ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1
Sumário

INTRODUÇÃO 3

A Administração Pública no século XXI: Evolução teórico-prática 5

A resistência à mudança na Administração Pública 6

A Escola Managerial 8

O New Public Management 10

A Governance como abordagem atualizada da Reforma 11

A reforma do Estado como questão central 14

Patrimonialismo e burocracia 18

Da administração pública burocrática à gerencial 20

Crise e reforma 24

Administração Pública Gerencial 25

Reforma neoliberal 28

Reformando a estrutura do Estado 31

CONCLUSÃO 34

REFERENCIAS 37

1
 FACUMINAS

A história do Instituto FACUMINAS, inicia com a realização do sonho de um

grupo de empresários, em atender à crescente demanda de alunos para cursos de
Graduação e Pós-Graduação. Com isso foi criado a FACUMINAS, como entidade
oferecendo serviços educacionais em nível superior.

A FACUMINAS tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de

conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a participação
no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação contínua.
Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos que
constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, de
publicação ou outras normas de comunicação.

A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma

confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base
profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições
modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica,
excelência no atendimento e valor do serviço oferecido.

2
INTRODUÇÃO

Na década de 80, logo depois da eclosão da crise de endividamento

internacional, o tema que prendeu a atenção de políticos e elaboradores de políticas
públicas em todo o mundo foi o ajuste estrutural ou, em termos mais analíticos, o
ajuste fiscal e as reformas orientadas para o mercado.

Nos anos 90, embora o ajuste estrutural permaneça entre os principais

objetivos, a ênfase deslocou-se para a reforma do Estado, particularmente para a
reforma administrativa. A questão central hoje é como reconstruir o Estado - como
redefinir um novo Estado em um mundo globalizado. Também no Brasil ocorreu esta
mudança de perspectiva. Uma das principais reformas às quais se dedica o Governo
Fernando Henrique Cardoso é a reforma da administração pública, embora não
estivesse entre os temas da campanha eleitoral de 1994. Entretanto, o novo
Presidente decidiu transformar a antiga e burocrática secretaria da presidência, que
geria o serviço público, em um novo ministério, da Administração Federal e Reforma
do Estado.

Ao acrescentar a expressão “reforma do Estado” ao nome do novo ministério,

o Presidente não estava apenas aumentando as atribuições de um determinado
ministério, mas apontando na direção de uma prioridade do nosso tempo: reformar
ou reconstruir o Estado.

Escolhido para o cargo de ministro, propus que a reforma administrativa fosse

incluída entre as reformas constitucionais já definidas como prioritárias pelo novo
governo - reforma fiscal, reforma da previdência social e a eliminação dos monopólios
estatais.

E afirmei que para podermos ter uma administração pública moderna e

eficiente, compatível com o capitalismo competitivo em que vivemos, seria necessário
flexibilizar o estatuto da estabilidade dos servidores públicos de forma a aproximar os
mercados de trabalho público e privado. A reação imediata dos funcionários civis, dos
intelectuais e da imprensa, foi fortemente negativa. Reagiram contra a mudança,
contra as reformas que lhes pareciam ameaçadoras. Passados alguns meses,
contudo, o apoio surgiu, a partir dos governadores estaduais, prefeitos, empresários,

3
imprensa e, finalmente, da opinião pública. De repente, a reforma passava a ser vista
como necessidade crucial, não apenas interna, mas exigida também pelos
investidores estrangeiros e pelas agências financeiras multilaterais. Depois de
amplamente debatida, a emenda constitucional da reforma administrativa foi remetida
ao Congresso Nacional em agosto de 1995.

À emenda seguiu-se a publicação de um documento (Presidência do Brasil,

1995) sobre a reforma administrativa - “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado” - cuja proposta básica é a de transformar a administração pública brasileira,
de burocrática, em administração gerencial. A substituição de uma administração
pública burocrática por uma administração gerencial passou a ser uma questão
nacional.

4
 A Administração Pública no século XXI: Evolução
teórico-prática

Tendo em vista a resolução dos grandes problemas económicos, sobretudo

gerados pela segunda Grande Guerra, durante algumas décadas o Estado
Providência (Welfare State), enquanto fator social e organizador da sociedade,
apoiou-se em modelos mistos de economia, tentando gerar estabilidade e
crescimento económico, sobretudo com o propósito de proteger os cidadãos ante a
ameaça da exclusão social e das demais contingências económicas e sociais. Sob a
influência das doutrinas económicas de Keynes, que propunham a intervenção do
estado na economia, com o propósito de se atingir o pleno emprego, o Welfare State
manifestou-se numa intervenção crescente estatal na vida económica e social e
consequentemente num aumento da despesa pública. Não obstante, e apesar destes
desígnios, fenómenos como o do desemprego ou da referida exclusão social,
mantiveram-se tendo mesmo vindo a agudizar-se em alguns casos, fruto de uma nova
ordem mundial mais diversa e complexa, com novos protagonismos e novas tensões
sociais. Segundo Self (1993) o Estado Providência entrou em crise no início da
década de 70 associado, entre outras variáveis, à crise petrolífera. Poucos anos mais
tarde, Buchanan (1977) chamava a atenção para o facto de se estar a tornar
insustentável um modelo no qual o aumento das despesas dos serviços públicos era
tendencialmente maior num período de estagnação económica.

Com a falência eminente do Welfare State (decorrente da insustentabilidade

orçamental e gestionário do mesmo) criaram-se novos modelos e paradigmas de
administração (Rocha, 2001), estando estes na génese daquilo a que se veio a
chamar reforma administrativa.

5
 A resistência à mudança na Administração Pública

Por desempenhar um papel determinante nos resultados alcançados pelos

processos de mudança, a resistência à mudança constitui-se como um objeto de
investigação incontornável, quando se aborda a supra citada temática. Também nesta
matéria o contributo de Lewin foi considerável. Interessa contudo não desconsiderar
um estudo levado a cabo em 1948 por Coch e French, e que se revelou pioneiro no
estudo da resistência à mudança dos operários, quando da mudança dos métodos de
trabalho, em contexto industrial.

Num contexto de mudança comportamental/organizacional, a questão

interpretativa é crucial. Na Administração Pública, como noutros contextos laborais,
os motivos indicados pelos dirigentes aos funcionários, como justificações para a
mudança, mas sobretudo a forma como estes são percepcionados e interpretados,
são determinantes na definição de uma conduta de associação, ou ao contrário, de
distanciamento relativamente às modificações introduzidas. A credibilidade é pois um
elemento central na aceitação e na implicação dos indivíduos num processo de
mudança. Kanter, Stein e Jick (1992) identificam os principais fatores passíveis de
gerarem reações adversas à mudança por parte dos colaboradores de uma
organização. De entre eles merecem especial destaque “a perda de privilégios ou de
controlo” (que pode acontecer, por exemplo, devido a uma reorganização da estrutura
orgânica e das funções), “a incerteza quanto ao futuro” e “a perda da hegemonia das
competências” (decorrente, por exemplo, da introdução de um sistema tecnológico
que os funcionários não dominam).

Tomando como reais alguns dos fatores sugeridos por Kanter e colegas, e se
tivermos em atenção que os processos de mudança na Administração Pública tendem
a aparecer de forma planeada , algumas vezes na sua vertente incremental, e outras
de forma mais abrangente e radical, importa considerar a possibilidade de uma aposta
em novas competências comportamentais para os funcionários, desde que articulada
com as mudanças em curso, poder ser importante para a restituição da confiança e
da auto- -estima dos mesmos, que não devem sentir-se excluídos num quadro
organizacional que apresenta novos contornos, ainda que parcialmente indefinidos.
Se existir uma exclusão generalizada dos funcionários num processo de mudança,

6
este pode-se tornar contra producente e mesmo perigoso para a sobrevivência das
organizações públicas.

No que concerne à participação e à implicação dos indivíduos nos processos

de mudança, Lawler (1986) identificou três ordens fatores condicionadores dos
mesmos; fatores motivacionais, fatores comunicacionais e fatores decorrentes da
própria natureza da mudança. Destes interessam-nos muito em particular os dois
primeiros.

Com efeito, para que possa ser efetiva a participação de todos os fatores
organizacionais públicos, terá que estar alicerçada numa partilha de novos símbolos,
novos códigos de linguagem e fundamentalmente de novas atitudes e
comportamentos. Num processo deste tipo, motivação e comunicação são elementos
nucleares.

7
 A Escola Managerial

Este conceito de reforma administrativa pressupõe aquilo que Lane (1995)

definiu como a substituição de um Estado Administrativo por um Estado Managerial.
Segundo o autor, o managerialismo afirma-se essencialmente como opção
gestionário à inépcia e às ineficiências tradicionalmente conotadas com as
organizações burocráticas.

Substituindo a gestão pública tradicional por processos e técnicas de gestão

privada, a escola managerial foi levando, mesmo que de forma indireta, ao
reequacionar de aspectos da Administração Pública tão fundamentais como os
modelos de organização do trabalho (com a crescente descentralização
administrativa) e como a gestão de recursos humanos. Foi dentro desta perspectiva
que se passou a encarar o conceito de “reforma administrativa”, influenciado desde a
década de 80 pelo trabalho de Peters e Waterman (1982) que lançavam a ideia de
que se poderia adoptar um novo modelo de gestão nas organizações de trabalho em
geral, independentemente de estas serem públicas ou privadas. Esta nova concepção
de gestão apostou na descentralização, flexibilização, na autonomia e no
achatamento das hierarquias (Wright, 1997).

A crítica da burocracia como solução organizacional teve aqui mais do que

nunca por base a presunção de que existiria objectivamente uma superioridade dos
sistemas de gestão privada relativamente aos de gestão pública. Foi assim que a
influência gradual da Escola Managerial na Administração Pública se materializou
num conjunto de princípios fundamentais nas diversas tentativas de reforma que se
foram sucedendo a partir dos anos 80. Falamos da:

 Descentralização que foi apontada como elemento de particular relevo

enquanto motor da capacidade criativa e de inovação organizacional, e
indiciou como imperativa a redução dos níveis hierárquicos
(achatamento obrigatório dos tradicionais designs piramidais);
 Da desregulação que veio contribuir para que os gestores pudessem
intervir diretamente na gestão dos recursos financeiros, humanos e
materiais, na tentativa de alcançarem os objetivos organizacionais;

8
  E da delegação das competências como forma de o poder político se
permitir afastar das preocupações da gestão corrente e da
implementação das políticas.

Sintetizando, o managerialismo mais não fez do que reiterar a ideia segundo a

qual as organizações do sector público e do sector privado devem ser geridas por
princípios similares na sua essência, apesar de, ao contrário das privadas, as
organizações públicas poderem procurar satisfazer interesses socialmente globais e
serem (em maior ou menor grau, mas incontrolavelmente) controladas pelo poder
político.

9
 O New Public Management

Existem algumas explicações plausíveis para o facto das décadas de 80 e de

90 se terem revelado como os anos de ouro para as reformas administrativas
managerialistas nos países ocidentais. Antes de mais, foi determinante para o início
deste processo a já enunciada recessão económica provocada pela crise do petróleo
nos anos 70 e que resultou em défices consideráveis para os orçamentos públicos.

Foi desta forma que surgiu o supra referido paradigma managerial de gestão
pública orientado para uma cultura baseada no desempenho e num sector público
menos centralizado (OCDE, 1995). Este novo paradigma poderia ser caracterizado
por um redimensionamento da importância atribuída ao desempenho, ao controlo e à
responsabilização, um desenvolvimento da competição, uma optimização do
aproveitamento das tecnologias de informação, assim como uma aposta na qualidade
e uma desagregação das tradicionais unidades de trabalho. O mesmo seria falar do
New Public Management (NPM).

Apesar de poder ser teoricamente incluído na escola managerial, o New Public

Management demarcou-se do managerialismo público típico uma vez que
apresentava uma maior nitidez nas suas características. Algumas das mais
importantes consubstanciavam-se na profissionalização da gestão, na criação
objetiva de medidas de desempenho, no privilegiar da importância dos resultados e
da redução dos custos e na segmentação das unidades administrativas consideradas
exageradamente grandes (Hood, 1991).

Entretanto, e embora o NPM tenha inicialmente aparecido em meados da

década de 80, não exatamente como corpo teórico de ideias sistematizadas, mas
antes como resultado de uma vontade de substituir a gestão pública por uma gestão
empresarial, nos anos 90, este movimento começa a integrar novos conceitos e
instrumentos de gestão. É disto exemplo, a introdução na gestão pública de conceitos
como o Total Quality Management (TQM), transformado por Frederickson (1994) no
Total Quality Politics (TQP) que introduz características como a prática da
administração baseada nas necessidades dos cidadãos. Outros autores associados
ao NPM apontaram para a necessidade da promoção de uma responsabilização dos
gestores públicos, da competição entre os serviços públicos e da avaliação dos

10
resultados enquanto indicador fundamental dos desempenhos (Osborne & Gaebler,
1992).

Contudo, de um ponto de vista genérico o NPM levantava uma série de

incoerências e mesmo algumas contradições. Antes de mais, partia de pressupostos
teóricos, não demonstrados, de que a gestão empresarial seria intrinsecamente mais
adequada a todos os contextos e situações, independentemente da variedade dos
contornos, designs e propósitos organizacionais de cada estrutura. Proclamava a
descentralização e o achatamento das estruturas, enfatizando no entanto o controlo
financeiro e a coordenação orçamental gerando assim potenciais desequilíbrios nos
processos de tomada de decisão formalmente descentralizados mas na prática
conservados no topo.

Por outro lado, os defensores do NPM raramente se referiram às modificações

comportamentais e organizacionais indispensáveis para fazer face, não só às
mudanças impostas pelo exterior, mas sobretudo requeridas por uma nova
configuração e uma nova “filosofia” organizacional. De referir também uma certa
insensibilidade deste paradigma, quando considerava os cidadãos apenas como
consumidores ou quando vaticinava que todo e qualquer serviço público,
independentemente da sua missão ou dos pressupostos da sua existência, deveria
ser gerido de uma mesma forma. Idiossincrasias organizacionais e produtivas como
as dos serviços de saúde e/ou de educação são suficientemente elucidativas para
desmistificar esta generalização.

A Governance como abordagem atualizada da Reforma

Hoje, mais do que no passado, mergulhada em pleno século XXI, a

Administração Pública foi forçada a tornar-se sensível a variáveis não equacionadas
até ao presente. Com efeito, administrar o sector público passa por fazer uma gestão
de redes complexas, compostas por fatores diversos (com aprendizagens,
expectativas e comportamentos diferenciados), por grupos de pressão, grupos
políticos, instituições sociais e empresas privadas. Existindo conflitos de interesses

11
entre estes fatores, a gestão pública deve ser capaz de os gerir, não devendo impor
unilateralmente a sua vontade.

No início do presente século, académicos da área da Administração Pública

começaram a pôr em causa de forma mais sistemática a rigidez dos modelos até aqui
existentes, fossem estes mais afectos à tradição burocrática, à teoria da liderança
política ou à corrente managerialista (Madureira, 2004). Muitos começaram a alertar
para o facto de não se poder ver a gestão pública como um mero centro produtor de
eficácia e de eficiência, não podendo a mesma, apesar da sua evolução e dos novos
contornos que lhe são conferidos, deixar de levar em linha de conta aspectos como a
legalidade e a legitimidade. Neste sentido, podemos encarar o conceito de
Governance como o reconhecimento de que numa sociedade global não existem
imposições unilaterais de quaisquer tipos de liderança, pelo que Estado e
Administração Pública passam a ter que funcionar como “sistema de órgãos
orientadores dos distintos fatores sociais e económicos de uma sociedade
determinada” (Pagaza, 2000:48). Com efeito, num contexto em que a realidade
pública é determinada pela ação de redes onde intervêm fatores nacionais e
internacionais, sindicatos, partidos políticos, grupos de pressão e de interesses e
empresas privadas, a tarefa dos governos e das administrações centra-se em mediar
o diálogo entre os diversos fatores intervenientes no processo público/político. Hood
e Lodge sugerem que desta forma só o desenvolvimento efetivo das competências
dos funcionários públicos poderá fazer avançar a reforma da gestão pública (Hood &
Lodge, 2004). A esta sugestão, pensamos poder-se acrescentar outra. A de que, num
contexto em que a equação principal é a de mudança/adaptação ou ainda de
antecipação/capacidade de influência na mudança a efetuar, as competências a
valorizar prioritariamente são as de carácter comportamental, uma vez que são
transversais, fundamentais para todas as áreas de trabalho independentemente da
posição hierárquica ocupada ou da componente técnica específica dos postos de
trabalho.

Com efeito, na presente realidade, a Administração Pública moderna passou a

apresentar-se como mediador de variáveis de diversidade, procurando a solução dos
conflitos e a promoção da colaboração Inter fatores. Neste sentido a reforma
administrativa poderá ser encarada como um projeto integrado, complexo e
diversificado onde é realmente necessária uma gestão atenta e conciliadora dos

12
diversos fatores, dos seus comportamentos e das suas expectativas, de forma a que
se possam servir todos sem arbítrios. Nesta abordagem as competências
comportamentais de quem trabalha na Administração e consequentemente contribui
para o seu desenvolvimento e desempenho são fundamentais.

Com a falência do Estado Providência, criaram-se as condições ideais para a

mercantilização do funcionamento da Administração. Não obstante, a escola
managerial não só não resolveu os problemas públicos da forma taxativa, como
incorreu em incoerências diversas, proclamando não raras vezes a descentralização,
a delegação de competências e a desregulação como medidas fundamentais para a
mudança de paradigma na reforma administrativa, mas mantendo o poder hierárquico
altamente centralizado na prática. Este foi o terreno propício para que,
independentemente de todas as discussões conceptuais acerca do mesmo, o
conceito de governance, tivesse ganho peso.

De fato, num mundo que se pretende globalizado, em que o saber, o saber

fazer e o saber ser adquirem um estatuto de cada vez maior relevância, em que os
fatores sociais e os fatores organizacionais (no caso da Administração Pública, os
funcionários) mais instruídos, e por isso potencialmente mais intervenientes, anseiam
por participar ativamente na construção de um novo sector público, mas em que as
causas públicas se continuam a prender com questões como a proteção social, a
igualdade de oportunidades, a legitimidade, o serviço ao cidadão e o serviço à
comunidade, então importa encontrar um modelo que possa abarcar todos os
elementos e que tente sistematizá-los sem que com isso desvirtue cada um deles.
Esta nova via de Administração que olha para si mesmo, como parte de uma
sociedade global que evolui, mas que não perde de vista os propósitos basilares da
coisa pública pode ser o fio condutor para a criação de uma nova mentalidade que
presida às reformas administrativas do século XXI. A Administração do presente deve
pois constituir-se como uma organização aprendente, responsável pela
sistematização de uma diversidade institucional e comportamental no contexto da
prestação do serviço público.

13
 A reforma do Estado como questão central

Podemos encontrar muitas razões para o crescente interesse de que tem sido
alvo a reforma do Estado nos anos 90. A razão básica está, provavelmente, no fato
de que houve a percepção generalizada de que o ajuste estrutural não era suficiente
para que houvesse a retomada do crescimento. Desde meados dos anos 80, os
países altamente endividados têm-se dedicado a promover o ajuste fiscal, a liberalizar
o comércio, a privatizar, a desregulamentar. Os resultados foram positivos, na medida
que se superaram os aspectos agudos da crise: a balança de pagamentos voltou a
um relativo controle, por toda a parte caíram as taxas de inflação, os países
recuperaram pelo menos alguma credibilidade. Mas não se retomou o crescimento.
O pressuposto neoliberal que estava por trás das reformas - o pressuposto de que o
ideal era um Estado mínimo, ao qual caberia apenas garantir os direitos de
propriedade, deixando ao mercado a total coordenação da economia - provou ser
irrealista. Em primeiro lugar porque, apesar do predomínio ideológico alcançado pelo
credo neoconservador, em país algum - desenvolvido ou em desenvolvimento - este
Estado mínimo tem legitimidade política. Não há sequer apoio político para um Estado
que apenas acrescente às suas funções as de prover a educação, dar atenção à
saúde e às políticas sociais compensatórias: os cidadãos continuam a exigir mais do
Estado.

14
 Em segundo lugar, porque rapidamente se percebeu que a idéia de que as
falhas do Estado eram necessariamente piores que as falhas do mercado não
passava de dogmatismo. As limitações da intervenção estatal são evidentes, mas o
papel estratégico que as políticas públicas desempenham no capitalismo
contemporâneo é tão grande que é irrealista propor que sejam substituídas pela
coordenação do mercado, nos termos sugeridos pelo pensamento neoliberal. Como
Przeworski (1996a: 119) observa, “a visão (neoliberal) de que, na ausência de suas
tradicionais ‘falhas’, os mercados seriam eficientes, parece estar morta, ou no mínimo
moribunda”.

Por outro lado, tornou-se cada vez mais claro que a causa básica da grande
crise dos anos 80 - uma crise que só os países de Leste e do Sudeste asiático
conseguiram evitar - é uma crise do Estado: uma crise fiscal do Estado, uma crise do
modo de intervenção estatal e uma crise da forma burocrática pela qual o Estado é
administrado. Ora, se a proposta de um Estado mínimo não é realista, e se o fator
básico que subjaz à crise econômica é a crise do Estado, a conclusão só pode ser
uma: a solução não é provocar o definhamento do Estado, mas o reconstruir, reformá-
lo.

A reforma provavelmente significará reduzir o Estado, limitar suas funções

como produtor de bens e serviços e, em menor extensão, como regulador, mas
implicará provavelmente em ampliar suas funções no financiamento de atividades nas
quais externalidades ou direitos humanos básicos estejam envolvidos, e na promoção
da competitividade internacional das indústrias locais.

A reforma do Estado é um tema amplo. Envolve aspectos políticos - os que se

relacionam à promoção da governabilidade −, econômicos e administrativos - aqueles
que visam a aumentar a governança. Dentre as reformas cujo objetivo é aumentar a
capacidade de governar - a capacidade efetiva de que o Governo dispõe para
transformar suas políticas em realidade -, as que primeiro foram iniciadas, ainda nos
anos 80, foram aquelas que devolvem saúde e autonomia financeira para o Estado:
particularmente o ajuste fiscal, a privatização. Mas, igualmente importante, é a
reforma administrativa que torne o serviço público mais coerente com o capitalismo
contemporâneo, que permita aos governos corrigir falhas de mercado sem incorrer
em falhas maiores. Este tipo de reforma vem recebendo crescente atenção nos anos
90.

15
 Há uma explicação simples: os cidadãos estão-se tornando cada vez mais
conscientes de que a administração pública burocrática não corresponde às
demandas que a sociedade civil apresenta aos Governos, no capitalismo
contemporâneo. Os cidadãos exigem do Estado muito mais do que o Estado pode
fornecer. E a causa imediata da lacuna que assim se cria não é apenas fiscal, como
observou O’Connor (1973), nem apenas política, como Huntington (1968) destacou 2
: é também administrativa. Os recursos econômicos e políticos são escassos por
definição, mas se pode superar parcialmente a limitação com o uso eficiente pelo
Estado, quando não se pode contar com o mercado, i.e., quando a alocação de
recursos pelo mercado não é solução factível, dado seu caráter distorcido ou dada
sua incompletude. Neste caso, a função de uma administração pública eficiente passa
a ter valor estratégico, ao reduzir a lacuna que separa a demanda social e a satisfação
desta demanda.

Há porém uma razão mais ampla para o interesse que a reforma do Estado, e
particularmente da administração pública, tem despertado: a importância sempre
crescente que se tem dado à proteção do patrimônio público (res publica) contra as
ameaças de “privatização” ou, em outras palavras, contra atividades de rent-seeking.
A proteção do Estado, na medida que este inclui a res publica, corresponde a direitos
básicos que, finalmente, no último quartel deste século, começaram a ser definidos -
direitos que podem ser chamados “os direitos públicos”. No século XVIII, os filósofos
iluministas e as Cortes Britânicas definiram os direitos civis que, no século seguinte,
foram introduzidos pelos políticos liberais (na acepção européia) nas Constituições
de todos os países civilizados. No século XIX, os socialistas definiram os direitos
sociais que, na primeira metade do século XX, foram introduzidos nas Constituições
de todos os países pelos partidos social democratas.

O surgimento do Estado do Bem-Estar Social para reforçar os direitos sociais,

e o papel cada vez maior que o Estado assumiu ao promover o crescimento
econômico e a competitividade internacional em nosso século, implicaram num
enorme reforço à ideia de Estado como res pública. E assim implicaram também num
aumento considerável da cobiça de indivíduos e de grupos desejosos de submeter o
Estado a seus interesses especiais. A privatização da carga fiscal (forma principal da
res publica) passava a ser o principal objetivo dos rent-seekers.

16
 No século XVIII, historicamente, compreendeu-se a importância de proteger o
indivíduo contra um Estado oligárquico e, no século XIX, a importância de proteger
os pobres e os fracos contra os ricos e poderosos, mas a importância de proteger o
patrimônio público só passou a ser dominante na segunda metade do século XX. Não
por acaso, quase simultaneamente um cientista político social-democrata brasileiro
(Martins, 1978) escreveu pela primeira vez sobre a “privatização do Estado”, e uma
economista norte-americana conservadora (Krueger, 1974) definiu rent-seeking.
Ambos se referiam ao mesmo problema: percebiam que era necessário proteger a
res pública contra a ganância de indivíduos e grupos poderosos. Se no século XVIII
foram definidos os direitos civis, e no século XIX os direitos sociais, passava agora a
ser necessário definir um terceiro tipo de direitos, também básicos, - os direitos
públicos: os direitos de que gozam todos os cidadãos, de que público o que de fato é
público. Ou, em outras palavras, o direito de que a propriedade do Estado seja
pública, isto é, de todos e para todos, não-apropriada por uns poucos.

O Estado deve ser público, as organizações não-estatais e sem fins lucrativos

(ou organizações não-governamentais) devem ser públicas. Bens estritamente
públicos, como um meio ambiente protegido, devem ser públicos. Direitos públicos
são os direitos que nos asseguram que o patrimônio público, a res pública, entendido
em sentido amplo, seja público - que seja de, e para, todos, em vez de ser objeto de
rentseeking, e de ser privatizada por grupos de interesse.

À medida que a proteção aos direitos públicos passava a ser dominante em

todo o mundo, foi-se tornando cada vez mais claro que era preciso refundar a
república; que a reforma do Estado ganhava uma nova prioridade; que a democracia
e a administração pública burocrática - as duas instituições criadas para proteger o
patrimônio público - tinham de mudar: a democracia devia ser aprimorada para se
tornar mais participativa ou mais direta; e a administração pública burocrática devia
ser substituída por uma administração pública gerencial.

17
 Patrimonialismo e burocracia

A característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e

prédemocráticas era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos
patrimônios público e privado. ‘Patrimonialismo’ significa a incapacidade ou a
relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A
administração do Estado pré-capitalista era uma administração patrimonialista. Com
o surgimento do capitalismo e da democracia, veio a se estabelecer uma distinção
clara entre res pública e bens privados. A democracia e a administração pública
burocrática emergiram como as principais instituições que visavam a proteger o
patrimônio público contra a privatização do Estado. Democracia é o instrumento
político que protege os direitos civis contra a tirania, que assegura os direitos sociais
contra a exploração e que afirma os direitos públicos em oposição ao rent-seeking.
Burocracia é a instituição administrativa que usa, como instrumento para combater o
nepotismo e a corrupção - dois traços inerentes à administração patrimonialista -, os
princípios de um serviço público profissional, e de um sistema administrativo
impessoal, formal e racional.

Foi um grande progresso o aparecimento, no século XIX, de uma

administração pública burocrática em substituição às formas patrimonialistas de
administrar o Estado. Weber (1922), o principal analista deste processo, destacou
com muita ênfase a superioridade da autoridade racional-legal sobre o poder
patrimonialista. Apesar disto, quando, no século XX, o Estado ampliou seu papel
social e econômico, a estratégia básica adotada pela administração pública
burocrática - o controle hierárquico e formalista sobre os procedimentos - provou ser
inadequada. Esta estratégia talvez pudesse evitar a corrupção e o nepotismo, mas
era lenta, cara, ineficiente. Fez sentido no tempo do Estado liberal do século XVIII -
um Estado pequeno dedicado à proteção dos direitos de propriedade; um Estado que
só precisava de um Parlamento para definir as leis, de um sistema judiciário e policial
para fazer cumprir as leis, de forças armadas para proteger o país do inimigo externo,
e de um ministro das finanças para recolher impostos. Mas era uma estratégia que já
não fazia sentido, depois de o Estado ter acrescentado às suas funções o papel de
provedor de educação pública, de saúde pública, de cultura pública, de seguridade
social, de incentivos à ciência e à tecnologia, de investimentos na infraestrutura, de

18
proteção ao meio ambiente. Agora, em vez de três ou quatro ministros, era preciso
ter 15 ou 20. Em vez de uma carga de impostos que representava 10% do PIB, os
impostos representam agora de 30 a 60% do PIB. Ao invés da velha administração
pública burocrática, uma nova forma de administração, que tomou emprestados os
imensos avanços pelos quais passaram, durante o século XX, as empresas de
administração de negócios, sem contudo perder a característica específica que a faz
ser administração pública: uma administração que não visa ao lucro, mas à satisfação
do interesse público.

À nova administração pública não basta ser efetiva em evitar o nepotismo e a

corrupção: ela tem de ser eficiente ao prover bens públicos e semi-públicos que cabe
ao Estado diretamente produzir ou, indiretamente, financiar. Se, nos países
desenvolvidos, os direitos civis e sociais estavam razoavelmente protegidos, os
direitos públicos não estavam: a res publica estava exposta a todo tipo de ameaças.
O nepotismo e a corrupção mais visíveis foram controlados, mas surgiram novas
modalidades de apropriação privada de uma fatia maior do patrimônio público.
Empresários continuavam a obter subsídios desnecessários e isenção de impostos;
a classe média assegurou para si benefícios especiais, muito maiores do que está
disposta a reconhecer; os funcionários públicos eram muitas vezes ineficientes no
trabalho, ou simplesmente não trabalhavam - quando ocorre excesso de quadros−,
mas se mantinham protegidos por leis ou costumes que lhes garantem a estabilidade
no emprego.

Nos países em desenvolvimento - nos quais emergiu, neste século, um Estado

desenvolvimentista em vez de um Estado de Bem-Estar social - a situação era muito
pior: os direitos civis e sociais continuavam quase sempre sem proteção; o nepotismo
e a corrupção conviviam com a burocracia, que era beneficiária de privilégios e
convivia com excesso de quadros.

Se, no século XIX, a administração pública do Estado Liberal era um

instrumento para garantir os direitos de propriedade -, garantindo a apropriação dos
excedentes da economia pela classe capitalista emergente -, no Estado
desenvolvimentista, a administração burocrática era uma modalidade de apropriação
dos excedentes por uma nova classe média de burocratas e tecnoburocratas. No
Estado liberal, o preço da iniciativa empreendedora foi a concentração de renda nas
mãos da burguesia, mediante mecanismos de mercado; no Estado

19
desenvolvimentista, o excedente da economia foi dividido entre os capitalistas e os
burocratas que, além dos mecanismos de mercado, usaram o controle político do
Estado para enriquecimento próprio. Se, nos países desenvolvidos, a res pública não
foi bem protegida pela administração burocrática, dada sua ineficiência em
administrar o Estado de Bem-estar social, nos países em desenvolvimento, a res
pública foi ainda menos protegida porque, nestes países, os burocratas não se
dedicaram apenas à construção do Estado, mas, também, a substituir parcialmente a
burguesia no processo de acumulação de capital, e na apropriação do excedente
econômico.

Da administração pública burocrática à gerencial

20
 A reforma da administração pública que o Governo Fernando Henrique
Cardoso está propondo desde 1995 poderá ser conhecida no futuro como a segunda
reforma administrativa do Brasil. Ou a terceira, se considerarmos que a reforma de
1967 merece esse nome, apesar de ter sido afinal revertida. A primeira reforma foi a
burocrática, de 1936. A reforma de 1967 foi um ensaio de descentralização e de
desburocratização. A atual reforma está apoiada na proposta de administração
pública gerencial, como uma resposta à grande crise do Estado dos anos 80 e à
globalização da economia — dois fenômenos que estão impondo, em todo o mundo,
a redefinição das funções do Estado e da sua burocracia.

A crise do Estado implicou na necessidade de reformá-lo e reconstruí-lo; a

globalização tornou imperativa a tarefa de redefinir suas funções. Antes da integração
mundial dos mercados e dos sistemas produtivos, os Estados podiam ter como um
de seus objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da competição
internacional. Depois da globalização, as possibilidades do Estado de continuar a
exercer esse papel diminuíram muito. Seu novo papel é o de facilitar para que a
economia nacional se torne internacionalmente competitiva. A regulação e a
intervenção continuam necessárias, na educação, na saúde, na cultura, no
desenvolvimento tecnológico, nos investimentos em infraestrutura — uma
intervenção que não apenas compense os desequilíbrios distributivos provocados
pelo mercado globalizado, mas principalmente que capacite os agentes econômicos
a competir a nível mundial. A diferença entre uma proposta de reforma neoliberal e
uma-social-democrática está no fato de que o objetivo da primeira é retirar o Estado
da economia, enquanto o da segunda é aumentar a governança do Estado, é dar ao
Estado meios financeiros e administrativos para que ele possa intervir efetivamente
sempre que o mercado não tiver condições de coordenar adequadamente a
economia.

A administração burocrática clássica, baseada nos princípios da administração

do exército prussiano, foi implantada nos principais países europeus no final do século
passado; nos Estados Unidos, no começo deste século; no Brasil, em 1936, com a
reforma administrativa promovida por Maurício Nabuco e Luís Simões Lopes. É a
burocracia que Max Weber descreveu, baseada no princípio do mérito profissional.

21
 A administração pública burocrática foi adotada para substituir a administração
patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimônio público e
o privado eram confundidos. Nesse tipo de administração, o Estado era entendido
como propriedade do rei. O nepotismo e o empreguismo, senão a corrupção, eram a
norma. Esse tipo de administração revelar-se-á incompatível com o capitalismo
industrial e as democracias parlamentares, que surgem no século XIX. É essencial
para o capitalismo a clara separação entre o Estado e o mercado; a democracia só
pode existir quando a sociedade civil, formada por cidadãos, distingue-se do Estado
ao mesmo tempo que o controla. Tornou-se assim necessário desenvolver um tipo de
administração que partisse não apenas da clara distinção entre o público e o privado,
mas também da separação entre o político e o administrador público. Surge assim a
administração burocrática moderna, racional-legal.

A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma

alternativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. Entretanto o
pressuposto de eficiência no qual se baseava não se revelou real. No momento em
que o pequeno Estado liberal do século XIX deu definitivamente lugar ao grande
Estado social e econômico do século XX, verificou-se que a administração burocrática
não garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os serviços
prestados ao público. Na verdade, a administração burocrática é lenta, cara, auto
referida, e pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos.

Este fato não era grave enquanto prevalecia um Estado pequeno, cuja única
função era garantir a propriedade e os contratos. No Estado liberal só eram
necessários quatro ministérios — o da Justiça, responsável pela polícia, o da Defesa,
incluindo o Exército e a Marinha, o da Fazenda e o das Relações Exteriores. Nesse
tipo de Estado, o serviço público mais importante era o da administração da justiça,
que o Poder Judiciário realizava. O problema da eficiência não era, na verdade,
essencial. No momento, entretanto, que o Estado se transformou no grande Estado
social e econômico do século XX, assumindo um número crescente de serviços
sociais — a educação, a saúde, a cultura, a previdência e a assistência social, a
pesquisa científica — e de papéis econômicos — regulação do sistema econômico
interno e das relações econômicas internacionais, estabilidade da moeda e do
sistema financeiro, provisão de serviços públicos e de infraestrutura — , o problema
da eficiência tornou-se essencial. Por outro lado, a expansão do Estado respondia

22
não só às pressões da sociedade, mas também às estratégias de crescimento da
própria burocracia. A necessidade de uma administração pública gerencial, portanto,
decorre de problemas não só de crescimento e da decorrente diferenciação de
estruturas e complexidade crescente da pauta de problemas a serem enfrentados,
mas também de legitimação da burocracia perante as demandas da cidadania.

Após a II Guerra Mundial há uma re-afirmação dos valores burocráticos, mas,

ao mesmo tempo, a influência da administração de empresas começa a se fazer sentir
na Administração Pública. As idéias de descentralização e de flexibilização
administrativa ganham espaço em todos os governos. Entretanto, a reforma da
administração pública só ganhará força a partir dos anos 70, quando tem início a crise
do Estado, que levará à crise também a sua burocracia. Em conseqüência, nos anos
80, inicia-se uma grande revolução na administração pública dos países centrais em
direção a uma administração pública gerencial.

Os países em que essa revolução foi mais profunda foram o Reino Unido, a
Nova Zelândia e a Austrália. Nos Estados Unidos essa revolução irá ocorrer
principalmente a nível dos municípios e condados — revolução que o livro de
OSBORNE & G a e b l e r, Reinventando o Governo (1992) descreverá de forma tão
expressiva. E a administração pública gerencial que está surgindo, inspirada nos
avanços realizados pela administração de empresas.

Aos poucos foram-se delineando os contornos da nova administração pública:

1 descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e

atribuições para os níveis políticos regionais e locais;

2 descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para os

administradores públicos transformados em gerentes crescentemente autônomos;

3 organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal;

4 pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total;

5 controle por resultados, posteriores, ao invés do controle rígido, passo a

passo, dos processos administrativos; e

6 administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de auto

referida.

23
 Crise e reforma
No Brasil a percepção da natureza da crise e, em seguida, da necessidade
imperiosa de reformar o Estado ocorreu de forma acidentada e contraditória, em meio
ao desenrolar da própria crise. Entre 1979 e 1994 o Brasil viveu um período de
estagnação da renda per capita e de alta inflação sem precedentes. Em 1994,
finalmente, estabilizaram-se os preços através do Plano Real, criando-se as
condições para a retomada do crescimento. A causa fundamental dessa crise
econômica foi a crise do Estado — uma crise que ainda não está plenamente
superada, apesar de todas as reformas já realizadas. Crise que se desencadeou em
1979, com o segundo choque do petróleo. Crise que se caracteriza pela perda de
capacidade do Estado de coordenar o sistema econômico de forma complementar ao
mercado. Crise que se define como uma crise fiscal, como uma crise do modo de
intervenção do Estado, como uma crise da forma burocrática pela qual o Estado é
administrado, e, em um primeiro momento, também como uma crise política.

A crise política teve três momentos: primeiro, a crise do regime militar — uma
crise de legitimidade; segundo, a tentativa populista de voltar aos anos 50 — uma
crise de adaptação ao regime democrático; e, finalmente, a crise que levou ao
impeachment de Fernando Collor de Mello — uma crise moral. A crise fiscal ou
financeira caracterizou-se pela perda do crédito público e por poupança pública
negativa. A crise do modo de intervenção, acelerada pelo processo de globalização
da economia mundial, caracterizou-se pelo esgotamento do modelo protecionista de
substituição de importações, que foi bem-sucedido em promover a industrialização
nos anos de 30 a 50, mas que deixou de o ser a partir dos anos 60; transpareceu na
falta de competitividade de uma parte ponderável das empresas brasileiras;
expressou-se no fracasso em se criar no Brasil um Estado do Bem-Estar que se
aproximasse dos moldes socialdemocratas europeus. Por fim, a crise da forma
burocrática de administrar o Estado emergiu com toda a força depois de 1988, antes
mesmo que a própria administração pública burocrática pudesse ser plenamente
instaurada no país.

A crise da administração pública burocrática começou ainda no regime militar

não apenas porque não foi capaz de extirpar o patrimonialismo que sempre a vitimou,
mas também porque esse regime, ao invés de consolidar uma burocracia profissional
no país, através da redefinição das carreiras e de um processo sistemático de

24
abertura de concursos públicos para a alta administração, preferiu o caminho mais
curto do recrutamento de administradores através das empresas estatais.5 Esta
estratégia oportunista do regime militar, que resolveu adotar o caminho mais fácil da
contratação de altos administradores através das empresas, inviabilizou a construção
no país de uma burocracia civil forte, nos moldes que a reforma de 1936 propunha. A
crise agravou-se, entretanto, a partir da Constituição de 1988, quando se salta para
o extremo oposto e a administração pública brasileira passa a sofrer do mal oposto:
o enrijecimento burocrático extremo. As consequências da sobrevivência do
patrimonialismo e do enrijecimento burocrático, muitas vezes perversamente
misturados, serão o alto custo e a baixa qualidade da administração pública brasileira.

A resposta da sociedade brasileira aos quatro aspectos da crise do Estado foi

desequilibrada e ocorreu em momentos diferentes. A resposta à crise política foi a
primeira: em 1985 o país completou sua transição democrática; em 1988, consolidou-
a com a aprovação da nova Constituição. Já em relação aos outros três aspectos —
a crise fiscal, o esgotamento do modo de intervenção, e a crescente ineficiência do
aparelho estatal — o novo regime instalado no país em 1985 pouco ajudou. Pelo
contrário, em um primeiro momento agravou os problemas, constituindo-se em um
caso clássico de resposta voltada para trás. Em relação à crise fiscal e ao modo de
intervenção do Estado, as forças políticas vitoriosas tinham como parâmetro o
desenvolvimentismo populista dos anos 50; em relação à administração pública, a
visão burocrática dos anos 30.

Administração Pública Gerencial

A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade deste século,
como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a crise fiscal; como
estratégia para reduzir o custo e tornar mais eficiente a administração dos imensos
serviços que cabiam ao Estado; e como um instrumento para proteger o patrimônio
público contra os interesses do rent-seeking ou da corrupção aberta. Mais
especificamente, desde a década dos 60 ou, pelo menos, desde o início da década
dos 70, crescia uma insatisfação, amplamente disseminada, em relação à
administração pública burocrática.

25
 Algumas características básicas definem a administração pública gerencial. É
orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que os políticos
e os funcionários públicos são merecedores de um grau limitado de confiança; como
estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação; o
instrumento mediante o qual se faz o controle sobre os gestores públicos é o contrato
de gestão.

Enquanto a administração pública burocrática se concentra no processo, em

definir procedimentos para contratação de pessoal; para compra de bens e serviços;
e em satisfazer as demandas dos cidadãos, a administração pública gerencial orienta-
se para resultados. A burocracia concentra-se nos processos, sem considerar a alta
ineficiência envolvida, porque acredita que este seja o modo mais seguro de evitar o
nepotismo e a corrupção. Os controles são preventivos, vêm a priori. Entende, além
disto, que punir os desvios é sempre difícil, se não impossível; prefere, pois, prevenir.
A rigor, uma vez que sua ação não tem objetivos claros - definir indicadores de
desempenho para as agências estatais é tarefa extremamente difícil - não tem
alternativa senão controlar os procedimentos.

Como diz Ostrom (1973: 15): “a sensação de crise que se

desenvolveu no campo da administração pública ao longo da última
geração originou-se da insuficiência do paradigma inerente à teoria
tradicional da administração pública.”

A administração pública gerencial, por sua vez, assume que se deve combater
o nepotismo e a corrupção, mas que, para isto, não são necessários procedimentos
rígidos. Podem ter sido necessários quando dominavam os valores patrimonialistas;
mas não o são agora, quando se rejeita universalmente que se confundam os
patrimônios público e privado. Por outro lado, emergiram novas modalidades de
apropriação da res publica pelo setor privado, que não podem ser evitadas pelo
recurso aos métodos burocráticos. O rent-seeking é quase sempre um modo mais
sutil e sofisticado de privatizar o Estado e exige que se usem novas contra estratégias.
A administração gerencial; a descentralização; a delegação de autoridade e de
responsabilidade ao gestor público; o rígido controle sobre o desempenho, aferido
mediante indicadores acordados e definidos por contrato, além de serem modos muito

26
mais eficientes para gerir o Estado, são recursos muito mais efetivos na luta contra
as novas modalidades de privatização do Estado.

Enquanto a administração pública burocrática é auto-referente, a

administração pública gerencial é orientada para o cidadão. Como observa Barzelay
(1992: 8), “uma agência burocrática se concentra em suas próprias necessidades e
perspectivas; uma agência orientada para o consumidor concentra-se nas
necessidades e perspectivas do consumidor.”

A burocracia moderna surgiu no século XIX, quando ainda era preciso afirmar
o poder do Estado em oposição a poderes feudais ou regionais. O Estado Nacional
nasceu na Europa, nas monarquias absolutas, nas quais a burocracia patrimonialista
desempenhava um papel central. As burocracias capitalistas modernas são uma
evolução da burocracia patrimonialista, que se auto diferenciaram ao fazer uma
distinção clara entre patrimônio público e patrimônio privado, mas que, ainda assim,
mantiveram-se bem próximas da matriz inicial em tudo quanto dissesse respeito à
afirmação do poder do Estado. Esta é a razão pela qual as burocracias tendem a ser
auto-referentes. Além de promover seus próprios interesses, interessam-se,
primariamente, em afirmar o poder do Estado - o “poder extrovertido” - sobre os
cidadãos. Observe-se que o Estado-nação, ou país, inclui o Estado e a sociedade
civil. O Estado é a única entidade à qual compete o poder extroverso — o poder de
impor leis e impostos à sociedade civil, ou seja, a um grupo organizado de cidadãos,
que não é parte integrante direta do Estado mas que, simultaneamente, é objeto do
poder do Estado e fonte da legitimidade do Governo.

Em contraposição, a administração pública gerencial assume que este poder

já não está sob ameaça grave nos países desenvolvidos e semidesenvolvidos. Exceto
no caso de associações ou atividades ilegais, como a máfia. Nos países em
desenvolvimento há também a ameaça representada por várias modalidades de
fundamentalismo.

Assim, o serviço público já não precisa ser auto-referente, mas se orientar pela
ideia de “serviço ao cidadão”. Afinal, o “serviço público” é público, é um serviço ao
público, ao cidadão.

Para que se proceda ao controle dos resultados, descentralizadamente, em

uma administração pública, é preciso que políticos e funcionários públicos mereçam

27
pelo menos um certo grau de confiança. Confiança limitada, permanentemente
controlada por resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a delegação; para
que o gestor público possa ter liberdade de escolher os meios mais apropriados ao
cumprimento das metas prefixadas. Na administração burocrática esta confiança não
existe. E é impensável pela lógica neoconservadora ou neoliberal, dada, nos dois
casos, a visão radicalmente pessimista que têm da natureza humana. Sem algum
grau de confiança, contudo, é impossível se obter a cooperação e, embora a
administração seja um modo de controle, é também um modo de cooperação. O
pessimismo radical dos neoliberais é funcional para avalizar a conclusão a que
chegam quanto à necessidade do Estado mínimo, mas não faz sentido algum quando
o Estado mínimo é visto como construção mental irrealista, ante a realidade do Estado
moderno que tem de ser eficiente e tem de ser gerido de forma efetiva e eficiente.

Reforma neoliberal
O enfoque gerencial sobre a administração pública emergiu com vigor na Grã-
Bretanha e nos EUA depois de Governos conservadores terem assumido o poder em
1979 (Governo Thatcher) e em 1980 (Governo Reagan), o que levou alguns analistas
a verem, neste enfoque, uma visão intrinsecamente conservadora. Na verdade, só na
Grã-Bretanha o gerencialismo foi aplicado ao serviço público imediatamente após a
posse do novo Governo, e levou a uma reforma administrativa profunda e bem-
sucedida. Uma série de programas - o das Unidades de Eficiência, com relatórios de
pesquisa e avaliação; o Próximo Passo, com as agências autônomas; e o Direitos do
Cidadão - contribuíram para tornar o serviço público na Grã-Bretanha mais flexível,
descentralizado, eficiente e orientado para o cidadão. O serviço público britânico
tradicional passou por uma transformação profunda, perdeu os traços burocráticos e
adquiriu características gerenciais. A melhor análise da experiência britânica que
conheço foi escrita por um sociólogo da Universidade de Warwick, contratado por
sindicatos Britânicos. Fairbrother (1994) escreveu uma análise crítica moderada. Ver
também Tomkins, 1987; Pyper & Robins (orgs.), 1995; Nunberg, 1995 e Plowden,
1994. Pollitt (1990) é uma abordagem radicalmente crítica.

Reformas semelhantes, contudo, ocorreram na Nova Zelândia, na Austrália e

na Suécia sob governos, durante a maior parte do tempo, social-democratas. Nos

28
EUA, Osborne e Gaebler (1992) - que cunharam a expressão reinventing government
(reinventar o governo) –, em um livro que teve grande influência nos estudos sobre o
tema, descrevem as reformas administrativas que aconteciam desde o início da
década dos 70 e que, contudo, não se originaram no governo federal mas nas
administrações municipais e estaduais. Foi em 1992 que se estabeleceu a meta de
reformar a administração pública federal norte-americana por critérios gerenciais,
quando um político democrata - o Presidente Clinton - transformou a idéia de
“reinventar o governo” em programa de governo: a National Performance Review
(Revisão do Desempenho Nacional). Para uma avaliação deste programa, ver Kettl,
1994; Kettl & Diiulio, 1994 e 1995. Nos artigos Kettl & Diiulio (1995) os autores
comparam o programa de reinvenção do governo de Clinton e Gore com o “Contrato
com a América” republicano, que chamam de programa de “arrasamento do Estado”:
um programa gerencial realmente neoconservador.

Na França, reformas na mesma direção começaram em 1989, durante o

Governo do Primeiro-ministro Michel Roccard, social-democrata. No Brasil, a primeira
tentativa no sentido de uma administração gerencial data de 1967 - muito antes de
aflorarem as ideias neoliberais, consequência da crise do Estado. A reforma foi
lançada durante a administração Castelo Branco, pelo Decreto-lei nº 200, que
promovia uma radical descentralização da administração pública brasileira, incluindo
as empresas de propriedade do Estado. Sobre este assunto, ver Beltrão, 1984 e
Martins, 1995. Hélio Beltrão trabalhou pela reforma em 1967 e, mais tarde, em 1988,
quando foi nomeado Ministro da Administração Federal, lançou um programa de
desburocratização. Depois da transição para a democracia, porém, em 1985, a
reforma foi abandonada. O novo governo democrático tentou, sem sucesso, restaurar
o pleno sistema burocrático

A administração pública gerencial é freqüentemente identificada com as idéias

neoliberais por outra razão. As técnicas de gerenciamento são quase sempre
introduzidas ao mesmo tempo em que se implantam programas de ajuste estrutural
que visam enfrentar a crise fiscal do Estado. Como observa Nunberg (l995: 11), “a
primeira fase da reforma, geralmente chamada ‘gerenciamento diluído’, consistiu de
medidas para reduzir o gasto público e o número de funcionários, como resposta às
limitações fiscais.” Isto foi verdade na Grã-Bretanha, no Canadá, na Austrália, na
Nova Zelândia, no Japão e nos EUA. É verdade, no presente, na América Latina,

29
incluído o Brasil, país em que a reforma administrativa é formalmente orientada para
substituir a administração pública burocrática por uma administração pública
gerencial. Este fato quase sempre desperta reações fortes nos servidores públicos,
além de levar a acusações de neoliberalismo. Como disse certa vez um indignado
funcionário público britânico “mais eficiente, na verdade, quer dizer mais barato”.

Deve-se notar, porém, que a identificação de ajuste fiscal com

conservadorismo ou neoliberalismo pode ter uma explicação histórica, mas não tem
explicação lógica. O neoliberalismo surgiu de uma reação contra a crise fiscal do
Estado e por isto passou a se identificar com cortes nos gastos e com o projeto de
reduzir o “tamanho” do Estado. Logo, porém, tornou-se claro para as administrações
socialdemocratas que o ajuste fiscal não era proposta de cunho ideológico, mas
condição necessária para qualquer governo forte e efetivo. Este fato, somado à óbvia
superioridade da administração pública gerencial sobre a burocrática, levou governos
de diferentes orientações ideológicas a se envolverem em reformas administrativas,
quase todas visando a duas metas: redução dos gastos públicos a curto prazo e
aumento da eficiência mediante orientação gerencial, a médio prazo.

O maior risco a que se expõe este tipo de reforma é ser vista como hostil ao
funcionalismo público e, assim, não conseguir obter a cooperação do corpo de
servidores. Na Grã-Bretanha, um dos países onde a reforma mais avançou, este foi -
e continua a ser - o mais grave problema que o governo enfrenta. A reforma foi
possível por duas razões: porque, ao final da década dos 70, a cúpula do
funcionalismo percebia claramente a urgente necessidade de uma reforma, e porque
Margaret Thatcher estava visceralmente decidida a reduzir os custos da
administração pública. Foi possível, assim, uma espécie de coalizão entre governo e
os escalões superiores do funcionalismo. Mas foi uma coalizão frágil, dada a evidente
má vontade de Thatcher e seus aliados em relação aos servidores. Como Plowden
observa, “a própria primeira ministra repetidamente deixava clara a sua opinião de
que uma pessoa que tivesse talento e espírito empreendedor já teria trocado o serviço
público pela iniciativa privada e estaria ganhando dinheiro” (Plowden, 1994: 10).

As reações políticas à ideia de uma administração pública gerencial têm uma

óbvia origem ideológica. Managerialism and the public service, de Pollitt (1990), é
bom exemplo deste fato. O managerialism é visto como um conjunto de idéias e
crenças que tomam como valores máximos a própria gerência, o objetivo de aumento

30
constante da produtividade, e a orientação para o consumidor. Abrucio (1996), em um
panorama da administração pública gerencial, compara este “gerencialismo puro”,
pelo qual designa a “nova administração pública”, com a abordagem adotada por
Pollitt “orientada para o serviço público” e que visa a ser uma alternativa gerencial ao
modelo britânico. Na verdade, este modo de ver é apenas uma tentativa de dar
atualidade ao velho modelo burocrático, não é uma alternativa gerencial. A ideia de
opor a orientação para o consumidor (gerencialismo puro) à orientação para o cidadão
(gerencialismo reformado) não faz sentido algum. Um dos programas cruciais de
reforma que está sendo implementado pelo Governo britânico é o citizen chart. O
cidadão também é um consumidor. Qualquer administração pública gerencial tem de
considerar o indivíduo, em termos econômicos, como consumidor (ou usuário) e, em
termos políticos, como cidadão. A ideia de opor uma orientação para o consumidor,
que seria conservadora, a uma orientação para o usuário, que seria social-democrata,
faz um pouco mais de sentido, se definirmos o consumidor como um indivíduo que
paga pelos serviços que obtém do Estado, enquanto o usuário é financiado pelo
Estado.

Reformando a estrutura do Estado

A administração pública gerencial envolve, como vimos, uma mudança na
estratégia de gerência, mas esta estratégia tem de ser posta em ação em uma
estrutura administrativa reformada. A ideia geral é a descentralização, a delegação
de autoridade. Mas é preciso ser mais específico, definir claramente os setores que
o Estado opera, as competências e as modalidades de administração mais
adequadas a cada setor.

Os Estados modernos contam com quatro setores: o núcleo estratégico, as

atividades exclusivas, os serviços não-exclusivos, e a produção de bens e serviços
para o mercado. O núcleo estratégico é o centro no qual se definem a lei, as políticas
e o modo de, em última instância, as fazer cumprir. É formado pelo Parlamento, pelos
Tribunais, pelo Presidente ou Primeiro-ministro, por seus ministros e pela cúpula dos
servidores civis. Autoridades locais importantes também podem ser consideradas
parte do núcleo estratégico. No caso do sistema ser federal, também integram esse
núcleo os governadores e seus secretários e a alta administração pública estadual.

31
 Atividades exclusivas são aquelas que envolvem o poder de Estado. São as
atividades que garantem diretamente que as leis e as políticas públicas sejam
cumpridas e financiadas. Integram este setor as forças armadas, a polícia, a agência
arrecadadora de impostos - as tradicionais funções do Estado - e também as agências
reguladoras, as agências de financiamento, fomento e controle dos serviços sociais
e da seguridade social. As atividades exclusivas, portanto, não devem ser
identificadas com o Estado liberal clássico, para o qual bastam a polícia e as forças
armadas.

Serviços não-exclusivos são todos aqueles que o Estado provê, mas que,
como não envolvem o exercício do poder extroverso do Estado, podem ser também
oferecidos pelo setor privado e pelo setor público não-estatal (“não-governamental”).
Este setor compreende os serviços de educação, de saúde, culturais e de pesquisa
científica.

Por fim, o setor de produção de bens e serviços é formado pelas empresas

estatais.

Considerados estes quatro setores, devem ser respondidas três perguntas:

que tipo de administração; que tipo de propriedade e que tipo de instituição devem
prevalecer em cada setor, no novo Estado que está nascendo nos anos 90. A resposta
à primeira pergunta pode ser direta: deve-se adotar a administração pública gerencial.
Uma advertência, contudo, é indispensável: no núcleo estratégico, no qual a eficácia
é quase sempre mais relevante que a eficiência, ainda há lugar para algumas
características burocráticas devidamente atualizadas. Uma estratégia essencial ao se
reformar o aparelho do Estado é reforçar o núcleo estratégico e o fazer ocupar por
servidores públicos altamente competentes, bem treinados e bem pagos. Com
servidores que entendam o ethos do serviço público como o dever de servir ao
cidadão. Nesta área, a carreira e a estabilidade devem ser asseguradas por lei,
embora os termos ‘carreira’ e ‘estabilidade’ devam ser entendidos de modo mais
flexível, se comparados com os correspondentes que existiam na tradicional
administração burocrática. Nas atividades exclusivas, a administração deve ser
descentralizada; nos serviços não-exclusivos, a administração deve ser mais que
descentralizada - deve ser autônoma: a sociedade civil dividirá, com o governo, as
tarefas de controle.

32
 A questão da propriedade é essencial. No núcleo estratégico e nas atividades
exclusivas do Estado, a propriedade será, por definição, estatal. Ao contrário, na
produção de bens e serviços há hoje consenso cada vez maior de que a propriedade
deva ser privada, particularmente nos casos em que o mercado possa controlar as
empresas comerciais. Para os casos de monopólio natural, a situação ainda não é
clara, mas, mesmo nestes casos, com uma agência reguladora eficaz e
independente, a propriedade privada parece ser mais adequada.

No domínio dos serviços não-exclusivos, a definição do regime de propriedade

é mais complexa. Se assumirmos que devem ser financiadas ou fomentadas pelo
Estado, seja porque envolvem direitos humanos básicos (educação, saúde) seja
porque implicam externalidades aferíveis (educação, saúde, cultura pesquisa
científica), não há razão para que sejam privadas. Por outro lado, uma vez que não
implicam no exercício do poder de Estado, não há razão para que sejam controladas
pelo Estado. Se não têm, necessariamente, de ser propriedade do Estado nem de ser
propriedade privada, a alternativa é adotar-se o regime da propriedade pública não-
estatal ou - usando a terminologia anglo-saxônica - da propriedade pública não-
governamental. “Pública”, no sentido de que se deve dedicar ao interesse público, de
que não visa ao lucro. “Não estatal” porque não é parte do aparelho do Estado.

Nos Estados Unidos, todas as universidades são organizações públicas não

estatais. Podem ser consideradas “privadas” ou “controladas pelo Estado” mas, a
rigor, por um lado, não visam ao lucro e, por outro, não empregam servidores públicos.
São parcialmente financiadas ou subsidiadas pelo Estado - sua face “privada” é
menor que a face “controlada pelo Estado” -, mas são entidades independentes,
controladas por juntas que representam a sociedade civil e - em posição minoritária -
pelo Estado. No Reino Unido, as universidades e os hospitais sempre estiveram sob
o controle do Estado: agora já não é assim; são hoje “organizações quase-não-
governamentais” (“quangos”). Não foram privatizadas: passaram do controle do
Estado para o controle público.

Há três possibilidades em relação aos serviços não-exclusivos: podem ficar

sob o controle do Estado; podem ser privatizados; e podem ser financiados ou
subsidiados pelo Estado, mas controlados pela sociedade, isto é, ser transformados
em organizações públicas não-estatais. O burocratismo e estaticismo defendem a
primeira alternativa; os neoliberais radicais preferem a segunda via; os

33
socialdemocratas (ou democratas liberais, na acepção norte-americana) defendem a
terceira alternativa. Há inconsistência entre a primeira alternativa e a administração
pública gerencial; a administração pública gerencial tem dificuldades em conviver com
a segunda alternativa, e é perfeitamente coerente com a terceira. Aqui, o Estado não
é visto como produtor - como prega o burocratismo -, nem como simples regulador
que garanta os contratos e os direitos de propriedade -, como reza o “credo” neoliberal
-, mas, além disto, como “financiador” (ou “subsidiador”) dos serviços não-exclusivos”.
O subsídio pode ser dado diretamente à organização pública não-estatal, mediante
dotação orçamentária - no Brasil temos chamado este tipo de instituição de
“organizações sociais” - ou, por uma mudança mais radical, pode ser dado
diretamente ao cidadão sob a forma de vouchers. E poderão continuar a ser
financiados pelo Estado, se a sociedade entender que estas atividades não devam
ficar submetidas apenas à coordenação pelo mercado.

São duas as principais instituições usadas para implementar esta reforma: no

domínio das atividades exclusivas, a ideia é criarem-se “agências autônomas”; e as
atividades não-exclusivas deverão se transformar em “organizações sociais”. As
agências autônomas serão plenamente integradas ao Estado e as organizações
sociais incluir-se-ão no setor público não-estatal. Constituirão organizações não
governamentais autorizadas pelo Parlamento a receber dotação no orçamento do
Estado. O instrumento que o núcleo estratégico usará para controlar as atividades
exclusivas e as não-exclusivas será o contrato de gestão. As agências autônomas,
nas atividades exclusivas, e as organizações sociais, nos serviços não-exclusivos,
serão descentralizadas. Nas agências, o ministro nomeará o gerente-executivo e
assinará com ele o contrato de gestão; nas organizações sociais, o gerente-executivo
será escolhido pelo conselho: ao ministro caberá assinar os contratos de gestão e
controlar os resultados. Os contratos de gestão deverão prover os recursos de
pessoal, materiais e financeiros com os quais poderão contar as agências ou as
organizações sociais, e definirão claramente - quantitativa e qualitativamente - os
indicadores de desempenho: os resultados a serem alcançados, acordados pelas
partes.

CONCLUSÃO

34
 Depois da grande crise dos anos 80, na década dos 90 está sendo construído
um novo Estado. Este novo Estado será o resultado de profundas reformas. Estas
reformas habilitarão o Estado a desempenhar as funções que o mercado não é capaz
de desempenhar. O objetivo é construir um Estado que responda às necessidades de
seus cidadãos. Um Estado democrático no qual seja possível aos políticos pedir
contas por desempenho aos burocratas e estes sejam obrigados por lei a lhes prestar
contas; e onde os eleitores possam pedir prestação de contas por desempenho aos
políticos e estes sejam obrigados por lei a lhes prestar contas. Para isto, são
movimentos essenciais a reforma política, que dê maior legitimidade aos governos, o
ajuste fiscal, a privatização, a desregulamentação - que reduz o “tamanho” do Estado
-, e uma reforma administrativa que ofereça os meios para se obter uma boa
governança. Neste trabalho, descrevi as características desta última reforma - a
reforma do aparelho do Estado - uma reforma que trabalhará para que se estabeleça,
no setor público, uma administração pública gerencial.

No início do século XXI, depois de ultrapassada a decepção provocada pela

falência do Welfare State, viveram-se tempos de uma empresarialização desmedida
das organizações públicas. Não obstante, também o paradigma managerial
(essencialmente baseado no New Public Management) apresentou incoerências e
contradições. Com efeito, também o sector público passou a ter que ser equacionado
como fazendo parte de redes organizacionais complexas, compostas por fatores
diversos (com aprendizagens, expectativas e comportamentos diferenciados), por
grupos de pressão, grupos políticos, instituições sociais e empresas privadas, e como
tal o conceito de governance ganhou peso num contexto de tentativa de reforma da
Administração Pública.

Desta forma, também nos organismos públicos a aquisição de novas

competências se torna essencial, não se compadecendo a mesma com qualquer tipo
de rigidez comportamental. Interessa às organizações públicas, dotar os indivíduos
de comportamentos elásticos, flexíveis, que não se deixem “imobilizar” pelas mais
que tradicionais e diversificadas formas de resistência à mudança. São de uma
diversidade imensa as variáveis que podem afetar o comportamento organizacional,
sendo que a imprevisibilidade dos contornos organizacionais, e por isso funcionais,

35
age nos nossos dias como um dos principais determinantes na formação desse
comportamento. Hoje importa à gestão saber motivar na incerteza.

Esta tarefa é tanto mais difícil no contexto da Administração Pública onde os

recursos são escassos, o recrutamento e a seleção são balizados por critérios muito
rígidos, mas a necessidade de adaptação à “nova ordem mundial” é igualmente
preciosa. Num contexto deste tipo a Aprendizagem Organizacional aparece como
fundamental, na tentativa de “reabilitar” os recursos humanos para as novas
necessidades comportamentais. Para que este objetivo possa ser atingido importa
sobretudo compreender a fundo os processos de mudança organizacional, única
forma de os podermos influenciar ou condicionar. O entendimento da
“desaprendizagem/desordem” como força motriz da organização, e o recurso à
“ciência da complexidade” enquanto tónico para a mudança comportamental num
contexto de reforma administrativa são trunfos que não devemos desprezar se
quisermos poder intervir na formação dos novos comportamentos em cenários de
turbulência e de incerteza.

36
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