PARECER JURÍDICO Nº 10/2024

PROCESSO: PR2024.01/CLHO-00034
REQUERENTE: SECRETÁRIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO
ASSUNTO: CONTROLE PRÉVIO DE LEGALIDADE DE CONTRATAÇÃO DIRETA, NOS TERMOS DO
ART. 53, CAPUT, C/C §§ 1º E 4° DA NOVA LEI DE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
(LEI N° 14.133/2021).

EMENTA: LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.

ANÁLISE DE CONFORMIDADE LEGAL: INEXIGIBILIDADE DE
LICITAÇÃO COM FULCRO NO ART. 74, V, DA LEI N.
14.133/2021. LOCAÇÃO DE IMÓVEL. CONFORMIDADE
JURÍDICA PARCIAL. RECOMENDAÇÕES.

1 – RELATÓRIO

A presente manifestação tem por objetivo esmiuçar requisitos e ponderações a respeito

da celebração de contrato de locação pela administração pública municipal, com fundamento
no art. 74, inciso V, da Lei nº 14.133/2021, que versa sobre a contratação direta por
inexigibilidade de licitação para locação de imóveis cujas características de instalações e
localização tornem necessária sua escolha.

Perscrutando os autos, depreende-se que constam, dentre outras, as seguintes peças

administrativas:
• MEMO/2024 SEMED (Págs. 1/2);
• Documento de oficialização de demanda (Págs. 3/4);
• Estudo técnico preliminar (Págs. 6/10);
• Memorando nº 016/2024 (Págs. 12/15);
• Termo de aprovação de ETP (Pág.17);
• Termo de referência (Págs. 20/34);
• Autorização para contratação e aprovação do termo de referência (Págs.38);
• Pesquisa de preços (Págs. 40/44);
• Dotação orçamentária (Págs. 45/47);
• Autorização para contratação, aprovação do termo de referência e declaração de
adequação orçamentária e financeira (Págs. 51/52);
• Documentos de habilitação (Págs. 53/72);

Praça Getúlio Vargas, s/n, Centro - Fone: (098) 3473-1559 - CNPJ: 05.281.738/0001-98
CEP: 65.620-000 – Coelho Neto – MA / [email protected]
Página 1 de 16
 • Justificativa Inexigibilidade nº 02/2024 (Págs. 73/75);
• Minuta de contrato (Págs. 76/82).

Eis o relatório, em apertada síntese, do que realmente importa.

Passo, doravante, a opinar.

2 – DA MANIFESTAÇÃO JURÍDICA
2.1. – DA ATUAÇÃO DA CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO À ADMINISTRAÇÃO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no

controle prévio de legalidade, conforme estabelece o artigo 53, I e II, da Lei nº 14.133, de 2021
(Nova Lei de Licitações e Contratos – NLLC).

O controle prévio de legalidade se dá em função do exercício da competência da análise

jurídica da futura contratação, não abrangendo demais aspectos envolvidos, como os de
natureza técnica, mercadológica ou de conveniência e oportunidade. Em relação a esses,
eventuais apontamentos decorrem da imbricação com questões jurídicas, na forma do
Enunciado BPC nº 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União:

Enunciado BPC nº 7
A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com
potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter
justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se
posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como
os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade,
podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular
recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário
de seu acatamento.

De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive

quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido
regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros
técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

Por fim, com relação à atuação desta Assessoria Jurídica, é importante informar que,
embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo,
constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem

Praça Getúlio Vargas, s/n, Centro - Fone: (098) 3473-1559 - CNPJ: 05.281.738/0001-98
CEP: 65.620-000 – Coelho Neto – MA / [email protected]
Página 2 de 16
incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar,
ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a
observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.

Com efeito, será examinada a adequação do procedimento administrativo instaurado à

legislação pátria e a documentação colacionada aos autos, nos termos da Lei nº 14.133/2021.

2.2. – DA NORMA APLICADA À CONTRATAÇÃO

Compulsando nos autos vê-se que há anotação, na Minuta de contrato, pela aplicação da
Lei nº 14.133/2021.

O Município de Coelho Neto/MA já possui alguns regulamentos quanto à nova lei: Decreto
085.2024 que dispõe sobre normas de licitação e contratos administrativos para a
Administração Pública Direta, Autárquica e Fundacional do Município de Coelho Neto/MA, já
considerando os ditames da Lei nº 14.133/2021.

Por outro lado, quanto ao enfrentamento da necessidade de regulamentação específica,

cabe aplicação da disposição do art. 187, da Lei nº 14.133/2021, para as contratações do
Município de Coelho Neto/MA em que a opção escolhida seja pela novel lei:

Art. 187. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão

aplicar os regulamentos editados pela União para execução desta
Lei.

Destarte, são esses os nortes legais utilizados na presente análise jurídica.

2.3 - DA HIPÓTESE LEGAL DE INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO PARA CELEBRAÇÃO DE

CONTRATO DE LOCAÇÃO DE IMÓVEL. ART. 74, V DA LEI 14.133/2021

As aquisições e contratações das entidades públicas devem seguir, obrigatoriamente, um

regime legal. O fundamento principal para tanto se encontra previsto no art. 37, XXI, da
Constituição Federal de 1988, o qual determina que, ressalvados os casos especificados na
legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de
licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas
que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos
termos da lei. A regulamentação para as licitações e contratações públicas foi recentemente

Praça Getúlio Vargas, s/n, Centro - Fone: (098) 3473-1559 - CNPJ: 05.281.738/0001-98
CEP: 65.620-000 – Coelho Neto – MA / [email protected]
Página 3 de 16
inovada em âmbito nacional, por meio na promulgação da Lei nº 14.133/2021, mais conhecida
como Nova Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos – NLLCA.

Entende-se que a licitação deve ser a regra em todas as contratações efetivadas pelo
Poder Público, haja vista que se trata de um procedimento que se pauta pelo princípio da
isonomia e que exige o envolvimento do maior número possível de interessados, visando
propiciar à Administração Pública o melhor negócio quando tendente à contratação de obras,
serviços, compras, alienações, permissões e locações. No entanto, existem aquisições e
contratações que possuem características específicas, tornando impossíveis e/ou inviáveis a
utilização dos trâmites usuais.

Tendo em vista, portanto, a realidade fática e que nem sempre a licitação será
considerada viável, por ausência de competição, ou conveniente para o atendimento do
interesse público, a Constituição admitiu que a legislação definisse casos de contratação
direta, desde que devidamente motivada decisão neste sentido e verificada alguma das
hipóteses legais de afastamento do procedimento.

Cumpre ressaltar que, em que pese a norma permitir algumas contratações diretas sem a
necessidade do processo de licitação, isso não significa que a Administração pode atuar de
modo arbitrário. Pelo contrário, deve adotar o procedimento administrativo mais adequado,
destinado à realização da melhor contratação possível, devendo sempre justificar a escolha do
contratado, com vistas à satisfação do interesse público.

Segunda precisa distinção de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, no que tange à licitação
dispensável e à licitação inexigível:

A diferença básica entre as duas hipóteses está no fato de que, na

dispensa, há possibilidade de competição que justifique a
licitação; de modo que a lei faculta a dispensa, que fica inserida
na competência discricionária da Administração. Nos casos de
inexigibilidade, não há possibilidade de competição, porque só
existe um objeto ou uma pessoa que atenda às necessidades da
Administração; a licitação é, portanto, inviável.

No regime jurídico anterior, a compra ou locação de imóvel estava entre as hipóteses de

licitação dispensável (art. 24, X da Lei 8.666/93). No entanto, a Nova Lei de Licitações e
Contratos Administrativos passou a prever essa hipótese como de licitação inexigível, passando

Praça Getúlio Vargas, s/n, Centro - Fone: (098) 3473-1559 - CNPJ: 05.281.738/0001-98
CEP: 65.620-000 – Coelho Neto – MA / [email protected]
Página 4 de 16
a adotar o posicionamento de alguns doutrinadores que entendiam que nesses casos haveria a
inviabilidade de se estabelecer critérios objetivos para uma comparação isonômica entre os
potenciais imóveis.

Há de se atentar, neste contexto, que a aquisição ou locação de imóveis pela

Administração Pública, desde que atendidos alguns requisitos, está prevista na Lei 14.133/2021
como caso de licitação inexigível. Na linha do que veicula a doutrina, significa dizer que, em se
tratando dessa espécie de contratação direta, seria inviável o interesse sob tutela estatal ser
satisfeito através de outro imóvel, que não aquele selecionado. Essa é a exegese que se faz do
art. 74, V, da Lei nº 14.133/2021, se não vejamos:

Art. 74. É inexigível a licitação quando inviável a competição, em

especial nos casos de:
[...]
V - aquisição ou locação de imóvel cujas características de
instalações e de localização tornem necessária sua escolha.
[...] (Grifo nosso).

A melhor doutrina ensina que deve haver uma comunicação entre a necessidade da
Administração e as características do imóvel escolhido para ser locado, devendo ser
valoradas, para tanto, as características do bem designado, sua localização e as peculiaridades
relacionadas ao interesse público envolvido. Elucidando tal apontamento, segue o magistério
do professor Marçal Justen Filho, veja-se:

As características do imóvel (tais como localização, dimensão,

edificação, destinação etc.) são relevantes, de modo que a
Administração não tem outra escolha.

Quando a Administração necessita de imóvel para destinação

peculiar ou com localização determinada, não se torna possível
a competição entre particulares. Ou a Administração encontra o
imóvel que se presta a atender seus interesses ou não o encontra.
Na primeira hipótese, cabe-lhe adquirir (ou locar) o imóvel
disponível; na segunda, é impossível a locação ou aquisição. (Grifo
nosso).

Praça Getúlio Vargas, s/n, Centro - Fone: (098) 3473-1559 - CNPJ: 05.281.738/0001-98
CEP: 65.620-000 – Coelho Neto – MA / [email protected]
Página 5 de 16
 Nesse entendimento, é importante asseverar que ante a existência de dois (ou mais)
imóveis com características que atendem aos anseios da Administração, a realização de
procedimento licitatório se torna imperiosa. Ainda que não haja fungibilidade entre os imóveis
entre si, integrarão um leque de opções para atender ao interesse da Administração Pública.
Ou seja, qualquer dos imóveis satisfará a exigência que justifica a aquisição pela Administração.
Nessas situações, a possibilidade de celebração de contrato de locação de imóvel com
fundamento na inexigibilidade de licitação se mostra ofuscada, abrindo passagem para a
realização de licitação, vez que estará presente o elemento fundamental da competição.

Inclusive, caso seja viável a competição, ou seja, no caso de dois ou mais imóveis poderem
atender às necessidades da Administração, a regra geral trazida pelo art. 51 da Nova Lei de
Licitações e Contratos Administrativos é o dever de licitar, in verbis:

Art. 51. Ressalvado o disposto no inciso V do caput do art. 74 desta

Lei, a locação de imóveis deverá ser precedida de licitação e
avaliação prévia do bem, do seu estado de conservação, dos
custos de adaptações e do prazo de amortização dos
investimentos necessários.

Nesse sentido, colacionamos aresto do Tribunal de Contas da União, proferido ainda na

vigência da Lei 8.666/93, mas que se adequa ao contexto da Nova Lei de Licitações e Contratos:

11. Verifica-se, portanto, que a utilização desse dispositivo só é

possível quando se identifica um imóvel específico, cujas
instalações e localização sinalizem que ele é o único que atende o
interesse da administração. Nesse sentido se manifestam Marçal
Justen Filho e Jessé Pereira Júnior a respeito desse comando legal:
“A ausência de licitação deriva da impossibilidade de o interesse
sob a tutela estatal ser satisfeito através de outro imóvel, que não
aquele selecionado... Antes de promover a contratação direta, a
Administração deverá comprovar a impossibilidade de satisfação
do interesse sob tutela estatal por outra via e apurar a
inexistência de outro imóvel apto a atende-lo...” (Marçal Justen
Filho, Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos,
11ª Edição, p. 250).
“Em princípio, a Administração compra ou loca mediante licitação,
tais e tantas podem ser as contingências do mercado, variáveis no

Praça Getúlio Vargas, s/n, Centro - Fone: (098) 3473-1559 - CNPJ: 05.281.738/0001-98
CEP: 65.620-000 – Coelho Neto – MA / [email protected]
Página 6 de 16
 tempo e no espaço, a viabilizarem a competição. Mas se a
operação tiver por alvo imóvel que atenda a necessidades
específicas cumuladas de instalação e localização dos serviços, a
área de competição pode estreitar-se de modo a ensejar a
dispensa... Nestas circunstâncias, e somente nelas, a
Administração comprará ou locará diretamente, inclusive para
que não se frustre a finalidade a acudir” (Jessé Torres Pereira
Júnior, Comentários à Lei das Licitações e Contratações da
Administração Pública, 5ª Edição, p. 277).
12. No caso em tela, essa hipótese não se verificou. Tanto é assim
que o ICMBio publicou em Diário Oficial aviso de que estava
procurando um imóvel, recebeu dez propostas, e a partir delas
escolheu qual delas melhor lhe atenderia. Ou seja, não havia um
determinado imóvel previamente identificado, que por suas
características de instalações e localização fosse o único a atender
as necessidades da administração. Havia, potencialmente,
diversos imóveis que poderiam atender o instituto. Assim, deveria
ter sido realizado um certame licitatório para realizar a locação.
(Acórdão 444/2008, Plenário, Relator Ministro Ubiratan Aguiar)
(grifos nossos).

Desta feita, para a contratação direta sem licitação para locação de imóveis, é imperiosa
a observância dos requisitos legais sob pena de poder configurar hipótese de crime previsto no
art. 337-E do Código Penal Brasileiro.

3.1.1. - DOS REQUISITOS PARA CONFIGURAÇÃO DA HIPÓTESE DE INEXIGIBILIDADE DE

LICITAÇÃO PARA LOCAÇÃO DE IMÓVEIS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

À sequência da análise, o § 5º do art. 74, da Lei nº 14.133/2021 pontua requisitos a serem

obedecidos visando à locação de imóvel por inexigibilidade de licitação, veja-se:

§ 5º Nas contratações com fundamento no inciso V do caput deste

artigo, devem ser observados os seguintes requisitos:
I - avaliação prévia do bem, do seu estado de conservação, dos
custos de adaptações, quando imprescindíveis às necessidades de
utilização, e do prazo de amortização dos investimentos;

Praça Getúlio Vargas, s/n, Centro - Fone: (098) 3473-1559 - CNPJ: 05.281.738/0001-98
CEP: 65.620-000 – Coelho Neto – MA / [email protected]
Página 7 de 16
 II - certificação da inexistência de imóveis públicos vagos e
disponíveis que atendam ao objeto;
III - justificativas que demonstrem a singularidade do imóvel a ser
comprado ou locado pela Administração e que evidenciem
vantagem para ela.

a) Avaliação prévia do bem, do seu estado de conservação, dos custos de adaptações, quando
imprescindíveis às necessidades de utilização e do prazo de amortização dos investimentos.

O primeiro deles diz respeito à necessidade de que seja apresentada uma avaliação prévia
do bem, do seu estado de conservação, dos custos de adaptações (quando imprescindíveis às
necessidades de utilização) e do prazo de amortização dos investimentos. O Tribunal de Contas
da União, cujo entendimento serve de diretriz para todos os demais tribunais de contas do país,
vem se posicionando sobre a necessidade de avaliações prévias que evidenciem que o preço do
aluguel é compatível com os valores praticados no mercado. Vejamos:

1.7. Determinar ao Banco do Estado de Santa Catarina S.A. que:

(...)
1.7.2. nos casos de locação de imóveis com dispensa de licitação,
faça avaliações prévias que evidenciem que o preço do aluguel é
compatível com os valores praticados no mercado, conforme
exige a Lei 8.666/93, art. 24, inciso X (TCU, AC-2243-24/08-1
Seção: 15/07/2008. Relator Ministro Marcos Vinícios Vilaça)

Com relação ao prazo necessário para a amortização dos investimentos realizados no

imóvel, este deve ser avaliado pela Administração antes de se firmar o contrato de aluguel. Em
Acórdão recente do TCU, houve o entendimento de que a Administração Pública deve “definir
um valor de locação, leia-se de amortização acrescida do custo do capital de terceiros investido,
compatível com o espaço fiscal eventualmente existente e projetado segundo as estimativas de
receitas e despesas do ente contratante, no horizonte de médio e longo prazo. Tais valores
seriam definidos a partir do valor do investimento necessário à aquisição ou construção do bem
e do custo médio ponderado de capital do projeto.”.

b) Certificação da inexistência de imóveis públicos vagos e disponíveis que possam atender

ao objeto pretendido

Praça Getúlio Vargas, s/n, Centro - Fone: (098) 3473-1559 - CNPJ: 05.281.738/0001-98
CEP: 65.620-000 – Coelho Neto – MA / [email protected]
Página 8 de 16
 Deve ser certificado por agente técnico competente a inexistência de imóveis públicos
vagos e disponíveis que atendam ao objeto de interesse. Cada ente federado possui órgão que
administra seus imóveis próprios e este deve ser consultado quando da intenção de locação de
algum imóvel particular.

Nesse sentido, defende Marçal Justen Filho:

Antes de promover a contratação direta, a Administração deve

comprovar a impossibilidade de satisfação do interesse sob tutela
estatal por outra via e apurar a inexistência de outro imóvel apto
a atendê-lo.

Todavia, a simples existência de imóvel público vago não pode obstar a possibilidade de
locação de imóvel particular pela Administração Pública. Como exemplo, temos imóveis que,
apesar de pertencerem ao Município, podem estar em más condições, com falta de habite-se,
escadas de incêndio e outros fatores que podem afetar a segurança de servidores e munícipes.
Nesse sentido, o fato de existirem outros imóveis públicos com metragem semelhante ao que
se pretende locar, porém em mau estado de conservação, má localização ou desatendendo à
legislação de segurança, não pode obstar que a Administração opte por celebrar um contrato
de locação, no qual seja atendido o interesse público. Jacoby Fernandes defende que uma boa
prática tem sido que esses imóveis públicos disponíveis sejam avaliados, não somente no que
tange ao valor do seu metro quadrado, mas também do atendimento das condições do imóvel
frente às necessidades da Administração Pública, bem como se estes estão em plenas condições
de funcionamento e segurança. Rejeitar imóveis em más condições é um dever do gestor, que
deve prezar pela segurança e salubridade no desempenho das atividades administrativas.

Ponto importante é que seja feita a consulta ao órgão competente quanto à

disponibilidade de imóvel com as características necessárias à demanda administrativa, bem
como seja certificado nos autos que não há um imóvel público vago e disponível para essa
finalidade.

c) Justificativas que demonstrem a singularidade do imóvel a ser comprado ou locado pela

Administração e que evidenciem vantagem para ela.

Outro requisito imprescindível diz respeito à necessidade de apresentação de

justificativa demonstrando a singularidade do imóvel a ser locado pela edilidade solicitante,

Praça Getúlio Vargas, s/n, Centro - Fone: (098) 3473-1559 - CNPJ: 05.281.738/0001-98
CEP: 65.620-000 – Coelho Neto – MA / [email protected]
Página 9 de 16
indicando as condições técnicas e os motivos que conduziram à sua escolha como imóvel a
ser locado.

Importante reforçar que a singularidade não se confunde com exclusividade. Enquanto a

exclusividade indica a existência de apenas uma solução apta a atender a necessidade,
disponibilizada no mercado por apenas um particular, a singularidade significa que, embora
possa existir mais de uma solução potencial, seria inviável definir critérios objetivos de
comparação e julgamento entre possíveis propostas.

Ressalta-se que a decisão quanto às características necessárias à satisfação da

necessidade administrativa é única e exclusiva do gestor, a partir da verificação dos elementos
fáticos e da ponderação quanto à conveniência, oportunidade e interesse público do objeto
negocial buscado. Não obstante, reforce-se que o campo de escolha do referido agente não é
ilimitado, tampouco arbitrário, devendo ser valoradas especificações técnicas e elementos
essenciais inerentes ao imóvel escolhido que sinalizem para o atendimento do interesse
público.

Tal apontamento tem guarida na teoria dos motivos determinantes, que preconiza que
os atos administrativos, quando motivados, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos
os efeitos jurídicos. Até mesmo sua validade dependerá da efetiva existência dos motivos
apresentados. Recomenda-se, por isso, especial cautela quanto aos seus termos, que devem
ser claros, precisos e corresponder à real demanda dos órgãos administrativos, sendo
inadmissíveis especificações que não agreguem valor ao resultado da contratação, ou
superiores às necessidades do órgão/entidade, ou, ainda, que estejam defasadas tecnológica
e/ou metodologicamente.

3.1.2 – DA INSTRUÇÃO PROCESSUAL

Importante mencionar que os casos de contratação direta não dispensam, em regra, a

observância de um procedimento formal prévio, como a apuração e comprovação das hipóteses
de dispensa ou inexigibilidade de licitação, por meio de decisão administrativa que atenda o art.
72 da Lei n. 14.133/2021:

Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os

casos de inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser
instruído com os seguintes documentos:

Praça Getúlio Vargas, s/n, Centro - Fone: (098) 3473-1559 - CNPJ: 05.281.738/0001-98
CEP: 65.620-000 – Coelho Neto – MA / [email protected]
Página 10 de 16
 I - documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo
técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto
básico ou projeto executivo;
II - estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma
estabelecida no art. 23 desta Lei;
III - parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que
demonstrem o atendimento dos requisitos exigidos;
IV - demonstração da compatibilidade da previsão de recursos
orçamentários com o compromisso a ser assumido;
V - comprovação de que o contratado preenche os requisitos de
habilitação e qualificação mínima necessária;
VI - razão da escolha do contratado;
VII - justificativa de preço;
VIII - autorização da autoridade competente. Parágrafo único. O
ato que autoriza a contratação direta ou o extrato decorrente do
contrato deverá ser divulgado e mantido à disposição do público
em sítio eletrônico oficial.

3.1.3. DO PRAZO DE VIGÊNCIA E PRORROGAÇÃO DO CONTRATO DE LOCAÇÃO COM FULCRO

NO ART. 74, V, DA LEI 14.133/2021

Com relação ao prazo de vigência do contrato de locação a ser celebrado pela

Administração Pública, há de ser ressaltado que o art. 112 da Lei 14.133/2021 estabelece que
“os prazos contratuais previstos nesta Lei não excluem e nem revogam os prazos previstos em
lei especial”.

A mera participação de ente da Administração em uma relação contratual

caracteristicamente privada não deve significar a incidência integral do regime de Direito
Público. É o caso dos contratos privados praticados pela Administração, que se diferem dos
contratos administrativos propriamente ditos.

Segundo Marçal Justen Filho, in verbis:

[...] Tais contratos, no direito privado, apresentam caracteres

próprios e não comportam que uma das partes exerça as
prerrogativas atribuídas pelo regime de direito público, à

Praça Getúlio Vargas, s/n, Centro - Fone: (098) 3473-1559 - CNPJ: 05.281.738/0001-98
CEP: 65.620-000 – Coelho Neto – MA / [email protected]
Página 11 de 16
 Administração. Não se atribui uma relevância mais destacada ao
interesse titularizado por uma das partes.
A mera participação da Administração Pública como parte em um
contrato acarreta alteração do regime jurídico aplicável. O regime
de direito público passa a incidir, mesmo no silêncio do
instrumento escrito. O conflito entre regras de direito privado e
de direito público resolve-se em favor destas últimas. Aplicam-se
os princípios de direito privado na medida em que compatíveis
com o regime de direito público. Isso pode, inclusive, provocar a
desnaturação do contrato de direito privado. Assim se passa com
alguns contratos, tais como o depósito ou o comodato, em que se
assegure a uma das partes faculdades de exigir a restituição do
bem sob pena de determinadas sanções.
Não se pode cogitar da incidência de tais regras contra a
Administração Pública. Mas a participação de entidade
administrativa em uma relação contratual caracteristicamente
privada não significa a incidência integral do regime de direito
público. As competências mais características, indicadas no art. 58
não podem ser aplicadas (grifo não constante do original)

Considerando, pois, que a locação de imóveis em que o Poder Público figura como
locatário é regida pela Lei do Inquilinato (Lei n. 8.245/1991), aplica-se a regra disposta no seu
artigo 3º de que “O contrato de locação pode ser ajustado por qualquer prazo, dependendo de
vênia conjugal, se igual ou superior a dez anos”.

Todavia, em paralelo ao disposto no art. 106 da Nova Lei de Licitações e Contratos

Administrativos, que prevê que a Administração poderá celebrar contratos com prazo de até 5
(cinco) anos nas hipóteses de serviços e fornecimentos contínuos, entende-se pela adoção de
prazo máximo similar. Nesse caso, a autoridade competente deve atestar a maior vantajosidade
econômica vislumbrada em razão da contratação plurianual, bem como o atesto, no início da
contratação e de cada exercício, da existência de créditos orçamentários vinculados à
contratação e a vantagem em sua manutenção.

No decorrer dos anos, em caso de variação significativa dos preços que prejudique a
Administração, necessário o envio dos autos à Comissão responsável pela avaliação imobiliária,
de forma a certificar qual o valor é considerado como adequado, em razão do mercado local.

Praça Getúlio Vargas, s/n, Centro - Fone: (098) 3473-1559 - CNPJ: 05.281.738/0001-98
CEP: 65.620-000 – Coelho Neto – MA / [email protected]
Página 12 de 16
 Esses contratos, por serem considerados contínuos, poderão ser prorrogados
sucessivamente, respeitada a vigência máxima decenal, desde que haja previsão no contrato e
que a autoridade competente ateste que as condições e os preços permanecem vantajosos para
a Administração.

Deixamos claro que, a depender do tempo da locação e da necessidade do imóvel para

satisfação do interesse público, deverá o administrador sopesar entre a locação ou outra
forma de contrato, como, por exemplo, o de compra e venda.

Apesar de o contrato de locação não ter prazo determinado e poder, ao menos em tese,
ser celebrado e prorrogado por prazo superior a 10 anos, recomendamos que, em virtude da
atenção e do zelo com a coisa pública, a duração adequada para esse tipo de contrato deverá
ser analisada caso a caso, sempre de acordo com a legislação e em conformidade com os
princípios que regem a Administração Pública. Ressaltamos, por fim, a impossibilidade de
realização do contrato de locação de forma verbal ou até mesmo com prorrogações
automáticas, de modo que a cada prorrogação deverá ser firmado termo aditivo ao contrato.

3.1.4. DOS REAJUSTES

No que tange aos reajustes contratuais, estes não poderão ter periodicidade inferior a um
ano (Lei n. 10.192/2001). Prevê o art. 25, §7º, da Lei 14.133/2021 que, independentemente do
prazo de duração do contrato, será obrigatória a previsão de índice de reajustamento de preço,
com data-base vinculada à data do orçamento estimado e com a possibilidade de ser
estabelecido mais de um índice específico ou setorial, em conformidade com o mercado dos
respectivos insumos.

Portanto, a princípio, recomenda-se a adoção do Índice Nacional de Preços ao

Consumidor Amplo IPCA, divulgado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE,
uma vez que melhor representa a inflação oficial no país. Contudo, desde que haja justificativa
técnica adequada e análise mercadológica, pode ser adotado outro índice de reajuste, calculado
por instituição oficial.

3.2.5. DA DIVULGAÇÃO DA CONTRATAÇÃO NO PORTAL NACIONAL DE CONTRATAÇÕES

PÚBLICAS (PNCP) COMO CONDIÇÃO DE EFICÁCIA DO CONTRATO DE LOCAÇÃO E SEUS
ADITAMENTOS

Praça Getúlio Vargas, s/n, Centro - Fone: (098) 3473-1559 - CNPJ: 05.281.738/0001-98
CEP: 65.620-000 – Coelho Neto – MA / [email protected]
Página 13 de 16
 Outrossim, há de se ressaltar que a divulgação no Portal Nacional de Contratações
Públicas (PNCP) é condição indispensável para a eficácia do contrato e seus aditamentos e
deverá ocorrer no prazo de 10 (dez) dias úteis, no caso de contratação direta (art. 94 da Lei
14.133/2021).

4 – DA MINUTA DO CONTRATO

Com relação ao Contrato de Locação em que o Poder Público seja locatário a previsão
contida no art. 95 da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos é a seguinte:

Art. 95. O instrumento de contrato é obrigatório, salvo nas

seguintes hipóteses, em que a Administração poderá substituí-lo
por outro instrumento hábil, como carta-contrato, nota de
empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de
execução de serviço:
I - dispensa de licitação em razão de valor;
II - compras com entrega imediata e integral dos bens adquiridos
e dos quais não resultem obrigações futuras, inclusive quanto a
assistência técnica, independentemente de seu valor.
§ 1º Às hipóteses de substituição do instrumento de contrato,
aplica-se, no que couber, o disposto no art. 92 desta Lei.
§ 2º É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a
Administração, salvo o de pequenas compras ou o de prestação de
serviços de pronto pagamento, assim entendidos aqueles de valor
não superior a R$ 10.000,00 (dez mil reais).

Considerando-se, pois, que o contrato de locação com o Poder Público não consubstancia
uma das exceções à obrigatoriedade do contrato, entendemos necessário e salutar a celebração
de contrato formal entre as partes, dispondo acerca de seus direitos e deveres.

Segundo o art. 92 da Lei 14.133/2021, in verbis:

São necessários em todo contrato cláusulas que estabeleçam:

I - o objeto e seus elementos característicos;

Praça Getúlio Vargas, s/n, Centro - Fone: (098) 3473-1559 - CNPJ: 05.281.738/0001-98
CEP: 65.620-000 – Coelho Neto – MA / [email protected]
Página 14 de 16
 II- a vinculação ao edital de licitação e à proposta do licitante
vencedor ou ao ato que tiver autorizado a contratação direta e à
respectiva proposta;
III- a legislação aplicável à execução do contrato, inclusive quanto
aos casos omissos;
IV- o regime de execução ou a forma de fornecimento;
V- o preço e as condições de pagamento, os critérios, a data-base
e a periodicidade do reajustamento de preços e os critérios de
atualização monetária entre a data do adimplemento das
obrigações e a do efetivo pagamento;
VI- os critérios e a periodicidade da medição, quando for o caso, e
o prazo para liquidação e para pagamento;
VII- os prazos de início das etapas de execução, conclusão,
entrega, observação e recebimento definitivo, quando for o caso;
VIII- o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da
classificação funcional programática e da categoria econômica; IX-
a matriz de risco, quando for o caso;
X- o prazo para resposta ao pedido de repactuação de preços,
quando for o caso;
XI- o prazo para resposta ao pedido de restabelecimento do
equilíbrio econômico-financeiro, quando for o caso;
XII- as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução,
quando exigidas, inclusive as que forem oferecidas pelo
contratado no caso de antecipação de valores a título de
pagamento;
XIII- o prazo de garantia mínima do objeto, observados os prazos
mínimos estabelecidos nesta Lei e as normas técnicas aplicáveis, e
as condições de manutenção e assistência técnica, quando for o
caso;
XIV- os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades
cabíveis e os valores das multas e suas bases de cálculo;
XV- as condições de importação e a data e a taxa de câmbio para
conversão, quando for o caso;
XVI- a obrigação do contratado de manter, durante toda a
execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por
ele assumidas, todas as condições exigidas para a habilitação na
licitação, ou para a qualificação, na contratação direta;

Praça Getúlio Vargas, s/n, Centro - Fone: (098) 3473-1559 - CNPJ: 05.281.738/0001-98
CEP: 65.620-000 – Coelho Neto – MA / [email protected]
Página 15 de 16
 XVII- a obrigação de o contratado cumprir as exigências de reserva
de cargos prevista em lei, bem como em outras normas
específicas, para pessoa com deficiência, para reabilitado da
Previdência Social e para aprendiz;
XVIII- o modelo de gestão do contrato, observados os requisitos
definidos em regulamento; XIX- os casos de extinção.

Os contratos individualizam relações jurídicas específicas, razão pela qual as minutas

devem considerar as peculiaridades de cada caso, devendo contemplar cláusulas suficientes
para detalhar o objeto, seu custo, os prazos, as obrigações envolvidas, as condições de execução
e etc.

Salienta-se que consta como diretriz da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos
a instituição, com auxílio dos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno, de
modelos de minutas de editais, de termos de referência, de contratos padronizados e de outros
documentos, admitida a adoção das minutas do Poder Executivo federal por todos os entes
federativos (art. 19, IV).

5 – DA CONCLUSÃO

Em razão de todo o exposto, desde que observados os apontamentos indicados nos

tópicos deste Parecer, opina-se pela possibilidade jurídica da celebração de contrato de locação
de imóvel por inexigibilidade de licitação, desde que se atente aos preceitos jurídicos acima
descritos.

É o parecer. Isto posto, submeto a presente manifestação à apreciação superior.

Coelho Neto (MA), 26 de fevereiro de 2024.

Ingrid Giselli Nunes Pereira

Assessora Jurídica - OAB/PI nº 19.227
Portaria nº 12/2023 – SEMPG

Praça Getúlio Vargas, s/n, Centro - Fone: (098) 3473-1559 - CNPJ: 05.281.738/0001-98
CEP: 65.620-000 – Coelho Neto – MA / [email protected]
Página 16 de 16