis do Pnae, PDDE e do Pnate definem regras gerais acerca de como deverá ocorrer a
prestação de contas e as resoluções do FNDE regulamentam e detalham o procedimento. E o órgão
competente para tanto, com poderes legalmente postos pelas leis dos programas, é o Conselho
Deliberativo do FNDE. Pautado nas orientações gerais legalmente estabelecidas, e sem a rigidez das
normas sobre ‘transferências voluntárias’, compete ao Conselho Deliberativo estabelecer, por meio de
resolução, o rito do procedimento de seleção e análise das prestações de contas, além de outras normas
sobre a organização e o funcionamento dos programas.
115.O alcance da competência do Conselho Deliberativo do FNDE para regulamentar matérias
afetas aos programas em questão foi analisada pelo Departamento de Consultoria da AGU no âmbito do
por meio do Parecer 1/2016/Depconsu/PGF/AGU (NUP 23034.005013/2015-78). No caso concreto, o
órgão da AGU se pronunciou favoravelmente sobre consulta formulada pela Procuradoria Federal junto
ao FNDE, na qual foi questionado, nos termos do art. 1º, III, da Portaria PGF 424, de 16 de julho de 2013,
se seria possível a normatização, pelo Conselho Deliberativo do FNDE, de situações permissivas de
arquivamento de processos de prestação de contas referentes a transferências automáticas, em aplicação
analógica da Portaria Interministerial MP/MF/MCT 24/2008, e do art. 17 do Decreto 6.170, de 25 de
julho de 2007, que versam sobre convênios e instrumentos congêneres e que permitiram o arquivamento
de processos que atendiam a critérios previamente definidos (peça 43, p.1-17):
Art. 1º Poderão ser arquivados os processos relativos aos convênios, acordos, ajustes ou quaisquer
outros instrumentos que tratam da transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, que atendam cumulativamente às seguintes
condições:
I - prazo de vigência encerrado até 25 de julho de 2002;
II - valor registrado de até R$ 100.000,00 (cem mil reais); e
III - prestação de contas ou instrumento congênere apresentado até 31 de julho de 2007
116.Entretanto, o entendimento deste Grupo de Trabalho de que o Conselho Deliberativo detém
competência para dispor, por meio de norma infralegal, acerca da metodologia de seleção e análise das
prestações de contas, não significa que concordamos, em relação ao tratamento do passivo, com o
arquivamento de processos baseado somente nas três condições transcritas acima. Conforme será
apresentado no próximo tópico, este trabalho propõe, tanto para o passivo de contas já apresentadas e não
analisadas, como para aquelas que o serão no futuro, a seleção de prestações de contas para análise e,
consequentemente, o arquivamento em lote do restante, a partir de critérios de risco e cruzamento de
dados.
117.Naturalmente, não deverá ser admitido o arquivamento de processos submetidos à tomada de
contas especial ou objeto de denúncia ou representação. E caso surjam elementos novos caracterizadores
de irregularidade na aplicação dos recursos, os processos anteriormente arquivados deverão ser reabertos
para apuração.
118.Frente a essa situação, este Grupo de Trabalho defende o entendimento de que há de se buscar
medidas inovadoras que rompam com o paradigma de que a racionalização desse processo está na
contratação de mais pessoas, que vem sendo recorrentemente recomendado pelo Tribunal, ainda que
forma temporária, a exemplo de mutirões já realizados no passado. O acúmulo desse gigantesco
quantitativo anual de prestação de contas sem o mínimo de tratamento inicial pelo órgão repassador,
dissociado do uso de técnicas de cruzamento e de mineração de dados e do suporte da tecnologia da
informação, é sem dúvida um paradigma negativo que precisa ser revisto de forma ousada, sobretudo em
relação aos programas suplementares universais, pois a demora nas análises das contas enfraquece a
expectativa de controle na administração pública, gera a sensação de impunidade e aumenta o risco de
prescrição de eventual ação de responsabilização de agentes causadores de danos ao erário.
119.São essas as questões estruturantes que serão tratadas nas seções a seguir e onde reside, no
entender deste Grupo de Trabalho, as reais oportunidades de melhoria no processo de tratamento e análise
das prestações e contas.
III.1.Falta de metodologia de tratamento de contas de forma seletiva e com base em matriz de risco
120.Coube a este Grupo de Trabalho, no cerne deste processo de representação, responder a
seguinte questão: ‘Como o FNDE pode melhorar o processo de tratamento e análise das prestações de
contas dos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico, criando, ao mesmo tempo, um paradigma inovador e
um modelo que se apoie no princípio da eficiência da administração pública, nas boas práticas de
auditoria governamental (e que se aplique, em termos conceituais, ao processo de análise de prestação de
contas) e nos fundamentos da administração gerencial, sem fragilizar ainda mais a expectativa de controle
sobre todos os gestores que têm a obrigação de prestar contas dos recursos aplicados naqueles
programas?’. Parte-se, inicialmente, de algumas premissas que fundamentam o porquê da adoção de uma
metodologia de tratamento das contas com a aplicação de matriz de risco.
III.1.1. Premissas que fundamentam a adoção de matriz de risco
121.Considerando o volume de prestações de contas anuais que dão entrada anualmente no FNDE,
tem-se aqui a primeira premissa: não há como ter servidores suficientes para instruir todos os processos
de contas, e por mais que seja uma necessidade justificável se pedir mais e mais servidores, com base
inclusive em decisões dos órgãos de controle interno e externo, os órgãos centrais de planejamento e de
fazenda do Governo Federal dificilmente vão atender a esse pleito. Portanto a premissa aqui defendida é a
de que o FNDE precisa recorrer a uma metodologia de classificação de risco das prestações de contas
recebidas, com base em tipologias predefinidas e que venham a compor uma matriz de risco. Do
contrário, sem essa priorização, perpetuar-se-á a situação atual do elevado e crescente passivo, em que se
cobra do FNDE que todas as contas tenham que ser analisadas, independente de um conhecimento prévio,
quanto ao seu nível de criticidade/risco.
122.A questão referente ao estudo técnico necessário, em toda a administração pública, para
dimensionamento adequado de recursos humanos e estruturais dos principais órgãos da administração
pública federal repassadores de recursos é objeto de acompanhamento deste Tribunal em função do
subitem 9.1 do Acórdão 788/2006-TCU-Plenário, reiterado pelos Acórdãos 3.304/2011-TCU-Plenário
(item 9.7) e 2.927/2013-TCU-Plenário (item 9.6), correspondentes ao monitoramento da implementação
do Siconv. Tais acórdãos determinaram ao Ministério do Planejamento que:
(...) em conjunto com os órgãos e entidades da Administração Pública Federal (Direta e Indireta)
que realizem transferências voluntárias de recursos mediante convênios, acordos, ajustes, contratos de
repasse ou instrumentos congêneres, em especial (...) FNDE, elabore estudo técnico com vistas a dotar os
órgãos e entidades repassadores de recursos públicos federais da estrutura mínima necessária ao bom e
regular cumprimento de seus fins, a ser apresentado a este Tribunal no prazo de 180 (cento e oitenta) dias,
o qual deverá comportar, para cada órgão ou entidade:
9.1.1. identificação da estrutura de recursos humanos e materiais atualmente disponível para o
cumprimento dessa finalidade;
9.1.2. Identificação da estrutura de recursos humanos e materiais mínimos necessários à sua boa
atuação nas três etapas de controle da transferência voluntária de recursos públicos federais (o exame e
aprovação dos pedidos, o acompanhamento concomitante da execução e a análise das prestações de
contas), tomando-se como parâmetro, sobretudo, o montante anual de recursos repassados e o objeto da
atuação de cada órgão ou entidade;
9.1.3. as providências a serem adotadas pelo órgão ou entidade e pelo Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão para dotar o órgão ou entidade dos recursos mínimos mencionados no item 9.1.2;
9.1.4. o cronograma de implementação dessas providências, contemplando toda a programação e o
prazo de conclusão;
123.A segunda premissa é que uma análise automatizada de todos os processos de contas, da forma
como vem sendo apresentada pelo FNDE, com a emissão automática de pareceres técnico e financeiro,
não está se mostrando viável por requerer o uso de funcionalidades complexas e difíceis de serem
implantadas no sistema informatizado atualmente em uso. Mais uma vez, o que se recomenda é a
utilização de modelo de análise baseado em uma matriz de risco, utilizando técnicas como o cruzamento e
a mineração de dados para que se possa chegar a uma classificação de criticidade das prestações de contas
que dão entrada anualmente no FNDE. Ainda que algumas tipologias possam ser comuns aos três
programas, é de se esperar a construção de outras customizadas para atender às regras e especificidades
de cada programa. As áreas de negócio têm importante papel na definição e validação das tipologias, bem
como em calibrar os critérios e os pesos de pontuação, já que são elas que detêm maior conhecimento e
juízo de valor dos programas. Quanto maior for esse grau de conhecimento, maior será a capacidade de
definir uma cesta de tipologias de risco equilibrada e com qualidade.
124.A terceira premissa é a de que priorizar um conjunto de prestações de contas para instrução
mais detalhada não é deixar de analisar o universo das contas, desde que esse universo, de forma
agregada, seja submetido a filtros e testes, ou seja, a critérios de malha fina, que permita ao FNDE
classificá-las quanto ao nível de criticidade, tendo por base os indícios de inconformidades apurados a
partir das tipologias definidas na matriz de risco. E tanto melhor será essa classificação quanto mais bem
definidos forem os critérios de risco e, sobretudo, mais qualificados forem os dados e informações de
entrada no sistema. Para uma melhor calibração do modelo, as tipologias de risco selecionadas devem ser
objeto de verificação regular quanto à capacidade de classificar as contas o mais corretamente possível
quanto ao seu nível de criticidade.
125.Como quarta premissa é importante enfatizar que não se trata de um modelo que busca se
ajustar à capacidade de análise do FNDE, mas sim de um modelo inovador que classifique as contas sob a
ótica daquelas que devam ter prioridade de análise, por indícios de inconformidades mais graves, que
possam vir, por exemplo, a ensejar, débitos de maior materialidade. Além disso, com a adoção de
cruzamento de dados que gere uma malha fina no tratamento inicial das contas, o modelo também resolve
a situação de aleatoriedade com que atualmente o FNDE se depara em relação à seleção de contas, que
não segue nenhum critério estruturado de análise de risco interno ao órgão, pois, basicamente, as contas
são instruídas a partir de demandas dos órgãos de controle, de denúncias ou de antiguidade. Em que pese
que essas ocorrências representem critérios válidos, elas não permitem enxergar e tratar o universo das
contas, não se configurando em modelo estruturado de seleção.
126.A quinta premissa está na possibilidade de arquivar em lote as contas que passaram pela malha
fina e foram classificadas como de baixo risco de inconformidade. Esta premissa retoma a discussão
tratada na recomendação feita no parágrafo 103, sobre a possibilidade de o Conselho Deliberativo do
FNDE dispor, pautado nas regras gerais estabelecidas pelas leis de criação, nos princípios da
administração pública e com respeito à obrigatoriedade da prestação de contas, sobre a metodologia de
seleção e análise das prestações de contas, por amostragem, baseada em risco e em cruzamento de dados.
Bem como, consequentemente, sobre o arquivamento das contas com baixo risco de irregularidades.
127.Cabe ressaltar que o arquivamento das contas num primeiro momento não impede que sejam
posteriormente analisadas em função de denúncia, representação ou por solicitação dos órgãos de
controle.
128.Como sexta e última premissa, identifica-se a possibilidade de aplicação dessa matriz de risco
pautada pelos princípios de seletividade e da criticidade. Este Grupo de Trabalho entende que a aplicação
da matriz é uma ferramenta que auxilia as áreas técnicas do FNDE em qualificar o processo de
priorização e de escolha do que analisar (seja em relação à prestação de contas como à atividade de
acompanhamento) e de onde fiscalizar (mais vinculada à atividade de acompanhamento).
129.A figura a seguir traz a exemplificação dessa proposta de aperfeiçoamento do modelo de
tratamento e análise inicial das prestações de contas dos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico:
Figura 2 – Exemplificação da proposta de tratamento inicial das contas.
Fonte: elaboração própria.

130.Ressalvando as diferenças de metodologia existentes, a lógica por trás dessa proposta leva em
consideração o modelo da Receita Federal de checagem das declarações de imposto de renda, em que se
aplica um conceito de malha fina que, na verdade, nada mais é do que um grande filtro, a partir do
processamento de critérios e testes entre os dados declarados pelo indivíduo e dados constantes de
sistemas da própria Receita Federal e de outras bases. Feitos esses filtros preliminares, aquelas
declarações que não preencham requisitos mínimos e são ‘criticadas’ nesses testes passam para uma
segunda fase em que são analisadas com maior profundidade, inclusive podendo demandar do
contribuinte o envio de documentações comprobatórias.
III.1.2. Possíveis tipologias para a matriz de risco
131.Como fase preliminar à aplicação da matriz de risco, tem-se a definição das tipologias de risco,
como mostrado na Figura 2. Sugere-se uma cesta de tipologias associadas a seis categorias de tratamento,
que poderão ser customizadas dadas as especificidades de cada programa. Essas tipologias estão
associadas a: a) despesa e conciliação de extratos bancários; b) fornecedores; c) regras formais dos
programas; d) critério materialidade; e) demandas e resultados de ações de controle junto ao ente; f)
indicadores.
132.Não se pretende aqui invadir a competência e discricionariedade do gestor em definir as
tipologias que julgue considerar mais conveniente e oportuno à matriz de risco. O objetivo é apenas
exemplificar algumas possibilidades a partir de inconformidades tidas como mais graves, seja pelo
potencial de gerar danos ao erário, seja pelo indício de desperdício de recursos, seja pela existência de
inconformidades que possam afetar o adequado cumprimento do objeto, entre outras. A definição dessas
tipologias leva em conta também mapear os dados que hoje já existem no Sigpc e a confiabilidade do seu
registro, identificar a necessidade de coleta adicional de outros dados nas futuras prestações de contas e
verificar a oportunidade do uso de outras bases de dados para qualificar a análise da matriz de risco. É
importante frisar que aqui não se busca descontruir o esforço já empreendido no desenvolvimento do
Sigpc, mas sim tentar qualificar esse sistema como principal suporte tanto à gestão eletrônica das
prestações de contas quanto à elaboração da matriz de risco.
133.Ao sugerir a utilização de tipologias, seguindo os tópicos a seguir, o Grupo de Trabalho
entende que o FNDE deve ampliar a visão de risco para além de aspectos formais e exigências que
constam nas resoluções dos programas. Trata-se, portanto, de uma inovação com impactos normativo,
institucional e cultural na forma de atuação do FNDE, tanto na seleção daqueles entes mais críticos que
deverão ter suas contas analisadas individualmente quanto na seleção de locais de verificação in loco em
ações de acompanhamento. Fica claro, assim, que não se trata de um modelo paliativo ou de aplicação
momentânea, mas sim de um modelo estruturante que deve começar a ser pensado, discutido e
desenvolvido o quanto antes, sendo importante a constituição de grupo de contato com o TCU e a CGU
para o acompanhamento dos trabalhos.
Triagem das prestações de Contas
134.Anteriormente à aplicação das tipologias, é necessário que a função do Sigpc relacionado ao
controle da obrigação de prestar contas (OPC), atualmente em fase de desenvolvimento segundo o Plano
de Ação do FNDE decorrente do Acórdão 7790/2015-TCU-1ª Câmara (peça 40, p.1), esteja plenamente
em funcionamento, contemplando as rotinas de notificação por omissão do gestor quanto à obrigação de
prestar contas e do conselho social quanto à emissão do parecer conclusivo.
135.Dessa forma, além das prestações conclusas, somente as prestações de contas cujo prazo esteja
expirado, após terem sido feitas as notificações acerca da omissão tanto do gestor em prestar contas
quanto do conselho social em emitir o parecer conclusivo, serão submetidas às tipologias sugeridas. As
medidas por motivo de exceção, com a abertura de Tomada de Contas Especial, serão tratadas no E-TCE,
sistema de iniciativa institucional do TCU e que se encontra em fase de implantação junto, entre outros
órgãos, ao FNDE.
136.Ainda na fase preliminar, é necessário que o Sigpc aprimore as críticas na entrada de dados,
para que as prestações de contas sejam registradas de forma completa e sem erros de digitação. Críticas
na entrada da quantidade do item de compra do Pnae, do número de inscrição da DAP ou da Chave de
Acesso da Nota Fiscal Eletrônica, conforme será tratado adiante, são de extrema importância para a
seleção e análise das contas.
137.O mesmo pode ser observado em relação aos extratos bancários disponibilizados pelas
instituições financeiras parceiras. Desde 2012, a CGU vem alertando o FNDE sobre a necessidade de
regularizar junto às instituições financeiras o fluxo e a padronização dos extratos bancários, conforme
exigido pelo Decreto 7.507/2011. À época, foram constatados extratos sem o CNPJ, a razão social e o
domicílio bancário dos beneficiários (RAG 201407023, de 2013, p.63):
Recomendação 3: Implementar fluxo formal de gestão dos extratos bancários, contendo rotina de
análises e cruzamentos de dados, de forma a identificar inconsistências nas informações divulgadas
referentes aos extratos bancários, bem como o acionamento dos bancos responsáveis para correção das
inconsistências com prazos bem definidos, para que todos os recursos que deveriam ser disponibilizados
no sítio do FNDE obtenham correção tempestiva e sejam apresentados de forma pormenorizada,
facilitando o controle social.
138.Entretanto, ainda hoje a questão não foi regularizada, sobretudo em relação aos extratos
bancários disponibilizados pela Caixa Econômica Federal (CEF), conforme evidenciado nos processos do
Pnae abaixo:
Tabela 2 – Exemplos de extratos bancários incompletos.
CNPJ Razão Social Município/Estado Exercício
10.130.755/0001-64 PREF MUN de Angelim Angelim/PE 2011
11.034.741/0001-00 PREF MUN de Calcado Calcado/PE 2011
11.358.165/0001-56 PREF MUN de Custodia Custodia/PE 2011
18.132.167/0001-71 PREF MUN de Araponga Araponga/MG 2014
14.105.183/0001-14 PREF MUN de Bom Jesus da Lapa Bom Jesus da Lapa/BA 2014
11.034.741/0001-00 PREF MUN de Calcado Calcado/PE 2015
46.634.317/0001-80 PREF MUN de Barra do Turvo Barra do Turvo/SP 2015
Fonte: Sigpc.
139.A situação dos extratos do Banco do Brasil também requer providências, no sentido de que
todos venham a informar o CNPJ, a Razão Social, o banco beneficiário, agência e conta corrente dos
beneficiários dos débitos. A incompletude dos registros do Banco do Brasil pode ser constatada, por
exemplo, no extrato bancário referente ao Pnae 2015, de Brasília/DF (consulta realizada dia 21/11/17,
peça 43, p.23).
140.No caso do PDDE, na qual a execução financeira é feita, em sua grande maioria, diretamente
pelas UEx, não são registrados os documentos de despesa no sistema e o extrato bancário da EEx
disponibilizado não contem registros (Ex: PDDE 2014 e 2015, do Município de Alcobaça/BA). Isso se
deve à sistemática peculiar deste programa. Apenas nos casos em que a EEx fica responsável pela
execução financeira relacionada a escolas com até cinquenta alunos e que não possuam UEx é que o
extrato bancário disponibilizado no Sigpc registra a execução financeira.
141.No RAG 201700427, de 2016, a CGU voltou a analisar o cumprimento da recomendação feita
em 2013 em relação aos extratos e constatou seu descumprimento, em afronta ao Decreto 7.507/2011 e a
Resolução CD/FNDE 44/2011, que dispõem sobre a movimentação de recursos federais transferidos a
Estados, Distrito Federal e Municípios. Foi mencionado, ainda, que a CAIXA não tem encaminhado os
extratos bancários desde setembro de 2014.
142.Em dezembro de 2016, o Ministério Público Federal firmou Termo de Ajustamento de Conduta
com o FNDE, a CGU e as instituições financeiras (BB e CEF) para cumprimento do Decreto 7.507/2011.
Em função do ajuste, as instituições financeiras se comprometeram em cumprir a legislação e instalar
travas, de modo a impedir automaticamente a realização de transações financeiras irregulares, sobretudo
transferências para outras contas de titularidade do ente federado e transferências sem identificação de
credores e beneficiários.
143.Diante do exposto, é imprescindível que as instituições financeiras cumpram as exigências do
Decreto 7.507/2011 e passem a disponibilizar adequadamente, conforme modelo padronizado e acordado
com o FNDE, os extratos bancários das contas específicas, contendo o registro completo da execução
financeira dos programas.
144.Adicionalmente, cabe ao FNDE implementar solução de TI para a gestão e carregamento dos
extratos bancários no Sigpc, além de cotejar as informações das ordens bancárias realizadas por meio do
Sigef com os extratos bancários disponibilizados pelas instituições bancárias, de forma a averiguar a
completude dos registros.
145.Tais medidas são essenciais para subsidiar a aplicação dos critérios sugeridos nas tipologias a
seguir. Sem a regularização do fluxo, padronização e carregamento dos extratos bancários no Sigpc,
compromete-se sobremaneira a seleção e a análise financeira das prestações de contas.
146.Dessa forma, cabe dar ciência à Caixa Econômica Federal e ao Banco do Brasil que a não
disponibilização regular ao FNDE dos extratos bancários das contas específicas dos programas
educacionais instituídos pela Lei 10.880/2004, Lei 11.494/2007, Lei 11.692/2008 e Lei 11.947/2009, está
em desacordo com o Decreto 7.507/2011 e o Termo de Ajustamento de Conduta celebrado entre esta
instituição financeira, o Ministério Público Federal, a CGU e o FNDE.
Tipologias associadas à despesa e conciliação de extratos bancários
147.Essas tipologias estão associadas ao cotejo dos recursos transferidos, devolvidos, utilizados e
remanescentes nas contas específicas dos programas, bem como com a certificação da legalidade das
despesas realizadas, conforme regras financeiras presentes nos normativos.
Tabela 3 – Tipologias associadas à despesa e conciliação de extratos bancários.
Dado
Necessidade de uso
Tipologia disponível
Fundamentação de outras bases de
(código/descrição) atualmente no
dados?
Sigpc?
TP01: Divergência entre o Art.5º, § 3º da Lei 11.947/2009; art. Parcialmente. Extratos bancários.
‘saldo reprogramado do 4º, § 2º da Lei 10.880/2004. Extratos
exercício anterior’ e o incompletos.
‘Saldo a reprogramar para
o exercício seguinte’, do
Demonstrativo
Consolidado.
TP02: Divergência entre o Art.116, §1º, IV e §4º da Parcialmente. Extratos bancários.
rendimento de aplicação Lei 8.666/1993; art.38, XIII, b da Extratos
financeira declarado no Resolução CD/FNDE 26/2013; incompletos.
Sigpc e o constatado no art.14 c/c 15 da Resolução
extrato bancário. CD/FNDE 10/2013; art.7º, §6º da
Resolução CD/FNDE 5/2015.
TP03: Declaração de Art.8º, §1º da Lei 11.947/2011; Parcialmente. Extratos bancários.
devolução de recurso para art.6º, §3º da Lei 10.880/2004. Extratos
conta específica sem incompletos.
correspondente registro no
extrato bancário.
TP04: Validação de GRU Art.40 da Resolução CD/FNDE Parcialmente. Extratos bancários.
cadastrada no 26/2013; art.13 da Resolução Extratos
Demonstrativo Sintético CD/FNDE 5/2015; art.22 da incompletos.
Anual (EEx e UEx). Resolução CD/FNDE 10/2013.
TP05: Existência de Art.5º, §1º, §2º e §3º, art. 7º e art.22, Parcialmente. Extratos bancários.
créditos estranhos às §1º e §2º da Lei 11.947/2009; art.2º, Extratos
ordens bancárias realizadas §1º, §2º, §6º da Lei 10.880/2004. incompletos.
pelo FNDE (exceto os
devolvidos para conta
específica).
TP06: Pagamento de Art. 23 da Lei 11.947/2009; art.2º, Parcialmente. Extratos bancários.
tarifas e taxas bancárias no §4º da Lei 10.880/2004; art.7º, §4º e Extratos
extrato bancário. 14, §1º da Resolução 5/2015; art.38, incompletos.
IX da Resolução CD/FNDE
26/2013; art.4º, §1º, IV da
Resolução CD/FNDE 10/2013.
TP07: Lançamentos Art.38, XVII da Resolução Parcialmente. Extratos bancários.
indevidos no extrato CD/FNDE 26/2013; arts. 4º e 14 da Extratos
bancário (estranhos ao Resolução CD/FNDE 10/2013; art. incompletos.
Dado
Necessidade de uso
dados?
Sigpc?
objeto do programa). 14, da Resolução CD/FNDE 5/2015.
TP08: Limite de saque Art.7º, §8º da Resolução CD/FNDE Parcialmente. Extratos bancários.
excedido. 5/2015. Extratos
incompletos.
TP09: Transferência de Decreto 7.507/2011 e Resolução Parcialmente. Extratos bancários.
recursos das contas CD/FNDE 44/11. Extratos
específicas para outra incompletos.
conta corrente de
titularidade do próprio ente
federado (estados e
municípios).
TP10: Descentralização de Art.6º da Lei 11.947/2009. Parcialmente. Sistema de controle de
recursos da conta Relação de escolas, cadastro de
específica para entidade descentralizaçõe Entidade, proces-sos,
que não seja UEx (Pnae). s realizadas. empenhos e pa-
gamentos do PDDE.
TP11: Débitos/Pagamentos Art.8º, §2º da Lei 11.947/2009; Art. Parcialmente. Extratos bancários.
sem amparo ou cobertura 18 da Resolução CD/FNDE Extratos
em documento de despesa 10/2013; Art. 14, §5º da Resolução incompletos.
registrado no sistema. CD/FNDE 5/2015.
TP12: Variação relevante Indício de sobrepreço. Sim. Não.
no preço e quantidade
praticados para um mesmo
item de compra (pesos
maiores para preços e
quantidades destoantes da
média).
TP13: Limite individual de Art.32 da Resolução CD/FNDE Parcialmente. DAP.
venda para fornecedores 26/2013. Extratos
individuais e grupos incompletos.
informais de no máximo
R$ 20.000,00 por DAP
Familiar/ano/EEx (Pnae).
TP14: Limite para grupos Art.32 da Resolução CD/FNDE Parcialmente. DAP.
formais: 26/2013. Extratos
Valor máximo a ser incompletos.
contratado = nº de
agricultores familiares
(DAPs familiares) inscritos
na DAP jurídica x R$
20.000,00 (Pnae).
TP15: Cumprimento pela Art.8º da Resolução CD/FNDE Parcialmente. Não
EEx do prazo máximo de 26/2013. Extratos
até cinco dias úteis, a incompletos.
contar da efetivação do
crédito realizado pelo
FNDE, para transferência
Dado
Necessidade de uso
dados?
Sigpc?
dos recursos às UEx,
quando a rede for
delegada.
TP16: Pagamento, a Art.4º, § 1º, III, a Resolução Parcialmente. Extratos bancários;
qualquer título, a agente CD/FNDE 10/2013 (PDDE). Extratos Receita Federal.
público da ativa por incompletos.
serviços prestados.
TP17: Pagamento, a Art.4º, § 1º, III, da Resolução Parcialmente. Extratos bancários;
qualquer título, a empresa CD/FNDE 10/2013 (PDDE). Extratos Receita Federal.
privada com servidor incompletos.
público da ativa,
empregado de empresa
pública ou de sociedade de
economia mista por
serviços prestados.
Obs.: à exceção das tipologias TP09, TP12, TP15, TP16 e TP17, as demais tipologias já se
encontram documentadas pelo FNDE.
148.A maioria das tipologias mencionadas já se encontra documentada pelo FNDE, em função do
levantamento das regras de análise financeira do Pnae 2011 e 2012. Entretanto, nem todas foram
implementadas.
149.Percebe-se que as tipologias estão diretamente relacionadas e dependentes dos registros
presentes nos extratos bancários. O saldo bancário remanescente em conta ao final do exercício (TP01), a
divergência de valores do rendimento da aplicação financeira (TP02), as vedações relacionadas ao
pagamento de tarifas e taxas bancárias (TP06), lançamentos indevidos (TP07), limite de saque (TP08) e
transferências a outras contas de titularidade do ente (TP09) ou sem cobertura em documento registrado
no sistema (TP11) somente poderão ser detectadas caso os registros dos extratos bancários sejam
regularizados.
150.Idealmente, os campos do Sigpc referentes ao ‘saldo a reprogramar para o exercício seguinte’ e
o ‘saldo reprogramado do exercício anterior’, ambos integrantes do rol de informações do Demonstrativo
Consolidado, deveriam ser preenchidos automaticamente de acordo com as informações dos extratos
bancários. Entretanto, conforme dito, inúmeras prestações de contas estão com extratos bancários
incompletos ou mesmo em branco no Sipgc.
151.Além de que não há interoperabilidade entre as soluções tecnológicas das instituições bancárias
e o Sigpc, para preenchimento automático de certos campos da prestação de contas. Há informação no
relatório de 2016 da CGU, inclusive, de que os campos referentes aos saldos transferidos de um exercício
para o outro eram informados pelos gestores das EEx, de forma declaratória até meados de 2016, em
relação ao PDDE.
152.No caso do Pnate, o art. 8º da Resolução CD/FNDE 5/2015 admite considerar o valor declarado
pelo gestor caso não haja a informação por parte da instituição financeira: ‘§ 4º Para fins de prestação de
contas, o FNDE considerará os saldos informados pelas instituições bancárias. § 5º Na impossibilidade de
obtenção dos saldos junto às instituições bancárias, será considerado aquele declarado pelo ente executor
no Sigpc’.
153.Existem, ainda, casos de desrespeito ao Decreto 7.507/2011 e à Resolução CD/FNDE 44/2011,
com a cobrança pelas instituições financeiras de tarifas bancárias (Ex: extrato Pnae 2014, Município de
Aiuaba/CE). Outra irregularidade encontrada, que compromete sobremaneira o controle do gasto, se
refere ao repasse dos recursos creditados pelo FNDE para outra conta corrente de titularidade do próprio
ente federado beneficiário (Ex: Mun. Biritinga/BA, Pnae 2014 e Campina Grande/Paraíba, Pnae 2015)
(peça 43, p.22).
154.Adicionalmente, quando a gestão do Pnae é descentralizada para as UEx, existe a necessidade
de verificar se o detalhamento dos itens do Documento de Despesa efetuado pela UEx foi
preenchido/declarado no Sigpc (TP10). Conforme tela do Sigpc a seguir, há casos em que ao invés de o
documento de despesa registrar os itens de compra, quantidades e valores praticados nas aquisições
realizadas pelas UEx, é informado apenas o repasse de parcela à UEx, sem registro efetivo do
detalhamento dos itens da despesa (Ex: Pnae 2015, Campina Grande/Paraíba). Para estes casos, deve ser
atribuído maior peso.
Figura 3 – Tela Documento de Despesa do Pnae no Sigpc.
Fonte: Sigpc (Consulta em 22/11/2017).

155.Quanto à aferição do limite individual de venda para fornecedores individuais e grupos
informais (TP13), disciplinado pelo art. 32, I, da Resolução CD/FNDE 26/2013, o Sigpc tem todos os
registros necessários para efetuar a análise. O limite é de R$ 20.000,00 por DAP Familiar/ano/EEx.
156.Já o limite total de venda para grupos formais (TP14) é estabelecido multiplicando o número de
agricultores familiares (DAPs familiares) inscritos na DAP jurídica por R$ 20.000,00. Para essa situação,
o Sigpc não registra o número de agricultores familiares (DAP familiares) que estão vinculados à DAP
Jurídica, o que inviabiliza sua checagem por meio do sistema, necessitando recorrer a outra base de
dados.
157.Apesar de atualmente o art. 32, §1º e §2º da Resolução CD/FNDE 26/2013 atribuir às
cooperativas e/ou associações e à EEx a responsabilidade pelo controle do atendimento dos limites de
venda, entende-se necessário que o FNDE passe a ter subsídios para controlar estes limites, haja vista se
tratar de tipologia que consideramos de alto risco, frente à concentração indevida de mercado
demonstrada em operações recente de combate a corrupção.
158.O art. 24 da Portaria SEAD 1/2017 permite a disponibilização da base de dados das DAP aos
órgãos públicos interessados.
159.Nesse sentido, recomenda-se ao FNDE firmar Acordo de Cooperação Técnica ou instrumento
congênere com a Subsecretaria de Agricultura Familiar (SAF), vinculada à Secretaria Especial de
Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário (Sead), para que seja disponibilizado acesso
eletrônico aos dados das DAP ativas cadastradas na base de dados da secretaria, conforme art. 24 da
Portaria SEAD 1/2017, com vistas a subsidiar os cruzamentos sugeridos nas tipologias.
160.Quanto ao preço praticado nas aquisições da agricultura familiar (mínimo 30% do total), desde
que sejam compatíveis com os vigentes no mercado, a legislação permite que a EEx dispense a licitação e
contrate, por meio de chamada pública, fornecedores pessoa física, associações e cooperativas, detentores
de DAP física (pessoa física e grupos informais) ou jurídica (grupos formais), para fornecimento de
produtos (art. 14 da Lei 11.947/2011).
Art. 14. Do total dos recursos financeiros repassados pelo FNDE, no âmbito do Pnae, no mínimo
30% (trinta por cento) deverão ser utilizados na aquisição de gêneros alimentícios diretamente da
agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizações, priorizando-se os
assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e comunidades quilombolas.
§ 1º A aquisição de que trata este artigo poderá ser realizada dispensando-se o procedimento
licitatório, desde que os preços sejam compatíveis com os vigentes no mercado local, observando-se os
princípios inscritos no art. 37 da Constituição Federal, e os alimentos atendam às exigências do controle
de qualidade estabelecidas pelas normas que regulamentam a matéria. (grifo nosso)
161.Observa-se que a Lei 11.947/2011 possibilita a dispensa de licitação ‘desde que os preços
sejam compatíveis com os vigentes no mercado local’. Não regulamenta, entretanto, quais os parâmetros
definidos para que o preço seja considerado compatível com o mercado local. Esta previsão é
regulamentada pelo art. 29 da Resolução CD/FNDE 26/2013:
Art. 29 O preço de aquisição dos gêneros alimentícios será determinado pela EEx, com base na
realização de pesquisa de preços de mercado.
§1º O preço de aquisição será o preço médio pesquisado por, no mínimo, três mercados em âmbito
local, priorizando a feira do produtor da agricultura familiar, quando houver, acrescido dos insumos
exigidos no edital de chamada pública, tais como despesas com frete, embalagens, encargos e quaisquer
outros necessários para o fornecimento do produto. (Redação dada pela Resolução
4/2015/CD/FNDE/MEC)
§2º Na impossibilidade da pesquisa ser realizada em âmbito local, deverá ser realizada ou
complementada em âmbito territorial, estadual ou nacional, nessa ordem. (grifo nosso)
162.A disparidade entre os preços praticados nas diversas regiões do Brasil e a ausência de banco
de preço de alimentos nacional que sirva de parâmetro para a dispensa de licitação dificultam o controle
acerca dos valores praticados nas aquisições. Ademais, a permissão infralegal para que o preço seja
estipulado exclusivamente a partir de três orçamentos locais fragiliza o programa, haja vista recentes
casos de corrupção que apontaram o conluio entre as cooperativas e associações locais, que além de
outras irregularidades, combinavam previamente preços superfaturados para fundamentar a contratação.
163.Percebe-se, pois, que na intenção de promover a regionalização das compras e da pesquisa de
preço, o dispositivo da resolução deu margem para que irregularidades fossem praticadas.
164.Em relação ao assunto, cabe ressaltar iniciativa do Ministério Público Federal do Estado de São
Paulo (MPF/SP), no âmbito do Inquérito Civil 1.34.001.004130/2016-43, que tem por objeto a apuração
da regular implementação do Sigpc pelo FNDE. Conforme registros feitos em videoconferência realizada
com o MPF/SP, no dia 5/4/2017, na presença do FNDE, CGU e TCU, as seguintes medidas foram
aventadas:
a)criação de banco de preços de alimentos, de acordo com informações de centrais de
abastecimento e outras instituições públicas e privadas em cada região;
b)implementação de Nota Fiscal Eletrônica e uso de cartão magnético de débito;
c)alteração normativa das resoluções do FNDE que regulamentam o Pnae, para que previssem a
obrigação de as EEx consultar o Sistema Comprasnet como etapa obrigatória de pesquisa de preço,
conforme a Instrução Normativa MP 5/2014.
165.O entendimento do Ministério Público é o de que as fragilidades relacionadas aos preços
praticados nas aquisições poderiam ser atenuadas caso a legislação do Pnae passe a exigir como etapa
obrigatória para a definição do preço de aquisição, além da pesquisa de preço no mercado local, a
pesquisa junto ao Painel de Preços, ferramenta desenvolvida pelo MPOG a partir dos preços praticados
nas aquisições públicas dos exercícios de 2015, 2016 e 2017 e homologadas nos sistemas Comprasnet,
assim como a pesquisa dos preços praticados no Programa de Aquisição de Alimentos (PAA),
disponibilizado pela Companhia Nacional de Abastecimento (Conab). Adicionalmente, o preço poderia
ser justificado com pesquisa realizada junto às Centrais de Abastecimento (Ceasa) nos estados.
166.O TCU tem manifestado entendimento de que (Acórdão 1445/2015-TCU-Plenário):
9.3.2. para fim de orçamentação nas licitações de bens e serviços, devem ser priorizados os
parâmetros previstos nos incisos I e III do art. 2º da IN SLTI/MPOG 5/2014, quais sejam, ‘Portal de
Compras Governamentais’ e ‘contratações similares de outros entes públicos’, em detrimento dos

parâmetros contidos nos incisos II e IV daquele mesmo art. 2º, isto é, ‘pesquisa publicada em mídia
especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo’ e ‘pesquisa com os fornecedores’,
cuja adoção deve ser vista como prática subsidiária, suplementar;
167.É imprescindível que o FNDE identifique, estatisticamente, variações relevantes no preço e
quantidade praticados para um mesmo item de compra, utilizando os registros da própria base do Sigpc,
para fins de atribuição de peso na matriz de risco (TP12). Este Grupo de Trabalho entende que esta
tipologia deve ser observada pelo Conselho Deliberativo do FNDE no momento em que forem definidas
as situações permissivas de arquivamento de processos de prestação de contas do passivo já registrado no
Sigpc, referentes aos repasses automáticos no âmbito do Pnae, Pnate e PDDE, conforme analisado no
Parecer 1/2016/Depconsu/PGF/AGU (peça 43, p.1-17).
168.Quanto ao uso da Nota Fiscal Eletrônica (NF-e), há consenso entre os órgãos de controle (TCU,
CGU e MPF) de que sua utilização representaria grande avanço no controle dos gastos realizados nos
programas descentralizados pelo FNDE e deveria ser incentivada pela autarquia, principalmente nas áreas
urbanas. O modelo da Nota Fiscal Eletrônica (NF-e) é nacionalmente padronizado e permite consulta
pública centralizada e disponibilizada pela Receita Federal em portal específico.
169.A utilização da NF-e permite ao cidadão e aos órgãos de controle identificar detalhadamente os
dados sobre o emitente, o destinatário, produtos e serviços demandados, além de outras informações
relevantes para o processo de fiscalização.
170.Inclusive há orientação para que seja utilizada a NF-e nos fornecimentos para a administração
pública, conforme se observa da redação do Protocolo ICMS 42/2009, que dispõe acerca dos
estabelecimentos comerciais obrigados a emitir a NF-e:
Cláusula segunda. Ficam obrigados a emitir Nota Fiscal Eletrônica - NF-e, modelo 55, em
substituição à Nota Fiscal, modelo 1 ou 1-A, a partir de 1º de dezembro de 2010, os contribuintes que,
independentemente da atividade econômica exercida, realizem operações:
I - destinadas à Administração Pública direta ou indireta, inclusive empresa pública e sociedade de
economia mista, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
171.Idealmente, o Sigpc e a base de dados das Notas Fiscais Eletrônicas deveriam ter conexão.
Dessa forma, no momento que o gestor registrasse a ‘Chave de Acesso da Nota Fiscal Eletrônica’ no
Sigpc, o sistema preencheria automaticamente outros campos do documento de despesa, principalmente
os valores praticados e o Código NCM (Nomenclatura Comum do Mercosul). O Código NCM está
presente nas NF-e e é utilizado para classificar e identificar o produto ou mercadoria de acordo com a
nomenclatura padronizada adotada pelo Mercosul.
172.Este recurso representaria grande avanço no controle do programa, na medida em que
solucionaria a falta de padronização dos produtos adquiridos e qualificaria os registros do sistema.
173.Entretanto, nas prestações de contas, mesmo quando o tipo de documento de despesa no Sigpc
é declarado como sendo ‘Nota Fiscal Eletrônica’, o campo referente a ‘Chave de Acesso da Nota Fiscal
Eletrônica’, que viabilizaria a consulta à base da receita, não é de preenchimento obrigatório, o que
fragiliza o controle e impossibilita eventual cruzamento entre as bases.
174.Ademais, a interoperabilidade entre o Sigpc e a base da NF-e traria confiabilidade aos registros
e impediria que fossem utilizadas na prestação de contas notas fiscais estranhas ao programa, como pode
ser observado na prestação de contas do Município de Campina Grande, Paraíba, Pnae 2015. O
Documento de Despesa 002762 registrou uma NF-e cujos dados não condizem com o declarado no Sigpc.
Figura 4 – Nota Fiscal Eletrônica estranha ao Pnae registrada no Sigpc, município de Campina
Grande/PB.
Fonte: sítio NF-e (Consulta feita em 26/11/2017).

175.Constatou-se que a relação de alimentos registrados na NF-e não corresponde aos declarados
pela Secretaria de Educação do Município de Campina Grande no Sigpc (abacaxi, banana, laranja,
mamão e melancia). Além disso, o destinatário da NF-e é o Fundo Municipal de Assistência Social do
Município de Solânea, Paraíba, e não a Secretaria de Educação do Município de Campina Grande.
176.O mesmo foi observado em relação ao Documento de Despesa 002763, cujo valor total
declarado no Sigpc foi de R$ 14.057,42, para a aquisição de abacaxi, banana, laranja, mamão e melancia.
Entretanto, a NF-e (nº 25151117512503000149550010000027631187386383) registrada no Sigpc foi
emitida, na realidade, no valor total de R$ 391,33, para a aquisição de café, farinha, arroz, milho, flocos
de milho e leite. E da mesma forma, o destinatário da NF-e é o Fundo Nacional de Assistência Social do
Município de Solânea, Paraíba, e não a Secretaria de Educação do Município de Campina Grande. Não
foi testada a validade de outras NF-e deste município.
177.Neste caso, cumpre determinar ao FNDE que analise a prestação de contas do Município de
Campina Grande/Paraíba, Pnae 2015, principalmente acerca da fidedignidade dos registros dos
documentos de despesa declarados em confronto com os dados das NF-e, dando conhecimento a este
Tribunal das conclusões no prazo de 120 dias.
178.Em relação ao PDDE, devido à execução dos recursos ser feita de forma descentralizada pelos
conselhos escolares (UEx) e pelo fato de que as prestações de contas das UEx são declaradas de forma
consolidada pelas EEx no Sigpc, não são conhecidos os registros acerca do documento de despesa.
Adicionalmente, pela ausência do cartão PDDE, as compras são feitas, em sua maioria, por meio de
cheque, o que dificulta a identificação do beneficiário do pagamento.
179.Desde 2013, o art. 14 da Resolução CD/FNDE 10/2013 prevê o uso de cartão magnético para o
programa PDDE:
Art. 14 A movimentação dos recursos pelas EEx, UEx e EM somente é permitida para a aplicação
financeira de que trata o art. 15 e para pagamento de despesas relacionadas com as finalidades do
programa, devendo-se realizar por meio eletrônico, mediante utilização de cartão magnético específico do
programa, a ser disponibilizado pela agência bancária depositária dos recursos, para uso em
estabelecimentos comerciais credenciados (...). (grifo nosso)
180.Esta solução tecnológica traria transparência a um programa que, ao contrário do Pnae e Pnate,
não dispõe de registro no Sigpc que pudesse servir de base para os cruzamentos sugeridos nas tipologias.
Imprescindível, pois, a implementação urgente do cartão magnético do PDDE, contemplado com todas as
soluções de TI a serem disponibilizadas pelas instituições bancárias para uso somente nos
estabelecimentos credenciados, com limite de saque e travas automáticas de lançamentos.
181.Segundo informação do FNDE, atualmente existe projeto piloto sendo feito junto ao Banco do
Brasil e as Secretarias Estaduais de Educação do Espírito Santo e do Distrito Federal, para movimentação
dos recursos repassados em 2017. Numa segunda fase, está prevista a expansão para as redes municipais
(peça 42, p.116-117). Para uso do cartão, as UEx precisam adequar seus estatutos para disciplinar a
movimentação por meio eletrônico.
182.Entretanto, considerando que, em 2013, havia sido iniciado outro projeto piloto, sob a gestão do
ex-presidente do FNDE, senhor José Carlos de Freitas, com o mesmo objetivo de implementar o cartão e
expandi-lo aos demais estados brasileiros, e dada a importância para a transparência e controle dos gastos
realizados no PDDE, é necessário que este tribunal de contas acompanhe o desenvolvimento do atual
projeto.
183.Nesse sentido, propõe-se determinar ao FNDE que apresente a este Tribunal de Contas da
União, no prazo de 90 dias, plano de ação para implementação do Cartão PDDE e demais soluções
tecnológicas que possibilitem a transparência da execução financeira, conforme exigência do art. 14 da
Resolução CD/FNDE 10/2013, contendo:
a)medidas adotadas até o momento em relação à implementação do Cartão PDDE;
b)relação das soluções de TI demandadas junto às instituições financeiras que operacionalizam os
programas do FNDE, com vistas a dar transparência à execução financeira do PDDE (travas de
lançamentos, saques, gerenciador financeiro, etc), bem como o cronograma de implementação, com datas
e atividades programadas;
c)cronograma, com data, atividades programadas e responsáveis para: a conclusão do projeto piloto
no Distrito Federal e no Espirito Santo; expansão para a rede municipal de educação do Espírito Santo; e
expansão para os demais entes federados;
d)medidas a serem adotadas pelo FNDE para orientar as UEX acerca das adequações que serão
necessárias para utilização do cartão magnético;
e)benefícios e dificuldades encontradas.
184.Adicionalmente, cabe recomendar ao FNDE que:
a)altere os normativos infralegais que regulamentam os programas suplementares universais do
PDDE Básico, Pnate e Pnae prevendo que as EEx e as UEx passem a exigir gradativamente dos
fornecedores a emissão da Nota Fiscal Eletrônica (NF-e), em atendimento ao que preceitua o Protocolo
ICMS 42/2009;
b)passe a exigir das EEx o registro obrigatório no Sigpc da Chave de Acesso da Nota Fiscal
Eletrônica, nos casos em que o tipo de documento de despesa é declarado no Sigpc como sendo ‘Nota
Fiscal Eletrônica’;
c)alimente a base de dados do Sigpc com os códigos e descritores dos produtos constantes da
Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM), disponibilizado pelo Ministério da Fazenda, de forma a
permitir a classificação mais uniforme dos produtos inseridos nos documentos de despesa;
d)estude a viabilidade de integrar o Sigpc à base de dados da Nota Fiscal Eletrônica, de forma a
alimentar o sistema automaticamente com registros fidedignos acerca do código do produto (NCM-
Nomenclatura Comum do Mercosul), quantidades e valores praticados nas aquisições;
e)altere a Resolução CD/FNDE 26/2013 (art. 29, §1º e § 2º) para que passe a exigir das EEx e UEx,
como etapa obrigatória para a definição do preço de aquisição, além da pesquisa no mercado local, a
pesquisa dos preços praticados e cadastrados no Painel de Preços, ferramenta desenvolvida pela
Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, como também dos
praticados no Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), da Companhia Nacional de Abastecimento
(Conab) ou junto às Centrais de Abastecimento (Ceasa) nos estados;
f)firme Acordo de Cooperação Técnica ou instrumento congênere com a Subsecretaria de
Agricultura Familiar (SAF), vinculada à Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do
Desenvolvimento Agrário (Sead), para que seja disponibilizado acesso eletrônico aos dados das DAP
ativas cadastradas na base de dados da secretaria, conforme art. 24 da Portaria SEAD 1/2017, para fins de
cruzamento com as informações declaradas no Sigpc.
Tipologias associadas a fornecedores
185.Essas tipologias estão relacionadas, sobretudo, à verificação da situação cadastral dos
fornecedores, pessoas físicas e jurídicas, frente aos cadastros públicos, bem como de vínculo entre os
sócios de empresas contratadas e outros atores envolvidos com os programas governamentais.
Tabela 4 – Tipologias associadas a fornecedores.

Dado
Necessidade de
disponível
Tipologia (código/descrição) Fundamentação uso de outras
atualmente no
bases de dados?
Sigpc?
TP18: Existência de Art.87 e 97 da Lei 8.666/1993. Não. Ceis/CGU.
registro/sanção no Cadastro de
Empresas Inidôneas e
Suspensas (Ceis).
TP19: Fornecedor consta do Art.6º, III da Lei 10.522/2002. Não. Cadin.
Cadastro Informativo de
Créditos não Quitados do Setor
Público Federal (Cadin).
TP20: Fornecedor consta da Art.46 da Lei 8.443/1992 e art.97 Não. Base inidôneos
lista de Inidôneos do TCU. da Lei 8.666/1993. TCU.
TP21: Confirmação na receita Art.3º IN RFB 1634/2016. Não existe Receita Federal.
federal de inscrição dos CNPJ CNPJ das
das empresas concorrentes e empresas
vencedoras/contratadas por licitantes.
meio das licitações, chamadas
públicas e contratação
simplificada (PDDE) (inativa
na receita federal).
TP22: Contratação de empresa, Resoluções IBGE/CONCLA Não. Receita Federal.
associação ou cooperativa cujo 1/2006 e 2/2006.
ramo de atividade não condiz
com o objeto do programa.
Confirmação da Classificação
Nacional de Atividades
Econômicas, associada aos
CNPJ das empresas
concorrentes e vencedoras dos
certames.
TP23: Contratação de empresa Art.7º do Decreto 76.900/1975; Não. RAIS e/ou Caged.
omissa na RAIS; Contratação art.2º da Portaria 1.464/2016.
de empresa sem vínculos
empregatícios no ano base da
contratação (Rais
negativa/Caged).
TP24: Empresa com contrato Art.5º, IV, da Lei 12.846/2013. Sim. Não.
vigente em mais de um
município (indício de
cartelização).
TP25: Terceirização do Art.72 e 78, VI, da Lei 8.666/1993; Não. Renavam.
transporte escolar para empresa art.14, § 4º da Resolução
sem a propriedade de veículo CD/FNDE 5/2015.
suficiente na base Renavam
(empresa contratada sem a
propriedade dos veículos
declarados no contrato firmado
com a EEx).
Dado
Necessidade de
disponível
atualmente no
bases de dados?
Sigpc?
TP26: Contratação de produtor, Art.25 e 26 da Portaria Sead Não. DAP
cooperativa ou associação no 1/2017.
ramo da agricultura familiar
que não possui Declaração de
Aptidão (DAP) ou esta consta
como suspensa, ou cancelada.
TP27: Empresas contratadas Art.5º, IV, da Lei 12.846/2013; Não. TSE.
são doadoras de campanha. art.20 a 24 da Lei 9.504/1997.
TP28: Responsáveis da Indício de a empresa contratada ser Não. Cadastro Único.
empresa contratada constam do de fachada.
Cadastro Único do Governo
Federal.
TP29: Licitantes com Indício de a empresa licitante ser Não. Cadastro
endereço/CEP similar. de fachada. Nacional de
Empresas.
TP30: Representante legal de Indício de conluio. Não. Receita Federal.
cooperativa ou associação é
proprietário ou sócio de
empresa do ramo objeto do
programa.
TP31: Cooperativa ou Art.2º, V, 19 e 69 da Resolução Não. Cadastro
associação detentora de DAP CD/FNDE 26/2013. Nacional de
jurídica, licitante ou contratada Empresas.
no Pnae, cujo endereço é
sediado em outro
estado/município da federação.
TP32: Diretor de escola Art.90 e 91 da Lei 8.666/1993. Não. PDDE Web.
municipal/estadual é sócio ou Indício de conluio. Receita Federal.
tem parentesco com sócio de
empresa contratada ou licitante.
TP33: Prefeito/governador ou Art.90 e 91 da Lei 8.666/1993. Não. Receita Federal.
secretário de educação do Indício de conluio.
estado/município é sócio ou
empresa contratada.
TP34: Membro do Conselho de Art.90 e 91 da Lei 8.666/1993. Não. Receita Federal.
Alimentação Escolar é sócio ou Indício de conluio.
empresa contratada.
TP35: Existência de vínculo Art.90 e 91 da Lei 8.666/1993. Não. Receita Federal.
societário entre os sócios das Indício de conluio.
empresas licitantes.
TP36: Parentesco entre os Art.90 e 91 da Lei 8.666/1993. Não. Receita Federal.
representantes legais das Indício de conluio.
cooperativas e associações
licitantes e contratadas no Pnae.
186.As tipologias aqui relacionadas ampliam a visão de risco para além de aspectos formais e
exigências que constam nas resoluções dos programas. Conforme dito anteriormente, trata-se, portanto,
de inovação com impactos normativo, institucional e cultural na forma de atuação do FNDE.
187.Inicialmente, para identificar o histórico de eventuais irregularidades cometidas pelos
fornecedores, pessoa física ou jurídica, contratados pela administração pública, sugere-se efetuar consulta
a cadastros restritivos relacionados, por exemplo, a empresas inidôneas e suspensas (Ceis), cadastro
mantido pela CGU que tem como objetivo consolidar a relação das empresas e pessoas físicas que
sofreram sanções das quais decorra como efeito restrição ao direito de participar em licitações, e ao
Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (Cadin), como também da lista
de inidôneos do TCU (TP18, TP19 e TP20, respectivamente).
188.Adicionalmente, sugere-se consulta, a partir do CNPJ do fornecedor, à Rais e ao Caged para
verificação do número de empregados vinculados à empresa (TP23). A inexistência de vínculos
empregatícios no ano base da contratação, a declaração negativa na Rais ou mesmo a existência de
número pequeno de empregados vinculados, por exemplo, à linha de produção da empresa sugeriria
indícios de irregularidade.
189.Em relação aos fornecedores do Pnae, a Operação Alba Branca chamou atenção para a
irregularidade relacionada ao uso, pelas cooperativas e associações detentoras de DAP jurídica, de notas
fiscais forjadas de produtores cooperados (DAP física).
190.A Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) é o documento que garante aos agricultores
familiares o acesso a políticas públicas do Governo Federal, como é o caso do Pnae. Pelo sistema de
consulta ao extrato da DAP (pessoa física ou pessoa jurídica) é possível obter a relação de DAPs por
município, por CPF, CNPJ e por número da DAP.
191.Resumidamente, no caso concreto da Operação Alba Branca, os agricultores familiares,
detentores de DAP ativa e vinculada à Cooperativa Orgânica Agrícola Familiar (Coaf), não tinham
conhecimento da venda de alguns produtos à cooperativa, nem mesmo os produziam. Ou seja, houve
falsificação, pela Coaf, de notas fiscais de agricultores cooperados, além de superfaturamento.
Adicionalmente, parte dos alimentos comercializados pela Coaf às prefeituras para a merenda escolar era
comprada, na realidade, de grandes atacadistas, quando deveriam ter origem nos produtos produzidos
pelos cooperados.
192.Foi constatado, ainda, que duas das cooperativas, a Associação Agrícola Orgânica de
Bebedouro e a Horta Mundo Natural, eram sediadas num mesmo endereço, vinculado, na realidade, a um
Spa. Além disso, tais cooperativas eram usadas para simular concorrência com a Coaf, que firmava
contratos das prefeituras para fornecer a merenda escolar. Por esta razão, foram sugeridas tipologias
relacionadas à comparação do endereço nos quais estão sediados os CNPJ (sediadas as pessoas jurídicas),
ao parentesco entre seus diretores/presidentes e entre os gestores públicos e os diretores das cooperativas
e associações.
193.Em relação ao documento de despesa, o Sigpc registra informações declaratórias a respeito, por
exemplo, do número do documento, chave de acesso da nota fiscal eletrônica (facultativo), data de
entrega, a quantidade, unidade de medida, preço unitário e total e o CNPJ ou CPF do fornecedor vencedor
da licitação ou chamamento.
194.Apesar de solicitado pelo Sigpc, o número de inscrição da DAP dos fornecedores e a chave de
acesso da Nota Fiscal Eletrônica não são campos de preenchimento obrigatório e, por isso, muitos estão
em branco ou contém números inválidos. Alguns exemplos foram constatados aleatoriamente em consulta
ao Sigpc:
a) nº DAP incorreto referente à Pref. Mun. de Mazagão/AP, documento nº 0196712, do fornecedor
Lucivalda Souza Ribeiro, CPF 878.690.202-49, e documento nº 0196788, do fornecedor Napoleão Alves
de Souza, CPF 047.320.902-06;
b) nº NF-e em branco do Pnae 2016, Goiânia, documento nº 000004591, do fornecedor Adão Souza
Morais, CNPJ 02.935.054/0001-74, e do Pnae 2016, Brasília, documento nº 130441, do fornecedor Juno
Veloso Vidal dos Santos, CNPJ 37.968/0001-16.
195.O registro obrigatório do número de inscrição da DAP no Sigpc possibilitaria o cruzamento

com a base de dados da Declaração de Aptidão ao Pronaf, que haveria de ser internalizado pelo FNDE.
Possibilitaria ainda seu controle pelos conselhos sociais por meio de consulta ao sítio público
http://smap14.mda.gov.br/extratodap/.
196.De acordo com o art. 24 da Portaria SEAD 1/2017, a base de dados das DAP é franqueada aos
órgãos públicos:
Art. 24. A SAF ajustará, por meio de Acordo de Cooperação Técnica ou instrumento congênere
junto às instituições financeiras e outros órgãos e entes públicos, gestores de políticas públicas dirigidas
aos agricultores(as) familiares, a disponibilização e acesso eletrônico aos dados das DAP ativas
cadastradas na base de dados da SAF, segundo regras a serem pactuadas entre as partes.
197.Este registro é ainda mais relevante quando a contratação é feita com fornecedores detentores
de DAP jurídica (associações, cooperativas e empreendimentos). Tais entidades, na realidade, são
compostas por diversas DAP físicas e/ou jurídicas (associados e cooperados).
198.A informação sobre a lista de associados, detentores ou não de DAP físicas, relacionados a
determinada DAP Jurídica pode ser conhecida pelo sítio citado. Estes dados são relevantes na medida em
que a operação Alba Branca demonstrou a falta de vínculo efetivo entre as cooperativas e seus
cooperados, sugerindo que as formas associativas da Agricultura Familiar organizadas em pessoas
jurídicas foram criadas para compor processos de concorrência, sem efetivo funcionamento.
199.O esquema se valeu da simplicidade do processo de emissão de DAP para sua utilização
irregular. A emissão de DAP é descentralizada para diversos órgãos públicos sediados localmente e são
exigidos, basicamente, o CPF e o RG, para emissão de DAP física de Unidade Familiar de Produção
Rural, e o CPNJ, a cópia do contrato, estatuto social e regimentos internos, além da ata de eleição dos
prepostos responsáveis pela pessoa jurídica, para a emissão da DAP Jurídica (art. 14, I, ‘a’ e ‘b’ da
Portaria SAF 1, de 13 de abril de 2017).
200.Recentemente foi editada a Portaria Sead 234/2017, alterando as exigências de documentação
para emissão de DAP jurídica para cooperativas e associações e reforçando a comprovação acerca da
composição societária das entidades.
201.Como alternativa para identificar cooperativas ou associações sem capacidade operacional para
cumprir o objeto do programa, sugeriu-se consulta, a partir do CNPJ do fornecedor, à Rais e ao Caged
para verificação do número de empregados vinculados à empresa (TP23).
202.Desse modo, para que o FNDE consiga desenvolver critérios de risco relacionados à utilização
irregular de DAP (TP26 e TP31), existe a necessidade de exigir o fornecimento do número de inscrição
da DAP como campo obrigatório na prestação de contas. Adicionalmente, haveria de ser implementada
no Sigpc crítica na entrada desse dado, de acordo com padrão utilizado para formatação dos códigos
DAP.
203.Imprescindível também que o FNDE passe a exigir obrigatoriamente o registro no Sigpc do
CNPJ dos fornecedores licitantes e das cooperativas ou associações que concorreram ao chamamento
público, para fins de análise de simulação de competitividade ou indício de conluio (TP21, TP35 e TP36).
Atualmente, tanto no Pnae quanto no Pnate, o Sigpc só registra o CNPJ do fornecedor vencedor.
204.Sugere-se ainda pontuar as prestações de contas cujos fornecedores tenham mais de um
contrato vigente assinado com os municípios, atribuindo pesos de acordo com a quantidade (TP24). Além
de identificar a concentração de mercado, conjugada com a consulta à Rais, ou mesmo do Renavam
(Pnate), visa identificar empresas sem efetiva capacidade de atendimento aos contratos celebrados.
205.Em relação ao Pnate, a falta de informações sobre o detalhamento das aquisições e serviços
contratados restringe que sejam feitos cruzamentos entre os próprios registros do Sigpc, para verificação
de sobrepreços, ou com outras bases de dados do governo federal, para validação das informações
declaradas.
206.Na aba ‘Autorização de despesa’ do Sigpc, são elencados previamente pelo sistema diversos
objetos e serviços passíveis de serem adquiridos e/ou contratados pelas EEx. Entretanto, por serem
genéricos não servem de parâmetro para que o órgão possa fiscalizar a regular aplicação dos recursos.
Cita-se como exemplo os seguintes objetos e serviços listados: combustíveis e lubrificantes, estofamento
em geral, mecânica em geral, peças em geral, pneu e seguro.
207.Percebe-se que, ao contrário do que é exigido para a prestação de contas do Pnae, na qual
devem ser obrigatoriamente informados os alimentos, unidades de medida, as quantidades e os valores
das aquisições, no Pnate não é exigido, por exemplo, que seja informado qual combustível, lubrificante,
peça do veículo ou a especificação do pneu adquirido. Não se sabe ao certo, por exemplo, se o pagamento
do seguro veicular está realmente vinculado à veículos destinados ao transporte escolar, pois não são
informados os dados sobre a apólice de seguro garantia.
208.Da mesma forma como recomendado para o Pnae, existe a necessidade de o FNDE adequar o
Sigpc para que registre de forma padronizada e mais detalhada as aquisições e serviços contratados no
âmbito do Pnate. Principalmente com registros que sirvam de chave primária para cruzamentos diversos
com outras bases de dados.
209.O controle e a fiscalização dos programas dependem diretamente de o FNDE padronizar no
sistema a relação de itens passíveis de aquisição e contratação nos programas, conforme foi analisado em
relação ao uso obrigatório pelo FNDE do Código NCM (Nomenclatura Comum do Mercosul) para
identificação dos produtos adquiridos no Pnae.
210.No caso de terceirização do transporte (TP25), largamente adotada pelos municípios, não são
registrados no Sigpc a placa e o Renavam dos veículos que serão utilizados no serviço, nem a
quilometragem e o preço/km rodado contratados para cada veículo.
211.Segundo o art. 14, § 2º da Resolução CD/FNDE 5/2015: ‘Todas as despesas deverão ser em
moeda corrente do país e guardar compatibilidade com a marca e modelo do veículo, e ser executadas
diretamente pelos EEx de conformidade com a lei aplicável à espécie, observado, no que couber, a
quilometragem percorrida, hora navegada ou aluno transportado’.
212.A Figura 5 demonstra quais os campos previstos no Sigpc para os casos de terceirização do
transporte escolar pelas EEx. Apesar de exigidos, diversos campos não são preenchidos.
Figura 5 – Informações exigidas pelo Sigpc para casos de terceirização do transporte escolar
Fonte: Sigpc
213.A obrigatoriedade do registro dos dados anteriormente citados permitiria ao FNDE consultar a
base do Renavam para verificação dos dados referentes à frota de veículos de propriedade da empresa
contratada (ex.: veículo, modelo, espécie, ano de fabricação, placa, Renavam).
214.Em consulta aleatória realizada à base do Sigpc, constatou-se, por exemplo, que o Município de
Iracema/CE contratou a empresa Braga Leite Locação e Transporte Ltda. (CNPJ 11.140.080/0001-05)
para terceirização do transporte escolar em 2016. Ao acessar o sítio do município, constatou-se que a
mesma empresa havia sido contratada para o serviço em 2017, por meio do Contrato 6/2017 (Pregão
presencial 5/2017).
215.De acordo com o Contrato 6/2017, a empresa se comprometeu a executar o objeto, dispondo
dos seguintes veículos para cumprir os itinerários (peça 43, p.25-34):
Tabela 5 – Frota de veículos contratados pela Prefeitura de Iracema/CE no Pnate 2017, ref. Contrato
6/2017.
Veículo Ano Modelo Placa Propriedade

1 Micro-ônibus 1997 IMP/Asia Topic BXI 8836 Raimundo Goncalves da Silva
M.Benz/Ciferal
2 Ônibus 1999 CZV 2998 Eduardo Gomes Goncalves
Turquesa II
Braga Leite Locação e Transporte

3 Micro-ônibus* 2003 Fiat/Ducato DAJ 2972
Ltda.
4 Automóvel 2006 Fiat/Doblo DUF 9071 Jose Itamar Cavalcante
5 Micro-ônibus 1995 Imp/Asia Topic HUQ 9133 Elias Ubaldino De Oliveira
6 Ônibus* 2000 M.Benz Mpolo HWC 4125
Ltda.
7 Micro-ônibus* 2000 I/Hyundai H100 GL HWW 2961
Ltda.
8 Utilitário/Jipe 1999 Toyota Hilux SW4 HYT 2001 Francisco Ferreira de Moura
9 Camioneta* 1991 GM/Veraneio Custon JFE 4619
Ltda.
1 Braga Leite Locação e Transporte
Automóvel* 1977 5P/89CV/OCC JDU 1737
0 Ltda.
1
Utilitário/Jipe 1998 Toyota Hilux HIN 6345 Carlos Roberto Fonseca
1
1 B&C Edificacoes e Locacoes
Ônibus 1995 M.Benz OF 1620 KNG 4773
2 Eireli-Epp
1
Micro-ônibus 2010 M.Benz 413 Sprinter NMA 7301 Francisco Ridalvo Rocha da Silva
3
Fonte: Contrato 6/2017, Município Iracema/CE; Renavam.
Nota:*Veículos de propriedade da empresa.
216.Consulta realizada na base de dados do Renavam (data 16/11/2017) demonstrou que a empresa
tem a propriedade de apenas cinco veículos. Conforme a tabela, os demais veículos são de propriedade de
outras sete pessoas físicas e uma jurídica. Há que se considerar o risco de que outros municípios podem
estar nessa mesma situação, sendo oportuno que o FNDE replique esse procedimento de pesquisa a uma
amostra maior de empresas.
217.Em princípio, esta constatação não configura irregularidade. A possibilidade está expressa na
Lei 8.666/1993, que admite a subcontratação de parte do serviço até o limite admitido pela administração:
Art. 72. O contratado, na execução do contrato, sem prejuízo das responsabilidades contratuais e
legais, poderá subcontratar partes da obra, serviço ou fornecimento, até o limite admitido, em cada caso,
pela Administração.
218.Este Tribunal entende que: ‘Em licitações para contratação de serviços de transporte de pessoal,
é irregular a inserção de cláusula que proíba a sublocação, ou seja, que exija da futura contratada que
possua frota própria para execução dos serviços a serem contratados’ (Acórdão 614/2015-TCU-Plenário).
219.O art. 14, § 4º, da Resolução CD/FNDE 5/2015, que regulamenta o Pnate, dispõe que deverá
ser observado os procedimentos previstos na Lei 8.666/1993:
§ 4º Na utilização dos recursos do Pnate os EEx deverão observar os procedimentos previstos na
Lei nº 8.666/1993, no Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005, e nas legislações correlatas dos estados,
do Distrito Federal ou dos municípios.
220.Pelo fato de a resolução do Pnate não regulamentar o limite permitido para a subcontratação
dos serviços de terceirização do transporte escolar, esta atribuição fica a cargo de cada EEx e de cada
edital. Logo, atualmente não há o controle acerca do limite admitido para a subcontratação deste tipo de
serviço. O Contrato 6/2017 do Município de Iracema/CE, por exemplo, previu na Cláusula Quinta – Das
Obrigações que a contratada poderia: ‘II-subcontratar parte do objeto nos termos dos art. 72 da Lei
8.666/1993 somente mediante autorização expressa do contratante’. No caso analisado, houve a
subcontratação de 60% da frota de veículos.
221.Apesar da aparente licitude, esta prática pode possibilitar que empresas sem capacidade
operacional para executar o serviço sejam contratadas. E desta forma, acabam subcontratando terceiros,
geralmente os próprios moradores da cidade, sem a comprovação de que os veículos e/ou condutores
subcontratados atendam aos requisitos exigidos pelo Código de Transito Brasileiro. Ademais, a
subcontratação do serviço pelas empresas pode dar margem para que estas paguem valores mais baixos
que os recebidos pela prefeitura.
222.Mais temerárias são as condições dos veículos e condutores subcontratados. Não há garantia de
que atendam aos arts. 136 e 138, da Lei 9.503/1997, Código de Transito Brasileiro, que dispõem sobre a
necessidade de autorização específica do órgão de transito do estado, as características específicas do
veículo, a necessidade de inspeção semestral, o condutor ser maior que 21 anos, ter carteira de habilitação
categoria ‘D’ e não ter cometido nenhuma infração grave ou gravíssima, ou ser reincidente em infrações
médias durante os doze últimos meses. Nenhuma dessas informações é registrada no Sigpc.
223.E apesar de a legislação do Pnate (Lei 10.880/2004 e Resolução CD/FNDE 5/2015) não fixar
limite para a idade da frota, esta informação pode ser considerada para fins de atribuição de peso na
matriz de risco, tanto para os veículos terceirizados quanto para os recebidos pelo programa Caminho da
Escola (quanto mais antigo maior o peso). No caso exemplificado, observa-se que a empresa relacionou
veículo com quarenta anos de idade. Esta tipologia foi acrescentada na próxima tabela sobre as tipologias
associadas a regras formais dos programas.
224.De acordo com o Acórdão 72/2015-TCU-2ª Câmara: ‘É ilegal o transporte de alunos do ensino
fundamental em carros velhos e abertos, tais como camioneta pampa e C-10, caminhão F-4000 e
caminhão Mercedes, face ao disposto no art. 136 da Lei 9.503/1997 (Código Nacional de Trânsito)’.
225.Ocorrência semelhante foi relatada pela CGU no Relatório de Demandas Externas 201603203,
em relação ao Município de Mariluz/PR, onde a empresa prestadora de serviço de transporte escolar M.
B. Pereira Transportes (CNPJ 10.578.681/0001-23) celebrou dois contratos com a prefeitura (Contratos
02/2010 e 04/2013, Pregões Presenciais 25/2009 e 01/2013), apesar de possuir apenas um ônibus para a
prestação de serviços de transporte. Neste caso, a CGU também apontou a relação entre um vereador e o
quadro de sócios da empresa.
226.Da mesma forma o TC 001.652/2012-5 (Acórdão 4864/2013-TCU-1ª Câmara), sobre
irregularidade verificada na subcontratação, não prevista no contrato, da totalidade do objeto contratual,
relativo ao serviço de transporte escolar, no exercício de 2010, por parte da empresa Performance Rent a
Car Ltda. ME, CNPJ 04.833.168/0001-39, em face da celebração, por aquela empresa, de contratos com
proprietários de veículos da municipalidade a preços substancialmente inferiores aos ajustados com a
administração municipal de Guaramiranga/CE.
227.Tem-se como exemplo ainda o TC 034.420/2011-8 (Acórdão 2699/2013-TCU-Plenário), onde
a empresa contratada pelo Município de Farias Brito/CE celebrou diversos contratos de prestação de
serviços com transportadores particulares autônomos, por preços menores de que os recebidos pela
administração. No caso, os autônomos arcavam com as despesas referentes a revisões, serviços de
manutenção, mecânica, emplacamento e licenciamento. O relatório da TCE frisou que era prática
disseminada no estado: ‘Vale salientar que a prática aqui descrita é a tônica no Estado do Ceará (vide
diversas auditorias com o mesmo objeto desta que estão sendo levadas a cabo no âmbito deste TMS
local), o que amplia a gravidade do problema apontado’.
228.Finalizando, convém ressaltar que as tipologias TP32, TP33 e TP34, relacionadas à existência
de parentesco entre gestores e as empresas contratadas dependem de cruzamento com a base da Receita
Federal e requerem a manipulação de extensa base de dados. Dessa forma, deve ser sopesada a relação
custo-benefício e a viabilidade dos cruzamentos, frente à complexidade envolvida na análise.
229.No detalhamento da Prestação de Contas do Sigpc, aba ‘Rol de Responsáveis’, constam
registrados os dados do prefeito do município ou do governador do estado (nome, CPF, e-mail e
endereço). Os dados referentes aos diretores de escola, aos secretários estaduais e municipais de educação
e aos integrantes dos conselhos sociais não são registrados diretamente no Sigpc. Entretanto, esses
registros podem ser extraídos de outras bases do próprio FNDE e do MEC: PDDE Web, SAE, Simec e
Sigecon.
230.Diante do exposto, propõe-se recomendar ao FNDE que:
a)passe a exigir das EEx o registro obrigatório no Sigpc do CNPJ dos fornecedores que
participaram das licitações (Pnae e Pnate) e chamamentos públicos (Pnae), acompanhado de outras
informações que julgar relevantes;
b)passe a exigir das EEx o registro obrigatório no Sigpc do número de inscrição da DAP física ou
jurídicas dos fornecedores vencedores e concorrentes, relacionados à aquisição de gêneros alimentícios
diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizações;
c)firme Acordo de Cooperação Técnica ou instrumento congênere com a Subsecretaria de
ativas cadastradas na base de dados da secretaria, conforme art. 24 da Portaria SEAD 1/2017, para fins de
cruzamento com as informações declaradas no Sigpc;
d)passe a exigir das EEx o registro obrigatório no Sigpc de informações detalhadas sobre o
documento de despesa do Pnate, com a especificação pormenorizada do objeto de compra ou serviço
contratado, suas especificações, descrição, unidades de medida, quantidade e valores praticados, assim
como adotado no Pnae;
231.Adicionalmente, em relação aos serviços contratados junto a terceiros com recursos do Pnate,
propõe-se recomendar ao FNDE que:
a)passe a exigir das EEx o registro obrigatório no Sigpc do veículo, da placa, do nº Renavam, da
quilometragem contratada e do preço por quilômetro rodado para cada veículo, subcontratado ou não, que
será utilizado no serviço de terceirização do transporte escolar;
b)acrescente dispositivo na Resolução CD/FNDE 5/2015 de forma a fixar o limite admitido para
subcontratação do serviço de terceirização do transporte escolar;
c) passe a exigir das EEx o registro obrigatório no Sigpc do nome e CPF do(s) condutore(s),
vinculado(s) à EEx ou à terceirizada, para subsidiar o controle do cumprimento do disposto nos art. 138
da Lei 9.503/1997, de forma a manter a qualidade do serviço prestado;
d)em relação ao pagamento de seguro veicular com recursos do Pnate, passe a exigir das EEx o
registro obrigatório no Sigpc de dados sobre a apólice do seguro garantia contratado pela EEx para os
veículos escolares, que permitam consultar a base da Susep.
Tipologias associadas a regras formais dos programas
232.Essas tipologias são voltadas à verificação do cumprimento de regras formais dos programas,
em sua maioria expressamente registradas no arcabouço legal dos programas.
Tabela 6 – Tipologias associadas a regras formais dos programas.
Dado
Necessidade de
disponível
atualmente no
bases de dados?
Sigpc?
TP37: Aquisição de gêneros Art.22 da Resolução CD/FNDE Sim Não
alimentícios não permitidos 26/2013.
(Pnae)
TP38: Aquisição de mais que Art.23 da Resolução CD/FNDE Sim. Não.
30% de produtos enlatados, 26/2013.
embutidos, doces,
semiprontos e prontos para
consumo, concentrados (em
pó ou desidratados para
reconstituição) (Pnae).
TP39: Não comprovação de Art.24 da Resolução CD/FNDE Sim. Não.
aquisição, no percentual 26/2013.
mínimo de 30% dos recursos
destinados ao programa, de
gêneros alimentícios da
agricultura familiar (Pnae).
Dado
Necessidade de
disponível
atualmente no
bases de dados?
Sigpc?
TP40: Existência de produtos Art.24 da Resolução CD/FNDE Sim. Não.
industrializados sendo 26/2013.
adquiridos como se fossem
provenientes da agricultura
familiar, junto a DAP Física e
DAP Jurídica (Pnae).
TP41: Nutricionistas (RT e Art.10 da Resolução CFN 465/2010. Não. SIMEC/PAR;
QT) em número inferior ao Sinutri; RAIS;
exigido pelo art. 10 da Censo da
Resolução CFN 465/2010. Educação Básica.
(Pnae).
TP42: Não foi desenvolvida Art.3º, 6º, I e art. 12 da Resolução Sim. Não.
atividade de educação CD/FNDE 26/2013. Questionário
alimentar e nutricional (Pnae). Pnae e do
Conselho.
TP43: Não atendimento do Art.5º, II e 38, V, da Resolução Sim. Não.
mínimo de 200 dias letivos CD/FNDE 26/2013. Questionário
(Pnae). Pnae e do
Conselho.
TP44: Inexistência e Art.14 da Resolução CD/FNDE Sim. Não.
inadequação do cardápio 26/2013. Questionário
(Pnae). Pnae e do
Conselho.
TP45: Antiguidade da frota de Art.14, III da Resolução CD/FNDE Não. Renavam.
veículos, aplicável tanto para 5/2015; art. 136 da Lei 9.503/1997.
os veículos terceirizados
quanto para os recebidos pelo
Caminho da Escola, quanto
mais antigo maior o peso
(Pnate).
TP46: Condutor de veículo Art.14, III da Resolução CD/FNDE Não. Receita Federal.
destinado ao transporte 5/2015; art.138 da Lei 9.503/1997.
escolar com idade inferior a
vinte e um anos (Pnate).
TP47: Condutor de veículo Art.14, III da Resolução CD/FNDE Não. Renach/ Denatran.
destinado ao transporte 5/2015; art. 138 da Lei 9.503/1997
escolar sem habilitação na
categoria D (Pnate).
TP48: Condutor de veículo Art.14, III da Resolução CD/FNDE Não. Renach/ Denatran.
destinado ao transporte 5/2015; art. 138 da Lei 9.503/1997.
escolar ter cometido infração
grave ou gravíssima, ou ser
reincidente em infrações
médias durante os doze
últimos meses (Pnate).
233.As tipologias associadas às regras dos programas relacionam-se à análise técnica das prestações
de contas e parte delas decorre de registros declaratórios inseridos no Sigpc e no Sigecon. Os gestores das
EEx realizam o preenchimento do questionário constante do Sigpc e os Conselhos de Alimentação
Escolar (CAE) e Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb (Cacs/Fundeb) o
preenchimento do questionário constante do Sigecon.
234.Ambos os questionários apresentam, em sua maioria, questões idênticas, que devem ser
confrontadas pelo FNDE para verificação de divergência nas respostas e atribuição de peso na matriz de
risco.
235.Cabe ressaltar que o Tópico III.3 trata das fraquezas intrínsecas à atuação dos conselhos de
controle social e a consequência para a confiabilidade e o uso das informações registradas nos
questionários de acompanhamento e nos pareceres conclusivos como insumo à construção da matriz de
risco. Nesse sentido, sugere-se validar a utilização das informações extraídas no questionário de
acompanhamento e no parecer elaborados pelo CAE e pelo CACS/Fundeb com outros cruzamentos de
dados aplicáveis, conforme análise feita no referido Tópico III.3.
236.As tipologias relacionadas às vedações e aos limites de aquisição de alimentos no Pnae (TP37,
TP38, TP39 e TP40) são regulamentadas pelos arts. 22 e 23 da Resolução CD/FNDE 26/2013,
respectivamente:
Art. 22 É vedada a aquisição de bebidas com baixo valor nutricional tais como refrigerantes e
refrescos artificiais, bebidas ou concentrados à base de xarope de guaraná ou groselha, chás prontos para
consumo e outras bebidas similares.
Art. 23 É restrita a aquisição de alimentos enlatados, embutidos, doces, alimentos compostos (dois
ou mais alimentos embalados separadamente para consumo conjunto), preparações semiprontas ou
prontas para o consumo, ou alimentos concentrados (em pó ou desidratados para reconstituição).
Parágrafo único. O limite dos recursos financeiros para aquisição dos alimentos de que trata o caput
deste artigo ficará restrito a 30% (trinta por cento) dos recursos repassados pelo FNDE.
237.Ambos os artigos elencam uma série de conceitos de produtos vedados e restritos que devem
ser objeto de verificação pelo FNDE. O art. 22 se restringe a bebidas de baixo valor nutricional e, por
isso, tem seu controle um pouco mais facilitado. Entretanto, devido à abrangência dos conceitos presentes
no art. 23 (alimentos compostos, semiprontos, concentrados), seu controle é mais custoso. A diversidade
de produtos e nomenclaturas utilizadas em todo o Brasil e a falta de padronização destes pelo FNDE torna
a fiscalização ainda mais difícil.
238.Estes artigos necessitam de regulamentação para que sejam definidos os produtos abrangidos
pelos conceitos elencados. Conforme analisado no tópico anterior, a utilização pelo FNDE do Código
NCM (Nomenclatura Comum do Mercosul) presente na NF-e seria o ponto inicial para que estes itens
fossem padronizados e identificados.
239.A partir da identificação do produto segundo o código NCM, o detalhamento e a respectiva
unidade de medida (grama, litro, ml, saca de 5k, etc.) seriam escolhidos pelo gestor de acordo com lista
disponibilizada por caixa de menu do tipo ‘drop down’, previamente definida pelo FNDE no Sigpc, de
forma a padronizar as entradas de dados no sistema.
240.A definição taxativa dos produtos é pressuposto para o controle das vedações de aquisição de
certas bebidas (art. 22), do limite de 30% para aquisição de produtos industrializados (art. 23), como
também dos valores praticados para fins de controle dos limites individuais de venda do agricultor
familiar e do empreendedor familiar rural impostos pela resolução do programa (art. 32).
241.A fiscalização da regra de utilização mínima de 30% dos recursos para aquisição de produtos
da agricultura familiar, de certa forma, também carece de definição acerca de quais produtos são passíveis
de serem adquiridos junto a estes atores (DAP Física e DAP Jurídica). Geralmente, espera-se que os
produtos vendidos por agricultores familiares sejam alimentos in natura, sem transformação ou
processamento ou minimamente processados (legumes em conserva, frutas em calda, queijos e pães).
Produtos com maior processamento eventualmente podem ser produzidos pelas formas associativas da
Agricultura Familiar organizadas em pessoas jurídicas (DAP Jurídica).
242.Apesar de ser a exceção, não há como desconsiderar a possibilidade de aquisição de produtos

junto a cooperativas e associações (DAP Jurídica) com processamento mais sofisticado. Esses casos,
entretanto, requerem estrutura física, de recursos humanos e maquinário próprio para beneficiamento, o
que pode ser constatado, em parte, no cadastro da RAIS (tipologia sugerida).
243.Quanto ao assunto, notícias publicadas acerca da Operação Alba Branca chamaram a atenção
dos órgãos de controle para a existência de produtos industrializados sendo adquiridos como se fossem
provenientes da agricultura familiar (https://oglobo.globo.com/brasil/policia-investiga-propina-em-
contratos-de-merenda-em-sp-18511369): ‘Em tese, apenas cooperativas que compram produtos de
pequenos produtores poderiam participar. Mas, nas investigações, foi apurado que 80% dos produtos
fornecidos eram industrializados’ (grifo nosso), menciona o promotor de Bebedouro, Leonardo
Romanelli, que coordena o trabalho.
244.Sugere-se, pois, que em relação à matriz de risco, seja atribuído maior peso às prestações de
contas que contenham registros de aquisição de produtos industrializados com a agricultura familiar.
245.Ainda sobre o Pnae, o art. 10 da Resolução CFN 465/2010 fixa o número mínimo de
nutricionistas que cada EEx deve ter em seu quadro, em função do número de alunos matriculados na
educação básica. Anteriormente a julho de 2015, as EEx registravam a relação de nutricionistas no
Sistema de Cadastro de Nutricionistas do Pnae (Sinutri). Após essa data, os registros passaram a ser feitos
no Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle (Simec), Módulo Plano de Ações
Articuladas (PAR).
246.Além disso, idealmente a prefeitura ou o governo do estado deve informar a relação de
nutricionistas vinculados a seus quadros de servidores na Relação Anual de Informações Sociais (Rais).
247.Dessa forma, a partir do número de alunos matriculados na educação básica de cada EEx
(Censo da Educação Básica) e de acordo com os parâmetros fixados na Resolução CFN 465/2010,
sugere-se o confronto com o número de nutricionistas cadastrados no Simec/PAR e/ou na Rais, para
certificação acerca do atendimento do número mínimo fixado (TP41).
248.Em relação ao Pnate, a Resolução CD/FNDE 5/2015 exige que o prestador do serviço de
terceirização do transporte escolar atenda às exigências previstas nos artigos 136 e 138 da Lei 9.503/1997
(TP45, TP46, TP47 e TP48). Entretanto, as informações exigidas nas prestações de contas do Sigpc para
os casos de terceirização do transporte escolar são insuficientes para o controle do cumprimento destes
dispositivos. Conforme observado anteriormente, existe a necessidade de as EEx registrarem no Sigpc o
nome e o CPF dos condutores, vinculado(s) à EEx ou à terceirizada, para subsidiar o controle do
prestado.
249.Diante do exposto, propõe-se recomendar ao FNDE que:
a)alimente a base de dados do Sigpc com os códigos e descritores dos produtos constantes da
b)estude a viabilidade de integrar o Sigpc à base de dados da Nota Fiscal Eletrônica, de forma a
c)considerando os códigos da NCM (Nomenclatura Comum do Mercosul) alimentados pelo FNDE
no Sigpc ou automaticamente importados da NF-e, pormenorize a unidade comercial dos produtos, com a
sua descrição e a unidades de medida, de forma a padronizar as entradas de dados sobre os produtos
adquiridos no Pnae;
250.Adicionalmente, em relação aos serviços contratados junto a terceiros com recursos do Pnate,
propõe-se recomendar ao FNDE que passe a exigir das EEx o registro obrigatório no Sigpc do nome e
CPF do(s) condutore(s), vinculado(s) à EEx ou à terceirizada, para subsidiar o controle do cumprimento
do disposto nos art. 138 da Lei 9.503/1997, de forma a manter a qualidade do serviço prestado.
Tipologias associadas ao critério materialidade
251.Essas tipologias buscam atribuir maior peso na matriz de risco àquelas prestações de contas
cujo ente federativo ou mesmo fornecedor tenha recebido maior volume de recursos financeiros. Atribui
maior peso também àqueles que remanescem com recursos financeiros em conta sem execução.
Tabela 7 – Tipologias associadas ao critério materialidade.
Dado
Necessidade de
disponível
atualmente no
bases de dados?
Sigpc?
TP49: Volume recursos ISSAI 100/2013; ISSAI Sim. Não.
recebidos pela EEx (Pnae e 4000/2016; IN TCU 63/2010; Informação
Pnate) / UEx e EM (PDDE). Portaria CGU 2008/2015; NBC TA também
320/2016. disponível no
Sigef.
TP50: Fornecedores com ISSAI 100/2013; ISSAI Sim, à exceção Não.
volume elevado de recursos 4000/2016; IN TCU 63/2010; do PDDE e do
contratados ou pagos operando Portaria CGU 2008/2015; NBC TA Pnae para
dentro de um Estado, região 320/2016. alguns mu-
geográfica ou conjunto de nicípios com
municípios. delegação de
rede.
TP51: Saldo remanescente em Art.38, XX da Resolução Sim. Não.
conta bancária ao final do CD/FNDE 26/2013.
exercício em relação ao
montante repassado no ano.
TP52: Municípios com Art.6º da Resolução CD/FNDE Não. Registros
delegação de rede dos estados 26/2013. administrativos do
(Pnae). FNDE.
Fonte: Elaboração própria.
Nota: ISSAI 100/2013, estabelece princípios gerais de auditoria no setor público; ISSAI 4000/2016,
estabelece normas para auditoria de conformidade; IN TCU 63/2010, disciplina sobre a organização dos
processos de contas da administração pública federal, para julgamento do TCU; Portaria CGU 2008/2015,
institui o programa de fiscalização da aplicação de recursos federais descentralizados aos Estados,
Distrito Federal e Municípios; NBC TA 320/2016, aplicação do conceito de materialidade no
planejamento e na execução de auditoria de demonstrações contábeis.
252.A materialidade representa a importância relativa ou representatividade do volume de recursos
financeiros em determinado contexto. O próprio TCU, pela necessidade de estabelecer critérios de
seletividade para a formalização e instrução dos processos anuais de contas ordinárias, definiu que a
materialidade seria um dos critérios usualmente adotados, junto com o risco e a relevância (art. 1º,
parágrafo único, III da IN 63/2010).
253.No que se apresenta como exemplo à matriz de risco para o tratamento prévio das prestações de
contas, o conceito de materialidade pode focar em fatores quantitativos como os valores financeiros
recebidos pelas EEx, UEx ou EM (TP49), os valores pagos aos fornecedores (TP50) e até mesmo o
número de alunos beneficiados. A materialidade é na maior parte das vezes considerada em termos de
recursos monetários, mas também, pela natureza ou característica de um determinado atributo, pode
representar um fator qualitativo, como é o caso da TP52.
254.No caso da Tipologia TP50, fornecedores com volume elevado de recursos contratados pode
ser indicativo de fraude quanto à publicidade ou restrição à competitividade do processo licitatório.
Segure-se, assim, o cruzamento de dados para identificar casos em que o mesmo fornecedor vem
dominando o mercado local ou regional ou foi contratado em anos sucessivos.
255.A Tipologia TP 51 trata da existência de saldo remanescente em conta ao final do exercício.
Este dado pode tanto refletir a ausência de execução dos recursos pela EEx ou UEx, quanto estar
relacionada a atrasos nos repasses pelo FNDE. Conforme tratado no TC 025.384/2015-5, Acórdão
1007/2016-TCU-Plenário, os recursos do PDDE Básico de 2015, por exemplo, foram repassados somente
ao final do exercício, em novembro e dezembro, comprometendo o planejamento das UEx e a execução
dos recursos. Consequentemente, por conta de atrasos nos repasses e por não haver tempo hábil para a
execução dos recursos, estes acabam sendo reprogramados para o exercício seguinte. Dessa forma, deve
ser analisada a conveniência da utilização desta tipologia, principalmente nos exercícios em que são
constatados atrasos nos repasses.
256.A Tipologia TP52 foi incluída por representar maior ônus de gestão, com reflexos no volume
de recursos geridos, para aqueles municípios com delegação de rede. Pelo art. 6º da Resolução CD/FNDE
26/2013, ‘entende-se como delegação de rede a transferência da responsabilidade do Estado aos
Municípios pelo atendimento aos alunos matriculados nos estabelecimentos estaduais de ensino
localizados nas suas respectivas áreas de jurisdição no âmbito do Pnae.’. No caso dessa delegação, ‘o
Estado autoriza expressamente o repasse direto ao Município, por parte do FNDE, da correspondente
parcela de recursos financeiros para a oferta de alimentação nas escolas.’.
257.Normalmente, o critério de materialidade é marcado de acordo com uma escala de valores, em
que, com base no maior e menor valor apurado, tem-se a amplitude do intervalo que será dada pela
expressão: ((valor máximo – valor mínimo) / nº de intervalos desejado). Aos valores constantes de
intervalos de maior materialidade, pode-se atribuir pesos diferenciados. Caso algum valor alcance
patamares muito superior ou muito inferior em relação aos demais (valor atípico na distribuição ou
outlier), deverá ser descartado no cálculo dos intervalos.
Tipologias associadas a demandas e resultados de ações de controle junto ao ente
258.Essas tipologias visam sobretudo atribuir maior peso às prestações de contas que tenham sido
objeto de contestação dos mais variados atores públicos e privados envolvidos na fiscalização dos
programas.
Tabela 8 – Tipologias associadas a demandas e resultados de ações de controle junto ao ente.
Dado
Necessidade de
disponível
atualmente no
bases de dados?
Sigpc?
TP53: Prestação de Contas Art.24, § 4º da Resolução Sim Não
aprovada com ressalva ou não CD/FNDE 10/2013.
aprovada pelo Conselho Social.
TP54: Demandas de órgãos de Art.19, IV da Lei 11.947/2009; Não FNDE
controle (TCU, CGU, MPU). art.35, II da Resolução CD/FNDE
26/2013; art.16 da Resolução
CD/FNDE 5/2015.
TP55: Denúncias em geral Arts.53, 56 e 57, § 5º da Portaria Não Fontes diversas.
(reportagens, controle social, Interministerial 424/2016
ouvidorias do FNDE e de
outros órgãos).
TP56: Ente federado consta Art.29 da Lei 11.947/2009; art.15, Não Siconv.
cadastrado no Registro de § 6º, da Lei 8.666/1993; art.10, §
Inadimplência do Siconv 3º da Lei 10.880/2004.
(Registro de Irregularidade
Siconv).
259.Inevitavelmente, quando o Conselho de Alimentação Escolar ou o Conselho de
Acompanhamento e Controle Social do Fundeb emitir parecer pela reprovação das contas do ente público,
a conta deverá ser selecionada para análise, independente de qualquer outro risco identificado nas demais
tipologias. Para o caso de ressalva, haverá de ser atribuido peso na matriz de risco (TP53).
260.Da mesma forma em relação às demandas de órgãos de controle para apuração de

irregularidades porventura constatadas. Nesses casos, o FNDE não pode se furtar à análise do caso
concreto (TP54).
261.Apesar de não obrigarem o FNDE a analisar a prestação de contas, as denúncias em geral
devem ser consideradas fontes relevantes de seleção de prestações de contas. Para estes casos, sugere-se
atribuir peso significativo na matriz de risco (TP55).
262.Por fim, a última tipologia (TP56) tem como objeto de análise o ente federado. Caso este se
encontre inadimplente junto ao Siconv, por irregularidades diversas ou pela omissão na prestação de
contas de trasnferências voluntárias, sugere-se atribuir peso na matriz.
Tipologias associadas a indicadores educacionais e de estado nutricional
263.Essas tipologias sugerem a possibilidade de utilização de indicadores estranhos aos programas
Pnae, Pnate e PDDE, mas que podem retratar situações de vulnerabilidade do ente federativo, para fins de
priorização e atuação do FNDE.
Tabela 9 – Tipologias associadas a indicadores educacionais e de estado nutricional de crianças.
Dado
Necessidade de uso
dados?
Sigpc?
TP57: Índice de Meta 7 do Plano Nacional de Não Sim, Siope/ FNDE e
Desenvolvimento da Educação 2014-2024. bases estatísticas do
Educação Básica (Ideb). Inep.
TP58: Taxas de abandono Estratégias 3.13 e 7.13 do Plano Não Sim, bases estatísticas
e evasão escolar. Nacional de Educação 2014-2024. do Inep.
TP59: Taxa de sobrepeso II Plano Nacional de Segurança Não Sim, Sistema de
ou obesidade em crianças. Alimentar e Nutricional, 2016-2019, Vigilância e Ali-
Caisan, 2016; Estratégia Intersetorial mentação Nutricional
de Prevenção e Controle à Obesidade, (Sisvan).
Caisan, 2014.
264.O uso de algumas tipologias baseadas em indicadores educacionais e de estado nutricional de
crianças também pode ser critério útil na aplicação da matriz de risco, principalmente para seleção de
entes a serem visitados quando das ações anuais de acompanhamento realizadas pelas áreas técnicas dos
programas. É sob essa perspectiva, e a título de exemplo, que foram apresentados os três indicadores
constantes da Tabela 9.
265.Conforme preceitua a ISSAI 100 (princípios gerais de auditoria no setor público), a utilização
de indicadores de desempenho auxilia no processo de avaliação de risco ou análise de problema. Os
indicadores fazem parte do sistema de feedback sobre desempenho e constituem-se em importante
ferramenta tanto de planejamento quanto de controle. Os indicadores podem referir-se a objetivos mais
gerais de política pública (como a redução de taxas de abandono e evasão escolar e a melhoria de
indicadores de qualidade da educação), para os quais contribuem as entregas de programas específicos, a
exemplo do transporte escolar, da distribuição de livros didáticos, do aparelhamento de unidades de
ensino, etc.
266.O Ideb (TP57) é um indicador educacional que considera direta e conjuntamente dois fatores
que interferem na qualidade da educação: o rendimento escolar (taxas de aprovação, reprovação e
abandono), aferido pelo Censo Escolar; e o desempenho do estudante (médias de proficiência) em
avaliações padronizadas do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb). Essa combinação entre
fluxo e aprendizagem expressa, em valores de 0 a 10, o andamento dos sistemas de ensino. O Ideb é
calculado para os anos iniciais do ensino fundamental, anos finais do ensino fundamental e ensino médio.
A Meta 7 do Plano Nacional de Educação 2014-2024 tem como alvo ampliar progressivamente as médias
nacionais do Ideb, cuja projeção é bienal. As médias nacionais a serem atingidas, em 2021, são: 6,0 nos
anos iniciais do ensino fundamental; 5,5 nos anos finais do ensino fundamental; 5,2 no ensino médio
267.A evasão e o abandono (TP58) são duas situações que impactam negativamente no fluxo
escolar do aluno. O abandono, segundo conceito adotado pelo Inep, representa a condição do aluno que
deixa de frequentar a escola durante o andamento do ano letivo e retorna no ano seguinte. A evasão se
caracteriza pela ‘fuga’ do sistema de ensino sem completar o nível ou o ano de estudo, ou seja, o aluno se
matricula em determinado ano letivo, mas não se matricula no ano seguinte, independentemente de sua
condição de rendimento escolar ter sido de aprovado ou de reprovado
268.Estudos mostram que uma das causas do abando e da evasão escolar é a dificuldade de acesso
dos alunos às escolas, sobretudo em zonas rurais. Trata-se de aspecto extraescolar associado à distância
entre a moradia e a escola e às condições financeiras precárias por parte das famílias dos alunos.
Reconhecendo esse problema, o governo federal criou o Pnate, como política de assistência financeira a
estados e municípios voltada ao transporte escolar.
269.Há também uma série de estudos que consideram a alimentação como um dos principais fatores
para o bom rendimento escolar, o que justificou a criação do Pnae. Também do ponto de vista da
frequência escolar, os programas de alimentação escolar auxiliam na redução do abandono.
270.A tipologia TP 59 está associada ao problema do sobrepeso e da obesidade em crianças,
aspecto esse de grande relevância para a coordenação do Pnae. As causas determinantes do excesso de
peso estão associadas a um conjunto de fatores biológicos, comportamentais e ambientais que se inter-
relacionam. No caso de crianças e adolescentes, esses fatores incluem condições e situações presentes não
só no ambiente familiar, mas também no ambiente escolar. A preocupação do governo federal com essa
temática está presente no II Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 2016-2019, que é
constituído por um conjunto de ações que buscam garantir a segurança alimentar e nutricional e o direito
humano à alimentação adequada à população brasileira, onde se inclui o Pnae, que constitui importante
estratégia para o acesso à alimentação adequada e saudável.
271.Ante todo o exposto nesta Seção III.1, o Grupo de Trabalho considera que a utilização de
matriz de risco se mostra como método válido para o tratamento inicial do conjunto de prestações de
contas das transferências automáticas do Pnae, Pnate e PDDE Básico, levando em consideração a forma
como hoje esses programas são operacionalizados e o volume de prestação de contas gerado anualmente,
além de ser uma ferramenta que possibilita fundamentar, de maneira mais assertiva e criteriosa, quais
prestações de contas deverão ser objeto de análise prioritária por parte do FNDE e quais poderão vir a ser
objeto de arquivamento em lote.
272.Além disso, o Grupo de Trabalho também entende que, pelo fato do modelo manter a
obrigatoriedade de apresentação de contas por todos os entes recebedores de recursos e pelo fato de que o
universo das contas será submetido ao tratamento inicial de risco, a proposta de tratamento das prestações
de contas aqui sugerida não prejudica a observância dos artigos 37 e 70, parágrafo único, da Constituição
Federal, que versam, respectivamente, sobre o princípio da prestação de contas e o princípio da
publicidade.
273.Nesse sentido propõe-se recomendar ao FNDE que, apoiando-se no princípio da eficiência da
administração pública (art. 37 CF), em técnicas de auditoria governamental e em fundamentos da
administração gerencial, defina e regulamente para os programas Pnae, Pnate e PDDE Básico:
a)metodologia de tratamento inicial de prestação de contas baseada em matriz de risco, suportada
pela verificação de uma cesta de tipologias, a exemplo daquelas exemplificadas na seção III.1.2 deste
relatório, de forma a que todo o universo de contas seja submetido a malhas finas buscando identificar
qual conta tem maior risco do acometimento de irregularidades graves na execução daqueles programas;
b)parâmetros de classificação das contas segundo níveis de criticidade ou risco de inconformidades,
tendo por base as tipologias sugeridas na matriz de risco;
c)adoção de análises da matriz de risco tanto sob a dimensão horizontal (por ente, com base no
somatório dos pontos atribuídos ao conjunto de tipologias aplicadas aos programas que tiveram contas
prestadas) quanto sob a dimensão vertical (por programa, com base no somatório dos pontos atribuídos ao
conjunto de tipologias aplicadas a determinado programa);
d)critérios de emissão de pareceres conclusivos e arquivamento em lote, no caso de prestação de
contas classificadas como nível de criticidade baixo, sem prejuízo de que essas contas venham a ser
selecionadas para futura análise caso a entidade tenha ciência de fatos associados a inconformidades que
justifiquem o seu desarquivamento;
e)fluxo de trabalho associado à aplicação da matriz de risco e aos procedimentos de tratamento das
contas com risco potencial de inconformidades graves que caírem nas malhas finas;
f)informações de natureza técnica e financeira que devam obrigatoriamente constar do Sigpc (ou em
outro sistema que venha a ser criado com o mesmo objetivo) para fins de suporte à aplicação da matriz de
risco, levando em conta as tipologias predefinidas de tratamento e a necessidade de balancear os critérios
de conformidade financeira com os de conformidade técnica.
274.Além disso, entende-se oportuno, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992,
combinado com art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar ao FNDE que apresente ao
Tribunal de Contas da União, no prazo de noventa dias, plano de ação para o tratamento do estoque de
contas dos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico sem análise conclusiva, detalhando o fluxo de trabalho
a ser adotado, os critérios de tratamento, classificação e priorização das contas com base em risco ou
indícios de inconformidades ou irregularidades graves, e as justificativas para os arquivamentos.
III.2. O cenário atual de informatização da gestão das transferências automáticas do Pnae, Pnate e
PDDE Básico e as oportunidades de aperfeiçoamento das ferramentas de TI como suporte à aplicação da
matriz de risco e ao acompanhamento dos programas
275.Em associação à metodologia de tratamento das prestações de contas dos programas Pnae,
Pnate e PDDE Básico que está sendo proposta na Seção III.1 deste relatório, é imprescindível a utilização
da tecnologia da informação (TI) para dar celeridade e eficiência a esse processo, tanto no que se refere à
adoção de medidas para a solução do passivo de contas sem análise conclusiva quanto ao exame e
tratamento inicial das futuras contas que vierem a dar entrada no FNDE.
276.Além disso, o uso de TI é ferramenta de apoio e aperfeiçoamento ao processo de
acompanhamento in loco dos programas pelas áreas técnicas responsáveis. É com essa perspectiva, que o
Grupo de Trabalho apresenta, a partir de quatro apontamentos interrelacionados entre si, os aspectos que
merecem maior atenção no trato da gestão informatizada das transferências automáticas dos programas
Pnae, Pnate e PDDE Básico, e para os quais estão sendo propostas recomendações.
277.O primeiro apontamento quanto ao uso de TI e ao acesso a dados para aplicação da matriz de
risco é o de que inexiste no FNDE sistema de informação que dê suporte ao acompanhamento da
execução dos programas objeto de transferências automáticas.
278.Cabe ressaltar que o atual Sistema de Convênios (Siconv), que é gerido pelo Ministério do
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP) e foi criado em 2008, destina-se a administrar as
‘transferências voluntárias’ de recursos da União nos convênios firmados com estados, municípios,
Distrito Federal e com entidades privadas sem fins lucrativos. Portanto, não contempla as transferências
automáticas e ‘legais’ das quais fazem parte o Pnae, Pnate e PDDE Básico.
279.No gerenciamento desses três programas, o FNDE utiliza diversos sistemas, a exemplo do:
sistema PDDE Web, criado para cadastrar as unidades executoras próprias (UEx) e as entidades
executoras (EEx) que aderirem ao programa; do Sistema Integrado de Gestão Financeira (Sigef), para
emissão de documentos de gestão orçamentária e financeira no Siafi relativos a pagamentos efetuados; do
Sigpc para a prestação de contas; do Sigecon, para emissão de parecer dos conselhos no Pnate e Pnae; e
do Sinutri, para cadastro dos nutricionistas do Pnae, que agora foi migrado para o Simec. Diferentemente
da lógica do Siconv, na gestão das transferências automáticas dos programas Pnae, Pnate e PDDE cada
fase é gerida por sistemas específicos.
280.A necessidade de tornar públicos e transparentes os dados da execução financeira e a intenção
de concentrar o controle das transferências federais em um sistema de informação único são premissas
registradas periodicamente pelos órgãos de controle. Cite-se, como exemplo, o Voto elaborado pelo
Ministro Relator José Jorge no processo de auditoria de conformidade realizada no FNDE, que avaliou a
eficácia do controle sobre os recursos repassados por meio de transferências automáticas e voluntárias,
julgado pelo Acórdão 2576/2009-TCU-Plenário (TC 019.162/2008-9):
Assim, entende a equipe de auditoria que, a par das capacitações para o fortalecimento do controle
social, é crucial a adoção de medidas que confiram maior transparência à aplicação dos recursos pelos
entes executores, destacando, nesse sentido, a iniciativa do Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão com a implementação do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse – Siconv que,
integrado ao Portal de Convênios, permitirá o acompanhamento on line, via web, da execução dos
programas federais.
O senão é que o Siconv abrangerá somente as transferências voluntárias (convênios e contratos de
repasse), deixando de fora as transferências automáticas, que são parcela expressiva dos recursos
repassados, razão pela qual procede a proposta de recomendação da Unidade Técnica de que o FNDE, em
conjunto com o MPOG, analisem a viabilidade de o referido sistema passar a integrar, também, aquelas
transferências. (grifo nosso)
281.No mesmo sentido, a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro
(ENCCLA), sob a coordenação do Ministério da Justiça e Segurança Pública, tratou sobre a seguinte
ação, no exercício de 2014: Ação nº 7, ‘Propor o aperfeiçoamento dos instrumentos normativos que
garantam o uso obrigatório do Sistema de Convênios do Governo Federal (Siconv) para todas as
transferências de recursos federais para estados, municípios e entidades’, que ficou sob a coordenação da
então Secretaria de Logística e Tecnologia de Informação (SLTI/MP). De acordo com o relatório final
dessa Ação nº 7, a falta de padronização no tratamento das transferências por parte dos órgãos
concedentes acarreta a ineficiência nos procedimentos de registro, acompanhamento, controle e
transparência das informações.
282.Cabe, ainda, transcrever trecho do Relatório do Grupo de Trabalho TCU-CGU-MP, instituído
para identificar oportunidades de melhoria na gestão das transferências discricionárias, e que se
encontrava em atividade à época deste trabalho: ‘A necessária convergência de normativos mencionada
no item anterior também deve ser extrapolada para o uso de um sistema de informação unificado para a
gestão das transferências da União, em especial para as discricionárias’ (grifo nosso). Resumidamente, o
relatório aduz que a diversidade de instrumentos de transferências, legislações, procedimentos
operacionais e sistemas é antieconômico, na medida em que há duplicidade de esforços entre os
ministérios e exige que os municípios tenham de treinar seus servidores para cada tipo de transferência e
sistemas de informação.
283.Portanto, iniciativas isoladas de desenvolvimento de soluções próprias para o tratamento e
controle das informações referentes às transferências pelos órgãos concedentes impossibilitam ao governo
federal tratar essas informações e apresentá-las de forma padronizada e categorizada.
284.Em resposta a diligência do Tribunal, a Secretaria de Gestão (Seges) do MP sinalizou que o
ambiente é favorável à absorção e operação de outros tipos de transferências da União por meio do
Siconv, conforme trecho transcrito da Nota Técnica 17397/2017-MP:
Em 2017, com o ambiente mais favorável à internalização de outras transferências da União no
Siconv, esta SEGES, mediante o DETRV, vem desenvolvendo o projeto prioritário denominado ‘Modelos
de Negócio de Transferências da União’ cujo objetivo é: Realizar estudos dos modelos de negócios das
transferências da União de forma a analisar a viabilidade e os riscos de operacionalização pelo Sistema de
Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (Siconv) destas transferências, além de formular estratégias
para internalização do Siconv. O estudo envolve não somente questões operacionais e informacionais,
mas também governança das transferências, alterações em normativos e estruturas organizacionais,
capacitação, dentre outros aspectos.
285.Consta também daquela Nota Técnica que a interlocução está acontecendo no âmbito das
‘Siconversas’, que são reuniões entre a rede Siconv e os órgãos repassadores, com o objetivo de definir o
roteiro do processo de integração, com previsão de sete semanas de duração, destinadas ao nivelamento
de entendimentos e expectativas, ao diagnóstico da aderência na plataforma existente, diagnóstico técnico
do esforço de adequação da plataforma, e à conclusão do planejamento das ações complementares de
capacitação e ajustes normativos. A Seges/MP informou que, apesar de não ter sido feitas no âmbito das
Siconversas, já ocorreram três reuniões com o FNDE para analisar a viabilidade e definir o roteiro
necessário para que o Termo de Compromisso do Plano de Ações Articuladas (PAR) e os demais
instrumentos de transferências ‘legais’, relativos ao Pnae, Pnate e PDDE, pudessem ser sistematizados
dentro do Siconv.
286.Na Tabela 10, estão demonstrados os macroprocessos já implementados pelo Siconv para a
gestão das transferências voluntárias, sendo possível perceber que o sistema abarca rotinas que vão desde
os atos preparatórios até a prestação de contas, passando pelo acompanhamento da execução financeira.
Tabela 10 – Visão Geral dos macroprocessos já implementados pelo Siconv para a gestão de
convênios.
01.1.1.1 - Cadastrar Ente e Entidade
01.1.1.2 - Realizar Atualização do Cadastro
01.1.1.3 - Cadastrar Concedente Órgão de Controle
01.1.1.4 - Cadastrar Fornecedor
01.1.2.1 - Manter Usuário
02.1.1 - Levantar Necessidades
Atos
04.1.1 - Propor Políticas para Transferências Voluntárias
Preparatórios
05.1.1 - Analisar Proposta Plano de Trabalho do Orçamento Impositivo
05.1.2 - Verificar Impedimento Técnico das Emendas Individuais
06.1.1 - Formalizar Processo de Transferências Voluntárias
07.1 - Reanalisar Plano de Trabalho e Plano de Sustentação
08.1.1 - Realizar Celebração de Contrato
09.1.1 - Analisar Impedimento da Cláusula Suspensiva
10.1.1 - Realizar Compra
10.1.2 - Formalizar Contrato
11.1.1 - Autorizar Objeto Contratual
12.1 - Execução Financeira
13.1 - Paralisar Processo
Execução 14.1 - Analisar Viabilidade Físico-Financeiro
15.1.1 - Executar Contrato
16.1.1 - Acompanhar e Fiscalizar Convênio
17.1.1 - Realizar Liquidação
17.1.2 - Realizar Pagamento
17.1.3 - Realizar Devolução
18.1.1 - Efetuar Prestação de Contas
Prestação de
19.1.1 - Instaurar Tomada de Contas Especial
Contas
21.1.1 - Alteração de Contrato
Fonte: Portal dos Convênios. Consulta em 31/10/2017.
287.Os programas objeto de ‘transferências voluntárias’ para a educação básica, como são os
inclusos no Plano de Ações Articuladas (PAR), as ações agregadas do PDDE e o Proinfância são
submetidos ao parecer técnico das secretarias da estrutura do MEC, como por exemplo, Secretaria de
Educação Básica (SEB). Para estas ações, o MEC utiliza o Sistema Integrado de Monitoramento,
Execução e Controle (Simec), formado por módulos específicos para cada programa, que subsidiam as
análises técnicas.
288.Ao contrário, as ‘transferências legais’ do Pnae, Pnate e PDDE Básico não são geridas pelo
Simec, criando-se uma lacuna relacionada ao controle e acompanhamento mais tempestivo da execução
desses programas, haja vista o FNDE não dispor de sistema de informação com tal propósito.
289.Pela falta de sistema análogo ao Siconv para a gestão das transferências automáticas e ‘legais’,
tem-se na prática que, após o atendimento dos requisitos prévios que compõem os atos preparatórios para
o repasse dos recursos, a exemplo do cadastramento de informações básicas das entidades ou unidades
executoras, e após a transferência dos recursos, o FNDE não acompanha via sistema de informação a
execução dos recursos repassados pelos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico. O conhecimento de
informações sobre a execução técnica e financeira é gerado somente ao final do processo, na fase de
prestação de contas, de acordo com os registros inseridos no Sigpc, criado exclusivamente para esse fim.
290.Dada a relação entre algumas rotinas já implementadas pelo Siconv para os convênios com as
rotinas presentes nos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico, guardada a complexidade envolvida na
tarefa de adaptação do sistema para recepção das transferências automáticas, e considerando o ambiente
mais favorável à internalização de outras transferências da União no Siconv, conforme apontado pela área
responsável do MP, este Grupo de Trabalho entende oportuno recomendar à Seges/MP que dê início às
tratativas com o FNDE para que seja realizado estudo dos modelos de negócios das transferências
automáticas da educação, de forma a analisar a viabilidade e os riscos de operacionalização pelo Siconv
ou por outro sistema unificado que venha a ser criado, em conformidade com as diretrizes do projeto
prioritário denominado ‘Modelos de Negócio de Transferências da União’, detalhado no documento
‘Projetos Prioritários – Fichas Técnicas da Carteira de Projetos para 2017’.
291.O segundo apontamento a ser destacado nesta seção diz respeito à constituição, pelo FNDE, do
subGrupo de Trabalho denominado ‘Instrumentalização das ferramentas de Tecnologia da Informação’,
com a atribuição de identificar novas soluções que pudessem trazer benefícios para o processo de
prestação de contas. Ao analisar os parâmetros de tempo e custo de desenvolvimento, aderência às
necessidades do FNDE e integração com outras bases ou sistemas externos, o subgrupo chegou à
conclusão de que não existe solução única que contemple todas as fases da prestação de contas. A
referência do estudo foi o Pnae 2011-2012. Dessa forma, o subgrupo selecionou duas opções melhor
pontuadas, que estão resumidas na Tabela 11.
Tabela 11 – Soluções de uso de TI selecionadas por subgrupo de Trabalho para gestão da prestação
de contas.
Solução
Prestação de contas
(etapa, Repasse do
tipo de Recurso Análise
Recebimento Análise Financeira
transfe- Controle Técnica Medida de
rência e Social exceção
Obrig. Volunt. Obrig Volunt Obrig. Volunt. Obrig. Volunt.
sistema)
Opção 1 Sigef Sigef Sigpc Sigpc Sigecon Sigpc Sigef Sigpc Sigpc E-tce
Siconv/
Opção 2 Sigef Siconv Sigpc Siconv Sigecon Siconv Simec Sigpc E-tce
Sigpc
Fonte: FNDE. Estudo refere-se ao Pnae 2011 e 2012.
292.A primeira opção apresentada pelo subgrupo do FNDE reforça o posicionamento da Autarquia
em continuar o desenvolvimento do Sigpc como saída para a gestão das prestações de contas. Esta opção,
que tem suporte nos sistemas Sigef (repasse recursos), Sigecon (parecer dos conselhos sociais) e no
próprio Sigpc, representa o que é utilizado atualmente pela Entidade.
293.A segunda opção considera a utilização do Siconv somente para as ‘transferências voluntárias’.
Contudo, sabe-se, por exemplo, que o Siconv possui funcionalidade que permite o convenente realizar o
pagamento de fornecedores por meio da Ordem Bancária de Transferência Voluntária (OBTV). Nesse
sentido, ao invés de considerar o Sigef como solução para o repasse das ‘transferências obrigatórias’,
caberia análise, com o MP, sobre a existência ou a possibilidade de adotar solução semelhante à OBTV
para as ‘transferências obrigatórias’. O mesmo deveria ser feito para cada uma das colunas da Tabela 11
em que o Siconv não foi considerado.
294.Em face da dificuldade de integrar o Sigpc aos módulos PAR, Obras 2.0 e Emendas do Simec
para a carga dos registros das prestações de contas das ‘transferências voluntárias’, o FNDE decidiu,
estrategicamente, por repassar o desenvolvimento da funcionalidade de prestação de contas para o Simec,
tendo em vista que as informações já estão presentes neste sistema. O objetivo da Autarquia é integrar o
processo de prestação de contas no mesmo sistema que gere os atos preparatórios e o acompanhamento da
execução (peça 42, p.45):
Para a devida carga dos dados de prestações de contas de transferências voluntárias e atualização
automática desses no Sigpc, faz-se necessária a integração com os módulos PAR, Obras 2.0 e Emendas
do Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle do Ministério da Educação – SIMEC.
Entretanto, o uso do SIMEC como sistema hábil para condução final das prestações de contas tem se
mostrado favorável quando apurado desnecessário o uso de web service para alimentação de informações
em bases distintas. Ademais, com o uso de um único sistema, verifica-se maior efetividade no que se
refere à transparência e ao acesso conferidos aos agentes públicos que devem atender à obrigação de
prestar contas. Assim, sob a nova gestão, a Autarquia decidiu, estrategicamente, por desenvolver a
funcionalidade de prestação de contas no SIMEC, tendo em vista que as informações já estão presentes
neste Sistema, e, por sua vez, podem vir a ser utilizadas no âmbito da análise de contas, uma vez que
estejam sedimentadas em cada procedimento adotado pela área técnica durante a execução do
instrumento.
295.A justificativa de integrar a prestação de contas ao mesmo sistema que gere os atos
preparatórios e a execução das ações vai ao encontro da orientação dada pela alta gestão e pelo subGrupo
de Trabalho citado anteriormente. Entretanto, com a decisão do FNDE, as prestações de contas das ações
educacionais não serão geridas por um único sistema. Enquanto algumas prestações de contas passariam a
ser registradas pelos módulos específicos do Simec, outras seriam pelo Sigpc, a depender da ação
educacional.
296.A decisão do FNDE, que é baseada na dificuldade de integração do Sigpc ao Simec e fundada
na premissa de integração do processo de prestação de contas ao sistema que gere a transferência, no caso
os módulos do Simec, acaba por segregar as prestações de contas em diversos sistemas, uns sob a
gerência do MEC (módulos Simec) e outro do FNDE (Sigpc). Tal decisão dá sinais de esgotamento do
projeto inicial do Sigpc e põe em risco a sua adoção institucional como sistema unificado de gestão das
prestações de contas dos programas operados pelo FNDE.
297.Para fins deste trabalho, esse fato não prejudica a adoção da metodologia de tratamento das
contas aqui proposto, seja porque a perspectiva é a de que o Sigpc continuará a ser utilizado na gestão das
prestações de contas dos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico seja porque o conceito e a técnica da
metodologia da matriz de risco independem da solução de TI adotada, sendo o mais relevante a
estruturação de um processo e de uma rotina de cruzamento de dados com fins de apurar as tipologias
sugeridas na Seção III.1.
298.Como terceiro apontamento a ser destacado, tem-se que o alicerce para que o FNDE possa
utilizar o cruzamento de dados como ferramenta para o tratamento inicial do elevado volume anual de
contas prestadas nos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico, consoante a aplicação da metodologia de
risco detalhada na Seção III.1, passa pela qualidade da base de dados do sistema atualmente em uso, que é
o Sigpc. Quanto mais qualificados e fidedignos seus registros, melhor e mais abrangente será a análise.
299.A título de esclarecimento, convém mencionar que, enquanto o FNDE é responsável por emitir
os pareceres financeiro e conclusivo das prestações de contas dos programas educacionais, o parecer
técnico é emitido tanto pelo MEC quanto pelo FNDE, a depender do programa. No caso dos programas
Pnae, Pnate e PDDE Básico, a Portaria FNDE 629/2017 define que a Divisão de Apoio às Análises de
Prestação de Contas (Diapc) da Coordenação-Geral do Programa Nacional de Alimentação Escolar
(CGPAE), a Coordenação de Apoio ao Transporte Escolar (Coate) e a Coordenação de Execução do
Dinheiro Direto na Escola (Codde), respectivamente, são responsáveis pela emissão do parecer técnico
das prestações de contas.
300.Em 2010, o FNDE iniciou o desenvolvimento do Sigpc que previa, na sua origem, ir além do
mero registro eletrônico de dados e documentos de prestação de contas. A esse novo sistema, foi atribuída
grande expectativa quanto à automação de todas as etapas do processo de prestação e análise das contas.
Isso porque, a despeito do considerável aumento das prestações de contas que davam entrada anualmente
no FNDE, em razão da assunção da operacionalização de vários novos programas educacionais criados no
âmbito do MEC, a análise continuava sendo manual.
301.Concomitante ao Sigpc, foi desenvolvido o Sistema de Gestão de Conselhos (Sigecon),
ferramenta que permite aos Conselheiros de Alimentação Escolar ter acesso ao Relatório da Prestação de
Contas do Pnae elaborado pelo gestor, com informações sobre a execução físico-financeira do programa,
responder a questionários acerca do acompanhamento realizado ao programa e registrar o parecer
conclusivo do conselho.
302.Em virtude do desenvolvimento do Sigpc, foi editada a Resolução CD/FNDE 2/2012, que
instituiu como obrigatória, a partir de 2012, a utilização do sistema informatizado para o processamento
online de todas as fases relacionadas ao rito de prestação de contas dos recursos repassados pelo FNDE, a
título de ‘transferências voluntárias’ e ‘obrigatórias/legais’. Em seguida, a Resolução CD/FNDE 24/2013
estabeleceu orientações, critérios e procedimentos para a utilização obrigatória do Sigecon a partir de
2013. Com a criação do Sigpc, houve a migração das prestações de contas antes mantidas no Sistema de
Prestação de Contas (SISPCO) para aquele sistema.
303. A expectativa inicial era que o Sigpc, mediante cruzamentos de dados entre o que foi declarado
no sistema e a legislação aplicável aos programas, realizasse verificações automáticas quanto ao
cumprimento de formalidades documentais (análise documental), da execução financeira (análise
financeira) e da efetividade da execução física (análise técnica do cumprimento do objeto), emitindo
relatório padronizado acerca das contas prestadas.
304.Em decorrência do Acórdão 7790/2015-TCU-1ªCâmara, o FNDE tem encaminhado
regularmente ao TCU informações sobre o desenvolvimento do Sigpc. Mediante o Ofício
19341/2017/ChefiaGabin, o FNDE apresentou panorama mais atualizado das atividades concluídas e em
andamento do Sigpc. Na tabela a seguir, é possível de ser observado que, transcorrido seis anos do início
de sua utilização, o desenvolvimento das regras de análise que exigem rotinas mais complexas no Sigpc
contempla somente o Pnae 2011-2012, programa este que vem sendo utilizado como piloto para
automação das regras financeiras. Outra funcionalidade importante que carece de desenvolvimento é o
módulo de contraditório e de ampla defesa.
Tabela 12 – Panorama de desenvolvimento de funcionalidades do Sigpc, em produção e previstas.
Funcionalidades concluídas até 2017: a) acesso público às contas recebidas por meio
eletrônico; b) registro de execução das prestações de contas; c) relatório para detalhamento
das prestações de contas; d) disponibilização de serviço com o Sistema de Gestão de
Recolhimento da União (SISGRU) para validar a Guia de Recolhimento da União (GRU).
Funcionalidades pendentes ou em andamento: a) homologação do Sistema Cadin FNDE,
Gerais
responsável pelo cadastro informativo de créditos não quitados do setor público; b) estudo
para possível integração com o sistema Sigecon; c) desenvolvimento das regras para
geração do Parecer de análise para as situações ‘Aprovado’ e ‘Aprovado com ressalva’; d)
desenvolvimento de serviço com o sistema Débito TCU, para cálculo das despesas não
comprovadas.
Funcionalidades concluídas até 2017 (Pnae geral): a) inserção de documentos diversos
relativos à prestação de contas; b) questionário de acompanhamento de gestão (preenchido
pelos conselhos); c) apresentação de extratos bancários do Banco do Brasil; d) regras de
análise técnica; e) regras de triagem para análise financeira (pré-análise) das contas; f)
regras de análise financeira de divergência de saldos; g) regras de análise financeira para
verificar se o rendimento de aplicação financeira declarado na prestação de contas diverge
do apurado; h) notificação postal para as situações ‘sem ciência eletrônica’;
Funcionalidades concluídas até 2017 (Pnae 2011-2012). Regras de análise financeira
Pnae
voltadas às seguintes verificações: a) inconsistências no extrato bancário; b) recursos
devolvidos de contas específicas; c) se os recursos financeiros não utilizados foram
aplicados no mercado financeiro; d) se os valores declarados foram gastos com aquisição de
gêneros alimentícios; e) se há saldo reprogramado para o exercício seguinte; f) se houve
declaração de outras receitas; g) saldo da receita total declarada; h) despesas sem
comprovação (movimentações indevidas).
Funcionalidades pendentes ou em andamento: homologação das regras financeiras para
verificar se houve devolução de recursos através do pagamento de GRU.
Fonte: FNDE (Ofício 19341/2017/ChefiaGabin, de 28/6/2017).
305.Nota-se que as regras de análise financeira implantadas para o Pnae 2011-2012 já contemplam
em si uma série de cruzamentos de dados que se coadunam com a proposta e com algumas tipologias da
matriz de risco. Logo, é necessário que as diretorias específicas do FNDE os critérios de análise técnica e
financeira para os demais programas, cada um com suas especificidades, sendo recomendável que tais
regras tenham núcleo mínimo de tipologias atemporais. Essa condição é importante para o
desenvolvimento da matriz de risco, já que, não raras vezes, os programas sofrem alteração normativa de
um exercício para o outro, conforme se observa na consulta as resoluções expedidas pelo FNDE.
306.No entender deste Grupo de Trabalho o Sigpc se configura atualmente como a principal base de
dados de suporte ao tratamento inicial das prestações de contas. Todavia, o sistema sofre com atrasos no
seu cronograma de desenvolvimento, com a implementação parcial de módulos e funcionalidades e com a
insuficiência de dados que permitam a aplicação mais ampla e qualificada de ma¬lhas finas com base em
critérios de risco associados às tipologias de ocorrência de irregularidades e inconformidades detalhadas
na Seção III.1.
307.Por meio do Memorando 6684/2016/DIRTE, de 26/4/2016, encaminhado ao Tribunal como
anexo ao Ofício 9452/2016/Coaud/Audit, o FNDE relata: ‘Na medida em que a construção do sistema
avançou foi necessário superar desafios percebidos a partir da especificação dos requisitos funcionais’.
Foram destacadas três ocorrências que obstaculizaram o cumprimento do cronograma de
desenvolvimento do Sigpc: a) alta complexidade no fluxo de liberação da prestação de contas devido à
necessidade de se definir e construir funcionalidades específicas para programas distintos e atores
diversos; b) inexistência de interface de integração com os sistemas específicos dos atores envolvidos na
gestão e no monitoramento dos programas e projetos educacionais, cujos dados precisam ser
transformados e transferidos para viabilizar elementos que permitam o registro das contas e a sua análise
técnica e financeira; c) inconsistência entre as informações dos extratos bancários enviadas para a
autarquia e para os entes federados.
308.Não se contesta aqui a validade da solução de TI implementada pelo FNDE, mas sim que o uso
do Sigpc ainda se mostra pouco eficiente em tornar mais analítico o cruzamento e a exploração dos dados
informados nas prestações de contas anuais daqueles programas, de modo a ter maior assertividade na
priorização das contas que deverão ser objeto de uma segunda etapa de análise, a ser submetida aos
técnicos da entidade, em que se tenha maior nível de refinamento na apuração de indícios de
irregularidades e inconformidades classificados previamente na matriz de risco.
309.Apesar de não ter implementado todos os módulos previstos, o Sigpc caracteriza-se como vasto
repositório de dados de prestações de contas, além de ser o sistema que atualmente subsidiaria a
metodologia recomendada na Seção III.1 para tratamento inicial das prestações de contas. Em um
eventual cenário de adesão ao Siconv ou a qualquer outra solução de TI, não há que se cogitar a
interrupção do desenvolvimento do Sigpc até que solução alternativa esteja apta a recepcionar as
prestações de contas. Reputa-se essencial para a utilização da matriz de risco que o FNDE padronize as
regras normativas dos programas, aperfeiçoe as críticas na entrada de dados, estruture junto às instituições
financeiras parceiras os registros dos extratos bancários e busque implementar a nota fiscal eletrônica e o
cartão PDDE para as localidades aptas à utilização dessas soluções, conforme tratado na Seção III.1.
310.Em face do exposto, o Grupo de Trabalho considera oportuno recomendar ao FNDE que
regulamente as informações que devam obrigatoriamente constar do Sigpc para fins de suporte à
aplicação da matriz de risco, levando em conta as tipologias predefinidas de tratamento e a necessidade de
balancear os critérios de conformidade financeira com os de conformidade técnica.
311.Ademais, recomenda-se à Seges/MP que, na eventual decisão de utilização do Siconv como
sistema de gestão das transferências obrigatórias operacionalizadas pelo FNDE, se atente para a
manutenção da diversidade dos registros que foram sendo incorporados no Sigpc no decorrer do seu
desenvolvimento, evitando a perda de importante repositório de dados e informações para o tratamento
inicial das contas com base em tipologias de risco.
312.O quarto apontamento do Grupo de Trabalho trata da necessidade de aperfeiçoamento dos
critérios de seleção dos entes a serem fiscalizados anualmente pelo FNDE para verificação da
regularidade dos gastos, sobretudo pelo cenário posto anteriormente quanto à carência de sistema de
informação para acompanhamento da execução físico-financeira dos programas.
313.Conforme será tratado adiante, reputa-se imprescindível o aperfeiçoamento dos critérios
desenvolvidos e utilizados pelo FNDE para seleção dos entes federados beneficiários dos programas
PDDE Básico, Pnate e Pnae a serem fiscalizados e acompanhados anualmente, em atendimento à
exigência posta pelo art. 10, § 5º da Lei 10.880/2004, art. 8º, §3º da Lei 11.947/2009, art. 48, § 1º da
Resolução CD/FNDE 26/2016 e art. 23, § 1º da Resolução CD/FNDE 10/2013:
Art. 10 da Lei 10.880/2004
§ 5º O órgão ou entidade concedente dos recursos financeiros repassados à conta dos Programas de
que trata esta Lei realizará, nas esferas de governo estadual, municipal e do Distrito Federal, a cada
exercício financeiro, auditagem da aplicação dos recursos relativos a esses Programas, por sistema de
amostragem, podendo, para tanto, requisitar o encaminhamento de documentos e demais elementos que
julgar necessários, bem como realizar fiscalização in loco ou, ainda, delegar competência nesse sentido a
outro órgão ou entidade estatal.
Art. 8º da Lei 11.947/2009
§ 3º O FNDE realizará auditagem da aplicação dos recursos nos Estados, no Distrito Federal e nos
Municípios, a cada exercício financeiro, por sistema de amostragem, podendo requisitar o
encaminhamento de documentos e demais elementos necessários para tanto, ou, ainda, delegar
competência a outro órgão ou entidade estatal para fazê-lo.
Art. 48 da Resolução CD/FNDE 26/2016
§1º O FNDE realizará nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, a cada exercício
financeiro, auditagem da gestão e da aplicação dos recursos financeiros do Pnae, por sistema de
amostragem, podendo, para tanto, requisitar o encaminhamento de documentos e demais elementos que
julgar necessários, bem como realizar fiscalização ou delegar esta competência a outro órgão ou entidade.
Art. 23 da Resolução CD/FNDE 10/2013:
§ 1º O FNDE realizará, a cada exercício, auditagem na aplicação dos recursos do PDDE, pelas EEx,
UEx e EM, por sistema de amostragem, podendo, para tanto, requisitar o encaminhamento de documentos
e demais elementos que julgar necessários, bem como realizar fiscalização in loco.
314.Este tópico do trabalho encontra paralelo com a solução proposta anteriormente sobre a
metodologia de cruzamento de dados para seleção das prestações de contas a serem detidamente
analisadas pelo FNDE. Entende-se que os critérios e os riscos eleitos para aquela metodologia poderiam
servir de insumos também para a seleção, por sistema de amostragem, dos entes a serem fiscalizados pelo
FNDE anualmente.
315.De acordo com o art. 11 do Decreto 9.007/2017, compete à Diretoria de Ações Educacionais
(Dirae) planejar e coordenar a normatização e a execução do PDDE Básico, Pnate e Pnae. O PDDE e o
Pnate são acompanhados pela Coordenação de Acompanhamento da Manutenção Escolar
(Coame/CGAME/Dirae) e o Pnae pela Coordenação de Monitoramento e Avaliação do Programa
Nacional de Alimentação Escolar (Comav/CGPAE/Dirae).
316.Foram solicitados ao FNDE, por meio do Ofício 349/2017-TCU-SecexEducação (peça 32), os
documentos que formalizam a metodologia utilizada pela autarquia para definição da amostra dos entes
federados a serem fiscalizados e acompanhados anualmente, no âmbito do Pnae, Pnate e PDDE Básico.
317.Em relação ao Pnae, foi encaminhada a Nota Técnica 9/2015 CGPAE/Dirae/FNDE/MEC que
apresenta os critérios de seleção dos entes federados a serem acompanhados anualmente pela Comav
(peça 43, p.81-86). A iniciativa de normatização dos critérios de seleção foi objeto de recomendação da
CGU feita em razão da auditoria anual de contas, realizada no FNDE em 2015.
318.O acompanhamento do Pnae é feito pelo FNDE com o apoio de quinze Centros Colaboradores
de Alimentação e Nutrição (Cecanes), instituídos por meio da Portaria Interministerial 1.010/2006
(Ministérios da Educação e da Saúde):
Art. 8º Definir que os Centros Colaboradores em Alimentação e Nutrição, Instituições e Entidades
de Ensino e Pesquisa possam prestar apoio técnico e operacional aos estados e municípios na
implementação da alimentação saudável nas escolas, incluindo a capacitação de profissionais de saúde e
de educação, merendeiras, cantineiros, conselheiros de alimentação escolar e outros profissionais
interessados.
Parágrafo único. Para fins deste artigo, os órgãos envolvidos poderão celebrar convênio com as
referidas instituições de ensino e pesquisa
319.Além do apoio descentralizado dos Cecanes em alguns estados, existe coordenação específica,
subordinada à Coordenação-Geral do Programa Nacional de Alimentação Escolar, encarregada do
acompanhamento: a Coordenação de Monitoramento e Avaliação (Comav). De fato, a estrutura
organizacional do Pnae e o processo de trabalho de acompanhamento da execução do programa são mais
robustos que os do Pnate e do PDDE.
320.De forma resumida, são quatro critérios de seleção. O primeiro baseado em subcritérios
positivos de gestão (aquisição da agricultura familiar acima de 30%; PC aprovada pelo CAE sem
ressalvas; registro de pelo menos três ações de educação alimentar e nutricional, atingimento do Ideb para
os anos iniciais...). O segundo com subcritérios negativos de gestão (não aquisição de alimentos da
agricultura familiar; PC não aprovada ou não enviada pelo CAE; denúncia ouvidoria ou demandas órgãos
externos; monitoradas pela Comav a mais de dois anos, mas sem resposta de atendimento; mais de 30%
dos recursos inutilizados ao final do exercício; município com mais de 50% de crianças de 5-10 anos com
sobrepeso). O terceiro estabelecendo ao menos duas visitas por semestre a secretarias estaduais que
recebem vultosos recursos. E quarto considerando demandas emergenciais.
321.A seleção é feita atribuindo a proporcionalidade de 10% para as positivas e 90% para as
negativas, considerando, ainda, as visitas planejadas no Plano de Auditoria Interna (Paint) e pelos
Cecanes, para evitar sobreposição de trabalho.
322.Em relação ao PDDE, de acordo com o Memorando 1948/2017/Coame (peça 43, p.87-96), que
traz a programação de assistência técnica e acompanhamento do PDDE Básico e ações agregadas para o
exercício de 2017, o FNDE diferencia as atividades de assistência técnica e de acompanhamento, as quais
podem ser realizadas à distância (pesquisas online, web conferências, e-mail, telefone...) ou
presencialmente, em regime de parceria com os entes federados.
323.Para a seleção dos entes a receberem atividades presenciais de assistência técnica do PDDE, o
FNDE, fundamentado na economia de gastos, busca visitar mais de um ente federado numa mesma
viagem. O critério utilizado para a seleção é pautado pela priorização daqueles entes com acesso à
internet precário para consecução de iniciativas à distância, sem se ater, portanto, a critérios de risco. Em
relação às atividades presenciais de monitoramento, cabe transcrever trecho do documento que aponta a
ausência e a necessidade de definição de critérios de seleção baseados em risco:
9.3 A definição dos entes federados a serem objeto das atividades de monitoramento apenas se
efetivará após o desenvolvimento e adoção de metodologia para avaliação dos fatores de risco no âmbito
do PDDE, em conformidade com a recomendação da Controladoria Geral da União (CGU) providencia
que será implementada quando da conclusão de levantamento, tratamento e cruzamento de dados sobre a
execução do programa, referente a 2016, e da efetivação de estudos preliminares quanto à aplicabilidade
do instrumento com esse fim.
324.Em relação ao Pnate, a Coordenações de Apoio ao Transporte Escolar e a Coordenação de
Apoio ao Caminho da Escola estruturaram, em uma matriz de risco, os critérios para seleção dos entes
que foram acompanhados pelo FNDE em 2016. Entretanto, a matriz não foi formalizada por meio de
normativo interno do FNDE, como feito no Pnae. Adicionalmente, não foi informado o plano de
acompanhamento de 2017.
325.A matriz de 2016 considerou aspectos de materialidade, risco e relevância. Quanto à
materialidade, considerou a porcentagem do transporte rural, porcentagem da execução de recursos pelo
município (quanto menor, maior a pontuação), ano e região geográfica de atendimento (quanto mais
antigo o último veículo recebido, maior a pontuação) e recursos transferidos (quanto maior o volume,
maior a pontuação).
326.Os critérios de risco foram: prestação de contas do último exercício (enviadas ou não) e parecer
conclusivo do controle social (enviado ou não). E os critérios de relevância foram: municípios que foram
alvo de auditoria de órgãos de controle e que foram alvo de denúncias em geral. A explicação dos
critérios e a matriz com a pontuação estão detalhados no Memorando 7278/2017/DIRAE e no Programa
de Monitoramento e Capacitação 2016, acostados à peça 43, p.97-109.
327.Cabe ressaltar, entretanto, que apenas seis dos doze municípios previstos na matriz de risco do
Pnate foram objeto de acompanhamento pelo FNDE em 2016, que alegou falta de recursos humanos.
Contudo, a autarquia fez o acompanhamento do Pnate em outros municípios, não priorizados pela matriz
de risco, aproveitando a oportunidade e a conveniência de acompanhamento realizado no âmbito do
PDDE.
328.A justificativa da falta de pessoal é recorrente, conforme expresso no Relatório de Auditoria de
Gestão (RAG) do FNDE, exercício de 2014. Frisa-se que à época, o FNDE havia aplicado outros critérios
pautados, sobretudo, na solicitação de capacitação pelo próprio município, existência de problemas na
prestação de contas com suspensão dos repasses, existência de denúncias e fiscalizações da CGU ou do
TCU e recebimento de considerável volume de recursos no âmbito do Pnate:
Analisando os demais critérios, verifica-se que seis municípios foram selecionados com base no
item ‘demandas externas’ e 28, ou seja, 47,5% do total de municípios monitorados, foram escolhidos por
serem adjacentes. Assim, verifica-se que não há a aplicação de uma matriz de risco sistematizada na
seleção dos entes federados a serem acompanhados, já que uma matriz envolve a seleção dos municípios
em situações mais críticas, englobando todos os fatores considerados de risco em uma só análise. Essa
ausência de uma matriz de risco sistematizada para o Pnate fica evidente quando se verifica que do total
de municípios visitados, 47,5% foram escolhidos pelo critério da adjacência, ou seja, sem considerar a
situação do município.
329.A mesma situação de restrição orçamentária e de pessoal foi relatada no RAG de 2015 referente
ao PDDE:
Ao ser questionado sobre o motivo de ter realizado apenas 41% da meta prevista para
monitoramentos presenciais em 2015, o FNDE informou, por meio do Memorando nº
6576/2016/CGAME, de 18 de abril de 2016, que as restrições orçamentárias e financeiras impostas à
Autarquia inviabilizaram o custeio de despesas com diárias e passagens dos técnicos para deslocamento
aos entes federados, indispensável para realização dessas atividades in loco.
330.Depreende-se da situação levantada em 2014, 2015 e 2016 que o FNDE tem se deparado com
restrição orçamentária e de recursos humanos para desenvolver regularmente o acompanhamento dos
programas. A situação é agravada pelo fato de que, naturalmente, os setores responsáveis pelo
acompanhamento dos programas PDDE, Pnae e Pnate elaboram critérios de seleção distintos para cada
programa, dada suas peculiaridades.
331.Consequentemente, a demanda por recursos orçamentários e pessoal aumenta, na medida em
que, inevitavelmente, cada setor, ao aplicar seus critérios, acaba por selecionar para acompanhamento
municípios diferentes para cada programa. Se por um lado, a sistemática, dissociada por programa,
focaliza o acompanhamento especificamente nos municípios com riscos relacionados a um único
programa, por outro não possibilita a economicidade, a oportunidade e a conveniência do aproveitamento
de uma mesma visita para acompanhar mais de um programa.
332.A interação entre as coordenações do FNDE para definição da programação anual de
assistência técnica aos entes federados e de acompanhamento dos programas potencializaria o uso dos
recursos humanos e financeiros.
333.De qualquer forma, cabe ao FNDE formalizar, por meio de normativo interno, os critérios e a
metodologia de seleção dos entes federados a serem acompanhamento anualmente no âmbito do Pnate e
PDDE, assim como feito para o Pnae. Adicionalmente, pautado na discricionariedade que dispõe e devido
a restrições orçamentárias, analisar a possibilidade de desenvolver metodologia que possibilite as equipes
acompanhar, em uma única visita, mais de um programa, sempre pautados em critérios objetivos de
seleção.
334.Adicionalmente, haveria ganho de eficiência caso os municípios visitados recentemente pela
auditoria interna do FNDE ou pelas auditorias da CGU, mesmo que selecionados pela matriz de risco, não
fossem objeto de acompanhamento pelas coordenações no mesmo ou no exercício posterior, conforme já
relatado pela CGU (RAG 2014):
De qualquer forma, analisando as fiscalizações apontadas pelo FNDE como realizadas pelos
técnicos daquela Autarquia, verifica-se que, dos 28 municípios visitados, três foram notificados por
omissão no dever de prestar contas, dois foram contemplados no 38º Sorteio Público da CGU e dois
tiveram problemas nas prestações de contas (uma aprovada parcialmente e uma não aprovada). Ou seja,
considerando dois dos critérios estabelecidos pelo FNDE, quais sejam, solicitação da CGU e entidades
com problemas relacionados à prestação de contas, verificado no Sigpc, tem-se que, dos 28 municípios
fiscalizados, sete apresentaram um dos critérios, correspondendo a 25%. Mas esses sete municípios
apresentaram apenas um dos fatores analisados, não havendo a junção de dois ou mais fatores, o que
poderia torná-lo mais crítico.
Destaca-se ainda que um dos municípios monitorados foi visitado pela Auditoria Interna em 2013 e
três tiveram seus recursos suspensos em 2014, itens não considerados na seleção, de acordo com o FNDE,
mas que podem refletir situações críticas. (grifo nosso)
335.A Nota Técnica 9/2015 CGPAE/Dirae/FNDE/MEC, que define os critérios de seleção para o
Pnae, prevê o confronto com as visitas planejadas pela Auditoria Interna e os Cecanes, sem se ater,
entretanto, às realizadas pela CGU em exercícios anteriores.
336.É de ser reconhecido, ainda que passível de aperfeiçoamentos, o esforço do FNDE no
desenvolvimento dos critérios de seleção, principalmente em relação ao Pnae. Da mesma forma, o
empenho da CGU nos relatórios de auditoria de gestão, desde 2014, ao orientar o FNDE sobre a
necessidade das medidas.
337.Considerando que este relatório propõe metodologia baseada em mineração de dados para
seleção das prestações de contas a serem analisadas pelo FNDE, entende-se oportuno que a
Comav/CGPAE/Dirae e a Coame/CGAME/Dirae se valham da mesma expertise, com as alterações
devidas, para seleção dos entes a serem acompanhados anualmente.
338.Na realidade, muitos dos critérios de risco e cruzamentos de dados que serão desenvolvidos
para a seleção das prestações de contas que deverão ser analisadas pelo FNDE também poderão subsidiar
a metodologia de seleção dos entes federados a serem acompanhados anualmente pelo FNDE.
339.Iniciativa nesse sentido está sendo feita pela CGU no Programa de Fiscalização em Entes
Federativos, cuja seleção dos municípios se baseia em Matriz de Vulnerabilidade formada por doze
indicadores divididos em quatro dimensões: Controle; Transparência; Desenvolvimento Econômico-
Social; e Materialidade.
340.No TCU também encontramos trabalhos pautados em cruzamento de dados, com modelo
preditivo para classificar, por exemplo, as transferências discricionárias segundo o risco de não
entregarem a política pública contratada, indicando as probabilidades de êxito e de fracasso na sua
execução. O painel de tipologias de convênios apresenta situações de risco identificadas por cruzamentos
de bases de dados do Governo Federal.
341.De acordo com o parágrafo único do art. 9º da Lei 11.947/2009, existe a possiblidade de
cooperação entre os órgãos de fiscalização para potencializar o controle dos programas:
Art. 9º O FNDE, os entes responsáveis pelos sistemas de ensino e os órgãos de controle externo e
interno federal, estadual e municipal criarão, segundo suas competências próprias ou na forma de rede
integrada, mecanismos adequados à fiscalização e ao monitoramento da execução do Pnae.
Parágrafo único. Os órgãos de que trata este artigo poderão celebrar convênios ou acordos, em
regime de cooperação, para auxiliar e otimizar o controle do programa
342.Considerando as análises expostas, o Grupo de Trabalho propõe recomendar ao FNDE que:
a)celebre acordo com a CGU, em regime de cooperação, com vistas a aprimorar os critérios de
seleção dos entes federados a serem fiscalizados anualmente no âmbito do PDDE, Pnate e Pnae, se
valendo da expertise e da metodologia desenvolvida na Matriz de Vulnerabilidade da CGU e no Painel
de Tipologias de Convênios do TCU, de forma a auxiliar e otimizar a fiscalização e o acompanhamento
desses programas, conforme art. 9º, parágrafo único e art. 28, parágrafo único da Lei 11.947/2009, art.10º,
§ 2º da Lei 10.880/2004 c/c art. 48, § 2º da Resolução CD/FNDE 26/2013, art. 23, § 2º da Resolução
CD/FNDE 10/2013 e art. 18, § 1º da Resolução CD/FNDE 5/2015;
b)formalize em normativo interno os critérios de seleção dos entes federados a serem monitoradas
anualmente no âmbito do PDDE e do Pnate, em conformidade com o art. 8º, § 3º da Lei 11.947/2009 e
art.10º, § 5º da Lei 10.880/2004, tomando como subsídio a metodologia descrita na Seção III.1.2 deste
relatório.
III.3. Fraquezas intrínsecas à atuação dos conselhos de controle social prejudicam a confiabilidade e
o uso das informações registradas nos questionários de acompanhamento e nos pareceres conclusivos
como importante insumo à análise das prestações de contas
343.Os conselhos atuantes nos programas Pnae e Pnate possuem relevante protagonismo no
processo de prestação de contas dos recursos aplicados, tanto pela dimensão financeira quanto técnica,
tendo em vista que a legislação aplicável lhes atribuiu competência pela emissão de parecer conclusivo
pela aprovação, aprovação com ressalva ou não aprovação da execução daqueles programas, devendo
registrar eventuais impropriedades ou irregularidades constatadas, inclusive quanto a prejuízos
financeiros identificados. Desse modo, os conselhos se incorporam à estrutura de governança do Pnae e
do Pnate e assumem a incumbência de auxiliar o órgão central repassador de recursos na responsabilidade
pelo controle dos recursos transferidos de modo mais concomitante. O PDDE Básico não conta com
instância de controle social, cabendo à Secretaria de Educação analisar e julgar as prestações de contas
relativas à execução dos recursos do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), e de suas ações
agregadas, recebidas das UEx.
344.Há que se ressaltar que, institucionalmente, o Conselho de Alimentação Escolar (CAE), que
acompanha o Pnae, e o Conselho de Acompanhamento e Controle Social (CACS) do Fundeb, que
acompanha o Pnate, são instâncias diferentes dos conselhos comunitários, dos conselhos populares ou dos
fóruns civis não governamentais, já que estes últimos não têm a característica da paridade e são
compostos exclusivamente de representantes da sociedade civil, cujo poder reside na força da
mobilização e da pressão, não possuindo assento institucional junto ao poder público. Pela própria
atribuição legal, os conselhos do Pnae e Pnate são órgãos colegiados de caráter fiscalizador, deliberativo e
de assessoramento.
345.O art. 19 da Lei 11.947/2009 e a Resolução CD/FNDE 26/2013, que tratam do Pnae, dispõem
que compete ao CAE acompanhar e fiscalizar a execução do programa e a aplicação dos recursos
destinados à alimentação escolar, além de zelar pela qualidade dos alimentos, pela aceitabilidade dos
cardápios oferecidos e analisar a prestação de contas do gestor, emitindo parecer conclusivo acerca da
aprovação ou não da execução do programa.
346.O CAE deve realizar o preenchimento do questionário de acompanhamento do Pnae e a
emissão do parecer conclusivo por meio do Sigecon. A análise da prestação de contas é iniciada com o
acesso, pelos conselheiros, no próprio Sigecon, aos dados da prestação de contas física e financeira
apresentados pela prefeitura. Após essa visualização, o CAE acessará o questionário na aba
‘Acompanhamento da Gestão’, devendo responder uma série de perguntas fechadas, como por exemplo:
a) se houve compra de gêneros alimentícios da agricultura familiar ou do empreendedor familiar rural ou
suas organizações; b) se houve falta de fornecimento de refeições para os escolares nas instituições de
ensino durante o período letivo; c) se existe cardápio elaborado de acordo com a legislação que rege o
programa, se ele foi cumprido e se foi aplicado teste de aceitabilidade; d) se havia nutricionista
responsável técnico pelo programa; e) se o conselho comunicou ou denunciou alguma irregularidade na
execução do programa.
347.A etapa seguinte é a de emissão do parecer conclusivo, que se compõe da análise financeira, da
manifestação de parecer e da assinatura pelos conselheiros. Na tela de análise financeira, o Sigecon
permite a inclusão de ‘Identificações de Prejuízos Financeiros’ com base em cinco classificações: a)
impugnação de despesa, quando há pagamento de despesas não previstas com recursos do programa (por
exemplo, compra de produtos que não são gêneros alimentícios, comprovação de superfaturamento das
compras, desperdício e perda de gêneros alimentícios); b) despesa não comprovada, caso haja pagamento
no extrato bancário ou saques sem o registro do comprovante de despesa; c) não aplicação dos recursos
não utilizados no mercado financeiro; d) falta de oferta mínima de três refeições no Programa Mais
Educação; e) atendimento inferior a duzentos dias letivos. Concluído e enviado o parecer conclusivo, o
conselheiro responsável somente poderá modificar os dados informados mediante solicitação ao FNDE,
por ofício.
348.O CACS/Fundeb assumiu a atribuição de também acompanhar e controlar a execução dos
recursos federais transferidos à conta do Pnate (Lei 11.494/2007, art. 24, § 13). Assim como o CAE, o
CACS/Fundeb também utiliza o Sigecon para o preenchimento do questionário de acompanhamento da

gestão do Pnate e emissão do parecer conclusivo sobre a prestação de contas elaborada pela entidade
executora em cada exercício, neste caso se manifestando sobre questões específicas do transporte escolar,
como por exemplo: a) contratação de condutores habilitados para a condução de veículos escolares; b)
disponibilidade de oferta de transporte escolar no período letivo; c) uso dos veículos para transporte
exclusivamente de beneficiários do programa; d) cumprimento dos requisitos de segurança exigidos pelo
Código Brasileiro de Trânsito; e) adequada manutenção dos veículos.
349.Os questionários de acompanhamento da gestão do Pnae e Pnate contam também com questões
relacionadas ao adequado funcionamento do conselho, como a disponibilização de infraestrutura e
condições materiais pela entidade executora, a comunicação sobre a transferência de recursos e o acesso
ao acompanhamento da aplicação dos recursos e dos processos licitatórios.
350.Em que pese que a prévia análise e a emissão do parecer conclusivo das contas pelo CAE e
CACS/Fundeb não retiram a responsabilidade do FNDE em atuar na análise dessas con¬tas, este Grupo
de Trabalho entende que as informações que atualmente são prestadas pelo CAE e pelo CACS/Fundeb no
questionário de acompanhamento de gestão e no parecer de análise financeira poderiam ser insumos
muito úteis para subsidiar o preenchimento da matriz de risco de que trata a Seção III.1 deste relatório.
Parte das tipologias sugeridas na concepção da matriz de risco poderia desse modo vir a estar apoiadas em
informações constantes do parecer do conselho responsável.
351.Há que se ressalvar, contudo, que apesar de a legislação incluir esses conselhos como partes
interessadas do processo de gestão e de controle descentralizados, trabalhos realizados pelo TCU e pela
CGU têm assinalado e reafirmado diversos problemas quanto ao funcionamento dessas instâncias, que
contemplam, principalmente: condições inadequadas de trabalho; inoperância na verificação da aplicação
dos recursos junto às escolas; falta de análise das prestações de contas apresentadas; inconsistências nos
pareceres emitidos; falta de incentivo ou de treinamentos aos conselheiros, com membros sabidamente
despreparados para acompanhar e fiscalizar a execução dos programas. Outros problemas graves por
vezes identificados dizem respeito à cooptação do conselho pelo poder público local e o não atendimento
ao princípio da segregação de funções, a exemplo da presidência do CAE ser exercida pelo secretário de
educação e do presidente do CAE exercer a chefia da área municipal de merenda escolar, acumulando as
funções de fiscalizar com as de elaboração dos cardápios, da confecção e distribuição dos alimentos às
escolas e de membro da comissão permanente de licitação.
352.No Relatório de Avaliação da Execução de Programas de Governo nº 63, que tratou do Pnae,
uma das questões abordadas pela CGU foi se o controle social estava ocorrendo de maneira efetiva. O
trabalho compila dados de fiscalizações referentes às etapas 34ª a 40ª de sorteios públicos de municípios,
contemplando 371 prefeituras. Foi constatado que apenas quatro dos 371 municípios fiscalizados não
haviam constituído o CAE. Quanto aos 367 conselhos constituídos e que foram objeto de fiscalização, a
CGU apontou que: a) em 223 (61%) conselhos não foi elaborada nenhuma programação de atividades
para o exercício em exame; b) em 138 (38%) dos municípios não havia disponibilização, pela prefeitura,
de condições suficientes para o funcionamento do CAE; c) em 218 (59%) conselhos visitados, o CAE não
estava atuando no processo de licitação dos alimentos a serem adquiridos; d) em 155 (42%) conselhos
não havia acompanhamento da qualidade/quantidade dos alimentos entregues às escolas, e 137 (37%) não
verificavam as condições de armazenamento dos alimentos nos depósitos; e) em 81 (22%) dos
municípios, o CAE não realizava o exame da prestação de contas na forma determinada pela legislação; f)
em 205 (56%) conselhos, nenhum dos membros tinha recebido capacitação. A CGU concluiu que, de
forma geral, na amostra fiscalizada, era insatisfatória a atuação do CAE no acompanhamento da execução
do Pnae, isso porque, no conjunto de quesitos avaliados, apenas 34% dos conselhos exerciam as
atividades previstas na legislação.
353.No Relatório de Auditoria Anual de Contas do FNDE de 2014, a CGU menciona a ocorrência
de inconsistências entre a opinião da instância de controle com as informações descritas no seu parecer.
Em um dos municípios analisados, o CAE havia emitido parecer regular mesmo informando que não
houve a oferta de merenda escolar durante alguns períodos do ano letivo, além de ter ocorrido desperdício
de gêneros alimentícios, não cumprimento do cardápio e aquisição de alimentos proibidos. Em outro
município, o CAE não forneceu informações quanto à suficiência da quantidade de gêneros alimentícios
entregues, quanto ao o preparo da alimentação feita com a orientação de nutricionista, quanto à aplicação
do teste de aceitabilidade, entre outras. A CGU recomendou ao FNDE que intensificasse as ações de
sensibilização e capacitação dos conselheiros municipais e inserisse no Sigecon funcionalidade capaz de
enviar notificação aos conselhos quando forem identificadas inconsistências entre a opinião final emitida
por essa instância de controle social e as informações descritas no seu parecer conclusivo.
354.No Relatório de Avaliação da Execução de Programa de Governo nº 38, que tratou do Pnate, a
CGU apontou que em 60 (46%) dos 131 municípios visitados, o CACS/Fundeb não apresentou
evidências de acompanhamento da execução dos recursos daquele programa, ficando sua ação restrita ao
Fundeb, o que sinaliza que os conselheiros não têm o devido conhecimento de que também são
responsáveis pela fiscalização do Pnate.
355.A atuação dos conselhos também já foi abordada pelo TCU em trabalhos de fiscalização. Cita-
se, como exemplo, o processo de fiscalização TC 026.597/2011-0, que trata de auditoria de conformidade
destinada a verificar a regularidade da aplicação dos recursos destinados aos programas Caminho da
Escola e Pnate, realizada na modalidade de fiscalização de orientação centralizada e que contemplou 26
municípios. Duas das onze questões abordadas pela auditoria diziam respeito à atuação do CACS/Fundeb:
se o conselho estava devidamente constituído e exercia o controle social sobre a aplicação dos recursos do
Pnate; e se a elaboração, apresentação e análise pelo conselho da prestação de contas obedeciam aos ritos,
prazos e providências definidos em resolução. Em 38% da amostra examinada, os conselhos não
exerciam a contento suas atribuições, sobretudo em razão da ausência ou insuficiência da capacitação dos
seus membros, o que representou 81% dos casos analisados. Outra ocorrência destacada foi quanto à
emissão de pareceres inconsistentes, proforma ou incompatíveis com os elementos presentes no processo
(23% dos municípios visitados). Em seu Voto, o Ministro Relator destacou que, apesar dos esforços
empreendidos pelo FNDE, ainda era pequena a quantidade de conselheiros participantes de curso voltado
ao Pnate, o que reforçava a necessidade de aprimoramento das ações de capacitação. Esse assunto, que já
havia sido objeto de recomendação anterior no Acórdão 2576/2009-Plenário, foi reforçado pelo Acórdão
1614/2013-Plenário.
356.A grande maioria dos indícios de irregularidades, a exemplo da falta de fornecimento da
alimentação escolar, o não cumprimento do cardápio, a falta de controle do estoque dos alimentos,
problemas na licitação e na contratação dos gêneros alimentícios, que podem, inegavelmente, gerar
desperdícios ou desvio de recursos, prejudicar os alunos e ocasionar prejuízos financeiros ao erário,
dificilmente serão detectados pelo FNDE sem que se proceda a um tratamento inteligente das contas
apresentadas com base em risco e sem que esteja suportada, ainda que em parte, por tipologias baseadas
em informações constantes nos pareceres dos conselhos.
357.Contudo, como observado, os conselhos, de forma geral, tendem a ser pouco atuantes na
fiscalização da aplicação dos recursos e da licitação e contratação de bens e serviços. No caso da merenda
escolar, por exemplo, a atuação do conselho é mais focada em aspectos relacionados às condições de
estoque dos alimentos, cumprimento do cardápio, higiene na preparação dos alimentos e fornecimento
dos alimentos aos alunos. Enfraquece-se, assim, a atuação complementar dessas instâncias junto ao
FNDE quanto à força e à utilização do seu parecer em aperfeiçoar o processo de tratamento e análise das
contas.
358.Em face dessa realidade, e consoante ao que foi já apontado em outras fiscalizações do TCU e
da CGU, o Grupo de Trabalho considera necessário o desenvolvimento de ações continuadas voltadas a
criar capacidades e condições para qualificar a atuação dessas instâncias de controle local e, por
consequência, para a maior confiabilidade das informações prestadas no Sigecon e sua apropriação como
fonte de formação de juízo no preenchimento da matriz de risco. Ademais, convém recomendar ao FNDE
que, ao aplicar a matriz de risco para o tratamento inicial das contas prestadas no âmbito dos programas
Pnae e Pnate, adote um conjunto de tipologias relativas às análises técnicas que permita conjugar a
utilização das informações extraídas no questionário de acompanhamento e no parecer elaborados pelo
CAE e pelo CACS/Fundeb com outros cruzamentos de dados aplicáveis, conforme sugerido na seção
III.1 deste relatório.
359.Por fim, percebe-se, como uma das consequências da ausência de um Sistema Nacional de
Educação (SNE), a fragmentação das instâncias descentralizadas de controle social, o que levou à
situação atual de coexistência de três conselhos vinculados às políticas educacionais em cada estado e
município: a) Conselho Estadual ou Municipal de Educação, com funções normativas, deliberativas e
consultivas; b) CAE, responsável por fiscalizar e emitir parecer conclusivo acerca da prestação de contas
do Pnae; c) CACS/Fundeb, competente para fiscalizar os recursos do próprio Fundeb, do Pnate e do
Programa de Educação de Jovens e Adultos (PEJA).
360.Nos casos do SUS e do Sistema Nacional de Assistência Social (Suas), os Conselhos Estaduais
e Municipais são competentes também para fiscalizar e emitir parecer conclusivo acerca da regularidade
da aplicação dos recursos federais repassados.
361.Apesar de o Projeto de Lei Complementar (PLP) 413/2014, principal projeto que trata de
instituir o SNE, trazer sinalização acerca de inovações e alterações na legislação educacional, com
previsão de instâncias de articulação federativa e instrumentos de planejamento das ações educacionais, é
omisso acerca da atuação dos conselhos no processo de prestação de contas e de fiscalização de
programas. Consultando-se o art. 7º, § 2º e 5º, daquele projeto de lei, constata-se que, pela redação
original, os Conselhos Estaduais e Municipais de Educação não serão encarregados de fiscalizar os
programas educacionais. Nesse ponto, existe divergência com a minuta de PLP elaborada pela
SASE/MEC, que, em seu art. 15, sugere que aqueles conselhos tenham, além do controle social, funções
deliberativas, consultivas, propositivas e fiscalizadoras.
362.Sendo assim, o Grupo de Trabalho considera que a instituição do Sistema Nacional de
Educação (SNE), conforme determina o art. 13 da Lei 13.005/2014 e que se encontra em discussão no
Congresso Nacional, deve necessariamente contemplar discussões sobre o benefício de se manter o
modelo híbrido de conselhos em nível de ente federado da forma como é hoje (conselhos estaduais e
municipais de educação; CAES; e CACS/Fundeb), que foram criados dissociados de um sistema nacional
de controle social previamente pensado para a área de educação, ou buscar a unificação dos conselhos
hoje existentes, principalmente em municípios de menor porte.
IV.Conclusão
363.O Grupo de Trabalho da SecexEducação/TCU, responsável pela elaboração deste relatório,
analisou a gestão da prestação de contas dos recursos descentralizados pelo FNDE nos programas Pnae,
Pnate e PDDE Básico e identificou oportunidades de melhorias com vistas a dotar o processo de maior
racionalidade e eficiência. Os encaminhamentos consignados neste relatório têm por objetivo precípuo
induzir o FNDE a instituir processo inovador de tratamento e análise das prestações de contas desses
programas, pautado pela busca da eficiência de atuação da administração pública e pelo fortalecimento da
expectativa de controle sobre os entes executores de recursos federais.
364.Basicamente, a premissa defendida pelo Grupo de Trabalho é a de que o FNDE precisa recorrer
a uma metodologia de tratamento e classificação de risco a ser aplicada sobre o elevado quantitativo anual
de prestações de contas recebidas todo ano pela autarquia, apoiada em tipologias predefinidas e que
venham a compor uma matriz de risco. A aplicação dessa matriz de risco seria condição prévia tanto à
instrução dos processos de contas quanto às ações de acompanhamento dos programas. Trata-se de
remodelar o método de trabalho atualmente em uso e adotar ferramenta que auxilie as áreas técnicas do
FNDE em qualificar o processo de priorização e de escolha do que analisar. Do contrário, sem essa
priorização, perpetuar-se-á a situação atual do elevado e crescente passivo, em que se cobra do FNDE que
todas as contas tenham que ser analisadas, independente de um conhecimento prévio, ainda não adotado,
quanto ao seu nível de criticidade/risco.
365.Ademais, é pressuposto deste modelo que a gestão eletrônica das prestações de contas se
aperfeiçoe no sentido de criar condições favoráveis ao tratamento crítico, seletivo e com base em risco
das prestações de contas, contribuindo assim para a análise tempestiva das contas apresentadas e para
evitar a formação de novos passivos. O Sigpc se configura atualmente como a principal base de dados de
suporte ao tratamento inicial das prestações de contas. Cabe ao FNDE, portanto, continuar a envidar
esforços para que o sistema evolua dentro do seu cronograma de desenvolvimento planejado, sem atrasos
que venham a comprometer a implantação integral de módulos e funcionalidades, bem como preveja a
suficiência da coleta de dados, que permitam a aplicação mais ampla e qualificada de malhas finas
associadas às tipologias que estão sendo sugeridas neste relatório.
366.Outro eixo considerado estruturante pelo Grupo de Trabalho remete ao desenvolvimento de
ações continuadas destinadas a criar capacidades e qualificar as condições de atuação das instâncias de
controle local, o que, por consequência, tende a contribuir para a maior confiabilidade das informações
prestadas pelos conselheiros no Sigecon e a sua apropriação como fonte válida de formação de juízo no
preenchimento da matriz de risco.
367.O Grupo de Trabalho também trouxe à reflexão a questão da natureza jurídica e da
classificação das transferências federais realizadas pelo FNDE no âmbito do Pnae, Pnate e PDDE Básico.
Há o entendimento manifestado em votos e acórdãos do Tribunal de que as transferências desses
programas são ‘discricionárias e voluntárias’. Contudo, a partir da diversidade dos argumentos e das
exemplificações trazidos a este relatório, o Grupo de Trabalho manifesta a sua opinião de que as
transferências desses programas são ‘legais, automáticas e vinculadas’, cabendo às leis que as criaram
determinar a forma de habilitação, de transferência, da aplicação dos recursos e de como deverá ocorrer a
respectiva prestação de contas.
368.Como exposto na Seção III.1 deste relatório, o modelo aqui proposto não se trata de algo
paliativo ou de aplicação momentânea, mas sim de um modelo estruturante que deve começar a ser
pensado, discutido e desenvolvido pelo FNDE o quanto antes, sendo importante a constituição de grupo
de contato junto ao TCU e à CGU para o acompanhamento das ações e decisões que vierem a ser tomadas
pela autarquia.
369.No decurso dos meses de outubro e novembro de 2017, o Grupo de Trabalho participou de
reuniões com representantes do FNDE e da Secretaria Federal de Controle Interno da CGU para discutir a
matriz de achados deste trabalho, receber feedback sobre as medidas propostas e alinhar a metodologia
inovadora de tratamento das contas aqui sugerida com as ideias apresentadas pelos técnicos da CGU e
com os diagnósticos produzidos pelo FNDE.
370.Finalmente, para auxiliar o monitoramento da implementação das recomendações do acórdão
que vier a ser proferido neste processo de representação, está sendo proposta determinação aos gestores
para que encaminhem, ao Tribunal, plano de ação com o cronograma, atividades e responsáveis pela
adoção das medidas recomendadas.
V.Proposta de encaminhamento
371.Diante do exposto, propõe-se o envio do presente relatório ao Gabinete da Ministra Ana Arraes,
Relatora do processo, com as propostas que se seguem:
a)conhecer da presente Representação, visto que esta cumpre com o pressuposto de admissibilidade
previsto no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno do TCU;
b)com fundamento no artigo 16, inciso V, do Regimento Interno do TCU, que este Tribunal de
Contas da União firme entendimento de que as transferências dos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico,
regulamentados, respectivamente, pelas Leis 11.947/2009 e 10.880/2004, são obrigatórias, legais e
contas, dispor sobre a metodologia de seleção e análise das prestações de contas, por amostragem,
baseada em risco e em cruzamento de dados; (capítulo II, parágrafo 103)
c)com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, recomendar ao FNDE
que, apoiando-se no princípio da eficiência da administração pública, em técnicas de auditoria
governamental e em fundamentos da administração gerencial, defina e regulamente para os programas
Pnae, Pnate e PDDE Básico: (seção III.1, parágrafo 273)
c.1) metodologia de tratamento inicial de prestação de contas baseada em matriz de risco, suportada
pela verificação de uma cesta de tipologias, a exemplo daquelas exemplificadas na seção III.1.2 deste
relatório, de forma a que todo o universo de contas seja submetido a malhas finas buscando identificar
qual conta tem maior risco do acometimento de irregularidades na execução daqueles programas;
c.2) parâmetros de classificação das contas segundo níveis de criticidade ou risco de
inconformidades, tendo por base as tipologias sugeridas na matriz de risco;
c.3) adoção de análises da matriz de risco tanto sob a dimensão horizontal (por ente, com base no
somatório dos pontos atribuídos ao conjunto de tipologias aplicadas aos programas que tiveram contas
prestadas) quanto sob a dimensão vertical (por programa, com base no somatório dos pontos atribuídos ao
conjunto de tipologias aplicadas a determinado programa);
c.4) critérios de emissão de pareceres conclusivos e arquivamento em lote, no caso de prestação de
contas classificadas como nível de criticidade baixo, sem prejuízo de que essas contas venham a ser
selecionadas para futura análise caso a entidade tenha ciência de fatos associados a inconformidades que
justifiquem o seu desarquivamento;
c.5) fluxo de trabalho associado à aplicação da matriz de risco e aos procedimentos de tratamento
das contas com risco potencial de inconformidades graves que caírem nas malhas finas;
c.5) informações de natureza técnica e financeira que devam obrigatoriamente constar do Sigpc (ou
em outro sistema que venha a ser criado com o mesmo objetivo) para fins de suporte à aplicação da
matriz de risco, levando em conta as tipologias predefinidas de tratamento e a necessidade de balancear os
critérios de conformidade financeira com os de conformidade técnica;
c.6) no caso específico dos programas Pnae e Pnate, adote um conjunto de tipologias relativas às
análises técnicas que permita conjugar a utilização das informações extraídas nos questionários de
acompanhamento e nos pareceres elaborados pelo Conselho de Alimentação Escolar (CAE) e pelo
Conselho de Acompanhamento e Controle Social (CACS) do Fundeb com outros cruzamentos de dados
aplicáveis, a exemplo do sugerido na seção III.1.2 deste relatório.
d)com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno, recomendar ao FNDE que, como
suporte à aplicação da matriz de risco sugerida no item anterior, e considerando a necessidade de se
estabelecer rotinas de cruzamento de dados com esta finalidade, adote as seguintes medidas: (seção
III.1.2, parágrafos 159, 184, 230, 231, 249 e 250)
d.1) altere os normativos infralegais que regulamentam os programas suplementares universais do
PDDE Básico, Pnate e Pnae prevendo que as EEx e as UEx passem a exigir gradativamente dos
fornecedores a emissão da Nota Fiscal Eletrônica (NF-e), em atendimento ao que preceitua o Protocolo
ICMS 42/2009;
d.2) passe a exigir das EEx o registro obrigatório no Sigpc da Chave de Acesso da Nota Fiscal
Eletrônica, nos casos em que o tipo de documento de despesa é declarado no Sigpc como sendo ‘Nota
Fiscal Eletrônica’;
d.3) alimente a base de dados do Sigpc com os códigos e descritores dos produtos constantes da
d.4) estude a viabilidade de integrar o Sigpc à base de dados da Nota Fiscal Eletrônica, de forma a
d.5) considerando os códigos da NCM (Nomenclatura Comum do Mercosul) alimentados pelo
FNDE no Sigpc ou automaticamente importados da NF-e, pormenorize a unidade comercial dos produtos,
com a sua descrição e a unidades de medida, de forma a padronizar as entradas de dados sobre os
produtos adquiridos no Pnae;
d.6) altere a Resolução CD/FNDE 26/2013 (art. 29, § 1º e § 2º) para que passe a exigir das EEx e
UEx, como etapa obrigatória para a definição do preço de aquisição, além da pesquisa no mercado local,
a pesquisa dos preços praticados e cadastrados no Painel de Preços, ferramenta desenvolvida pela
Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, como também dos
praticados no Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), da Companhia Nacional de Abastecimento
(Conab) ou junto às Centrais de Abastecimento (Ceasa) nos estados;
d.7) firme acordo de cooperação técnica ou instrumento congênere com a Subsecretaria de
ativas cadastradas na base de dados da secretaria, conforme art. 24 da Portaria SEAD 1/2017, bem como a
órgãos da administração pública federal responsáveis por gerir bases de dados como Renavam, Rais,
Cadastro Nacional de Empresas, etc., de modo a viabilizar a checagem das informações declaradas no
Sigpc e a aplicação da matriz de risco;
d.8) passe a exigir das EEx o registro obrigatório no Sigpc do CNPJ dos fornecedores que
participaram das licitações (Pnae e Pnate) e chamamentos públicos (Pnae), acompanhado de outras
informações que julgar relevantes;
d.9) passe a exigir das EEx o registro obrigatório no Sigpc do número de inscrição da DAP física ou
jurídicas dos fornecedores vencedores e concorrentes, relacionados à aquisição de gêneros alimentícios
diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizações;
d.10) passe a exigir das EEx o registro obrigatório no Sigpc de informações detalhadas sobre o
documento de despesa do Pnate, com a especificação pormenorizada do objeto de compra ou serviço
como adotado no Pnae;
d.11) passe a exigir das EEx o registro obrigatório no Sigpc de dados sobre a apólice do seguro
garantia contratado para os veículos escolares com recursos do Pnate, que permitam consultar a base da
Susep;
d.12) aprimore os critérios de seleção dos entes federados a serem fiscalizados anualmente no
âmbito do PDDE, Pnate e Pnae, se valendo da expertise e da metodologia desenvolvida na Matriz de
Vulnerabilidade da Controladoria-Geral da União (CGU) e no Painel de Tipologias de Convênios do
TCU, de forma a auxiliar e otimizar a fiscalização e o acompanhamento desses programas, conforme art.
9º, parágrafo único e art. 28, parágrafo único da Lei 11.947/2009, art.10º, § 2º da Lei 10.880/2004 c/c art.
48, § 2º da Resolução CD/FNDE 26/2013, art. 23, § 2º da Resolução CD/FNDE 10/2013 e art. 18, § 1º da
Resolução CD/FNDE 5/2015;
d.13) formalize em normativo interno os critérios de seleção dos entes federados a serem
monitorados anualmente no âmbito do PDDE e do Pnate, em conformidade com o art. 8º, § 3º da Lei
11.947/2009 e art.10º, § 5º da Lei 10.880/2004, tomando como subsídio a metodologia descrita na Seção
III.1.2 deste relatório;
d.14) em relação aos serviços contratados junto a terceiros com recursos do Pnate, aperfeiçoe os
mecanismos de controle do programa no sentido de: i) exigir das EEx o registro obrigatório no Sigpc do
veículo, da placa, do número Renavam, da quilometragem contratada e do preço por quilometro rodado
para cada veículo, subcontratado ou não, que será utilizado no serviço de terceirização do transporte
escolar; ii) acrescentar dispositivo na Resolução CD/FNDE 5/2015 de forma a fixar o limite admitido
para subcontratação do serviço de terceirização do transporte escolar; iii) exigir das EEx o registro
obrigatório no Sigpc do nome e CPF do(s) condutore(s), vinculado(s) à EEx ou à terceirizada, para
subsidiar o controle do cumprimento do disposto nos art. 138 da Lei 9.503/1997, de forma a manter a
qualidade do serviço prestado;
e)com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com o art. 250, II, do
Regimento Interno do TCU, determinar ao FNDE que encaminhe ao TCU, dentro de noventa dias, plano
de ação para implementação das recomendações propostas nos itens ‘c’ e ‘d’ precedentes, com os
respectivos prazos, atividades, responsáveis e justificativas para a não implementação de recomendação
considerada não conveniente ou não oportuna;
f)com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU, determinar ao FNDE que apresente ao Tribunal de Contas da União, no
prazo de noventa dias, plano de ação para o tratamento do estoque de contas dos programas Pnae, Pnate e
PDDE Básico sem análise conclusiva, detalhando o fluxo de trabalho a ser adotado, os critérios de
tratamento, classificação e priorização das contas com base em risco ou indícios de inconformidades ou
irregularidades graves e as justificativas para os arquivamentos. (seção III.1.2, parágrafo 274)
g)com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU, determinar ao FNDE que apresente ao Tribunal de Contas da União, no
prazo de noventa dias, plano de ação para implementação do Cartão PDDE e demais soluções
tecnológicas que possibilitem a transparência da execução financeira desse programa, conforme exigência
do art. 14 da Resolução CD/FNDE 10/2013, contendo: i) medidas adotadas até o momento em relação à
implementação do Cartão; ii) relação das soluções de TI demandadas junto às instituições financeiras que
operacionalizam o programa, com vistas a dar transparência à execução financeira do PDDE (travas de
lançamentos, saques, gerenciador financeiro, etc.), bem como o cronograma de implementação, com
datas, atividades programadas e responsáveis; iii) situação quanto à conclusão do projeto piloto do Cartão
no Distrito Federal e no Espirito Santo, ao cronograma de expansão para a rede municipal de educação do
Espírito Santo e ao cronograma de implantação para os demais entes federados; iv) medidas a serem
adotadas para orientar as UEX acerca das adequações que serão necessárias para utilização do cartão
magnético; v) relato dos benefícios e das dificuldades encontradas no processo de implantação do Cartão;
(seção III.1.2, parágrafo 183)
h)com fundamento no artigo 43, I, da Lei 8.443/1992, combinado com o art. 250, II, do Regimento
Interno do TCU, determinar ao FNDE que analise a prestação de contas do Município de Campina
Grande/Paraíba, Pnae 2015, principalmente acerca da fidedignidade dos registros dos documentos de
despesa declarados em confronto com os dados das NF-e, dando conhecimento a este Tribunal das
conclusões no prazo de 120 dias; (seção III.1.2, parágrafo 177)
i)com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno, recomendar à Secretaria de Gestão
do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que: (seção III.2, parágrafos 290 e 311)
i.1) dê início às tratativas com o FNDE para que seja realizado estudo dos modelos de negócios das
transferências automáticas da educação, de forma a analisar a viabilidade e os riscos de operacionalização
pelo Siconv ou por outro sistema unificado que venha a ser criado, em conformidade com as diretrizes do
projeto prioritário denominado ‘Modelos de Negócio de Transferências da União’, detalhado no
documento ‘Projetos Prioritários – Fichas Técnicas da Carteira de Projetos para 2017’;
i.2) na eventual decisão de utilização do Siconv como sistema de gestão das transferências
obrigatórias operacionalizadas pelo FNDE, atente para a manutenção dos registros que foram sendo
incorporados no Sigpc no decorrer do seu desenvolvimento, evitando a perda de importante repositório de
dados e informações para o tratamento inicial das contas com base em tipologias de risco;
j)dar ciência à Caixa Econômica Federal e ao Banco do Brasil que a não disponibilização regular ao
FNDE dos extratos bancários das contas específicas dos programas educacionais instituídos pela Lei
10.880/2004, Lei 11.494/2007, Lei 11.692/2008 e Lei 11.947/2009, está em desacordo com o Decreto
7.507/2011 e o Termo de Ajustamento de Conduta celebrado entre esta instituição financeira, o
Ministério Público Federal, a CGU e o FNDE; (seção III.1.2, parágrafo 146)
k)dar ciência às Comissões de Educação da Câmara dos Deputados e do Senado Federal de que na
redação do projeto de lei que vir a regulamentar o Sistema Nacional de Educação, à exemplo do que já
consta do art. 22 da Lei Complementar 141/2012, existe a necessidade de se definir com clareza a
natureza jurídica e a classificação das transferências destinadas aos programas educacionais
suplementares universais; (capítulo III, parágrafo 104)
l) determinar à SecexEducação que autue processo específico para o acompanhamento das ações e
decisões que vierem a ser tomadas pelo FNDE para adoção da metodologia de tratamento das prestações
de contas sugerida neste relatório, bem como constitua e formalize grupo de contato junto ao FNDE e à
CGU com essa finalidade.
m) encaminhar cópia do acórdão que vier a ser proferido, assim como do relatório e do voto que o
fundamentarem, acompanhado da presente instrução, ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação, ao Ministério da Educação, ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e à
Controladoria-Geral da União.”
2. Ante possíveis repercussões da proposta da SecexEducação quanto à alteração da
jurisprudência no que tange à natureza das transferências relativas ao Programa Nacional de Alimentação
Escolar, ao Programa Nacional de Transporte do Escolar e ao Programa Dinheiro Direto na Escola Básico
sobre o exame das Contas do Governo e sobre outros trabalhos de avaliação global da atuação do
Governo Federal, encaminhei os autos à Secretaria de Macroavaliação Governamental, que emitiu o
parecer abaixo reproduzido, o qual contou com a concordância de seus dirigentes (peças 58 a 60):
“I. INTRODUÇÃO
1.Cuidam os autos de Representação instaurada por determinação do Plenário deste Tribunal com o
objetivo de analisar a gestão da prestação de contas de recursos descentralizados pelo Fundo Nacional de
2.De acordo com registro constante da peça 47, em 3/9/2016, por meio da Portaria TCU 237, foram
designados três auditores da Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto
(SecexEducação) para compor Grupo de Trabalho (GT) responsável pela fase inicial de levantamento
(peça 4).
3.Autorizado o plano de trabalho elaborado pela SecexEducação mediante Despacho da relatora
(peça 20) e ciência da Presidência e parecer prévio da Segecex, que o aprovou em 9/12/2016 (peça 14, TC
033.905/2016-9), foi expedida a Ordem de Serviço Segecex 4, de 13/3/2017, para constituir novo GT,
com vistas a dar continuidade ao processo de Representação e executar o plano de trabalho aprovado
(peça 22).
4.Segundo a instrução mencionada, na fase de planejamento, a composição do GT contou com
quatro auditores em dedicação exclusiva: dois da SecexEducação; um da Secretaria de Controle Externo
da Saúde (SecexSaúde); e um da Secretaria de Gestão de Informações para o Controle Externo (SGI). Na
fase de execução e relatório, o GT foi integrado de dois auditores da SecexEducação.
5.Embora tenham sido considerados conceitos e entendimentos de densa relevância constitucional e
legal tratados na instrução de mérito da fiscalização realizada pela Secretaria de Macroavaliação
Governamental (Semag) em conjunto com a SecexSaúde no âmbito do TC 041.865/2012-0 (sem análise
do mérito), esta Unidade Técnica não participou das discussões promovidas no âmbito do GT constituído
pela Segecex, cujas conclusões subsidiaram os presentes autos. O processo mencionado refere-se à
auditoria realizada para avaliar a natureza jurídica das transferências intergovernamentais decorrentes de
parcela do mínimo constitucional de saúde de acordo com critérios exigidos pela CRFB e regulamentados
pela Lei Complementar 141/2012.
6.Para além do impacto sobre as finanças públicas nacionais, deve-se considerar que a natureza
jurídica das transferências intergovernamentais é matéria que afeta, com significativa densidade, a
competência dos órgãos de controle (controle interno, controle externo e Ministério Público) e do Poder
Judiciário para fiscalizar, processar e julgar a aplicação dos recursos federais.
7.Em 23/5/2018, a relatora decidiu, mediante Despacho de peça 54, ouvir a Semag acerca dos
possíveis impactos, sobre as finanças públicas nacionais e sobre as contas presidenciais anuais, da
proposta de reforma da jurisprudência do Tribunal sobre a natureza das transferências
intergovernamentais realizadas pelo FNDE aos entes subnacionais, em especial no que diz respeito aos
aspectos orçamentários e fiscais.
8.Neste estágio, os autos chegaram à Semag para análise de mérito dos pontos destacados que se
relacionam com a competência desta Unidade Técnica, notadamente quanto aos impactos sobre as
finanças públicas da União (Resolução 284/2016, arts. 42 e 43).
II. DA PRELIMINAR
9.Em 8/3/2018, após a conclusão da instrução de mérito pela SecexEducação em 31/1/2018 (peças
47-49), o Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed), entidade de classe sem fins lucrativos
que congrega os Secretários Estaduais de Educação, formalizou pedido de amicus curiae nos termos da
peça 51, com a finalidade de integrar os presentes autos e, nos termos regimentais, contribuir com
sugestões de aprimoramento do processo.
10.De saída, registre-se que o pedido de ingresso na condição de amicus curiae não traz
fundamentos ou propostas que tenham qualquer relação com o exame empreendido por esta Unidade
Técnica, cuja abordagem limita-se a aspectos do arranjo jurídico-institucional que possam, direta ou
indiretamente, produzir impactos sobre as finanças públicas, notadamente no que tange à gestão fiscal
responsável.
11.Quanto ao pedido, deve-se observar que não é pacífico o entendimento desta Corte de Contas
acerca da intervenção do amicus curiae no processo de controle externo. Merecem citação as seguintes
decisões:
Acórdão 2008/2015-TCU-Plenário, Relatoria do Ministro Vital do Rêgo

Enunciado: A figura do amicus curiae (amigo da corte), prevista na Lei 9.868/1999, não encontra
guarida no rito processual do TCU, definido por seu Regimento Interno e pela Lei 8.443/1992.
Acórdão 1.659/2016-TCU-Plenário, relatoria da Ministra Ana Arraes
Enunciado: É possível admitir o ingresso de associação em processo do TCU na condição de
amicus curiae.
Acórdão 1.550/2017-TCU-Plenário, relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues:
Enunciado: Não há direito subjetivo de órgão ou entidade, estatal ou não, de participar do processo
na qualidade de amicus curiae. A convocação ou a aceitação de entidade para auxiliar o TCU, nessa
condição jurídica, fornecendo subsídios técnicos para a formação do juízo de mérito, é faculdade
exclusiva do relator, que preside o processo.
12.Sobressaem desta última decisão as seguintes passagens:
O instituto do amigo da corte ou amicus curiae se destina a possibilitar que, devidamente
convocados pelo juiz, terceiros possam fornecer subsídios, de forma absolutamente isenta, visando a
auxiliar o órgão jurisdicional, fornecendo-lhe elementos de convicção para decidir. Nesse sentido, o
amicus curiae não pode ser parte, o que é o óbvio ululante; não pode representar parte, nem representante
da parte, muito menos advogado da parte. Sua opinião é a de um técnico, um expert, na área sobre a qual
normalmente não alcançam os conhecimentos do juiz.
A convocação de entidade para contribuir com o juízo é, portanto, faculdade exclusiva do juiz, que
preside o processo, e deve ocorrer a partir de sua visão da realidade e dos fatos de que trata o processo,
fazendo parte da fase de instrução do processo.
Nesse sentido, em nenhuma hipótese, há adrede o direito subjetivo de órgão ou entidade, estatal ou
não, de participar do processo e emitir opiniões, gozando dessa especial qualidade jurídica.
13.É forçoso ressaltar que, segundo o Enunciado assentado no Acórdão 2.881/2013-TCU-Plenário,
da relatoria do Ministro Substituto Wéder de Oliveira, ‘amicus curiae’ e ‘parte interessada’ ‘são
categorias jurídico-processuais distintas’. Segundo a decisão, o ‘amigo da corte’ não é parte e não tem
legitimidade para interposição de recursos, ao contrário do interessado (arts. 144 e 146 do Regimento
Interno do TCU), em processos de controle externo’.
14.Como dito, os presentes autos foram instaurados por determinação do Plenário desta Corte de
Contas com o propósito de avaliar a gestão da prestação de contas de recursos descentralizados pelo
FNDE e propor medidas coma finalidade de dotar o processo de maior racionalidade e eficiência.
15.Extrai-se desse contexto pretenso interesse da categoria representada pela requerente. Isso
porque, consoante o disposto no art. 9º da Lei 11.947/2009, o FNDE, os entes responsáveis pelos sistemas
de ensino, as instituições de controle externo e os órgãos de controle interno federal, estadual e municipal
‘criarão, segundo suas competências próprias ou na forma de rede integrada, mecanismos adequados à
fiscalização e ao monitoramento da execução’ do Pnae.
16.Assim, versando o tema de fundo sobre questão relativa às prestações de contas a serem
realizadas pelos gestores dos sistemas de ensino, alcançando, de forma direta, os representados pela
requerente, vislumbra-se possível conveniência de ouvi-la.
17.Neste sentido, a critério da relatora e considerando o precedente assentado no Acórdão
1.659/2016-TCU-Plenário, a entidade interessada pode vir a ser admitida na condição de amicus curiae,
uma vez que demonstra razão legítima para intervir no presente processo, vindo a recebê-lo no estágio em
que se encontra.
18.Feitas essas considerações nesta preliminar, passa-se à análise do mérito.
III. ANÁLISE DO MÉRITO SOB A ÓTICA DAS FINANÇAS PÚBLICAS
III.1. Visão Geral do Objeto
19.De acordo com a instrução da SecexEducação, ao longo dos anos, o FNDE tem enfrentado
dificuldades operacionais na gestão das prestações de contas da aplicação das transferências aos entes
subnacionais no âmbito de programas educacionais geridos pela autarquia, com recorrente aumento do
estoque de processos sem análise conclusiva. Esse fator crítico da gestão pública brasileira tem recebido
destaque em decisões do TCU, à exemplo dos acórdãos 1.614/2013-TCU-Plenário (TC 026.597/2011-0,
relator Ministro José Jorge), 6.337/2014-TCU-2ª Câmara (TC 022.296/2013-1, relator Ministro José
Jorge), 7.790/2015-TCU-1ª Câmara (TC 023.014/2014-8, relator Ministro Bruno Dantas) e 1.007/2016-
TCU-Plenário (TC 025.384/2015-5, relatora Ministra Ana Arraes).
20.Observa que a constatação também foi apontada pelo órgão de controle interno do Poder
Executivo federal em recentes auditorias de gestão no FNDE, que aponta aumento do passivo de
prestações de contas sem análise, revelando-se o principal problema enfrentado pela entidade ao longo
dos últimos anos.
21.Segundo a SecexEducação, foram identificadas oportunidades de melhoria durante a fase de
planejamento do trabalho, o qual foi pautado pelo seguinte objetivo:
identificar e recomendar medidas de racionalização, ganho de eficiência e melhoria da expectativa
de controle do processo de prestação e de análise de contas de programas geridos pelo FNDE, propondo,
naquilo que couber, alterações no âmbito regulamentar e legal.
22.A referida Unidade Técnica registra, ainda, que foram priorizadas as transferências com maior
potencial de impacto na otimização e racionalização da instrução e análise das contas prestadas
anualmente ao FNDE. Dessa forma, optou-se por restringir o escopo deste trabalho às transferências
relativas aos seguintes programas educacionais suplementares: Programa Nacional de Alimentação
Escolar (Pnae); Programa Nacional de Transporte Escolar (Pnate); e Programa Dinheiro Direto na Escola
(PDDE Básico).
23.Aduz que, retiradas as transferências constitucionais do salário educação e a complementação da
União para o Fundeb, esses programas respondem pela maior parte dos créditos liquidados anualmente
pela Unidade Gestora FNDE (153173) nas modalidades de aplicação 30, 32, 40, 42 e 50 (R$ 5,30 bilhões
em 2016, 72% dos recursos liquidados nas citadas modalidades de aplicação).
24.Além da materialidade, destaca que esses três programas, segundo informações prestadas pelo
FNDE, correspondiam a 76% (155.977 processos) das prestações de contas pendentes de análise no
FNDE, quantitativo bem acima dos 20.895 processos de convênios, 26.211 de termos de compromisso e
1.104 de obras emergenciais.
25.Na sequência, ressalta a SecexEducação que o trabalho não objetivou revisar o modelo de
repasse e prestação de contas adotado na área da educação. Registra que, durante as fases de
planejamento e execução da fiscalização, foi estudado o modelo adotado pela área da saúde, no qual as
prestações de contas são feitas por meio de relatório de gestão. Entretanto, dada a disparidade entre os
arranjos organizacionais dos modelos da saúde e da educação e as fragilidades inerentes à prestação de
contas por relatório de gestão, optou-se por avançar em proposições visando o aperfeiçoamento do atual
modelo adotado na área da educação.
III.2. Considerações Gerais
26.A presente fiscalização teve por objetivo analisar a gestão da prestação de contas de recursos
transferidos pelo FNDE aos entes periféricos da Federação com vistas ao alcance de maior racionalidade
no processo de prestação de contas.
27.Para tanto, foram pinçados trechos do Relatório de auditoria objeto do TC 041.865/2012-0, da
relatoria do Ministro Walton Alencar, realizada pela Semag, com a coparticipação da SecexSaúde, em
atendimento ao item 9.5 do Acórdão 5.367/2012-TCU-2ª Câmara, da relatoria do Ministro Raimundo
Carreiro. Na decisão, o Tribunal apreciou o Pedido de Reexame interposto pelo Ministério da Saúde em
face do Acórdão 4.926/2008-TCU-2ª Câmara, ocasião em que o Ministério buscou afastar a competência
do TCU para fiscalizar as transferências intergovernamentais regulares e automáticas provenientes do
valor mínimo que a União deve aplicar em ações e serviços públicos de saúde, realizadas na modalidade
fundo a fundo conforme previsto no art. 17 da Lei Complementar 141/2012.
28.O processo em referência teve por finalidade específica analisar a natureza federal dos repasses
no âmbito do SUS que integram o mínimo de saúde da União e dos Estados. A partir de um exercício
hermenêutico alargado, na instrução da peça 47 traça-se um paralelo entre as transferências voluntárias do
FNDE e os repasses realizados na área da saúde por determinação constitucional regulamentada de forma
peculiar pela Lei Complementar 141/2012.
29.Em apertada síntese, propõe-se alterar a jurisprudência consolidada pelo TCU sobre a natureza
jurídica da transferência federal a título de Pnae, PDDE Básico e Pnate, de transferência voluntária para
obrigatória, com vistas a racionalizar as prestações de contas.
30.Sobre o Pnae, argumenta-se que a Emenda Constitucional 59/2009 estendeu o direito à
alimentação - antes restrito ao ensino fundamental - a todas as etapas da educação básica (educação
infantil, ensinos fundamental e médio). Aduz, ainda, que, em 2010, o direito à alimentação foi elencado
no rol de direitos sociais pela Emenda Constitucional 64.
31.Quanto ao PDDE Básico, alega-se estar suportado pelo mesmo artigo constitucional (art. 208,
VII), cujo programa se destina à cobertura de despesas de custeio, manutenção e de pequenos
investimentos, que concorram para a garantia do funcionamento e melhoria da infraestrutura física e
pedagógica dos estabelecimentos de ensino. Tanto o Pnae quanto o PDDE Básico foram disciplinados
pela Lei 11.947/2009.
32.A terceira proposta de reforma jurisprudencial refere-se ao Pnate, cuja fundamentação está
alicerçada no fato de que o transporte foi o último direito social reconhecido pela CRFB (art. 6º) com a
promulgação da Emenda Constitucional 90/2015.
33.Destacam os propositores que, desde a promulgação da Constituição de 1988, foi assegurado o
atendimento ao educando, por meio de programas suplementares de material didático escolar, transporte,
alimentação e assistência à saúde (art. 208, inciso VII). Registram que a Emenda Constitucional 59/2009
expandiu o programa - até então restrito ao ensino fundamental - para todas as etapas da educação básica.
III.3. Analogia entre as Transferências de Educação e Saúde
34.A proposta de encaminhamento constante do processo (peça 47) para justificar a mudança da
jurisprudência consolidada pelo TCU, no sentido de alterar natureza jurídica e a classificação da
transferência intergovernamental do FNDE - de voluntária para obrigatória - está pautada na analogia
entre algumas transferências realizadas pelo FNDE com os repasses realizados no âmbito da saúde por
previsão expressa na CRFB (art.198, § 3º, inciso II). Todavia, há que se considerar as implicações dessa
proposta e os riscos de natureza fiscal associados, conforme exposto a seguir.
35.Apesar de inegavelmente louvável a intenção de buscar mecanismos de racionalização das
prestações de contas, o alcance desse objetivo não pode depender da alteração da natureza jurídica e da
classificação da transferência federal, sob o risco de promover uma corrida desmedida para transformar a
classificação de boa parte das transferências voluntárias.
36.A proposta de racionalização das prestações de contas produz, como medida reflexa, o
esvaziamento do conteúdo normativo dos arts. 9º e 25 da LRF, considerados eixos para o equilíbrio das
finanças públicas, tendo em vista o elevado risco de efeito multiplicador para outras políticas públicas
relacionadas à promoção de outros direitos sociais. O primeiro dispositivo estabelece mecanismos de
correção da execução orçamentária para garantir o cumprimento das metas fiscais (contingenciamento); o
segundo prevê exigências indutoras da gestão fiscal responsável (condicionantes para recebimento das
transferências voluntárias).
37.Trilhar o caminho da flexibilização jurisprudencial pode, ainda, trazer consequências para o
exercício das competências dos órgãos e instituições federais para fiscalizar, processar e julgar as causas
envolvendo tais recursos, além de impactos fiscais que não foram devidamente mensurados e mitigados
nos presentes autos.
38.Oportuno lembrar que não são raras as investidas judiciais, extrajudiciais e legislativas para
tentar afastar a competência de órgãos e instituições federais de controle e do Poder Judiciário federal
para exercer o controle das transferências intergovernamentais realizadas pela União.
39.O arranjo jurídico-constitucional vigente não permite aplicar, por analogia, a legislação e o
entendimento empreendido por esta Unidade Técnica no exame da natureza jurídica dos repasses
originários de mandamento constitucional que impõe a distribuição de parcela do mínimo de saúde da
União com as transferências intergovernamentais dos três programas implementados pelo FNDE.
40.Não se pode confundir previsão constitucional sobre os vários direitos - fundamentais ou sociais
- com determinação constitucional instituidora de obrigação incondicional para a União realizar
determinadas despesas públicas, as quais devem ser executadas diretamente ou mediante cooperação
financeira com os entes subnacionais.
41.Se alguma simetria pode ser extraída das transferências intergovernamentais de educação e
saúde, esta ocorre entre a transferência do salário-educação e a complementação federal ao Fundeb de um
lado e os repasses provenientes da distribuição de parte do mínimo de saúde da União de outro. Tais
hipóteses constituem, de forma inequívoca, obrigação incondicional imposta à União pela via
constitucional, sem que se perca a natureza federal do recurso.
42.Fosse suficiente para configurar obrigatoriedade incondicional da transferência federal o fato de
a alimentação e o transporte constarem do rol de direitos sociais elencados no art. 6º da CRFB, então
quaisquer programas voltados para o trabalho, moradia, lazer, segurança e proteção à infância deveriam
igualmente constituir despesa obrigatória da União e as transferências intergovernamentais decorrentes
dos respectivos programas federais ser consideradas igualmente obrigatórias por natureza.
43.Visto sob uma perspectiva mais alargada, não haveria necessidade de promulgar a Emenda
Constitucional 29/2000 para impor aos entes da Federação a aplicação de valor mínimo anual em ações e
serviços públicos de saúde, uma vez que a saúde integra o rol não apenas de direitos sociais, mas também
de direitos fundamentais, já que pelo acesso à saúde materializa-se o direito à vida.
44.Como se sabe, a Lei 11.947/2009 instituiu o Pnate (art. 4º) e o PDDE Básico (art. 22). O
primeiro em por objetivo contribuir para o crescimento e o desenvolvimento biopsicossocial, a
aprendizagem, o rendimento escolar e a formação de hábitos alimentares saudáveis dos alunos, por meio
de ações de educação alimentar e nutricional e da oferta de refeições que cubram as suas necessidades
nutricionais durante o período letivo. Já o segundo, visa à cobertura de despesas de custeio, manutenção e
de pequenos investimentos, que concorram para a garantia do funcionamento e melhoria da infraestrutura
física e pedagógica dos estabelecimentos de ensino.
45.Nestes programas, os entes periféricos da Federação são obrigados a prestar contas ao FNDE do
total dos recursos recebidos (arts. 8º e 26). Em ambos os casos, os programas são limitados aos recursos
consignados no orçamento da União (art. 5º, § 1º).
46.No caso do Pnae, a lei adota o número de alunos matriculados na educação básica pública de
cada ente da Federação a título de parâmetro para orientar a distribuição, tendo como referência o censo
escolar realizado pelo Ministério da Educação (art. 5º, § 4º). No que diz respeito ao PDDE Básico, os
critérios de alocação da dotação orçamentária federal são definidos pela via infralegal pelo Conselho
Deliberativo do FNDE (art. 24). Tais dispositivos, apenas, reduzem a discricionariedade do gestor na
distribuição dos recursos federais, o que poderia, perfeitamente, ser reproduzido a título de cláusula do
convênio ou instrumento congênere para efetivar a transferência. Não são atributos suficientes para
configurar a criação de obrigação incondicional para a União.
47.Nos dois programas, as prestações de contas devem ser feitas ao FNDE, conforme prazos e
critérios estabelecidos pela entidade federal, e demais órgãos e instituições federais de controle (arts. 8º
ao 10 e 26). De acordo com o art. 28, a fiscalização da aplicação dos recursos financeiros relativos à
execução do PDDE é de competência do FNDE e dos órgãos de controle externo e interno do Poder
Executivo federal e será feita mediante realização de auditorias, inspeções e análise dos processos que
originarem as respectivas prestações de contas.
48.Para tanto, o FNDE, os entes responsáveis pelos sistemas de ensino e os órgãos de controle
externo e interno federal, estadual e municipal devem, segundo suas competências próprias ou na forma
de rede integrada, instituir mecanismos adequados à fiscalização e ao monitoramento da execução do
Pnae (art. 9º).
49.A lei em questão autoriza o FNDE a suspender as transferências do Pnae nas seguintes hipóteses
previstas no art. 20: i) não constituição do Conselho de Alimentação Escolar (CAE); ii) não apresentação
da prestação de contas, na forma e prazos estabelecidos pelo FNDE; iii) constatação de irregularidades na
execução do PNAE, na forma estabelecida pelo FNDE.
50.Consoante o art. 26, § 2º do mesmo Diploma, o FNDE também pode suspender as transferências
do PDDE nas seguintes situações: i) omissão na prestação de contas, conforme definido pelo seu
Conselho Deliberativo; ii) rejeição da prestação de contas; iii) utilização dos recursos em desacordo com
os critérios estabelecidos para a execução do PDDE, conforme constatado por análise documental ou de
auditoria.
51.Neste quesito reside uma das contradições da proposta de reforma da jurisprudência do TCU,
uma vez que o condicionamento da transferência à apresentação e aprovação da prestação de contas e à
correção na aplicação do recurso de acordo com o objeto pactuado são pressupostos de transferência
voluntária, não de transferência obrigatória. A questão foi tratada pelo art. 25 da LRF, que regulamenta o
art. 23 da CRFB (Acórdão 1.631/2006-TCU-Plenário, relator Augusto Sherman), a saber:
Saúde.
§ 1º São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de
diretrizes orçamentárias:
IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao
ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;
c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive
por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;
d) previsão orçamentária de contrapartida.
§ 2º É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada. (grifamos)
52.Tais condicionantes, entretanto, não podem ser exigidas por ocasião da realização de
transferências voluntárias relativas a ações de educação, saúde e assistência social por previsão expressa
do § 3º do art. 25 da LRF.
53.Ao ponto que se chega, poder-se-ia discutir se as restrições previstas nos arts. 20 e 26, § 2º da
Lei 11.947/2009 apresentam atrito de legalidade com a LRF, uma vez que exigem o implemento de
condição para programas de educação que a norma geral de finanças públicas editada por lei
complementar veda expressamente. Todavia, este não é o objetivo dos presentes autos, cujo tema, pela
complexidade que anuncia, merece ser discutido em oportunidade específica e em conjunto com os
órgãos da área econômica do Governo Federal.
54.Com exceção da regra expressamente prevista no art. 160, parágrafo único, inciso II da CRFB,
que possibilita a União condicionar a entrega dos Fundos de Participação de Estados e Municípios (FPE e
FPM) ao cumprimento do mínimo de saúde (uma das condicionantes para recebimento de transferência
voluntária também), as transferências que decorrem de obrigação incondicional da União não estão
sujeitas a nenhuma das restrições que possibilitem suspensão do repasse tais como as previstas nos arts.
20 e 26, § 2º da Lei 11.947/2009.
55.O comando constitucional mencionado, dado o seu caráter desafiador sob o prisma jurídico-
operacional e sui generis, foi regulamentado de forma específica pelo art. 26 da Lei Complementar
141/2012, cujo conteúdo normativo não tem como - e não deve - ser reproduzido para nenhuma outra
política pública, sob pena de produzir efeito contrário aos objetivos almejados.
56.Impende registrar que, ao estabelecer regras para manutenção do sistema de monitoramento e
transparência dos orçamentos públicos em saúde, a Lei Complementar 141/2012 não inova ao prever,
expressamente, que o descumprimento de suas disposições implicará suspensão das transferências
voluntárias observadas as normas estatuídas pelo art. 25 da LRF.
57.Embora se trate de normas gerais definidas por lei complementar por força do art. 198, § 3º da
CRFB, a Lei Complementar 141/2012 preservou as transferências voluntárias para as áreas de educação,
saúde e assistência social ao fazer remissão expressa ao art. 25 da LRF, com a qual mantém plena
harmonia.
58.A conclusão a que se chega é que a Lei 11.947/2009, em várias passagens, reproduz condições e
exigências próprias de termos de convênios e instrumentos congêneres utilizados para formalizar diversos
outros casos de transferência voluntária. Por se tratar de programas com capilaridade nacional, a Medida
Provisória 455/2008, instituidora dos programas (convertida na Lei 11.947/2009), incorporou ao seu texto
aspectos típicos de cláusulas conveniais, sem que tais previsões tenham o poder de desnaturar a
transferência e criar obrigação incondicional para União.
59.O mesmo se verifica com o Pnate. Instituído pela Medida Provisória 173/2004 (convertida na
Lei 10.880/2004), o Pnate tem por finalidade oferecer transporte escolar aos alunos da educação básica
pública, residentes em área rural, por meio de assistência financeira, em caráter suplementar, aos estados,
ao Distrito Federal e aos municípios.
60.Independentemente dos custos que envolvem a sua implementação, o FNDE destina ao Pnate o
montante consignado no orçamento da União (art. 2º, § 2º). O art. 4º da lei em tela estabelece o modo de
formalizar a transferência federal, dispensando a assinatura de instrumentos jurídicos formais - convênios,
acordos e outros meios semelhantes - e autorizando a adoção de depósito direto na conta corrente do ente
beneficiário, com o nítido objetivo de racionalizar o processo no plano operacional.
61.A lei mencionada também autoriza o FNDE a suspender a transferência dos recursos do Pnate
nas hipóteses de: i) omissão na prestação de contas, conforme definido pelo Conselho; ii) rejeição da
prestação de contas; iii) utilização do recurso em desacordo com os critérios estabelecidos para o
programa (art. 5º, § 1º).
62.Com esse arranjo jurídico-institucional, não é possível extrair obrigação incondicional para
União. Não há hipótese na Carta Política que possibilite suspensão de transferências cuja natureza jurídica
seja efetivamente obrigatória por razão de omissão ou rejeição da prestação de contas.
63.Condicionante com essas configurações são típicas de transferência voluntária, conforme bem
assentado na jurisprudência histórica do TCU. Os textos das Leis 10.880/2004 e 11.947/2009 apresentam
nítidas previsões que refletem o conteúdo de cláusulas que, em geral, são constitutivas do termo de
convênio, ajuste ou instrumento congênere, tendo o Poder Executivo editado as Medidas Provisórias –
que foram convertidas em lei – com a inclusão dessas condicionantes com vistas a racionalizar a
pactuação dos referidos programas. Apenas isso.
64.Não há, na configuração legal definida para o Pnae, PDDE Básico e Pnate, qualquer semelhança
com os pressupostos jurídicos que definem a natureza das transferências obrigatórias referentes à
complementação federal ao Fundeb, ao salário educação e à distribuição aos entes subnacionais de
parcela do mínimo de saúde a que a União está obrigada aplicar anualmente.
65.Também carece de plausibilidade jurídica a tentativa de extrair simetria entre as hipóteses de
suspensão das transferências do Pnae, Pnate e PDDE às condicionantes de entrega de recursos federais
vinculados ao mínimo constitucional de saúde.
66.As condicionantes de entrega dos recursos federais e estaduais previstas no art. 22, parágrafo
único da Lei Complementar 141/2012 decorrem das seguintes obrigações de índole constitucional:
i) exigência de fundo de saúde constante do art. 77, § 3º do ADCT;
ii) conselho de saúde constitui instância de controle social que assegura a participação da sociedade
no SUS, atendendo a diretriz do art. 198, inciso III da CRFB;
iii) o plano de saúde, por meio do qual define-se a aplicação dos recursos dos fundos de saúde,
constitui premissa básica do processo de planejamento ascendente, revelando-se peça-chave para a
integração dos planos plurianuais, as leis de diretrizes orçamentárias, as leis orçamentárias, considerando
o arranjo constitucional de uma rede regionalizada e hierarquizada organizada em sistema único
descentralizado pautado pela direção única em cada esfera de governo, conforme previsto no art. 198,
caput e inciso I da CRFB e art. 30 da Lei Complementar mencionada.
67.Essa não é, nem de longe, a conformação dos programas implementados pelo FNDE. Com o
figurino definido na Lei Maior, não há como alterar a jurisprudência pacífica do TCU e rotular de
obrigatórias as transferências do Pnae, Pnate e PDDE.
68.Além do elevado risco de efeito multiplicador para diversas outras políticas públicas, o que
esvaziaria o art. 25 da LRF, que reproduz, em boa medida, exigência de densa relevância constitucional, a
medida proposta traria impactos fiscais imediatos, com risco para as finanças da União pelas razões que
serão expostas adiante.
69.Para encerrar este título, outra preocupação diz respeito aos riscos de geração de passivos
contingentes incalculáveis decorrentes de eventual mudança de jurisprudência do TCU para conferir às
transferências do FNDE a mesma configuração de obrigação incondicional que caracteriza a
complementação federal ao Fundeb. Sabe-se que os custos de alimentação e transporte são permeados por
variáveis que nem sempre são passíveis de controle, o que inspira atenção e cuidado específicos.
70.A inobservância por parte da União acerca do valor mínimo nacional a título da complementação
ao Fundef gerou uma corrida ao STF com discussões travadas no Recurso Extraordinário (RE) 636978 e
nas Ações Cíveis Originárias (ACOs) 648, 660, 669 e 700 que tramitaram no STF, cujo resultado foi a
geração de dívida substancial para União que, segundo vem sendo noticiado, pode chegar a R$ 132
bilhões. Merece destaque a seguinte passagem da reportagem do Jornal Valor Econômico de 2/8/2018:
AGU teme efeito fiscal de ‘pauta-bomba’ do STF
O fim do recesso do Judiciário recolocou no radar da Advocacia-Geral da União (AGU) alguns
processos que estão na pauta do Supremo Tribunal Federal (STF) e podem ter impacto bilionário nos
cofres do governo federal. Levantamento da AGU obtido pelo Valor elenca alguns casos considerados
delicados e que devem ser julgados em breve pelos ministros do Supremo, que retomaram os trabalhos
nesta quarta-feira. Ontem mesmo um deles, capaz de gerar despesas de R$ 2,3 bilhões, já foi decidido
contra os interesses da União. A AGU estuda o recurso cabível.
...
Outro julgamento que tem recebido atenção da AGU analisará pedido de mudança da regra de
cálculo para complementação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (Fundef) pela União aos Estados do Ceará, Alagoas e Minas Gerais. O órgão
cita nota técnica do Ministério da Educação, segundo a qual o impacto financeiro para a União dependerá
da forma de incidência da correção monetária e juros aplicáveis. ‘O valor originário de R$ 23,5 bilhões,
calculado pela metodologia compatível com a lógica original do Fundef se elevaria a R$ 30 bilhões ao se
utilizar a metodologia simplificada atualmente em uso. No cenário mais gravoso ao erário, de atualização
monetária linear pelo Manual de Cálculos da Justiça Federal, o valor corrigido passaria de R$ 101 bilhões
para R$ 132 bilhões’, estima o governo. Já a análise dos embargos de declaração do Recurso
Extraordinário nº 870947 pode gerar um impacto de R$ 7 bilhões.
(https://www.valor.com.br/brasil/5705533/agu-teme-efeito-fiscal-de-pauta-bomba-do-stf) - grifamos
71.Diante desse quadro, não é demais observar que a judicialização de matérias que impactam a
política fiscal foi considerada um dos fatores determinantes para a evolução da dívida pública federal no
período de 2000-2017, conforme consignado no Acórdão 1.084/2018-TCU-Plenário, da relatoria do
Ministro Aroldo Cedraz.
72.Nesse sentido, as propostas de mudança da jurisprudência do TCU devem ser precedidas de
amplo debate interno e também com os órgãos e entidades da União, em especial os órgãos da área
econômica que detêm a responsabilidade e, sobretudo, o desafio de cumprir as regras constitucionais e
legais que estabelecem metas fiscais, que nos últimos anos têm se demonstrado por demais desafiadoras.
III.4. Transferências do PDDE, Pnae e Pnate não Constituem Obrigações Incondicionais para União
73.A questão central analisada nos presentes autos refere-se à busca de solução para a racionalidade
dos processos de prestação de contas. Para tanto, empreende-se a análise consubstanciada nos itens 39 a
104 da instrução de peça 47, cuja conclusão se resume na mudança de jurisprudência para considerar
obrigatórias as transferências do Pnae, Pnate e PDDE Básico.
74.Embora o arranjo atual não represente qualquer risco para a continuidade dos programas
mencionados, os quais têm se mantido livres do contingenciamento e da suspensão das transferências
voluntárias em razão da previsão do art. 25, § 3º da LRF, o caminho proposto cria um ambiente fértil para
o agravamento do quadro fiscal na União, podendo atingir estados e municípios pela simetria que permeia
a aplicação das normas gerais que norteiam as matérias tratadas nesta análise.
75.No que tange à política de educação, a modelagem constitucional é bastante diferente do arranjo
jurídico-constitucional delineado para o SUS.
76.A questão exige análise alargada sob a ótica do pacto federativo, cotejando-se com regras
previstas na própria Constituição para cada uma das políticas públicas, que não são plenamente simétricas
em sua conformação.
77.De saída, deve-se considerar que, consoante o art. 23, insere-se na competência comum de todos
os entes ‘proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à
inovação’ (V), cabendo a leis complementares fixar normas para a cooperação entre a União e os estados,
o Distrito Federal e os municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
âmbito nacional.
78.Essas normas de cooperação, segundo o Voto condutor do Acórdão 1.631/2006-TCU-Plenário,
da relatoria do Ministro Augusto Sherman, foram estabelecidas pela LRF, que fixa as condições para as
transferências voluntárias, as quais podem ser realizadas segundo quaisquer meios previstos no art. 71,
inciso VI da Carta Política, inserida nas hipóteses a modalidade fundo a fundo inclusive.
79.Sobre obrigação incondicional, pressuposto essencial para configurar transferência obrigatória
de fato, merece reprodução o seguinte trecho do Voto condutor da decisão mencionada:
10. O segundo dos argumentos aportados, de pronto, funda-se em premissa incorreta, ao atribuir, ao
termo ‘competência’ constante do caput do art. 23 da Constituição Federal, o sentido de ‘obrigação
incondicional’. O fato de a União ser corresponsável não lhe cria a obrigação de empreender ações em
conjunto com os outros responsáveis de forma incondicional. Aliás, presente o fato de que, nos termos do
caput do art. 18 da CF/1988, os entes integrantes da República Federativa do Brasil são autônomos, a
conclusão necessária é de que sua atuação em conjunto pressupõe necessariamente a cooperação, a
colaboração, a reciprocidade, sem que um tenha supremacia sobre o outro. Os pareceres em que se
fundamentam as justificativas apresentadas findam por apresentar alegação que não se sustenta, ao
argumentarem que não poderia a União obstar a transferência de recursos para implementar projetos
culturais, sob pena de estar descumprindo obrigação constitucional. De pronto, cabe esclarecer que, no
caso, não é isso que ocorre, já que a União, ao não efetuar os aportes de recursos com esteio nos
dispositivos da LRF, o estará fazendo dentro dos limites de sua autonomia fixados na referida lei, que
decorre diretamente de comando constitucional. Haveria descumprimento de obrigação por parte da
União, aí sim, caso deixasse ela de observar as exigências da LRF.
11.Cabe anotar, quanto às transferências voluntárias e obrigatórias, que o texto constitucional,
quando pretendeu referir-se a estas últimas, o fez de forma expressa, como, por exemplo, ao dispor sobre
as receitas tributárias a serem entregues pela União aos estados, Distrito Federal e municípios, no art. 159,
bem como ao dispor sobre a aplicação de percentual mínimo de receitas de impostos em ‘educação’, no
art. 212. Para a ‘cultura’, não obstante sua relevância, a Constituição não criou, para a União,
transferência de receitas obrigatórias ou realização de despesas obrigatórias.
12. Os aportes federais de recursos para projetos culturais, por meio do FNC, por sua vez são
transferências voluntárias, conforme definido no art. 25, caput, da LRF, vez que são recursos transferidos
a estados e municípios a título de cooperação. Note-se que a própria LRF define o que sejam
transferências voluntárias antes de lhes impor limites e condições. O próprio texto constitucional
contradiz a assertiva dos pareceres no sentido de que transferências de recursos do FNC para projetos
culturais seriam transferências obrigatórias, e não transferências voluntárias, por estarem inseridas na
competência comum das unidades da federação e não se realizarem a título de cooperação. É que o art. 23
da CF/88, trazido a lume pelo parecer, em seu parágrafo único, prescreve que caberá a lei complementar
(no caso, a LRF é lei complementar) fixar normas de cooperação entre os entes federados para o exercício
das competências comuns ali mencionadas. A menção à cooperação entre os entes é expressa. Evidente
que não há como estender a tais competências o sentido de obrigação incondicional. Logo, não se vê
contradição alguma entre a LRF e o art. 23 da Constituição Federal. Aliás, ocorre justamente o oposto, o
dispositivo constitucional é sustentáculo do dispositivo legal complementar. (grifamos)
80.Conforme consignado na instrução de mérito do TC 041.865/2012-0, o debate e a reflexão sobre
as cooperações e assistências financeiras entre os entes da Federação, distinguindo os repasses realizados
pelo ente concedente a título de transferências obrigatórias e voluntárias, devem se dar de forma
sistemática, por se tratar de ponto de relevo das normas gerais de finanças públicas.
81.As restrições constitucionais e legais instituídas para a realização de repasses federais e estaduais
desempenham papel importante para a consolidação e manutenção da estabilidade das finanças, que, por
sua vez, constitui um dos objetivos intrínsecos do Programa de Estabilidade Fiscal.
82.Nesse contexto, a LRF representa instrumento indutor da gestão dos recursos públicos com
responsabilidade, a partir de regras claras e precisas, aplicadas a todas as esferas de governo, em todos os
níveis, relativamente à gestão de receita e despesa públicas – em especial as despesas com pessoal –,
endividamento e gestão do patrimônio, sob ótica transparente dos resultados fiscais alcançados pelo
administrador público.
83.A reflexão sobre as transferências intergovernamentais requer, necessariamente, um estudo mais
detido sobre o modelo federativo. No Brasil, o modelo federativo delineado pela Constituição 1988 é
pautado na repartição de competências normativas, materiais e tributárias entre os entes autônomos. É
comum a análise das competências tributárias sem cotejá-las com as competências materiais dos entes da
Federação, o que, por vezes, conduz a conclusões equivocadas.
84.Quanto ao federalismo fiscal mais precisamente, tem-se que foi delineado consoante os termos
mais gerais do pacto federativo. A estrutura tributária permaneceu tripartida, dividida em impostos, taxas
e contribuições de melhoria, de competência dos entes das três esferas de governo.
85.Nessa mesma tecla, a Carta Política instituiu a repartição de receitas entre os entes da Federação
(arts. 153, 157 a 159), as quais integram o rol de receitas próprias do ente beneficiário estadual, distrital
ou municipal, sem qualquer imposição de restrições pelo ente transferidor, salvo as condicionantes
previstas no art.160 da CRFB.
86.Dessa forma, os serviços essenciais – nos quais sobressaem as políticas de educação e saúde - no
âmbito de cada unidade autônoma devem ser assegurados a partir dos recursos dos impostos diretamente
arrecadados e das transferências constitucionais, estas, sim, não sujeitas a qualquer tipo de condição ou
restrição à entrega e ao emprego, conforme assegura o art. 160 da Constituição, ressalvados os casos
previstos no seu parágrafo único (pagamento de dívida e cumprimento do limite em saúde).
87.Ao assim sistematizar a Lei Fundamental, o constituinte se aproxima de um federalismo de fato,
alicerçado na descentralização de recursos por repartição de receita, premissa básica para promoção das
condições necessárias para que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios possam atender,
sem subordinação, com autonomia, as demandas que lhes foram atribuídas na repartição de competências
constitucionais.
88.Essas são as bases que dão sustentação à entrega de recursos federais e alicerçam a manutenção
dos serviços essenciais por cada unidade da Federação autônoma. As transferências voluntárias não
possuem o condão de assegurar tais serviços, pois se o modelo fosse esse restaria por afrontar o pacto
federativo, já que tais transferências, pela sua natureza, são realizadas se e nas condições e montantes que
o ente concedente estiver disposto a cooperar, visando à realização conjunta de determinado programa,
com um ou outro estado ou município, não com todos.
89.Ao repartir as competências comuns entre a União, estados, Distrito Federal e municípios, o
constituinte estabeleceu que leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os
estados, o Distrito Federal e os municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-
estar em âmbito nacional (art. 23, parágrafo único).
90.Uma das leis complementares que disciplina essas cooperações é a LRF, que conceitua e
estabelece exigências e vedações para as transferências voluntárias (art. 25). Esse entendimento pode ser
verificado no voto do relator que fundamenta o Acórdão 1.631/2006-TCU-Plenário, com trechos
transcritos em itens precedentes.
91.Nas ações de educação e saúde, em particular, há outras diretrizes constitucionais que preveem
cooperações financeiras de longo prazo e até mesmo permanentes, para garantir a equalização do
atendimento na Federação, cujas previsões não se confundem, de forma alguma, com o pacto federativo
fiscal (repartição de receita tributária). Cite-se, a título de exemplo de transferência obrigatória de longo
prazo, a complementação federal ao Fundeb, assim como a distribuição permanente do salário educação.
92.Em 2006, a Emenda Constitucional 53, que disciplinou o Fundeb, deu nova redação ao art. 23,
parágrafo único, da Constituição, permitindo que mais de uma lei complementar dispusesse sobre as
cooperações para implantação de ações que integram a competência concorrente dos entes da Federação,
como é o caso das ações de educação e saúde. Também foi alterada a redação do art. 30, inciso VI, com
vistas inserir na competência material comum a manutenção, com a cooperação técnica e financeira da
União e do estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental.
93.No plano da educação, todavia, o papel de cada esfera de governo precisa ser analisado em
conjunto com as prioridades taxativamente definidas no art. 211, § 1º, da CRFB, que estabelece a função
redistributiva e supletiva da União em matéria educacional, cujo arranjo jurídico-institucional em muito
se difere das cooperações financeiras na área da saúde.
94.Se algum paralelo pode ser extraído entre as políticas de educação de saúde este se dá com as
transferências obrigatórias da União definidas pelo art. 198, § 3º, inciso II da CRFB e pelo art. 60 do
ADCT, que instituiu o Fundeb, somado à distribuição do salário educação, obrigatória por imperativo
constitucional (art. 212, § 5º).
95.Esses são os mandamentos constitucionais que obrigam a União a aplicar, de forma
incondicional, recursos do orçamento em ações e serviços públicos de saúde e de manutenção e
desenvolvimento do ensino referentes a modalidades que são da responsabilidade constitucional dos entes
subnacionais. Essa é a simetria plausível entre as transferências de educação e saúde que se extrai da
Carta Política.
96.Não há qualquer mandamento constitucional que permita extrair obrigação incondicional para
União implementar as ações previstas em leis infraconstitucionais instituidoras do Pnae, Pnate e PDDE
Básico.
97.Tomando por empréstimo as palavras do Ministro Augusto Sherman no referido Voto, que não
se tome como juízo da Semag, de forma alguma, menosprezar a importância da valorização dos
programas da educação para merenda e transporte escolares, ações inseridas no rol de responsabilidade
constitucional e legal dos estados e municípios consoante a LDB.
98.No exercício do controle externo, porém, o Tribunal não pode se distanciar de sua missão de
guardião da responsabilidade fiscal, tomando como parâmetro como a Constituição da República,
notadamente no que se refere à definição de papeis no âmbito do pacto federativo, e os princípios de
Direito.
99.Em que pese a importância dos programas mencionados, as políticas de educação e saúde não
podem passar ao largo das normas gerais de finanças públicas; e não passam. Fosse a essencialidade da
política, a previsão dos programas em lei e a criação de fundos suficientes para justificar a natureza
obrigatória de ordem incondicional, restaria sem sentido a previsão da educação e saúde no rol das
exceções previstas no § 3º do art. 25 da LRF, que possibilita a realização de transferências voluntárias
mesmo quando as condicionantes (ou exigências) não são cumpridas.
100.Se há previsão de exceção ao cumprimento de condicionantes é porque, sem dúvida, em ambas
políticas públicas há programas essenciais implementados por meio de transferências voluntárias, as quais
recebem tratamento especial definido na própria lei complementar definidora de normas gerais de
finanças públicas, sem espaço para previsões casuísticas nas leis instituidoras do próprio programa, sob
pena de subverter as normas gerais exigidas pelos arts. 163 e 169 da CRFB, que a todos obriga sem
distinções não previstas na própria LRF.
101.Como dito, o art. 18 da Lei Complementar 141/2012 não deixa dúvida de que, mesmo na
política de saúde, há transferências obrigatórias incondicionais e também transferências voluntárias,
consideradas voluntárias as transferências que excederem o montante que deve ser repassado em
atendimento ao disposto no art. 198, § 3º, inciso II, regulamentado pelo art. 17 daquele Diploma legal.
102.O arranjo previsto no art. 18 da Lei Complementar 141/2012 revela, de forma inequívoca, que a
criação de fundo e a instituição de sistemáticas diferentes para o tipo de repasse fundo a fundo (ou
depósito em conta corrente) são medidas que racionalizam a gestão das ações de cooperação, mas não são
suficientes para desnaturar a classificação da transferência.
103.Fossem a mera criação de fundo e a substituição de termos formais de convênio por repasses
eletrônicos (fundo a fundo ou depósito direto em conta corrente) fatores suficientes para desnaturar a
natureza jurídica e classificação da transferência, a decisão proveniente do Acórdão 1.631/2006-TCU-
Plenário careceria de sentido lógico, pois bastaria os fundos de cultura adotarem mecanismos semelhantes
ao do PDDE Básico, Pnae e Pnate para que suas transferências ganhassem outra configuração jurídica.
104.As obrigações incondicionais dos entes da Federação devem ser extraídas do texto
constitucional, que não silencia em relação à política de educação. Deve-se considerar que, consoante o
art. 208, a promoção da educação é dever do Estado, considerados todos os entes da Federação.
105.Para defender a obrigatoriedade incondicional imposta à União, os propositores partem do
princípio de que o inciso VII do art. 208 estabelece que o dever do Estado com a educação será efetivado
mediante a garantia de, dentre outros, de ‘atendimento ao educando, em todas as etapas da educação
básica, por meio de programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e
assistência à saúde’.
106.A ideia, apresentada de forma isolada, não tem como prosperar. A uma, porque não considera
que o termo ‘Estado’ no dispositivo constitucional ventilado não é sinônimo de ‘União’, mas sim de
Poder Público. A duas, a previsão do art. 208 em questão deve ser interpretada à luz do pacto federativo,
mais precisamente do rol de competências materiais comuns previstas no art. 23 da CRFB. Deve-se,
ainda, contextualizar sua relação de interdependência com o arcabouço infraconstitucional que disciplina
a matéria.
107.Ao passar ao largo do art. 23 da CRFB, as conclusões consignadas na instrução do presente
processo (peça 47) não consideram aspectos relevantes da competência material comum assim definida:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
...
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à
inovação;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação
infantil e de ensino fundamental; (grifamos)
108.Assim sendo, a referência do art. 208, inciso VI da CRFB deve ser interpretada de forma
sistemática com a definição das competências materiais no âmbito do pacto federativo, sobressaindo a
fixação expressa de papéis comuns que não obrigam apenas a União em matéria de educação.
109.Essa interpretação sistemática impõe passagem pelo art. 211 da Magna Carta, que reparte,
taxativamente, os papéis entre os entes da Federação no que tange às responsabilidades com educação,
cuja modelagem é bastante diferente de ASPS (SUS).
110.De acordo com o dispositivo a Carta Política, cabe à União, aos estados, ao Distrito Federal e
aos municípios organizarem, em regime de colaboração, seus sistemas de ensino (211, caput). Nessa
passagem, o constituinte foi preciso ao definir as responsabilidades de cada esfera de governo.
111.A União tem o dever de organizar o sistema federal de ensino e o dos territórios, financiar as
instituições de ensino públicas federais e exercer, em matéria educacional, função redistributiva e
supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade
do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (art.
211, §1º).
112.Essa redação do § 1º do art. 211 da Lei Maior foi dada pela Emenda Constitucional 14/1996,
que incluiu o art. 60 do ADCT e instituiu o Fundef (reformulado para o Fundeb com a promulgação da
Emenda Constitucional 53/2006), cuja sistemática cria hipótese de transferência obrigatória incondicional
para União mediante complementação federal ao Fundeb.
113.O art. 211 também estabelece com precisão os papéis no plano subnacional. Os municípios
atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil (§ 2º); os estados e o Distrito
Federal devem atuar prioritariamente no ensino fundamental e médio (§ 3º). Estabelece, ainda, que na
organização de seus sistemas de ensino, os estados e os municípios definirão formas de colaboração, de
modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório (§ 4º). Nessas bases constitucionais, se alguma
transferência obrigatória deve existir além das mencionadas para a União, deve ser do estado em relação
aos respectivos municípios.
114.Como se nota, enquanto para o SUS o constituinte estabeleceu um figurino singular alicerçado
numa rede regionalizada e hierarquizada constituída em sistema único, para educação a Carta Política
fixou papéis bem definidos e diferenciados para cada esfera de governo, os quais são reforçados na Lei
9.394/1996 (Lei de Diretrizes Básicas da Educação - LDB) nas seguintes passagens mencionadas a título
ilustrativo:
Art. 10. Os Estados incumbir-se-ão de:
...
VII - assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual.
...
Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de:
...
VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal. (grifamos)
115.A LDB acaba com eventual dúvida que porventura tenha persistido até aqui. É patente que as
ações de transporte escolar, por exemplo, integram ações da competência dos estados e municípios. Para
financiar tais ações, os entes subnacionais contam com recursos mínimos dos impostos para aplicar nessas
ações de MDE de que trata o art. 212 da CRFB priorizadas pelo legislador ao estabelecer as normas
gerais. Não há, no ordenamento jurídico, nada que indique obrigação incondicional da União com tais
despesas, embora sejam meritórias.
116.Apesar do disposto no art. 208, inciso VII da CRFB, que elenca a alimentação e a assistência à
saúde no rol de deveres do Estado (poder público) com a educação, tais despesas, por exemplo, não são
contempladas pelo conceito de MDE, não podendo ser custeadas com recursos do mínimo constitucional
de educação, por exemplo. O art. 70 da LDB é elucidativo quanto às despesas inseridas no rol
considerado para fins de financiamento com recursos obrigatórios, nos seguintes termos:
Art. 71. Não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas
com:
...
IV - programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e
psicológica, e outras formas de assistência social; (grifamos)
117.Para a implementação das medidas do art. 208, há uma lógica de financiamento própria prevista
no art. 212 da Lei Maior, que impõe a todos os entes da Federação a aplicação de percentual mínimo da
receita líquida dos impostos (18% para União; e 25% para os demais entes) em ações de manutenção e
desenvolvimento do ensino (MDE), além de instituir a contribuição social do salário educação (§5º), cujas
cotas estaduais e municipais são asseguradas nos termos do § 6º do mesmo artigo. Esses são, sem dúvida,
exemplos de despesas próprias e transferências intergovernamentais obrigatórias, respectivamente.
118.Na esteira, o art. 75 da LDB estabelece que a ação supletiva e redistributiva da União e dos
estados será exercida de modo a corrigir, progressivamente, as disparidades de acesso e garantir o padrão
mínimo de qualidade de ensino.
119.Essa ação obedecerá à fórmula de domínio público que inclua a capacidade de atendimento e à
medida do esforço fiscal do respectivo estado, do Distrito Federal ou do município em favor da
manutenção e do desenvolvimento do ensino (§ 1º). Registre-se que:
A capacidade de atendimento de cada governo será definida pela razão entre os recursos de uso
constitucionalmente obrigatório na manutenção e desenvolvimento do ensino e o custo anual do aluno,
relativo ao padrão mínimo de qualidade. (§ 2º)
120.Esse arcabouço normativo impõe, por certo, voltar o olhar para o art. 70 da LDB, que
estabelece as ações de MDE consideradas incondicionais. Essas são, inequivocamente, despesas que, no
volume dos recursos mínimos, são consideradas obrigatórias incondicionais, desde que estejam
harmônicas com o papel constitucional definido para cada esfera no art. 211.
121.Ao rotular as transferências voluntárias da educação (PDDE, Pnae e Pnate) em supostas
despesas obrigatórias incondicionais para a União, com vistas a tão somente racionalizar o processo de
prestação de contas, cria-se uma série de problemas de ordem jurídico-constitucional-fiscal que não foram
considerados na análise, a qual acarretará, inevitavelmente, impacto nas finanças públicas que podem
resultar em desajuste fiscal de difícil solução.
122.A matéria, pela sua dimensão e possíveis repercussões, precisa ser mais bem estudada, de
forma multidisciplinar de forma a assegurar a participação de especialistas dos órgãos estratégicos do
Poder Executivo e também de controle, à exemplo das medidas cautelosas adotadas pela Semag na
condução da auditoria objeto do TC 041.865/2012-0, o que resultou na construção de uma tese
juridicamente segura que inclusive contou com a anuência do então Procurador-Geral do Ministério
Público de Contas, Paulo Soares Bugarin, além do reconhecimento público, pela Procuradoria-Geral da
República, sobre a importância do trabalho realizado nos seguintes termos:
O Tribunal de Contas da União (TCU) realiza importante auditoria objeto do TC 041.865/2012-0,
da relatoria do ministro Walton Alencar Rodrigues, com vistas a esclarecer a natureza jurídica das
transferências federais previstas na Lei Complementar 141, de 2012, seus aspectos fiscais e de controle.
O relatório preliminar realizado pela unidade técnica do órgão de fiscalização e instrução do TCU
foi submetido aos Ministérios da Saúde, da Fazenda e do Planejamento - assim como à Controladoria-
Geral da União, entre outros órgãos do Poder Executivo - para manifestação, no prazo de 30 dias, acerca
da análise empreendida, em especial no que tange aos possíveis desdobramentos de ordem fiscal caso as
transferências federais vinculadas à saúde passem, em tese, a ser consideradas receitas próprias dos
estados e municípios, à semelhança das transferências que alicerçam o pacto federativo.
A Secretaria de Macroavaliação Governamental do TCU também deu ciência aos subprocuradores-
gerais da República titulares da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão (PFDC) e da 5ª Câmara de
Coordenação e Revisão (5ª CCR) da Procuradoria-Geral da República, para que, entendendo oportuno, se
manifestem sobre os aspectos fiscais e de controle dos recursos federais previstos na Lei Complementar
141, de 2012, transferidos aos entes subnacionais.
Ao se debruçar sobre os argumentos preliminares reunidos no relatório de auditoria, a PFDC
acredita que o resultado desse trabalho poderá lançar luzes sobre a controvertida questão da competência
federal ou estadual na fiscalização e controle da aplicação de verbas para ações e serviços públicos de
saúde no Sistema Único de Saúde (SUS), especialmente a partir dos conceitos e normas previstos na Lei
Complementar nº 141, de 2012, editada para regulamentar o artigo 198 da Constituição.
Para a Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão, os argumentos reunidos no relatório
preliminar mencionado vêm ao encontro do estudo relatado pelo procurador da República Edilson Lima,
no âmbito da Relatoria para o tema Aplicação de Verbas Federais em Saúde, da 5ª CCR/MPF para
subsidiar a sua manifestação sobre o Ministério Público competente para fiscalizar a aplicação de
recursos federais transferidos pela União a Estados e Municípios previstos na referida Lei Complementar.
A Procuradoria-Geral da República acompanhará a apreciação da matéria pelo Plenário do TCU e tão
logo seja proferida a decisão final dará ciência aos membros do MPF.
(http://pfdc.pgr.mpf.mp.br/informativos/edicoes-2013/fevereiro/aplicacao-de-verbas-federais-em-saude-
tcu-submete-relatorio-preliminar-a-pfdc-e-a-5a-ccr/)
123.Não se identifica substrato jurídico que possa extrair do texto constitucional, que impõe à
União função redistributiva e supletiva, obrigação incondicional com transferências obrigatórias para
além da complementação do Fundeb (R$ 11,7 bilhões) e das cotas do salário educação (R$ 3,5 bilhões)
distribuídas aos entes subnacionais, conforme valores executados em 2017.
124.Eventual atecnia na elaboração dos manuais e orientações elaborados pelas Secretarias de
Orçamento Federal e do Tesouro Nacional, dentre outros órgãos e fóruns mantidos pelo Poder Executivo,
devem ser objeto de prévia discussão e análise alargada, com vistas a evitar a consolidação de
jurisprudência sem o devido exame panorâmico de seus possíveis reflexos e riscos.
125.A natureza jurídica do repasse de recursos vinculados a ASPS é de feição constitucional
singular, processando-se de modo regular e automático segundo critérios de distribuição exigidos pela
própria CRFB.
126.Não se pode olvidar que pelo menos 60% da complementação do Fundeb devem ser aplicados
em despesa com pessoal pelos estados e municípios, enquanto os repasses do salário educação podem
custear a integralidade de despesas do mesmo gênero, o que tem impacto direto sobre os limites fiscais no
plano subnacional.
127.Assim sendo, não se revela razoável permitir que estados e municípios possam utilizar recursos
federais do PDDE, Pnae e Pnate para pagamento de pessoal. Até porque, medida nesse sentido abriria
margem para que tais entes reforçassem as investidas no plano político para transferir para União o
cômputo das suas despesas de pessoal para o limite federal, à exemplo de diversas propostas legislativas
que tramitam no Congresso Nacional para alterar os arts. 19 e 20 da LRF, o que tem sido motivo de
preocupação para este Tribunal.
128.A crise fiscal por que passa o Estado do Rio de Janeiro é exemplo de como o descuido nos
gastos de pessoal pode comprometer as finanças como um todo, sacrificando as políticas sociais, em
especial programas essenciais de educação e saúde que, para serem eficazes, vão além das despesas de
pessoal. É preciso, como dito, garantir merenda, transporte, medicamento, material cirúrgico para que as
políticas de educação e saúde possam ser, de fato, implementadas.
129.Esse desafio para honrar a folha de pagamento, porém, não se restringe ao Rio de Janeiro,
sendo enfrentado por vários entes da Federação. A crise vivenciada pelo Estado do Rio Grande do Norte
evidencia a gravidade do descontrole da política fiscal, que nos entes periféricos da Federação tem origem
nas despesas com pessoal. A situação dramática ocupou o noticiário no encerramento do exercício de
2017:
Fazenda veta liberação de socorro de R$ 600 milhões ao Rio Grande do Norte
Em crise, governo potiguar vinha negociando com o Planalto uma transferência de recursos para
conseguir pagar salários atrasados, mas parecer do Ministério Público diz que operação configuraria
violação da Lei de Responsabilidade Fiscal (http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,fazenda-
descarta-transferir-recursos-para-socorrer-rio-grande-do-norte,70002130769)
130.Reportagem recente do Jornal O Globo também revela um quadro de desequilíbrio das
finanças, demonstrando que em 2017 dezesseis estados descumpriram limite de pessoal
(https://oglobo.globo.com/brasil/lei-de-responsabilidade-completa-18-anos-com-maioria-dos-estados-em-
alerta-fiscal-22280414):
131.Essa situação não será revertida com o afrouxamento da política fiscal. Pelo contrário, tal
comportamento tende a piorar o quadro, criando situação de risco maior para a União. Nesse sentido, a
proposta que visa estender a lógica do art. 22 da Lei Complementar 141/2012 aos principais repasses do
FNDE, além de retirar da União a condição para conduzir, de fato, programas suplementares que, embora
não constituam obrigação incondicional - e alguns sequer estejam inseridos no conceito de MDE -, são
meritórios e importantes para o alcance de indicadores de ações próprias da política de educação, conduz
os entes subnacionais para um quadro de crise fiscal.
132.Não se ignora a necessidade de racionalizar as prestações de contas apontada pela

SecexEducação, sendo a utilização de meios tecnológicos um importante caminho a ser trilhado para o
alcance dos objetivos almejados. Nesse sentido, merece reprodução, nas leis regulamentadoras da política
de educação, a previsão do art. 13 da Lei Complementar 141/2012, o qual estabelece que os recursos da
União previstos na referida norma:
serão transferidos aos demais entes da Federação e movimentados, até a sua destinação final, em
contas específicas mantidas em instituição financeira oficial federal, observados os critérios e
procedimentos definidos em ato próprio do Chefe do Poder Executivo da União (art. 13, § 2º)
133.E mais:
A movimentação dos recursos repassados aos Fundos de Saúde dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios deve realizar-se, exclusivamente, mediante cheque nominativo, ordem bancária,
transferência eletrônica disponível ou outra modalidade de saque autorizada pelo Banco Central do Brasil,
em que fique identificada a sua destinação e, no caso de pagamento, o credor. (art. 13, § 4º)
134.A manutenção dos recursos das transferências em instituições financeiras oficiais federais e a
obrigatoriedade de identificação do credor final criam condições operacionais essenciais para os órgãos
federais (de gestão e de controle) acompanharem, por meio ferramentas tecnológicas, a efetiva aplicação
dos recursos transferidos pela União, o que merece ser considerado pelo FNDE e outros órgãos e
entidades responsáveis pela implementação de políticas públicas de forma descentralizada.
135.A análise do potencial promissor dessa previsão na Lei Complementar 141/2012 foi analisado
nos Relatórios que fundamentam os Votos condutores do Acórdãos 1.376/2015 e 1.198/2015-TCU-
Plenário, ambos da relatoria do Ministro Walton Alencar, merecendo consideração nos estudos de
racionalização da prestação de contras das transferências federais de políticas públicas implementadas de
forma pulverizada na Federação.
III.5. Distinção entre Instrumento e Natureza Jurídica das Transferências Intergovernamentais
136.Não são raras as vezes em que se verifica confusão conceitual entre os instrumentos jurídicos
previstos no ordenamento jurídico para realizar transferências intergovernamentais e a classificação da
transferência – obrigatória ou voluntária.
137.O Decreto 6.170/2007 é um exemplo clássico desse tipo de confusão. Ao invés de dispor sobre
normas e procedimentos de celebração, acompanhamento e prestação de contas de transferências
voluntárias, o regulamento restringiu a sua aplicação a um rol de transferências realizadas por alguns
instrumentos de formalização (convênios, contratos de repasse e termos de execução descentralizada)
celebrados pelos órgãos e entidades da administração pública federal com órgãos ou entidades públicas
ou privadas sem fins lucrativos. O resultado não poderia ser outro senão a indução de comportamento dos
gestores e do próprio legislador, ampliando os casos de transferência fundo a fundo, depósito direto em
conta corrente e outras formas congêneres não elencadas expressamente no Decreto.
138.É preciso deixar claro que o instrumento jurídico adotado para realizar a transferência federal
não altera a sua natureza jurídica, tampouco a classificação das transferências intergovernamentais.
139.Consoante o disposto no art. 71, inciso VI da CRFB, compete ao TCU fiscalizar a aplicação de
quaisquer recursos transferidos pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município. Como se observa, o comando constitucional
encerra a dicção com previsão de expressão genérica que abarca qualquer instrumento jurídico que venha
ser adotado para operacionalizar a transferências intergovernamentais, não sendo este o núcleo para
definição da sua natureza jurídica.
140.A Lei Complementar 141/2012 trata essa questão com bastante clareza:
Art. 18. Os recursos do Fundo Nacional de Saúde, destinados a despesas com as ações e serviços
públicos de saúde, de custeio e capital, a serem executados pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municípios serão transferidos diretamente aos respectivos fundos de saúde, de forma regular e
automática, dispensada a celebração de convênio ou outros instrumentos jurídicos.
Parágrafo único. Em situações específicas, os recursos federais poderão ser transferidos aos Fundos
de Saúde por meio de transferência voluntária realizada entre a União e os demais entes da Federação,
adotados quaisquer dos meios formais previstos no inciso VI do art. 71 da Constituição Federal,
observadas as normas de financiamento. (grifamos)
141.O caput do art. 18 da Lei Complementar 141/2012 não deixa dúvida de que a forma de
transferência fundo a fundo regular e automática, que decorre de dispositivo que cria para a União
obrigação incondicional (art. 198, § 3º, inciso II), apenas dispensa a necessidade de utilizar instrumentos
formais, à exemplo do termo do convênio ou outros instrumentos congêneres.
142.Impende observar que, no caso da saúde, não é o instrumento do repasse adotado (fundo a
fundo) que estabelece obrigação incondicional para União, mas a própria CRFB, que obriga a União
entregar parte dos recursos mínimos a serem aplicados e exige a definição de critérios de distribuição, por
lei complementar, dos mínimos constitucionais da União e dos Estados.
143.Consentâneo com a Decisão 506/1997-TCU-Plenário, o parágrafo único do art. 18 da Lei
Complementar 141/2012 põe fim a qualquer dúvida que pudesse restar sobre a matéria, ao dispor que a
União poderá, em caráter excepcional, transferir voluntariamente recurso do mínimo constitucional aos
fundos de saúde dos entes subnacionais mediante adoção de quaisquer dos instrumentos (ou meios
formais) previstos no inciso VI do art. 71 da CRFB (inclusive a modalidade fundo a fundo), observadas as
normas de financiamento.
144.Para escapar das restrições estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em especial
o contingenciamento e as condicionantes constitucionais reproduzidas e outras definidas no art. 25 do
mesmo Diploma, não são raros os casos de desvirtuamento ou até mesmo confusão conceitual entre
modalidade de transferência e sua natureza jurídica. Também não são raras confusões entre despesa
obrigatória e transferência obrigatória, que não são sinônimas.
145.Não é de hoje que órgãos e entidades do Poder Executivo tentam, a partir da deturpação de
conceitos, utilizar o instrumento formal adotado para materializar as cooperações financeiras como
pressuposto fático de definição da natureza jurídica da transferência federal.
146.Em geral, tais investidas têm o propósito de afastar a competência do TCU para fiscalizar a
aplicação dos referidos recursos, à exemplo do Acórdão 5.367/2012-2ª Câmara, da relatoria do Ministro
Raimundo Carreiro, que determinou a realização, pela Semag, de análise dos impactos sobre as finanças
públicas que poderiam advir do pedido do Ministério da Saúde em peça recursal.
147.Novamente, merece citação a Decisão 506/1997-TCU-Plenário, por meio da qual esta Corte de
Contas firmou entendimento no sentido de que o instrumento adotado para proceder à efetivação do
repasse federal não altera a natureza do recurso, tampouco a competência do Tribunal para fiscalizá-lo.
148.Esse entendimento é importante – e deve ser preservado –, uma vez que a competência dos
órgãos federais e do TCU para fiscalizar a aplicação de recurso é fator determinante para definir as
competências do Ministério Público Federal e da Justiça Federal para processar e julgar os desvios na
aplicação dos recursos federais.
149.No caso de ASPS, a modalidade fundo a fundo, adotada para realizar os repasses no âmbito do
Sistema Único de Saúde (SUS) antes mesmo da promulgação da Emenda 29/2000, foi considerada no
conceito de instrumento congênere, espécie genérica do gênero transferência intergovernamental
contemplada pela abrangência do art. 71, inciso VI, da Carta Política.
150.Assim, resta claro que a competência do TCU e demais órgãos de controle para fiscalizar
(controle interno, auditoria do SUS, Ministério Público e da Justiça Federal) não se altera pelo
instrumento jurídico adotado para implementar operacionalmente a entrega dos recursos aos entes
periféricos, tampouco pelo rótulo atribuído às transferências ou a forma de instituição do programa (que
em geral decorre de lei), mas pela origem do recurso federal transferido à luz do pacto federativo fiscal.
151.É nesse contexto que a competência das instituições e o interesse da União devem ser
analisados, sendo irrelevante o instrumento jurídico adotado para materializar a transferência
intergovernamental, até porque o art. 71, inciso VI da CRFB exemplifica algumas espécies e encerra com
tipo genérico (instrumentos congêneres) para contemplar qualquer forma adotada pela Administração
Pública.
III.6. Possíveis Impactos sobre as Finanças Públicas com Alteração de Jurisprudência do Tribunal
sobre Natureza Jurídica das Transferências Intergovernamentais do FNDE
152.Esta análise dos possíveis impactos fiscais tem como objeto os seguintes itens da proposta de
encaminhamento formulada na instrução de peça 47, nos seguintes termos do item 371 da referida
instrução:
b) com fundamento no artigo 16, inciso V, do Regimento Interno do TCU, que este Tribunal de
Contas da União firme entendimento de que as transferências dos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico,
regulamentados, respectivamente, pelas Leis 11.947/2009 e 10.880/2004, são obrigatórias, legais e
contas, dispor sobre a metodologia de seleção e análise das prestações de contas, por amostragem,
baseada em risco e em cruzamento de dados; (capítulo II, parágrafo 103)
...
k) dar ciência às Comissões de Educação da Câmara dos Deputados e do Senado Federal de que na
redação do projeto de lei que vir a regulamentar o Sistema Nacional de Educação, à exemplo do que já
consta do art. 22 da Lei Complementar 141/2012, existe a necessidade de se definir com clareza a
suplementares universais; (capítulo III, parágrafo 104) - grifamos
153.Sob uma perspectiva focada ao caso em questão, a proposta impõe uma reflexão sobre o arranjo
jurídico-constitucional delineado para o financiamento da política de saúde, utilizada a título de espelho
para fundamentar as propostas formuladas.
154.De saída, deve-se considerar que o arranjo jurídico-institucional da política de saúde decorre da
concepção peculiar da seguridade social no plano constitucional, que tem como principal fonte de
recursos as contribuições sociais. Esse é um aspecto fundamental de distinção, que está na origem do
modelo delineado para política de saúde.
155.É o art. 198, § 1º, da CRFB que estabelece que o SUS será financiado, nos termos do art. 195,
com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos estados, do Distrito Federal e dos
municípios, além de outras fontes. E como se sabe, as contribuições sociais elencadas no dispositivo em
tela são de competência exclusiva da União, todas vinculadas a ações de saúde, previdência social e
assistência social.
156.Outro aspecto que deve ser considerado é o fato de que as ações e serviços públicos de saúde
(ASPS), cuja legislação foi pinçada para ancorar a proposta de reforma da jurisprudência do TCU sobre
educação, integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único organizado de
acordo princípios e diretrizes constitucionais específicos, dentre os quais se destaca a descentralização,
com direção única em cada esfera de governo (art. 198, caput inciso I da CRFB). Esse é o ponto central
que confere ao SUS uma modelagem jurídico-constitucional singular dentre as políticas públicas, sendo
perigosa a tentativa de reprodução de seu arranjo jurídico e modelagem operacional para a implementação
de outras políticas públicas.
157.Nessa modelagem, a principal fonte de financiamento da saúde decorre do orçamento da
seguridade da União, o que levou o constituinte a determinar, em 2000, a distribuição de parte desses
recursos entre os entes da Federação.
158.Com esse propósito, a Emenda 29/2000 cria, sem dúvida alguma, inequívoca determinação
constitucional regulamentada por lei complementar com vistas a fixar os critérios de rateio dos recursos
da União vinculados à saúde destinados aos entes periféricos, e dos estados destinados a seus respectivos
municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades regionais (art. 198, § 3º, inciso II,
CRFB). Essa regulamentação se deu com a edição da Lei Complementar 141/2012, mais precisamente
nas passagens dos arts. 17 a 20.
159.O aperfeiçoamento foi necessário porque, em razão da rede regionalizada e hierarquizada
organizada em sistema único balizado pela descentralização com direção única em cada esfera de
governo, até 2000 os repasses federais eram feitos de forma precária, reproduzindo pressupostos típicos
de transferências voluntárias, consoante o disposto no art. 4º da Lei nº 8.142/1990.
160.Com o advento da Emenda Constitucional 19/1998, que inseriu nova vedação no art. 167,
inciso X, e proibiu a utilização de transferências voluntárias para pagamento de pessoal, a sistemática de
transferência demonstrou-se extremamente frágil sob a ótica jurídica para manter programas essenciais
para o SUS, à exemplo dos Programas de Saúde da Família (PSF) e de Agentes Comunitários de Combate
à Endemias, cujas despesas sempre foram essencialmente de manutenção de pessoal, as quais são pagas,
em boa medida, com recursos federais, constituindo caso excepcional no modelo federativo.
161.Essa, aliás, foi a razão de se definir, no art. 22 da Lei Complementar 141/2012, que os recursos
que integram o mínimo da União e dos estados aplicados em ASPS, repassados de forma regular e
automática, constituem transferências obrigatórias não alcançadas pela vedação do art. 167, inciso X da
CRFB e do art. 25 da LRF, ou seja, são transferências que podem ser destinadas, por estados e
municípios, para pagamento de pessoal de programas específicos, nos seguintes termos:
Federal e do art. 25 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. (grifamos)
162.Oportuno esclarecer que o núcleo do art. 22 da Lei Complementar 141/2012 não é definir a
natureza jurídica dos repasses fundo a fundo regulares e automáticos, uma vez que a obrigatoriedade
desses repasses é extraída da própria Carta Política, que cria obrigação incondicional para a União, nos
termos e critérios fixados por lei complementar, in casu, a Lei Complementar 141/2012. Pela carga
mandatória da determinação constitucional, tais repasses, no montante dos valores definidos segundo
critérios fixados pelo art. 17 do mesmo Diploma, são classificadas a título de despesas obrigatórias para
fins do art. 9º, § 2º da LRF, que as ressalva do contingenciamento para o alcance do resultado fiscal.
163.O objetivo central do art. 22 da Lei Complementar 141/2012 é, sem sombra de dúvida, definir
de forma inequívoca que a parcela das transferências intergovernamentais da saúde, realizada em função
de obrigação incondicional imposta à União por força constitucional, não é alcançada pela vedação do
inciso X do art. 167 da Lei Maior. Assim sendo, tais valores, no limite do que for obrigatoriamente
pactuado pela União, podem ser utilizados para pagamento de pessoal contratado pelos entes
subnacionais. Eis o que prescreve o comando constitucional mencionado:
Art. 167. São vedados:
...
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação
de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de
despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
(grifamos)
164.Essa lógica já tinha sido reproduzida no texto da LRF, em maio de 2000, que excetuou as
transferências do SUS do conceito de transferência voluntária de forma a preservar os programas cuja
principal despesa é de pessoal (PSF, PACS), até que sobreviesse a Emenda 29, o que só veio a ocorrer em
setembro do mesmo ano.
165.Merece leitura a previsão da LRF que tem relação direta com o comando constitucional
mencionado e com a Lei Complementar 141/2012:
Saúde.
§ 1º São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de
diretrizes orçamentárias:
...
III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição; (grifamos)
166.Esse conjunto de medidas estava incluído no Programa de Estabilidade Fiscal (PEF), que veio
surgir conjuntamente com a Reforma Administrativa aprovada pela Emenda Constitucional 19/1998. O
PEF contemplou medidas de curto prazo, para garantir os resultados anunciados no programa para o
período de 1999 a 2001, além de medidas de natureza estrutural, para alcance permanente de resultados
fiscais positivos para o País.
167. Dentre as medidas estruturantes, a Reforma Administrativa pretendeu inserir elemento de
racionalidade ao controle de pessoal, impedindo que os referidos gastos possam alcançar patamares
excessivos e comprometer as finanças públicas. Nesse sentido, é essencial que a União detenha
instrumentos para controlar e evitar que os entes periféricos promovam a expansão da despesa com
pessoal - mediante contratações desordenadas - contando com os repasses federais.
168.Questões instrumentais da atividade administrativa de monta entram nessa equação: os gastos
com pessoal, inevitáveis e necessários, devem ser controlados de perto, pois são fluidos, suscetíveis a
alterações que, muitas vezes, são ocasionadas por variáveis que não são objetivamente apuráveis.
169.O comprometimento com pessoal, por representar passivo de prestações sucessivas e
continuadas, que se estendem além, inclusive, da fase produtiva dos servidores, alcançando-os na
inatividade, é dado do regime financeiro público que demanda cuidado e atenção específicos, razão pela
qual é um dos pressupostos da gestão fiscal responsável (art. 1º, § 1º, da LRF).
170.Considerando que os recursos são limitados, em razão dos limites constitucionais ao poder de
tributar do Estado, o aumento de gastos com pessoal pelos estados, Distrito Federal e mais de 5,5 mil
municípios - pagos com recursos da União - gera, no outro lado, redução de receita disponível para fazer
frente a outras despesas igualmente necessárias para a prestação de ações e serviços públicos de saúde.
171.Frise-se que, segundo a instrução da Semag que embasou o Relatório (itens 163-165) que
fundamenta o Acórdão 2.444/2016-TCU-Plenário (itens 163, da relatoria do Ministro Bruno Dantas, do
total de despesas realizadas diretamente pelo Ministério da Saúde em 2015, 55,31% referem-se a ‘Outras
Despesas Correntes’ (R$ 22,9 bilhões), assim distribuídos: material farmacológico (41%); programa de
farmácia popular (11%); serviço médico-hospitalar odontológico e laboratoriais (5%), despesas que,
somadas, representam 57% dos gastos executados no referido Grupo de Natureza de Despesa (GND 3).
172.Como se pode observar, a implementação da política de saúde não se efetiva apenas pelo gasto
de pessoal, sendo essencial a disposição de mecanismos de controle que possam, de fato, evitar que a
totalidade dos recursos federais seja absorvida por despesa com pessoal gerada à revelia e sem qualquer
controle por parte da União.
173.Não por outra razão, se por um lado o art. 22 da Lei Complementar 141/2012 permite a
aplicação dos recursos federais no pagamento de despesas com pessoal, por outro o art. 27 do mesmo
normativo exige a pactuação, para que o ente transferidor (União, por exemplo) disponha de salvaguardas
necessárias para assegurar a implementação das ações visando ao alcance dos objetivos da política
nacional de saúde.
174.Sabe-se que a permissividade com a geração de despesas de pessoal pelos entes subnacionais -
gastos que integram a classe de despesas obrigatórias de caráter continuado (art. 17 da LRF) - está na raiz
da crise fiscal dos estados e municípios, constituindo um dos fatores críticos para o controle do
endividamento público, tema que preocupa esta Corte de Contas e os órgãos da área econômica pelas
razões apontadas no Acórdão 1.084/2018-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Aroldo Cedraz.
175.Ao ponto que se chega, impende fazer dois questionamentos:
i) é do interesse da União ou do TCU possibilitar ou fomentar que o Congresso Nacional altere a
legislação vigente para permitir que recursos federais transferidos aos entes subnacionais na modalidade
fundo a fundo a título do PDDE Básico (para despesas de custeio, manutenção e de pequenos
investimentos, que concorram para a garantia do funcionamento e melhoria da infraestrutura física e
pedagógica dos estabelecimentos de ensino), Pnae (para merenda escolar) e Pnate (para transporte
escolar) também possam ser, de acordo com a conveniência e necessidade dos entes beneficiários
(estados, Distrito Federal e municípios), destinados para pagamento de pessoal de servidores estaduais e
municipais?
ii) é razoável os entes periféricos da Federação expandirem suas despesas com pessoal contando
com os repasses federais previstos com as finalidades mencionadas, em prejuízo dos fins a que os
programas efetivamente se destinam?
176.Por certo, a resposta para essas duas indagações é não. Na alínea ‘k’ do item 371 da instrução
de peça 47, propõe-se à relatora que seja dada ciência à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal de
que, na redação do projeto de lei que vier a ‘regulamentar o Sistema Nacional de Educação, à exemplo do
que já consta do art. 22 da Lei Complementar 141/2012, existe a necessidade de se definir com clareza a
suplementares universais’.
177.Assim sendo, a decisão jurisprudencial ou legislativa que trilhar esse caminho poderá ser
utilizada em momento de crise para justificar a destinação de recursos federais para pagamento de
pessoal, criando ambiente fértil para pressões políticas com vistas a transferir para a União o ônus do
desajuste fiscal de estados e municípios, à exemplo do que se fez por meio das Leis Complementares
148/2014 e 159/2016, cujos riscos foram apontados por esta Corte de Contas em audiência públicas no
Congresso Nacional e no Acórdão 2.186/2013-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Valmir Campelo.
178.Entende-se que, sem uma contextualização adequada, em que sejam esclarecidos os reais
propósitos do art. 22 da Lei Complementar 141/2012, revela-se extremamente temerário qualquer tipo de
recomendação ou sinalização de qualquer outra natureza que possa parecer uma defesa de extensão dos
mesmos conceitos do comando em questão para transferências da educação que têm propósitos
completamente distintos aos programas de saúde.
179.A medida proposta na alínea ‘b’ do item 371 da peça 47 também afeta o principal instrumento
de correção de rumo da política fiscal, que é o contingenciamento. Rotular despesas que não decorrem de
obrigação incondicional da União como despesas obrigatórias - apenas para racionalizar o processo de
prestação de contas - pavimenta um caminho perigoso que pode, facilmente, tornar todo orçamento
impermeável aos instrumentos previstos na LRF para assegurar o equilíbrio das contas públicas e, no caso
de descontrole como o que se verifica a partir de 2014, promoção do ajuste fiscal.
180.Ao longo das duas últimas décadas, também não foram poucas as demandas enfrentadas por
este Tribunal para conferir a determinadas despesas de órgãos ou entidades o conceito de transferência ou
despesa obrigatória, de forma a afastar a incidência e o alcance do instituto do contingenciamento ou das
exigências (condicionantes) do art. 25 da LRF para realização de transferências voluntárias. Cite-se, a
título de exemplo, o Acórdão 2.271/2006-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Valmir Campelo.
181.A constatação de uma margem restrita da base contingenciável dos orçamentos fiscal e da
seguridade social da União já se revela um dos maiores desafios para cumprimento das regras do ‘Novo
Regime Fiscal’, o que torna a inda mais preocupante a proposta de revisão da jurisprudência consolidada
por esta Corte de Contas quanto à natureza jurídica das transferências intergovernamentais realizadas pelo
FNDE objeto da presente Representação.
182.Outra preocupação é que a tese concebida para racionalizar as prestações de contas das
transferências realizadas pelo FNDE apresenta potencial elevado de ser utilizada por outros órgãos e
entidades não apenas para racionalizar prestações de contas, mas para driblar o contingenciamento e as
condicionantes constitucionais e fixadas pelo art. 25 da LRF.
183.É importante ressaltar que o trabalho realizado pelo GT não aponta o contingenciamento ou as
condicionantes para realização de transferências voluntárias como fatores críticos para a implementação
do PDDE, Pnae e Pnate. Isso porque tais programas figuram na LDO em demonstrativo que descreve não
apenas as despesas que decorrem de obrigação incondicional para a União (à exemplo da despesa de
pessoal, transferências de FPE, FPM, IPI-Exportação, CIDE, Royalties e os repasses do mínimo de saúde,
complementação do Fundeb e cota do salário educação), como também despesas que, pela conveniência e
discricionariedade do Poder Executivo e/ou do Congresso Nacional, são contempladas pela ressalva
prevista no § 2º do art. 9º da LRF, que assim dispõe:
Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o
cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os
Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias
subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de
diretrizes orçamentárias.
...
§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais
do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de
diretrizes orçamentárias. (grifamos)
184.Também convém anotar que, o fato de a despesa figurar no Anexo da LDO referente a despesas
não contingenciáveis em determinado exercício, não significa que tais despesas constituam obrigação
incondicional da União ou que não possam ser alcançadas pela base contingenciável em outro exercício.
185.Aliás, o sentido jurídico da ressalva é, exatamente, estender - segundo a circunstância fiscal de
cada exercício financeiro - a prerrogativa do não contingenciamento para despesas que, embora
relevantes, não sejam revestidas dos pressupostos jurídicos que caracterizam obrigações incondicionais
para o ente da Federação.
186.As despesas com ações e serviços públicos de saúde e manutenção e desenvolvimento do
ensino podem ser contingenciadas em valores que excederem os respectivos mínimos constitucionais.
Não se pode extrair do art. 9º da LRF vedação absoluta para contingenciar qualquer parcela de despesas
de educação e saúde previstas no orçamento da União.
187.Deve-se anotar que a leitura correta do art. 28 da Lei Complementar 141/2012 é no sentido de
proibição para o contingenciamento da parcela que constitui o mínimo constitucional do exercício. Em
2017, por exemplo, o valor mínimo a ser aplicado pela União correspondeu a R$ 109,1 bilhões, tendo
sido executado efetivamente em ASPS o montante de R$ 114,7 bilhões. Pelo comando em referência,
poderia a União ter contingenciado ASPS no valor de até R$ 5,6 bilhões.
188.Outro aspecto que merece observação para subsidiar a discussão diz respeito às condicionantes
e às exigências para realização de transferências voluntárias, cuja realidade não sinaliza qualquer óbice
para a implementação dos programas aludidos nos presentes autos.
189.Tal assertiva se funda no art. 25, § 3º da LRF, uma vez que, mesmo que o ente da Federação
não cumpra as condicionantes previstas no § 1º do mesmo artigo, ainda assim poderá receber
transferências voluntárias para educação, saúde e assistência social, com exceção da vedação
constitucional de pagar pessoal com recursos de tais transferências, elencada no rol de exigências
constitucionais que precisam ser observadas mesmo pelas áreas de educação e saúde (art. 167, inciso X).
190.Isso demonstra que os programas implementados pelo FNDE não sofrem com solução de
continuidade como ocorre com diversas outras políticas públicas essenciais em função de medidas
restritivas e corretivas que precisam adotadas para assegurar o equilíbrio fiscal.
191.As propostas transcritas nas alíneas ‘b’ e ‘k’ do item 371 da peça 47 apresentam, neste
particular, elevado risco moral para a política fiscal, na medida em que pavimentam atalhos para
formulação de pleitos semelhantes por órgãos e entidades responsáveis pela implementação de outras
políticas públicas consideradas meritórias e importantes para a promoção da cidadania.
192.A proposta para que o Congresso Nacional legisle de forma a reproduzir a regra do art. 22 da
Lei Complementar 141/2012, por ocasião da regulamentação dos programas de educação sob análise
(Pnae, Pnate e PDDE Básico), amplia o risco moral no plano legislativo, uma vez que a ideia pode, além
de desvirtuar os objetivos dos programas mencionados, passar a incorporar outros projetos de lei
instituidores de programas federais, disseminando a via de escapismo para diversas outras políticas
públicas instituídas por leis ordinárias que não criam, na essência, hipótese de obrigação incondicional
para a União.
193.Em razão desses desdobramentos previsíveis e preocupantes sob a ótica fiscal, não se pode
desconsiderar que a União entra no quinto ano de deterioração do seu quadro fiscal, realidade que produz
reflexo nos entes subnacionais. Não há condições fiscais mínimas para a União assumir ou fomentar a
expansão de despesas de pessoal pelos entes subnacionais, quando o deficit primário no exercício de 2017
fechou em R$ 118 bilhões, com uma dívida pública que supera 80% do PIB.
194.Nesse sentido, entende-se que o Tribunal deve manter a jurisprudência histórica sobre a
classificação das transferências referentes aos programas educacionais tratados nestes autos, não
acolhendo as propostas formuladas nas alíneas ‘b’ e ‘k’ do item 371 relativo à proposta de
encaminhamento da peça 47.
III.7. Objetivo do TC 041.865/2012-0 (Lei Complementar nº 141/2012)
195.Não obstante a Semag não ter participado da discussão no âmbito do GT instituído pela
Segecex, nota-se que parte substancial dos conceitos desenvolvidos na instrução acostada no TC
041.865/2012-0 (peça 60) - incorporada aos presentes autos (peça 56) - foi utilizada para fundamentar
algumas teses que merecem reflexão mais alargada, de forma a contemplar os possíveis impactos, em
especial sobre a condução da política fiscal.
196.Trata-se de auditoria realizada pela Semag com a coparticipação da SecexSaúde em
atendimento ao item 9.5 do Acórdão 5.367/2012-2ª Câmara, que apreciou o pedido de reexame interposto
pelo Ministério da Saúde em face do Acórdão 4.926/2008-2ª Câmara.
197.No referido processo, o Ministério da Saúde defendeu que os recursos repassados aos entes
subnacionais que não se referem a transferências voluntárias não estão sujeitos à fiscalização do TCU.
Defendeu, ainda, que as unidades federadas só podem sofrer limitações em suas autonomias em casos
estritamente previstos na Constituição, o que não incluiria a atuação das auditorias federais sobre as
contas de estados e municípios.
198.Nessa esteira, o Ministério lançou a tese heterodoxa de que os recursos da União, quando são
repassados aos entes subnacionais na forma de rateio, conforme previsto no art. 198, § 3º, II c/c o art. 36,
§ 1º, da Lei 8.080/1990, passariam a integrar os orçamentos desses entes da Federação e que, com base no
art. 11, §§ 1º e 2º, da Lei 4.320/1964, os recursos do SUS repassados por essa sistemática comporiam as
receitas próprias desses entes. Alegou, ainda, que as contas dos convênios (transferências voluntárias),
embora sejam fiscalizadas pelo TCU, devem ser julgadas pelos Tribunais de Contas dos Estados e
Municípios, o que eliminaria um possível conflito de competência entre as Cortes de Contas.
199.A Serur, ao analisar o referido recurso, rebateu adequadamente os argumentos apresentados
pelo Ministério da Saúde com fundamento na jurisprudência consolidada por este Tribunal a respeito da
matéria, bem como na interpretação sistemática da Lei Fundamental e de suas normas
infraconstitucionais.
200.Ao final, o Plenário do Tribunal concluiu por encaminhar o processo à Semag para avaliar a
necessidade de adotar providências em relação à questão, uma vez que estava em curso nesta Unidade
Técnica a execução do Levantamento de Auditoria (TC 012.762/2012-1; Acórdão 1.376/2015-TCU-
Plenário), por meio do qual foi realizado acompanhamento da operacionalização da Lei Complementar
141/2012.
201.Em função das previsíveis repercussões da tese ventilada pelo Ministério da Saúde, a Semag
empreendeu um exame amplo da questão sob o enfoque legal e econômico-fiscal. A análise teve como
objetivo de demonstrar a competência deste Tribunal e demais órgãos de controle federais em fiscalizar
os recursos do SUS transferidos com base no art. 198, § 3º, da CRFB e regulamentado pela Lei
Complementar 141/2012, o que passa pela natureza jurídica dos repasses.
202.Diante da complexidade da matéria e dos reflexos que a interpretação dada pelo Ministério da
Saúde poderia afetar as competências do TCU e demais órgãos de controle federais, além dos impactos
sobre as normas gerais que regem as finanças públicas, a questão foi amplamente debatida com diferentes
instituições e órgãos de controle, mediante realização de reuniões técnicas e encaminhamento da
instrução preliminar à secretária-executiva do Ministério da Saúde, ao secretário do Tesouro Nacional do
Ministério da Fazenda, à secretária de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, ao secretário
Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da União, à procuradora-geral da Fazenda Nacional e
ao consultor-geral da União da Advocacia-Geral da União.
203.Na oportunidade, foi solicitado que esses órgãos se manifestassem sobre a análise empreendida,
em especial em relação aos possíveis desdobramentos de ordem fiscal, caso as transferências federais
indicadas na Lei Complementar 141/2012 passassem, em tese, a ser consideradas receitas próprias dos
entes subnacionais, à semelhança das transferências que alicerçam o pacto federativo fiscal. A questão
também foi submetida aos Subprocuradores-Gerais da República titulares da Procuradoria Federal dos
Direitos do Cidadão e da 5ª Câmara de Coordenação e Revisão da Procuradoria-Geral da República.
204.Com exceção do Ministério da Saúde, que não se manifestou nos autos, os demais
representantes concordaram com a análise de mérito feita pela Semag, que propôs ao Tribunal firmar
entendimento no sentido de que são de natureza federal as transferências da União realizadas com base
nos arts. 17 e 22 da Lei Complementar 141/2012, bem como com a competência dos órgãos federais para
fiscalizar, processar e julgar as causas que envolvam tais recursos, conforme definido no art. 27 do
mesmo Diploma.
205.Com base nessas manifestações, a Semag reforçou o entendimento de que são de natureza
federal os recursos transferidos pela União aos Estados, Distrito Federal e Municípios com fundamento
nos arts. 17, 18 e 22 da Lei Complementar 141/2012 e, portanto, são competentes as instituições e órgãos
federais de controle para fiscalizar a aplicação desses recursos, e a Justiça Federal a competente para
processar e julgar as causas envolvendo tais recursos, de forma consentânea com a jurisprudência vigente.
206.O Subprocurador-Geral de Contas, Paulo Soares Bugarin, se manifestou de acordo com a
Semag. O mérito das questões tratadas na auditoria, entretanto, não foi apreciado pelo Plenário por
decisão do relator, que determinou o arquivamento do processo mediante Despacho.
207.A matéria também foi amplamente discutida por um Grupo de Procuradores da República, que
se manifestou pela natureza jurídica federal das transferências da União com base na obrigação criada
pelo art. 198, § 3º, inciso II, da CRFB, regulamentado pela Lei Complementar 141/2012 (peça 57).
208.Como se vê, o histórico não aponta para possibilidade de adotar o arranjo jurídico-
constitucional dos repasses realizados em ASPS para as transferências intergovernamentais realizadas no
âmbito do FNDE, uma vez que os arranjos jurídico-constitucionais da implementação das políticas de
educação e saúde, embora semelhantes, não guardam identidade plena.
209.Diferentemente de não contribuir para o objetivo almejado, as propostas contidas nas alíneas
‘b’ e ‘k’ do item 371 da proposta de encaminhamento formulada pela SecexEducação podem gerar
impacto econômico-fiscais de elevada relevância constitucional e legal que não foram considerados pelo
GT instituído pela Segecex e pela instrução de mérito realizada pela referida Unidade Técnica.
IV. CONCLUSÃO
210.Os presentes autos têm por objetivo avaliar a gestão da prestação de contas de recursos
transferidos pelo FNDE (PDDE Básico, Pnae e Pnate) aos entes periféricos da Federação com vistas ao
alcance de maior racionalidade no processo de prestação de contas.
211.A análise empreendida pela SecexEducação propõe a reforma da jurisprudência consolidada
por esta Corte de Contas no sentido de que a entrega dos recursos para os programas mencionados deve
ser classificada a título de transferência voluntária.
212.Para tanto, traça-se um paralelo entre as transferências do PDDE Básico, Pnae e Pnate com as
transferências e repasses decorrentes de determinações constitucionais explícitas que geram para União
obrigação incondicional inequívoca, à exemplo da complementação federal ao Fundeb, das cotas do
salário educação e dos repasses federais decorrentes da distribuição de parte do mínimo constitucional
que a União deve aplicar em saúde, segundo critérios exigidos pela própria CRFB e regulamentados pela
Lei Complementar 141/2012.
213.A Semag, porém, diverge dos argumentos apresentados nos itens 14; 30; 39-104; 114; 302;
311; 359-361; e 367 da instrução da SecexEducação (peça 47).
214.A uma, porque obrigações incondicionais sobre matéria inserida na competência material
comum dos entes da Federação autônomos é matéria que exige uma análise sistemática da Carta Política,
sob pena de tornar o orçamento federal mais rígido do que se apresenta na atualidade, inviabilizando o
cumprimento das metas fiscais (itens 73-135).
215.A duas, os arranjos previstos nas leis instituidoras do PDDE Básico, Pnae e Pnate refletem
características próprias de transferências voluntárias consoante o disposto no art. 25 da LRF, com
previsão de exigências - comuns em termos e convênios e instrumentos congêneres - que são
inconcebíveis de serem aplicadas às transferências que decorrem de obrigação incondicional imposta à
União (itens 34-68).
216.A três, eventual proposta de reformulação jurisprudencial com o escopo proposto, que tem
elevado potencial de reduzir a força normativa de dispositivos cruciais da LRF, deve ser precedida de
amplo debate no plano interno e com os órgãos e entidades da União direta e indiretamente afetados, em
especial os órgãos responsáveis pela condução da política econômica (itens 152-194).
217.Em tais discussões devem ser consideradas possíveis repercussões orçamentárias e fiscais,
assim como seus reflexos sobre a força normativa da Lei Complementar 101/2000, em razão dos riscos
que podem advir de mudanças de entendimento dessa natureza. Cite-se, a título de exemplo preocupante
no plano fiscal, o impacto sobre o resultado fiscal da União decorrente de decisões judiciais referentes à
complementação federal ao Fundef que, segundo vem sendo divulgado pela imprensa nacional, pode
superar a casa dos R$ 132 bilhões (item 70).
218.Registre-se, por fim, que os riscos legislativo e judicial de pontos relevantes da política fiscal
foram apontados no rol de ‘fatores críticos que impactam, ainda que de forma reflexa, a dívida pública
federal e, por isso, precisam ser mensurados sob a ótica orçamentária, financeira e fiscal, cotejando seus
reflexos sobre a trajetória da respectiva dívida no médio e longo prazo’ (item 173 e seguintes do Relatório
que fundamenta o Voto condutor do Acórdão 1.084/2018-TCU-Plenário, rel. Ministro Aroldo Cedraz).
V. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
219.Em face do exame empreendido nestes autos, propõe-se a adoção das seguintes medidas por
parte da relatora, Ministra Ana Arraes:
a) admitir nos presentes autos o Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed), na
condição de amicus curiae, tendo em vista que o tema de fundo trata de questão relativa às prestações de
contas a serem realizadas pelos gestores dos sistemas de ensino, alcançando, de forma direta, os
representados pela entidade, e consoante o Enunciado assentado no Acórdão 1.659/2016-TCU-Plenário
(relatora Ministra Ana Arraes);
b) preliminarmente, encaminhar os autos ao Ministério Público junto ao TCU para manifestação,
com base nos incisos I e II do art. 81 da Lei 8.443/1992, c/c os incisos I e III do art. 62 do Regimento
Interno do TCU, tendo em vista os conflitos de densa relevância constitucional e legal entre os
posicionamentos de duas Unidades Técnicas da Secretaria-Geral de Controle Externo;
c) no mérito, manter o entendimento de que as transferências federais decorrentes dos programas
Pnae, Pnate e PDDE Básico, regulamentados, respectivamente, pelas Leis 11.947/2009 e 10.880/2004,
devem ser classificadas a título de transferência voluntária, em razão do caráter discricionário que
permeia a despesa e dos fundamentos que embasam a divergência consignada nesta instrução em relação
à abordagem tratada nos itens 14; 30; 39-104; 114; 302; 311; 359-361 e 367 da instrução prévia (peça 47)
e, ainda, da necessidade de avaliação mais aprofundada no plano interno e junto aos órgãos e entidades da
União direta e indiretamente afetados, notadamente os órgãos responsáveis pela condução da política
econômica, com destaque para os aspectos orçamentários e fiscais e seus reflexos sobre a força normativa
da Lei Complementar 101/2000;
d) em decorrência do entendimento enunciado no item anterior, divergir da proposta de
encaminhamento formulada nos termos da alínea ‘k’ da instrução prévia (item 371, peça 47), sobre a
necessidade de se revisitar, no plano legislativo, a natureza jurídica e a classificação das transferências
destinadas aos programas educacionais suplementares em moldes análogos ao que dispõe o art. 22 da Lei
Complementar 141/2012, cuja finalidade primordial do referido normativo é explicitar a possibilidade de
aplicação em despesa de pessoal de recursos repassados pela União por força e de acordo com os critérios
exigidos pelo art. 198, § 3º, inciso II da CRFB, cujas premissas não se compatibilizam com os objetivos
dos programas educacionais tratados nestes autos, tornando-se, por conseguinte, desnecessário dar ciência
às comissões do Congresso Nacional acerca deste ponto específico.”
3. Em seguida, o Ministério Público junto ao TCU, representado pelo procurador Rodrigo
Medeiros de Lima, assim se manifestou (peça 63):
“Trata-se de representação instaurada em função de determinação do Plenário deste Tribunal com o
objetivo de ‘identificar e recomendar medidas de racionalização, ganho de eficiência e melhoria da
expectativa de controle do processo de prestação e de análise de contas de programas geridos pelo
FNDE, propondo, naquilo que couber, alterações no âmbito regulamentar e legal’ (item 11 da instrução
à peça 47).
2.A motivação do trabalho realizado pela unidade técnica se deu pelo fato de o FNDE estar
enfrentando, nesses últimos anos, dificuldades operacionais na gestão das prestações de contas da
aplicação das transferências aos entes subnacionais no âmbito de programas educacionais geridos pela
autarquia, com recorrente aumento do estoque de processos sem análise conclusiva.
3.A Controladoria Geral da União, em recentes auditorias de gestão realizadas no FNDE, a exemplo
do Relatório 201407023, apontou que o aumento do passivo de prestações de contas sem análise tem sido
o principal problema de gestão enfrentado pela entidade nos últimos anos.
4.Considerando que foram priorizadas as transferências com maior potencial de impacto na
otimização e racionalização da instrução e análise das contas prestadas anualmente ao FNDE, o escopo
deste trabalho restringiu-se às transferências relativas aos seguintes programas de educação suplementar:
Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), Programa Nacional de Transporte Escolar (Pnate), e
Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE Básico), os quais, se excluídas as transferências
constitucionais do salário educação e a complementação do Fundeb, responderam, no exercício de 2016,
por 72% dos créditos liquidados pela Unidade Gestora FNDE 153173 nas modalidades de aplicação 30,
32, 40, 42 e 50 (R$ 5,30 bilhões).
5.Inicialmente, antes de adentrar no objetivo maior do presente processo, a SecexEducação discutiu
sobre a natureza jurídica e a classificação das transferências federais realizadas pelo FNDE no âmbito dos
programas Pnae, Pnate e PDDE Básico, sugerindo, ao final, que o TCU firmasse entendimento de que tais
transferências sejam classificadas como legais, obrigatórias e vinculadas (do tipo ‘automáticas’ – cf. peça
47, p. 9/10), com vistas a racionalizar as prestações de contas. Tal entendimento está fundamentado na
analogia feita pela unidade técnica entre essas transferências com os repasses realizados no âmbito da
saúde por previsão expressa na Constituição Federal (artigo 193, § 3º, inciso II).
6.Para a unidade instrutiva, o atual entendimento deste Tribunal de que os repasses de recursos do
Pnae, Pnate e PDDE Básico são feitos via ‘transferências voluntárias’ tem impactos estruturantes na
busca pela racionalização do processo de prestação e análise de contas desses programas. Segundo a
SecexEducação:
não as entender como ‘transferências legais’ e, portanto, não as excetuar dos regramentos estanques
e condicionantes do Decreto 6.170/2007, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e da Portaria
Interministerial 424/2016, naquilo que rege as ‘transferências voluntárias’, cria embaraços que
comprometem a eficiência e agilidade que deve pautar o repasse, a execução, a prestação e a análise das
contas desses programas. (item 44 da instrução à peça 47)
7.Quanto à avaliação do modelo atualmente utilizado pelo FNDE no processo de tratamento e de
análise das prestações de contas dos Pnae, Pnate e PDDE Básico, a unidade técnica identificou
basicamente as seguintes oportunidades de melhoria, que foram objeto das várias recomendações
propostas no item 371 da instrução à peça 47:
a) utilização de metodologia de tratamento de contas de forma seletiva e com base em matriz de
risco. Sobre essa questão, a SecexEducação defende basicamente que:
(...) o FNDE precisa recorrer a uma metodologia de classificação de risco das prestações de contas
recebidas, com base em tipologias predefinidas e que venham a compor uma matriz de risco. Do
contrário, sem essa priorização, perpetuar-se-á a situação atual do elevado e crescente passivo, em que se
cobra do FNDE que todas as contas tenham que ser analisadas, independente de um conhecimento prévio
quanto ao seu nível de criticidade/risco. (item 121 da instrução à peça 47).
b) utilização da tecnologia da informação (TI) para dar celeridade e eficiência ao processo, tanto no
que diz respeito à adoção de medidas para a solução do passivo de contas sem análise conclusiva quanto
ao exame e tratamento inicial das futuras contas que vierem a dar entrada no FNDE; e
c) desenvolvimento de ações continuadas destinadas a criar capacidades e qualificar as condições de
atuação das instâncias de controle local, o que, por consequência tenderia a contribuir para a maior
confiabilidade das informações prestadas pelos conselheiros no Sigecon (Sistema de Gestão de
Conselhos) e a sua apropriação como fonte válida de formação de juízo no preenchimento da matriz de
risco.
8.Em despacho à peça 54, diante das possíveis repercussões da proposta de encaminhamento
mencionada no parágrafo 5º deste parecer sobre o exame das Contas de Governo e sobre outros trabalhos
de avaliação global da atuação do Governo Federal, a relatora encaminhou os autos à Secretaria de

Macroavaliação Governamental (Semag) para pronunciamento acerca dessa questão.
9.A Semag, por sua vez, divergiu do entendimento da SecexEducação no que tange à natureza
jurídica e à classificação das transferências federais realizadas pelo FNDE no âmbito dos programas Pnae,
Pnate e PDDE Básico. Para a Semag, o TCU deve manter o entendimento de que as transferências
federais decorrentes dos aludidos programas devem ser classificadas a título de transferência voluntária,
em razão do caráter discricionário que permeia a despesa e dos seguintes fundamentos sustentados na
instrução à peça 58:
214. (...) obrigações incondicionais sobre matéria inserida na competência material comum dos
entes da Federação autônomos é matéria que exige uma análise sistemática da Carta Política, sob pena de
tornar o orçamento federal mais rígido do que se apresenta na atualidade, inviabilizando o cumprimento
das metas fiscais (itens 73 a 135).
215. (...) os arranjos previstos nas leis instituidoras do PDDE Básico, Pnae e Pnate refletem
características próprias de transferências voluntárias consoante o disposto no art. 25 da LRF, com
previsão de exigências – comuns em termos e convênios e instrumentos congêneres – que são
inconcebíveis de serem aplicadas às transferências que decorrem de obrigação incondicional imposta à
União (itens 34-68).
216. (...) eventual proposta de reformulação jurisprudencial com o escopo proposto, que tem
elevado potencial de reduzir a força normativa de dispositivos cruciais da LRF, deve ser precedida de
amplo debate no plano interno e com os órgãos e entidades da União direta e indiretamente afetados, em
especial os órgãos responsáveis pela condução da política econômica (itens 152-194).
10.A Semag ressaltou que o entendimento da SecexEducação em questão, diante do elevado risco
de efeito multiplicador para outras políticas públicas relacionadas à promoção de outros direitos sociais,
produz, de forma reflexa, o esvaziamento do conteúdo normativo dos artigos 9º, que estabelece
mecanismos de correção da execução orçamentária para garantir o cumprimento das metas fiscais
(contingenciamento), e 25, que prevê exigências indutoras da gestão fiscal responsável (condicionantes
para recebimento das transferências voluntárias) da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), os quais são
considerados eixos para o equilíbrio das finanças públicas. Destacou, ainda, que a alteração de
entendimento proposta pode trazer impactos fiscais que não teriam sido devidamente mensurados e
mitigados pela SecexEducação, além de consequências negativas para o exercício das competências dos
órgãos e instituições federais para fiscalizar, processar e julgar as causas envolvendo tais recursos, tendo
em vista que não são raras as investidas judiciais, extrajudiciais e legislativas para tentar afastar a
competência de órgãos e instituições federais de controle e do Poder Judiciário federal para exercer o
controle das transferências intergovernamentais realizadas pela União.
11.Em face da divergência de entendimentos acerca da matéria sob análise entre as duas unidades
instrutivas, a Semag propôs, preliminarmente, que os autos fossem encaminhados ao Ministério Público
de Contas da União para manifestação, que foi acolhida pela relatora em despacho de peça 61.
***
12.Este representante do Ministério Público de Contas da União manifesta-se de acordo com o
entendimento da Semag no sentido de que a jurisprudência do TCU deve permanecer no sentido de que as
transferências realizadas por meio do Pnae, Pnate e PDDE Básico sejam classificadas como voluntárias,
sem prejuízo de tecer as considerações a seguir.
13.Verifica-se que a proposta da SecexEducação de alteração da jurisprudência do TCU com vistas
a modificar a natureza jurídica e a classificação das transferências dos programas Pnae, Pnate e PDDE
Básico – de voluntária para obrigatória – fundamenta-se na analogia entre tais transferências com os
repasses realizados no âmbito da saúde por previsão expressa no artigo 198, § 3º, inciso II, da
Constituição Federal.
14.A Semag, ao longo de sua instrução à peça 58, demonstrou as implicações dessa proposta e os
riscos de natureza fiscal associados, concluindo que:
39. O arranjo jurídico-constitucional vigente não permite aplicar, por analogia, a legislação e o
entendimento empreendido por esta Unidade Técnica no exame da natureza jurídica dos repasses
originários de mandamento constitucional que impõe a distribuição de parcela do mínimo de saúde da

União com as transferências intergovernamentais dos três programas implementados pelo FNDE. (item
39 da instrução)
15.Ainda segundo a Semag, conforme afirmado no item 41 da instrução à peça 58:
41. Se alguma simetria pode ser extraída das transferências intergovernamentais de educação e
saúde, esta ocorre entre a transferência do salário educação e a complementação federal ao Fundeb de um
lado e os repasses provenientes da distribuição de parte do mínimo de saúde da União de outro. Tais
hipóteses constituem, de forma inequívoca, obrigação incondicional imposta à União pela via
constitucional, sem que se perca a natureza federal do recurso.
16.Conforme bem demonstrou a Semag e consoante a análise exposta nos parágrafos seguintes
deste parecer, não há, na configuração legal definida para o Pnae, PDDE Básico e Pnate, qualquer
semelhança com os pressupostos jurídicos que definem a natureza das transferências obrigatórias
referentes à complementação federal ao Fundeb, ao salário educação e à distribuição aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios de parcela do mínimo de saúde a que a União está obrigada a aplicar
anualmente.
17.De acordo com o previsto no artigo 23, inciso V, da Constituição Federal (CF), a promoção dos
meios de acesso à educação é uma das competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios. O parágrafo único do referido artigo prescreve que caberá à lei complementar fixar
normas de cooperação entre os entes federados para o exercício das competências comuns ali citadas.
18.Ressalta-se que esta Corte de Contas já se manifestou, a exemplo dos Acórdãos 1.631/2006 e
2.368/2013, ambos do Plenário, no sentido de que a expressa menção ao termo ‘cooperação’ no parágrafo
único do artigo 23 da CF impede que se atribua às ‘competências comuns’ o sentido de obrigação
incondicional. Além disso, o artigo 30, inciso VI, da CF estabelece, entre as competências dos
Municípios, a de manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de
educação infantil e de ensino fundamental.
19.Por oportuno, transcreve-se a seguir trecho do voto condutor do Acórdão 1.631/2006-Plenário no
sentido de que a ‘competência comum’ de que trata o caput do artigo 23 da CF não deve ser interpretada
como ‘obrigação incondicional’ da União:
O fato de a União ser corresponsável não lhe cria a obrigação de empreender ações em conjunto
com outros responsáveis de forma incondicional. Aliás, presente o fato de que, nos termos do caput do
reciprocidade, sem que um tenha supremacia sobre o outro. Os pareceres em que se fundamentam as
justificativas apresentadas findam por apresentar alegação que não se sustenta, ao argumentarem que não
poderia a União obstar a transferência de recursos para implementar projetos culturais, sob pena de estar
descumprindo obrigação constitucional. De pronto, cabe esclarecer que, no caso, não é isso que ocorre, já
que a União, ao não efetuar os aportes de recursos com esteio nos dispositivos da LRF, o estará fazendo
dentro dos limites de sua autonomia fixados na referida lei, que decorre diretamente de comando
constitucional. Haveria descumprimento de obrigação por parte da União, aí sim, caso deixasse ela de
observar as exigências da LRF. (destaques acrescidos)
20.A definição de transferência voluntária está estabelecida no caput do artigo 25 da Lei
Complementar 101/2000 da seguinte forma:
financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou outros destinados ao Sistema Único
de Saúde’.
21.A partir do supramencionado dispositivo, a transferência obrigatória pode ser definida, por
exclusão, como sendo a entrega de recursos correntes ou de capital que decorra de determinação ou
imposição constitucional ou legal.
22.No entanto, conforme este Tribunal de Contas já se pronunciou no âmbito do Acórdão
2.368/2013-Plenário, o fato de a transferência obrigatória ser caracterizada pela existência de
‘determinação constitucional ou legal’ ‘não significa dizer que toda e qualquer transferência prevista em
lei deve ser tida como obrigatória ou incondicional. Mesmo porque, se assim o fosse, inexistiriam
transferências voluntárias, dado que a realização de qualquer despesa pública depende de previsão em
lei’ (parágrafo 23 do referido acórdão).
23.Assim, nem toda transferência prevista em lei é obrigatória, havendo que se perquirir quanto à
efetiva obrigatoriedade da transferência de recursos para o atendimento da finalidade indicada, exercício
que deve ser norteado pela distribuição de competências materiais que alicerçam o pacto federativo no
plano constitucional e outras previsões que gerem obrigação incondicional para a União, a exemplo das
transferências intergovernamentais a título de cooperação financeira realizadas com amparo nos artigos
198, § 3º, inciso II, 211, § 1º, e 212, §§ 5º e 6º, da Constituição Federal. Compartilha-se do entendimento
desta Corte de Contas esposado nos Acórdãos 1.631/2006 e 2.638/2013, ambos do Plenário, de que o
texto constitucional, quando pretendeu referir-se às transferências obrigatórias, o fez de forma expressa, a
exemplo dos mencionados artigos e ao tratar, em seu artigo 159, das receitas tributárias entregues pela
União aos Estados, Distrito Federal e Municípios. No âmbito das mencionadas deliberações, o TCU
concluiu que o fator determinante para que se possa diferenciar a transferência obrigatória da
transferência voluntária é a imposição de exigência por parte do ente concedente – no caso, a União –
para a realização do repasse dos recursos.
24.Os programas sob exame (Pnae, Pnate e PDDE Básico) são exemplos de transferências previstas
em lei que não possuem natureza obrigatória, visto que as leis 11.947/2009, que dispõe sobre o Pnae e o
PDDE Básico, e a 10.880/2004, que institui o Pnate, fixam exigências mínimas típicas da essência de uma
transferência voluntária, além de autorizarem a suspensão dos repasses pelo FNDE, na hipótese de
Estados, Distrito Federal e Municípios não as cumprirem, conforme dispositivos transcritos a seguir:
Lei 11.947/2009
Art. 20. Fica o FNDE autorizado a suspender os repasses dos recursos do PNAE quando os Estados,
o Distrito Federa ou os Municípios:
I – não constituírem o respectivo CAE ou deixarem de efetuar os ajustes necessários, visando ao seu
pleno funcionamento;
II – não apresentarem a prestação de contas dos recursos anteriormente recebidos para execução do
PNAE, na forma e nos prazos estabelecidos pelo Conselho Deliberativo do FNDE;
III – cometerem irregularidades na execução do PNAE, na forma estabelecida pelo Conselho
Deliberativo do FNDE.
§ 1º Sem prejuízo do previsto no caput, fica o FNDE autorizado a comunicar eventuais
irregularidades na execução do PNAE ao Ministério Público e demais órgãos ou autoridades ligadas ao
tema de que trata o Programa.
§ 2º O restabelecimento do repasse dos recursos financeiros à conta do PNAE ocorrerá na forma
definida pelo Conselho Deliberativo do FNDE.
(...)
Art. 26. As prestações de contas dos recursos recebidos à conta do PDDE, a serem apresentadas nos
prazos e constituídas dos documentos estabelecidos pelo Conselho Deliberativo do FNDE serão feitas:
(...)
§ 2º Fica o FNDE autorizado a suspender o repasse dos recursos do PDDE nas seguintes hipóteses:
I – omissão na prestação de contas, conforme definido pelo seu Conselho Deliberativo;
II – rejeição da prestação de contas;
III – utilização dos recursos em desacordo com os critérios estabelecidos para a execução do PDDE,
conforme constatado por análise documental ou de auditoria.
Lei 10.880/2004
Art. 5º (...)
§ 1º Fica o FNDE autorizado a suspender o repasse dos recursos do PNATE nas seguintes
hipóteses:
I – omissão na prestação de contas, conforme definido pelo seu Conselho Deliberativo;
II – rejeição da prestação de contas;
III – utilização dos recursos em desacordo com os critérios estabelecidos para a execução do
Programa, conforme constatado por análise documental ou de auditoria.
(...)
25.Assim, os aportes federais de recursos para educação, por meio do Pnae, Pnate e PDDE Básico,
consistem em transferências voluntárias, visto que são recursos transferidos a título de cooperação e
mediante o atendimento de diversos requisitos impostos pelo ente concedente.
26.Como visto nos dispositivos supratranscritos e nos artigos 8º da Lei 11.947/2009 e 6º da Lei
10.880/2004, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estão obrigados, nos programas sob exame, a
prestar contas ao FNDE do total dos recursos recebidos. No âmbito dos três programas, os repasses são
limitados ao montante de recursos disponíveis na Lei Orçamentária Anual (LOA) da União, conforme
previsto nos artigos 5º da Lei 11.947/2009 e 2º, § 2º, da Lei 10.880/2004.
27.Segundo o disposto nos artigos 5º, § 4º, e 24 da Lei 11.947/2009 e 2º, § 2º, da Lei 10.880/2004,
os critérios de alocação da dotação orçamentária federal são definidos da seguinte forma: a) no caso do
Pnae, de acordo com o número de alunos matriculados na educação básica pública de cada ente da
federação, tendo como referência o censo escolar realizado pelo Ministério da Educação; b) quanto ao
PDDE e ao Pnate, pelo Conselho Deliberativo do FNDE por meio de normas infralegais. Cumpre
salientar que esses dispositivos não têm o condão de configurar a criação de obrigação incondicional para
a União, pois, conforme afirmado pela Semag no item 46 da instrução à peça 58, ‘tais dispositivos,
apenas, reduzem a discricionariedade do gestor na distribuição dos recursos federais, o que poderia,
perfeitamente, ser reproduzido a título de cláusula de convênio ou instrumento congênere para efetivar a
transferência’.
28.O § 1º do artigo 25 da LRF também estabelece exigências para a realização de transferências
voluntárias de forma geral, quais sejam:
Art. 25 (...)
§ 1º São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei
I – existência de dotação específica;
II – (VETADO)
III – observância do disposto no inciso X do artigo 167 da Constituição;
IV – comprovação por parte do beneficiário, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao
ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;
c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive
por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;
d) previsão orçamentária de contrapartida.
§ 2º É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.
29.Tais exigências, entretanto, não são aplicadas às transferências voluntárias referentes a ações de
educação, saúde e assistência social em razão do constante do § 3º do supramencionado artigo, segundo o
qual: ‘Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta
Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social’. Em
relação a essa excepcionalidade prevista na LRF, a Semag, inclusive, aventou possível conflito de
legalidade entre tal comando e as restrições previstas nas leis instituidoras dos programas sob análise
(artigos 20 e 26, § 2º, da Lei 11.947/2009, e artigo 5º, § 1º, da Lei 10.880/2004. Todavia, conforme
afirmou a Semag, ‘este não é o objetivo dos presentes autos, cujo tema, pela complexidade que anuncia,
merece ser discutido em oportunidade específica e em conjunto com os órgãos da área econômica do
Governo Federal’.
30.De qualquer forma, a interpretação do § 3º do artigo 25 da Lei Complementar 101/2000 é
pacífica quanto à finalidade de evitar solução de continuidade no fornecimento de serviços vinculados às
funções de governo de educação, saúde e assistência social, de forma a resguardar o bem estar dos
cidadãos que seriam afetados pela falta de continuidade desses serviços fundamentais. No entanto, tal
disposição legal não têm o condão de transformar a natureza jurídica das transferências relacionadas às
mencionadas funções de governo de voluntárias para obrigatórias.
31.Deve-se ressaltar que não há previsão na CF que possibilite a suspensão de transferências
efetivamente obrigatórias por razão de omissão ou rejeição de prestação de contas. A propósito, com
exceção da regra prevista no artigo 160, parágrafo único, inciso II, da CF, que possibilita a União
condicionar a entrega dos Fundos de Participação de Estados e Municípios (FPE e FPM) ao cumprimento
do mínimo de saúde, as transferências que decorrem de obrigação incondicional da União não estão
sujeitas a qualquer das restrições que possibilitem suspensão do repasse, tais como as definidas nas leis
instituidoras dos Pnae, PDDE Básico e Pnate, transcritas no parágrafo 19 deste parecer.
32.Consoante bem observado pela Semag, neste quesito, reside uma das contradições da proposta
da SecexEducação de reforma da jurisprudência do TCU, visto que ‘o condicionamento da transferência
à apresentação e aprovação da prestação de contas e à correção na aplicação do recurso de acordo com
o objeto pactuado são pressupostos de transferência voluntária, não de transferência obrigatória’ (item
5 da instrução à peça 58) (destaque acrescido).
33.Cumpre realçar que os dispositivos das leis 10.880/2004 e 11.947/2009 mencionados nos
parágrafos anteriores deste parecer apresentam nítidas previsões que refletem o conteúdo de cláusulas
que, em geral, são constitutivas do termo de convênio, ajuste ou instrumento congênere. Segundo
afirmado pela Semag, o poder executivo editou as ‘Medidas Provisórias – que foram convertidas em lei –
com a inclusão dessas condicionantes com vistas a racionalizar a pactuação dos referidos programas.
Apenas isso.’ Dessa forma, o fato de os recursos de tais programas não serem repassados aos Estados, DF
e Municípios por meio de convênio, acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento congênere (fundo a
fundo, termo de compromisso, etc), não tem o condão de alterar a natureza ‘voluntária’ dessas
transferências, visto que tais instrumentos traduzem tão somente o meio de se materializar a entrega de
recursos.
34.À vista, portanto, do arranjo jurídico-constitucional vigente exposto nos parágrafos anteriores,
conclui-se, em consonância com o entendimento da Semag, que não é possível alterar a natureza jurídica
e a classificação das transferências referentes aos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico – de voluntária
para obrigatória – com fundamento em analogia entre elas e os repasses realizados no âmbito da saúde
por previsão do artigo 198, § 3º, inciso II, da CF. Por essa razão, este representante do Ministério Público
de Contas da União manifesta-se de acordo com o encaminhamento de mérito proposto nas alíneas ‘c’ e
‘d’ da instrução da Semag à peça 58.
35.Em relação à avaliação do modelo atualmente utilizado pelo FNDE no processo de tratamento e
de análise das prestações de contas dos Pnae, Pnate e PDDE Básico, este representante do Ministério
Público de Contas da União, em face do percuciente trabalho realizado pela SecexEducação, entende que
o encaminhamento proposto pela unidade técnica no item 371 da instrução à peça 47 é oportuno para o
alcance do objetivo da presente representação, com exceção das alíneas ‘b’ e ‘k’, que dizem respeito à
questão sobre a natureza jurídica e à classificação das transferências destinadas aos programas
educacionais suplementares universais.
36.Por fim, pelas razões expostas pela Semag nos itens 9 a 18 da instrução à peça 58, que estão em
consonância com a jurisprudência deste Tribunal de Contas, anui-se também à proposta constante da
alínea ‘a’ do item 219 da referida instrução no sentido de admitir nos presentes autos o Conselho
Nacional de Secretários de Educação (Consed), na condição de amicus curiae.”
4. No retorno dos autos ao meu gabinete, constatei estar pendente de resposta pedido formulado
pelo Conselho Nacional de Secretários de Educação para sua admissão neste feito na condição de amicus
curiae. Por avaliar a possibilidade de contribuição desse conselho para qualificação da decisão desta
Corte de Contas, dado seu conhecimento sobre o tema tratado nos autos, bem como sua importância como
elo entre os estados e o FNDE, deferi esse pedido e autorizei que o Consed apresentasse documentos e
informações.
5. A Secretaria de Controle Externo da Educação, após avaliar as informações apresentadas pelo
Conselho Nacional de Secretários de Educação, elaborou instrução nos seguintes termos (peças 79 e 80):
“INTRODUÇÃO
1.Trata-se de representação instaurada por determinação do Plenário deste Tribunal a fim de

analisar a gestão da prestação de contas de recursos descentralizados pelo Fundo Nacional de
HISTÓRICO
2.Em 23/9/2016, por meio da Portaria TCU 237, foram designados três auditores da Secretaria de
Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto (SecexEducação) para compor Grupo de
Trabalho (GT) responsável pela fase inicial de levantamento (peça 4), oportunidade em que foi elaborada
a primeira instrução abordando o modelo de transferência de recursos no FNDE, as ações propostas pela
entidade em decorrência do Acórdão 7790/2015–TCU–1ª Câmara, o desenvolvimento do Sistema de
Gestão de Prestação de Contas (Sigpc) e o detalhamento do plano de trabalho para dar cumprimento ao
que trata esta representação (peça 15).
3.A SecexEducação submeteu o plano de trabalho à apreciação da Ministra Ana Arraes (peça 17),
relatora do processo, que, por meio de Despacho de 9/12/2016 (peça 20), autorizou o prosseguimento dos
trabalhos. Em atendimento ao art. 6º da Portaria TCU 237/2016, o plano proposto foi também submetido
à Presidência, com parecer prévio da Segecex, que o aprovou em 9/12/2016 (peça 14, TC 033.905/2016-
9).
4.A Ordem de Serviço Segecex 4, de 13/3/2017, constituiu novo GT para dar continuidade ao
processo de representação e executar o plano de trabalho aprovado (peça 22). Na fase de planejamento, a
composição do GT contou com quatro auditores em dedicação exclusiva: dois da SecexEducação; um da
Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaúde); e um da Secretaria de Gestão de Informações
para o Controle Externo (SGI). Na fase de execução e relatório o GT foi composto por dois auditores da
SecexEducação.
5.O relatório final composto pelo GT consta na peça 47. Entretanto, diante dos amplos assuntos
tratados neste caso, a relatora Ministra Ana Arraes encaminhou os autos para manifestação da Secretaria
de Macroavaliação Governamental (Semag) (peça 54). A Semag pronunciou-se em instrução constante na
peça 58.
6.Neste ínterim, o Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed) solicitou o ingresso
neste processo como amicus curiae, tendo em vista os supostos reflexos negativos que possam ser
causados aos secretários e ex-secretários estaduais de educação pela apreciação tardia das prestações de
contas (peça 51).
7.Por meio de despacho da relatora Ministra Ana Arraes (peça 65), foi deferido o ingresso do
Consed como amicus curiae, com a aplicação subsidiária do art. 138, do Código de processo civil,
autorizando sua manifestação no prazo de 15 (quinze) dias a contar da ciência da comunicação.
8.O Conselho apresentou sua manifestação em 18/6/2019 (peça 70) e, diante dos argumentos
trazidos, a relatora determinou a manifestação desta Unidade Técnica para análise do pedido formulado
pelo Conselho.
EXAME TÉCNICO
9.Em sua manifestação (peça 70), o Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed) alega
que muitos gestores e ex-gestores tomam ciência dos resultados de análises de prestações de contas de
convênios executados há mais de dez anos.
10.Em decorrência disso, muitos responsáveis são cientificados que devem tomar providências para
envio de documentos ou devolução de recursos desses convênios, formando um cenário de insegurança
jurídica e inviabilizando a defesa dos gestores.
11.O Conselho aduz ainda sobre os princípios aplicáveis na administração pública, mormente nos
processos administrativos, cuja celeridade deve ser observada. Alega não ser razoável a punição de
gestores após grande lapso temporal.
12.Traz à análise a Lei 9.784/99 e seu artigo 49 que estabelece o prazo de trinta dias para a
administração pública decidir em processos administrativos, bem como cita o art. 5º, inciso LXXVIII, da
Constituição Federal, o qual prevê o princípio da razoável duração do processo.
13.O Consed destaca ainda que:
(...) o ordenamento jurídico brasileiro não coaduna com a insegurança jurídica, não ampara a tese da
imprescritibilidade e tampouco admite que um Ente Federado ou um ex-gestor de Órgão conveniado
fique vulnerável ou tenha que assumir ônus em razão de dificuldades operacionais e/ou atrasos ocorridos
no âmbito do órgão federal concedente – FNDE.
14. Alicerçado por esses argumentos, o Conselho requer que ‘sejam arquivados e julgados sem
mérito todos os processos que tramitam há mais de 5 (Cinco) anos por falta de pressupostos de
constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, com fulcro no art. 212 do RITCU’.
15.A título prefacial, cabe esclarecer que, a figura do amicus curiae é admitida excepcionalmente
nos processos de controle externo, por decisão do relator, e com a aplicação subsidiária do art. 138, do
Código de processo civil.
16.Conforme destacado no Despacho da relatora (peça 65), ‘o ‘amigo da corte’ não é parte e não
tem legitimidade para interposição de recursos, ao contrário do interessado (arts. 144 a 146 do Regimento
Interno do TCU), em processos de controle externo (acórdão 2.881/2013 – Plenário)’.
17.O Despacho citou ainda jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que definiu o amicus
curiae como:
(...) um colaborador da Justiça que, embora possa deter algum interesse no desfecho da demanda,
não se vincula processualmente ao resultado do seu julgamento. É que sua participação no processo
ocorre e se justifica, não como defensor de interesses próprios, mas como agente habilitado a agregar
subsídios que possam contribuir para a qualificação da decisão a ser tomada pelo Tribunal. A presença de
amicus curiae no processo se dá, portanto, em benefício da jurisdição, não configurando,
consequentemente, um direito subjetivo processual do interessado (ADI 3460-ED, rel. min. Teori
Zavascki, Plenário, DJe de 11.03.2015).
18.O pedido do Conselho para ingressar no processo na condição de amicus curiae (peça 51)
demonstrou a intenção de contribuir com sugestões para o aprimoramento dos processos de prestações de
contas, diante dos efeitos negativos que os Secretários e ex-secretários sofrem pela demora na análise
dessas prestações de contas.
19.Nessa senda, a relatora Ministra Ana Arraes deferiu o ingresso do Consed, considerando que o
‘conhecimento do Conselho Nacional de Secretários de Educação sobre o tema tratado nos autos, bem
como sua importância como elo entre os estados e o FNDE, possa contribuir para qualificação da decisão
desta Corte’.
20.Não obstante, a manifestação do Conselho baseou-se somente nos problemas causados aos
gestores e ex-gestores pela demora na apreciação das prestações de contas, aduzindo que os processos em
tramitação há mais de cinco anos fossem arquivados (peça 70).
21.Este pedido ultrapassou os poderes concedidos à figura do amicus curiae, sem apresentar
informações que pudessem contribuir para a decisão desta Corte. Iniciou uma demanda nos autos
inapropriada ao escopo tratado nesta representação, por ser uma consequência da gestão ineficiente do
estoque dos processos de prestações de contas do FNDE.
22.No tocante ao ressarcimento ao erário, é pacífico o entendimento de que os processos do TCU
enquadram-se na exceção prevista no art. 37, § 5, da Constituição Federal, o qual prevê a
imprescritibilidade das ações de ressarcimento. Nessa senda, foi proferida a Súmula TCU 282: ‘As ações
de ressarcimento movidas pelo Estado contra os agentes causadores de danos ao erário são
imprescritíveis’.
23.No mesmo sentido, o Acórdão 374/2017-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas, adotou a seguinte
tese: O instituto da prescrição nos processos do TCU obedece ao art. 37, § 5º, da Constituição Federal, no
que tange ao ressarcimento do prejuízo, e ao art. 205 da Lei 10.406/2002 (Código Civil), no que se refere
à pretensão punitiva. Assim, quanto ao débito, a ação é imprescritível, e quanto à aplicação de sanções,
ela prescreve em dez anos a contar da data de ocorrência das irregularidades.
24.Outrossim, em casos nos quais resta evidenciada ausência de prejuízo ao direito de defesa, a
jurisprudência desta Corte tem reiterado que o art. 6º, inciso II, c/c o art. 19 da IN/TCU 71/2012, não tem
aplicação automática em face do simples transcurso do prazo de dez anos da citação, preponderando a
imputação de débito caso demonstrada a ausência de prejuízo ao exercício do contraditório e da ampla
defesa (Acórdãos 2.511/2015-TCU-Plenário, rel. ANDRÉ DE CARVALHO; 2.630/2015-TCU-2a

Câmara, rel. AUGUSTO NARDES; 3.535/2015-TCU-2a Câmara, rel. AUGUSTO NARDES;
9.570/2015-TCU-2a Câmara, rel. AUGUSTO NARDES; 444/2016-TCU-2a Câmara, rel. AUGUSTO
NARDES; 2.024/2016-TCU- 2a Câmara, rel. ANA ARRAES; 2.917/2018-TCU-Plenário, rel.
BENJAMIN ZYMLER e 2.291/2019-TCU-2ª Câmara, rel. ANDRÉ DE CARVALHO, dentre outros).
25.Está consolidado nesta Corte de Contas que o reconhecimento da prescrição da pretensão
punitiva não implica o afastamento do débito, conforme prelecionam os Acórdãos 11.228/2017-TCU-1ª
Câmara, rel. Benjamin Zymler, 8.486/2017-TCU-2ª Câmara, rel. Augusto Nardes, 4.214/2017-TCU-1ª
Câmara, rel. Benjamin Zymler e 76/2017-TCU-Plenário, rel. Ana Arraes.
26.Nesse contexto, a jurisprudência desta Corte é de que somente o longo decurso de tempo entre
a data da transferência dos recursos e a instauração da tomada de contas especial não é suficiente para o
trancamento das contas, a qual só ocorrerá após a verificação de que o lapso temporal tenha prejudicado
efetivamente o exercício, pelo responsável, do direito à ampla defesa e ao contraditório (Acórdãos
2.024/2016-TCU-2ª Câmara, rel. ANA ARRAES; 5.539/2015-TCU-1ª Câmara, rel. WEDER DE
OLIVEIRA; 2.255/2015-TCU-1ª Câmara, rel. WEDER DE OLIVEIRA; 6.239/2014-TCU-2ª Câmara, rel.
MARCOS BEMQUERER; 7.095/2014-TCU-2ª Câmara, rel. MARCOS BEMQUERER; 4.709/2014-
TCU-1ª Câmara, rel. WALTON ALENCAR RODRIGUES; 4.580/2014-TCU-1ª Câmara, rel. WALTON
ALENCAR RODRIGUES; 1.322/2019-TCU-2ª Câmara, rel. ANA ARRAES e 2.858/2019-TCU-1ª
Câmara, rel. WALTON ALENCAR RODRIGUES).
27.Em suma, mesmo passado um longo lapso temporal, ainda permanece a possibilidade de
ressarcimento ao erário dos recursos indevidamente utilizados, cingido pela Constituição Federal e
jurisprudência deste Tribunal, de modo que as decisões que vierem a ser proferidas nesse sentido poderão
ter seus efeitos validados.
28.Fundamentando o pedido feito pelo Conselho, o art. 212, do RITCU, prevê a possibilidade de
arquivamento de processo de prestação ou de tomada de contas, mesmo especial, sem julgamento do
mérito, quando verificada a ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e
regular do processo.
29.Entretanto, a longa duração de processo não constitui, por si só, fundamento bastante para
arquivamento de processo com base no artigo supracitado. Esta possibilidade, apesar de admitida em tese,
precisa ser avaliada em confronto com os elementos disponíveis em cada caso, com o objetivo de
verificar se houve, de fato, ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e
regular do processo.
30.Portanto, o juízo quanto à prescrição e aos fatos relacionados à duração do processo,
impossibilidade de ampla defesa causada pelo lapso temporal, inobservância dos princípios da
administração pública ou qualquer outra irregularidade processual deve ser feita individualmente, em
cada processo, diante das inúmeras singularidades observadas em cada caso.
31.Cabe ainda ressaltar que esta representação foi constituída para análise da gestão da prestação de
contas dos recursos descentralizados pelo FNDE, com a formulação de propostas de alterações
normativas, no fito de solucionar o aumento expressivo do estoque de prestações de contas pendentes de
análise pelo FNDE em contrapartida à sua capacidade operacional.
32.Assim sendo, não se discute, nestes autos, quais medidas devem ser tomadas com relação aos
processos que aguardam julgamento. Busca-se, aqui, solucionar ou mitigar o problema enfrentado pelo
FNDE no que diz respeito ao grande número de prestações de contas que devem ser analisadas,
anualmente, pela autarquia, de modo a tornar mais eficiente a gestão desse estoque de prestações de
contas, o qual aumenta gradativamente a cada ano e que não será solucionado com o simples
arquivamento arbitrário de processos.
33.Isto posto, não há viabilidade jurídica para admitir o pedido de arquivamento, sem julgamento de
mérito, de todos os processos em tramitação há mais de cinco anos, mesmo aqueles que estão no âmbito
do TCU.
34.Diante do exposto, os elementos trazidos aos autos pelo Conselho Nacional de Secretários de
Educação (Consed) em virtude do deferimento do pedido de ingresso nos autos na figura de amicus curiae
(peças 65 e 70) não acarretam alterações na análise da questão tratada dos autos, motivo pelo qual se
conclui pela pertinência e manutenção das propostas de encaminhamento registradas na instrução à peça
47.
CONCLUSÃO
35.Trata-se de análise do pedido efetuado pelo Conselho Nacional de Secretários de Educação
(Consed), na figura de amicus curiae, sua manifestação em 18/6/2019 (peça 70) e, diante dos argumentos
trazidos, a relatora determinou a manifestação desta Unidade Técnica para análise das informações
apresentadas.
36.O Conselho requereu que fossem arquivados todos os processos que tramitam há mais de cinco
anos por falta de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, com
fulcro no art. 212 do RITCU, tendo em vista a inobservância da duração razoável do processo, causando
insegurança jurídica aos gestores e ex-gestores e dificultando a ampla defesa.
37.Entretanto, diante dos argumentos apresentados, não há viabilidade jurídica para admitir o
pedido de arquivamento, sem julgamento de mérito, de todos os processos em tramitação há mais de
cinco anos, motivo pelo qual se conclui que as propostas de encaminhamento já registradas nos autos à
peça 47 devem ser mantidas.
38.Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) o indeferimento do pedido formulado pelo Conselho Nacional de Secretários de Educação
(Consed), na figura de amicus curiae, diante da inviabilidade jurídica para admitir o pedido de
arquivamento, sem julgamento de mérito, de todos os processos em tramitação há mais de cinco anos e,
ainda, considerando que os elementos trazidos aos autos pelo Consed em sua manifestação à peça 70 não
terem o condão de alterar as propostas de encaminhamento já registradas à peça 47 destes autos.”
É o relatório.
VOTO
Trata-se de representação instaurada por determinação deste Tribunal com o objetivo de avaliar a
gestão das prestações de contas de recursos descentralizados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação (FNDE) e de propor medidas com vistas a dotar esse processo de maior racionalidade e
eficiência.
2. Na sessão ordinária de 21/9/2016, em comunicação ao Plenário, o ministro Raimundo
Carreiro propôs a criação de grupo de trabalho específico, coordenado pela Secretaria de Controle
Externo da Educação, da Cultura e do Desporto – atual Secretaria de Controle Externo da Educação
(SecexEducação) –, com o objetivo de construir um rol de medidas para aprimorar a sistemática de
prestação de contas da aplicação dos recursos do FNDE – e de suas correspondentes análises –, norteadas
pela busca da eficiência e da efetividade do controle.
3. De início, gostaria de louvar a iniciativa do eminente ministro Raimundo Carreiro. Ao
constatar a gravidade da crise de gestão no controle de prestações de contas do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação, compartilhou sua preocupação e propôs a realização do presente trabalho,
por meio do qual está sendo apresentada metodologia baseada em matriz de risco, visando à melhoria do
processo de tratamento e de análise das contas prestadas ao FNDE, a qual descreverei a seguir.
4. Assim, conheço desta representação, por entender que ela cumpre o pressuposto de
admissibilidade previsto no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno do TCU.
II – Contextualização
5. O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação gerencia anualmente recursos
orçamentários significativos. Em 2016, por exemplo, foram R$ 59,9 bilhões de créditos liquidados, sendo
R$ 29,8 bilhões em transferências a governos estaduais, ao Distrito Federal, a administrações municipais
e a instituições privadas sem fins lucrativos.
6. Ao longo dos anos, o FNDE tem enfrentado dificuldades operacionais na gestão das
prestações de contas da aplicação das transferências aos entes subnacionais no âmbito de programas
educacionais geridos pela autarquia, com o crescente aumento do estoque de processos sem análise
conclusiva. Esse problema vem recebendo destaque em decisões do TCU, a exemplo dos Acórdãos
1.614/2013-Plenário e 6.337/2014-2ª Câmara (de relatoria do ministro José Jorge), 7.790/2015-1ª Câmara
(de relatoria do ministro Bruno Dantas) e 1.007/2016-Plenário (de minha relatoria). A Controladoria-
Geral da União (CGU) também enxerga o aumento do passivo de prestações de contas sem análise como
o principal problema enfrentado pelo FNDE ao longo dos últimos anos. Apurou-se que o lapso temporal
médio entre o fato gerador de uma tomada de contas especial e sua respectiva instauração é de,
aproximadamente, sete anos e quatro meses.
7. Segundo informado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, chegam
anualmente ao órgão aproximadamente 35 mil prestações de contas, e sua capacidade de análise –
checagem de informações prestadas no Sistema de Gestão de Prestação de Contas (Sigpc) e emissão de
parecer conclusivo – está em torno de quatro mil processos. Em março de 2016, existia um passivo de
204 mil prestações de contas pendentes de análise. Desse total, 76% se referiam a transferências
automáticas.
8. A intempestividade do FNDE impõe limitações de ordem prática e operacional para que ex-
gestores reúnam os elementos necessários ao cumprimento de diligências, imputa a devolução de valores
que se tornam vultosos pelo acréscimo de juros e de correção monetária e dificulta as tentativas de
recolher aos cofres públicos quantias referentes a eventuais danos ao erário decorrentes da má gestão dos
recursos repassados pela autarquia.
III – Escopo do trabalho
9. Para dar andamento à presente representação, o grupo de trabalho instituído pela
SecexEducação limitou o escopo às transferências relativas ao Programa Nacional de Alimentação
Escolar (Pnae), ao Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (Pnate) e ao Programa Dinheiro
Direto na Escola Básico (PDDE Básico), por serem aquelas com maior potencial de impacto na
otimização e na racionalização da instrução e da análise das contas prestadas anualmente ao FNDE.
10. O Pnae, o Pnate e o PDDE Básico geram, anualmente, em torno de 17 mil processos de
prestação de contas. Excluindo-se as transferências constitucionais do salário educação e a
complementação da União para o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), esses programas respondem pela maior parte dos
créditos liquidados anualmente pela Unidade Gestora FNDE. Em 2016, foram R$ 7,334 bilhões em
transferências de recursos que geraram a obrigação do órgão repassador de acompanhar e fiscalizar sua
aplicação.
11. O Programa Nacional de Alimentação Escolar é aquele por meio do qual a União financia, em
caráter suplementar, a aquisição de gêneros alimentícios para atendimento aos alunos matriculados em
todas as etapas da educação básica das redes federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, inclusive
as indígenas, as localizadas em áreas remanescentes de quilombos e, excepcionalmente, aquelas
qualificadas como entidades comunitárias, filantrópicas ou por elas mantidas. As transferências de
recursos financeiros são efetivadas sem a necessidade de formalização de convênio, ajuste, acordo ou
contrato, mediante depósitos em contas específicas.
12. O Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar, por sua vez, se destina a custear a
manutenção dos veículos destinados à condução de estudantes residentes, prioritariamente, em áreas
rurais e ribeirinhas, à contratação de serviços de terceiros ou à aquisição de passe estudantil, quando há
oferta de serviço regular de transporte coletivo de passageiros. As transferências de recursos financeiros
são efetivadas da mesma forma que no Pnae.
13. Finalmente, o Programa Dinheiro Direto na Escola Básico se destina à cobertura de despesas
de custeio, de manutenção e de pequenos investimentos que concorram para a garantia do funcionamento
e da melhoria da infraestrutura física e pedagógica dos estabelecimentos de ensino. É destinado a escolas
públicas das redes estaduais, do Distrito Federal e municipais que possuam alunos matriculados na
educação básica; a polos presenciais do sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB) que ofertem
programas de formação inicial ou continuada a profissionais da educação básica; e a escolas privadas de
educação básica, na modalidade de educação especial, mantidas por entidades privadas sem fins
lucrativos, qualificadas como beneficentes de assistência. A transferência é feita diretamente ao caixa

escolar da unidade executora, sem intermediação das secretarias municipais e estaduais de educação.
IV – Modelo atual de análise de contas prestadas ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação
14. Os gestores municiais e estaduais responsáveis pela utilização de recursos recebidos para a
execução do Programa Nacional de Alimentação Escolar, do Programa Nacional de Apoio ao Transporte
do Escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico estão obrigados a prestar contas desses
valores ao FNDE.
15. Essa prestação de contas é realizada no exercício seguinte ao do repasse e consiste,
basicamente, na comprovação da execução dos valores recebidos, acrescidos de saldos de exercícios
anteriores e de rendimentos auferidos em aplicações financeiras. Ela é constituída a partir da inserção de
informações no Sistema de Gestão de Prestação de Contas (Sigpc), as quais deverão ser suficientes para a
elaboração do relatório do cumprimento do objeto e dos benefícios alcançados; a elaboração da relação de
bens ou serviços; a elaboração da relação de despesas e pagamentos; a conciliação bancária; e outras
demonstrações da execução dos recursos.
16. As leis do Pnae, do Pnate e do PDDE Básico definem regras gerais acerca de como deverão
ocorrer as prestações de contas. Já as resoluções do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
regulamentam e detalham o procedimento. O Conselho Deliberativo do FNDE é o órgão competente para
tanto, com poderes definidos pelas leis dos programas. Pautado nas orientações gerais legalmente
estabelecidas, compete a esse conselho determinar, por meio de resolução, o rito de seleção e análise das
prestações de contas, além de outras normas sobre a organização e o funcionamento dos programas.
17. O grupo de trabalho da SecexEducação observou que, apesar do expressivo número de
prestações de contas que dão entrada no FNDE, não é realizado qualquer tratamento inicial de modo a
permitir atuação mais seletiva e eficiente da autarquia. Atualmente, a priorização da análise dos processos
de prestação de contas se dá a partir de demandas dos órgãos de controle, de denúncias ou de antiguidade,
não havendo qualquer critério estruturado para tanto.
18. Para resolver os problemas relativos ao grande estoque de prestações de contas pendentes de
análise, o FNDE propõe o exame automatizado de todos esses processos, com a emissão de pareceres
técnico e financeiro. Entretanto, esse exame automatizado depende da implantação de funcionalidades no
Sistema de Gestão de Prestação de Contas.
V – Oportunidades de melhoria no processo de tratamento e de análise das contas prestadas ao
FNDE
19. Com o objetivo de melhorar o processo de tratamento e de análise das prestações de contas do
do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico, a SecexEducação propõe a remodelação do método de
trabalho atualmente em uso pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, a partir da utilização
de metodologia que estabeleça processo de priorização das prestações de contas – pela gravidade dos
indícios de inconformidade existentes, aqueles que podem, por exemplo, ensejar maiores débitos –,
apoiada em tipologias predefinidas e que venham a compor matriz de risco. Essa metodologia também
poderá auxiliar as áreas técnicas do FNDE a decidir onde seu esforço de fiscalização deve ser alocado. A
aplicação da matriz de risco antecederia tanto a instrução de processos de contas quanto a realização de
ações de acompanhamento dos programas.
20. A metodologia proposta está apoiada no princípio da eficiência da Administração Pública, nas
boas práticas de auditoria governamental e nos fundamentos da administração gerencial. Em alguma
medida, ela reproduz o modelo da Receita Federal de checagem das declarações de imposto de renda, em
que filtros preliminares selecionam aquelas que não preenchem requisitos mínimos, as quais são, então,
analisadas em maior profundidade.
21. Pelas informações contidas no relatório do grupo de trabalho, entendo que a maioria dos
indícios de irregularidades que podem prejudicar os alunos ou ocasionar danos ao erário dificilmente será
detectada sem que se proceda a um tratamento inteligente das contas apresentadas com base em risco.
22. A SecexEducação registrou que, durante as fases de planejamento e de execução da

fiscalização, foi estudado o modelo adotado pela área da saúde, no qual as prestações de contas são feitas
por meio de relatório de gestão. Entretanto, dada a disparidade entre os arranjos organizacionais dos
modelos da saúde e da educação e as fragilidades inerentes à prestação de contas por relatório de gestão,
optou-se por avançar em proposições visando ao aperfeiçoamento do atual modelo adotado na área da
educação.
23. As etapas da metodologia com base em matriz de risco são:
23.1. triagem das prestações de contas: estágio em que são avaliadas as informações inseridas no
sistema Sigpc. Constatada omissão do gestor quanto à obrigação de prestar contas e/ou do conselho social
quanto à emissão do parecer conclusivo, notificam-se os responsáveis para saneamento dos autos.
Permanecendo a omissão, instaura-se tomada de contas especial por meio do e-TCE;
23.2. aplicação de tipologias de risco: etapa que visa a definir as prestações de contas que deverão
ser instruídas em maior detalhe; e
23.3. priorização de contas com maior grau de criticidade e/ou risco: geração de relação de objetos
e de fatos a serem controlados prioritariamente.
24. Com a implantação dessa metodologia, superam-se os obstáculos relativos à necessidade de
aumento do quadro de servidores alocados na instrução dos processos de contas e às dificuldades
relacionadas à emissão automática de pareceres por meio do sistema Sigpc, a qual demanda a implantação
de funcionalidades complexas.
25. Esclareço que a metodologia proposta não busca descontruir o esforço já empreendido no
desenvolvimento do Sistema de Gestão de Prestação de Contas. Na verdade, com alguns ajustes, esse
sistema servirá como principal suporte à gestão eletrônica das prestações de contas e à elaboração da
matriz de risco.
26. Vale informar que a melhor priorização dos processos de prestação de contas dependerá da
qualidade dos dados e das informações inseridas no sistema Sigpc e da definição das tipologias de risco.
27. Ressalto que priorizar um conjunto de prestações de contas para instrução mais detalhada não
é deixar de analisar o universo das contas. O que proponho é submeter esse universo a filtros e a testes
que permitam ao FNDE a classificação dos processos quanto ao nível de criticidade, tendo por base os
indícios de inconformidade.
28. Discordo da Secretaria de Controle Externo da Educação quanto ao arquivamento em lote no
caso de prestações de contas classificadas como de baixo nível de criticidade, ainda que exista a
possibilidade de, no caso de posterior ciência de inconformidades, o processo ser desarquivado para
análise. Conforme apontou o ministro André Luís de Carvalho no voto que embasou o Acórdão
721/2019-Plenário, a aprovação de prestação de contas sem a suficiente análise documental afronta o
princípio constitucional da prestação de contas e valores da governança pública, como a accountability.
29. Considero imprescindível, portanto, recomendar ao FNDE que, apoiando-se no princípio da
eficiência da Administração Pública, em técnicas de auditoria governamental e em fundamentos da
administração gerencial, defina e regulamente para os programas objeto desta representação:
29.1. metodologia de tratamento inicial de prestação de contas baseada em matriz de risco, por
29.2. parâmetros de classificação das contas segundo níveis de criticidade ou risco de
29.3. análises da matriz de risco sob a dimensão horizontal (por ente, com base no somatório dos
pontos atribuídos ao conjunto de tipologias aplicadas aos programas que tiveram contas prestadas) e sob a
dimensão vertical (por programa, com base no somatório dos pontos atribuídos ao conjunto de tipologias
aplicadas a determinado programa);
29.4. fluxo de trabalho associado à aplicação da matriz de risco e aos procedimentos de tratamento
das contas com risco potencial de inconformidades graves selecionadas a partir da execução dos
procedimentos;
29.5. informações de natureza técnica e financeira que devam obrigatoriamente constar do sistema
Sigpc (ou em outro sistema que venha a ser criado com o mesmo objetivo) para fins de suporte à
aplicação da matriz de risco, levando em conta as tipologias predefinidas de tratamento e a necessidade de
balancear os critérios de conformidade financeira com os de conformidade técnica.
30. Complementarmente, entendo que se deve determinar ao FNDE que apresente a esta Corte de
Contas, no prazo de noventa dias, plano de ação para o tratamento do estoque de contas sem análise
conclusiva dos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico, detalhando o fluxo de trabalho a ser adotado, os
critérios de tratamento, de classificação e de priorização das contas com base em risco ou em indícios de
inconformidades ou de irregularidades graves.
VI – Ajustes necessários para a implantação de metodologia baseada em matriz de risco
31. A aplicação de metodologia baseada em matriz de riscos para classificação das prestações de
contas por nível de criticidade ou de risco demanda que sejam realizados alguns ajustes em
procedimentos, conforme explanarei na sequência.
VI.1 – Aprimoramento da atuação dos conselhos de controle social
32. Os conselhos que atuam no Programa Nacional de Alimentação Escolar e no Programa
Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar – Conselho de Alimentação Escolar (CAE) e Conselho de
Acompanhamento e Controle Social (CACS) do Fundeb, respectivamente – têm relevante protagonismo
no processo de prestação de contas dos recursos aplicados, pois cabe a eles emitir parecer conclusivo
quanto à execução desses programas.
33. Esses conselhos são órgãos colegiados de caráter fiscalizador, deliberativo e de
assessoramento que se incorporam à estrutura de governança dos programas e assumem a incumbência de
auxiliar o órgão central repassador no controle dos recursos transferidos. O PDDE Básico, por sua vez,
não conta com instância de controle social, cabendo às secretarias de educação analisar e julgar as
prestações de contas.
34. Destaco que, apesar de a legislação incluir esses conselhos como parte do processo de gestão
e de controle descentralizados, a prévia análise e a emissão do parecer conclusivo das prestações contas
pelos CAE, pelos CACS/Fundeb e pelas secretarias de educação não retiram a responsabilidade do FNDE
quanto ao exame das prestações de contas dos recursos por ele repassados.
35. Trabalhos realizados pelo TCU e pela CGU apontaram diversos problemas no funcionamento
dos Conselhos de Alimentação Escolar e dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do
Fundeb, enfraquecendo a atuação complementar dessas instâncias: condições inadequadas de trabalho;
inoperância na verificação da aplicação dos recursos nas escolas; falta de análise das prestações de contas
apresentadas; inconsistências nos pareceres emitidos; falta de incentivo ou de treinamentos aos
conselheiros, entre outros. Outros problemas graves identificados dizem respeito à cooptação de
conselhos pelo poder público local e ao não atendimento ao princípio da segregação de funções. De forma
geral, esses conselhos também tendem a ser pouco atuantes na fiscalização de licitações para contratação
de bens e serviços e da aplicação dos recursos.
36. Em face dessa realidade, julgo essencial recomendar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educação que desenvolva ações continuadas voltadas a capacitar componentes dos Conselhos de
aproveitadas como insumos no preenchimento da matriz de risco da metodologia proposta.
37. Assim, entendo conveniente recomendar também ao FNDE que, ao aplicar a metodologia
baseada em matriz de risco para o tratamento inicial das contas prestadas no âmbito dos programas Pnae e
Pnate, adote um conjunto de tipologias relativas às análises técnicas que permita conjugar a utilização das
informações extraídas no questionário de acompanhamento e no parecer elaborados pelo CAE e pelo
CACS/Fundeb com outros cruzamentos de dados aplicáveis.
VI.2 – Disponibilização adequada de extratos bancários pelas instituições financeiras
38. Outra providência necessária para que a metodologia baseada em matriz de risco funcione é
que as instituições financeiras cumpram o Decreto 7.507/2011, o qual estabelece que os extratos
bancários das contas específicas contenham o registro completo da execução dos programas, com o
CNPJ, a razão social, o banco beneficiário e a agência e a conta corrente dos beneficiários dos débitos.
Sem a regularização do fluxo, da padronização e do carregamento dos extratos bancários no sistema
Sigpc, comprometem-se sobremaneira a seleção e a análise financeira das prestações de contas.
39. Dessa forma, vislumbro que cabe dar ciência à Caixa Econômica Federal e ao Banco do
Brasil de que a não disponibilização regular ao FNDE dos extratos bancários das contas específicas dos
programas educacionais instituídos pelas Leis 10.880/2004, 11.494/2007, 11.692/2008 e 11.947/2009 está
em desacordo com o Decreto 7.507/2011.
VI.3 – Aprimoramentos no Sistema de Gestão de Prestação de Contas
40. Atualmente, o Sistema de Gestão de Prestação de Contas é a principal base de dados de
suporte ao tratamento inicial das prestações de contas. Todavia, ele sofre com atrasos no seu cronograma
de desenvolvimento, com a implementação parcial de módulos e de funcionalidades e com a insuficiência
de dados que permitam a aplicação mais ampla e qualificada de procedimentos com base em critérios de
risco associados às tipologias de ocorrência de irregularidades.
41. Em decorrência, é necessário que sejam aprimoradas as críticas na entrada de dados nesse
sistema para que as prestações de contas sejam registradas de forma completa e sem erros de digitação.
Além disso, o Sigpc deve ser capaz de notificar o gestor quando da omissão no dever de prestar contas e o
conselho social quanto à necessidade de emissão do parecer conclusivo. Dessa forma, somente passarão
para a segunda fase da metodologia as prestações de contas já concluídas e aquelas cujo prazo esteja
expirado – após terem sido feitas as devidas notificações.
42. Por consequência, reputo oportuno recomendar ao FNDE que faça os ajustes necessários no
Sistema de Gestão de Prestação de Contas e regulamente as informações que devem obrigatoriamente
dele constar para fins de suporte à aplicação da metodologia baseada em matriz de risco, levando em
conta as tipologias de risco definidas e a necessidade de balancear os critérios de conformidade financeira
com os de conformidade técnica.
VI.4 – Definição das tipologias de risco
43. Outro ajuste preparatório importante para a implantação da metodologia baseada em matriz de
risco é a definição das tipologias de risco, a qual deve se dar a partir de inconformidades consideradas
mais graves, como, por exemplo, potencial de gerar danos ao erário, indício de desperdício de recursos ou
possibilidade de afetar o adequado cumprimento do objeto.
44. Para a definição dessas tipologias, devem ser mapeados os dados já existentes no sistema
Sigpc – vasto repositório de dados de prestações de contas – e deve ser avaliada a confiabilidade desses
registros. Se necessário, deve ser realizada coleta adicional de informações em novas prestações de contas
e analisada a oportunidade do uso de outras bases de dados. Para uma melhor calibração do modelo, as
tipologias de risco que forem selecionadas pelo FNDE devem ser objeto de verificação regular quanto à
capacidade de classificar as contas o mais corretamente possível pelo nível de criticidade.
45. Ainda que algumas tipologias possam ser comuns ao Programa Nacional de Alimentação
Escolar, ao Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar e ao Programa Dinheiro Direto na
Escola Básico, o FNDE deve avaliar a necessidade de criação de tipologias específicas para atender às
regras e às especificidades de cada um deles.
46. As áreas de negócio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação têm importante
papel na definição e na validação dessas tipologias de risco, bem como na calibragem de critérios e de
pesos de pontuação, pois detêm o melhor conhecimento sobre os programas em discussão; quanto maior
for esse conhecimento, superior será a capacidade de definir cesta de tipologias equilibrada e de
qualidade.
47. O grupo de trabalho sugere a criação de cesta de tipologias associadas a despesa e conciliação
de extratos bancários; a fornecedores; a regras formais dos programas; ao critério materialidade; a
demandas e resultados de ações de controle junto ao ente; e a indicadores educacionais e de estado
nutricional. Por considerar adequada essa sugestão, vislumbro que cabe dar ciência ao FNDE.
VI.5 – Necessidade de sistema de informação para acompanhamento da execução de transferências
automáticas
48. O antigo Sistema de Convênios (Siconv), atual plataforma +Brasil, gerido pelo Ministério da
Economia, destina-se a administrar as transferências voluntárias de recursos da União nos convênios
firmados com estados, municípios, Distrito Federal e entidades privadas sem fins lucrativos, não
contemplando transferências automáticas.
49. O Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle (Simec), portal operacional e de
gestão do Ministério da Educação, trata do orçamento e do monitoramento das propostas do Governo
Federal na área da educação e também não contempla o gerenciamento das transferências do Programa
Nacional de Alimentação Escolar, do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar e do
Programa Dinheiro Direto na Escola Básico.
50. Da mesma forma, no FNDE, inexiste sistema de informação único para acompanhamento da
execução dos programas objeto de transferências automáticas, conforme apontou o grupo de trabalho da
SecexEducação. Diversos sistemas diferentes são utilizados com esse objetivo, criando-se lacuna
relacionada ao controle e ao acompanhamento tempestivo da execução desses programas
51. Os órgãos de controle apontam periodicamente para a necessidade de concentrar o controle
das transferências federais em um único sistema de informação e de tornar públicos e transparentes os
dados da execução financeira dessas transferências. A padronização do tratamento das transferências por
parte dos órgãos concedentes aumentará a eficiência dos procedimentos de registro, de acompanhamento,
de controle e de transparência das informações.
52. Considerando que rotinas presentes nos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico se relacionam
com rotinas já implementadas pela plataforma +Brasil e que esse sistema seria o ambiente mais favorável
para a internalização de outras transferências da União – apesar da possível complexidade envolvida na
tarefa de adaptação do sistema para recepção das transferências automáticas –, ajuízo importante
recomendar à Secretaria de Gestão do Ministério da Economia que dê início às tratativas com o Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação para a realização de estudo dos modelos de negócios das
transferências automáticas da educação, de forma a analisar a viabilidade e os riscos de operacionalização
dessas transferências pela plataforma.
53. Na eventual decisão de utilização da plataforma +Brasil para a gestão das transferências
obrigatórias operacionalizadas pelo FNDE, é pertinente recomendar à Secretaria de Gestão do Ministério
da Economia que atente para a manutenção da diversidade dos registros incorporados no Sistema de
Gestão de Prestação de Contas no decorrer do seu desenvolvimento, evitando a perda de importante
repositório de dados e de informações lá existentes.
VI.6 – Aprimoramento dos critérios de seleção de entes a serem fiscalizados anualmente
54. Conforme apontou o relatório do grupo de trabalho da SecexEducação, o FNDE tem se
deparado com dificuldades para acompanhar regularmente a execução de seus programas.
55. A situação é agravada pelo fato de que os setores responsáveis pelo Programa Nacional de
Alimentação Escolar, pelo Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar e pelo Programa
Dinheiro Direto na Escola Básico utilizam critérios de seleção distintos para cada programa.
Recorrentemente, a verificação da regularidade dos gastos de cada programa é realizada em municípios
diferentes, dificultando a economicidade, a oportunidade e a conveniência do aproveitamento de uma
mesma visita para a fiscalização de mais de um programa.
56. A carência de sistema de informação para acompanhamento da execução físico-financeira dos
programas demanda o aperfeiçoamento dos critérios de seleção dos entes a serem fiscalizados anualmente
pelo FNDE. Ademais, a interação entre as coordenações para definição da programação anual das
fiscalizações dos programas potencializaria o uso dos recursos humanos e financeiros existentes.
57. Destaco que muitos dos critérios de risco e de cruzamentos de dados que deverão ser
desenvolvidos com a metodologia baseada em matriz de risco para a seleção das prestações de contas a
serem detidamente analisadas pelo FNDE poderão subsidiar a escolha, por sistema de amostragem, de
quem o FNDE deve fiscalizar. Também podem ser usados como subsídios o painel de tipologias de
convênios desta Corte de Contas e a matriz de vulnerabilidades desenvolvida pela CGU no Programa de
Fiscalização em Entes Federativos.
58. Assim, considerando os problemas identificados e a possibilidade de cooperação entre os

órgãos de fiscalização para potencializar o controle de programas estabelecida no parágrafo único do art.
9º da Lei 11.947/2009, é importante que o FNDE avalie a possibilidade de:
58.1. celebrar acordo de cooperação com a Controladoria-Geral da União, com o objetivo de
desses programas;
58.2. aprimorar e formalizar, em normativo interno, os critérios de seleção dos entes federados a
59. Nesse ponto específico, considero suficiente dar ciência ao FNDE das possíveis ações
sugeridas pela equipe técnica para potencializar o controle de programas. Aqui, deixo de acolher, com
vistas à preservação de competências próprias do gestor, as propostas de recomendação e de determinação
para que o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação apresente plano de ação para
implementação dessas exatas medidas.
VII – Outras melhorias necessárias para a otimização dos resultados da metodologia baseada em
matriz de risco
60. As tabelas 3 a 9 da instrução da SecexEducação (peça 47) detalham as tipologias propostas
pelo grupo de trabalho da SecexEducação, as quais poderão ser usadas pelo FNDE no desenvolvimento
da metodologia baseada em matriz de risco. Elas informam a disponibilidade de dados no sistema Sigpc
e, quando necessário, em outras bases, para identificação de situações de vulnerabilidade.
61. Considerando essa cesta de tipologias, o grupo de trabalho avaliou dados e informações
disponíveis e identificou outras melhorias a serem implementadas de modo a permitir a otimização dos
resultados com a utilização da metodologia baseada em matriz de risco.
VII.1 – Melhoria da qualidade dos dados registrados no Sistema de Gestão de Prestação de Contas
62. Conforme já destaquei, um dos problemas encontrados nos dados existentes no Sistema de
Gestão de Prestação de Contas do FNDE é a incorreção do que lá está registrado. Dados incorretos
reduzem a qualidade da informação e podem levar a conclusões equivocadas.
63. No entanto, diversas informações inseridas no sistema Sigpc também se encontram em outras
bases de dados de órgãos e entidades da Administração Pública federal e podem ser utilizadas –
automaticamente ou não.
64. Assim, visando à melhoria da qualidade dos dados registrados no sistema Sigpc, julgo
relevante recomendar ao FNDE que:
64.1. alimente a base de dados do sistema Sigpc com os códigos e os descritores dos produtos
disponibilizada pelo Ministério da Economia e cujos códigos estão presentes nas notas fiscais eletrônicas
–, o que permitirá classificação mais uniforme dos produtos inseridos nos documentos de despesa do
programa e grande avanço na qualidade dos registros e no controle do Programa Nacional de Alimentação
Escolar;
64.2. padronize as entradas de dados sobre os produtos adquiridos para o Programa Nacional de
Alimentação Escolar no sistema Sigpc, pormenorizando a unidade comercial do produto, com sua
descrição e unidade de medida, de modo a utilizar a unidade em que o produto é tributado para reduzir as
divergências naquele sistema;
64.3. altere os normativos infralegais que regulamentam o Programa Nacional de Alimentação
a emissão das notas fiscais eletrônicas, as quais permitem a identificação detalhada do emitente, do
64.4. estude a viabilidade de integrar o sistema Sigpc à base de dados da nota fiscal eletrônica, de
estranhas ao Pnae, Pnate e ao PDDE Básico;
64.5. em relação aos serviços contratados de terceiros com recursos do Programa Nacional de
64.5.1. exija das entidades executoras o registro obrigatório no sistema Sigpc do veículo, da placa,
do número Renavam, da quilometragem contratada e do preço por quilômetro rodado para cada veículo,
subcontratado ou não, que será utilizado no serviço de terceirização do transporte escolar, de modo que se
possa verificar se as despesas estão sendo efetuadas com veículos realmente destinados ao transporte
escolar;
64.5.2. acrescente dispositivo na Resolução CD/FNDE 5/2015 de forma a fixar o limite admitido
empresas com capacidade operacional de executar o serviço em questão e que as empresas subcontratadas
atendam aos requisitos exigidos pelo Código de Trânsito Brasileiro;
64.5.3. exija das entidades executoras o registro obrigatório no sistema Sigpc do nome e CPF dos
prestado.
64.6. passe a exigir das entidades executoras o registro obrigatório no sistema Sigpc:
64.6.1. da chave de acesso da nota fiscal eletrônica de modo que se viabilize consulta à base de
dados da Receita Federal;
64.6.2. do CNPJ dos fornecedores que participaram das licitações (Pnae e Pnate) e chamamentos
públicos (Pnae), acompanhado de outras informações que julgar relevantes, de modo que seja possível a
realização de cruzamentos de informação, como a existência de parentesco entre gestores e responsáveis
por empresas contratadas;
64.6.3. do número de inscrição da Declaração de Aptidão ao Programa Nacional de
64.6.4. de informações detalhadas sobre o documento de despesa do Programa Nacional de Apoio
ao Transporte do Escolar, com a especificação pormenorizada do objeto de compra ou do serviço
como proposto para o Programa Nacional de Alimentação Escolar;
64.6.5. de dados sobre a apólice do seguro garantia contratado para os veículos escolares com
65. Ademais, visando a permitir a checagem das informações cadastradas no sistema Sigpc,
entendo ser importante recomendar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação que avalie a
Empresas e Relação Anual de Informações Sociais.
VII.2 – Aprimoramento da pesquisa de preços de alimentos
66. A Lei 11.947/2011, que dispõe sobre o atendimento da alimentação escolar e do Programa
Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educação básica, permite a dispensa de licitação “desde que os
preços sejam compatíveis com os vigentes no mercado local” e define que “O preço de aquisição será o
preço médio pesquisado por, no mínimo, três mercados em âmbito local, priorizando a feira do produtor
da agricultura familiar, quando houver”. O diploma legal, no entanto, não define os parâmetros para que o
preço seja considerado compatível com o mercado local.
67. A disparidade entre os preços praticados nas diversas regiões do Brasil e a ausência de banco
nacional de preço de alimentos que sirva de parâmetro para a dispensa de licitação dificultam o controle
dos valores praticados nas aquisições. Ademais, a permissão para que o preço seja estipulado
exclusivamente a partir de três orçamentos locais fragiliza o programa, permitindo a combinação prévia
de preços superfaturados para fundamentar contratações.
68. Com vistas a atenuar as fragilidades relacionadas aos preços praticados nas aquisições de
alimentos, considero importante recomendar ao FNDE que avalie a possibilidade de alterar seus
normativos, notadamente a Resolução CD/FNDE 26/2013, passando a exigir das entidades executoras e
das unidades executoras, como etapa obrigatória para a definição dos preços de aquisição de alimentos, a
pesquisa de preços praticados no mercado local, no Painel de Preços – ferramenta desenvolvida pela
Secretaria de Gestão do Ministério da Economia –, no Programa de Aquisição de Alimentos, da
Secretaria Especial do Desenvolvimento Social, do Ministério da Cidadania, ou, excepcionalmente, nas
Centrais de Abastecimento nos estados.
VII.3 – Melhoria da transparência da execução financeira do Programa Dinheiro Direto na Escola
69. A Resolução CD/FNDE 10/2013 prevê o uso de cartão magnético específico do Programa
Dinheiro Direto na Escola para a realização de despesas relacionadas com as finalidades desse programa
em estabelecimentos comerciais. A ausência do cartão tem feito com que muitas dessas despesas estejam
sendo pagas por meio da emissão de cheques, o que compromete a transparência da execução financeira
do PDDE.
70. Em consequência, a unidade instrutiva propõe determinar ao Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação que apresente plano de ação para implementação do cartão PDDE e de
outras soluções tecnológicas disponibilizadas por instituições bancárias de modo a melhorar a
transparência da execução financeira do programa PDDE.
70.1. Com as devidas vênias, embora reconheça que o aprimoramento da execução financeira do
PDDE é questão relevante e urgente a exigir ações do FNDE, por tratar-se de oportunidade de melhoria, e
não de ilegalidade que demande atitude constritiva, julgo que o encaminhamento mais adequado é
recomendar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação que adote medidas voltadas a
aperfeiçoar a integridade e a transparência da execução financeira do PDDE, como, por exemplo, por
meio da implantação do cartão PDDE ou outras soluções tecnológicas disponibilizadas por instituições
bancárias ou desenvolvidas pela Administração Pública.
VIII – Prestação de contas do Município de Campina Grande, na Paraíba
71. Durante os testes realizados, o grupo de trabalho da SecexEducação constatou que a prestação
de contas do município de Campina Grande, na Paraíba, continha notas fiscais estranhas ao Programa
Nacional de Alimentação Escolar 2015.
72. Em uma dessas notas, a relação de produtos registrados no Sigpc (abacaxi, banana, laranja,
mamão e melancia) diferia completamente daquela registrada na respectiva nota fiscal eletrônica (açúcar,
biscoito, carne bovina, macarrão e mortadela) e o destinatário dos produtos era o Fundo Municipal de
Assistência Social do Município de Solânea, Paraíba, e não a Secretaria de Educação do Município de
Campina Grande. Em outra nota fiscal, além de diferenças na relação de produtos adquiridos e do
destinatário, havia significativa divergência de valor. Enquanto o valor total declarado no Sigpc foi de R$
14.057,42, a nota fiscal eletrônica foi emitida no valor total de R$ 391,33.
73. Por esse motivo, acato a proposta da unidade instrutiva de determinar ao FNDE que, caso
ainda não tenha feito, analise a prestação de contas do Município de Campina Grande/PB relativa ao Pnae
2015, em especial quanto à fidedignidade dos registros dos documentos de despesa declarados em
confronto com os dados das notas fiscais eletrônicas.
IX – Classificação das transferências do Programa Nacional de Alimentação Escolar, do Programa

Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico
74. A instrução da Secretaria de Controle Externo da Educação põe em debate a natureza jurídica
e a classificação das transferências federais no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar, do
Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico.
75. Segundo esse trabalho, o atual entendimento desta Corte de Contas de que os repasses de
recursos dos citados programas são feitos por meio de transferências voluntárias tem impactos
estruturantes na busca pela racionalização do processo de prestação e de análise das contas desses
programas.
76. A SecexEducação entende – fazendo analogia entre transferências realizadas pelo FNDE e os
repasses feitos pela área de saúde por previsão expressa na Constituição Federal – que as transferências
federais no âmbito dos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico devem ser consideradas transferências
legais e excetuadas dos regramentos e das condicionantes do Decreto 6.170/2007, da Lei de
Responsabilidade Fiscal e da Portaria Interministerial 424/2016, os quais criariam embaraços que
comprometeriam a eficiência e a agilidade que devem pautar o repasse, a execução, a prestação e a
análise das contas desses programas. Defende que essas transferências são legais, vinculadas e estão na
esfera de competência do TCU.
77. Ante possíveis repercussões de tal entendimento sobre o exame das Contas do Governo e
sobre outros trabalhos de avaliação global da atuação do Governo Federal, encaminhei os autos à
Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), unidade especializada incumbida de realizar
análises sistêmicas e econômicas de programas de governo, da dívida pública, da arrecadação, da
renúncia de receita, das transferências constitucionais e da dívida ativa.
78. Em percuciente análise, a Semag avaliou a proposta da SecexEducação sob a ótica das
finanças públicas e divergiu dos argumentos apresentados pela unidade instrutiva.
79. No entender da Secretaria de Macroavaliação Governamental, obrigações incondicionais
sobre matéria inserida na competência material comum dos entes autônomos da Federação exigem análise
sistemática da Constituição Federal, sob pena de tornar o orçamento federal mais rígido do que se
apresenta e inviabilizar o cumprimento das metas fiscais.
80. Afirma que os arranjos previstos nas leis instituidoras dos programas Pnae, Pnate e PDDE
Básico refletem características próprias de transferências voluntárias, com previsão de exigências que são
inconcebíveis de ser aplicadas a transferências que decorram de obrigação incondicional imposta à União.
81. Entende que eventual proposta de reformulação jurisprudencial com o escopo proposto pela
SecexEducação – a qual tem elevado potencial de reduzir a força normativa de dispositivos cruciais da
Lei de Responsabilidade Fiscal – deve ser precedida de amplo debate nesta Corte e com órgãos e
entidades da União direta e indiretamente afetados, em especial aqueles responsáveis pela condução da
política econômica.
82. Ouvido, o representante do Ministério Público junto ao TCU, procurador Rodrigo Medeiros
de Lima, manifestou concordância com a proposta da Secretaria de Macroavaliação Governamental de
manter inalterada a jurisprudência deste Tribunal e continuar classificando como voluntárias as
transferências realizadas por meio do Programa Nacional de Alimentação Escolar, do Programa Nacional
de Apoio ao Transporte do Escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico. Entende que não é
possível alterar a natureza jurídica e a classificação das transferências referentes aos programas em
questão com fundamento em analogia com os repasses realizados no âmbito da saúde por previsão do
artigo 198, § 3º, inciso II, da Constituição Federal.
83. Acompanho a conclusão da Semag, endossada pelo representante do MPTCU, pelas razões
que passo a expor.
84. Transferências obrigatórias são entregas de recursos – correntes ou de capital – que decorrem
de determinação ou de imposição constitucional ou legal, como se pode deduzir da definição de
transferência voluntária contida no artigo 25 da Lei Complementar 101/2000. Entretanto, como a
realização de qualquer despesa pública depende de previsão em lei – conforme defendido pelo ministro
Benjamin Zymler no voto condutor do Acórdão 2.368/2013-Plenário –, a simples existência de previsão

legal não caracteriza automaticamente uma transferência como obrigatória.
85. O fator determinante para que se possa diferenciar a transferência obrigatória – ou
incondicional – da transferência voluntária é a imposição de exigência por parte do ente concedente para
a realização do repasse dos recursos, conforme concluiu o Pleno desta Corte de Contas nos Acórdãos
1.631/2006 e 2.638/2013, relatados, respectivamente, pelos ministros Augusto Sherman Cavalcanti e José
Jorge.
86. A Lei Maior também não prevê que transferências decorrentes de obrigação incondicional da
União se sujeitem a restrições que possibilitem a suspensão dos repasses. Esclareço que o
condicionamento da entrega dos Fundos de Participação de Estados e de Municípios ao cumprimento do
mínimo de saúde é exceção a essa previsão (parágrafo único, inciso II, do art. 160 da Constituição
Federal).
87. As Leis 11.947/2009 – que dispõe sobre o Pnae e o PDDE Básico – e 10.880/2004 – que
institui o Pnate – fixam exigências mínimas – entre elas a prestação de contas do total dos recursos
recebidos –, que, se não cumpridas pelos estados, pelo Distrito Federal ou pelos municípios, levam à
suspensão dos repasses pelo FNDE.
88. Ademais, proporcionar os meios de acesso à educação – assim como à cultura, à ciência, à
tecnologia, à pesquisa e à inovação – é competência comum da União, dos estados, do Distrito Federal e
dos municípios (art. 23, inciso V, da Constituição Federal), a qual se dá por meio da cooperação entre
esses entes. O termo cooperação aqui utilizado impede que se atribua a essa competência comum o
sentido de obrigação constitucional, conforme esclareceu esta Corte de Contas no Acórdão 1.631/2006-
Plenário:
“O fato de a União ser corresponsável não lhe cria a obrigação de empreender ações em conjunto
com outros responsáveis de forma incondicional. Aliás, presente o fato de que, nos termos do caput do
reciprocidade, sem que um tenha supremacia sobre o outro. Os pareceres em que se fundamentam as
justificativas apresentadas findam por apresentar alegação que não se sustenta, ao argumentarem que não
poderia a União obstar a transferência de recursos para implementar projetos culturais, sob pena de estar
descumprindo obrigação constitucional. De pronto, cabe esclarecer que, no caso, não é isso que ocorre, já
que a União, ao não efetuar os aportes de recursos com esteio nos dispositivos da LRF, o estará fazendo
dentro dos limites de sua autonomia fixados na referida lei, que decorre diretamente de comando
constitucional. Haveria descumprimento de obrigação por parte da União, aí sim, caso deixasse ela de
observar as exigências da LRF.” (grifei)
89. Portanto, por serem recursos transferidos a título de cooperação e mediante o atendimento de
diversos requisitos impostos pelo ente concedente, os aportes federais de recursos para educação, por
meio do Pnae, Pnate e PDDE Básico, devem ser classificados como transferências voluntárias.
90. Destaco, além disso, que a proposta da Secretaria de Controle Externo da Educação, apesar de
direcionada apenas para as transferências federais no âmbito dos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico,
poderia afetar outras transferências voluntárias, caso fosse firmado entendimento de que as transferências
federais relativas a quaisquer programas voltados para o rol de direitos sociais elencados no art. 6º da
Carta Magna são despesas obrigatórias da União e de que as transferências intergovernamentais
decorrentes dos respectivos programas federais são consideradas igualmente obrigatórias por natureza.
91. Essa reprodução de entendimento para outras políticas públicas relacionadas à promoção de
direitos sociais também poderia esvaziar o conteúdo normativo de artigos da Lei de Responsabilidade
Fiscal, em especial os artigos 9º e 25, eixos para o equilíbrio das finanças públicas, que estabelecem
mecanismos de correção da execução orçamentária para garantir o cumprimento das metas fiscais
(contingenciamento) e preveem exigências indutoras da gestão fiscal responsável (condicionantes para
recebimento das transferências voluntárias).
92. A Semag também apontou para o fato de que a alteração da natureza dessas transferências
poderia afetar o exercício da competência dos órgãos e de instituições federais para fiscalizar, processar e
julgar causas envolvendo tais recursos e de que os impactos fiscais decorrentes da proposta precisam ser
melhor mensurados e mitigados, conclusões com as quais concordo.
93. Por fim, entendo, em anuência ao parecer do MPTCU, que a Semag trouxe elementos
suficientes para a conclusão de que não há qualquer semelhança entre a configuração legal definida para
os programas em tela e os pressupostos jurídicos que definem a natureza das transferências obrigatórias
referentes à complementação federal ao Fundeb, ao salário-educação e à distribuição aos estados, ao
Distrito Federal e aos municípios de parcela do mínimo de saúde a que a União está obrigada a aplicar
anualmente, devendo ser mantida inalterada a jurisprudência deste Tribunal quanto à classificação como
voluntárias das transferências realizadas por meio do Programa Nacional de Alimentação Escolar, do
Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico.
X – Ingresso de interessado como amicus curiae
94. Em 8/3/2018, o Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed), entidade de classe
sem fins lucrativos que congrega os secretários estaduais de educação, formalizou pedido de ingresso nos
presentes autos como amicus curiae, com o objetivo de contribuir com sugestões de aprimoramento do
processo de prestação de contas no âmbito do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.
95. A figura do amicus curiae não existe nas normas que regulamentam o processo no âmbito do
Tribunal de Contas da União. Apesar disso, em processos específicos, e a critério do relator, o ingresso de
determinados entes na condição de “amigo da corte” tem sido admitido, nos termos do art. 138 do Código
de Processo Civil, de aplicação subsidiária no TCU.
96. Considerando que o grande objetivo do instituto do amicus curiae é trazer ao processo
pluralidade de visões; que, consoante o disposto no art. 9º da Lei 11.947/2009, o FNDE, os entes
responsáveis pelos sistemas de ensino, as instituições de controle externo e os órgãos de controle interno
federal, estadual e municipal “criarão, segundo suas competências próprias ou na forma de rede integrada,
mecanismos adequados à fiscalização e ao monitoramento da execução” do Programa Nacional de
Alimentação Escolar; que nestes autos está sendo apresentada metodologia para aprimoramento do
processo de tratamento e de análise das contas prestadas ao FNDE pelos gestores dos sistemas de ensino,
alcançando, de forma direta, os representados pela requerente, autorizei a admissão do Consed nos autos
na condição pretendida.
XI – Manifestação do Conselho Nacional de Secretários de Educação
97. O Conselho Nacional de Secretários de Educação, na condição de amicus curiae, protocolou
manifestação, analisada pela Secretaria de Controle Externo da Educação, que concluiu não acarretarem
os elementos trazidos aos autos por esse conselho alterações na análise da questão tratada nos autos.
Sugeriu, então, a manutenção das propostas de encaminhamento registradas na instrução anterior
elaborada por aquela secretaria.
98. A essência da manifestação do Consed se refere ao relato de insatisfação de gestores e ex-
gestores quanto à intempestividade da análise de prestações de contas, que muitas vezes chega a seu
conhecimento decorridos mais de dez anos da entrega da documentação. Por isso, propõe que “sejam
arquivados e julgados, sem mérito, todos os processos que tramitam há mais de 5 (cinco) anos por falta de
pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, com fulcro no art. 212
do RITCU”.
99. Inicialmente, rememoro que autorizei o ingresso do Conselho Nacional de Secretários de
Educação nos presentes autos, pois considerei que seu conhecimento sobre o tema aqui tratado e seu
papel como elo entre os estados e o FNDE poderia qualificar a decisão desta Corte de Contas.
100. Nada obstante, o Consed não carreou aos autos informações efetivamente relacionadas à
avaliação da gestão das prestações de contas de recursos descentralizados pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação ou que possibilitassem dotar esse processo de maior racionalidade e
eficiência. Seu objetivo foi fundamentar proposta, que contraria jurisprudência firmada por este Tribunal,
a qual, além de ultrapassar os poderes a ele concedidos na figura de amicus curiae, extrapola o escopo da
presente representação.
101. Ademais, ainda que pertinente ao tema aqui tratado, essa proposta não poderia ser acatada,
conforme bem defendido pelo ministro Walton Alencar Rodrigues no recente Acórdão 2.858/2018-1ª
Câmara:
“O instituto da prescrição se apresenta sobre dois aspectos nos processos deste Tribunal. Um se
refere às ações de ressarcimento e outro à aplicação de sanções aos jurisdicionados. Quanto ao primeiro, é
cediça a imprescritibilidade da ação de ressarcimento de dano ao Erário, por força do art. 37, § 5º, da
Constituição Federal, entendimento pacificado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento do
MS 26.210 e ratificado em outros precedentes judiciais (ARE 772852, AgR; RE 601707 AgR; AI 819135
AgR).
O tema restou pacificado no âmbito deste Tribunal com a edição da Súmula de Jurisprudência
282/2012 que contém o seguinte enunciado: “As ações de ressarcimento movidas pelo Estado contra os
agentes causadores de danos ao Erário são imprescritíveis”.
Por meio do Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário, rel. Ministro Benjamin Zymler, esta Corte
pacificou o entendimento de que a pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União subordina-se ao
prazo geral de prescrição indicado no art. 205 do Código Civil, de 10 anos, sendo contada a partir da data
de ocorrência da irregularidade sancionada.” (grifei)
102. Portanto, acompanho a proposta da Secretaria de Controle Externo da Educação quanto ao
indeferimento do pedido formulado pelo Conselho Nacional de Secretários de Educação
XII – Conclusão
103. Ao final, com os destaques registrados e apenas pontuais divergências, acolho as propostas da
Secretaria de Controle Externo da Educação no que tange à melhoria do processo de tratamento e de
análise das contas prestadas ao FNDE e ao indeferimento do pedido formulado pelo Consed.
104. Acolho também as conclusões da Secretaria de Macroavaliação Governamental quanto a
manter inalterada a jurisprudência desta Corte de Contas e continuar classificando como voluntárias as
transferências realizadas pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação por meio do Programa
Nacional de Alimentação Escolar, do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar e do
Programa Dinheiro Direto na Escola Básico.
105. Por último, não posso deixar de parabenizar as unidades técnicas acima referidas pela
excelência do trabalho produzido e pela contribuição ao controle e à gestão pública que ora apresentam.
Ante o exposto, VOTO para que este Tribunal aprove a minuta de acórdão que ora submeto à
apreciação deste Colegiado.
1. Processo TC 027.076/2016-4
1.1. Apenso: TC 040.636/2018-6
2. Grupo II – Classe VII – Representação
3.1. Amicus Curiae: Conselho Nacional de Secretários de Educação.
4. Unidade: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.
6. Representante do Ministério Público: procurador Rodrigo Medeiros de Lima.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Educação (SecexEducação).
8. Representação legal: Evandro Borges Arantes (OAB/TO 1.658) e outros representando o Instituto
Educadores e o Conselho Nacional de Secretários de Educação.
9. Acórdão:
VISTA, relatada e discutida esta representação, instaurada por determinação do Plenário desta Corte
de Contas com o objetivo de avaliar a gestão das prestações de contas de recursos descentralizados pelo
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação e de propor medidas com vistas a dotar esse processo
de maior racionalidade e eficiência.

Plenário, ante as razões expostas pela relatora, e com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 e
nos arts. 237, inciso VI, e 250, incisos II e III, do Regimento Interno do TCU, em:
9.1. conhecer da representação, visto que ela cumpre os pressupostos de admissibilidade;
9.2. deferir o pedido de ingresso do Conselho Nacional de Secretários de Educação no presente
processo na condição de amicus curiae;
9.3. indeferir o pedido formulado pelo Conselho Nacional de Secretários de Educação quanto ao
arquivamento, sem julgamento do mérito, de tomadas de contas especiais de secretários e ex-secretários
estaduais de Educação;
9.4. manter inalterado o entendimento de que as transferências federais decorrentes do Programa
Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar
(Pnate) e do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico (PDDE Básico), regulamentados pelas Leis
10.880/2004 e 11.947/2009, devem ser classificadas a título de transferências voluntárias;
9.5. determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação que:
9.5.1. apresente a esta Corte de Contas, no prazo de 90 (noventa) dias, plano de ação para o
tratamento do estoque de contas sem análise conclusiva dos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico,
detalhando o fluxo de trabalho a ser adotado, os critérios de tratamento, de classificação e de priorização
das contas com base em risco ou em indícios de inconformidades ou de irregularidades graves;
9.5.2. caso ainda não tenha feito, analise a prestação de contas do Município de Campina Grande,
Paraíba, relativa ao Programa Nacional de Alimentação Escolar 2015, em especial quanto à fidedignidade
dos registros dos documentos de despesa declarados em confronto com os dados das notas fiscais
eletrônicas.
9.6. recomendar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação que:
9.6.1. apoiando-se no princípio da eficiência da Administração Pública, em técnicas de auditoria
governamental e em fundamentos da administração gerencial, defina e regulamente, para os programas
objeto desta representação:
9.6.1.1. metodologia de tratamento inicial de prestação de contas baseada em matriz de risco, por
9.6.1.2. parâmetros de classificação das contas segundo níveis de criticidade ou risco de
9.6.1.3. análises da matriz de risco sob as dimensões horizontal e vertical;
9.6.1.4. fluxo de trabalho associado à aplicação da matriz de risco e aos procedimentos de
tratamento das contas com risco potencial de inconformidades graves selecionadas a partir da execução
dos procedimentos;
9.6.1.5. informações de natureza técnica e financeira que devam obrigatoriamente constar do
Sistema de Gestão de Prestação de Contas (ou em outro sistema que venha a ser criado com o mesmo
objetivo) para fins de suporte à aplicação da matriz de risco, levando em conta as tipologias predefinidas
de tratamento e a necessidade de balancear os critérios de conformidade financeira com os de
conformidade técnica.
9.6.2. ao aplicar a metodologia baseada em matriz de risco para o tratamento inicial das contas
prestadas no âmbito dos programas Pnae e Pnate, adote conjunto de tipologias relativas às análises
técnicas que permita conjugar a utilização das informações extraídas no questionário de acompanhamento
e no parecer elaborados pelo Conselho de Alimentação Escolar e pelo Conselho de Acompanhamento e
Controle Social do Fundeb com outros cruzamentos de dados aplicáveis;
9.6.3. desenvolva ações continuadas voltadas a capacitar componentes dos Conselhos de
aproveitadas como insumos no preenchimento da matriz de risco da metodologia proposta;
9.6.4. faça os ajustes necessários no Sistema de Gestão de Prestação de Contas e regulamente as

informações que devam obrigatoriamente dele constar para fins de suporte à aplicação da metodologia
baseada em matriz de risco, levando em conta as tipologias de risco definidas e a necessidade de
balancear os critérios de conformidade financeira com os de conformidade técnica;
9.6.5. visando à melhoria da qualidade dos dados registrados no Sistema de Gestão de Prestação de
Contas:
9.6.5.1. alimente a base de dados do sistema Sigpc com os códigos e os descritores dos produtos
disponibilizada pelo Ministério da Economia e cujos códigos estão presentes nas notas fiscais eletrônicas;
9.6.5.2. padronize as entradas de dados sobre os produtos adquiridos para o Programa Nacional de
Alimentação Escolar do sistema Sigpc, pormenorizando a unidade comercial do produto, com sua
descrição e unidade de medida;
9.6.5.3. altere os normativos infralegais que regulamentam o Programa Nacional de Alimentação
a emissão das notas fiscais eletrônicas, que permitem a identificação detalhada do emitente, do
9.6.5.4. estude a viabilidade de integrar o sistema Sigpc à base de dados da nota fiscal eletrônica, de
estranhas ao Pnae, ao Pnate e ao PDDE Básico;
9.6.5.5. em relação aos serviços contratados de terceiros com recursos do Programa Nacional de
9.6.5.5.1. exija das entidades executoras o registro obrigatório no sistema Sigpc do veículo, da
placa, do número Renavam, da quilometragem contratada e do preço por quilômetro rodado para cada
veículo, subcontratado ou não, que será utilizado no serviço de terceirização do transporte escolar, de
modo que se possa verificar se as despesas estão sendo efetuadas com veículos realmente destinados ao
transporte escolar;
9.6.5.5.2. acrescente dispositivo na Resolução CD/FNDE 5/2015 de forma a fixar o limite admitido
empresas com capacidade operacional de executar o serviço em questão e para que as empresas
subcontratadas atendam aos requisitos exigidos pelo Código de Trânsito Brasileiro;
9.6.5.5.3. exija das entidades executoras o registro obrigatório no sistema Sigpc do nome e CPF dos
prestado;
9.6.5.5.4. passe a exigir das entidades executoras o registro obrigatório no sistema Sigpc:
9.6.5.5.4.1. da chave de acesso da nota fiscal eletrônica, de modo que se viabilize consulta à base
de dados da Receita Federal;
9.6.5.5.4.2. do CNPJ dos fornecedores que participaram das licitações (Pnae e Pnate) e
chamamentos públicos (Pnae), acompanhado de outras informações que julgar relevantes, para que seja
possível a realização de cruzamentos de informação, como a existência de parentesco entre gestores e
responsáveis por empresas contratadas;
9.6.5.5.4.3. do número de inscrição da Declaração de Aptidão ao Programa Nacional de
9.6.5.5.4.4. de informações detalhadas sobre o documento de despesa do Programa Nacional de
Apoio ao Transporte do Escolar, com a definição do objeto de compra ou do serviço contratado, suas
especificações, descrição, unidades de medida, quantidade e valores praticados, assim como proposto
para o Programa Nacional de Alimentação Escolar;
9.6.5.5.4.5. de dados sobre a apólice do seguro garantia contratado para os veículos escolares com
9.6.6. visando a permitir a checagem das informações cadastradas no sistema Sigpc, avalie a
Empresas e Relação Anual de Informações Sociais;
9.6.7. com vistas a atenuar as fragilidades relacionadas aos preços praticados nas aquisições de
alimentos, avalie a possibilidade de alterar seus normativos, notadamente a Resolução CD/FNDE
26/2013, passando a exigir das entidades executoras e das unidades executoras, como etapa obrigatória
para definição dos preços de aquisição de alimentos, a pesquisa de preços praticados no mercado local,
no Painel de Preços – ferramenta desenvolvida pela Secretaria de Gestão do Ministério da Economia –, no
Programa de Aquisição de Alimentos da Secretaria Especial do Desenvolvimento Social, do Ministério da
Cidadania, ou, excepcionalmente, nas Centrais de Abastecimento nos estados;
9.6.8. adote medidas voltadas a aperfeiçoar a integridade e a transparência da execução financeira
do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico, como, por exemplo, o cartão PDDE ou outras soluções
tecnológicas disponibilizadas por instituições bancárias ou desenvolvidas pela Administração Pública.
9.7. recomendar à Secretaria de Gestão do Ministério da Economia que:
9.7.1. dê início às tratativas com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação para a
realização de estudo dos modelos de negócios das transferências automáticas da educação, de forma a
analisar a viabilidade e os riscos de operacionalização dessas transferências pela plataforma +Brasil;
9.7.2. em eventual decisão de utilização da plataforma +Brasil para a gestão das transferências
obrigatórias operacionalizadas pelo FNDE, atente para a manutenção da diversidade dos registros
incorporados no Sistema de Gestão de Prestação de Contas no decorrer do seu desenvolvimento, evitando
a perda de importante repositório de dados e de informações lá existentes.
9.8. dar ciência ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação das seguintes ações sugeridas
pela equipe técnica do TCU:
9.8.1. criação de cesta de tipologias associadas a: despesa e conciliação de extratos bancários,
fornecedores, regras formais dos programas, critério materialidade, demandas e resultados de ações de
controle junto ao ente e indicadores educacionais e de estado nutricional;
9.8.2. celebração de acordo de cooperação com a Controladoria-Geral da União no sentido de
desses programas;
9.8.3. aprimorar e formalizar, em normativo interno, os critérios de seleção dos entes federados a
9.9. dar ciência à Caixa Econômica Federal e ao Banco do Brasil de que a não disponibilização
regular ao FNDE dos extratos bancários das contas específicas dos programas educacionais instituídos
pelas Leis 10.880/2004, 11.494/2007, 11.692/2008 e 11.947/2009 está em desacordo com o Decreto
7.507/2011;
9.10. enviar cópia da presente deliberação à Secretaria de Gestão do Ministério da Economia, ao

Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, à Caixa Econômica Federal, ao Banco do Brasil e ao
Conselho Nacional de Secretários de Educação.

Nardes, Ana Arraes (Relatora), Bruno Dantas e Vital do Rêgo.
GRUPO I – CLASSE VII – PLENÁRIO

TC 006.943/2019-5
Natureza: Denúncia
Órgão/Entidade/Unidade: Caixa Econômica Federal; Ministério do Turismo (vinculador); Prefeitura
Municipal de Boa Vista - RR
Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992)
Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992)
Representação legal: Gryecos Attom Valente Loureiro (54.459/OAB-DF) e outros, representando
Caixa Econômica Federal; Marcela Medeiros Queiroz Franco Santos, representando Prefeitura Municipal
de Boa Vista - RR; Paulo Francisco Tripoloni e outros, representando Consorcio Sanches Tripoloni -
Coema - Plannus; Bruna Wills (46082/OAB-DF), representando Andrade Galvão Engenharia Ltda. e
Antonio Galvão dos Santos.
SUMÁRIO: DENÚNCIA. POSSÍVEIS IRREGULARIDADES EM PROCEDIMENTO

LICITATÓRIO PARA EXECUÇÃO DA REQUALIFICAÇÃO DA ORLA DO RIO BRANCO/BACIA
DO CAXANGÁ EM BOA VISTA/RR. SOLICITAÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR PARA
SUSPENDER O TRÂMITE DO CERTAME. OITIVA PRÉVIA. CONHECIMENTO. PROCEDÊNCIA
PARCIAL DAS ALEGAÇÕES. INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE CAUTELAR. AUDIÊNCIA DOS
RESPONSÁVEIS. DETERMINAÇÃO A SEINFRAURBANA. APENSAMENTO.
RELATÓRIO
A SeinfraUrbana elaborou a instrução à peça 311, transcrita a seguir, a qual recebeu a aprovação
dos dirigentes daquela unidade técnica (peças 312 e 313).
“INTRODUÇÃO
2. Trata-se de denúncia, com pedido de medida cautelar, protocolada em 4/4/2019, a respeito de
possíveis irregularidades na condução da Concorrência Pública 47/2018 (Processo 434956/2018-SMO),
da Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR. O certame teve como objeto a contratação de empresa(s)
especializada(s) em obras e serviços de engenharia para execução da requalificação da orla do Rio
Branco/Bacia do Caxangá em Boa Vista/RR - Parque do Rio Branco.
3. Referido objeto foi dividido em dois lotes, sendo o Lote I, no valor estimado de
R$ 3.069.215,75, financiado com recursos próprios da prefeitura e o Lote II, no valor de
R$ 58.461.282,32, suportado por recursos federais por meio do Termo de Compromisso 521.695-33/2018
(peça 4, p. 46-55), firmado entre o Ministério do Turismo, a Caixa Econômica Federal e o Município de
Boa Vista/RR.
HISTÓRICO
4. A análise promovida na instrução inicial destes autos concluiu que a denúncia preenchia os
requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 234 e 235 do Regimento Interno do TCU e que havia
interesse público no trato da matéria, em consonância com o § 1º do art. 103 da Resolução TCU
259/2014, de forma que a denúncia deveria ser apurada, em caráter sigiloso, para fins de comprovação de
sua procedência (peça 23).
5. No exame técnico da mesma instrução foi consignado, de forma detalhada, que a denúncia
versava a respeito de alegações quanto aos seguintes fatos:
a) desclassificação indevida da proposta de preços da empresa Andrade Galvão Engenharia Ltda.;
b) classificação indevida da proposta de preços do Consórcio Sanches Tripoloni-Coema; e
c) habilitação indevida do Consórcio Sanches Tripoloni-Coema.
6. No que concerne aos pressupostos para adoção de medida cautelar, considerando a presença
do fumus boni iuris, no caso de serem comprovadas as alegações apresentada pelo denunciante; do
periculum in mora, diante da possibilidade de início iminente da execução do contrato, haja vista que o
objeto do Lote II já havia sido adjudicado em favor do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema, respectivo
contrato assinado e a ordem de serviço emitida; e da ausência de prejuízos reversos; foi proposta a
suspensão cautelar da Concorrência 47/2018, em relação ao Lote II, até decisão definitiva sobre a matéria.
7. Ainda foi proposta a realização da oitiva da Prefeitura de Boa Vista/RR e do Consórcio
Sanches Tripoloni-Coema, para que se pronunciassem a respeito dos fatos denunciados; a realização de
diligência à Prefeitura de Boa Vista/RR, para que apresentasse toda a documentação concernente ao
procedimento licitatório e à contratação do Lote II da Concorrência 47/2018; bem como esclarecimentos
quanto a ausência do respectivo edital e de seus anexos no sítio eletrônico oficial da municipalidade.
8. O Ministro Relator, em Despacho fundamentado à peça 29, considerando os motivos a seguir
indicados, apresentados de forma resumida, entendeu que não havia, naquele momento, elementos
suficientes para, com o mínimo de segurança, se determinar, inaudita altera parte, a suspensão da
Concorrência 47/2018. Não obstante tenha aventado a possibilidade de adoção futura desta medida:
a) o denunciante limitou-se a juntar supostos fragmentos das propostas da Andrade Galvão
Engenharia Ltda. e do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema, digitalmente ‘colados’ nos documentos
elaborados por ele ou pela empresa Andrade Galvão em seus recursos administrativos, havendo casos em
que os fragmentos sequer se mostram legíveis (vide, e.g., peça 10, p. 12);
b) não foram juntadas cópias integrais das propostas comerciais apresentadas pelas referidas
licitantes, tampouco o orçamento detalhado elaborado pela Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR;
c) o que se tem até o presente momento são supostas alegações de irregularidades, as quais são
rebatidas pela Secretaria Municipal de Obras de Boa Vista/RR;
d) não seria estranho o procedimento de se examinar com cuidados as composições de preços
unitários, pelo órgão contratante, com vistas a evitar que obras venham a ser realizadas com qualidade
inferior à desejada ou sujeitar a Administração a futuras demandas de aditivos financeiros.
9. Acrescentou que o denunciante apresentou pedido de ingresso como parte interessada no
processo e solicitou a concessão de vistas destes autos (peças 26 a 28), o que foi negado pelo Ministro
Relator, com base no art. 146, §§ 1° e 2°, do Regimento Interno.
10. O mesmo Despacho restituiu os autos à SeinfraUrbana para adoção das seguintes
providências (peça 29, p. 4-5):
16. Assim, por ora, restituo o feito à SeinfraUrbana, determinando, com fulcro no art. 71, inc. IX, da
CF/88, no art. 45 da Lei 8.443/92 e no art. 276 e §§ do Regimento Interno do TCU, que se proceda à
oitiva da Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR e do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema, para que se
pronunciem, no prazo de 5 (cinco) dias úteis, contados a partir da ciência, sobre os fatos apontados nesta
Representação, atinentes à Concorrência 47/2018, alertando-se o ente público envolvido quanto à
possibilidade de o Tribunal vir a adotar medida cautelar para suspender o procedimento licitatório e atos
decorrentes e, no mérito, assinar prazo para a adoção de providências visando à anulação do certame, caso
não apresentada manifestação ou esta não seja acolhida.
17. Determino, ainda, à SeinfraUrbana, que, com a urgência requerida pelo caso, de imediato:
a) providencie as comunicações cabíveis para a implementação da medida indicada no parágrafo
precedente, encaminhando, em anexo ao expediente, cópia dos elementos dos autos considerados
pertinentes para subsidiar as manifestações;
b) realize, com fulcro no art. 157 do Regimento Interno, diligência junto à Prefeitura Municipal de
Boa Vista/RR, para que, também no prazo de cinco dias úteis, encaminhe, conjuntamente com as
informações requeridas na oitiva constante do parágrafo precedente, preferencialmente em meio
magnético, em formato ‘pdf’, os seguintes elementos e informações:
b.1) cópia de toda a documentação concernente ao Lote II do Edital de concorrência 47/2018, em
especial os anexos e estudos do citado edital (com as planilhas orçamentárias em formato editável), aí
compreendida toda a documentação apresentada pelos licitantes (com as propostas de preços
preferencialmente em formato editável), bem como cópia integral do processo de contratação;
b.2) justificativa para a ausência, no sítio eletrônico oficial daquele município na Internet, do edital
da Concorrência 47/2018 e seus anexos, em especial as planilhas e o projeto básico.
c) findo o prazo ou apresentadas as respostas, providencie também de imediato, nos moldes do § 6º
do art. 276 do Regimento Interno, nova instrução do feito, restituindo-o, em seguida, a este Gabinete.
(...)
21. Dessa forma, entendo que não restou demonstrada razão legítima para o denunciante intervir no
presente processo, pelo que, com fundamento no art. 146, §2º, do Regimento Interno, indefiro o pedido de
ingresso como parte nos autos e, em consequência, indefiro pedido de vista e cópia dos autos.
Determino à SeinfraUrbana que dê ciência ao denunciante da deliberação constante do item 21
acima.
11. Após cumpridas as comunicações determinadas e recebidas as manifestações da Prefeitura
Municipal de Boa Vista/RR e do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema, a unidade técnica promoveu a
análise da documentação na instrução acostada à peça 276 dos autos.
12. Contudo essa instrução não chegou a ser apreciada em Plenário, uma vez que, em Despacho
de 10/7/2019 (peça 292), acatando petição da empresa Andrade Galvão Engenharia Ltda. (peça 291),
licitante no âmbito da Concorrência 47/201, o Relator autorizou seu ingresso como parte interessada nos
autos, autorizando lhe vistas ao processo e concedendo prazo improrrogável de 15 dias para apresentação
de razões sobre os elementos constantes dos autos.
13. Em novo Despacho, de 16/8/2019 (peça 303), o Relator indeferiu pedido de dilação de prazo
apresentado pela empresa Andrade Galvão Engenharia Ltda.
14. Em derradeiro, em 21/8/2019, a empresa Andrade Galvão Engenharia Ltda. apresentou
manifestação, acompanhada de documentação, em atenção aos fatos relatados nos autos em epígrafe.
Estas serão analisadas no exame técnico desta instrução em conjuntos com as manifestações apresentadas
pela Prefeitura de Boa Vista/RR e do Consórcio Sanches Tripoloni-Coema, conforme análise à peça 276.
EXAME TÉCNICO
15. Em cumprimento ao Despacho do Ministro Relator (peça 29), foi efetuada a notificação do
denunciante quanto à deliberação constante do item 21 do Despacho (peças 34 e 35). Ainda, nos termos
dos itens 16 e 17.a do mesmo Despacho, foram promovidas as oitivas da Prefeitura Municipal de Boa
Vista e do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema (peças 30 a 33) e a diligência constante do item 17.b.
(peça 30).
16. Regularmente notificados, a Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR juntou os documentos
anexados às peças 36 a 264 e o Consórcio Sanches Tripoloni – Coema os documentos inseridos à peça
266, cujos originais foram protocolados às peças 268 e 269.
17. A empresa Andrade Galvão Engenharia Ltda., atendendo a Despacho do Relator, também
apresentou sua devida manifestação às peças 304 a 306.
18. Portando, atendidos os termos dos citados Despachos quantos à apresentação de informações,
e ainda em atenção ao item 17.c do Despacho da peça 29, passa-se a análise das informações acerca da
denúncia em relação à Concorrência Pública 47/2018.
19. Conforme abordado no histórico, a denúncia inicial tinha com cerne os seguintes pontos:
a) desclassificação indevida da proposta de preços da empresa Andrade Galvão Engenharia
Ltda.;
b) classificação indevida da proposta de preços do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema; e
c) habilitação indevida do Consórcio Sanches Tripoloni-Coema.
20. Considerando esses pontos, passa-se à análise específica de cada ponto com fulcro nas
manifestações e documentos apresentados pela Prefeitura, pelo Consórcio (peças 36 a 264 e 265 a 269) e
pela Andrade Galvão Ltda. (peças 304 a 306) em confronto com as alegações apresentadas pelo
denunciante, cujos elementos estão consignados nas peças a seguir relacionadas:
Documentos Denúncia
Fatos denunciados peça 1, p. 1-47;
Relação de anexos peça 1, p. 48;
Anexo 1 - Alteração contratual e procuração peça 1, p. 49-74;
Anexo 2 - Recurso administrativo da Andrade peça 1, p. 75-85; e peça 2, p. 1-49;
Galvão interposto na fase de julgamento dos
documentos de habilitação -
Anexo 3 - Recurso administrativo da Andrade peça 2, p. 50-83; peça 3; e peça 4, p. 1-7;
Galvão interposto na fase de julgamento das
propostas de preços
Anexo 4 - Parecer emitidos nos recursos peça 4, p. 8-42;
administrativos
Anexo 5 - Publicação do pronunciamento da CPL peça 4, p. 43-45;
da fase de proposta de preços (1/4/2019)
Anexo 6 - Contrato de Repasse peça 4, p. 46-55;
Anexo 7 - Edital da Concorrência 47/2018 e seus peça 4, p. 56-65 e peça 5, p. 1-50;
anexos
Anexo 8 - Publicações e divulgações do processo peça 5, p. 51-52;
licitatório ao curso das fases de habilitação e
proposta de Preços
Anexo 9 - Atas de abertura de documentação e peça 5, p. 53-57;
proposta de preços
Anexo 10 - Documentos da Licitação de peça 5, p. 58-71 e peça 6;
Caxangá, CP n. 027/2017, 1ª Etapa da obra do
Caxanga
Anexo 11 – Mídia com cópia do processo; -
Anexo 12 – Parecer Técnico da SMO datado de peças 65 e 67
29/3/2019
Anexo 13 – Comentários sobre o conteúdo peças 21 e 22
teórico do Parecer Técnico SMO de 29/3/2019
Da desclassificação indevida da proposta de preços da empresa Andrade Galvão Engenharia Ltda.

(peça 1, p. 5-17)
21. O denunciante alega que a Comissão Permanente de Licitação (CPL) da Prefeitura Municipal
de Boa Vista (PMBV) considerou que alguns insumos das composições de preço unitários (CPU) de
alguns serviços da proposta de preços da empresa Andrade Galvão Engenharia não poderiam estar
superiores aos mesmo insumos da CPU do orçamento base da licitação, e, que, de forma arbitrária,
alterou índices, incluiu insumos e atribuiu valores às composições de preços unitários da proposta da
empresa Andrade Galvão. Esses procedimentos teriam elevado indevidamente os preços unitários da
proposta da empresa, o que por sua vez teria configurado sobrepreço nos itens da planilha. Alega que o
mesmo critério não teria sido aplicado aos preços do Consórcio.
22. Assevera que inexiste legislação ou norma que impeça a empresa licitante de alterar índices
das composições de preços unitários, haja vista que estas composições teriam natureza personalista e
seriam elaboradas em conformidade com os índices de produtividade, expertise, aparato e ferramental
disponível pelas empresas.
23. Acrescenta que a CPL, em desconformidade com o edital de licitação, não facultou à empresa
a possibilidade de comprovar a regularidade dos preços apresentados, tampouco analisou as justificativas
apresentadas pela empresa no recurso administrativo apresentado.

24. Sob esse aspecto faz ponderações sobre os seguintes serviços:
a) Forma Trepante (peça 1, p. 19-20): Informa que um dos motivos para a desclassificação da
Andrade Galvão teria sido o fato de que a empresa teria retirado/zerado os seguintes itens da composição
deste serviço:
a.1. Barra Roscada Zincada ¾ (galvanizada);
a.2. Fabricação de fôrma para pilares e estruturas similares, em chapa de madeira compensada
plastificada, e = 18 mm. af_12/2015.
b) Escada em concreto armado, FCK = 15MPA, moldada in loco (peça 1, p. 21-22): Informa
que o outro motivo da desclassificação da Andrade Galvão teria sido o fato de que a empresa teria
reduzido o coeficiente dos seguintes itens da composição deste serviço:
b.1. Montagem e desmontagem de fôrma de pilares retangulares e estruturas similares com área
média das seções maior que 0,25 m2, pé-direito simples, em madeira serrada, 2 utilizações. AF_12/2015
com redução de 12 m2 para 8 m2 ;
b.2. Armação de estruturas de concreto armado, exceto vigas, pilares, lajes e fundações,
utilizando aço CA-50 de 10,0 mm - Montagem. AF_12/2015 com redução de 80 kg para 40 kg.
Da classificação indevida da proposta de preços do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema (peça 1,
p. 17-31)
25. Alega ainda o denunciante que o consórcio também teria alterado vários índices, adotado
insumos com sobrepreço nas suas composições, bem como teria zerado ou adotado valores muito
próximo a zero para quantitativos de insumos, o que seria suficiente para desclassificar sua proposta, caso
adotado o mesmo critério para com as duas licitantes.
26. Adiciona que a proposta do consórcio não atende às condições editalícias, fere a isonomia do
certame e implicaria num futuro aporte suplementar no valor de R$ 2.718.313,27 no valor contratado
(Parecer Técnico da SMO, de 7/3/2019, peça 19).
27. Os serviços apontados pelo denunciante são:
a) Execução de fundação indireta do tipo estacas d=60cm (peça 1, p. 23-24): Informa que o
Consórcio não teria considerado os seguintes itens na composição do serviço, os quais não apenas
alterariam a composição da prefeitura como também impossibilitariam a execução do serviço (itens
retirados/zerados):
a.1. Serviço de cravação metálica;
a.2. Execução de estaca tubada (encamisada).
b) Administração Local da Obra com Encargos Complementares (peça 1, p. 17 e p. 24-28):
Informa que diversos itens de mão de obra considerados na composição do serviço apresentada pelo
Consórcio estão com preços acima do orçamento da prefeitura, ao passo que outros itens de mão de obra
do mesmo serviço foram retirados, e, ainda, que outros tiveram suas unidades alteradas.
28. Pelo exposto, argui a denúncia, que se fossem adotados os termos do Parecer Técnico da
SMO, de 7/3/2019, as alterações nas propostas orçamentárias supostamente detectadas pelos analistas da
CPL resultariam num acréscimo de R$ 2.718.313,27 na proposta do Consórcio e em um adicional de R$
709.245,16 na proposta da Andrade Galvão, o que tornaria a proposta de preços da empresa ainda mais
vantajosa em relação à do Consórcio.
29. Alega que, apesar da aplicação desse procedimento ter resultado em uma proposta mais
vantajosa da Andrade Galvão, a CPL, contrariando o edital e a legislação pertinente, decidiu pela
desclassificação da empresa e pela classificação do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema.
Da habilitação indevida do Consórcio Sanches Tripoloni-Coema (peça 1, p. 31-34)
30. Aduz o denunciante que o Consórcio não atendeu aos requisitos de atestação técnica
constantes dos itens 9.4.3 e 9.4.5 do Anexo I do Edital (peça 71, p. 25) e que os atestados da consorciada
Coema não poderiam ser considerados para o cumprimento dos requisitos de habilitação das empresas
consorciadas, uma vez que seu responsável técnico não foi indicado pelo Consórcio, conforme exigências
dos itens 9.4.6 e 9.4.7 do Anexo I do Edital (peça 71, p.27).
31. Em relação aos itens 9.4.3 e 9.4.5 do Anexo I do Edital (peça 71, p. 25), alega que as obras
dos atestados apresentados pelo Consórcio não possuem a mesma natureza, especificidade e grau de
dificuldade operacional das obras licitadas.
32. Sob este aspecto entende que o Consórcio não atendeu aos requisitos relacionados à execução
dos itens de serviços a seguir relacionados, pelos motivos expostos na peça 1, p. 32-33:
a) Concreto usinado bombeável FCK 30, inclusive serviço de bombeamento, com aditivo de
impermeabilizante - 1.318,56 m3;
b) Formas Trepantes – 3.345,03 m2;
c) Aterro com material importado, inclusive transporte - 11.418,53 m3;
d) Escada em concreto armado, FCK 15Mpa, moldada in loco (incluso, fôrma, armação e
lançamento) - 139,08 m3;
33. Além disso, entende que o Consórcio também deixou de apresentar as declarações exigidas
nos itens 6.1.2 e 6.1.7.a do Edital (peça 4, p. 63-65); e 9.4.3.b, 9.4.4, 9.4.6, 9.4.7, 9.4.9, 9.7.c e 9.9.4 do
Anexo I do Edital (peça 5, p. 16-19), pelos motivos expostos na peça 1, p. 33-34.
Análise das alegações do denunciante
Desclassificação indevida da proposta de preços da empresa Andrade Galvão Engenharia Ltda.;
34. No que concerne à alegada desclassificação indevida da proposta de preços da Andrade
Galvão Engenharia e à também indevida classificação da proposta de preços do Consórcio, verifica-se
que essas questões foram amplamente debatidas no âmbito administrativo do próprio procedimento
licitatório, sendo que foi garantido às participantes no certame o contraditório e a ampla defesa em
relação aos atos da CPL e da Secretaria Municipal de Obras.
35. Tais questões se revestem de complexidade que justificam os diversos pareceres emitidos e as
divergências de entendimento, dentre os quais se destacam:
Documento Peça(s)
Parecer Técnico SMO, de 7/3/2019, análise do atendimento peça 58 p. 7-17
das exigências do edital e verificação da exequibilidade e
conformidade técnica das propostas
Análise Técnica referente à habilitação técnica do Consórcio peça 4, p. 21-38
Novo Parecer SMO datado de 29/3/2019 peças 65 e 67
Comentários Teóricos e Técnicos sobre o Parecer SMO, peças 21 e 22
datado de 29/3/2019, emitido pela empresa Andrade Galvão
Engenharia Ltda.
36. Cabe aqui registrar que a avaliação da adequabilidade dos custos durante a verificação da
conformidade na etapa de classificação das propostas é procedimento obrigatório conforme preceituam os
artigos 43 a 45 da Lei 8.666/93. Essa avaliação também encontra guarida na jurisprudência do TCU, à
exemplo os Acórdãos 1618/2019, 843/2008, 1461/2003 e outros.
37. A Secretaria Municipal de Obras, consignou em seu parecer (peça 58) duas impropriedades na
proposta da empresa Andrade Galvão, relacionadas com o serviço ‘concreto usinado bombeável, classe de
resistência C30, com brita 1, 100 +/- 20 mm, inclui serviço de bombeamento (NBR 8953), com aditivo
impermeabilizante’.
Sobrepreço no serviço ‘concreto usinado bombeável, classe de resistência C30, com brita 1, 100 +/-
20 mm, inclui serviço de bombeamento (NBR 8953), com aditivo impermeabilizante’
38. A primeira foi denominada de ‘sobrepreço’ apurado nos valores do insumo de concreto das
composições dos serviços de concreto (5.4.2, 5.8.2, 6.3.2, 6.4.2, 7.4.2, 8.3.3, 8.4.1, 11,1.4, 11.2.4 e
12.13.11).
39. Observa-se que para considerar sobrepreço, a CPL tomou que o insumo ‘concreto usinado
classe de resistência C30, exclui serviço de bombeamento’, componente do serviço ‘concreto usinado
bombeável, classe de resistência C30, com brita 1, 100 +/- 20 mm, inclui serviço de bombeamento (NBR
8953), com aditivo impermeabilizante’, apresentado na proposta da Andrade Galvão continha preço
superior em relação ao insumo paradigma constante do orçamento base.
40. Quanto a essa questão, entende-se que o licitante tem a liberdade de elaborar a composição de
preço, desde que adequada e completa para confecção dos serviços, de forma que o preço unitário (do
serviço) da planilha orçamentária não ultrapasse o orçamento base em atendimento ao critério de

aceitabilidade das propostas, sob regime de Empreitada por Preço Unitário (Edital 047/2018, peça 71, p.
29-30).
41. Nesse sentido, após constatado (peça 86, p. 731) que não há carência de insumos na
composição de preço unitário do serviço ‘concreto usinado bombeável, classe de resistência C30, com
brita 1, 100 +/- 20 mm, inclui serviço de bombeamento (NBR 8953), com aditivo impermeabilizante’ e
visto que o preço unitário do serviço (R$ 1.293,55) é inferior ao valor máximo definido o Anexo XVII do
edital, peça 271, (R$ 1.359,00), é possível verificar que não procede o apontamento de sobrepreço na
composição auxiliar integrante desses itens listados no parecer, tendo em vista que os preços unitários
atendem ao critério do instrumento convocatório e são inferiores ao orçamento base. Nesse ponto
específico, portanto, o apontamento da comissão extrapolou os limites legalmente previstos.
42. Ainda quanto ao sobrepreço, a Secretaria Municipal de Obras acrescentou (peça 67, p. 14) que
a composição do serviço apresentou modificações qualitativas e quantitativas, o que a tornaria
inadequada, pois a empresa teria alterado a especificação do serviço, passando a utilizar cimento de alta
resistência inicia (ARI) e reduzido em 75% o aditivo impermeabilizante do concreto, o que reduziria a
vida útil da obra podendo ocasionar patologias precoces.
43. A CPL afirma que o licitante alterou a metodologia construtiva, a especificação técnica e o
projeto básico sem a devida anuência da Comissão e que a alteração afetou a isonomia do certame, e,
ainda, que essa alteração poderia ocasionar superfaturamento da obra, visto que se trata de item relevante
no preço global da obra.
44. O denunciante e a empresa Andrade Galvão, por sua vez, alegaram (peça 2, p. 79 e peça 304)
que a alteração feita nos insumos dentro das composições de preço unitário teve o objetivo de adequar a
composição à necessidade da obra de acordo com a análise do projeto, e que a opção pelo cimento ARI
não descaracteriza a resistência do concreto, que continua sendo de 30 MPA. Alegam ainda que foi
apenas uma solução técnica para uma maior velocidade de desforma. Por fim concluem que os preços
unitários dos itens de concreto são inferiores aos do orçamento base, portando não sendo razoável sua
desclassificação embasada nessa alteração.
45. A questão da adequação do tipo de cimento usado na composição do concreto deveria ter sido
discutida entre o projetista e a licitante, uma vez que cada tecnologia tem sua especificidade, mas podem
ter resultados similares e satisfatórios para o objetivo do projeto.
46. Portanto, nesse ponto, observa-se que seria adequado franquear a oportunidade de
manifestação do licitante quanto a exequibilidade de sua proposta. Entende-se que a CPL agiu de maneira
precipitada e indevida ao desclassificar a licitante, pois a jurisprudência do TCU é pacífica no sentido que
erros materiais sanáveis, que não prejudiquem o teor da oferta, não ensejam, necessariamente, a
desclassificação antecipada da proposta. Nessa lógica podemos apontar os seguintes entendimentos.
A mera existência de erro material ou de omissão na planilha de custos e de formação de preços da
licitante não enseja, necessariamente, a desclassificação antecipada da sua proposta, devendo a
Administração promover diligência junto ao interessado para a correção das falhas, sem permitir,
contudo, a alteração do valor global originalmente proposto (enunciado do Acórdão 1487/2019-Plenário).
9.4.1. as omissões nas planilhas de custos e preços das licitantes não ensejam necessariamente a
antecipada desclassificação das respectivas propostas, devendo a administração pública promover as
adequadas diligências junto às licitantes para a devida correção das eventuais falhas, sem a alteração,
contudo, do valor global originalmente proposto, em consonância, por exemplo, com os Acórdãos
2.546/2015, 1811/2014 e 187/2014, do Plenário do TCU; (Acórdão 830/2018-Plenário);
A existência de erros materiais ou de omissões nas planilhas de custos e preços das licitantes não
enseja a desclassificação antecipada das respectivas propostas, devendo a Administração contratante
realizar diligências junto às licitantes para a devida correção das falhas, desde que não seja alterado o
valor global proposto. Cabe à licitante suportar o ônus decorrente do seu erro, no caso de a Administração
considerar exequível a proposta apresentada (enunciado do Acórdão 2546/2015-Plenário).
47. Desse modo, a CPL não observou a jurisprudência do TCU ao não ter franqueado
oportunidade à licitante desclassificada para ajustar sua proposta ao atendimento dos requisitos das
especificações técnicas e do projeto executivo licitado.

Preços distintos (peça 85) para o serviço ‘concreto usinado bombeável, classe de resistência C30,
com brita 1, 100 +/- 20 mm, inclui serviço de bombeamento (NBR 8953), com aditivo
impermeabilizante’
48. A segunda impropriedade diz respeito à identificação na proposta de preços da Andrade
Galvão de existência de três preços distintos (peça 85) para o serviço ‘concreto usinado bombeável, classe
de resistência C30, com brita 1, 100 +/- 20 mm, inclui serviço de bombeamento (NBR 8953), com aditivo
impermeabilizante’, conforme tabela abaixo.
Concreto usinado bombeável, classe de resistência c30, com brita 1, 100 +/-
20 mm, inclui serviço de bombeamento (NBR 8953), com aditivo
impermeabilizante
Preço da Planilha sem BDI Itens
R$ 1.293,55 5.4.2, 5.8.2, 6.3.2, 6.4.2, 7.4.2, 8.3.3,
8.4.1, 11.1.4, 11.2.4 e 12.13.11
R$ 1.331,81 12.2.12
R$ 1.345,20 12.3.2
Fonte: Planilha Orçamentária Empresa Andrade Galvão (peça 85)
49. Em sua manifestação a CPL (peça 67, p. 15) indica que o preço unitário do serviço sofreu
alterações devido à substituição do tipo de concreto previsto na CPU do Edital pelo de alta resistência
inicial (ARI), o que em seu entendimento foi uma decisão equivocada na proposta da empresa Andrade
Galvão, pois caracterizou a alteração na especificação do serviço, sem análise anterior do projetista
responsável.
50. Alega ainda que alterações metodológicas na execução dos serviços podem ocasionar
superfaturamento, e que a concorrente deveria, antes da apresentação da proposta, ter consultado a
SMO/PMBV sobre possibilidade de alteração do tipo de cimento.
51. Quando da ocorrência de preços distintos para o mesmo serviço a jurisprudência do TCU é no
sentido de dar ciência da impropriedade existente no orçamento e determinar que se adote no contrato ou
nos aditivos a serem pactuados o menor preço ofertado. Todavia, nesse caso, segundo manifestação do
denunciante, tratam-se de serviços distintos, o que foi considerado como inadequado pela SMO que
afirmou que a alteração deveria ter sido submetida previamente à consulta da comissão.
52. Nesse ponto, também se entende que a CPL agiu de maneira precipitada e indevida ao
desclassificar a licitante, pois a jurisprudência do TCU é pacífica no sentido que erros materiais sanáveis,
que não prejudiquem o teor da oferta, não ensejam, necessariamente, a desclassificação antecipada da
proposta.
Alterações de composições paradigma
53. O parecer da Secretaria Municipal de Obras (peça 58, p. 14) ainda consignou que em sua
proposta a empresa Andrade Galvão Engenharia retirou índices de consumo de materiais imprescindíveis
à execução da obra nas composições dos serviços de ‘Forma Trepante’ (item 12.3.3) e do serviço ‘Escada
em concreto armado, FCK=15MPA, moldada in loco (incluso forma, armação e lançamento)’. A
Secretaria Municipal de obras argumentou que a retirada desses insumos reduziria bruscamente o valor
final da proposta. E que se fossem mantidos os mesmos índices de consumo do orçamento base do edital
seria acrescido o montante de R$ 709.245,16 à proposta da Andrade Galvão.
54. A SMO considerou como sendo um erro insanável, tendo em vista que a empresa
desconsiderou os insumos ‘fabricação de fôrma para pilares e estruturas similares em chapa de madeira
compensada plastificada, e = 18 mm. af_12/2015’ e ‘barra roscada zincada 3/4 (galvanizada)’, itens
indispensáveis à fabricação de formas. De forma similar, o licitante reduziu as quantidades de montagem
e desmontagem de fôrma e a armação de estruturas de concreto para a execução da escada de concreto
armado, o que, de acordo com os pareceres da CPL, pode comprometer qualidade e durabilidade da
estrutura.
55. O denunciante alegou (peça 2, p. 81) que na composição da forma trepante, substituiu a barra
roscada de 3/4’ pela barra de ancoragem de 5/8’, aprumador metálico para garantir o alinhamento vertical,
sendo apenas uma solução técnica diferente, mas com resultado similar. Ainda (peça 305, p. 20) que no
preço da locação de forma trepante já estão inclusos todos os itens que foram desconsiderados na
composição da Andrade Galvão e que seria errado e oneroso para o erário considerar a composição de
referência da prefeitura já que tem duplicidade de serviços e não pertence nem ao Sinapi e nem ao Sicro.
56. No que se refere à escada de concreto, com relação à alteração dos índices de composição de
montagem e desmontagem de forma de madeira serrada e armação de estruturas de concreto armado, a
Andrade Galvão informou que de acordo com o projeto 024-URB-PE-URB-004 E 005-R2 prancha 24/17
Prancha PU-04 e PU-05 é possível averiguar que o serviço se trata de escadas externas apoiadas no
terreno para acessibilidade (peça 305. p. 25 ). Nesse caso, a licitante Andrade Galvão, de acordo com sua
análise do projeto, promoveu a redução dos quantitativos de concreto e de forma para adequá-los à
necessidade do serviço, alegando para tanto que se tratava de equívoco de fácil detecção por qualquer um
dos concorrentes.
57. Quanto à análise das propostas pela comissão de licitação, a jurisprudência desta Corte
determina que seja criteriosa a avaliação das propostas e das planilhas de composição do preço
apresentadas pelas licitantes, a fim de evitar incorreta inclusão de custos e a consequente realização de
pagamentos indevidos. Devem ser aceitas apenas propostas que contenham um demonstrativo de
formação de preços completo e que evidencie, de forma inequívoca, todos os elementos que compõem o
custo da aquisição, à luz do art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/1993. Dessa forma, a Administração
não deve aceitar propostas em desacordo com as especificações técnicas, em obediência ao princípio da
vinculação ao instrumento convocatório previsto no art. 3º da Lei nº 8.666/1993.
58. Ocorre que a denunciante alega que a desclassificação da Empresa Andrade Galvão ocorreu
por reduzir índices de consumo de materiais e alteração da especificação do serviço de concreto sem que
CPL tivesse dado oportunidade de esclarecimento da proposta e da utilização do cimento ARI.
59. Note-se que é facultado à empresa licitante apresentar preços diversos daqueles previstos no
edital, desde que respeitados os preços unitários máximos. Bem como é permitido à empresa alterar
insumos dos serviços ou materiais a serem utilizados, de acordo com sua expertise, desde que garantida a
qualidade exigida no edital.
60. Desse modo, inicialmente, não se verifica erro da empresa Andrade Galvão na alteração do
tipo de Cimento para ARI, pois não foi dada a oportunidade de demonstrar a adequação de sua proposta,
o que deveria ter ocorrido.
61. Quanto à forma trepante é admitido que a licitante apresente uma composição diferente da
composição apresentada pela prefeitura. Tendo em vista que serviço não é um produto final, isto é, ele é
apenas um serviço acessório para a concretagem da estrutura. Assim, a variação dos itens da composição
desse serviço pode se dar de acordo com a técnica da empresa executora. A alegação da denunciante, de
que a chapa de madeira já está no valor do aluguel do sistema, é razoável. Dessa maneira, não procede a
desclassificação da licitante por essa justificativa.
62. De igual modo, identificou-se que não se trata de irregularidade a diferença entre a
composição da escada moldada in loco em relação à composição da planilha do orçamento base da
licitação. Cada licitante tem a liberdade para fazer sua própria composição, dentro do que foi especificado
para o serviço, de acordo com a sua técnica de execução. Para esse serviço em questão não havia uma
especificação técnica que determinasse os coeficientes dos insumos da composição. Também não há nos
autos projeto executivo estrutural dessas escadas para avalição correta dos coeficientes da composição.
63. A prefeitura adotou uma composição do Sinapi para execução de escada de concreto moldada
in loco. Essa composição não necessariamente reflete os quantitativos dos coeficientes dos insumos, pois
eles dependem do projeto estrutural. Desse modo, não há como afirmar qual a composição correta, a
usada na planilha licitatória ou a apresentada pela empresa.
64. Sabe-se que, quando previsto no edital, é admitida a negociação entre a CPL e as licitantes
para a correção de erros no preenchimento da planilha orçamentária que não constituam motivo para a
desclassificação da proposta, a qual pode ser ajustada pela licitante, em prazo indicado pela Comissão,
desde que não promova majoração do preço proposto.
65. De qualquer maneira não caberia à CPL a desclassificação da empresa por uma suposta falha
na composição apresentada. Frise-se, ainda, que não há no edital nenhum dispositivo que permita a
correção automática da composição do modo que foi feito (inferir que com a correção o preço do item
ultrapassaria o preço unitário da planilha orçamentária). Assim como já dito anteriormente, na análise da
composição de concreto, a CPL deveria ter dado a oportunidade para a licitante de corrigir os serviços
‘Forma Trepante’ e ‘Escada em concreto armado’ na sua proposta de preços.
Classificação indevida da proposta de preços do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema

66. Em suas alegações o denunciante aduz que a CPL de Boa Vista classificou indevidamente a
proposta de preços do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema, uma vez que o Consórcio teria alterado e
zerado vários índices de consumo dos serviços ‘Fundação Indireta’ e ‘Administração da obra com
encargos complementares’ de sua proposta (peça 1).
67. Argumenta o denunciante que houve ausência do princípio da isonomia entre as propostas das
concorrentes, pois a CPL não teria adotado o mesmo critério na análise das propostas das concorrentes,
acrescentando que se aplicadas as devidas correções no orçamento do Consórcio haveria acréscimo na
ordem de R$ 2 milhões em sua proposta (peça 1, p. 17).
68. Aponta a ocorrência de preços de insumos superiores aqueles previsto no orçamento básico da
licitação, bem como a retirada de índices de consumo de materiais imprescindíveis à execução da obra no
item ‘Administração da obra com encargos complementares’ (peça 1, p. 26-27).
69. Em relação ao item ‘Administração Local da Obra com Encargos Complementares’ o
Consórcio Sanches Tripoloni-Coema afirmou que não foram quantificados os profissionais encarregado
administrativo financeiro, encarregado de pessoal, auxiliar de enfermagem do trabalho e vigia diurno,
uma vez que a empresa já dispunha desta mão de obra, e que seria racional onerar a contratante com esses
profissionais. Afirma ainda que a lista de índices zerados decorre do arredondamento de números, com
várias casas decimais, por se referirem a equipamentos e máquinas (peça 61, p. 22).
70. Por sua vez, a SMO afirmou que efetuou análise isonômica e técnica das propostas e que o
pagamento do item administração local das obras está atrelado à evolução do cronograma físico-
financeiro do empreendimento. Confirmou, após a simulação, que se incluídos os insumos suprimidos
pelo Consórcio o critério do valor unitário do item ainda seria inferior ao cotado para a administração
local, ou seja, não implicaria em desclassificação. E ainda que as composições utilizadas pelas empresas
estão insertas em sede de composição própria na esfera da discricionariedade dos licitantes (peça 67, p.
22).
71. É fato que a estrutura desse item varia de acordo com as características de cada obra para
remunerar as despesas não atribuídas ao custo de execução das demais etapas e deve constar como item
específico na planilha orçamentária para limitar o preço máximo para remunerar o executor para a
consecução do conjunto de atividades realizadas no local do empreendimento, necessárias à condução da
obra e à administração do contrato. De modo que se entende que a CPL fez a devida análise do serviço.
72. Quanto ao item 12.2.2 ‘execução de fundação indireta do tipo estacas d=60cm’ a denunciante
alegou que o consórcio zerou índices de serviços imprescindíveis para a execução da obra e acrescentou
outros desnecessários (peça 1).
73. A SMO frisou (peça 67, p. 23-30) que fez uma análise isonômica e técnica com o objetivo de
evitar dano ao erário por meio de custos adicionais em virtude de falhas nas propostas apresentadas. E
que ambas as licitantes apresentaram composições próprias que, se ajustadas, acrescentariam à proposta
da denunciante R$ 1.143.782,04, enquanto que os mesmos ajustes promovidos na composição desse
serviço apresentado pelo Consórcio resultariam na redução de R$ 1.051.627,70.
74. Afirmou ainda que analisou um rol extenso de composições para avaliar os itens necessários
à execução da obra. Que ambos licitantes utilizaram composições próprias nesses dois itens, e como não
ultrapassaram os valores unitários, e foram considerados como sendo exequíveis. Ressaltou que ‘a
conduta, no caso desse item, é diferente da conduta de excluir ou zerar o item propriamente dito, ou torne
inexequível’.
Análise das alegações

75. Inicialmente, registe-se que também nesse item a CPL praticou irregularidade ao verificar erro
sanável nas composições apresentadas pelos licitantes e não facultar a eles prazo para as devidas
correções, conforme é orientado pela jurisprudência do TCU.
76. Quanto às alegações em relação à análise dos itens ‘Fundação Indireta’ e ‘Administração da
obra com encargos complementares’, entende-se que não foi observada a isonomia no certame, na medida
em que não foi aplicado o mesmo critério de julgamento para as duas propostas. Frise-se que esse item
era o mais relevante da planilha orçamentária, ocupando a primeira colocação na curva ABC dos serviços.
77. Nesse sentido, constatou-se que na composição desse serviço o Consórcio deixou de incluir a
cravação e a execução da estaca, sendo que essa ausência não causou a sua desclassificação, ou seja, a
CPL utilizou critério diverso daquele que ocorreu com a outra concorrente.
Composição paradigma de Execução de fundação (peça 272, p. 18)

Execução de fundação indireta do tipo estacas
COMP COMP015 M 3428,32
d=60cm
GRUPO GERADOR ESTACIONÁRIO, MOTOR DIESEL POTÊNCIA 170
COMPOSICAO 73417 CHP 0,78 102,90 80,26
KVA - CHP DIURNO
INSUMO COTAÇÃO 48 TUBO DE AÇO ASTM A36 e=9,5MM DN 600 M 1 2682,00 2682,00
SUBEMPREITADA
INSUMO SERVIÇO DE CRAVAÇÃO METÁLICA ɸ 60 M 1 230,00 230,00
01
SUBEMPREITADA
INSUMO EXECUÇÃO DE ESTACA tubada (Encamisada) ɸ 60 M 1 410,00 410,00
02
SERVIÇOS TÉCNICOS ESPECIALIZADOS PARA ACOMPANHAMENTO
COMPOSICAO 95967 H 0,22 118,46 26,06
DE EXECUÇÃO DE FUNDAÇÕES E ESTRUTURAS
Composição do Consórcio Sanches Tripoloni-Coema para Execução de fundação (peça 274, p. 115)
Item: 12. 2. 2. CV0210 COMP015
Serviço: Execução de fundação indireta do tipo estacas d=60cm
Unid: M
Custo
Materiais Unid Custo Total
Unitário
CU0736 - GRUPO GERADOR ESTACIONÁRIO, MOTOR DIESEL POTÊNCIA 170 KVA - CHP DIURNO AF_06/2015 CHP 0,7799 98,11 76,52
CW0129 - SERVIÇOS TÉCNICOS ESPECIALIZADOS PARA ACOMPANHAMENTO DE EXECUÇÃO DE FUNDAÇÕES E
H 0,2199 165,75 36,46
ESTRUTURAS
IQ0210 - TUBO DE AÇO ASTM A36 e=9,5MM DN 600 M 1 1.450,00 1.450,00
IS0081 - ALUGUEL DE REPÚBLICA PARA ENGENHEIROS MÊS 1 1.050,00 1.050,00
IS0093 - CHAVE BÓIA PARA ESTAÇÃO ELEVATÓRIA UN 1 40 40,00
Total 2.652,98
Preço de Custo 2.652,98
Bonificação 0,00% 0,00
Preço de Venda 2.652,98
78. Portanto, verifica-se que houve ausência de isonomia no julgamento das propostas dos
concorrentes, uma vez que se fosse utilizado o mesmo critério de julgamento, as duas propostas deveriam
ter sido desclassificadas.
Habilitação indevida do Consórcio Sanches Tripoloni-Coema.
79. O denunciante alega que as declarações de capacidade técnica-operacional do Consórcio
Sanches Tripoloni-Coema não atendem às exigências do edital de licitação (peça 1, pg. 31-34).
80. Por sua vez, em sede de Análise de Recurso interposto pela Licitante Andrade Galvão (peça 4,
p. 22 e peça 54, p. 2-35), a CPL registrou que a Administração aceitou os atestados por se tratarem de
serviços similares, amparada nos termos do artigo 30, §3º, da Lei n. 8.666/93, o qual consigna que sempre
será admitida a comprovação de aptidão por meio de certidões ou atestados de obras ou serviços similares
de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior.
81. Afirmou que todos os atestados foram analisados e somente foram aceitos aqueles com maior
similaridade, que não exigiu capacidade técnica proveniente de apenas um tipo de obra, e que nenhum
deles diverge das exigências do edital. Afirmou, ainda, que os demais argumentos da recorrente não
merecem prosperar pois a documentação apresentada pelo consórcio está de acordo com o solicitado no
edital.
82. O Consórcio, por outro lado, alegou (peça 268, p. 8) que há compatibilidade das obras
rodoviárias, executadas pelo consórcio, com a natureza e grau correlato de dificuldade operacional e são
aptos para comprovar a capacidade técnica da empresa. Reproduziu o item 9.8.3 do edital, o qual admite o
somatório dos quantitativos de acervos de cada consorciado para a comprovação da habilitação técnica,
profissional e operacional. E concluiu que ‘todas as insurgências pontuadas pela denunciante são
insubsistentes e desprovidas de fundamento.
83. Observa-se que o edital no item 9.4.5 deixou margem para a apresentação de atestados de
comprovação de aptidão e desempenho de atividade pertinente e compatível com o objeto da licitação (ou
similar) e listou os serviços para os quais deveriam ser comprovadas obras /serviços. Como também, na
fase de esclarecimentos sobre o Edital, a CPL reforçou o posicionamento externado no edital (peça 47. p.
7-9).
84. Registre-se, que a jurisprudência do TCU é no sentido de ampliar a competição e que a
exigência de atestados seja feita na quantidade mínima necessária para garantir a competitividade e dos
serviços mais representativos. E, ainda, deve ser analisada a conveniência de somatório de quantitativos
de atestados nos casos em que a aptidão técnica das empresas puder ser satisfatoriamente demonstrada
por mais de um atestado, de forma a ampliar o universo de fornecedores ou a competição. A empresa
precisa demonstrar que possui condições técnicas necessárias e suficientes para cumprir o contrato.
Quanto a esse ponto, não foram identificados elementos para a inabilitação do Consórcio.
85. De modo geral, conforme tabela abaixo, respeitando a premissa da similaridade, o Consórcio
apresentou atestados que comprovam capacidade técnica suficiente para executar o contrato (peça 54).
Comparativo Exigência Edital x Atestado Consórcio
Exigência Edital Atestado Consórcio
Concreto usinado bombeável FCK 30, inclusive Atestado de Concreto Estrutural fck=30 Mpa
serviço de bombeamento, com aditivo de A/C<0,50 AC/BC. Atestado Dnit – peça 87.
impermeabilizante - 1.318,56 m3; Serviço similar (peça 87 p. 16-36).
Formas Trepantes – 3.345,03 m2; Atestado de forma deslizante, serviço similar.
Atestado Dnit (peça 87, p. 1-5).
Aterro com material importado, inclusive Atestado de escavação, carga, transporte de
transporte - 11.418,53 m3 material de 1ª categoria, DMT=50 a 200
incluindo escavação. Compactação de aterros a
95% PN. Serviços similares. Atestado Dnit
(peça 87, p. 16-36).
Escada em concreto armado, FCK 15Mpa, Atestado de execução de corpo e boca de
moldada in loco (incluso, fôrma, armação e bueiros celulares de concreto armado executado
lançamento) - 139,08 m3 in loco; e serviço de descida d’água
aterros/cortes em degrau. Serviços similares.
86. Ademais, quanto as demais alegações de que o Consórcio teria deixado de apresentar as
declarações exigidas nos itens 6.1.2 e 6.1.7.a do Edital; e 9.4.3.b, 9.4.4, 9.4.6, 9.4.7, 9.4.9, 9.7.c e 9.9.4 do
Anexo I do Edital, percebe-se que em sede de recurso, a CPL rebateu as alegações da recorrente,
indicando as razões de habilitação Consórcio, bem como os documentos recebidos para tanto (peça 54).
87. Portanto, as alegações da denunciante quanto à inabilitação indevida do Consórcio Sanches
Tripoloni-Coema não prosperam.
Dos pedidos constantes da manifestação da Empresa Andrade Galvão Engenharia Ltda. (peça 304)
88. A Empresa Andrade Galvão, em sua manifestação (peças 304 a 306), apresentou exposição
detalhada que na licitação em questão a CPL de Boa Vista distorceu terminologias de alguns conceitos
técnicos e alterou propostas das licitantes sem nenhuma autorização legal para tanto, deixando de
observar nesse ato tanto a legislação vigente como o próprio edital, a qual estaria estritamente vinculada.
89. Buscou demonstrar que a CPL tomou decisões sem motivação expressa, bem como utilizou-
se de conceitos subjetivos e pensamentos errôneos, e que ‘as empresas privadas parecem não gozar de
credibilidade e os agentes públicos se revestem de uma verdade incontestável’.
90. Informou que a proposta do Consórcio foi apresentada com supressões de itens nas
composições de preços, com erros de cadastramento de insumos, com alteração de especificações, com
alteração de índices de produtividade, com aumento vultoso de determinados insumos, bem superiores
aos orçados pela CPL e inserção de insumos dissonantes das especificidades dos serviços, tendo a CPL de
Boa Vista ignorado tais fatos, ao contrário do procedimento adotado em relação à proposta da Andrade
Galvão.
91. Por fim, após expor a sua manifestação a Andrade Galvão solicitou as seguintes providências:
a) A promoção de oitiva conjunta e presencial dos representantes da Prefeitura Municipal de Boa
Vista e da Empresa Andrade Galvão;
b) Realização de diligência pelo TCU no início da obra em comento para averiguação da aderência
dos serviços ao contrato;
c) Reanalise das provas e da manifestação da Empresa Andrade Galvão;
d) Que sejam revistos os posicionamentos externados pela Unidade Técnica em sua peça 276;
e) Expedição de medida cautelar para paralisação do processo de licitação e declaração de
ilegalidade da contratação efetuada.
92. Quanto ao pedido de oitiva conjunta e presencial, item ‘a’, embora os processos de controle
externos busquem a verdade material e real dos fatos ocorridos, sempre em atenção ao interesse público,
as normas processuais que regulam a atuação do TCU não preveem a colheita de depoimentos dos
responsáveis ou de testemunhas, devendo o Tribunal pronunciar-se com base em provas documentais
(Acórdãos 5272/2019-TCU-Segunda Câmara, 352/2017-TCU-Primeira Câmara e 271/2014-TCU-
Plenário). Portando não deve ser acolhida.
93. Quando aos as medidas em relação aos pedidos constantes nos itens ‘b’ e ‘e’ serão tratados
nas conclusões e propostas de encaminhamento desta instrução.
94. Quanto aos pedidos dos itens ‘c’ e ‘d’, registre-se que a Unidade Técnica promoveu
cuidadoso exame técnico dos documentos juntados por todas as partes interessadas na denúncia à luz dos
normativos e jurisprudência aplicáveis.
95. Por sua vez, no que concerne à revisão da instrução (peça 276), registre-se que, embora
dotada de rigor técnico e embasada nas manifestações apresentadas nos autos até então, a instrução não se
constitui como manifestação do TCU, uma vez que o TCU apenas se pronuncia por meio de Acórdão, ou
em casos previstos na Lei Orgânica e no Regimento internos, por meio de despacho do Relator, que é o
titular do processo.
96. Ademais, os processos no TCU são avaliados sob a égide das leis e a sua atuação é pautada na
preservação do Erário e na defesa do interesse público. E, ainda, que a avaliação de cada processo se dá
de forma individualizada de acordo com o caso concreto.
97. Por fim, em sua manifestação a Empresa Andrade Galvão apresentou reportagem, datada de
16/8/2019, a qual registra que as obras de requalificação da orla do Rio Branco avançam em ritmo
acelerado. O denunciante alegou, com base em registro fotográfico, que o Consórcio contratado está
executando o serviço de fundação com solução de hélice contínua, o que, se confirmado, estaria diferente
da solução indicada no projeto aprovado.
98. Quanto a esse ponto, será proposta a realização fiscalização, a ser executada no próximo ciclo
de fiscalizações de obras do TCU (Fiscobras), com o objetivo de verificar a aderência do projeto às leis e
as melhores práticas, assim como outros aspectos de regularidade da obra em questão.
Do interesse público na demanda

99. Manifestação da Procuradoria Geral do Município de Boa Vista informa que a área em que se
realiza as obras de requalificação tem extenso histórico de degradação e que fora ocupada de forma
desordenada por famílias que viviam em péssimas condições e cercadas pelo tráfico de drogas que se
instalou na região (peça 42, p. 1-3).
100. Conforme exposto pela Procuradora, a execução da obra sob exame complementaria a ação de
retirada de mais de 300 famílias que viviam de forma precária na região, mediante o devido processo de
desapropriação. As obras, além de constituir um novo espaço público, também impediriam a ocorrência
de novas invasões no local.
101. Portanto, a paralisação das obras, considerando o vazio urbano que foi criado com as
desocupações, poderia acarretar o risco iminente de novas invasões da área.
102. Em outra ótica, considerando as propostas iniciais das licitantes, verifica-se uma diferença de
apenas 1,1% a favor da proposta da empresa Andrade Galvão.
LICITANTES PROPOSTA DE PREÇOS

Andrade Galvão 52.035.061,50
Consórcio Sanches 52.605.127,90
Diferença Absoluta 570.066,40
Diferença Percentual 1,10%
103. Sobre a execução das obras, conforme Boletim Mensal de Medição dos Serviços, referente ao
mês agosto de 2019 (peça 310), a obra objeto de edital em questão encontrava-se com 8,25% de
execução, o que equivale a um desembolso da ordem de R$ 3,9 milhões.
104. Ainda da análise da referida medição, é possível perceber alteração contratual no serviço de
fundação. Nesse sentido, o edital previa o serviço de fundação indireta tipo estaca raiz, ao passo que na
medição o tipo de fundação medido foi o de hélice contínua. Essa alteração pode ter contribuído para
diminuição do valor contratual, pois a mesma planilha de medição apresenta o valor do contrato na ordem
de R$ 47.694.363,64, ou seja, cerca de R$ 4,9 milhões abaixo do valor inicial do contrato (peça 310, p. 3
e 33-35).
105. Em que pese a procedência parcial da presente denúncia e as irregularidades no edital em
comento, considerando o avanço atual das obras (8,25% de execução e desembolso de R$ 3,9 milhões),
há de se sopesar o interesse público no andamento da obra em questão.
106. Nesse sentido, no exercício de avaliar o impacto das possíveis decisões e suas consequências,
na esteira do determinado no art. 20 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (LINDIB),
Decreto-Lei 4.657/1942 e suas alterações, entende-se que a paralisação das obras no estágio atual poderia
ocasionar mais prejuízos ao interesse público do que prováveis benefícios, tendo em vista o histórico de
degradação da localidade, a pequena diferença entre as propostas de preços apresentadas pelas
concorrentes, e a redução do valor do contrato em execução, constatada no boletim e medição
apresentado.
107. Ademais, há de sopesar que a anulação do certame e a consequente paralisação da obra
ocasionaria custos adicionais para resguardar o empreendimento e os serviços executados, bem como os
custos para a desmobilização dos equipamentos e com um novo processo licitatório, que, no fim, poderia
não apresentar desconto suficiente para contrapor esses novos custos. Além disso, a proposta de anulação
do certame poderia resultar em litígios judicias e indenizações às partes, o que poderia implicar em
entraves à retomada da obra.
108. Também há de se considerar o expressivo número de obras paralisadas no Brasil, cerca de 14
mil, conforme apresentado no Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário, de relatoria do Min. Vital do Rêgo,
que tratou de amplo diagnóstico sobre a ocorrência de obras paralisadas no Brasil. Nesse sentido, a
paralisação do presente contrato se somaria aos demais casos de paralisação que oferecem ao cidadão a
sensação de que o dinheiro público não é bem aplicado e que não resulta em benefícios para a sociedade.
109. Portanto, entende-se que o interesse público no caso em tela é pela continuidade da obra e do
presente contrato. Essa linha de raciocínio coaduna com julgados procedentes do TCU em que a
manutenção do vínculo contratual prevaleceu como mais favorável ao interesse público, a despeito da
ocorrência de vícios nos certames de que se originaram (Acórdão 2316/2013 221/2008, 1229/2008,
1281/2018 do Plenário).
110. Contudo, o mesmo interesse público exige que as irregularidades denunciadas e verificadas no
âmbito da Concorrência Pública 47/2018 sejam averiguadas, a fim de que nas próximas licitações sejam
resguardados os direitos dos licitantes e devido processo que assegure a seleção da proposta mais
vantajosa para a administração.
111. Nesse sentido, será proposta a audiência dos responsáveis pelas irregularidades apontadas e a
realização de fiscalização, no âmbito do Fiscobras 2020, acerca dos atos e contratos relativos à obra em
tela.
Conclusões do exame técnico
112. Considerando que a denúncia aponta erros cometidos durante o processo licitatório que teriam
o condão de macular o princípio maior das licitações, qual seja, a seleção da proposta mais vantajosa para
administração, e que restou identificada a inobservância do princípio da isonomia no julgamento das
propostas (art. 30, Lei 8.666/93) e com a jurisprudência do TCU, será proposta a procedência parcial das
alegações formuladas pelo denunciante, no que se refere à desclassificação indevida da proposta de
preços da Andrade Galvão Engenharia Ltda. e à ausência de isonomia no julgamento das propostas.
113. Devido à ocorrência das irregularidades apontadas, será proposta a realização de Audiência do
presidente da CPL da Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR, Sr. Artur José Lima Cavalcante Filho, e do
Secretário Municipal de Obras Adjunto do Município de Boa Vista/RR, Sr. Ramildo Cavalcante Costa, a
fim de apresentarem as devidas razões de justificativa.
114. Não obstante essa proposta, considerando que os impactos negativos decorrentes da anulação
da licitação em questão e, consequentemente, da paralisação da obra dela decorrente, entende-se que a
continuidade da obra e do atual contrato é mais aderente ao interesse público, motivo pelo qual não será
proposta a anulação do certame e do contrato atual.
115. Contudo, considerando as irregularidades apontadas, a materialidade do empreendimento, a
relevância e do impacto social da obra, tanto para revitalizar a área, como dotar a cidade de Boa Vista de
área turística com potencial de geração de renda e emprego para a população, bem como o risco
identificado por meio de inconsistências no edital, faz-se pertinente propor a realização de fiscalização
acerca do empreendimento.
Da medida Cautelar
116. Consoante o art. 276 do Regimento Interno/TCU, o Relator poderá, em caso de urgência, de
fundado receio de grave lesão ao Erário, ao interesse público ou de risco de ineficácia da decisão de
mérito, de ofício ou mediante provocação, adotar medida cautelar, determinando a suspensão do
procedimento impugnado, até que o Tribunal julgue o mérito da questão. Tal providência deverá ser
adotada quando presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora.
117. A análise da medida cautelar também deve avaliar o impacto do periculum in mora reverso,
onde são ponderados os possíveis benefícios e as consequências negativas que podem resultar da adoção
da cautelar, bem como a existência de interesse público, tendo em vista que não cabe ao Tribunal atuar na
defesa de interesses particulares junto à Administração Pública (item 9.2 do Acórdão 2.082/2014-TCU-2ª
Câmara).
118. Conforme abordado no exame das alegações do denunciante, entende-se estar presente na
demanda o requisito do fumus boni iuris, visto ser parcialmente procedente a denúncia. Por outra via, o
requisito do periculum in mora na suspenção do procedimento licitatório encontra-se, nesse momento,
superado, visto que o procedimento licitatório foi homologado, o objeto adjudicado e a execução das
obras está em cerca de 8,25%.
119. Quanto ao periculum in mora reverso e a existência do interesse público, conforme os
elementos abordados na seção ‘Do interesse público na demanda’, entende-se que a adoção de medida
para suspender o certame seria gravosa para o erário e para a Administração Pública e se apresentaria
contrária ao interesse público.
120. Ademais, as informações trazidas aos autos em sede de oitiva da Prefeitura Municipal de Boa
Vista/RR e do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema, bem como a manifestação da licitante Andrade
Galvão já permitem uma análise com a formulação imediata da proposta de mérito, nos termos do art.
276, § 6º in fine, do Regimento Interno do TCU e com base nos princípios da economicidade processual e
da racionalidade administrativa.
121. Portanto, não estando presentes os requisitos para adoção de medida cautelar e considerando a
atual fase processual, conclui-se por indeferir o pedido de cautelar formulado pela denunciante.
CONCLUSÃO
122. Trata-se de denúncia, com pedido de medida cautelar, a respeito de possíveis irregularidades
na condução da Concorrência Pública 47/2018 da Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR. O certame teve

Branco.
123. Conforme histórico, houve uma instrução inicial que concluiu que a denúncia preenchia os
requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 234 e 235 do Regimento Interno do TCU e que havia
interesse público no trato da matéria, em consonância com o § 1º do art. 103 da Resolução TCU
259/2014, de forma que a denúncia deveria ser apurada, em caráter sigiloso, para fins de comprovação de
sua procedência (peça 23).
124. Na mesma oportunidade foi consignado que a denúncia versava a respeito de alegações
quanto: (i) desclassificação indevida da proposta de preços da empresa Andrade Galvão Engenharia
Ltda.; (ii) classificação indevida da proposta de preços do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema; e (iii)
habilitação indevida do Consórcio Sanches Tripoloni-Coema.
125. Ainda, considerando presentes os pressupostos necessários, foi proposta a adoção de medida
cautelar para suspender o trâmite da Concorrência 47/2018 até decisão definitiva sobre a matéria.
126. O Ministro Relator, em Despacho fundamentado à peça 29, entendeu que não havia, naquele
momento, elementos suficientes para se determinar, inaudita altera parte, a suspensão da licitação, ao
passo que acatou proposta da Unidade Técnica e determinou a oitiva da Prefeitura Municipal de Boa
Vista/RR e do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema.
127. Por fim, novo Despacho do Relator, de 10/7/2019, autorizou o ingresso, como parte
interessada nos autos, da empresa Andrade Galvão Engenharia.
128. As análises empreendidas nessa instrução, que tratam tanto do pedido de medida cautelar
requerido pelo denunciante, em cumprimento ao determinado pelo Relator, como do próprio mérito da
denúncia se embasaram nas respostas das oitivas, nas documentações diligenciadas e nas manifestações
apresentadas aos autos.
129. Da análise realizada no exame técnico dessa instrução conclui-se que CPL extrapolou os
limites legalmente previstos ao considerar como sobrepreço o preço maior ao preço paradigma do
insumo ‘concreto usinado classe de resistência c30, exclui serviço de bombeamento’, componente do
serviço ‘concreto usinado bombeável, classe de resistência C30, com brita 1, 100 +/- 20 mm, inclui
serviço de bombeamento (NBR 8953), com aditivo impermeabilizante’, uma vez que o preço unitário do
serviço (R$ 1.293,55) é inferior ao valor máximo definido o Anexo XVII do edital, peça 271, (R$
1.359,00). Ressalte-se que os valores paradigmas utilizados para aferição da adequação dos preços das
propostas é valor global e o valor dos serviços apresentados, não sendo considerado para essa aferição
preço do insumo que compõe a composição de preço unitário do serviço.
130. A CPL também incorreu em erro ao não ter franqueado oportunidade à licitante
desclassificada para ajustar sua proposta ao atendimento dos requisitos das especificações técnicas e do
projeto básico licitado, inobservado a jurisprudência do TCU.
131. Na presente situação, não foi facultada a correção das falhas no orçamento à empresa que
apresentou menor preço devido ao fato de a Comissão de Licitação ter entendido que as falhas
identificadas no preenchimento da planilha orçamentária constituíram motivo para a desclassificação da
proposta, uma vez que poderiam resultar na majoração posterior do preço proposto e ou na redução da
qualidade dos serviços a serem executados, devido à supressão e alteração de consumo de insumos
indispensáveis à boa técnica.
132. Verifica-se ainda, que não devem prosperar as alegações da CPL em relação a
desclassificação da empresa Andrade Galvão embasada na justificativa de que as composições
apresentadas pela empresa, em relação aos serviços de ‘fôrma trepante’ e ‘escada moldada in loco’, bem
como utilização de cimento ARI estariam em desacordo com o edital.
133. É razoável admitir modificações pontuais dos itens da composição desses serviços, que
podem variar de acordo com a técnica da empresa executora e ainda, que cada licitante tem a liberdade
para fazer sua própria composição, dentro do que foi especificado para o serviço, garantindo a qualidade
do serviço e o resultado final.
134. Portanto, não caberia a CPL a desclassificação da empresa por uma suposta falha na
composição apresentada, deveria, conforme instrui a jurisprudência, franquear prazo para ajuste da
proposta das licitantes, desde que mantidos os preços iniciais.
135. Ademais, não há no edital nenhum dispositivo que permita a correção automática das
composições apresentadas pelos concorrentes do modo que foi feito (inferir que com a correção o preço
do item ultrapassaria o preço unitário da planilha orçamentária). Portanto, como já dito anteriormente, na
análise da composição de concreto e dos serviços de ‘fôrma trepante’ e ‘escada moldada in loco’, a CPL
deveria ter dado oportunidade a licitante para corrigir a sua proposta.
136. Em relação as alegações de classificação indevida da proposta de preços do Consórcio
Sanches Tripoloni – Coema, verifica-se da análise dos itens de serviço ‘Fundação Indireta’ e
‘Administração da obra com encargos complementares’ que não foi observada a isonomia no certame, na
medida em que não foi aplicado o mesmo critério de julgamento para o Consórcio e para a empresa
Andrade Galvão.
137. Na proposta do Consórcio para os dois serviços foi identificada ausência de insumos na
Composição de Preço Unitário que descaracterizarem o serviço, contudo, de maneira diversa do critério
utilizado para a outra concorrente, essas ausências não ocasionaram a sua desclassificação,
caracterizando, dessa forma, ausência de isonomia no julgamento das propostas.
138. Por sua vez, no tocante a possível habilitação indevida do Consórcio, de acordo com as
informações acostadas aos autos, não se identifica, de plano, irregularidade relacionada à classificação.
Não foi demonstrado o descumprimento de cláusulas do edital.
139. Por conseguinte, considerando as conclusões alcançadas mediante o confronto entre os fatos
denunciados, as manifestações apresentadas pela Prefeitura Municipal de Boa Vista, pelo Consórcio
Sanches Tripoloni – Coema, em sede de oitiva, pela empresa Andrade Galvão Ltda., como interessada, e
os demais documentos trazidos aos autos em resposta à diligência, será proposto a procedência parcial das
alegações formuladas pelo denunciante no que se refere à desclassificação indevida da proposta de preços
da Andrade Galvão Engenharia Ltda. e à ausência de isonomia no julgamento das propostas.
140. Em que pese o teor das irregularidades apontadas, há de se considerar que os impactos
negativos decorrentes da anulação da licitação em questão e, consequentemente, da paralisação da obra
dela decorrente podem superar os benefícios que poderão ser gerados, motivo pelo qual entende-se que a
continuidade da obra e do atual contrato é mais aderente ao interesse público, o que motiva a não
proposição de anulação da Concorrência Pública 47/2018 da Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR e do
contrato dela resultante.
141. Devido a ocorrência das irregularidades apontadas nos parágrafos anteriores, será proposta a
realização de Audiência do presidente da CPL da Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR, Sr. Artur José
Lima Cavalcante Filho, e do Secretário Municipal de Obras Adjunto do Município de Boa Vista/RR, Sr.
Ramildo Cavalcante Costa, a fim de apresentarem as devidas razões de justificativa.
142. Ainda, considerando a materialidade do empreendimento, a relevância e do impacto social da
obra, tanto para revitalizar a área, como dotar a cidade de Boa Vista de área turística com potencial de
geração de renda e emprego para a população, bem como o risco identificado por meio de inconsistências
no edital, faz-se pertinente propor a realização de fiscalização acerca do empreendimento.
143. Em relação ao pedido de cautelar formulado na peça inicial, e reforçado na manifestação da
empresa Andrade Galvão, será proposta indeferir a cautelar, visto não se configurarem presentes os
requisitos para adoção de tal medida e visto que as informações trazidas aos autos em sede de oitiva da
Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR e do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema, bem como a
manifestação da licitante Andrade Galvão permitiram análise com a formulação imediata da proposta de
mérito, nos termos do art. 276, § 6º, in fine, do Regimento Interno do TCU e com base nos princípios da
economicidade processual e da racionalidade administrativa.
144.2 conhecer da presente denúncia, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts.
234 e 235, do Regimento Interno deste Tribunal, e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014, para,
144.3 indeferir o pedido de medida cautelar formulado pelo denunciante, ausentes os requisitos para
adoção de tal medida, conforme art. 276, caput, do Regimento Interno do TCU, e nos termos do art. 276,
§ 6º, in fine, do Regimento Interno do TCU, bem como tendo em vista os princípios da economicidade
processual e da racionalidade administrativa;
144.4 realizar, com fundamento no art. 250, inciso IV, c/c o art. 237, parágrafo único, do RI/TCU, a
Comissão Permanente de Licitação da Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR e Sr. Ramildo Cavalcante
144.4.1 procedimento de análise e julgamento indevido das propostas dos licitantes, em desacordo
144.4.2 inobservância dos princípios da seleção da proposta mais vantajosa para administração e
da isonomia, em desacordo com o art. 3º da Lei 8.666/93;
144.5 retirar a chancela de sigilo que recai sobre estes autos, com fundamento no §1º, do art. 236, do
RITCU.
144.6 autorizar à SeinfraUrbana a realizar auditoria de conformidade, no âmbito do Fiscobras 2020,
nos atos e contratos relacionados à obra de requalificação da orla do Rio Branco/bacia do Caxangá em
Boa Vista/RR – Parque do Rio Branco.
144.7 dar ciência do acórdão que vier a ser proferido ao denunciante e à Prefeitura Municipal de
Boa Vista/RR, destacando que o relatório e o voto que fundamentam a deliberação ora encaminhada
podem ser acessados por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos e que, caso tenham
interesse, o Tribunal pode encaminhar-lhes cópia desses documentos sem quaisquer custos.
144.8 Autorizar o apensamento destes autos aos do processo de fiscalização a ser autuado, com
fundamento no art. 169, § 1º do Regimento Interno.”
É o relatório.
VOTO
Cuidam os autos de denúncia, com pedido de medida cautelar, protocolada em 4/4/2019, a respeito
de possíveis irregularidades na condução da Concorrência Pública 47/2018 (Processo 434956/2018-
SMO), da Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR. O certame teve como objeto a contratação de
empresa(s) especializada(s) em obras e serviços de engenharia para execução da requalificação da orla do
Rio Branco/Bacia do Caxangá em Boa Vista/RR - Parque do Rio Branco.
2.O referido objeto foi dividido em dois lotes, sendo o Lote I, no valor estimado de
R$ 3.069.215,75, financiado com recursos próprios da prefeitura e o Lote II, no valor de
R$ 58.461.282,32, suportado por recursos federais por meio do Termo de Compromisso 521.695-33/2018
(peça 4, p. 46-55), firmado entre o Ministério do Turismo, a Caixa Econômica Federal e o Município de
Boa Vista/RR.
3.Preliminarmente, ratifico o entendimento da unidade técnica no sentido de que a denúncia
preenche os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 234 e 235 do Regimento Interno do TCU e
que há interesse público no trato da matéria, em consonância com o § 1º do art. 103 da Resolução TCU
259/2014, de forma que a denúncia deve ser apurada, em caráter sigiloso, para fins de comprovação de
sua procedência.
4.O presente expediente versa a respeito de alegações quanto: (i) desclassificação indevida da
proposta de preços da empresa Andrade Galvão Engenharia Ltda.; (ii) classificação indevida da proposta
de preços do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema; e (iii) habilitação indevida do Consórcio Sanches
Tripoloni-Coema.
5.Ainda, considerando presentes os pressupostos necessários, foi proposta a adoção de medida
cautelar para suspender o trâmite da Concorrência 47/2018 até decisão definitiva sobre a matéria.
6.Por intermédio do despacho prolatado em 25/7/2019, entendi que não havia, naquele momento,
elementos suficientes para se determinar, inaudita altera parte, a suspensão da licitação, ao passo que
acatei a proposta da unidade técnica e determinei a oitiva da Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR e do
Consórcio Sanches Tripoloni – Coema (peça 29).
7.Após cumpridas as comunicações determinadas e recebidas as manifestações da Prefeitura
Municipal de Boa Vista/RR e do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema, a unidade técnica promoveu a
análise da documentação na instrução acostada à peça 276 dos autos.
8.Contudo essa instrução não chegou a ser apreciada em Plenário, uma vez que, em novo despacho
de 10/7/2019 (peça 292), acatando petição da empresa Andrade Galvão Engenharia Ltda. (peça 291),
licitante no âmbito da Concorrência 47/201, autorizei seu ingresso como parte interessada nos autos,
permitindo lhe vistas ao processo e concedendo prazo improrrogável de 15 dias para apresentação de
razões sobre os elementos constantes dos autos.
9.Neste momento processual, portanto, examina-se a proposta de mérito da SeinfraUrbana, que
analisa a manifestação apresentada pela empresa Andrade Galvão Engenharia Ltda., em conjunto com as
respostas às oitivas apresentadas pela Prefeitura de Boa Vista/RR e do Consórcio Sanches Tripoloni-
Coema, acerca da denúncia em relação à Concorrência Pública 47/2018 (peça 311).
10.Após a análise das informações trazidas aos autos, a unidade instrutiva propôs a procedência
parcial das alegações formuladas pela denunciante, no que se refere à desclassificação indevida da
proposta de preços da Andrade Galvão Engenharia Ltda. e à ausência de isonomia no julgamento das
propostas.
11.Desse modo, a SeinfraUrbana concluiu que a Comissão Permanente de Licitação (CPL) da
Prefeitura de Boa Vista/RR teria cometido irregularidades no processo licitatório que concorreram para
macular a devida seleção da proposta mais vantajosa para administração, em razão da inobservância do
princípio da isonomia no julgamento das propostas (art. 30, Lei 8.666/93), bem como da jurisprudência
do TCU.
12.Assim, a unidade técnica propôs a realização de audiência do presidente da CPL da Prefeitura
Municipal de Boa Vista/RR, Sr. Artur José Lima Cavalcante Filho, e do Secretário Municipal de Obras
Adjunto do Município de Boa Vista/RR, Sr. Ramildo Cavalcante Costa, a fim de apresentarem as devidas
razões de justificativa.
13.Além disso, a SeinfraUrbana avaliou que não estariam presentes os requisitos para adoção de
medida cautelar e que a continuidade da obra e do atual contrato seria mais aderente ao interesse público,
motivo pelo qual propôs indeferir o pedido de cautelar formulado pela denunciante, assim como propôs
não acatar o pedido de anulação do certame e do contrato atual.
14.Por fim, a unidade técnica avaliou que devido às irregularidades apontadas, à materialidade do
empreendimento, à relevância e do impacto social da obra, bem como do risco identificado por meio de
inconsistências no edital, seria pertinente propor a realização de fiscalização acerca do empreendimento.
15.Feito o relato dos fatos e da análise procedida pela unidade, passo a decidir.
16.Inicialmente, manifesto minha concordância com o encaminhamento sugerido na instrução, cuja
análise adoto como parte das minhas razões de decidir.
Da desclassificação indevida da proposta de preços da empresa Andrade Galvão Engenharia Ltda

17.No que concerne à alegada desclassificação indevida da proposta de preços da Andrade Galvão
Engenharia e à também indevida classificação da proposta de preços do Consórcio, a unidade instrutiva
verificou que essas questões foram amplamente debatidas no âmbito administrativo do próprio
procedimento licitatório, sendo que foi garantido às participantes no certame o contraditório e a ampla
defesa em relação aos atos da CPL e da Secretaria Municipal de Obras.
18.Com relação a esse ponto, a Secretaria Municipal de Obras consignou em seu parecer (peça 58)
duas impropriedades na proposta da empresa Andrade Galvão, relacionadas com o serviço “concreto
usinado bombeável, classe de resistência C30, com brita 1, 100 +/- 20 mm, inclui serviço de
bombeamento (NBR 8953), com aditivo impermeabilizante”.
19.A primeira impropriedade foi denominada de “sobrepreço” apurado nos valores do insumo de
concreto das composições dos serviços de concreto (5.4.2, 5.8.2, 6.3.2, 6.4.2, 7.4.2, 8.3.3, 8.4.1, 11.1.4,
11.2.4 e 12.13.11).
20.Quanto a essa questão, entendo que o licitante tem a liberdade de elaborar a composição de
preço, desde que adequada e completa para confecção dos serviços, de forma que o preço unitário (do
serviço) da planilha orçamentária não ultrapasse o orçamento base em atendimento ao critério de
aceitabilidade das propostas, sob regime de Empreitada por Preço Unitário (Edital 047/2018, peça 71, p.
29-30).
21.Assim, observa-se que embora os preços unitários apresentados pela denunciante tenham
atendido ao critério do instrumento convocatório e sejam inferiores aos preços unitários do orçamento
base, a CPL afirmou que a licitante alterou a metodologia construtiva, a especificação técnica e o projeto
básico sem a devida anuência da Comissão e que a alteração afetou a isonomia do certame, e, ainda, que
essa alteração poderia ocasionar superfaturamento da obra, visto que se trata de item relevante no preço
global da obra.
22.Considero que a CPL deveria ter dado à licitante a oportunidade de manifestação quanto a
exequibilidade de sua proposta.
23.Nesse sentido, entendo que a CPL agiu de maneira precipitada e indevida ao desclassificar a
licitante, pois a jurisprudência deste Tribunal é pacífica no sentido de que erros materiais sanáveis, que
não prejudiquem o teor da oferta, não ensejam, necessariamente, a desclassificação antecipada da
proposta. Com relação a esse aspecto, pode-se apontar os seguintes entendimentos.
“A mera existência de erro material ou de omissão na planilha de custos e de formação de preços da
licitante não enseja, necessariamente, a desclassificação antecipada da sua proposta, devendo a
Administração promover diligência junto ao interessado para a correção das falhas, sem permitir,
contudo, a alteração do valor global originalmente proposto” (enunciado do Acórdão 1487/2019-Plenário,
relatoria do Ministro André Luís de Carvalho).
“9.4.1. as omissões nas planilhas de custos e preços das licitantes não ensejam necessariamente a
antecipada desclassificação das respectivas propostas, devendo a administração pública promover as
adequadas diligências junto às licitantes para a devida correção das eventuais falhas, sem a alteração,
contudo, do valor global originalmente proposto, em consonância, por exemplo, com os Acórdãos
2.546/2015, 1811/2014 e 187/2014, do Plenário do TCU;” (Acórdão 830/2018-Plenário, relatoria do
Ministro André Luís de Carvalho);
“A existência de erros materiais ou de omissões nas planilhas de custos e preços das licitantes não
enseja a desclassificação antecipada das respectivas propostas, devendo a Administração contratante
realizar diligências junto às licitantes para a devida correção das falhas, desde que não seja alterado o
valor global proposto. Cabe à licitante suportar o ônus decorrente do seu erro, no caso de a Administração
considerar exequível a proposta apresentada” (enunciado do Acórdão 2546/2015-Plenário, relatoria do
Ministro André Luís de Carvalho).
24.Desse modo, a CPL teria extrapolado os limites legalmente previstos ao considerar como
sobrepreço preços unitários inferiores ao orçamento base, além de ter incorrido em erro ao não franquear
oportunidade à licitante desclassificada para ajustar sua proposta ao atendimento dos requisitos das
especificações técnicas e do projeto básico licitado, inobservando a jurisprudência do TCU.
25.A segunda impropriedade apontada pela Comissão diz respeito à identificação na proposta de
preços da Andrade Galvão de existência de três preços distintos (peça 85) para o serviço “concreto
usinado bombeável, classe de resistência C30, com brita 1, 100 +/- 20 mm, inclui serviço de
bombeamento (NBR 8953), com aditivo impermeabilizante”.
26.Segundo a CPL, o preço unitário do referido serviço sofreu alterações devido à substituição do
tipo de concreto previsto na CPU do Edital pelo de alta resistência inicial (ARI), o que em seu
entendimento foi uma decisão equivocada na proposta da empresa Andrade Galvão, pois caracterizou a
alteração na especificação do serviço, sem análise anterior do projetista responsável.
27.Alega ainda que alterações metodológicas na execução dos serviços podem ocasionar
superfaturamento, e que a concorrente deveria, antes da apresentação da proposta, ter consultado a
Secretaria de Obras da Prefeitura Municipal de Boa Vista - SMO/PMBV sobre possibilidade de alteração
do tipo de cimento.
28.Quando da ocorrência de preços distintos para o mesmo serviço a jurisprudência do TCU é no
sentido de dar ciência da impropriedade existente no orçamento e determinar que se adote no contrato ou
nos aditivos a serem pactuados o menor preço ofertado. Todavia, nesse caso, segundo manifestação da
denunciante, trata-se de serviços distintos, o que foi considerado como inadequado pela SMO/PMBV que
afirmou que a alteração deveria ter sido submetida previamente à consulta da comissão.
29.Nesse ponto, também entendo que a CPL agiu de maneira precipitada e indevida ao
desclassificar a licitante, pois a jurisprudência do TCU é pacífica no sentido de que erros materiais
sanáveis, que não prejudiquem o teor da oferta, não ensejam, necessariamente, a desclassificação
antecipada da proposta.
30.O parecer da Secretaria Municipal de Obras (peça 58, p. 14) ainda consignou que em sua
proposta a empresa Andrade Galvão Engenharia retirou índices de consumo de materiais imprescindíveis
à execução da obra nas composições dos serviços de “Forma Trepante” (item 12.3.3) e do serviço
“Escada em concreto armado, FCK=15MPA, moldada in loco (incluso forma, armação e lançamento)”. A
Secretaria Municipal de obras argumentou que a retirada desses insumos reduziria bruscamente o valor
final da proposta. E que se fossem mantidos os mesmos índices de consumo do orçamento base do edital
seria acrescido o montante de R$ 709.245,16 à proposta da Andrade Galvão.
31.Quanto à análise das propostas pela comissão de licitação, a jurisprudência desta Corte
determina que seja criteriosa a avaliação das propostas e das planilhas de composição do preço
apresentadas pelas licitantes, a fim de evitar incorreta inclusão de custos e a consequente realização de
pagamentos indevidos. Devem ser aceitas apenas propostas que contenham um demonstrativo de
formação de preços completo e que evidencie, de forma inequívoca, todos os elementos que compõem o
custo da aquisição, à luz do art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/1993. Dessa forma, a Administração
não deve aceitar propostas em desacordo com as especificações técnicas, em obediência ao princípio da
vinculação ao instrumento convocatório previsto no art. 3º da Lei nº 8.666/1993.
32.No presente caso, a desclassificação da Empresa Andrade Galvão ocorreu por reduzir índices de
consumo de materiais e alteração da especificação do serviço de concreto sem que CPL tivesse dado
oportunidade de esclarecimento da proposta e da utilização do cimento ARI.
33.Dessa forma, inicialmente, não se verifica erro da empresa Andrade Galvão na alteração do tipo
de Cimento para ARI, pois não foi dada a oportunidade de demonstrar a adequação de sua proposta, o que
deveria ter ocorrido.
34.Quanto à forma trepante é admitido que a licitante apresente uma composição diferente da
composição apresentada pela prefeitura, sem prejuízo do produto final a ser executado. Assim, a variação
dos itens da composição desse serviço pode se dar de acordo com a técnica da empresa executora. Dessa
maneira, não procede a desclassificação da licitante por essa justificativa.
35.De igual modo, a unidade técnica deste Tribunal identificou que não haveria irregularidade na
diferença entre a composição da escada moldada in loco apresentada pela licitante em relação à
composição da planilha do orçamento base da licitação, uma vez que cada licitante tem a liberdade para
fazer sua própria composição, dentro do que foi especificado para o serviço, de acordo com a sua técnica
de execução. Para esse serviço em questão não havia uma especificação técnica que determinasse os
coeficientes dos insumos da composição. Também não há nos autos projeto executivo estrutural dessas
escadas para avalição correta dos coeficientes da composição.
36.Em vista disso, considero que não caberia à CPL a desclassificação da empresa por uma suposta
falha na composição apresentada. Frise-se, ainda, que não há no edital nenhum dispositivo que permita a
correção automática da composição do modo que foi feito (inferir que com a correção o preço do item
ultrapassaria o preço unitário da planilha orçamentária). Assim como já dito anteriormente, na análise da
composição de concreto, a CPL deveria, conforme instrui a jurisprudência desta Corte, ter dado a
oportunidade para a licitante de corrigir os serviços “Forma Trepante” e “Escada em concreto armado” na
sua proposta de preços, desde que mantidos os preços iniciais.
Classificação indevida da proposta de preços do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema

37.Em suas alegações a denunciante aduz que a CPL de Boa Vista classificou indevidamente a
proposta de preços do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema, uma vez que o Consórcio teria alterado e
zerado vários índices de consumo dos serviços “Fundação Indireta” e “Administração da obra com
encargos complementares” de sua proposta (peça 1).
38.Argumenta a denunciante que houve ausência do princípio da isonomia entre as propostas das
concorrentes, pois a CPL não teria adotado o mesmo critério na análise das propostas das concorrentes,
acrescentando que se aplicadas as devidas correções no orçamento do Consórcio haveria acréscimo na
ordem de R$ 2 milhões em sua proposta (peça 1, p. 17).
39.Aponta a ocorrência de preços de insumos superiores aqueles previsto no orçamento básico da
licitação, bem como a retirada de índices de consumo de materiais imprescindíveis à execução da obra no
item “Administração da obra com encargos complementares” (peça 1, p. 26-27).
40.Nesse sentido, acompanho o entendimento da SeinfraUrbana em relação às alegações de
composições de serviços que foram apresentados no orçamento da proposta comercial pela vencedora do
certame de forma distinta àquela que constava no orçamento base da licitação para itens relevantes do
objeto. Entendo que não foi aplicado o mesmo critério de julgamento para as duas propostas.
41.Portanto, verifica-se que houve ausência de isonomia no julgamento das propostas dos
concorrentes pela CPL, uma vez que se fosse utilizado o mesmo critério de julgamento, as duas propostas
deveriam ter sido desclassificadas.
Habilitação indevida do Consórcio Sanches Tripoloni-Coema.

42.No que tange à alegação de habilitação indevida do Consórcio, a denunciante argumenta que as
declarações de capacidade técnica-operacional da licitante vencedora do certame não atendem às
exigências do edital de licitação (peça 1, pg. 31-34).
43.No entanto, de modo geral, respeitando a premissa da similaridade, observo que o Consórcio
teria apresentado atestados que comprovariam capacidade técnica suficiente para executar o contrato,
conforme tabela abaixo (peça 54).
Comparativo Exigência Edital x Atestado Consórcio

Exigência Edital Atestado Consórcio
Concreto usinado bombeável FCK 30, inclusive Atestado de Concreto Estrutural fck=30 Mpa
serviço de bombeamento, com aditivo de A/C<0,50 AC/BC. Atestado Dnit – peça 87.
impermeabilizante - 1.318,56 m3; Serviço similar (peça 87 p. 16-36).
Formas Trepantes – 3.345,03 m2; Atestado de forma deslizante, serviço similar.
Aterro com material importado, inclusive Atestado de escavação, carga, transporte de
transporte - 11.418,53 m3 material de 1ª categoria, DMT=50 a 200
incluindo escavação. Compactação de aterros a
95% PN. Serviços similares. Atestado Dnit
(peça 87, p. 16-36).
Escada em concreto armado, FCK 15Mpa, Atestado de execução de corpo e boca de
moldada in loco (incluso, fôrma, armação e bueiros celulares de concreto armado executado
lançamento) - 139,08 m3 in loco; e serviço de descida d’água
aterros/cortes em degrau. Serviços similares.
44.Ademais, quanto as demais alegações de que o Consórcio teria deixado de apresentar as
declarações exigidas nos itens 6.1.2 e 6.1.7.a do Edital; e 9.4.3.b, 9.4.4, 9.4.6, 9.4.7, 9.4.9, 9.7.c e 9.9.4 do
Anexo I do Edital, a SeinfraUrbana apurou que, em sede de recurso, a CPL teria rebatido as alegações da
recorrente, indicando as razões de habilitação do Consórcio, bem como os documentos recebidos para
tanto (peça 54).
45.Portanto, acompanho o entendimento da unidade técnica de que as alegações da denunciante
quanto à inabilitação indevida do Consórcio Sanches Tripoloni-Coema não prosperam.
Dos pedidos constantes da manifestação da Empresa Andrade Galvão Engenharia Ltda

46.Ao expor a sua manifestação a Andrade Galvão solicitou as seguintes providências:
a) A promoção de oitiva conjunta e presencial dos representantes da Prefeitura Municipal de Boa
Vista e da Empresa Andrade Galvão;
b) Realização de diligência pelo TCU no início da obra em comento para averiguação da aderência
dos serviços ao contrato;
c) Reanalise das provas e da manifestação da Empresa Andrade Galvão;
d) Que sejam revistos os posicionamentos externados pela Unidade Técnica em sua peça 276;
e) Expedição de medida cautelar para paralisação do processo de licitação e declaração de
ilegalidade da contratação efetuada.
47.Quanto ao pedido de oitiva conjunta e presencial, item “a”, embora os processos de controle
externo busquem a verdade material e real dos fatos ocorridos, sempre em atenção ao interesse público, as
normas processuais que regulam a atuação do TCU não preveem a colheita de depoimentos dos
responsáveis ou de testemunhas, devendo o Tribunal pronunciar-se com base em provas documentais
(Acórdãos 5272/2019-TCU-Segunda Câmara, 352/2017-TCU-Primeira Câmara e 271/2014-TCU-
Plenário). Portando não deve ser acolhida.
48.Em relação à realização de diligência pelo TCU, item ‘b”, considero que a proposta da
SeinfraUrbana de se realizar fiscalização acerca do empreendimento contempla o pedido da denunciante
em relação a esse item.
49.Quanto aos pedidos dos itens “c” e “d”, registre-se que a unidade técnica do TCU promoveu
cuidadoso exame técnico dos documentos juntados por todas as partes interessadas na denúncia à luz dos
normativos e jurisprudência aplicáveis.
50.Por sua vez, no que concerne à revisão da instrução (peça 276), convém ressaltar que, embora
dotada de rigor técnico e embasada nas manifestações apresentadas nos autos até então, a instrução não se
constitui como manifestação do TCU, uma vez que esta Corte de Contas apenas se pronuncia por meio de
Acórdão, ou em casos previstos na Lei Orgânica e no Regimento internos, por meio de despacho do
Relator, que é o titular do processo.
51.Ademais, os processos no TCU são avaliados sob a égide das leis e a sua atuação é pautada na
preservação do Erário e na defesa do interesse público. E, ainda, que a avaliação de cada processo se dá
de forma individualizada de acordo com o caso concreto.
52.No que se refere ao pedido de medida cautelar para paralisação do processo de licitação e
declaração de ilegalidade da contratação efetuada, item ‘e”, faz-se necessário tecer os seguintes
comentários.
53.Por meio de sua manifestação, a Procuradoria Geral do Município de Boa Vista informou que a
área em que se realiza as obras de requalificação tem extenso histórico de degradação e que fora ocupada
de forma desordenada por famílias que viviam em péssimas condições e cercadas pelo tráfico de drogas
que se instalou na região (peça 42, p. 1-3).
54.Conforme exposto pela Procuradora, a execução da obra sob exame complementaria a ação de
retirada de mais de 300 famílias que viviam de forma precária na região, mediante o devido processo de
desapropriação. As obras, além de constituir um novo espaço público, também impediriam a ocorrência
de novas invasões no local.
55.Portanto, a paralisação das obras, considerando o vazio urbano que foi criado com as
desocupações, poderia acarretar o risco iminente de novas invasões da área.
56.Em outra ótica, considerando as propostas iniciais das licitantes, verifica-se uma diferença de
apenas 1,1% a favor da proposta da empresa Andrade Galvão.
LICITANTES PROPOSTA DE PREÇOS

Andrade Galvão 52.035.061,50
Consórcio Sanches 52.605.127,90
Diferença Absoluta 570.066,40
Diferença Percentual 1,10%
57.A unidade técnica deste Tribunal apurou que a obra objeto de edital em questão já se encontrava
com 8,25% de execução, o que equivale a um desembolso da ordem de R$ 3,9 milhões.
58.Em que pese a procedência parcial da presente denúncia e as irregularidades no edital em
comento, considerando o avanço atual das obras, há de se sopesar o interesse público no andamento da
obra em questão.
59.Nesse sentido, no exercício de avaliar o impacto das possíveis decisões e suas consequências, na
esteira do determinado no art. 20 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (LINDB), Decreto-
Lei 4.657/1942 e suas alterações, entendo que a paralisação das obras no estágio atual poderia ocasionar
mais prejuízos ao interesse público do que prováveis benefícios, tendo em vista o histórico de degradação
da localidade e a pequena diferença entre as propostas de preços apresentadas pelas concorrentes.
60.Ademais, há de sopesar que a anulação do certame e a consequente paralisação da obra
ocasionaria custos adicionais para resguardar o empreendimento e os serviços executados, bem como os
custos para a desmobilização dos equipamentos e com um novo processo licitatório, que, no fim, poderia
não apresentar desconto suficiente para contrapor esses novos custos. Além disso, a proposta de anulação
do certame poderia resultar em litígios judicias e indenizações às partes, o que poderia implicar em
entraves à retomada da obra.
61.Também há de se considerar o expressivo número de obras paralisadas no Brasil, cerca de 14
mil, conforme apresentado no Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário, de relatoria do Min. Vital do Rêgo,
que tratou de amplo diagnóstico sobre a ocorrência de obras paralisadas no Brasil. Nesse sentido, a
paralisação do presente contrato se somaria aos demais casos de paralisação que oferecem ao cidadão a
sensação de que o dinheiro público não é bem aplicado e que não resulta em benefícios para a sociedade.
62.Ainda com relação ao pedido de medida cautelar, ressalto que tal providência deverá ser adotada
quando presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora. Também se deve avaliar o
impacto do periculum in mora reverso, onde são ponderados os possíveis benefícios e as consequências
negativas que podem resultar da adoção da cautelar, bem como a existência de interesse público, tendo
em vista que não cabe ao Tribunal atuar na defesa de interesses particulares junto à Administração
Pública.
63.De acordo com a unidade instrutiva, a presente demanda apresenta o requisito do fumus boni
iuris, visto ser parcialmente procedente a denúncia. Por outra via, o requisito do periculum in mora na
suspenção do procedimento licitatório encontra-se, nesse momento, superado, visto que o procedimento
licitatório foi homologado, o objeto adjudicado e a execução das obras está em cerca de 8,25%.
64.Quanto ao periculum in mora reverso e a existência do interesse público, conforme mencionando
anteriormente neste voto, a adoção de medida para suspender o certame seria gravosa para o erário e para
a Administração Pública e se apresentaria contrária ao interesse público.
65.Ademais, as informações trazidas aos autos em sede de oitiva da Prefeitura Municipal de Boa
Vista/RR e do Consórcio Sanches Tripoloni – Coema, bem como a manifestação da licitante Andrade
Galvão já permitem uma análise com a formulação imediata da proposta de mérito, nos termos do art.
276, § 6º, in fine, do Regimento Interno do TCU e com base nos princípios da economicidade processual
e da racionalidade administrativa.
66.Portanto, não estando presentes os requisitos para adoção de medida cautelar e considerando a
atual fase processual, conclui-se por indeferir o pedido de cautelar formulado pela denunciante.
67.Pelo exposto, entendo que o interesse público no caso em tela é pela continuidade da obra e do
presente contrato. Essa linha de raciocínio se coaduna com julgados precedentes deste Tribunal em que a
manutenção do vínculo contratual prevaleceu como mais favorável ao interesse público, a despeito da
ocorrência de vícios nos certames de que se originaram (Acórdão 2316/2013 221/2008, 1229/2008,
1281/2018 do Plenário).
68.Contudo, o mesmo interesse público exige que as irregularidades denunciadas e verificadas no

âmbito da Concorrência Pública 47/2018 sejam averiguadas, a fim de que nas próximas licitações sejam
resguardados os direitos dos licitantes e devido processo que assegure a seleção da proposta mais
vantajosa para a administração.
69.Nesse sentido, acolho a proposta da unidade técnica no sentido de que sejam realizadas as
audiências dos responsáveis pelas irregularidades apontadas e a realização de fiscalização, no âmbito do
Fiscobras 2020, acerca dos atos e contratos relativos à obra em tela.
70.Por fim, cabe registrar que posteriormente ao apensamento da instrução da SeinfraUrbana nos
autos (peça 311) e após o pronunciamento da unidade técnica acerca da presente denúncia (peças 312 e
313), a licitante Andrade Galvão, depois de ter solicitado vista ao processo (peças 314 e 315), juntou aos
autos documento em que apresenta novos elementos em relação à execução da obra (peça 316).
71.Segundo a denunciante, após efetivada a contratação do Consórcio e iniciada a execução da
obra, foram verificadas mudanças no projeto de fundação que foi licitado. Informa que a fundação do
objeto licitado foi originalmente projetada como estaca tubada com diâmetro de 600 mm, cravada em 1,0
metro na rocha. No entanto, o tipo de fundação que está sendo executada seria em estaca hélice.
72.Nesse sentido, o documento juntado pela denunciante apresenta fotos que evidenciariam esta
alteração do método executivo da fundação.
73.De acordo com a denunciante, essas mudanças teriam o intuito de baratear os custos dessa etapa,
aumentando o lucro da contratada e onerando a Administração de forma ilegal. Informa, ainda, que a
alteração do tipo de fundação traria risco à estabilidade e à segurança da obra, uma vez que a fundação
que está sendo executada não possui “encamisamento” e também não é cravada na rocha.
74.Ademais, a denunciante aduz que essa mudança serviria para sanear os erros que foram
apresentados na fase de licitação na composição de preços dos serviços de fundação da proposta do
Consórcio e que foram ignorados pela CPL, eliminando, dessa forma, os apontamentos nos recursos da
Andrade Galvão.
75.Importa ressaltar que a alteração do método construtivo já havia sido identificada pela unidade
instrutiva (parágrafos 97, 98 e 104 da instrução). Em menção à essa modificação a SeinfraUrbana
ressaltou que seria proposta a realização de fiscalização, a ser executada no próximo ciclo de fiscalizações
de obras do TCU (Fiscobras), com o objetivo de verificar a aderência do projeto às leis e as melhores
práticas, assim como outros aspectos de regularidade da obra em questão.
76.Dessa forma, observo que a unidade técnica do TCU já está atenta com relação à referida
modificação do projeto. Contudo, o novo documento apresenta fator adicional a ser considerado na
alteração conceitual da fundação da obra: a possibilidade de risco à segurança da estrutura do
empreendimento.
77.Com relação a esse aspecto, após o conhecimento das informações adicionais apresentadas pela
denunciante, minha assessoria entrou em contato com a unidade técnica para expor o conteúdo do
documento juntado pela Andrade Galvão. Nessa oportunidade, a SeinfraUrbana informou que já fora
iniciada a auditoria de conformidade do empreendimento no processo TC 037.720/2019-8, a qual se
encontrava à época na fase de planejamento (Fiscalis 266/2019), e que essa questão que envolve a
alteração da fundação seria abordada sob todos os aspectos pertinentes ao assunto já no início da
fiscalização. Informou ainda, que a equipe de auditoria iria in loco para inspecionar a execução da obra.
78.Isto posto, considero que o conteúdo do mencionado no documento com informações
supervenientes trazidos aos autos pela denunciante poderá ser analisado na fiscalização em curso deste
Tribunal no âmbito do processo TC 037.720/2019-8. Dessa forma, adicionalmente às propostas da
SeinfraUrbana, determinarei a unidade técnica que remeta cópia da peça 316 do presente processo, que
contém os novos elementos apresentados pela denunciante, ao processo TC 037.720/2019-8.
Em face do exposto, manifesto-me no sentido de que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à
deliberação deste Plenário.

1. Processo nº TC 006.943/2019-5.
2. Grupo I – Classe VII – Assunto: Denúncia
4. Órgãos/Entidades: Caixa Econômica Federal; Ministério do Turismo (vinculador); Prefeitura
Municipal de Boa Vista - RR.
8.1. Gryecos Attom Valente Loureiro (54.459/OAB-DF) e outros, representando Caixa Econômica
Federal.
8.2. Marcela Medeiros Queiroz Franco Santos, representando Prefeitura Municipal de Boa Vista -
RR.
8.3. Paulo Francisco Tripoloni e outros, representando Consorcio Sanches Tripoloni - Coema -
Plannus.
8.4. Bruna Wills (46082/OAB-DF), representando Andrade Galvão Engenharia Ltda. e Antonio
Galvão dos Santos.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de denúncia, com pedido de medida cautelar,
protocolada em 4/4/2019, a respeito de possíveis irregularidades na condução da Concorrência Pública
47/2018 (Processo 434956/2018-SMO), da Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR, o certame que teve
Branco.
9.1. conhecer da presente denúncia, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts.
234 e 235 do Regimento Interno deste Tribunal, e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014, para,
9.2. indeferir o pedido de medida cautelar formulado pelo denunciante, uma vez ausentes os
requisitos para adoção de tal medida, conforme art. 276, caput, do Regimento Interno do TCU, e nos
termos do art. 276, § 6º, in fine, do Regimento Interno do TCU, bem como tendo em vista os princípios da
economicidade processual e da racionalidade administrativa;
9.3. realizar, com fundamento no art. 250, inciso IV, c/c o art. 237, parágrafo único, do RI/TCU, a
Comissão Permanente de Licitação da Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR, e Sr. Ramildo Cavalcante
9.3.1. procedimento de análise e julgamento indevido das propostas dos licitantes, em desacordo
9.3.2. inobservância dos princípios da seleção da proposta mais vantajosa para administração e da
isonomia, em desacordo com o art. 3º da Lei 8.666/93;
9.4. retirar a chancela de sigilo que recai sobre estes autos, com fundamento no §1º do art. 236 do
RITCU;
9.5. determinar a SeinfraUrbana que remeta cópia do documento juntado à peça 316 do presente
processo ao processo TC 037.720/2019-8 a fim de subsidiar as análises a serem empreendidas pela
unidade técnica no âmbito da auditoria de conformidade (Fiscalis 266/2019), nos atos e contratos
relacionados à obra de requalificação da orla do Rio Branco/bacia do Caxangá em Boa Vista/RR – Parque
do Rio Branco;
9.6. dar ciência deste Acórdão ao denunciante e à Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR;
9.7. autorizar o apensamento destes autos aos do processo TC 037.720/2019-8, com fundamento no
art. 169, § 1º, do Regimento Interno.

Bemquerer Costa.
GRUPO II – CLASSE VII – PLENÁRIO

TC 034.602/2017-8
Natureza: Representação
Órgão/Entidade/Unidade: Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo
Responsáveis: Braulio Luna Filho (110.062.185-72); Claudia Tejeda Costa (272.704.708-80);
Aranha de Lima (056.406.728-89); Osvaldo Pires Garcia Simonelli (250.851.278-89); Procopio Ferraz –
Organização de Eventos Ltda. (00.705.180/0001-07)
Representação legal: Luis Andre Aun Lima (163.630/OAB-SP) e outros, representando Conselho
Regional de Medicina do Estado de São Paulo.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. IRREGULARIDADES NA CONDUÇÃO DE PREGÃO.

UTILIZAÇÃO DE RECURSOS PARA CUSTEIO DE FESTIVIDADES, CONTRARIANDO
PARECER JURÍDICO. INDÍCIOS DANO AO ERÁRIO. CONVERSÃO EM TCE. CITAÇÃO.
AUDIÊNCIA.
RELATÓRIO
Adoto, como relatório, parte da instrução elaborada por Auditor Federal lotado na Secex-TCE (peça
20), anuída pelos dirigentes da unidade (peças 21-22) e, em quota singela, pelo MP/TCU (peça 23):
“B. MOMENTO PROCESSUAL

1.Trata-se de representação formulada por Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda.,
versando sobre possíveis irregularidades ocorridas em processo de contratação promovido pelo
Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo (Cremesp). Para fins de
contextualização, passamos a apresentar síntese do histórico processual. Para tal, baseamo-nos
na descrição e nas considerações presentes no Despacho do Ministro-Relator, datado de
8/5/2019 (peça 36), e na instrução anterior (peça 33).
1.1. A representante sagrou-se vencedora no Pregão 8/2016, resultando na contratação de
serviços de organização da cerimônia de posse da diretoria do Conselho. O Contrato 25/2016 e
seu primeiro aditivo, destinado a prorrogar a vigência inicial da avença, ambos no valor de
R$ 263.000,00, foram firmados, respectivamente, em 15/3/2016 e 15/3/2017 (peça 3).
1.2.Em sua primeira instrução, a Secex-SP delimitou o cerne da presente representação em três
aspectos: a) de um lado, se seria devida pelo Cremesp ou não a importância de R$ 181.924,10,
exigida pela representante, e de outro, se é legítima a devolução de R$ 77.585,00, exigida pela
representada; b) em que medida é possível a utilização de recursos federais para o custeio de
coquetéis, jantares e buffets; e c) se houve ou não desperdício (ou superfaturamento) na

execução das contratações.
1.3Em Despacho de peça 8, o Ministro-Relator anuiu parcialmente à proposta da Secex-SP,
determinando o não conhecimento da representação quanto ao item ‘a’, visto revestir-se de
pretensão particular, cuja tutela não encontra respaldo nas competências desta Corte.
1.4.De modo análogo, quanto ao item ‘b’, o Relator entendeu que se tratava de emissão de
opinião in abstracto fora das hipóteses previstas no art. 264 do RI/TCU, que trata do processo de
resposta à Consulta.
1.5.Já no que diz respeito ao item ‘c’, o Relator acolheu a proposta da instrução para realização
de diligências ao Cremesp, as quais objetivaram obter documentos e justificativas quanto aos
eventos promovidos em função da cerimônia de posse da diretoria do Conselho nos anos de
2015, 2016 e 2017.
1.6.Entre os anos de 2015 e 2017, o Conselho realizou dois pregões presenciais para contratação
dos serviços de planejamento, coordenação, organização, supervisão e execução da solenidade
de apresentação e posse da Diretoria. O contrato que suportou o evento de 2015 resultou do
Pregão 58/2014 (peça 17, p. 59-108), sendo que os eventos de 2016 e 2017 foram viabilizados
mediante contrato resultante do Pregão 8/2016 (peça 14). Os pregões previam, respectivamente,
‘entre 500 e 800 participantes’ (peça 17, p. 80) e ‘até 800 participantes’ (peça 14, p. 31).
1.7.Na instrução anterior, apurou-se que, nos eventos de 2015, 2016 e 2017, o Conselho teria
pagado à empresa contratada (a mesma em todos os três eventos), respectivamente, as montas de
R$ 141.618,20 (além de R$ 52.071,59 pagos pelo Grêmio dos Conselheiros e Delegados do
Cremesp – Grecodel para a empresa FGFJ Eventos Ltda.), R$ 263.000,00 e R$ 105.200,00 (já
que, de 2017, foram retidos R$ 157.800,00, discutidos judicialmente).
1.8.Atento à possibilidade de enquadramento do objeto das referidas contratações como
festividades, assim se manifestou o Departamento Jurídico do Cremesp, por ocasião do Pregão
8/2016 Parecer (peça 14, p. 64; grifo do Relator):
Significa dizer que ‘festa’ de posse não é o mesmo que ‘cerimônia’ de posse; enquanto a
primeira não guarda relação com as atividades institucionais do Conselho, a segunda está
intimamente relacionada, considerando que se trata de um ato solene em que se demonstram à
sociedade os novos membros dirigentes da entidade. Tal situação, portanto, não pode ter a pecha
de ‘comemoração’.
[...]
O GRECODEL é uma associação privada, que congrega e é mantida exclusivamente por
Conselheiros e Delegados e não está sujeita a nenhuma forma de fiscalização quanto as suas
contas, exceto por seus próprios associados.
Desta feita, não há qualquer óbice para que o GRECODEL arque com as despesas relativas às
festividades, podendo inclusive valer-se da presente Ata, caso entenda conveniente, ou
contratando diretamente com fornecedores posto que, como entidade privada, não se sujeita às
regras específicas de contratação indicadas para a Administração Pública.
1.9.Instado a justificar os pagamentos por ocasião desta representação, o Conselho asseverou,
quanto ao evento de 2015, que o Grecodel teria pagado o equivalente a R$ 52.071,59, ‘sem
qualquer despesa dos cofres públicos referente a festividades’ (peça 33, p. 5). Tal pagamento
pode ser comprovado por meio dos boletos à peça 30, p. 105-108.
1.10.Na instrução anterior, entendeu-se que essa afirmação não encontraria respaldo nos
documentos constantes dos autos, que apontariam para o montante de R$ 141.618,20
efetivamente pago pelo Cremesp, conforme comprovantes de autenticação bancária (peça 30, p.
74) e notas fiscais apresentadas (números 637, 643, 644, 645 e 646; peça 30, 79-90). Assim, a
unidade técnica concluiu que o custo total do evento de 2015 teria sido de R$ 193.689,79,
correspondendo a R$ 52.071,59 pagos pelo Grecodel à empresa FGFJ Eventos Ltda. e a
R$ 141.618,20 pagos pelo Cremesp à empresa Procópio Ferraz.
1.11.Já quanto aos eventos de 2016 e 2017, o Cremesp afirmou que os próprios Conselheiros
teriam se cotizado para promover reembolso aos cofres do Conselho da quantia estimada de
R$ 80.432,80 (peça 21, p. 4), de onde também não teria havido ‘festividades’ custeadas pelo
erário, segundo pugna o Regional.
1.12.A este respeito, cada ‘termo de repasse de verba’ acostado aos autos menciona que o
pagamento, equivalente a R$ 2.010,82 por Conselheiro, se trata de ressarcimento ‘referente aos
contratos administrativos oriundos do Processo Licitatório 45/2016’, isto é, oriundos do Pregão
8/2016 (peça 21, p. 5, 7, 9, 11 e outras).
1.13.Além deste ‘ressarcimento’, há notícia nos autos da contratação de outras empresas
custeadas pelo Grecodel também nos eventos de 2016 (pagamento de bebidas e de músicos, no
total de R$ 15.354,40) e de 2017 (bebidas, no total de R$ 8.174,56), conforme peça 16, p. 63.
1.14.Adicionalmente, o Conselho abriu a Sindicância 4/2017 (peça 25), que resultou na
responsabilização do Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho, chefe da Seção de Eventos, e do Sr.
Milton Lopes Salles, pregoeiro lotado junto à Seção de Licitações e Contratos à época dos fatos,
por permitirem a contratação de jantar e festividades, a despeito da impossibilidade de tal
contratação, resultando em pagamentos indevidos mediante emissão de notas de empenho
genéricas.
1.15.Diante deste cenário e, após a realização de duas diligências (peças 9 e 28), na terceira
instrução (peça 33), a então Secex-SP propôs a conversão dos presentes autos em tomada de
contas especial e a promoção de citações e de audiências de responsáveis do Conselho Regional.
1.16.Em sua essência, a unidade técnica concluiu pela existência de superfaturamento por preços
excessivos (eventos de 2016 e 2017) e por quantidades de convidados (eventos de 2015, 2016 e
2017), perfazendo a monta de R$ 224.722,51, em valores históricos (peça 33, p. 11, item 60).
1.17.Além disso, aquela unidade técnica constatou falhas existentes nos pregões presenciais que
resultaram nas contratações dos serviços relacionados aos três eventos, consistentes na ausência
de ‘adequada pesquisa de mercado e (...) referencial de preços para nortear o certame’ (ambos os
pregões – PP 58/2014 e 8/2016) e na ausência de preços unitários (pregão que resultou na
contratação dos eventos de 2016 e 2017 – PP 8/2016).
1.18.No que diz respeito ao superfaturamento por quantidades, a constatação, naquela instrução,
decorre do fato de a quantidade de convidados efetivamente presentes ter sido de 333, 444 e
440, respectivamente em 2015, 2016 e 2017, sendo que a contratação e o respectivo pagamento
supostamente tomaram por base a quantidade de 800 convidados.
1.19.A unidade técnica ponderou que o pagamento à empresa contratada deveria levar em
consideração o número de convidados efetivamente presentes – e não o total contratado – e que
se deveria tomar como parâmetros os valores contidos na proposta de preços da empresa para o
ano de 2015, de sorte que os valores de 2016 e 2017 se revelaram excessivos.
1.20.Para a apuração do valor paradigma, oriundo do Pregão 58/2014, a unidade técnica partiu
do seguinte cálculo: (i) obteve o valor constante da proposta da empresa contratada
(R$ 82.467,83; peça 17, p. 229) e somou com a parcela do evento custeada com recursos
privados do Grêmio dos Conselheiros e Delegados do Cremesp (Grecodel), aduzindo-se o
seguinte (peça 33, p. 6):
37.Assim, entende-se que o custo total do evento de 2015 deveria ser de R$ 134.539,42, para
800 convidados, valor resultante da soma da ‘festividade’ paga pelo Grecodel (R$ 52.071,59)
com os lotes 1 e 2 da Ata 65/2014 (R$ 82.467,83). Como compareceram ao evento 333
convidados, o custo unitário foi de R$ 404,02. Considerando-se o total de convidados previstos
(800), o custo unitário seria de R$ 168,17 ((R$ 52.071,59 + R$ 82.467,83)/800), valor que
engloba a locação do espaço, os serviços de bebida, comida, bem como os itens constantes da
proposta acostada à peça 17, p. 229-232, e que será utilizado por esta análise como referencial
de preço para os eventos de 2015, 2016 e 2017. (grifo do Relator)
1.21.Partindo destas premissas, obteve-se o valor unitário de R$ 168,17 por convidado, o que
resultou no seguinte cálculo de dano:
Evento Valor pago (R$) Valor que deveria ter sido Valor pago
pago (R$) indevidamente (R$)

2015 193.689,79 56.000,61 137.689,18
(R$ 168,17 x 333)
2016 263.000,00 74.667,48 188.332,52
(R$ 168,17 x 444)
2017 105.200,00 73.994,80 31.205,20
(R$ 168,17 x 440)
1.22. Todavia, segundo informado pelo Cremesp e apurado pela Secex-SP, nem toda esta
quantia foi custeada com recursos públicos. Em relação ao evento de 2016, do total pago pelo
Conselho, teria havido reembolso da quantia de R$ 80.432,80, cotizada pelos conselheiros da
Autarquia. Além disso, quanto ao evento de 2015, segundo a unidade técnica, dever-se-ia abater
a monta de R$ 52.071,59, paga pelo Grecodel, perfazendo-se débito total de R$ 276.794,10.
1.23.O Ministro-Relator divergiu parcialmente da mencionada análise, nos termos que se
seguem (peça 36, p. 3-5):
27. Apesar de haver fortes indícios de ocorrência de dano ao erário e de outras irregularidades
relacionadas aos procedimentos licitatórios, entendo que o cálculo realizado pela unidade não
merece prosperar.
28. À guisa do que havia sido salientado pelo Departamento Jurídico do Conselho (peça 14, p.
64) e nos termos da jurisprudência predominante desta Corte (a exemplo dos Acórdãos
7.498/2012-2ª Câmara 776/2016-Plenário), entendo que não se deve incluir no valor de
referência, para fins de apuração de sobrepreço, o pagamento por itens que caracterizem a
festividade.
29. Assim, não se deve incluir em tal parcela o valor de R$ 52.071,59 pago pela Grecodel à
empresa FGFJ Eventos Ltda., a título dos serviços de buffet, com coquetel e jantar.
30. Além disso, não se afigura razoável a utilização isolada da quantidade de convidados
efetivamente presentes nos referidos eventos para balizar o cálculo do superfaturamento. Há
uma série de custos que são incorridos pela empresa contratada com base na quantidade total de
convidados, em que se considera a quantidade efetivamente contratada. Há, de outro lado, outros
itens em que a quantidade de convidados presentes influi significativamente.
31. Por outro lado, chama a atenção o valor efetivamente pago em 2015 e o critério adotado no
referido edital de licitação.
32. Os valores constantes da proposta vencedora e da ARP, caso somados linearmente, perfazem
a monta de R$ 82.467,83, isto é, R$ 32.594,00 (média do lote 1 - opção de espaço) acrescidos de
R$ 49.873,83 (lote 2 – serviços, equipamentos e materiais).
33. Ressalto que a licitação em questão, do tipo menor preço (peça 17, p. 71), foi adjudicada
com base neste valor, qual seja, a soma dos valores unitários dos itens licitados – sem qualquer
referência às respectivas quantidades.
34. Não obstante, para vários itens da referida proposta (como sofás, água em copo, carpete,
palco e fundo de palco), há indicação apenas dos valores unitários, desprovidos das respectivas
quantidades.
35. Diante deste quadro, duas irregularidades graves saltam aos olhos.
36. Primeiramente, e ante a ausência de detalhamento dos montantes e quantidades efetivamente
pagos, remanesce sem justificativas o valor total pago no ano de 2015, o qual extrapolou, em
R$ 59.150,37 (= R$ 141.618,20 - R$32.594,00 - R$49.873,83), o valor da proposta. Associado a
tal descompasso destacam-se duas notas de empenho com descrição genérica, supostamente
referentes à locação de equipamentos e locação de bens móveis.
37. A este respeito, o Conselho limitou-se a afirmar que teria havido reembolso parcial no total
de R$ 52.071,59 (peça 30, p. 6), sem, contudo, considerar que (i) tais pagamentos foram
efetuados, na verdade, à empresa FGJF Eventos (peça 30, p. 105-106) e (ii) que a soma dos
pagamentos efetuados diretamente pela CREMESP à empresa Procópio Ferraz foi de
R$ 141.618,20 (peça 30, p. 74).
38. Considerando, portanto, de um lado, as evidências de realização da festividade e, de outro, a

ausência de explicação para o total pago à empresa referente ao ano de 2015, a meu ver restam
caracterizados os indícios de dano ao erário, sugestivos da conversão do presente em tomada de
contas especial.
39. Entretanto, no que diz respeito à quantificação do dano, faz-se mister que a unidade técnica
envide esforços adicionais, no sentido de estimar o valor que deveria ter sido pago à empresa
contratada.
40. Em segundo lugar, destaca-se a inadequação do critério utilizado no Pregão 58/2014, ainda
que se trate de licitação destinada a registro de preços. A soma dos valores unitários, sem
ponderação das quantidades, afigura-se absolutamente desarrazoada, dando margem a uma série
de irregularidades na execução contratual.
41. Quanto aos eventos de 2016 e 2017, a ausência de detalhamento do referido certame
licitatório, respectivos contratos e notas de empenho dificultam a aferição da essência precisa
dos pagamentos realizados.
42. Inobstante, também continua sem explicação o incremento do custo das cerimônias de 2016
e 2017, comparativamente ao custo da cerimônia de 2015 constante da proposta da empresa
contratada.
43. Nesse sentido, faz-se mister seja perquirido o dano decorrente dos pagamentos ocorridos
também nos anos de 2016 e 2017.
44. Para tanto, considero que o mesmo valor apurado nos termos do item 0 supra poderá nortear
a apuração do dano para os anos de 2016 e 2017.
45. Em outro giro, os sucessivos e significativos descompassos entre a quantidade de convidados
prevista (2015: entre 500 e 800 e 2016/2017: 800) – e que foi tomada por base para as
formações de preços – e de convidados presentes (respectivamente, 333, 444 e 440) também
merecem justificativas, inclusive para o evento de 2015.
46. Faz-se necessário avaliar a forma por meio da qual o Conselho chegou aos oitocentos
convidados (evento de 2015) e, mesmo ante o ‘baixo comparecimento’ em 2015, manteve-a para
os eventos de 2016 e 2017.
47. Nesta esteira, não se pode afastar o caráter protagonista que a quantidade de convidados
assume no valor contratado. Tal irregularidade pode caracterizar ato antieconômico e se soma
aos indícios de dano ao erário comentados acima.
48. Além disso, deve-se buscar esclarecimentos para a realização de Pregão Presencial, em
detrimento de Pregão Eletrônico, em desatenção ao disposto no art. 4º, caput, do Decreto
5.450/2005.
49. Por fim, acolho a análise instrutória quanto às irregularidades referentes à contratação sem
‘adequada pesquisa de mercado e (...) referencial de preços para nortear o certame’ (ambos os
pregões – PP 58/2014 e 8/2016) e sem detalhamento de preços unitários (pregão que resultou na
contratação dos eventos de 2016 e 2017 – PP 8/2016). No entanto, à luz do princípio da
concentração, considero que as respectivas audiências devem ser realizadas conjuntamente com
as demais medidas saneadoras.
1.24.Desse modo, o Ministro-Relator solicitou nova instrução, a fim de que, preliminarmente à
conversão em tomada de contas especial, fossem promovidas as seguintes medidas pela unidade
técnica:
a) em relação ao evento de 2015, envide esforços para refazer o cálculo do dano, à luz dos itens
29 a 39 supra e, se possível, avaliando-se com parâmetros de mercado;
b) em relação aos eventos de 2016 e 2017, apure o dano decorrente de preços excessivos e da
inadequação da quantidade de convidados contratada, considerando-se o patamar de preços
obtido no item anterior; e
c) identifique os responsáveis pela definição da modalidade licitatória, da quantidade de
convidados que figurou nos Pregões Presenciais 58/2014 e 8/2016 e pela definição do critério de
seleção do fornecedor no Pregão 58/2014, autorizando-se, desde logo, as diligências e inspeções
que se fizerem necessárias.

1.25.Na instrução anterior (peça 46), foi realizada uma análise preliminar acerca dos débitos
relativos aos eventos de 2015, 2016 e 2017, bem como dos responsáveis pelas irregularidades
passíveis de audiência. Ao final, e em conformidade com a determinação do relator, foram
propostas as seguintes diligências:
I) ao Cremesp, para que encaminhasse cópia dos seguintes documentos e/ou esclarecimentos:
a) número de convidados previsto por ocasião da realização dos certames (Pregões Presenciais
58/2014 e 8/2016), número de pessoas efetivamente convidadas e número de convidados que
confirmaram presença, relativamente aos eventos de posse da nova diretoria de 2015, 2016 e
2017;
b) documentos que sirvam de respaldo às informações prestadas em resposta ao item anterior; e
c) designação formal de interlocutor que conheça da matéria para dirimir eventuais dúvidas,
informando nome, função/cargo, e-mail e telefone de contato;
II) à empresa Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda., para que encaminhasse cópia dos
seguintes documentos e/ou esclarecimentos:
a) relação de pagamentos realizados, pela empresa Procópio Ferraz, para o evento de posse de
2015 da nova diretoria do Conselho Regional de Medicina de São Paulo (Cremesp),
identificando a natureza de cada despesa e os respectivos quantitativos, sempre que possível
relacionando com os itens presentes na Ata de Registro de Preços 65/2014, celebrada entre o
Cremesp e a referida empresa;
b) relação de pagamentos realizados, pela empresa Procópio Ferraz, para o evento de posse de
relacionando com os itens presentes nos itens 3.1.3 e 3.1.4 do Termo de Referência do Pregão
8/2016, que resultou no Contrato 25/2016 celebrado entre o Cremesp e a referida empresa;
c) relação de pagamentos realizados, pela empresa Procópio Ferraz, para o evento de posse de
relacionando com os itens presentes nos itens 3.1.3 e 3.1.4 do Termo de Referência do Pregão
8/2016 (peça 14, p. 31-34), que resultou no Contrato 25/2016 celebrado entre o Cremesp e a
referida empresa (peça 14, p. 212-218), tendo o mesmo sido aditivado duas vezes para a
celebração do referido evento;
d) documentos (recibos, notas fiscais, transferências bancárias) que sirvam de respaldo às
informações prestadas em resposta aos itens anteriores; e
e) designação formal de interlocutor que conheça da matéria para dirimir eventuais dúvidas,
informando nome, função/cargo, e-mail e telefone de contato.
1.26.Destaca-se, portanto, que a apuração dos débitos dependia, em sua essência, da
apresentação dos documentos por parte da empresa Procópio Ferraz Organização de Eventos
Ltda.
C. HISTÓRICO DE COMUNICAÇÕES
DESPACHO DO RELATOR Peça 36 17/4/2019
OFÍCIOS ENCAMINHADOS PELA SELOG
Diligência ao Cremesp Ofício 1.771/2019-TCU/Selog, de 23/7/2019 (peça 48)

Diligência à empresa
Ofício 1.772/2019-TCU/Selog, de 17/5/2018 (peça 49)
Procópio Ferraz
D. DOCUMENTOS APRESENTADOS EM RESPOSTA AOS OFÍCIOS ENCAMINHADOS
PELO CREMESP
Resposta aos questionamentos do Ofício 1.771/2019 (peça 53, p. 1-3)
Cópia do Processo 493/2014, relativo ao Pregão Presencial 58/2014 (peça 53, p. 6-437)
Cópia do Processo 45/2016, relativo ao Pregão Presencial 8/2016 (peça 53, p. 438-1045)
Listas de convidados e de presenças – 2015 a 2017 (peça 3, p. 1046-1129)
PELA EMPRESA PROCÓPIO FERRAZ
Resposta à diligência (peça 52, p. 1-2): ‘estando já sub judice a matéria, reservamo-nos o direito
de apresentar as provas que forem necessárias naquele processo, que certamente culminará pela
procedência da ação, com o consequente pagamento do valor devido pelo Cremesp’.
E. EXAME TÉCNICO
2. Segue análise referente ao cumprimento das medidas determinadas à unidade técnica
constantes do item 50 do Despacho do Ministro-Relator, datado de 9/5/2019.
3. Item 50.a do Despacho do Ministro-Relator: em relação ao evento de 2015, envide esforços
para refazer o cálculo do dano, à luz dos itens 29 a 39 supra e, se possível, avaliando-se com
parâmetros de mercado (peça 36, p. 5; os mencionados itens 29 a 39 estão transcritos no item
1.23 desta instrução)
Sumário da análise anterior:
3.1. Segue trecho da instrução de 13/12/2018, a respeito da contratação de serviços não
permitidos (peça 26, p. 8; grifo nosso):
40.Entende-se que a responsabilização dos funcionários do CREMESP no que se refere às
irregularidades apontadas nos processos relacionados aos eventos de posse da diretoria da
autarquia nos anos de 2015, 2016 e 2017, principalmente a contratação de serviços não
permitidos (jantar e festividades) e a emissão de notas de empenho genéricas, sem a adequada
discriminação dos serviços pagos, mostra-se adequada e possui relevante cunho pedagógico,
suficiente para inibir futuras ocorrências similares.
3.2. Conforme exposto no item 1.10 desta instrução, os documentos constantes dos autos
apontariam para o montante de R$ 141.618,20 efetivamente pago pelo Cremesp à empresa
Procópio Ferraz, relativamente ao evento de posse de 2015 (comprovantes de autenticação
bancária na peça 30, p. 74; e notas fiscais 637, 643, 644, 645 e 646 na peça 30, p. 79-90).
3.2.1. Segue tabela com o somatório das referidas notas fiscais:

NF Descrição Valor (R$)
637 Saldo de locação do espaço ‘Leopolldo Itaim’ para a realização 25.788,00
(peça de Posse da Nova Diretoria do Cremesp - Projeto 15010 -
30, p. Processo 014/15 SLC - Empenho 166/2015.
81)
643 Serviços de terceiros (mestre de cerimonial, equipe de 13.114,00
(peça cerimonial, roteirista, assistente, auxiliar de serviços gerais) para
30, p. realização do evento de Posse da Nova Diretoria do Cremesp -
83) Projeto 15010 - Eventos institucionais. Nota de Empenho 258 -
Proc. 087/15 SLC.
644 Serviços de terceiros (Operador de equipamento audiovisual, 24.510,00
(peça operador de equipamento de informática, técnico em iluminação,
30, p. equipe de filmagem, edição de filme, gravação de áudio e
85) sistema de sonorização) para realização do evento de Posse da
Nova Diretoria do Cremesp - Projeto 15010 - Eventos
institucionais. Nota de Empenho 260 - Proc. 087/15 SLC.
645 Organização de evento, com locação de equipamentos para 48.422,00
(peça realização do evento de Posse da Nova Diretoria do Cremesp -
30, p. Projeto 15010 - Eventos institucionais. Nota de Empenho 261 -
87) Proc. 087/15 SLC.
646 Organização de evento, com locação de bens móveis para 29.784,20
(peça realização do evento de Posse da Nova Diretoria do Cremesp -
30, p. Projeto 15010 - Eventos institucionais. Nota de Empenho 262 -
89) Proc. 087/15 SLC.

TOTAL: 141.618,10
3.2.2. Note-se que a descrição da nota fiscal 637 (peça 30, p. 81), no valor de R$ 25.788,00, faz
referência a saldo de locação do espaço Leopolldo Itaim, apontando para o fato de já haver sido
paga uma parcela inicial referente a essa locação. De fato, a Ata de Registro de Preços 65/2014
estabelece que o valor de locação para o espaço Leopolldo Itaim (‘Opção de Espaço 2’, em peça
18, p. 119) era de R$ 42.980,00 (‘Espaço 2 valor da diária’, em peça 18, p. 120), indicando que
já teria sido transferido o valor de R$ 17.192,00 (= R$ 42.980,00 - R$ 25.788,00),
correspondendo a 40% do valor total da locação, de R$ 42.980,00.
3.2.3. Verificou-se que, apesar de a nota de empenho 627, de 25/9/2014, no valor de
R$ 26.075,00, ter como descrição ‘locação de espaço para realização de eventos -
HOMENAGEM AOS MÉDICOS 50 ANOS, Centro de Convenções Rebouças’ (peça 18, p.
126), trata-se, de fato, da primeira parcela (correspondendo a 40% do valor total) de dois
eventos, conforme se constata em e-mails de 24 e 25/9/2014 (peça 18, p. 128), a saber: Espaço 1
(Centro de Convenção Rebouças), para ‘Homenagem aos Médicos 50 Anos’, e Espaço 2
(Leopolldo Itaim), para ‘Posse da Nova Diretoria’.
3.2.4. Desse modo, somando-se o valor já apurado de R$ 141.618,10 (item 3.7.1 desta instrução)
com o pagamento referente à primeira parcela da locação do espaço Leopolldo Itaim, no
montante de R$ 17.192,00 (itens 3.7.2 e 3.7.3 desta instrução), constatamos que a empresa
Procópio Ferraz recebeu do Cremesp, em razão do evento de posse de 2015, a quantia de
R$ 158.810,20.
3.3. A Ata de Registro de Preços (ARP) foi utilizada para o evento referente à posse de 2015
(peça 18, p. 119-124; termo de referência em peça 17, p. 77-84). Consta dos autos que os
serviços de buffet, com coquetel e jantar, no valor de R$ 52.071,59, teriam sido pagos pela
Grecodel à empresa FGFJ Eventos Ltda. (item 1.9 desta instrução).
3.4.Pela linha de raciocínio presente na segunda instrução (item 30 da peça 33), a apuração do
montante que poderia ser pago à empresa contratada seria obtida somando-se os valores,
constantes na Ata de Registro de Preços (ARP), dos lotes 1 e 2 (peça 18, p. 119-124). Assim,
tendo em vista que, no evento de posse de 2015, utilizou-se o espaço Leopolldo Itaim, o valor
efetivo do lote 1 foi de R$ 42.980,00 (peça 18, p. 119-120). Somando-se ao valor de
R$ 49.873,83 do lote 2 (peça 18, p. 122), obtém-se um total de R$ 92.853,83. Desse modo,
remanesceria sem justificativas o montante de R$ 65.956,37 (R$ 158.810,20 - R$ 92.853,83).
3.5. Uma característica dos gastos realizados pelo Cremesp, relativamente aos eventos de posse
da nova diretoria de 2015, 2016 e 2017, é a baixa transparência a respeito da execução da
despesa, caracterizada, por exemplo, pela ausência de quantitativos nos editais de licitação e
pela emissão de notas de empenho com descrições sucintas e genéricas. Por esse motivo, foi
proposta e realizada a diligência à empresa contratada, Procópio Ferraz Organização de Eventos
Ltda.
Análise:
3.6.Inicialmente, cabe fazer uma consideração sobre o contido no item 3.4 supra. A análise
anterior considerou não haver superfaturamento no valor da locação do espaço físico (itens 3.10
a 3.12 da instrução anterior; peça 43), bem como que estaria justificada a soma do valor efetivo
do espaço (R$ 42.980,00) com os itens do lote 2 (R$ 49.873,83). Ocorre que esses itens do lote 2
referem-se a valores unitários, para os quais devem ser avaliados os quantitativos efetivamente
fornecidos, bem como se todos os itens foram fornecidos.
3.7.Conforme já consignado, a empresa contratada recusou-se a fornecer os elementos que
auxiliariam na apuração dos valores devidos (peça 52, p. 2). Os documentos relativos ao
Processo 493/2014 (peça 53, p. 6-437), no qual se realizou o Pregão Presencial 58/2014, e que
originou o contrato utilizado para a cerimônia de 2015, não permitem fazer tal avaliação. A Ata
de Registro de Preços 65/2014 (peça 53, p. 421-423) apenas indica os valores unitários de cada
item de serviço/material/equipamento.
3.8.Deve-se ressaltar que, numa ata de registro de preços para realização de eventos, há uma
lista de diversos itens que podem ser fornecidos, não havendo como garantir que todos foram
efetivamente fornecidos pelo simples fato de constarem na ata.
3.9.Assim sendo, os únicos elementos constantes nos autos são as notas fiscais acostadas à peça
30, mencionadas na tabela do item 3.2.1, sendo que apenas as notas fiscais 643 (peça 30, p. 83) e
644 (peça 30, p. 85) detalham alguns dos itens efetivamente utilizados. Nesses casos, será
considerada uma unidade de cada item, conforme relação abaixo e considerando os valores
constantes na respectiva ata (peça 53, p. 412-414):
a) nota fiscal 643: mestre de cerimônia (R$ 3.980,00), equipe de cerimonial (R$ 5.794,00),
roteirista (R$ 510,00, assistente de serviços gerais (R$ 362,00), que totalizam o montante de R$
10.646,00;
b) nota fiscal 644: operador de equipamento audiovisual (R$ 362,00), operador de equipamento
de informática (R$ 362,00), técnico em iluminação (R$ 362,00), equipe de filmagem
(R$ 12.300,00), edição de filme (R$ 6.400,00), gravação de áudio (R$ 1.150,00), sistema de
sonorização (R$ 1.274,00), totalizando R$ 22.210,00;
c) desse modo, somados os valores das notas fiscais 643 e 644 tidos como comprovados, chega-
se ao montante de R$ 32.856,00.
3.10.Assim, para o evento da posse da diretoria em 2015, os itens para os quais há uma
comprovação razoável dos valores pagos importa em R$ 75.836,00, que representa a soma dos
montantes apurados no item anterior (R$ 32.856,00) com o valor relativo à locação do espaço
físico (R$ 42.890,00). Considerando o valor total pago pelo evento (R$ 158.810,20), permanece
o débito pela diferença, no montante de R$ 82.974,20.
3.11.No tocante à data do débito, será considerada a data do pagamento indicada no
comprovante de autenticação bancária à peça 30, p. 74. Ademais, o valor da nota fiscal 637,
relativa ao saldo de pagamento do espaço físico, bem como o relativo ao adiantamento (cuja
nota fiscal não foi disponibilizada) não serão considerados, uma vez que essa parte da despesa
foi considerada regular. Quanto às notas fiscais 643 e 644, o débito será calculado pela diferença
entre o valor total da nota e o valor considerado justificado.
3.12.Assim, deve ser realizada a citação solidária, por superfaturamento relativamente ao evento
de posse de 2015 da nova diretoria da Cremesp, do Sr. João Ladislau Rosa (CPF 003.818.168-
18), presidente do Cremesp à época dos fatos, do Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF
213.181.118-70), chefe da seção de eventos do Cremesp à época dos fatos, e da empresa
contratada Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda. (CNPJ: 00.705.180/0001-07), para os
seguintes débitos:
NF Data de Valor da Valor justificado Débito (R$)
pagamento nota (R$) (R$)
643 (peça 30, p. 83) 2/3/2015 13.114,00 10.646,00 2.468,00
644 (peça 30, p. 85) 2/3/2015 24.510,00 22.210,00 2.300,00
645 (peça 30, p. 87) 2/3/2015 48.422,00 - 48.422,00
646 (peça 30, p. 89) 2/3/2015 29.784,20 - 29.784,20
4. Item 50.b do Despacho do Ministro-Relator: em relação aos eventos de 2016 e 2017, apure o
dano decorrente de preços excessivos e da inadequação da quantidade de convidados contratada,
considerando-se o patamar de preços obtido no item anterior (peça 36, p. 5; o mencionado item
anterior constitui o item 3 desta instrução).
Sumário da análise anterior:
4.1. No tocante aos eventos de posse de 2016 e 2017, identificou-se que, apesar de o edital do
Pregão Presencial 8/2016 (peça 14, p. 31-34) não prever coquetel e jantar, a proposta da empresa
vencedora (peça 14, p. 206-210) incorporava esses itens (peça 14, p. 209).
4.2O evento de posse de 2016 ocorreu no Buffet Torres, em 29/4/2016 (peça 14, p. 208, peça 16,
p. 5); e o de 2017 no Salão Térreo da Mansão França, em 21/7/2017 (peça 15, p. 5; peça 16, p.
6).
4.3. Nos eventos de posse de 2015, 2016 e 2017 havia, respectivamente, 333, 444 e 440
convidados presentes (item 56 da peça 33), apontando para a contratação de serviços para um
número superestimado de oitocentos convidados.
4.4. Em manifestação (peça 16, p. 153-162) dirigida à Comissão Permanente de Licitação (CPL)
do Cremesp, em 20/12/2017, a empresa Procópio Ferraz – Organização de Eventos Ltda.
afirmou que (peça 16, p. 162):
Nunca houve menção ao número de participantes nos editais, nem correlação entre o lance
vencedor e o valor individual por convidado. Tratava-se de um pacote: o licitante recebia a
quantia do lance vencedor (repita-se, que foi o de menor preço) e arcava com todas as despesas e
riscos inerentes ao serviço que iria prestar.
4.5. Os gastos do Cremesp relativamente ao evento de posse de 2016 totalizam R$ 263.000,00
(peça 30, p. 75, 91 e 93). No tocante ao evento de posse de 2017, o Cremesp pagou à contratada
o montante de R$ 105.200,00 (peça 30, p. 76 e 95). Por esse motivo, foi proposta e realizada a
diligência à empresa contratada, Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda.
Análise:
4.6.Cabe ressaltar, inicialmente, que, no âmbito do evento da posse da diretoria de 2015
(utilizando-se a ata anterior), há manifestação do chefe de Licitações e Contratos, Sr. Maurício
Albarelli Seoud (peça 53, p. 398-400), datada de 10/11/2014, isto é, previamente à realização do
evento, no sentido de que somente haveria possibilidade de se valer da mesma ata [já utilizada
em 2014] para realização de novo evento, o da posse da nova diretoria de 2015, considerando
itens que não tivessem sido utilizados, excluindo-se os já utilizados, conforme jurisprudência à
época dos fatos, a exemplo do Acórdão 113/2012-TCU-Plenário.
4.7.O departamento jurídico, ao final do despacho, manifestou-se de acordo com a posição do
Sr. Maurício, uma vez que, como base no art. 12, § 1º, do Decreto 7.892/2013, a utilização da
ata estava limitada a seus respectivos quantitativos, sendo vedado qualquer acréscimo.
4.8.Após pedido da chefia da Seção de Eventos, no sentido de que não havia previsão de
quantitativos específicos para cada item, e que esses haviam sido licitados pelo preço unitário de
cada serviço/equipamento/material, o departamento jurídico manifestou-se novamente,
entendendo, dessa vez, que não haveria limitação de quantitativos e concluindo pela
possibilidade de utilizar os itens novamente. No entanto, consignou expressamente a ‘absoluta
necessidade de os responsáveis e interessados pela ata de registro de preços atentarem-se para
que a próxima contratação venha acompanhada dos quantitativos estimados de utilização
durante a vigência da ata’.
4.9.Conforme verificado no termo de referência do Pregão Presencial 8/2016 (peça 53, p. 469-
472), a contratação foi realizada por um valor único, não havendo qualquer discriminação pelo
valor de cada serviço ou item adicional (o que será objeto de audiência dos responsáveis - ver
item 5.1.3 desta instrução). Tal situação deriva do disposto no item 3.1.4 do termo de referência
(peça 53, p. 470), o qual elencou os ‘serviços que deverão estar incluídos no espaço e em
quantidade suficiente para atender ao número estimado de pessoas’.
4.10.Assim, o chefe da Seção de Eventos, responsável pela elaboração do termo de referência,
adotou modelo de contratação ainda mais deficiente que o anterior, oriundo do Pregão
Presencial 45/2014 (que não previu os quantitativos a serem fornecidos), uma vez que deixou de
identificar os custos unitários de cada item de serviço/material/equipamento.
4.11.Deve-se considerar, ainda, que apesar de o espaço locado ter capacidade para até 800
convidados, não é possível calcular o débito com base na quantidade de pessoas efetivamente
convidadas, ou que efetivamente compareceram. A contratada, no entanto, como previsto no
item 3.1.4.e do termo de referência, deveria fornecer os convites para 800 pessoas (peça 53, p.
469-470). Uma vez que foram efetivamente convidadas menos pessoas do que a capacidade total
(peça 53, p. 2), a empresa contratada sabia de antemão o número máximo de presentes,
considerando que não era possível entrar sem convite na cerimônia.
4.12.Assim, apesar de a resposta do Cremesp (peça 53, p. 2), indicar o total de convidados e de
pessoas que confirmaram presença, não é possível depurar o débito a partir do excedente
(subtraindo-se de 800 o número efetivo de convidados). Isso porque, em princípio, pela
jurisprudência deste Tribunal, toda a despesa com o serviço de buffet é irregular, como bem
apontado no Parecer Jurídico 27/2016 – DEJ (peça 53, p. 492-503), uma vez que a festividade
realizada não constitui o objetivo do Cremesp, quer seja, exercício da fiscalização profissional,
conforme apontado no Acórdão 909/2008-TCU-2ª Câmara (rel. Min. Aroldo Cedraz).
4.13.Desse modo, em princípio, para a quantidade real de convidados, a empresa contratada não
poderia ser responsabilizada, uma vez que foi contratada para prestar o serviço e assim o fez.
Para a quantidade excedente (diferença entre os 800 convidados do contrato e o número real de
convidados), o débito permanece solidário, uma vez que, até mesmo em razão do ocorrido em
2015, a empresa Procópio Ferraz Organização de Eventos sabia que não compareceriam 800
pessoas ao evento, bem como pelo fato de ter providenciado o convite para os convidados
efetivos, o que era um dos itens componentes do objeto do certame (item 3.1.4.e do termo de
referência – convite para 800 pessoas; peça 53, p. 470), caracterizando a ocorrência de
enriquecimento sem causa (art. 884 do Código Civil).
4.14.Ademais, deve-se considerar a negativa da empresa contratada (peça 52, p. 2) em fornecer
os documentos que ajudassem a calcular, da forma mais aproximada possível, o débito relativo
às cerimônias de posse de 2016 e 2017. A ausência de apresentação de elementos pela empresa
enseja o entendimento de que não foi esclarecido o débito imputado, prosseguindo-se
regularmente o processo. Assim, à guisa de elementos concretos, não há como fazer previamente
essa separação, cabendo fazer a citação pelo valor total dos valores pagos pelo Cremesp e
avaliar o débito efetivo de cada responsável com base nos documentos apresentados em sede de
alegações de defesa.
4.15.Desse modo, ante a situação posta, não resta alternativa senão a citação dos responsáveis
pelo valor integral gasto com os eventos de 2016 e 2017, descontando-se, para esse último, os
valores ressarcidos pelos conselheiros ao final de 2017.
4.16.Para os eventos de 2016 e 2017, houve o ressarcimento, por parte dos conselheiros, no
valor de R$ 80.432,80. Em que pese a informação da instrução anterior, transcrita no item 1.22
dessa instrução, de que o crédito se refere ao evento de 2016, não há documento que indique
exatamente a qual evento se refere. A resposta do Cremesp à peça 30, p.4 indica que o
ressarcimento se refere a ambos os eventos (2016 e 2017). Ademais, o item 10 da ata da sessão
plenária do Cremesp em 10/10/2017 (peça 58, p. 2), mencionada nos comprovantes de
ressarcimento, não traz qualquer esclarecimento. Desse modo, será considerado que a metade do
crédito (R$ 40.216,40) se refere ao evento de 2016 e a outra metade ao evento de 2017.
4.17.Destaca-se que o crédito relativo aos reembolsos efetuados pelos conselheiros ao final de
2017 (peças 21 a 24), conforme tabela constante à peça 22, p. 1, indica o recolhimento total de
R$ 80.432,80. Considerando que há várias datas de depósito entre os dias 7/11/2017 e
22/12/2017, mas que a grande maioria dos depósitos se concretizou no período de 7/11/2017 a
14/11/2017 (31 dos 40 recolhimentos), entende-se adequado e razoável, por simplificação
processual, considerar o valor total do crédito com data de 7/11/2017 (data do primeiro
recolhimento), o que opera em benefício de todos os responsáveis citados, por se tratar de um
crédito.
4.18.Com relação aos responsáveis, o despacho do pregoeiro deixa evidente que este sabia da
irregularidade cometida, que futuramente daria origem ao débito, pelo fato de ter tido ciência do
conteúdo do parecer jurídico (peça 53, p. 503), razão pela qual cabe incluí-lo na citação solidária
a ser realizada, para os débitos de 2016 e 2017.
Débito de 2016:
4.19.No que concerne ao débito do evento realizado em 2016, verifica-se que as despesas
totalizam R$ 263.000,00 (peça 30, p. 75, 91 e 93), conforme tabela a seguir, considerando a data
de pagamento indicada no comprovante de autenticação bancária (peça 30, p. 75):
NF Data de Valor da nota Valor justificado Débito (R$)
pagamento (R$) (R$)

714 (peça 30, p. 13/4/2016 105.200,00 - 105.200,00
91)
724 (peça 30, p. 18/5/2016 157.800,00 - 157.800,00
93)
4.20.Assim, considerando o crédito, a dívida para esse evento de 2016 fica composta do seguinte
modo:
Documentos Data Valor (R$) Débito (R$) Crédito
(R$)
714 (peça 30, p. 91) 13/4/2016 105.200,00 105.200,00 -
724 (peça 30, p. 93) 18/5/2016 157.800,00 157.800,00
Ressarcimentos 7/11/2017 40.216,40 - 40.216,40
efetuados pelos
conselheiros (peças 21
a 24; relação à peça
22, p. 1) – metade do
valor
4.21.Desse modo, deve ser promovida a citação solidária, por superfaturamento relativamente ao
evento de posse de 2016 da nova diretoria da Cremesp, do Sr. Bráulio Luna Filho (CPF
110.062.185-72), presidente do Cremesp à época dos fatos, do Sr. Flávio dos Santos Alcatrão
Filho (CPF 213.181.118-70), chefe da Seção de Eventos do Cremesp à época dos fatos, do Sr.
Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro do certame, e da empresa contratada
Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda. (CNPJ: 00.705.180/0001-07).
Débito de 2017:
4.22.No que concerne ao débito do evento realizado em 2017, verifica-se que a despesa totalizou
R$ 105.200,00 (peça 30, p. 76 e 95), conforme tabela a seguir, considerando a data de
pagamento indicada no comprovante de autenticação bancária (peça 30, p. 76):
NF Data de Valor da nota Valor justificado Débito (R$)
pagamento (R$) (R$)
789 (peça 30, p. 95) 28/6/2017 105.200,00 - 105.200,00
4.23.Assim, considerando o crédito, a dívida para esse evento de 2017 fica composta do seguinte
modo:
Documentos Data Valor (R$) Débito (R$) Crédito

(R$)
789 (peça 30, p. 95) 28/6/2017 105.200,00 105.200,00 -
Ressarcimentos 7/11/2017 40.216,40 - 40.216,40
efetuados pelos
conselheiros (peças 21 a
24; relação à peça 22, p.
1) – metade do valor
4.24.Assim, deve ser promovida a citação solidária, por superfaturamento relativamente ao
evento de posse de 2017 da nova diretoria da Cremesp, do Sr. Mauro Gomes Aranha de Lima
(CPF 056.406.728-89), presidente do Cremesp à época dos fatos, do Sr. Flávio dos Santos
Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70), chefe da Seção de Eventos do Cremesp à época dos fatos,
do Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro do certame, e da empresa
contratada Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda. (CNPJ: 00.705.180/0001-07).
5. Item 50.c do Despacho do Ministro-Relator: identifique os responsáveis pela definição da
modalidade licitatória, da quantidade de convidados que figurou nos Pregões Presenciais
58/2014 e 8/2016 e pela definição do critério de seleção do fornecedor no Pregão Presencial
58/2014 (peça 36, p. 5).

5.1.Conforme relatado no item 5.6 da instrução anterior (peça 46), em razão da realização de
novas diligências, as audiências apuradas e detalhadas ao longo dos itens 5.1 a 5.3 daquela
instrução ficaram para esta etapa processual. Assim, cabe apenas resumir as irregularidades
apuradas na instrução anterior, com a indicação de seus responsáveis, efetuando os ajustes que
se fazem necessários.
nortear o Pregão Presencial 58/2014, o que vai de encontro com os artigos 3º e 15, § 1º, da Lei
8.666/93 e com o entendimento desta Corte (Acórdãos 1.793/2011-TCU-Plenário, rel. Min.
Valmir Campelo, e 1.548/2018-TCU-Plenário, rel. Min. Augusto Nardes) (item 5.1.1 da
instrução anterior)
5.1.1.2.Com relação a essa irregularidade, não há indícios de que o Sr. João Ladislau Rosa (CPF
003.818.168-18), presidente do Cremesp à época dos fatos, tenha praticado ato que ensejasse sua
responsabilização. Assim, cabe promover a audiência do Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho
(CPF 213.181.118-70) que, nas funções de gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos,
foi responsável pela elaboração do termo de referência do Pregão Presencial 58/2014.
5.1.2.Irregularidade: ausência de uma adequada pesquisa de mercado e de um referencial de
preços para nortear o Pregão Presencial 8/2016, o que vai de encontro com os artigos 3º e 15, §
1º, da Lei 8.666/93 e com o entendimento desta Corte (Acórdãos 1.793/2011-TCU-Plenário, rel.
Min. Valmir Campelo, e 1.548/2018-TCU-Plenário, rel. Min. Augusto Nardes) (item 5.1.2 da
instrução anterior)
5.1.2.2.Com relação a essa irregularidade, não há indícios de que o Sr. Bráulio Luna Filho (CPF
foi responsável pela elaboração do termo de referência do Pregão Presencial 8/2016.
5.1.3.Irregularidade: ausência, no termo de referência do edital de Pregão Presencial 8/2016, dos
preços unitários dos itens que compõem o objeto da contratação, o que vai de encontro com o
art. 3º da Lei 8.666/93 e com o entendimento desta Corte (Acórdãos 1.793/2011-TCU-Plenário,
rel. Min. Valmir Campelo, e 1.548/2018-TCU-Plenário, rel. Min. Augusto Nardes) (item 5.1.3
da instrução anterior)
5.1.3.1.Na instrução anterior, considerou-se insubsistente a irregularidade em tela, não devendo
ser objeto de audiência, tendo em vista que os certames em tela são regidos pela Lei
10.520/2002, que não exige a divulgação obrigatória dos preços de referência no edital.
5.1.3.2.Na verdade, entende-se que talvez tenha havido falta de clareza nas instruções anteriores.
A falha, em verdade, refere-se à contratação do objeto em item único (a locação do espaço
físico), com uma grande variedade de itens embutidos na locação, sem qualquer especificação de
quantidades e de cotação de preços unitários, impossibilitando, durante a execução do contrato,
a verificação da adequação dos valores pagos em relação aos serviços prestados, ou seja,
gerando um contrato único, de risco.
5.1.3.3.Nesse sentido, assim dispõe a Súmula 247 deste Tribunal:
É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das
licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível,
desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo
em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de
capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo
com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a
essa divisibilidade.
5.1.3.4.No Pregão Presencial 58/2014, foram previstos dois lotes, sendo um para os espaços
físicos e outro para os demais itens, em que pese não terem sido estipulados os quantitativos
estimados de cada item, podendo ter levado a jogo de planilhas. Em que pese a impossibilidade
de adjudicação item a item, o objeto do Pregão Presencial 8/2016 poderia ter sido agrupado em
lotes, como ocorreu no Pregão Presencial 58/2014, cuja falha foi não ter estipulado os
quantitativos de cada item, mormente no lote 2. No caso do Pregão Presencial 8/2016, o objeto
era a locação do espaço, com os serviços associados a ela, mas sem apresentação de preços para
cada item.
5.1.3.5.O art. 15, § 7º, inc. II, da Lei 8.666/1993, estabelece que ‘nas compras deverão ser
observadas, a definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas em função do
consumo e utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível, mediante
adequadas técnicas quantitativas de estimação’.
5.1.3.6.Assim, deve ser chamado em audiência o Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF
213.181.118-70) que, nas funções de gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos,
subscreveu o termo de referência do Pregão Presencial 8/2016 (peça 53, p. 469-472), prevendo a
adjudicação do objeto do certame por preço global, e não por lotes/itens, sem que houvesse
especificação do preço da estimativa de quantidade para cada um dos itens licitados,
caracterizando ofensa ao art. 15, § 7º, inc. II, da Lei 8.666/1993 e à Sumula 247 deste Tribunal.
5.1.4. Irregularidade: realização do Pregão Presencial 58/2014 em sua modalidade presencial,
em detrimento da modalidade eletrônica, sem a devida justificativa, em afronta ao art. 4º, caput,
e § 1º, do Decreto 5.450/2005 (item 5.3.1 da instrução anterior)
5.1.4.1.Audiência dos seguintes responsáveis:
a) Sr. João Ladislau Rosa (CPF 003.818.168-18), presidente do Cremesp à época dos fatos, que
autorizou a abertura do pregão presencial (peça 17, p. 58);
b) Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70) que, nas funções de gestor do
contrato e de chefe da Seção de Eventos, foi responsável pelo termo de referência do Pregão
58/2014 e subscreveu a Ata de Registro de Preços 58/2014 (peça 18, p. 119-124); e
c) Sra. Claudia Tejeda Costa (CPF 272.704.708-80), integrante do departamento jurídico do
Cremesp, por não ter apontado essa irregularidade na análise jurídica da minuta do edital,
realizada por meio do Parecer Jurídico 212/2014 – DEJ (peça 17, p. 110-113).
detrimento da modalidade eletrônica, sem a devida justificativa, em afronta ao art. 4º, caput, e §
1º, do Decreto 5.450/2005 (item 5.3.2 da instrução anterior)
a) Sr. Bráulio Luna Filho (CPF 110.062.185-72), presidente do Cremesp à época dos fatos;
contrato e de chefe da Seção de Eventos, subscreveu o termo de referência do edital do Pregão
8/2016; e
c) Sr. Osvaldo Pires Garcia Simonelli (CPF 250.851.278-89), integrante do departamento
jurídico do Cremesp, em razão de não ter apontado essa irregularidade quando da análise
jurídica da minuta do edital, realizada por meio do o Parecer Jurídico 27/2016 – DEJ (peça 14,
p. 54-65).
5.1.6. Irregularidade: ausência, no termo de referência do edital de Pregão Presencial 58/2014,
dos quantitativos referentes ao lote 2, nos termos do Acórdão 1.720/2010-TCU-2ª Câmara
(Ministro André Luís de Carvalho) (item 5.3.3 da instrução anterior)
5.1.6.1.Com relação a essa irregularidade, não há indícios de que o Sr. João Ladislau Rosa (CPF
foi responsável pelo termo de referência do Pregão Presencial 58/2014.
5.1.7. Irregularidade: realização do Pregão Presencial 58/2014 para contratação de serviços para
um número superestimado de convidados (item 5.3.4 da instrução anterior)
a) Sr. João Ladislau Rosa (CPF 003.818.168-18), presidente do Cremesp à época dos fatos, que
homologou o certame (peça 18, p. 118) e, ainda, subscreveu a Ata de Registro de Preços
58/2014 (peça 18, p. 119-124); e
contrato e de chefe da Seção de Eventos, foi responsável pelo termo de referência do Pregão
58/2014 e subscreveu a Ata de Registro de Preços 58/2014 (peça 18, p. 119-124).
5.1.8 Irregularidade: realização do Pregão Presencial 8/2016 para contratação de serviços para
um número superestimado de convidados (item 5.3.5 da instrução anterior)
a) Sr. Bráulio Luna Filho (CPF 110.062.185-72), presidente do Cremesp à época dos fatos, que
homologou o certame (peça 14, p. 202 e 211) e, ainda, subscreveu o Contrato 25/2016 (peça 14,
p. 212-218); e
contrato e de chefe da Seção de Eventos, subscreveu o termo de referência do edital do Pregão
8/2016.
6. Outras irregularidades constatadas nesta fase da instrução
6.1.Da análise dos documentos do Pregão Presencial 8/2016 foram identificadas algumas
irregularidades, as quais serão tratadas a seguir.
6.2.Irregularidade: contratação dissimulada, no âmbito do Pregão Presencial 8/2016, de
requintado serviço de buffet, contrariando a orientação para realização de festividades, o que foi
apontado no parecer jurídico que analisou a contratação e fica evidente durante a condução do
certame e execução do contrato dele decorrente, e contraria a jurisprudência do Tribunal, a
exemplo do Acórdão 744/2011-TCU-2ª Câmara (rel. Min. Augusto Sherman), Acórdão
603/2017-TCU-Plenário (rel. Min. Augusto Sherman) e Acórdão 909/2008-TCU-2ª Câmara (rel.
Min. Aroldo Cedraz)
6.2.1.Esta constatação decorreu da leitura do recurso interposto pela licitante Redxcorp
Audiovisual, Produção e Locação Eireli (peça 53, p. 612-623):
O pregoeiro então considerou que nosso projeto executivo, que de acordo com o edital deveria
ter no máximo 30 linhas, estava vago, principalmente no que tange ao cardápio do evento.
A comissão, através do Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho, perguntou se dispúnhamos do
cardápio.
Informamos que não só dispúnhamos in loco, do cardápio, bem como do projeto detalhado da
cerimônia, e que poderia entrega-lo de pronto, para apreciação da comissão.
O pregoeiro da sessão então, preferiu não diligenciar esse material, ainda que lhe fosse facultado
esse direito, e resolveu desclassificar nossa proposta alegando que o projeto executivo estava
incompleto, pois não apresentava cardápio detalhado.
Notificamos novamente a comissão que dispúnhamos do cardápio completo, que tem 52 linhas
(somente no cardápio) em mãos, Dissemos que não é possível descrever um projeto executivo
para evento complexo em 30 linhas, por isso apresentamos uma síntese do que seria realizado e
tínhamos o projeto completo para apreciação.
6.2.2.Nas instruções anteriores, constou a informação de que o serviço de buffet não estava
incluído no edital. Mas diante de tais informações prestadas pela Redxcorp e pelo fato de que os
preços orçados foram similares ao valor estimado, conclui-se que o serviço de buffet estava
incluído no edital/anexos, ao que se constataram os seguintes indicativos da contratação do
referido item:
3.1.3 – Especificação do espaço a ser locado: auditório com capacidade para até 800 pessoas,
[...], cdlom espaço disponível para atender aos serviços de buffet/jantar, [...]. (adaptado da
tabela; peça 53, p. 469)
3.1.4 – Serviços que deverão estar incluídos no espaço e em quantidade suficiente para atender
ao número estimado de pessoas.
[...]
b) cadeiras fixas sem braço para os ocupantes das mesas – 900 cadeiras estimadas
[...]
d) descrição, quantidade e frequência dos suprimentos oferecidos ao público estimado
[...]
6.2.3.O item 8.2 do edital também menciona a expressão ‘suprimentos que deverão ser
oferecidos aos convidados’ (peça 53, p. 459). Assim, verifica-se que o serviço de buffet foi
mencionado como ‘suprimentos’. Destaca-se, no entanto, que o documento ‘projeto executivo’
desse certame, deveria conter a descrição desses serviços.
6.2.4.No Parecer Jurídico 27/2016 – DEJ (peça 53, p. 492-503), de 3/2/2016, o parecerista, após
análise dos dispositivos relativos ao processo de contratação, tratou do seu mérito (peça 53, p.
501-502):
DO MÉRITO DA CONTRATAÇÃO
[...]
Isto porque o Tribunal de Contas da União possui entendimento consolidado a respeito de
impossibilidade de gastos com festividades, no âmbito dos Conselhos de Fiscalização
Profissional e dos órgãos da Administração Pública de maneira geral.
[menção e citação de julgado relativo ao Crea/RS]
Tal condenação foi arbitrada em razão do Tribunal julgar irregulares as contas da Autarquia em
decorrência da realização de uma festa de posse de gestão que se iniciou em janeiro de 2009.
Significa dizer que ‘festa’ de posse não é o mesmo que ‘cerimônia’ de posse; enquanto a
primeira não guarda relação com as atividades institucionais do Conselho, a segunda está
intimamente relacionada, considerando que se trata de um ato solene em que se demonstram à
sociedade os novos membros dirigentes da entidade.
Tal situação, portanto, não pode ter a pecha de ‘comemoração’.
O que o Conselho vem adotando como praxe – e que este Departamento Jurídico entende como
absolutamente legal e viável – é o patrocínio da festa pela entidade associativa denominada
‘GRECODEL’.
Conselheiros e Delegados e não está sujeita a nenhuma norma de fiscalização quanto às suas
contas, exceto por seus próprios associados.
festividades, podendo, inclusive, valer-se da presente Ata, caso entenda conveniente, ou
contratando diretamente com fornecedores, posto que, como entidade privada, não se sujeita às
regras específicas de contratação indicadas para a Administração Pública.
6.2.5.Ato seguinte à emissão do parecer jurídico, o pregoeiro, Sr. Milton Lopes Salles, remeteu
os autos à Seção de Eventos, para o gestor do contrato, Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho,
com a seguinte observação: ‘como medida de cautela do Pregoeiro, submeto ao seu
conhecimento este Parecer, em especial as folhas 48 a 51 – DO MÉRITO DA
CONTRATAÇÃO, já que você é o Gestor indicado pelo Presidente’. Ao pé da pagina, o Sr.
Flávio deu o ciente e ordenou prosseguir com a contratação (peça 53, p. 503).
6.2.6.Na proposta da empresa contratada (peça 53, p. 555-559), a qual inclui o documento
chamado ‘projeto executivo’, contam as seguintes informações (peça 53, p. 557), demonstrando
que os tais ‘suprimentos’ eram, na verdade, um verdadeiro banquete:
[...] O amplo salão atende a todos os requisitos do edital e abriga, também, com folga, 800
convidados, que estará formatado para o jantar que se seguirá à solenidade.
[...]
Incluiremos no evento: a) um coquetel (que será servido no foyer), composto de 6 itens frios
(mini wraps de mussarela com tomate seco, roll de salmão defumado com Philadelphia,
saladinha de ervas com fromage de chevre, cristal âmbar com blinis de Paris, creme azedo e
ovas negras, iceberg de aspargos com gengibre e sorbet de erva doce; palito folhado com parma)
e 6 itens quentes (ramequim de zucca com carne desfiada, tartare de shitake no voul au vent
fechado, finger de bacalhau com geleia de pimenta branca, mini ravióli de canard com queijo e
trouxinha de camarão) e b) um jantar empratado servido no salão, com entrada (salada do campo
com carpaccio de carne, folhas verdes, fio de pupunha, tablita e sauce de Dijon ou outra opção à
escolha do Cremesp), prato quente (filet mignon trufado com cogumelos silvestres ao molho
demi glace, talharim de vegetais, risoto de alho poró e brie ou outra opção), sobremesa
(sobremesa Pêra da Philadelphia sobre disco folhado, sorvete de pistache com calda de
caramelo e amêndoas torradas ou outra opção) e bebidas. Tudo com a qualidade inigualável do
Bufê Torres. O jantar poderá ser servido, a critério do Cremesp, antes ou depois da cerimônia.
Ele será acompanhado de música suave.
6.2.6.Cabe ressaltar, que, conforme transcrito no item 6.2.1, a falta de descrição, no ‘projeto
executivo’ da empresa Redxcorp, do cardápio do evento foi o motivo de desclassificação da
proposta daquela licitante.
6.2.7.Destaca-se que o parecerista jurídico levantou essa questão e informou que, nos anos
anteriores, inclusive o de 2015, objeto deste processo, a festividade foi custeada pela associação
denominada Grecodel. Tal fato, por motivos óbvios, refletiu no aumento do custo da solenidade
em 2016 e 2017, em relação ao evento de 2015.
6.2.8.Assim, ante todo o exposto, resta evidente que a realização da festividade foi dissimulada
propositalmente, incluindo o requintado serviço de buffet, com uma multiplicidade de itens
como acessórios à locação do espaço, transformando uma cerimônia de posse em festividade,
com refinado cardápio.
6.2.9.Feita a análise, entende-se que devem ser chamados em audiência os responsáveis a seguir
elencados:
a) Sr. Bráulio Luna Filho (CPF 110.062.185-72), então presidente do Conselho, que autorizou a
licitação e homologou o Pregão Presencial 8/2016, além de ter sido o signatário do Contrato
25/2016, decorrente do citado certame;
b) Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70), responsável pela elaboração do
termo de referência (peça 14, p. 31-34), e, ainda, considerando que sabia da irregularidade, em
razão do seu ‘ciente’ no despacho citado no item 6.2.5 desta instrução (peça 53, p. 503); e
c) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro do certame, que estava ciente da
irregularidade, em razão do seu despacho mencionado no item 6.2.5 desta instrução (peça 53, p.
503).
6.3.Irregularidade: direcionamento do certame, durante a sessão pública, para a empresa
Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda., por meio do cometimento de diversos atos
irregulares, ofensivos a diversos princípios das licitações públicas e normas específicas
6.3.1.Essa irregularidade também foi constatada a partir da leitura do recurso da Redxcorp (peça
53, p. 612-623). Para tanto, cabe transcrever o trecho que detalha os fatos ocorridos
(especificamente, às páginas 612-614):
As empresas AE Eventos Corporativos e Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda. não
dispunham da carta da reserva, sendo dessa forma, desclassificadas pelo pregoeiro.
Restou então nossa proposta, que continha a carta de reserva, de acordo com os termos do edital.
O pregoeiro então considerou que nosso projeto executivo, que de acordo com o edital deveria
ter no máximo 30 linhas, estava vago, principalmente no que tange ao cardápio do evento.
cardápio.
cerimônia, e que poderia entregá-lo de pronto, para apreciação da comissão.
(somente no cardápio) em mãos, Dissemos que não é possível descrever um projeto executivo
para evento complexo em 30 linhas, por isso apresentamos uma síntese do que seria realizado e
tínhamos o projeto completo para apreciação.

Dissemos então que como informado no credenciamento, sob as penas da lei, conhecer e aceitar
as condições constantes do Pregão 8/2016 e seus anexos, e que atendemos plenamente aos
requisitos necessários para a habilitação.
A comissão dispondo de todos os instrumentos necessários para esclarecimentos, negou-se a
realizá-los durante a sessão.
Dessa forma, todas as propostas, como consta em ata, foram desclassificadas.
O pregoeiro, no entanto, disse que a comissão iria apreciar a situação juntamente com a diretoria
do Cremesp. Que os licitantes deveriam voltar para serem informados da decisão do conselho no
dia 29/2 às 10h45.
No dia 29/2, ao abrir a sessão, o pregoeiro leu o parecer da diretoria do Cremesp, considerando o
projeto executivo da licitante Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda. mais completo que
o nosso e [o] da empresa AE Eventos.
O pregoeiro, então, sem nenhuma base legal, chamou para negociação apenas a empresa
Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda., que havia sido desclassificada por não
apresentação de documento (reserva do espaço).
Nossa empresa, bem como a AE Eventos, questionou o porquê de a comissão aceitar
complementação de documentos somente de uma empresa, sendo que as três haviam sido
desclassificadas.
A comissão alegou que a diretoria, de acordo com o parecer que consta no processo, considerou
o projeto da empresa Procópio melhor e negociaria somente com ela.
Manifestamos à comissão nosso inconformismo, pois não se trata de pregão técnica e preço
[sic], mas de acordo com o edital, melhor preço.
6.3.2.Passa-se, a seguir, à análise de cada uma das irregularidades constatadas.
6.3.3.Irregularidade: não ter, na primeira sessão pública, lançado mão da diligência prevista no
art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993 para a proposta da empresa Redxcorp, a única que continha
todos os itens exigidos no certame
6.3.3.1.Conforme relatado, as propostas das empresas Procópio e AE Eventos não possuíam o
documento indicando a reserva do espaço, sendo que, no caso da Procópio, o citado documento
estava no envelope de habilitação em vez do envelope de proposta, ou seja, não poderia ser
aberto antes do devido momento (ou seja, na habilitação). Tratava-se, desse modo, de
documento faltante.
6.3.3.2.No caso da proposta da Redxcorp, o motivo da desclassificação foi a ausência de
informações quanto ao serviço de buffet, especificamente no que se refere à indicação dos pratos
servidos. A Redxcorp alegou que não havia incluído em razão de o documento intitulado
‘projeto executivo’ ter a limitação de 30 linhas (o que consta em anexo ao edital; peça 53, p.
480), e que dispunha de um documento completo em mãos, no momento do certame, o qual o
pregoeiro negou-se a aceitar.
6.3.3.3.Assim, a proposta da Redxcorp foi desclassificada pelo fato de o citado documento ter
tamanho excessivamente limitado à descrição que o pregoeiro exigia no momento do certame –
ainda que o ‘projeto executivo’ da Procópio tenha excedido em muito o tamanho estipulado e
não ter sido objeto de desclassificação.
6.3.3.4.O Tribunal tem jurisprudência firme no sentido de que é irregular a desclassificação de
empresa licitante por omissão de informação de pouca relevância sem que tenha sido feita a
diligência facultada pelo art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993. Nesse sentido, os Acórdãos
3.615/2013-TCU-Plenário (rel. Min. Valmir Campelo), 1.170/2013-TCU-Plenário (rel. Min.
Ana Arraes), 300/2016-TCU-Plenário (rel. Min. Vital do Rêgo) e 2.239/2018-TCU-Plenário (rel.
Min. Ana Arraes).
6.3.3.5.Desse modo, cabe fazer a audiência do Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91),
pregoeiro do Pregão Presencial 8/2016, em razão de não ter, na primeira sessão pública, lançado
mão da diligência prevista no art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993 para a proposta da empresa
Redxcorp, a única que continha todos os itens exigidos no certame e, naquele primeiro
momento, era a única que poderia ter sido sanada, nos termos do Acórdão 1.170/2013-TCU-
Plenário.
6.3.4.Irregularidade: não ter lançado mão da concessão de prazo para apresentação de novas
propostas pelas licitantes, previsto no art. 48, § 3º, da Lei 8.666/1993, ou realizado novo
certame, dada a desclassificação, na primeira sessão pública, das propostas de todas as licitantes
participantes, as quais eram as únicas opções legais naquela situação
6.3.4.1.Conforme relatado no recurso da licitante Redxcorp (ver item 6.3.1), as três licitantes
participantes tiveram suas propostas comerciais desclassificadas na primeira sessão pública do
Pregão Presencial 8/2016 realizada em 25/2/2016, pelos seguintes motivos:
a) AE Eventos Corporativos: ausência de carta de reserva, prevista no item 6.2.4 do edital (peça
53, p. 458);
b) Procópio Ferraz Organização de Eventos: ausência de carta de reserva, prevista no item 6.2.4
do edital (peça 53, p. 458); e
c) Redxcorp Audiovisual Produção e Locação: ausência de descrição detalhada acerca do
serviço de buffet.
6.3.4.2. Tal informação, embora não detalhada, constou na primeira ata do certame (peça 53, p.
519-520): ‘após leitura, análise, registro de preços e exposição de motivos técnicos e legais, o
Sr. Pregoeiro decidiu desclassificar todas as propostas comerciais por não estarem de acordo
com as exigências do edital’.
6.3.4.3.Cabe aqui fazer um aparte e registrar que a falta de detalhamento dos fatos ocorridos no
certame, mormente se tratar de um pregão presencial, isto é, sem registros eletrônicos
automáticos, compromete o princípio constitucional da publicidade, previsto ainda, no caso do
pregão presencial, no art. 4º do Decreto 3.555/2000, e, por força do disposto na Lei 10.520/2002,
no art. 3º da Lei 8.666.1993. Nesse sentido, após a realização das citações e audiências, cabe dar
ciência ao Cremesp acerca dessa falha (elaboração de ata do certame concisa, sem detalhar os
eventos ocorridos).
6.3.4.4.Prosseguindo, dada a ocorrência da primeira irregularidade (não realização de diligência)
e em razão da situação verificada (desclassificação de todas as propostas, consignada na
primeira ata (peça 53, p. 519-520), cabia ao Cremesp duas opções: a abertura de novo prazo para
correção das propostas, nos termos do art. 48, § 3º, da Lei 8.666/1993, ou a revogação do
certame e realização de nova licitação. Explica-se.
6.3.4.5.Conforme jurisprudência, e acertadamente apontado pelo pregoeiro, a aplicação do
dispositivo do art. 48, § 3º, da Lei de Licitações, é facultativo. Nesse sentido, a clareza do
enunciado do Acórdão 429/2013-TCU-Plenário (rel. Min. Augusto Sherman):
O disposto no art. 48, § 3º, da Lei 8.666/1993 é de aplicação facultativa e não impede que a
administração, em vez de empregá-lo, repita o certame com abertura de nova sessão pública para
apresentação de propostas por maior número de licitantes.
6.3.4.6.Ainda na primeira ata (peça 53, p. 519-520) constou que: ‘nesse momento, o Senhor
Pregoeiro suspende a sessão e entrega as propostas comerciais para a chefia da Seção de Eventos
para que o Sr. Flavio Santos Alcatrão Filho as leve para análise e decisão do Conselho Diretor
responsável pela área de Eventos’.
6.3.4.7.Na segunda sessão pública (ata: peça 53, p. 570-571), foi comunicada a escolha da
proposta da Procópio Ferraz Organização de Eventos:
Abrindo os trabalhos o Sr. Pregoeiro informou aos licitantes presentes que irá proceder a leitura
do relatório conjunto apresentado pelo Chefe da Seção de Eventos com o Conselho Diretor da
área sobre as propostas comerciais apresentadas, solicitação de diligências e recomendações ao
Pregoeiro sobre a obtenção de menor valor. Informa também que após a leitura, abrirá os
envelopes nº 2 – Documentos de Habilitação e que a data de validade dos documentos
apresentados será o dia 24/4/2019, quando foi suspensa a sessão. O relatório sobre as propostas
comerciais determina como melhor proposta a apresentada pela licitante PROCÓPIO FERRAZ
ORGANIZAÇÃO DE EVENTOS LTDA., dispensa a realização de diligências já que tanto ela

como a 2ª colocada REDXCORP já realizaram trabalhos de sucesso e sem ressalvas junto ao
Conselho e finaliza solicitando ao Sr. Pregoeiro uma negociação para melhora no preço ofertado
pela PROCÓPIO FERRAZ. Dessa maneira, o Sr. Pregoeiro abre a negociação com a licitante e
esta oferece um valor total de R$ 263.000,00 [...]
6.3.4.8.Destaca-se que o citado relatório elaborado pelo Chefe da Seção de Eventos não foi
localizado, mas como consta mencionado na segunda ata do Pregão Presencial 8/2016, presume-
se verdadeira tal informação.
6.3.4.9.Assim, se as propostas haviam sido desclassificadas, cabia ao Cremesp duas alternativas:
a) a aplicação do dispositivo do art. 48, § 3º, da Lei de Licitações; ou b) a revogação do certame,
com base no art. 18 do Decreto 3.555/2000 (ou art. 49 da Lei 8.666/1993). Não há base legal
para o procedimento ocorrido nesse certame.
6.3.4.10.Desse modo, cabe promover a audiência do Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF
213.181.118-70) que, nas funções de gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos,
elaborou o relatório que embasou procedimento não previsto nas regras licitatórias, quer seja, a
recondução ao Pregão Presencial 8/2016, sem respaldo legal, da licitante Procópio Ferraz
Organização de Eventos Ltda., e do Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro,
que, na condução do citado certame, procedeu conforme decidido no citado relatório, sem
respaldo legal para tal.
6.3.5.Irregularidade: dispensa de tratamento não igualitário às licitantes, em clara infringência ao
princípio constitucional da isonomia, mencionado, ainda, no art. 3º da Lei 8.666/1993
6.3.5.1.Conforme relatado anteriormente, as três licitantes participantes tiveram suas propostas
comerciais desclassificadas na primeira sessão pública do Pregão Presencial 8/2016 realizada em
25/2/2016, pelos seguintes motivos:
a) AE Eventos Corporativos: ausência de carta de reserva, prevista no item 6.2.4 do edital (peça
53, p. 458);
b) Procópio Ferraz Organização de Eventos: ausência de carta de reserva, prevista no item 6.2.4
do edital (peça 53, p. 458); e
c) Redxcorp Audiovisual Produção e Locação: ausência de descrição detalhada acerca do
serviço de buffet.
6.3.5.2.Tal informação constou de forma incompleta na primeira ata do certame (peça 53, p.
519-520): ‘após leitura, análise, registro de preços e exposição de motivos técnicos e legais, o
Sr. Pregoeiro decidiu desclassificar todas as propostas comerciais por não estarem de acordo
com as exigências do edital’.
6.3.5.3.Também já relatado, as propostas foram entregues ao Sr. Flavio Santos Alcatrão Filho
para reanálise junto ao Conselho Diretor pela área de eventos. Por fim, a sessão foi reiniciada no
dia 29/2/2016, data essa estipulada na primeira sessão. Na segunda sessão pública (ata: peça 53,
p. 570-571), constou o seguinte:
O relatório sobre as propostas comerciais determina como melhor proposta a apresentada pela
licitante PROCÓPIO FERRAZ ORGANIZAÇÃO DE EVENTOS LTDA., dispensa a realização
de diligências já que tanto ela como a 2ª colocada REDXCORP já realizaram trabalhos de
sucesso e sem ressalvas junto ao Conselho e finaliza solicitando ao Sr. Pregoeiro uma
negociação para melhora no preço ofertado pela PROCÓPIO FERRAZ. [...]
6.3.5.4.Nas contrarrazões do recurso da Redxcorp, a licitante Procópio Ferraz Organização de
Eventos informa que o documento faltante na proposta comercial estava em outro envelope (o
da habilitação). No mesmo documento, a Procópio alega que não caberia a juntada de um
documento completo, com 50 páginas, mas considera válido abrir o envelope de habilitação para
retirar o documento faltante.
6.3.5.5.Ora, no pregão, seja presencial ou eletrônico, a documentação de habilitação somente
pode ser analisada a seu devido tempo, quer seja, após a análise das propostas e declaração do
vencedor provisório. Tal fato estava previsto no item 8.15 do edital (peça 53, p. 460):
8.15 – Estando em termos a proposta comercial sob análise, o Pregoeiro abrirá o Envelope nº 2
da proponente classificada como a de menor preço e examinará os documentos de habilitação
apresentados.
6.3.5.6.Assim, não cabia ao pregoeiro ou ao gestor do contrato nem aceitar a abertura antecipada
no envelope, ao arrepio do item 8.15 do edital e contrariando a ordem procedimental descrita no
art. 4º da Lei 10.520/2002 e no art. 11 do Decreto 3.555/2000, nem aceitar a inclusão posterior
de documento, como uma segunda via, nem tampouco aceitar a informação verbal ou por escrito
de que o documento faltante estava no outro envelope e dispensar, ainda, que
momentaneamente, sua apresentação.
6.3.5.7.Cabe registrar, ainda, que o ‘projeto executivo’ da licitante Procópio Ferraz Organização
de Eventos (peça 53, p. 557-558) possui 44 linhas, ultrapassando o limite de 30 linhas estipulado
no modelo de proposta comercial (peça 53, p. 480). Portanto, a proposta comercial da Procópio
trazia duas desconformidades em relação ao edital.
6.3.5.8.De outra banda, essa exigência (limite de 30 linhas), que sequer deveria estar no edital,
por limitar a descrição da proposta, levou à desclassificação da proposta da Redxcorp, a qual
consignou na ata que queria a realização de uma diligência, o que era perfeitamente válido: ‘A
licitante Redxcorp informa que possui um projeto executivo detalhado da solenidade e que
gostaria de apresenta-lo. Sugere também ao Cremesp a realização e diligência aos licitantes.’ Tal
sugestão foi ignorada pelo pregoeiro.
6.3.5.9.Desse modo, resta plenamente configurado o tratamento diferenciado dado aos licitantes,
relevando desconformidades da proposta da Procópio e aplicando a letra fria do edital, sem
possibilitar a diligência, à licitante Redxcorp.
6.3.5.10.Assim, cabe promover a audiência do Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF
213.181.118-70), que, nas funções de gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos,
elaborou o relatório que dispensou tratamento benevolente à licitante Procópio Ferraz
Organização de Eventos no âmbito do Pregão Presencial 8/2016, e do Sr. Milton Lopes Salles
(CPF 667.375.598-91), pregoeiro, que, na condução do citado certame, procedeu ao mesmo
tratamento, com infringência ao item 8.15 do edital, ao art. 4º da Lei 10.520/2002 e ao art. 11 do
Decreto 3.555/2000.
6.3.6.Irregularidade: adoção de critérios subjetivos no certame, considerando os ‘projetos
executivos’ apresentados, os quais deveriam apenas ser objeto de análise quanto ao atendimento
ou não da proposta, e não de avaliação qualitativa, uma vez que o pregão adota com critério de
julgamento o menor preço global
6.3.6.1.Tal situação já estava configurada no envio do edital para análise do departamento
jurídico. No Parecer Jurídico 27/2016 – DEJ (peça 53, p. 492-503), de 3/2/2016, o parecerista
consignou a seguinte observação (peça 53, p. 498):
VIII – critério para julgamento, com disposições claras e parâmetros objetivos;
Requisito cumprido no item 8 (do Julgamento dos Projetos Executivos e das Propostas) da
minuta do edital.
Observação: o julgamento não pode se basear em critérios subjetivos, considerando tratar-se de
um pregão, cuja finalidade é justamente facilitar a aquisição de bens e serviços considerados
‘comuns’. Assim, o chamado ‘Projeto Executivo’, como elemento de definição quanto à
contratação não pode ser subjetivo, mas vinculado a critérios objetivos constantes do Edital.
(grifos no original)
6.3.6.2.O próprio título dado ao item 8 (‘do julgamento dos projetos executivos’) já encerra a
tônica ocorrida ao longo do processo. Ademais, o Anexo VII (modelo de proposta comercial;
peça 53, p. 480) exigiu, após os dados da empresa, a indicação do coordenador executivo, com
indicação das seguintes informações: ‘nome, telefone fixo e celular, e-mail e anexar curriculum
vitae’. Cabe asseverar que a indicação do coordenador, com número de contato, até parece
razoável, mas a exigência de apresentação de curriculum vitae é inadequada, em se tratando de
um pregão.
6.3.6.3.O mesmo documento, após as especificações gerais do local, ainda indicou que deveria
ser apresentado o que foi intitulado pelo Cremesp de ‘projeto executivo’, que consistia na
‘apresentação do projeto da solenidade que a licitante pretende executar (máximo de 30 linhas)’.
Cabe asseverar que o objeto do certame era a locação do espaço físico, ao qual foi ‘juntada’
indevidamente e sem individualização, uma multiplicidade de itens.
6.3.6.4.A subjetividade ficou evidente, ainda, pelo relatado na segunda ata (peça 53, p. 570-
571), após as mudanças decididas fora da sessão pública, pelo gestor do contrato (ver transcrição
no item 6.3.4.7 desta instrução): ‘O relatório sobre as propostas comerciais determina como
melhor proposta a apresentada pela licitante Procópio Ferraz Organização de Eventos’.
6.3.6.5.Deve-se considerar que a análise da conformidade da proposta, no caso do pregão, deve
cingir-se a verificar se esta atende (ou não) os requisitos estabelecidos no edital. Não se trata,
como apontado na segunda ata, de ser a ‘melhor proposta’. Nesse sentido o argumento no
recurso da Redxcorp, que indicou que o certame havia tomado características de licitação do tipo
‘técnica e preço’, quando no pregão o critério de julgamento está associado exclusivamente ao
preço.
6.3.6.6.Na ata de análise dos recursos (peça 53, p. 634-636), o pregoeiro consignou o seguinte:
[...] Por isonomia e legalidade, as 3 propostas foram desclassificadas pois faltavam documentos
em todas elas.
A decisão de fracassar o certame, aplicar ou não o disposto no art. 48, §3º, ou buscar alternativa
legal e principalmente, que fosse aceita pelos licitantes para prosseguir com o certame, cabe
exclusivamente ao Sr. Pregoeiro.
[...]
Com o objetivo de evitar os problemas listados anteriormente, o Sr. Pregoeiro informou a todos
que, como procedimento alternativo para a sequência do certame, iria submeter a apreciação do
Conselheiro Diretor – responsável pela Seção de eventos do Conselho, - juntamente com o
Gestor do Contrato, indicado pelo presidente do Cremesp, uma avaliação e decisão sobre a
proposta comercial que melhor atendesse às necessidades do Conselho.
Desta forma, todas as propostas seriam analisadas com a documentação em que se encontravam,
já que não é permitida a inserção ou juntada de documento em momento posterior ao da abertura
do envelope.
Repete que o mesmo tratamento isonômico, sempre dispensado aos licitantes.
Todas as empresas concordaram com este procedimento e em nenhum momento se
manifestaram contrárias a ele, assinando a ata de Abertura do Pregão 8/2016 sem ressalvas.
6.3.6.7.Conforme já analisado, as opções eram a aplicação do art. 48, § 3º, da Lei 8.666/1993, ou
a realização de diligências a todas as licitantes, sendo vedada, no entanto, a inclusão de
documento posterior que devia constar na proposta. Assim, esse procedimento alternativo foi,
obviamente, realizado em desacordo com as opções legalmente viáveis e possíveis.
6.3.6.8.No caso da opção do art. 48, o prazo que deveria ser dado é de oito dias úteis, o que
talvez não fosse distante do prazo para análise interna, antes da segunda sessão. No entanto,
considera-se que a diligência seria eventualmente mais rápida do que o procedimento alternativo
adotado.
6.3.6.9.Destaca-se que o certame em si, a julgar pela primeira ata, parece não ter tido lances
verbais, apenas as propostas iniciais, havendo indícios de que houve baixa competitividade.
Assim, apesar de, ao final de todas as irregularidades relatadas, ter sido vencedora a proposta
que efetivamente havia ofertado o menor valor, o documento ‘projeto executivo’ foi utilizado de
forma desvirtuada no âmbito do Pregão Presencial 8/2016.
6.3.6.10.Assim, cabe promover a audiência do Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF
213.181.118-70), nas funções de gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos, e do Sr.
Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro, os quais estavam cientes da questão,
apontada no Parecer Jurídico 27/2016 – DEJ, e, ainda assim, deram continuidade ao certame,
com utilização indevida da figura do ‘projeto executivo’ no âmbito do Pregão Presencial 8/2016.
6.3.6.11.Ademais, deve ser oportunamente dada a devida ciência ao Cremesp em razão da

exigência de curriculum vitae da figura do coordenador do evento, a constar na proposta
comercial (Anexo VIII a edital do Pregão Presencial 8/2016), o que não guarda correlação com
licitação promovida na modalidade pregão.
6.3.7.Irregularidade: ter indeferido o recurso administrativo da Redxcorp, sendo que ela havia
manifestado intenção de recurso na segunda sessão do Pregão Presencial 8/2016
6.3.7.1.Na segunda sessão do certame, realizada no dia 29/2/2016, houve a ‘reaceitação’ da
proposta comercial da empresa Procópio Ferraz Organização de Eventos, conforme já tratado
anteriormente, fato esse ao arrepio das regras editalícias e legais.
6.3.7.2.A empresa Redxcorp, conforme consignado expressamente na ata (peça 53, p. 570-571),
‘manifestou intenção de recurso, pois, a seu entender, o Pregoeiro e a equipe não respeitaram a
Lei 8.666/1993 no que tange à não aceitação do seu projeto executivo e na reabertura a aceitação
do projeto da Procópio Ferraz’.
6.3.7.3.Anuindo à tese da Procópio Ferraz em suas contrarrazões, o pregoeiro indeferiu o
recurso da Redxcorp, pois a recorrente ‘deveria ter manifestado a sua discordância na ata da
Abertura do Pregão, evitando assim a continuidade do certame e sua reabertura com a
apresentação da análise pelo Conselho Diretor e pelo Gestor do Contrato’.
6.3.7.4.Assim, a atitude do Cremesp representou cerceamento do direito de defesa, de forma rasa
e em desacordo com as normas que regem o pregão, uma vez que a intenção de recurso foi
devidamente registrada na segunda sessão pública, o que está em conformidade com o disposto
no art. 4º, inc. XVIII, da Lei 10.520/2002:
XVIII - declarado o vencedor, qualquer licitante poderá manifestar imediata e motivadamente a
intenção de recorrer, quando lhe será concedido o prazo de 3 (três) dias para apresentação das
razões do recurso, ficando os demais licitantes desde logo intimados para apresentar
contrarrazões em igual número de dias, que começarão a correr do término do prazo do
recorrente, sendo-lhes assegurada vista imediata dos autos;
6.3.7.5.Desse modo, a tese da preclusão processual esposada nas contrarrazões da Procópio
Ferraz não é aplicável ao pregão com o sentido dado, uma vez que esse possui fase recursal
única.
6.3.7.6.Ademais, na primeira sessão do certame a Redxcorp não sabia que o gestor do contrato
adotaria uma decisão contrária à lei, a qual foi aceita pelo pregoeiro. Além disso, não tinha como
antever o resultado da análise.
6.3.7.5.O relatório de julgamento dos recursos (peça 53, p. 634-636) foi elaborado pelo Sr.
Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro, mas nele consta o ‘de acordo’ do Sr.
Maurício Albarelli Seoud (CPF 130.075.368-47), chefe de Licitações e Contratos, e do Sr.
Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70), gestor do contrato e de chefe da Seção
de Eventos, razão pela qual todos devem ser chamados em audiência em razão dessa
irregularidade.
6.4.Irregularidade: inclusão de previsão de pagamento antecipado dos serviços na minuta do
contrato do Pregão Presencial 8/2016, o que é admitido como exceção, desde que seja
devidamente necessário e justificado e sem que a Administração tome as devidas cautelas
6.4.1.Conforme minuta de contrato anexa ao edital (peça 53, p. 483), a cláusula sétima, no item
7.1, previu o pagamento antecipado de 40% do valor devido do contrato. Não havia, ao longo da
minuta, qualquer cláusula exigindo a prestação de seguro que garantisse o reembolso desses
valores pagos antecipadamente pelo Cremesp.
6.4.2.Cabe destacar que o pagamento antecipado de despesas, em regra, é vedado, em razão do
disposto no art. 62, caput e § 2º, da Lei 4.320/1964. Nesse sentido, podem ser citados os
seguintes acórdãos deste Tribunal:
Acórdão 334/2015-TCU-Plenário (rel. Min. José Múcio Monteiro):
Somente devem ser aceitas antecipações de pagamentos contratuais em situações excepcionais
nas quais fique demonstrada a existência de interesse público, devendo haver previsão no edital
de licitação e serem exigidas as devidas garantias, sob pena de aplicação de multa aos gestores
se não atendidas essas condições.
Acórdão 3.003/2010-TCU-Plenário (rel. Min. Valmir Campelo):
Pode ser admitida a antecipação de pagamentos em casos excepcionais, desde que devidamente
justificados, considerando as peculiaridades de cada caso e as garantias oferecidas, que devem
ser suficientes ao resguardo do interesse da administração. Em tal caso, devem ser promovidas
as devidas justificativas no âmbito do processo de contratação, com informação detalhada dos
benefícios e riscos auferidos com essa antecipação.
Acórdão 2.565/2007-TCU-1ª Câmara (rel. Min. Aroldo Cedraz):
A antecipação de pagamento somente deve ser admitida em situações excepcionais,
devidamente justificadas pela Administração, ocasião em que deve ficar demonstrada a
existência de interesse público, obedecidos os critérios e exceções expressamente previstos pela
legislação que rege a matéria, quais sejam, existência de previsão no edital de licitação ou nos
instrumentos formais de adjudicação direta e as indispensáveis cautelas e garantias.
Acórdão 158/2015-TCU-Plenário (rel. Min. Walton Alencar Rodrigues):
É vedado o pagamento sem a prévia liquidação da despesa, salvo para situações excepcionais
devidamente justificadas e com as garantias indispensáveis (artigos 62 e 63, § 2º, inciso III, da
Lei 4.320/1964; artigos 38 e 43 do Decreto 93.872/1986.
Acórdão 1.879/2011-TCU-Plenário (rel. Min. Augusto Nardes):
É indevido o pagamento antecipado por obras, serviços ou aquisições, salvo em casos
excepcionais, devidamente justificados.
6.4.3.O departamento jurídico do Cremesp, ao analisar a minuta do Pregão Presencial 8/2016,
por meio do Parecer Jurídico 27/2016 – DEJ (peça 53, p. 492-503), deixou de apontar a citada
irregularidade, uma vez que não há evidências nos autos acerca da excepcionalidade da situação
nem do atendimento da exigência de garantia acerca dessas antecipações; o parecer limitou-se
apenas a considerar cumprida a exigência prevista no art. 40, inc. XIV, da Lei 8.666/1993 (peça
53, p. 501).
6.4.4.Cabe destacar que o Segundo Termo Aditivo ao Contrato 25/2016 (p. 30, p. 97-98), de
27/6/2017 e relativa ao evento de 2017, por meio da cláusula terceira, estipulou que a segunda
parcela (60%) seria paga antes da realização do evento, que ocorreria em 21/7/2017. Esse
documento está assinado pelo Gestor do Contrato, Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho, mas não
está firmado pelo Diretor Presidente do Cremesp à época (Sr. Mauro Gomes Aranha de Lima)
nem pela empresa contratada. Tal alteração é vedada pelo art. 65, inc. II, alínea c, da Lei
8.666/1993. No entanto, considerando que não foi realizado esse pagamento, não será proposta a
realização de audiência para essa irregularidade especificamente.
6.4.5.Desse modo, devem ser chamados em audiência o Sr. Milton Lopes Salles (CPF
667.375.598-91), pregoeiro do certame, o qual elaborou o edital do Pregão Presencial 8/2016 e o
submeteu ao departamento jurídico, bem como o Sr. Osvaldo Pires Garcia Simonelli (CPF
250.851.278-89), emissor do Parecer Jurídico 27/2016 – DEJ, por não ter apontado a
irregularidade da cláusula sétima da minuta do contrato do Pregão Presencial 8/2016, a qual
possibilitou o pagamento antecipado de 40% do valor contratual à contratada, sem qualquer
evidência acerca dessa necessidade bem como exigência de garantia pelo Cremesp.
Outras informações relevantes
7.Quanto ao processo 5024609-77.2017.4.03.6100, em trâmite perante a 14ª Vara Cível Federal
da Seção Judiciária de São Paulo, trata-se de ação monitória distribuída em 21/11/2017, movida
pela empresa Procópio Ferraz contra o Cremesp, visando o pagamento de R$ 185.106,15,
referente aos valores não pagos pelo Cremesp decorrentes do Contrato de Prestação de Serviços
Vinculado ao Pregão 8/2016. A última manifestação do Juízo ocorreu em 14/12/2018, ocasião
em que o magistrado recebeu os embargos monitórios opostos pelo Cremesp e mandou intimar a
empresa Procópio Ferraz para que se manifestasse acerca dos embargos (peças 44 e 45; consulta
à página https://pje1g.trf3.jus.br/pje/ConsultaPublica/listView.seam em 28/6/2019). Em
6/9/2019 foi realizada novamente consulta ao processo, não havendo nova qualquer
modificação; assim não foi proferida sentença de mérito até o momento.
7.1.Vale lembrar que, conforme entendimento desta Corte, a existência de processos no Poder
Judiciário e no TCU com idêntico objeto não caracteriza repetição de sanção sobre mesmo fato
(bis in idem) nem litispendência. No ordenamento jurídico brasileiro vigora o princípio da
independência das instâncias, em razão do qual podem ocorrer condenações simultâneas nas
diferentes esferas jurídicas (cível, criminal e administrativa). O recolhimento do débito, em um
ou outro processo, serve para comprovação de quitação e sana a dívida. Desse modo, o presente
processo deve manter seu curso normal.
8.Por fim, cabe ressaltar que, em 24/1/2018, o então Presidente do Cremesp, Sr. Lavinto Nilton
Camarim, ‘no uso de suas atribuições legais, em conformidade com a Lei 8.666/1993, art. 49,
caput, e considerando os pareceres exarados pela Comissão Permanente de Licitação, [anulou] o
procedimento licitatório em questão, bem como os contratos dele oriundos’ (peça 53, p. 1042),
fato esse publicado no Diário Oficial do Estado de São Paulo em 25/1/2018 (peça 53, p. 1044).
F. IMPACTO DOS ENCAMINHAMENTOS PROPOSTOS
Haverá impacto relevante na entidade e/ou na sociedade, decorrente dos Não
encaminhamentos propostos?
G. PEDIDO DE INGRESSO AOS AUTOS E DE SUSTENTAÇÃO ORAL
Há pedido do representante de ingresso aos autos? Sim
9.O pedido de ingresso formulado pelo representante foi indeferido, nos termos do item 13 do
Despacho do Ministro-Relator de 17/4/2018 (peça 8, p. 2).
Há pedido de sustentação oral? Não
H. PROCESSOS CONEXOS E APENSOS
Há processos conexos noticiando possíveis irregularidades na contratação ora Não
em análise?
Há processos apensos? Não
I. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
10.Em virtude do exposto, propõe-se:
10.1.conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes no art.
113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal, e
no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la parcialmente
procedente;
10.2.determinar, nos termos do art. 47 da Lei 8.443/1992, a conversão do presente processo em
10.3.realizar as citações a seguir discriminadas, nos termos dos arts. 10, §§ 1º e 12, inciso II, da
Lei 8.443/1992, c/c o art. 202, inciso II, e § 1º, do Regimento Interno, dos responsáveis abaixo
identificados, para, no prazo de quinze dias, a contar do recebimento do ofício citatório,
apresentarem alegações de defesa quanto à ocorrência abaixo indicada, em razão das condutas
também especificadas, ou recolherem aos cofres do Conselho Regional de Medicina do Estado
de São Paulo – Cremesp, as importâncias abaixo identificadas, atualizadas monetariamente a
partir das datas indicadas até o seu recolhimento, abatendo-se as quantias eventualmente
ressarcidas, na forma da legislação em vigor:
10.3.1. citação do Sr. João Ladislau Rosa (CPF 003.818.168-18), presidente do Cremesp à época
dos fatos, do Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70), chefe da Seção de
Eventos do Cremesp à época dos fatos, e da empresa contratada Procópio Ferraz Organização de
Eventos Ltda. (CNPJ: 00.705.180/0001-07), em razão do superfaturamento relativamente ao
evento de posse de 2015 da nova diretoria da Cremesp, em face da não comprovação do efetivo
fornecimento dos itens do lote 2 da Ata de Registro de Preços 65/2014, oriunda do Pregão
Presencial 58/2014, bem como do pagamento de valores que não constavam na relativa ata (item
3 desta instrução):

2.468,00 24/2/2015 D
2.300,00 25/2/2015 D
48.422,00 25/2/2015 D
29.784,20 25/2/2015 D
Valor atualizado (sem juros) até 9/9/2019: R$ 105.576,37 (peça 55)
Responsáveis:
a) Sr. João Ladislau Rosa, CPF 003.818.168-18, presidente do Cremesp à época dos fatos:
Conduta: signatário da Ata de Registro de Preços 65/2014, permitiu o pagamento de valores
acima do previsto nessa ata, a partir de notas de empenho e notas fiscais com descrições
genéricas;
b) Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho CPF 213.181.118-70, chefe da Seção de Eventos do
Cremesp à época dos fatos:
Conduta: signatário da Ata de Registro de Preços 65/2014, permitiu o pagamento de valores
acima do previsto nessa ata, a partir de notas de empenho e notas fiscais com descrições
genéricas as quais foram por ele atestadas, indicando que os serviços haviam sido prestados em
sua totalidade;
c) Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda. (CNPJ: 00.705.180/0001-07), empresa
contratada:
Conduta: realizou cobranças inespecíficas sem correspondência explícita com os itens presentes
na Ata de Registro de Preços 65/2014, a partir de notas fiscais com descrições genéricas, sem
indicação dos quantitativos fornecidos;
10.3.2. citação do Sr. Bráulio Luna Filho (CPF 110.062.185-72), presidente do Cremesp à época
dos fatos, do Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70), chefe da Seção de
Eventos do Cremesp à época dos fatos, Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91),
pregoeiro do Pregão Presencial 8/2016, e da empresa contratada Procópio Ferraz Organização de
Eventos Ltda. (CNPJ: 00.705.180/0001-07), em razão de superfaturamento relativamente ao
evento de posse de 2016 da nova diretoria da Cremesp, em face da não comprovação do efetivo
fornecimento dos itens constantes do Contrato 25/2016, nos quantitativos indicados (item 4
desta instrução):
105.200,00 13/4/2016 D
157.800,00 18/5/2016 D
40.216,40 7/11/2017 C
Responsáveis:
a) Sr. Bráulio Luna Filho, CPF 110.062.185-72, presidente do Cremesp à época dos fatos:
Conduta: firmou o Contrato 25/2016 com a empresa Procópio Ferraz, no valor de
R$ 263.000,00, o que permitiu o pagamento de valores para os quais não houve comprovação de
fornecimento, no âmbito dessa avença, a partir de notas de empenho com descrições genéricas,
uma vez que o evento era previsto para 800 pessoas e havia somente 444 convidados, e resultou
em prejuízo aos cofres públicos;
b) Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho, CPF 213.181.118-70, chefe da Seção de Eventos do
Cremesp e gestor do contrato à época dos fatos:
Conduta: firmou o Contrato 25/2016 com a empresa Procópio Ferraz, no valor de
R$ 263.000,00, o que permitiu o pagamento de valores para os quais não houve comprovação de
fornecimento, no âmbito dessa avença, a partir de notas de empenho com descrições genéricas,
uma vez que o evento era previsto para 800 pessoas e havia somente 444 convidados, e resultou
em prejuízo aos cofres públicos; além disso, na qualidade de gestor do contrato, atestou todas as
notas fiscais emitidas pela contratada, indicando que os serviços haviam sido prestados em sua
totalidade;
c) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro do Pregão Presencial 8/2016:
Conduta: estar ciente da irregularidade apontada pelo departamento jurídico e mesmo assim ter
dado continuidade ao Pregão Presencial 8/2016, que deu origem à contratação em tela, e,
posteriormente, ao débito ora verificado;
d) Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda. (CNPJ: 00.705.180/0001-07), empresa
contratada:
Conduta: firmou o Contrato 25/2016 com o Cremesp, no valor de R$ 263.000,00, para a
realização de solenidade para 800 pessoas, sendo que havia somente 444 convidados, o que
gerou o recebimento de valores para os quais não houve comprovação de fornecimento e
resultou em prejuízo aos cofres públicos, considerando que, dada sua atribuição de impressão
dos convites, sabia de antemão o número real de convidados;
10.3.3. citação do Sr. Mauro Gomes Aranha de Lima (CPF 056.406.728-89), presidente do
Cremesp à época dos fatos, do Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70),
chefe da Seção de Eventos do Cremesp à época dos fatos, e da empresa contratada Procópio
Ferraz Organização de Eventos Ltda. (CNPJ: 00.705.180/0001-07), em razão de
superfaturamento relativamente ao evento de posse de 2017 da nova diretoria da Cremesp, em
face da não comprovação do efetivo fornecimento dos itens constantes do Contrato 25/2016, nos
quantitativos indicados (item 4 desta instrução):
105.200,00 28/6/2017 D
40.216,40 7/11/2017 C
Responsáveis:
a) Sr. Mauro Gomes Aranha de Lima, CPF 056.406.728-89, presidente do Cremesp à época dos
fatos:
Conduta: firmou o 1º Termo Aditivo ao Contrato 25/2016 com a empresa Procópio Ferraz, no
valor de R$ 263.000,00, o que permitiu o pagamento de valores para os quais não houve
comprovação de fornecimento, no âmbito da avença, a partir de notas de empenho e notas fiscais
com descrições genéricas, uma vez que o evento de 2017 era previsto para 800 pessoas e havia
somente 440 convidados, o que resultou em prejuízo aos cofres públicos;
b) Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho, CPF 213.181.118-70, chefe da Seção de Eventos do
Cremesp e gestor do contrato à época dos fatos:
Conduta: firmou o 1º Termo Aditivo ao Contrato 25/2016 com a empresa Procópio Ferraz, no
valor de R$ 263.000,00, o que permitiu o pagamento de valores para os quais não houve
comprovação de fornecimento, no âmbito da avença, a partir de notas de empenho e notas fiscais
com descrições genéricas, uma vez que o evento de 2017 era previsto para 800 pessoas e havia
somente 440 convidados, o que resultou em prejuízo aos cofres públicos; além disso, o
responsável, na qualidade de gestor do contrato, atestou todas as notas fiscais emitidas pela
contratada, indicando que os serviços haviam sido prestados em sua totalidade;
c) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro do Pregão Presencial 8/2016:
Conduta: estar ciente da irregularidade apontada pelo departamento jurídico e mesmo assim ter
dado continuidade ao Pregão Presencial 8/2016, que deu origem à contratação em tela e,
posteriormente, ao débito ora verificado;
d) Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda. (CNPJ: 00.705.180/0001-07), empresa
contratada:
Conduta: firmou o Contrato 25/2016 com o Cremesp, no valor de R$ 263.000,00, para a
realização de solenidade para 800 pessoas, sendo que havia somente 440 convidados, o que
gerou o recebimento de valores para os quais não houve comprovação de fornecimento e
resultou em prejuízo aos cofres públicos, considerando que, dada sua atribuição de impressão
dos convites, sabia de antemão o número real de convidados;

8.443/1992 c/c o art. 250, inciso IV, c/c o art. 237, parágrafo único, do Regimento Interno/TCU,
para que apresentem, no prazo de quinze dias, razões de justificativa acerca das seguintes
irregularidades relativas ao Pregão Presencial 45/2014 ou à execução da Ata de Registro de
Preços 65/2014, dele decorrente:
10.4.1. Irregularidade: ausência de adequada pesquisa de mercado e de referencial de preços
para nortear o Pregão Presencial 58/2014, o que vai de encontro com os artigos 3º e 15, § 1º, da
Lei 8.666/93 e com o entendimento desta Corte, a exemplo dos Acórdãos 1.793/2011-TCU-
Plenário e 1.548/2018-TCU-Plenário (item 5.1.1 desta instrução)
Responsável: Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70) que, nas funções de
gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos à época dos fatos, elaborou o termo de
referência do Pregão Presencial 58/2014;
e § 1º, do Decreto 5.450/2005 (item 5.1.4 desta instrução)
Responsáveis:
a) Sr. João Ladislau Rosa (CPF 003.818.168-18), presidente do Cremesp à época dos fatos,
responsável pela autorização de abertura do pregão presencial (peça 17, p. 58);
b) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro à época dos fatos, responsável pela
elaboração da minuta de edital e pela sua submissão ao departamento jurídico (peça 17, p. 109);
c) Sra. Claudia Tejeda Costa (CPF 272.704.708-80), integrante do departamento jurídico do
Cremesp, por não ter apontado essa irregularidade na análise jurídica da minuta do edital,
realizada por meio do Parecer Jurídico 212/2014 – DEJ (peça 17, p. 110-113);
dos quantitativos referentes ao lote 2, em ofensa ao disposto no art. 7º, § 4º, da Lei 8.666/1993 e
à jurisprudência desse Tribunal, a exemplo do Acórdão 1.720/2010-TCU-2ª Câmara (item 5.1.6
desta instrução)
Responsável:
a) Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70) que, nas funções de gestor do
contrato e de chefe da Seção de Eventos à época dos fatos, elaborou o termo de referência do
10.4.4. Irregularidade: realização do Pregão Presencial 58/2014 para contratação de serviços
para um número superestimado de convidados, isto é, 800 pessoas, ao passo que o número de
convidados historicamente não ultrapassou 500 pessoas, incidindo na vedação prevista no art. 7º,
§ 4º, da Lei 8.666/1993 (item 5.1.7 desta instrução)
Responsáveis:
contrato e de chefe da Seção de Eventos à época dos fatos, foi responsável por elaborar o termo
de referência do Pregão 58/2014 e, ainda, subscrever a Ata de Registro de Preços 58/2014 (peça
18, p. 119-124);
b) Sr. João Ladislau Rosa (CPF 003.818.168-18), presidente do Cremesp à época dos fatos,
responsável pela homologação do certame (peça 18, p. 118) e, ainda, por subscrever a Ata de
Registro de Preços 58/2014 (peça 18, p. 119-124);
8.443/1992 c/c o art. 250, inciso IV, c/c o art. 237, parágrafo único, do Regimento Interno/TCU,
para que apresentem, no prazo de quinze dias, razões de justificativa acerca das seguintes
irregularidades relativas ao Pregão Presencial 8/2016 ou à execução do Contrato 25/2016, dele
decorrente:
10.5.1. Irregularidade: ausência de adequada pesquisa de mercado e de referencial de preços
para nortear o Pregão Presencial 8/2016, o que vai de encontro com os artigos 3º e 15, § 1º, da
Lei 8.666/93 e com o entendimento desta Corte a exemplo dos Acórdãos 1.793/2011-TCU-
Plenário e 1.548/2018-TCU-Plenário (item 5.1.2 desta instrução)
Responsável:
contrato e de chefe da Seção de Eventos à época dos fatos, elaborou o termo de referência do
dos preços unitários dos itens que compõem o objeto da contratação, o que vai de encontro com
o art. 3º da Lei 8.666/93 e com o entendimento desta Corte a exemplo dos Acórdãos 1.793/2011-
TCU-Plenário e 1.548/2018-TCU-Plenário (item 5.1.3 desta instrução)
Responsável:
contrato e de chefe da Seção de Eventos à época dos fatos, subscreveu o termo de referência do
Pregão Presencial 8/2016 (peça 53, p. 469-472), prevendo a adjudicação do objeto do certame
por preço global, e não por lotes/itens, sem que houvesse especificação do preço da estimativa
de quantidade para cada um dos itens licitados, caracterizando ofensa ao art. 15, § 7º, inc. II, da
Lei 8.666/1993 e à Sumula 247 deste Tribunal;
e § 1º, do Decreto 5.450/2005 (item 5.1.5 desta instrução)
Responsáveis:
a) Sr. Bráulio Luna Filho (CPF 110.062.185-72), presidente do Cremesp à época dos fatos,
responsável pela autorização de abertura do pregão presencial (peça 14, p. 16);
b) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro à época dos fatos, responsável pela
elaboração da minuta de edital e pela sua submissão ao departamento jurídico (peça 14, p. 53);
c) Sr. Osvaldo Pires Garcia Simonelli (CPF 250.851.278-89), integrante do departamento
jurídico do Cremesp, em razão de não ter apontado essa irregularidade quando da análise
jurídica da minuta do edital, realizada por meio do o Parecer Jurídico 27/2016 – DEJ (peça 14,
p. 54-65);
10.5.4. Irregularidade: realização do Pregão Presencial 8/2016 para contratação de serviços para
um número superestimado de convidados, isto é, 800 pessoas, ao passo que o número de
convidados historicamente não ultrapassou 500 pessoas, incidindo na vedação prevista no art. 7º,
§ 4º, da Lei 8.666/1993 (item 5.1.8 desta instrução)
Responsáveis:
contrato e de chefe da Seção de Eventos à época dos fatos, foi responsável por elaborar o termo
de referência do Pregão 8/2016 e, ainda, por subscrever o Contrato 25/2016 (peça 14, p. 212-
218);
b) Sr. Bráulio Luna Filho (CPF 110.062.185-72), presidente do Cremesp à época dos fatos,
responsável pela homologação do certame (peça 14, p. 202 e 211) e, ainda, por subscrever o
Contrato 25/2016 (peça 14, p. 212-218);
10.5.5. Irregularidade: contratação dissimulada, no âmbito do Pregão Presencial 8/2016, de
requintado serviço de buffet, contrariando a jurisprudência acerca da vedação à realização de
festividades, o que foi apontado no parecer jurídico que analisou a contratação e fica evidente
durante a condução do certame e execução do contrato dele decorrente, e contraria a
Sherman), Acórdão 603/2017-TCU-Plenário (rel. Min. Augusto Sherman) e Acórdão 909/2008-
TCU-2ª Câmara (rel. Min. Aroldo Cedraz) (item 6.2 desta instrução)
Responsáveis:
a) Sr. Bráulio Luna Filho (CPF 110.062.185-72), presidente do Cremesp à época dos fatos, que
autorizou a licitação e homologou o Pregão Presencial 8/2016, além de ter sido o signatário do
Contrato 25/2016, decorrente do citado certame;

contrato e de chefe da Seção de Eventos à época dos fatos, foi responsável pela elaboração do
termo de referência (peça 14, p. 31-34), e, sabendo da irregularidade, em razão do seu ‘ciente’
no despacho citado no item 6.2.5 desta instrução, determinou o prosseguimento do certame
(peça 53, p. 503); e
c) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro à época dos fatos, que estava ciente
da irregularidade, em razão do seu despacho mencionado no item 6.2.5 desta instrução (peça 53,
p. 503) e deu prosseguimento ao certame;
10.5.6. Irregularidade: não ter, na primeira sessão pública, lançado mão da diligência prevista no
art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993 para a proposta da empresa Redxcorp, a única que continha
todos os itens exigidos no certame (item 6.3.3 desta instrução)
Responsável:
a) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro à época dos fatos, em razão de não
ter, na primeira sessão pública, lançado mão da diligência prevista no art. 43, § 3º, da Lei
8.666/1993 para a proposta da empresa Redxcorp, a única que continha todos os itens exigidos
no certame e, naquele primeiro momento, era a única que poderia ter sido sanada, nos termos do
Acórdão 1.170/2013-TCU-Plenário;
propostas pelas licitantes, previsto no art. 48, § 3º, da Lei 8.666/1993, ou realizado novo
certame, dada a desclassificação, na primeira sessão pública, das propostas de todas as licitantes
participantes, as quais eram as únicas opções legais naquela situação (item 6.3.4 desta instrução)
Responsáveis:
contrato e de chefe da Seção de Eventos à época dos fatos, elaborou o relatório que embasou
procedimento não previsto nas regras licitatórias, quer seja, a recondução ao certame, sem
respaldo legal, da licitante Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda.;
b) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro à época dos fatos, que, na condução
do certame, procedeu conforme decidido no relatório elaborado pelo gestor do contrato,
procedimento não previsto nas regras licitatórias, quer seja, a recondução ao certame, sem
respaldo legal, da licitante Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda.;
10.5.8. Irregularidade: dispensa de tratamento não igualitário às licitantes, em clara infringência
ao princípio constitucional da isonomia, mencionado, ainda, no art. 3º da Lei 8.666/1993 (item
6.3.5 desta instrução)
Responsáveis:
a) Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70), que, nas funções de gestor do
contrato e de chefe da Seção de Eventos à época dos fatos, elaborou o relatório que dispensou
tratamento benevolente à licitante Procópio Ferraz Organização de Eventos no âmbito do
certame, com infringência ao item 8.15 do edital, ao art. 4º da Lei 10.520/2002 e ao art. 11 do
Decreto 3.555/2000;
b) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro à época dos fatos, que, na condução
do certame, dispensou tratamento benevolente à licitante Procópio Ferraz Organização de
Eventos no âmbito do certame, com infringência ao item 8.15 do edital, ao art. 4º da Lei
10.520/2002 e ao art. 11 do Decreto 3.555/2000;
10.5.9. Irregularidade: adoção de critérios subjetivos no certame, considerando os ‘projetos
executivos’ apresentados, os quais deveriam apenas ser objeto de análise quanto ao atendimento
ou não da proposta, e não de avaliação qualitativa, uma vez que o pregão adota com critério de
julgamento o menor preço global (item 6.3.6 desta instrução)
Responsáveis:
a) Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70), nas funções de gestor do contrato
e de chefe da Seção de Eventos à época dos fatos, por ter utilizado critérios subjetivos no
julgamento das propostas, uma vez que estava ciente da questão, apontada no Parecer Jurídico
27/2016 – DEJ, e, mesmo assim, deu continuidade ao certame, com utilização indevida da figura
do ‘projeto executivo’ no âmbito do certame; e
b) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro à época dos fatos, por ter utilizado
critérios subjetivos no julgamento das propostas, uma vez que estava ciente da questão, apontada
no Parecer Jurídico 27/2016 – DEJ, e, mesmo assim, deu continuidade ao certame, com
utilização indevida da figura do ‘projeto executivo’ no âmbito do certame;
10.5.10. Irregularidade: ter indeferido o recurso administrativo da Redxcorp, sendo que ela havia
manifestado intenção de recurso na segunda sessão do Pregão Presencial 8/2016 (item 6.3.7
desta instrução)
Responsáveis:
a) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro à época dos fatos, responsável por
elaborar o relatório de julgamento de recursos (peça 53, p. 634-636);
b) Sr. Maurício Albarelli Seoud (CPF 130.075.368-47), chefe de Licitações e Contratos à época
dos fatos, por ter dado o ‘de acordo’ ao relatório de julgamento de recursos (peça 53, p. 634-
636); e
c) Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70), gestor do contrato e de chefe da
Seção de Eventos à época dos fatos, por ter dado o ‘de acordo’ ao relatório de julgamento de
recursos (peça 53, p. 634-636);
10.5.11. Irregularidade: inclusão de previsão de pagamento antecipado dos serviços na minuta
do contrato do Pregão Presencial 8/2016, o que é admitido como exceção, desde que seja
devidamente justificado e que a Administração tome as devidas cautelas (item 6.4 desta
instrução)
Responsáveis:
a) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro à época dos fatos, elaborou o edital
do Pregão Presencial 8/2016 e o submeteu ao departamento jurídico, incluindo tal irregularidade
da cláusula sétima da minuta do contrato do certame, a qual possibilitou o pagamento antecipado
de 40% do valor contratual à contratada, sem qualquer evidência acerca dessa necessidade bem
como sem exigência de garantia pelo Cremesp; e
b) Sr. Osvaldo Pires Garcia Simonelli (CPF 250.851.278-89), integrante do departamento
jurídico do Cremesp à época dos fatos, emissor do Parecer Jurídico 27/2016 – DEJ, por não ter
apontado a irregularidade da cláusula sétima da minuta do contrato do certame, a qual
possibilitou o pagamento antecipado de 40% do valor contratual à contratada, sem qualquer
evidência acerca dessa necessidade bem como sem exigência de garantia pelo Cremesp;
10.6.encaminhar cópia da presente instrução, bem como da matriz de responsabilização em
anexo, aos responsáveis citados e/ou chamados em audiência.”.
É o relatório.
VOTO
Em exame de Representação formulada por Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda., em

síntese versando sobre possíveis irregularidades ocorridas em processos de contratação promovidos pelo
Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo (Cremesp), que têm como objeto a realização de
eventos promovidos em função da cerimônia de posse da diretoria do Conselho nos anos de 2015, 2016 e
2017.
2. Para fins de contextualização, destaco que a representante sagrou-se vencedora nos Pregões
Presenciais para registro de preço 58/2014 e 8/2016, resultando na contratação de serviços de organização
da cerimônia de posse da diretoria do Conselho. Os pregões previam, respectivamente, “entre 500 e 800
participantes” (peça 17, p. 80) e “até 800 participantes” (peça 14, p. 31).
3. A cerimônia de 2015 foi organizada por meio do Contrato 65/2014 (Pregão 58/2014), ao
custo de R$ 141.618,20 (além de R$ 52.071,59 pagos pelo Grêmio dos Conselheiros e Delegados do
Cremesp – Grecodel para a empresa FGFJ Eventos Ltda.), sendo que o Contrato 25/2016 e seu primeiro
aditivo (destinado a prorrogar a vigência inicial da avença) viabilizaram as cerimônias de 2016 e 2017,
respectivamente ao custo de R$ 263.000,00 e R$ 105.200,00 (já que, de 2017, foram retidos
R$ 157.800,00, discutidos judicialmente).
II
4. Em sua primeira instrução, a Sec-SP delimitou o cerne da presente representação em três
aspectos: a) de um lado, se seria devida pelo Cremesp ou não a importância de R$ 181.924,10, exigida
pela representante, e de outro, se é legítima a devolução de R$ 77.585,00, exigida pela representada; b)
em que medida é possível a utilização de recursos federais para o custeio de coquetéis, jantares e buffets;
e c) se houve ou não desperdício (ou superfaturamento) na execução das contratações.
5. Por meio do Despacho de peça 8, anuí parcialmente à proposta da Sec-SP, determinando-se o
não conhecimento da Representação quanto ao item “a”, visto revestir-se de pretensão particular, cuja
tutela não encontra respaldo nas competências desta Corte.
6. De modo análogo, quanto ao item “b”, entendi que se tratava de emissão de opinião in
abstracto fora das hipóteses previstas no art. 264 do RI/TCU, que trata do processo de resposta à
Consulta.
7. Já no que diz respeito ao item “c”, acolhi proposta instrutória para realização de diligências ao
Cremesp, as quais objetivaram a obtenção de documentos e justificativas quanto aos eventos de
solenidade da cerimônia de posse da diretoria do Conselho nos três anos.
8. Oportuno registrar que, atento à possibilidade de enquadramento do objeto das referidas
contratações como festividades, assim se manifestou o Departamento Jurídico, por ocasião do Pregão
8/2016 (peça 14, p. 64):
“Significa dizer que ‘festa’ de posse não é o mesmo que ‘cerimônia’ de posse; enquanto a primeira
não guarda relação com as atividades institucionais do Conselho, a segunda está intimamente
relacionada, considerando que se trata de um ato solene em que se demonstra à sociedade os novos
membros dirigentes da entidade. Tal situação, portanto, não pode ter a pecha de ‘comemoração’.
(..)
Conselheiros e Delegados e não está sujeita a nenhuma forma de fiscalização quanto as suas contas,
exceto por seus próprios associados.
festividades, podendo inclusive valer-se da presente Ata, caso entenda conveniente, ou contratando
diretamente com fornecedores posto que, como entidade privada, não se sujeita às regras específicas de
contratação indicadas para a Administração Pública.” (g.n.)
9. Instado a justificar os pagamentos por ocasião desta representação, o Conselho asseverou,
quanto ao evento de 2015, que o Grecodel teria pago o equivalente a R$ 52.071,59, “sem qualquer
despesa dos cofres públicos referente a festividades” (peça 33, p. 5). Tal pagamento poderia ser
comprovado por meio dos boletos à peça 30, p. 105-108.
10. Entretanto, na instrução anterior, entendeu-se que essa afirmação não encontraria respaldo nos
documentos constantes dos autos, que apontariam para o montante de R$ 141.618,20 efetivamente pago
pelo Cremesp, conforme comprovantes de autenticação bancária (peça 30, p. 74) e notas fiscais
apresentadas (números 637, 643, 644, 645 e 646; peça 30, 79-90). Assim, a unidade técnica concluiu que
o custo total do evento de 2015 teria sido de R$ 193.689,79, correspondendo a R$ 52.071,59 pagos pelo
Grecodel à empresa FGFJ Eventos Ltda. e mais R$ 141.618,20 pagos pelo Cremesp à empresa Procópio
Ferraz.
11. Já quanto aos eventos de 2016 e 2017, o Cremesp afirmou que os próprios Conselheiros
teriam se cotizado para promover reembolso aos cofres do Conselho da quantia estimada de R$ 80.432,80
(peça 21, p. 4), de onde também não teria havido “festividades” custeadas pelo erário, segundo pugna o
Regional.
12. A este respeito, cada “termo de repasse de verba” acostado aos autos menciona que o
pagamento, equivalente a R$ 2.010,82 por Conselheiro, se trata de ressarcimento “referente aos contratos
administrativos oriundos do Processo Licitatório 45/2016”, isto é, oriundos do Pregão 8/2016 (peça 21, p.
5, 7, 9, 11 e outras).
13. Além deste “ressarcimento”, há notícia nos autos da contratação de outras empresas custeadas
pelo Grecodel também nos eventos de 2016 (pagamento de bebidas e de músicos, no total de
R$ 15.354,40) e de 2017 (bebidas, no total de R$ 8.174,56), conforme peça 16, p. 63.
14. Adicionalmente, o Conselho abriu a Sindicância 4/2017 (peça 25), que resultou na
responsabilização do Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho, chefe da Seção de Eventos, e do Sr. Milton
Lopes Salles, pregoeiro lotado junto à Seção de Licitações e Contratos à época dos fatos, por permitirem a
contratação de jantar e festividades, a despeito da impossibilidade de tal contratação, resultando em
pagamentos indevidos mediante emissão de notas de empenho genéricas.
15. Diante deste cenário e, após a realização de duas diligências (peças 9 e 28), na terceira
instrução (peça 33), a então Secex-SP propôs a conversão dos presentes autos em tomada de contas
especial e a promoção de citações e de audiências de responsáveis do Conselho Regional.
16. Em essência, a unidade técnica concluiu pela existência de superfaturamento por preços
excessivos (eventos de 2016 e 2017) e por quantidades de convidados (eventos de 2015, 2016 e 2017),
perfazendo a monta de R$ 224.722,51, em valores históricos (peça 33, p. 11, item 60).
17. Além disso, a unidade técnica constatou falhas existentes nos pregões presenciais que
resultaram nas contratações dos serviços relacionados aos três eventos, consistentes na ausência de
“adequada pesquisa de mercado e (...) referencial de preços para nortear o certame” (ambos os pregões –
PP 58/2014 e 8/2016) e na ausência de preços unitários (pregão que resultou na contratação dos eventos
de 2016 e 2017 – PP 8/2016).
18. No que diz respeito ao superfaturamento por quantidades, a constatação, naquela instrução,
decorre do fato de a quantidade de convidados efetivamente presentes ter sido de 333, 444 e 440,
respectivamente em 2015, 2016 e 2017, sendo que a contratação e o respectivo pagamento supostamente
tomaram por base a quantidade de 800 convidados.
19. A unidade técnica havia ponderado que o pagamento à empresa contratada deveria levar em
consideração o número de convidados efetivamente presentes – e não o total contratado – e que se deveria
tomar como parâmetros os valores contidos na proposta de preços da empresa para o ano de 2015, de
sorte que os valores de 2016 e 2017 se revelaram excessivos.
20. Para a apuração do valor paradigma, oriundo do Pregão 58/2014, a unidade técnica partiu do
seguinte cálculo: obteve o valor constante da proposta da empresa contratada (R$ 82.467,83; peça 17, p.
229) e somou com a parcela do evento custeada com recursos privados do Grêmio dos Conselheiros e
Delegados do Cremesp (Grecodel - R$ 52.071,59) - peça 33, p. 6.
21. Assim, entendeu que o custo total do evento de 2015 deveria ser de R$ 134.539,42, para 800
convidados, valor resultante da soma da “festividade” paga pelo Grecodel (R$ 52.071,59) com os lotes 1
e 2 da Ata 65/2014 (R$ 82.467,83). Como compareceram ao evento 333 convidados, o custo unitário foi
de R$ 404,02. Considerando-se o total de convidados previstos (800), o custo unitário seria de R$ 168,17
((R$ 52.071,59 + R$ 82.467,83)/800), valor que engloba a locação do espaço, os serviços de bebida,
comida, bem como os itens constantes da proposta acostada à peça 17, p. 229-232, e que será utilizado
por esta análise como referencial de preço para os eventos de 2015, 2016 e 2017.
22. Todavia, segundo informado pelo Cremesp e apurado pela Secex-SP, nem toda esta quantia
foi custeada com recursos públicos. Em relação ao evento de 2016, do total pago pelo Conselho, teria
havido reembolso da quantia de R$ 80.432,80, cotizada pelos conselheiros da Autarquia. Além disso,
quanto ao evento de 2015, segundo a unidade técnica, dever-se-ia abater a monta de R$ 52.071,59, paga
pelo Grecodel, perfazendo-se débito total de R$ 276.794,10.
23. Por meio do Despacho de peça 36, divergi parcialmente da mencionada análise, nos termos
que se seguem (peça 36, p. 3-5):
“27. Apesar de haver fortes indícios de ocorrência de dano ao erário e de outras irregularidades
relacionadas aos procedimentos licitatórios, entendo que o cálculo realizado pela unidade não merece
prosperar.
28. À guisa do que havia sido salientado pelo Departamento Jurídico do Conselho (peça 14, p. 64)
e nos termos da jurisprudência predominante desta Corte (a exemplo dos Acórdãos 7.498/2012-2ª
Câmara 776/2016-Plenário), entendo que não se deve incluir no valor de referência, para fins de
apuração de sobrepreço, o pagamento por itens que caracterizem a festividade.
29. Assim, não se deve incluir em tal parcela o valor de R$ 52.071,59 pago pela Grecodel à
empresa FGFJ Eventos Ltda., a título dos serviços de buffet, com coquetel e jantar.
30. Além disso, não se afigura razoável a utilização isolada da quantidade de convidados
efetivamente presentes nos referidos eventos para balizar o cálculo do superfaturamento. Há uma série
de custos que são incorridos pela empresa contratada com base na quantidade total de convidados, em
que se considera a quantidade efetivamente contratada. Há, de outro lado, outros itens em que a
quantidade de convidados presentes influi significativamente.
31. Por outro lado, chama a atenção o valor efetivamente pago em 2015 e o critério adotado no
referido edital de licitação.
32. Os valores constantes da proposta vencedora e da ARP, caso somados linearmente, perfazem a
monta de R$ 82.467,83, isto é, R$ 32.594,00 (média do lote 1 - opção de espaço) acrescidos de
R$ 49.873,83 (lote 2 – serviços, equipamentos e materiais).
33. Ressalto que a licitação em questão, do tipo menor preço (peça 17, p. 71), foi adjudicada com
base neste valor, qual seja, a soma dos valores unitários dos itens licitados – sem qualquer referência às
respectivas quantidades.
34. Não obstante, para vários itens da referida proposta (como sofás, água em copo, carpete, palco
e fundo de palco), há indicação apenas dos valores unitários, desprovidos das respectivas quantidades.
35. Diante deste quadro, duas irregularidades graves saltam aos olhos.
36. Primeiramente, e ante a ausência de detalhamento dos montantes e quantidades efetivamente
pagos, remanesce sem justificativas o valor total pago no ano de 2015, o qual extrapolou, em
R$ 59.150,37 (= R$ 141.618,20 - R$32.594,00 - R$49.873,83), o valor da proposta. Associado a tal
descompasso destacam-se duas notas de empenho com descrição genérica, supostamente referentes à
locação de equipamentos e locação de bens móveis.
37. A este respeito, o Conselho limitou-se a afirmar que teria havido reembolso parcial no total de
R$ 52.071,59 (peça 30, p. 6), sem, contudo, considerar que (i) tais pagamentos foram efetuados, na
verdade, à empresa FGJF Eventos (peça 30, p. 105-106) e (ii) que a soma dos pagamentos efetuados
diretamente pela CREMESP à empresa Procópio Ferraz foi de R$ 141.618,20 (peça 30, p. 74).
38. Considerando, portanto, de um lado, as evidências de realização da festividade e, de outro, a
ausência de explicação para o total pago à empresa referente ao ano de 2015, a meu ver restam
caracterizados os indícios de dano ao erário, sugestivos da conversão do presente em tomada de contas
especial.
39. Entretanto, no que diz respeito à quantificação do dano, faz-se mister que a unidade técnica
envide esforços adicionais, no sentido de estimar o valor que deveria ter sido pago à empresa
contratada.
40. Em segundo lugar, destaca-se a inadequação do critério utilizado no Pregão 58/2014, ainda
que se trate de licitação destinada a registro de preços. A soma dos valores unitários, sem ponderação
das quantidades, afigura-se absolutamente desarrazoada, dando margem a uma série de irregularidades
na execução contratual.
41. Quanto aos eventos de 2016 e 2017, a ausência de detalhamento do referido certame
licitatório, respectivos contratos e notas de empenho dificultam a aferição da essência precisa dos
pagamentos realizados.
42. Inobstante, também continua sem explicação o incremento do custo das cerimônias de 2016 e
2017, comparativamente ao custo da cerimônia de 2015 constante da proposta da empresa contratada.
43. Nesse sentido, faz-se mister seja perquirido o dano decorrente dos pagamentos ocorridos
também nos anos de 2016 e 2017.” (g.n.)

24. Desse modo, determinei a realização de nova instrução, a fim de que, preliminarmente à
conversão em tomada de contas especial, fossem promovidas medidas em síntese no sentido de (i) refazer
os cálculos do suposto dano relativamente ao evento de 2015 e (ii) em relação aos eventos de 2016 e
2017, apuração do dano decorrente de preços excessivos e da inadequação da quantidade de convidados
contratada.
25. Na instrução de peça 46, a Selog – que assumiu a instrução do feito – realizou exame
preliminar acerca dos débitos relativos aos eventos de 2015, 2016 e 2017, resultando na realização de
diligência ao Cremesp (peças 48 e 53) e à empresa contratada – ora Representante (peças 49 e 52).
26. Saliento que a empresa contratada, no entanto, absteve-se de atender à diligência, sob a
alegação de que teria ingressado com ação judicial em face do Conselho e, portanto, o caso já estaria sub
judice, e se reservaria “o direito de apresentar as provas que forem necessárias naquele processo” (peça
52, p. 1).
27. Após exame da resposta prestada pelo Conselho e dos demais elementos que compõem os
autos, em sua derradeira instrução, a Selog propõe, em apertada síntese, a conversão dos presentes autos
em tomada de contas especial, a citação e a audiência de diversos responsáveis (peças 59-61).
28. Desde já, adianto que acolho a essência da proposta instrutória, à exceção dos aspectos que
não colidirem com as considerações que passo a tecer, sobretudo quanto à citação do pregoeiro e à
audiência em relação à suposta irregularidade de “inclusão de previsão de pagamento antecipado dos
serviços na minuta do contrato do Pregão Presencial 8/2016, o que é admitido como exceção”.
29. Antes, porém, de aprofundar a análise quanto a cada uma das contratações, entendo que
merece destaque observação instrutória quanto às circunstâncias das avenças em tela (peça 59, p. 9):
“3.5. Uma característica dos gastos realizados pelo Cremesp, relativamente aos eventos de posse
da nova diretoria de 2015, 2016 e 2017, é a baixa transparência a respeito da execução da despesa,
caracterizada, por exemplo, pela ausência de quantitativos nos editais de licitação e pela emissão de
notas de empenho com descrições sucintas e genéricas. Por esse motivo, foi proposta e realizada a
diligência à empresa contratada, Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda.” (g.n.)
III
30. O evento de 2015 foi viabilizado por meio do Contrato 65/2014 (Pregão 58/2014) e
representou desembolso, em princípio, de R$ 141.618,20 aos cofres públicos (além de R$ 52.071,59
pagos pelo Grêmio dos Conselheiros e Delegados do Cremesp – Grecodel para a empresa FGFJ Eventos
Ltda.).
31. O referido valor foi desembolsado por meio do pagamento à empresa Procópio Ferraz
relativamente às seguintes notas fiscais (comprovantes de autenticação bancária na peça 30, p. 74; e notas
fiscais 637, 643, 644, 645 e 646 na peça 30, p. 79-90) – sintetizadas pela unidade técnica:
NF Descrição Valor (R$)
637 Saldo de locação do espaço "Leopolldo Itaim" para a realização de 25.788,00
(peça 30, Posse da Nova Diretoria do Cremesp - Projeto 15010 - Processo
p. 81) 014/15 SLC - Empenho 166/2015.
643 Serviços de terceiros (mestre de cerimonial, equipe de cerimonial, 13.114,00
(peça 30, roteirista, assistente, auxiliar de serviços gerais) para realização do
p. 83) evento de Posse da Nova Diretoria do Cremesp - Projeto 15010 -
Eventos institucionais. Nota de Empenho 258 - Proc. 087/15 SLC.
644 Serviços de terceiros (Operador de equipamento audiovisual, operador 24.510,00
(peça 30, de equipamento de informática, técnico em iluminação, equipe de
p. 85) filmagem, edição de filme, gravação de áudio e sistema de
sonorização) para realização do evento de Posse da Nova Diretoria do
Cremesp - Projeto 15010 - Eventos institucionais. Nota de Empenho
260 - Proc. 087/15 SLC.
645 Organização de evento, com locação de equipamentos para realização 48.422,00
(peça 30, do evento de Posse da Nova Diretoria do Cremesp - Projeto 15010 -

p. 87) Eventos institucionais. Nota de Empenho 261 - Proc. 087/15 SLC.
646 Organização de evento, com locação de bens móveis para realização 29.784,20
(peça 30, do evento de Posse da Nova Diretoria do Cremesp - Projeto 15010 -
p. 89) Eventos institucionais. Nota de Empenho 262 - Proc. 087/15 SLC.
TOTAL 141.618,10
32. A partir da descrição da nota fiscal 637 (peça 30, p. 81 – “saldo de locação”), no valor de
R$ 25.788,00, observou-se que o respetivo desembolso representa tão-somente a segunda parcela da
locação do espaço Leopolldo Itaim, indicando que já teria sido transferido o equivalente a 40% do valor
total da locação, de R$ 42.980,00, por meio da nota de empenho 627, de 25/9/2014, no valor de
R$ 26.075,00 (peça 18, p. 126 e 128).
33. Portanto, a unidade técnica aponta que, para a apuração do custo efetivo do evento de 2015,
deve-se somar o valor já apurado de R$ 141.618,10 com o pagamento referente à primeira parcela da
locação do espaço Leopolldo Itaim, no montante de R$ 17.192,00, tendo-se constatado que a empresa
Procópio Ferraz recebeu do Cremesp, em razão do evento de posse de 2015, a quantia de R$ 158.810,20.
34. Cumpre salientar que, além deste valor, consta dos autos que os serviços de buffet, com
coquetel e jantar, no valor de R$ 52.071,59, teriam sido pagos pela Grecodel à empresa FGFJ Eventos
Ltda.
35. Feita esta ressalva, a unidade técnica aponta que o montante que poderia ser pago à empresa
contratada resulta da soma dos valores constantes da Ata de Registro de Preços, lotes 1 e 2 (peça 18, p.
119-124). Com efeito, tendo em vista que, no evento de posse de 2015, utilizou-se o espaço Leopolldo
Itaim, o valor efetivo do lote 1 foi de R$ 42.980,00 (peça 18, p. 119-120), o qual deveria ser somado ao
valor do lote 2 (R$ 49.873,83 - peça 18, p. 122), obtendo-se total de R$ 92.853,83. Assim, caso
tomássemos por base a respectiva soma de valores, remanesceria sem justificativas o montante de
R$ 65.956,37 (R$ 158.810,20 - R$ 92.853,83).
36. Tal cálculo, no entanto, consoante salientado pela unidade técnica, não merece acolhida, dada
a ausência de quantidades unitárias na composição do lote 2.
37. Dessa forma, a Selog propõe a seguinte apuração (peça 59, p. 9-10):
“3.9.Assim sendo, os únicos elementos constantes nos autos são as notas fiscais acostadas à peça
30, mencionadas na tabela do item 3.2.1, sendo que apenas as notas fiscais 643 (peça 30, p. 83) e 644
(peça 30, p. 85) detalham alguns dos itens efetivamente utilizados. Nesses casos, será considerada uma
unidade de cada item, conforme relação abaixo e considerando os valores constantes na respectiva ata
(peça 53, p. 412-414):
a) nota fiscal 643: mestre de cerimônia (R$ 3.980,00), equipe de cerimonial (R$ 5.794,00),
roteirista (R$ 510,00, assistente de serviços gerais (R$ 362,00), que totalizam o montante de R$
10.646,00;
b) nota fiscal 644: operador de equipamento audiovisual (R$ 362,00), operador de equipamento de
informática (R$ 362,00), técnico em iluminação (R$ 362,00), equipe de filmagem (R$ 12.300,00), edição
de filme (R$ 6.400,00), gravação de áudio (R$ 1.150,00), sistema de sonorização (R$ 1.274,00),
totalizando R$ 22.210,00;
c) desse modo, somados os valores das notas fiscais 643 e 644 tidos como comprovados, chega-se
ao montante de R$ 32.856,00.
3.10.Assim, para o evento da posse da diretoria em 2015, os itens para os quais há uma
comprovação razoável dos valores pagos importa em R$ 75.836,00, que representa a soma dos
montantes apurados no item anterior (R$ 32.856,00) com o valor relativo à locação do espaço físico
(R$ 42.890,00). Considerando o valor total pago pelo evento (R$ 158.810,20), permanece o débito pela
diferença, no montante de R$ 82.974,20.” – g.n.
38. Apesar de endossar a essência do referido método, por conservadorismo (RI/TCU, art. 210,
§1º, II, in fine), entendo que devem ser considerados os valores integrais das notas fiscais 643 e 644 – não
apenas os valores unitários dos itens nelas discriminados. Assim, tomando por base os valores das notas
fiscais cuja descrição permite se inferir a natureza dos gastos incorridos (notas fiscais 643 e 644 –
R$ 37.624,00) e o valor total da locação (R$ 42.980,00 – lote 1 com opção espaço Leopolldo Itaim), os
indícios de dano ao erário perfazem a monta de R$ 78.206,20 (=R$ 158.810,20 - R$ 37.624,00 -
R$ 42.980,00).
39. Dessa forma, com os ajustes supracitados, acolho a proposta instrutória pela conversão dos
presentes autos em tomada de contas especial, devendo-se promover a citação solidária do Sr. João
Ladislau Rosa, presidente do Cremesp à época dos fatos, do Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho, chefe
da seção de eventos do Cremesp à época dos fatos, e da empresa contratada Procópio Ferraz Organização
de Eventos Ltda.
IV
40. Já no que diz respeito aos eventos de 2016 e 2017, lembro que ambos foram viabilizados por
meio do Contrato 25/2016 e seu primeiro aditivo (destinado a prorrogar a vigência inicial da avença),
respectivamente ao custo de R$ 263.000,00 e R$ 105.200,00 (tendo em vista a retenção de
R$ 157.800,00, referente ao evento de 2017, discutidos judicialmente), sendo que a avença decorreu do
Pregão Presencial para registro de preço 8/2016.
41. Para tais eventos, merece destaque a realização de ressarcimento ao erário do Conselho por
parte dos conselheiros, no valor de R$ 80.432,80 (peça 21, p. 4), com pagamentos ocorridos entre
novembro e dezembro de 2017. Já adianto que, em virtude da ausência de informação quanto a qual dos
eventos se refere o crédito (2016 ou 2017), para fins de apuração do dano, a unidade técnica atribuiu
metade deste valor a cada um dos eventos (peça 59, p. 12, item 4.16).
42. Importante destacar que, apesar de o edital do Pregão Presencial 8/2016 (peça 14, p. 31-34)
não incluir expressamente os serviços de coquetel e jantar – a despeito de mencionar “suprimentos” (peça
53, p. 469, item 3.1.3, ‘d’) –, a proposta da empresa vencedora (peça 14, p. 206-210) claramente
incorporava esses itens (peça 14, p. 209), in verbis:
“(..) O amplo salão atende a todos os requisitos do edital e abriga, também, com folga, 800
convidados, que estará formatado para o jantar que se seguirá à solenidade.
[...]
Incluiremos no evento: a) um coquetel (que será servido no foyer), composto de 6 itens frios (mini
wraps de mussarela com tomate seco, roll de salmão defumado com Philadelphia, saladinha de ervas
com fromage de chevre, cristal âmbar com blinis de Paris, creme azedo e ovas negras, iceberg de
aspargos com gengibre e sorbet de erva doce; palito folhado com parma) e 6 itens quentes (ramequim de
zucca com carne desfiada, tartare de shitake no voul au vent fechado, finger de bacalhau com geleia de
pimenta branca, mini ravióli de canard com queijo e trouxinha de camarão) e b) um jantar empratado
servido no salão, com entrada (salada do campo com carpaccio de carne, folhas verdes, fio de pupunha,
tablita e sauce de Dijon ou outra opção à escolha do Cremesp), prato quente (filet mignon trufado com
cogumelos silvestres ao molho demi glace, talharim de vegetais, risoto de alho poró e brie ou outra
opção), sobremesa (sobremesa Pêra da Philadelphia sobre disco folhado, sorvete de pistache com calda
de caramelo e amêndoas torradas ou outra opção) e bebidas. Tudo com a qualidade inigualável do Bufê
Torres. O jantar poderá ser servido, a critério do Cremesp, antes ou depois da cerimônia. Ele será
acompanhado de música suave.” (g.n.)
43. A partir do teor do recurso em face da desclassificação da empresa Redxcorp naquele certame
presencial, há indicativos de que tal inclusão era objetivada por gestores do Conselho (peça 53, p. 612-
623):
“O pregoeiro então considerou que nosso projeto executivo, que de acordo com o edital deveria ter
no máximo 30 linhas, estava vago, principalmente no que tange ao cardápio do evento.
cardápio.
cerimônia, e que poderia entregá-lo de pronto, para apreciação da comissão.
(somente no cardápio) em mãos, Dissemos que não é possível descrever um projeto executivo para
evento complexo em 30 linhas, por isso apresentamos uma síntese do que seria realizado e tínhamos o
projeto completo para apreciação.” (g.n.)
44. Portanto, há fortes indícios de que os pagamentos em epígrafe custearam tanto itens relativos
à “cerimônia” como aqueles relacionados à “festividade”. Tal circunstância associada à ausência de
detalhamento nas respectivas notas fiscais e documentos de liquidação da despesa ensejou a proposição
instrutória de citação pela integralidade dos valores pagos à empresa contratada.
45. Endosso, portanto, a referida proposta, no sentido de determinar a citação solidária do
presidente do Cremesp à época dos fatos, Srs. Bráulio Luna Filho (evento de 2016) e Mauro Gomes
Aranha de Lima (evento de 2017), do chefe da Seção de Eventos do Cremesp à época, Sr. Flávio dos
Santos Alcatrão Filho, e da empresa contratada Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda.
46. Divirjo, no entanto, da proposta de citação do pregoeiro responsável pelo Pregão Presencial
8/2016, Sr. Milton Lopes Salles, assim fundamentada pela unidade técnica (peça 59, p. 12):
“4.18.Com relação aos responsáveis, o despacho do pregoeiro [peça 53, p. 504] deixa evidente que
este sabia da irregularidade cometida [de que o objeto contratado não poderia ter a pecha de
“comemoração”], que futuramente daria origem ao débito, pelo fato de ter tido ciência do conteúdo do
parecer jurídico (peça 53, p. 503), razão pela qual cabe incluí-lo na citação solidária a ser realizada,
para os débitos de 2016 e 2017.” (g.n.)
47. Entendo que é frágil o nexo entre a conduta do pregoeiro e o débito em questão, dado o
caráter acessório de sua conduta assume quanto à decisão do objeto que efetivamente seria contratado e
os recursos efetivamente despendidos. Considero, por outro lado, que o pregoeiro deve ser ouvido em
audiência pelos indícios de simulação na contratação de serviços de buffet, consoante destacado no item 0
deste Voto.
V
48. Para além dos indícios de dano constatados, a análise conjunta de ambas as contratações
permitiu a identificação de outras irregularidades, que também devem ser objeto de exame por esta Corte.
49. Endosso a realização de audiência em relação à ausência de adequada pesquisa de mercado e
de referencial de preços para nortear o Pregão Presencial 58/2014 e o Pregão Presencial 8/2016, em
violação ao disposto nos artigos 3º e 15, § 1º, da Lei 8.666/93 c/c art. 9º da Lei 10.520/2002 e com o
entendimento desta Corte (Acórdãos 1.793/2011-TCU-Plenário e 1.548/2018-TCU-Plenário, tendo sido
apontado como responsável o Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70) que, nas
funções de gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos, foi responsável pela elaboração do termo
de referência.
50. Igualmente merece resposta a realização de pregão presencial em detrimento da modalidade
eletrônica (Pregão Presencial 58/2014 e o Pregão Presencial 8/2016), o que pode ter contribuído para a
redução da competitividade nos certames e para favorecer a empresa contratada. Nesse sentido, acolho a
realização de audiências dos Srs. João Ladislau Rosa e Bráulio Luna Filho, presidentes do Cremesp à
época, que autorizaram a abertura do pregão presencial (peça 17, p. 58), do Sr. Flávio dos Santos Alcatrão
Filho que, nas funções de gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos, foi responsável pelo termo
de referência do Pregão 58/2014 e subscreveu a Ata de Registro de Preços 58/2014 e o termo de
referência do edital do Pregão 8/2016 (peça 18, p. 119-124), da Sra. Claudia Tejeda Costa (Pregão
Presencial 58/2014) e do Sr. Osvaldo Pires Garcia Simonelli (Pregão Presencial 8/2016), integrantes do
departamento jurídico do Cremesp, em razão de não ter apontado essa irregularidade quando das análises
jurídicas das minutas de editais, realizadas por meio dos Pareceres Jurídicos 212/2014 – DEJ (peça 17, p.
110-113) e 27/2016 – DEJ (peça 14, p. 54-65).
51. Outras duas irregularidades – para as quais acolho a proposta de audiência – saltam aos olhos,
quais sejam:
a) ausência, no termo de referência do edital de Pregão Presencial 8/2016, dos preços unitários dos
itens que compõem o objeto da contratação, o que vai de encontro com o art. 3º da Lei 8.666/93 c/c art. 9º
da Lei 10.520/2002 e com o entendimento desta Corte (Acórdãos 1.793/2011-TCU-Plenário e
1.548/2018-TCU-Plenário); responsável: Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (peça 59, p. 14-15, item
5.1.3).
b) ausência, no termo de referência do edital de Pregão Presencial 58/2014, dos quantitativos
referentes ao lote 2, nos termos do Acórdão 1.720/2010-TCU-2ª Câmara; responsável: Sr. Flávio dos
Santos Alcatrão Filho (peça 59, p. 15-16, item 5.1.6).
52. Em outro giro, chama a atenção as quantidades de convidados que constaram do edital e
aquela efetivamente presente. A cerimônia de 2015 deveria atender entre 500 e 800 convidados (peça 17,
p. 80) e, de 2016/2017, até 800 convidados (peça 14, p. 31). Entretanto, nos eventos de posse
compareceram cerca de metade do total máximo, isto é, respectivamente, 333, 444 e 440 convidados
presentes (item 56 da peça 33), o que sugere a contratação de serviços para número superestimado de
convidados.
53. A despeito de a suposta falha não constituir dano ao erário, a prima facie, não se pode afastar
o caráter protagonista que a quantidade de convidados assume no valor contratado. E, a despeito do
“baixo comparecimento” em 2015, a quantidade foi mantida para os eventos de 2016 e 2017. Assim
sendo, faz-se mister apurar as responsabilidades por tais descompassos, pelo que acolho, com ajustes
redacionais, a proposta instrutória de realização de audiências do chefe da seção de eventos e dos
presidentes do Conselho à época (peça 59, p. 15-16, itens 5.1.7 e 5.1.8).
54. A equipe da Selog aponta, também, irregularidade grave relacionada ao Pregão Presencial
8/2016. A partir da análise conjunta do parecer jurídico que analisou a contratação (apontando a
impossibilidade de se custear “festividade” com recursos públicos) e da condução da contratação em tela,
há indícios de simulação da contratação de serviço de buffet, consoante itens 0 e 0 deste Voto. Com
efeito, acolho a proposta instrutória de realização de audiências do então presidente do Conselho, do
chefe da seção de eventos e do pregoeiro responsável.
55. A Selog aponta, ainda, indícios de outras irregularidades, embora de menor magnitude,
identificadas na condução do Pregão Presencial 8/2016, a saber:
a) “não ter, na primeira sessão pública, lançado mão da diligência prevista no art. 43, § 3º, da Lei
certame” (peça 59, p. 20, item 6.3.3);
b) “não ter lançado mão da concessão de prazo para apresentação de novas propostas pelas
licitantes, previsto no art. 48, § 3º, da Lei 8.666/1993, ou realizado novo certame, dada a desclassificação,
na primeira sessão pública, das propostas de todas as licitantes participantes, as quais eram as únicas
opções legais naquela situação” (peça 59, p. 20-22, item 6.3.4);
c) “dispensa de tratamento não igualitário às licitantes, em clara infringência ao princípio
constitucional da isonomia, mencionado, ainda, no art. 3º da Lei 8.666/1993” (peça 59, p. 22-23, item
6.3.5);
d) “adoção de critérios subjetivos no certame, considerando os “projetos executivos” apresentados,
os quais deveriam apenas ser objeto de análise quanto ao atendimento ou não da proposta, e não de
avaliação qualitativa, uma vez que o pregão adota como critério de julgamento o menor preço global”
(peça 59, p. 23-25, item 6.3.6);
e) “ter indeferido o recurso administrativo da Redxcorp, sendo que ela havia manifestado intenção
de recurso na segunda sessão do Pregão Presencial 8/2016” (peça 59, p. 25, item 6.3.7);
f) “inclusão de previsão de pagamento antecipado dos serviços na minuta do contrato do Pregão
Presencial 8/2016, o que é admitido como exceção, desde que seja devidamente necessário e justificado e
sem que a Administração tome as devidas cautelas” (peça 59, p. 25-27, item 6.4);
56. A respeito deste conjunto de possíveis irregularidades destaco que todas as três licitantes
participantes do Pregão Presencial 8/2016 inicialmente tiveram suas propostas comerciais
desclassificadas na primeira sessão pública (peça 53, p. 519-520), pelos seguintes motivos:
a) AE Eventos Corporativos (custo total de R$360.000,00): ausência de carta de reserva, prevista no

item 6.2.4 do edital (peça 53, p. 458);
b) Procópio Ferraz Organização de Eventos (custo total de R$ 268.800,00): ausência de carta de
reserva, prevista no item 6.2.4 do edital (peça 53, p. 458); e
c) Redxcorp Audiovisual Produção e Locação (custo total de R$279.000,00): ausência de descrição
detalhada acerca do serviço de buffet (ao passo que o edital limitava o projeto executivo a 30 linhas - peça
53, p. 480).
57. Assim, entendeu a Selog que o pregoeiro deveria ter realizado diligência em relação à
proposta da empresa Redxcorp, a qual conteria todos os itens exigidos no certame, sendo passível de ser
sanada, nos termos do Acórdão 1.170/2013-TCU-Plenário – audiência “a” do parágrafo 0 supra.
58. Além disso, merece destaque que a, a despeito da desclassificação de todas as propostas, o
Conselho não reabriu prazo para ajustes de todas as propostas (art. 48, § 3º, da Lei 8.666/1993), tampouco
revogou o certame. Ao revés, na segunda sessão pública (peça 53, p. 570-571), foi comunicada a escolha
da proposta da Procópio Ferraz Organização de Eventos, mediante a “reaceitação” de sua proposta:
“Abrindo os trabalhos o Sr. Pregoeiro informou aos licitantes presentes que irá proceder a leitura
do relatório conjunto apresentado pelo Chefe da Seção de Eventos com o Conselho Diretor da área
sobre as propostas comerciais apresentadas, solicitação de diligências e recomendações ao Pregoeiro
sobre a obtenção de menor valor. Informa também que após a leitura, abrirá os envelopes nº 2 –
Documentos de Habilitação e que a data de validade dos documentos apresentados será o dia 24/4/2019,
quando foi suspensa a sessão. O relatório sobre as propostas comerciais determina como melhor
proposta a apresentada pela licitante PROCÓPIO FERRAZ ORGANIZAÇÃO DE EVENTOS LTDA.,
dispensa a realização de diligências já que tanto ela como a 2ª colocada REDXCORP já realizaram
trabalhos de sucesso e sem ressalvas junto ao Conselho e finaliza solicitando ao Sr. Pregoeiro uma
negociação para melhora no preço ofertado pela PROCÓPIO FERRAZ. Dessa maneira, o Sr. Pregoeiro
abre a negociação com a licitante e esta oferece um valor total de R$ 263.000,00 [...]”
59. A ata de análise dos recursos (peça 53, p. 634-636) confirma o entendimento pela adoção de
procedimento diverso daquele previsto em lei:
“Por isonomia e legalidade, as 3 propostas foram desclassificadas pois faltavam documentos em
todas elas.
A decisão de fracassar o certame, aplicar ou não o disposto no art. 48, §3º, ou buscar alternativa
legal e principalmente, que fosse aceita pelos licitantes para prosseguir com o certame, cabe
exclusivamente ao Sr. Pregoeiro.
[...]
Com o objetivo de evitar os problemas listados anteriormente, o Sr. Pregoeiro informou a todos
que, como procedimento alternativo para a sequência do certame, iria submeter a apreciação do
Conselheiro Diretor – responsável pela Seção de eventos do Conselho, - juntamente com o Gestor do
Contrato, indicado pelo presidente do Cremesp, uma avaliação e decisão sobre a proposta comercial que
melhor atendesse às necessidades do Conselho.
Desta forma, todas as propostas seriam analisadas com a documentação em que se encontravam,
já que não é permitida a inserção ou juntada de documento em momento posterior ao da abertura do
envelope.
Repete que o mesmo tratamento isonômico, sempre dispensado aos licitantes.
Todas as empresas concordaram com este procedimento e em nenhum momento se manifestaram
contrárias a ele, assinando a ata de Abertura do Pregão 8/2016 sem ressalvas.” (g.n.)
60. Assim sendo, resta injustificado o procedimento adotado, o qual não guarda amparo na
legislação aplicável – audiência “b” do parágrafo 0 supra. Cumpre salientar, contudo, consoante apontado
pela unidade técnica, que o referido relatório, que teria sido elaborado pelo Chefe da Seção de Eventos
em conjunto com o Conselho Diretor, não foi localizado nos expedientes remetidos a esta Corte.
61. Em relação à audiência “c” do parágrafo 0 supra, considera a Selog que os responsáveis pela
condução do Pregão Presencial 8/2016 concederam tratamento não igualitário às licitantes, na medida em
que (i) o documento faltante na proposta comercial da empresa contratada (carta de reserva) estava no
envelope da habilitação – o qual teria sido aberto antecipadamente – e (ii) que o “projeto executivo” da
empresa contratada (peça 53, p. 557-558) possui 44 linhas – ultrapassando o limite de 30 linhas
estipulado no modelo de proposta comercial (peça 53, p. 480) – sem ter ensejado sua desclassificação.
62. Já no que se refere à audiência “d” do parágrafo 0 supra, a Selog destacou indícios de
subjetividade na condução do PP 8/2016, na medida em que, embora o pregão deva ser pautado pela
seleção da proposta com menor preço, as atas do certame (peça 53, p. 570-571; 634-636) indicam que a
decisão pela contratação da licitante Procópio Ferraz Organização de Eventos decorreu da “avaliação e
decisão sobre a proposta comercial que melhor atendesse às necessidades do Conselho” (peça 53, p. 634-
636).
63. Em relação à audiência “e” do parágrafo 0 supra, a Selog destaca que, na segunda sessão do
certame, em que se promoveu a “reaceitação” da proposta comercial da empresa Procópio Ferraz
Organização de Eventos, a empresa Redxcorp “manifestou intenção de recurso, pois, a seu entender, o
Pregoeiro e a equipe não respeitaram a Lei 8.666/1993 no que tange à não aceitação do seu projeto
executivo e na reabertura a aceitação do projeto da Procópio Ferraz” (peça 53, p. 570-571).
64. No entanto, o pregoeiro indeferiu o recurso da Redxcorp, sob a alegação de que a recorrente
“deveria ter manifestado a sua discordância na ata da Abertura do Pregão, evitando assim a continuidade
do certame e sua reabertura com a apresentação da análise pelo Conselho Diretor e pelo Gestor do
Contrato”, contrariando o disposto no art. 4º, inciso XVIII, da Lei 10.520/2002.
65. Ante as considerações supramencionadas, acolho, com ajustes de forma, as audiências
comentadas acima.
66. Divirjo, no entanto, da realização de audiência quanto à inclusão de previsão de pagamento
antecipado dos serviços na minuta do contrato do Pregão Presencial 8/2016 - alínea “f” do parágrafo 0
supra.
67. A este respeito, destaco que a minuta de contrato anexa ao edital (peça 53, p. 483, cláusula
sétima, item 7.1) previu o pagamento antecipado de 40% do valor devido do contrato. A despeito de, em
regra, ser vedado o pagamento antecipado de despesas, de inexistirem justificativas específicas nos autos
da contratação ou adoção de cautelas pela Administração, é possível cogitar que o serviço objeto do
certame requeira desembolsos antecipados por parte da empresa contratada, especialmente por envolver a
utilização de espaços físicos de terceiros. Com efeito, e ante todo o conjunto de irregularidades
identificadas, deixo de acatar a realização da audiência proposta pela unidade técnica (peça 59, p. 25-27,
item 6.4).
68. Ante o exposto, manifesto-me por que o Tribunal aprove o Acórdão que ora submeto à
deliberação deste Colegiado.
1. Processo nº TC 034.602/2017-8.
2. Grupo II – Classe VII – Assunto: Representação
3. Responsáveis: Braulio Luna Filho (110.062.185-72); Claudia Tejeda Costa (272.704.708-80);
Aranha de Lima (056.406.728-89); Osvaldo Pires Garcia Simonelli (250.851.278-89); Procopio Ferraz -
Organização de Eventos Ltda. (00.705.180/0001-07).
4. Órgão/Entidade/Unidade: Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
8.1. Luis Andre Aun Lima (163.630/OAB-SP) e outros, representando Conselho Regional de
Medicina do Estado de São Paulo.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação formulada por Procópio Ferraz
Organização de Eventos Ltda., versando sobre possíveis irregularidades ocorridas em processos de
contratação promovido pelo Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo (Cremesp) relativos
às cerimônias de posse da diretoria do Conselho nos anos de 2015, 2016 e 2017;
1º, da Resolução - TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;
9.2. determinar, nos termos do art. 47 da Lei 8.443/1992, a conversão do presente processo em
9.3. realizar as citações a seguir discriminadas, nos termos dos arts. 10, §§ 1º e 12, inciso II, da Lei
8.443/1992, c/c o art. 202, inciso II, e § 1º, do Regimento Interno, dos responsáveis abaixo identificados,
para, no prazo de quinze dias, a contar do recebimento do ofício citatório, apresentarem alegações de
defesa quanto à ocorrência abaixo indicada, em razão das condutas também especificadas, ou recolherem
aos cofres do Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo – Cremesp, as importâncias abaixo
identificadas, atualizadas monetariamente a partir das datas indicadas até o seu recolhimento, abatendo-se
as quantias eventualmente ressarcidas, na forma da legislação em vigor:
9.3.1. citação do Sr. João Ladislau Rosa (CPF 003.818.168-18), presidente do Cremesp à época dos
Cremesp à época dos fatos, e da empresa contratada Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda.
(CNPJ: 00.705.180/0001-07), em razão do superfaturamento relativamente ao evento de posse de 2015 da
nova diretoria da Cremesp, em face da não comprovação do efetivo fornecimento dos itens do lote 2 da
Ata de Registro de Preços 65/2014, oriunda do Pregão Presencial 58/2014, bem como do pagamento de
valores que não constavam na relativa ata:

48.422,00 25/2/2015 D
29.784,20 25/2/2015 D
9.3.2. citação do Sr. Bráulio Luna Filho (CPF 110.062.185-72), presidente do Cremesp à época dos
Cremesp à época dos fatos, Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro do Pregão
Presencial 8/2016, e da empresa contratada Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda. (CNPJ:
00.705.180/0001-07), em razão de superfaturamento relativamente ao evento de posse de 2016 da nova
diretoria da Cremesp, em face da não comprovação do efetivo fornecimento dos itens constantes do
Contrato 25/2016, nos quantitativos indicados:
105.200,00 13/4/2016 D
157.800,00 18/5/2016 D
40.216,40 7/11/2017 C
9.3.3. citação do Sr. Mauro Gomes Aranha de Lima (CPF 056.406.728-89), presidente do Cremesp
à época dos fatos, do Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70), chefe da Seção de
Eventos do Cremesp à época dos fatos, e da empresa contratada Procópio Ferraz Organização de Eventos
Ltda. (CNPJ: 00.705.180/0001-07), em razão de superfaturamento relativamente ao evento de posse de
2017 da nova diretoria da Cremesp, em face da não comprovação do efetivo fornecimento dos itens
constantes do Contrato 25/2016, nos quantitativos indicados:
105.200,00 28/6/2017 D
40.216,40 7/11/2017 C
ao Pregão Presencial 45/2014 ou à execução da Ata de Registro de Preços 65/2014, dele decorrente:
com o entendimento desta Corte, a exemplo dos Acórdãos 1.793/2011-TCU-Plenário e 1.548/2018-TCU-
9.4.2.1. Responsáveis: a) Sr. João Ladislau Rosa (CPF 003.818.168-18), presidente do Cremesp à
minuta de edital e pela sua submissão ao departamento jurídico (peça 17, p. 109); c) Sra. Claudia Tejeda
Costa (CPF 272.704.708-80), integrante do departamento jurídico do Cremesp, por não ter apontado essa
irregularidade na análise jurídica da minuta do edital, realizada por meio do Parecer Jurídico 212/2014 –
DEJ (peça 17, p. 110-113);
quantitativos referentes ao lote 2, em ofensa ao disposto no art. 7º, § 4º, da Lei 8.666/1993 e à
jurisprudência desse Tribunal, a exemplo do Acórdão 1.720/2010-TCU-2ª Câmara (item 5.1.6 do
relatório);
oitocentos convidados, ao passo que o número de convidados presentes historicamente não ultrapassou
relatório);
elaborar o termo de referência do Pregão 58/2014 e, ainda, subscrever a Ata de Registro de Preços
58/2014 (peça 18, p. 119-124); b) Sr. João Ladislau Rosa (CPF 003.818.168-18), presidente do Cremesp
à época dos fatos, responsável pela homologação do certame (peça 18, p. 118) e, ainda, por subscrever a
Ata de Registro de Preços 58/2014 (peça 18, p. 119-124);
ao Pregão Presencial 8/2016 ou à execução do Contrato 25/2016, dele decorrente:
com o entendimento desta Corte a exemplo dos Acórdãos 1.793/2011-TCU-Plenário e 1.548/2018-TCU-
preços unitários dos itens que compõem o objeto da contratação, o que vai de encontro com o art. 3º da
Lei 8.666/93 e com o entendimento desta Corte a exemplo dos Acórdãos 1.793/2011-TCU-Plenário e
1.548/2018-TCU-Plenário (item 5.1.3 do relatório);
de gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos à época dos fatos, subscreveu o termo de referência
do Pregão Presencial 8/2016 (peça 53, p. 469-472), prevendo a adjudicação do objeto do certame por
preço global, e não por lotes/itens, sem que houvesse especificação do preço da estimativa de quantidade
para cada um dos itens licitados, caracterizando ofensa ao art. 15, § 7º, inc. II, da Lei 8.666/1993 e à
Sumula 247 deste Tribunal;
9.5.3.1.Responsáveis: a) Sr. Bráulio Luna Filho (CPF 110.062.185-72), presidente do Cremesp à
minuta de edital e pela sua submissão ao departamento jurídico (peça 14, p. 53); c) Sr. Osvaldo Pires
Garcia Simonelli (CPF 250.851.278-89), integrante do departamento jurídico do Cremesp, em razão de
não ter apontado essa irregularidade quando da análise jurídica da minuta do edital, realizada por meio do
o Parecer Jurídico 27/2016 – DEJ (peça 14, p. 54-65);
oitocentas convidados, ao passo que o número de convidados presentes historicamente não ultrapassou
relatório);
elaborar o termo de referência do Pregão 8/2016 e, ainda, por subscrever o Contrato 25/2016 (peça 14, p.
212-218); b) Sr. Bráulio Luna Filho (CPF 110.062.185-72), presidente do Cremesp à época dos fatos,
responsável pela homologação do certame (peça 14, p. 202 e 211) e, ainda, por subscrever o Contrato
25/2016 (peça 14, p. 212-218);
9.5.5. Irregularidade: indícios de contratação dissimulada, no âmbito do Pregão Presencial 8/2016,
de serviço de buffet, contrariando o que foi apontado no parecer jurídico que analisou a contratação e a
Sherman), Acórdão 603/2017-TCU-Plenário (rel. Min. Augusto Sherman) e Acórdão 909/2008-TCU-2ª
Câmara (rel. Min. Aroldo Cedraz) (item 6.2 do relatório);
9.5.5.1. Responsáveis: a) Sr. Bráulio Luna Filho (CPF 110.062.185-72), presidente do Cremesp à
época dos fatos, que autorizou a licitação e homologou o Pregão Presencial 8/2016, além de ter sido o
signatário do Contrato 25/2016, decorrente do citado certame; b) Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho
(CPF 213.181.118-70) que, nas funções de gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos à época dos
fatos, foi responsável pela elaboração do termo de referência (peça 14, p. 31-34), e, sabendo da
irregularidade, em razão do seu “ciente” no despacho citado no item 6.2.5 desta instrução, determinou o
prosseguimento do certame (peça 53, p. 503); e c) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91),
pregoeiro à época dos fatos, que estava ciente da irregularidade, em razão do seu despacho mencionado
no item 6.2.5 desta instrução (peça 53, p. 503) e deu prosseguimento ao certame;
9.5.6. Irregularidade: não ter, na primeira sessão pública, lançado mão da diligência prevista no art.
43, § 3º, da Lei 8.666/1993 para a proposta da empresa Redxcorp (item 6.3.3 do relatório);
9.5.6.1. Responsável: Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro à época dos fatos,
em razão de não ter, na primeira sessão pública, lançado mão da diligência prevista no art. 43, § 3º, da Lei
certame e, naquele primeiro momento, era a única que poderia ter sido sanada, nos termos do Acórdão
propostas pelas licitantes, previsto no art. 48, § 3º, da Lei 8.666/1993, ou realizado novo certame, dada a
desclassificação, na primeira sessão pública, das propostas de todas as licitantes participantes (item 6.3.4
do relatório);
embasou procedimento não previsto nas regras licitatórias, quer seja, a recondução ao certame, sem
respaldo legal, da licitante Procópio Ferraz Organização de Eventos Ltda.; b) Sr. Milton Lopes Salles
(CPF 667.375.598-91), pregoeiro à época dos fatos, que, na condução do certame, procedeu conforme
decidido no relatório elaborado pelo gestor do contrato, procedimento não previsto nas regras licitatórias,
quer seja, a recondução ao certame, sem respaldo legal, da licitante Procópio Ferraz Organização de
Eventos Ltda.;
9.5.8. Irregularidade: indícios de dispensa de tratamento não igualitário às licitantes, em clara
infringência ao princípio constitucional da isonomia, mencionado, ainda, no art. 3º da Lei 8.666/1993
(item 6.3.5 do relatório);
9.5.8.1. Responsáveis: a) Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70), que, nas
dispensou tratamento benevolente à licitante Procópio Ferraz Organização de Eventos no âmbito do
certame, com infringência ao item 8.15 do edital, ao art. 4º da Lei 9.520/2002 e ao art. 11 do Decreto
3.555/2000; b) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro à época dos fatos, que, na
condução do certame, dispensou tratamento benevolente à licitante Procópio Ferraz Organização de
Eventos no âmbito do certame, com infringência ao item 8.15 do edital, ao art. 4º da Lei 9.520/2002 e ao
art. 11 do Decreto 3.555/2000;
9.5.9. Irregularidade: indícios de adoção de critérios subjetivos no certame, considerando os
“projetos executivos” apresentados, os quais deveriam apenas ser objeto de análise quanto ao atendimento
ou não da proposta, e não de avaliação qualitativa, uma vez que o pregão adotou, como critério de
julgamento, o menor preço global (item 6.3.6 desta instrução);
9.5.9.1. Responsáveis: a) Sr. Flávio dos Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70), nas funções
de gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos à época dos fatos, por ter utilizado critérios
subjetivos no julgamento das propostas, uma vez que estava ciente da questão, apontada no Parecer
Jurídico 27/2016 – DEJ, e, mesmo assim, deu continuidade ao certame, com utilização indevida da figura
do “projeto executivo” no âmbito do certame; e b) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91),
pregoeiro à época dos fatos, por ter utilizado critérios subjetivos no julgamento das propostas, uma vez
que estava ciente da questão, apontada no Parecer Jurídico 27/2016 – DEJ, e, mesmo assim, deu
continuidade ao certame, com utilização indevida da figura do “projeto executivo” no âmbito do certame;
9.5.10. Irregularidade: indeferimento do recurso administrativo da Redxcorp, sendo que ela havia
manifestado intenção de recurso na segunda sessão do Pregão Presencial 8/2016, contrariando o disposto
no art. 4º, inciso XVIII, da Lei 10.520/2002 (item 6.3.7 do relatório);
9.5.10.1. Responsáveis: a) Sr. Milton Lopes Salles (CPF 667.375.598-91), pregoeiro à época dos
fatos, responsável por elaborar o relatório de julgamento de recursos (peça 53, p. 634-636); b) Sr.
Maurício Albarelli Seoud (CPF 130.075.368-47), chefe de Licitações e Contratos à época dos fatos, por
ter dado o “de acordo” ao relatório de julgamento de recursos (peça 53, p. 634-636); e c) Sr. Flávio dos
Santos Alcatrão Filho (CPF 213.181.118-70), gestor do contrato e de chefe da Seção de Eventos à época
dos fatos, por ter dado o “de acordo” ao relatório de julgamento de recursos (peça 53, p. 634-636);
9.6. encaminhar cópia deste Acórdão aos responsáveis citados e/ou chamados em audiência;
9.7. dê ciência deste Acórdão ao presidente do Conselho Federal de Medicina, com fundamento no
art. 198, parágrafo único, do RI/TCU.


Bemquerer Costa.

TC 000.955/2019-1
Natureza: Embargos de Declaração.
Entidade: Furnas Centrais Elétricas S.A..
Embargante: Spandex Serviços Ltda. (11.955.173/0001-80).
Representação legal: Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (OAB/DF 6.546) e outros, representando
Spandex Serviços Ltda.; Adriana Souza da Fonseca (OAB/RJ 114.612) e outros, representando Furnas
Centrais Elétricas S.A.;
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO SOBRE POSSÍVEIS IRREGULARIDADES EM PREGÃO

ELETRÔNICO. EXISTÊNCIA DE EVIDÊNCIAS DO FORNECIMENTO DE ATESTADO DE
CAPACIDADE TÉCNICA COM CONTEÚDO FALSO PELA EMPRESA DECLARADA
VENCEDORA. NÃO COMPROVAÇÃO POR ESSA EMPRESA DO ATENDIMENTO AOS
REQUISITOS DE HABILITAÇÃO TÉCNICA PREVISTOS NO EDITAL. CONHECIMENTO.
PROCEDÊNCIA PARCIAL. DETERMINAÇÕES. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE. PEDIDO
DE REEXAME. CONHECIMENTO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS CONTRA
DECISÃO MONOCRATICA QUE CONHECEU DO RECURSO. ALEGAÇÃO DE CONTRADIÇÃO.
CONHECIMENTO. AUSÊNCIA DE CONTRADIÇÃO. NÃO ACOLHIMENTO.
RELATÓRIO
Trata-se de embargos de declaração opostos por Spandex Serviços de Terceirização de Mão de

Obra Eireli (peça 79) contra despacho de minha autoria (peça 71), por meio do qual admiti o
processamento de pedido de reexame interposto pela empresa e conferi efeito suspensivo aos itens 9.1,
9.2, 9.2.1, 9.2.2 e 9.3 do Acórdão 1.609/2019-TCU-Plenário. Reproduzo o teor do despacho:
“Trata-se de pedido de reexame interposto contra o Acórdão 1.609/2019-TCU-Plenário (peça 53)
pela Spandex Serviços Ltda. (peças 67 e 68).
2. Na forma do art. 51 da Resolução-TCU 259/2014, admito o processamento do recurso, porquanto
preenchidos os requisitos de admissibilidade de que trata o art. 48 da Lei 8.443/92. Confiro efeito
suspensivo aos itens 9.1, 9.2, 9.2.1, 9.2.2 e 9.3 do acórdão recorrido em relação à recorrente.
3. Ressalvo que o aludido efeito suspensivo não repercute nas medidas administrativas que
eventualmente Furnas Centrais Elétricas S.A. tenha adotado no exercício de suas competências.
4. Nesse sentido, encaminhem-se os autos:
a. à unidade instrutora de origem, para expedição das comunicações à entidade jurisdicionada, à
recorrente e aos demais interessados nestes autos, encaminhando cópia do presente pronunciamento; e
b. posteriormente, à Secretaria de Recursos, para instrução.”
2. Por sua vez, o Acórdão 1.609/2019-TCU-Plenário possui o seguinte teor:
“ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as
razões expostas pela relatora, e com fundamento nos arts. 45 e 46 da Lei 8.443/1992 e nos arts. 235, 237,
inciso VII e parágrafo único, 250, inciso II, e 271 do Regimento Interno, em:
9.1. conhecer da representação e considerá-la parcialmente procedente;
9.2. determinar a Furnas Centrais Elétricas S.A. que:
9.2.1. adote, de imediato, as medidas necessárias para o exato cumprimento da lei, no sentido de
anular o ato administrativo que habilitou tecnicamente a Spandex Serviços Ltda. (atual Spandex Serviços
de Terceirização de Mão de Obra Eireli) no Pregão Eletrônico 9/2018 e demais atos dele decorrentes, uma
vez que essa sociedade empresária apresentou atestado de capacidade técnica com conteúdo falso e não
comprovou atender aos requisitos previstos no subitem 5.1.5 do instrumento convocatório;
9.2.2. avalie e justifique, à luz do princípio da economicidade, a pertinência de prosseguir com o
andamento do referido pregão eletrônico ou de realizar nova licitação, considerando que a proposta de
preços seguinte de menor valor é superior ao estimado no certame;
9.2.3. informe a este Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da notificação, os resultados das
providências implementadas.
9.3. declarar a inidoneidade da Spandex Serviços de Terceirização de Mão de Obra Eireli para
participar de licitação no âmbito da administração pública federal pelo prazo de 1 (um) ano, por ter
fraudado documentos com vistas a comprovar sua habilitação técnica no Pregão Eletrônico 9/2018;
9.4. determinar à Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas que monitore o
cumprimento das medidas contidas no subitem 9.2 acima;
9.5. dar ciência deste acórdão à representante, à interessada e à unidade jurisdicionada.”
3. Em síntese, a embargante argui a existência de contradição no despacho decisório,
caracterizada pelo fato de que, ao tempo em que a decisão conferiu efeito suspensivo a dispositivos
contidos no acórdão recorrido, informou que a decisão não abrangia atos administrativos promovidos por
Furnas Centrais Elétricas S.A. no âmbito de suas competências.
4. Defende a embargante que, ao conferir efeito suspensivo ao dispositivo que determinava a
anulação do ato administrativo que habilitou a recorrente, não seria cabível a invalidação do Contrato
8000001064 por Furnas.
5. Contudo, a decisão que conferiu efeito suspensivo teria informado que a suspensão não
repercutia nas medidas administrativas que a estatal tivesse adotado no exercício de sua competência, o
que convalidaria ato ilegal e precipitado praticado pela entidade, qual seja a anulação do Contrato
800001066, oriundo do mencionado pregão.
6. Defende que, havendo a suspensão da determinação, não há que se falar em convalidação de
ato administrativo praticado pela entidade.
7. Argumenta que o pedido de reexame tem efeito suspensivo, consoante dispõe o art. 48 da Lei
8.443/1992, e que esse atributo impede a “eficácia prática da decisão impugnada”.
8. Expõe que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) é pacífica no sentido de que
dar eficácia a uma decisão precária, antes do trânsito em julgado, configura violação do devido processo
legal.
9. Transcreve excerto de decisão do STF em que a corte constitucional teria julgado ser
“providência incompatível com a regra de suspensão dos prazos, a determinação do TCU para que órgãos
públicos dessem cumprimento a acórdão condenatório, quando ainda estiver pendente análise de recursos
com efeito suspensivo”.
10. Arremata que, inexistindo trânsito em julgado do Acórdão 1.609/2019-TCU-Plenário,
“qualquer medida que atribua, indevidamente, eficácia ao julgamento provisório do TCU, restringindo o
direito de a empresa contratar com a Administração, participar de licitações ou executar contrato já
firmado, configura violação ao devido processo legal e deve ser anulada”.
11. Nesse sentido, defende a correção do vício de contradição, tornando insubsistente o item 3 da
decisão embargada, “para que o efeito suspensivo seja aplicado de forma adequada, declarando nulo o ato
de Furnas que determinou a anulação do Contrato 800001066”.
12. Na sequência, a embargante informa que após a precipitada anulação do contrato firmado
entre Furnas e a Spandex, a empresa estatal retornou a sessão pública, habilitou outra licitante a quem
adjudicou o objeto do certame. Nesse contexto, argumenta que a continuidade da licitação poderá
acarretar prejuízo à embargante e, principalmente à Administração, que deixará de ter a proposta mais
vantajosa.
13. Tal fato reforça a necessidade de “correta concessão do efeito suspensivo para obstar a
continuidade do Pregão n° 09/2018, até que ocorra o julgamento definitivo do recurso interposto – pedido
de reexame, declarando nulo o ato de Furnas que determinou a anulação do Contrato n° 800001066”.
14. Diante da pretensa relevância das questões aduzidas, a recorrente finaliza o expediente com o
seguinte pedido:
“a) o conhecimento dos presentes embargos; e
b) no mérito, sejam acolhidos para fins de correção da contradição apontada, com a atribuição de
efeito suspensivo, sem ressalvas, ao pedido de reexame, com base no art. 48 da Lei' n° 8.443, de 16 de
julho de 1992 e no art. 286 do Regimento Interno dessa Corte de Contas, declarando nulo o ato de
FURNAS que determinou a anulação do Contrato n° 800001066.”
É o relatório.
VOTO
Trata-se de embargos de declaração opostos por Spandex Serviços de Terceirização de Mão de

Obra Eireli (peça 79) contra despacho de minha autoria (peça 71), por meio do qual admiti o
processamento de pedido de reexame interposto pela empresa e conferi efeito suspensivo aos itens 9.1,
9.2, 9.2.1, 9.2.2 e 9.3 do Acórdão 1.609/2019-TCU-Plenário.
2. Por ocasião do Acórdão 132/2018-TCU-Plenário teci considerações acerca do cabimento
desta espécie recursal em face de decisão monocrática. Transcrevo, por oportuno, trecho dessa
deliberação:
“12. O agravo interposto deve ser conhecido, porquanto estão preenchidos os pressupostos
regimentais de admissibilidade previstos no art. 289 do RITCU. À luz do art. 24 da Resolução TCU
36/1995, o agravo contra medida cautelar não tem efeito suspensivo. Nesse sentido, menciono o Acórdão
114/2009 – TCU – Plenário.
13. Quanto aos embargos de declaração, impende tecer alguns comentários acerca do conhecimento
dessa espécie recursal contra decisão monocrática, no âmbito desta Corte de Contas.
14. É cediço que os embargos declaratórios buscam eliminar imperfeições que se apresentem no
corpo da prestação jurisdicional, exercendo a função de expediente técnico à complementação das
decisões, ante a presença de obscuridade, contradição ou omissão nas decisões.
15. Sabe-se, outrossim, que a Lei Orgânica do TCU e o Regimento Interno trazem em seus arts. 34
e 287, respectivamente, as possibilidades de cabimento desse tipo recursal, in verbis:
‘Art. 34. Cabem embargos de declaração para corrigir obscuridade, omissão ou contradição da
decisão recorrida.
(...)”
“Art. 287. Cabem embargos de declaração quando houver obscuridade, omissão ou contradição em
acórdão do Tribunal.
(...)’
16. Vê-se que, embora a Lei Orgânica desta Casa fale no cabimento de embargos de declaração em
face de decisão do Tribunal, sem excluir a possibilidade do uso desse recurso para impugnar decisões
monocráticas, o Regimento Interno foi mais restritivo, ao prever o cabimento do aludido recurso apenas
em face de acórdãos.
17. No âmbito deste Tribunal, existem julgados, a exemplo do Acórdão 1.838/2009 – TCU –
Plenário, que afirmam categoricamente o não cabimento dos embargos de declaração em face de
despachos.
18. Não obstante, entendo que decisões monocráticas podem encontrar-se maculadas de
obscuridade, contradição ou omissão, e que, nesses casos, é admissível a oposição de embargos de
declaração com vistas a aclarar e integrar a decisão.
19. Outrossim, ainda que se pudesse cogitar o conhecimento da exordial como agravo, com
fundamento no princípio da fungibilidade recursal, impende ressaltar que, a despeito de esta espécie
recursal estar amparada regimentalmente nesta Corte, no caso em análise o recurso hipoteticamente
“impróprio” (os embargos) não foi interposto no prazo adequado do suposto recurso próprio (o Agravo) e,
portanto, tal princípio não poderia ser aplicado. Nesse sentido o Acórdão 1.885/2017 – TCU – Plenário,
que enuncia:
‘O princípio da fungibilidade recursal só pode ser aplicado quando o recurso impróprio é interposto
no prazo adequado do recurso próprio, se for possível o provimento recursal e se houver dúvida acerca da
espécie recursal adequada, decorrente de divergência doutrinária ou jurisprudencial.’
20. A aplicação do recurso de agravo para decisões monocráticas é indiscutível. Todavia, em minha
opinião, não há que se falar em ilegalidade processual na interposição dos embargos declaratórios, desde
que devidamente observados e respeitados seus pressupostos de admissibilidade.
21. No âmbito do judiciário, a apresentação dos aclaratórios contra qualquer tipo de deliberação é
atualmente aceita, configurando posição dominante e acertadamente adotada pela doutrina, igualmente
para os casos de omissão, contradição ou obscuridade que possam surgir. Tal tendência foi felizmente
positivada no novo Código de Processo Civil, o qual, em seus arts. 1.022 e 1.024, assim dispõe:
‘Art. 1.022. Cabem embargos de declaração contra qualquer decisão judicial para:
I - esclarecer obscuridade ou eliminar contradição;
II - suprir omissão de ponto ou questão sobre o qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a
requerimento;
III - corrigir erro material.
(...)
Art. 1.024. (...)
§ 2o Quando os embargos de declaração forem opostos contra decisão de relator ou outra decisão
unipessoal proferida em tribunal, o órgão prolator da decisão embargada decidi-los-á monocraticamente.
(...)’ (grifos meus)
22. Isto posto, perfilho entendimento de que não é mais sustentável a tese que defende a ausência de
respaldo normativo para a admissão de embargos declaratórios em face de decisões unipessoais.”
3. Portanto, advogo a tese que admite a oposição de embargos de declaração contra decisão
monocrática.
4. Nesta oportunidade, a embargante alega que a decisão embargada estaria eivada de contradição
pois, ao mesmo tempo em que conferiu efeito suspensivo a dispositivos contidos no acórdão recorrido,
informou que a decisão não abrangia atos administrativos promovidos por Furnas Centrais Elétricas S.A.,
no âmbito de suas competências.
5. Satisfeitos, portanto, os requisitos atinentes à espécie, os presentes embargos devem ser
conhecidos, com fundamento no art. 34 da Lei 8.443/1992.
6. Dito isso, passo ao exame de mérito destes embargos.
7. Conforme registrado no relatório, a embargante sustenta que a decisão recorrida teria
convalidado ato ilegal e precipitado. Além disso, estaria em desacordo com o posicionamento do STF no
sentido de que conferir eficácia a decisão precária, antes do trânsito em julgado, configuraria violação ao
processo legal.
8. Em que pese os argumentos do recorrente, entendo inexistir a contradição arguida.
9. Conforme se depreende das informações contidas nos autos, antes mesmo de receber a
comunicação deste Tribunal, Furnas adotou medidas administrativas de sua competência no sentido de
rever decisões anteriores e dar continuidade ao certame, inclusive dentro do prazo para interposição de
recurso pela estatal.
10. Entendo que o conhecimento de recurso não pode atingir ato administrativo praticado pela
estatal anteriormente à interposição do pedido de reexame, sob pena de elastecer a abrangência do efeito
do recurso, alcançando atos que sequer foram sindicalizados na decisão original.
11. O efeito suspensivo, em princípio, desobriga a entidade do cumprimento da decisão recorrida,
mas não pode atingir atos praticados sponte própria pelo jurisdicionado, no exercício da autotutela ou de
seus poderes discricionários.
12. No caso concreto, ao praticar ato previamente à sua notificação e durante o prazo para a
interposição de recurso, resta evidente que a entidade fez juízo próprio das constatações examinadas
nestes autos, o que é nitidamente inviável de ser sindicado em uma decisão sobre a admissibilidade de
recurso.
13. A embargante suscita, ainda, que a continuidade do certame resultará em prejuízo à

Administração Pública. Contudo, não foram apresentados elementos probatórios ou indícios que levem a
tal conclusão, ao menos à luz dos elementos constantes dos autos.
14. Nessa situação, uma vez que Furnas Centrais Elétricas S.A. já tinha adotado medidas
previamente ao término do prazo para interposição de recursos, entendo caber a ela o juízo acerca do
encaminhamento a ser adotado no certame, considerando que, posteriormente à emissão do ato que
autorizou o prosseguimento do recurso, este Tribunal suspendeu o efeito da determinação endereçada
àquela entidade.
15. Nesse sentido, não há que se falar de convalidação de ato ilegal por este Tribunal, pois a decisão
embargada apenas delimitou a sua abrangência, em face das circunstâncias verificadas nestes autos.
16. Quanto ao precedente trazido pela embargante em sua peça recursal, entendo que ele não se
amolda ao caso aqui examinado. Naquele julgado, a segurança foi concedida pois, a despeito da
existência de recurso pendente de julgamento, o Tribunal teria praticado atos tendentes a dar
cumprimento à decisão, a exemplo da expedição de ofícios a vários órgãos públicos.
17. Situação diversa é a verificada nestes autos, no qual este Tribunal deu efetivo cumprimento às
medidas de sua competência, providenciando a retirada da empresa do cadastro de empresa inidônea e
dando ciência à Furnas Centrais Elétricas S.A. da autorização para processamento do pedido de reexame,
conferindo efeito suspensivo à determinação endereçada à estatal, o que a desobrigou de seu cumprimento
até o julgamento do apelo.
18. Assim, inexistindo a alegada contradição e não havendo sido identificados outros vícios a serem
sanados na deliberação atacada, devem ser rejeitados os presentes embargos.
19. Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste
Colegiado.
1. Processo nº TC 000.955/2019-1.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Embargos de declaração (Representação).
3. Recorrente: Spandex Serviços Ltda. (11.955.173/0001-80).
4. Entidade: Furnas Centrais Elétricas S.A..
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Controle Externo de Aquisições
Logísticas (Selog).
8.1. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (6546/OAB-DF) e outros, representando Spandex Serviços
Ltda..
8.2. Adriana Souza da Fonseca (114612/OAB-RJ) e outros, representando Furnas Centrais Elétricas
S.A..
8.3. Gabriela Garcia Freitas Oliveira Morato (47348/OAB-DF) e outros, representando Bsbsystem
Engenharia Ltda..
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração opostos por Spandex Serviços de
Terceirização de Mão de Obra Eireli contra decisão monocrática que admitiu o processamento de pedido
de reexame interposto pela embargante e conferiu efeito suspensivo aos itens 9.1, 9.2, 9.2.1, 9.2.2 e 9.3 do
Acórdão 1.609/2019-TCU-Plenário,
9.1. com fundamento no art. 34 da Lei 8.443/1992, conhecer e rejeitar os presentes embargos de
declaração.

GRUPO II – CLASSE IV – Plenário

TC 004.580/2015-0 [Apenso: TC 033.622/2013-2]
Natureza: Tomada de Contas Especial
Entidade: Universidade Federal de Pernambuco
Responsáveis: Alex Sandro Correia de Lima (908.174.354-68); Enes Cruz Hora da Silva
00); Helena Suely Torres D Albuquerque (217.065.224-87); Iaracy Soares de Melo (572.513.204-87);
Carvalho (168.932.474-00); Renata Maria Cavalcanti Lemos (021.905.294-84)
Representação legal: Antero Graciano de Carvalho Melo Júnior (32875/OAB-PE) e outros,
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. UNIVERSIDADE FEDERAL DE

PERNAMBUCO. OSCIP. TERMO DE PARCERIA. FORNECIMENTO DE MÃO DE OBRA.
IRREGULARIDADES NA EXECUÇÃO. FISCALIZAÇÃO DEFICIENTE. CITAÇÕES.
IMPOSSIBILIDADE DE QUANTIFICAR O DÉBITO. AUDIÊNCIAS. ACOLHIMENTO DAS
RAZÕES DE JUSTIFICATIVAS EM RELAÇÃO A TRÊS RESPONSÁVEIS E REJEIÇÃO DAS
DEMAIS. IRREGULARIDADE DAS CONTAS. MULTA.
RELATÓRIO
Por registrar as principais ocorrências havidas no andamento do processo até o momento,
resumindo os fundamentos das peças acostadas aos autos, adoto como relatório, com os ajustes
necessários, a instrução da secretaria responsável pela análise da demanda (peça 104), que contou com a
anuência do corpo diretivo da unidade (peças 105):
HISTÓRICO
1. No exame promovido à peça 54 do TC 027.110/2010-9, contas de 2010 da UFPE, foi concluído
que teria ocorrido a prática de ato irregular na execução do Termo de Parceria 1/2008, na fiscalização e
autorização de repasse dos recursos, tendo como principal responsável, no que se refere à gestão no
âmbito da UFPE/HC, George da Silva Telles, Diretor Superintendente do Hospital das Clínicas/UFPE,
conforme as seguintes evidências: homologação do julgamento do Concurso de Projetos UFPE 1/2008
(peça 22, p. 126 do TC 033.622/2013-2); assinatura do Termo de Parceria 1/2008 (peça 3, p 127-135 do
TC 033.622/2013-2) e autorização do pagamento de parcelas do Termo de Parceria 1/2008, sem a efetiva
comprovação do cumprimento do objeto do Termo (peça 51 - p. 4-346 do TC 027.110/2010-9).
2. Em consequência, o Tribunal, mediante o Acórdão 8.645/2012-TCU-2ª Câmara, determinou o
monitoramento (TC 001.609/2013-0) dos resultados da então tomada de contas especial conduzida pela
UFPE (Portaria 1696/2012/UFPE) e por considerar, ainda, que, caso o resultado final da tomada de contas
fosse incompatível com as informações apuradas, poderia a unidade técnica representar a respeito,
amparada na prerrogativa que lhe é conferida pelo inciso VI do Art. 132 da Resolução 191/2006.
3. Na instrução de mérito do referido monitoramento (peça 21 do TC 001.609/2013-0), esta unidade
técnica concluiu que os resultados obtidos pela UFPE não poderiam ser considerados satisfatórios, uma
vez que, tendo sido descumprido o objeto do Termo de Parceria 1/2008, e não cumpridas as metas
acordadas, para a aceitação dos valores pagos à Oscip Instituto do Desenvolvimento Social e do Trabalho
(IDSTP), CNPJ 01.515.459/0001-90, o débito da tomada de contas especial seria decorrente da apuração
da efetiva prestação de serviços pelos profissionais listados nas folhas de pagamento da Oscip nas
dependências do Hospital das Clínicas, uma vez que, na prática, o que teria ocorrido foi a contratação
indireta de mão de obra.
4. Feitas diligências complementares para saneamento dos autos, em percuciente análise (peça 76
do TC 033.622/2013-2), a auditora informante destacou que a documentação apresentada ‘não atende aos
critérios do termo de parceria e não comprova que a mão de obra listada na folha de pagamento constante
da prestação de contas apresentada pela Oscip, efetivamente, teria prestado serviços no Hospital das
Clínicas’, sendo, por conseguinte, incapazes de comprovar o cumprimento efetivo do aludido ajuste.
5. Assim, diante da identificação de prejuízo ao erário, bem como constatado o nexo de causalidade
entre as condutas dos responsáveis e os resultados ilícitos, foi determinada a instauração da presente TCE
com vistas ao ressarcimento ao erário do débito apurado.
6. Dando prosseguimento ao feito, após a devida autuação da tomada de contas, foram promovidas
as devidas comunicações processuais aos responsáveis nos termos do subitem 1.7.1 do
Acórdão 1.448/2015-TCU-1ª Câmara, de forma a oportunizar o recolhimento do débito e/ou o
conhecimento da atual situação jurídica processual para o pleno exercício do direito ao contraditório e à
ampla defesa, conforme evidencia as peças 163-198.
7. Os quadros sinópticos a seguir referem-se às comunicações encaminhadas aos responsáveis e as
correspondentes condutas imputadas, o que permite sintetizar de forma objetiva as ocorrências apuradas
neste processo:
Tabela 1. Responsáveis e respectivos expedientes de citações encaminhados
Ofício/Edital Recebido, Manifestação,
Responsáveis
Citação, peça peça peça
George da Silva Telles 11, 45, 58 21, 53, 68 69-70
Instituto do
Desenvolvimento Social e 12, 39 32, 51, 79 revelia
do Trabalho
Fabiano Madureira Ferreira 19, 72 26, 83 revelia
Iaracy Soares de Melo 13, 60 30, 54, 67 69-70
Helena Suely Torres D’
14, 61 22, 66 69-70
Albuquerque Coelho
Enes Cruz Hora da Silva 15 31 40
Alex Sandro Correia de

16, 71, 80 22, 82 84
Lima
Renata Maria Cavalcanti
17, 46 23, 56 62
Lemos
Marcos Alberto Pinto
18, 59 24, 65 69-70
Carvalho
Tabela 2. Responsáveis e respectivas condutas
Responsáveis Qualificação Conduta

Pagamento ao IDSTP, atual

IDS, sem a devida
comprovação do atingimento
das metas e dos resultados
esperados previstos no plano de
trabalho do Concurso 1/2008 e
no Termo de Parceria 1/2008,
Diretor bem como sem a devida
Superintendente comprovação de que os
George da Silva Telles do Hospital das profissionais constantes das
Clínicas da folhas de pagamento relativas
UFPE; às prestações de contas
apresentadas teriam
efetivamente prestado serviços
no Hospital das Clínicas, no
período de fevereiro de 2008 a
julho de 2011, em desacordo
com os artigos 62 e 63 da
Lei 4.320/1964.
Cobrança e recebimento
IDS Oscip indevidos de pagamento das
importâncias à conta do Termo
de Parceria 01/2008, não
provando a regularidade dos
valores cobrados e recebidos,
seja pelo não cumprimento das
metas acordadas no Termo de
Parceria 1/2008, seja pela não
apresentação de elementos que
comprovem a frequência dos
Fabiano Madureira Ferreira Diretor do IDS
servidores da Oscip no Hospital
das Clínicas, caracterizando
enriquecimento ilícito,
conforme art. 884 do Código
Civil, e responsabilidade
solidária no débito apurado, nos
termos do art. 12, inciso I, da
Lei 8.443/1992.
Iaracy Soares de Melo Servidores da
UFPE Não adoção das providências a
Helena Suely Torres Coelho designados para seu cargo, dando condições
a Comissão de para a realização de pagamentos
Avaliação de por serviços não executados,
Execução do em descumprimento ao disposto
Enes Cruz Hora da Silva Termo de no art. 63 da Lei 4.320/1964; e
Parceria 1/2008 não cientificação ao Tribunal de
pela Portaria Contas da União dessas
3/2008 irregularidades, contrariando o
Representante do disposto nos artigos 11, 12 e 13
Alex Sandro Correia de Lima IDS na referida da Lei 9.790/1999.
comissão
Declaração em processos de
prestação de contas da Oscip de
que as metas físicas declaradas
estariam em conformidade com
os quantitativos e frequência do
pessoal da Oscip em atividade
Representante do no Hospital das Clínicas, de
Renata Maria Cavalcanti Lemos Hospital das acordo com a Cláusula 4ª do
Clínicas/UFPE Termo de Parceria 1/2008, não
sustentada em evidências,
dando condições para a
realização de pagamentos por
serviços não executados, em
descumprimento ao disposto no
art. 63 da Lei 4.320/1964.
Pela não adoção das
providências a seu cargo, dando
Representante do condições para a realização de
Marcos Alberto Pinto Carvalho Hospital das pagamentos por serviços não
Clínicas/UFPE executados, em
descumprimento ao disposto no
art. 63 da Lei 4.320/1964.
8. Do chamamento aos autos, cabe realçar que o IDS e seu presidente, Fabiano Madureira Ferreira,
citados por via editalícia (peça 79 e 83), transcorrido o prazo regimental, não apresentaram alegações
defensivas nem recolheram os débitos. Destaca-se que antes da citação por edital foram adotadas
providências que esgotaram as tentativas de localização dos responsáveis, de forma a se presumirem
válidas as citações.
9. Convém relatar que foram encaminhadas notificações para os endereços cadastrados na Receita
Federal do Brasil e demais endereços obtidos por consulta a sistemas de informação, inclusive no
logradouro informado pelo próprio Instituto à peça 4, p. 2, do TC 033.622/2013-2 (peças 2, 10, 19, 26-29,
72, 77).
10. Os demais responsáveis apresentaram suas alegações de defesa no período compreendido entre
14/4/2015 e 18/8/2015. Em determinados casos, por solicitação das partes, foram concedidas
prorrogações de prazo para resposta às citações (peças 33, 35-38, 55).
11. As defesas apresentadas foram devidamente analisadas por essa unidade técnica na instrução
precedente (peça 85).
12. Diante da ausência de elementos suficientes nos autos para atestar a realização completa do
objeto ajustado, sobretudo em razão:
12.1. do não atendimento pelo IDS e por seu representante à citação do TCU para que
apresentassem alegações de defesa, acompanhadas de comprovantes da aplicação dos recursos;
12.2. quanto ao parceiro privado e seu diretor Sr. Fabiano Madureira Ferreira, de terem sido revéis
no presente processo;
12.3. De que as demais defesas apresentadas em nada puderam acudir a esses responsáveis;
12.4. concluiu-se pela manutenção dos respectivos débitos que lhe foram imputados, devendo ser
responsabilizados solidariamente.
13. Pertinente às Sras. Enes Cruz da Silva e Renata Maria Cavalcanti Lemos, servidoras da UFPE,
em face da análise promovida nos itens 32-36 e 47-52 da instrução de peça 85, restou consignado o
acolhimento das alegações de defesa apresentadas, uma vez que foram suficientes para elidir as
irregularidades a elas atribuídas. Desse modo, entendeu-se pela exclusão dessas responsáveis da relação
processual.
14. Já no que concerne aos Srs. George da Silva Telles, Diretor Superintendente do Hospital das
Clínicas da UFPE; Marcos Alberto Pinto Carvalho, Representante do Hospital das Clínicas/UFPE; Iaracy
Soares de Melo e Helena Suely Torres D’Albuquerque, servidores da UFPE designados para a Comissão
de Avaliação de Execução do Termo de Parceria 1/2008 pela Portaria 3/2008, concluiu-se que não lhes
era exigível, no momento do repasse dos recursos vinculados aos termos de parceria, a comprovação dos
serviços prestados ou dos custos incorridos, porquanto os termos de parceria estão submetidos a regime
de prestação de contas. Assim, não podem ser imputados aos agentes do parceiro público a obrigação de
ressarcir ao erário do dano decorrente da não comprovação do cumprimento das metas pactuadas e da
correta aplicação dos recursos financeiros, tampouco por pagamentos por serviços não executados, em
descumprimento ao disposto no arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964.
15. Todavia, suas responsabilidades remanesceram no tocante às irregularidades na
fiscalização/acompanhamento da execução do ajuste, de forma a caracterizar grave infração à norma,
materializada na ausência de conferência dos requisitos essenciais do procedimento sob suas
responsabilidades, o que impossibilitou a averiguação da boa e regular aplicação dos recursos federais
transferidos ao parceiro privado.
16. Assim sendo, em relação a esses responsáveis fora atribuída a conduta omissa, caracterizando-
se, portanto, a negligência, ou seja, a inobservância de cláusulas pactuadas e da legislação aplicável aos
Termos de Parceria, no caso a Lei 9.790/1999 e o Decreto 3.100/1999, que lhes ordenariam agir com
atenção, capacidade, solicitude e discernimento e, mais especificamente, a comunicar, tempestivamente,
aos órgãos de controle e ao parceiro privado qualquer situação de irregularidade relativa ao uso dos
recursos envolvidos que motivasse a suspensão ou o impedimento de liberação de novos recursos.
17. Desse modo, como os termos da citação já realizada não se amoldavam corretamente à
dimensão das irregularidades atribuídas aos aludidos gestores, entendeu-se que, antes de examinar o
mérito do presente processo, à luz da ampla defesa, do contraditório e da lealdade processual, caberia
novo chamamento aos autos desses agentes, por meio de audiências, de forma a oportunizar a
apresentação de razões de justificativas quanto aos atos de gestão inquinados (peça 85, pp. 9-13).
18. Portanto, antes do mérito, os autos foram submetidos ao Ministro Relator Bruno Dantas e,
diante da correspondente aprovação por meio do despacho de peça 88, foram promovidas as referidas
audiências nos seguintes termos (peças 93-96):
108.1. realizar, com fundamento nos arts. 10, § 1º, e 12, inciso III, da Lei 8.443/1992, a audiência
dos responsáveis abaixo arrolados, para, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentarem razões de justificativa
acerca das seguintes constatações:
a. Sr. George da Silva Telles (126.910.464-00), então Diretor Superintendente do Hospital das
Clínicas da UFPE, pela omissão no dever de agir diante da prática de atos de gestão temerária no uso dos
recursos públicos, contrários aos princípios da razoabilidade, eficiência, eficácia e efetividade, dos quais
resultaram na não comprovação dos recursos públicos aplicados no âmbito do Termo de Parceria 1/2008,
em especial por ter autorizado a transferência de recursos em desconformidade com os ao art. 11 da
Lei 9.790/1999, combinado com o art. 12 do Decreto 3.100/1999 e alíneas ‘a’ e ‘f’ do item II da Cláusula
Terceira e Subcláusula Sétima da Cláusula Quinta do Termo de Parceria.
b. Srs. Marcos Alberto Pinto Carvalho, Diretor Administrativo e de Controladoria e Representante
do Hospital das Clínicas/UFPE designado pela Portaria 30/2010, na forma prevista na Cláusula Quarta do
TP 001/2008; Sras. Iracy Soares de Melo e Helena Suely Torres D’Albuquerque, servidoras da UFPE
designados para a Comissão de Avaliação de Execução do referido Termo pela Portaria 3/2008, na
qualidade de responsáveis pelo acompanhamento e fiscalização da execução do objeto do termo, pela
ineficiência e inconsistência das ações de acompanhamento e fiscalização da execução do objeto da
avença, em ultraje ao art. 11, § 1º, da Lei 9.790/1999, combinado com o art. 20 do Decreto 3.100/1999 e
alíneas ‘a’ e ‘f’ do item II da Cláusula Terceira do Termo de Parceria. (peça 85, p. 14)
19. Feito esse breve histórico, passa-se ao exame das manifestações apresentadas.
EXAME TÉCNICO
20. De plano, antes de prosseguir no exame em questão, é de bom alvitre rememorar alguns
aspectos referentes ao termo de parceria em questão.
21. Com o objetivo de atingir as metas pactuadas no Termo de Parceria 1/2008, assinado em
21/2/2008 (TC 033.622/2013-2, peça 3, p. 127-132), foram previstos 434 profissionais de dezenove
categorias (TC 033.622/2013-2, peça 5, p. 8-9), cujos custos mensais (previstas 35 parcelas) totalizariam
R$ 561.508,03 (TC 033.622/2013-2, peça 10, p. 1-2), incluídos nesse valor: remuneração mensal;
encargos sociais; insumos (vale transporte, uniforme, equipamentos, vale alimentação, outros) e despesas
administrativas/operacionais.
22. Para o acompanhamento e fiscalização desse TP, o Diretor Superintendente do Hospital das
Clínicas, em observância ao art. 11, § 1º, da Lei 9.790/1999, designou, mediante a Portaria 3/2008 (TC
033.622/2013-2, peça 3, p. 133), a Comissão de Avaliação de Execução com a seguinte composição:
Presidente Titular: Iaracy Soares de Melo (Siape 1579439); Presidente Suplente: Frederico Jorge Ribeiro
(Siape 1134801); 1º Membro Titular: Helena Suely Torres de Albuquerque (Siape 1131454); 1º Membro
Suplente: Simone Edna Barros Protázio (Siape 1152814); 2º Membro Titular: Enes Cruz Hora da Silva
(1134019); 2º Membro Suplente: Cristiane Valença de Miranda (1134014).
23. Além da Comissão de Avaliação, o Diretor Superintendente do Hospital das Clínicas, mediante
a Portaria 2/2008, cuja vigência se deu de 7/3/2008 a 21/11/2010, e a Portaria 30/2010, com vigência de
22/11/2010 até o término do contrato (TC 033.622/2013-2, peça 3, p. 134 e 135), designou Renata Maria
Cavalcanti Lemos e Marcos Alberto Pinto Carvalho (titulares), respectivamente, para que, como
representantes da UFPE, na forma prevista na Cláusula Quarta do TP, promovessem o acompanhamento e
fiscalização imediatos e paralelos pelo Hospital das Clínicas. Esses agentes teriam, dentre outras
competências, que atestar, para efeito de liberação dos repasses de recursos, a conformidade das metas
físicas declaradas pela Oscip com os quantitativos e a frequência de seu pessoal em atividade no Hospital.
24. Diante desse contexto, imperioso realçar que o débito apurado neste processo corresponde aos
pagamentos efetivados ao IDS sem a devida comprovação do atingimento das metas e dos resultados
esperados e previstos no modelo de projeto/plano de trabalho contratado (TC 033.622/2013-2, peças 4-
11) no montante de R$ 20.214.266,76, bem como sem a devida comprovação de que os profissionais
constantes das folhas de pagamento relativas às prestações de contas apresentadas pela Oscip,
concretamente, teriam prestado serviços no Hospital das Clínicas.
25. A seguir seguem resumos dos esclarecimentos expostos pelos responsáveis e as correspondentes
análises agrupadas pelas condutas impostas aos defendentes.
I. Srs. George da Silva Telles, Diretor Superintendente do Hospital das Clínicas da UFPE;
Conduta: omissão no dever de agir diante da prática de atos de gestão temerária no uso dos recursos
públicos, contrários aos princípios da razoabilidade, eficiência, eficácia e efetividade, dos quais
resultaram na não comprovação dos recursos públicos aplicados no âmbito do Termo de Parceria 1/2008,
em especial por ter autorizado a transferência de recursos em desconformidade com os ao art. 11 da
Lei 9.790/1999, combinado com o art. 12 do Decreto 3.100/1999 e alíneas ‘a’ e ‘f’ do item II da Cláusula
Terceira e Subcláusula Sétima da Cláusula Quinta do Termo de Parceria.
II. Marcos Alberto Pinto Carvalho, Representante do Hospital das Clínicas/UFPE; Iaracy Soares de
Melo e Helena Suely Torres D’Albuquerque, Servidoras da UFPE designados para a Comissão de
Avaliação de Execução do Termo de Parceria 1/2008 pela Portaria 3/2008
Conduta: designados para a Comissão de Avaliação de Execução do referido Termo pela Portaria
3/2008, na qualidade de responsáveis pelo acompanhamento e fiscalização da execução do objeto do
termo, pela ineficiência e inconsistência das ações de acompanhamento e fiscalização da execução do
objeto da avença, em ultraje ao art. 11, § 1º, da Lei 9.790/1999, combinado com o art. 20 do
Decreto 3.100/1999 e alíneas ‘a’ e ‘f’ do item II da Cláusula Terceira do Termo de Parceria.
26. Os responsáveis optaram por responder a demanda de forma conjunta, sem prejuízo de se
defenderam pontualmente quanto às irregularidades a eles imputadas conforme documento de peça 102.
27. Após breve resumo das irregularidades a eles imputadas, em suas justificativas, replicando
argumentos já apresentados em suas defesas anteriores, expõem que estariam impedidos de provar o
cumprimento do objeto por meio das folhas de pagamentos, pois esses documentos ficaram sob a guarda
do IDS. Apresentam declarações prestadas por servidores que exerciam a chefia de setores nos quais eram
lotados os empregados contratados por meio do termo de parceria no sentido de comprovar o efetivo
exercício dos funcionários.
28. Destacam que, quando era detectada alguma inconsistência ou irregularidade, o parceiro privado
era instado a realizar a devida correção. A título de exemplo, trazem o Ofício 96/2010/DAC/AC, por meio
do qual encaminha ao IDS relatório da Controladoria Interna do HC em que são noticiadas
impropriedades na prestação de contas, tais como a irregular frequência do quadro de seus funcionários e
o registro de despesas, em desacordo com as regras estabelecidas no instrumento de parceria (peça 102,
p. 10-25).
29. Nesse viés, relatam que a realização dos descontos, frutos de correção provocada pelo Hospital
das Clínicas, encontra-se registrada na promoção de arquivamento de procedimento administrativo
instaurado perante a Procuradoria da República do MPF (peça 102, p. 26-33).
30. Destacam que o referido pronunciamento do Parquet ‘reconheceu a boa regular aplicação dos
recursos questionados, reclamando, entretanto, que os documentos apresentados não seriam suficientes
para caracterizar de forma inequívoca aquela boa regular aplicação’ (peça 102, p. 4).
31. Nessa lógica, aduzem que a mão de obra disponibilizada pelo IDS corresponderia a um quarto
da totalidade dos que prestavam serviços no Hospital das Clinicas, de modo que a ausência dessa força de
trabalho inviabilizaria o relevante desempenho da referida unidade de saúde. Para comprovar a situação
crítica de carência de pessoal destaca a ação civil pública impetrada pelo Ministério Público Federal que
assegurava a manutenção do termo de parceria até o provimento de cargos mediante concurso público
(peça 102, p. 26-33).
32. Em sequência, procuram demonstrar a efetividade da fiscalização, sobretudo por Marcos
Carvalho, por meio de comunicações, de demandas de contratação e substituição de funcionários e ajustes
ao termo de parceria. Ressaltam o reconhecimento do MPF da presença da fiscalização. Para tanto juntam
aos autos Relação de Expedientes emitidos a IDSTP (peça 102, p. 35-38), bem como ata de reunião
realizada no HC com o então IDS, com a presença de representante do MPF, para tentar contornar as
questões que dificultavam a relação entre as organizações (peça 102, p. 101-102).
33. Nessa esteira, informam que a fiscalização, atenta no acompanhamento da execução da parceria,
além das constantes provocações, por meio da diretoria administrativa, dirigiu-se à AGU, o que comprova
ata de reunião promovida pela Procuradoria Regional desse órgão (doc. 152 da defesa) (doc 29)
(peça 102, p. 5).
34. De outro ponto, argumentam que a instrução anterior (peça 102, p. 6):
(…) utilizou dois pesos, duas medidas. Persegue-se fiscal [Sr. Marcos Carvalho] que exerceu as
funções por apenas cinco meses, liberando outro [Sra. Renata Lemos], com exercício por período de
quase três anos (de 07 de março de 2008 a 05 de outubro de 2010), por entender que o acompanhamento
da Parceria fugiria de ‘sua área de atuação’, o que ‘só’ detectou depois de decorridos quase três anos de
exercício da fiscalização.
35. Advertem que a nominada assinou sucessivos encaminhamentos de prestações de contas à
submissão do Departamento de Contabilidade e Finanças - DCF/PROPLAN/UFPE, onde constam que
‘estando as metas físicas declaradas em conformidade com os quantitativos e frequência do pessoal da
OSCIP em atividade no Hospital das Clínicas e acordo com a Cláusula 4ª. do Termo e Parceria no.
01/2008’ (peça 102, p. 6).
36. Relatam que a comissão de avaliação listou, de forma clara e objetiva, sete ações que deveriam
ser executadas, a fim de evitar que fossem causadas interrupções de serviços essenciais bem como
habilitar o IDSTP ao cumprimento das metas até então não alcançadas.
37. Nessa acepção, destacam que o papel da comissão seria analisar as metas da parceria numa ótica
qualitativa e ‘em nada guardando relação com o processo de acompanhamento e fiscalização, realizado
por distintos componentes, em obediência à letra do termo de parceria’ (peça 102, p. 7).
38. Apresentam argumentos, em sequência, no sentido de demonstrar que os serviços prestados pelo
IDS eram imprescindíveis para o funcionamento de setores críticos do Hospital das Clínicas.
39. Destaca que ‘pagamentos realizados não obstantes a existência de defeitos, resumia-se, não ao
pagamento integral, mas o que correspondia à verba diretamente vinculadas aos trabalhadores, fazendo
menção as evidencias a páginas 119-123 da peça 70’ (peça 69, p. 6).
40. Aduzem, por derradeiro, que ‘não se mantém, outrossim, a afirmação da caracterização de
gestão temerária pelo fato de se ‘aguardar a conclusão do ajuste [Parceria] para aferir a boa regular
aplicação dos recursos’. Ora, quem assim determina é disposição contratual (e a lei), é a Subcláusula
Única da Cláusula Sétima do Termo’ (peça 102, p. 8).
41. Em conclusão, os responsáveis defendem que os pagamentos eram realizados e submetidos ao
Departamento de Contabilidade e Finanças da UFPE, que tinha ‘o poder dever de rejeitar as contas e não
autorizar os pagamentos ou mesmo autorizar com ressalvas até o cumprimento das pendências caso
houvessem, em respeito à Cláusula Quinta, Subcláusula Sétima do Termo de Parceria’ (peça 102, p. 9).
42. Assim, requerem:
I - que seja realizada pelo Tribunal diligência junto ao Departamento de Contabilidade e Finanças -
DCF/PROPLAN/UFPE, quanto as Prestações de Contas do Termo de Parceria;
II - reiterado o pedido constante de sua defesa em:
a) não imputar aos Defendentes que firmam este documento quaisquer responsabilidades, posto
haver desempenhado o papel que lhes competiam como servidores atentos à coisa pública, sem ocasionar
qualquer prejuízo ao Erário;
b) arquivar da Tomada de Contas Especial (TC 004.580/2015-0).
Análise
43. Em que pese toda a argumentação, não vieram elementos capazes de afastar as irregularidades a
eles atribuídas, sobretudo a inobservância de cláusulas pactuadas e da legislação aplicável aos Termos de
Parceria, no caso a Lei 9.790/1999 e o Decreto 3.100/1999, que lhes ordenaria agir com atenção,
capacidade, solicitude e discernimento e, mais especificamente, a comunicar, tempestivamente, aos
órgãos de controle e ao parceiro privado qualquer situação de irregularidade relativa ao uso dos recursos
envolvidos que motivasse a suspensão ou o impedimento de liberação de novos recursos.
44. O argumento apresentado no sentido de que estariam impedidos de provar o cumprimento do
objeto por meio das folhas de pagamentos, pois esses documentos ficaram sob a guarda do IDS, não é
razão suficiente para a ausência de evidências concretas de atuação da fiscalização por parte do parceiro
público à luz art. 11, § 1º, da Lei 9.790/1999, combinado com o art. 20 do Decreto 3.100/1999.
45. Tampouco as comunicações encaminhadas ao parceiro privado referentes às demandas de
contratação e a substituição de funcionários e ajustes ao termo de parceria, rotinas meramente
burocráticas, se mostram capazes de demonstrar esse acompanhamento necessário da execução do objeto
do termo de parceria.
46. De forma semelhante, a ata de reunião realizada no HC com o então IDS, com a presença de
representante do Ministério Público Federal (MPF), bem como parecer do referido Parquet (peça 102,
p. 101-102), não demonstra/comprova o cumprimento do dever de ‘acompanhamento e fiscalização
imediatos e paralelos’, previsto na Cláusula Quarta do Termo de Parceria (peça 3, p. 129, do TC
033.622/2013-2, apenso). A referida ata de reunião, na realidade, retrata a falta de controle existente vez
que tem como objetivo ‘alcançar uma solução administrativa’ para regularização dos processos de
pagamentos (peça 102, p. 101).
47. Essa linha de argumento, em verdade, reforça a ausência de registros da atuação da fiscalização,
não sendo acostados aos autos, ao menos, manifestação contrária à prorrogação do Termo de Parceria
1/2008 firmado com o IDS ou a não autorização das transferências dos recursos ao parceiro privado até a
comprovação parcial das metas pactuadas.
48. A defesa também não trouxe evidências, por exemplo, de que foram emitidos os relatórios
circunstanciados, exigíveis no tipo de objeto contratado (devido a sua complexidade).
49. A ausência desses relatórios por parte da Comissão de Avaliação retrata a fragilidade e
obscuridade dos controles, contrariando o disposto nos artigos 11, 12 e 13 da Lei 9.790/1999, bem como
as alíneas ‘a’ e ‘f’ do item II da Cláusula Terceira e a Cláusula Quarta do Termo de Parceria.
50. Deve-se lembrar que a Comissão de Avaliação, bem como de Marcos Alberto Pinto Carvalho,
foram designados para, na forma prevista na Cláusula Quarta do TP 1/2008, acompanhar e fiscalizar o
referido termo. A única avaliação das metas feita pela Comissão de Avaliação da Execução do Termo de
Parceria 1/2008 propôs a renovação do TP por mais seis meses, sem apresentar avaliação quanto a
providências a serem tomadas em relação ao executor do Termo de Parceria, em razão do
descumprimento das metas (peça 70, p. 14-29, e peça 71, p. 25-27 do TC 033.622/2013-2, apenso).
51. Quanto o argumento de utilização de ‘dois pesos e duas medidas’ no exame das
responsabilidades pela unidade técnica, tendo em vista o afastamento da responsabilidade de Renata
Maria Cavalcanti Lemos na instrução anterior, e a manutenção da responsabilidade dos agentes em
questão, diferentemente desses responsáveis, aquela servidora acostou aos autos e citou trechos de
expedientes em que alerta acerca de irregularidades e solicita intervenções à coordenação e à
superintendência do HC/UFPE, inclusive fazendo ressalva quanto às despesas apresentadas pelo IDS,
fundamentos acolhidos conforme destacado nos itens 52 a 54 da instrução pretérita (peça 62, p. 74, 114-
119, 134, 150, 159, 230-231).
52. Aquela defendente demonstrou que agiu diante dos vícios detectados na execução do ajuste,
circunstância não evidenciada na defesa ora examinada.
53. Adicionalmente, rejeita-se a alegação de que a atividade da comissão ‘em nada guardando
relação com o processo de acompanhamento e fiscalização, realizado por distintos componentes, em
obediência à letra do termo de parceria’, sendo evidente que a avaliação dos resultados só poderia ocorrer
ao final do pacto, mas isso não afasta de forma alguma a necessidade do acompanhamento.
54. Ao contrário do sustentado pelos responsáveis, não bastava ao parceiro privado apenas a
preocupação na continuidade dos serviços prestados pelo IDS, tampouco aguardar a conclusão do TP para
aferir a boa e regular aplicação dos recursos, haja vista que o controle de resultado não afasta o
monitoramento (controle procedimental), imprescindível para avaliação dos resultados da parceria.
55. A comissão de acompanhamento e avaliação, como o próprio nome retrata, tem como
primordial função garantir a boa execução do projeto, seja acompanhando a execução do objeto do TP por
meio de relatórios alusivos ao andamento do projeto para que, se necessário, seja corrigida alguma ação,
seja elaborando um relatório final contendo um inventário do que foi realizado, a verificação da
consecução das metas e uma avaliação geral da parceria.
56. Quanto a George da Silva Telles, vale observar que o responsável, como Diretor
Superintendente do Hospital das Clínicas da UFPE nos exercícios de 2008 a 2011, assinou e foi o
ordenador de despesas do TP 1/2008 (peça 22, p 127-135 e peça 32, p. 41, 60, 65, 81,93, 99, 103, 110,
115, 123, 131, 136, 141,147, 153, 158 do TC 033.622/2013-2, apenso), de forma que as circunstâncias
demonstram a presença do elemento subjetivo da culpa em sua conduta, materializado na ausência de
conferência dos requisitos essenciais do procedimento sob suas responsabilidades, o que poderia ter
possibilitado a regular averiguação da aplicação dos recursos federais transferidos.
57. Por todo o exposto, entende-se que os defendentes não lograram êxito em elidir suas
responsabilidades pelas impropriedades apontadas, de modo que será proposta a rejeição das razões de
justificativa, bem como a aplicação individual de multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992
(Lei Orgânica do TCU), pelas irregularidades a eles atribuídas.
CONCLUSÃO
58. De pronto, convém repassar que em instrução pretérita, peça 85 destes autos, foram acatados os
argumentos das Sras. Enes Cruz da Silva e Renata Maria Cavalcanti Lemos, servidoras da UFPE.
59. Naquele exame ficou assentado que as Sra. Enes Cruz da Silva deve ser afastada da relação
processual ante a ausência de pressupostos para sua responsabilização, especialmente diante da ausência
nos autos de evidências de publicidade do ato designando a servidora para compor a comissão de
avaliação de execução do TP 1/2008, tampouco sua manifestação nos relatórios e nas atas de reuniões
realizados pela referida comissão, de modo que a referida servidora não tinha o dever jurídico de
supervisionar o objeto do termo de parceria (itens 32 a 36 da peça 85).
60. No que concerne Renata Maria Cavalcanti Lemos, em face do exame promovido nos itens 47 a
55 da peça 85, principalmente ante os expedientes acostados aos autos pela defesa em que alerta acerca de
irregularidades ocorridas na execução do Termo de Parceria 1/2008 e solicita intervenções à coordenação
e à superintendência do HC/UFPE, inclusive fazendo ressalva quanto às despesas apresentadas pelo IDS,
somado ao entendimento de que nos termos de parceria a responsabilidade pela prestação de contas
quanto ao adimplemento do objeto e à boa e regular aplicação dos recursos transferidos recai sobre o
parceiro privado, conclui-se que a responsável não deve ter suas contas julgadas e, por conseguinte,
também deve ser excluída da relação processual.

61. Assim, quanto ao IDS e seu diretor Sr. Fabiano Madureira Ferreira, em razão de terem sido
revéis no presente processo e de que as demais defesas apresentadas em nada puderam acudir-lhes,
concluiu-se que subsistem os respectivos débitos que lhe foram imputados, devendo ser responsabilizados
solidariamente (peça 85, itens 15 e 102).
62. Logo, diante da ausência nos autos de elementos que permitam reconhecer a boa-fé desses
responsáveis, sugere-se que as suas contas sejam julgadas irregulares, nos termos do art. 202, § 6º, do
Regimento Interno/TCU, com a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.
63. No tocante ao objeto desta instrução, tendo em vista a manutenção das irregularidades elencadas
nas audiências examinadas nos itens 45-60 precedentes, propor-se-á a rejeição das razões de justificativas
apresentadas pelos Srs. George da Silva Telles, Diretor Superintendente do Hospital das Clínicas da
UFPE; Marcos Alberto Pinto Carvalho, Representante do Hospital das Clínicas/UFPE; Iaracy Soares de
Melo e Helena Suely Torres D’Albuquerque, servidoras da UFPE designados para a Comissão de
Avaliação de Execução do Termo de Parceria 1/2008 pela Portaria 3/2008, em virtude da inobservância
de cláusulas pactuadas e da legislação aplicável à referida avença, no caso a Lei 9.790/1999 e o
Decreto 3.100/1999, que lhes ordenaria agir com atenção, capacidade, solicitude e discernimento no
acompanhamento do TP e, mais especificamente, a comunicar, tempestivamente, aos órgãos de controle e
ao parceiro privado qualquer situação de irregularidade relativa ao uso dos recursos envolvidos que
motivasse a suspensão ou o impedimento de liberação de novos recursos.
64. Registra-se que, como há um intervalo de tempo menor do que dez anos entre a ocorrência das
irregularidades (o termo de parceria teve vigência de 21/2/2008 a 21/2/2011) e a data em que os
responsáveis foram chamados aos autos (10/3/2015, Acórdão 1.488/2015-TCU-Primeira Câmara, de
relatoria do Ministro Bruno Dantas, peça 1), não restou prejudicada a pretensão punitiva do Tribunal,
conforme entendimento adotado a partir do Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro
Benjamin Zymler.
65. Convém repisar, por fim, que não cabe o julgamento pelas irregularidades das contas dos
integrantes da Administração, pois, no presente caso, a essência desta TCE decorre da não comprovação
da boa e regular aplicação dos recursos federais repassados no âmbito do termo de parceria ônus
imputável ao parceiro privado, porquanto a pessoa jurídica de direito privado que se vincula com o poder
público responde pelo dever de comprovar a regular aplicação dos recursos federais que recebeu para a
consecução de atividade de interesse social (itens 76-84 da peça 86).
66. Ante todo o exposto, submete-se à consideração superior a seguinte proposta:
66.1. excluir da relação processual as Sras. Enes Cruz da Silva (501.518.514-68) e Renata Maria
Cavalcanti Lemos (021.905.294-84);
66.2. considerar revéis o Instituto do Desenvolvimento Social e do Trabalho - IDSTP (atual IDS)
(01.515.459/0001-90) e Fabiano Madureira Ferreira (425.925.854-00), Diretor do IDST à época dos fatos,
nos termos do art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992;
66.3. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas ‘b’ e ‘c’, da Lei 8.443/1992 c/c os
arts. 19, caput, e 23, inciso III, da mesma Lei, e com arts. 1º, inciso I, 209, incisos II e III, 210 e 214,
inciso III, do Regimento Interno, julgar irregulares as contas da Instituto do Desenvolvimento Social e do
Trabalho -IDSTP (atual IDS) (01.515.459/0001-90); Sr. Fabiano Madureira Ferreira (425.925.854-00),
Diretor do IDSTP à época dos fatos, e condená-los, em solidariedade, ao pagamento das quantias a seguir
especificadas, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar das notificações, para comprovarem,
perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos
cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir
das datas discriminadas, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor:

85.000,00 22/01/2008
561.507,41 01/04/2008
400.000,00 06/05/2008
450.000,00 26/05/2008
273.014,82 04/06/2008
288.492,59 01/07/2008
273.014,82 04/07/2008
288.492,59 21/07/2008
273.014,82 01/08/2008
273.014,82 01/09/2008
288.492,59 02/09/2008
288.492,59 02/10/2008
273.014,82 06/10/2008
561.507,41 03/11/2008
561.507,41 26/11/2008
476.507,41 03/02/2009
561.507,41 05/02/2009
561.507,41 02/03/2009
561.507,41 06/04/2009
561.507,41 04/05/2009
561.507,41 01/06/2009
561.507,41 01/07/2009
561.507,41 31/07/2009
561.507,41 27/08/2009
561.507,41 30/09/2009
561.507,41 28/10/2009
323.970,74 26/11/2009
237.536,67 10/12/2009
400.000,00 04/01/2010
153.046,46 08/01/2010
561.507,41 28/01/2010
8.460,95 04/02/2010
561.507,41 25/02/2010
561.507,41 07/04/2010
561.507,41 06/05/2010
293.507,41 31/05/2010
253.846,16 07/06/2010
228.753,48 09/07/2010
253.846,16 09/07/2010
481.527,49 11/08/2010
241.299,82 20/08/2010
177.935,34 09/09/2010
72.236,65 20/09/2010
346.998,31 14/10/2010
419.947,71 29/10/2010
366.432,17 22/11/2010
249.567,80 10/12/2010
77.603,78 11/01/2011
171.963,22 09/02/2011
185.996,53 17/02/2011
63.570,47 23/03/2011
229.618,46 24/03/2011
Valor atualizado (com juros) até 27/3/2018: R$ 42.508.254,06
66.4. aplicar ao Instituto do Desenvolvimento Social e do Trabalho - IDSTP (atual IDS)
(01.515.459/0001-90) e a Fabiano Madureira Ferreira (425.925.854-00), Diretor do IDSTP à época dos
fatos, individualmente, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno,
com a fixação do prazo de quinze dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal
(art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno), o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro
Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se forem
pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
66.5. aplicar aos Srs. George da Silva Telles (126.910.464-00) e Marcos Alberto Pinto Carvalho
(168.932.474-00), e às Sras. Iaracy Soares de Melo (572.513.204-87) e Helena Suely Torres
D’Albuquerque (217.065.224-87), individualmente, a multa prevista no art. 58, incisos II e III, da
Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, inciso I, do Regimento Interno, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a
contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do
Regimento Interno), os recolhimentos das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas
monetariamente desde a data do acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o
vencimento, na forma da legislação em vigor;
66.7. autorizar o pagamento da dívida, caso solicitado, em até 36 parcelas mensais e consecutivas,
nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217 do Regimento Interno, fixando-lhes o prazo de
quinze dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovarem perante o Tribunal o recolhimento
da primeira parcela, e de trinta dias, a contar da parcela anterior, para comprovarem os recolhimentos das
demais parcelas, devendo incidir sobre cada valor mensal, atualizado monetariamente, os juros de mora
devidos, na forma prevista na legislação em vigor;
66.8. determinar à Universidade Federal de Pernambuco, nos termos do art. 28, I, da
Lei 8.443/1992, que, caso não seja comprovado o recolhimento das dívidas pelos responsáveis, efetue,
após a devida notificação do Tribunal, o desconto da dívida na remuneração dos servidores, em favor dos
cofres do Tesouro Nacional, na forma estabelecida pela legislação pertinente; e
66.9. encaminhar cópia do acórdão que vier a ser proferido à Universidade Federal de Pernambuco,
bem como ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República no Estado de Pernambuco, nos termos do §
3º do art. 16 da Lei 8.443/1992, c/c o § 7º do art. 209 do Regimento Interno do TCU, para adoção das
medidas que entender cabíveis, informando-os que seu conteúdo pode ser consultado no endereço
www.tcu.gov.br/acordaos e que o inteiro teor do acórdão, incluindo o relatório e o voto, pode ser obtido
no dia seguinte ao de sua oficialização.”
Por seu turno, o Ministério Público junto ao TCU manifestou-se de forma divergente ao
encaminhamento da unidade instrutiva, conforme parecer abaixo transcrito:
“4. Segundo a unidade técnica, o débito apurado neste processo corresponde aos pagamentos
efetivados ao IDS sem a devida comprovação do atingimento das metas e dos resultados esperados e
previstos no modelo de projeto/plano de trabalho avençado, bem como sem a devida comprovação de que
os profissionais constantes das folhas de pagamento apresentadas pela Oscip nas prestações de contas
teriam efetivamente prestado serviços no Hospital das Clínicas.
5. Mais especificamente, assim constou do ofício de citação ao IDS (peças 19 e 39, grifamos):
O débito é decorrente de cobrança e recebimento indevidos de pagamento das importâncias à conta
do Termo de Parceria 01/2008, não provando a regularidade dos valores cobrados e recebidos, seja pelo
não cumprimento das metas acordadas no Termo de Parceria 001/2008, seja pela não apresentação de
elementos que comprovem a frequência dos servidores da Oscip no Hospital das Clínicas, caracterizando
enriquecimento ilícito, conforme art. 884 do Código Civil, e responsabilidade solidária no débito apurado,
nos termos do art. 12, inciso I, da Lei 8.443/1992.
6. A unidade técnica entendera inicialmente que, não tendo sido cumpridas as metas acordadas no
termo de parceria, deveria haver apuração da efetiva prestação de serviços pelos profissionais listados nas
folhas de pagamentos apresentadas pela Oscip ao Hospital das Clínicas/UFPE.
7. Assim, promoveram-se as seguintes diligências (peça 76, p. 2-3, do TC 033.622/2013-2 -
apensado):
a) à UFPE para que encaminhe elementos que comprovem que: os profissionais contratados pela
Oscip Instituto do Desenvolvimento Social e do Trabalho (IDSTP), CNPJ 01.515.459/0001-90, atual IDS,
no período de 2008 a 2011, atendiam aos requisitos dos cargos (formação profissional e experiência)
previstos no TP 001/2008; lotação dos profissionais disponibilizados e escala de trabalho, frequências dos
profissionais atestadas pelos respectivos chefes dos setores nos quais os profissionais foram lotados no
período de 2008 a 2011; despesas relativas a equipamentos, cujos valores foram levados à conta do
Termo de Parceria, observados os limites indicados no Termo, bem como avaliação feita pela UFPE de
que o Hospital das Clínicas se beneficiou com tais despesas e que as aquisições se deram com preços
compatíveis aos praticados no mercado;
b) ao Instituto do Desenvolvimento Social e do Trabalho (IDSTP), atual IDS, para que,
relativamente ao período de 2008 a 2011, apresente comprovação dos pagamentos efetuados aos
profissionais contratados e colocados à disposição do Hospital das Clínicas - HC/UFPE, à conta do TP
001/2008, tais como depósitos e contra-cheques emitidos; comprovação dos recolhimentos dos valores
devidos ao INSS, FGTS, IR e outras obrigações trabalhistas; comprovação da concessão dos benefícios
aos profissionais contratados do vale transporte, vale alimentação e uniformes (recibos emitidos);
comprovação de despesas operacionais na gestão das pessoas disponibilizadas ao Hospital das Clínicas.
8. A documentação encaminhada pela UFPE foi considerada insatisfatória pela unidade técnica,
enquanto o IDS não respondeu à diligência. De qualquer modo, analisando as escalas de trabalho
encaminhadas pela universidade, a unidade técnica apurou a quantidade mensal (média) e anual de
profissionais disponibilizada entre 2008 a 2011, período de vigência do termo de parceria, tendo chegado
a resultado significativamente inferior à quantidade prevista no referido termo.
9. Na ocasião, a unidade técnica informou ter levantado integralmente os quantitativos de
profissionais relacionados nas escalas apenas em relação aos anos de 2009 e 2011. Para os anos de 2008 e
2010 apurou-se somente um mês para cada ano, projetando-se os quantitativos para os demais meses.
10. Apesar de ter estimado a quantidade de profissionais disponibilizados, a unidade técnica optou
por efetuar as citações considerando como débito o valor integral dos pagamentos ao IDS, ressalvando
que, ‘quando da análise das alegações de defesa dos responsáveis, pode ser avaliado se os valores
correspondentes aos quantitativos acima apurados (itens 33, 34, 35 e 36) podem ser acolhidos a título de
indenização e, por conseguinte, deduzido ou não do débito imputado’ (peça 76, p. 10, do TC
033.622/2013-2 - apensado).
11. Nas instruções posteriores às citações (peça 85 e 104), tal dedução não foi cogitada, mantendo-
se o débito correspondente ao montante integral dos pagamentos.
****
12. Com as vênias de praxe em relação à análise da unidade técnica, mostra-se desproporcional
exigir a devolução integral do valor correspondente aos pagamentos efetuados, pois não há dúvidas de
que houve disponibilização de profissionais.
13. Há farta documentação trazida pelos responsáveis nesse sentido, juntada às peças 69 e 102,
como: ofícios trocados na época a respeito dos profissionais disponibilizados (peça 69, p. 148-164);
declarações de chefes de setores atestando que determinados profissionais trabalharam lá (peça 69, p. 68-
121); e despacho de membro do Ministério Público Federal, de 12/1/2011, promovendo o arquivamento
de procedimento administrativo instaurado para apurar a suspensão dos pagamentos de salários de
empregados do IDS que prestavam serviço ao Hospital das Clínicas. Na ocasião, apurou-se que o motivo
do corte dos pagamentos de salários fora a suspensão dos repasses ao IDS pela UFPE, em razão de
pendências nas prestações de contas de repasses anteriores (peça 102, p. 26-34).
14. Não se discute que incumbe ao gestor de recursos públicos o dever de prestar contas, cujo
descumprimento enseja a presunção de ocorrência de dano ao erário. Todavia, trata-se apenas de
presunção, infirmada no caso concreto, ao menos parcialmente, pelas evidências de que houve
disponibilização de profissionais pelo IDS.
15. É possível que a quantidade de profissionais disponibilizada tenha sido inferior à prevista no
termo de parceria, o que caracterizaria dano ao erário. Contudo, nota-se dificuldade nos autos tanto para
confirmar quanto para estimar o débito. Nem mesmo a estimativa efetuada pela unidade técnica
anteriormente à instauração da TCE (peça 76, p. 10, do TC 033.622/2013-2 - apensado) mostra-se
satisfatória para tanto.
16. A referida estimativa baseou-se em escalas fornecidas pelo Hospital das Clínicas, que podem
estar incompletas, pois destoam das declarações de chefes de repartições trazidas posteriormente pelos
responsáveis em suas defesas.
17. A título de exemplo, Ariane Alves Alencar do Rêgo, declarando-se responsável pela unidade de
almoxarifado no ano de 2009, atestou o efetivo exercício dos funcionários Ricardo de Freitas Ferreira de
Lira, Williams Teixeira Diniz, Daniel Francisco Alves, José Carlos Pereira da Silva e Lindivaldo
Cordeiro Alves Júnior (peça 69, p. 68), embora apenas um desses funcionários (José Carlos Pereira da
Silva) tenha sido computado na consolidação das escalas do exercício de 2009 efetuada pela unidade
técnica (peça 73 do TC 033.622/2013-2 - apensado).
18. Da mesma forma, Ana Lúcia Brito, declarando-se responsável pelo serviço de anatomia
patológica no exercício de 2009, atestou o efetivo exercício dos funcionários Carolina da Cunha Galvão,
Alcione do Nascimento Costa e Isaac Gomes da Silva (peça 69, p. 81), embora nenhum deles tenha sido
computado na mencionada consolidação das escalas do exercício de 2009 efetuada pela unidade técnica.
19. Assim, conclui-se pela insuficiência de elementos para quantificar o débito, ou mesmo para
afirmar sua existência, haja vista que os repasses ao IDS destinaram-se precipuamente a fazer face à
remuneração e às demais despesas decorrentes da disponibilização de pessoal para o Hospital das
Clínicas.
20. O não cumprimento das metas avençadas, por sua vez, não configura dano ao erário. Na única
avaliação efetuada pela comissão constituída para esse fim, realizada tão somente no último ano da
parceria (peça 102, p. 71-77), nota-se que algumas metas foram consideradas inaplicáveis, enquanto
outras não dependiam exclusivamente da utilização dos recursos repassados ao parceiro privado, a
exemplo das metas para reduções de queixas na ouvidoria, do nível de stress, e do coeficiente de
mortalidade.
21. Em todo caso, o deficiente acompanhamento, tanto do cumprimento das metas quanto da
disponibilização do pessoal contratado - haja vista a precariedade dos controles de frequência e a ausência
de comprovação da qualificação, respalda a aplicação de multas aos agentes públicos ouvidos em
audiência, na forma proposta pela unidade técnica.
22. Quanto ao dirigente do IDS, propõe-se o julgamento pela irregularidade das suas contas, sem
condenação em débito, aplicando-lhe a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992. Tal proposta
se justifica, apesar do afastamento do débito, pelo não cumprimento das metas avençadas, irregularidade
que constou expressamente dos ofícios de citação (peças 19 e 39). Ainda que algumas metas tenham se
mostrado inaplicáveis, ou não dependessem exclusivamente da atuação do instituto, o dirigente da
entidade se comprometeu a cumpri-las (peça 69, p. 9-14), não constando dos autos evidências de que
tenha adotado alguma iniciativa no sentido de se promoverem ajustes.
23. Em relação ao IDS, propõe-se sua exclusão da relação processual, na linha do entendimento
constante do enunciado elaborado pela Diretoria de Jurisprudência deste Tribunal, abaixo transcrito,
extraído da fundamentação do Acórdão 11.224/2015-2ª Câmara, relator Min. Augusto Nardes, ocasião em
que também se excluiu a entidade convenente da relação processual:
Afastado o débito relativo a recursos repassados mediante convênio a entidade privada, mas
subsistindo irregularidades, a multa do art. 58 da Lei 8.443/1992 pode ser cominada apenas ao dirigente
da entidade, não à pessoa jurídica, uma vez que tal sanção é aplicável a quem pratica atos de gestão.
24. Ante o exposto, este representante do Ministério Público de Contas da União manifesta-se
parcialmente de acordo com a proposta de encaminhamento oferecida pela unidade técnica (peça 104),
salvo em relação ao Instituto do Desenvolvimento Social e do Trabalho e ao seu diretor à época dos fatos,
Fabiano Madureira Ferreira, em relação aos quais propõe:
a) excluir o Instituto do Desenvolvimento Social e do Trabalho da relação processual;
b) julgar irregulares as contas de Fabiano Madureira Ferreira, sem condenação em débito,
aplicando-lhe a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992.”
É o relatório.
VOTO
Trata-se de tomada de contas especial (TCE) resultante de apartado, determinado pelo subitem 7.1.1
do Acordão 1.488/2015-TCU-Primeira Câmara, de representação da Secex-PE para exame dos atos
praticados por George da Silva Telles, diretor superintendente do Hospital das Clínicas da Universidade
Federal de Pernambuco (HC/UFPE), no âmbito do termo de parceria 001/2008, celebrado entre a UFPE e
o Instituto do Desenvolvimento Social e do Trabalho (IDSTP) – Organização da Sociedade Civil de
Interesse Público (Oscip), atualmente denominado Instituto Democracia e Sustentabilidade (IDS Brasil).
2. O referido ajuste, assinado em 21/2/2008, tinha como objeto a terceirização de mão de obra
destinada a atividades finalísticas do HC/UFPE, mediante a disponibilização de 434 profissionais
distribuídos em diversas áreas, no valor total de R$ 20.214.266,76, dividido em 36 parcelas de
R$ 561.507,41. O período de vigência foi prorrogado por seis meses, com acréscimo financeiro de
R$ 1.377.710,76, dividido em parcelas mensais de R$ 229.618,46.
3. A prática de ato irregular na execução do termo de parceria 1/2008 foi identificada na
prestação de contas da UFPE, relativas ao exercício de 2009 (TC 027.110/2010-9). Por meio do Acórdão
8.645/2012-TCU-Segunda Câmara, foi determinado à universidade o envio a esta Corte dos resultados da
apuração da tomada de contas especial instaurada internamente para apuração das ocorrências.
4. A conclusão do relatório da comissão de TCE (TC 001.609/2013-0, peça 7, p.2) foi pelo
arquivamento do processo, em razão do débito apurado ser inferior ao limite estabelecido no art. 7º da
Instrução Normativa-TCU 71/2012. A Secex-PE, ao analisar o relatório apresentado pela UFPE,
considerou insatisfatórias as conclusões. A unidade instrutora consignou que, dado o não atingimento das
metas estabelecidas no termo de parceria, o débito seria decorrente da apuração da efetiva prestação de
serviços (TC 001.609/2013-0, peça 21, p. 6):
“22. Analisados os elementos apresentados, verifica-se que a Oscip Instituto do Desenvolvimento
Social e do Trabalho (IDSTP) descumpriu o Termo de Parceria 001/2008 e que o Hospital das Clínicas,
sem a observância do disposto nos artigos 62 e 63 da Lei 4.320/1964, autorizou o pagamento da despesa.
23. Assim, a apuração do débito, para fins de instauração de tomada de contas especial, não poderia
ser aferida com base nas metas, indicadores e critérios de medição estabelecidos no Termo de Parceria
001/2008, uma vez que o objeto contratado não foi cumprido. Reconhecido que o pagamento se deu sem
observar a regular liquidação da despesa, mas que profissionais foram disponibilizados ao Hospital das
Clínicas, a apuração do débito exigiria o estabelecimento de novos parâmetros e critérios de medição, o
que não foi feito pela UFPE.”
5. Deste modo, o Acórdão 7.328/2013-TCU-Segunda Câmara, determinou a instauração de
processo específico de representação da unidade instrutora. Na fiscalização, a documentação obtida por
meio de diligências à UFPE e ao IDSTP foi utilizada para apurar o quantitativo médio de profissionais
colocados à disposição do ente. Foram estimados os valores de débito e foi delimitada a responsabilização
dos responsáveis. Em seguida, o Acordão 1.488/2015-TCU-Primeira Câmara determinou a constituição
de tomada de contas especial para a citação dos envolvidos:
5.1. IDS e Fabiano Madureira Ferreira (Oscip e dirigente) – cobrança e recebimento indevidos de
pagamento das importâncias à conta do Termo de Parceria 01/2008, não provando a regularidade dos
valores cobrados e recebidos, seja pelo não cumprimento das metas acordadas no Termo de Parceria
1/2008, seja pela não apresentação de elementos que comprovem a frequência dos servidores da Oscip no
Hospital das Clínicas;
5.2. Iaracy Soares de Melo, Helena Suely Torres Coelho, Enes Cruz Hora da Silva (membros da
Comissão de Avaliação de Execução) e Alex Sandro Correia de Lima (representante do IDS na referida
comissão) – não adoção das providências de supervisão e fiscalização da execução do termo de parceria,
dando condições para a realização de pagamentos por serviços não executados;
5.3. Renata Maria Cavalcanti Lemos (fiscal) – falta de fiscalização do termo de parceria e
declaração não sustentada em evidências de que as metas físicas estariam em conformidade com os
quantitativos e frequência do pessoal fornecido pela Oscip, dando condições para a realização de
pagamentos por serviços não executados;
5.4. Marcos Alberto Pinto Carvalho (fiscal) – não adoção das providências a seu cargo, dando
condições para a realização de pagamentos por serviços não executados
5.5. George da Silva Telles (diretor superintendente do Hospital das Clínicas da UFPE) –
pagamento efetuado à Oscip sem a devida comprovação do atingimento das metas e sem a devida
comprovação de que os profissionais constantes das folhas de pagamento teriam efetivamente prestado
serviços no hospital.
6. As comunicações processuais foram efetivadas regularmente. Entretanto, o prazo regimental
transcorreu sem que o IDSTP e seu dirigente, Fabiano Madureira Ferreira, apresentassem alegações de
defesa ou recolhessem o débito. Dessa forma, a Secex-PE propõe que sejam considerados revéis, dando-
se prosseguimento ao processo, conforme estabelece o art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992. Os demais
responsáveis apresentaram defesa tempestivamente.
7. A Secex-PE manifestou-se pelo acolhimento das alegações de defesa apresentadas por Enes
Cruz da Silva e Renata Maria Cavalcanti Lemos, servidoras da UFPE. Em relação à primeira, não havia
evidências quanto à designação formal da servidora para compor a comissão de avaliação de execução do
TP 1/2008, tampouco quanto à sua atuação nos relatórios e nas reuniões realizados pela referida
comissão. Em relação à segunda, os documentos comprovaram a atuação da fiscal no sentido de alertar
acerca das irregularidades observadas e de solicitar à superintendência do Hospital das Clínicas da UFPE
medidas corretivas.
8. Quanto aos demais servidores da UFPE, a Secex-PE concluiu pelo afastamento da
responsabilidade quanto ao débito por entender que não lhes era exigível, no momento do repasse dos
recursos, a comprovação dos serviços prestados ou dos custos incorridos, porquanto os termos de parceria
estão submetidos a regime de prestação de contas.
9. Contudo, quanto a esses responsáveis, remanesceram irregularidades na fiscalização e
acompanhamento da execução do ajuste, ensejando as seguintes audiências: i) daqueles que atuaram na
comissão e na fiscalização do termo de parceria, acerca da ineficiência e inconsistência das ações de
acompanhamento e fiscalização da execução do objeto da avença; ii) do diretor superintendente do
hospital, acerca da omissão no dever de agir diante da não comprovação dos recursos públicos aplicados e
por ter autorizado a transferência de recursos sem acompanhamento, supervisão e fiscalização adequados.
10. Após análise das razões de justificativas, as responsabilidades foram mantidas, conforme
transcrições (TC 004.580/2015-0, pç. 104):
“14. Já no que concerne aos Srs. George da Silva Telles, Diretor Superintendente do Hospital das
Soares de Melo e Helena Suely Torres D’Albuquerque, servidores da UFPE designados para a Comissão
de Avaliação de Execução do Termo de Parceria 1/2008 pela Portaria 3/2008, concluiu-se que não lhes
era exigível, no momento do repasse dos recursos vinculados aos termos de parceria, a comprovação dos
serviços prestados ou dos custos incorridos, porquanto os termos de parceria estão submetidos a regime
de prestação de contas. Assim, não podem ser imputados aos agentes do parceiro público a obrigação de
ressarcir ao erário do dano decorrente da não comprovação do cumprimento das metas pactuadas e da
correta aplicação dos recursos financeiros, tampouco por pagamentos por serviços não executados, em
descumprimento ao disposto no arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964.”
“63. No tocante ao objeto desta instrução, tendo em vista a manutenção das irregularidades
elencadas nas audiências examinadas nos itens 45-60 precedentes, propor-se-á a rejeição das razões de
justificativas apresentadas pelos Srs. George da Silva Telles, Diretor Superintendente do Hospital das
Soares de Melo e Helena Suely Torres D’Albuquerque, servidoras da UFPE designados para a Comissão
de Avaliação de Execução do Termo de Parceria 1/2008 pela Portaria 3/2008, em virtude da
inobservância de cláusulas pactuadas e da legislação aplicável à referida avença, no caso a Lei 9.790/1999
e o Decreto 3.100/1999, que lhes ordenaria agir com atenção, capacidade, solicitude e discernimento no
acompanhamento do TP e, mais especificamente, a comunicar, tempestivamente, aos órgãos de controle e
ao parceiro privado qualquer situação de irregularidade relativa ao uso dos recursos envolvidos que
motivasse a suspensão ou o impedimento de liberação de novos recursos.”
11. Por fim, a Secex-PE conclui que o débito apurado nesta TCE devia ser imputado ao parceiro
privado IDSTP e seu dirigente, Fabiano Madureira Ferreira, e suas contas deveriam ser julgadas
irregulares, dada a revelia dos responsáveis e a ausência de informações nos autos que permitissem
constatar a regular execução do termo de parceria 1/2008.
12. O MPTCU divergiu desse posicionamento. Na opinião do parquet, os documentos analisados
demonstram que houve disponibilização de profissionais ao HC/UFPE, motivo pelo qual a imputação de
débito integral aos responsáveis seria medida desproporcional. Além disso, acredita que não há, nos
autos, elementos suficientes para quantificar o débito, ou mesmo para afirmar sua existência. Entende,
contudo, que as irregularidades não foram elididas, devendo os responsáveis, à exceção do ente privado,
serem apenados com multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992.
13. No que tange ao IDSTP, o MPTCU propõe sua exclusão da relação processual, na linha da
jurisprudência desta Corte (Acórdão 11.224/2015-TCU-Segunda Câmara):
“Afastado o débito relativo a recursos repassados mediante convênio a entidade privada, mas
da entidade, não à pessoa jurídica, uma vez que tal sanção é aplicável a quem pratica atos de gestão.”
14. Acompanho, na essência, a proposta de encaminhamento do MPTCU, razão pela qual
incorporo seus fundamentos às minhas razões de decidir, no que não conflitar com este voto, sem prejuízo
de considerações adicionais.
15. Embora a metodologia utilizada pela unidade instrutora para o cálculo do débito não ofereça
convicção de que o valor estimado não excede o valor real devido, entendo que os elementos trazidos aos
autos convergem para a caracterização do dano. Cito como evidências o relatório de TCE, que aponta a
ocorrência de dano (TC 001.609/2013-0, peça 7) e documentos produzidos pelos fiscais do termo de
parceria fazendo ressalva quanto às despesas apresentadas pelo parceiro privado (TC 004.580/2015-0, pç.
62).
16. A prestação de serviços por Oscip requer comprovação das despesas incorridas, bem como
observância das regras de liquidação de despesas previstas nos arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964, sob pena
de não restar demonstrada a regular aplicação dos recursos.
17. Desse modo, a jurisprudência desta Corte é no sentido de que as contas dos responsáveis
devem ser julgadas irregulares, mesmo sem imputação de débito, quando o dano ao erário não for
efetivamente afastado, mas apenas ausentes os dados necessários para a apuração do exato montante ou
para a estimativa do valor do débito. Nesse sentido, cito o Acórdão 2.699/2013-TCU-Plenário.
18. Assim, embora concorde que o débito deva ser afastado no caso em tela, entendo que o
IDSTP e seu presidente devam ter suas contas julgadas irregulares, em razão da condição de
administradores de recursos públicos decorrente da execução do termo de parceria. Contudo, a aplicação
da multa do art. 58 da Lei 8.443/1992 deve, conforme preconizado pelo parquet, ser cominada apenas aos
gestores do Hospital das Clínicas da UFPE e ao dirigente da Oscip.
19. Em relação a Alex Sandro Correia de Lima, observo que não há manifestação nos pareceres
precedentes acerca de sua responsabilidade, conquanto ele tenha apresentado alegações de defesa (peça
84). Observo, contudo, erro no ofício de citação (peça 80), ao indicar conduta não relacionada ao cargo do
mencionado agente. O responsável atuou na comissão de avaliação como representante da Oscip, não
podendo responder por ausência de controle e fiscalização do termo de parceria, já que não era servidor
da UFPE.
20. O correto registro da irregularidade e da conduta nas comunicações processuais é
imprescindível para a sua validade. Desse modo, acolho o argumento de error in procedendo apresentado
pela defesa, devendo o responsável ser excluído da relação processual.
21. Por fim, cabe ressaltar que a jurisprudência deste Tribunal considera irregular a celebração de
termo de parceria com Oscip para o fornecimento de mão de obra:
“Não há amparo legal na contratação de mão de obra por entidade interposta mediante a celebração
de termo de parceria com Oscip ou de instrumentos congêneres, tais como convênios, termos de
cooperação ou termos de fomento, firmados com entidades sem fins lucrativos. O termo de parceria é
modalidade de ajuste destinada à promoção de mútua cooperação da entidade qualificada como Oscip
com o Poder Público, para o fomento e a execução das atividades de interesse público previstas no art. 3º
da Lei 9.790/1999, com natureza jurídica diversa da do contrato.” (Acórdão 2.320/2019-TCU-Plenário)
“9.1. determinar ao Ministério da Saúde com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do
Tribunal de Contas da União, que oriente todos os entes federativos a observarem as seguintes diretrizes
na celebração de ajustes com entidades privadas visando a prestação de serviços de saúde: [...]
9.1.5. não há amparo legal na contratação de mão de obra por entidade interposta mediante a
celebração de termos de compromisso com Oscip ou de instrumentos congêneres, tais como convênios,
termos de cooperação ou termos de fomento, firmados com entidades sem fins lucrativos.” (Acórdão
352/2016-TCU-Plenário)
22. Como essa irregularidade não foi objeto de audiência dos responsáveis e considerando que, à
época da celebração do termo de parceria sob exame, a questão do fornecimento de mão de obra
terceirizada a órgãos públicos por meio de Oscip ainda era controversa, entendo suficiente dar ciência à
UFPE, de modo a serem adotadas medidas de prevenção à ocorrência de outras semelhantes.
23. Sendo assim, as informações constantes do processo não permitem concluir pela regular
aplicação dos recursos, cabendo, portanto, julgar irregulares as contas dos responsáveis, sem imputação
de débito pela impossibilidade de quantificá-lo de forma adequada. Subsistem as irregularidades, motivo
pelo qual os responsáveis devem ser apenados com multa, nos termos do art. 58, da Lei 8.443/1992.
Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste
Colegiado.
1. Processo nº TC 004.580/2015-0.
1.1. Apenso: 033.622/2013-2
2. Grupo I – Classe de Assunto: IV - Tomada de Contas Especial.
3. Responsáveis: Alex Sandro Correia de Lima (908.174.354-68); Enes Cruz Hora da Silva
00); Helena Suely Torres D’ Albuquerque (217.065.224-87); Iaracy Soares de Melo (572.513.204-87);
Carvalho (168.932.474-00); Renata Maria Cavalcanti Lemos (021.905.294-84).
4. Entidade: Universidade Federal de Pernambuco.
8. Representação legal: Antero Graciano de Carvalho Melo Júnior (32875/OAB-PE) e outros,

9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial resultante de apartado,
determinado pelo Acordão 1.488/2015-TCU-Primeira Câmara, de representação da Secex-PE, em razão
de irregularidades identificadas no termo de parceria 001/2008, celebrado entre a Universidade Federal de
Pernambuco (UFPE) e a Oscip intitulada Instituto do Desenvolvimento Social e do Trabalho (IDSTP),
tendo como objeto a terceirização de mão de obra destinada a atividades finalísticas do Hospital das
Clínicas da UFPE;
9.1. excluir Alex Sandro Correia de Lima, Enes Cruz da Silva e Renata Maria Cavalcanti Lemos da
relação processual;
9.2. considerar revéis o Instituto do Desenvolvimento Social e do Trabalho e seu dirigente à época
dos fatos, Fabiano Madureira Ferreira, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992;
9.3. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea “b”, e 19 da Lei 8.443/1992, julgar
irregulares as contas da Instituto do Desenvolvimento Social e do Trabalho e Fabiano Madureira Ferreira;
9.4. aplicar aos responsáveis Fabiano Madureira Ferreira, George da Silva Telles, Marcos Alberto
Pinto Carvalho, Iaracy Soares de Melo, Helena Suely Torres D’Albuquerque, individualmente, a multa
prevista no art. 58, incisos I e II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, inciso I, do Regimento Interno,
fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal
(art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno), os recolhimentos das dívidas aos cofres do
Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do acórdão até a dos efetivos recolhimentos,
se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
Fabiano Madureira Ferreira R$ 15.000,00

George da Silva Telles R$ 15.000,00
Marcos Alberto Pinto Carvalho R$ 7.000,00
Iaracy Soares de Melo R$ 7.000,00
Helena Suely Torres D’Albuquerque R$ 7.000,00
9.7. determinar à Universidade Federal de Pernambuco, nos termos do art. 28, I, da Lei 8.443/1992,
que, caso não seja comprovado o recolhimento das dívidas pelos responsáveis, efetue, após a devida
notificação do Tribunal, o desconto da dívida na remuneração dos servidores, em favor dos cofres do
Tesouro Nacional, na forma estabelecida pela legislação pertinente;
9.8. dar ciência à Universidade Federal de Pernambuco, com vistas à adoção de providências
internas que previnam a ocorrência de outras semelhantes, de que o fornecimento de mão de obra por
Oscip, identificada no termo de parceria 1/2008, não encontra amparo legal no art. 3º da Lei 9.790/1999;
9.9. dar ciência deste acórdão à Universidade Federal de Pernambuco e aos responsáveis.

GRUPO I – CLASSE II – Plenário

TC 007.656/2019-0
Natureza: Solicitação do Congresso Nacional
Órgão/Entidade: não há.
Representação legal: não há.
SUMÁRIO: SOLICITAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL. REQUERIMENTO PARA

REALIZAÇÃO DE AUDITORIA NA DÍVIDA PÚBLICA BRASILEIRA PARA QUE SE EXAMINEM
OS FATORES CONDICIONANTES DE SUA EVOLUÇÃO. ENCAMINHAMENTO DE
INFORMAÇÕES SOBRE FISCALIZAÇÕES REALIZADAS. ATENDIMENTO INTEGRAL.
RELATÓRIO

necessários, a instrução da Secretaria de Macroavaliação Governamental (peça 15), que contou com a
anuência do corpo diretivo da unidade (peças 16-17):
“INTRODUÇÃO
1. Trata-se do Ofício 35/2019/CFFC-P, de 3/4/2019 (peça 1, p. 1), por meio do qual o Exmo.
Sr. Deputado Léo Motta, presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos
Deputados (CFFC), encaminha a Proposta de Fiscalização e Controle 186/2018 (PFC 186/2018),
de 22/6/2018 (peça 1, p. 2-4).
2. O documento encaminhado, de autoria do Deputado Roberto de Lucena, requer do TCU a
realização de fiscalização na Dívida Pública Federal para que se examinem os fatores condicionantes de
sua evolução (peça 1, p. 5-8).
HISTÓRICO
3. Em 2015, o Senador Renan Calheiros, à época presidente do Senado Federal, encaminhou a este
Tribunal de Contas, por meio do Ofício 98, de 27/2/2015, o Requerimento 35/2015, de 10/2/2015, de
autoria do então Senador Ronaldo Caiado, por meio do qual foi requerida a realização de auditoria
destinada a apurar as causas e as consequências do aumento da dívida interna brasileira entre os anos de
2011 e 2014. O documento foi autuado como solicitação do Congresso Nacional (SCN), recebendo o
número TC 003.738/2015-9, sob relatoria ministro Aroldo Cedraz.
4. Na ocasião, a demanda foi suprida por meio do TC 011.919/2015-9, que tratava de auditoria
operacional, a ser executada no Banco Central do Brasil (Bacen) e na Secretaria do Tesouro Nacional
(STN), com o objetivo de apurar as causas e consequências do aumento da dívida interna federal no
período de 2011 a 2014. Este último processo foi apreciado em julho de 2018, por meio do
Acórdão 1.705/2018-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Raimundo Carreiro, atendendo integralmente
ao Requerimento 35/2015.
5. Mais recentemente, a Presidência do Senado Federal encaminhou, por meio do Ofício 1.315, de
22/11/2016, o Requerimento 741/2016, de 16/11/2016, de autoria do Senador Álvaro Dias, por meio do
qual se requeria a realização de auditoria para conhecer a evolução da dívida interna bruta da União
abrangendo os doze últimos anos que precederam o requerimento.
6. Para atender a demanda, foi autuado o TC 033.619/2016-6, que teve por objeto a avaliação dos
fatores que impactaram a trajetória da dívida pública no período de vigência da Lei de Responsabilidade
Fiscal. O TC 033.619/2016-6 foi apreciado em maio de 2018, por meio do Acórdão 1.084/2018-TCU-
Plenário, cujo relator foi o ministro Aroldo Cedraz, e atendeu integralmente ao Requerimento 741/2016.
7. A requisição ora recebida, portanto, segue-se a dois trabalhos de auditoria na dívida pública, o
que sugere haver baixa probabilidade de que os dados mais recentes, depois de pouco mais de um ano,
conduzam a conclusões diversas das constantes nos processos acima mencionados.
8. Os arts. 4º, inciso I, alínea ‘b’, da Resolução-TCU 215/2008 e 232, inciso III, do Regimento
Interno do TCU conferem legitimidade aos presidentes de comissões das Casas Legislativas do Congresso
Nacional para solicitar a realização de fiscalização de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial ao Tribunal de Contas da União, quando aprovada a proposta pela respectiva
comissão.
9. Assim, legítima a autoridade solicitante, cabe o conhecimento do expediente como Solicitação do
Congresso Nacional.
EXAME TÉCNICO
10. O autor do pedido de fiscalização, Deputado Roberto de Lucena, aponta para a necessidade de
se entenderem as razões pelas quais o endividamento brasileiro atingiu os patamares atuais, uma vez que
o comprometimento de recursos para o pagamento das obrigações impede o bom desenvolvimento
socioeconômico do país.
11. O relator do pedido na CFFC, Deputado Hildo Rocha, ajustando a redação inicial, levou à
comissão proposta para que a fiscalização pretendida promovesse a análise detalhada de todos os fatores
condicionantes da evolução da dívida pública federal. A proposta foi aprovada pela CFFC em sessão
deliberativa ordinária de 3/4/2019, conforme registrado no sítio da Câmara Federal
(https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2180036).
12. Com vistas a atender à solicitação, foi feita consulta aos sistemas informatizados do Tribunal,
tendo sido encontrados os seguintes processos, que tratam do assunto objeto dessa solicitação e atendem
ao solicitado:
a) TC 007.722/2015-0
13. O TC 007.722/2015-0, de relatoria do ministro Aroldo Cedraz, tratou de auditoria operacional
com o objetivo de avaliar o impacto das emissões de títulos públicos diretamente ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) sobre os custos da dívida pública, o risco soberano, o
resultado fiscal e sobre a transparência das operações com títulos públicos, considerado o período de 2008
a 2014. O processo se encontra encerrado.
14. O mais recente julgado, Acórdão 574/2017-TCU-Plenário, recomendou à STN que passasse a
considerar o impacto das emissões diretas sobre os preços dos títulos públicos no mercado primário, bem
como que passasse a publicar o mencionado impacto em seus relatórios periódicos da dívida pública.
Adicionalmente, foi recomendado ao Governo Federal que a gestão de tais títulos coubesse
exclusivamente à STN.
15. O inteiro teor da mencionada deliberação, assim como o relatório e o voto que a fundamentam,
foram anexados ao presente processo (peça 8).
b) TC 011.919/2015-9
16. Esse processo, de relatoria do ministro Raimundo Carreiro, tratou de auditoria operacional no
BNDES, na STN e no Bacen, com o objetivo de apurar as causas e consequências do aumento da dívida
interna federal no período de 2011 a 2014. Encontra-se encerrado.
17. Em 25/7/2018, foi emitido o Acórdão 1.705/2018-TCU-Plenário, por meio do qual foi
informado às casas do Congresso Nacional que a política fiscal adotada entre os anos de 2011 e 2014
resultou na elevação das necessidades de financiamento do setor público (NFSP), e que um dos fatores
que mais influenciou o crescimento da dívida bruta do governo geral (DBGG) foi a concessão de créditos
ao BNDES, que atingiu 9,1% do produto interno bruto (PIB) em outubro de 2015.
18. O decisum informou, ainda, que a STN passara a estudar medidas de limites para o
endividamento público, além de dirigir determinações à STN e à Secretaria Geral de Controle Externo
(Segecex).
c) TC 033.619/2016-6
20. O processo, de relatoria do ministro Aroldo Cedraz, trata de auditoria da dívida pública interna
federal, com o objetivo de avaliar, nos últimos doze anos, aspectos relevantes da gestão e da trajetória da
dívida pública federal, em especial os que apresentaram impacto diretamente na conformidade e na
modernização da gestão, na transparência e na sustentabilidade da dívida, bem como nos efeitos sobre o
orçamento público e a política econômica nacional, e se encontra arquivado. Em sessão ordinária de
16/5/2018, foi emitido o Acórdão 1.084/2018-TCU-Plenário, cujos relatório e voto apontaram os fatores
determinantes da trajetória do endividamento interno federal.
21. A decisão informou o Senado Federal das medidas de sua competência, não exercidas, capazes
de ampliar o controle sobre o endividamento da União; encaminhou uma série de recomendações e
determinações a órgãos e entidades vinculadas ao então Ministério da Fazenda, assim como fez
determinações a órgãos da secretaria do próprio Tribunal de Contas da União, todas com o propósito de
ampliar o controle e a transparência dos dados e informações acerca da dívida pública federal.
23. Ainda quanto ao TC 033.619/2016-6, cabe registrar que, em fase de recurso, foi prolatado o
Acórdão 1.220/2019-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Benjamin Zymler, por meio do qual foi
tornado insubsistente o subitem 9.8 do Acórdão 1.084/2018-TCU-Plenário. O julgado, bem como o voto e
o relatório que o fundamentam, foram juntados ao processo como peça 7.
24. Conforme consta no relatório da auditoria de que trata o TC 033.619/2016-6, optou-se, naquele
trabalho, por ‘avaliar as variáveis e fatores econômicos que impactaram a dívida pública federal no
período de 2000 a 2017, de forma a examinar a trajetória durante todo o período de vigência da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), consideradas as especificidades de abrangência presentes nas estatísticas
fiscais produzidas pelo Tesouro Nacional (STN) e pelo Banco Central do Brasil (Bacen)’.
25. Com a finalidade de verificar as possíveis mudanças ocorridas na trajetória da dívida pública
desde a apreciação do TC 033.619/2016-6, ocorrida em 16/5/2018, revisitaram-se alguns dos temas
tratados no curso daquele relatório de auditoria, fazendo-se, a seguir, os comentários pertinentes, quando
aplicáveis.
26. No que diz respeito às taxas de juros, tratadas no item 2.1.6 do relatório de auditoria (peça 173,
TC 033.619/2016-6), considerando a disponibilidade de dados consolidados até o fim do exercício
financeiro de 2018, é possível constatar uma queda nas taxas de juros praticadas em relação àquelas de
2016 (Apêndice 1).
27. Os juros sobre a dívida bruta do governo geral (JBGG), os juros que remuneram os haveres do
governo geral (JHGG) e os juros líquidos (JLGG) passaram de 11,24%, 8,87% e 13,14%,
respectivamente, para 9,75%, 7,53% e 11,09%. Embora se tenha reduzido, a diferença entre as taxas de
remuneração da dívida e as taxas de remuneração dos haveres, isto é, a taxa líquida de juros, ainda
permanece muito elevada.
28. Em se comparando a evolução da dívida bruta do governo geral (DBGG) com as de países
integrantes do G7, considerada como proporção dos respectivos produtos internos brutos (PIB), fica
evidente que enquanto as economias consideradas desenvolvidas apresentam, em sua maioria, um
tendência de estabilização ou redução da razão dívida/PIB, o Brasil mantém uma trajetória de crescimento
acentuado, o que fica evidenciado pela inclinação da curva, sobretudo a partir de 2014, ano em que se
registrou a maior taxa de crescimento da proporção ora comentada (figura 1).
Fonte: Fundo Monetário Internacional

29. Comparando-se, ainda, a evolução da relação dívida/PIB brasileira com a dos países emergentes
do BRICS, observa-se ser o Brasil o país que apresenta a maior dívida em relação ao PIB. Embora a
África do Sul e a China tenham apresentado crescimento da dívida pública semelhante ao brasileiro entre
2017 e 2018, suas dívidas ainda giram em torno de 53% de seus produtos internos brutos (figura 2).
Fonte: Fundo Monetário Internacional

30. Quanto aos fatores determinantes para a evolução da dívida pública federal, especificamente, o
relatório de auditoria ressaltou as diferenças entre as metodologias empregadas pelo Bacen e pela STN, o
que leva a certa diferença no que diz respeito aos valores atribuídos às diversas variáveis envolvidas nos
cálculos da dívida.
31. A metodologia empregada pelo Bacen também sofreu alteração no período abrangido pela
auditoria realizada em 2017 (TC 033.619/2016-6): até 2007, todos os títulos públicos da carteira do Bacen
eram considerados no cálculo da DBGG, mas, a partir de 2008, tais títulos deixaram de sê-lo, passando a
ser incluído no cálculo da DBGG, em seu lugar, o total de operações compromissadas, conforme
registrado em Nota Técnica anexa à Nota à Imprensa de 28/2/2008 (peça 11).
32. Na prática, a mudança de metodologia resultou numa relação mais favorável entre a dívida e o
PIB, como se pode verificar no gráfico a seguir.
Fonte: Banco Central do Brasil

33. À época, os fatores mais influentes na trajetória da dívida foram apontados pelo Bacen por meio
da Nota Técnica 100/2017 (peça 9), a saber: os juros, a variação cambial, os resgates da dívida interna e
externa e a evolução do produto interno bruto. Basicamente, os mesmos fatores foram apontados em
2018, quando o Bacen, de ofício, publicou a Nota Técnica 47/2018 (peça 10):

34. Considerando a metodologia aplicada a partir de 2008, a relação DBGG/PIB atingiu 77,2% ao
final de 2018, apresentando um crescimento de 3,1 pontos percentuais em relação ao ano anterior.
Evolução das taxas de juros
35. Tendo em conta que a auditoria se valeu de dados consolidados disponíveis até o primeiro
semestre de 2017, procura-se, nesta instrução, trazer um panorama atualizado dos dados consolidados
para os exercícios financeiros de 2017 e 2018, já encerrados, encaminhados pelo Bacen.

36. Os juros nominais acumulados do governo geral em 2017 somaram R$ 439,8 bilhões e
representaram 6,7% do PIB. O montante foi menor que em 2016, quando o total acumulado foi de
R$ 511,6 bilhões (8,2% do PIB).
37. Já ao fim de 2018, os juros nominais acumulados do governo geral atingiram R$ 406,4 bilhões
(6,0% do PIB), reduzindo-se em relação ao ano anterior. Essa redução decorreu principalmente pelo
decréscimo da taxa Selic, que é o índice de remuneração da maior fração dos títulos da dívida pública
federal (47,6%). A segunda maior fração dos títulos (24,4%) é remunerada por juros prefixados.

38. O prazo médio da dívida mobiliária interna passou de 49,7 meses, em 2017, para 47,7 meses,
em 2018, seguindo uma tendência que se iniciou a partir de 2016, quando esse prazo passou de 53,3
meses para 53,2 meses. De acordo com a STN, entretanto, embora o prazo médio venha diminuindo, a
proporção de títulos com vencimentos em até 12 meses também vem diminuindo e esse fato atenua os
efeitos do encurtamento do prazo médio, sobretudo se consideradas as taxas de juros decrescentes
registradas desde 2016 (peça 12, p. 19).
39. A melhor situação para o endividamento seria a redução dos juros associada ao alongamento
dos prazos de vencimento da dívida, mas nem sempre se consegue tal situação na dinâmica do mercado.
40. Registre-se, ainda, que a mudança do perfil do endividamento ocorrida nos últimos três anos
também trouxe alguns efeitos benéficos, principalmente a redução da parcela indexada ao câmbio, que
passou de 6,9% em 2015 para 5,9% em 2018, reduzindo o impacto resultante de choques externos.
Tabela 1 - Principais variáveis explicativas da evolução da conta de juros da DBGG 1/
Juros Taxa Distribuição percentual da dívida, Prazo
nominais Estimativa de por indexador (%) médio da
Selic
custo médio da dívida
Ano média
R$ % DBGG mobiliári
2/ (% a.a.) Seli Índices Prefixa Cambi Outr
milhões PIB (% a.a.) c de preços da al os a interna
(meses)3/
200 35,
6 - - - 15,1 6 20,2 30,0 11,8 2,4 31,1
200 179.13 37,
7 9 6,6 12,9 11,9 6 22,3 30,3 7,7 2,2 36,5
200 200.93 6,5 13,1 12,5 43, 22,5 24,0 8,5 1,7 39,3
8 8 4
200 191.44 47,
9 8 5,7 10,8 9,9 2 21,2 24,4 5,6 1,6 40,4
201 216.53 39,
0 2 5,6 11,3 9,8 1 23,2 30,7 5,3 1,7 40,3
201 253.78 38,
1 8 5,8 12,5 11,6 7 24,0 30,8 4,8 1,7 41,8
201 248.92 36,
2 7 5,2 10,7 8,5 0 26,6 30,8 4,9 1,7 46,1
201 273.20 33,
3 7 5,1 10,6 8,2 4 26,7 32,3 5,4 2,3 48,7
201 313.21 37,
4 1 5,4 11,1 10,9 7 24,6 29,2 5,8 2,7 51,4
201 446.96 39,
5 3 7,5 13,2 13,3 2 23,2 28,1 6,9 2,6 53,3
201 511.61 43,
6 9 8,2 13,1 14,0 8 22,8 25,4 5,5 2,5 53,2
201 439.77 44,
7 6 6,7 9,9 10,0 8 21,8 25,9 5,3 2,1 49,7
201 406.40 47,
8 2 6,0 8,3 6,4 6 20,3 24,4 5,9 1,9 47,7
1/ Exclui títulos do TN na carteira do Bacen e inclui
operações compromissadas.
2/ Estimativa com base na metodologia de cálculo da taxa implícita. Taxa
acumulada em doze meses.
3/ Total de títulos emitidos, incluindo os títulos de colocação direta e os
emitidos em oferta pública.
Obs.: Dados preliminares. Em 2018, dados de fluxos são acumulados no
ano até o mês de referência.
Impacto da variação cambial
41. Na atualidade, a dívida indexada ao dólar representa apenas 5,9% do total e, embora tenha
aumentado em relação a 2017, quando correspondia a 5,3% do total da DBGG, seu impacto expansivo
sobre a conta de juros da DBGG foi de apenas 0,01 ponto percentual do PIB.
42. Cabe lembrar que, de acordo com dados do Bacen, o dólar norte-americano fechou 2017 cotado
a R$ 3,31 contra os R$ 3,25 de dezembro de 2016. Já em 2018, a moeda fechou o ano cotada a R$ 3,87,
apresentando uma valorização de 16,9% e tendo alcançado a marca de R$ 4,19 em setembro daquele ano.
Emissões e Resgates da dívida interna e da dívida externa
43. As emissões líquidas têm oscilado nos últimos anos, ora contribuindo para aumentar o estoque,
ora para diminuí-lo. Em 2018, os resgates de títulos da dívida foram superiores às emissões em R$ 31,6
bilhões, reduzindo o estoque em 0,5% do PIB.
As operações compromissadas
44. Segundo a Nota Técnica 47/2018, do Banco Central do Brasil:
‘As operações compromissadas realizadas pelo BCB constituem instrumento de regulação das
condições de liquidez da economia e são realizadas sob a forma de venda (compra) de títulos públicos no
mercado secundário, mediante o compromisso de recompra (revenda), e com o objetivo de garantir que a
taxa de juros de mercado seja compatível com a meta estabelecida pelo Comitê de Política Monetária
(Copom).’
45. Os principais fatores a influenciar as operações compromissadas são as aquisições de reservas
internacionais por parte do Bacen, os resgates líquidos de títulos públicos com impacto financeiro
realizado pelo Tesouro Nacional, incluindo-se os juros; os recebimentos das dívidas dos entes
subnacionais para com a União, o resultado primário do Governo Central, as alterações nos depósitos
compulsórios, os ganhos e perdas nas operações de swap cambial, as demais operações financeiras
realizadas pelo Bacen e pelo Tesouro Nacional, e os juros pagos sobre o estoque das operações
compromissadas.
46. O estoque das operações compromissadas tem se mantido acima de 16% do PIB entre os anos
de 2016 (16,7%) e 2018 (16,5%). Se considerado, porém, o período de 2006 a 2018, esse estoque era de
3,2% do PIB.

47. Em se analisando as contribuições de cada um dos fatores na evolução das operações
compromissadas, é possível observar que: (i) as operações realizadas pelo Bacen vêm se mantendo em
torno de 20,0% do PIB desde o ano de 2014 e praticamente dobraram em relação a 2006; (ii) os juros
incidentes sobre o estoque das operações compromissadas quintuplicaram desde 2006, aumentando 1,5
ponto percentual em média por ano nos últimos cinco anos; (iii) as operações a cargo do Tesouro
Nacional, nos anos de 2017 e 2018, contribuíram com 9,5% e 9,9% do PIB, respectivamente, para a
redução da relação entre o estoque de operações compromissadas e o produto interno bruto; e (iv) o
crescimento nominal do PIB respondeu por redução das compromissadas em 10,7 pontos percentuais em
2017 e 11,4 pontos percentuais em 2018.
48. No que diz respeito às operações realizadas pelo Bacen, destacam-se as aquisições de reservas
internacionais, que contribuíram com aproximados 14,6% do PIB para a elevação das operações
compromissadas. Em 2017, a contribuição foi de 14,9% do PIB, igual à contribuição de 2016.
49. Conforme a Instituição Fiscal Independente (IFI) do Senado Federal, em estudo publicado em
março de 2017 (peça 13):
‘O pronunciado acúmulo de reservas se deveu ao aumento do saldo das transações correntes com o
exterior e, principalmente, à forte entrada de recursos no País pela conta capital e financeira do balanço de
pagamentos. Destacam-se entre os fatores determinantes desse movimento, no caso das transações
correntes, o impulso dado às exportações pelo ganho nos termos de troca e pelo crescimento da economia
mundial. No caso das transações de capital, a diferença de taxa de juros entre a economia internacional e
a brasileira, conjugado à redução do risco cambial e país, o que elevou a rentabilidade relativa dos ativos
brasileiros.
Em vista da dimensão da entrada de recursos no País, o Banco Central do Brasil (BCB) e o Tesouro
Nacional atuaram no mercado de câmbio para adquirir divisas destinadas à amortização da dívida externa
do governo central, e, no caso do BCB, elevar as reservas internacionais do País.’
50. Quanto às operações com impacto financeiro realizadas pelo Tesouro Nacional, o gráfico a
seguir evidencia que os resultados primários do Governo Federal são os fatores mais impactantes na
evolução das operações compromissadas, seguidas pelas operações com títulos públicos.
51. As demais operações financeiras foram fortemente influenciadas pelas devoluções feitas pelo
BNDES ao Tesouro Nacional desde 2016, tendo a instituição financeira antecipado parcelas de
R$ 100 bilhões, R$ 50 bilhões e R$ 130 bilhões a cada ano, respectivamente.

A evolução da carteira de títulos do Banco Central
52. A carteira de títulos do Bacen vem aumentando desde o ano de 2013, quando representava 18%
do PIB, tendo atingido 26,3% do PIB em 2018.
53. Os aumentos sucessivos da carteira se devem, principalmente, aos juros nominais incidentes
sobre seu estoque e às emissões para cobertura de resultados negativos do Bacen, assim como às emissões
para recomposição da carteira.
54. Os juros nominais têm se mantido em 2,4% do PIB, aproximadamente, desde 2015, enquanto as
emissões para cobertura dos resultados negativos do banco aumentaram em média de 1,1% do PIB. No
mesmo intervalo temporal, as emissões para recomposição da carteira vêm se mantendo em 0,5% do PIB
aproximadamente.

Riscos legislativos e judiciais sobre os haveres da União
55. Os principais riscos legislativos e judiciais relacionados aos haveres da União, conforme
mencionado no TC 033.619/2016-6, se referem às relações entre a União e os entes subnacionais, sendo
que tais relações não afetam o cálculo da dívida líquida do setor público (DLSP). Cabe registrar,
entretanto, que a falta de recebimento das parcelas pactuadas tem impacto as necessidades de
financiamento da União, sobretudo para o pagamento de juros, despesa a que estão vinculados os
recebimentos.
56. No início de 2019, o Tesouro Nacional fez constar, no Box 2 do Relatório Anual da Dívida
Pública Federal 2018, alguns registros acerca dos impactos das leis complementares 148/2014, 156/2016
e 159/2017, bem como de decisões judiciais então em vigor (peça 12, p. 13).
Tabela 2 - Operações de crédito de Estados e DF junto ao Tesouro Nacional (R$ milhões)
2016 2017 2018
Saldo devedor 520.447,93 542.498,96 578.511,39
Parcela a receber nos termos originais 40.293,88 39.700,19 41.311,41
Parcela recebida após as leis complementares 15.853,52 14.605,40 19.470,12
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
57. A análise dos dados permite concluir pelo crescimento da necessidade de financiamento da
União no período abordado, indicando a necessidade de emissão de títulos públicos federais para cobrir a
diferença entre os recebimentos previstos para os períodos e os recebimentos efetivos. Além disso,
considerados somente os três anos, o impacto nominal é de R$ 71,38 bilhões, somente em relação aos
estados e ao Distrito Federal.
CONCLUSÃO
58. De acordo com o exposto, propomos ao Tribunal informar ao Exmo. Sr. Deputado Léo Motta,
Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, e ao Exmo. Sr.
Deputado Roberto de Lucena, autor da Proposta de Fiscalização e Controle 186/2018 (peça 1, p. 2-4), que
este Tribunal de Contas realizou, no curso de 2017, auditoria na dívida pública, constando suas
conclusões no Acórdão 1.084/2018-TCU-Plenário, assim como no relatório e no voto que o
fundamentam.
59. Tendo-se, ainda, observado a evolução da dívida pública nos exercícios financeiros encerrados e
subsequentes, a saber, 2017 e 2018, de modo a verificar a atual consistência das conclusões a que se
chegou no âmbito do TC 033.619/2016-6, conclui-se que:
a) à semelhança do constatado no âmbito daquela auditoria, os fatores preponderantes na trajetória

da dívida pública permanecem os mesmos, a saber, as elevadas taxas de juros, a variação cambial, os
resgates líquidos da dívida interna e externa, e o crescimento do Produto Interno Bruto (item 33);
b) enquanto a relação dívida/PIB dos países mais desenvolvidos (G7) apresentam, nos últimos dois
anos, tendência de estabilização ou redução, a dívida pública brasileira continua a crescer em relação ao
PIB, mantendo a trajetória iniciada em 2014, ainda que em ritmo ligeiramente menor que naquele ano,
conforme já verificado no TC 033.619/2016-6 (item 28);
c) o Brasil, entre as economias emergentes (BRICS), é o país que apresenta a maior relação
dívida/PIB, tendo atingido, segundo dados do Fundo Monetário Internacional a razão de 87,9% (item 29);
d) os juros nominais continuam a ser o fator que mais afeta a trajetória da dívida pública brasileira,
embora as taxas nominais venham sendo reduzidas desde 2016. Contribuíram para isso a queda da taxa
Selic e o aumento relativo dos títulos por ela remunerados (itens 35-40);
e) o impacto das variações cambiais tem sido baixo, sobretudo em razão da pequena parcela que
representam as dívidas referenciadas a moedas estrangeiras, aproximados 6% do total devido de juros
(itens 41-42);
f) as emissões líquidas têm oscilado nos últimos anos, ora contribuindo para aumentar o estoque,
ora para diminuí-lo. Em 2018 os resgates de títulos da dívida foram superiores às emissões em R$ 31,6
bilhões, reduzindo o estoque em 0,5% (item 43).
60. Por fim, não foi identificada, até o final do exercício de 2018, mudança significativa de qualquer
das variáveis associadas à trajetória da dívida pública, não se podendo afirmar que se tenha adotado,
desde a conclusão da auditoria realizada no âmbito do TC 033.619/2016-6, alguma medida capaz de
conduzir a conclusões diversas das apresentadas naquela fiscalização.
61. Diante do exposto, submete-se a presente solicitação do Congresso Nacional, formulada por
intermédio do Ofício 35/2019/CFFC-P, de 3/4/2019, pelo presidente da Comissão de Fiscalização
Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, com base na Proposta de Fiscalização e Controle
186/2018, de 22/6/2018, de autoria do Deputado Roberto de Lucena, propondo:
a) conhecer da presente solicitação, por estarem preenchidos os requisitos de admissibilidade
previstos nos artigos 38, inciso II, da Lei 8.443/1992, 232, inciso III, do Regimento Interno do TCU e 4º,
inciso I, alínea ‘b’, da Resolução-TCU 215/2008;
b) informar ao Exmo. Sr. Deputado Léo Motta, Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira
e Controle da Câmara dos Deputados, e ao Exmo. Sr. Deputado Roberto de Lucena, signatário da
Proposta de Fiscalização e Controle 186/2018 que:
b.1) considerado o exíguo intervalo de tempo transcorrido desde a realização da auditoria da dívida
pública de que trata o TC 033.619/2016-6, não foram identificados elementos capazes de conduzir a
conclusões diversas das constantes daquele processo;
b.2) à semelhança do constatado no âmbito daquela auditoria, os fatores preponderantes na
trajetória da dívida pública permanecem os mesmos, a saber, as elevadas taxas de juros, a variação
cambial, os resgates líquidos da dívida interna e externa, e o crescimento do produto interno bruto;
b.3) enquanto a relação dívida/PIB dos países mais desenvolvidos (G7) apresentam, nos últimos
b.4) o Brasil, entre as economias emergentes (BRICS), é o país que apresenta a maior relação
dívida/PIB, tendo atingido, segundo dados do Fundo Monetário Internacional a razão de 87,9% do
produto interno bruto;
b.5) os juros nominais continuam a ser o fator que mais afeta a trajetória da dívida pública
brasileira, embora as taxas nominais venham sendo reduzidas desde 2016. Contribuíram para isso a queda
da taxa Selic e o aumento relativo dos títulos por ela remunerados;
b.6) o impacto das variações cambiais sobre a dívida pública tem sido baixo, sobretudo em razão da
pequena parcela que representam as dívidas referenciadas a moedas estrangeiras, aproximados 6% do
total devido de juros;

b.7) as emissões líquidas de títulos públicos têm oscilado nos últimos anos, ora contribuindo para
aumentar o estoque, ora para diminuí-lo. Em 2018 os resgates de títulos da dívida foram superiores às
emissões em R$ 31,6 bilhões, reduzindo o estoque em 0,5% do PIB.
c) encaminhar aos solicitantes, em complemento às informações acima descritas, cópias dos
acórdãos 574/2017, 1705/2018 e 1084/2018, todos do Plenário, acompanhados dos relatórios e votos que
os fundamentam, bem como da presente instrução;
d) dar ciência da decisão que vier a ser adotada ao Exmo. Sr. Deputado Léo Motta, presidente da
Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, e ao Exmo. Sr. Deputado
Roberto de Lucena, nos termos da minuta de aviso inserida no módulo ‘Comunicações’ do e-TCU; e
e) considerar a solicitação integralmente atendida e arquivar o presente processo, nos termos dos
arts. 169, inciso II, do Regimento Interno do TCU e 17, inciso I, da Resolução-TCU 215/2008.”
É o Relatório.
VOTO
Trata-se de Solicitação do Congresso Nacional, de autoria do Sr. Deputado Léo Motta, presidente
da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados (CFFC), que encaminha,
por meio do Ofício 35/2019/CFFC-P, a Proposta de Fiscalização e Controle (PFC) 186/2018, de
proposição do Sr. Deputado Roberto de Lucena, em que requer a realização de fiscalização na dívida
pública brasileira para que se examinem os fatores condicionantes de sua evolução.
2. De imediato, conheço da solicitação porque preenche os requisitos de admissibilidade
previstos no art. 38, inciso II, da Lei 8.443/1992, no art. 232, inciso III, do Regimento Interno do TCU, e
no art. 4º, inciso I, alínea “b”, da Resolução-TCU 215/2008.
3. Após exame técnico dos autos, a Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag)
propõe informar ao solicitante que este Tribunal de Contas realizou, em 2017, profunda auditoria na
dívida pública que resultou no Acórdão 1.084/2018-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Aroldo
Cedraz (TC 033.619/2016-6).
4. Adicionalmente, com a finalidade de verificar possíveis mudanças ocorridas na trajetória da
dívida desde a apreciação do mencionado processo, ocorrida em 16/5/2018, a Semag atualizou os dados e
reexaminou os parâmetros fiscais mais relevantes.
5. Anuo aos exames empreendidos pela unidade instrutora e incorporo seus fundamentos às
minhas razões de decidir.
6. A auditoria operacional realizada pelo Tribunal, que culminou no mencionado
Acórdão 1.084/2018-TCU-Plenário, teve como objetivo avaliar os principais fatores determinantes da
evolução da dívida pública federal no período de 2000 a 2017, como: i) custo da dívida; ii) variação
cambial; iii) operações compromissadas; iv) resultado fiscal (déficits primário e nominal); v) crescimento
do Produto Interno Bruto (PIB); vi) custo de manutenção das reservas internacionais; vii) empréstimos a
bancos oficiais mediante emissão direta de títulos públicos; viii) alterações legislativas com vistas a
promover refinanciamentos sucessivos das dívidas dos entes subnacionais com a União; e ix) crescente
judicialização da política fiscal.
7. Para tanto, foram avaliadas: i) as variáveis econômicas que impactaram a dívida pública
federal no período de 2000 a 2017 (ou seja, desde o início da vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal
– LRF); ii) a base de dados com informações dos leilões de títulos públicos realizados pelo Tesouro
Nacional no período; e iii) as operações compromissadas realizadas pelo Banco Central no período objeto
do escopo da auditoria.
8. As conclusões estão detalhadas no referido decisum, ao qual remeto por dever de objetividade
processual.
9. Vale destacar, de principal, que o crescimento da dívida bruta do governo geral (DBGG) no
período de 2000 a 2016 foi de R$ 1.911.563 milhões (em termos reais, a preços de 2016), ou 64,9%.
Como proporção do PIB, o crescimento da DBGG foi de 12%, ou seja, passou de 69,3% do PIB para
77,5% do PIB no período. E, em junho de 2017, essa proporção atingiu 81,0%.
10. O crescimento da DBGG foi explicado pelo crescimento da Dívida Líquida do Governo Geral
(DLGG) (R$ 661.911 bilhões) e dos haveres (R$ 1.249.652 milhão). Já o crescimento da dívida líquida
decorre da insuficiência do resultado primário para fazer frente aos pagamentos de juros e variações
cambiais, que acabam por se incorporar ao estoque da dívida.
11. O relatório revelou ainda que a dívida consolidada líquida da União alcançou 401% da
Receita Corrente Líquida (RCL) em agosto de 2017, proporção que era de 170% no exercício de 2013.
12. Ressalto que o Projeto de Resolução do Senado 84/2007, que pretendia estabelecer o teto da
dívida consolidada em 350% da RCL, em cumprimento ao disposto no inciso VI do art. 52 da
Constituição Federal, foi arquivado ao final da legislatura de 2018. De igual modo, foi arquivado o
Projeto de Lei da Câmara 54/2009, que pretendia fixar o limite da dívida mobiliária em 650% da RCL.
13. Noticiei essa situação ao relatar o TC 013.534/2019-0, que tratou do acompanhamento dos
Relatórios de Gestão Fiscal referentes ao 1º quadrimestre de 2019 (Acórdão 2.454/2019-TCU-Plenário,
de 9/10/2019).
14. Naquela oportunidade, destaquei que, embora inexista limite formalmente definido para os
montantes das dívidas consolidada e mobiliária federal, a missão atribuída pela LRF a este Tribunal
possui espectro amplo, guiado, sempre, pela diretriz insculpida em seu art. 1º, § 1º, segundo a qual a
responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.
15. Por esse motivo e de modo a instrumentalizar a correção de desvios da responsabilidade
fiscal, expedi ciência à Casa Civil da Presidência da República, à Câmara dos Deputados e ao Senado
Federal de que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária ultrapassaram as referências de limites
anteriormente propostos pelo Poder Legislativo, visto que, no 1º quadrimestre de 2019, a dívida
consolidada líquida já alcançara 404,5% da RCL (ante a proposta de 350% do Projeto de Resolução do
Senado 84/2007) e a dívida mobiliária representara 700,7% da RCL (ante o limite de 650% da RCL
propostos no Projeto de Lei da Câmara 54/2009).
16. É importantíssimo frisar que a inexistência de limite normativo para os montantes das dívidas
mobiliária e consolidada federais é uma deficiência sensível, porque não há incentivos diretos para que o
Poder Executivo adote medidas de correção de rumos em caso de crescimento exacerbado. Situação
diferente ocorre com os limites de despesas com pessoal e com o regime de metas fiscais, por exemplo,
cujo descumprimento acarreta restrições automáticas, neutras e institucionais ao crescimento do
parâmetro que se deve controlar.
17. Para o escopo deste processo, acolho a proposta da Semag de encaminhar aos solicitantes, em
complemento às informações da instrução técnica e deste Voto, cópia do aludido Acórdão 1.084/2018-
TCU-Plenário, bem como dos Acórdãos 574/2017, relator Ministro Aroldo Cedraz (TC 007.722/2015-0),
e 1.705/2018 (TC 011.919/2015-9), relator Ministro Raimundo Carreiro, que versaram sobre temas
correlatos e de possível interesse aos parlamentares.
18. Em adição, a Semag examinou números mais recentes (conforme dados consolidados até o
fim do exercício financeiro de 2018) que impactam a dívida pública, com o fito de prover um quadro
atualizado do tema com relação aos seguintes aspectos: i) evolução das taxas de juros; ii) impacto da
variação cambial; iii) emissões e resgates da dívida interna e da dívida externa; iv) operações
compromissadas; v) evolução da carteira de títulos do Banco Central; e vi) riscos legislativos e judiciais
sobre os haveres da União.
19. Os números atualizados sinalizam que, enquanto a aplicação da atual metodologia do Banco
Central do Brasil resulta em relação DBGG/PIB de 77,2% ao fim de 2018, o mesmo índice, se fosse
apurado pela metodologia anterior (adotada até 2008, conforme descrito no Relatório), chegaria a 87,0%,
ou seja, bastante próximo do número apurado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), de 87,9% do
produto interno bruto.
20. As conclusões gerais, números e gráficos constam, em detalhe, do Relatório precedente. No

essencial, a unidade instrutora concluiu e propõe informar à autoridade solicitante que, no período de
2006 a 2018:
a) considerando o exíguo intervalo de tempo transcorrido desde a realização da auditoria da dívida
pública de que trata o TC 033.619/2016-6, não foram identificados elementos capazes de conduzir a
conclusões diversas das constantes daquele processo;
b) à semelhança do constatado no âmbito daquela auditoria, os fatores preponderantes para a
determinação da trajetória da dívida pública de 2006 a 2018 permanecem os mesmos, a saber: as elevadas
taxas de juros no período considerado, a variação cambial, os resgates líquidos da dívida interna e externa
e o crescimento do produto interno bruto;
c) enquanto a relação dívida/PIB dos países mais desenvolvidos (G7) apresenta, nos últimos dois
anos, tendência de estabilização ou redução, a dívida pública brasileira continua a crescer em relação ao
PIB, mantendo a trajetória iniciada em 2014, ainda que em ritmo ligeiramente menor que naquele ano,
conforme verificado no TC 033.619/2016-6;
d) o Brasil, dentre as economias emergentes (BRICS), é o país que apresenta a maior relação
77,2% ao fim de 2018;
e) os juros nominais continuam a ser o fator que mais afeta a trajetória da dívida pública brasileira,
embora as taxas nominais venham sendo reduzidas desde 2016; contribuíram para isso a queda da taxa
Selic e o aumento relativo dos títulos por ela remunerados;
f) o impacto das variações cambiais sobre a dívida pública tem sido baixo, da ordem de 6% do total
devido de juros, sobretudo em razão da pequena parcela que representam as dívidas referenciadas a
g) as emissões líquidas de títulos públicos têm oscilado nos últimos anos, ora contribuindo para
emissões em R$ 31,6 bilhões, reduzindo o estoque em 0,5% do PIB.
21. Com as conclusões complementares da Semag, que acolho com ajustes de forma, e feito o
destaque de minha percepção sobre o incentivo institucional negativo que a ausência de parâmetro
normativo para as dívidas consolidada e mobiliária da União representa, entendo que esta solicitação pode
ser considerada integralmente atendida mediante envio das informações solicitadas aos parlamentares
solicitantes, por intermédio da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos
Deputados.
Colegiado.
1. Processo nº TC 007.656/2019-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: II – Solicitação do Congresso Nacional.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag).
9. Acórdão:
VISTA, relatada e discutida esta Solicitação do Congresso Nacional, de autoria do Sr. Deputado
Léo Motta, presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados
(CFFC), que encaminha, por meio do Ofício 35/2019/CFFC-P, a Proposta de Fiscalização e
Controle (PFC) 186/2018, de proposição do Sr. Deputado Roberto de Lucena, em que requer a realização
de fiscalização na dívida pública brasileira para que se examinem os fatores condicionantes de sua
evolução;
Plenário, diante das razões expostas pelo relator, em:
9.1. conhecer da presente solicitação, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos nos
artigos 38, inciso II, da Lei 8.443/1992, 232, inciso III, do Regimento Interno do TCU, e 4º, inciso I,
alínea “b”, da Resolução-TCU 215/2008;
9.2. informar ao Sr. Deputado Léo Motta, Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e
Controle da Câmara dos Deputados, e ao Sr. Deputado Roberto de Lucena, signatário da Proposta de
Fiscalização e Controle 186/2018, que, no período de 2006 a 2018:
9.2.1. considerado o exíguo intervalo de tempo transcorrido desde a realização da auditoria da
dívida pública de que trata o TC 033.619/2016-6, não foram identificados elementos capazes de conduzir
a conclusões diversas das constantes daquele processo;
9.2.2. à semelhança do constatado no âmbito daquela auditoria, os fatores preponderantes na
trajetória da dívida pública de 2006 a 2018 permanecem os mesmos, a saber: as elevadas taxas de juros no
período considerado, a variação cambial, os resgates líquidos da dívida interna e externa e o crescimento
do produto interno bruto;
9.2.3. enquanto a relação dívida/PIB dos países mais desenvolvidos (G7) apresenta, nos últimos
9.2.4. o Brasil, dentre as economias emergentes (BRICS), é o país que apresenta a maior relação
77,2% ao fim de 2018;
9.2.5. os juros nominais continuam a ser o fator que mais afeta a trajetória da dívida pública
brasileira, embora as taxas nominais venham sendo reduzidas desde 2016; contribuíram para isso a queda
da Taxa Selic e o aumento relativo dos títulos por ela remunerados;
9.2.6. o impacto das variações cambiais sobre a dívida pública tem sido baixo, da ordem de 6% do
total devido de juros, sobretudo em razão da pequena parcela que representam as dívidas referenciadas a
9.2.7. as emissões líquidas de títulos públicos têm oscilado nos últimos anos, ora contribuindo para
emissões em R$ 31,6 bilhões, reduzindo o estoque em 0,5% do PIB;
9.3. encaminhar aos solicitantes, em complemento às informações acima descritas, cópias dos
Acórdãos 574/2017-TCU-Plenário (TC 007.722/2015-0, Relator Ministro Aroldo Cedraz), 1.705/2018-
TCU-Plenário (TC 011.919/2015-9, Relator Ministro Raimundo Carreiro, Revisor Ministro-Substituto
Weder de Oliveira) e 1.084/2018-TCU-Plenário (TC 033.619/2016-6, Relator Ministro Aroldo Cedraz),
acompanhados dos relatórios e votos que os fundamentam, bem como da instrução de peça 15 destes
autos;
9.4. dar ciência desta decisão ao Sr. Deputado Léo Motta, presidente da Comissão de Fiscalização
Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, e ao Sr. Deputado Roberto de Lucena;
9.5. considerar a solicitação integralmente atendida, nos termos art. 17, inciso I, da Resolução-TCU
215/2008.

GRUPO II - CLASSE IV – Plenário

TC 011.543/2015-9
Entidade: Centro Informação Mulher (53.454.633/0001-36)
Responsáveis: Maria Marta Baião Seba (578.035.107-44); Centro Informação Mulher
(53.454.633/0001-36)
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO. SECRETARIA DE POLÍTICAS

PARA AS MULHERES. CONTRATAÇÃO DA EMPRESA PERTENCENTE À DIRIGENTE DA
PRÓPRIA ENTIDADE CONVENENTE. OUTRAS IRREGULARIDADES. CITAÇÃO.
ACOLHIMENTO PARCIAL DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA
MORALIDADE E IMPESSOALIDADE. COMPROVAÇÃO DA EXECUÇÃO FÍSICA E
FINANCEIRA DO CONVÊNIO. EXISTÊNCIA DE NEXO CAUSAL ENTRE DESPESAS E OBJETO.
INEXISTÊNCIA DE DÉBITO. EXCLUSÃO DA ENTIDADE PRIVADA DA RELAÇÃO
PROCESSUAL. CONTAS IRREGULARES DA DIRIGENTE. MULTA.
RELATÓRIO
Por registrar as principais ocorrências havidas no andamento dos autos até o momento, resumindo
os fundamentos das peças acostadas, adoto como relatório, com os ajustes necessários, a instrução da
secretaria responsável pela análise do processo (peça 42), que contou com a anuência do corpo diretivo da
unidade (peças 43-44):
“INTRODUÇÃO
1. Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pela Secretaria Especial de Políticas
para Mulheres da Presidência da República, em desfavor do Centro Informação Mulher (CIM), CNPJ
53.454.633/0001-36, e de sua Presidente, Sra. Maria Marta Baião Seba, CPF 578.035.107-44, em razão
da ausência de comprovação da regular da aplicação dos recursos do Convênio 168/2008-SPM/PR (Siafi
637.902) na execução do objeto do Projeto ‘História de Mulher’ que tinha por finalidade a recuperação do
Acervo Biblioteca da Mulher com formação de educadores/as com perspectiva de gênero, com vigência
de 17/12/08 a 30/12/09, conforme Plano de Trabalho à peça 1, p. 24-30.
2. O Termo do Convênio 168/2008-SPM/PR (Siafi 637.902), peça 1, 37-44, foi firmado em
17/12/2008, processo original 00036.000665/2008-71, no valor total de R$ 255.700,00, sendo
R$ 44.160,00 a título de contrapartida da convenente e R$ 211.540,00 da parte da concedente que foram
liberados por intermédio das Ordens Bancárias 08OB900635 (peça 1, p. 56), no valor de R$ 92.680,00,
em 31/12/2008; e 09OB800787 (peça 1, p. 60), no valor de R$ 118.860,00, em 10/7/2009.
HISTÓRICO
3. Na análise financeira realizada pela SPM/PR, não foi possível comprovar a correta e regular
utilização da totalidade dos recursos do Convênio n°168/2008-SPM/PR, em razão das irregularidades
apontadas na Nota Técnica (JTIP) n° 99/2013/COFIP/CISET/SG-PR, peça 1, p. 128-154.
4. Dessa forma, as irregularidades foram comunicadas à Sra. Maria Marta Baião Seba, por
intermédio dos Ofícios nº 310/2013/SPM/PR (peça 1, p. 73-74), nº 1664/2013/SPM/PR (peça 1, p. 105), e
2380/2013-SPM/PR (peça 1, p. 156), cobrando complementação da prestação de contas.
5. Após a reanálise dos documentos apresentados pela responsável, efetuada por intermédio da Nota
Técnica n° 13/2013-SPM/PR, de 2/12/2013 (peça 1, p. 158-161), concluiu-se que a diferença entre o
valor total repassado para a convenente e a soma apontada no item 13 daquela Nota Técnica (peça 1, p.
160), deveria ser glosada e restituída ao erário.
6. Dessa forma, foi encaminhado à responsável o Ofício nº 2633/2013/SPM/PR (peça 1, p. 163),

solicitando a devolução dos valores glosados aos cofres do Tesouro Nacional, sob pena de instauração da
tomada de contas especial, reiterado pelo Ofício nº 02/2014/SPM/PR (peça 1, p. 170-171), quando, além
da cobrança da devolução dos recursos do convênio ora analisado, houve reiteração de providências
quanto às irregularidades apuradas nos Convênios Siconv 731.968, 755.948 e 744.163.
7. A responsável apresentou novos esclarecimentos à peça 1, p. 217-221, e farta documentação à
peça 2, p. 3-169, sendo que a Sra. Maria Marta Baião Seba foi comunicada por intermédio do Ofício
1928/2014-SPM/PR (peça 2, p. 170-171), que, após a análise da documentação encaminhada, foi mantido
o entendimento anterior sobre a impossibilidade de aprovação da prestação de contas.
8. No Relatório de Tomada de Contas Especial, à peça 3, p. 175-189, restou apurado que apesar da
execução física do convênio ter sido aprovada por meio do Parecer Técnico de 17/3/2011, peça 1, p. 70,
na análise financeira, não foi possível comprovar a correta e regular utilização da totalidade dos recursos
do Convênio nº 168/2008-SPM/PR.
9. O citado relatório de tomada de contas especial detalhou, por termo de referência, à peça 3, p.
179-184, todas as irregularidades apuradas e os valores glosados, tendo concluído que as despesas com
pessoal representaram mais de 80% da Relação de Pagamentos não tendo sido atendidos os princípios da
economicidade, vinculação ao instrumento convocatório, impessoalidade e moralidade.
10. No Relatório de Tomada de Contas Especial nº 08/2014 (peça 3, p. 175-189), em que os fatos
estão circunstanciados, restou caracterizada a responsabilidade do proponente Centro Informação Mulher-
CIM, CNPJ 53.454.633/0001-36, e Maria Marta Baião Seba, CPF 578.035.107-44, no valor original de
R$ 211.540,00, em razão da impugnação de despesas do Convênio 168/2008-SPM/PR, em conformidade
com a alínea ‘c’ do inciso II do Art. 63 da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU nº 127/2008 e Art. 4
° da Instrução Normativa TCU nº 71/2012.
11. A unidade técnica, concordando com os fatos narrados, propôs a citação da entidade e da
responsável Maria Marta Baião Seba. A proposta de citação foi acolhida pelo Diretor da 1ª Divisão
Técnica, nos termos da delegação de competência a ele conferida pelo art. 1, inciso II da Portaria-MIN-
BD 1, de 22 de agosto de 2014, do Exmo. Ministro Relator Bruno Dantas, assim como nos termos do art.
1, inciso II da Portaria-SECEX/SP 22/2014, conforme despacho à peça 5.
12. Por conseguinte, efetivaram-se as citações por meio dos Ofícios 3100/2015-TCU/SECEX-SP,
ao Centro Informação Mulher-CIM, e 3102/2015-TCU/SECEX-SP, à Sra. Maria Marta Baião Seba,
ambos de 23/10/2015 (peças 6 e 7 respectivamente).
13. Em 17/11/2015 a Sra. Maria Marta, atual presidente da Entidade, referindo-se ao Ofício
3100/2015, solicitou prorrogação de prazo por mais 30 dias para apresentar suas alegações de defesa
(peça 12), devidamente autorizada por meio do Despacho à peça 13.
14. Em 15/12/2015 a responsável solicitou cópia integral dos autos (peça 24). Aos 21/12/2015
solicitou nova prorrogação de prazo, agora por mais 40 dias, a qual foi autorizada pelo Ministro-Relator
por meio de Despacho à peça 27.
15. Em 4/3/2016 a responsável, por meio do Ofício 002/2016 (peça 28), argumentou, referindo-se à
cópia obtida dos autos, que não encontrou documentos/informações suficientes para responder aos
questionamentos feitos, pois tais afirmações fazem referência ao Plano de Trabalho do referido Convênio
168/2008 e as mesmas divergem do Plano de Trabalho que tinha conhecimento.
16. Desse modo, em que pese a instrução inicial, à peça 45, em diversas oportunidades, citar o
Plano de Trabalho, indicando a sua exata localização nos autos, entendeu-se razoável proceder nova
citação dos responsáveis, com alguns ajustes referentes à remissão da localização do plano de trabalho no
processo, tudo em respeito aos princípios da ampla defesa, do contraditório e da verdade material,
autorizada pelo Despacho acostado na peça 30.
EXAME TÉCNICO
17. Em cumprimento ao Despacho do Diretor da 1ª DT (peça 30), foi promovida a citação da Sra.
Maria Marta Baião Seba e do Centro Informação Mulher (CIM), mediante os Ofícios 666 e 667/2016-
TCU/SECEX-SP (peças 33 e 34), datados de 31/03/2016 e 04/04/2016.
18. Os responsáveis tomaram ciência dos ofícios que lhes foram remetidos, conforme documentos
constantes das peças 35 e 36, tendo apresentado, tempestivamente suas alegações de defesa, conforme
documentação integrante das peças 37, 38 e 39.
19. Os responsáveis foram ouvidos em decorrência das seguintes irregularidades, atribuídas a
ambos solidariamente:
‘a) Termo de Referência 01/08 (peça 2, p. 96-112): contratação de Maria Marta Baião Seba,
responsável pelo convênio, para coordenação do projeto, sendo que Maria Marta Baião Seba (Presidente
do CIM) e Neusa José de Brito (Tesoureira do Cl M) eram sócias da empresa Marta Baião Projetos
Educacionais Ltda - ME, em flagrante infringência à alínea ‘a’ da cláusula décima primeira e alínea ‘e’ do
inciso II da cláusula segunda do Convênio, bem como em desacordo com o art. 3º e inciso I, do art. 90 da
Lei 8.666/93 (peça 2, p. 96-112; peça 1, p. 45; peça 2, p. 4 e 8-11);
b) Termo de Referência 02/08 (peça 2, p. 113-135): contratação de associada do CIM (Yumi Garcia
dos Santos) para serviços de assistência à coordenação do projeto, em desacordo com a alínea ‘a’ da
cláusula décima primeira e alínea ‘e’ do inciso II da cláusula segunda do Convênio, com infringência do
art. 3° e inciso I, do art. 90 da Lei 8.666/93 (peça 2, p. 113-135; peça 1, p. 21);
c) Termo de Referência 03/08 (peça 2, p. 136-171): contratação de empresa de engenharia sediada
no estado do Espírito Santo para fornecer serviços de secretariado para o projeto em São Paulo, sendo que
a contratada, Sra. Maria da Penha Baião Santos Neves, não possuía experiência anterior na área de
secretariado e à época da execução do convênio, fazia parte da equipe da empresa CEPEMAR, conforme
Ata de Audiência Pública do Processo de Licenciamento Ambiental do Projeto Portocel II, no estado do
Espírito Santo, com infringência à alínea ‘e’ do inciso II da cláusula segunda do Convênio, bem como do
art. 3º da Lei 8.666/93 e art. 47 da Portaria Interministerial 127/08 (peça 2, p. 136-171);
d) Termo de Referência 04/08 (peça 2, p. 172-191): desvio de finalidade caracterizado pela
contratação de assistente administrativo não previsto no plano de trabalho, com ausência de critérios de
seleção/justificativas pela escolha, com infringência da alínea ‘d’ do Inciso II da Cláusula Segunda do
Convênio, bem como do art. 47 da Portaria Interministerial 127/08 e do art. 3° da Lei 8.666/93 (peça 2, p.
172-191; peça 1, p. 45-54);
e) Termo de Referência 04/08 (peça 2, p. 172-191): impossibilidade de se comprovar que a Sra.
Raquel da Silva Oliveira prestou serviços ao projeto e recebeu recursos do convênio, diante da
constatação de que os cheques não eram nominais, ausência de assinaturas nos cheques, no contrato e na
rescisão de contrato, além da não apresentação de recibos e relatórios de atividade, com o agravante de
que os pagamentos mensais foram superiores ao previsto no Plano de Trabalho, caracterizando
infringências ao parágrafo primeiro da cláusula terceira e alínea ‘e’ do inciso II da cláusula segunda do
Convênio, bem como em desacordo com o projeto e plano de trabalho ferindo o art. 47 da Portaria
Interministerial 127/08 e art. 3° da Lei 8.666/93; (peça 2, p. 192-208; peça 1, p. 45-54);
f) Termo de Referência nº 06/08 (peça 3, p. 8-69): contratação de Cleone dos Santos para a função
de bibliotecária, sem experiência na área, tendo recebido salário mensal maior que o previsto no Plano de
Trabalho, com agravante da ocorrência de cheques sacados, alguns não nominais, com recibos
apresentados posteriormente, desacompanhados de comprovantes de recolhimento de ISS e IR e com
descrição dos serviços diferente daqueles firmados no contrato (aprendiz de técnicas de educador com
perspectiva de gênero), caracterizando infringência do parágrafo primeiro da cláusula terceira e alínea ‘e’
do inciso II da cláusula segunda do Convênio, ferindo o art. 47 da Portaria Interministerial 127/08 e art.
3° da Lei 8.666/93 (peça 3, p. 21-42; peça 1, p. 45; peça 3, p. 14-37);
g) Termo de Referência nº 06/08 (peça 3, p. 8-69): contratação de Normanei de São José Resende
para a função de bibliotecária, sem experiência na área, tendo recebido salário mensal maior que o
previsto no Plano de Trabalho, com agravante da ocorrência de cheques sacados, alguns não nominais,
com recibos apresentados posteriormente, desacompanhados de comprovantes de recolhimento de ISS e
IR e com descrição dos serviços diferente daqueles firmados no contrato (aprendiz de técnicas de
educador com perspectiva de gênero), com infringência do parágrafo primeiro da cláusula terceira e
alínea ‘e’ do inciso II da cláusula segunda do Convênio, ferindo o art. 47 da Portaria Interministerial
127/08 e art. 3° da Lei 8.666/93 (peça 3, p. 15-17, 46, 49-51; peça 1, p. 45);
h) Termo de Referência nº 06/08 (peça 3, p. 8-69): contratação da Tesoureira do CIM Neusa José de
Brito por meio da empresa Marta Baião Projetos Educacionais Ltda, cujas sócias eram Maria Marta Baião
Seba e Neusa José de Brito, para a função de bibliotecária, sem experiência na área, tendo recebido
salário mensal maior que o previsto no Plano de Trabalho, com agravante da ocorrência de cheques
sacados, alguns não nominais, com recibos apresentados posteriormente, desacompanhados de
comprovantes de recolhimento de ISS e IR e não foram apresentados os cheques 850093 e 850105 e
respectivas notas fiscais, relativos aos meses de novembro e dezembro de 2009, com infringência da
alínea ‘a’ da cláusula décima primeira, alínea ‘e’ do inciso II da cláusula segunda e parágrafo primeiro da
cláusula terceira do Convênio, ferindo ainda o art. 3º e inciso I, do art. 9° da Lei 8.666/93 (peça 3, 55-69;
peça 1, p. 21; peça 2, p. 111-112; peça 1, p. 45; peça 3, p. 10-13);
i) Termo de Referência nº 06/08 (peça 3, p. 8-69): contratação de Suellen de Brito Ferreira, filha da
Tesoureira do CIM (Neusa José de Brito) como estagiária, restando caracterizada a ausência de critérios
para seleção, tendo recebido salário mensal maior que o previsto no Plano de Trabalho, não havendo
comprovação de vínculo com entidade de ensino, o que é obrigatório para estagiários, posto que não foi
apresentado currículo, nem comprovação de cumprimento das condições e cláusulas pactuadas com o
CIEE, com agravante da ocorrência de cheques sacados, infringindo a alínea ‘e’ do inciso II da cláusula
segunda do Convênio e o art. 3° da Lei 8.666/93, bem como em desacordo com o projeto, plano de
trabalho, Convênio 9472-A*0001 firmado entre o CIM e o CIEE e art. 47 da Portaria Interministerial
127/08 (peça 3, p. 70-101; peça 1, p. 45; peça 3, p. 72-73);
j) Termo de Referência nº 06/08 (peça 3, p. 8-69): contratação do estagiário Carlos Henrique
Ribeiro de Mello, restando caracterizada a ausência de critérios para seleção, tendo recebido salário
mensal maior que o previsto no Plano de Trabalho, não havendo comprovação de vínculo com entidade
de ensino, o que é obrigatório para estagiários, posto que não foi apresentado currículo, nem
comprovação de cumprimento das condições e cláusulas pactuadas com o CIEE, com agravante da
ocorrência de cheques sacados, infringindo a alínea ‘e’ do inciso II da cláusula segunda do Convênio e o
art. 3° da Lei 8.666/93, bem como em desacordo com o projeto, plano de trabalho, Convênio 9472-
A*0001 firmado entre o CIM e o CIEE e art. 47 da Portaria Interministerial 127/08 (peça 3, p. 70-101);
k) Termo de Referência 08/08 (peça 3, p. 102-112): contratação da empresa José Reinaldo Muniz
(ME) para a realização de reforma de imóvel não prevista no plano de trabalho, sem apresentação de
projeto básico e de autorização da Prefeitura de São Paulo para modificação do imóvel, com agravante de
valor pago a maior do que o previsto no plano de trabalho, cheques sacados, com indícios de não serem
nominais (grafia e caneta diferentes), em flagrante desrespeito à alínea ‘d’ do inciso II da cláusula
segunda do Convênio, inciso IV do art. 25 da Portaria Interministerial 127/08 e Arts. 3 ° e 7° da Lei
8.666/93 (peça 3, p. 102-112; peça 2, p. 14-15; peça 1, p. 45);
l) Termo de Referência 09/08 (peça 3, p. 113-128): contratação da empresa Bibliátrica Serviços
Biblioteca Ltda, para a execução de serviços de limpeza e higienização de cartazes e fotos, com indícios
de procedimento licitatório fictício e conluio em licitação, restando ainda demonstrado que houve
pagamento antecipado, posto que a data de homologação do certame (20/8/2009) é posterior à data do
primeiro cheque (18/8/2009), em desacordo com a alínea ‘e’ do inciso II da cláusula segunda do
Convênio, ferindo o art. 47 da Portaria Interministerial 127/08 e o art. 3° da Lei 8.666/93 (peça 3, p. 113-
128);
m) Termo de Referência 11/08 (peça 3, p. 129-139): contratação da empresa Brasil Impresso Artes
Gráficas Ltda, para a execução de serviços gráficos (agendas), sendo que no projeto/plano de trabalho
estava prevista a produção de folders e catálogos e não agendas, havendo ainda indícios de procedimento
licitatório fictício e/ou conluio em licitação, com infringência à alínea ‘e’ do inciso II da cláusula segunda
do Convênio, bem como do art. 47 da Portaria Interministerial 127/08 e art. 3° da Lei 8.666/93 (peça 3, p.
129-139; peça 1, p. 46);
n) Termo de Referência nº 13/08 (peça 3, p. 140-147): contratação da empresa Gráfica Graffis Ltda,
para a execução de serviços gráficos (calendários), sendo que no projeto/plano de trabalho estava prevista
a produção de folders e catálogos e não calendários, havendo ainda indícios de procedimento licitatório
fictício e/ou conluio em licitação, com infringência à alínea ‘e’ do inciso II da cláusula segunda do
Convênio, bem como do art. 47 da Portaria Interministerial 127/08 e art. 3° da Lei 8.666/93 (peça 3, p.
140-147; peça 1, p. 46; peça 3, p. 133-138);

o) Termo de Referência 14/08 (peça 3, p. 148-160): contratação de Isabel Aparecida Amato, para a
função de bibliotecária, por intermédio da empresa RGFB Assessoria Ltda, com a apresentação de notas
fiscais que não discriminam os serviços prestados, nem fazem referência ao convênio, com agravante do
último pagamento ter sido realizado fora da vigência do convênio (11/1/2010), e a constatação de que as
duas bibliotecárias foram contratadas com salários diferentes (Raquel da Silva Oliveira - R$2.500,00 e
Isabel Aparecida Amato — R$ 3.000,00), sem justificativas e pagamentos a maior que o previsto no
Projeto/Plano de Trabalho (R$ 2.000,00), com infringência à alínea ‘e’ do inciso II da cláusula segunda
do Convênio, bem como do art. 47 da Portaria Interministerial 127/08 e art. 3° da Lei 8.666/93 (peça 3, p.
148-160; peça 1, p. 45);
p) Termo de Referência: 15/08 (peça 3, p. 161-169): contratação da empresa Lemar Com Produtos
Descartáveis Ltda, para a aquisição de material de consumo (luva, avental, máscara), sendo que a nota
fiscal não faz referência ao convênio, não possui ateste de recebimento, em desacordo com a alínea ‘e’ do
inciso II da cláusula segunda do Convênio, art. 47 da Portaria Interministerial 127/08 e art. 3º da Lei
8.666/93 (peça 3, p. 161-169).’
20. O Centro Informação Mulher e sua Presidente apresentaram em sua defesa, peças únicas para
ambos (peças 37 a 39), em resumo, o que se segue:
20.1. Alegam que o processo de tomada de contas especial contém vários vícios de nulidade que
tornariam o processo nulo.
20.1.1. Houve a aprovação e publicação de dois Planos de Trabalho distintos.
20.1.2. Não houve análise pormenorizada do Plano de Trabalho pela área técnica responsável pelo
projeto.
20.1.3. Ocorreu desídia no tramite do processo, pois o retorno aos questionamentos apresentados à
Subsecretaria de Articulação e Ações Temáticas era demorado, ferindo o princípio da eficiência previsto
no art. 37 da Constituição Federal.
20.2. Além disso, sustenta que o fato de terem sido aprovados dois planos de trabalho dificultou a
apresentação da defesa e a observação dos princípios da ampla defesa e contraditório, considerando que
vários itens de pagamentos foram realizados com base no segundo plano de trabalho apresentado, que
retificou o primeiro no sistema.
20.3. Igualmente, aduz a falta de acompanhamento e fiscalização do convênio por parte da
concedente.
20.4. Defende também a ausência de necessidade em registrar todos os atos afetos ao convênio no
sistema Siconv, porque tal obrigação surgiu com a edição da Portaria 127/2008, cuja vigência se deu a
partir de 1º de janeiro de 2009, após a celebração do convênio.
20.5. Alega ainda que passou 4 anos sem nenhuma comunicação de irregularidade por parte do
concedente.
20.6. Quanto aos questionamentos específicos dos ofícios de citação, de início, quanto à contratação
de empresa da Presidente da entidade para realizar ações do convênio, infere que o órgão concedente
informou que não havia óbice em realizar tal contratação, e, ainda que houvesse, tal situação seria de
inexigibilidade, nos termos do art. 25 da Lei 8.666/93. Salienta ainda que os valores de contrato ficaram
abaixo dos praticados no mercado, em observância ao princípio da economicidade.
20.6.1. Afirma ainda que a entidade apresentou documentação, por meio de fotos, CD’s, listas de
presenças e cópia de jornais de grande circulação, que comprovam o cumprimento do objeto.
20.7. Em relação à contratação da associada Yumi Garcia dos Santos, indica que fez a licitação para
contratação com base na melhor técnica, tendo a contratada formação acadêmica e experiência
profissional que a habilitavam para a função.
20.8. Afirmou também que a contratação de empresa de engenharia sediada no Espírito Santo para
realizar trabalhos na sede do CIM em São Paulo capital decorreu de escolha baseada na melhor técnica.
20.9. Ademais, confirma que realizou a contratação de assistente administrativo com base na
melhor técnica, tendo juntado o processo de contratação aos autos.
20.10. Quanto à contratação de pessoal sem experiência, informa que essas pessoas foram
contratadas para serem treinadas e com base no critério de melhor técnica.

20.11. Diz que a contratação de empresa José Reinaldo Muniz - ME para realização e reforma de
imóvel não prevista no plano de trabalho não procede, porque na verdade não houve reforma estrutural,
mas sim higienização do local para acolher o acervo da entidade.
20.12. Em respeito à contratação da empresa Bibliátrica Serviços Biblioteca Ltda., alega que houve
um equívoco com a data do documento, tanto que no próprio termo de homologação está registrado o
período de 14/08/2009 a 14/10/2009. O termo de referência data de 27/07/2009, cumpriu os 15 dias de
prazo estabelecido por lei para contratação de serviços. Infere que o procedimento licitatório correu
regularmente.
20.13. No que tange à contratação de serviços gráficos, itens ‘m’ e ‘n’ da citação, junta os
procedimentos licitatórios realizados e afirma não ter havido fraude nestes certames.
20.14. Para a impugnação dos valores do Termo de referência 14/08, observa que o pagamento
ocorrido fora da vigência do convênio ocorrera em virtude de terem sido informadas que havia sido
aprovado o Termo Aditivo e prorrogação de prazo em mais 04 (quatro meses). A notícia do cancelamento
só foi informada na segunda quinzena do mês de janeiro de 2010.
20.15. Ademais, aduzem que a falta de menção ao convênio em algumas notas fiscais ocorreu em
função da falta de experiência dos tantos detalhes que devem ser observados, que poderiam ter sido
supridos se houvesse a fiscalização e o monitoramento pelo órgão concedente.
21. Por fim, requerem a anulação desta TCE pelas irregularidades por eles apontadas, bem como
que seja considerado o convênio executado, arquivando o processo sem julgamento de mérito ou, se
assim não entender, seja responsabilizado o órgão concedente em solidariedade pelo dano ao erário
causado.
Análise das alegações de defesa
22. Inicialmente, cabe dizer que em nome do princípio da verdade material e em respeito aos
princípios do contraditório e ampla defesa, toda a documentação acostada aos autos foi examinada, bem
como buscou-se no sistema Siconv documentação sobre o citado convênio, no entanto, não foi possível
obtê-la no sistema que apresentava a mensagem de ‘nenhum registro encontrado’.
23. Vale lembrar ainda que, tendo como natureza o processo uma prestação de contas, o dever de
prestar contas recaí sobre a pessoa física responsável pelo gerenciamento dos recursos públicos
repassados à entidade, sendo decorrência natural da administração como encargo da gestão de bens e
interesses alheios. Decorre o dever de prestar contas do art. 70 do parágrafo único da Constituição
Federal, art. 93 do Decreto-Lei 200/1967 e art. 145 do Decreto 93.872/1986.
24. Portanto, não se deve falar em responsabilização do poder concedente pela administração de
recursos que estavam sob a gerencia do convenente, ainda que os recursos transferidos fossem
insuficientes para a conclusão do objeto do ajuste, deve o convenente comprovar a correta execução da
parcela de recursos que efetivamente administrou.
25. Observa-se que a Subsecretaria de Articulação e Ações Temáticas da SPM/PR, de fato, em seu
Parecer de 17/03/2011, considerou que o objeto foi cumprido, porém, a Subsecretaria de Planejamento e
Gestão Interna da SPM/PR verificou a existência de inúmeras inconsistências financeiras (peça 1, p. 63 a
72). Além disso, o fato de a Subsecretaria de Articulação Institucional e Ações Temáticas da SPM/PR ter
emitido Parecer Técnico que aprovava o cumprimento do objeto do convênio (peça 1, p. 61 e 62) não
exime o convenente de demonstrar a regularidade na aplicação dos recursos e o nexo de causalidade entre
todos os pagamentos e as despesas incorridas.
26. O TCU, em seus Acórdãos 1362/2008-TCU-1ª Câmara; 3247/2007-TCU-1ª Câmara e
1934/2007-TCU-2ª Câmara, dentre outros, tem se pronunciado que a mera execução física do objeto ou
parte dele, por si só, não comprova que os recursos foram aplicados corretamente, cabendo ao
responsável demonstrar o nexo causal entre os recursos que lhe foram repassados e os documentos de
despesas referentes à execução, pois é do gestor o ônus de comprovar a regularidade da integral aplicação
dos recursos públicos na consecução do objeto pactuado, por meio de documentação consistente que
demonstre de forma efetiva os gastos incorridos e o liame causal entre as despesas realizadas e os
recursos recebidos.
27. Ressalva-se o fato que, em que pese o instrumento do convênio não prever expressamente a
obrigatoriedade do lançamento das informações do convênio no Siconv para acompanhamento, a
convenente deveria manter registros, arquivos e controles contábeis específicos para os dispêndios
relativos ao instrumento em questão, independentemente do monitoramento e da supervisão ministerial,
conforme alíneas ‘m’ e ‘o’ da Cláusula II do Termo de Convênio (peça 1, p. 37 a 44), estando apta para
apresentar qualquer dado relativo à execução do ajuste quando porventura requerido.
28. Ponto importante diz respeito aos pagamentos feitos a empresa cuja Presidente da entidade
convenente era sócia-administradora, bem como inúmeros pagamentos realizados a pessoas ligadas a
entidade, contratadas sem o devido processo seletivo ou comprovação da necessidade de contratação
direta, o que corresponde aos itens ‘a’, ‘b’, ‘h’ e ‘i’ da citação, conforme o parágrafo 19 da presente
instrução.
29. Nessa linha, vem entendendo o Tribunal serem indevidos os pagamentos realizados a dirigentes
de entidades sem fins lucrativos com recursos do convênio. Dito isto, colaciona-se o Acórdão 1684/2007-
TCU-2ª Câmara em seu voto:
‘[...]
5. Feita a prestação de contas, verificou-se a ocorrência de pagamentos indevidos aos dirigentes da
entidade, no valor de R$ 14.035,00 [....], suportados com recursos do convênio, em desacordo com a
legislação que veda a percepção de remuneração por dirigentes de entidades sem fins lucrativos.
6. A esse respeito, vale destacar o artigo 8º, inciso I, da Instrução Normativa STN nº 01/97, que
veda a 'inclusão, tolerância ou admissão, nos convênios, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade
do agente, de cláusulas ou condições que prevejam ou permitam a realização de despesas a título de taxa
de administração, gerência ou similar'.
[...]
8. Além disso, não restou demonstrado nos autos que os serviços porventura prestados pelos
responsáveis não eram estritamente decorrentes dos respectivos cargos. Da mesma forma, o recorrente
não logrou comprovar que, à época da execução do convênio e da realização dos pagamentos indevidos,
estava afastado do Instituto. Ao contrário, foi constatado que, de fato, a remuneração percebida pelo
recorrente decorreu do exercício do cargo de Presidente da entidade, atividade de natureza tipicamente
administrativa, gerencial, de sociedade civil não governamental sem fins lucrativos. Desse modo, em face
da ilegalidade da relação de trabalho alegadamente estabelecida e da remuneração percebida, não há se
falar em enriquecimento ilícito do Estado.
9. Outrossim, convém registrar que o motivo determinante para a instauração da Tomada de Contas
Especial em questão foi a realização de pagamentos indevidos com os recursos do convênio e não o
descumprimento do objeto conveniado, como crê o recorrente.’
(grifos nossos)
30. Do mesmo modo, a jurisprudência desta Corte é uníssona em interpretar como descumprimento
aos princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade a contratação de empresa de familiares
do gestor ou de sua própria empresa para a execução de objeto conveniado, causando o julgamento das
contas pela irregularidade, com aplicação de multa.
31. Nesse diapasão, tem-se ainda o Acórdão 992/2015-TCU-2ª Câmara, cujo voto é transcrito:
‘[...]
3. Conforme relatado, após as defesas apresentadas pelos responsáveis acima mencionados, a
Secex/SC considerou irregulares tanto as despesas realizadas com as empresas contratadas pela
convenente como também aquelas efetivadas com as diárias. Em síntese, eis as falhas não elididas,
segundo a unidade instrutiva, cujos pagamentos foram impugnados em relação à (às):
3.1. empresa [...] para elaboração, desenvolvimento e contratação do programa de orientação
nutricional para o controle de diabetes e hipertensão, sendo a referida empresa contratada de propriedade
das Sras. [...], respectivamente irmã e mãe do Sr. [...], coordenador do projeto;
[...]
3.3. [...], à [...] e à [...], esta última de propriedade do coordenador do projeto do objeto do Convênio
2.731/2002, ambas por despesas em desconformidade com o plano de trabalho;
[...]
17. Não obstante o entendimento que acolho no sentido da inexistência do débito, considero que há
falta grave na contratação da empresa [...], executora do objeto do Convênio 2.731/2002, da [...], e no
pagamento de diárias aos Srs. [...].
18. Com relação às duas contratações, cuja responsabilidade recai sobre o Sr. [...], houve
inobservância aos princípios constitucionais da impessoalidade e moralidade. Uma contratação refere-se à
empresa [...], à época de propriedade da Sra. [...] e da Sra. [...], respectivamente mãe e esposa (já
falecida), e não irmã, conforme esclarecido pelo responsável na sua defesa e confirmado pela assessoria
de meu Gabinete. A outra contratação diz respeito à [...] de propriedade do Sr. [...], coordenador do
projeto do Convênio 2.731/2002. Houve, portanto, contratação de empresa de familiares do Sr. [...].
19. Sobre essa temática da contratação, lembramos que a extinta Fetesc, entidade de direito privado,
era desobrigada de adotar os procedimentos de licitação previstos na Lei 8.666/1993, porém não de
cumprir os princípios constitucionais que norteiam a Administração Pública, sobretudo como gestora de
recursos públicos federais, na condição de convenente. Eis excerto de precedente deste Tribunal que
aborda a matéria (Acórdão 1.907/2012 - Plenário):
‘12. Esse posicionamento mereceu o aval do Ministério Público junto ao TCU, consoante parecer
exarado pelo douto Procurador-Geral, após solicitação por mim efetuada de manifestação do Parquet.
Nesse particular, assim se posicionou o representante do MP/TCU:
(...)
‘Sobre as irregularidades apontadas pela unidade técnica, faço ressalva apenas ao aspecto que se
refere à não exigência, pela Prefeitura de Betim, da realização de certame licitatório para que as ONGs
[que utilizavam recursos federais na execução do objeto conveniado] convenentes efetuassem as
aquisições de produtos e as contratações de prestação de serviços. Em consonância com o disposto na
legislação (artigo 11 do Decreto 6.170/2007, que regulamenta o disposto no artigo 116 da Lei
8.666/1993) e com o que já decidiu o Tribunal sobre a matéria (entre outros, os Acórdãos 353/2005 e
1.777/2005, ambos do Plenário), às entidades privadas que celebram convênios com o poder público não
se impõe a realização da licitação propriamente dita, mas, sim, a realização de procedimentos análogos
àquele instituto, que atendam aos princípios da igualdade, legalidade, moralidade, publicidade e eficiência
administrativa previstos na Constituição.’ (GRIFO ACRESCIDO)
20. Ressalto, ainda, que os argumentos oferecidos pelo Sr. [...], na Peça 80, são insuficientes para
infirmar o parecer emitido pelo representante do Ministério Público junto ao TCU, no que se refere às
contratações das empresas. O ex-gestor enfatizou ser coordenador da execução do projeto de que tratava o
Convênio 2.731/2002, não sendo responsável pela contratação de pessoal e empresas tampouco pela
escolha de quais seriam os contratados. A responsabilidade pela contratação seria, segundo alegou o Sr.
[...], da Fetesc.
21. Os elementos constantes dos autos demonstram atuação diferente da alegada pelo ex-gestor. No
Parecer Técnico 039/2005, da Coordenação-Geral da Política de Alimentação e Nutrição/Departamento
de Atenção Básica/Secretaria de Atenção à Saúde do Ministério da Saúde (Peça 1, p. 197/207), foi
registrado que o Sr. [...], Diretor Técnico da Fetesc, apresentou o Sr. [...] à equipe de vistoria in loco do
Ministério da Saúde, como ‘coordenador das ações do projeto, sendo responsável por todo o serviço de
contratação de pessoal, empresas e despesas com material de consumo e outras’.(Peça 1, p. 201).
22. Ao apresentar suas alegações de defesa, o Sr. [...] confirmou a atribuição que desempenhava
como coordenador do projeto, especificando as atividades que desenvolvia. Eis excertos de sua defesa
que trata da matéria (Peça 39, p. 11 e 25):
‘O requerido [...] era Coordenador do Projeto até meados de Abril de 2004, sendo que sua função
era contratar empresas para prestarem os serviços para a FETESC e coordenar o projeto.
As empresas contratadas prestavam seus serviços e o requerido enviava todos os relatórios das
despesas para a FETESC.
Aliás, antes de contratar as empresas, o requerido sempre enviava os orçamentos para a Fundação
para que fossem aprovados.
Quanto às empresas [...], a primeira na época de propriedade do requerido e a segunda de sua
esposa já falecida, as contratações foram aprovadas pela FETESC, sendo que nunca haviam lhe
questionado a respeito da empresa ou que tivesse praticando um ato irregular diante do Convênio. Frisa-
se ainda que tais empresas atualmente não existem mais.
(...) a respeito das contratações feitas pelo requerido em favor da Fundação, o requerido sendo
Coordenador do Projeto (...) fazia os orçamentos das empresas e os enviava para a Fundação e lá sim
eram aprovados pelos agentes responsáveis, ou seja, cabia a eles através de uma análise escolher as
empresas que iriam prestar serviços para o projeto.
Importante ressaltar que, mesmo que as empresas contratadas para prestarem serviço fossem do
próprio requerido ou de seus familiares, a FETESC NUNCA se posicionou quanto a este aspecto,
inclusive nunca orientou o Coordenador que tal atividade fosse irregular, sendo que manteve os serviços
durante o período de vigência do Convênio.’ Grifado.
23. A celebração dos contratos era feita pela Fetesc, como exemplo, tem-se o ajuste firmado entre
tal Fundação e a [...] (Peça 39, p. 1/33), mas todas as providências preliminares de contato com as
empresas, levantamento de orçamento e indicação eram desenvolvidas pelo Sr. [...] , que era responsável
por todos os serviços de contratação de pessoal e de empresas, conforme afirmação do Diretor Técnico da
própria Fetesc. De sorte que a alegação constante da Peça 80, no sentido de que não praticara qualquer ato
tendente à escolha e contratação de empresa, não se sustenta diante das evidências destes autos.
[...]
25. Assim, considerando o favorecimento na contratação da empresa de sua mãe e de sua esposa,
bem como de sua própria empresa, cabe julgar as contas do Sr. [...] irregulares, com a aplicação da multa
prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992. [...]’
(grifos nossos)
32. No convênio em questão, verificaram-se pagamentos a dirigentes da entidade e a contratação da
empresa da Presidente da entidade, bem como os pagamentos referentes a pessoas com vinculo à entidade
(peça 2, p.112), conforme os itens ‘a’ a ‘f’ do parágrafo 19 desta instrução, sem a devolução desses
valores ou apresentação de justificativa razoável para o ocorrido em suas alegações de defesa, em
flagrante descumprimento à Cláusula Décima Segunda, alínea ‘a’ do Termo de Convênio.
33. Quanto a essa questão, destaca-se a Nota Técnica JTIP n 99/2013/COFIP/CISET-SG-PR,
produzida a partir de fiscalização da Ciset da Presidência da República, após recebimento de denúncia
anônima, a convênios do Centro Informação Mulher (peça 1, p. 128 a 154). A Nota Técnica conclui que
as despesas de pessoal representam 82% dos recursos do convênio, bem como as contratações de
associados da entidades e parentes de associados do CIM representaram 58% das despesas com
contratação de pessoal.
34. Portanto, entende-se que tais condutas são suficientes para macular o julgamento dessas contas,
implicando em sua irregularidade cumulada com multa aos gestores.
35. Além disso, referente aos itens ‘f’, ‘g’, ‘i’, ‘j’, ‘l’, ‘m’, ‘n’ e ‘o’ do parágrafo 19, verificou-se
que a convenente não realizou licitações ou pregões para todas as suas contratações de serviços ou
aquisição de bens, tampouco cotações de, no mínimo, três orçamentos prévios, em afronta ao art. 45 da
Portaria Interministerial 127/2008-MP/MF/MCT, à Cláusula Segunda, alínea ‘e’ e ‘f’ do Termo de
Convênio e aos princípios da moralidade e impessoalidade da Lei de Licitações, aos quais está sujeita
como já demonstrado acima, o que inclusive reforça que a contratação pode ter sido direcionada a pessoas
próximas à direção da entidade.
36. No entanto, em relação aos pagamentos efetuados aos prestadores de serviços contratados, em
que pese as notas fiscais e recibos apresentados serem, em alguns casos, genéricos, não detalhando o
serviço contratado, e, em outros casos, não trazerem expressamente menção ao número do convênio, em
análise aos extratos da conta única do convênio (peça 41), verifica-se a coincidência dos valores
movimentos com as ordens de pagamentos emitidas, conforme elencadas nas alegações de defesa (peças
37 a 39).
37. Destaca-se que os responsáveis anexaram em suas defesas (peças 37 a 39) notas fiscais e recibos
que correspondem às movimentações bancárias dos extratos nos autos para as irregularidades listadas na
citação, exceto para a responsável Normanei de São José Rezende, que não assinou seus recibos de
pagamento, bem como para 2 (dois) pagamentos realizados ao estagiário Carlos Henrique Ribeiro de
Mello, referentes aos meses de junho e agosto, que não foram feitos por meio de cheques nominais, peça
38, p. 109 a 124.
38. Em relação à responsável Normanei de São José Rezende, alegou a entidade que os documentos
referentes à responsável foram subtraídos da sede da entidade, tendo apresentado Boletim de Ocorrência
do fato (peça 38, p. 23 e 24), logo, os pagamentos à contratada ocorreram por cheques nominais o que ao
nosso ver afasta indícios de fraude, levando a aceitação desses recibos, peça 38, p. 25 a 35.
39. Desse modo, os recibos e notas fiscais apresentados na defesa e passíveis de aceitação alcançam
o valor de R$ 189.772,00. Ressalta-se que os recibos e notas fiscais foram emitidos dentro da vigência do
convênio, exceto 1 (uma) nota fiscal da empresa RGFB Assessoria Ltda. que foi emitida no início de
2010, em 8/01/2010, peça 38, p. 226. No entanto, tal pagamento mesmo realizado fora da vigência do
convênio não configura irregularidade, pois se refere a serviços prestados em 2009, ainda durante a
vigência do ajuste, corroborando o entendimento do TCU que a realização de despesa após o fim da
vigência do convênio não enseja necessariamente a irregularidade das contas, devendo ser analisadas as
circunstâncias do caso concreto a fim de se avaliar a gravidade da conduta, de acordo com o Acórdão
5750/2016-1ª Câmara.
40. Oportuno ainda trazer à tela posição do Ministério Público do TCU, em seu parecer, no
julgamento do Acórdão 6533/2016-1ª Câmara:
‘[...]
13.No que tange à ausência de identificação do número do convênio nos documentos fiscais
apresentados na prestação de contas do ajuste, além de falta de atesto de recebimento dos respectivos
materiais/serviços, destaco que tais documentos não constam deste processo.
14.Não obstante não estarem presentes na TCE as notas fiscais relativas ao Convênio 806/2009,
verifiquei que o MTur realizou a devida análise sobre seu conteúdo, tendo sido apresentadas ressalvas em
face das falhas apontadas no item precedente (vide item 2 da Seção IV da Nota Técnica de Análise nº
758/2010, de 12/8/2010 - peça 1, p. 86).
15.Como foi comprovada a execução do objeto do convênio, reputo como mera impropriedade a
ausência do número do convênio nas notas fiscais e a ausência de atesto do fiscal da prefeitura sobre os
materiais e serviços fornecidos ao município. Entendo que tal falha formal não conduz ao entendimento,
por si só, de que restaria rompido o ‘nexo causal entre as verbas recebidas pelo convenente e as despesas
efetuadas no âmbito do convênio’, conforme conclusão registrada pela Secex/SP no item 48 de sua
instrução. Pesa em favor do convenente, nesse sentido, a realização de fiscalização in loco do evento por
parte do MTur, por meio da qual foi atestada a execução física do objeto do convênio.’
(grifos nossos)
41. A situação acima lembra o caso em análise, considerando que a Subsecretaria de Articulação e
Ações Temáticas da SPM/PR opinou inicialmente favoravelmente pela execução do objeto, tendo a SPM
mudado o seu entendimento após a análise financeira da Subsecretaria de Planejamento e Gestão Interna.
42. Vale dizer que a maior parte dos documentos de liquidação apresentados são notas fiscais
eletrônicas do Município de São Paulo, pagas mediantes cheques nominais aos prestadores de serviços
(peças 37 a 39), o que lhes garante confiabilidade.
43. Verifica-se que o Tribunal entende ser afastado o débito quando comprovado o cumprimento do
objeto e a conciliação entre os pagamentos e os extratos apresentados, de acordo com o voto do Acórdão
574/2009- 1ª Câmara:
‘[...]
acompanho, em parte, a proposta da Unidade Técnica e julgo irregulares as contas do Sr. [omissis] ,
[...]. Ipso facto, aplico ao Responsável multa [...]. Quanto ao débito, cabe-me tecer algumas
considerações. [O] instrumento do convênio [...] estabelece, como condição expressa de comprovação dos
gastos, que as despesas sejam realizadas durante o período de execução do ajuste, senão vejamos:[...][...]
a vigência do convênio compreendeu o período de 10/12/2003 a 07/04/2004, tendo o prazo para prestação
de contas expirado em 06/06/2004. Ocorre que todos os comprovantes e documentos encaminhados a este
Tribunal pelo Sr. [omissis], em 24/09/2007, evidenciam que a execução das despesas supostamente
vinculadas aos recursos federais em apreço ocorreu entre os meses de julho e dezembro de 2004 [...],
portanto, em período posterior àquele autorizado pelo ajuste [...]. A rigor, à luz da referida subcláusula do
convênio, essas despesas seriam inadmissíveis e imporiam a condenação do ex-gestor municipal à
reposição da integralidade dos valores recebidos [...]. Penso, todavia, não ser essa a solução mais justa ao
caso em exame. Conquanto reconheça flagrante descumprimento de cláusula contratual [...], também não
posso olvidar que os Processos submetidos ao discrímen desta Corte de Contas são norteados pelo
princípio da verdade material. Como tal, deverá ser observado se as despesas declaradas pelo Sr.
[omissis], ainda que intempestivas, foram efetivamente aplicadas no objeto do ajuste e, sobretudo, se
foram amparadas com recursos do convênio. Ao compulsar os documentos de despesa enfeixados pelo
Responsável [...], verifico a pertinência temática dos dispêndios declarados com o Plano de Trabalho
aprovado para o convênio, porquanto se referem ao pagamento de consultoria do programa de capacitação
de docentes [...], de ajuda de custo atestada pelos professores que participaram do treinamento [...] e da
compra de material didático nas atividades desenvolvidas com os alunos da Pré-Escola do município
[...]Ao confrontar esses elementos de despesas com o extrato bancário [...], observo também que todos os
recursos que custearam esses gastos tiveram origem na conta específica vinculada ao convênio, onde se
comprova o depósito da verba federal destinada ao ajuste e toda a movimentação bancária do período até
o encerramento do saldo credor existente na conta bancária. Apesar de não haver exata conciliação
bancária entre a maior parte dos débitos lançados em conta-corrente e os documentos de despesa
apresentados pelo ex-gestor, os valores declarados, em sua totalidade, praticamente coincidem com
somatório dos débitos realizados em conta-corrente. Assim, pode-se afirmar com boa margem de
probabilidade que existe nexo causal entre a execução dos dispêndios informados pelo Sr. [omissis] com
os recursos do convênio em foco. Portanto, não há elementos probatórios suficientes para, no caso
concreto, condenar o Responsável ao recolhimento de débito decorrente da não-aplicação dos recursos
federais transferidos pelo Convênio [...].’
(grifos nossos)
44. Outra irregularidade apontada, o desvio de finalidade caracterizado por contratação de
empregado não prevista no plano de trabalho, item ‘d’ do parágrafo 19 desta instrução, entende-se assistir
razão à convenente posto que não ficou claro qual o plano de trabalho aprovado, no entanto, ainda que
consignada tal irregularidade, esta não teria o condão de agravar a punição da entidade, pois seria sanção
idêntica as demais, implicando em julgamento irregular das contas e imputação de multa aos gestores.
45. Observa-se proposta de deliberação do Acórdão 6450/2011-1ª Câmara:
‘9. Com relação ao débito referente à execução de serviços em desacordo com o projeto e às
especificações técnicas, no valor de R$ 26.553,83, cabe fazer algumas ponderações. Tais itens foram
efetivamente construídos, porém em desconformidade com as especificações técnicas. Como exemplo,
tem-se a execução dos brinquedos do playground, esquadria em metal com vidro de 4 mm em vez de 6
mm, substituição de tinta borracha clorada por outra equivalente, troca de piso ‘korodur’ por cerâmica
etc. (fl. 562, item 4, v. 2).
10. Segundo Nota Técnica emitida pelo concedente, a par de indicar os percentuais de execução do
empreendimento, ressaltou que os itens não executados ou realizados em desacordo com o projeto ou
especificações técnicas não comprometeram a funcionalidade do empreendimento (fls. 573 e 574, v. 2).
11. Assim, considerando que os serviços foram realizados, ainda que em desacordo com as
especificações técnicas, e que apresentam funcionalidade que assegura a utilização do pólo de turismo e
artesanato, não é o caso de impugnar tais despesas, tal como propôs a unidade técnica. Todavia, o fato de
o ex-Prefeito ter atestado o cumprimento integral do objeto sem a observância ao plano de trabalho
aprovado enseja a imposição da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei n. 8.443/1992.’
46. Em adição, em relação à reforma não prevista no plano de trabalho e sem apresentação do
projeto básico e de autorização para modificação do imóvel, item ‘k’ do parágrafo 19, observa o Tribunal,
conforme entendimento firmado no Acórdão 2253/2016 - Plenário, que nos empreendimentos que
utilizem recursos federais mediante transferências voluntárias, o corpo técnico do órgão concedente deve
aprovar o projeto básico ou executivo da obra, em cumprimento ao art. 7º, § 2º, da Lei 8.666/1993, o que
não afasta a responsabilidade técnica dos gestores do órgão convenente. Nessa análise, não se espera que
o concedente refaça os projetos ou dedique considerável tempo de seus servidores na busca de vícios
ocultos ou de difícil identificação, mas que verifique a efetiva existência e correção formal do projeto, em
vista dos objetivos salientados no plano de trabalho.
47. Com efeito, a convenente ao realizar obra ou reforma deve encaminhar o projeto básico ou
executivo à concedente para que esta faça a análise de compatibilidade com os objetivos do ajuste
celebrado. Portanto, a falta de encaminhamento do projeto básico pela convenente ao órgão concedente
pode ter causado prejuízo na análise desse item na prestação de contas.
48. Destaca-se ainda que a realização de reforma não prevista no plano de trabalho, sem prévia
anuência da concedente, quando realizada sem desvio de finalidade, como parece no caso em questão, já
que o imóvel foi utilizado para a consecução dos objetivos do convênio, não configura, por si só, grave
infração à norma legal. Quando considerada desvio de objeto, conduz, como regra, ao julgamento pela
regularidade com ressalva das contas dos gestores, sem imputação de débito, em consonância aos
julgados do TCU nos Acórdãos 1295/2016 - 1ª Câmara e 1931/2014 - Plenário.
49. Por derradeiro, em análise aos extratos bancários (peça 41), observa-se o pagamento irregular de
tarifas bancárias na conta específica do convênio, pois tais contas são isentas de cobrança (art. 42, §5° da
Portaria Interministerial 127/2008), conforme peça 41. A jurisprudência do Tribunal entende, conforme
voto no Acórdão 6438/2011-TCU-1ª Câmara, que:
‘15. Identificou-se também a realização de pagamentos de despesas com tarifas bancárias,
relativamente ao Convênio SICONV 736193/2010, contrariando a Portaria Interministerial 127/2008, art.
42, § 5º, que estabelece que as contas específicas dos convênios são isentas de tais cobranças.
[...]
17. De modo distinto, entendo suficiente dar ciência à prefeitura acerca da necessidade de
cumprimento da mencionada portaria. Observo que tal irregularidade só foi verificada neste convênio,
dentro de um montante total analisado de quase oito milhões de reais. Além disso, os extratos bancários
demonstram que até o final do exercício de 2010 ainda havia saldo de recursos na conta do referido
convênio, além de a vigência do ajuste expirar apenas em 30/6/2012. Diante disso, determino à prefeitura
adotar as providências junto ao Banco do Brasil com vistas à devolução do montante debitado
indevidamente a título de tarifas bancárias.’
50. De tal sorte, diante das inúmeras irregulares relatadas e confirmadas, no entanto, entendendo ter
havido conciliação bancária entre os extratos do convênio (peça 41) e as notas fiscais, recibos e cheques
de pagamentos apresentados nas alegações de defesa dos responsáveis (peças 37 a 39), cabe o julgamento
das contas pela irregularidade, sem débito, apenas com a imputação da multa prevista no art. 58, inciso I
da Lei 8.443/1992.
51. Quanto à responsabilização, o ônus de comprovar a regularidade da integral aplicação dos
recursos públicos compete ao gestor por meio de documentação idônea que demonstre, de forma efetiva e
inequívoca, os gastos efetuados e o nexo de causalidade entre as despesas realizadas e os recursos federais
recebidos. Esse entendimento tem sido adotado pelo Tribunal, a exemplo dos Acórdãos 8/2007-TCU-1ª
Câmara, 41/2007-TCU-2ª Câmara, 143/2006-TCU-1ª Câmara, 706/2003-TCU-2ª Câmara, 533/2002-
TCU-2ª Câmara e 11/1997-TCU-Plenário, e encontra fundamento no art. 93 do Decreto-Lei 200/1967, o
qual dispõe: ‘Quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na
conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades competentes’.
52. Além disso, em virtude da Súmula TCU 286, nas hipóteses em que pessoa jurídica de direito
privado e seus administradores derem causa a dano ao erário na execução do convênio, incide sobre
ambos a responsabilidade solidária sobre o dano que provocaram.
53. No tocante à aferição da ocorrência de boa-fé na conduta dos responsáveis, conforme determina
o § 2º do art. 202 do Regimento Interno/TCU, nas alegações de defesa apresentadas não há elementos
para que se possa efetivamente reconhecê-la, podendo este Tribunal, desde logo, proferir o julgamento de
mérito pela irregularidade das contas, nos termos do art. 202, § 6º, do Regimento Interno/TCU, e
aplicando-lhes a multa prevista no art. 58, inciso I da Lei 8.443/1992.
INFORMAÇÕES COMPLEMENTARES
54. Importante trazer aos autos a informação de que a Sra. Maria Marta Baião Seba, na condição de
Presidente da entidade, e o Centro Informação Mulher (CIM) estão sendo responsabilizados em outros
processos de tomada de contas especial no âmbito desta Corte de Contas que são: 031.134/2015-7,
011.547/2015-4 e 003.458/2016-4.
55. No entanto, nenhum deles teve seu julgamento levado a cabo, encontrando-se, após a fase de
citação, aguardando sua apreciação de mérito. Entende-se que a execução de cada um dos convênios
acima citados pode ser analisada isoladamente, não impactando o julgamento dos demais.
CONCLUSÃO
56. Em face da análise promovida nos itens 22 a 53 do Exame Técnico, que, em resumo, concluiu
pela prática de diversas irregulares na execução do convênio 637.902/2008 firmado com a Secretaria de
Políticas para as Mulheres da Presidência da República, sobretudo o pagamento da maioria dos recursos
do convênio para empresa da Presidente da entidade e para pessoas ligadas à entidade, bem como fuga
dos procedimentos licitatórios e pagamentos de taxas bancárias indevidas na conta do convênio, propõe-
se rejeitar parcialmente as alegações de defesa apresentadas pela Sra. Maria Marta Baião Seba e pelo
Centro Informação Mulher, uma vez que não foram suficientes para sanear as irregularidades a eles
atribuídas.
57. Tendo em vista que não constam dos autos elementos que permitam reconhecer a boa-fé dos
responsáveis, sugere-se que as contas da Sra. Maria Marta Baião Seba e do Centro Informação Mulher
sejam julgadas irregulares, nos termos do art. 202, § 6º, do RI/TCU, sem a imputação do débito, com a
aplicação da multa prevista no art. 58, I, da Lei 8.443/1992.
58. Diante do exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo ao Tribunal:
a) com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea ‘b’, referentes às ocorrências
atribuídas aos responsáveis, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, e com arts.
1º, inciso I, 209, inciso II, referentes às ocorrências atribuídas aos responsáveis, e §3º, 210 e 214, inciso
III, do Regimento Interno, que sejam julgadas irregulares as contas da Sra. Maria Marta Baião Seba (CPF
578.035.107-44) e do Centro Informação Mulher (CNPJ 53.454.633/0001-36);
b) aplicar à Sra. Maria Marta Baião Seba (CPF 578.035.107-44) e ao Centro Informação Mulher
(CNPJ 53.454.633/0001-36), individualmente, a multa prevista no art. 58, inciso I da Lei 8.443/1992 c/c o
art. 268, inciso I do Regimento Interno, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar das
notificações, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento
Interno), o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a
data do acórdão que vier a ser proferido até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o
vencimento, na forma da legislação em vigor;
c) autorizar, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 217 do Regimento
d) autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida, caso não atendida a notificação, nos termos
e) encaminhar cópia da decisão, bem como do relatório e voto que a fundamentaram à Secretaria de
Políticas para as Mulheres da Presidência da República.”
2.A seu turno, o Ministério Público junto ao TCU, representado pelo Subprocurador-Geral Lucas
Rocha Furtado, divergiu do encaminhamento oferecido pela Secex-SP, nos seguintes termos (peça 45):
“Manifesto-me, com as devidas vênias, de forma divergente da unidade técnica quanto à
inexistência de débito decorrente de pagamentos realizados à presidente e a outras pessoas ligadas à
administração da entidade.
O Centro de Informação da Mulher contratou a sua presidente, Maria Marta Baião Seba, como
coordenadora-geral de atividades relacionadas ao objeto do convênio, e a sua tesoureira, Neusa José de
Brito, como técnica bibliotecária, por meio da empresa Marta Baião Projetos Educacionais Ltda - ME,
que tem como sócias-administradoras essas duas senhoras.
Além disso, contratou sua 1ª secretária (peça 1, p. 9), Yumi Garcia dos Santos, para serviços de
assistência à coordenação do projeto.
Considerando que os cargos de presidente, de tesoureiro e de 1ª secretária do CIM compõem a
diretoria executiva da entidade, conforme estabelecido no art. 18 de seu estatuto (peça 1, p. 15), o
pagamento das despesas atinentes a essas contratações constitui violação da cláusula décima-primeira,
alínea ‘a’ e ‘d’, convênio (peça 1, p. 33) e do art. 39, incisos I e II, da Portaria Interministerial nº
127/2008. Destaco a redação do último dispositivo:
Portaria Interministerial nº 127/2008:
‘Art. 39. O convênio ou contrato de repasse deverá ser executado em estrita observância às
cláusulas avençadas e às normas pertinentes, inclusive esta Portaria, sendo vedado:
I - realizar despesas a título de taxa de administração, de gerência ou similar;
II - pagar, a qualquer título, servidor ou empregado público, integrante de quadro de pessoal de
órgão ou entidade pública da administração direta ou indireta, por serviços de consultoria ou assistência
técnica, salvo nas hipóteses previstas em leis específicas e na Lei de Diretrizes Orçamentárias;’
Verifico que a ausência de proposta de condenação em débito por parte da Secex/SP vai de encontro
à sua análise da questão (peça 42, item 29), na qual aduz que ‘vem entendendo o Tribunal serem
indevidos os pagamentos realizados a dirigentes de entidades sem fins lucrativos com recursos do
convênio’, com menção ao Acórdão 1684/2007-TCU-2ª Câmara, por meio do qual, a Corte de Contas, ao
apreciar recurso de reconsideração interposto contra o Acórdão 5.034/2015 - 2ª Câmara, manteve a
condenação em débito decorrente dos pagamentos efetuados a dirigentes da entidade convenente.
Destaco o Acórdão 2863/2017 - 2ª Câmara, no qual também houve condenação em débito em razão
de irregularidade similar. Naquela oportunidade, o Ministro Vital do Rêgo, em seu voto condutor do
referido acórdão, destacou que o procedimento ofende o princípio da moralidade, o qual, ressalto, deve
ser observado pela entidade, que está jungida aos princípios constitucionais que norteiam a Administração
Pública, quando gestora de recursos públicos federais.
Quanto ao valor do débito, de acordo com a relação de pagamentos constante da prestação de contas
(peça 2, p. 33 a 35), seu montante é de R$ 76.500,00, sendo:
a) R$ 51.500,00 em razão dos pagamentos efetuados a Maria Marta Baião Seba, como
coordenadora-geral de atividades relacionadas ao objeto do convênio, e a Neusa José de Brito, como
técnica bibliotecária, por meio da empresa Marta Baião Projetos Educacionais Ltda - ME - evidencio que
essa quantia superou o valor de R$ 38.400,00 estabelecido no plano de trabalho para esses serviços (peça
1, p. 44), estando incompatíveis com os valores de mercado, quando se adota como premissa que os
valores constantes no plano de trabalho são os de mercado;
b) R$ 25.000,00, decorrente dos pagamentos feitos a Yumi Garcia dos Santos por intermédio do S.
Garcia dos Santos Serviços Editoração Ltda.
Diante do exposto, posiciono-me por que sejam julgadas irregulares as contas da Sra. Maria Marta
Baião Seba e do Centro Informação Mulher, condenando-os, solidariamente, ao ressarcimento da quantia
de R$ 76.500,00, atualizada monetariamente e acrescida de juros de mora, a partir das datas dos
pagamentos. Além disso, manifesto-me no sentido da aplicação de multas individuais, fundamentadas nos
arts. 57 e 58, inciso I, da Lei 8.443/1992 (cumulativamente).”
É o relatório.
VOTO
Trata-se de tomada de contas especial (TCE) instaurada pela Secretaria Especial de Políticas para
Mulheres da Presidência da República (SPM/PR) em desfavor do Centro Informação Mulher (CIM) e de
Maria Marta Baião Seba, sua presidente (desde 12/9/2005), em razão da impugnação total das despesas
do convênio 168/2008 (Siafi/Siconv 637.902), que tinha por objeto o apoio ao projeto “História de
Mulher”, envolvendo recuperação e atualização do acervo/biblioteca do CIM, capacitação técnica de

mulheres, oficinas de leitura, acesso para consultas, inclusive on-line, e leitura a estudantes.
2. O convênio foi firmado no valor de R$ 255.700,00, sendo R$ 211.540,00 à conta do órgão
concedente e R$ 44.160,00 referentes à contrapartida da entidade convenente. Os recursos federais foram
liberados por meio das ordens bancárias 08OB900635 e 09OB800787, datadas de 31/12/2008 e de
10/7/2009.
3. Na fase interna da TCE, embora o concedente tenha atestado a execução física do convênio
(peça 1, p. 70), houve reprovação da execução financeira. A conclusão do relatório de tomada de contas
especial (peça 3, p. 175-189) foi pela impugnação total das despesas devido a irregularidades na
utilização dos recursos, em especial, porque as despesas de pessoal representaram 82% dos recursos do
convênio e as contratações de associados do CIM e parentes representaram 58% de tais despesas. O
controle interno anuiu a esse posicionamento.
4. No âmbito do TCU, foram regularmente citados o CIM e Maria Marta Baião Seba em razão
de diversas irregularidades, dentre as quais destaca-se a contratação da empresa cujas sócias eram a
presidente e a tesoureira da entidade para prestar serviços de coordenação do projeto e serviços de
bibliotecária, no valor total de R$ 51.500,00, bem como a contratação da 1ª secretária do CIM, Yumi
Garcia dos Santos, para serviços de assistência à coordenação do projeto, no valor de R$ 25.000,00.
5. Outras irregularidades foram observadas: contratações sem previsão no plano de trabalho e/ou
sem critérios para seleção, pagamentos superiores ao autorizado no plano de trabalho, falhas nos
documentos financeiros, tais como recibos/notas fiscais sem discriminar serviços, ausência de
comprovante de recolhimento de ISS e IR, pagamento irregular de tarifas bancárias, cheques sacados,
cheques não nominais, indícios de procedimento licitatório fictício e conluio.
6. Os responsáveis apresentaram suas alegações de defesa, que foram devidamente analisadas
pela Secex-SP. Na opinião da unidade instrutora, a contratação de associados ao CIM, sem que houvesse
processo licitatório ou cotação de preços, seriam suficientes para macular o julgamento das contas,
implicando em sua irregularidade cumulada com multa aos responsáveis.
7. Entretanto, relativamente aos pagamentos efetuados aos prestadores de serviços contratados,
em que pese as notas fiscais e recibos apresentados serem, em alguns casos, genéricos, não detalhando o
serviço prestado, e, em outros casos, não trazerem expressamente menção ao número do convênio, a
unidade instrutora, em análise aos extratos da conta única do convênio, verificou a coincidência dos
valores movimentados com as ordens de pagamentos emitidas, conforme elencadas nas alegações de
defesa.
8. Ao fim, apoiando-se em vários precedentes deste TCU, concluiu que o débito poderia ser
afastado se comprovado o cumprimento do objeto e o nexo causal entre os recursos recebidos e as
despesas realizadas no ajuste.
9. Assim, considerando que a defesa dos responsáveis comprovou a execução física e financeira
do convênio, a Secex-SP propôs o julgamento das contas pela irregularidade, sem débito, apenas com a
imputação da multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992.
10. A seu turno, o Ministério Público junto ao TCU, representado pelo Subprocurador-Geral
Lucas Rocha Furtado, divergiu do encaminhamento oferecido pela secretaria especializada por considerar
configurada a existência de dano ao erário no montante de R$ 76.500,00, decorrente de pagamentos
realizados a Maria Marta Baião Seba, Neusa José de Brito e Yumi Garcia dos Santos.
11. Para tanto, baseou-se nas vedações à realização de despesas a título de taxa de
administração/pessoal e ao pagamento de servidor ou empregado público integrante de quadro de pessoal
de órgão ou entidade pública da administração direta ou indireta, estampadas na portaria 127/2008 e no
termo de convênio (cláusula décima-primeira, alíneas “a” e “d”), e no fato de que pagamentos realizados
a dirigentes de entidades sem fins lucrativos com recursos do convênio ofenderia o princípio da
moralidade.
12. Com as vênias de praxe por dissentir do parecer ofertado pelo parquet, corroboro a proposta
de encaminhamento oferecida pela unidade instrutora, no sentido de julgar irregulares as presentes contas
e aplicar à Maria Marta Baião Seba a multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992, razão pela qual
incorporo os fundamentos por ela apresentados às minhas razões de decidir, notadamente naquilo que não
conflitar com o que disponho neste voto.
13. Como se vê, a principal discussão travada nos pareceres precedentes é sobre a possibilidade
ou não de, nos convênios firmados com entidades privadas sem fins lucrativos, remunerar pessoal próprio
da convenente por integrarem a equipe prevista no plano de trabalho.
14. Sobre o assunto, é imprescindível registrar que, no âmbito infralegal da regulação dos
convênios, somente até a antiga IN-SFN 3/1990 havia vedação expressa à previsão de “despesas a título
de taxa de administração, de gerência ou similar, bem como de contratação de pessoal, a qualquer título,
exceto de serviços de terceiros, diretamente vinculados à execução do objeto”. Todavia, o referido
comando foi explicitamente revogado pela IN-STN 2/1993, a partir da qual a proibição no tocante à
contratação de pessoal não foi mais recriada.
15. A controvérsia persiste porque nos normativos subsequentes, como a longeva IN-STN
1/1997, o Decreto 6.170/2007 e portaria 127/2008, todos vigentes à época dos fatos, constava tão somente
a vedação expressa ao pagamento de “despesas a título de taxa de administração, de gerência ou similar”
e de “servidor ou empregado público, integrante de quadro de pessoal de órgão ou entidade pública da
administração direta ou indireta, por serviços de consultoria ou assistência técnica”.
16. A despeito do silêncio dos normativos quanto a gastos efetuados em favor de pessoal
empregado nas entidades convenentes privadas, ao deliberar sobre o assunto, esta Corte de Contas vem
considerando indevidos os pagamentos, concluindo pela irregularidade das contas e pela condenação em
débito dos responsáveis. (e.g., Acórdão 1.946/2005, 1.684/2007, 5.034/2015, 2.863/2017, 992/2015,
todos da 2ª Câmara).
17. Com efeito, não encontra guarida no direito administrativo a percepção de que a ausência de
vedação expressa permitiria livremente tais pagamentos. Sabe-se que, em razão do princípio da legalidade
na Administração Pública, às pessoas jurídicas de direito privado que gerenciam recursos públicos é
permitido apenas fazer aquilo que a lei expressamente autoriza. Por outro lado, ao gerir recursos próprios,
estarão estas entidades sob a égide do direito privado, sendo-lhes permitido fazer tudo que a lei não
proíba.
18. As discussões sobre o pagamento da equipe de trabalho foram aprofundadas por um grupo de
trabalho (GT), instituído pelo Decreto 7.568/2011, com a finalidade de aprimorar o ambiente institucional
vigente sobre as relações de parceria entre o Estado e entidades sem fins lucrativos e propor um novo
Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC).
19. O Controle Interno Setorial da Presidência da República (Ciset/PR), por meio da nota técnica
36/2011, apontou que, possuindo a entidade convenente, em seu quadro de funcionários, técnicos que se
enquadram nas necessidades da consecução do objeto do convênio, mesmo que alocados cotidianamente
a outras funções, não faria sentido buscar no mercado outros profissionais para o intento do convênio.
20. A Secretaria-Geral da Presidência da República (SG/PR), por intermédio da nota técnica
13/2013 (peça 46), realizou uma análise ainda mais detalhada. De acordo com a SG/PR, foi diagnosticado
que essa questão estava marcada pela insegurança jurídica e que, diante da incerteza de qual seria a
posição final do órgão concedente ou dos órgãos de controle, algumas entidades tinham suas relações de
trabalho modificadas, demitindo seus funcionários em regime celetista para contratá-los em regime de
contrato por tempo determinado, gerando uma alarmante precarização das relações de trabalho.
21. O relatório final do GT do MROSC (peça 47) colaborou para a normatização da matéria em
discussão, por meio da Lei 13.019/2014 e do Decreto 8.244/2014. Nesses normativos, passou a constar,
taxativamente, a possibilidade de remuneração da equipe de trabalho, inclusive de pessoal próprio da
entidade convenente.
22. Por óbvio que tal possibilidade não se traduz em liberalidade descontrolada. É inconteste que
o pagamento não pode se dar pelo exercício de sua função estatutária, mas sim pela sua atuação
profissional e laboral junto à equipe de trabalho envolvida na execução do objeto pactuado.
23. Além disso, o legislador condicionou a remuneração da equipe de trabalho a determinados
critérios, como corresponder às atividades previstas e aprovadas no plano de trabalho, satisfazer à
qualificação técnica para a execução da função a ser desempenhada, ser compatível com o valor de
mercado da região onde atua a entidade, ser proporcional ao tempo de trabalho efetivamente dedicado ao
convênio, etc. Além disso, a seleção e contratação, pela entidade privada sem fins lucrativos, de equipe
envolvida na execução do convênio deve ser precedida de processo seletivo, em observância aos
princípios da publicidade e da impessoalidade (art. 46, inciso I, da Lei 13.019/2014, c/c art. 11-B do
Decreto 6.170/2007).
24. Entendo que a evolução da legislação, no sentido de flexibilizar a contratação de dirigentes da
entidade convenente, deve ser considerada no deslinde desta TCE. Na verdade, à época dos fatos, os
normativos não vedavam a contratação, mas eram suficientemente claros quanto à necessidade de atender
os princípios da moralidade e da impessoalidade. Nesse contexto, é admissível que haja o reconhecimento
dos pagamentos realizados pela efetiva atuação do contratado junto à equipe de trabalho envolvida na
execução do objeto pactuado, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração.
25. O TCU enfrentou questão semelhante mediante o Acórdão 8.530/2017-TCU-1ª Câmara,
processo de minha relatoria, acerca da tomada de contas especial instaurada pela SPM/PR envolvendo os
mesmos responsáveis do processo em tela. Naquela ocasião, também foram identificados pagamentos
pela prestação efetiva de serviços decorrente de contração da empresa da presidente e da tesoureira da
entidade convenente. Ainda que seja evidente o direcionamento da contratação e a ofensa aos princípios
da impessoalidade, isonomia e moralidade, restou apurado que não haveria causa para imputação de
débito, uma vez que a prestação dos serviços fora comprovada.
26. Nesta TCE, tal como ocorrido outrora, houve pagamentos a dirigentes e associados da
entidade privada convenente com recursos conveniados, a despeito de não ter havido processo seletivo,
sequer cotação prévia dos preços de mercado para a referida contratação. Além disso, os pagamentos
efetuados a Maria Marta Baião Seba, como coordenadora-geral de atividades, e a Neusa José de Brito,
como técnica bibliotecária, superaram os valores estabelecidos no plano de trabalho para esses serviços.
27. A conduta é agravada diante da relevância das contratações em exame, dado que as despesas
de pessoal representaram 82% dos recursos do convênio, enquanto as contratações de associados e
parentes vinculados ao CIM representaram 58% das despesas de pessoal.
28. Contudo, apesar da notória ofensa aos princípios da impessoalidade e moralidade, não
vislumbro a ocorrência de débito, pois constam nos autos documentos que atestam a execução física e
financeira dessas despesas. A SPM/PR manifestou-se pela consecução do objeto do convênio, conforme
se verifica no Relatório de TCE 8/2014 (peça 3, p. 175), e a responsável apresentou, nas suas alegações
de defesa, documentos aptos a comprovar o nexo de causalidade entre pagamentos e despesas (peça 37).
29. Quanto às demais irregularidades, conforme demonstrado pela Secex-SP, os responsáveis
anexaram em suas defesas notas fiscais e recibos que correspondem às movimentações bancárias dos
extratos nos autos para as irregularidades listadas na citação, exceto para a responsável Normanei de São
José Rezende, que não assinou seus recibos de pagamento, bem como para dois pagamentos realizados ao
estagiário Carlos Henrique Ribeiro de Mello, referentes aos meses de junho e agosto, que não foram
feitos por meio de cheques nominais, estes últimos no valor de R$ 1.600,00.
30. Em relação a Normanei de São José Rezende, alegaram que os documentos referentes a ela
foram subtraídos da sede da entidade, tendo apresentado boletim de ocorrência do fato. De todo modo,
consta nos autos que os pagamentos à contratada ocorreram por cheques nominais, o que me leva a
ratificar a posição da unidade instrutora no sentido de que tal fato ajuda a afastar eventuais indícios de
fraude, conduzindo à aceitação desses recibos.
31. No mais, é de se ressaltar que os recibos e notas fiscais foram emitidos dentro da vigência do
convênio, exceto uma nota fiscal da empresa RGFB Assessoria Ltda., emitida em 8/1/2010. No entanto,
tal pagamento, embora tenha sido realizado fora da vigência do convênio, se refere a serviços prestados
em 2009, durante a vigência do ajuste. Vale dizer, ainda, que a maior parte dos documentos de liquidação
apresentados são notas fiscais eletrônicas do município de São Paulo, pagas mediantes cheques nominais
aos prestadores de serviços, o que lhes garante confiabilidade.
32. A realização de reforma não prevista no plano de trabalho, sem prévia anuência do órgão
concedente, desde que esteja evidenciado o interesse público, não configura, por si só, desvio de
finalidade capaz de macular a execução do convênio. Neste caso, a falha é considerada desvio de objeto,
para a qual não há imputação de débito, já que o imóvel reformado foi utilizado para a consecução dos
objetivos do convênio (e.g., Acórdão 592/2019-TCU-2ª Câmara, Acórdão 1.331/2008-TCU-Plenário).
33. Por derradeiro, corroboro o entendimento da secretaria especializada no sentido de que o
pagamento irregular de tarifas bancárias na conta específica do convênio é, no mais das vezes,
considerado mera impropriedade formal, sendo frequentemente objeto de ciência na jurisprudência do
Tribunal (e.g., Acórdão 6.438/2011-TCU-1ª Câmara).
34. Logo, concordo com a Secex-SP que o débito em discussão nestes autos resta afastado, haja
vista ter sido comprovado o cumprimento do objeto do convênio e a conciliação entre os pagamentos e os
extratos apresentados, de acordo com a jurisprudência desta Corte.
35. Remanescem apenas as contratações irregulares de dirigentes, associados e pessoas
vinculadas ao CIM, em afronta aos princípios da moralidade e da impessoalidade, estabelecidos no art. 11
do Decreto 6.170/2007 e art. 45 da Portaria Interministerial 127/2008, bem como na cláusula II, inciso
“e” do termo de convênio 168/2008. Desse modo, pugno pela irregularidade das contas de Maria Marta
Baião Seba, sem débito, com a imputação a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992. Quanto
à entidade privada, considero adequada a sua exclusão da relação processual, na linha da jurisprudência
desta Corte:
“Afastado o débito relativo a recursos repassados mediante convênio a entidade privada, mas
da entidade, não à pessoa jurídica, uma vez que tal sanção é aplicável a quem pratica atos de gestão.”
(Acórdão 11.224/2015-TCU-2ª Câmara)
Colegiado.
1. Processo nº TC 011.543/2015-9.
2. Grupo II - Classe de Assunto: II - Tomada de Contas Especial.
3. Responsáveis: Maria Marta Baião Seba (578.035.107-44); Centro Informação Mulher
(53.454.633/0001-36).
4. Entidade: Centro Informação Mulher (53.454.633/0001-36).
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de São Paulo (Secex-SP).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada pela então
Secretaria Especial de Políticas para Mulheres da Presidência da República em desfavor do Centro
Informação Mulher (CIM) e de Maria Marta Baião Seba, sua presidente, em razão da impugnação total
das despesas do convênio 168/2008 (Siafi/Siconv 637.902), que tinha por objeto o apoio ao projeto
“História de Mulher”, envolvendo recuperação e atualização do acervo/biblioteca do CIM, capacitação
técnica de mulheres, oficinas de leitura, acesso para consultas, inclusive on-line, e leitura a estudantes,
9.1. excluir o Centro Informação Mulher da relação processual;
9.2. julgar irregulares as contas de Maria Marta Baião Seba, com fundamento no art. 1º, inciso I, 16,
inciso III, alínea “b”, 19, parágrafo único, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992;
9.3. aplicar a Maria Marta Baião Seba (578.035.107-44) a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei
8.443/1992 c/c o art. 268, inciso I, do Regimento Interno do TCU, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil
reais), fixando-lhe o prazo de (15) quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o
Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da multa ao
Tesouro Nacional, atualizada monetariamente da data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento,
se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor.
9.4. autorizar, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 217 do Regimento
9.5. autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida, caso não atendida a notificação, nos termos
9.6. dar ciência deste acórdão à Secretaria Nacional de Políticas para Mulheres (SNPM), vinculada
ao Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, e aos responsáveis.



TC 012.624/2017-9
Natureza: Embargos de Declaração (Relatório de Auditoria)
Embargante: Agência Nacional de Transportes Terrestres
Representação legal: Kaliane Wilma Cavalcante de Lira e outros, representando Agência Nacional
de Transportes Terrestres.
SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL. AVALIAÇÃO DA PERFORMANCE DAS

CONCESSÕES NO ÂMBITO DO PROGRAMA DE CONCESSÕES RODOVIÁRIAS FEDERAIS
(PROCROFE) E O SEU REAL CUSTO PARA SOCIEDADE. DETERMINAÇÃO.
RECOMENDAÇÕES. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ALEGAÇÃO DE OBSCURIDADES,
OMISSÕES E CONTRADIÇÕES. CONHECIMENTO. PROVIMENTO PARCIAL. OBSCURIDADE
SANADA.
RELATÓRIO
Trata-se de embargos de declaração opostos pela Agência Nacional de Transportes Terrestres

(ANTT) em face do Acórdão 2.190/2019-TCU-Plenário, por meio do qual o Tribunal apreciou auditoria
operacional acerca das concessões no âmbito do Programa de Concessões Rodoviárias Federais
(Procrofe), o que resultou na emissão de diversas recomendações e uma determinação dirigidas à agência
reguladora, com vistas à melhoria da gestão do programa.
2.Ciente do teor da decisão, a ANTT opôs os presentes embargos em 15/10/2019 (peça 207), antes
mesmo do recebimento da notificação (peça 209), alegando vícios de contradição, obscuridade e omissão
no que diz respeito à determinação contida no item 9.1 do Acórdão 2.190/2019-TCU-Plenário, abaixo
transcrito:
“9.1. determinar à Agência Nacional de Transportes Terrestres, com espeque no art. 43, inciso I, da
Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, no prazo de 180 (cento e
oitenta) dias, elabore mecanismos de tratamento das informações contábeis apresentadas pelas
concessionárias, inclusos testes substantivos, para que seja possível identificar, com segurança razoável,
os montantes efetivamente aplicados pelas empresas a título de investimentos em concessões rodoviárias
federais, em consonância com os arts. 24, inciso IV, 26, inciso VII, e 28, inciso I, da Lei 10.233/2001 c/c
o art. 30 da Lei 8.987/1995;”
3.A embargante alega falta de clareza em relação à determinação que lhe foi dirigida e apresenta
dúvidas em relação ao alcance da decisão:
“Quando o item 9.1 menciona ‘(...) mecanismos de tratamento das informações (...)’ não é possível
inferir quais seriam as premissas, métodos de elaboração, modelos utilizados e suas especificações, bem
como outras características e definições suficientes à conformação dos referidos ‘mecanismos’. Apenas
aponta-se brevemente a necessária inclusão de testes substantivos, cruciais nas atividades de auditores
independentes.”
“Considerando que as informações contábeis encaminhadas à ANTT já são submetidas à avaliação
e análise de auditoria independente, não resta claro se, em decorrência da determinação prevista no item
9.1, a ANTT deveria replicar o trabalho de auditores independentes ou se deveria entrar na esfera de
atuação do Conselho Federal de Contabilidade - CFC visando oferecer diretrizes adicionais às
concessionárias na elaboração de suas demonstrações contábeis ou ainda na esfera da Comissão de
Valores Mobiliários — CVM que, conforme Instrução CVM 308, que registra e dispõe sobre o exercício
da atividade de auditoria independente no âmbito do mercado de valores mobiliários, definindo os
deveres e as responsabilidades dos administradores das entidades auditadas no relacionamento com os
auditores independentes.
Noutro giro verbal, faz-se necessário esclarecimentos no tocante aos referidos ‘testes substantivos’
que satisfariam a condição de ser ‘... possível identificar, com segurança razoável, os montantes
efetivamente aplicados pelas empresas a título de investimentos...’. Especialmente, há duvida em saber se
a determinação (9.1) sugere à ANTT inovar na forma de elaboração das informações pelas companhias,
intervindo sobre os processos e produtos de responsabilidade de seus administradores, posteriormente
auditados de forma independente. Ou se a ‘segurança razoável’ se refere aos próprios padrões brasileiros
de produção de informações contábeis e de auditoria.”
4.Argumenta que a fundamentação legal contida no item embargado não sustentaria a determinação
em tela e, por fim, que a jurisprudência do TCU é no sentido de que o instrumento da determinação não
se aplica a medidas afetas à discricionariedade do gestor, mas da inobservância de normas ou princípios
aplicáveis à Administração Pública.
“Em relação aos artigos da Lei 10.233/2001 e da Lei 8.987/1995, referenciados ao final do item
9.1, cabe ressalvar que não colaboram na sustentação da determinação em tela. Os dispositivos legais
evocados alocam à Agência Reguladora as atribuições gerais de: ‘...elaborar e editar normas e
regulamentos...’ (art. 24, inciso IV, da Lei 10.233/2001); ‘... fiscalizar (...) o cumprimento das condições
de outorga de autorização e das cláusulas contratuais...’ (art. 26, inciso VII, da Lei 10.233/2001); ‘... a
exploração da infraestrutura e a prestação de serviços de transporte se exerçam de forma adequada...’ (art.
26, inciso VII, da Lei 10.233/2001). Sendo assim, nada elucidam sobre o escopo da determinação, ou
seja, acerca da padronização de registros e demonstrações contábeis, tampouco sobre eventual apuração
de valores investimentos das empresas concessionárias”
“Finalmente, reforça-se que a jurisprudência dessa Corte de Contas é no sentido de que o
instrumento da determinação, via de regra, decorre da inobservância de normas ou princípios aplicáveis à
Administração Pública. Não se vislumbra, no caso em apreço, o descumprimento a normativos. A mera
indicação de dispositivos genéricos não podem, a nosso ver, embasar a determinação ora impugnada.”
5.Diante da pretensa relevância das questões aduzidas, a embargante finaliza o expediente,
solicitando o acolhimento das razões apresentadas e o provimento do recurso.
É o relatório.
VOTO
Trata-se de embargos de declaração opostos pela Agência Nacional de Transportes Terrestres

(ANTT) em face do Acórdão 2.190/2019-TCU-Plenário, por meio do qual o Tribunal apreciou auditoria
operacional acerca das concessões no âmbito do Programa de Concessões Rodoviárias Federais
(Procrofe), o que resultou na emissão de diversas recomendações e uma determinação dirigidas à agência
reguladora, com vistas à melhoria da gestão do programa.
2. Nesta oportunidade, a embargante, representada nestes autos pela Advocacia-Geral da União,
alega supostos vícios de contradição, obscuridade e omissão, que acarretariam dúvidas quanto ao alcance
da determinação contida no item 9.1 do Acórdão 2.190/2019-TCU-Plenário, abaixo transcrita:
“9.1. determinar à Agência Nacional de Transportes Terrestres, com espeque no art. 43, inciso I, da
Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, no prazo de 180 (cento e
oitenta) dias, elabore mecanismos de tratamento das informações contábeis apresentadas pelas
concessionárias, inclusos testes substantivos, para que seja possível identificar, com segurança razoável,
os montantes efetivamente aplicados pelas empresas a título de investimentos em concessões rodoviárias
federais, em consonância com os arts. 24, inciso IV, 26, inciso VII, e 28, inciso I, da Lei 10.233/2001 c/c
o art. 30 da Lei 8.987/1995;”
3. Argumenta que a deliberação não definiu nem caracterizou a expressão “mecanismos de
tratamento das informações”, o que impossibilitaria inferir as premissas, os métodos de elaboração, os
modelos utilizados e as suas especificações. Além disso, a decisão teria apontado brevemente a
necessidade de incluir testes substantivos, havendo insuficiência de informações acerca desse
procedimento.
4. Apresenta incertezas quanto ao alcance: se a agência deveria replicar o trabalho de auditores
independentes; se deveria entrar na esfera de atuação do Conselho Federal de Contabilidade (CFC) ou da
Comissão de Valores Mobiliários (CVM); se deveria inovar na forma de elaboração das informações
pelas companhias.
5. Alega que a fundamentação legal da decisão não elucidaria sobre o escopo da determinação
(arts. 24, inciso IV, 26, inciso VII, e 28, inciso I, da Lei 10.233/2001 c/c o art. 30 da Lei 8.987/1995).
6. Por fim, defende que não caberia determinação à agência, visto que o referido achado de
auditoria não decorre da inobservância de normas ou princípios da Administração Pública.
7. Satisfeitos os requisitos atinentes à espécie, os presentes embargos devem ser conhecidos,
com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992.
8. Preliminarmente, acerca da natureza dos embargos declaratórios, julgo relevante transcrever o
seguinte excerto do Acórdão 1.218/2015-TCU-Plenário:
“Antes de tratar especificamente dos argumentos trazidos pelos embargantes, lembro que essa
espécie recursal, cujo objetivo é sanar eventuais omissões, obscuridades ou contradições, não deve ser
manejada para rediscussão de mérito, o que representa, na prática, a possibilidade de repetição de um
mesmo recurso, ferindo os princípios da singularidade, da isonomia e da celeridade processual. Os
embargos declaratórios devem ter como fundamentação a obscuridade (falta de clareza na redação do
julgado), contradição (existência de proposições inconciliáveis entre si) e omissão (falta de
pronunciamento judicial sobre matéria que deveria ter sido apreciada pelo juiz).”
9. Dito isso, observo que o item embargado refere-se a fragilidades identificadas na auditoria
operacional acerca da determinação do volume de investimentos no âmbito do Procrofe. As informações e
dados obtidos pela equipe de auditoria junto à ANTT foram criteriosamente analisados, conforme exposto
nos parágrafos 427 a 455, peça 183. Notou-se que a agência reguladora apura os quantitativos de
investimentos com base em informações contábeis fornecidas pelas concessionárias na conta intitulada
“Ativo Intangível em Serviço”.
10. A SeinfraRodoviaAviação explicou que a referida conta é utilizada para demonstrar o
montante investido pela concessionária e deve ser amortizada ao longo do prazo da concessão com base
na remuneração obtida pelo parceiro privado. É com base nas informações contábeis fornecidas pelas
próprias empresas que a ANTT promove as revisões tarifárias durante a vigência do contrato e calcula a
indenização de bens reversíveis ao extinguir-se a concessão.
11. No relatório de auditoria, foram apontadas as seguintes fragilidades na metodologia para
apuração dos investimentos empregada pela ANTT (peça 183):
“435. Além de não haver padronização nas contas apresentadas pelas concessionárias ViaBahia
(BR-116/324/BA) e Rodovia do Aço (BR-393/RJ), analisando-se os dados apresentados pelas demais,
notaram-se inconsistências nas contas contábeis apresentadas pela ANTT, da Concepa (BR-290/116/RS)
nos exercícios de 2011 a 2013 e 2016, e da Concer (BR-040/RJ/MG) no ano de 2012, inclusive com
valores negativos de investimentos (peças 54 e 169, p. 9-10).
(...)
437. Todavia, apesar da agência apresentar planilha com as variações ocorridas naquela conta, não
foi possível, com essas informações, precisar os investimentos realizados pelas concessionárias, em razão
da inviabilidade de apurar quanto da subconta ‘Intangível em Curso/Andamento’ foi transferido para as
demais subcontas do ‘Ativo Intangível em Serviço’, o que pode ocasionar duplicidade quando da análise
do volume de investimentos.
438. Tal problema decorre do fato de que, enquanto determinado investimento está em curso,
incrementa-se a subconta ‘Intangível em Curso/Andamento’, sendo seu valor final transportado à
subconta destino após concluídos os investimentos referentes àquela intervenção. Assim, a apuração do
volume de investimentos depende de informação dos valores transferidos entre essas subcontas.
(...)
444. Além disso, outra fonte de informação para tais valores são aqueles publicados pela
Associação Brasileira das Concessionárias de Rodovias (ABCR). Comparando-se estes valores com os
apresentados pela ANTT, nota-se uma discrepância que corrobora o risco de auditoria apontado.”
12. Assim, a secretaria especializada propôs recomendar à ANTT que elaborasse mecanismos de
tratamento das informações contábeis das concessionárias.
13. O parquet de contas, acolhendo a análise e proposta de encaminhamento da unidade
instrutora, alertou para o fato de que a utilização de informações contábeis sem representação fidedigna
da realidade poderia acarretar aumento indevido da tarifa de pedágio ou dano ao erário (peça 191).
14. Adicionalmente, ressaltou as fragilidades detectadas pelo Tribunal em outro processo,
TC 021.195/2017-0, quanto à superestimativa de investimentos e custos operacionais contabilizados pela
Concepa decorrente de transações com partes relacionadas. Além disso, evidenciou o risco de aceitar
dados contábeis fornecidos pelas concessionárias, marcados pelo evidente conflito de interesses e
assimetria de informações, mesmo que eles já tenham sido submetidos a auditoria independente.
15. Sublinhou que situação semelhante está sendo observada no TC 024.813/2017-6, a respeito de
auditoria nos processos de revisão tarifária, de minha relatoria, porém ainda pendente de deliberação.
Nesse processo, verificou-se que a fiscalização do nível de desempenho das concessionárias pela ANTT
se fundamenta em trabalhos de campo (ensaios) e relatórios de informação promovidos e elaborados pelas
próprias empresas.
16. Para ilustrar os possíveis riscos que estão envolvidos na atual metodologia da ANTT para a
determinação dos investimentos baseada em informações provenientes da concessionária, ainda que
respaldadas por auditoria independente, o parquet retomou, em analogia, notícia da operação “Infinita
Highway”:
“168. Situação análoga, em que se evidencia conflito de interesse, inclusive, foi identificada em
recente operação da Polícia Federal, com a participação do TCU, na qual se investiga empresas
concessionárias que contratavam a emissão de laudos fraudulentos que atestavam a qualidade das
rodovias, a fim de evitar a cominação de sanções pelo órgão regulador. Nessa mesma operação,
denominada ‘Infinita Highway’, investiga-se concessionária que teria aumentando indevidamente o valor
cobrado a título de pedágio, sob a falsa alegação – baseada em orçamentos fictícios elaborados por
empresas inidôneas – de aumento nos custos de manutenção da rodovia.”
17. Por fim, o MPTCU considerou relevante este achado de auditoria e propôs que a
recomendação sugerida pela unidade instrutora fosse convertida em determinação.
18. Acolhi a proposta do parquet para determinar ao regulador a elaboração de mecanismos de
tratamento das informações contábeis apresentadas pelas concessionárias, inclusos testes substantivos,
para que seja possível identificar, com segurança razoável, os montantes efetivamente aplicados pelas
empresas a título de investimentos em concessões rodoviárias federais.
19. Com efeito, o exercício da atividade regulatória pressupõe o desenvolvimento de mecanismos
que auxiliem no processo de acompanhamento e fiscalização das entidades reguladas. Identificou-se a
necessidade de evoluir a contabilidade regulatória no âmbito da ANTT, de modo apresentar, de forma

padronizada, um banco de dados com informações fidedignas sobre os ativos vinculados à concessão.
Trata-se de adotar mecanismos tendentes a reduzir as assimetrias de informações e conflitos de interesses,
de modo a permitir o acompanhamento da real evolução dos investimentos em cada concessão e, até
mesmo, possibilitar a comparação entre diferentes rodovias, concedidas ou não.
20. Parece-me que a agência reguladora já vem se mobilizando no sentido de aprimorar a
consistência, rastreamento e fluxo dos registros contábeis que lhe são encaminhados. A ANTT informou
que está em curso projeto de implantação de módulo rodoviário do Sistema de Regulação Econômico-
Financeira (SIREF), por meio do qual se estabelecerão testes de entrada e de coerência individual e
temporal de dados, além de repositório para facilitar extração das informações.
21. Contudo, a partir das informações apresentadas no relatório da auditoria operacional e pelos
esclarecimentos prestados pelos gestores nos autos (peça 54), verificou-se que a agência reguladora ainda
não possui procedimentos de checagem normatizados e institucionalizados para avaliar se os valores
apresentados pelas concessionárias na conta “Ativo Intangível em Serviço” e suas subcontas
correspondem, de fato, ao montante dos investimentos por elas realizados.
22. Assim, a medida proposta no item 9.1 do Acórdão 2.190/2019-TCU-Plenário não diz respeito
ao oferecimento de diretrizes adicionais às concessionárias na elaboração de suas demonstrações
contábeis, embora eu entenda que é dever do regulador, sempre que necessário, aprimorar as diretrizes
da contabilidade regulatória.
23. É natural que a agência utilize as informações das concessionárias para mensurar os ativos da
concessão. No entanto, a maioria das informações financeiras está sujeita a algum risco de não atingir
plenamente a representação fiel daquilo que pretende retratar. Para assegurar a fidedignidade dos dados
contábeis e adequá-los aos objetivos do regulador, que evidentemente são distintos dos objetivos das
empresas, o TCU determinou que a ANTT elaborasse mecanismos de tratamento das informações
contábeis.
24. Embora toda sociedade empresarial deva ter suas demonstrações contábeis submetidas a uma
auditoria independente, isso não se mostrou suficiente para garantir a utilidade e adequação das
informações recebidas. A fragilidade dos dados enviados pela ANTT ao TCU impossibilitou que a equipe
de auditoria verificasse os recursos financeiros efetivamente aplicados pelas concessionárias em
investimentos nas rodovias concedidas.
25. Relações caracterizadas por significativa assimetria informacional e conflito de interesses são
mais propensas ao oportunismo, o que aumenta a probabilidade do risco moral. Por essa razão, é
necessário se estabelecer um nível mínimo de segurança regulatória e jurídica para equilibrar os interesses
das empresas, dos consumidores e do Estado.
26. Portanto, não se determinou que a agência inovasse na forma de elaboração das informações
pelas companhias, nem adotasse “padrões brasileiros” em substituição aos “padrões internacionais”, ou
mesmo que a autarquia entrasse na esfera de atuação do Conselho Federal de Contabilidade ou da
Comissão de Valores Mobiliários. Evidentemente, a questão discutida nestes autos não diz respeito à
forma de apresentação das informações contábeis, mas ao uso específico que a ANTT tem feito delas, o
qual tem apresentado fragilidades, como revelam os casos identificados por este Tribunal.
27. Ou seja, não se cuida de alterar a forma de apresentação das demonstrações contábeis, mas
sim de implementar mecanismos de tratamento dessas informações mediante procedimentos de controle,
a fim de possibilitar seu uso pela agência de maneira correta, verificando minimamente a aderência dos
valores apresentados pelas concessionárias à realidade dos investimentos.
28. Além disso, não entendo que a determinação seja um retrabalho da auditoria independente.
Apesar da obrigatoriedade legal para que as empresas forneçam informações contábeis completas, isso
nem sempre é cumprido, mesmo sendo elas regularmente auditadas.
29. Cabe ressaltar, também, que não constitui papel principal da auditoria independente a
identificação de fraudes ou erros nas demonstrações contábeis. Desse modo, sobreleva a necessidade de a
agência reguladora adotar de mecanismos de controle, em razão da materialidade dos valores envolvidos
e do risco moral presente nas informações geradas pelas concessionárias.
30. Ao se deparar com falhas e problemas concretos, graves, e vislumbrar incertezas na

quantificação dos ativos capazes de acarretar prejuízo ao erário e ao consumidor, o TCU determinou que
a ANTT que elaborasse mecanismos de tratamento das informações contábeis, visto que os
procedimentos existentes mostraram-se insuficientes. A agência terá melhores condições de, no
cumprimento da deliberação, indicar qual a melhor solução a ser adotada (auditorias, aplicação de testes
substantivos, amostragem, vistoria in loco, uso de recursos de tecnologia da informação, dentre outros
meios).
31. Embora o parecer ministerial tenha enfatizado o tratamento das informações por meio de
testes substantivos, tratou-se apenas de sinalização de procedimentos comprobatórios que poderiam ser
levados em conta para o debate no âmbito da ANTT.
32. Portanto, cabe ao regulador considerar as principais características dos investimentos em
concessões rodoviárias, a fim de identificar as falhas relacionadas. A partir daí, devem ser estudadas e
implementadas medidas para viabilizar a redução das falhas, bem como minimizar seus efeitos, de modo
a fornecer ao gestor parâmetros seguros para sua tomada de decisão acerca de cada concessão e do
Procrofe. Por óbvio que a metodologia a ser desenvolvida deve observar a otimização da relação
custo/benefício da agência, razão pela qual não cabe ao TCU traçar a estratégia para o cumprimento da
determinação.
33. A competência da ANTT em relação ao assunto advém do art. 24, inciso IV e do art. 26,
inciso VII, da Lei 10.233/2001, que atribui à autarquia a elaboração e edição de normas e regulamentos e
a fiscalização das outorgas em rodovias. É dever institucional da agência reguladora aperfeiçoar os
procedimentos para determinação dos investimentos, que constituem patrimônio vinculado ao serviço
concedido, de forma a possibilitar o efetivo exercício das atribuições de regulação e fiscalização
estabelecidas nos citados dispositivos legais.
34. Assim, entende-se que as atribuições impostas por lei exigem da ANTT esforços no sentido
de corrigir as falhas identificadas nesta auditoria, sobretudo pela materialidade dos investimentos em
rodovias, pela presença de risco moral e pela possibilidade de dano ao erário ou majoração indevida da
tarifa de pedágio. A gravidade da situação encontrada demanda uma ação corretiva mais intensa, de modo
que se faz adequada a determinação contida no item 9.1 do Acórdão 2.190/2019-TCU-Plenário.
35. Cabe enfatizar que a definição das políticas contábeis, notadamente no que se refere à
determinação dos investimentos, deve ser divulgada e normatizada, em aderência às boas práticas de
governança, conforme ressaltado no voto condutor da decisão embargada:
“32. Considera-se uma boa prática de governança que as políticas sejam institucionalizadas por
meio de normas jurídicas adequadas (lei, decreto, resolução etc.), porque, dessa forma, são percebidas
como legítimas, desejadas e que contam com os recursos necessários para o seu desenvolvimento. Nesse
sentido é o Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas, publicado pelo TCU, em
2014.
33. Governança pública também foi definida no Decreto 9.203/2017 como conjunto de mecanismos
de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com
vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade:
‘Decreto 9.203/2017, art. 5º:
II- estratégia, que compreende a definição de diretrizes, objetivos, planos e ações, além de critérios
de priorização e alinhamento entre organizações e partes interessadas, para que os serviços e produtos de
responsabilidade da organização alcancem o resultado pretendido e
III- controle, que compreende processos estruturados para mitigar os possíveis riscos com vistas ao
alcance dos objetivos institucionais e para garantir a execução ordenada, ética, econômica, eficiente e
eficaz das atividades da organização, com preservação da legalidade e da economicidade no dispêndio de
recursos públicos.’
34. Cito, ainda, o Guia Prático de Análise Ex Ante para Avaliação de Políticas Públicas, publicado
pela Casa Civil, em 2018, que corrobora a questão:
‘Parte significativa das definições sobre a gestão e a governança devem vir previamente
institucionalizadas, ou seja, inscritas nos próprios normativos dos programas. Leis, decretos, portarias e
instruções normativas estabelecem os órgãos responsáveis pelas decisões, os parceiros na gestão, os

fundos de financiamento a serem provisionados, os mecanismos de controle e participação social, as
rotinas de monitoramento, os mecanismos de transparência etc.’”
36. Desse modo, admitida a presença de obscuridades na decisão, cabe conhecer dos presentes
embargos para, no mérito, dar-lhes provimento parcial, com vista a prestar os esclarecimentos contidos
neste voto.
Colegiado.
1. Processo nº TC 012.624/2017-9.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração (Relatório de Auditoria)
3. Embargante: Agência Nacional de Transportes Terrestres (04.898.488/0001-77).
4. Entidades: Agência Nacional de Transportes Terrestres; Ministério da Infraestrutura.
5. Relator: Ministro Bruno Dantas
8. Representação legal: Kaliane Wilma Cavalcante de Lira e outros, representando Agência
Nacional de Transportes Terrestres.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração opostos pela Agência Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT) em face do Acórdão 2.190/2019-TCU-Plenário, por meio do qual o
Tribunal apreciou auditoria operacional acerca das concessões no âmbito do Programa de Concessões
Rodoviárias Federais (Procrofe), o que resultou na emissão de diversas recomendações e uma
determinação dirigidas à agência reguladora, com vistas à melhoria da gestão do programa,
9.1. com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992, conhecer e dar provimento
parcial aos presentes embargos de declaração para esclarecer o item 9.1 do Acórdão 2.190/2019-TCU-
Plenário nos termos contidos no voto.

GRUPO I – CLASSE VI – Plenário
TC-007.712/2019-7 [Apenso: TC 008.012/2019-9]
Natureza: Representação.
Unidades Jurisdicionadas: Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos do Estado do RN

– Searh/RN; Secretaria de Estado da Saúde Pública do RN – Sesap/RN; Serviço de Atendimento Móvel
de Urgência – Samu 192/RN.
Representante: Medicar Emergências Médicas Ltda. (68.322.411/0001-37).
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. LICITAÇÃO. PREGÃO ELETRÔNICO PARA SELEÇÃO DE

PRESTADOR DE SERVIÇOS DE ADMINISTRAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DO SERVIÇO DE
ATENDIMENTO MÓVEL DE URGÊNCIA – SAMU 192/RN, NO SISTEMA DE REGISTRO DE
PREÇOS. ANULAÇÃO DO CERTAME. PERDA DO OBJETO DA CAUTELAR. PROCEDÊNCIA
PARCIAL. DETERMINAÇÕES. CIÊNCIA.
RELATÓRIO
Trata-se da Representação formulada pela empresa Medicar Emergências Médicas Ltda. contra o
Pregão Eletrônico 1/2019 realizado pela Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos do Estado
do RN – Searh/RN, que tem por objeto a contratação dos serviços continuados de apoio administrativo e
operacional ao Serviço de Atendimento Móvel de Urgência – Samu 192/RN, subordinado à Secretaria
Estadual da Saúde Pública – Sesap/RN, mediante Sistema de Registro de Preços – SRP (peças 1 e 2).
2.Na peça inicial, autuada em 10/04/2019 (peça 1), a Representante solicitou, em caráter cautelar, a
suspensão da sessão de abertura das propostas, designada para o dia 12/04/2019, em face das seguintes
irregularidades:
a) publicação do edital na pendência de julgamento de denúncia oferecida ao TCU contra o Pregão
Eletrônico 72/2018 da Secretaria Municipal de Saúde de Natal, no bojo do mesmo processo
administrativo e com idêntico objeto;
b) restrição ao caráter competitivo da licitação, com ofensa aos artigos 27 e 30 da Lei 8.666/1992,
devido às seguintes exigências de qualificação técnico-profissional:
b.1) comprovação de que o quadro técnico permanente da licitante conta, na data prevista para
entrega dos envelopes, com responsável técnico de nível superior na área de administração, detentor de
Atestado de Responsabilidade Técnica;
b.2.) exigência de registro do atestado de capacidade técnica da empresa licitante no Conselho
Regional de Administração, em contrariedade ao art. 1º da Lei 6.839/1980, segundo o qual a inscrição de
empresas em conselhos profissionais é determinada segundo a atividade central da pessoa jurídica;
b.3) manutenção de sede, filial ou escritório no local da prestação dos serviços;
b.4) comprovação de experiência mínima de 3 (três anos);
c) vedação de contratação de funcionários que tenham sido apenados com multa do tipo grave ou
gravíssima nos últimos 12 meses, em discordância com o art. 261, inciso I, do Código de Trânsito
Brasileiro, segundo o qual a penalidade de suspensão do direito de dirigir somente será imposta quando o
infrator atingir a contagem de 20 (vinte) pontos;
d) inexistência de definição de parcelas de maior relevância técnica, com ofensa ao art. 30, § 2º, da
Lei 8.666/1993;
e) falta de exigência de alvará da vigilância sanitária, em desconformidade com o art. 28, inciso V,
da Lei 8.666/1993, que prevê a possibilidade de exigência de autorização para funcionamento para
comprovar a habilitação jurídica;
f) erro do instrumento convocatório quanto ao modelo de planilha de custos das categorias
profissionais, com indevida previsão de motorista categoria “C”, não mencionada em edital, e omissão do
cargo de jardineiro, em prejuízo à elaboração da proposta e ofensa ao art. 21, inciso II, da Lei 8.666/1993;
g) não fixação de prazo para início da execução dos serviços, com ofensa ao art. 55, inciso IV, da
Lei 8.666/1993.
3.Por Despacho (peça 34), determinei:
a) a realização de diligências à Searh/RN, à Sesap/RN e ao Serviço de Atendimento Móvel de

Urgência – Samu 192/RN, com vistas a obter documentos referentes à licitação;
b) a oitiva prévia dos referidos órgãos; e
c) diligência ao Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte – TCE/RN, solicitando a
documentação referente ao Processo 10172/2018, que trata de representação oferecida pela empresa
Medicar contra o procedimento licitatório ora impugnado.
4.Efetuadas as comunicações processuais (peças 35-38, 51, 54 e 55), os Representantes da
Searh/RN, da Sesap/RN e do Samu 192/RN compareceram à Secretaria do Tribunal de Contas da União
no Estado do Rio Grande do Norte – SEC/RN em 23/07/2019, ocasião em que foram discutidas a
utilização do Sistema de Registro de Preços – SRP e a contratação verbal da empresa JMT Serviços de
Locação de Mão de Obra Ltda. para realizar os atuais serviços do Samu 192/RN.
5.Em 28/07/2019, a Sesap/RN solicitou à Searh/RN o cancelamento e o arquivamento do Pregão
Eletrônico 1/2019. O Termo de Anulação do certame, expedido em 11/09/2019 (peça 64), foi publicado
no Diário Oficial do Estado do Rio Grande do Norte de 12/09/2019 (peça 62).
6.A Searh/RN, a Sesap/RN e o Samu192/RN manifestaram-se conjuntamente por meio dos Ofícios
756 e 822/2019 do Secretário da Sesap (peças 56 e 57), datados, respectivamente, de 29/07/2019 e
13/08/2019, os quais foram examinados pela SecexSaúde na instrução à peça 65, que ora transcrevo
parcialmente, com ajustes de forma:
“EXAME TÉCNICO
(...)
Ocorrência a) justificativa para escolha inadequada de Sistema de Registro de Preços para o Pregão
Eletrônico 1/2019, rechaçada pelo Tribunal por meio do Acórdão 1.604/2017-TCU-Plenário, Relator
Ministro Vital do Rego, devendo informar a identificação, nome, CPF e cargo do responsável por esta
escolha;
Respostas da Sesap/RN e Samu 192/RN (peça 56, p. 1-2)
13.O procedimento licitatório para formalização de Ata de Registro de Preços iniciou-se em
30/8/2017, por meio do Memorando 236/2017-Samu 192-RN, emitido pela Coordenadora Geral do
[órgão] à época, a servidora Maria Valéria Bezerra, (...) com a anuência do gestor da pasta, o Secretário
de Estado da Saúde Pública, Sr. George Antunes de Oliveira (...)
14.Há incompatibilidade nas datas, uma vez que a Sesap indica um memorando datado de
30/8/2017 para justificar a abertura de um pregão que se iniciou em 2019 (PE 1/2019), quando a servidora
já não estava mais lotada no Samu 192 RN (exonerada pela Portaria 140/GS/Sesap, DOE/RN de
30/05/2018).
15.Quanto à escolha do procedimento SRP, o Coordenador Administrativo do Samu 192/RN teceu
os seguintes comentários:
a) que não houve má fé e que a escolha buscou atender ao princípio da economicidade e
racionalidade administrativa, visto que, dentre as vantagens dessa contratação, está a desobrigação de a
Administração adquirir todos os itens cotados de uma só vez, o que propicia a expansão gradativa dos
serviços, tendo em vista as dificuldades financeiras que o Estado vem enfrentando há tempos;
b) essa modalidade de licitação permite que outras unidades da própria rede, detentoras de
autonomia gestora e financeira, possam aderir à ata; apesar de não existir nos autos do processo nenhum
projeto prévio, a gestão anterior já vinha prevendo a expansão do Samu 192/RN para o alcance de 100%
de cobertura no Estado;
c) enquanto os serviços de atendimento de urgência de Natal e Mossoró possuem área geográfica de
atuação bem definida e quantitativo de profissionais da equipe já dimensionado, o projeto Samu 192/RN
atende 36% dos municípios do Estado, que já contrataram os serviços, com a possibilidade de ampliação
da área de assistência e a necessidade de novas contratações de mão de obra;
d) a abrangência do Samu 192/RN depende da formalização de acordo de cooperação técnica ou
consórcio entre os 165 municípios e o Estado do RN, ficando sob a responsabilidade municipal custear
25% do valor total dos gastos; na prática, os municípios arcam com a contratação de parte dos recursos
humanos; na opção pelo SRP foi considerada a possibilidade de contratação de toda a mão de obra
necessária ao regular funcionamento do serviço pela Sesap/RN, evitando contratações de profissionais

sem a devida qualificação;
d) em decisão do TCE/RN no Processo 010172/2018-TC, o Relator Renato Costa Dias entendia ser
possível o SRP, uma vez configurada uma das hipóteses delineadas no art. 3º do Decreto 7.892/2013;
e) os pareceres da Procuradoria Geral do Estado (PGE) e da Assessoria Jurídica da Searh/RN não
fazem menção à inadequação do SRP.
(...)
Análise
19. [A contratação em tela] foi gestada no Governo Robinson Faria (2015-2018), com o Pregão
Eletrônico 72/2018-RP (Processo 188.943/2017-8). O Memorando 236/2017-Samu 192/RN, de
30/08/2017 (peça 17, p. 23), menciona pela primeira vez [a formação de] ‘Ata de Registro de Preço’, com
a justificativa (peça 17, p. 24) de que o Samu 192/RN funciona 24 horas por dia, ininterruptamente, em
sessenta municípios do RN, e que precisa garantir a assistência à população de todo o RN, embora não
disponha de recursos materiais e quadro de pessoal suficientes para realização dos serviços.
20.Apesar de ter mencionado pela primeira vez que a licitação seria na modalidade SRP, a servidora
Maria Valéria Bezerra, então Coordenadora-Geral do Samu 192/RN, não deve ser responsabilizada, por
não ser de sua competência a escolha da forma de processar a licitação, ficando essa responsabilidade
para a Comissão de Licitação e/ou ao Pregoeiro. O PE 1/2019 foi iniciado quando a referida servidora não
ocupava mais o cargo de Coordenadora-Geral, tendo sido exonerada em 30/05/2018, por meio da Portaria
140/GS/Sesap (peça 63). Registre-se que o PE 72/2018-RP está sendo tratado no TC 039.837/2018-1.
21. Verifica-se que, em 10/05/2018, o Secretário de Saúde do RN, Sr. Pedro de Oliveira Cavalcanti
Filho, emitiu o despacho no processo licitatório SRP, determinando adequação do Termo de Referência
às normas da Instrução Normativa Seges/MDG 5/2017, com orientações advindas da Cartilha
‘Terceirização sem Calote’ do Ministério Público do Trabalho. No entanto, [o trabalho de] adequação
manteve o SRP.
22.Em 1º/01/2019, assumiu o Governo do RN Fátima Bezerra. No mesmo dia foi publicada no
DOE/RN a suspensão do PE 42/2018-RN/Searh (peça 17, p. 8) (o qual era numerado como 72/2018-RP
na Sesap/RN), motivada pela solicitação do processo pela nova gestão da Sesap/RN e do Samu 192/RN
(peça 17, p. 2), sendo repassada a condução, em 08/01/2019, à Subcoordenadoria de Operações de
Hospitais e Unidade de Referência (Cohur), aos cuidados do Sr. Marcos França (peça 17, p. 5).
23.Na turbulência da passagem de governo, o PE 42/2018-RP foi suspenso pela Searh/RN, mas não
foi cancelado, tendo o Samu 192/RN gerado um novo Termo de Referência (peça 17, p. 26-61), que
corrigiu as diversas distorções que direcionavam o processo licitatório para a empresa JMT – Serviços de
Locação de Mão de Obra Ltda., e gerou o novo PE 1/2019, mantendo o SRP. Diante da inexistência do
cancelamento do PE 42/2018-RP, e, para no futuro, não vir a ressurgir os efeitos deste pregão, cabe
determinar à Searh/RN, que, no prazo de 10 (dez) dias, providencie o cancelamento do PE 42/2018-RP e
a sua publicação no DOE/RN.
24. O governo Fátima Bezerra reforçou a concepção já existente de um Samu 192/RN que pudesse
abarcar os 165 municípios, com exceção de Natal e Mossoró, por já possuírem seus [serviços]; no
entanto, pressionados pelo vencimento do Contrato 2/2013 (peça 20), firmado com a empresa JMT, e
expirado em apenas 11 dias após o início do novo governo, já tendo a execução alcançado sessenta meses,
e os doze meses de prorrogação excepcional (art. 57, II e § 4º, da Lei 8.666/93), vencido, pois, em
11/1º/2019, e, considerando que em 09/1º/2019 substituía o Secretário de Saúde a Coordenadora de
Planejamento e Controle do Sistema de Saúde (até que o atual Secretário Sr. Cipriano Maia de
Vasconcelos se desvinculasse do órgão de origem – Universidade Federal do Rio Grande do Norte –
UFRN), decidiu-se dar prosseguimento ao PE 1/2019, com SRP, e construir o Projeto da Ampliação do
SAMU 192/RN para todo o Estado do RN (165 municípios), uma vez que não existia nos autos de
licitação o projeto, e sim apenas uma visão e uma intenção de ampliar a cobertura para todo o Rio
Grande do Norte.
25.O projeto, atualmente em andamento, e que dará suporte à contratação do Samu 192/RN para
abranger os 165 municípios, precisa obter a aprovação da Comissão Bipartite (art. 14-A da Lei
8.080/1990), uma vez que será uma gestão compartilhada. Assim, pelo menos deve ser fixado prazo para
a realização das pactuações/negociações entre a Sesap/RN e os 165 municípios (não devendo exceder ao
tempo da regular licitação para contratação do Samu 192/RN), bem como deve obedecer o Mapa da
Saúde preconizado pelo Decreto 7.508/2011. Poderão ser constituídos consórcios, nos moldes delineados
no art. 10 da Lei 8.080/1990.
26.Assim, cabe dar ciência à Sesap/RN de que: o PE 1/2019-SRP foi cancelado por não contemplar
projeto para a ampliação do Samu 192/RN para a cobertura total do RN, sendo processado como SRP
sem possuir a aprovação da Comissão Bipartite (art. 14-A da Lei 8.080/1990); não houve a fixação de
prazo para a realização das pactuações/negociações entre a Sesap/RN e os 165 municípios; [não foi
obedecido] o Mapa da Saúde preconizado pelo Decreto 7.508/2011 nem constituídos consórcios nos
moldes do art. 10 da Lei 8.080/1990.
27.As empresas Medicar Emergências Médicas Ltda. e TRL Serviços Especializados de Transporte,
Gestão Empresarial e Logística acionaram o TCU (TC 008.012/2019-9, apenso), ofertando representações
[contra] o SRP sem projeto que previa a ampliação do Samu 192/RN para os 100% dos municípios,
embasad[as] no Acórdão 1.604/2017-Plenário, Relatoria do Ministro Vital do Rêgo, que trata do SRP
utilizado irregularmente na contratação do Samu 192/Natal.
28.Verifica-se que a Governadora e seus Secretários de Estado – os da transição e os da Sesap/RN,
SAMU 192/RN e Searh/RN – viveram momentos de dilema, pois receberam um procedimento licitatório
em andamento desde 2017, com diversas imperfeições e direcionamento para a empresa JMT, que eles
retificaram. O Contrato 2/2013 (peça 20), celebrado com a empresa JMT Serviços de Locação de Mão de
Obra Ltda., expirou em 11/01/2019, décimo primeiro dia do mandato. Naquela ocasião o Samu 192/RN
não podia parar para não comprometer a segurança de pessoas que estão com a vida em risco; houve
demora na nomeação do Secretário de Saúde, o qual não podia assumir o cargo enquanto não se efetivava
sua liberação da UFRN; havia o propósito de expandir o serviço para alcançar 100% dos municípios
potiguares, embora o projeto de ampliação da cobertura do Samu 192/RN não estivesse concluso.
29.Considerando que o PE 1/2019 não chegou a ser adjudicado nem homologado, tendo sido
anulado com fundamento no art. 49 da Lei Federal 8.666/1993 c/c a Súmula 473 do Supremo Tribunal
Federal; e que o TCU já possui entendimento firmado sobre a inadequação da utilização de SRP para
contratação de serviços especializados, de natureza contínua, de apoio operacional e administrativo
referentes ao Samu (Acórdão 1.604/2017-Plenário, da Relatoria do Ministro Vital do Rêgo), entende-se
que, excepcionalmente, não deva ser imputada sanção pela utilização indevida do SRP.
30.Assim, reputa-se que não cabe punição para esta gestão, que retirou do edital cláusulas que
direcionavam o processo para a empresa JMT está construindo o Projeto de Ampliação da Cobertura total
do Samu 192/RN.
31.Os atos da gestão passada serão tratados no TC 039.837/2018-1, que aborda o PE 72/2018-RP
(Sesap/RN), também denominado PE 42/2018-RP (Searh/RN). Entende-se não ser possível a apuração
nestes autos, uma vez que este processo aborda o PE 1/2019, procedimento iniciado após o fim da
referida gestão. Não obstante, propõe-se que a deliberação que vier a ser proferida nestes autos seja
juntada aos referidos autos, a fim de fornecer subsídio ao que lá está sendo tratado.
Ocorrência b) inexistência de contratação emergencial para os serviços do Samu 192/RN,
contrariando o art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993;
Respostas da Sesap/RN (peças 56, p. 2-3, e 57, p. 2)
32.Quanto à inexistência de contratação emergencial, a Sesap/RN informa que:
a) o vencimento do contrato se deu logo no início do novo governo (11/01/2019);
b) foi dado crédito à informação prestada pela gestão anterior e pela Secretaria de Administração,
na transição, de que desde agosto/2017 estava em curso o processo de licitação para a contratação de
serviços do Samu, que pelo tempo transcorrido, de 16 meses, já devia estar na fase de finalização, o que
não ocorreu devido à morosidade do trâmite processual e às diversas impugnações;
c) o Memorando-Circular 13/2019 do Secretário da Sesap (peça 61) determina a abertura de
processo para contratação emergencial para sanar a ausência de cobertura contratual do Samu 192/RN
(Processo SEI 00610033.004040/2019-92, autuado em 29/07/2019), bem como a abertura imediata de
novo procedimento regular de licitação para contratação dos serviços.

(...)
Análise
34.Entende-se razoável que a Sesap/RN tenha assumido que o processo licitatório iniciado em
agosto/2017 estivesse em fase de finalização no início de 2019; no entanto, restou para o novo Governo
lidar com um edital contendo vícios e direcionamento. A atual gestão da Sesap/RN, empossada em
janeiro/2019, após determinar anulação do PE 1/2019, abriu processo para contratação emergencial
(Processo SEI 610033.004040/2019-92, de 31/07/2019) e determinou à Searh/RN que providenciasse a
abertura do procedimento regular de licitação para a prestação de serviços especializados, de natureza
contínua, de apoio operacional e administrativo, visando suprir as eventuais necessidades da Sesap/RN
referentes ao Samu 192/RN.
35.Considerando a necessidade de contratação do objeto, cabe determinar à Sesap/RN que, no prazo
de 30 (trinta) dias conclua a contratação emergencial para o Samu 192/RN, bem como o procedimento
regular de licitação.
Ocorrência c) ausência de cobertura contratual para continuidade da prestação dos serviços do
Samu 192/RN pela empresa JMT Serviços de Locação de Mão de Obra Ltda. após a extinção do prazo
máximo de 60 meses de duração e da prorrogação de 12 meses do Contrato 2/2013, estando desde
11/01/2019 sem a realização de pagamentos, contrariando o parágrafo único do art. 60 da Lei 8.666/1993
Respostas da Sesap/RN e do Samu 192/RN (peça 56, p. 3-4, e 57, p.1-2)
36.Apesar de o serviço estar ocorrendo com base em contrato verbal, contrariando o art. 60,
parágrafo único, da Lei 8.666/1993, a irregularidade não resultou em prejuízo ao erário ou a terceiros:
a) em primeiro momento, decidiu-se atender a coletividade e manter o serviço essencial, urgente e
relevante, não podendo haver descontinuidade, mantendo-se as mesmas condições pactuadas no Contrato
2/2013 (peça 20) com a empresa JMT Serviços de Locação de Mão de Obra Ltda., vencido em
11/01/2019;
b) o pagamento à empresa JMT será realizado sob a forma de indenização, no montante mensal de
R$ 818.918,50 (discriminados na tabela ofertada na peça 57, p. 1 – a seguir reproduzida), e as despesas
correrão à conta de recursos do Orçamento Geral do Estado – Fonte 100, com a classificação
orçamentária estabelecida no 9º Termo Aditivo ao Contrato 2/2013, que prevê como dotação
orçamentária – Cláusula Terceira (peça 57, p. 1-2):
 24.131.10.302.0021 238701 – Manutenção do Serviço de Atendimento Móvel.
0001 – Rio Grande do Norte
 Elemento despesa: 339037.01 – Apoio Administrativo, Técnico, Operacional.
 Elemento de despesa: 339037.02 – Limpeza e Conservação
 Elemento de despesa: 339037.07 – Motorista
 Fonte: 0.1.00 – Recursos Ordinários
Quadro 1: Valores estabelecidos no 9º Termo Aditivo ao Contrato 2/2013 – Empresa JMT
Local da Categorias Profissionais Qtd. Valor Valor Total
Prestação Unitário Mensal
Serviço (R$) (R$)
Condutor de Veículo de Urgência – 24x60 94 6.215,00 584.210,00
Operador de Frota – 12x36 Diurno 14 4.744,50 66.432,00
SAMU Telefonista Auxiliar de Regulação Médica 12 2.292,00 27.504,00
192/RN – Diurno:6/18
Telefonista Auxiliar de Regulação Médica 11 2.526,00 27.786,00
– Noturno:6/18
Operador de Rádio 12x36 – Diurno 6 5.320,00 31.920,00
Operador de Rádio 12x36 – Noturno 6 4.393,50 26.361,00
ASG – Auxiliar de Serviços Gerais – 4 3.373,75 13.920,00
12x36 – Noturno
ASG – Auxiliar de Serviços Gerais – 14 2.944,25 41.219,50
12x36 – Diurno
TOTAL GERAL 166 818.918,50
Análise
38. A Sesap/RN e o Samu 192/RN confirmam a existência de contrato verbal com a empresa JMT
Serviços de Locação de Mão de Obra Ltda., desde 12/01/2019 (...), descumprindo o art. 60, parágrafo
único, da Lei 8.666/1993, motivada pela essencialidade, urgência e relevância dos serviços em questão.
39.Não se questiona a essencialidade do serviço, e sim a não formalização da contratação
emergencial, o que era perfeitamente possível. Todavia, apesar da ilegalidade e do favorecimento à
empresa JMT, como os recursos utilizados serão estaduais (item 37), não cabe a atuação do TCU, razão
pela qual propõe-se [dar ciência, ao TCE/RN, da contratação verbal e da indenização às expensas da fonte
100 – recursos estaduais ordinários do tesouro estadual do Rio Grande do Norte].
(...)
42.Considerando que o Governo do RN atravessa uma crise financeira, e que alguns contratos,
mesmo constando como única fonte de recursos o Tesouro estadual, estão sendo pagos com recursos
federais, e, ainda, considerando que o último contrato com a empresa JMT (Contrato 2/2013) utilizou
recursos estaduais e federais, cabe [determinar à Sesap/RN que comprove que os pagamentos realizados à
empresa JMT Serviços de Locação de Mão de Obra Ltda. em relação aos serviços prestados a partir de
12/01/2019 não utilizaram recursos federais.]
Ocorrência d) caracterização exclusiva do objeto do Pregão Eletrônico 1/2019 como fornecimento
de mão de obra, contrariando o art. 3º da IN 5/2017;
Resposta da Samu 192/RN (peça 56, p.4-5)
43.O Samu 192/RN não dispõe de recursos materiais e de quadro de pessoal especializado em
número suficiente para prestar o serviço de forma contínua. O objeto do pregão se refere a contratação de
pessoa jurídica para prestação de serviços especializados, o que caracteriza a ausência de pessoalidade e
subordinação, atendendo aos art. 5º e 9º da IN/MPOG 5/2017 supracitada.
Análise
44.Os esclarecimentos ofertados condizem com a IN/MPOG 5/2017.
Ocorrência e) ausência de manifestação de concordância com a licitação dos participantes que tem a
intenção de participar do Registro de Preços, conforme art. 6º, inciso II, do Decreto 7.892/2013.
Respostas da Searh/RN (peça 41, p. 2):
45.O processo registro de preços já foi encaminhado pela Sesap/RN com os quantitativos
delimitados, cabendo à Searh/RN conduzir o processo licitatório.
Análise
46.As justificativas da Searh/RN não esclarecem nem justificam o descumprimento no PE 1/2019,
mas, considerando que ele foi anulado, não cabe determinação a respeito. No entanto, cabe dar ciência à
Searh/RN de que o PE 1/2019-SRP descumpriu o art. 6º, inciso II, do Decreto 7.892/2013.
47.Com relação às diligências realizadas à Searh/RN, à Sesap/RN e ao Samu 192/RN, foi ofertada,
em mídia digital (CD-ROM), a cópia do Processo SEI 188943/2017-6, no qual está inserido o Pregão
Eletrônico 72/2018, que atende aos itens a e b. Os itens c a h foram atendidos, cabendo registrar:
a) item d – justificativa do quantitativo de 240 Condutores de Ambulância (CBO 7823-20 – Escala
24 x 96h): o SAMU 192/RN informa que está em discussão desde o Governo Robinson Faria (2015-
2018) o projeto de expansão, a ser pactuado junto aos municípios, para implementar a regionalização e
cobrir os vazios assistenciais existentes no RN; atualmente, o Samu conta com 190 profissionais
contratados, devendo a ampliação ser feita pelos municípios por meio de adesão à Ata de Registro de
Preços (peça 56, p. 6);
b) Item e – planilha dos pagamentos efetuados à empresa JMT Serviços de Locação de Mão de
Obra Ltda. com base no Contrato 2/2013, no período de 1º/1/2018 a 11/1/2019, devendo ser discriminada
a utilização de recursos federal e estadual, evidenciando as fontes: o Anexo 6 (peça 60) expressa que, no
exercício de 2018 foi pago o montante de R$ 2.105.197,78 pela Fonte 100 (Recursos ordinários do
Estado) e R$ 4.338.457,20 com recursos da Fonte 162 (Recursos SUS), comprovando que os recursos
utilizados na contratação de prestação de serviços Samu 192/RN são estaduais e federais, fato do qual
deve ser dada ciência ao TCE/RN.

(...)
49.A diligência do TCE/RN (peça 38) teve como resposta o Ofício 18/2019-Secex/TCE/RN de
24/07/2019, que encaminhou as instruções e decisões referentes ao Processo 10172/2018-TC. Trata-se de
denúncia analisada preliminarmente pelo Conselheiro-Relator (peça 47, p. 241), que mereceu, por parte
da unidade técnica, proposta de determinação para que a Sesap/RN encaminhasse cópia integral do
Pregão Eletrônico 72/2018 (peça 47, p. 242-268), o que foi acatado pelo Relator (peça 47, p. 269).
Recebida tal cópia, não constam providências ulteriores por parte do TCE/RN. A consulta ao sítio
eletrônico dá conta da impossibilidade de consulta do processo. De todo modo, verifica-se não haver
informações essenciais que já não existam neste processo.
PROCESSOS CONEXOS E APENSOS
50.O TC 008.012/2019-9, que trata de representação da empresa TRL Serviços Especializados de
Transporte, Gestão Empresarial e Logística (TRL), com teor semelhante a esta representação da Medicar,
foi julgado pelo Acórdão 5889/2019-TCU-1ª Câmara, Relator Ministro Weder de Oliveira, sendo
apensado a estes autos. Assim, cabe, dar ciência à empresa TRL de que o Pregão Eletrônico 1/2019 foi
cancelado e arquivado, conforme Diário Oficial do Estado do Rio Grande do Norte de 12/9/2019 e
registro no Sistema ComprasNet.”
7. Em conclusão, a SecexSaúde consigna que a revogação do Pregão 1/2019 conduziu à perda de
objeto do pedido cautelar. Contudo, por ter ocorrido após a instauração do contraditório, não implicou a
perda de objeto da Representação em si, cabendo dar continuidade ao exame de mérito do processo para
evitar a repetição de procedimento licitatório com as mesmas irregularidades, conforme orientação
constante no Acórdão 743/2014 – Plenário, Relator Ministro-Substituto Augusto Sherman, e na Portaria
12/2016-Segecex.
8.Diante da análise acima transcrita, a proposta de encaminhamento da SecexSaúde (peças 65-66),
compreende as seguintes providências:
8.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no art.
113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal, e o
art. 103, § 1º, da Resolução TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la procedente;
8.2. indeferir a medida cautelar requerida pelas empresas Medicar Emergências Médicas Ltda. e
TRL Serviços Especializados de Transporte, Gestão Empresarial e Logística (TC 008.012/2019-9,
apenso), por perda do objeto, uma vez que o Pregão Eletrônico 1/2019 foi revogado, conforme consta no
de 12/09/2019;
8.3. determinar, com fundamento no art. 2º da Resolução TCU 265/2014, à:
8.3.1. Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos do Estado do RN que:
8.3.1.1. no prazo de 10 (dez) dias, providencie o cancelamento do PE 42/2018-RP e a sua
publicação no DOE/RN; e
8.3.1.2. no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, conclua o procedimento regular de licitação para a
prestação de serviços especializados, de natureza contínua, de apoio operacional e administrativo, visando
suprir às necessidades da Secretaria de Estado da Saúde Pública do RN referentes ao Serviço de
Atendimento Móvel de Urgência – Samu 192/RN;
8.3.2. à Secretaria de Estado da Saúde Pública do RN que:
8.3.2.1. no prazo de 30 (trinta) dias, conclua a contratação emergencial iniciada em 29/07/2019 para
o Samu 192/RN (Processo SEI 610033.004040/2019-92), devendo encaminhar ao TCU, para
acompanhamento, o procedimento licitatório, pesquisa de preços e o contrato firmado;
8.3.2.2. no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, conclua o procedimento regular de licitação para a
prestação de serviços especializados, de natureza contínua, de apoio operacional e administrativo, visando
suprir às necessidades da Secretaria de Estado da Saúde Pública do Rio Grande do Norte referentes ao
Serviço de Atendimento Móvel de Urgência – Samu 192/RN, devendo encaminhar ao TCU, para
acompanhamento, o termo de referência, a pesquisa de preços, o edital, a minuta de contrato, o
procedimento licitatório e o contrato; e
8.3.2.3. no prazo de 30 (trinta) dias após o pagamento realizado à empresa JMT Serviços de
Locação de Mão de Obra Ltda. pela contratação verbal em vigor desde 12/01/2019, comprove ao Tribunal
de Contas da União que não foram utilizados recursos federais;
8.4.1. à Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos do Estado do Rio Grande do Norte,
de que o PE 1/2019-SRP descumpriu o art. 6º, inciso II, do Decreto 7.892/2013;
8.4.2. à Secretaria da Saúde Pública do Estado do Rio Grande do Norte, de que o PE 1/2019-SRP
foi cancelado por não contemplar o projeto para a ampliação do Samu192/RN para a cobertura total do
RN; a licitação foi processada como SRP, apesar de o projeto não possuir a aprovação da Comissão
Bipartite (art. 14-A da Lei 8.080/1990), não fixar prazo para a realização das pactuações/negociações
entre a Sesap/RN e os 165 municípios, não obedecer o Mapa da Saúde preconizado pelo Decreto
7.508/2011 nem a constituição de consórcios nos moldes do art. 10 da Lei 8.080/1990;
8.4.3. à empresa TRL Serviços Especializados de Transporte, Gestão Empresarial e Logística
(TRL), de que o Pregão Eletrônico 1/2019 foi cancelado e arquivado, conforme Diário Oficial do Estado
do Rio Grande do Norte de 12/9/2019 e registro no Sistema Comprasnet;
8.4.4. ao Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte, de que:
8.4.4.1. os serviços que visam suprir às necessidades da Sesap/RN referentes ao Samu 192/RN estão
sendo executados pela empresa JMT Serviços de Locação de Mão de Obra Ltda. sem lastro contratual,
desde 12/1/2019, desrespeitando o art. 60, parágrafo único, da Lei 8.666/1993, devendo o pagamento
desses serviços ocorrer de forma indenizatória, utilizando a Fonte 100 (Recursos ordinários do Tesouro
Estadual do Rio Grande do Norte);
8.4.4.2. os pagamentos referentes ao Contrato 2/2013, firmado entre a Secretaria Estadual de Saúde
do Rio Grande do Norte e a empresa JMT Serviços de Locação de Mão de Obra Ltda., no período de
1º/1/2018 a 11/1/2019, foram realizados com recursos da Fonte 100 (Recursos ordinários do Tesouro
Estadual do Rio Grande do Norte), no montante de R$ 2.105.197,78, e da Fonte 162 (Recursos SUS), no
importe de R$ 4.338.457,20;
8.5. encaminhar cópia da instrução (peça 65) à Searh/RN e à Sesap/RN, juntamente com a decisão
que vier a ser proferida, a fim de subsidiar os novos procedimentos licitatórios;
8.6. juntar a decisão que vier a ser adotada ao TC 039.837/2018-1; e
8.7. arquivar os presentes autos, nos termos do art. 237, parágrafo único, c/c o art. 250, inciso I, do
Regimento Interno/TCU.
É o Relatório.
VOTO
Trata-se da Representação formulada pela empresa Medicar Emergências Médicas Ltda. contra o
Pregão Eletrônico 1/2019 da Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos do Estado do RN –
Searh/RN, que tem por objeto a contratação dos serviços continuados de apoio administrativo e
operacional aos Serviços de Atendimento Móvel de Urgência Samu 192/RN, subordinados à Secretaria
Estadual da Saúde Pública – Sesap/RN, mediante Sistema de Registro de Preços – SRP (peças 1 e 2).
2.A representante argui a ilegalidade da licitação, aos seguintes fundamentos:
a) publicação do edital na pendência de julgamento de denúncia oferecida ao TCU contra o Pregão
Eletrônico 72/2018 da Secretaria Municipal de Saúde de Natal, no bojo do mesmo processo
administrativo e com idêntico objeto;
b) restrição ao caráter competitivo da licitação, com ofensa aos artigos 27 e 30 da Lei 8.666/1992,
devido às seguintes exigências de qualificação técnico-profissional:
b.1) comprovação de que o quadro técnico permanente da licitante conta, na data prevista para
entrega dos envelopes, com responsável técnico de nível superior na área de administração, detentor de
Atestado de Responsabilidade Técnica;
b.2.) exigência de registro do atestado de capacidade técnica da empresa licitante no Conselho
Regional de Administração, em contrariedade ao art. 1º da Lei 6.839/1980, segundo o qual a inscrição de
empresas em conselhos profissionais é determinada segundo a atividade central da pessoa jurídica;
b.3) manutenção de sede, filial ou escritório no local da prestação dos serviços
b.4) comprovação de experiência mínima de 3 (três anos);

c) vedação de contratação de funcionários que tenham sido apenados com multa do tipo grave ou
gravíssima nos últimos 12 meses, em discordância com o art. 261, inciso I, do Código de Trânsito
Brasileiro, segundo o qual a penalidade de suspensão do direito de dirigir somente será imposta quando o
infrator atingir a contagem de 20 (vinte) pontos;
d) inexistência de definição de parcelas de maior relevância técnica, com ofensa ao art. 30, § 2º, da
Lei 8.666/1993;
e) falta de exigência de alvará da vigilância sanitária, em desconformidade com o art. 28, inciso V,
da Lei 8.666/1993, que prevê a possibilidade de exigência de autorização para funcionamento para
comprovar a habilitação jurídica;
f) erro do instrumento convocatório quanto ao modelo de planilha de custos das categorias
profissionais, com indevida previsão de motorista categoria “C”, não mencionada em edital, e omissão do
cargo de jardineiro, em prejuízo à elaboração da proposta e ofensa ao art. 21, inciso II, da Lei 8.666/1993;
g) não fixação de prazo para início da execução dos serviços, com ofensa ao art. 55, inciso IV, da
Lei 8.666/1993.
3.A Representação em tela merece ser conhecida, porquanto encontra amparo no art. 113, § 1°, da
Lei 8.666/1993, c/c os arts. 237, inciso VII, e 235 do Regimento Interno do TCU.
4.Segundo se extrai do relatório precedente, o Serviço de Atendimento Móvel de Urgência 192/RN
vinha sendo operacionalizado pela empresa JMT Serviços de Locação de Mão de Obra Ltda., com base
no Contrato 2/2013 da Secretaria Estadual de Saúde Pública do Rio Grande do Norte, expirado em
11/01/2018 e prorrogado excepcionalmente por 12 meses, até 11/01/2019, com base na hipótese prevista
no art. 57, inciso II e § 4º, da Lei 8.666/1993. Desde então os serviços vêm sendo prestados pela mesma
empresa, mediante ajuste verbal, sem amparo em instrumento contratual.
5.Há notícia de que, no período de 1º/1/2018 a 11/01/2019, os pagamentos referentes ao aludido
contrato foram realizados com recursos estaduais e federais, sendo R$ 2.105.197,78 à conta da Fonte 100
(recursos ordinários do Tesouro Estadual do Rio Grande do Norte) e R$ 4.338.457,20 à conta da Fonte
162 (recursos SUS). A utilização dos recursos do SUS atrai a jurisdição desta Corte.
6.O procedimento para renovação do contrato iniciou-se no Governo Robinson Faria, por
solicitação da Coordenação-Geral do Samu 192/RN, datada de 30/08/2017. No Processo Administrativo
188.943/2017-8 foram lançados o Pregão Eletrônico 72/2018 da Secretaria de Estado da Saúde Pública –
Sesap/RN, o qual recebeu o número 42/2018 na Secretaria Estadual de Administração e Recursos
Humanos – Searh/RN, bem como o Pregão Eletrônico 1/2019 – Searh/RN.
7.O Pregão Eletrônico 72/2018-Sesap/RN (PE 42/2018-Searh/RN), cujas propostas poderiam ser
entregues até 09/11/2018, foi objeto de Representação promovida pela empresa Medicar Emergências
Médicas Ltda., versada no TC 039.837/2018-1, no qual atuo como Relator. Após a realização de
diligências para apurar ocorrências semelhantes àquelas descritas no item 2 supra, veio àqueles autos a
informação de que, com a posse da Governadora Fátima Bezerra, o procedimento foi suspenso, conforme
divulgado no Diário Oficial do Estado do Rio Grande do Norte, de 1º/01/2019 (peça 17).
8.O Pregão Eletrônico 1/2019-Searh/RN, cujo edital foi publicado em 18/02/2019 (peça 2), ensejou
Representação por parte da empresa TRL Serviços Especializados de Transporte, Gestão Empresarial e
Logística (TC 008.012/2019-9), apensada a este processo, sem julgamento do mérito, por meio do
Acórdão 5.889/2019 – 1ª Câmara, sob a relatoria do Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
9.Em 12/09/2019 a Searh/RN anulou o PE 1/2019-Searh/RN, indicando como fundamento a
orientação adotada pelo TCU no Acórdão 1.604/2017 – Plenário (Relator Ministro Vital do Rêgo), sobre
a inadequação do Sistema de Registro de Preços para o serviço de atendimento médico de urgência do
Município de Natal/RN (peça 64).
10.Quanto ao atual estado da prestação do serviço, sabe-se que o Secretário de Estado da Saúde
Pública determinou a abertura de processo para contratação emergencial com vistas a sanar a ausência de
cobertura contratual do Samu 192/RN, o que consta do Processo SEI 00610033.004040/2019-92, autuado
em 29/07/2019, bem como a abertura imediata de novo procedimento regular de licitação para
contratação dos serviços.
11.A anulação do Pregão Eletrônico PE 1/2019-Searh/RN torna prejudicado os pedidos de

suspensão cautelar da sessão de abertura das propostas formulados pelas empresas TRL Serviços
Especializados de Transporte, Gestão Empresarial e Logística e Medicar Emergências Médicas Ltda.
12.Diante do que consta dos autos, mostram-se adequadas as determinações propostas pela
Secretaria de Controle Externo da Saúde, que ora descrevo, com ajustes:
a) à Secretaria de Estado da Administração e dos Recursos Humanos do Rio Grande do Norte, que
providencie o cancelamento do PE 42/2018-RP, atualmente suspenso;
b) a Secretaria de Estado da Saúde Pública do Rio Grande do Norte, que conclua a contratação
emergencial iniciada em 29/07/2019 para o Samu 192/RN e encaminhe ao TCU o procedimento
licitatório, a pesquisa de preços e o contrato firmado, para acompanhamento, bem como a comprovação
da fonte de recursos utilizada para os pagamentos à empresa JMT Serviços de Locação de Mão de Obra
Ltda. pela contratação verbal em vigor desde 12/01/2019;
c) à Searh/RN e à Sesap/RN, que concluam o procedimento regular de licitação para contratação
dos serviços operacionais e administrativos referentes ao Serviço de Atendimento Móvel de Urgência –
Samu 192/RN, devendo encaminhar ao TCU, para acompanhamento, o termo de referência, a pesquisa de
preços, o edital, a minuta de contrato, o procedimento licitatório e o contrato.
13.Do mesmo modo, cabe dar ciência:
a) à Sesap/RN de que:
a.1) embora o Governo do Estado do Rio Grande do Norte tenha a intenção de expandir o
Samu192/RN para a cobertura total do Estado, o PE 1/2019-SRP não contemplou o respectivo projeto de
ampliação do serviço;
a.2) apesar de essa iniciativa envolver, idealmente, a participação dos municípios potiguares pelo
Sistema de Registro de Preços, foi descumprido o art. 6º, inciso II, do Decreto 7.892/2013, que trata da
b) ao Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte, de que os serviços de apoio
(Fonte 100).
14.Quando for publicada nova licitação para contratação dos serviços de apoio administrativo e
operacional do Samu 192/RN, a Unidade Especializada poderá avaliar a correção do procedimento em
face de suas peculiaridades, inclusive quanto à possibilidade de utilização do Sistema de Registro de
Preços para contratações futuras, em atendimento a mais de um órgão ou entidade, conforme prevêem os
arts. 2º, inciso I, e 3º, inciso III, do Decreto 7.892/2013.
15.Pondero que a orientação adotada no Acórdão 1.604/2017 – Plenário (Relator Ministro Vital do
Rêgo) sobre a inaplicabilidade do Sistema de Registro de Preços, em face da necessidade de prévia
definição dos serviços a serem prestados ao Município de Natal e respectivas quantidades, poderá não se
revelar adequada aos serviços de abrangência estadual, a depender do modelo a ser pactuado entre o
Estado e os seus Municípios.
16.Com base nessas considerações, entendo que deve ser reconhecida a procedência parcial desta
Representação, para que sejam encaminhadas as providências gizadas acima.
Ante o exposto, voto por que seja adotada a deliberação que ora submeto a esse colegiado.

1. Processo TC-007.712/2019-7 [Apenso: TC 008.012/2019-9].

2. Grupo: I; Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Representante: Medicar Emergências Médicas Ltda. (68.322.411/0001-37).
4. Unidades Jurisdicionadas: Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos do Estado do
RN – Searh/RN; Secretaria de Estado da Saúde Pública do RN – Sesap/RN; Serviço de Atendimento
Móvel de Urgência – Samu 192/RN.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
7. Unidade Técnica: Secretaria do Tribunal de Contas da União no Rio Grande do Norte – SEC/RN
e Secretaria de Controle Externo da Saúde – SecexSaúde.
8. Representação legal da empresa Medicar Emergências Médicas Ltda.: Kaio Regis Ferreira da
Silva, OAB/MG 149.669; Aylla Benigno Nunes Cavalcante, OAB/RN 15.506.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Representação formulada pela empresa Medicar
Emergências Médicas Ltda., com pedido de medida cautelar, em face de supostas irregularidades
verificadas no Pregão Eletrônico 1/2019 da Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos do
Estado do Rio Grande do Norte, para contratação dos serviços de natureza continuada de apoio
administrativo e operacionalização dos Serviços de Atendimento Móvel de Urgência Samu 192/RN.
9.1. com fundamento no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, inciso VII, do
Regimento Interno/TCU, conhecer desta Representação, para, no mérito, considerá-la parcialmente
procedente;
9.2. considerar prejudicados os pedidos de suspensão cautelar do Pregão Eletrônico 1/2019-
Searh/RN formulados pelas empresas Medicar Emergências Médicas Ltda. e TRL Serviços
Especializados de Transporte, Gestão Empresarial e Logística (TC 008.012/2019-9), por perda do objeto,
uma vez que o Pregão Eletrônico 1/2019 foi anulado pela própria administração, conforme consta no
Diário Oficial do Estado do Rio Grande do Norte de 12/09/2019;
9.3. determinar, com fundamento no art. 2º da Resolução TCU 265/2014:
9.3.1. à Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos do Estado do RN – Searh/RN que, no
prazo de 10 (dez) dias contados da ciência desta deliberação, providencie o cancelamento do PE 42/2018-
RP, efetuando a correspondente publicação no Diário Oficial do Estado do Rio Grande do Norte; e
9.3.2. à Secretaria de Estado da Saúde Pública do RN – Sesap/RN que:
9.3.2.1. no prazo de 30 (trinta) dias contados da ciência desta deliberação, conclua a contratação
emergencial iniciada em 29/07/2019 para o Samu 192/RN (Processo SEI 610033.004040/2019-92), e
encaminhe ao TCU o procedimento licitatório, a pesquisa de preços e o contrato firmado, para
acompanhamento;
9.3.2.2. no prazo de 30 (trinta) dias após o encerramento dos pagamentos devidos à empresa JMT
Serviços de Locação de Mão de Obra Ltda. pela prestação de serviços desde 12/01/2019, comprove ao
Tribunal de Contas da União a fonte dos recursos utilizados;
9.3.3. à Searh/RN e à Sesap/RN que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, concluam o
procedimento regular de licitação para a prestação de serviços especializados, de natureza contínua, de
apoio administrativo e operacional ao Serviço de Atendimento Móvel de Urgência – Samu 192/RN, e
encaminhem ao TCU o termo de referência, a pesquisa de preços, o edital, a minuta de contrato, o
procedimento licitatório e o contrato, para acompanhamento;
9.4.1. à Sesap/RN e à Searh/RN de que:
9.4.1.1. embora o Governo do Estado do Rio Grande do Norte tenha a intenção de expandir o
Samu192/RN para a cobertura total do Estado, o processo administrativo que embasou o Pregão
Eletrônico 1/2019-SRP não contemplou o respectivo projeto de ampliação do serviço;
9.4.1.2. apesar de a iniciativa de ampliação do serviço envolver, idealmente, contratações pelos
municípios potiguares, foi descumprido o art. 6º, inciso II, do Decreto 7.892/2013, que trata da
9.5. informar o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte de que os serviços de apoio
(Fonte 100);
9.6. encaminhar cópia desta deliberação:
9.6.1. às Representantes Medicar Emergências Médicas Ltda. e TRL Serviços Especializados de
Transporte, Gestão Empresarial e Logística – TRL;
9.6.2. à Searh/RN e à Sesap/RN, a fim de subsidiar os novos procedimentos licitatórios;
9.7. juntar ao TC 039.837/2018-1 cópia desta deliberação, bem como do respectivo Relatório e
Proposta de Deliberação; e

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa
(Relator).
GRUPO I - CLASSE IV - Plenário

TC 023.579/2016-1
Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos
Responsável: Sâmia Cristina de Castro Salomão (836.648.743-15)
Representação legal: Jetete Guimarães Tavares (OAB/MA, 9.138), representando Sâmia Cristina de
Castro Salomão (peça 21)
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. DESFALQUE COMETIDO POR EX-

EMPREGADO DA EBCT. APROPRIAÇÃO DE NUMERÁRIO. CITAÇÃO. REJEIÇÃO DAS
ALEGAÇÕES DE DEFESA. IRREGULARIDADE DAS CONTAS. DÉBITO. MULTA.
INABILITAÇÃO.
RELATÓRIO

necessários, a instrução da secretaria responsável pela análise da demanda (peça 29), que contou com a
anuência do corpo diretivo da unidade (peças 30-31) e do Ministério Público junto ao TCU (peça 32):
“INTRODUÇÃO
1. Trata-se de tomada de contas especial (TCE) instaurada pela Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos (ECT), em virtude de prejuízos causados por Sâmia Cristina de Castro Salomão, matrícula
8.377.830-6, ex-agente de correios/atendente comercial, quando do desempenho da função de gerente da
agência de João Lisboa/MA segundo apuração desenvolvida no processo 8.00004/2009.
HISTÓRICO
2. De acordo com relatório final de sindicância (peça 2, p. 139-149), bem como levantamento de
danos parciais (peça 2, p.245, a peça 3, p.178), a imputação assim se desdobra:
Valor
Ilegalidade Data
(R$)
Falta de numerário em cofre quando da conferencia da agência 9/3/2009 35.790,43
18/12/2008 15,00
Recolhimento de numerário sem efetivo depósito
12/12/2009 231,50
Saques indevidos na conta do cliente Raimundo Eudes Silva
1/2/2010 26.500,00
Mendes
Total (R$) 62.536,93
3. Notificada administrativamente (peça 2, p. 151-217), a ex-empregada da ECT deixou de
apresentar alegações de defesa tanto quanto de recolher o débito.
4. Além de procedimento interno, que culminou com dispensa da obreira por justa causa (peça 3,
p. 180-192), e da abertura desta TCE, o caso ensejou notitia criminis à Polícia Federal, que instaurou o
necessário inquérito (peça 3, p. 200-212), e comunicação à Procuradoria da República (peça 3, p. 194-
198), que houve por bem oferecer em 20/1/2011 denúncia contra Sâmia Cristina de Castro Salomão pelo
crime de peculato (CP, art. 312), corroborando-o extrato de movimentação da ação penal 0003769-
20.2011.4.01.3701 (peça 5), em curso na 1.ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Imperatriz (MA).
5. Ante parecer favorável do setor de auditoria da ECT (peça 3, p. 218-223), a que se seguiram
pronunciamentos da SFC/CGU e da autoridade ministerial pela irregularidade das contas (peça 3, p. 230-
232, 234-235 e 240), aguardavam os autos manifestação inaugural da Secex-MA.
6. Na instrução inicial (peça 8), analisando-se os documentos nos autos, concluiu-se pela
necessidade de realização de citação de Sâmia Cristina de Castro Salomão:
Ocorrências:
- Falta de numerário em cofre quando da conferencia da agência;
- Recolhimento de numerário sem efetivo depósito;
- Saques indevidos na conta do cliente Raimundo Eudes Silva Mendes;
Débito:
. Data Valor (R$)
18/12/2008 15,00
9/3/2009 35.790,43
12/12/2009 231,50
1/2/2010 26.500,00
Responsável: Sâmia Cristina de Castro Salomão (836.648.743-15)
Conduta: Provocou dano/prejuízo aos cofres da ECT.
7. Em cumprimento ao pronunciamento da unidade (peça 9) foi efetuada a citação da responsável.
Sâmia Cristina de Castro Salomão foi devidamente citada em 7/8/2017, conforme AR (peça 20), por meio
do Ofício 2224/2017 (peça 19), e, após pedidos de prorrogação de prazo (peças 22 e 24), que foram
concedidos, conforme Despachos (peças 23 e 25), apresentou suas alegações de defesa à peça 27, por
meio de seu advogado devidamente habilitado.

EXAME TÉCNICO
8. Passa-se a seguir a descrever cada argumento apresentado nas alegações de defesa da
responsável, seguida de suas respectivas análises:
1. Alegações de defesa
1.1. Preliminares
1.1.1. Incompetência do Tribunal de Contas da União para tratar sobre suposto prejuízo suportado
pelo Banco Bradesco, que não faz parte da Administração Pública Federal Direta/Indireta (peça 27, p. 2-
4)
9. Alega a defesa que o prejuízo teria sido suportado pelo Banco Bradesco, que não é unidade
jurisdicionada do TCU, portanto estaria fora do alcance de sua competência. Com isso, requer a exclusão
do valor correspondente a R$ 26.500,00 do débito cobrado.
Análise
10. Quanto à competência do TCU, para atuar nos autos envolvendo o banco Bradesco, este
questionamento está equivocado, porque, neste caso, não se está julgando as contas referentes ao prejuízo
suportado pelo banco Bradesco, mas sim as contas referentes ao prejuízo causado aos Correios. Que
ocorreu, em virtude da recomposição ao banco Bradesco feita pelos Correios, por ocasião do prejuízo
causado ao Bradesco por funcionária dos Correios.
11. Explicitando melhor, o dano aos Correios ocorreu, em virtude da recomposição ao banco
Bradesco feita pelos Correios da quantia de R$ 30.000,00 (peça 3, p. 52 e 54), por ocasião da retirada de
valores da conta do cliente do banco Bradesco feita pela defendente.
12. Como o valor reconhecido pelo Bradesco como retirada não autorizada da conta do cliente
equivale a R$ 26.500,00, o débito imputado à responsável nesta operação restringiu-se aos R$ 26.500,00,
como se pode inferir da Portaria PRT/DR/MA 1271/2015 (peça 3, p. 110), de 5/6/2015.
13. Assim, diante da competência do TCU para julgar as contas dos demais responsáveis por
dinheiros públicos da administração direta e indireta, a sua jurisdição alcança os Correios, empresa
pública federal, conforme art. 71, inciso II da Constituição Federal.
14. Desse modo, não há como acatar o argumento da responsável, em virtude da comprovação de
dano aos Correios.
1.1.2. Nulidade da TCE em decorrência da nulidade do processo administrativo disciplinar (PAD)
que apurou a responsabilidade do defendente (peça 27, p. 5-8)
15. Alega a defesa que não fora citada no PAD, portanto, impedida de exercer o contraditório e a
ampla defesa, garantidos no inciso LV do art. 5º da Constituição Federal, fato que ensejaria a nulidade
daquele processo e por consequência, também, a nulidade desta TCE. Como suporte ao seu argumento,
apresenta jurisprudência do STJ sobre a necessidade de observância dos princípios constitucionais no
processo administrativo disciplinar (STJ - MS: 15904 DF 2010/0205707-2, Relator: Ministro Teori
Albino Zavascki, 16/5/2012, CE, DJe 28/11/2012).
Análise
16. Verifica-se que a tentativa de demonstrar nulidade processual, por falta de oportunidade de
defesa na fase interna, não prospera, uma vez que foi possibilitado amplamente o direito ao contraditório
e à ampla defesa à responsável por parte da ECT, conforme notificações entregues, cujas cópias possuem
o registro do ciente da empregada (peça 2, p. 153 ee 171), outras por edital (peça 2, p. 163 e 165 e 167) e
manifestação apresentada (peça 3, p. 122-126) na data de 23/3/2009.
17. Embora a defesa argumente que não lhe fora dada oportunidade para apresentação de defesa no
processo administrativo, por falta de citação válida, tal alegação não deve prosperar, pois notificações
para tal foram efetuadas e ou tentadas. De qualquer modo, a não apresentação de defesa, na fase
administrativa, ou a falta de citação válida, não tem o condão de estancar o curso do processo de TCE ou
mesmo eivá-lo de nulidade.
18. Cabe esclarecer que na fase interna da tomada de contas especial ainda não se tem propriamente
processo caracterizado por lide, mas, sim, procedimento de apuração administrativa. Na fase inicial,
embora haja a previsão de notificação para que o responsável traga aos autos os documentos que entenda
úteis para o esclarecimento da situação, a falta de sua realização não invalida os atos processuais adotados
no âmbito da Corte de Contas.
19. Assim, no que se refere à ausência de notificação da responsável na fase interna da tomada de
contas especial, a jurisprudência deste Tribunal é firme no sentido de que a instauração do contraditório e
da ampla defesa, para fins de condenação dos responsáveis por parte desta Corte de Contas, somente se dá
na fase externa do processo de tomada de contas especiais, ou seja, por meio de sua regular citação, não
sendo determinante para a configuração do contraditório, a ocorrência ou não de notificação anterior pelo
órgão concedente, assim como a consequente manifestação do responsável naquela fase, (Acórdãos
1.404/2014-TCU-Plenário, 1.991/2014-TCU-Plenário, 2.875/2014-TCU-Plenário, 4.578/2014-TCU-1ª
Câmara, 5.661/2014-TCU-1ª Câmara, 6.941/2015-TCU-1ª Câmara e 874/2016-TCU-1ª Câmara, dentre
outros).
20. Desse modo, não se acatam os argumentos de defesa, em virtude da oportunidade de ampla
defesa e contraditório, que lhe está sendo assegurada nesta fase processual.
2. Mérito
2.1. Argumento (peça 27, p. 9-10)
21. Alega que os débitos nos valores de R$ 35.790,43, R$ 231,50 e R$ 15,00, não podem ser
imputados à defendente, em virtude da fragilidade do sistema de guarda de valores da agência, pois
comprovadamente, o cofre não funcionava, conforme atestado pela própria funcionária encarregada da
sindicância, Zara Duarte Salazar em declaração (peça 2, p. 249) datada de 3/3/2009. Portanto, a
responsabilidade pelo desaparecimento de valores não pode ser imputada à defendente só pelo fato de ter
sido gerente da agência, mas à fragilidade do sistema de guarda de valores, pois qualquer um poderia ter
se apropriado dos valores guardados.
Análise
22. Verifica-se no documento assinado pela sindicante (peça 2, p. 372), datado de 6/3/2009, que,
com base em documentação fiscal e conferência física do cofre, foi constatada a falta de R$ 35.790,43 no
caixa retaguarda da AC/BP - João Lisboa/MA, atribuída à gerente Sra. Sâmia Cristina de Castro Salomão.
A quantia foi reembolsada pelos Correios ao banco Bradesco em 9/3/2009, conforme extrato bancário
(peça 2, p. 379).
23. Os demais valores de R$ 231,50 (peça 2, p. 397) e R$ 15,00 (peça 2, p. 393) foram constatados
como débito, referente a recolhimentos efetuados no SARA, porém, não depositados no Banco, conforme
informativo encaminhado via e-mail (peça 2, p. 383), imputados à gerente responsável pela agência, com
base no documento Bloquetos/Depósitos por Agência (peça 2, p. 399) no período de 10/12/2008 a
20/2/2009.
24. Observa-se que Sâmia Cristina de Castro Salomão, no Termo de Declaração (peça 3, p. 122-
126), datado de 23/3/2009, declara que tinha ciência da falta de numerário, e que achava que o valor
estaria em torno de R$ 25.000,00 a R$ 30.000,00. Também reconhece que errou ao omitir as ocorrências
de irregularidades aos Correios.
25. Portanto, a defendente, ao reconhecer as ocorrências de faltas de numerários na agência em que
era a gerente responsável e não repassar tais informações aos seus superiores nos Correios, para as
devidas providências administrativas, assumiu para si o risco de prejuízo aos Correios, em virtude da
negligência quanto aos cuidados com os recursos do banco gerido pelos Correios.
26. Desse modo, não há como acatar os argumentos apresentados pela defendente.
2.2. Argumento (peça 27, p. 10-11)
27. Alega a defendente que no caso do cliente do Bradesco, Raimundo Eudes Mendes, não houve
qualquer prejuízo aos correios. Ademais, o banco Bradesco não teria comprovado o ressarcimento ao
cliente mencionado. Declara que neste caso, o que ocorreu foi um empréstimo pessoal do cliente à
defendente, como suporte ao seu argumento solicita que seja ouvida como testemunha do pacto, Maria
Dilma Sousa Aguiar.
Análise
28. Verifica-se nos autos, o Termo de Declaração (peça 3, p. 122-126), datado de 23/3/2009,
assinado por Sâmia Cristina de Castro Salomão, no qual declara ter retirado a quantia de R$ 30.000,00, da
conta de Raimundo Eudes Mendes, cliente do banco Bradesco. Embora, a defendente alegue que a
retirada tenha sido resultado de um empréstimo pessoal, não existe nos autos elementos de prova do
alegado. O fato é que, reconhecida a retirada pela defendente, não há dúvidas quanto ao dano aos
Correios, em virtude da recomposição ao Bradesco feita pelos Correios da quantia de R$ 30.000,00
(peça 3, p. 52 e 54). Contudo, o valor reconhecido pelo Bradesco como retirada não autorizada da conta
do cliente equivale a R$ 26.500,00. De modo que o débito imputado à responsável nesta operação
restringiu-se aos R$ 26.500,00, como se pode inferir da Portaria PRT/DR/MA 1271/2015 (peça 3, p. 110),
de 5/6/2015.
29. Desse modo, não há como acatar o argumento da responsável, em virtude da comprovação de
dano aos Correios.
30. As alegações de defesa apresentadas, assim, não elidem as irregularidades apontadas.
31. Vale ressaltar que a pretensão punitiva do TCU, conforme Acórdão 1.441/2016-Plenário, que
uniformizou a jurisprudência acerca dessa questão, subordina-se ao prazo geral de prescrição indicado no
art. 205 do Código Civil, que é de 10 anos, contado da data de ocorrência da irregularidade sancionada,
nos termos do art. 189 do Código Civil, sendo este prazo interrompido pelo ato que ordenar a citação, a
audiência ou a oitiva do responsável. No caso em exame, não ocorreu a prescrição, uma vez que os
débitos ocorreram dede 18/12/2008 até a data de 1/2/2010 e o ato que ordenou a citação ocorreu em
25/8/2016.
32. Não havendo nos autos elementos que possam atestar a boa-fé da responsável, devem ser
rejeitadas as alegações de defesa de Sâmia Cristina de Castro Salomão, devendo as contas serem julgadas
irregulares e condená-la ao débito apurado e aplicando-lhe a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.
CONCLUSÃO
33. Em face da análise promovida, não foi possível sanear as irregularidades atribuída à
responsável, tampouco elidir o débito a ela imputado. Ademais, inexistem nos autos elementos que
demonstrem a boa-fé da responsável ou a ocorrência de outros excludentes de culpabilidade. Desse modo,
suas contas devem, desde logo, ser julgadas irregulares, nos termos do art. 202, § 6º, do Regimento
Interno do TCU, procedendo-se à condenação em débito de Sâmia Cristina de Castro Salomão, e a
aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.
34. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) rejeitar as alegações de defesa de Sâmia Cristina de Castro Salomão (836.648.743-15);
b) julgar irregulares, nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea ‘d’, § 2º, da Lei 8.443/92
c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, e com arts. 1º, inciso I, 209, inciso IV, 210 e 214, inciso III,
do Regimento Interno/TCU, as contas da Sâmia Cristina de Castro Salomão (836.648.743-15) e condená-
la ao pagamento da quantia a seguir especificada, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da
notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno), o
recolhimento da dívida aos cofres da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, atualizada
monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir da data discriminada, até a data do
recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor;
Débito:
Data Valor (R$)
18/12/2008 15,00
9/3/2009 35.790,43
12/12/2009 231,50
1/2/2010 26.500,00
c) aplicar a Sâmia Cristina de Castro Salomão (836.648.743-15) a multa prevista no art. 57 da
Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno do TCU; fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar
das notificações, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento
Interno), o recolhimento da dívida ao cofre do Tesouro Nacional, acrescida dos encargos legais devidos a
contar da data do acórdão a ser proferido, caso não venha a ser paga dentro do prazo ora estipulado;
d) autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas a notificação, na forma
do disposto no art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992;
e) autorizar também, desde logo, se requerido, com fundamento no art. 28, inciso I, da Lei 8.443, de
1992 c/c o art. 217, §§ 1º e 2º do Regimento Interno, o parcelamento da dívida em até 36 parcelas,
incidindo sobre cada parcela, corrigida monetariamente, os correspondentes acréscimos legais fixando-
lhe o prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovar perante o Tribunal o
recolhimento da primeira parcela, e de trinta dias, a contar da parcela anterior, para comprovar os
recolhimentos das demais parcelas, devendo incidir sobre cada valor mensal, atualizado monetariamente,
os juros de mora devidos, no caso do débito, na forma prevista na legislação em vigor, alertando o
responsável de que a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela importará o vencimento
antecipado do saldo devedor, nos termos do § 2º do art. 217 do Regimento Interno deste Tribunal;
f) enviar cópia do Acórdão a ser prolatado, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentarem
ao Procuradoria da República no Estado do Maranhão, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992
c/c o § 7º do art. 209 do Regimento Interno do TCU, para adoção das medidas cabíveis;
g) enviar cópia do Acórdão que vier a ser proferido à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos e
à responsável, para ciência, informando que a presente deliberação, acompanhada do Relatório e do Voto
que a fundamenta, está disponível para a consulta no endereço www.tcu.gov.br/acordaos, além de
esclarecer que, caso requerido, o TCU poderá fornecer sem custos as correspondentes cópias, de forma
impressa.”
É o relatório.
VOTO
Trata-se de tomada de contas especial (TCE) instaurada pela Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos (ECT) em desfavor de Sâmia Cristina de Castro Salomão, ex-agente de correios e atendente
comercial, em razão de desfalque ocasionado pela falta de numerário em cofre quando da conferencia da
agência, recolhimento de numerário sem efetivo depósito e saques indevidos na conta de cliente.
2. Restou apurado que o Banco Bradesco recebeu reclamação de cliente relatando a existência de
saques indevidos de sua conta no valor de R$ 30.000,00. Após investigação interna, descobriu-se que as
operações foram oriundas do Banco Postal de João Lisboa/MA, executadas pela responsável. Em seguida,
os Correios procederam ao ressarcimento dos valores.
3. Posteriormente, em razão da conferência do cofre da agência e do ajuizamento de ações judiciais
envolvendo a entidade e a responsável, novos desfalques foram descobertos (peça 1, p. 98).
4. Na fase interna da TCE, a entidade concluiu pela existência de dano ao erário, conforme
consignado no relatório de TCE. O Controle Interno anuiu a esse posicionamento.
5. No âmbito do TCU, a unidade instrutora promoveu a citação da ex-empregada. Em sua análise de
mérito, a secretaria especializada concluiu pela rejeição das alegações de defesa apresentadas e propôs
julgar irregulares suas contas, com a imputação integral do débito e a aplicação da multa prevista no
art. 57 da Lei 8.443/1992.
6. Corroboro as análises empreendidas pela unidade instrutora, as quais contaram com a anuência
do Ministério Público junto ao TCU, razão pela qual incorporo os fundamentos apresentados às minhas
razões de decidir, com as considerações a seguir.
7. Sobre a alegação de incompetência desta Corte para apurar o dano de R$ 26.500,00, cobrado em
razão da retirada não autorizada de numerário da conta de cliente, o que se examina é a lesão causada aos
Correios, ente que suportou o prejuízo da conduta praticada pela responsável, e não eventualmente ao
Banco Bradesco, que, inclusive, foi ressarcido.
8. De igual forma, não há que se falar em nulidade desta TCE em razão de supostos vícios do
processo administrativo disciplinar (PAD) que apurou a responsabilidade da defendente. A uma: as
instâncias disciplinar e controladora são independentes. A duas: houve regular exercício do contraditório
e da ampla defesa nesta Casa, tanto que se examinam as alegações de defesa apresentadas.
9. No mérito, cabe registrar que, embora a responsável negue, nesta instância, a prática das
irregularidades a ela imputadas, ela havia reconhecido a autoria no âmbito interno dos Correios (peça 1,
p. 122-126).
10. As ocorrências relatadas e a responsabilidade da agente foram evidenciadas a partir de
documentação produzida internamente pela entidade. E, ao compulsá-las, verifico que as apurações
realizadas pela empresa pública levam à posição coincidente de que as irregularidades foram
corretamente atribuídas à responsável.
11. Nos autos, evidencia-se a confissão da responsável na fase interna da TCE, bem como a
demissão por justa causa e o oferecimento de denúncia pelo Ministério Público Federal em razão da
suposta prática de peculato.
12. Registro que a coexistência de processos judiciais e de controle externo versando sobre a
mesma matéria não caracteriza bis in idem nem litispendência, dado o princípio da independência das
instâncias. Nada impede a existência de condenações simultâneas nas diferentes esferas jurídicas, sem
prejuízo de que, no que diz respeito ao débito, o recolhimento em uma das instâncias possa sanar a dívida
por completo (Acórdãos 2.964/2015, 1.512/2015, 680/2015, todos do Plenário).
13. Adicionalmente, julgo que as ocorrências e os montantes envolvidos são graves o bastante para
justificar a aplicação adicional da penalidade de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou
função de confiança no âmbito da Administração Pública (LOTCU, art. 60).
Colegiado.
1. Processo TC 023.579/2016-1.
2. Grupo I - Classe de Assunto: IV - Tomada de Contas Especial.
3. Responsável: Sâmia Cristina de Castro Salomão (836.648.743-15).
4. Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos.
8. Representação legal: Jetete Guimarães Tavares (OAB/MA, 9.138), representando Sâmia Cristina
de Castro Salomão.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada pela Empresa
Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) em desfavor de Sâmia Cristina de Castro Salomão, ex-agente
de correios e atendente comercial, em razão de desfalque ocasionado pela falta de numerário em cofre
quando da conferencia da agência, recolhimento de numerário sem efetivo depósito e saques indevidos
em conta de cliente;
9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea “d”, e 19, da Lei 8.443/1992, julgar
irregulares as contas de Sâmia Cristina de Castro Salomão e condená-la ao pagamento do débito
discriminado a seguir, atualizado monetariamente e acrescido dos juros de mora devidos, calculado desde
a data de ocorrência indicada até sua efetiva quitação, na forma da legislação vigente, fixando o prazo de
15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para que seja comprovado, perante este
Tribunal, o recolhimento da quantia aos cofres da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, nos
termos do art. 23, inciso III, alínea “a”, da referida Lei, c/c o art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento
Interno do TCU:
15,00 18/12/2008
35.790,43 9/3/2009
231,50 12/12/2009
26.500,00 1/2/2010
9.2. com fundamento no art. 57 da Lei 8.443/1992, aplicar a Sâmia Cristina de Castro Salomão
multa no valor de R$ 15.000,00 (quinze mil reais), atualizado monetariamente desde a data do presente
acórdão até a do efetivo recolhimento, se for pago após o vencimento, na forma da legislação vigente,
fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para que seja comprovado,
perante este Tribunal, o recolhimento da quantia ao Tesouro Nacional, nos termos do art. 23, inciso III,
alínea “a”, da referida Lei, c/c o art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno do TCU;
9.4. com fundamento no art. 28 da Lei 8.443/1992, autorizar, desde logo, a cobrança judicial das
dívidas, caso não atendida a notificação;
9.5. com fundamento no art. 60 da Lei 8.443/1992, considerar grave a infração cometida por Sâmia
Cristina de Castro Salomão;
9.6. com fundamento no art. 60 da Lei 8.443/1992, inabilitar Sâmia Cristina de Castro Salomão,
pelo prazo de cinco anos, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da
Administração Pública;
9.7. com fundamento no art. 16, § 3º, da Lei 8.443/1992, c/c art. 209, § 7º, do Regimento Interno do
TCU, remeter cópia deste acórdão à Procuradoria da República no Maranhão, para adoção das medidas
que entender cabíveis;
9.8. dar ciência deste acórdão à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) e à responsável.


TC 028.421/2016-7
Natureza: Embargos de Declaração (Representação)
Órgão/Entidade: Companhia de Engenharia Hídrica e de Saneamento da Bahia (Cerb)
Embargante: Emajo Empreendimentos Ltda. (04.209.889/0001-72)
Representação legal: Ademário Silva Rodrigues (5369/OAB-BA), representando Emajo
Empreendimentos Ltda.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. CONVÊNIO 769228/2012. INDÍCIOS DE FRAUDE EM

LICITAÇÕES. AUDIÊNCIAS E OITIVA. CONFIRMAÇÃO DA OCORRÊNCIA DE CONLUIO.
MULTA. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE DE EMPRESAS PARA PARTICIPAREM DE
LICITAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.
AUSÊNCIA DE CONTRADIÇÃO. CONHECIMENTO E REJEIÇÃO.
RELATÓRIO
Trata-se de embargos de declaração opostos por Emajo Empreendimentos Ltda. (peça 268) contra o
Acórdão 2.469/2019-TCU-Plenário, por meio do qual o Tribunal, no que interessa à embargante,
declarou-a inidônea para participar de licitações na Administração Pública Federal pelo prazo de um mês.
2.Antes mesmo de ter sido emitido o ofício de comunicação acerca do teor do Acórdão 2.469/2019-
TCU-Plenário, a empresa Emajo opôs os presentes embargos, em 24/10/2019 (peça 268).
3.Nesta oportunidade, a embargante alega que a declaração de voto seria contraditória em relação à
apuração dos autos e às análises empreendidas no voto do Ministro Relator ao diferenciar a conduta de
algumas empresas – consideradas participantes do conluio – de outras – cujos indícios foram
considerados insuficientes para comprovar suas atuações na fraude à licitação.
4.Segundo a Emajo, todas as licitantes elencadas neste processo se enquadrariam na situação
descrita nos itens 7 a 11 da declaração de voto e, portanto, a aplicação de penalidade a algumas empresas
e absolvição de outras seria contraditória.
5.A embargante defende, ainda, que a própria declaração de voto conteria a informação de que
todas as empresas teriam cometido “indícios de conluio”, o que tornaria o julgado contraditório em si.
5.Por fim, a embargante alega que o acórdão teria confundido “dosimetria de condenação com
absolvição seletiva, desprovida de fundamentação plausível”.
6.Diante da pretensa relevância das questões aduzidas, a embargante finaliza o expediente com o
seguinte pedido:
“(...) pleiteia a Embargante o recebimento e a procedência destes Embargos, onde se requer que seja
conhecido e provido este Recurso, de sorte, que haja manifestação e julgamento acerca das matérias ora
levantadas, afastando, assim, a CONTRADIÇÃO, e que, Vossa Excelência se digne modificar a Decisão
ora Recorrida, pois os presentes Embargos possuem Requerimento de Efeito modificativo, PARA
INCLUIR A ORA EMBARGANTE NO ROL DAS EMPRESAS ABSOLVIDAS”.
É o relatório.
VOTO
Trata-se de embargos de declaração opostos por Emajo Empreendimentos Ltda. contra o Acórdão
2.469/2019-TCU-Plenário, por meio do qual o Tribunal, no que interessa à embargante, declarou-a
inidônea para participar de licitações na Administração Pública Federal pelo prazo de um mês.
2. Nesta oportunidade, a embargante alega que a diferenciação no tratamento concedido às
empresas nestes autos seria infundada e contraditória em relação às apurações realizadas nos autos, às
análises empreendidas pelo Ministro Relator e à própria declaração de voto.
3. De acordo com a Emajo, as condutas de todas as licitantes se enquadrariam na descrição dos
itens 7 a 11 da declaração de voto, motivo pelo qual ela deveria, também, ser absolvida.
4. Satisfeitos os requisitos atinentes à espécie, os presentes embargos devem ser conhecidos,
com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992.
5. Preliminarmente, acerca da natureza dos embargos declaratórios, julgo relevante transcrever o
seguinte excerto do elucidativo Acórdão 3.339/2013-TCU-1ª Câmara:
“(...) Não constitui omissão ou contradição a adoção de entendimento diverso do preferido pela
parte, segundo seus próprios critérios de justiça e de acordo com sua particular interpretação das leis e da
jurisprudência. (...)
(...) a contradição deve estar contida nos termos do decisum atacado, este compreendido no âmbito
desta Corte como o conjunto: Relatório, Voto e Acórdão. Não cabe alegação de contradição entre o
acórdão embargado e ‘doutrina’, ‘jurisprudência’ ou mesmo ‘comando legal’. A alegação é pertinente em
recurso de reconsideração ou pedido de reexame, no qual o comando atacado é contrastado com a
jurisprudência, a doutrina e o ordenamento jurídico. Entretanto, é descabida em embargos de declaração,
cuja única finalidade é esclarecer ou integrar a decisão embargada, excepcionalmente modificando-a.”
6. Feitas essas considerações, transcrevo, na íntegra, a declaração de voto que é objeto destes
embargos, com destaques acrescidos (peça 264):
“Corroboro, em parte, as análises empreendidas pelo Relator.
2. De fato, há indícios de que tenha ocorrido conluio nas licitações que foram objeto do Convênio
769228/2012.
3. Entretanto, entendo que, para algumas empresas, os indícios carreados aos autos são demasiado
circunstanciais e insuficientes para fundamentar sua declaração de inidoneidade pelo período de um mês,
conforme proposto pelo Ministro Raimundo Carreiro durante a fase de discussão destes autos em
Plenário.
4. Observo que algumas empresas apresentaram arquivos de propostas com fortes indícios de
ausência de independência entre elas (formatação, autoria, nome do arquivo ou valores idênticos).
5. Houve casos, ainda, de empresas que apresentaram propostas para lotes nos quais manifestou,
claramente, em sua defesa, não possuir interesse.
6. São indícios que, quando vários e coincidentes, normalmente são considerados suficientes pelo
Tribunal para caracterizar conluio e fraude à licitação.
7. De fato, esses comportamentos destoam do que se espera de um ambiente concorrencial e,
associados aos resultados das licitações, em que houve descontos baixíssimos e alternância de
vencedores, conforme descrito pelo Relator em seu voto, justificam a sanção de inidoneidade para licitar
no prazo de um mês.
8. Mas, ao examinar o processo, tive receio de que esse ambiente de fraude e conluio pudesse
arrastar licitantes que, possivelmente, não estivessem nas mesmas circunstâncias.
9. É que, para outras empresas, as condutas a elas atribuídas foi, simplesmente, a de apresentar
propostas com valores superiores, equivalentes, ou com baixos descontos em relação aos orçados e a de
terem vencido um ou dois lotes para os quais demonstraram interesse.
10. A meu ver, esses fatos, dissociados de indícios mais contundentes de que tenha ocorrido
combinação com outras empresas para obtenção de vantagens indevidas, suscitam dúvida razoável quanto
à efetiva atuação dessas entidades no conluio em questão. Consequentemente, são manifestamente
insuficientes para ensejar a aplicação de penalidade tão dura quanto à de inidoneidade.
11. Diante desse cenário, questiono qual conduta deveria ser exigida de uma empresa licitante para
que não fosse considerada fraudadora nos certames que ora se examinam, já que a mera apresentação de
propostas (umas, vencedoras, outras, perdedoras) foi, a princípio, tida como elemento suficiente para
ensejar a proposta de sua condenação.
12. Sendo assim, proponho que as sociedades enquadradas nessa situação (Patrol, Aço 50 e Metro)
sejam excluídas do rol de empresas apenadas nesta oportunidade.”
7. Da leitura da declaração de voto, não se verifica passagem em que se tenha consignado ou
deixado margem à interpretação de que todas as empresas licitantes teriam participado do conluio.
8. Ao contrário, buscou-se diferenciar a conduta de empresas que, comprovadamente, agiram em
conluio da conduta daquelas que somente teriam apresentado propostas com valores superiores,
equivalentes, ou com baixos descontos em relação aos orçados e vencido um ou dois lotes.
9. Ressalto que as análises empreendidas pela unidade instrutora e pelo Relator do processo não
vinculam a opinião dos demais Ministros, que podem manifestar discordâncias na fase de discussão e
votação.
10. Assim, no presente caso, como houve discordância, a fundamentação do julgado é a declaração
de voto por mim elaborada e, subsidiariamente, no que não a confrontar, o voto do Ministro Relator e o
relatório que o antecede. Não há que se falar, portanto, em contradição entre a declaração de voto e as
manifestações anteriores constantes nos autos.
11. Tampouco há contradição entre o dispositivo da deliberação e a sua fundamentação, já que
foram devidamente consignados na declaração de voto os motivos pelos quais considerou-se que a
conduta de algumas empresas diferiu da conduta de outras. Por essa mesma razão, não se pode falar que
houve “absolvição seletiva, desprovida de fundamentação plausível”, como alegou a embargante.
12. Na realidade, as ilações lançadas consistem em tentativa de rediscutir o mérito da matéria
decidida por este Colegiado. Contudo, tal finalidade é incabível na espécie recursal eleita, a qual é via
estreita destinada tão somente a integrar ou esclarecer a decisão impugnada. Se a embargante quer
demonstrar seu inconformismo com o resultado do julgamento e reinstalar a discussão jurídica já
apreciada pelo Tribunal, deverá fazê-lo pelas vias recursais adequadas, pois extrapola os limites dos
embargos de declaração o rejulgamento da causa.
13. De tal modo que, inexistindo a alegada contradição, e não havendo sido identificados outros
vícios a serem sanados na deliberação atacada, devem ser rejeitados os presentes embargos.
14. Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste
Colegiado.
1. Processo nº TC 028.421/2016-7.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração (Representação).
3.Embargante: Emajo Empreendimentos Ltda. (04.209.889/0001-72).
4. Órgão/Entidade: Companhia de Engenharia Hídrica e de Saneamento da Bahia (Cerb).
8. Representação legal: Ademário Silva Rodrigues (5369/OAB-BA), representando Emajo
Empreendimentos Ltda..
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração opostos por Emajo Empreendimentos
Ltda. contra o Acórdão 2.469/2019-TCU-Plenário, por meio do qual o Tribunal, no que interessa à
embargante, declarou-a inidônea para participar de licitações na Administração Pública Federal pelo
prazo de um mês,
9.1. com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992, conhecer e rejeitar os presentes
embargos de declaração.

GRUPO II - CLASSE - VII - Plenário

TC 040.306/2019-4
Unidade jurisdicionada: Ministério Público da União (vinculador)
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. SUPOSTO ERRO NO CÁLCULO DO TETO DESTINADO
AO MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO. ADOÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR.
RELATÓRIO
Adoto como relatório o despacho que fundamentou a concessão da medida cautelar ora em
apreciação (peça 3):
“Trata-se de Representação, com pedido de medida cautelar, de autoria do Procurador-Geral da

República, noticiando erro no cálculo do teto de gastos estabelecido para o Ministério Público da União
(MPU) por força da Emenda Constitucional 95/2016 – EC 95/2016 (Emenda do Teto dos Gastos) e
solicitando, em caráter liminar e, posteriormente, de forma definitiva, que "essa Corte de Contas
determine que o valor de R$ 105.013.943,00, efetuado erroneamente através de crédito extraordinário seja
corrigido e computado como parte do teto estabelecido para o Ministério Público da União".
2.A alegação é, basicamente, a de que houve equívoco na forma de computação, em 2016, da base
de gastos que serviria para o cálculo do teto de gastos para os anos seguintes. O lapso decorreria dos
seguintes fatos:
‘Durante a aprovação da Lei Orçamentária Anual (LOA) referente ao ano de 2016, foi criada ação
orçamentária específica para o pagamento desta despesa (Ação 216H - Ajuda de Custo para Moradia),
sendo autorizado nessa ação apenas RS 52.533,00 (cinquenta e dois mil, quinhentos e trinta e três reais)
em cada unidade orçamentária do MPU.
A Secretaria de Orçamento Federal (SOF) determinou que toda a execução de despesa de auxílio-
moradia ocorresse no âmbito da nova ação. Assim, como o valor era insuficiente, a movimentação de tais
recursos das ações de origem — Defesa do Interesse Público no Processo Judiciário (4264, 4263, 4261 e
4262) para a nova ação 216H - Ajuda de Custo para Moradia — deveria ser feita mediante projeto de
crédito, uma vez que a lei estipula de que percentuais máximos para movimentação por portaria. Neste
caso específico, a portaria do próprio órgão não serviria à operacionalização da troca.
Ocorre que, em vez da apresentação de um projeto de crédito do tipo suplementar, a movimentação
orçamentária da dotação foi feita através da Medida Provisória n.° 711/2016, em favor de diversos órgãos
dos poderes Legislativo e Judiciário, da Defensoria Pública da União e do Ministério Público da União,
no valor de R$ 419.460.681,00 (quatrocentos e dezenove milhões, quatrocentos e sessenta mil, seiscentos
e oitenta e um reais). Optou-se por crédito do tipo extraordinário, em vez da espécie correta, que seria o
suplementar.
O equívoco não passou despercebido, razão pela qual foi objeto de denúncia junto a esse Tribunal.
O assunto foi enfrentado no Processo n.° TC 010.670/2016-5, em que proferido o Acórdão n.° 666/2017 -
TCU - Plenário, que conheceu da denúncia e a considerou parcialmente procedente. Posteriormente, o
assunto voltou a ser enfrentado na apreciação das contas da Presidente da República, a partir do Cap. 4 -
Conformidade Financeira e Orçamentária, mais especificamente no item 4.1.1.1 Abertura de Créditos
Adicionais (p. 196).
(...)
A gravidade do erro na materialização da alteração orçamentária por meio de Medida Provisória se
agrava no momento em que a Emenda Constitucional n.° 95/2016 traz as regras para estabelecimento do
teto de gastos para os demais poderes e órgãos e excetua do cômputo do teto os créditos extraordinários.
(...)
Embora os recursos do auxílio-moradia tenham sido provenientes dos próprios órgãos, e apenas
formalizados por Medida Provisória por questão temporal, os valores pagos em 2016, no total de R$
105.013.943,00 (cento e cinco milhões, treze mil, novecentos e quarenta e três reais), que foram
provenientes desse crédito extraordinário, não compuseram a base de cálculo e os limites estabelecidos
pela EC n° 95/2016. Tal situação deveria, então, ser analisada como uma exceção à regra determinada
pelo inciso II do § 61' do art. 107, já que as referidas despesas iriam ser executadas normalmente na ação
em que figuraram na LOA 2016 (Defesa).
Assim, para o cálculo do limite do MPU para 2017, bem como para os exercícios seguintes, disso
resulta que a instituição vem sendo apenada por um erro nos meios de execução de uma despesa. Não
estava em poder do Ministério Público da União definir como a determinação do Executivo seria
efetivada, vez que a competência para propor alterações em matéria orçamentária que demande oitiva do
Congresso Nacional é privativa do presidente da República.’
3.Ou seja, conforme as conclusões desta Corte ao apreciar a denúncia (TC 010.670/2016) e as
Contas do Presidente da República, foi indevida a inclusão desses gastos no orçamento por meio de
recurso extraordinário. E, apenas por essa razão (terem sido incluídos no orçamento via crédito
extraordinário), não foram esses créditos contabilizados para o cálculo do teto. Diante disso, são os
seguintes os pedidos formulados pelo Procurador-Geral da República:
‘em caráter liminar e, posteriormente, de forma definitiva — que essa Corte de Contas determine
que o valor de R$ 105.013.943,00 (cento e cinco milhões, treze mil, novecentos e quarenta e três reais),
efetivado erroneamente através de crédito extraordinário, seja corrigido e computado como parte do teto
estabelecido para o Ministério Público da União.
Por conseguinte, requer a destinação imediata do valor de R$ 121.606.480,00 (cento e vinte e um
milhões, seiscentos e seis mil e quatrocentos e oitenta reais — que corresponde ao valor inicial corrigido)
em favor do Ministério Público da União, para atender despesas represadas e urgentes em razão do
cômputo equivocado do valor do auxílio-moradia’.
4.O Representante sustenta que se trata de uma medida urgente, uma vez que está à beira de um
colapso por não ter recurso suficiente para arcar com suas despesas. Informa que, somente em 2019, o
valor do passivo suportado pelo órgão já supera R$ 120 milhões, sendo reajustado a cada mês, o que
amplia a despesa da União. Acrescenta que, por falta de recursos, a movimentação de procuradores para
fazer atendimentos em comarcas mais distantes está sendo prejudicada.
5.Conforme exposto pessoalmente pelo próprio Procurador-Geral, bem como por sua assessoria em
contato com meu gabinete, era necessária uma decisão preliminar desta Corte, ainda na data de hoje (data
da própria representação), de forma que pudesse ser viabilizada temporariamente a execução dessas
despesas. Cabe destacar ainda que não se trata de despesas novas, que somente poderiam ser viabilizadas
por esta decisão (ou eventualmente pudessem ser obstadas por decisão em sentido contrário). Cuida-se,
sim, de despesas cujo pagamento se encontra represado e são urgentes, conforme alega o próprio
Procurador-Geral.
6.Considerando a gravidade da situação e que as normas que disciplinam o cálculo do limite de
gastos para o ano de 2020 estão na iminência de serem publicadas, optei por examinar diretamente o
pedido cautelar e solicitar pronunciamento da Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag)
quanto ao mérito da questão.
7.Em exame perfunctório, cabível na fase de apreciação de medida cautelar, reputo presentes a
"fumaça do bom direito" e o "perigo da demora" para a concessão da medida, pelos motivos de fato e de
direito que passo a dispor.
8.De acordo com o art. 107, §1º, I e II, da Constituição Federal, acrescido pelo art. 1º da Emenda
Constitucional 95/2016, as despesas primárias para o Ministério Público da União e o Conselho Nacional
do Ministério Público estariam, ou estão, limitadas:
‘I – para o exercício de 2017, à despesa primária paga no exercício de 2016, incluídos os restos a
pagar pagos e demais operações que afetam o resultado primário, corrigida em 7,2% (sete inteiros e dois
décimos por cento); e
II - para os exercícios posteriores, ao valor do limite referente ao exercício imediatamente anterior,
corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA, publicado pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, ou de outro índice que vier a substituí-lo, para o período de
doze meses encerrado em junho do exercício anterior a que se refere a lei orçamentária.’
9. Não se incluem na base de cálculo desses limites as despesas pagas por meio de créditos
extraordinários (art. 107, §6º, II, da Constituição Federal).
10. No caso dos autos, em 2016, o auxílio-moradia do MPU seria pago por meio da ação "Defesa
Interesse Público no Processo Judiciário", como era feito nos anos anteriores. No entanto, no processo de
aprovação da LOA 2016, criou-se ação específica para esse fim, qual seja, "Ajuda de Custo para
Moradia".
11. Ocorre que, por um equívoco, não ficou alocado na ação "Ajuda de Custo para Moradia" o valor
necessário para pagamento do referido benefício naquele ano, prevendo-se apenas o montante de R$
52.533,00.
12. Parra corrigir a situação, o Poder Executivo editou a Medida Provisória nº 711, criando um
crédito extraordinário na ação "Ajuda de Custo para Moradia" de R$ 106.600.000,00 e compensando o
valor acrescido por meio do cancelamento do crédito autorizado na LOA 2016 para a ação "Defesa
Interesse Público no Processo Judiciário".
13. Vê-se, portanto, que o valor do auxílio-moradia no montante aproximado de R$ 106 milhões já
estava previsto como despesa primária do MPU em 2016, embora em rubrica diversa da criada
especificamente para o fim. Não se tratava de uma despesa excepcional, mas de uma despesa que já vinha
sendo paga anualmente pelo órgão.
14. Nesse sentido, não vejo como se possa concluir que ela não deva fazer parte do cálculo para fins
de estabelecimento do limite de gastos do órgão.
15. O fato de ela ter sido autorizada por meio de abertura de crédito extraordinário em 2016 não
muda a natureza corriqueira da despesa, sobretudo se considerarmos que a realocação do crédito por meio
de "crédito extraordinário" só ocorreu em razão do equívoco e da urgência de criação do crédito,
impedindo que fosse feita por meio dos trâmites ordinários de aprovação de crédito suplementar.
17. Segundo informações do representante, o MPU vem sendo apenado desde 2016 por não terem
sido consideradas essas despesas no cálculo do seu limite.
18. Por essas razões, entendo presente a fumaça do bom direito.
19. Por sua vez, também reconheço evidente o perigo na demora, tendo em vista que o órgão está à
beira de um colapso e que os limites relativos a 2020 estão prestes a serem estabelecidos. Dessa forma,
vislumbro risco de perecimento do direito, além de verificar a plena reversibilidade dessa medida durante
o processo legislativo orçamentário ou a apreciação de mérito por esta Corte.
20. Diante do exposto, conheço da representação com fulcro no art. 237, I, do Regimento Interno do
TCU, e concedo a cautelar para que os valores relativos ao auxílio-moradia pagos pelo Ministério Público
da União em 2016, no montante de R$ 105.013.943,00, sejam computados para fins de cálculo do limite
estabelecido no art. 1º da Emenda Constitucional n. 95/1996, fazendo-se as devidas correções de cálculo
dos limites de gastos estabelecidos para o órgão de 2017 em diante, nos termos do pedido formulado pelo
representante, comunicando-se o representante e o Ministério da Economia sobre esta decisão”.
É o relatório.
VOTO
Cuidam os autos de Representação, com pedido de medida cautelar, de autoria do Procurador-Geral

da República, noticiando erro no cálculo do teto de gastos estabelecido para o Ministério Público da
União (MPU) por força da Emenda Constitucional 95/2016 – EC 95/2016 (Emenda do Teto dos Gastos) e
solicitando, em caráter liminar e, posteriormente, de forma definitiva, que "essa Corte de Contas
determine que o valor de R$ 105.013.943,00, efetuado erroneamente através de crédito extraordinário seja
corrigido e computado como parte do teto estabelecido para o Ministério Público da União".
2.Em síntese, o representante alega que houve equívoco na forma de computação, em 2016, da base
de gastos que serviria para o cálculo do teto de gastos para os anos seguintes.
3.A partir das razões de decidir apresentadas no despacho transcrito no relatório precedente, adotei
a medida cautelar solicitada, determinando que os valores relativos ao auxílio-moradia pagos pelo MPU
em 2016, no montante de R$ 105.013.943,00, sejam computados para fins de cálculo do limite
estabelecido no art. 1º da Emenda Constitucional n. 95/1996, fazendo-se as devidas correções de cálculo

dos limites de gastos estabelecidos para o órgão de 2017 em diante.
Ante o exposto, com fundamento no art. 276, § 1º, do Regimento Interno do TCU, VOTO por que
seja adotada a decisão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.
1. Processo TC 040.306/2019-4.
2. Grupo II - Classe de Assunto: Representação
4. Órgão: Ministério Público da União (vinculador).
7. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental (SEMAG).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação, com pedido de medida cautelar, de
autoria do Procurador-Geral da República, noticiando erro no cálculo do teto de gastos estabelecido para
o Ministério Público da União (MPU) por força da Emenda Constitucional 95/2016 - EC 95/2016
(Emenda do Teto dos Gastos),
9.1. com fulcro no art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU, referendar a medida cautelar adotada
pelo relator por meio do despacho contido na peça 3 destes autos, transcrito no Relatório que precede este
acórdão, bem como as medidas acessórias constantes no mencionado despacho;
9.2. encaminhar cópia desta deliberação ao representante.

GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC 041.030/2018-4
Entidade: Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT)
Representante: SeinfraRodoviaAviação
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO DE UNIDADE TÉCNICA DESTE TRIBUNAL. POSSÍVEIS

IRREGULARIDADES OCORRIDAS NA AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES
TERRESTRES (ANTT). RECEBIMENTO DE PRESENTES E VANTAGENS INDEVIDAS POR
AGENTES PÚBLICOS. AFRONTA A NORMATIVOS, AO CÓDIGO DE ÉTICA E AO REGIMENTO
INTERNO DA COMISSÃO DE ÉTICA DA ANTT. RECOMENDAÇÕES. ENCAMINHAMENTO DE
INFORMAÇÕES À CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO.
RELATÓRIO

necessários, a instrução da SeinfraOperações, unidade responsável pela análise da demanda (peça 14):
“INTRODUÇÃO
1. Cuidam os autos de representação a respeito de possíveis irregularidades ocorridas na Agência
Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), instaurada em atenção ao disposto no art. 1º, inciso VIII c/c
art. 86, inciso II, da Lei 8.443/1992 e com o art. 116, inciso VI, da Lei 8.112/1990, relacionadas ao
recebimento de presentes e vantagens indevidas por agentes públicos, em desacordo com o disposto no
art. 9º, inciso I, da Lei 8.429/1992 c/c o art. 117, inciso XII, da Lei 8.112/1990, e o disposto na Seção III,
inciso XV, alínea ‘g’, do Decreto 1.171/1994, e no art. 5º, incisos XIII e XIV, da Deliberação-
ANTT 284/2009, que aprovou o Código de Ética e o Regimento Interno da Comissão de Ética da ANTT.
2. Também se vislumbra, no que tange aos atos dos representantes das empresas do grupo Triunfo,
afronta ao disposto no art. 5º, inciso I, da Lei 12.846/2013.
HISTÓRICO
3. Em 11/4/2016, foi autuado o processo de controle externo TC 010.370/2016-1 com vistas a
verificar a conformidade na execução das obras de ampliação de capacidade da BR-290/RS, a cargo da
ANTT e da Concessionária da Rodovia Osório-Porto Alegre S.A. (Concepa), inseridas no contrato de
concessão da BR-290/RS, por meio do 13º Termo Aditivo Contratual.
4. Paralelamente a essa fiscalização, foi autuado, pela Polícia Federal, o Inquérito Policial
IPL 651/2017-SR/PF/RS, processos 5031455-90.2017.4.04.7100 e 5037925-40.2017.4.04.7100, com
vistas a investigar supostos desvios e fraudes na execução das obras objeto do citado 13º Termo Aditivo
Contratual. Em função disso, foram expedidos pela autoridade judicial mandados de busca e apreensão,
cumpridos em 30/8/2017, na chamada Operação ‘Cancela Livre’.
5. Por meio dos Despachos de 23/8/2017 e de 18/12/2017 (peças 2 e 3), respectivamente, o Exmo.
Sr. Juiz da 11ª Vara Federal de Porto Alegre, Roberto Schaan Ferreira, autorizou o compartilhamento dos
documentos apreendidos com o Tribunal de Contas da União, bem como a utilização desses documentos
nos processos de controle externo, salientando a necessidade de cautela com o segredo de justiça.
Posteriormente, em Despacho datado de 22/3/2018, o mesmo juízo determinou o levantamento do
segredo de justiça daquele processo judicial (peça 4).
6. No âmbito das análises dessas informações e documentos apreendidos na sede da empresa
concessionária e empresas relacionadas ao mesmo grupo empresarial, verificou-se indícios que
evidenciaram o recebimento de gratificações e presentes por parte de servidores da ANTT, em desacordo
com o disposto no art. 9º, inciso I, da Lei 8.429/1992 c/c o art. 117, inciso XII, da Lei 8.112/1990, bem
como com o disposto na Seção III, inciso XV, alínea ‘g’, do Decreto 1.171/1994, e no art. 5º, incisos XIII
e XIV, da Deliberação-ANTT 284/2009, que aprovou o Código de Ética e o Regimento Interno da
Comissão de Ética da ANTT, conforme se apresenta no exame técnico desta Instrução.
7. Inicialmente, deve-se registrar que a representação preenche os requisitos de admissibilidade
constantes no art. 235 do Regimento Interno do TCU, haja vista a matéria ser de competência do
Tribunal, referir-se a responsável sujeito a sua jurisdição, estar redigida em linguagem clara e objetiva,
conter nome legível, qualificação e endereço do representante, bem como encontrar-se acompanhada de
suficientes indícios concernentes à irregularidade ou ilegalidade.
8. Além disso, as Secretarias de Controle Externo possuem legitimidade para representar ao
Tribunal, consoante disposto nos incisos V e VI do art. 237 do RI/TCU c/c o art. 1º, inciso VIII e art. 86,
inciso II, do Lei 8.443/1992, bem como no art. 116, inciso VI, da Lei 8.112/1990.
9. Ainda, conforme dispõe o art. 103, § 1º, in fine, da Resolução - TCU 259/2014, verifica-se a
existência do interesse público no trato da suposta irregularidade/ilegalidade, pois o recebimento de
gratificações e presentes poderia, em tese, causar prejuízo à atuação diligente e isenta dos agentes
públicos da ANTT.
10. Dessa forma, a representação poderá ser conhecida, para fins de comprovar a sua procedência,
nos termos do art. 234, § 2º, segunda parte, do Regimento Interno do TCU, aplicável às representações de
acordo com o parágrafo único do art. 237 do mesmo RI/TCU.
EXAME TÉCNICO
11. Conforme apresentado no Histórico desta Instrução, no decorrer das análises das informações de
documentos compartilhados pela Polícia Federal ao TCU, mediante autorização judicial (peças 2 e 3),
cujo sigilo processual foi levantado pelo juízo competente (peça 4), verificou-se indícios que
evidenciaram o recebimento de presentes e vantagens indevidas por parte de servidores da ANTT.
12. O art. 9º, caput, e inciso I, da Lei 8.429/1992 veda o recebimento de gratificação ou presente de
quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão
decorrente das atribuições do agente público, conforme excerto a seguir:
art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir
qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função,
emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º desta Lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem
econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha
interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das
atribuições do agente público;
13. Nessa mesma linha, o art. 117, inciso XII, da Lei 8.112/1990, veda ao servidor receber presente
ou vantagem de qualquer espécie em razão de suas atribuições:
‘art. 117. Ao servidor é proibido:
(…)
XII - receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas
atribuições;’
14. Mesmo entendimento dispõe o Decreto 1.171/1994, que aprova o Código de Ética Profissional
do Servido Público Civil do Poder Executivo Federal:
‘Seção III
Das vedações ao Servidor Público
XV - E vedado ao servidor público;
(…)
g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação,
prêmio, comissão, doação ou vantagem de qualquer espécie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o
cumprimento da sua missão ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim;’
15. E, da mesma forma, a Deliberação-ANTT 284/2009, que aprovou o Código de Ética e o
Regimento Interno da Comissão de Ética da ANTT, em seu Capítulo IV, art. 5º, incisos XIII e XIV, veda
o recebimento de gratificação ou presente de qualquer natureza, excetuando-se brindes sem valor
comercial ou que sejam distribuídos em eventos especiais ou datas comemorativas, limitado ao valor de
R$ 100,00 (Cem Reais):
‘Capítulo IV
Das Proibições
art. 5º É proibido ao servidor da ANTT:
(…)
XIII - solicitar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação, prêmio, comissão,
doação ou vantagem de qualquer espécie, em decorrência de suas atividades, bem como influenciar outro
servidor para o mesmo fim;
XV - aceitar presentes de qualquer natureza;
(…)
Parágrafo único. Admitir-se-á, como exceção ao disposto no inciso XIII, a aceitação de brindes sem
valor comercial ou que sejam distribuídos a título de cortesia, propaganda, divulgação habitual ou por
ocasião de eventos especiais ou data comemorativas, cujo valor não supere R$ 100,00 (cem reais);’
16. Os presentes e gratificações identificados nos documentos oriundos da Operação ‘Cancela
Livre’, da Polícia Federal, mediante autorização judicial, são apresentados nos itens ‘A)-DAS CESTAS E
VINHOS’, ‘B)-DOS INGRESSOS PARA A COPA DO MUNDO DE 2014’, e ‘C)-DA CIÊNCIA DA

ILEGALIDADE E DA BUSCA EM BURLAR O LIMITE LEGAL’, a seguir:
A)-DAS CESTAS E VINHOS
17. Constatou-se a entrega rotineira de presentes, por parte de concessionárias do Grupo Triunfo, a
agentes públicos da ANTT. Tais presentes consistiam em kits com cestas e bebidas cujos valores
ultrapassaram significativamente o limite de R$ 100,00 previsto no Parágrafo Único do art. 5º do Código
de Ética da ANTT (Deliberação-ANTT 284/2009, de 5/11/2009), caracterizando infração ao disposto no
art. 9º, inciso I, da Lei 8.429/1992 c/c o art. 117, inciso XII, da Lei 8.112/1990, bem como ao disposto na
Seção III, inciso XV, alínea ‘g’, do Decreto 1.171/1994, e no art. 5º, incisos XIII e XIV, da Deliberação-
ANTT 284/2009.
18. Os elementos obtidos por meio dos documentos compartilhados pela Polícia Federal
demonstram a distribuição de bebidas e cestas nos anos de 2013 a 2016 pelas concessionárias, havendo
indícios de que essa prática teria ocorrido também no ano de 2012, porém, sem comprovação quanto ao
valor dos presentes.
19. Assim, respeitando-se a cronologia, tem-se, em relação ao ano de 2012, indícios da entrega de
presentes a servidores da ANTT em Porto Alegre, conforme demonstra e-mail trocado entre (...),
recepcionista terceirizada da ANTT, e (...), então diretor da concessionária Concepa, que administrava as
rodovias BR-290/116/RS (Item003, não digitalizável, peça 5):
‘Assunto: Entrega das lembranças
De: (...) (...)@antt.gov.br
Para: (...) /O=CONCEPA/OU=EXCHANGE ADMINISTRATIVE GROUP
(FYDIBOHF23SPDLT)/CN=RECIPIENTS/CN=(...); Envio: 11/12/2012 14:43:49
Boa Tarde Sr. (...)!

Está tudo ok, recebemos as lembranças e todas já foram entregues! Aproveito e já lhe agradeço pela
lembrança que recebi, muito obrigada!
Tenha uma boa tarde.
Att,
(...)
20. Os presentes foram entregues à sede da ANTT em Porto Alegre, conforme e-mail encaminhado
anteriormente por (...), também em 11/12/2012 (Item003, não digitalizável, peça 5):
De: (...) [(...)@concepa.com.br]
Enviado: terça-feira, 11 de dezembro de 2012 11:38
Para: (...)
Assunto: RES: (...) COINF
Prezada (...),
Agradeço os esclarecimentos, o (...) está a caminho com as lembranças, e se possível, favor apoiar
na distribuição a equipe.
A fim de apoiar na distribuição segue anexada lista.
Obrigado
Abç
(...)
Triunfo | CONCEPA
Rua Voluntários da Pátria 4813 CEP 90230-011 Porto Alegre RS
Fone/Fax 51 3027 7400’
21. A lista com os nomes de quem teria recebido os presentes em dezembro/2012 consta anexa ao e-
mail repassado por (...) a (...) (Item001 e Item002, não digitalizáveis, peça 5), e incluem servidores e
funcionários terceirizados da sede da ANTT em Porto Alegre. Contudo, como não é possível valorar as
lembranças, pode-se apenas confirmar que houve a entrega de presentes nesta data.
22. Em relação ao ano de 2013, verifica-se a ampliação significativa da lista de beneficiados com a
entrega de lembranças (Item005, não digitalizável, peça 5), passando a incluir vários setores da sede da
ANTT em Brasília, entre o quais, aqueles diretamente ligados à fiscalização da própria concessionária
Concepa, além dos Diretores da ANTT.
23. Entre os contemplados, estavam servidores de setores da Superintendência de Fiscalização
Rodoviária (SUINF), como a Gerência de Engenharia e Investimentos de Rodovias (GEINV), Gerência
de Regulação e Outorga da Exploração de Rodovias (GEFOR), Gerência de Regulação e Outorga da
Exploração de Rodovias (GEROR), além do DIRETOR-GERAL (DG) da ANTT, incluindo seus
funcionários de apoio.
24. A lista completa dos possíveis beneficiados consta em uma sequência de e-mails trocados entre
(...), (...), (...) e (...), todos membros do Grupo Triunfo (Item004, Item005, Item006, Item007, Item008 e
Item009, não digitalizáveis, peça 5).
25. Destaca-se o e-mail (Item007, não digitalizável, peça 5) trocado entre (...), Diretor da Concepa,
e (...), servidor da ANTT, ocupante do cargo de especialista em regulação de serviços de transportes
terrestres. Na oportunidade, o Diretor da Concepa solicitou a (...) que atualizasse a lista da equipe
Unidade Regional do Rio Grande do Sul (URRS).
26. A lista dos Beneficiados por lembranças/presentes/cestas em dezembro/2013 consta anexa ao e-
mail de (...) para (...) (Item004 e Item005, não digitalizável, peça 5). A partir desta lista e dos valores das
bebidas constantes da última página da lista (Item005) elaborou-se a Tabela 1 com os valores das
lembranças que teriam sido recebidas pelos servidores listados (peça 6). E, a partir dessa tabela (peça 6),
apresenta-se o resumo dos valores médios das gratificações:
Tabela 1 - lista de valores médios das lembranças referente a dezembro/2013
Quantida Valor Unitário Total
Presente
de (R$) (R$)
1 gf Royal Salute 2 639,00 1.278,00
1 gf JW Blue 1 586,26 586,26
1 Alta Vista Alto 2006 + 1 Tenuta Rocca2002Barollo 1 318,83 318,83
1 gf Angelica ZapataMalbec + 1 gf JW Gold 2 315,22 630,44
1 gf Angelica ZapataMalbec + 1 gf JW Gold
Platinum 1 315,22 315,22
1 Cesta nº13 29 255,80 7.418,20
1 Cesta 13 10 255,80 2.558,00
1 Cesta 13 2 255,80 511,60
1 gf Veuve Clicqout 1 248,78 248,78
1 gf late harvest + 1 gf Alta Vista + 1gf Angélica
Zapata Malbec 1 189,27 189,27
1 gf JW Gold 23 169,17 3.890,91
1 gf JW Gold 10 169,17 1.691,70
1 gf late harvest + 1gf Angélica Zapata Malbec 2 158,43 316,86
1 late harvest + 1gf Angélica Zapata Malbec 1 146,05 146,05
1 gf JW Black 14 111,38 1.559,32
1 gf JW Black 8 111,38 891,04
Kit Especial 4 70,00 280,00
1 Kit Especial 6 70,00 420,00
1 gf late harvest + 1 gf Alta Vista 18 55,60 1.000,80
1 gf asti sperone 9 44,33 398,97
1 gf late harvest + 1 gf Alta Vista 1 43,22 43,22
24.942,2
Total Geral 147 Médio 169,68 5
Fonte: resumo produzido a partir da Peça 6
27. Além das garrafas de bebidas, teriam sido confeccionados cartões para retirar o presente,
conforme consta de e-mail entre (...) e (...) (Item014, não digitalizável, peça 5), nos seguintes termos:
‘Ano passado fizemos dois modelos, que seguem em anexo, um para retirar o presente e outro
apenas para as garrafas. O (...) assinava a todos. Mantemos as mesmas informações e acrescentamos os
demais logos? Todos vocês assinarão ou colocamos os nomes?’ [Grifos acrescidos]
28. O modelo do cartão que seria entregue está indicado na figura abaixo. Nota-se que estaria
reservado para os servidores que recebessem os cartões, um ‘mimo’ na loja Scotch House localizada em
Brasília:
Figura 1 - cartão de natal que acompanhou a entrega dos presentes
Fonte: Item016, anexo ao e-mail Item014, não digitalizáveis, peça 5.

29. Portanto, há indícios de que teria sido entregue a alguns servidores da ANTT outro ‘presente’,
além das bebidas. Nos documentos fiscais, identificou-se a compra e pagamento de 50 ‘cestas natalinas’
no valor unitário de R$ 730,00, e total de R$ 36.000,00. Tais informações constam na Nota Fiscal 925
(Item011, não digitalizável, peça 5), emitida pela empresa LG Comércio de Alimentos Ltda., cujo nome
fantasia é Scotch House, mesma fornecedora das bebidas.
30. As tratativas de emissão e pagamento dessa nota fiscal consta nos e-mails trocados entre (...) e
(...) (então diretores da Concepa), e (...), funcionária da Scotch House (Item010, Item011 e Item012, itens
não digitalizáveis, peça 5).
31. Por e-mail, (...), assistente administrativo da Assessoria SUINF, agradece à secretária da
Concepa o presente recebido, que o encaminha para (...), conforme excerto a seguir (Item013, não
digitalizável, peça 5):
‘Client submit time: Jan 07, 2014 11:47:15.000000000 UTC
Delivery time: Jan 07, 2014 11:45:12.499031200 UTC
Creation time: Jan 07, 2014 11:45:12.499031200 UTC
Size: 23134
Flags: 0x00000013 (Read, Unmodified, Has attachments)
Conversation topic: Agradecimentos
Subject: ENC: Agradecimentos
Importance: Normal
Priority: Normal
Sensitivity: None
Is a reminder: no
Is private: no
From: secretaria </O=CONCEPA/OU=EXCHANGE ADMINISTRATIVE GROUP

(FYDIBOHF23SPDLT)/CN=RECIPIENTS/CN=SECRETARIA>
TO: Thiago Vitorello </O=CONCEPA/OU=EXCHANGE ADMINISTRATIVE GROUP
(FYDIBOHF23SPDLT)/CN=RECIPIENTS/CN=(...)>;
________________________________________
segue
De: (...) [mailto: (...)@antt.gov.br]
De: (...) [mailto: (...)@antt.gov.br] Enviada em: terça-feira, 7 de janeiro de 2014
09:47Para: secretariaAssunto: Agradecimentos
Bom dia,
Obrigada pelo presente e pelo carinho, e Feliz Ano Novo pra todos, que nesse novo ano possamos
continuar trabalhando juntos para alcançamos nossas metas.
Att,
(...)
Assistente Administrativo
Assessoria SUINF
(...)’
32. Para o ano de 2014, a entrega de presentes a servidores da ANTT ganhou proporções ainda
maiores, uma vez que começaram a envolver não apenas a Concepa, mas também as concessionárias
Transbrasiliana e Concebra, também do Grupo Triunfo, administradoras, respectivamente, das rodovias
BR-153/SP e BR-060/153/262/GO/DF/MG.
33. Os e-mails trocados entre (...), (...) e (...) (Item014 a Item019, não digitalizáveis, peça 5)
confirmam a prática da entrega de bebidas e de um ‘voucher’ para retirada de cesta de natal, com
destaque para o e-mail (Item018, não digitalizável, peça 5) no qual (...) encaminha lista da Scotch House
tratando da divisão das despesas entre as empresas do grupo Triunfo (TPI, Concebra e Concepa),
inclusive com intenção de aumentar o valor das cestas e das bebidas, conforme excerto a seguir:
‘Assunto: ENC: RES: Listas da Scoth House
De: (...)(...)@triunfoconcebra.com.br
Para: (...) /o=Concepa/ou=Exchange Administrative Group
(FYDIBOHF23SPDLT)/cn=Recipients/cn=(...);
Envio: 04/12/2014 09:03:19
Segue a lista dos nomes para decidirmos a compra, pois a (...) e a (...) já estão tomando as
providências. Acho que deveríamos colocar no cartãozinho das bebidas e no cartão ‘vocher’ das cestas a
TPI, a Triunfo Concepa e a Triunfo Concebra e rachamos as despesas, conseguindo até melhorar o nível
das cestas e bebidas; se concordares, poderias faze-los por aí, pois com a matriz anterior deve ficar mais
fácil, caso contrário, faremos por aqui e entrego lá em BSB, na Scoth House.
No aguardo’
34. Anexo ao e-mail de (...) para (...) (Item020, não digitalizáveis, peça 5), consta a lista (Item021,
não digitalizáveis, peça 5) com os nomes que teriam recebido os presentes em dezembro/2014. A partir
dessa lista de nomes, cargos, presentes (bebidas) e seus respectivos valores, que constam à última página
dessa lista, produziu-se a relação de nomes com a estimativa do valor das lembranças que cada servidor
da ANTT teria recebido (peça 7), apresentando-se o resumo dos valores a seguir:
Presente
de (R$) (R$)
1 gf Royal Salute 1 639,00 639,00
1 gf Angelica ZapataMalbec + 1 gf JW Gold Platinum 1 487,67 487,67
1 gf JWPlatinum 1 341,62 341,62
1 Alta Vista Alto 2006 + 1 Tenuta Rocca2002Barollo? 1 318,83 318,83
1 gf Angelica ZapataMalbec + 1 gf JW Gold 2 315,22 630,44

Presente
de (R$) (R$)
1 Cesta 13 10 255,80 2.558,00
10.487,8
1 Cesta nº13 41 255,80 0
1 gf late harvest + 1 gf Alta Vista + 1gf Angélica
Zapata Malbec 1 214,03 214,03
1 gf Alta Vista + 1gf Angélica Zapata Malbec 1 189,27 189,27
1 gf late harvest + 1gf Angélica Zapata Malbec 2 170,81 341,62
1 gf JW Gold 38 169,17 6.428,46
1 gf JW Gold 11 169,17 1.860,87
1 gf JW Black 13 111,38 1.447,94
1 gf JW Black 7 111,38 779,66
1 gf JW Red 8 83,90 671,20
1 gf late harvest + 1 gf Alta Vista 19 74,61 1.417,57
1 gf late harvest + 1 gf Alta Vista 1 67,98 67,98
1 gf Asti Speroni 17 44,33 753,61
1 gf asti sperone 2 44,33 88,66
30.113,0
Total Geral 180 Médio 167,29 1
35. Além das bebidas, também foram entregues cestas de natal no valor de R$ 479,13 cada,
conforme Nota Fiscal 1369, de 26/12/2014 (Item023, não digitalizável, peça 5). Essa nota fiscal foi
encaminhada anexa a e-mail (Item022, não digitalizável, peça 5) de (...) (Scotch House) para (...) (diretor
da Concepa), que encaminhou para pagamento (Item024 e Item025, não digitalizáveis, peça 5).
36. Os presentes entregues em Brasília foram complementados por uma cesta no valor de
R$ 737,37, conforme Nota Fiscal 1386, de 21/1/2015 (Item027, não digitalizável, peça 5), identificada a
partir de e-mails trocados entre o Srs. (...) e (...) (representantes da Concepa), e (...), da Scotch House
(Item026 a Item031, não digitalizáveis, peça 5).
37. A entrega de presentes a servidores da ANTT não se limitava às datas festivas. Foram
detectados presentes entregues ao longo do ano de 2015, conforme as notas fiscais emitidas em
13/5/2015, no valor de R$ 1.264,00 (Item033, não digitalizável, peça 5), bem como em 8/7/2015, no valor
de R$ 807,84 (Item037, não digitalizável, peça 5), e em 14/10/2015, no valor total de R$ 2.756,55
(Item042, não digitalizável, peça 5). Tais notas fiscais foram identificadas a partir de e-mails trocados
entre representantes da Concepa e da Loja Scotch House (Item032 a 042, não digitalizável).
38. Em relação ao final do ano de 2015, identificou-se e-mails que demonstram as tratativas com a
loja Scotch House acerca dos preços das cestas de natal, bem como a elaboração da lista dos servidores e
funcionários da ANTT para a distribuição dos presentes (Item043 a Item054, não digitalizáveis, peça 5).
39. Nessa perspectiva, destaca-se e-mail entre (...), representante da Concebra, e (...), da
Transbrasiliana, no qual eles demonstram como seria a distribuição logística dos presentes (Item051, não
digitalizável, peça 5): ‘… estamos encaminhando as lembranças apenas para o pessoal de Brasília; para as
unidades regionais, por uma questão de logística, cada concessionária tomará conta da sua
correspondente…’.
40. Confirmando a distribuição logística e de custos dos presentes entre as empresas do Grupo
Triunfo, (...) encaminha e-mail com o custo total da entrega de presentes e o seu rateio entre as
concessionárias do Grupo Triunfo (Item053, não digitalizável, peça 5), conforme excerto a seguir:
‘Assunto: ENC: dados transbrasiliana
De: (...) (...)@triunfoconcebra.com.br

Para: (...) (...)@triunfotransbrasiliana.com.br;
CC: (...)@triunfo.com; (...) /o=Concepa/ou=Exchange Administrative Group
(FYDIBOHF23SPDLT)/cn=Recipients/cn=Thiago; (...)@scotchhouse.com.br;
Envio: 21/12/2015 19:38:50
Prezados
A conta do Natal, junto à Scotch House, ficou em R$ 44.200, sendo R$ 12.000,00 para a
Transbrasiliana, R$ 16.100 para a Concebra e R$ 16.100 para a Concepa.
Se todos estiverem de acordo, favor autorizar o faturamento, lembrando que a (...) não tem os dados
da Transbrasiliana.
Abraços’
41. Anexo ao e-mail de (...) para (...), com cópia para (...) (Item049, não digitalizáveis, peça 5),
consta a lista (Item050, não digitalizáveis, peça 5) com os nomes que seriam contemplados com os
presentes em dezembro/2015. A partir dessa lista de nomes, cargos e presentes, e dos valores das bebidas
constantes à última página da lista, produziu-se a relação de nomes com a estimativa do valor dos
presentes que cada servidor da ANTT teria recebido (peça 8), apresentando-se o resumo dos valores dos
presentes a seguir:
Quantidad Valor Unitário Total
Presente
e (R$) (R$)
1 gf JW Royal Salute 1 488,25 488,25
1 gf Royal Salute 1 488,25 488,25
1 gf JW Platinum 1 395,82 395,82
1 gf JW Platinun 1 395,82 395,82
1 gf Platinun 2 395,82 791,64
1 gf JW Gold + 1gf Angélica Zapata Malbec 1 367,37 367,37
1 Alta Vista Alto 2006 + 1 Tenuta
Rocca2002Barollo? 1 318,83 318,83
1 Cesta nº13 + 1 gf Freixenet 1 295,70 295,70
1 Cesta nº13 34 255,80 8.697,20
1 Cesta 13 7 255,80 1.790,60
1 gf Freixenet+ 1gf Angélica Zapata Malbec 1 234,12 234,12
1 gf Angelica ZapataMalbec 3 194,22 582,66
1gf Angélica Zapata Malbec 2 194,22 388,44
Angélica Zapata Malbec????? 1 194,22 194,22
1 gf JW Gold 17 173,15 2.943,55
1 gf JW Gold 26 173,15 4.501,90
1 gf W Gold 1 173,15 173,15
1 gf JW Black 15 139,90 2.098,50
1 gf JW Black 5 139,90 699,50
1 gf Freixenet + 1 gf Alta Vista 35 90,86 3.180,10
1 gf JW Red 27 83,90 2.265,30
1 gf W Red 1 83,90 83,90
1 gf Alta Vista 2 50,96 101,92
1 gf Alta Vista 1 50,96 50,96
Quantidad Valor Unitário Total

Presente
e (R$) (R$)
1 gf Freixenet 11 39,90 438,90
32.515,0
Total Geral 202 Média 160,97 4
42. Os valores que seriam pagos pelas concessionárias Concepa e da Concebra são confirmados nos
e-mails de (...), da Scotch House, que encaminha as notas fiscais (Item055 a Item058, não digitalizáveis,
peça 5).
43. Conforme exposto anteriormente, a entrega de presentes a servidores da ANTT não se restringia
às datas comemorativas. Em 14 de abril de 2016, (...), Diretor da Concepa, encaminha e-mail (Item059,
não digitalizável, peça 5) a (...), da Scotch House, solicitando a entrega de presentes a (...), Diretor da
ANTT, nos seguintes termos:
Figura 2 - e-mail de (...) solicitante à Scotch House a entrega de presentes a (...), Diretor da ANTT.
Fonte: Item059, não digitalizável, peça 5.

44. Na mesma data, (...), também representante da Scotch House, encaminha a Nota Fiscal 1784,
referente a ‘1 cesta’ no valor de R$ 849,70, totalizando R$ 858,70 com as despesas acessórias (Item060 a
Item062, não digitalizáveis, peça 5).
45. Contudo, (...) responde ao e-mail de (...), solicitando que o valor da cesta fosse limitado a
R$ 100,00, para fins de registro (Item063, não digitalizável, peça 5), conforme excerto a seguir:
Figura 3: e-mail de (...), então Diretor da Concepa, solicitando a (...), da Scotch House, limitar o
valor unitário das cestas a R$ 100,00.

46. Em função disso, a Nota Fiscal 1784 é cancelada, conforme registro no site da Receita Federal
(vide tópico ‘C’ deste exame técnico), e (...) encaminha a Nota Fiscal 1785, de 15/4/2016, no mesmo
valor de R$ 849,70, totalizando 858,70 com despesas acessórias (Item064 e Item065, não digitalizáveis,
peça 5). Constata-se que o valor total do brinde é dividido em 10 unidades para que o valor unitário fique
abaixo de R$ 100,00, ou seja, R$ 84,97 por cesta, conforme imagens a seguir da referida nota fiscal:
Figura 4: trecho da Nota Fiscal 1784, cancelada.

Figura 5: trecho da Nota Fiscal 1785.

47. Em 20 de maio de 2016, (...), diretor da Concepa, encaminha e-mail a (...) com solicitação para
que encaminhasse lembrança a (...), então Gerente de Fiscalização e Controle Operacional (GEFOR), da
ANTT (Item066, não digitalizável, peça 5), destacando na mensagem que deveriam ser ‘…7 cestas…’, de
forma que o valor unitário ficou em R$ 97,92, menor que o limite legal de R$ 100,00, conforme excerto a
seguir:
Figura 6: e-mail de (...) solicitando à Scotch House a entrega de lembrança a (...), solicitando a
especificação na nota fiscal de 7 cestas.

Figura 7: trecho da Nota Fiscal 1807.

48. (...) encaminhou a Nota Fiscal 1807, no valor de R$ 684,44, de 20/5/2016, referente ao presente
de (...), juntamente com o boleto para pagamento, a (...), que o reenvia a (...) para provisão e pagamento
(Item067 a Item070, não digitalizáveis, peça 5).
49. Além disso, em 28 de julho de 2016, (...) solicitou a (...), da Scotch House, a entrega de
presentes para (...), então Superintendente de Exploração de Infraestrutura Rodoviária da ANTT, para
(...), Gerente de Fiscalização e Controle Operacional da ANTT, e para (...), Superintendente de
Fiscalização da ANTT (Item072, não digitalizável, peça 5), conforme excerto a seguir:
Figura 8: e-mail de (...), da Concepa, solicitando à Scotch House a entrega de presentes a gestores
da ANTT.

50. Considerando os presentes listados no e-mail acima e os valores das bebidas constantes do
e-mail enviado por (...) para (...) (Item071, não digitalizável, peça 5), estimaram-se os seguintes valores
dos presentes (peça 10):
Tabela 4 - preços dos presentes enviados aos Srs. (...), (...) e (...)
Quanti Valor Total
Presente
dade Unitário (R$) (R$)
3 garrafas Tarapaca Etiqueta Negra e 3 garrafas Brunello 2.531,
2 1.265,55
Villa Frabrizia 10
3 garrafas Tarapaca Etiqueta Negra e 3 garrafas Brunello 1.845,
1 1.845,63
Villa Frabrizia + 6 espumantes. 63
4.376,
3 1.458,91
Total Geral 73
51. Então, (...) encaminha a Nota Fiscal 1862, no valor total de R$ 4.705,00 a (...), cujo valor
unitário da ‘cesta especial’ é de R$ 97,85 (Item073 a Item076, não digitalizáveis, peça 5).
52. Em novembro e dezembro/2016, iniciaram-se novamente as tratativas para o encaminhamento
de presentes no final de ano a servidores da ANTT. Na oportunidade, (...), (...) (representantes do Grupo
Triunfo) e (...), trocam e-mails acerca da lista de nomes e valores dos presentes que seriam entregues a
servidores públicos da ANTT (Item077 a Item082, não digitalizáveis, peça 5), com destaque para o e-mail
em que (...) informa os valores totais a cargo de cada concessionária (Concebra, Transbrasiliana e
Concepa), ressaltando a necessidade de se registrar na nota fiscal o valor unitário inferior a R$ 100,00
(Item082, não digitalizável, peça 5), conforme excerto a seguir:
Figura 9: e-mail referente às tratativas para entrega de presentes aos servidores da ANTT.

53. Na sequência, (...) informa a (...) que já teria conversado com (...), da Scotch House, para que
ela limitasse o preço unitário na nota fiscal em R$ 100,00 (Item083, não digitalizável, peça 5):
Figura 10: e-mail de (...), da Concepa, solicitando a limitação dos valores unitários dos presentes a
R$ 100,00, para fins de registro.

54. A partir da lista de nomes (Item084, não digitalizável, peça 5) de quem receberia os presentes
das concessionárias Concebra, Transbrasiliana e Concepa, e dos preços constantes na última página da
lista encaminhada por (...) (Item078, não digitalizável, peça 5), complementada pelos preços pesquisados
no site da Scotch House (peça 9), elaborou-se a lista com os respectivos nomes e estimativa dos valores
das lembranças (peça 11), apresentada em resumo na tabela a seguir:
Valor Unitário Total
Presente Quantidade
(R$) (R$)
5 gf The Famous Grouse 1L 1 1.048,25 1.048,25
1 gf Royal Salute 5 488,25 2.441,25
2gf Angélica Zapata Malbec 1 388,44 388,44
Valor Unitário Total

Presente Quantidade
(R$) (R$)
1 gf Chivas 18 5 355,82 1.779,10
1 Cesta nº1 Bronze 48 259,00 12.432,00
1 gf Glenlivet 18 4 255,20 1.020,80
1 gf Veuve Clicot 4 244,43 977,72
1 gf The Famous Grouse 1L 23 209,65 4.821,95
1 gf Asti Asperone + 1 gf Tamarí Reser
Malbec 1 191,53 191,53
1 gf Asti Asperone + 1 gf Tamarí Reser
Malbec 27 191,53 5.171,31
1 gf Glenlivet 15 12 182,24 2.186,88
1 gf Chivas 12 34 145,63 4.951,42
1 gf Chivas 12 5 145,63 728,15
1 gf Asti Asperone 17 71,98 1.223,66
1 Kit Especial 4 65,00 260,00
1 gf Alta Vista 1 50,96 50,96
Total Geral 195 Média 207,44 40.450,30
Fonte: Resumo produzido a partir da Peça 11.
55. A Nota Fiscal dessa distribuição de presentes foi encaminhada por e-mail por Eliete, da Scotch
House, a (...). Trata-se da Nota Fiscal 1894 (Item085 e Item086, não digitalizáveis, peça 5), de 6/12/2016,
no valor de R$ 18.028,25, mantendo o preço unitário em R$ 97,45, inferior aos R$ 100,00, conforme
solicitação por (...), para fins de registros contábeis-financeiros. Na sequência, (...) encaminhou o e-mail a
(...) para fins de pagamento (Item087 a Item089, não digitalizáveis, peça 5).
56. Portanto, conforme exposto acima, verifica-se uma prática nefasta no âmbito da Administração
Pública, concernente na entrega ilegal de presentes pelo agente fiscalizado a servidores e diretores do
órgão fiscalizador. Não se pode descartar a relação entre essa farta distribuição de vantagens e a própria
atuação da ANTT na fiscalização dos contratos de concessão.
57. Nas teorias regulatórias, essa prática pode ser enquadrada, também, como a captura do agente
regulador pelo agente regulado. Tal prática tem o poder de comprometer a independência da ANTT.
58. Segundo estudo publicado por Daniel Fortes (in A Teoria da Captura nas Agências Reguladoras
e sua Aplicação na Lei 12.846/2013, disponível em <http://www.barradasefelix.com.br/artigos/a-teoria-
da-captura-nas-agencias-reguladoras-e-sua-aplicacao-na-lei-no-12-8462013/>), apresentado no Relatório
que fundamenta o Acórdão 738/2017-TCU-Plenário, relator Ministro Walton Alencar Rodrigues, que
trata de aditamento irregular ao contrato da Concer (que tem como acionista o Grupo Triunfo), referente à
construção da Nova Subida da Serra de Juiz de Fora.
59. A seguir, apresenta-se resumo dos setores da ANTT que seriam agraciados com os presentes do
Grupo Triunfo, com destaque para setores como Diretoria Geral e as gerências GEINV e GEROR,
relacionadas em todos os anos. Tais gerências são as responsáveis por fiscalizar diretamente o andamento
das concessões rodoviárias.
Tabela 6 - Resumo dos setores da ANTT que receberam lembranças de 2013 a 2016.
201 201 201 201
Lotação na Lista 3 4 5 6
TÉRREO A X
APOIO X
APOIO DG X X X
COINF BH X X
201 201 201 201

Lotação na Lista 3 4 5 6
COINF-URSP X
DAL X
DCN X X
DEB X
DIRETORIA GERAL X X X X
DMB X
DMR X
DMV X X
DNS X
DSL X X
GEAFI X
GECOF X
GEFOR X X X
GEFOR X
GEINV X X X X
GEPFER X
GEPRO X X
GEROF X
GEROR X X X X
OUVIDORIA X X X
PROTOCOLO X
RECEPÇÃO X
SEGER X
SUFER X
SUFIS X X X
SUINF X X X
SUREG X X
TRANSPORTES
INTERNACIONAL X X
Fonte: produzida a partir das peças 6, 7, 8 e 11.
B)-DOS INGRESSOS PARA A COPA DO MUNDO DE 2014
60. Além dos presentes já listados, o Grupo Triunfo também entregou a agentes públicos e seus
parentes, ingressos para assistir a jogos do Campeonato Mundial de Futebol de 2014 (Copa do
Mundo 2014). No total, conforme apresentação identificada dentre os documentos oriundos da ‘Operação
Cancela Livre’, da Polícia Federal, o grupo Triunfo teria gasto R$ 2.014.678,40 para aquisição de
camarotes nos estádios, totalizando 390 ingressos (Item01, peça 12), conforme excerto a seguir:
Figura 11: trecho da apresentação com valores gastos referentes a ingressos da Copa do Mundo de
2014.
Fonte: Item01, página 3, não digitalizável, peça 12.

61. O rateio dos custos unitários por ingresso oferecido pelo grupo Triunfo a agentes públicos da
ANTT foi de R$ 901,98, para os jogos em Brasília, e de R$ 1.237,50, para os jogos no Rio de Janeiro e
São Paulo (Item06, não digitalizável, peça 12). Esses valores incluiriam os seguintes serviços, conforme
orçamento (Item07, não digitalizável, peça 12), anexo ao e-mail enviado por (...) a (...) e a (...) - todos do
Grupo Triunfo (Item05, não digitalizável, peça 12), copiado em parte na imagem a seguir:
Figura 12: trecho da planilha com os preços por ingresso para os jogos da Copa do Mundo de 2014
contendo descrição dos serviços inclusos.

62. Ademais, conforme se verifica no e-mail copiado a seguir (Item02, não digitalizável, peça 12),
(...) orienta (...), ambos do grupo Triunfo, a entregar os ingressos dos jogos da Copa de 2014 em mãos
para os servidores da ANTT:
Figura 13: e-mail de (...), do grupo Triunfo, orientando a forma de entrega dos ingressos a
servidores da ANTT.

63. Em outro e-mail (Item08, não digitalizável, peça 12), Mayara Rocha encaminha a (...) e a (...)
arquivo (Item09, não digitalizável, peça 12) com a apresentação dos kits que acompanhariam a entrega
dos ingressos, bem como recomenda entrega dos kits e dos ingressos em mãos, conforme excertos a
seguir:
Figura 14: e-mail de (...) com orientação acerta da entrega dos kits e dos ingressos para assistir aos
jogos da Copa do Mundo de 2014.
Fontes: Item08, não digitalizável, peça 12.

64. Conforme se verifica, os membros do Grupo Triunfo sabiam da ilegalidade da oferta e da
entrega dos ingressos, uma vez que tal prática se enquadra no disposto nos art. 9º, inciso I, da
Lei 8.429/1992 c/c o art. 117, inciso XII, da Lei 8.112/1990, bem como com o disposto na Seção III,
ANTT 284/2009, que aprovou o Código de Ética e o Regimento Interno da Comissão de Ética da ANTT,
no que tangue aos funcionários públicos.
65. Já no que tange à atuação dos representantes das empresas do Grupo Triunfo, entende-se que há
afronta ao disposto no art. 5º, inciso I, da Lei 12.846/2013, conforme excerto a seguir:
art. 5º Constituem atos lesivos à administração pública, nacional ou estrangeira, para os fins desta
Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas jurídicas mencionadas no parágrafo único do art. 1º, que
atentem contra o patrimônio nacional ou estrangeiro, contra princípios da administração pública ou contra
os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, assim definidos:
I - prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem a agente público, ou a terceira
pessoa a ele relacionada;
66. Anexo ao e-mail (Item03, não digitalizável, peça 12) enviado por (...) para (...), com cópia para
(...) e (...), ‘… segue relação dos convidados para os jogos da copa’ (Item04, não digitalizável, peça 12).
A partir dessa relação, buscou-se identificar se haveriam agentes públicos recebendo as mencionadas
vantagens indevidas, as quais são proibidas pela legislação, bem como pelo código de ética da
Administração Pública e da própria ANTT. A tabela a seguir resume os jogos e os agentes públicos que
teriam sido favorecidos, de acordo com as provas compartilhadas pela Polícia Federal:
Tabela 7 - Relação de agentes públicos da ANTT que receberam ingressos para os jogos da Copa
2014.
Guia-Jogo- CPF- Tota
Data Presenteado Nome-CPF l
12.06_SP (...) (...) 2
19.06_SP (...) (...) 2
Brasília_05.0
7 (...) (...) 2
Brasília_19.0
6 (...) (...) 2
Brasília_26.0
6 (...) (...) 1
Brasília_30.0
6 (...) (...) 1
RJ_13.07 (...) (...) 2
RJ_15.06 (...) (...) 2
Total Geral 14
Fonte: Produzidas a partir dos dados constantes da relação de convidados para os jogos da Copa do
Mundo de 2014 (Item04, não digitalizáveis, peça 12).
67. Em outro e-mail (Item10, não digitalizável, peça 12), (...) confirma com (...) o parentesco de (...)
e (...) com (...), à época diretor da ANTT:
Figura 15: e-mail com a confirmação de parentesco com Diretor da ANTT de beneficiados com
ingressos para assistir aos jogos da Copa do Mundo de 2014.

68. Assim, os ingressos para o camarote da Copa do Mundo foram destinados a parentes de Jorge
Bastos, então Diretor-Geral da ANTT.
69. Importa citar também e-mails trocados entre (...), da ANTT, e (...), referentes a agradecimentos
pelos ingressos e serviços recebidos para assistir a jogos da Copa do Mundo de 2014 (Item11 ao Item14,
não digitalizáveis, peça 12), conforme excerto a seguir. (...) ocupava o cargo de procurador-geral da
ANTT nessa época.
Figura 16: e-mail de (...), da ANTT, encaminhando dados pessoais para emissão de ingressos para
assistir a jogos da Copa do Mundo de 2014.

Figura 17: e-mail contendo mensagem de Manoel Loiola, da ANTT, agradecendo os ingressos
recebidos.

70. Além dos ingressos para a Copa do Mundo de 2014, o Grupo Triunfo patrocinou passagens
aéreas para (...), filho de (...), Diretor-Geral da ANTT à época, conforme planilha anexa a e-mail trocado
entre a ‘secretária’ do Grupo e (...) (Item15 e Item16, não digitalizáveis, peça 12):
Figura 18: trecho da planilha de controle de viagens, indicando o valor e o voo pago pelo Grupo
Triunfo para o filho de (...), Diretor-Geral da ANTT à época.
Fonte: Item16, não digitalizáveis, peça 12.

71. Além dos agentes públicos federais vinculados à ANTT que teriam recebido ingressos para
assistir aos jogos da Copa do Mundo de 2014, cujas condutas se enquadram nos termos dispostos no
art. 9º, inciso I, da Lei 8.429/1992 c/c o art. 117, inciso XII, da Lei 8.112/1990, bem como com o disposto
na Seção III, inciso XV, alínea ‘g’, do Decreto 1.171/1994, e no art. 5º, incisos XIII e XIV, da
Deliberação-ANTT 284/2009, que aprovou o Código de Ética e o Regimento Interno da Comissão de
Ética da ANTT, verificou-se indícios de que agentes de outros órgãos também foram presenteados com
ingressos da Copa de 2014 (peça 13), conforme tabela resumo a seguir:
Tabela 8 - Relação de órgãos com agente público presenteado com ingressos para assistir a jogos da
Copa do Mundo de 2014.
Tota
Vínculo em 2014 l
8ª Vara Federal de Curitiba/PR 1
AGENCIA NAC. DE TRANSPORTES
AQUAVIARIOSCIA DOCAS DO RIO DE
JANEIRO 2
CÂMARA DOS DEPUTADOS 2
DEPTO. DE POLICIA RODOVIARIA FEDERAL 1
DNPM (2014) / ANTT (2009-2013) 2
EMPRESA DE PLANEJAMENTO E LOGISTICA
S.A. 2
MINISTERIO DA FAZENDA 1
PRESIDENCIA DA REPUBLICA 2
UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANA 1
Total Geral 14
Fonte: Resumo produzido a partir da planilha à peça 13.
C)-DA CIÊNCIA DA ILEGALIDADE E DA BUSCA EM BURLAR O LIMITE LEGAL
72. As condutas praticadas por agentes públicos, decorrentes de ações perpetradas pelas
concessionárias do Grupo Triunfo, caracterizam afronta direta ao disposto no art. 9º, inciso I, da
Lei 8.429/1992, transcrito novamente a seguir, dada a relevância do fato:
art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir
qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função,
emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º desta Lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem
econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha
interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das
atribuições do agente público;
73. Ressalta-se ainda que havia ciência de que o recebimento de presentes e vantagens indevidas
estariam em desacordo com a disposição legal, tanto que (...), Diretor da CONCEPA, solicitava
reiteradamente à empresa fornecedora dos produtos (LG - Comércio de Alimentos Ltda. -
72.611.312/0001-42 - Nome de fantasia: Scotch House) que limitasse o valor unitário dos itens lançados
nas notas fiscais (Itens não digitalizáveis Item065, Item068, Item074, e Item086, da peça 5) a R$ 100,00
para fins de registros contábeis.
74. A notas fiscais, até 14/4/2016, eram emitidas com o valor dos produtos comprados para
presentear os agentes públicos da ANTT (Itens não digitalizáveis Item011, Item023, Item027, Item033,
Item037, Item042, Item056, e Item062, da peça 5), conforme resumido à tabela a seguir:
Tabela 9 - Relação de notas fiscais e valores dos presentes
Data da Quantidad
Item Data NF Nota e Unitário Valor
Item01 30/12/2013
1 20:39 925 27/12/2013 50 730,00 36.500,00
Item02 26/12/2014 136
3 20:15 9 26/12/2014 40 479,13 19.165,27
Item02 22/01/2015 138
7 20:56 6 21/01/2015 1 737,37 737,37
Item03 13/05/2015 146
3 16:26 2 13/05/2015 1 1.264,00 1.264,00
Item03 08/07/2015 149 08/07/2015 2 403,92 807,84
Data da Quantidad
Item Data NF Nota e Unitário Valor
7 19:50 3
Item04 14/10/2015 154
2 20:39 9 14/10/2015 2 1.378,12 2.756,25
Item05 23/12/2015 172
6 19:06 0 23/12/2015 10 1.610,00 16.100,00
Item06 14/04/2016 178
2 21:20 4 14/04/2016 1 849,70 858,70
Item06 15/04/2016 178
5 12:54 5 15/04/2016 10 84,97 858,70
Item06 20/05/2016 180
8 16:48 7 20/05/2016 7 97,92 685,44
Item07 28/07/2016 186
4 20:02 2 28/07/2016 48 97,85 4.705,80
Item08 07/12/2016 189
6 11:38 4 06/12/2016 185 97,45 18.028,25
102.467,62
Fonte: Tabela produzida a partir da Notas Fiscais da LG Comércio de Alimentos Ltda.
75. Conforme se apresenta na Tabela 9, a partir da Nota Fiscal 1785, que foi emitida em
substituição à nota 1784, por solicitação de (...) (Item063, não digitalizável, peça 5), apresentada no
excerto a seguir, as notas fiscais passam a apresentar valores menores que R$ 100,00.
76. Em resposta à solicitação de (...), referenciada acima, (...), da LG Comércio de Alimentos Ltda.
(nome de fantasia Scotch House), encaminha anexa ao e-mail (Item064, não digitalizável, peça 5) a Nota
Fiscal 1785 em substituição à Nota Fiscal 1784, conforme excerto a seguir:
Figura 19: e-mail encaminhando NF com valor da cesta limitada em R$ 100,00
Fonte: Item064, não digitalizável, da peça 5.

77. A partir dessa informação, verificou-se que a Nota Fiscal 1784 foi cancelada, conforme consta
do site da Receita Federal do Brasil, copiado na imagem a seguir:
Figura 20: Cópia da Nota Fiscal Eletrônica 1784, da LG Comércio de Alimentos Ltda., nome de
fantasia Scotch House, cancelada.
Fonte: http://www.nfe.fazenda.gov.br/portal/consultaCompleta.aspx?tipoConteudo=XbSeqxE8pl8=
78. A solicitação para que a empresa LG Comércio de Alimentos Ltda. limitasse os valores das
cestas a R$ 100,00 para fins de emissão das notas fiscais e registro contábil também consta dos e-mails de
compras seguintes, conforme se transcreve em parte a seguir, de (...), Diretor da Concepa, e ou de (...),
Diretor-presidente da Triunfo Concebra, para (...), da Scotch House: ‘Aguardo o boleto e a NF -
lembrando que são 7 cesta especiais’ (Item066, não digitalizável, peça 5), quando o e-mail afirma que o
presente seria para um funcionário da ANTT; ‘Aguado Nota Fiscal conforme conversamos e boleto para
pagamento em 30 dias’ (Item072, não digitalizável, peça 5); ‘OBS: lembrem-se que os valores para
presente à funcionários públicos não deve ultrapassar os R$ 100,00 (Cem reais), portanto cuidado com a
divulgação de alguns itens que ultrapassaram este valor’ (Item082, não digitalizável, peça 5); e ‘Falei a
pouco com a (...), comentei c/ ela para descrever na NF o limite de R$ 100,00 por cesta’ (Item083, não
digitalizável, peça 5).
79. Conforme se verifica acima, a entrega de gratificações significativamente acima dos limites
legais, agravada com a atuação dolosa para registrar valores menores a fim de burlar a restrição legal
constitui ato lesivo à administração pública nacional, nos termos descritos no art. 5º, inciso I, da
Lei 12.846/2013, haja vista que, potencialmente, compromete a regular e isenta atuação dos agentes
públicos da ANTT.
80. Portanto, verifica-se que, além de ter ocorrido entrega de presentes acima do limite de
R$ 100,00, houve dolo por parte dos Diretores das Concessionárias citados acima em burlar esse limite
legal.
81. Registra-se que há tempos o TCU vem noticiando irregularidades na atuação da ANTT na
regulação e prática de atos administrativos relacionados com o Grupo Triunfo.
82. Na concessão da BR-040, entre o Rio de Janeiro e Juiz de Fora, a cargo da Concer, foram
noticiados indícios de irregularidades no 12º Termo Aditivo Contratual, que inseriu as relevantes obras de
construção de uma nova pista na Serra de Petrópolis, a qual seria custeada com recursos da União, em
valores que superam, atualmente, R$ 1 bilhão de reais. As irregularidades do processo administrativo da
ANTT que culminou com essa alteração contratual estão noticiadas nos processos TC 014.689/2014-6 e
TC 023.204/2015-0, ambos tendo como Relator o Ministro Walton Alencar Rodrigues. Inclusive, na
oportunidade, foram arrolados como responsáveis diversos servidores citados nos documentos
compartilhados pela Polícia Federal.
83. Em relação à concessão da BR-290/116/RS, relevante destacar o interesse do grupo, à época dos
fatos noticiados no presente processo, na prorrogação antecipada do contrato de concessão, haja vista que
o contrato de concessão rodoviária venceria em julho de 2017. Os indícios de irregularidades sobre o
tema estão descritos no TC 021.195/2017-0 (Relator - Ministro Augusto Nardes).
84. Ademais, em 2014, a Concepa foi contemplada com o 13º Termo Aditivo Contratual, a partir da
inclusão de obras de ampliação de capacidade na BR-290, entre o km 75 e o km 94. Nesse termo aditivo,
foram encontrados indícios de irregularidades, os quais estão noticiados no TC 010.370/2016-1 (Relator -
Ministro Aroldo Cedraz). Em 2016, a Concepa foi remunerada com a quantia de cerca de R$ 240 milhões
pela realização das obras, a partir de recursos oriundos do Orçamento Geral da União.
85. Quanto à concessão da BR-153/SP, nota-se relevante interesse do Grupo Triunfo em assinar
termo aditivo junto ao contrato de concessão, a partir da inclusão de relevantes obras de duplicação da
rodovia que não estavam previstas inicialmente no rol de obrigações contratuais. No processo
administrativo autuado pela ANTT para essa finalidade, foram encontrados relevantes indícios de
irregularidades, os quais são noticiados no TC 032.829/2016-7 (Relator - Ministro Augusto Nardes).
86. Em relação à concessão da BR-060/153/262/GO/DF/MG, administrada pela concessionária
Concebra, registra-se que já foram detectados indícios de irregularidades no processo administrativo da
ANTT, relacionado à inclusão de relevantes obras não previstas contratualmente, como a construção do
Contorno de Goiânia, em uma classe de rodovia superior à inicialmente contratada. Tais irregularidades
estão noticiadas no TC 036.417/2016-5 (Relator - Ministro Augusto Nardes).
87. Por fim, nessa mesma concessão, foram encontrados indícios de irregularidades no aumento da
tarifa de pedágio em razão dos efeitos da Lei dos Caminhoneiros (Lei 13.103/2015). No processo
administrativo da ANTT, foram encontrados problemas nos valores calculados, os quais estão noticiados
no TC 014.618/2015-0 (Relator - Ministro Augusto Nardes).
CONCLUSÃO
88. O documento constante desta peça deve ser conhecido como representação, por preencher os
requisitos previstos nos arts. 235 e 237, incisos V e VI, do Regimento Interno/TCU c/c o art. 1º, inciso
VIII e art. 86, inciso II, do Lei 8.443/1992, bem como no art. 116, inciso VI, da Lei 8.112/1990, e no
art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014.
89. Verificou-se indícios que evidenciaram o recebimento de presentes e vantagens indevidas por
agentes públicos da ANTT, em desacordo com o disposto no art. 9º, inciso I, da Lei 8.429/1992 c/c o
art. 117, inciso XII, da Lei 8.112/1990, bem como com o disposto na Seção III, inciso XV, alínea ‘g’, do
Decreto 1.171/1994, e no art. 5º, incisos XIII e XIV, da Deliberação-ANTT 284/2009, que aprovou o
Código de Ética e o Regimento Interno da Comissão de Ética da ANTT, conforme exposto no exame
técnico desta Instrução.
90. Tais indícios baseiam-se em inúmeros documentos obtidos durante a denominada Operação
Cancela Livre, deflagrada ela Polícia Federal em 30/8/2017. Por meio de despacho, o Exmo. Sr. Juiz da
11ª Vara Federal de Porto Alegre autorizou o compartilhamento dos documentos apreendidos com o
Tribunal de Contas da União, bem como autorizou a utilização desses documentos nos processos de
controle externo, desde que guardado o segredo de justiça. Posteriormente, em novo despacho, o mesmo
juízo determinou o levantamento do segredo de justiça daquele processo judicial (peça 4).
91. Em face do exposto no exame técnico desta Instrução, e considerando que o Decreto 5480, de
30/6/2005, que dispõe sobre o Sistema de Correição do Poder Executivo Federal, definiu, em seu art. 2º, a
então Controladoria-Geral da União (CGU) como Órgão Central do Sistema, estabelecendo como sua
competência, no art. 4º, inciso VIII, instaurar sindicâncias, procedimentos e processos administrativos
disciplinares em razão da autoridade envolvida - no caso diretores da ANTT - , propõe-se o
encaminhamento dos presentes autos à CGU, para a apuração das condutas dos agentes públicos
favorecidos com os presentes e vantagens indevidas citados no presente processo, em afronta à
Lei 8.112/1990.
92. Nesse sentido, propõe-se determinação para que a CGU, no prazo de 180 dias, encaminhe ao
TCU as conclusões do processo de correição a ser instaurado.
93. Propõe-se também encaminhar cópia desta Instrução à Superintendência Regional da Polícia
Federal no Rio Grande do Sul, para ciência, em razão do IPL 651/2017-SR/PF/RS (Processo 5038120-
25.2017.4.04.7100), que conduz as investigações acerca da ‘Operação Cancela Livre’.
a) conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts.
235 e 237, Incisos V e VI, do Regimento Interno/TCU c/c o Art. 1º, Inciso VIII e Art. 86, Inciso II, do
Lei 8.443/1992, bem como no Art. 116, Inciso VI, da Lei 8.112/1990, e no art. 103, § 1º, da Resolução -
TCU 259/2014;
b) encaminhar, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992 e nos art. 2º e 4º, inciso VIII, alínea
‘c’, do Decreto 5.480/2005, cópia integral dos presentes autos ao Ministério da Transparência e
Controladoria-Geral da União - CGU - para apuração das condutas dos agentes públicos favorecidos com
os presentes e vantagens indevidas citados nestes autos em afronta ao o disposto no art. 9º, inciso I, da
Lei 8.429/1992 c/c o art. 117, inciso XII, da Lei 8.112/1990, bem como com o disposto na Seção III,
ANTT 284/2009, que aprovou o Código de Ética e o Regimento Interno da Comissão de Ética da ANTT;
c) determinar ao Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União - CGU que, no prazo
de 180 dias, encaminhe ao Tribunal de Contas da União as conclusões do processo de correição que vier a
ser instalado;
d) encaminhar cópia da presente instrução, bem como da decisão que for proferida, à
Superintendência Regional da Polícia Federal no Rio Grande do Sul, para ciência, em razão do
IPL 651/2017-SR/PF/RS (Processo 5038120-25.2017.4.04.7100), que conduz as investigações acerca da
‘Operação Cancela Livre’, a fim de subsidiar o processo em andamento naquela jurisdição;
e) retornar este processo à secretaria de origem para monitorar o cumprimento da determinação
constantes à alínea ‘c’ desta proposta.”
2. Dada a especificidade do assunto e da unidade jurisdicionada envolvida, os autos foram
encaminhados à SeinfraRodoviaAviação para apreciação por parte de sua 4ª Diretoria, que se manifestou
nos seguintes termos, contando com a anuência do chefe da unidade:
“1. De acordo a proposta de encaminhamento. Destaco que são extremamente graves as evidências
apresentadas, as quais retratam indícios de recebimento de vantagens indevidas por parte de diretores,
gestores e servidores da ANTT, no período entre 2012 e 2016, e que puderam ser identificadas a partir do
compartilhamento de provas pela Justiça Federal.
2. As diversas vantagens relatadas foram concedidas por concessionárias de rodovias federais, as
quais são fiscalizadas diretamente pela referida agência reguladora, o que coloca em suspeição todos os
atos administrativos praticados em favor dessas empresas.
3. Neste aspecto, verifica-se que são vários os processos em aberto nesta Corte de Contas que
indicam a existência de atos administrativos irregularidades em favor das concessionárias Concepa,
Concer, Transbrasiliana e Concebra. Na sequência, serão indicados de forma resumida os processos e os
fatos encontrados.
4. De início, rememora-se o TC 014.689/2014-6, de relatoria original do Exmo. Sr. Ministro Walton
Alencar Rodrigues, onde foram apontados indícios de irregularidades na formalização, em 2014, do 12º
Termo Aditivo ao contrato de concessão da BR-040/RJ/MG, de titularidade da Concer. Diversos
responsáveis arrolados no referido processo estão listados como beneficiados por vantagens indevidas.
Embora o TCU tenha acolhido as razões de justificativa dos gestores, no âmbito do Acórdão 738/2017-
TCU-Plenário, está pendente de julgamento recurso apresentado pelo Ministério Público junto ao TCU.
5. Na sequência, sobre o mesmo objeto (12º Termo Aditivo), ressalta-se o TC 023.217/2015-4, onde
se apura significativo sobrepreço nas obras de construção da nova subida da serra de Petrópolis. Entre os
achados de auditoria apresentados, encontra-se o sobrepreço de R$ 400 milhões, ainda pendente de
julgamento pelo TCU, mas que certamente não seria possível sem a participação de diversos gestores e
diretores elencados na presente representação.
6. Adiante, destaca-se o TC 032.829/2016-7, de relatoria do Ministro Augusto Nardes, onde se
apura indícios de irregularidades concernentes a atos administrativos em favor da concessionária
Transbrasiliana, os quais autorizaram, em 2016, a execução de relevantes investimentos de obras de
duplicação não previstas no contrato de concessão, com notáveis vícios de legalidade e motivação.
7. Ademais, na mesma relatoria, registra-se as representações onde se apura atos administrativos
praticados por gestores da ANTT em favor da concessionária Concebra (TC 036.417/2016-5 e TC
014.618/2015-0), concernentes na concessão de aumentos excessivos nas tarifas de pedágio, com vários
vícios de legalidade e motivação.
8. Por fim, registra-se os processos onde se apura a prática de atos administrativos em favor da
concessionária Concepa (TC 010.370/2016-1 - relator Ministro Aroldo Cedraz, e TC 021.195/2017-0 -
relator Ministro Augusto Nardes), concernentes no superfaturamento de obras inseridas no contrato de
concessão e na renegociação de tarifas de pedágio para a prorrogação contratual.
9. Todas as irregularidades mencionadas nestes processos, somados com as vantagens indevidas
relatadas na presente representação são um retrato lamentável da atuação da ANTT, a qual tem reflexo
direto na sociedade, e nos serviços públicos prestados aos País.
10. Vê-se, portanto, que a Agência Nacional de Transportes Terrestres não sofre com o popular
‘apagão das canetas’, mas sim, com graves problemas, os quais se mostram enraizados em diversos
setores da Administração Pública, e que devem ser enfrentados pelos órgãos de controle, para o benefício
da sociedade.”
É o relatório
VOTO
Os presentes autos cuidam de representação formulada pela Secretaria de Fiscalização de

Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação) versando sobre possíveis
irregularidades ocorridas na Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), instaurada em atenção
ao disposto no art. 1º, inciso VIII c/c art. 86, inciso II, da Lei 8.443/1992 e com o art. 116, inciso VI, da
Lei 8.112/1990, relacionadas ao recebimento de presentes e vantagens indevidas por agentes públicos, em
desacordo com o disposto no art. 9º, inciso I, da Lei 8.429/1992 c/c o art. 117, inciso XII, da Lei
8.112/1990, e o disposto na Seção III, inciso XV, alínea “g”, do Decreto 1.171/1994, e no art. 5º, incisos
XIII e XIV, da Deliberação-ANTT 284/2009, que aprovou o Código de Ética e o Regimento Interno da
Comissão de Ética da ANTT.
2. Em breve histórico, esta representação se originou da autorização do compartilhamento dos
documentos apreendidos na denominada Operação “Cancela Livre”, por parte do Juiz da 11ª Vara Federal
de Porto Alegre, Roberto Schaan Ferreira, e os quais evidenciaram o recebimento de presentes e
vantagens indevidas por parte de servidores da ANTT.
3. Tais documentos foram colhidos no bojo do Inquérito Policial IPL 651/2017-SR/PF/RS,
processos 5031455-90.2017.4.04.7100 e 5037925-40.2017.4.04.7100, instaurado com vistas a investigar
supostos desvios e fraudes na execução das obras de ampliação de capacidade da BR-290/RS, a cargo da
Concessionária da Rodovia Osório-Porto Alegre S.A. (Concepa), inseridas no contrato de concessão da
BR-290/RS, por meio do 13º Termo Aditivo Contratual, celebrado entre a ANTT e a mencionada
concessionária, e que também é objeto do TC 010.370/2016-1.
4. Em exame técnico, a unidade instrutora conclui pela procedência dos indícios que
evidenciaram o recebimento de presentes e vantagens indevidas por agentes públicos da ANTT, em
desacordo com os diversos normativos supramencionados.
5. Desse modo, exarou proposta de encaminhamento dos autos à Controladoria-Geral da União
(CGU) para a apuração das condutas dos agentes públicos favorecidos com os presentes e vantagens
indevidas citados no presente processo, em afronta à Lei 8.112/1990, em face de sua competência
delineada no art. 4º, inciso VIII do Decreto 5.480/2005.
6. Ademais, sugere determinação para que a CGU, no prazo de 180 dias, encaminhe ao TCU as
conclusões do processo de correição a ser instaurado.
7. Concordo, em essência, com as conclusões a que chegou a unidade instrutora, incorporando
seus argumentos às minhas razões de decidir. Faço ajustes, todavia, nos encaminhamentos alvitrados,
pelos motivos que a seguir exponho.
8. Primeiramente, a partir da minuciosa análise da unidade, não restam dúvidas a respeito da
efetiva ocorrência da entrega de “presentes” aos agentes públicos da ANTT durante os anos de 2013 a
2016, haja vista a extensa troca de e-mails entre os envolvidos (funcionários da ANTT, representantes das
concessionárias, bem como as empresas fornecedoras dos itens – cestas, bebidas alcóolicas, ingressos
para a Copa do Mundo 2014 etc.), contendo tratativas de emissão e pagamento de notas fiscais, além das
listas dos contemplados com os regalos.
9. Há, ainda, indícios de que essa prática teria ocorrido também no ano de 2012, porém, sem
comprovação quanto ao valor dos presentes.
10. Vale ressaltar que entre os contemplados, dentre outros, constam servidores de setores da
Superintendência de Fiscalização Rodoviária (SUINF), como a Gerência de Engenharia e Investimentos
de Rodovias (GEINV), Gerência de Regulação e Outorga da Exploração de Rodovias (GEFOR), Gerência
de Regulação e Outorga da Exploração de Rodovias (GEROR), além da Diretoria Geral (DG) da ANTT,
incluindo seus funcionários de apoio, bem como servidores e funcionários terceirizados da sede da ANTT
em Porto Alegre.
11. Não há, tampouco, qualquer questionamento acerca do caráter danoso e ilegal da entrega dos
mencionados brindes na esfera da Administração Pública, mormente se levarmos em consideração a
relação entre essas ofertas e o desempenho da agência no seu papel fiscalizatório dos contratos de
concessão envolvendo especificamente as empresas remetentes desses “mimos”. Como bem afirmou a
unidade instrutora, “tal prática tem o poder de comprometer a independência da ANTT”.
12. Não se pode conceber como genuína a possibilidade de a ANTT, que é uma autarquia especial
criada para assegurar a prestação do serviço público adequado por intermédio dos concessionários, perder
a sua condição de autoridade comprometida com a consumação do interesse coletivo e passar a
empreender atos destinados a legitimar a consecução de interesses privados dos segmentos regulados.
13. Essas constatações têm como agravante o fato de que a ANTT ficou posicionada em último
lugar (faixa vermelha), no universo das agências reguladoras, dentro do mapa de risco que relaciona o
poder econômico e regulatório dos órgãos e instituições com os respectivos controles contra exposição a
fraudes e corrupção.
14. A figura a seguir demonstra o grau de fragilidade da ANTT no que se refere aos “Controles de
Fraude e Corrupção” (disponível em https://meapffc.apps.tcu.gov.br):
15. Se considerado o Índice de Fragilidade de Controles na “Gestão da Ética e Integridade”, a

situação apresenta-se ainda mais preocupante, e talvez explique, ao menos parcialmente, as ocorrências
de que tratam estes autos:
16. Importante mencionar que esse mapa de risco é o principal produto da auditoria operacional
desenvolvida por este Tribunal em instituições do Poder Executivo Federal para avaliar a exposição
desses órgãos ao risco de fraude e corrupção. O trabalho, realizado ao longo de 2018, buscou averiguar se
os controles de prevenção e detecção relacionados a fraudes e corrupção dessas instituições estão
compatíveis com seus poderes econômico e de regulação, bem como propor melhorias em práticas
específicas, com o intuito de eliminar/mitigar causas sistêmicas, que favorecem a ocorrência de atos
lesivos em organizações públicas.
17. No contexto daquele processo, o posicionamento da agência reguladora em uma dada faixa (no
caso da ANTT, a vermelha) permite algumas inferências sobre o seu grau de exposição a fraude e
corrupção (o mais alto possível, no caso), bem como avaliar os diversos possíveis controles a serem
aprimorados.
18. Ademais, há que se registrar a conjuntura atual da mencionada agência, a qual vem sendo objeto
de diversos processos envolvendo irregularidades na sua atuação na regulação e prática de atos
administrativos relacionados com o Grupo Triunfo, a exemplo dos TCs 014.689/2014-6, 021.195/2017-0,
032.829/2016-7, entre outros tantos.
19. Um outro agravante bem mencionado pela unidade instrutora em sua análise e constante do
relatório que acompanha este Voto foram os graves indícios de ações dolosas por parte dos diretores das
concessionárias com o intuito de adequar de forma irregular os registros dos presentes adquiridos ao
limite definido em lei (R$ 100,00) para fins de emissão das notas fiscais e registro contábil.
20. Aquiesço à posição da SecexRodoviaAviação de que são extremamente graves as evidências
apresentadas, as quais envolvem concessionárias de rodovias federais, fiscalizadas diretamente pela
referida agência reguladora, o que pode colocar em suspeição alguns atos administrativos praticados em
favor dessas empresas.
21. Ante o que foi identificado, mostra-se necessária a apuração interna desses fatos, visto que
indicam afronta a diversos normativos que disciplinam direitos e deveres de agentes públicos.
22. Todavia, dado o alcance restrito das funções correcionais e disciplinares desta Corte, aliado ao
fato de que todas as informações tratadas no presente processo já foram compartilhadas com as
instituições responsáveis por viabilizar eventual persecução criminal, creio que as conclusões aqui obtidas
servem principalmente como subsídio para o aperfeiçoamento da governança da ANTT. Assim, numa
visão prospectiva, considero pertinente recomendar à agência que aprimore seus normativos e controles,
adotando as devidas correções de processos de trabalho e orientações internas com vistas a evitar novas
ocorrências dessa natureza.
23. Não obstante, considerando que o Decreto 5.480/2005, que dispõe sobre o Sistema de Correição
do Poder Executivo Federal, definiu a CGU como Órgão Central do Sistema, atribuindo-lhe competência
para instaurar sindicâncias, procedimentos e processos administrativos disciplinares em razão das
autoridades envolvidas, mantenho a determinação de encaminhamento dos autos àquele órgão, para as
providências que entender cabíveis. Todavia, julgo desnecessário monitorar neste processo as medidas
adotadas, visto que, conforme dito, competências disciplinares escapam ao papel desta Corte de Contas.
24. Por fim, determino o levantamento do sigilo das peças referentes à presente deliberação, tendo
em vista que não mais subsiste o segredo de justiça no âmbito da Operação Cancela Livre.
Em vista de todo o exposto, acolhendo as análises efetuadas nos pareceres precedentes como razões
de decidir, aquiesço, em essência, às propostas apresentadas, nos moldes já explicitados neste Voto e me
manifesto no sentido de que este colegiado aprove o acórdão que ora lhe submeto.
1. Processo nº TC 041.030/2018-4.
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Representação
3. Representante: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil
(SeinfraRodoviaAviação)
4. Entidade: Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Operações Especiais em Infraestrutura (SeinfraOperações) e
Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela Secretaria de
Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação) versando sobre
possíveis irregularidades ocorridas na Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), instaurada
em atenção ao disposto no art. 1º, inciso VIII c/c art. 86, inciso II, da Lei 8.443/1992 e com o art. 116,
inciso VI, da Lei 8.112/1990, relacionadas ao recebimento de presentes e vantagens indevidas por agentes
públicos.
9.1. conhecer e considerar procedente a presente representação, satisfeitos os requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, Incisos V e VI, do Regimento Interno/TCU c/c o Art. 1º,
Inciso VIII e Art. 86, Inciso II, do Lei 8.443/1992, bem como no Art. 116, Inciso VI, da Lei 8.112/1990, e
no art. 103, § 1º, da Resolução – TCU 259/2014;
9.2. recomendar à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), com fundamento no art.
250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que aprimore seus normativos e controles com vistas a
evitar novas ocorrências como as descritas nestes autos, as quais ofendem o disposto no art. 9º, inciso I,
da Lei 8.429/1992 c/c o art. 117, inciso XII, da Lei 8.112/1990, e o disposto na Seção III, inciso XV,
alínea “g”, do Decreto 1.171/1994, e no art. 5º, incisos XIII e XIV, da Deliberação-ANTT 284/2009, que
aprovou o Código de Ética e o Regimento Interno da Comissão de Ética da ANTT;
9.3. receber como interessadas nos presentes autos, nos termos do art. 146 do Regimento Interno do
TCU, a Concessionária das Rodovias Centrais do Brasil S.A. – Concebra (18.572.225/0001-88) e a
Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT;
9.4. encaminhar, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992 e nos art. 2º e 4º, inciso VIII, alínea
“c”, do Decreto 5.480/2005, cópia integral dos presentes autos à Controladoria-Geral da União para as
providências pertinentes em relação às ocorrências descritas;
9.5. encaminhar cópia da presente decisão à Superintendência Regional da Polícia Federal no Rio
Grande do Sul, para ciência, em razão do IPL 651/2017-SR/PF/RS (Processo 5038120-
25.2017.4.04.7100), que conduz as investigações acerca da “Operação Cancela Livre”;
9.6. levantar o sigilo que recai sobre as peças referentes à presente deliberação.


TC 038.024/2019-5
Natureza: Administrativo
Órgão: Tribunal de Contas da União
Representação legal: Luís Maximiliano Leal Telesca Mota (OAB/DF 14.848) e outros.
SUMÁRIO: ADMINISTRATIVO. SOLICITAÇÃO DE DECLARAÇÃO DE NULIDADE DA

SESSÃO PLENÁRIA RESERVADA DE 30/10/2019, BEM ASSIM DA DELIBERAÇÃO TOMADA
NA OCASIÃO. DIREITO A PETIÇÃO PREVISTO NO ART. 5º, INCISO XXXIV, ALÍNEA “A”, DA
CF/1988.
RELATÓRIO
Cuidam os autos dos expedientes peças 1 e 2, dirigidos ao E. Ministro-Presidente do TCU,

protocolados neste Tribunal pelo Procurador de Contas Júlio Marcelo de Oliveira, objetivando a nulidade
da Sessão Plenária Reservada de 30/10/2019 e da deliberação tomada na ocasião.
VOTO
Trata-se de processo administrativo autuado em razão da apresentação, pelo Procurador Júlio
Marcelo de Oliveira, dos expedientes constantes das peças 1 e 2, dirigidos ao E. Ministro-Presidente do
TCU, que, com fulcro no art. 28, inciso XIV, do Regimento Interno, optou por sortear relator para
submetê-los à apreciação do Plenário.
Mediante o documento peça 5, o Procurador de Contas arguiu o impedimento do E. Ministro
Aroldo Cedraz, sorteado Relator, bem assim dos E. Ministros Augusto Nardes, Raimundo Carreiro,
Bruno Dantas e Vital do Rego, por interesse pessoal direto na discussão.
Incontinenti, por meio do despacho peça 6, o E. Ministro Aroldo Cedraz declarou-se suspeito, com
fundamento no art. 145, § 1º, da Lei 13.105/2015, c/c o disposto no parágrafo único do art. 151 do
Regimento Interno do TCU (peça 7).
Promovido, então, novo sorteio, foi a mim atribuída a relatoria do processo.
Os expedientes versam sobre a validez da Sessão Reservada de 30/10/2019, a qual, de acordo com o
Procurador de Contas, teria tratado, sob o prisma de eventual conduta irregular, de troca de mensagens
publicada pela imprensa entre ele e o Procurador da República Deltan Dallagnol.
Ainda segundo o autor dos expedientes, na ocasião, esta Corte teria deliberado promover diligência
ao Exmo. Ministro Alexandre de Moraes com o intuito de obter o acervo de supostas conversas entre os
dois procuradores, apreendido pela Polícia Federal, para que seja encaminhado à Procuradora-Geral de
Contas junto ao TCU.
O Procurador Júlio Marcelo de Oliveira requer a declaração de nulidade da sessão e da deliberação,
bem assim a atribuição de efeito suspensivo às petições, com amparo nos seguintes argumentos:
i. a sessão foi convocada de modo informal, quando deveria tê-lo sido feito de forma pública e
escrita, com pauta e finalidade conhecidas e explicitadas, em obediência ao rito previsto nos arts. 97 e 98
do RITCU;
ii. a deliberação foi proferida sem que tivesse sido: instaurado processo, designado relator, tomados
os votos, concedido acesso aos autos e assegurados ampla defesa e contraditório;
iii. a conduta do peticionante foi examinada, debatida e valorada, sem que lhe tenha sido conferida
oportunidade de intervir no procedimento;
iv. as sessões somente podem ser reservadas nos casos em que a preservação de direitos individuais
das partes e o interesse público assim o exigirem, segundo estabelece o art. 97 do RITCU;
v. o art. 93, inciso X, da CF/1988 veda a realização de sessões administrativas reservadas;
vi. proposta verbal não constitui fundamentação válida, ainda mais a apresentada por Ministro
absolutamente impedido;
vii. não compete ao TCU adotar providências de natureza disciplinar, nem cível, contra membros do
MP de Contas, haja vista sua independência funcional;
viii. não há interesse público em solicitar informações que não teriam uso nesta Corte, nem em
qualquer outro âmbito, dada a ilicitude dos meios de obtenção e de publicação do material, bem assim a
impossibilidade de estabelecer se houve adulteração das mensagens;
ix. o Tribunal não pode ser usado para satisfazer inconformismo de seus membros, obter
informações de interesse particular, nem promover perseguições;
x. o apoio administrativo e de pessoal, previsto no art. 83 da Lei 8.443/1992, diz respeito, tão
somente, ao fornecimento de estrutura administrativa para funcionamento do MP de Contas;
xi. não cabe ao TCU tutelar, nem substituir, o Ministério Público de Contas, como fez ao solicitar
ao STF elementos que somente poderiam ser de interesse do MP, mas que o próprio Parquet não os
requereu; e
xii. participaram da discussão e votação Ministros com interesse direto no tema, por terem sido
expressamente citados na suposta troca de mensagens.
II
A partir disso, mediante o despacho peça 10, solicitei à Secretaria das Sessões a juntada aos autos
da Ata 10, de 30 de outubro de 2019, a qual fiz anexar à peça 11, da qual transcrevo o excerto a seguir:
“O Ministro Bruno Dantas submeteu ao Colegiado proposta para que o Tribunal solicitasse ao
Ministro Alexandre de Moraes, do Supremo Tribunal Federal, Relator do Inquérito 4.781, instaurado
pela Portaria GP 62/2019, o compartilhamento dos diálogos travados entre o Procurador Júlio Marcelo
de Oliveira e o Procurador da República Deltan Dallagnol. Recebida a resposta à solicitação
mencionada, a documentação deverá ser encaminhada ao Ministério Público junto ao Tribunal de
Contas da União, caso seja cabível representação acerca dos fatos objeto dos referidos diálogos.”
No mesmo dia em que os autos foram restituídos ao meu Gabinete, o Procurador de Contas carreou
aos autos novo documento, peça 12, por meio do qual renuncia ao sigilo conferido à discussão travada
nestes autos.
Eis a questão posta. Passo a decidir.
Preliminarmente, não procede o impedimento suscitado pelo Procurador de Contas. Trata-se da
mera solicitação de dados ao STF. Os requisitos para a atuação do julgador não incidem com o mesmo
vigor em fase preparatória de investigação. O levantamento de informações, deliberado na Sessão
Reservada de 30/10/2019, precede, até mesmo, a eventual decisão de instauração do procedimento

disciplinar, que poderia provocar prejuízo jurídico à parte, a ser tomada diretamente pelo MPTCU,
momento processual a partir do qual a convicção objetiva, quanto à imparcialidade do julgador, adquirirá
relevância e poderá ser adequadamente, se existente, declinada.
Conheço dos expedientes apresentados pelo Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, como a petição a
que se refere o art. 5º, inciso XXXIV, alínea “a”, da CF/1988.
De fato, houve sessão reservada, onde a solicitação do Ministro Bruno Dantas foi apreciada e
aprovada, por unanimidade, pelo Plenário.
No caso, o direito à publicidade dos atos processuais tem, basicamente, duas funções: (i) proteger as
partes contra juízos arbitrários e secretos e (ii) permitir o controle da opinião pública sobre o exercício da
atividade jurisdicional.
Porém, nenhum direito é absoluto. O art. 5º, inciso LX, da CF/1988 autoriza a lei a restringir a
publicidade dos atos processuais nos casos em que a defesa da intimidade ou o interesse social assim o
exigirem. O art. 93, inciso IX, por sua vez, permite a limitação da presença nos julgamentos às partes e
seus advogados, para preservação do direito à intimidade. Ao regular a matéria, o art. 189 do Código de
Processo Civil (CPC) apresenta rol exemplificativo de hipóteses em que o feito, por envolver direitos
fundamentais, processa-se mediante segredo de justiça.
Em consonância com o CPC, o art. 97 do Regimento Interno do TCU autoriza sejam reservadas as
sessões sobre casos em que o sigilo a respeito das questões a serem debatidas for necessário à preservação
de direitos individuais e ao interesse público.
No caso destes autos, não havia sequer indícios em posse do TCU a implicar o Procurador no
cometimento de violações. Nessas circunstâncias, dar publicidade à discussão poderia expor, sem
necessidade, o membro do Parquet especializado, sem embargo de ventilar supostas acusações contra
Ministro da Casa. Em circunstâncias semelhantes, o art. 234, §§ 2º e 3º, do RITCU, determina apuração
de Denúncias e Representações em caráter sigiloso, até que reunidas provas que indiquem a existência de
irregularidade ou ilegalidade. Assim, para preservação de direito individual do ora peticionante, o
Plenário optou pela decisão reservada.
O art. 2º, inciso XI, da Lei 8.027/1990 e o art. 116, incisos VI, XII e parágrafo único, da Lei
8.112/1990, exigem que os agentes públicos levem as ilegalidades de que tenham ciência ao
conhecimento das autoridades competentes.
Com todas as vênias, a solicitação de informações ao STF não representa tutela, muito menos
substituição do Ministério Público junto ao TCU. É, em vez disso, mera medida para obtenção de indícios
sobre suposta infração funcional, para amparar eventual encaminhamento da questão, em cumprimento ao
dever legal referido, ao Ministério Público junto ao TCU, órgão responsável pela instauração de
procedimento administrativo disciplinar contra seus membros.
Repito, pois, que houve a sessão e o pleito foi aprovado por todos os presentes. Não há falar no
estabelecimento de necessário contraditório, para discutir a pertinência, ou não, da mera obtenção de
elementos, a respeito de suposta conduta irregular de agente público, de que os membros desta Corte
tenham tomado conhecimento. A exigibilidade do contraditório pressupõe a configuração de litígio e a
presença de acusado, que ainda não existem, tratando-se, agora, de singela fase de levantamento de
informações.
A etapa que antecede a instauração de processo administrativo disciplinar destina-se, tão somente, a
colher indícios sobre eventual infração funcional e sua autoria, se existentes, requisitos básicos para a
instauração do procedimento administrativo sancionador. Somente após, obtidos indícios de ilícito
disciplinar, praticado por agente público, a autoridade competente, no caso o MPTCU, dará início a
processo administrativo disciplinar, se caso for, e conferirá acesso aos autos e oportunidade de defesa,
momento em que o implicado poderá questionar, entre outros, a licitude dos elementos de prova obtidos e
a própria instauração do procedimento. A final, caso restem elididos ou justificados os fundamentos da
instauração, o processo será simplesmente arquivado.
A decisão de solicitar informações, para eventual formação de juízo acusatório, a respeito de
infração funcional, não é precedida de defesa prévia, porque não expressa juízo de mérito. Nesse sentido,
a decisão proferida pelo Exmo. Ministro Eros Grau, no MS 23.187 (julgamento em 27/5/2010, Plenário,
DJE de 6/8/2010).
“(...) Não se deu, no caso, qualquer violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa
(art. 5º, LV, da CB) na auditoria que levou à instauração do processo administrativo disciplinar. O
procedimento que antecedeu a instauração do processo administrativo disciplinar, independentemente do
nome que lhe seja dado, nada mais é do que uma sindicância, cujo objetivo é o de colher indícios sobre a
existência da infração funcional e sua autoria. Trata--se de procedimento preparatório, não litigioso, em
que o princípio da publicidade é atenuado. A demissão dos impetrantes não resultou da auditoria, tendo
sido consumada ao final de processo administrativo disciplinar regularmente instaurado. A manifestação
dos impetrantes à comissão de inquérito, quando ainda não discriminados todos os fatos pelos quais
estavam sendo investigados, não consubstancia impedimento ao exercício do direito de defesa. É que,
verificada a existência de irregularidades a autoridade competente deve, pena de agir de modo
condescendente, determinar a instauração do processo administrativo. Se as investigações indicarem a
existência de ato definido como ilícito disciplinar praticado por servidor, será este indiciado e citado
para apresentar a sua defesa, dando--se início ao processo administrativo disciplinar (art. 161 da Lei
8.112/1990).”
Admitir a necessidade de oitiva do Procurador, após mera solicitação de elementos, para apuração
de evento, significaria expor ao questionamento de terceiros medidas que dão impulso aos procedimentos
necessários ao cumprimento de deveres legais desta Corte e de seus membros. Na mesma linha, a
jurisprudência do TCU, a respeito da decisão que determina a instauração ou conversão de processo em
TCE, bem assim a que ordena a execução de auditoria.
Ao final da Sessão Ordinária de 30/10/2019, os Ministros do TCU foram expressamente
convocados para a Sessão Extraordinária, conforme registrado na gravação disponível no portal do TCU.
O art. 98 do RITCU estabelece o prazo de vinte e quatro horas para a convocação de sessões
extraordinárias, mas, no § 1º, estabelece exceções, que permite a interrupção da sessão ordinária para
realização de sessão extraordinária de caráter reservado. Ora, se o Plenário pode até mesmo interromper a
sessão ostensiva, para realizar a sessão reservada, não convocada com antecedência, quando mais marcar
a reservada para iniciar logo após o término da primeira.
Não há falar em nulidade sem prejuízo (“pas de nullité sans grief”), conforme dispõe o art. 282, §1º,
do Código de Processo Civil. Nesse sentido, eventual vício da convocação, em relação a prazo, ou
explicitação de motivos, haveria que ser suscitado pelos destinatários – no caso os Ministros do TCU – na
hipótese de se considerarem prejudicados, o que não ocorreu, certamente porque julgavam estar
suficientemente informados e preparados para discutir a matéria.
São incontáveis os casos em que Ministros desta Corte apresentam proposição, na forma de
“Comunicações ao Plenário”, de adoção de procedimentos, para obtenção de informações, algumas delas
em decorrência de fatos noticiados pela imprensa, situação que bem se conforma ao caso tratado nestes
autos, sem que antes tenha havido inclusão em pauta, autuação de processo, sorteio de relator e
instauração de contraditório e ampla defesa. À guisa de exemplo, cito as recentes comunicações de
30/7/2008, 24/10/2010 e 16/5/2018, apresentadas, respectivamente, pelos E. Ministros Raimundo
Carreiro, José Jorge e Bruno Dantas.
Deliberações com essa feição contam com previsão regimental:
“Art. 103. Proceder-se-á, em seguida, ao expediente, para comunicações, indicações, moções e
requerimentos, os quais, quando couber, serão objeto de deliberação do Plenário e incluídos em ata.”
Em regra, proposições de providências, apresentadas ao Plenário do TCU, dizem respeito ao
Controle Externo, desempenhado por esta Corte de Contas. Entretanto, não há óbice legal, nem
regimental, a que se destinem à obtenção de subsídios, para eventual adoção de medidas concernentes a
condutas de agentes públicos, de que os Ministros tenham notícia, no intuito de cumprir o dever
estabelecido no art. 2º, inciso XI, da Lei 8.027/1990 e no art. 116, incisos VI e XII e parágrafo único, da
Lei 8.112/1990.
As normas a respeito de impedimento e suspeição se dirigem ao julgador - e não a quem propõe a
apuração de fatos supostamente ilícitos - da mesma forma que não se aplicam a denunciantes e
representantes, no âmbito do Controle Externo, nem a querelantes, denunciantes e informantes, no âmbito

do Direito Penal.
A licitude e a prestabilidade dos documentos solicitados é questão jurídica relevante, que merece
ser analisada pelo MPTCU, no processo disciplinar eventualmente instaurado, e pelo próprio STF, ao
apreciar o pedido do TCU. Evidente que se a Corte Suprema entender descabida a solicitação, por vício
de constitucionalidade, dará a ela a resposta merecida.
Pelo exposto, nego os pedidos de declaração de nulidade da deliberação e da sessão.
Quanto à concessão de efeito suspensivo, tenho-a por prejudicada, em razão da apreciação do
mérito das petições e, havendo o peticionante aberto mão do sigilo imposto em seu benefício, torno o
presente processo público.
Enfim, a partir dos argumentos expostos, reconheço a validez jurídica da sessão realizada em 30 de
outubro de 2019 e da solicitação ora formulada.
Com essas considerações, voto no sentido de que o Tribunal acolha o acórdão que submeto à
deliberação do Plenário.

TC 038.024/2019-5
Natureza: Administrativo
Órgão: Tribunal de Contas da União
Representação legal: Luís Maximiliano Leal Telesca Mota (OAB/DF 14.848) e outros.
SUMÁRIO: ADMINISTRATIVO. SOLICITAÇÃO DE DECLARAÇÃO DE NULIDADE DA

SESSÃO PLENÁRIA RESERVADA DE 30/10/2019, BEM ASSIM DA DELIBERAÇÃO TOMADA
NA OCASIÃO. DIREITO A PETIÇÃO PREVISTO NO ART. 5º, INCISO XXXIV, ALÍNEA “A”, DA
CF/1988.
DECLARAÇÃO DE VOTO
Por meio de suas petições acostadas aos autos, o Procurador de Contas Júlio Marcelo de Oliveira
solicita a declaração de nulidade (e de inexistência) da sessão reservada de julgamento deste Plenário
ocorrida no dia 30 de outubro, durante a qual “teria sido discutida a publicação, pela Coluna Radar da
Revista Veja, de suposta conversa privada havida entre o Procurador da República Deltan Dalagnol” e o
peticionante e, ainda, que nenhuma medida seja adotada em razão da deliberação então adotada.
2. Objetivando dar suporte a sua solicitação, o peticionante alega que:
a) a referida sessão deve ser declarada nula (ou inexistente), por ausência da necessária observação
das disposições contidas nos arts. 97 e 98 do Regimento interno desta Corte, mais especificamente, por ter
sido tal sessão convocada informalmente, sem a necessária e prévia publicidade, sem a necessária e prévia
notificação oitiva da parte e de seus procuradores, e sem a prévia constituição de processo formal;
b) deliberações administrativas de quaisquer tribunais devem ser motivadas e adotadas em sessões
públicas, a teor do inciso X, art. 93, da CF;
c) esta Corte é incompetente para apreciar em processo administrativo a conduta funcional ou
pessoal de membros do Ministério Público de Contas, e, portanto, é também incompetente para tomar
qualquer iniciativa que tenha por objetivo a instauração de tal processo, ainda que no âmbito do MP/TCU;
d) o objeto de discussão de tal sessão e da deliberação nela tomada (as já referidas supostas
conversas) é flagrantemente ilícito, uma vez que foram obtidas de forma flagrantemente ilegal, pelo que a
eventual obtenção de cópias das referidas conversas será imprestável para qualquer finalidade; e
e) a deliberação foi tomada por ministros claramente impedidos de atuar, uma vez que detém
interesse pessoal direto e claro na questão sob discussão, pelo que solicitou, ainda, o processamento de
arguição de impedimento dos cinco ministros desta Casa citados nas referidas conversas, caso não
reconheçam voluntariamente o impedimento.
3. Antecipo minha concordância com parte dos argumentos apresentados pelo Peticionante.
4. A teor da Lei Orgânica do Ministério Público, mais especificamente seu art. 17, inciso V, cabe
exclusivamente à Corregedoria do Ministério Público instaurar, de ofício ou por provocação de outros
órgãos do MP, processo disciplinar contra membros da instituição. A única hipótese pela qual membros
do Ministério Público encontrar-se-iam sujeitos à jurisdição deste Tribunal seria na apreciação de conduta
administrativa como gestores públicos, o que também não é o caso dos autos.
5. Isso conduz à conclusão, a meu ver, de que caberia exclusivamente ao MP/TCU adotar qualquer
iniciativa visando a instauração de processo administrativo que objetive apreciar a conduta funcional do
peticionante, inclusive a obtenção de elementos iniciais para tanto. É o poder/dever de instauração do
processo que confere ao órgão o interesse de agir e a competência necessários à fundamentação da
solicitação oficial de documentos a serem eventualmente utilizados na instauração e processamento do
feito administrativo.
6. Entendo, assim, que esta Corte não detém competência ou interesse de agir para solicitar os
documentos, mesmo se com a intenção de serem posteriormente repassados ao MP/TCU, e que a ausência
desses pré-requisitos é motivo suficiente para que se dê razão ao peticionante e se acolha sua solicitação
de declaração de nulidade da deliberação adotada na sessão extraordinária reservada de 30/10/2019.
7. Ainda que este Tribunal detivesse competência e interesse de agir, é de conhecimento público e
notório, conforme apontado pelo Peticionante, que as supostas conversas foram obtidas de forma ilícita,
por hackers que violaram criminosamente a proteção constitucional dada à intimidade e às comunicações
pessoais, uma vez que os atos necessários à obtenção das supostas mensagens foram realizados
desprovidos de qualquer autorização judicial e de qualquer outra espécie de permissão legal ou de
fundamento moral. É sabido que qualquer material obtido dessa forma é de todo imprestável para mover
qualquer tipo de processo, administrativo ou judicial. Assim, parece-me inócua a obtenção das
mensagens, porque desprovida de finalidade útil e, portanto, de interesse público, de maneira que, nessas
circunstâncias, entendo não haver justificativa técnico-jurídica para que esta Corte adote medidas
tendentes a obter material juridicamente imprestável.
8. Entendo assim que a iniciativa de solicitação dos documentos e a instauração do processo cabe
exclusivamente ao MP/TCU e não ao TCU.
9. É de lembrar que a Lei de abuso de autoridade já publicada, com vigência para janeiro próximo,
tipifica como hipótese penal a abertura ou continuidade de investigação sem justa causa, que poderia se
configurar fosse fundamentada em documentos ilícitos.
10. Por todas essas razões, portanto, elevo à apreciação deste Colegiado proposta no sentido de que
as petições apresentadas pelo Procurador de Contas sejam conhecidas como tais, e, no mérito, tenham seu
pedido principal acolhido, para que a deliberação adotada na sessão extraordinária reservada de 30 de
outubro de 2019 seja declarada nula.
Ante o exposto, manifesto-me por que o Tribunal aprove o acórdão que ora submeto à deliberação
deste Colegiado:
“9.1. conhecer dos expedientes apresentados pelo Procurador de Contas como petição;
9.2. declarar a nulidade da deliberação adotada na Sessão Reservada de 30/10/2019;
9.4. tornar público o presente processo.”
1. Processo nº TC 038.024/2019-5.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII Administrativo
3.1. Interessado: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira
4. Órgão: Tribunal de Contas da União.
6. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva
(manifestação oral).
7. Unidade Técnica: não há.
8. Representação legal: Luís Maximiliano Leal Telesca Mota e outros (OAB/DF 14.848)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de expedientes dirigidos ao E. Ministro-
Presidente do TCU, protocolados pelo Procurador de Contas Júlio Marcelo de Oliveira;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 5º, inciso XXXIV, alínea “a”, da CF/1988, em:
9.1. preliminarmente, considerar improcedente a arguição de impedimento dirigida aos Ministros
Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, Bruno Dantas e Vital do Rego;
9.2. conhecer dos expedientes como petição;
9.3. negar os pedidos de nulidade da Sessão Reservada de 30/10/2019 e da deliberação adotada na
ocasião;
9.5. tornar público o presente processo.

13.3. Ministro-Substituto convocado com voto vencido quanto ao mérito: Augusto Sherman
Cavalcanti.
13.4. Ministro-Substituto presente: André Luís de Carvalho.

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Tribunal de Contas da União

Secretaria das Sessões

ATA Nº 48, DE 10 DE DEZEMBRO DE 2019

Data da aprovação: 11 de dezembro de 2019

Data da publicação no D.O.U.: 17 de dezembro de 2019

Acórdãos apreciados por relação: 2965 a 3040

Acórdãos apreciados de forma unitária: 3041 a 3074

ATA 48, DE 10 DE DEZEMBRO DE 2019

Presidência: Ministro José Mucio Monteiro

À hora regimental, a Presidência declarou aberta a sessão extraordinária do Plenário, com a

Ausentes o Ministro Benjamin Zymler e o Ministro-Substituto Weder de Oliveira, em férias, e o Ministro

PUBLICAÇÃO DA ATA NA INTERNET

COMUNICAÇÕES (v. inteiro teor no Anexo I desta Ata):

Do Ministro Vital do Rêgo:

PROCESSOS APRECIADOS POR RELAÇÃO

O Tribunal Pleno aprovou, por relação, os acórdãos de nºs 2965 a 3040.

PROCESSOS EXCLUÍDOS DE PAUTA

TC-017.192/2018-8, cujo relator é o Ministro Raimundo Carreiro; e

PROCESSOS APRECIADOS DE FORMA UNITÁRIA

Na apreciação do processo TC-038.024/2019-5, cujo relator é o Ministro Walton Alencar

RELAÇÃO Nº 36/2019 – Plenário

ACÓRDÃO Nº 2965/2019 - TCU - Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Extraordinária do Plenário,

1. Processo TC-001.205/2008-8 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)

ACÓRDÃO Nº 2966/2019 - TCU - Plenário

1. Processo TC-006.126/2019-7 (REPRESENTAÇÃO)

1.3. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues

RELAÇÃO Nº 31/2019 – Plenário

ACÓRDÃO Nº 2967/2019 - TCU - Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo a seguir relacionado,

1. Processo TC-008.576/2016-5 (ACOMPANHAMENTO)

ACÓRDÃO Nº 2968/2019 - TCU - Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo a seguir relacionado,

1. Processo TC-021.904/2019-7 (DENÚNCIA)

ACÓRDÃO Nº 2969/2019 - TCU - Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo a seguir relacionado,

1. Processo TC-034.349/2011-1 (DENÚNCIA)

ACÓRDÃO Nº 2970/2019 - TCU - Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo a seguir relacionado,

1. Processo TC-007.732/2019-8 (REPRESENTAÇÃO)

1.1. Responsáveis: Abraham Braganca de Vasconcellos Weintraub (149.226.428-89); Alexandre

ACÓRDÃO Nº 2971/2019 - TCU - Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo a seguir relacionado,

1. Processo TC-009.154/2019-1 (REPRESENTAÇÃO)

ACÓRDÃO Nº 2972/2019 - TCU - Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo a seguir relacionado,

1. Processo TC-019.352/2019-0 (REPRESENTAÇÃO)

ACÓRDÃO Nº 2973/2019 - TCU - Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo a seguir relacionado,

1. Processo TC-022.070/2019-2 (REPRESENTAÇÃO)

ACÓRDÃO Nº 2974/2019 - TCU - Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo a seguir relacionado,

1. Processo TC-027.520/2019-6 (REPRESENTAÇÃO)

RELAÇÃO Nº 35/2019 – Plenário

ACÓRDÃO Nº 2975/2019 - TCU - Plenário

Trata-se de processo de tomada de contas simplificada instaurada pela Superintendência Federal de

Os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão extraordinária de Plenário,

1. Processo TC-775.051/1998-5 (TOMADA DE CONTAS SIMPLIFICADA - Exercício: 1997)

ACÓRDÃO Nº 2976/2019 - TCU - Plenário