Fundamentos Suas Superior M1-1

FUNDAMENTOS DO
SISTEMA ÚNICO DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL (SUAS)
FUNDAMENTOS DO SISTEMA
ÚNICO DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL (SUAS)
GOVERNO FEDERAL
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO E ASSISTÊNCIA SOCIAL,

BY NC ND
FAMÍLIA E COMBATE À FOME
Todo o conteúdo do curso Fundamentos do Sistema Único de Assistência
SECRETARIA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL Social (SUAS), da Secretaria Nacional de Assistência Social, do
Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate
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Siglas
Acessuas Trabalho - Programa Nacional de Promoção do Acesso ao NIS - Número de Identificação Social
Mundo do Trabalho NOB - Norma Operacional Básica
BPC - Benefício de Prestação Continuada NOB/SUAS - Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social
CadÚnico - Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal NOB-RH/SUAS - Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do
CEAS - Conselho Estadual de Assistência Social Sistema Único de Assistência Social
Centro POP - Centro de Referência Especializado para População em ONG - Organização Não Governamental
Situação de Rua PAA - Programa de Aquisição de Alimentos
CFESS - Conselho Federal de Serviço Social PAEFI - Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos
CIB - Comissão Intergestores Bipartite PAIF - Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família
CIT - Comissão Intergestores Tripartite PBF - Programa Bolsa Família
CLT - Consolidação das Leis do Trabalho PETI - Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
CMAS - Conselho Municipal de Assistência Social PNAS - Política Nacional de Assistência Social
CNAS - Conselho Nacional de Assistência Social PNEP/SUAS - Política Nacional de Educação Permanente do Sistema
CONSEA - Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional Único de Assistência Social
CPF - Cadastro de Pessoas Físicas PSB - Proteção Social Básica
CRAS - Centro de Referência de Assistência Social PSC - Prestação de Serviços à Comunidade
CREAS - Centro de Referência Especializado de Assistência Social PSE - Proteção Social Especial
CRESS - Conselho Regional de Serviço Social RG - Registro Geral
IAP - Institutos de Aposentadoria e Pensões RMA - Registro Mensal de Atendimento
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística SAGICAD - Secretaria de Avaliação, Gestão da Informação e Cadastro Único
IGD - Índice de Gestão Descentralizada SCFV - Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos
ILPI - Instituição de Longa Permanência SIS Acessuas - Sistema de Acompanhamento do Programa Acessuas
INSS - Instituto Nacional do Seguro Social SISC - Sistema de Informações do Serviço de Convivência e
LA - Liberdade Assistida Fortalecimento de Vínculos
LBA - Legião Brasileira de Assistência SNAS - Secretaria Nacional de Assistência Social
LOAS - Lei Orgânica da Assistência Social SUAS - Sistema Único de Assistência Social
Sumário
MÓDULO 1
1. A política de assistência social no Brasil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
1.1 Da benemerência ao reconhecimento ao direito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.2 Principais marcos e normativas legais e institucionais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
A política de assistência
MÓDULO 1 social no Brasil
Neste módulo, apresentaremos um breve histórico da política No Brasil, até o início do século XX, o que havia na área de
de assistência social brasileira, da sua gênese até a promulgação assistência eram ações desenvolvidas por organizações religiosas
da Constituição Federal de 1988, pela qual, pela primeira vez, a ou de iniciativa da sociedade e benfeitores. É possível observar
assistência social é instituída como direito do cidadão e dever que as políticas sociais e, especificamente, a política de assistência
do Estado. Entre os obstáculos nesse processo, é muito comum social, têm uma trajetória institucional relativamente recente na
que, na política de assistência social, se fale de um confronto com história brasileira.
uma cultura conservadora, baseada na filantropia, na caridade
e também em práticas públicas e privadas desarticuladas e Iniciativas sem a participação de governos ou Estado foram
descontínuas. Essa cultura, predominante até a Constituição identificadas na Europa ocidental nos séculos XII e XIII.
de 1988, ainda precisa ser enfrentada em muitos espaços que se Os conventos e as instituições religiosas foram os primeiros locais
ocupam da assistência social. Então, considerando a importância em que as principais práticas assistenciais se desenvolveram. Por
de identificar os fundamentos desses aspectos conservadores, muito tempo, a Igreja foi a principal administradora da assistência
no primeiro item deste módulo, iremos abordar a história da na forma da caridade (CASTEL, 1998).
assistência social no Brasil.
Em um segundo momento, apresentaremos um panorama dos

principais marcos e normativas legais da política de assistência
social brasileira e do Sistema Único de Assistência Social (SUAS),
evidenciando as principais contribuições para oferta de atenção
qualificada à população.
1.1 Da benemerência ao reconhecimento ao direito

A história da assistência social está atrelada ao processo sócio-
histórico do país, assim como ao papel ocupado pelo Estado para
promover ou não a proteção social dos seus cidadãos.
Prestar assistência abrangeu um conjunto de práticas muito

diferentes que se estruturaram voltadas a determinadas
populações e pela necessidade de atendê-las.
Hôtel-Dieu, 1482. Foto: akg-images.
7 MÓDULO 1 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

As formas de prestação de assistência se
modificaram à medida que as sociedades se
complexificaram. Na Europa, algumas condições
foram importantes para essas mudanças:
o processo de urbanização; a migração das
famílias das áreas rurais para as cidades e sua
concentração sem suportes ou planejamento;
o trabalho assalariado não constituir uma forma
garantida de prover o sustento das famílias;
a perda da coesão e da solidariedade existentes na
vida em comunidades menores; e a ausência de
políticas de intervenção do Estado.
Londres, cerca de 1900. Foto: Hulton Archive/Getty Images.
Os Agostinianos no Hôtel-Dieu, de Paris, 1482. Foto: Denison.

Essas foram algumas das condições para que as práticas de mesma época, como o conhecimento médico, a epidemiologia e a
assistência pudessem se especializar ao longo da história e estatística. No Brasil, a filantropia ainda convive com as práticas
propiciassem a organização de experiências pioneiras, orientadas de caridade. Ambas não podem ser consideradas antagônicas,
à entrega organizada de “esmolas” e à criação de espaços como os pois se voltavam e ainda se voltam para a questão da pobreza e do
hospitais e os orfanatos, por exemplo (CASTEL, 1998). socorro aos pobres (SANGLARD, 2015).
Eram atendidos os que não tinham condição de trabalhar: “[...]

Título
Assim, é possível observar que algumas das preocupações que
velhos indigentes, crianças sem pais, estropiados de todos os tipos, motivaram práticas de assistência que existem há séculos se
cegos, paralíticos, escrofulosos, idiotas [...]” (CASTEL, 1998, p. 41). mantiveram nas políticas de assistência contemporâneas, como:
E quanto aos que podiam trabalhar, mas não tinham trabalho?
Nos textos históricos, já no século XIV, os considerados “válidos” e
1
que não trabalhavam (mesmo com ausência de oferta de trabalho),
que não tinham vínculos em uma comunidade, que percorriam
as comunidades em busca de um ofício e/ou praticavam a
mendicância, eram definidos como vagabundos. A eles cabia a
2
repressão policial e o enclausuramento (DONZELOT, 1986).

Assim, como pesquisou Castel (1998), antes de o Estado assumir
funções de proteção social, já existia um campo “social-
assistencial”, com formas, regras e agentes importantes na
3
sua execução. Além da Igreja, é possível falar da presença da

filantropia, que se fundamenta na ideia de “fazer bem ao outro”,
como um princípio ético, na perspectiva de utilidade social à
nação (SANGLARD, 2015).
4
A filantropia ganha muita força no século XIX, preocupada
em difundir técnicas de bem-estar e de gestão dos problemas
sociais que eram crescentes. Sua força vem justamente de
apoiar ou oferecer diretamente práticas de assistência baseadas
em conhecimentos científicos que também se fortaleceram na

Mudanças importantes aconteceram nos séculos XVIII e
XIX. Nessa época, considerando a realidade europeia, ficou
mais evidente a relação entre as necessidades não atendidas
e a vulnerabilidade de massa provocada pelo processo de
industrialização e de desenvolvimento do capitalismo. Assim, se
antes a assistência se voltava apenas aos indigentes incapazes de
trabalhar, com o advento do trabalho assalariado como principal
fonte de renda nas sociedades, não garantindo condições
de salubridade e subsistência aos trabalhadores, uma dupla
preocupação assistencial às sociedades é gerada: a proliferação
do número dos que não trabalham pela ausência de postos de
trabalho e a precariedade da situação daqueles que trabalham.
A vulnerabilidade aparece suscitada pelas condições de trabalho
e renda e pelo enfraquecimento das proteções tradicionais,
antes organizadas principalmente nas funções das famílias e da
comunidade (CASTEL, 1998). Ela é a manifestação, no cotidiano da vida social, das disputas
entre classe burguesa e classe trabalhadora, uma vez que esta
Com o desenvolvimento do capitalismo, o trabalho assalariado passa a exigir outros tipos de intervenção do Estado, além da
não se constituiu como uma forma de atender às necessidades caridade e da repressão, para os problemas vivenciados (violências,
dos indivíduos e das famílias, embora essa fosse uma das suas discriminações, condições precárias de moradia, de saneamento,
principais “promessas”. O trabalho assalariado também nunca entre outras) (NETTO, 2011; IAMAMOTO; CARVALHO, 1985).
chegou a se estabelecer efetivamente como um direito, embora o
Estado, o principal parceiro no assentamento do capitalismo em O Estado se estabelece, no campo da assistência, para tentar
diferentes países, assim também “prometesse”. neutralizar os prejuízos da “questão social”. “O Estado social
supõe e contorna, ao mesmo tempo, o antagonismo de classes.”
As intervenções do Estado vão se organizar, preocupadas com (CASTEL, 1998, p. 347). Busca estabilizar a ordem social em
o agravamento da dessa “questão social”, que pode ser definida favor da classe social dominante. O “social” vai se constituir em
como um processo de pobreza, atingindo grandes massas sistemas de regulações não mercantis para cobrir um hiato entre
da população, associado a um crescente inconformismo dos a organização política (Estado) e o sistema econômico (da ordem
pauperizados com suas condições de trabalho e miséria. do capital) (CASTEL, 1998).

As práticas visavam atenuar a miséria, porém, mais Essa garantia de ação do Estado pode ser observada na Europa
ainda, o déficit moral das “classes inferiores” da mais nitidamente no final do século XIX. Em vez de atos
sociedade. Os problemas sociais eram causados pela direcionados somente à pobreza extrema, o Estado busca atender
“a falta de moral” nas famílias, que se tratava “de as necessidades sociais reivindicadas pelos trabalhadores
irresponsabilidade, de preguiça, de devassidão que existe organizados para a luta por direitos.
em toda a miséria” (DONZELOT, 1985, p. 67). O “problema
social” era “moralizado” (CASTEL, 1998).
Mesmo na forte presença do moralismo sobre as famílias,

a mobilização e a organização da classe trabalhadora foram
cruciais para gerar uma tensão quanto ao papel do Estado,
no sentido de este assumir o dever de realizar ações sociais de
forma planejada, sistematizada e com caráter de obrigatoriedade
(BEHRING; BOSCHETTI, 2008; CASTEL, 1998).
Nessa direção, as políticas sociais não podem ser explicadas

“harmonicamente” como produto de necessidades, interesses e
exigências, mas, sim, como campo de estratégias que respondam
ao problema da compatibilidade entre as “exigências” e as
“necessidades” conflitantes nos processos das sociedades
capitalistas, de acordo com as instituições políticas existentes e as
relações de forças societárias por elas canalizadas.
É o conflito que atravessa as dimensões da vida social o
ancoradouro das esperanças da cidadania e da generalização dos
direitos (LENHARDT; OFFE, 1984; TELLES, 2004).

Ocorre um investimento público importante a
partir desse período. Na Alemanha, desenvolveu-
se uma proteção social em forma de seguro
social obrigatório que protegia os trabalhadores
formais, modelo estabelecido pelo chanceler
Otto von Bismarck (modelo Bismarck ou
modelo de seguro social), que foi rapidamente
implementado em outros países. Eram planos
para atender demandas relacionadas a acidentes
de trabalho, doenças, velhice, desemprego.
No Brasil, um modelo semelhante foi implantado
entre as décadas de 1920 e 1930, para garantir
direitos aos trabalhadores formais (BEHRING;
BOSCHETTI, 2008).
William Beveridge. Foto: wikiwand. Otto von Bismarck. Foto: Wikimedia.

O modelo Beveridge, originário do Reino Unido na década de 1940,
também teve grande influência para a implementação de políticas SAIBA MAIS
sociais no mundo. Baseia-se no acesso universal aos serviços públicos Para melhor compreensão acerca do racismo estrutural,
com financiamento estatal. O Estado também assume o controle sugerimos o vídeo “Interfaces do Racismo: Racismo
e o gerenciamento do sistema, tendo como referência o modelo Estrutural”, elaborado pelo Grupo de Trabalho de Políticas
dos serviços de saúde. Trata-se de um modelo não contributivo e Etnorraciais e produzido pela Assessoria de Comunicação
financiado a partir da arrecadação de impostos. Esse modelo também da Defensoria Pública da União, disponível em: https://www.
influenciará, no Brasil, as políticas não contributivas no período pós- youtube.com/watch?v=uIJGtLJmD8w.
constitucional (1988), como a saúde e a assistência social, por exemplo.
No Brasil, as práticas iniciais de assistência foram herança da caridade Somente nos anos de 1930, o Estado brasileiro passou a se atentar
religiosa, voltada à ajuda ao próximo, difundida pela Igreja Católica. e a assumir alguma intervenção sobre a questão social que
A história do Brasil é marcada pela invasão colonial exploratória emergiu com o processo de desenvolvimento do capitalismo e da
e pela escravidão racializada. Nessa direção, o capitalismo aqui classe trabalhadora, associada à industrialização e à urbanização.
se estruturou pela dependência dos países europeus, associado O descontentamento dos trabalhadores e a reclamação por
ao sistema patriarcal e ao racismo estrutural. Esses são aspectos participação política, por meio de sindicatos e organizações
importantes para entender a “questão social” no Brasil e suas profissionais, foram fundamentais para um primeiro movimento
particularidades históricas (ORTEGAL, 2018). organizado do Estado para proteger os trabalhadores.
Um funcionário a passeio com sua família, J. B. Debret, 1839.

Fonte: Tokdehistoria. Greve geral em São Paulo, 1917. Fonte: Edgard Leuenroth/Agência Senado.

Em 1933, houve a criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões O Estado vai, abertamente, incentivar a caridade e a filantropia e,
(IAPs), uma nova configuração de direitos com base no modelo de em 1938, para regular essas práticas, cria o, já extinto, Conselho
seguro que beneficiaria uma categoria profissional inteira em nível Nacional de Serviço Social. Em 1942, a criação da Legião
nacional, como, por exemplo, a dos bancários, a dos comerciários Brasileira de Assistência (LBA) pela primeira-dama Darcy Vargas,
e a dos industriais. O financiamento era feito com base na esposa de Getúlio Vargas, produz um impacto importante na
contribuição salarial e também com a contribuição do Estado. dinâmica das práticas de assistência no Brasil. A LBA tinha como
Os IAPs eram instituições de seguro social. Foi uma proposta intuito, inicialmente: “amparar os soldados brasileiros e seus
precursora da política social de previdência social no país. Nessa familiares” (BARBOSA, 2017, p. 18) que foram à Segunda Guerra
mesma década, tem origem a Consolidação das Leis do Trabalho Mundial, e tinha como perspectiva: “mãe da pobreza, lar do
(CLT), o salário mínimo, a valorização da saúde do trabalhador e carente, socorro dos aflitos” (SPOSATI; FALCÃO, 1989, p. 9).
outras medidas de cunho social (WESTIN, 2019, YAZBEK, 2008).
A “lógica do seguro social”, que se estabeleceu como primeira

forma de atuação do Estado, refere-se à organização de um
conjunto de benefícios e de proteções à população que tenha
trabalho contratado assalariado. Recebem benefícios os
trabalhadores que fazem contribuições, as quais são obrigatórias.
A assistência somente para os que pertencem ao mundo do

trabalho assalariado foi central no Brasil por muitas décadas.
Os trabalhadores do campo e os do mercado informal de trabalho
ficavam desprotegidos, por não se enquadrarem nas categorias
autorizadas a pertencer ao seguro social:
“Para o trabalhador pobre, sem carteira assinada ou

desempregado restam as obras sociais e filantrópicas que mantêm-
se responsáveis pela assistência e segregação dos mais pobres, com
atendimento fragmentado por segmentos populacionais atendidos.”
(FLEURY, 2005; YAZBEK, 2008, p. 90).
Capa do gibi “Suplemento Juvenil”, 1943. Fonte: Marciopinho.

As principais operadoras da LBA eram mulheres da classe média e A criação e a atividade da LBA por muitos anos indicam dois
da elite, uma vez que a instituição tinha preceitos de feminilidade importantes elementos da condução de práticas assistenciais
e associava o trabalho doméstico e de cuidado como intrínseco incentivadas pelo Estado na época (OLIVEIRA; ALVES, 2020):
às mulheres. A instituição rapidamente começou a atender a
população que não trabalhava formalmente, uma vez que eram Paternalismo Primeiro-damismo
os cidadãos que estavam expostos à pobreza e que não tinham
acesso aos mínimos sociais (OLIVEIRA; ALVES, 2020). A assistência aparece como uma possibilidade
Assistir os mais pobres interessava ao de a mulher se inserir na vida pública
governo e ao líder governante, que através da filantropia. A LBA contava com
Acerca dos recursos provenientes da LBA, segundo Oliveira e Alves apareciam como responsáveis diretos pelo um corpo assistencial, formado na maioria
bem-estar da maioria da população. por mulheres, e era administrada, em cada
(2020), a instituição caracterizava-se como “instituição mista que cidade, pela primeira-dama municipal.
administrava fundos públicos e privados advindos de contribuições
estatais e do empresariado nacional”. Com essa configuração,
é possível verificar que a União corresponsabilizava a sociedade pela As práticas de assistência não se constituíam na lógica do direito
proteção da população em situação de vulnerabilidade. Diante desse de cidadania. A proteção social pública continuou centrada no
contexto, o trabalho desenvolvido pela LBA estava mais próximo da trabalhador formal, e as atividades de assistência eram campo da
filantropia do que dos direitos sociais (SPOSATI, 2004). Em 1969, caridade e da filantropia.
a instituição foi transformada em fundação, vinculada ao Ministério
do Trabalho e Previdência Social, e extinta somente em 1995.
Darcy Vargas e María Delgado de Odría, primeira-dama do Peru, 1953.

Foto: Wikiwand.

Após a queda de Getúlio Vargas, na década de 1940, o Brasil
vivenciava uma maior urbanização devido à expansão das CLIENTELISMO
indústrias, e cabe destacar que existia “um movimento operário O clientelismo é persistente nas relações institucionais
e popular mais maduro e concentrado, com uma agenda de brasileiras. É operacionalizado por pessoas que pertencem
reivindicações extensa” (BEHRING; BOSCHETTI, 2008, p. 109). a redes formais e duradouras (como partidos políticos) ou
informais (relações de pessoas conhecidas). Trata-se de
O Ministério do Trabalho e Previdência Social desempenhou as um fenômeno que se estabelece nas relações humanas de
funções paralelamente à Secretaria de Assistência Social, que intercâmbio entre grupos que manejam recursos. Essas
foi criada em 1974, durante a ditadura militar, e ambos tinham trocas de “favores”, no Brasil, ainda respondem às formas de
ainda como norte as ações assistencialistas (BOSCARI; SILVA, superar a insegurança social da população.
2015). Nessa década, as atividades do Estado eram realizadas por
vários setores: Ministério da Saúde, do Trabalho, da Previdência
e da Educação. As iniciativas ficavam no “submundo do Estado”, ASSISTENCIALISMO
de forma a abafar e a ocultar a própria demanda da população Já o assistencialismo acontece quando o atendimento
por assistência. As ações eram fragmentadas, não havia uma ocorre na perspectiva do favor, mas vai além: estimula o
proposta integrada de ações entre os entes do governo, e a conformismo do cidadão ou da população que depende
população era totalmente excluída das decisões dos órgãos. desse “favor”. Existe, portanto, um incentivo a se manter
Por conseguinte, a assistência se organizava a partir de soluções essa dependência (BAROZET, 2006).
paliativas e emergenciais.
Assistência geral, assistência comunitária, desenvolvimento Atualmente, entre os princípios éticos para a oferta da
social, assistência social, ação social eram algumas das possíveis proteção no Sistema Único de Assistência Social (SUAS),
denominações das áreas envolvidas nas ações realizadas. Assim como está a recusa de práticas de caráter clientelista, vexatório
não cabia um nome para uma área diluída, seus atendidos, ou com intuito de benesse ou ajuda (BRASIL, 2012).
os “carentes” ou “necessitados”, não chegavam ao status de cidadão ou
usuário. Logo, onde não havia direito nem cidadão, havia o lugar do
favor. A assistência, assim, estruturou-se como lugar do clientelismo e
do assistencialismo (SPOSATI et al., 1985; BRASIL, 2013).

Esse era o cenário da assistência social na década de 1980. Além disso,
os gastos eram diluídos e os recursos e as ações eram deslocados
conforme emergiam pressões públicas, o que provocava uma falta de
continuidade nos investimentos públicos. Com a centralização das
fontes de financiamento e o custeio na esfera federal, os municípios
e estados disputavam as verbas conforme tinham mais “acesso”
político e competências tecnoburocráticas (SPOSATI et al., 1985).
Na década de 1980, o Brasil entra no chamado movimento de

redemocratização, período em que os movimentos sociais se
organizaram com pautas importantes sobre o acesso a direitos
mínimos e básicos dos indivíduos e grupos enquanto cidadãos.
Podemos destacar a campanha “Diretas-Já” (1984), o projeto da
Reforma Sanitária (originado na década de 1970), a luta para
reconhecimento da assistência social enquanto direito e a própria
promulgação da Constituição Federal (1988).
Pode-se falar do aparecimento de um novo campo democrático que

constitui uma cultura política de mobilização e de pressão direta
da população aos governantes para encaminhar as reivindicações
da classe trabalhadora. A demanda de assistência crescia e havia
pressão quanto a uma proposta de política nacional. Foram
importantes no processo de reivindicação da política de assistência
social, a Frente Social dos Estados e Municípios, a Associação
Nacional dos Empregados da Legião Brasileira de Assistência,
o Conselho Federal de Serviço Social (CFESS), os Conselhos
Regionais de Serviço Social (CRESS), os sindicatos, as organizações
não governamentais (ONG) e outros. De modo geral, a desigualdade
de renda e a pobreza aparecem como temas importantes na
sociedade (GOHN, 2003; SPOSATI et al., 1985; SANTOS, 2015). Ulysses Guimarães e a Constituição Federal de 1988. Foto: Agenciabrasil.

A trajetória dos movimentos sociais esteve inteiramente orientada Conforme está exposto no art. 194 da Constituição Federal de
para inscrever novos direitos na ordem legal e influenciar a 1988, a Seguridade Social é um conjunto integrado de ações
elaboração e a regulamentação de uma nova ordem constitucional. promovidas pelo Estado e pela sociedade civil organizada a fim
E, no movimento de elaborar uma nova Constituição, um novo de assegurar os direitos relativos ao tripé que é composto pelas
regimento de direitos para o Brasil, muitas mudanças ocorreram. políticas de assistência social, saúde e previdência social:
Foi assim na saúde, com o Estado se comprometendo com um
sistema de saúde de acesso universal, e foi assim com a assistência “Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações
social, embora ainda não indicando-a como um sistema de de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
serviços, mas reconhecendo-a, pela primeira vez, como um direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
direito social no Brasil. Nos países democráticos, busca-se a
justiça e a igualdade, e, para que isso ocorra, o Estado precisa criar Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei,
mecanismos que promovam e garantam direitos à população. organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
A Constituição Federal Brasileira, publicada em 1988, foi um
marco para estabelecer um sistema de proteção social à população I - universalidade da cobertura e do atendimento;
brasileira, abrangendo a assistência social, a saúde e a previdência
social (GOHN, 2003; PAOLI; TELLES, 2000). II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às
populações urbanas e rurais;
A Constituição Federal, de 1988, expressa a responsabilidade do
Estado democrático brasileiro frente às demandas sociais para III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
acesso e garantia à proteção social dos cidadãos (SANTOS, 2007).
A Seguridade Social foi instituída na perspectiva de proteção à IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
população contra situações que podem reduzir ou eliminar as
possibilidades de uma pessoa promover seu próprio sustento e/ou de V - eqüidade na forma de participação no custeio;
seus dependentes. Também significa o direito à assistência à saúde de
forma pública e gratuita, bem como, à assistência social, sempre que VI - diversidade da base de financiamento, identificando-se, em
necessário (FALEIROS, 2000). rubricas contábeis específicas para cada área, as receitas e as
despesas vinculadas a ações de saúde, previdência e assistência
social, preservado o caráter contributivo da previdência social;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)

VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante 1.2 Principais marcos e normativas legais e institucionais
gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos A Constituição Federal Brasileira, publicada em 1988, foi um marco
empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. no estabelecimento de um sistema de proteção social aos brasileiros.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)” Ela definiu o dever do Estado na função de planejamento de
políticas sociais (art. 193). A Constituição explicita que a assistência
Assim, segundo a Constituição Federal de 1988, a Assistência Social social é direito do cidadão, prestada a quem dela necessite, com
é reconhecida enquanto direito e apresenta os objetivos e diretrizes financiamento e participação de toda a sociedade, sob coordenação
nos arts. 203 e 204. Com o reconhecimento enquanto direito, ela estatal e descentralização político-administrativa.
torna-se obrigação do Estado, com primazia na responsabilidade
Estatal no financiamento, planejamento e execução. Neste subitem, serão elencados os principais marcos e normativas
legais e institucionais acerca da política de assistência social
Contudo, a fragmentação das políticas ou a setorização das brasileira. A necessidade da definição de leis, normas e critérios
políticas sociais se estabeleceu nas práticas institucionais, objetivos ocorre quando se reconhece a assistência social enquanto
inscrevendo uma lógica de “recorte” sobre o campo do social. direito, por meio da Constituição Federal, de 1988, e precisa de
A superação dessa tendência de atenção às demandas sociais instrumentos e dispositivos para a efetivação da política.
requer uma lógica de atuação com base na intersetorialidade,
que foi preconizada no SUAS (LOPES, 2020). Algumas observações de Stuchi (2015) sobre o papel da
Constituição Federal podem ser interessantes para compreender
o rumo posterior da política de assistência social no Brasil:
SAIBA MAIS
Para compreender melhor sobre Seguridade Social e seus
pilares, recomendamos a primeira parte do vídeo “Introdução
à Seguridade Social - Definição e Elementos”, produzido pelo
canal “Trilhante”, disponível em: https://www.youtube.com/
watch?v=SUSODFGvnoQ.

O Sistema Único de Assistência Social (SUAS) foi aprovado em
setembro de 2004, em reunião descentralizada, ampliada e

participativa do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS),
e publicado, por intermédio da Resolução nº 145, de 15 de outubro de
2004, no Diário Oficial da União, de 28 de outubro de 2004. O SUAS
tem como objetivo metodizar a assistência social, contemplando

o local de moradia da população, o tipo de proteção de que

necessitam, ou seja, a territorialização combinada ao atendimento
às necessidades. Ele também traz um novo olhar, pautado na
dimensão ética, com a perspectiva de incluir os não vistos.

Assim, as ferramentas para sua operacionalização para a

população se reforçam com as leis e resoluções supracitadas,
as quais passaremos a abordar na sequência.
Nessa direção, foram publicadas leis, políticas, normas e 1.2.1 Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS)
portarias importantes para a assistência social, que aprimoram Em se considerando o diálogo com as condições econômicas, sociais
o conteúdo do texto da Constituição. Estão em vigência, hoje, e políticas que precisam existir para se efetivar a Constituição,
normativas importantes sob a forma de resoluções e portarias, apenas em 1993 foi publicada a Lei Orgânica de Assistência Social.
entre as quais destacamos: Essa Lei foi alterada em 2011, no intuito de integrar o SUAS à LOAS,
pela aprovação da Lei nº 12.435, de 6 de julho de 2011.
Lei nº 8.742/1993, alterada
Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS)
pela Lei nº 12.435/2011
A LOAS regulamenta a política pública de assistência
Resolução do Conselho Nacional de social prevista na Constituição e estabelece normas e
Política Nacional de Assistência Social (PNAS)
Assistência Social nº 145/2004 critérios para organização da assistência social no Brasil.
Resolução do Conselho Nacional de
Norma Operacional Básica do SUAS (NOB/SUAS)
Assistência Social nº 33/2012
Tipificação Nacional dos Serviços Resolução do Conselho Nacional de

Socioassistenciais Assistência Social nº 109/2009

A primeira versão da LOAS (1993) demorou a ser publicada, visto Em 2011, com o SUAS integrando a finalidade da LOAS, passam a
a conjuntura adversa e paradoxal: ajustes estruturais voltados compor os objetivos da assistência social:
à reforma e à redução da atuação do Estado no campo social e a
incompatibilidade com investimentos sociais que exigiriam a ■ Proteção social: visa a garantia da vida, a redução de
plena efetivação da política prevista na Constituição. danos e a prevenção da incidência de riscos. Inclui a rede
hierarquizada de serviços e de benefícios como formas
Mesmo nesse contexto, a LOAS e a Constituição Federal inovaram em: complementares de ação (SPOSATI, 2009).
■ Vigilância Socioassistencial: visa analisar territorialmente
a capacidade protetiva das famílias e nela a ocorrência de
vulnerabilidades, de ameaças, de vitimizações e de danos e
a defesa de direitos. Responde à preocupação de “saber onde
estão e quantos são os demandatários de proteção e, de outro
lado, qual é a capacidade da rede instalada em suprir suas
necessidades” (SPOSATI, 2009, p. 40).

■ Defesa de direitos: visa garantir o pleno acesso aos direitos
no conjunto das provisões socioassistenciais. Inclui se
preocupar “com os procedimentos dos serviços no alcance de
direitos socioassistenciais e na criação de espaços de defesa
para além dos conselhos de gestão da política” (SPOSATI,
2009, p. 41).

A LOAS também apresenta os objetivos do SUAS, tema que
será abordado no próximo módulo, além de outros aspectos
fundamentais à efetivação do sistema.

1.2.2 A Política Nacional de Assistência Social (PNAS)
Em 1998, foi aprovada a primeira Política Nacional de Assistência
Social, que se revelou pouco efetiva. Na época, o Programa
Comunidade Solidária, que foi iniciado em 1995 e encerrado em
2002, foi tomado como a principal estratégia de enfrentamento da

pobreza no país. “Efetivamente, o Programa Comunidade Solidária A PNAS estabelece as bases organizacionais do SUAS.
caracterizou-se por grande apelo simbólico, em ênfase em ações
pontuais, focalizadas em bolsões de pobreza, direcionadas apenas aos Portanto, conforme a PNAS 2004 (BRASIL, 2005a), são
indigentes, aos mais pobres entre os pobres” (COUTO, YAZBEK; eixos estruturantes da política de assistência social:
RAICHELIS, 2014, p. 59). Priorizava formas de solidariedade social
nas funções centrais da atenção à pobreza no país. A ação do Estado na
assistência social, naquela época, ainda era considerada “tímida”.

Abertura da 4 ª Conferência Nacional de Assistência Social, 2003.
Foto: © Marcelo Casal Jr./memorialdademocracia.

O SUAS finalmente começa a se materializar em 2003,
na 4ª Conferência Nacional de Assistência Social. Na Conferência,

ficou decidido que o governo se responsabilizaria por uma agenda
política para a implantação do SUAS. Houve, na sequência, um
processo intenso de discussão em todos os estados por meio de
encontros, seminários, reuniões, oficinas e palestras sobre a Política
Nacional de Assistência Social, que, em 2004, foi aprovada e publicada.

Segundo Couto, Yazbek e Raichelis (2014), além dos elementos 1.2.3 Norma Operacional Básica (NOB/SUAS)
já apresentados acima, são também dimensões de mudanças A Norma Operacional Básica (NOB/SUAS) é instrumento
presentes no SUAS a partir da PNAS: legal para definir questões a respeito da operacionalização da
gestão da política de assistência social. As primeiras NOBs
foram publicadas em 1997 e 1998, e constituem instrumentos
Intersetorialidade: prevê a articulação da política de assistência social com de regulação dos conteúdos e definições presentes na Política
as políticas de outros setores, como saúde, educação, habitação. Nacional de Assistência Social (PNAS).
Envolve estabelecer redes para implementar programas, projetos, serviços e
benefícios de forma integrada e com objetivos comuns.
A NOB/SUAS disciplina a operacionalização da gestão da
política de assistência social, sob a égide de construção do
SUAS, entre outros assuntos.
Ampliação do público usuário: a PNAS afirma que os cidadãos e grupos em situações de
riscos e vulnerabilidade são os usuários da política de assistência social. Desfaz a relação
Em 2005, foi publicada a primeira NOB no contexto do SUAS.
com a questão da pobreza, somente. Ao mesmo tempo, dá visibilidade a setores da
sociedade brasileira tradicionalmente tidos como invisíveis ou excluídos das estatísticas Juntas, a PNAS e a NOB 2005 foram as que mais impactaram
como: população em situação de rua, adolescentes em conflito com a lei, indígenas, nos rumos da política de assistência social no Brasil, pois
quilombolas, idosos e pessoas com deficiência.
estabeleceram o novo modelo de organização da gestão e oferta de
serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais.
Proteção social: reforça o objetivo da proteção social contra os riscos. A proteção social vai
A NOB 2005 foi revogada em 2012 com a publicação de uma
ser dividida em dois níveis: Proteção Social Básica e Proteção Social Especial. nova NOB. Com a NOB 2005, introduziu-se o repasse financeiro
que zelou pela garantia da oferta permanente de serviços
socioassistenciais nos municípios. A NOB 2012, por sua vez,
aprimora alguns elementos de gestão do SUAS, principalmente:

“[...] novas estratégias de financiamento e gestão, consubstanciadas na o serviço funcionar) em termos de ambiente físico, recursos
instituição dos blocos de financiamento, na pactuação de prioridades e materiais, recursos humanos e trabalho social essencial,
metas, valorização da informação, do monitoramento e do planejamento condições e formas de acesso (quais usuários recebe e qual a
como ferramentas de gestão e na instituição de um novo regime de forma de encaminhamento), período de funcionamento, entre
colaboração entre os entes, por meio do apoio técnico e financeiro, outros (BRASIL, 2014).
orientado por prioridades e para o alcance das metas de aprimoramento
do sistema.” (BRASIL, 2012, p. 15). “É preciso ter claro que há que se travar uma luta pela compreensão
contínua quanto à responsabilidade pelos direitos socioassistenciais.
1.2.4 Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais Não basta a expressão do texto legal; é preciso criar protocolos,
Em 2007, a Conferência Nacional de Assistência Social deliberou padrões, equipamentos para que o direito transite de expressão de
sobre a necessidade de criar um padrão de identificação dos papel para acesso de fato. A forma com que a política é operada nos
serviços do SUAS e, dessa forma, definiu-se pela elaboração da órgãos públicos é que fará com que ganhe, na sociedade, o estatuto
“Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais”, documento de direito social.”
que veio a ser publicado em 2009 a partir de uma Resolução do (BRASIL, 2013, p. 37).
Conselho Nacional de Assistência Social (Resolução n°109/2009).
Neste sentido, a Tipificação facilita o diálogo entre todos os
Na “Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais”, envolvidos na operacionalização dos serviços do SUAS.
busca-se responder o que são, para quem são, o que fazem
e para que nível de alcance estão disponíveis os serviços
socioassistenciais do SUAS (BRASIL, 2014). SAIBA MAIS
Para compreender melhor sobre a importância do SUAS e do
Os serviços socioassistenciais do SUAS são apresentados um a SUS para a população brasileira, sugerimos o vídeo “O SUS e
um, divididos entre os que são considerados de Proteção Social o SUAS: um, com a pecha de que não funciona. O outro,
Básica e Proteção Social Especial (os níveis de atenção dos um ilustre desconhecido”, elaborado pela psicóloga Ana
serviços). Na Tipificação, é possível identificar cada serviço: Maria Pincolini, disponível em: https://www.youtube.com/
nome do serviço, sua descrição (o que oferece), usuários (ou a watch?v=9HOC6yONCrU.
quem se destina), seus objetivos, provisões (o que precisa para

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primeira-lei-da-previdencia-de-1923-permitia-aposentadoria-
aos-50-anos. Acesso em: 30 mar. 2022.
32
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA DESIGN GRÁFICO CONTEUDISTAS DO CURSO
CATARINA Supervisão: Sonia Trois Deidvid de Abreu
Airton Jordani Jardim Filho Francielle Lopes Alves
Equipe de desenvolvimento e produção dos cursos Lais dos Santos da Silva Letícia Sedano Haeser
originais FORMAÇÃO BÁSICA NO SUAS PARA FUNÇÕES Laura Schefer Magnus Nathalie Baréa Silveira
DE NÍVEL SUPERIOR: Márcio Luz Scheibel
Nicole Alves Guglielmetti SECRETARIA
COORDENAÇÃO GERAL Vinicius Costa Pauli Murilo Cesar Ramos
Luciano Patrício Souza de Castro Vinicius Leão da Silva Waldoir Valentim Gomes Junior
FINANCEIRO REVISÃO TEXTUAL NARRAÇÃO/APRESENTAÇÃO

Fernando Machado Wolf Supervisão: Cleusa Iracema Pereira Raimundo Áureo Mafra de Moraes
Guilherme Ribeiro Colaço Mäder
CONSULTORIA TÉCNICA EAD AUDIODESCRIÇÃO
Giovana Schuelter PROGRAMAÇÃO Vanessa Tavares Wilke
Supervisão: Alexandre Dal Fabbro Vivian Ferreira Dias
COORDENAÇÃO DE PRODUÇÃO Bruno Fuhrmann Kehrig Silva
Cristina Spengler Azambuja Luiz Eduardo Pizzinatto NARRAÇÃO/AUDIODESCRIÇÃO
Milene Silva de Castro
COORDENAÇÃO DE AVEA AUDIOVISUAL
Andreia Mara Fiala Supervisão: Rafael Poletto Dutra INTÉRPRETE LIBRAS
Andrei Krepsky de Melo Vitória Cristina Amancio
DESIGN INSTRUCIONAL Dilney Carvalho da Silva
Supervisão: Milene Silva de Castro Daniele de Castro SUPERVISÃO TUTORIA
Christian Jean Abes Iván Alexis Bustingorri Amanda Herzmann Vieira
Larissa Usanovich de Menezes Jeremias Adrian Bustingorri Diogo Félix de Oliveira
Laura Tuyama Monica Stein João Batista de Oliveira Junior
Rodrigo Humaita Witte Thaynara Gilli Tonolli
Equipe de ajuste (modelo EaD autoinstrucional) do curso COORDENAÇÃO DE AVEA AUDIOVISUAL
FUNDAMENTOS DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA Wilton José Pimentel Filho Supervisão: Dilney Carvalho da Silva
SOCIAL (SUAS) Isaías Scalabrin Bianchi Italo Coelho Zaccaron
Maycon Douglas da Silva
COORDENAÇÃO GERAL DESIGN INSTRUCIONAL
Susan Aparecida de Oliveira Supervisão: Joyce Regina Borges SECRETARIA
Samuel Girardi Murilo Cesar Ramos
FINANCEIRO
Rafael Pereira Ocampo Moré DESIGN GRÁFICO NARRAÇÃO/APRESENTAÇÃO
Supervisão: Sonia Trois Áureo Mafra de Moraes
CONSULTORIA TÉCNICA EAD Vinicius Costa Pauli
Giovana Schuelter Vinicius Leão da Silva INTÉRPRETE LIBRAS
Vitória Cristina Amancio
COORDENAÇÃO DE PRODUÇÃO REVISÃO TEXTUAL
Waldoir Valentim Gomes Junior Supervisão: Fábio Bianchini Mattos CONTEUDISTAS DE AJUSTES
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CONTROLE DE QUALIDADE PROGRAMAÇÃO Daniele Cima Cardoso
Luciano Patrício Souza de Castro Supervisão: Bruno Fuhrmann Kehrig Silva Gissele Carraro
Cleberton de Souza Oliveira Luziele Maria de Souza Tapajós
Luan da Silva Moraes Marcilio Marquesini Ferrari
FUNDAMENTOS DO
SISTEMA ÚNICO DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL (SUAS)

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FUNDAMENTOS DO

MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO E ASSISTÊNCIA SOCIAL,

Em um segundo momento, apresentaremos um panorama dos

1.1 Da benemerência ao reconhecimento ao direito

Prestar assistência abrangeu um conjunto de práticas muito

7 MÓDULO 1 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Londres, cerca de 1900. Foto: Hulton Archive/Getty Images.

Os Agostinianos no Hôtel-Dieu, de Paris, 1482. Foto: Denison.

8 MÓDULO 1 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Eram atendidos os que não tinham condição de trabalhar: “[...]

     

9 MÓDULO 1 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

10 MÓDULO 1 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Mesmo na forte presença do moralismo sobre as famílias,

Nessa direção, as políticas sociais não podem ser explicadas

11 MÓDULO 1 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

William Beveridge. Foto: wikiwand. Otto von Bismarck. Foto: Wikimedia.

12 MÓDULO 1 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Um funcionário a passeio com sua família, J. B. Debret, 1839.

13 MÓDULO 1 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

A “lógica do seguro social”, que se estabeleceu como primeira

A assistência somente para os que pertencem ao mundo do

“Para o trabalhador pobre, sem carteira assinada ou

14 MÓDULO 1 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Darcy Vargas e María Delgado de Odría, primeira-dama do Peru, 1953.

15 MÓDULO 1 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

16 MÓDULO 1 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Na década de 1980, o Brasil entra no chamado movimento de

Pode-se falar do aparecimento de um novo campo democrático que

17 MÓDULO 1 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

18 MÓDULO 1 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

19 MÓDULO 1 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Tipificação Nacional dos Serviços Resolução do Conselho Nacional de

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       

     

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        

Foto: © Marcelo Casal Jr./memorialdademocracia.

Nacional de Assistência Social, que, em 2004, foi aprovada e publicada.

22 MÓDULO 1 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

23 MÓDULO 1 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

24 MÓDULO 1 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

TELLES, V. S. Sociedade civil e a construção de espaços públicos.

WESTIN, R. Primeira lei da Previdência, de 1923, permitia

FINANCEIRO REVISÃO TEXTUAL NARRAÇÃO/APRESENTAÇÃO

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