06/02/2024

Parte IV - Direito da Atividade Administrativa

A Atividade Administrativa de Direito Privado e de Direito Público

As Formas de atividade administrativa

Quanto às formas de atuação da atividade administrativa, esta pode reger-se tanto por
normas de direito administrativo, que portanto se configuram como normas de direito público,
como também se pode reger por normas de direito privado, isto quanto aos tipos de atos jurídicos
que daí resultam. É importante não esquecer que dentro destas manifestações da juridicidade da
atividade administrativa, é ainda possível organizar o raciocínio desta atividade numa distinção
primária entre atos jurídicos e atos não jurídicos.
Dentro das formas jurídicas de atuação da atividade administrativa, temos os atos
jurídico-públicos, regidos por normas de Direito Administrativo ou sinónimos de atos de gestão
pública e, por outro lado, atos jurídico-privados, regidos por normas de Direito Privado.

Os atos jurídicos públicos estão sujeitos a normas de direito administrativo,

independentemente de implicarem, ou não, poderes públicos de autoridade, podendo não
corresponder a tal exercício, pois apenas correspondem a atos de poderes públicos de autoridade, os
atos administrativos e os regulamentos administrativos. Alguns destes atos estabelecem-se na sua
maioria em relações tendencialmente paritárias, como no caso de um contrato público de direito
administrativo, pois apesar de no processo de execução que o antecede, existirem poderes públicos
de autoridade, a forma como o contrato surge enquanto negócio jurídico, pressupõe consenso, o que
não se verifica de todo na emanação de um ato administrativo ou regulamento (atos jurídicos onde temos
existência de poderes de autoridade). São ainda atos jurídicos públicos os pareceres, ou quaisquer outros
atos instrumentais ou preparatórios, disciplinados por Direito Administrativo e que produzam
efeitos jurídicos internos.

Nota: por vezes, pode existir estarmos perante um procedimento anterior a um contrato privado que consta como
administrativo, sendo regido por normas de Direito Administrativo: por exemplo, face a um litígio emergente de algo
relacionado com a interpretação de um contrato, este será resolvido pelos tribunais comuns, mas se o litígio nasce no
procedimento administrativo, anterior ao contrato efetivo, então a resolução será efetuada pelos tribunais administrativos
e fiscais;

Os atos jurídico-públicos não se esgotam em poderes públicos de autoridade ou numa

obrigação unilateral de autoridade, pois quando falamos em atos da função pública, falamos em atos
regidos por normas de Direito Administrativo, com ou sem exercício de poderes públicos de
autoridade.

-> No Artº 135º CPA encontramos uma noção limitada de regulamentos administrativos que visem
eficácia externa, mas temos de ter em conta que também existem regulamentos de eficácia interna;
-> No Artº 148º CPA encontramos os requisitos que devem ser verificados para a existência de um
ato administrativo, sendo estes: decisões que no exercício de poderes jurídico-administrativos
visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta;

-> Quanto aos contratos, a lógica de elaboração já é diferente, pois estes correspondem a um
consenso entre a Administração Pública e um terceiro no âmbito da execução e procedimento do
contrato, e embora se manifestem poderes públicos de autoridade por parte da AP, o carácter
voluntário sobrepõe-se sempre. No caso de contratos que contem com a figura dos poderes públicos
de autoridade sobreposta, encaixam-se os contratos de cláusulas definidas, sem margem de
negociação quanto ao conteúdo do contrato, podendo aqui criar um paralelismo com o que seria as
cláusulas contratuais gerais do direito civil. Resumindo, neste caso, ao nível da execução, o
contraente público tem poderes de modificação de contrato, sendo isto uma característica
administrativa já não encontrada no direito civil, até porque mesmo quando a AP se veste com
consensualidade, nunca deixa de prosseguir fins de interesse público;

Por outro lado, os atos não jurídicos não são dirigidos à produção de efeitos jurídicos, e as
formas de atuação não jurídica consubstanciam-se nas formas de atuação não formal e nas
alterações materiais. As alterações materiais podem corresponder, por exemplo, à execução de um
ato administrativo ou execução de uma norma que as habilita, pelo que são fundadas num ato
jurídico anterior, estando sujeitas aos princípios gerais da atividade administrativa, e à verificação
de perceber se a concretização destes pode conflituar com os tais princípios, devendo imperar
sempre o respeito pela boa-fé e pela cooperação com os administrados.
Dentro destes atos não jurídicos, ainda é possível distinguir a figura dos acordos informais,
que para existirem devem emergir de um consenso entre as partes, marcado pela colaboração e pela
boa-fé destinada ao cumprimento do compromisso assumido nesse mesmo acordo.
Assim, quanto aos atos não jurídicos, encontramos aqui uma legitimidade que provém da
necessidade de consenso com os próprios princípios gerais administrativos, e estes atos, apesar de
“não jurídicos”, possuem um enquadramento jurídico, estando muitas vezes previstos em normas de
Direito Administrativo e, tendo em conta o seu respeito à atividade administrativa, podem ser
juridicamente relevantes em termos de responsabilidade jurídica, respeitando os princípios da
atividade administrativa. Face a este tipo de responsabilidade há que apontar a Lei 67/2007 pela sua
relevância jurídica.

15/02/2024

Debruçando-nos sobre a procedimentalização da atividade administrativa, é importante

referir a obrigatoriedade de sujeição de todo e qualquer ato jurídico à antecipação de um
procedimento administrativo. Nesta fase, a vontade subjetiva não tem qualquer importância, sendo
que aqui falamos em sujeitos titulares de cargos na Administração Pública, visto que a vontade
existente apenas pode ser considerada instrumental, através da procedimentalização que torna a
vontade subjetiva dos titulares real, mas apenas dentro do âmbito dos interesses da atividade
administrativa.
 Exemplo Prático: se um concessionário, pessoa coletiva privada (à partida), ao celebrar um contrato de concessão, e na
intenção de possuir poderes de autoridade, terá este de se sujeitar ao procedimento administrativo, não podendo usufruir
da sua autonomia de vontade como seria no caso de um contrato regido pelo direito privado, pois neste caso tem de
obedecer a um procedimento;

No procedimento administrativo, são considerados interessados, o terceiro sobre o qual

pode a sua posição jurídica ser afetada de forma positiva ou negativa, e os interessados podem ser,
por sua vez, atores populares com ação procedimental popular, como as associações, as fundações,
os grupos de cidadãos eleitores no exercício da sua capacidade enquanto tal, tendo em vista a
prossecução de interesses públicos e a Administração Pública, podendo influenciar, enquanto órgão
de competência decisória, mas também podendo praticar o ato administrativo, sem prejuízo da
possibilidade de delegar a competência noutro, nos termos do Artº 44º ss. CPA.
A Administração Pública pode, nos termos do Artº 55º CPA, atuar enquanto responsável pelo
procedimento administrativo, e neste caso, a lógica coloca-se no mesmo patamar de jurisdição, pelo
que se procura uma individualização da responsabilidade pelo procedimento administrativo tendo
em conta as várias fases até chegar ao órgão de competência decisória, analisando provas e ouvindo
os interessados, pelo que se configura como sendo responsável por todas as fases até chegar à fase
de decisão, onde se elabora um relatório, que é entregue ao órgão de competência decisória, nos
termos do Artº 126º CPA. A Administração Pública pode ainda incorrer enquanto consultora, isto é,
praticante de pareceres, atos consultivos, nos termos do Artº 91º CPA, onde a regra é que exista
obrigatoriedade dos pareceres, mas não vinculação.
Quanto à tramitação procedimental, o regime geral vem previsto no CPA, e salvo
procedimento administrativo especial, é de aplicar o previsto neste diploma, que prevê vários tipos
de procedimentos, relacionado, por exemplo, com a prática de atos, celebração de atos, execução de
atos, acionar responsabilidade, entre outros.
Passando à fase de instrução, há atos de procedimento próprios que são apreciados nos
termos realizados nos tribunais, sendo incluídas todas as provas produzidas no procedimento
administrativo, que podem ser periciais, testemunhais ou documentais, e que são apreciadas pelos
órgãos de decisão nos mesmos termos que seriam como se estivéssemos a falar de um processo
judicial, e nesta fase é relevante o princípio da livre apreciação da prova. Todas as fases têm um
valor constitutivo no ato jurídico final, sendo este uma síntese de tudo o que se passou no
procedimento administrativo.

Depois de se definir o papel que cada um dos sujeitos do processo administrativo

desempenha, há a necessidade de o relacionar com as etapas e atos a efetuar, tendo em conta as
expectativas jurídicas dos interessados.
Um dos princípios fundamentais do procedimento administrativo é o princípio do
inquisitório, consagrado no Artº 58º CPA, e posteriormente concretizado no Artº 115º ss. CPA, que
se aplica à Administração Pública e aos sujeitos do procedimento, prevendo que as partes devem
levar para o procedimento todos os factos relevantes à tomada e prática de um ato jurídico. Esta
atitude pressupõe os interessados, mas, embora estes queiram levar toda a informação que têm em
sua posse, esta exigência tem maior peso para com a Administração Pública. Ao abrigo do princípio
da colaboração (com a Administração Pública), este princípio (do inquisitório) surge como uma consequência
para com os interessados, mas tal não se aplica à Administração Pública, pois para esta, este princípio
não é uma consequência, mas antes uma exigência.
Outro princípio fundamental do procedimento administrativo é o princípio do dever de
instrução e de produção de prova, sendo este princípio consagrado de forma ativa perante os factos
e a produção de prova, que se encontra previsto no Artº 115º ss. CPA.

O princípio da aproximação da Administração Pública por via eletrónica, consagrado no Artº

14º CPA, está associado à eliminação do risco de discriminação dos administrados tendo em conta a
sua acessibilidade a estes meios. Este acesso pode tanto aumentar o acesso à informação, como
também diminuir, tendo em conta as especialidades de acesso dos administrados. Este acesso de
informação é ainda remontado ao Artº 62º CPA. Sem prejuízo de tal, as comunicações entre
administrados e AP são enunciadas no Artº 61º CPA e as formas de notificação são elencadas no Artº
112º e no Artº 113º CPA (presunção legal face à eficácia da informação). Dependendo da urgência da pessoa
a notificar não é assim tão difícil a definição da celeridade da notificação eletrónica.

O princípio da gratuitidade, previsto no Artº 15º CPA, vem elencar a tendência gratuita dos
processos administrativos, assim como as exceções face às insuficiências económicas,
nomeadamente nos números 2 e 3.

Quanto ao anteriormente referido princípio da colaboração, as suas manifestações são o

valor da transparência, os deveres e direitos de informação (Artº 82º a Artº 85º CPA), e o princípio da
administração aberta (Artº 17º CPA). Referente aos deveres e direitos de informação, há que salientar
que os interessados no processo administrativo têm o direito a pedir a passagem de informações
acerca do processo, assim como o reconhecimento das resoluções, e eventualmente há a
possibilidade de outros acederem a esta informação, sem que sejam os verdadeiros interessados no
procedimento.

Nos termos do Artº 104º ss. CPTA encontramos a referência à possibilidade de impugnação
em tribunais administrativos. Face aos prazos temos o previsto no Artº 108º CPTA, onde temos que a
intimação deve ser cumprida num prazo de 10 dias, sendo o único mecanismo processual admissível
para se garantir o cumprimento do acesso à informação documental, tendo ainda para efeitos de
relevo também o previsto no Artº 104º ss. CPTA.

O princípio da administração aberta, previsto no Artº 17º CPA, pretende dar abertura a
documentos que estão no arquivo, e esta possibilidade permite aceder a qualquer tipo de informação
que seja legítima e necessária a qualquer processo. Quando os documentos possam ter relevância
pessoal, o acesso já se torna limitado, daí que a entidade administrativa com os documentos na sua
posse deve solicitar ao requerente que indique a razão da consulta, na medida em que apenas um
titular legítimo o pode requerer.
20-02-2024

Direitos à informação procedimental e não procedimental

Mediante o tipo de informação em causa, tem o administrado a seu dispor mecanismos de

reação específicos, previstos no Artº 104º ss. CPA, e como o direito à informação procedimental está
condicionado à posição jurídica do interessado no procedimento administrativo em curso, a primeira
coisa a ser referida na petição inicial é precisamente essa posição, isto porque a titularidade do
direito à informação está associada à posição jurídica do interessado, pelo que esta deve ser provada
documentalmente, para que seja permitida a possibilidade de reagir contenciosamente junto dos
TAF. Se em causa estivesse o exercício do direito à informação não procedimental, ou seja, mediante
a pretensão de acesso a documentos administrativos constantes em arquivo referentes a processos
já extintos, neste caso não seria necessário fazer prova das posições jurídicas, se tal for necessário
será apenas à posteriori. Do ponto de vista procedimental, quanto à informação não procedimental
temos a possibilidade de queixa nos termos do Artº 26º CPTA.
Se a petição for procedente, ou seja, se o tribunal der razão ao autor, o autor recebe em seu
benefício uma sentença condenatória, que condena a pessoa em incumprimento a revelar a
informação procedimental, que deverá ser facultada num prazo nunca inferior a 10 dias úteis
segundo o previsto no Artº 108º CPTA. Caso, eventualmente, o incumprimento permaneça, o
interessado pode dar conhecimento disso ao tribunal e o juiz aplica uma sanção pecuniária
compulsória a quem não cumpriu o prazo estipulado pela sentença condenatória (Artº 169º CPA), pelo
que a sentença tem uma força executória própria.

Dever de Decisão (Artº 13º CPA)

A questão principal relacionada com este tópico trata-se de saber quando é que a Administração
Pública é obrigada a dar início a um processo administrativo para dar início a uma pretensão de um
administrador. O Artº 13º CPA em articulação com o Artº 128º, 129º e 130º CPA estipulam que os
procedimentos administrativos podem iniciar-se por iniciativa oficiosa da própria Administração
Pública, notificando os respectivos interessados, podem ser iniciados pelos próprios interessados, de
acordo com o procedimento nos termos do Artº 102º ss. CPA, e para que este requerimento gere, na
esfera do órgão com competência decisória, o dever de decidir, devem estar verificados os requisitos
previstos no Artº 102º ss. CPA e no Artº 13º CPA, ou podem ser iniciados por um ator popular, tais
como as autarquias locais, as associações ou fundações que representem interesses sociais de
carácter altruístico, e grupos de cidadãos eleitores no exercício dos seus direitos.
O requerimento em questão deve ser dirigido ao órgão com competência decisória sobre a
matéria em questão, mas se, por engano, o pedido de decisão for entregue a um órgão que já não se
afigura competente, isso não invalida que haja lugar ao dever de informação, pois em virtude do
princípio de colaboração, estabelece-se que o órgão com competência decisória, quando recebe um
requerimento que na verdade não lhe é a si dirigido, tem o dever de oficiosamente remeter o
requerimento a quem naquele momento está a exercer a competência nos termos do Artº 41º nº1
CPA.
No requerimento, o interessado deve apresentar uma pretensão ao órgão de competência
decisória, cuja satisfação implique por parte do órgão o exercício de uma competência
jurídico-administrativa, isto no sentido em que não se pretende que o requerimento configure uma
mera exposição de uma situação sob forma de “desabafo”, apesar de existir sempre, por parte da
entidade administrativa um dever de pronúncia, que difere do dever de decisão, na medida em que o
primeiro se cumpre através de, por exemplo, acusar a receção do documento, pelo que não implica o
exercício de uma competência jurídico-administrativa, nem o início de um procedimento
jurídico-administrativo, pois para tal se verificar, tem de ser solicitado algo ao órgão de competência
decisória, de forma a que exista um dever de decisão associado ao mesmo.
De seguida, é necessário que não tenha sido verificada a apresentação de igual
requerimento, com os mesmos fundamentos de direito e de facto, pelo mesmo interessado, num
prazo de dois anos (Artº 13º nº 2 CPA). Caso tal se verifique, o órgão com competência decisória não se
encontra vinculado a nenhum tipo de dever de decisão, só caso tenha existido alguma alteração nos
pressupostos da lei ou nos pressupostos de facto, é que já não estamos perante o mesmo
requerimento inicial, e o período referido já não se aplica. É também necessário que o requerimento
seja apresentado no prazo exigido, e sendo este ultrapassado, também não há dever de decisão, e o
mesmo deve ser inteligível, redigido de forma clara e simples.
Verificados todos estes requisitos de que depende o dever de decisão, o órgão de
competência decisória encontra-se então vinculado ao mesmo, que para ser cumprido, implica que
seja iniciado um procedimento administrativo, que será notificado ao interessado, para que este o
possa acompanhar.

-> Supondo que um interessado formula um requerimento administrativo, que cumpre com todos os
requisitos necessários, que incumbe uma competência decisória associada ao dever de decisão, e é
dado início ao procedimento administrativo, que deve cumprir o prazo geral previsto no Artº 128º
nº1 CPA de 60 dias contados em dias úteis nos termos do Artº 87º CPA, e terminado este prazo, não
tendo sido o interessado notificado sobre o que quer que fosse, quid iuris?

Nota: os prazos procedimentais, ao contrário dos prazos processuais, contam-se em dias úteis (Artº 87º CPA). Todos os prazos
previstos no CPA e, regra geral, em legislação substantiva de Direito Administrativo, são prazos procedimentais, e, portanto,
contam-se em dias úteis, a menos que no respectivo regime seja referido o contrário. Em contrário, é falso que todos os
prazos previstos no CPTA sejam prazos processuais, e por isso contados em dias corridos, pois existem alguns prazos
procedimentais lá previstos;

A questão que se impõe é, por outras palavras, como é que o interessado deve interpretar o
silêncio administrativo, e para tal não existe uma resposta única porque, em termos de abordagem,
a primeira coisa que se deve fazer face a uma situação de silêncio administrativo, é tendo em conta o
previsto no Artº 130º CPA, perceber se uma norma especial, legal ou regulamentar associa ao
silêncio administrativo a formação de um ato de deferimento tácito, pelo que se uma norma
especial, legal ou regulamentar assim o disser, ao decurso do prazo, está associada à satisfação da
pretensão do interessado (Ex: Lei 34/2004 sob o regime jurídico de acesso ao direito, Artº 25º nº 2).
O problema da formação de atos de deferimento tácito é que estes não têm associada a
impossibilidade do órgão de competência decisória de anular ou revogar o ato de deferimento tácito,
que pode ser substituído por um ato de indeferimento expresso, nos termos gerais da anulação e
revogação de atos administrativos (Artº 165º ss. CPA), pelo que a situação do interessado, pelo ato de
deferimento tácito, não fica de todo consolidada.
 E se não houver nenhuma norma especial, legal ou regulamentar?

A situação de não existir nenhum regime especial previsto, é a regra, pois não existem tantos
casos quanto isso de deferimento tácito. Assim, o legislador entende que nestes casos, o interessado
é confrontado com uma situação de omissão ilegal, nos termos do previsto no Artº 129º CPA, sem
prejuízo do disposto no Artº 13º nº 2 CPA.
Face a uma omissão ilegal, o interessado pode fazer uso da reclamação ou de um dos tipos de
recursos administrativos previstos no CPA, nos termos do Artº 184º nº1 b) CPA, ou pode fazer uso do
pedido de condenação à prática de ato legalmente devido, previsto para este efeito no Artº 67º nº 1
a) CPTA (omissão ilegal de ato administrativo), e nos termos do Artº 77º CPTA (omissão ilegal de norma
regulamentar com eficácia externa). Neste caso, perante uma omissão ilegal, o tribunal condena o órgão de
competência decisória a praticar o ato que não praticou, ou, noutro caso, a emitir a norma
regulamentar que não emitiu, pelo que estaremos perante uma sentença condenatória, pelo
incumprimento do dever de decisão, ao qual o órgão de competência decisória estava estritamente
vinculado, daí gerar uma situação de omissão ilegal (consultar Artº 71º CPTA, sob os aspetos que o juiz deve
apreciar numa situação deste género).

22-02-2024

Princípio da Adequação Procedimental e Dever de Celeridade

O dever de celeridade, configura-se numa exigência que não se encontra prevista

exatamente desta forma em lado algum, mas que resulta de um conjunto de várias disposições do
CPA (Art 56º, Artº 57º, Artº 72º ss., Artº 128º), a partir das quais se retira a necessidade de o procedimento
administrativo ser concluído em um prazo razoável e adequado, que pode vir previsto em termos
gerais ou especiais, mas a questão mais problemática é que este dever não tem propriamente
associadas consequências diretas, que levem a que os prazos sejam levados a sério por parte de
quem dirige o procedimento administrativo e por parte do órgão com competência decisória.
Perante um caso de inércia ou de silêncio administrativo, quando não haja lugar a ato de
deferimento tácito, os mecanismos de reação são a reclamação e os recursos administrativos contra
omissão ilegal, mas apesar destas formas de reação, coloca-se a questão da possibilidade de haver
ou não responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, ou seja, se ao dever de celeridade,
está associado o direito a ter uma decisão administrativa em prazo razoável. Visto por outro prisma,
a questão é saber se o Artº 6º da CEDH, que prevê o direito fundamental à conclusão do processo
administrativo e judicial em prazo razoável, é suscetível de se aplicar a procedimentos
administrativos.
Assim, apesar de existirem diversas formas de reação face à inércia administrativa (reclamação,
recurso, pedido de condenação à prática do ato ou norma omissa), quanto à responsabilização desta ação, por
analogia do Artº 6º CEDH, esta possibilidade ainda não transitou em julgado, pelo que ainda está sob
processo de decisão.

Nota: a suscetibilidade de aplicação do Artº 6º CEDH e consequente aplicação do instituto da responsabilidade civil,
encontra-se atualmente a ser debatido em sede do STA, sendo que o TJUE já se pronunciou positivamente sobre a questão
do instituto da responsabilidade, de forma a ressarcir os danos e prejuízos causados pela falta de decisão em tempo
razoável;
 O Princípio da Adequação Procedimental está, de certa forma, associado ao dever de
celeridade, assim como a outros mecanismos procedimentais de aceleração previstos pelo CPA
(conferências procedimentais – Artº 72º ss.), e a configuração da aplicação deste princípio (da adequação
procedimental - Artº 56º e 57º CPA) é acordado entre a administração pública, na pessoa do responsável
pelo procedimento, e os respetivos interessados, que decidem a tramitação do procedimento
quanto aos aspetos que são disponíveis aos sujeitos do processo administrativo, pelo que há quase
que um acordo prévio entre o responsável e os interessados, em relação à forma como o
procedimento administrativo irá correr.

Estes princípios e deveres procedimentais vinculam os sujeitos no procedimento

administrativo dos quais são parte, e não se confundem com os princípios materiais da atividade
administrativa, pois estes aplicam-se à própria postura que a Administração Pública deve adotar para
com o administrado (boa-fé, proporcionalidade, prossecução do interesse público), e importa voltar a referir que
todo o ato jurídico da administração pública é antecedido por um procedimento administrativo, seja
este último de que forma for, até porque um ato jurídico desprovido em absoluto de procedimento
administrativo é nulo (Artº 161 nº 2 l) CPA), sem prejuízo das situações previstas em contexto de Estado
de Exceção (Artº 3º CPA e Artº 161 nº2 l) CPA), onde a Administração Pública é mandatária e pode dedicar
atos administrativos sem os anteceder do procedimento administrativo, tendo em conta especiais
circunstâncias fundamentadas, que são reconhecidas pelo legislador e este isenta de nulidade esses
atos jurídicos que não são antecedidos de procedimento, neste contexto e por causa dele.

Categorias de forma de atuação Administrativa e respetivos Procedimentos

(regulamento administrativo, ato administrativo e contrato administrativo)

Os Regulamentos Administrativos

Os regulamentos administrativos são normas gerais e abstratas que não se referem a

situações e destinatários determinados ou determináveis, daí as características da generalidade e
abstração, pois estes não se reportam nem a pessoas nem a situações individuais ou concretas, são
normas que resultam do exercício da função administrativa (por contraposição às leis em sentido formal, que
resultam do exercício da função legislativa – Artº 112º nº 1 CRP), podem ou não fundar-se em norma legal
anterior, até porque os regulamentos administrativos podem fundar-se diretamente numa norma da
CRP, no que se refere aos regulamentos administrativos do governo e das AL, desde de que a matéria
não esteja sujeita a reserva de lei (Artº 199º g) e Artº 241º CRP); podem fundar-se em normas de DUE,
em normas legais e em outros regulamentos administrativos hierarquicamente superiores (entre os
regulamentos há relações de hierarquia, pois há uma grande dispersão na competência regulamentar, que engloba o
governo, AL, ARI, institutos públicos, associações públicas).

Exemplo: os regulamentos da área metropolitana do porto são hierarquicamente superiores aos regulamentos do
município do porto;

Considerando que os regulamentos se podem fundar diretamente na CRP, ou diretamente

em lei formal, lei de DUE ou noutros regulamentos, isto quer dizer que os regulamentos
administrativos podem ser inconstitucionais (violam normas da CRP) e ilegais (quando violam DUE, normas
legais e normas regulamentares).Porém, importa referir que há regulamentos que não necessitam de
qualquer habilitação prévia, o que acontece em relação aos regulamentos internos, que são
dirigidos a disciplinar a organização interna dos órgãos da pessoa coletiva responsável por esse
regulamento, na medida em que se entende que a competência para se elaborarem regulamentos
internos é implícita, e estes regulamentos não têm qualquer projeção para outras relações
jurídico-administrativas intersubjetivas, pois os seu efeitos jurídicos esgotam-se no seio da pessoa
coletiva que os emanou, ou seja, possuem efeitos interorgânicos (competência regulamentar é uma
decorrência do poder de auto-organização da pessoa coletiva).
Por outro lado, a competência regulamentar externa, que implica a elaboração de normas
regulamentares que se projetam no contexto de relações jurídicas intersubjetivas, entre sujeitos de
direito diferentes, implica sempre uma norma de habilitação, mas não precisa de ser uma norma de
habilitação legal, pois a norma de habilitação pode ser constitucional, de DUE, norma legal, ou
norma regulamentar hierarquicamente superior.

-> Normas imediatamente operativas e normas mediatamente operativas

Quanto às normas regulamentares de eficácia externa, ainda se coloca uma outra questão,
pois estas podem ser imediatamente operativas, quando os efeitos a que tendem se projetem
imediatamente na esfera jurídica dos administrados, sem necessidade de ser praticado um ato
administrativo que os operacionalize, ou mediatamente operativas, quando a produção dos seus
efeitos jurídicos dependa da prática de um ato administrativo.

Esta distinção entre normas com eficácia e interna e eficácia externa é importante porque o
CPA tem, nos termos do Artº 135º CPA, o seu âmbito de aplicação limitado a normas
regulamentares de eficácia externa, e porque as normas regulamentares com eficácia interna são
insuscetíveis de reação contenciosa, ou seja, não se pode recorrer aos tribunais administrativos
impugnando normas regulamentares com eficácia interna, apenas posso recorrer de normas
regulamentares com eficácia externa.

Quanto ao primeiro aspecto, relativo ao Artº 135º CPA, as normas do CPA que se dirigem a
disciplinar a atividade administrativa como um todo, e não se dirigindo especificamente aos
regulamentos administrativos, são de aplicar a toda a atividade administrativa, e por isso, também se
aplicam a normas regulamentares com eficácia interna. Isto quer dizer que, nos termos do Artº 135º
CPA, o que está em causa são as normas do CPA que se referem especificamente a regulamentos, e
são de aplicar, à partida, apenas a regulamentos com eficácia externa.
Contudo, há uma exceção a esta afirmação, que tem que ver com as normas do
procedimento administrativo que disciplinam, nos termos do Artº 97º e seguintes CPA, o
procedimento administrativo dirigido à elaboração de regulamentos administrativos. Se olhássemos
para o disposto no Artº 135º CPA neste sentido, não seria de aplicar às normas regulamentares com
eficácia interna o disposto nos Artº 97º ss., pois estes diriam respeito apenas a regulamentos, mas
daqui emerge um problema, pois ficaríamos com um tipo de ato jurídico – normas regulamentares
com eficácia interna – sem procedimento administrativo previsto, o que se configura num problema
de inconstitucionalidade por omissão, considerando a disposição do Artº 267º nº 5 CRP.
Este problema resolve-se em termos práticos pela aplicação do disposto nos Artº 197º ss.
CPA, que se refere ao procedimento administrativo de normas regulamentares, quer sejam estas de
eficácia externa ou de eficácia interna, portanto, o procedimento é o mesmo, pese embora o
disposto no Artº 135º CPA.
 Quanto ao segundo tópico, relativo à insustentabilidade de reação contenciosa, importa ter
em conta o Artº 147º CPA, que prevê a utilização da reclamação e dos recursos administrativos
contra normas regulamentares, que serão apenas, considerando o Artº 135º CPA, normas
regulamentares com eficácia externa. Interpretando um artigo à luz do outro, conclui-se que não se
pode reclamar nem recorrer administrativamente sobre normas regulamentares com eficácia
interna.
No entanto, exista quem defenda que se pode fazer uso da reclamação quanto às normas
regulamentares com eficácia interna, como Ana Raquel Moniz, o Professor Colaço Antunes, mas
eles próprios reconhecem que esta configurar uma interpretação que não tem suporte escrito no
direito positivo, pelo que há alguma margem de manobra para recusar reclamações contra normas
regulamentares com eficácia interna.
Por norma, as normas regulamentares com eficácia externa não têm efeitos externos, mas
deve haver algum cuidado de interpretação por parte do intérprete, pois pode suceder que uma
norma aparentemente com eficácia interna, acabe por ter uma projeção externa (acontece com as
circulares interpretativas da autoridade tributária, que são internos, mas fixam interpretações a outras normas que podem
produzir efeitos externos),
pois existem regulamentos aparentemente internos que podem produzir
efeitos potencialmente externos, e neste caso, há uma certa flexibilidade para o uso de reclamações
e recursos administrativos e impugnações contenciosas.
No Artº 268º nº 5 CRP o legislador prevê mecanismos de impugnação contenciosa contra
normas regulamentares com eficácia externa, pelo que impõe ao legislador ordinário o mínimo de
tutela que tem de ser necessariamente respeitada. Os TAF intervêm para dirimir litígios no âmbito de
relações intersubjetivas, ou seja, entre sujeitos de direito diferentes (Artº 4º ETAF), e para que os TAF
regulem conflitos de natureza interna, é necessário que alguma norma do CPTA preveja isso, e
relativamente a alguns atos jurídicos, o legislador quanto a atos jurídicos parecidos com atos
administrativos, previu a possibilidade de alguns atos jurídicos internos, para efeitos de permitir o
acesso à justiça administrativa, serem tratados pelo legislador ordinário como se de atos
administrativos se tratassem, que é o que acontece, por exemplo, com os pareceres vinculativos.
O legislador fez este exercício quanto a determinados atos jurídicos internos, mas não o fez
quanto às normas regulamentares, e como tal, os mecanismos de reação contenciosa previstos no
Artº 72º e ss. CPTA, estão limitados a normas regulamentares externas.

-> normas regulamentares com eficácia externa imediatamente operativas e normas

regulamentares com eficácia externa mediatamente operativas

Como anteriormente referido, as normas imediatamente operativas não dependem de

nenhum ato administrativo para produzir os efeitos administrativos a que tendem perante o
administrado, e as normas mediatamente operativas, já dependem de um ato administrativo para
produzir efeitos, e esta distinção torna-se relevante para o efeito de olhando para os mecanismos de
impugnação previstos no Artº 72º ss. CPTA, definir qual é o pedido adequado.

Isto é importante porque, se a norma regulamentar com eficácia externa produzir efeitos
imediatamente operativos, ela é impugnada a título principal, ou seja, o objeto de processo, a causa
do processo, é única e exclusivamente a questão da validade da norma regulamentar com eficácia
externa. Por outro lado, se em causa estiver uma norma regulamentar com eficácia externa
mediatamente operativa, que implica um ato administrativo para produzir efeitos, o objeto principal
do processo não é a validade da norma regulamentar, mas sim o ato administrativo de aplicação, e a
título incidental (a propósito da apreciação do ato administrativo), é que se vai apreciar a validade da norma
regulamentar, e se se concluir que a norma regulamentar é inválida, o ato administrativo que a aplica
é consequentemente inválido também.

Assim, a relevância da distinção de normas regulamentares de eficácia externa entre

imediatamente operativas ou mediatamente operativas, é definir o pedido adequado, pois as normas
do primeiro são a título principal, e as normas do segundo tipo são a título acidental.

Quanto à invalidade dos regulamentos administrativos, importa ter em conta o disposto nos
Artº 143º CPA, quanto aos parâmetros de validade com os quais os regulamentos administrativos
devem estar em conformidade (CRP, DUE, lei e outros regulamentos administrativos – inconstitucionalidade e
ilegalidade) e Artº 144º CPA, que efetua uma distinção entre ilegalidade simples e ilegalidade
reforçada, sendo que por ilegalidade reforçada se entende a violação de normas legais de valor
reforçado (Artº 112º nº3 CRP) e normas de DUE, e por ilegalidade simples entende-se quando as normas
regulamentares violam normas legais que não têm valor reforçado e outras normas regulamentares
às quais devam obediência por lhes serem hierarquicamente superiores.
Estas distinção importa em sede de fiscalização sucessiva abstrata da constitucionalidade
(Artº 281º e Artº 282º CRP), perante a possibilidade de criação de conflitos positivos de competência, e
esta questão é resolvida através do Artº 72º nº2 CPTA.

Quanto ao regime de invalidade dos regulamentos administrativos, o mesmo vem previsto

no Artº 144º CPA, que tem uma norma equivalente no Artº 74º CPTA (aconselha-se remissão entre artigos),
e o Artº 144º CPA, ajuda a perceber se a invalidade dos regulamentos administrativos se reconduz a
uma anulabilidade, a uma nulidade ou a uma nulidade atípica. Regra geral, a invalidade dos
regulamentos administrativos, quer resulte de inconstitucionalidade, de ilegalidade simples ou de
ilegalidade reforçada, à partida, pode ser invocada a todo o tempo, porém, as exceções a esta regra
vêm previstas no Artº 144º nº 2 CPA, que se refere às invalidades decorrentes da violação de normas
que imponham exigências formais ou procedimentais, desde que as normas violadas não sejam
normas constitucionais, pois a invalidade dos regulamentos administrativos só está sujeita um prazo
de seis meses nos casos em que a norma violada preveja uma exigência formal ou procedimental,
seja uma norma legal ou regulamentar e em causa não esteja a preterição absoluta da forma legal
ou da consulta pública.

A declaração de invalidade de normas regulamentares produz efeitos a partir do momento

em que a norma entrou em vigor e tem efeito repristinatório associado, segundo o previsto no Artº
144º nº 3 CPA, mas o efeito repristinatório pode ser afastado por decisão expressa nesse sentido.
Este regime de invalidade consiste numa nulidade atípica, porque alguns casos estão sujeitos ao
prazo de 6 meses (Artº 144º nº 2 CPA).

Artº 141º CPA - proibição de eficácia retroativa quando os regulamentos têm efeitos jurídicos
desfavoráveis;
Artº 142º nº 2 CPA - os regulamentos não podem ser revogados por atos administrativos de caráter
individual e concreto;

27/02/2024

O Procedimento administrativo

Os termos nos quais decorre o procedimento administrativo vem previsto no Artº 97º e ss.
CPA, onde constam os princípios gerais a aplicar, assim como as suas respetivas fases e regimes, que
de forma geral se encontram previstos no CPA, sem prejuízo de legislação extravagante de natureza
subsidiária.
As disposições normativas referidas são de aplicar a todos os regulamentos administrativos,
independentemente de as normas regulamentares possuírem um carácter interno ou externo, sendo
que a maioria destes tem, simultaneamente, normas de eficácia externa e normas de eficácia
interna, pelo que não faria sentido dispensar algumas das regras do procedimento administrativo e
outras não, tendo em conta a sua eficácia, o que até seria ilegal e inconstitucional, pelo previsto no
Artº 267º CRP. Embora o Artº 135º CPA refira, para efeitos de aplicação, a obrigação do regime do
CPA a normas regulamentares com eficácia externa, há uma exceção quanto a esta disposição,
decorrente de uma inconstitucionalidade por omissão no CPA, no que se refere ao procedimento
administrativo a adotar, pois este procedimento deve valer quer para normas de eficácia interna
como externa.
Em termos procedimentais, na fase de participação, há que ter em conta que não temos
destinatários determinados, mas sim indeterminados (termos qualitativos) e indetermináveis (termos
quantitativos). Atendendo ao disposto no Artº 97º CPA, quanto a esta subfase da fase preparatória,
que é a fase da iniciativa, ao contrário do que acontece com os demais casos, o procedimento
administrativo é de iniciativa oficiosa, não havendo aqui a possibilidade de um particular dirigir um
requerimento, nos termos do Artº 102º CPA, ao órgão com competência regulamentar, solicitando a
emissão de um regulamento. Não obstante, há que mencionar a possibilidade de petição, mas à qual
não está associada qualquer dever de decisão (Artº 13º CPA), pois o administrado não tem capacidade
para dar início a um procedimento administrativo, e o único dever que a administração tem é o
previsto no Artº 97º nº 2 CPA (dever de informação), informando os interessados do destino dado à
petição. Desta forma, uma vez que a elaboração de procedimentos administrativos é iniciativa
oficiosa, impõe-se a publicação do início do procedimento, nos termos do Artº 98º CPA.
A fase de instrução, enquanto segunda subfase da fase preparatória, traduz-se no
conhecimento dos factos relevantes, no estabelecimento dos pressupostos de direito, no estudo das
alternativas de regulamentação existentes, e conclui com a ponderação de um projeto de
regulamento administrativo, onde de forma fundamentada se dá conta dessa ponderação. Ao
projeto do regulamento segue-se o Artº 99º CPA.
Novamente na fase de participação, esta faz-se nos termos do Artº 100º e Artº 101º CPA,
(regulamento que coloque em efeito direto e imediato direitos dos cidadãos), onde se efetua a audição dos
interessados em questão, que nestes casos, são normalmente grupos de cidadãos e eleitores
institucionalizados, que defendem interesses económicos e sociais, regra geral fundações ou
associações, ou grupos informais potencialmente afetados pelo regulamento em causa.
A audiência prévia pode ser oral ou escrita, sendo que há necessidade de explicitar a razão
pela qual devem ser ouvidas, ou seja, o interesse deve ser fundamentado por quem o pretende
tutelar. O Artº 100º nº 3 CPA elenca, de forma taxativa, as situações em que pode haver lugar à
despesa fundamentada de audiência prévia, e na situação enumerada na alínea c), em vez de tal, há
lugar à aplicação do Artº 101º CPA com a existência de consulta pública e formulário de sugestões
escritas, perante um caso de grande número de interessados. Nos termos das alíneas a), b) e d) do
Artº 100º nº 3 CPA, a dispensa de audiência prévia (que não é substituída pela consulta pública), apenas
pode ser realizada nestes casos e de forma fundamentada.

A seguir à fase da participação, que se pode traduzir na realização da audiência prévia ou

consulta pública, temos a redação da decisão final do regulamento administrativo, na qual deve
haver uma referência sobre a informação interna, que comprove que o que foi dito em sede de
audiência prévia foi considerado, mas claro que o facto de os interessados se pronunciarem em
determinado sentido, não vincula a Administração Pública a segui-lo. Desta forma, deve fazer-se
sempre menção, no preâmbulo, à pronúncia por parte de qualquer interessado, assim como explicar
o sentido das alterações introduzidas, ou das opções tomadas e deve referir-se, se tiver havido lugar
a tal, a consulta pública ou audiência prévia, pelo previsto no Artº 100º nº 4 CPA, sob pena de se
incorrer num vício de inconstitucionalidade formal, nos termos do Artº 144º CPA e Artº 74º CPTA.

Terminada esta fase preparatória de elaboração do regulamento administrativo, passa-se

para a fase de aprovação do regulamento propriamente dito. A sua aprovação pode caber ao órgão
de competência regulamentar ou não, ou seja, o ato de aprovação não tem de caber
necessariamente ao órgão que o elaborou, pois tal depende das opções tomadas pelo legislador,

Exemplo: A elaboração dos regulamentos municipais compete à Câmara Municipal, mas a sua aprovação já compete à
Assembleia Municipal;

Se o legislador decidir no sentido de haver uma coincidência entre a competência de

elaboração e de aprovação por parte de um só órgão, o ato de aprovação do regulamento carece de
autonomia, na medida em que será um ato semelhante a todos os outros que integram o
procedimento regulamentar, o que implica que seja insuscetível de impugnação autónoma, pelo
que, se houver algum vício a imputar ao ato de aprovação, ele é exclusivamente sindicável através do
regulamento, funcionando como um vício derivado do mesmo, não podendo ser invocada a
invalidade do ato de aprovação em si.

Estando a competência de aprovação e de elaboração do regulamento entregue a órgãos

distintos, o ato que aprova o regulamento administrativo é autonomamente impugnável, sem
prejuízo de que a partir do momento em que o regulamento é publicado e suscetível de produzir os
seus efeitos, só há possibilidade de impugnar a invalidade do regulamento, mesmo que tenhamos
vícios referentes ao ato de aprovação, mas enquanto o regulamento não for publicado, pode
reagir-se diretamente contra o ato de aprovação.
 Contudo, se a aprovação e elaboração couber a órgãos diferentes, pode reagir-se
diretamente contra o ato de aprovação, e assim, dá-se a possibilidade ao órgão que elaborou o
regulamento de reagir contra o ato que o aprovou, sendo que esta lógica funciona pela necessidade
de garantir a possibilidade de impugnação do ato de aprovação, ou não aprovação, quando o órgão
que aprova não é o mesmo que tem competência constitutiva regulamentar. Esta lógica não se aplica
no caso de o órgão que aprove o ato ser, também, o que possui competência regulamentar, pois é
previsível que um órgão aprove o regulamento que ele próprio elaborou.

No seguimento do procedimento, impõe-se a necessidade, relativamente aos regulamentos

administrativos, de publicitação em Diário da República, nos termos do Artº 139º e ss. CPA. As
normas de publicidade não estão enquadradas nas normas que regulam o procedimento do
regulamento administrativo, pelo que se questiona como se procede perante um caso de
inconstitucionalidade por omissão, quando os regulamentos não forem publicados, sobretudo
quando estamos perante regulamentos internos. A verdade é que não tem havido um consenso
jurisprudencial, mas tem-se admitido que regulamentos que sejam exclusivamente internos, muito
embora devam ser sujeitos ao procedimento do Artº 97º e ss. CPA, não tenham de ser publicados
em DR para produzir efeitos.
Quanto a esta perspetiva, não há realmente um consenso, jurisprudencial ou doutrinal, face
a esta possibilidade, até por haver regulamentos exclusivamente internos que implicam efeitos
relevantes de forma indireta para vários administrados, embora, apesar disso, se tenha vindo a
admitir a possibilidade de produção de efeitos sem publicação. Regra geral, os regulamentos entram
em vigor no 5º dia após publicação, sem prejuízo de prazo especial previsto.
Apesar de o Artº 141º CPA estabelecer que não pode ser atribuída eficácia retroativa aos
regulamentos, a doutrina defende que, olhando para esta redação, é possível atribuir eficácia
retroativa a partir de uma interpretação a contrario, ou seja, quando os regulamentos são favoráveis
ao administrado, há possibilidade de atribuição de eficácia retroativa.

Tipos de Regulamentos Administrativos

Tendo em conta regulamentos administrativos com eficácia externa, podemos fazer uma
distinção entre regulamentos mediatamente operativos e imediatamente operativos. Por outro
lado, podemos de igual forma distinguir regulamentos em função da relação que se estabelece entre
os regulamentos e a sua norma habilitante (seja ela de que tipo for), distinguindo entre regulamentos de
execução (limitam-se a operacionalizar, sem introduzir qualquer modificação), os complementares, os
integrativos e de desenvolvimento e os independentes (a norma regulamentar, de alguma forma e dentro dos
limites da lei, inova o regime jurídico em que se funda).

Nota: o facto de os regulamentos serem autónomos não têm a ver com a forma que se relacionam com a
norma habilitante, mas sim com a sua proveniência, sendo provenientes da Administração Autónoma (associações
públicas, autarquias locais …);
29/02/2024

Quanto aos regulamentos de execução, estes mais não fazem do que garantir a
operatividade das normas em que se fundam, nada acrescentando à disciplina material e
substantiva que resulta do regime do qual resultam, limitando-se a prever pressupostos de
habilitação, esclarecer dúvidas interpretativas, ou colmatar lacunas involuntárias por parte do
legislador, sendo então regulamentos que em nada correspondem ao exercício de competências
discricionárias, pois estão estritamente vinculados ao regime jurídico e à norma que lhes serve de
fundamento.

No que se refere aos regulamentos de desenvolvimento, à semelhança dos regulamentos

complementares, têm uma componente de inovação distinta, quando comparados com os de
execução, suscitando alguns problemas em matéria de reserva de lei, pois na medida em que
introduzem disciplina inovatória, importa que esta não incida com matéria de reserva de lei prevista
constitucionalmente.

Os regulamentos complementares e integrativos são regulamentos que têm em vista a

produção de exceções à norma em que se funda, ao passo que os regulamentos de desenvolvimento
são regulamentos que colmatam lacunas deixadas pelo legislador no regime jurídico que lhes serve
de base, fazendo-o de forma inovadora, ao contrário do que sucede nos regulamentos de execução.

Os regulamentos independentes são regulamentos cuja norma que lhe serve de base, nada
mais faz do que indicar a matéria a regulamentar e quem tem competência para o fazer, sendo que a
sua disciplina é da competência absoluta do órgão com competência regulamentar, em obediência
aos princípios e normas que devam ser respeitadas. Estes são a mais pura expressão da competência
discricionária em termos regulamentares, só são admitidos em matérias que não sejam de reserva
de lei, e sendo de responsabilidade do governo, deve a sua forma ser obrigatoriamente a de decreto
regulamentar (Artº 112º6 CRP), e sendo sujeitos a um procedimento especial, que lhes garante maior
legitimidade democrática, pois considerando a opção feita pelo governo, enquanto único órgão que
combina o exercício da função administrativa com a função legislativa, face a uma disciplina que não
esteja sujeita a reserva de lei, esta pode ser passível de competência regulamentar governamental.
Assim, exige-se que um regulamento elaborado pelo governo, mesmo que em sede de competência
administrativa, tenha a forma de decreto regulamentar, para que haja lugar ao mesmo controlo
procedimental do presidente da república em sede de promulgação (Artº 134º b) CRP e Artº 112 nº 5, 6 e 7
CRP).

Nota: é consensual, por parte do TC, a possibilidade de existirem regulamentos do governo (Artº 199º g) CRP) e das
autarquias locais (Artº 241º CRP) fundados na CRP;

Princípio da Primazia da lei: normas regulamentares devem estar de acordo com as normas legais;

Princípio da Precedência de lei: à partida, o exercício da competência regulamentar pressupõe a

existência de uma norma legal prévia;
Princípio da Reserva de Lei: previsão de matérias que, nos termos da CRP, estão sujeitas em primeira
linha a um regime jurídico que tem de ser necessariamente resultante do exercício da função
legislativa;

A Invalidade dos Regulamentos Administrativos

Pode suceder que haja lugar a uma omissão ilegal de regulamentos administrativos, e para
que esta omissão tenha relevância jurídica, tem de se tratar de um regulamento cuja existência seja
obrigatória, ou seja, a norma em que se funda expressamente preveja um regulamento
administrativo a aprovar, ou a operabilidade prática da norma em que se funda o regulamento, só se
concretizar com a publicação do mesmo. Perante um destes dois casos, entende-se a
obrigatoriedade de publicação de um regulamento administrativo, e perante o prazo supletivo
previsto no Artº 137º CPA (nomeadamente no número 1 do mesmo artigo), findo este prazo, entende-se
que estamos perante um regulamento devido, e que a sua omissão é ilegal.
Já na situação dos regulamentos administrativos ilegais ou inconstitucionais, de acordo com
o Artº 144º CPA, a ilegalidade ou inconstitucionalidade traduz-se materialmente numa nulidade
atípica.

Mecanismos de reação à invalidade de normas regulamentares

Os mecanismos de reação administrativa e contenciosa podem levar a diferentes resultados,

e depende do tipo de invalidade em questão.
A reação quanto a normas regulamentares de eficácia externa, que já foram publicadas em
DR e são suscetíveis de produzir os seus efeitos, pode ser por reclamação ou por um dos tipos de
recursos administrativos, previstos nos termos dos Artº 147º CPA e Artº 184º ss. CPA,
respetivamente, ou junto dos tribunais administrativos.
A reclamação é dirigida para o autor da norma regulamentar de eficácia externa, enquanto
que os recursos são dirigidos para outro órgão que não o autor da norma regulamentar de eficácia
externa, sendo que nos recursos podemos ter o recurso hierárquico, dirigido ao superior hierárquico
no caso de existir hierarquia, e o recurso tutelar, apresentado junto do órgão da pessoa colectiva
que exerce poderes de tutela ou de superintendência, sendo importante distinguir o tipo de controlo
que existe, o que tem importância, porque olhando para o Artº 185º nº 3 CPA, a reclamação e os
recursos podem ter como fundamentos a legalidade ou a inconveniência ou mérito.

Quando reclamamos, podemos sempre reclamar com fundamento na legalidade, ou na

inconveniência e no mérito, porque estou a reclamar para o autor da norma regulamentar, e quando
apresento recurso hierárquico acontece a mesma coisa, pese embora que nos casos em que a
competência seja exclusiva do subalterno, o subalterno esteja limitado nas decisões que pode tomar
em sede de recurso hierárquico (só pode declarar a nulidade), mas se a competência não for exclusiva do
subalterno, pode o superior hierárquico declarar a nulidade, modificar, extinguir ou suspender.

A propósito da reclamação devemos ter em conta o Artº 191º e Artº 192º CPA, a propósito
do recurso hierárquico, devemos ter em conta o previsto no Artº 193º e Artº 198º CPA, enquanto
que a propósito do recurso tutelar devemos ter em conta o Artº 199º CPA, sendo que importa ter em
conta o tipo de tutela a que o órgão que tem competência regulamentar está sujeito, podendo ser de
mera legalidade ou de mérito e superintendência. Isto porque, se a tutela for de mera legalidade, eu
só posso apresentar um recurso tutelar com fundamento na legalidade, e vice-versa. O Artº 199º
CPA ainda prevê o recurso para o delegante, e o recurso para o órgão supervisor, pelo que tudo irá
depender das circunstâncias do caso concreto.

Nota: devemos sempre olhar para o órgão que exerceu a competência regulamentar, perceber o seu contexto, e em função
disso perceber os recursos a admitir para além da reclamação. Para haver um recurso hierárquico, tem de haver uma
relação de hierarquia; para haver um recurso tutelar, tem de haver uma relação de tutela e ou de superintendência; para
haver um recurso para o delegante tem de ter havido uma relação de delegação de poderes;

Quanto à possibilidade de impugnação contra o tribunal, é necessário saber qual o pedido a

dirigir ao tribunal, e para tal, é essencial perceber se estamos perante uma norma de eficácia externa
mediatamente operativa (depende de um ato administrativo) ou imediatamente operativa (vale por si mesma).
No Artº 72º e ss. CPTA vem elencada a competência dos TAF, onde desde logo se vê excluída do
regime regulado na presente secção, a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral com
qualquer um dos fundamentos previstos no Artº 281º nº 1 CRP.
O fundamento da fiscalização da constitucionalidade pelo Tribunal Constitucional prende-se
na inconstitucionalidade das normas regulamentares (desconformidade das normas com a CRP), e na
ilegalidade reforçada (desconformidade das normas com normas legais de valor reforçado - Artº 112º nº 3 CRP),
sendo que os efeitos da declaração de inconstitucionalidade por parte do TC vêm presentes no Artº
282º CRP, produzindo esta declaração efeitos erga omnes, pelo que a norma deixa de vigorar no
ordenamento jurídico, como se nunca tivesse produzido efeitos, salvaguardado os transitado em
julgado.
O risco de conflito positivo de competências, ou seja, a possibilidade de o TC e os TAF se
considerarem ambos competentes para fiscalizar uma norma regulamentar, só existe em relação a
uma situação, que é relativamente às normas regulamentares com eficácia externa imediatamente
operativas, quanto ao pedido principal de declaração com força obrigatória geral. Há um pedido que
pode ter associado dois efeitos: a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral ou a
declaração com efeitos circunscritos ao caso concreto, pelo que, considerando a competência do TC,
há risco de conflito positivo de competências em relação ao pedido de obrigação com força
obrigatória geral, tendo em conta os efeitos da declaração da decisão do TC. Contudo, o fundamento
para a fiscalização por parte dos TAF é a ilegalidade simples (Artº 72º nº 2 CPTA).
Por outro lado, caso as normas sejam mediatamente operativas, e por isso, dependam de
um ato administrativo de aplicação, só há lugar à impugnação da ilegalidade, quando e apenas a
mesma resultar da norma regulamentar, que é o que serve de base ao ato administrativo de
aplicação, e se a norma regulamentar for ilegal ou inconstitucional, o ato administrativo será
consequentemente anulável.

No Artº 73º nº 1 CPTA é feita uma referência específica à declaração de ilegalidade com força
obrigatória geral de uma norma imediatamente operativa, e as suas alíneas a), b), c) e d), enumeram
quem tem legitimidade ativa para avançar com este pedido. No que se refere ao nº2 do Artº 73º
CPTA, e tendo em vista a articulação do TC e os TAF, possibilita-se que, com qualquer dos
fundamentos, seja obtida a desaplicação da norma. O Artº 74º CPTA, quanto aos prazos, estes estão
em consonância com os do Artº 144º CPA. O Artº 76º CPTA prevê os efeitos da declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral.

O Artº 77º CPTA estabelece como reagimos contra a omissão ilegal de normas
regulamentares de eficácia externa, e pelo Artº 73º CPTA, se a omissão for impugnada junto do
tribunal, a sentença produzida irá ter valor condenatório (este processo não é similar ao mecanismo de
fiscalização da inconstitucionalidade por omissão, pois aqui só se dá a confirmação da inconstitucionalidade, e uma mera
notificação de cumprimento).
Uma vez que se trata de uma sentença com valor condenatório, o órgão de
competência regulamentar irá ser notificado para cumprir a obrigação, dentro de um determinado
prazo, ou seja o órgão será condenado ao cumprimento da obrigação em falta (Artº 77º nº 2 CPTA).
No caso do órgão não cumprir o prazo previsto, e não proceder à publicação do regulamento
administrativo em falta, olhando para o disposto no Artº 152º e ss. CPTA, que prevêem os processos
de execução, concluímos que existem três tipos de processos de execução em função do tipo de
sentença e de obrigação que ficou por executar: processo de execução para prestação de facto e
entrega de coisa, processo de execução de quantia certa e processo de execução de sentença de
anulação.
A partir do momento em que a sentença transita em julgado, e já não é mais suscetível de
recurso, ou nos casos em que o recurso tem um efeito meramente devolutivo, deve-se proceder à
execução da sentença, e das três formas previstas, a de aplicar é a de execução para prestação de
facto e entrega de coisa, tendo em conta o previsto no Artº 162º a Artº 169º CPTA.

Os Atos Administrativos

Ao contrário das normas regulamentares com eficácia externa ou interna, que são dotados de
generalidade e abstração, os atos administrativos referem-se a uma execução individual e concreta,
dirigida a destinatários determinados ou determináveis, e cujo caso ao qual se referem está
identificado ou a identificar. Os atos administrativos produzem todos eles efeitos jurídicos externos,
que são efeitos jurídicos reguladores, ou seja, que introduzem uma inovação ao nível da aplicação do
direito, constituindo, modificando ou extinguindo uma relação jurídica administrativa existente,
alterando as qualidades de uma coisa, ou negando a pretensão do interessado (ato administrativo de
conteúdo negativo).
Assim, para que um ato jurídico mereça a qualificação como ato administrativo, tem de se
referir a uma situação individual e concreta, tem que produzir efeitos jurídicos externos, e esses
efeitos jurídicos têm de ser inovadores.
À semelhança do que acontece com os regulamentos, os atos administrativos são a
manifestação do poder de decisão unilateral por parte da administração pública, pois corresponde ao
exercício de um poder público de autoridade, que se manifesta no regime jurídico que é aplicado aos
atos jurídicos.
Chegando à conclusão que um ato jurídico é um ato administrativo, a essa classificação está
associada a aplicação de um determinado regime jurídico, onde é manifesta a posição de supremacia
do órgão com competência decisória relativamente aos interessados, por exemplo, por o ato jurídico
merecer a qualificação de ato administrativo, ele é suscetível de:
 -> oficiosamente ser revogado ou anulado, nos termos do Artº 165º e ss. CPA, diretamente
pela Administração Pública, mesmo que este produza efeitos jurídicos favoráveis na esfera do
interessado;

-> ser possível executar coercivamente o ato administrativo, nos termos do Artº 176º e ss.
CPA (relembra-se que está em vigor o critério do privilégio da execução prévia, tal como referido no primeiro semestre,
pelo que, se um ato administrativo não for voluntariamente cumprido, tem a AP a possibilidade de executar coercivamente
essa obrigação);

-> a possibilidade limitada a atos administrativos anuláveis, de consolidação na ordem

jurídica. Uma vez que a anulabilidade só pode ser invocável num determinado prazo, findo esse
prazo, o ato consolida-se na ordem jurídica como se de um ato válido se tratasse, apesar de não o ser;

Olhando para o Artº 148º CPA, percebemos que o conceito previsto para Ato Administrativo,
é um conceito restrito, pelo que há muitos atos que não cabem neste conceito, mas que caberiam
caso se tratasse de um conceito amplo, pelo que não cabem nesta definição e não são atos
administrativos, os atos internos, os pareceres, as decisões prévias, os atos instrumentais, os atos de
execução, mas se a noção for ampla, já seriam atos administrativos.
Nota: no conceito restrito do respectivo artigo, apenas se consideram atos administrativos aqueles que
produzem efeitos jurídicos externos, isto numa conceção de interpretação literal. Como tal, há que ser efetuada
uma interpretação extensiva do respectivo conceito.

Para efeitos contenciosos, os pareceres vinculativos, são atos considerados como se

administrativos fossem, mesmo não o sendo.

05/03/2024

O procedimento administrativo rege-se por uma aplicação de um regime que, no limite, se

distingue por um conjunto de notas muito significativas, tais como a possibilidade de coerção, de
anulação, etc.
Há aqui que realizar uma diferenciação entre os atos administrativos para efeito
contenciosos, encontrando-se tal conceito no Artº 51º nº 1 CPTA, em que temos o ato administrativo
como uma decisão que produza efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, em
contraposição com o conceito encontrado no Artº 148º CPA, que seria o que consideramos atos
administrativos para efeitos processuais.

Daqui nasce uma questão: será que a diferenciação destes conceitos por parte do legislador é
importante para efeitos de aplicação de regimes?
 Para a aplicação do regime previsto no CPA, sendo este o regime geral, ou até mesmo a
aplicação de outros regimes substantivos, já de carácter especial, o conceito de ato administrativo
poderá ser considerado diferente se compararmos o dito pelo legislador nos artigos acima referidos.

Podemos, desde já, concluir que todos os atos administrativos para efeitos procedimentais
são atos administrativos para efeitos contenciosos. Nos termos do Artº 148º CPA, não há qualquer
um que se insira aqui, que não se insira no Artº 51º CPTA. Necessariamente, vemo-nos habilitados a
recorrer contenciosamente do ato, nos termos dos Artº 51º nº 1 e ss. CPTA.
Será que o contrário acontece?

Podemos, então, ter atos administrativos para efeitos do Artº 51º nº 1 CPTA que não o são para o
efeito do Artº 148º CPA?

A esta questão respondemos afirmativamente, de onde podemos tirar a conclusão de que o

legislador no Artº 51º do CPTA consagrou, para efeitos contenciosos e de acesso às justiças
administrativas, uma posição ligeiramente mais ampla de ato administrativo, mas para efeitos de
justiça administrativa há atos, que não são considerados como tal para efeitos procedimentais.

Podemos ter, por exemplo, nos termos do Artº 38º do CPTA, atos jurídicos que apenas são
considerados administrativos de um ponto de vista substantivo. De forma a tornar mais claro esta
questão dos atos jurídicos que podem ser considerados administrativos, há que avaliar os casos em
que podemos ter este mesmo desvio:

Pareceres vinculativos: os pareceres, sejam vinculativos ou não, são atos jurídicos

instrumentais ou preparatórios e não administrativos, produzindo efeitos meramente internos, não
se projetando na esfera jurídica do destinatário. Os pareceres são atos opinativos, onde se
comportam como o resultado de estudos técnicos realizados, perícias feitas, carácter científico, que
se destinam a instruir o ato administrativo, mas não se substituem quanto a ele.

No Artº 91º e ss. do CPA, quando há pedido de parecer, este pode ser qualificado como
facultativo ou obrigatório, havendo casos em que o legislador impõe o parecer, sendo este
obrigatoriamente solicitado pelo órgão, ou, noutros casos, considerado facultativo, tendo em conta a
necessidade de parecer em determinado procedimento concreto.

No que se refere aos efeitos produzidos pelo parecer, estes têm que ver com o seu carácter
vinculativo ou não. Face a um parecer não vinculativo, pode o órgão aproveitar aquilo que entender,
e neste caso, naturalmente, temos um dever de fundamentação face ao não seguimento do parecer,
explicando-se os motivos de tal opção. Este dever de fundamentação resulta do Artº 152º CPA,
nomeadamente, da alínea c). O dever de fundamentação não se impõe a todos os atos
administrativos, mas apenas quando o legislador expressamente o preveja.

Só há, como tal, dever de fundamentação com a expressão do legislador e só nesses casos se
associa o vício de anulabilidade face à inobservância de tal dever, nos termos do Artº 163º nº 1 CPA.
Se um órgão de competência decisória é confrontado com um parecer não vinculativo pode,
simplesmente, seguir com ele ou não seguir, mas com a obrigação de dever de fundamentação, nos
termos do Artº 152º nº 2 CPA, sob pena de anulabilidade, como já referido.

Regra geral, os pareceres não têm carácter vinculativo, só costuma tal acontecer com a
existência de norma especial que o qualifica como tal. Esta qualificação pode ser feita de uma de
duas formas: o legislador qualifica como vinculativo, ou refere-se ao parecer de determinado órgão
como vinculativo, sendo que, neste caso, se for desfavorável ao ato é vinculativo e também o é se for
favorável, fazendo depender a prática do ato administrativo de conteúdo favorável de um parecer
favorável. Isto quer dizer, por parte do legislador, que o parecer deste órgão consultivo só tem efeitos
vinculativos se for desfavorável, pois o ato administrativo solicitado pelo interessado tem de ser
necessariamente indeferido.
Se não for seguido pelo órgão de competência decisória, temos um ato inquinado pelo vício
de forma invalidante, com consequência jurídica associada à anulabilidade, obviamente se tal estiver
previsto.

Os pareceres são solicitados na fase de instrução, sendo que aos interessados, quando são
notificados para participar no procedimento administrativo pela audiência prévia, é lhes transmitido
o acontecido já na fase de instrução, sendo-lhe chegados também os pareceres.

Supondo que foi solicitado parecer vinculativo com sentido contrário, o interessado já sabe o
ato administrativo a aplicar, o legislador prevê no CPTA o porquê de termos aqui uma tutela
antecipada, não havendo ato administrativo, o sentido do parecer que o afeta ainda não produz
efeitos na sua esfera jurídica, mas o administrado já o conhece sendo que, neste ponto, pode
recorrer, impugnado e suspendendo o próprio procedimento administrativo de forma a evitar o ato,
salvaguardando de forma antecipada a sua posição jurídica. Há que ter em conta que a partir do
momento que é praticado o ato, deixa de ser possível impugnar o parecer vinculativo.

Nos termos do Artº 52º nº 2 b) e nº 3 primeira parte CPTA, temos que o legislador trata os
pareceres vinculativos como se de atos administrativos se tratassem, assegurando a sua possibilidade
de impugnação.
Em última análise é que se recorre aos tribunais, na lógica da prevenção do conflito. Nas
alíneas d) e e) do Artº 55º nº 1 CPTA, temos a possibilidade de um órgão de competência decisória
impugnar um parecer vinculativo. Também nas mesmas alíneas, pode o presidente de um órgão
colegial, órgão este que votou o parecer naquele sentido, impugnar o parecer, estando na ata a
fundamentação de tal. O legislador sentiu o cuidado de oferecer esta possibilidade.

Os atos de execução e os atos confirmativos de atos confirmados, meramente confirmativos,

não são atos administrativos, embora se dirijam à sua execução, não sendo possível serem
autonomamente impugnados.
O legislador também vem antecipar a salvaguarda do interessado que não teve
conhecimento do ato administrativo confirmado, podendo impugnar o ato confirmativo como se do
ato confirmado se tratasse, nos termos do Artº 53º CPTA.
Supondo que o ato administrativo executado não está inquinado por um vício, mas os atos
que procedem à sua execução e com carácter inovador estão, impugna-se o ato executado.
07/03/2024

Análise de acórdão do STA sobre Atos Administrativos meramente Confirmativos

O acórdão em causa refere-se a um ato de recurso, apresentado no Tribunal Administrativo

do Círculo de Lisboa, a partir de uma relação que se estabelece entre uma sociedade por quotas e a
Segurança Social. A SS pretendia que a sociedade procedesse à devolução de um subsídio que foi
conferido pela própria SS, mas esta devolução não foi concedida, pelo que a sociedade avançou para
a reclamação deste ato administrativo, e servindo-se deste mecanismo de reação administrativa,
seguiu com a reclamação para a SS, tendo em conta que a reclamação se dirige para o autor do ato.
A SS pratica um ato meramente confirmativo do ato administrativo pelo qual ordena a
devolução à sociedade por quotas dos montantes conferidos a título de subsídio, mas como este ato
é meramente confirmativo, não serve para reabrir os prazos de acesso aos tribunais administrativos.
Face à notificação de ato administrativo, temos, à partida, a possibilidade do interessado se
fazer servir dos mecanismos de reação administrativa ou de reação contenciosa. Regra geral, não sou
obrigado a servir os mecanismos de reação administrativa primeiro para depois, mantendo interesse
nisso, seguir a via dos tribunais administrativos, isto porque a possibilidade de reação administrativa
é meramente facultativa, e assim, há esta possibilidade de recorrer diretamente aos tribunais ou
fazer uso dos mecanismos de reação administrativa, ou, até mesmo, uso dos dois mecanismos
simultaneamente, mediante o Artº 184º e ss. do CPA, relembrando que, regra geral, o uso destes
mecanismos é de carácter facultativo.

No caso, face à passagem de prazo da decisão, o prazo de acesso aos tribunais inicia a sua
contagem, e após a sua prescrição, a SS procede a novo ato confirmativo, tendo aqui a aplicação do
Artº 53º CPTA, de forma a possibilitar o recurso a partir do ato confirmativo.
O tribunal vem dizer que o ato, efetivamente, é meramente confirmativo e não tem
associado a virtualidade de reabrir os prazos de acesso aos tribunais administrativos, que já haviam
sido prescritos.
Neste caso, o ato administrativo está consolidado na esfera jurídica da sociedade por quotas,
e esta terá de recorrer à devolução do montante concedido como subsídio por parte da SS.

Quais as vantagens de fazer uso dos mecanismos de ação administrativa, em vez de recorrer
diretamente aos tribunais?

(1)-> Possibilidade do prazo de acesso aos tribunais administrativos entrar em suspenso, enquanto é
decidido o mecanismo de reação administrativa que deve ser utilizado em primeiro lugar. Ou seja, o
prazo suspende-se desde o momento em que o mecanismo de reação é acionado, até ao momento
em que ou decorre o tempo do prazo da decisão, ou em que há uma tomada de decisão, conforme o
que se suceder primeiro.

Neste caso, passou o prazo para decisão de reclamação, e a sociedade continuou à espera,
enquanto que o prazo para acesso aos tribunais já tinha retomado a sua contagem, e quando se
aperceberam disso, esse prazo já tinha prescrito.
 O facto de se praticar um ato administrativo que produz efeitos jurídicos desfavoráveis na
esfera jurídica do destinatário, acarreta da parte do autor do ato administrativo, um conjunto de
deveres. Um dos deveres é o dever de fundamentação (Artº 152º CPA), que é exigido nos casos em que
o ato administrativo contraria um parecer de carácter não vinculativo, ou nos casos em que os atos
implicam efeitos jurídicos desfavoráveis na esfera jurídica do destinatário, e não sendo
fundamentados, são anuláveis por vício de forma.
A par do dever de fundamentação, a segunda consequência é o dever de notificação, apesar
de não ser necessário o ato de notificação para produzir os efeitos a que tendem, muito embora haja
esse dever (Artº 112º e ss. CPA), quando os atos administrativos produzem efeitos jurídicos
desfavoráveis (Artº 155º CPA), e ao dever de notificação está associada a opunibilidade do
destinatário, pois de forma a que a AP possa exigir ao destinatário ato, o seu cumprimento, tem que
o ter notificado (Artº 160º do CPA).

Nota: notificação só é condição de eficácia para atos jurídicos desfavoráveis;

As notificações podem ser feitas por via postal registada, por via electrónica,
designadamente por via do correio electrónico do destinatário do ato administrativo, ou publicitação
por edital (Artº 112º CPA). No Artº 113º CPA encontramos um elenco de presunções relativas às
notificações, indicando-se neste artigo o prazo pelo qual se considera que alguém foi notificado,
mediante as vias utilizadas para efetuar a notificação. Estas são presunções ilidíveis dos prazos da
notificação, passíveis de fundamentação para serem afastadas, mediante prova em contrário. No
Artº 114º CPA estão previstos os elementos da notificação.

Nota: aconselha-se a remissão do Artº 114º nº 2 CPA para o Artº 60º CPTA;

Abordando o Artº 60º CPTA, pode suceder que, face a uma notificação, esta não contenha
determinados elementos, pelo que a disposição deste artigo, na medida em que a notificação é
condição de eficácia de atos administrativos desfavoráveis, associa consequências diferentes aos
casos em que a notificação é omissa em relação a determinados elementos, ou nos casos em que a
notificação não indique o autor, a data ou os fundamentos (nº 1 e nº 2 do artigo).
Caso a notificação não decorra dentro do exigido, o ato administrativo ou o seu
cumprimento, não pode ser exigido à pessoa do seu destinatário, nem começam a contar sequer os
prazos porque, naturalmente, esta contagem depende do conhecimento por parte do destinatário.
No caso exemplificado no nº 2 do Artº 60º, é possível o pedido à entidade administrativa de
fundamentação do ato administrativo quanto aos elementos em falta, pelo que, ao fazer isto, o
legislador entende que se está a exercer um direito semelhante ao direito à informação
procedimental, solicitando a prestação de declarações a uma entidade administrativa, que deve
emitir uma resposta num prazo procedimental de 10 dias úteis, interrompendo-se o prazo de acesso
aos tribunais administrativos em consequência deste pedido, até ao termo do prazo de 10 dias.
Findos estes 10 dias úteis, caso não haja resposta, caso se pretenda manter a interrupção, tem 20
dias não úteis para fazer uso da intimação para prestação de informações, consulta de processos e
passagem de certidões.
Este prolongamento do efeito interruptivo, resulta do Artº 106º CPTA. A partir do momento
em que se avança para a intimação, teremos decisão do tribunal quanto ao pedido de intimação. Já a
partir do momento em que há notificação dos elementos em falta, temos a retoma da contagem do
prazo de acesso aos tribunais administrativos.
 Pode acontecer que um ato administrativo, para além de notificado, tenha de ser publicado
em diário da república (Artº 159º CPA). A publicação não substitui a notificação, apenas acresce a esse
dever, apenas consiste num requisito formal que não permite à entidade administrativa prescindir da
notificação, nem lhe retira a produção de efeitos jurídicos de que desta decorre.

(2)-> uma outra vantagem é a não necessidade de se contratar advogados, ao contrário do que
sucede quando se recorre aos tribunais administrativos, caso a ação implique um valor superior a
5000€.

(3)-> através da utilização dos mecanismos de reação administrativa, consegue-se que haja lugar a
um controlo mais alargado da legalidade e do mérito e conveniência do ato administrativo
praticado, o que escapa aos poderes dos tribunais administrativos, que estão limitados, nos termos
do Artº 3º CPTA, pela necessidade de respeito pela legalidade.

(4)-> a decisão de uma reclamação ou de um recurso administrativo, por exemplo, é mais rápida, do
que propriamente um processo em primeira instância, sobretudo quando o processo tome a forma
de processo principal não urgente.

Atos Administrativos de conteúdo Positivo e de conteúdo Negativo

Continuando no âmbito da tipologia de atos administrativos, importa agora a distinção entre

atos administrativos de conteúdo positivo e de conteúdo negativo, e esta relação em nada tem que
ver com o carácter desfavorável ou favorável dos efeitos.
Os atos administrativos com conteúdo negativo são apenas os atos de indeferimento total
ou parcial, da pretensão de um administrado, ou seja, verificam-se quando o administrado,
interessado num procedimento administrativo, dirige um requerimento ao órgão de competência, é
iniciado o procedimento administrativo, e no final, é praticado um ato administrativo que só
responde parcialmente ao solicitado, ou nega em absoluto o solicitado, e em qualquer um dos casos
temos um ato administrativo com conteúdo negativo.

Os atos administrativos com conteúdo positivo, acabam por ser os restantes, e são aqueles
que introduzem uma alteração, seja favorável ou desfavorável, na esfera jurídica do destinatário. São
exemplos as licenças de construção, as declarações de utilidade pública no âmbito de procedimentos
de expropriação, a aplicação de sanção disciplinar, o ato que exclui um candidato de um
procedimento de recrutamento, o ato que ordena a demolição de uma fachada, entre outros, pelo
que nada tem a ver com o seu carácter favorável ou desfavorável, tem é que estar associado ao ato
administrativo, uma alteração do status quo, uma alteração da esfera jurídica do destinatário,
independentemente da pretensão do destinatário.
 Os atos administrativos de conteúdo ambivalente são os que introduzem a alteração
pretendida pelo destinatário na sua esfera jurídica, mas recusam a introdução desta alteração na
esfera jurídica de terceiros interessados, que têm, face ao destinatário, um interesse concorrente no
mesmo procedimento administrativo.

Exemplo 1: ato de adjudicação - ato administrativo praticado no âmbito de procedimentos pré-contratuais, dirigidos à
celebração de contratos, e o ato de adjudicação tem como destinatário direto, o candidato ou a proposta que está
graduado(a) em primeiro lugar nos procedimentos de recrutamento, e atribui a posição de contratante a quem está em
primeiro lugar, negando essa mesma posição aos demais interessados no procedimento administrativo pré-contratual, e que
se mantiveram neste até ao momento da decisão. Estes demais interessados têm um interesse concorrente, por também
quererem a mesma alteração na esfera jurídica que o destinatário obteve;

Exemplo 2: um interessado pede e recebe uma licença de construção, mas que é concedida em termos que desfavorece o
vizinho, porque permite ao interessado abrir uma janela, não observando o limite de distância de 1,5 metros para cada lado
em relação ao vizinho. Não é o interessado que vai reagir, será o MP a reagir contenciosamente contra a licença, porque
relativamente a atos administrativos praticados, existem dois pedidos de reação contenciosa possíveis: ou o pedido de
impugnação, através do qual se consegue declarar nulo o ato administrativo, ou o pedido de reclamação à prática de atos
legalmente devidos.

Quanto aos atos, podemos ter reação contra atos administrativos praticados, contra uma
omissão ilegal de atos administrativos, quando não temos ato, mas deviamos ter, ou então uma
reação antecipada contra atos que não temos, mas que sabemos convictamente que vamos ter, e
que vai ser desfavorável e com efeitos muito complicados de emendar.

Assim, como referido na sequência do exemplo dado (nº 2), a reação contra atos
administrativos praticados, pode ser feita através de dois pedidos:

-> pedido de impugnação para declaração de anulabilidade: consegue-se anular o ato

administrativo, pelo que o ato administrativo cessa a produção dos efeitos a que tende.

-> pedido de impugnação para a declaração de declaração de nulidade ou de inexistência jurídica: o

ato simplesmente não produz efeitos, e o tribunal dá como verificada a nulidade propriamente dita,
declarando-a, e faz com que o declarante reponha os efeitos práticos já ocorridos, e com que seja
reposta pela entidade administrativa, a situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado.

-> pedido de condenação à prática de ato legalmente devido: pretende-se que o tribunal, no termo
da ação dirigida à prática do facto, condene a entidade administrativa demandada à prática do ato
administrativo, pelo que o interessado tem em seu benefício uma sentença condenatória de prática
de ato administrativo.

Perante um ato administrativo de conteúdo positivo, o pedido adequado é o de impugnação.

Perante um ato administrativo de conteúdo negativo, o pedido adequado é o de condenação à
prática de ato legalmente devido, onde o tribunal condena a entidade administrativa demandada à
prática do ato, por vezes, com o seu conteúdo e sentido definidos no Artº 71º CPTA. Perante um ato
de conteúdo ambivalente, o pedido adequado é condenação à prática do ato legalmente devido (atos
de adjudicação).

Nota: no Artº 51º nº 4 CPTA, o legislador, face a atos administrativos de indeferimento, apresenta a hipótese de condenação
à prática de ato legalmente devido, com possibilidade de aperfeiçoamento;

Nesta sequência, depois de definido o pedido, é preciso definir a forma de ação, ou seja, a
tramitação processual, estabelecendo o que cada uma das partes tem de fazer e quando, e em termo
de formas de ação temos as urgentes e a não urgente.

12/03/2024

O Regime da Nulidade dos Atos Administrativos

Os atos administrativos nulos podem exigir a existência de outros atos jurídicos, ou não, de
forma a constituírem os efeitos jurídicos a que tendem, face a um ato administrativo nulo, a
Administração Pública torna-se vedada à prática desses mesmos atos jurídicos, considerados atos de
execução, necessários à produção de efeitos jurídicos por parte dos atos administrativos nulos. A
Administração Pública torna-se, igualmente, vedada de exigir o cumprimento de tais atos de forma
coerciva, pois sendo atos nulos não produzem efeitos externos, ou seja, não pode ser exigido o seu
cumprimento a respectivos destinatários.

Em contraposição ao regime de invalidade dos regulamentos administrativos, à qual está

associada uma nulidade atípica (Artº 143º, Artº 144º CPA e Artº 74º CPTA), quando a invalidade se reporta a
atos administrativos, importa perceber o conteúdo e a previsão da norma violada, para o efeito de
diferenciar o tipo de invalidade (material, orgânica, formal, procedimental), e para se entender qual será a
repercussão desse vício no conteúdo e sentido do ato, para se entender a relevância da aplicação do
princípio do aproveitamento do ato administrativo, pois a perceção daquilo que devia ter sido
respeitado e não foi, ajuda a realizar o juízo de comparação para o qual o Artº 163º nº 5 CPA remete,
aferindo a possibilidade de repetir o ato administrativo, ou não o invalidar, permitindo que ele se
consolide na ordem jurídica, pelo seu conteúdo e sentido não estar afetado.
Contudo, faz-se a ressalva de que aproveitar o ato administrativo, não é a mesma coisa que
sanar o vício do ato administrativo, pois o vício é sempre reconhecido, só não se atribuem efeitos de
invalidade, pois caso se fizesse o mesmo ato novamente, este teria exatamente o mesmo conteúdo e
sentido, pelo que seria uma perda de tempo. Isto não se confunde com a sanação de atos
administrativos anuláveis, prevista no Artº 164º CPA, pois neste caso, o vício acaba por ser sanado,
deixando de existir. Porém, um ato nulo não se consolida na ordem jurídica, este apenas pode vir a
ser aproveitado, mas a posição de terceiro de boa fé, em caso de nulidade, tem os seus efeitos
externos salvaguardados pelo Artº 163º nº 3 CPA.
Se da execução deste ano nulo, que nunca deveria ter sido executado, resultarem danos para
o destinatário, é preciso salvaguardar o seu direito a ser ressarcido , através de uma ação de
responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, cujos pressupostos substantivos estão
previstos na Lei 67/2007.
Tendo em conta o Artº 163º nº 1 CPA, o regime jurídico regra de sanção invalidante é o
regime da anulabilidade, e parece que o legislador tomou a decisão de remeter para uma previsão
legal expressa os casos de nulidade, mas esta perspetiva não tem tido grande respaldo na doutrina,
que prefere seguir uma postura positivista, defendendo que ou há uma norma que associa
determinado vício a uma sanção da nulidade, ou então o regime de invalidade aplicado é o da
anulabilidade.

Exemplo Prático: Imaginemos o caso de um destinatário que acatou uma licença de construção que na verdade é nula, mas
são extraídos efeitos práticos dessa licença. Decorre um prazo de três anos, o destinatário está de boa fé, pois desconhece
sem culpa a nulidade da licença, mas depois é citado como contra interessado numa ação intentada pelo Ministério Público,
que exige que seja reposto o estado anterior da situação legal, no entanto os pressupostos (Artº 163º nº 3 CPA) estão todos
verificados, pelo que há jurisprudência que tenta ponderar os interesses que a norma visava acautelar e que foram
desconsiderados, ponderando, por exemplo, o custo ecológico da não demolição e o custo da demolição para o
proprietário, não atribuindo efeitos putativos à ação;

Nota: a Professora considera que, para além dos requisitos enunciados no artigo referido, deve também atender-se ao
princípio da legalidade, aos custos que a infração implica no contexto, à previsão da norma, e aos interesses que essa
previsão da norma procurava acautelar;

Quando são executados atos administrativos nulos de forma incorreta, e tendo em conta uma
notificação ao destinatário, produzindo-se assim efeitos jurídicos na sua esfera jurídica, que lhe são
favoráveis, o próprio destinatário acaba por acatar o ato, não questionando a sua validade. De tal
situação nasce a dicotomia entre atos administrativos nulos que produzem efeitos jurídicos
desfavoráveis e atos que produzem efeitos favoráveis.

Atos administrativos nulos que produzem efeitos jurídicos desfavoráveis

Este tipo de ato administrativo considera-se com um ato que, por definição, precisa de atos de
execução para produzirem os efeitos a que tendem e à partida são executórios só que, sendo nulos,
não podem ser opostos ao administrado, estando a Administração Pública em situação de coerção a
exercer tal, embora o destinatário possa recorrer aos mecanismos de reação administrativa ou aos
mecanismos de reação contenciosa, as ações e os processos em tribunal tomam uma vida útil
demorada e, portanto, em primeira linha o administrado deve tentar recorrer aos mecanismos de
reação administrativa.

Podendo ainda recorrer aos TAF fazendo uso de uma providência cautelar de suspensão da eficácia
de ato administrativo, a verdade é que, embora os atos administrativos nulos não produzam efeitos
jurídicos pode, de facto, o titular com interesse direto e pessoal fazer uso da providência cautelar de
suspensão de eficácia de atos administrativos que está prevista nos arts.º 112.º e ss. do CPTA, tendo
aqui um efeito muito particular e próprio, que é a associação à citação da entidade demandada dos
contrainteressados para deduzirem oposição na ação da providência cautelar, nos termos do art.º
117.º do CPTA, um efeito suspensivo automático.

O administrado, destinatário do ato administrativo, apresenta um requerimento, nos termos do art.º

114.º do CPTA, em que requer o decretamento de uma providência cautelar de suspensão de eficácia
de ato administrativo e, não havendo motivos para recusa, o juiz no despacho liminar dá a indicação
para que esse pedido seja citado à entidade demanda, onde os contrainteressados deduzem a
oposição ao pedido de decretamento de providência cautelar. Por efeito dessa citação, decorre uma
suspensão automática desse mesmo ato administrativo, sendo que se este começou a ser executado,
apesar de ser nulo por parte da Administração Pública, esta tem que suspender a prática de atos de
execução, o mesmo valendo para os contrainteressados.

Há ainda possibilidade, em alternativa, do uso do efeito suspensivo automático do art.º 128.º do CPTA, que decorre da
citação, de haver lugar a um decretamento provisório da providência cautelar de suspensão de eficácia de ato
administrativo.

Existem aqui dois mecanismos que funcionam, apesar de estarmos a falar da providência de
suspensão de eficácia do ato administrativo. Portanto, havia a dúvida se, além do Art.128.º do CPTA,
poderia aplicar-se, como alternativa, o Art. 131.º do CPTA. A resposta é afirmativa e o juiz, no
despacho liminar (que precede a citação), nos termos do Art.116º 5 do CPTA, se entender que é
necessário decretar provisoriamente - seja porque assim o entende por si só ou porque lhe foi
solicitado - pode decretar provisoriamente o decretamento da providência cautelar.

Se não o fizer, na fase de citação tem-se associado o efeito suspensivo automático do Art. 128º,
sendo figuras diferentes que têm as suas vantagens e desvantagens: em termos de vantagens,
permite à entidade demanda socorrer-se da resolução fundamentada e de suspender também
automaticamente os efeitos suspensivos conseguidos com a citação, já no caso do decretamento
provisório é necessário que seja pedido o levantamento do decretamento provisório e, portanto, já
há uma intervenção do juiz (tendo aqui uma certa desvantagem). Estas figuras permitem ao
destinatário do ato administrativo salvaguardar a sua posição jurídica tendo em conta um ato
administrativo nulo, conseguindo que este não seja executado.

Naturalmente, quando se recorre a uma providência cautelar é necessário recorrer e fazer-se uso da
ação principal que, à partida, será a ação administrativa, tendo esta uma pendência de 2 a 4 anos na
primeira instância. Nesta instância pode-se impugnar o ato administrativo ou pedir-se a condenação à
prática de ato legalmente devido tendo por base a anulabilidade ou a nulidade desse ato
administrativo.

Será um pedido de impugnação se o ato administrativo tiver um conteúdo positivo ou um pedido

de condenação à prática de ato legalmente devido se o ato administrativo tiver um conteúdo
negativo, isto é, se for um ato administrativo de indeferimento.

Se, de facto, da execução desse ato nulo, que nunca deveria ter sido executado, resultarem danos
para o destinatário, é preciso salvaguardar o seu direito a ser ressarcido, através de uma ação de
responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, cujos pressupostos substantivos estão
previstos na Lei n.º 67/2007.

Depois será uma questão de tentar perceber como é que isto funciona: ou acumula-se logo, nos
termos do Art.º 4 do ETAF, a ação de impugnação (ou de condenação à prática de ato legalmente
devido) com a ação de responsabilidade, sabendo que a ação de responsabilidade civil
extracontratual por factos ilícitos, nos termos do Art. 5º da Lei n.º 67/2007, e remetendo para o art.º
498.º do CC, tem um prazo três anos. Se não quisermos acumular as ações, aí será diferente. Estes
são os mecanismos de reação, de tutela ou de garantia que o destinatário de um ato administrativo,
que produz efeitos jurídicos desfavoráveis, tem.
 Ato administrativo nulo que produz efeitos jurídicos favoráveis

Em relação ao ato administrativo nulo que produz efeitos jurídicos favoráveis, o destinatário não tem
interesse processual em reagir. A menos que o Ministério Público surja e decida, de facto, impugnar o
ato administrativo com fundamento na sua nulidade, ou avançar com um pedido de condenação à
prática de ato legalmente devido, é-lhe indiferente se o ato administrativo produz efeitos favoráveis
ou desfavoráveis.

O destinatário do ato acata o ato administrativo e, portanto, procede em conformidade. A partir do

momento em que o destinatário do ato acata o ato retira os efeitos práticos a ele inerentes. Temos
um ato administrativo nulo que não produz efeitos jurídicos, mas acaba por produzir efeitos práticos
e é necessário enquadrá-lo juridicamente. O nosso ordenamento jurídico cria um enquadramento
para tal, seguindo a teoria da imputação da doutrina italiana e, de facto, permite a imputação destes
efeitos práticos ao ato administrativo apesar da sua nulidade, fazendo depender esta imputação de
requisitos, previstos no Art.º 163º3 do CPA, onde o legislador prevê a possibilidade de se atribuírem
efeitos putativos a atos administrativos nulos por decurso do tempo e face à boa-fé
(desconhecimento sem culpa) do destinatário do ato administrativo.

Nessa medida não pode haver lugar à atribuição de efeitos putativos e à salvaguarda da sua posição jurídica porque o
destinatário não está de boa-fé. Além disso, é preciso que tenha decorrido um tempo razoável, que é um conceito
indeterminado que carece de preenchimento casuístico. O aplicador deve concretizar do pressuposto essencial da
aplicação da atribuição destes efeitos putativos.

O legislador oferece à Administração Pública e aos TAF um mecanismo que impõe uma ponderação à
luz do princípio da proporcionalidade, da posição jurídica do administrado, que impõe à AP e aos
tribunais a verificação do cumprimento de todos estes pressupostos, mas que depois dá a
possibilidade quer à AP, quer aos tribunais de não atribuírem efeitos putativos. Se não são atribuídos
efeitos putativos, isto quer dizer que depois é necessário, no plano da responsabilidade civil
extracontratual, ressarcir o destinatário do ato por todos os danos decorrentes da sua prática,
portanto, a sua posição jurídica não fica propriamente a descoberto, a boa-fé do destinatário do ato
não deixa de ser considerada, passa é a ser considerada em sede de responsabilidade civil
extracontratual por factos ilícitos.

Nota: Há um conjunto de fatores, sobretudo na Administração Local, que contribuem para que as ilegalidades persistam e se
perpetuem, porque não havendo fiscalização, a inércia acaba por contribuir para o fator do decurso do tempo e, como em
regra geral, o destinatário do ato administrativo é ignorante em questões jurídicas, também não sabe que o ato
administrativo é nulo.

14/03/2024

Nota 1: a referente aula foi baseada no uso do quadro remetente para os vícios do ato administrativo
encontrado nas páginas 17 a 21 dos elementos de apoio nº 2, remetendo-se aqui para o seu estudo;
 Nota 2: quanto ao conceito de usurpação de poderes, este não deve ser utilizado indiscriminadamente como
sinónimo de incompetência, sendo que este conceito tem que ver com um vício entre funções;

Se em causa estiver em conflito competências e um vício de incompetência, há que

esclarecer se esta é relativa ou absoluta, pois, consequentemente, teremos anulabilidade ou
nulidade. Há que ter em conta que, nos ministérios, temos uma organização da administração
pública do Estado por matérias e áreas governativas, onde, por sua vez, cada um exerce poderes de
direção sobre serviços que realizam atribuições naquela área, sucedendo-se que, nestes casos,
embora estejamos no seio da mesma pessoa coletiva, estamos perante vício de incompetência
absoluta quando os ministérios atuam fora da sua área, cuja consequência é a nulidade.

Os vícios formais colocam-se face às regras relativas ao próprio ato administrativo a praticar,
tanto de procedimento, por exemplo, no Artº 152º CPA temos um caso que tem como consequência
a nulidade, mas num caso de vício invalidante, face à falta de redução a ata, temos um problema de
eficácia (também podendo existir a mera irregularidade e a nulidade, sendo que a primeira deve ser
expressamente prevista pela formalidade imposta pelo legislador, sucedendo-se tal nos termos do Artº 48º nº 2
CPA).

Nota: neste caso, a regente remete a divisão entre vícios formais já lecionada no primeiro semestre;

No caso do Artº 160º CPA, temos o requisito de eficácia (neste caso, a notificação) em atos
constitutivos de deveres ou encargos, sendo que, regra geral, a notificação apenas é requisito de
eficácia externa.

Os vícios materiais têm que ver com o conteúdo, objeto, sentido do ato administrativo. Por
exemplo, tendo em conta uma norma em que temos um dever de concessão de subsídio, verificados
os pressupostos de facto dos quais a norma faz questão, o órgão não pode não o conceder,
incorrendo num vício material de sentido estrito, indo em contrário ao que o ato administrativo
coloca no seu sentido e conteúdo, já que a norma prescrevia determinado comportamento mediante
preenchimento de determinados pressupostos. No exemplo dado, o órgão está a contrariar o
conteúdo previsto.

Exemplo Prático: supondo-se que num procedimento disciplinar é aplicado o Código de Trabalho, porque se
entendeu que o vínculo que liga o trabalhador à Universidade do Porto é de direito privado, mas acaba por se
constatar que o vínculo é público e o procedimento deveria ter sido aplicado à Lei Geral do Trabalho das
Funções Públicas, onde temos um vício material quanto aos pressupostos de direito. Há um erro na qualificação
jurídica do vínculo que liga o trabalhador à UP, havendo o tal vício material, remetendo aos pressupostos
remetidos;

Em função disto, vai-se ligando à anulabilidade ou à nulidade. Sabendo que, a menos que o
legislador expresse o contrário para determinado vício, entende-se, regra geral, que se aplica a
anulabilidade. Normalmente em situações de direito do urbanismo há tendência a que o legislador
remeta para o vício da nulidade.

Se a Administração Pública produz ato inválido, seja porque é anulável ou nulo, há que ter
lugar à sua anulação administrativa ou à declaração de nulidade por parte da própria Administração
Pública, declarada oficiosamente. Pode suceder-se que o próprio destinatário do ato administrativo
faça uso dos mecanismos de reação administrativa (reclamação e recursos administrativos) a seu favor,
previstos no Artº 184º e ss. CPA, ou até mesmo terceiros, que tenham interesse em recorrer
administrativamente contra o vício.
No caso do recurso aos tribunais administrativos, há necessidade de determinar em função
do conteúdo do ato administrativo, se o pedido é de impugnação ou de condenação à prática de ato
legalmente devido.
No âmbito da reclamação e dos recursos, a Administração Pública também pode revogar,
para além de anular, e ao contrário do mencionado acima, esta funda-se em questões de mérito,
oportunidade, conveniência na perspectiva do interesse público atual e não na perspectiva do
administrado. Não cabe à Administração Pública decidir na forma mais conveniente para o
administrado, até porque não é nessa perspectiva que esta trabalha.
Em função de uma reavaliação à luz do interesse público atual pode haver necessidade de
revogação, de forma a voltar a existir a proteção maioritariamente possível ao interesse público.
Olhando para o Artº 135º nº 3 CPA, à partida, pode haver mudança da questão, colocada em sede de
recurso, fundamentado em questão de mérito, a menos que o recurso tutelar esteja fundado em
termos de mera legalidade, estando tal afastado nesses exclusivos casos.

Quando é a Administração Pública a executar o seu próprio autocontrole, não há esse tipo de
limites, por tudo se passar dentro da mesma instituição. Em termos doutrinais, há quem defenda que
isto vai contra a teoria da divisão de poderes. A regente considera que dentro do nosso
enquadramento jurídico não se deve considerar que tal se aplique. Em termos de controlo, há que ter
em conta estes quadros de revogação, anulação e substituição (remete-se aqui para a palestra seguinte).

Os atos administrativos podem ser praticados por órgãos singulares ou colegiais. Há um

conjunto de regras a aplicar quando estamos na presença de um órgão colegial, daí que seja
necessária a identificação do autor como órgão colegial ou não de forma a ver se há necessidade de
aplicação de regras específicas.

Palestra com a Doutora Carla Amado Gomes

A revogação administrativa elencada no Artº 165º nº 1 CPA, considera que revogação é um

ato secundário que faz cessar ato primário, remetendo a noção de ato e de norma para os Artº 134º
e Artº 135º CPA. Os Artº 165º e ss. CPA respeitam a revogação, mas há que ter em atenção ao Artº
146º CPA, por se reconsiderar a revogação de normas, sobretudo no Artº 146º nº 2, onde não se
deve revogar norma sem que a matéria a substituir seja, como tal, substituída por uma outra.
Pode-se fazer cessar os efeitos de um ato para se colocar um outro ponto decisório de forma parcial
ou não, a ideia é que podemos substituir ou cessar os efeitos de um ato primário de forma
substitutiva ou cassatória. Como tal, há que distinguir aqui o que será uma revogação cassatória ou
uma revogação substitutiva.

Ainda no caso da revogação, esta pode ser, ainda, expressa ou tácita, estes conceitos não se
encontram no CPA, sendo que as normas revogatórias devem ser expressas, mas no caso dos atos
nada é dito, podendo haver ambas as questões. A revogação tácita pode levantar alguns problemas,
pela necessidade de interpretar o ato secundário e aferir se ele afeta o ato primário e de que maneira
é que afeta, podendo ser das seguintes formas: caçando e eliminando o seu espectro de aplicação,
alterando e revogando parcialmente, substituindo e revogando totalmente, ao colocar-se em vez do
primário.

Colocou-se ao STA uma questão relativa a se a revogação de ato tácito favorável se forma por
obrigação de determinação da lei, sobretudo em DUE, um ato tácito pode evitar que a administração
faça uma devida ponderação das circunstâncias. Na maior parte dos casos, quando temos ato
expresso após um ato tácito, temos uma cassação do ato primário, sendo o ato secundário
considerado anulatório.
No tal acórdão, que vem responder à questão colocada, encontra-se certa hesitação por
parte do STA, no que toca à classificação como ato revogatório, (visão não defendida pela Dra. Carla
Amado Gomes), desde que seja válido pode haver revogação sobre atos válidos e a anulação sobre
inválidos, mas um ato tácito não pode ser revogado por razões de mérito.

Analisando a competência da revogação e respondendo à questão de qual é o órgão

competente para revogar há que atender ao Artº 169º CPA, são competentes para revogar o ato
primário os órgãos com competência dispositiva para os praticar, sejam estes subalternos,
superintendentes ou de tutela, desde que tenham nesse bojo de competências funcionais os poderes
revogatórios. Existe no nº 6 do mesmo artigo uma norma em caso particular, dispondo que o órgão
incompetente para a prática do ato primário tenha competência para revogar ato secundário. Esta
operação justifica-se no caso da anulação, porque os órgãos administrativos devem ter competência
de auto controlo, fazendo-se aqui referência ao princípio de autocontrolo, mas o mesmo não se dá
para a revogação, por ser um juízo de mérito e não de validade, não tendo competência com mérito
para ajuizar o ato primário através da revogação, tal se encontrando no Artº 169º nº 6 CPA.

A revogação é um juízo de validade e não de mérito, não tendo tal sido expresso no artigo,
no caso da perspectiva da Doutora, esta defende que o Artº 169º nº 6 CPA traduz uma confusão do
legislador entre anulação e revogação, pois anulação seria um juízo de mérito e a revogação um juízo
de validade.

Os efeitos que a revogação pode auferir encontram-se no Artº 171º CPA, a revogação, em
regra, tem efeitos ex nunc, a partir do momento em que é criado esse mesmo até à notificação do
ato revogatório. Já a anulação tem efeitos ex tunc, cessando os efeitos do ato inválido, apagando
todo o mal de todos os efeitos gerados por este.

Remetendo aqui para o Artº 166º e Artº 167º CPA, são reconhecidos os atos insuscetíveis de
revogação, sendo que estes não são revogáveis por serem atos nulos, pois se o ato secundário visa
cessar os efeitos jurídicos do ato primário, claramente, o ato não pode ser revogável pela cessação
dos seus efeitos. Por força do caso julgado, se o ato for anulado por um tribunal, a Administração
Pública já não pode revogar por força de uma sentença, o Artº 166º CPA fala dos atos revogados com
efeitos retroativos, embora não seja regra geral, nesse caso, se o ato secundário fez cessar os efeitos,
já não há efeitos para revogar e, como tal, não é possível emitir ato revogatório. Segundo o nº 1 do
artigo mencionado, os atos são insuscetíveis de revogação, quando a lei proibir tal e quando do ato
primário resultem irregularidades.

Relativamente à forma e às irregularidades, há que atender ao Artº 170º CPA, podendo ser
encontrado aqui um paralelismo de formas, onde o ato de revogação deve ser descrito por ato
anulável ou anulado. O Artº 169º nº 6 CPA não tem grande razão de ser, quando a lei não estabelecer
deve o ato de revogação estabelecer a mesma forma que o ato primário.

No Artº 167º CPA, temos que a Administração Pública pode revogar atos anteriormente
praticados, distinguindo aqui entre atos constitutivos de direito e atos não constitutivos de direito,
no nº 3 preocupa-se o legislador com este conceito, “para efeitos do disposto na presente secção,
consideram-se constitutivos de direitos os atos administrativos que atribuam ou reconheçam
situações jurídicas de vantagem ou eliminem ou limitem deveres, ónus, encargos ou sujeições, salvo
quando a sua precariedade decorra da lei ou da natureza do ato”, para efeito de cabimento nas 3
alíneas que se encontram no nº 2. Todos os atos não constitutivos de direito são passíveis de
revogação, necessitando este artigo de grande interpretação.

Encontramos determinadas condicionantes nas alíneas a) e b), onde verificamos ligeira

similaridade, podendo a Administração Pública revogar no caso em que a reserva que se efetua aos
atos constitutivos de direitos parcialmente, caso sejam mistos, não sejam desfavoráveis aos
interesses beneficiários. Sendo assim, a Administração Pública fica em função do interesse dos
beneficiários, tornando-se a Administração Pública parte refém dos interesses dos beneficiários na
alínea b), tendo de viver com esta questão ad eternum enquanto a vida do beneficiário persistir. Há
aqui uma necessidade de aceitação por parte da Administração Pública do que interessa ao
beneficiário.

Para estudar a revogação há ainda que criar uma junção com a interpretação do Artº 72º
CRP. A revogação é quase uma expropriação democrática, Marcello Caetano e Freitas do Amaral
acabam por reconhecer que a revogação de atos válidos pode existir desde que os beneficiários
possam auferir dos seus interesses favoravelmente, mas isto retira-se da alínea c), tendo aqui que
fazer parte o instituto da compensação, sendo, considerada pela Doutora, uma norma
completamente obsoleta. A Administração Pública continua refém dos privados porque as alíneas b)
e c) o definem.

Se a Administração revogar e compensar os particulares, atuando à luz da ideia da

compensação de facto ilícito, pelo regime aprovado no Artº 16º Lei 67/2007, pode se considerar que
havendo expropriação do direito, há compensação pela perda.

O legislador abre a possibilidade de revogação de atos constitutivos de direito, tendo em

conta as circunstâncias objetivas de facto, podendo ser alterada a técnica onde o ato primário deixa
de ser considerado vantajoso para o interesse público ou pode dar-se a ocorrência dessa tal mudança
das circunstâncias e o ato deixa de oferecer a validade do poder decisório que o criou.
 Nota: Na sua tese “RISCO E MODIFICAÇÃO DO ACTO AUTORIZATIVO CONCRETIZADOR DE DEVERES DE PROTEÇÃO DO
AMBIENTE” a Dra. Carla Amado Gomes estudou aprofundadamente a certa redundância que rodeia parte da alínea c)
falada anteriormente, assim como das restantes questões;

19/03/2024

Tendo em conta os atos de anulação e de revogação administrativa, há que os distinguir

primeiramente. Um ato de anulação vem com o seu regime previsto nos Art. 165º e ss. do CPA,
sendo que há aqui a necessidade de existência de um raciocínio prévio à anulação propriamente dita.
Paralelamente, tínhamos uma distinção entre revogação anulatória e revogação strictossenso no CPA
de 1991, mas atualmente, a partir da doutrina de Colaço Antunes, cria-se uma distinção muito mais
clara.

Há a necessidade de aplicar o princípio do aproveitamento do ato administrativo, dispondo o Art.

163º5 do CPA, ou até mesmo de sanação tendo em conta o previsto no Art. 164º do CPA, estão
previstas as formas de ratificação, reforma e conversão.

O regime de atos que não podem produzir efeito anulatório, onde basicamente se exige por parte do
intérprete um juízo comparativo, uma análise casuística, proveniente da aplicação do princípio do
aproveitamento do ato administrativo, tendo em conta o ato com o vício e sem o vício, sendo algo
muito mais simples de efetuar quando estamos a na presença de atos fundados em competências
discricionárias ou vinculadas.

O intérprete, chegando à conclusão de que mesmo se repetindo o procedimento administrativo sem

o vício que o inquina, o seu conteúdo em sentido não seria diferente, em nome da eficácia
administrativa opta-se por não o anular - o vício invalidante anulabilidade mantém-se, simplesmente
a Administração Pública e os tribunais, na questão da anulação ou até de um processo jurisdicional,
estão impostos que face às circunstâncias do caso concreto, olhando para o ato concreto, percebam
se há possibilidade de adotar esta opção e manter o ato, produzindo na mesma os efeitos jurídicos a
que tende. Este ato, consolidado, torna-se impugnável, regra geral no prazo de 3 meses, não havendo
a possibilidade de anulação, tornando-se inatacável.

Podemos ainda encontrar como alternativas a esta opção acima referida, onde se aplica o princípio
do aproveitamento do ato administrativo:

A sanação, prevista no Art. 164º do CPA, onde temos, então, a possibilidade de ratificação, reforma e
conversão, sendo que os atos administrativos anuláveis são suscetíveis de todas estas possibilidades,
já no caso de atos administrativos nulos apenas são suscetíveis de conversão e reforma. A reforma e a
conversão, que pode haver lugar face a ato administrativo nulo ou anulável, assemelham-se, na
medida em que, pressupõem a divisibilidade dos elementos que compõem o ato administrativo.
Exemplo de um caso concreto de reforma: face a licença de construção que permite tanto o
beneficiário de habitação, mas também de uma piscina, mas por causa de um lençol freático no lugar,
há uma violação do plano municipal, não havendo possibilidade da construção da piscina. Esta licença
de construção considera-se nula, pelo que o regime regra é a nulidade como previsto no CPA e
também nos Art. 68º e 70º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação consagram que a regra é
a nulidade, tendo em conta que este ato é passível de divisibilidade seria possível conservar a parte
habitacional da licença e retirar a parte da construção da piscina, causa da nulidade.
Neste caso, estamos a reformar a licença, pois tendo em conta a sua divisibilidade é possível reformar
o ato administrativo nulo que se converte para válido através da extração do vício.
O mesmo vale para atos administrativos anuláveis, desde que na possibilidade de identificar partes
do ato administrativo divisíveis que não padecem do vício.

Exemplo concreto de caso de conversão: pegando no mesmo exemplo, tendo em conta a tal
autorização da licença, podemos ter em causa que não há possibilidade de construção da piscina e,
no caso da parte habitacional, também é impossível a construção de um prédio de 3 pisos, apenas é
possível a construção de prédio composto por rés do chão. No caso de existir complexidade de vícios,
a única coisa possível é o destacar de um elemento que seja válido e tornar o ato em si válido,
assumindo uma conversão do ato em causa, já que a exclusão dos vícios inclusos no ato geram um
ato que não é útil tendo em conta a vontade inicial, como tal com o elemento válido permite-se uma
conversão para um outro ato, este válido, sendo sanado o ato fundamentando-o sucessivamente a
posteriori. Isto só é possível se haja realmente a possibilidade de extração de um elemento, no
mínimo, que seja válido.

Exemplo de ratificação: num ato administrativo favorável que esteja devidamente fundamentado,
tendo em conta o Art. 52º do CPA, sendo que este não está fundamentado, mas também não seria
possível criar tal ato com o mesmo sentido e conteúdo tendo em conta esta falta de fundamentação.
A partir da ratificação, torna-se válido o ato anulável a partir da prática de um ato que o fundamenta
a posteriori.

Podemos ter anulação de atos administrativos fundada em normas de DIP ou de DUE, e tendo em
conta que não é possível aplicar o princípio do aproveitamento do ato administrativo, nem de
sanação. Um exemplo de tal, em Portugal, era o caso das subvenções evocadas a empresas em
situação de mercado concorrencial, que violava o Art. 106º do Tratado de Funcionamento da União
Europeia.

A anulação propriamente dita está sujeita a requisitos, nomeadamente os elencados no Art. 168º do
CPA, tendo aqui expresso um procedimento exclusivo para efetuar a anulação. Olhando para tal,
podemos ver que estão previstos vários prazos, nomeadamente no Art. 168º1 do CPA, onde temos a
fixação de prazo geral de 6 meses a partir do momento do conhecimento, este com prazo de 5 anos a
contar da sua emissão. Já no caso do Art. 168º4 do CPA só podem ser objeto de anulação no prazo de
5 anos os previstos nas alíneas do mesmo artigo, salvo se a lei ou o DUE prescrever prazo diferente do
mencionado.
A forma do ato administrativo é escrita, a menos que a lei disponha em contrário, segundo o Art.
150º do CPA e há um conjunto de menções obrigatórias que devem constar do documento,
elencados estes elementos no Art. 151º do CPA sendo possível a adição de cláusulas acessórias como
tais, o termo, que se refere a um evento futuro incerto, e a condição, referindo-se esta a um evento
futuro certo.

Com a aposição de cláusula acessória, mencionada tal possibilidade no Art. 149º do CPA, sendo que
tal tem de ser feita por escrito e com justificação, tendo de ser proporcional ao ato administrativo em
causa. A cláusula aposta pode ser também nula ou anulável, e supondo que tal acontece, tendo no
caso um ato administrativo que vai de acordo a todas as regras, mas ao qual é aposta uma cláusula
acessória inválida determinando-se também os procedimentos já estudados.

Nota: Distinção entre atos exequíveis e não exequíveis: os atos exequíveis correspondem a uma expressão
duvidosa, visto que são aqueles cuja produção de efeitos dependem de atos de execução e os atos não
exequíveis não dependem da prática de atos de execução, à letra um ato exequível seria aquele que é possível
de se executar, isto é, produzir os seus efeitos, por si mesmo. Tal expressão torna-se tão dúbia que podemos
adotar atos cuja produção de efeitos depende da prática de ato de execução e atos cuja produção de efeitos
não depende da prática de atos de execução.

21/03/2024

Tipologia de atos administrativos

A tipologia de atos administrativos pode ser estudada conforme o critério da pessoa dos seus
destinatários, consistindo neste critério num elemento descritivo face às normas. Os destinatários do
ato administrativo estão identificados ou são suscetíveis de identificação, ao contrário do que sucede
com as normas, onde o destinatário não está identificado, nem é suscetível de individualização.

Os destinatários de um ato administrativo estão identificados ou são identificáveis. Podemos ter atos
administrativos singulares, onde o destinatário é uma única pessoa seja singular ou coletiva, pública
ou privada, sem prejuízo da possibilidade de produzir efeitos jurídicos fora do seu destinatário, tendo
em conta o carácter multilateral do ato.

Para além de atos singulares temos os atos plurais, sendo que estes são atos administrativos com
idêntico conteúdo e sentido, dirigidos a diferentes destinatários, mas que por razões de economia
estão concentrados num mesmo documento. Tal pode acontecer, por exemplo, num despacho de
provimento ao cargo de abertura de vagas públicas, e ao invés de ser praticado um ato de nomeação
para cada vaga, praticam-se todos os atos de nomeação conjugados num único.

Os atos administrativos colegiais ou coletivos são aqueles que se referem a órgãos colegiais, como
por exemplo, um ato que conduz à dissolução de um órgão colegial.

Os atos administrativos gerais, ao contrário do que acontece com os referidos anteriormente,

caracterizam-se pelos seus destinatários não estarem identificados, mas são identificáveis,
consideram-se atos administrativos gerais, por exemplo, uma ordem de expressão relativamente a
um grupo de manifestantes, dado pela polícia pública, localizado num dado local.

Nota: Adoção do quadro do Dr. Colaço Antunes face à tipologia dos atos administrativos, tendo em conta os
atos administrativos e os seus efeitos favoráveis ou desfavoráveis.

Procedimento de atos administrativos

Procedimento tendente à prática de atos administrativos primários ou secundários, sendo os

secundários de anulação ou revogação estando plasmados no Art. 165º do CPA. No que toca aos
atos administrativos primários, temos em conta um regime geral, onde podemos ter atos
administrativos em que o seu procedimento é também regido por lei extravagante, tendo em conta
o regularizado no Art. 2º5 CPA.

O ato administrativo de liquidação de uma taxa ou imposto, por exemplo, regido pela Lei Geral
Tributária e pelo Código de Imposto, constitui um exemplo de um caso onde se aplica legislação
extravagante. Quando a AP pratica um ato administrativo primário, a primeira parte a ter em conta é
ver se há legislação extravagante a aplicar e, se não houver, fica-se pelo CPA, sendo que o
procedimento tendente à prática de ato administrativo primário pode ser iniciado oficiosamente
pelo órgão decisório ou por pedido do interessado, tendo em conta o Art. 53º do CPA.

Ser interessado é um conceito bastante específico, sendo possível ser centro de imputação jurídica e
de relações jurídicas, constando tal do Art. 67º2 do CPA, e pegando no mesmo artigo, que remete
também para o Art. 67º do CC, temos de ter em conta o Art. 68º do CPA que vem delinear a
possibilidade de interesse em procedimento administrativo.

Tal requerimento, a partir do interessado, deve ser elaborado a partir do Art. 102º do CPA, e para
que este requerimento suscite ao órgão de competência decisória o dever de decidir e de abrir um
procedimento administrativo há necessidade de preenchimento dos requisitos formais do Art. 102º
do CPA, mas também tem de se tratar de um requerimento em que interessado ou representante
legal faça um pedido ao órgão de competência decisória em que implica um ato por sua parte, no
prazo (se tal existir), não podendo já existir requerimento anterior do mesmo teor há menos de dois
anos, com os mesmos pressupostos de direito ou de facto, pois o órgão não tem o dever de decidir
mas apenas de pronunciar, remetendo para o requerimento anterior.

Havendo dever de decisão, nos termos do Art. 13º do CPA, esse dever de decisão acarreta um dever
de se instaurar o procedimento administrativo. Olhando para o Art. 128º do CPA (faz-se aqui uma
emenda, sendo que os prazos estão parcialmente desatualizados), no Art. 128º6 do CPA se tivermos
início oficioso o prazo é de 120 dias úteis, mas se o procedimento tiver sido iniciado a pedido de
interessado o prazo é de 60 dias úteis, prorrogável por 90 dias, a contagem em dias úteis resulta do
Art. 87º do CPA.

Se o procedimento administrativo for iniciado por iniciativa externa, e houver silêncio administrativo
deve ser consultado o procedimento, podendo exercer-se o direito à informação procedimental. Na
consulta pode reparar-se que nada foi feito, e como tal, temos uma situação de inércia
administrativa, e isto leva-nos aos Art. 129º e 130º do CPA, ou há uma norma que cria tacitamente
um deferimento do requerimento, sendo que aqui há possibilidade de revogação expressa, ou, não
existindo tal norma, há uma omissão ilegal e face a tal podemos:

fazer uso dos mecanismos de reação previstos no Art. 184º e ss do CPA, sendo tal uma novidade do
CPA de 2015, na sua alínea b);

Reclamação de pedido de ato legalmente devido, que no caso, remete-se para o Art. 67º1 alínea a)
do CPTA.

O tribunal segue a sua decisão nos termos do Art. 71º do CPTA, podendo ser condenado o órgão de
competência decisória à obrigação de prática de ato. Face à competência discricionária, tem-se
obrigação apenas de pronúncia, com consequência, se tal não acontecer, de não respeito pela
separação de poderes.

Temos uma figura no Art. 55º do CPA onde se elege um órgão responsável pela direção do
procedimento administrativo até à sua prática propriamente dita, cabendo ao órgão competente,
definido no mesmo artigo.

Após a fase preparatória, temos a fase de instrução regida pelo princípio do inquisitório, previsto no
Art. 58º do CPA, de acordo com este a Administração Pública é responsável por adotar uma postura
procedimental ativa na procura material e para o efeito, devendo efetuar todas as diligências
instrutórias oportunas para tal, apurando os factos relevantes para aquele ato administrativo com
rigor e verdade, sendo apenas considerados tais factos. É nesta fase que temos o estabelecimento
dos pressupostos de facto e dos pressupostos de direito.

Inicia-se com a identificação dos factos relevantes, passando para a produção de prova,
estabelecem-se os factos sendo estes provados como verdadeiros e qualificam-se os à luz das regras,
tendo tal consequências jurídicas.

Aos interessados nos termos do Art. 68º do CPA, impõe um dever de colaboração e atuação ativa, e
se eventualmente nada fizerem, nada disso tem relevância para a postura da Administração Pública.
Independentemente daquilo que o interessado faça a sua postura tem de ser diligente e ativa na
busca da verdade material, sendo que esta não pode ser diferente da apurada no procedimento
administrativo , sendo que é sobre esta verdade material que se pratica o ato administrativo. É
também nesta fase que se recorre aos pareceres, sendo este regime previsto nos Art. 91º e 92º do
CPA sendo, na regra, obrigatórios e não vinculativos.

À fase de instrução, segue a fase de audiência dos interessados, estando prevista nos Art. 121º e ss.
do CPA, onde a audiência prévia tem de ser acompanhada de notificação e de todos os elementos
relevantes, assim como todas as diligências instrutórias realizadas e também a conclusão que até
aquele momento foi declarada, devendo já constar um projeto de ato administrativo sobre o qual os
interessados se irão pronunciar, sendo que este tem de ser esclarecido de forma aos interessados
serem efetivamente ouvidos e que lhes seja dado palor constitutivo à sua participação, a sua
audiência pode ser oral ou escrita dependendo da urgência da audiência prévia. A sua dispensa tem
de ser fundamentada, sendo que estes casos estão elencados de forma taxativa no Art. 124º do CPA
tendo de se explicar a verificação de uma das alíneas do artigo.

Se efetivamente a audiência prévia não puder ser dispensada e não houver lugar a tal, não se
encontrando verificação de qualquer alínea do Art. 124º do CPA, tem de se perceber as
consequências jurídicas adversas. Primeiramente, o direito à audiência prévia não é um direito
fundamental, mas há situações em que o legislador constituinte o configura como tal. Em regra,
significa que quando esta é preterida, temos anulabilidade, nos termos do Art. 163º1 do CPA, mas se
estiver em causa uma situação excecional, onde o direito à audiência prévia é fundamental, a
consequência associada é a nulidade, nos termos da alínea d) do Art. 161º2 do CPA, estes casos são,
no âmbito de procedimentos disciplinares, encontrados no Art. 269º3 da CRP e em procedimentos
contraordenacionais, nos termos do Art. 32º10 da CRP. Estes procedimentos são tendentes à prática
de ato administrativo de tipo sancionatório, de carácter formal ou disciplinar, sendo que a
consequência jurídica associada é a nulidade, nos termos do Art. 161º2 alínea d) do CPA.

Na sequência da audiência prévia podemos ter diligências instrutórias complementares visto que se
pode chegar à conclusão de que é necessário mais provas para esclarecer o ditado na audiência
prévia. à realização de diligências complementares, sendo que é alterado o sentido da decisão há
lugar a nova audiência prévia, sendo aqui criado o relatório que servirá de base para a prática do ato
administrativo.

A prática do ato administrativo propriamente dita obedece a um conjunto de requisitos formais que
consta do Art. 105º do CPA e tendo em conta o Art. 151º do CPA.

Depois temos a fase integrativa de eficácia, estando os elementos necessários previstos no Art. 151º
do CPA, para que um ato administrativo produza os seus efeitos não há obrigação de notificação,
sendo que não é, por regra, razão de eficácia do ato, é no Art. 114º do CPA, que tal é expresso. (Nota:
tal já foi anteriormente abordado, tendo aqui uma articulação entre os Art. 155º e 160º do CPA.). Pode
suceder que, em casos específicos, o legislador preveja prática de atos administrativos integrativos de
eficácia com correspondência ao ato administrativo a praticar.

Exemplo: Uma situação em que efetivamente há uma eficácia condicionada é a necessidade de ata
no caso de ato praticado em bases de um órgão colegial.

Efetuar remissão: Art. 114º do CPA e Art. 60º do CPTA e vice-versa

02/04/2024

Foi, até ao momento, efetuado o estudo de atos administrativos e regulamentos administrativos,

sendo que a distinção realizada entre atos e regulamentos administrativos passou por um estudo dos
próprios conceitos, do procedimento de cada um, e das formas de reação administrativa contenciosa
contra um e outro.
 Contratos administrativos
A contratação administrativa pode reportar-se à situação em que temos contratos sujeitos a um
regime substantivo na sua base, tal não querendo dizer que não estejam sujeitos ao procedimento
administrativo. O regime substantivo que o precede é de direito primário, seja de Direito Civil ou
Código de Trabalho (querendo tal dizer que não estamos aqui a ter em conta direito secundário, ou seja,
legislação extravagante e outros diplomas de menor relevância em uso jurídico).

Esta possibilidade, de pessoas coletivas que exercem Administração Pública poderem aproveitar
contratos sujeitos a regime substantivo de direito privado, resulta expressamente do Art. 200º do
CPA, onde, no seu número 1, temos uma norma de habilitação que permite a opção entre a
celebração de um contrato em termos de direito privado, e um contrato em termos de procedimento
administrativo.

Não existem muitos exemplos de contratos privados de que a Administração Pública se socorra,
sendo os mais frequentes os contratos individuais de trabalho em que a entidade empregadora é
pública, mas o vínculo estabelecido entre esta e o trabalhador é um vínculo de direito privado, onde
tudo se resolve segundo os termos do Código de Trabalho.

Um outro exemplo são os contratos de compra e venda, tendo aqui que realçar que, mesmo assim,
estes são de aplicação muito limitada, visto que a alienação de bens que integram o domínio público
sofrem de um direito de propriedade diferente, pelo bem ser público, não sendo conferidas
determinadas prerrogativas, como a disposição do próprio bem. O mais comum de tal é a hasta
pública, que imita uma espécie de leilão para bens imóveis do Estado ou de institutos públicos.
Nota: A propriedade transfere-se nos termos regulados, normalmente, no Código Civil.

Coloca-se aqui a questão: colocando-se litígios relativamente a este tipo de contratos

perguntamo-nos se serão os TAF os tribunais competentes para os resolver. Quando há contrato
propriamente dito, sujeito quer a normas de Direito Administrativo ou Direito Privado, há que ter
uma leitura alargada do Art. 4º do ETAF, nomeadamente da alínea b) do número 4, podendo ser
retirado que, à partida, serão competentes os TAF, com exceção do que se refere aos contratos de
trabalho, sujeitos a normas do Código de Trabalho, e quaisquer outros tipos de contratos de Direito
Privado que a legislação especial submeta aos contratos comuns, no caso da alínea e) do número 1
do mesmo artigo.

Quando falamos em contratos administrativos referimo-nos a contratos sujeitos a normas de Direito

Administrativo, embora esta seja esta uma adoção que não é doutrinariamente maioritária ou
esclarecida. Os contratos administrativos serão aqueles que, face a negócio jurídico aberto, temos
que uma das partes se consagra como contraente público, não se confundido este conceito com
entidade adjudicante, embora haja uma certa sobreposição, mas de finalidades diferentes (as
entidades adjudicantes servem para efeito de aplicação da Parte II do CPA, e o conceito de contraente público
serve para questões de definir que parte está a celebrar um contrato).

Da leitura articulada destas duas disposições podemos retirar que, para efeitos de fiscalização de
interpretação e validade, à partida, serão competentes os TAF, com exceção dos casos acima
descritos, face aos contratos de trabalho sujeitos a normas do Código de Trabalho, e no que se refere
aos tais referentes em legislação especial.

Parte-se, para efeitos do que são contratos administrativos, do conceito de contrato público, em que
pelo menos uma das partes é um contraente público. Um contraente público será uma pessoa
coletiva pública ou uma pessoa coletiva privada com influência pública dominante.

O regime substantivo dos contratos administrativos pode ser encontrado no Código dos Contratos
Públicos ou em legislação extravagante. Regra geral, estão sujeitos ao CCP os contratos cujo objeto de
prestação se reconduz à recorrência.

Exemplo de contrato não sujeito ao CCP: contrato celebrado segundo a LGTFP (Lei Geral de Trabalho
e Funções Públicas); contrato de arrendamento sujeito ao regime das rendas apoiadas, sendo que o
regime que o rege é um regime de direito administrativo.

Exemplo de contrato sujeito ao CCP: contrato de locação e de aquisição de bens móveis; contrato de
inquisição de serviços; contratos de concessão de serviços (alguns).
Nota: É necessário fazer uso dos primeiros 80 artigos do CCP, 277º e ss..

04/04/2024

Estudo do Código dos Contratos Públicos

Face a um divisão do CCP teremos a Parte I, Parte II e Parte III:
Parte I: Art. 1º a 15º do CCP
Dentro desta parte teremos sobretudo os critérios de definição de âmbito de aplicação; o contrato
excluído no Art. 4º; contrato excluído; princípio da contratação pública.

Parte II: Art. 16º a 277º do CCP

Procedimento e princípios contratuais
No Art. 36º encontra-se a decisão de contratar e também o conceito de contrato segundo o próprio
CCP.

Parte III: Art. 278º e ss.

Esta parte constitui-se como regime substantivo, onde temos elencados os contratos sujeitos ao CCP.

De forma a aplicar a Parte II há que ter em conta o conceito de entidade adjudicante, cabendo a esta
a decisão de contratar, estando tal conceito expresso no Art. 36º do CCP, estando esta decisão de
estar devidamente fundamentada conforme o mesmo artigo. Tendo em conta o Art. 53º do CPA
temos de ver se a fundamentação é suficiente. A decisão de contratar é de conteúdo positivo e é um
ato administrativo que põe termo a um ato administrativo.
Um exemplo de entidades adjudicantes são os municípios conforme o Art. 2º1 do CCP.

Num procedimento administrativo que se impõe especial importância aos custos e benefícios a fim
da prossecução de interesse público, podemos ter um procedimento com vários fins possíveis, tendo
em conta a forma como será tomado o processo.
A decisão de contratar implica despesa, tendo-se aqui em conta que teremos de ver o valor do
contrato, as prestações a que este se dirige, e que será pago pela entidade adjudicante ao ente que
será escolhido para o contrato. Teremos, ainda, de identificar o tipo de contrato, o valor de despesa e
o fundamento da escolha do procedimento pré-contratual.
Este pode ser decidido pelo critério do preço ou critérios materiais, tendo de ser fundamentada a
escolha. Há que ter em conta que há maior relevância da fundamentação quando se opta por um
procedimento pré-contratual mais restrito à concorrência.

No Art. 16º2 do CCP encontramos os procedimentos pré-contratuais mais utilizados: ajuste direto,
concurso público e consulta prévia.

A decisão de contratar é um ato administrativo que põe termo a um ato administrativo e dá início a
outro, sendo que para produzir os efeitos a que tende, precisa ainda de ser comunicado ou
publicitado, para além de preencher os requisitos necessários. Ao contrário da regra para os atos
administrativos, a produção de efeitos que nasce da decisão de contratar depende de convite ou
anúncio.

O convite tem lugar nos casos de ajuste direto ou consulta prévia, ou seja, se na decisão de contratar
eu escolher o procedimento de ajuste direto ou consulta prévia, há a necessidade de comunicar no
início do procedimento pré-contratual por convite, sendo este um ato unilateral de caráter
comunicativo dirigido precisamente à comunicação da apresentação de propostas a pelo menos 3 ou
mais operadores económicos, sendo que só a partir deste momento a decisão de contratar produz os
seus efeitos. Até aqui, produz efeitos meramente internos, sendo que a transformação destes efeitos
internos em externos, transformando-o num verdadeiro ato administrativo necessita deste requisito.

Já o anúncio pode ser uma forma de publicidade em plataforma digital, no Diário da República, ou,
por vezes, no Jornal da UE. Coloca-se em situações de concurso público, sendo caracterizado,
também, por se constituir de um carácter comunicativo.

Nota: Encontra-se no Art. 1º a) do CCP o princípio da concorrência

O procedimento pré-contratual propriamente dito pode, ou não, ser dirigido pela entidade
adjudicante. No caso do convite é ela quem faz o ajuste direto, pois não há necessidade de
contrabalanço de propostas. Nos demais procedimentos, é possível que haja contrabalanço de
propostas sendo necessário júri de propostas, sendo este o responsável pelo procedimento. O júri do
procedimento é um órgão colegiado ad hoc que, depois de desempenhar funções, extingue-se.

As funções deste júri são: apreciação de propostas e determinação das mesmas, pode ter de excluir
propostas por não cumprir o exigido relativamente às que são para manter, sendo que teremos
audiência prévia para excluir ou manter propostas, na sequência de tal audiência, temos a
formulação de um relatório final.

O relatório final pode corresponder exatamente ao relatório preliminar que se segue ao ajuste direto,
se não corresponder têm de se convocar audiência prévia e cria-se novo relatório, que será enviado à
entidade adjudicante.

A entidade adjudicante pode proceder a ato de adjudicação, mediante Art. 76º do CCP, adjudicando
o contrato que se refere à decisão de contratar, sendo este um ato administrativo de conteúdo
puramente positivo.

Em alternativa, temos a não adjudicação, ato administrativo de conteúdo negativo, porque recusa
adjudicar. Está prevista nos Art. 79º e 80º do CCP, sendo também da responsabilidade da entidade
adjudicante. No Art. 79º do CCP, temos elencadas circunstâncias imprevistas que podem pôr em
causa a decisão de contratar, ou circunstâncias supervenientes, onde o interesse contratual da
entidade adjudicante fica viciado.

As entidades adjudicantes estão previstas no Art. 2º do CCP: pessoas coletivas públicas e organismos
de Direito Públicos. A definição de órgão de direito público é a concretização usada na UE, pois o CCP
foi criado a partir da transposição de uma Diretiva de 2014.

No que diz respeito ao Art. 5ºA do CCP, encontramos os contratos no âmbito do setor público. A ideia
é que com a celebração de um contrato com a pessoa coletiva diferente haja, por parte da entidade
adjudicante, a equivalência à prestação que consta do contrato. A lei exige que 80% da atividade
desempenhada seja possível de ser executada ao serviço desta pessoa coletiva.

Nota: a Professora menciona este tipo de contratos como contratos in house

Considerados contratos deste tipo aplica-se o procedimento previsto no Art. 16º do CCP, caso não se
verifique tal torna-se passível a aplicação da Parte II do CCP. De forma a escolher o procedimento
pré-contratual seguinte interessam os Art. 17º e ss. do CCP, onde encontramos critérios de valor,
assim como nos Art. 24º e ss. do CCP, constando neste últimos critérios materiais independentes do
valor.

Utilizando o critério do valor do contrato, podemos recorrer a um ajuste direto sendo que, no caso de
obras públicas, o contrato pode ascender a um valor até 30.000 euros, mas já nos contratos de
serviços, os contratos podem apenas chegar a 20.000 euros. Quanto aos demais contratos recorre-se
a ajuste direto até 50.000 euros.

Podemos ter critérios materiais genéricos ou critérios materiais específicos, sendo que estes últimos
apenas podem ser utilizados em determinados tipo de contratos (Art. 25º a 33ºA do CCP), como no
caso de contratos relativos a bens imóveis.

O Art. 24º do CCP levanta uma questão do que se pode considerar como passível de escolha por
ajuste direto. Tendo em conta contratos cujo valor ultrapassa os valores referidos anteriormente,
coloca-se que a questão se o ajuste direto pode ser escolhido, embora tal valor, a partir do previsto
neste artigo pela sua urgência imperiosa, isto é, uma necessidade última. Face a uma necessidade
contínua ou uso corrente não há urgência imperiosa, visto que se é possível antecipar.
Não basta fazer, por vezes, fazer referência a este artigo pela urgência, há a necessidade de
fundamentar essa mesma urgência e explicar que não é um caso recorrente.

Neste âmbito, pode colocar-se a referência a um determinado direito exclusivo do operador

económico relativamente a entidade adjudicante ou ao serviço por esta prestado. O Tribunal de
Contas vem dizer que tendo em conta determinado serviço, faz sentido que o operador económico
tome exclusividade, não casuística, mas no seu todo, pela necessidade do seu serviço prestado
(coloca-se aqui o exemplo de um operador, fornecedor de almoços, para escolas, em determinado município).

Nota: O Art. 26º do CCP prevê a escolha do ajuste direto para o caso de locação ou aquisição de bens móveis.

09-04-2024

Tramitação procedimental

Quer o ajuste direto, quer a consulta prévia, são procedimentos contratuais fechados à
concorrência. O ajuste direto é um procedimento contratual em que a entidade adjudicante dirige o
convite a um único operador económico, ao passo que na consulta prévia o convite é dirigido a pelo
menos três operadores económicos.

No que se refere ao ajuste direto, o procedimento contratual começa pelo envio através de
meios eletrónicos de um convite dirigido a um único operador económico, enviado pela entidade
adjudicante (não tem de o fazer através do portal da contratação pública, mas deve, no entanto,
servir-se de meios eletrónicos para o efeito). A partir do momento em que envia o convite dirigido à
apresentação de proposta do operador económico, há um prazo, variável, definido no convite.
Enquanto está a decorrer o prazo para o operador económico apresentar a sua proposta, ele tem a
possibilidade de pedir esclarecimentos nesse prazo sobre o convite que lhe foi dirigido, e no caso
desde lhe suscitar dúvidas, o operador, antes de apresentar a sua proposta deve dirigir um pedido de
esclarecimento e colocar as suas questões à entidade adjudicante.
No caso dos procedimentos pré-contratuais de ajuste direto, o convite é acompanhado do
caderno de encargos, que confirma o contrato que irá ser celebrado, não é um convite
acompanhado de programa de procedimento. Não há regulamento que autovincule a entidade
adjudicante a seguir um conjunto de regras do procedimento contratual. O operador económico
tende a olhar para o caderno de encargos, onde estão previstas as cláusulas do contrato a celebrar, e
tem de dar resposta se assim quiser fazer, pois o facto de dirigir convite ao operador económico não
o obriga a apresentar proposta.
Na contratação pública não há margem para negociar os termos do caderno de encargos. O
operador económico olha para o convite e para o caderno de encargos, e olha para o preço base,
entre outros aspetos, sendo o preço base o valor máximo que a entidade adjudicante está disposta a
pagar para que o objeto do contrato esteja cumprido, e o operador económico aceita e apresenta a
proposta, ou não.
Apresentando a proposta, não há necessidade de fazer ponderações e avaliações, porque só
há uma proposta, mas pode acontecer que a entidade adjudicante olhe para a proposta e ela
também suscite dúvidas, pelo que pode dirigir perguntas ao operador económico sobre a proposta,
dando-lhe a oportunidade de corrigir erros materiais que não prejudiquem o conteúdo da proposta,
(lapsos linguae, etc).
 A proposta é recebida, e analisa-se no sentido de tentar perceber se ela respeita o caderno
de encargos. Recebida a proposta, temos duas situações: ou a proposta apresentada satisfaz o
caderno de encargos e a entidade adjudicante adjudica nos termos dos Artº 73º a Artº 76º CCP, ou a
entidade adjudicante olha para a proposta, vê que ela não vai de encontro ao convite ou ao caderno
de encargos e não adjudica o encargo, nos termos do Artº 79º CCP. Por outras palavras, a entidade
ou adjudica o contrato à proposta, ou não.

Estas duas possibilidades constituem atos administrativos: a adjudicação no procedimento

de ajuste direito é um ato administrativo de conteúdo ambivalente, e neste caso em particular é um
ato administrativo de conteúdo positivo por se tratar de procedimento de ajuste direto. Sendo um
ato administrativo de conteúdo positivo, caso haja interesse por parte de alguém em impugnar este
ato, como só há uma proposta, o pedido adequado é o de impugnação e não o de condenação à
prática de ato devido. Se estivermos a falar de atos de adjudicação ligados a procedimentos
pré-contratuais em consulta prévia ou em concurso público, o ato de adjudicação já é de conteúdo
ambivalente, e caso haja interesse em reagir contra o mesmo, o pedido adequado será o de
condenação à prática de ato devido.

Ou temos ato de adjudicação, que tem esta configuração por se tratar de procedimento de
ajuste direto, ou temos um ato de não adjudicação. O Artº 79º CCP fala de causas de não
adjudicação, elencando nas alíneas do nº 1 várias situações em que não há adjudicação e o
procedimento é extinto. Há quem entenda que este elenco é meramente exemplificativo:

A alínea a) do nº 1 deste artigo estabelece que não há adjudicação quando “Nenhum

candidato se haja apresentado ou nenhum concorrente haja apresentado proposta”. A entidade
adjudicante poderia olhar para uma proposta pelo operador económico convidado, via que não ia de
encontro ao caderno de encargos e não adjudicar, nos termos do nº 1 alínea b). A alínea c) refere-se
a circunstâncias imprevistas, como, por exemplo, em casos em que a entidade adjudicante tenha
optado por praticar a decisão de contratar, mas que o tenha feito sem ponderar factos que existiam
na altura e que não foram considerados, mas que se tivessem sido, levariam a que a decisão de
contratar não tivesse sido tomada, ou a que tivesse um conteúdo diferente,pelo que são casos em
que se verifica um défice instrutório no procedimento que antecede a decisão de contratar. A alínea
d) prevê a possibilidade de se verificarem circunstâncias supervenientes.

Exemplo Prático: o surto pandémico de COVID-19 configurou-se como uma circunstância superveniente, que afetou por
exemplo a decisão de contratar empresas e entidades para a organização de um festival. Verificadas as circunstâncias
posteriormente à decisão de contratar, fizeram com que deixasse de existir interesse em celebrar um contrato daquele
conteúdo ou qualquer tipo de conteúdo. A decisão de contratar é, então, muito relevante para aplicar a alínea c) ou d) do
nº 1 do artigo 79º CCP.

Depois, na alínea e), estão previstas as situações em que os preços apresentados são todos
inaceitáveis, e a entidade adjudicante não adjudica. A alínea f) está pensada para o diálogo sobre a
parceria e para a inovação.

Assim, a alínea a) é relativamente simples de aplicar, assim como a alínea b) e a alínea f),
esta última para situações em que não é atingido um número mínimo de propostas. Nas alíneas c), d)
e e) há uma margem de interpretação e de decisão direcionada à entidade adjudicante, que está
vinculada, quanto à interpretação a dar a estas alíneas e na sua concretização no caso concreto, aos
princípios gerais da atividade administrativa, em especial, aos princípios da contratação pública (em
especial, o princípio da concorrência).
 Caso haja lugar à prática de um ato de não adjudicação, a não adjudicação significa a prática
de um ato administrativo de conteúdo negativo. Havendo reação contenciosa caso haja interesse
nisso, o pedido adequado será o de condenação à prática de ato devido.

Por outro lado, no procedimento da consulta prévia, também ela um procedimento

pré-contratual fechado à concorrência, é dirigido um convite a pelo menos três operadores
económicos. Ao contrário do que sucede no ajuste direto, aqui o procedimento pré-contratual é
dirigido pelo júri. No procedimento de consulta prévia há lugar à constituição de um júri, porque será
necessário avaliar e ponderar as propostas apresentadas, coisa que não acontece no ajuste direto,
pelo que a figura do júri e as suas competências constam no Artº 67º CCP. O júri do procedimento é
um órgão colegial ad hoc, constituído para o efeito de dirigir um procedimento de consulta prévia, e
a partir do momento em que o procedimento pré-contratual termina, o júri como órgão extingue-se.
Há um convite dirigido a, pelo menos, três operadores económicos, acompanhado do
caderno de encargos, embora eles possam não vir todos a apresentar proposta (o convite e o caderno de
encargos são enviados por correio eletrónico). A partir do momento em que é enviado o convite inicia-se o
prazo para apresentação de propostas e esclarecimento de dúvidas, e, a partir do momento em que
termina o prazo, os operadores económicos ficam vinculados à proposta que apresentaram e podem
consultar as propostas apresentadas pelos outros operadores. Os operadores económicos não têm
acesso, durante o decurso do prazo para a apresentação das propostas, às propostas apresentadas
pelos outros operadores convidados, o que implica que eles possam retirar a proposta e voltar a
apresentá-la. Isso pode acontecer enquanto corre o prazo para apresentação da proposta, porque
enquanto corre esse prazo as propostas são secretas.
No procedimento da consulta prévia, temos dois caminhos possíveis: ou se trata de um
procedimento de consulta prévia com negociação, ou sem negociação, sendo que esta informação já
vai referida no convite. Se se tratar de um procedimento de consulta prévia com negociação, findo o
prazo para apresentação das propostas, abre-se um momento de negociação entre a entidade
adjudicante e os operadores que apresentaram as propostas (a entidade adjudicante pode fazer-se substituir
pelo júri do procedimento), em que a entidade adjudicante olha para as propostas, dirigindo-se para os
operadores económicos e convida-os a introduzir melhorias. O convite feito é feito para todos, e
pede-se para melhorarem as propostas que eles apresentarem, porém há quem não introduza
melhorias, mas isso não é causa de exclusão do procedimento. Se se tratar de procedimento de
consulta prévia sem negociação, não há lugar a este momento.

Voltamos a um tronco comum: o júri do procedimento, olhando para as propostas que

resultam da negociação ou que não foram negociadas, vai ponderá-las, avaliá-las e graduá-las,
excluindo as que acha que não devem continuar no procedimento, elaborando um relatório
preliminar. Na sequência da elaboração deste relatório, os operadores económicos que
apresentaram a proposta são notificados para se pronunciarem em audiência prévia sobre este
relatório. Nessa audiência prévia, pode ser mantido no relatório elaborado o que está no relatório
preliminar, ou não. Se não for mantido o conteúdo do relatório preliminar, o júri elabora um segundo
relatório final após uma nova audiência prévia, e em sequência da elaboração deste, este é enviado
para a entidade adjudicante. O segundo relatório final segue para a entidade adjudicante e a
entidade adjudicante opta por adjudicar ou não, nos termos referidos acima.
Se adjudica, porque estamos a falar de procedimento de consulta prévia, o ato praticado será
um ato administrativo de conteúdo ambivalente, e a forma de reação mais adequada será o pedido
de condenação à prática de ato devido. Se não adjudica, estamos perante um ato administrativo de
conteúdo negativo, e a forma de reação será o pedido de condenação à prática de ato devido
também.
 Finalmente, temos o procedimento pré-contratual de concurso público, que se inicia por
anúncio. O anúncio traduz-se na publicização da decisão de contratar, com a diferença de que o
convite é dirigido por meios eletrónicos para a decisão de contratar. No caso do anúncio, ele é
publicado em Diário da República (DR), em alguns casos, no Jornal Oficial da União Europeia, e para
além disso, também é publicitado no portal de contratação pública, o que constitui um dever.

O procedimento será necessariamente eletrónico, pelo que é lançado um anúncio, que não é
lançado isoladamente, sendo acompanhado pelo programa do procedimento e pelo caderno de
encargos. A partir do momento em que há lugar à publicitação do anúncio é iniciada a contagem do
período de pedido de esclarecimento quanto às peças procedimentais.

Terminada esta fase, inicia-se a fase da apresentação das propostas, que deve obedecer a
um período estipulado, em que as propostas que cada um apresenta não são conhecidas, mas findo
este prazo, já não é possível retirar e substituir as propostas apresentadas e todas se tornam
públicas. A partir daqui temos uma intervenção por parte do júri do procedimento pré-contratual,
que olha para as propostas apresentadas, excluindo aquelas que entenda que incumprem o previsto
no caderno de encargo e no programa do procedimento, realizando o relatório preliminar,
graduando-as.
Este relatório preliminar é sujeito a audiência prévia, e na sequência da mesma há lugar à
elaboração de um relatório final. Caso seja sujeito a nova audiência prévia, há lugar à elaboração de
um segundo relatório final, mas caso não se altere o conteúdo do relatório preliminar, não se faz o
segundo relatório final. O relatório final é enviado pelo júri do procedimento para a entidade
adjudicante, que vai decidir adjudicar, ou não. Se adjudicar há ato administrativo de conteúdo
ambivalente, se não, há ato administrativo de conteúdo negativo.

O Artº 73º CCP apresenta a noção de adjudicação: nº1 - “A adjudicação é o ato pelo qual o
órgão competente para a decisão de contratar aceita a única proposta apresentada ou escolhe uma
de entre as propostas apresentadas”. O Artº 74º CCP diz-nos como chegamos ao critério de
adjudicação propriamente dito, do qual se retira que o critério se baseia na proposta
economicamente mais vantajosa, pela perspetiva do fim de interesse público a prosseguir, e este
critério consta do caderno de encargos, do programa de procedimento, do convite e do anúncio, e
pode compor-se de um único fator ou de vários fatores .

Desta forma, o critério de adjudicação serve de base para optar pelo operador económico
com quem se vai celebrar o contrato. No caderno de encargos, devem constar as propostas todas,
sendo que há um aspeto variável ligado à concorrência, pois se o fator for apenas económico,
procura-se a proposta que faz o preço mais baixo, mas se o critério for multifator, e tiver em conta o
preço, a garantia e a execução do contrato, cada qual com o seu nível de importância, já será a
entidade adjudicante a determinar o que é importante considerar para decidir com quem celebrará o
contrato. As propostas apresentadas, para poderem ser comparáveis, têm todas elas de respeitar o
que consta no caderno de encargos e têm de responder a todas as regras que conformam o
procedimento, por forma a conseguir aplicar o critério de adjudicação de forma linear. O júri, no
relatório preliminar, vai tentar perceber se cumprem o que está no caderno de encargos, e se não
cumprirem, são excluídas.

Como podem não cumprir o estabelecido no caderno de encargos?

Exemplo Prático: imaginemos que há um concurso para contratar entidades para colocar luzes LED na
iluminação pública. Há uma proposta em que a lâmpada não é LED, mas sim a tradicional. Imaginemos que no
caderno de encargos diz que a lâmpada colocada tem de ser bege, e há um operador económico que vem
apresentar a solução de colocar lâmpadas brancas. A proposta é excluída.

As causas de exclusão das propostas estão previstas no Artº 72º CCP, sendo que é com
referência às propostas que se mantêm, que se aplica o critério de adjudicação, com a ressalva de
que tudo isto vem previsto no relatório preliminar.
A audiência prévia é sempre exercida por escrito, e o que se impõe ao júri do procedimento
é considerar aquilo que é dito em sede audiência prévia, para depois elaborar um relatório final em
que mantém, ou não, o que dizia no relatório preliminar.

Quanto às limitações sobre quem pode apresentar proposta, os requisitos relacionados com
a proposta vêm previstos no Artº 52º ss. CCP. Olhando para o disposto nos artigos referidos,
percebe-se que podem apresentar propostas pessoas coletivas públicas ou privadas, desde que
tenham personalidade jurídica. De notar que também é admissível que se constituam agrupamentos
para o efeito de se apresentarem propostas, que podem ser apresentadas por um agrupamento
desprovido de personalidade jurídica, sendo que quem integra esse agrupamento são pessoas
singulares ou coletivas, mas o agrupamento em si mesmo não tem a característica da personalidade
jurídica.
Quanto a isto, importa ter-se em conta que, havendo lugar à apresentação de uma proposta
por um agrupamento, as pessoas singulares ou coletivas que integram o agrupamento, não podem
integrar outro agrupamento (1), nem podem, por si só, apresentar propostas no mesmo
procedimento, sob pena de poder beneficiar de duas propostas apresentadas no mesmo
procedimento pré-contratual. Impõe-se, então, a personalidade jurídica ou a integração de um
agrupamento.
O segundo requisito tem a ver com a inexistência de impedimentos (2), sendo que há uma
disposição particularmente relevante quanto a este assunto, prevista no Artº 55º CCP, que refere
taxativamente que não podem apresentar propostas operadores económicos em situação de dívida
ou de insolvência, ou, ainda, cujos gestores tenham sido condenados por branqueamento de capitais
ou por tráfico de seres humanos (...). Assim, mesmo que se integre um agrupamento, não se pode
incorrer em nenhum destes impedimentos, e não é de todo possível contornar o Artº 55º com o
argumento de que se integra um agrupamento, pelo que se um dos elementos do agrupamento
estiver nestas situações, o agrupamento é automaticamente excluído.
A estes impedimentos previstos no Artº 55º CCP, juntam-se ainda os impedimentos
elencados no Artº 69º CPTA, os impedimentos constantes do Artº 4º dos Estatuto dos Eleitos
Locais, e do Artº 9º nº 2 e nº 3 do Regime do Exercício de Funções dos Titulares de Altos Cargos
Públicos e Políticos.

Exemplo Prático: alguém que desempenha funções numa Câmara Municipal não pode, de forma alguma, apresentar
propostas em procedimentos pré-contratuais em que a entidade adjudicante seja o município, e se apresentar proposta,
esta deve ser excluída. Também há impedimentos a entidades de altos cargos políticos ou públicos;

Os princípios da contratação pública devem respeitar os princípios gerais da atividade

administrativa, e a estes junta-se o princípio de concorrência, para o qual várias coisas surgem como
instrumento. Mesmo no que diz respeito à escolha dos procedimentos pré-contratuais, embora haja
uma escolha excessiva do ajuste direto, este e a consulta prévia deviam ter uma existência escassa,
porque eles não garantem a concorrência.
 Mecanismos de reação administrativa

Face a um ato administrativo praticado, face a uma omissão ilegal de ato administrativo, face
a uma norma regulamentar de eficácia externa ou omissão ilegal da mesma, pode o administrado,
para além de recorrer aos Tribunais Administrativos, socorrer-se de mecanismos de reação
administrativa (Artº 184º ss. CPA). Estes organizam-se em reclamação dirigida ao autor do ato, da
norma ou da omissão, e em recursos, que podem ser hierárquicos (dirigidos ao superior hierárquico dos atos
administrativos, normas e omissões imputáveis ao subalterno) ou especiais. Os recursos administrativos
especiais dividem-se em recursos para o delegante, recursos tutelares, e recursos efetuados para o
órgão que exerce poderes de supervisão (Artº 199º CPA), sendo que lhes é de aplicar, em tudo o que
com eles seja compatível, o regime previsto para o recurso hierárquico. Há um conjunto de normas
transversais, quer relativamente à reclamação, quer ao recurso (Artº 184º a Artº 190º CPA), e depois
temos um regime específico para a reclamação (Artº 191º e 192º CPA), um regime específico para o
recurso hierárquico e um regime específico para o recurso administrativo especial.

Quer a reclamação, quer os recursos, podem ser dirigidos contra atos administrativos,
omissão ilegal dos mesmos, e, lendo em articulação com o Artº 147º CPA, normas regulamentares
com eficácia externa e omissão ilegal das mesmas. O regime previsto no CPA é um regime geral, pelo
que as reclamações e os recursos administrativos se regem pelos Artº 184º a Artº 190º CPA, se não
existirem disposições especiais sobre a matéria (Ex: Artº 267º e ss. CCP).
(para já, ficamos pelo regime geral)

No Artº 184º CPA vemos, em articulação com o Artº 147º CPA, qual o objeto da reclamação
e dos recursos, e no Artº 185º CPA, no nº 2, vemos a diferenciação entre recursos facultativos e
recursos não facultativos, e no nº 3, vemos os possíveis fundamentos da reclamação e dos recursos.

O nº 2 do artigo 185º CPA diz que os mecanismos previstos no CPA são, em regra, facultativos
(remissão para o Artº 3º do Decreto-Lei nº 4/2015). Sucede que, em regra, a reclamação e os recursos
administrativos especiais e hierárquicos são facultativos. O administrado, quando confrontado com
ato administrativo que lhe é dirigido, omissão, norma regulamentar com eficácia externa, ou omissão
que lhe causa prejuízo, tem a possibilidade de, em alternativa a recorrer aos Tribunais
Administrativos, fazer uso da reclamação ou dos recursos administrativos.
Exemplo Prático: Vamos imaginar que sou notificado de um ato administrativo que não satisfaz totalmente o
meu pedido de atribuição de subsídios. Pedi 500€ e só recebi 300€. Como este pedido está sujeito, por regra, a
mecanismos de reação administrativa de caráter facultativo, posso recorrer diretamente aos tribunais
administrativos, sem fazer uso prévio dos mecanismos de reação administrativa, ou posso fazer primeiro uso
destes mecanismos e só depois recorrer aos mecanismos de reação contenciosa, ou uso os dois tipos de
mecanismos ao mesmo tempo.

Utilizar como primeira opção e de forma direta os mecanismos de reação contenciosa, é

possível porque, em regra, não há norma especial que imponha o recurso prévio aos mecanismos de
reação administrativa, para só depois recorrer aos Tribunais Administrativos. Não havendo esta
configuração em norma especial da reclamação ou recurso como necessário, ele é facultativo, e
pode-se recorrer do mesmo junto dos tribunais.

Como segunda opção, se preferir utilizar os mecanismos de reação administrativa antes de

recorrer aos tribunais, apesar de ser facultativo, apresenta uma vantagem, porque se utilizar
previamente um mecanismo de reação administrativa consegue-se suspender o prazo de reação
junto dos tribunais, que permanece suspenso até que haja uma decisão sobre o recurso ou
reclamação apresentado ou quando passe o prazo para ter a decisão (Artº 190º nº 3 CPA e Artº 59º nº 4 e
nº 5 CPTA). Suspender os prazos de acesso aos tribunais não é o mesmo que suspender os efeitos do
ato, porque à partida estes não ficam suspensos, a única coisa que fica suspensa são os prazos de
acesso aos Tribunais Administrativos, que só retomam a sua contagem nos momentos descritos
acima. Os efeitos do ato administrativo mantêm-se por princípio, mas pode pedir-se a suspensão dos
efeitos, ou a entidade administrativa pode entender que estes efeitos fiquem suspensos até serem
decididos o recurso ou a reclamação.
Nos termos do Artº 189º CPA, pode pedir-se a suspensão dos efeitos à entidade
administrativa, e a entidade pode entender que é melhor suspendê-los, mas também pode pedir-se
através de providência cautelar (medida provisória), pedindo ao Tribunal Administrativo para ele
suspender os efeitos daquele ato. A providência é instrumental ao processo principal, mas se o
interessado pretender que ela se mantenha tem de avançar para o processo principal. Nesta segunda
opção, consegue-se suspender os prazos de acesso aos tribunais, mas não suspender os efeitos do
ato administrativo.

Como terceira opção, pode-se simultaneamente fazer uso dos mecanismos de reação
administrativa e dos mecanismos de reação contenciosa. Esta possibilidade consta no Artº 190º nº 4
CPA, que se articula nos termos do Artº 64º CPTA. À partida, a reclamação e o recurso administrativo
vão ser decididos antes do processo judicial (15 dias úteis ou 30 dias úteis), e como, à partida, vai ser
decidido primeiro, ou é dada razão e o processo judicial perde sentido e extingue-se por inutilidade
superveniente do libelo, ou, em alternativa, a reclamação e o recurso administrativo não dão razão, e
o processo judicial procede, considerando o que foi dito em recurso e reclamação administrativa.

Se for necessário, isso significa que, para se poder recorrer aos Tribunais Administrativos,
deve primeiro fazer-se uso da reclamação ou recurso qualificado como necessário pelo legislador. Se
não o fizer e recorrer em primeiro lugar aos Tribunais Administrativos, falta um pressuposto
processual, ou seja, falta preencher uma condição de acesso aos tribunais que leva a que o juiz
termine o processo por falta de pressuposto processual. A linguagem processual traduz-se na
ocorrência de uma exceção dilatória que leva a uma absolvição da instância. Exceções dilatórias têm
lugar quando se verifica uma falta de pressuposto processual. Caso isto se verifique, e a pretensão se
mantiver, tem o interessado de repetir o procedimento, fazendo uso da reclamação ou recurso
necessário, para depois intentar novamente ação em tribunal, se ainda tiver interesse nisso.

Se o pressuposto processual não se verificar, a ação extingue-se e não procede. Há aqui um

aspeto importante. Como é que um cidadão médio percebe que um ato administrativo precisa de
recurso ou reclamação necessário? Se formos ao Artº 114º nº 2 c) CPA, é preciso que na notificação
seja indicado o órgão competente para apreciar a impugnação administrativa do ato e o respetivo
prazo, no caso de o ato estar sujeito a impugnação administrativa necessária. Encontramos, no
mesmo artigo, consequências jurídicas associadas à não identificação deste elemento. Para efeitos
do disposto na alínea c) do nº 2, o reconhecimento jurisdicional da existência de erro ou omissão na
indicação do meio de impugnação administrativa a utilizar contra o ato notificado, não prejudica a
utilização do referido meio no prazo de 30 dias, a contar do trânsito em julgado da decisão
jurisdicional. O juiz, antes de decidir quem tem razão, vai ver se os pressupostos processuais estão
todos preenchidos, e vai fazer isso através de despacho saneador. A decisão jurisdicional é o
despacho saneador – se o juiz chegar à conclusão de que “eu” não fiz uso do recurso hierárquico
necessário quando o devia ter feito, há lugar à absolvição da instância por exceção dilatória, e
“tenho” 30 dias a contar do trânsito em julgado para fazer uso da reclamação ou recurso necessário,
e depois disso voltar a recorrer aos Tribunais Administrativos.
 Assim, quando a reclamação ou recurso hierárquico forem qualificados em norma especial
como necessários, o interessado é notificado do mesmo, e o prazo de recurso aos tribunais não
começa a contar, porque só há possibilidade de recorrer aos tribunais depois de preencher este
pressuposto processual. Se olharmos para o Artº 189º nº 1 CPA, vemos que a reclamação e o recurso
necessários suspendem os efeitos do ato.

11-04-2024

(Na aula passada começamos com os mecanismos de reação administrativa. Estes mecanismos de reação
administrativa podem-se traduzir na reclamação ou nos recursos hierárquicos, ou ainda, nos recursos
administrativos especiais, sujeitos a regime geral (artigo 184º CPA,) e depois a regimes específicos)

Entrando no regime geral dos recursos administrativos especiais, está consagrada no Artº
185º nº 2 CPA a regra da facultatividade das reclamações e dos recursos administrativos. Se uma
norma especial os qualificar como necessários, se a reclamação ou recurso forem necessários, então
temos a alternativa de fazer uso da reclamação ou recurso qualificado como necessário, para depois,
findo o prazo para a decisão da reclamação ou recurso ou exposta a decisão, recorrer aos tribunais, o
que pressupõe um pressuposto processual de acesso à justiça administrativa.

Se este requisito não estiver preenchido, o juiz no despacho saneador, onde tenta perceber
se está tudo bem com estes pressupostos, se em causa estava a reclamação ou recurso
administrativo necessário e se este foi apresentado dentro do prazo, extingue a ação e absolve a
instância em exceção dilatória. Se a não apresentação prévia se ficar a dever à falta da indicação
dessa necessidade, nos termos do Artº 114º nº 2 b) CPA, pode o autor fazer-se valer do artigo Artº
114º nº 3 CPA. Isso é quando a entidade administrativa responsável pelo ato administrativo é omissa
e não indica na notificação que o recurso ou reclamação é necessário.

Quanto aos fundamentos da reclamação e dos recursos, estes podem fundar-se na

legalidade ou no mérito, oportunidade e conveniência, mas sempre na perspetiva do interesse
público. À partida, a reclamação e o recurso podem fundar-se em ilegalidade ou falta de mérito, no
caso do recurso tutelar há que perceber qual a tutela a que a entidade está sujeita.

O regime da reclamação, recurso hierárquico e recurso administrativo especial (Artº 191º ss. CPA)

O Artº 191º e 192º CPA preveem uma disciplina específica para a reclamação, dirigida ao
autor do ato administrativo, e apresenta um prazo de 15 dias úteis, se não existir norma especial que
diga que o prazo é outro, pois pode acontecer que exista uma norma que diga que os prazos se
correm em dias corridos, e não em dias úteis, podendo haver um afastamento do Artº 87º CPA. No
CPTA, os prazos à partida são prazos processuais e contam-se de forma contínua, mas também estão
lá previstos por lei prazos processuais contados em dias úteis.

(1) reclamação

O prazo da reclamação é então de 15 dias úteis, a reclamação é dirigida ao autor do ato

administrativo, e pode ser decidida nos termos do Artº 192º CPA. Quando é dirigida para quem
praticou o ato administrativo do qual está a reclamar, há uma margem muito ampla de decisão que é
conferida, sendo que este pode anular o ato administrativo que praticou, ou pode revogar, sendo
que os atos de anulação e de revogação são atos administrativos secundários que criam um vazio
que terá de ser substituído, pelo que à partida será praticado um outro ato administrativo, que irá
proceder à substituição do ato anulado ou revogado, e que pode modificar o ato administrativo que
praticou, pode confirmá-lo (apresenta-se uma reclamação onde se diz que o ato administrativo é anulável, e
a reclamação é decidida com a confirmação, quem decide a reclamação – o autor do ato – entende que não
assiste razão aos fundamentos da reclamação apresentada, que o ato não tem qualquer vicio invalidante, e
terá de o confirmar): O verdadeiro ato é o ato confirmado, é praticado pelo mesmo sujeito, tem o
mesmo sentido e os mesmos fundamentos.

Face a um ato meramente confirmativo, terei interesse processual em reagir junto dos
tribunais administrativos? Eu vou recorrer contenciosamente de quê? Do ato confirmativo, ou do ato
confirmado? Do ato confirmado porque é esse o verdadeiro ato administrativo, tenho de olhar para
ele e ver se tem conteúdo positivo, negativo ou ambivalente, para ver qual o pedido a apresentar.

Isso é o que se pode fazer na sequência de uma reclamação, ainda há uma outra
possibilidade que se adequa com o regime da anulação, que é o autor do ato administrativo
reconhecer que o ato administrativo é anulável, mas verificar que se cumprem os pressupostos do
Artº 163º nº 5 CPA, não anulando o ato administrativo pela aplicação do princípio do
reaproveitamento do ato administrativo. O autor também pode reconhecer que o ato é anulável e
proceder à sua sanação, nos termos do Artº 164º CPA, fundamentando ou procedendo à reforma do
ato administrativo praticado. Também pode acontecer que estejamos perante um ato administrativo
nulo, e que o autor que é chamado a decidir em sede de reclamação opte por declarar a nulidade,
mas atribuindo efeitos putativos ao ato administrativo praticado (Artº 162º/3 CPA).

(2) Recurso hierárquico

O requerimento que se dirige à apresentação de um recurso hierárquico é um requerimento

dirigido ao superior hierárquico, mas o requerimento é apresentado junto do subalterno, que é o
autor do ato administrativo.

Qual é a posição ocupada pelo autor do ato administrativo? Está integrado numa relação de
hierarquia?

O poder de decidir recursos integra-se no poder de fiscalização e supervisão, que cabe ao

superior hierárquico no exercício dos poderes que correspondem à sua função. O recurso hierárquico
é enviado para o subalterno, que pode juntar ao procedimento uma pronúncia sua sobre aquilo que
é solicitado pelo interessado, ou então pode decidir desde já o recurso hierárquico, desde que seja
em sentido mais favorável ao interessado. O prazo de recurso hierárquico varia – remissão do Artº
193º nº 2 CPA para o Artº 58º CPTA (regime geral) e Artº 69º CPTA. Há alguns desvios, por exemplo o
Artº 101º CPTA.
Artº 58º -> pedido de impugnação e a forma de ação administrativa.

Artº 69º -> pedido de condenação à prática de ato legalmente devido e forma de ação administrativa.

Artº 101º CPTA -> forma de ação de contencioso pré-contratual.

Outro aspeto diferente prende-se com o prazo que o superior hierárquico tem para decidir,
que pelo Artº 198º CPA, corresponde a 30 dias, e este é um prazo que se conta a partir do momento
em que ele recebe o recurso hierárquico, a partir do momento em que o recurso hierárquico lhe é
remetido pelo subalterno.
No que se refere ao que o superior hierárquico pode fazer, é preciso ter em consideração a
competência com que o subalterno praticou o ato administrativo. Ao contrário da reclamação, como
o recurso hierárquico é decidido por um órgão diferente, é preciso ter em consideração outros
aspetos. Assim, o superior hierárquico olha para o ato administrativo praticado, sendo que se este
tiver sido feito no exercício de uma competência exclusiva do subalterno, o superior hierárquico não
pode ter qualquer intervenção no plano do mérito, oportunidade, conveniência. Na decisão do
recurso, só pode anular o ato administrativo praticado ou confirmá-lo. Não pode revogar porque
implica fazer apreciações quanto ao mérito, e não pode modificar ou substituir pelas mesmas razões.
Contudo, se a competência não for exclusiva, então já pode fazer tudo: anular, revogar, confirmar,
modificar, substituir.

Temos visto os mecanismos de reação administrativa quando o objeto de reação é um ato

administrativo. Agora vamos colocar-nos na perspetiva de uma omissão ilegal. Se utilizarmos o
recurso hierárquico contra omissão ilegal, estou a reclamar para quem devia ter exercido a sua
competência praticando o ato administrativo devido e não o fez. Ele pode praticar o ato
administrativo sem qualquer tipo de limitação. Se fizer uso do recurso hierárquico também tenho de
ter em conta a competência exclusiva. Eu dirijo o recurso hierárquico ao superior hierárquico, ele
entrega ao subalterno, este se assim entender pratica o ato administrativo devido, e não remete para
o superior hierárquico. O subalterno não pode ele praticar o ato administrativo que supre a omissão
ilegal, ou então constata que a competência não é exclusiva e não sendo pode o superior hierárquico
praticar o ato administrativo em vez do subalterno. São estas considerações que têm de ser feitas.

Perguntas do PPT (SIGARRA – slide 18 do elemento de apoio nº 4)

1 – Depende. A resposta está no Artº 197º nº 4 CPA. Se for exclusiva pode, se não for exclusiva pode,
se for exclusiva não pode (?).

2 – À partida há. Pode haver lugar ao princípio do reaproveitamento do ato administrativo, ou em

alternativa, pode haver lugar, na verificação de determinados pressupostos, à sanação do ato
administrativo. Se o ato for meramente aproveitado, ele mantém-se no ordenamento jurídico como
anulável, mas acaba por se consolidar. Se nada disto for possível, há um dever de proceder à sua
anulação.

3 – Nos termos do Artº 168º CPA, os atos administrativos podem ser objeto de anulação
administrativa no prazo de 6 meses. Isso é preciso ter em consideração. Depende do contexto em
que a ação administrativa tem lugar. Isto nos termos do nº 1.

O nº 4 dispõe que há um prazo de 5 anos. Foi praticado um ato administrativo de anulação

de um ato administrativo, para além do prazo admissível nos termos deste nº 4, que prevê o prazo de
5 anos a contar da data da respetiva omissão. Aqui procedeu-se à anulação de um ato administrativo
nesses termos que permite a integração da situação na alínea c) do nº 4 do artigo 168º CPA, o que
quer dizer que o ato administrativo de anulação é anulável, e tem de haver lugar à sua anulação. Este
ato administrativo determina que foi concedido apoio financeiro à empresa. Ao anular o ato de
anulação do ato administrativo que conferiu o subsídio, significa que a empresa não tem de restituir
nenhum dinheiro que recebeu.

4 – Sim, nos termos do Artº 163º/2 CPA.

5 – O conteúdo, o sentido e os pressupostos de facto e de direito podem ser os mesmos, se houver

alteração quanto à fundamentação é o suficiente para deixar de ser um ato meramente confirmativo
e passar a ser verdadeiro ato administrativo, não sendo ato meramente confirmativo, recorrerei aos
tribunais desse mesmo ato.

6 – Artº 114º nº 2 c) CPA; Artº 114º nº 4 CPA; Artº 60º CPTA.

 Para além da reclamação e do recurso hierárquico, temos ainda os recursos administrativos
especiais, que vêm previstos no Artº 199º CPA, mas este não é suficiente como norma de
habilitação, pois o interessado não fica habilitado a fazer uso de nenhum destes recursos com base
nesta disposição, pois é preciso norma especial que permita fazer uso destes recursos. Isto é
consensual em relação a todos, com exceção do recurso para o delegante ou subdelegante de atos
de delegação ou subdelegação. O Artº 49º CPA já cumpre essa função de interpretação corretiva no
sentido de não ser de exigir norma especial.

A reclamação, os recursos hierárquicos, e os recursos administrativos especiais, podem ter

por objeto atos administrativos, omissões ilegais, normas regulamentares com eficácia externa e
omissão das mesmas. Dos regulamentos com eficácia externa, já falamos, os regulamentos de
eficácia interna não se regem pelo disposto no CPA. Em termos de Direito Positivo, só é possível
reagir administrativamente e contenciosamente de regulamentos com eficácia externa. A mesma
coisa quanto às omissões de regulamentos com eficácia externa. Esta possibilidade está prevista no
Artº 147º CPA, onde no nº 3, temos uma norma remissiva para os Artº 189º e Artº 190º CPA. O
legislador aqui não se pronunciou corretamente, são de aplicar todas as normas do Artº 184º e ss.
CPA, que não seja sobre recursos administrativos necessários, sob pena de não sabermos outros
aspetos como prazos, só que o legislador quis salientar que a reclamação e os recursos
administrativos dos regulamentos têm caráter facultativo.

O regime previsto no CPA é o regime geral, que se aplica quando não existem normas
especiais. Temos regimes especiais previstos no Artº 267º ss. CCP. Se tem uma natureza facultativa,
quer dizer que acaba por haver remissão para o Artº 189º e Artº 190º CPA. Há atos que não podem
acontecer, não havendo necessariamente a paralisação do procedimento (Artº 272º nº 2 CCP). O prazo
para se fazer uso da impugnação administrativa no contexto em que é de aplicar estes artigos é
muito curto (5 dias para reclamar ou apresentar recurso, 5 dias para ouvir os interessados e 5 dias para decidir). O CPA
aplica-se subsidiariamente a tudo o que não esteja previsto nestes artigos.

Há um conjunto de vantagens associadas às garantias administrativas face às garantias

contenciosas. Se toda a gente levar a sério as reclamações e os recursos administrativos, temos uma
forma mais célere e tendencialmente gratuita de resolver os nossos problemas. Assim, deixa de ser
necessário recorrer aos tribunais, o que leva anos, assim como despesas com honorários de
advogados. Se pudermos não recorrer aos tribunais é melhor para toda a gente, até para a
Administração Pública que poupa dinheiro com isto. Isto não implica a constituição de advogado nem
o pagamento de taxas. Há que ponderar com muita seriedade utilizar estes mecanismos mesmo
quando eles são facultativos em vez de recorrer logo aos tribunais. Se esgotarmos todos os meios
possíveis, e não houver mais alternativas, tem de se recorrer aos tribunais.

Se fizermos uso da reclamação e dos recursos administrativos suspende-se o prazo de acesso

aos tribunais. Não se perde nada. Não há efeito suspensivo associado, ele pode eventualmente ser
conferido, embora não seja muito usual que isso aconteça. Cabe a cada um de nós mudar esta lógica.
E se tratar de recurso hierárquico ou de reclamação facultativa só há vantagens na utilização prévia
de mecanismos de reação administrativa.
(Neste segundo semestre começamos nas formas de atividade administrativa, e agora vamos entrar no contencioso
administrativo)
18/04/2024

Relações jurídico-administrativas: de carácter intersubjetivo ou intersubjetivas

Quando o legislador constituinte se refere a relações jurídico-administrativas, refere-se ou está-se a

referir está se a referir a relações quer de carácter intrasubjetivo, quer de carácter intersubjetivo,
tem enfim de se servir de apenas um destes critérios ou de ambos. Para o legislador constituinte são
relações jurídico-administrativas aquelas cujo constituem um destes carácteres.

Temos como elemento que integra o conceito das relações intersubjetivas, a sua natureza
jurídico-administrativa, e esta natureza tem que ver com o tipo de normas que regulam esta relação
jurídica, podendo ser administrativas ou não (em teoria). Para que o litígio em questão seja da
competência dos TAF temos de ter necessariamente em causa normas administrativas.

Teremos uma relação intra ou inter subjetiva regida por normas de Direito Administrativo, e
independentemente dos sujeitos (as partes) sejam de natureza jurídica pública ou não, assim como é
indiferente que sejam exercidos ou não poderes públicos de autoridade. Este critério é previsto no
Art. 212º3 da CRP.

O legislador ordinário pegou neste parâmetro e concretizou tal no Art. 4º do ETAF, onde é previsto
um elenco meramente exemplificativo, onde se coloca as demais relações jurídicas. Este artigo tem
como critério a relação intersubjetiva, prevendo as competências dos TAF sobre litígios emergentes
de relações de carácter intersubjetivo, desde que reguladas por normas de Direito Administrativo.

O facto do legislador ordinário se ter limitado a elencar relações intersubjetivas, retira dos TAF os
litígios orgânicos ou intersubjetivos, a menos que no CPTA esteja prevista qualquer norma que
preveja o contrário. A regra é definida no Art. 4º do ETAF, o que dá margem para o legislador poder
tornar sindicato litígios junto dos TAF, criadas em situações interorgânicas.
Exemplo de tal são os pareceres vinculativos: atos instrumentais meramente preparatórios que constituem efeitos
jurídicos internos dentro de órgãos consultivos.

O legislador do CPTA, no Art. 51º, prevê a possibilidade de recorrer de pareceres consultivos como se
de atos administrativos se tratassem, teve de fazer tal, pois sem a expressão desta norma,
aplicar-se-ia a regra geral e a competência dos TAF reporta-se a litígios de carácter intersubjetivo.
Exemplo de uma situação contrária à descrita: tendo em conta os regulamentos administrativos de eficácia interna não
são suscetíveis de serem impugnados juntos dos tribunais administrativos, porque estes são competentes por regra para
resolver litígios intersubjeitvos. O legislador não criou para esta situação o mesmo que prevê para os pareceres, como tal,
aplica-se a situação regra.

A componente exigida por regra da característica da intersubjetividade coloca estas situações em que
se aplica a regra, a menos que haja a existência de um deste tipo de normas especiais.

Este Art. 4º do ETAF deve ser lido em cumulação com o Art. 40º da Lei de Organização Judicial, este
artigo prevê uma competência residual dos tribunais judiciais e comuns face aos TAF, ou seja, tudo o
resto que não seja da competência dos TAF fica para os tribunais comuns, sendo que daqui se sucede
a questão de se o legislador ordinário tem a possibilidade de prever normas que atribuem a estes
tribunais competências para resolver situações reguladas por normas de Direito Administrativo.

Esta questão foi por várias vezes enunciada no Tribunal Constitucional, e coloca-se a possibilidade de
uma reserva absoluta neste caso, e os tribunais comuns apenas teriam competência quando uma
norma expresse tal. O TC tem se mostrado a favor desta afirmação como constitucional.
 Exemplo: no Art. 51º do Código das Expropriações, encontramos a previsão de norma especial que prevê competências
para os tribunais comuns.

No caso de procedimentos eleitorais, o tribunal competente é o TC, no caso de eleição de órgão que
exerça exclusivamente funções administrativas, o contencioso eleitoral já será competência dos TAF,
de acordo com o previsto no Art. 97º e ss. do CPTA.

No caso do procedimento legislativo governamental não há qualquer especificidade, apesar de poder

o Decreto-Lei constituir um ato administrativo, como no caso da criação de uma empresa estadual.
Nota: a tutela administrativa prevê-se constitucional no Art. 242º da CRP.

Nos Art. 3º e 4º do ETAF, encontramos as ações de responsabilidade, e dependendo do tribunal que

comete o erro judiciário que dá origem a esta ação, descobrimos a jurisdição competente a este
litígio. Mesmo que o procedimento seja regido por normas de direito administrativo, se o contrato
seja individual de trabalho (por exemplo), o erro estará na competência dos tribunais comuns, tendo
em conta o tipo de contrato em questão, sendo esta a jurisdição que será considerada competente
para resolver o litígio emergente. No caso deste tipo de contrato, tudo o que está por trás do
contrato em si será objeto de fiscalização por parte dos TAF, ao contrário do que acontece com o
litígio emergente que se constitui como de direito privado, logo compete aos tribunais comuns.
Nota: a docente efetua referência à matéria do 1º Semestre, acerca das normas de direito administrativo.