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Supremo Tribunal Federal

Decisão sobre Repercussão Geral

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19/03/2020 PLENÁRIO

REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO


1.246.685 R IO DE JANEIRO

RELATOR : MINISTRO PRESIDENTE


RECTE.(S) : UNIÃO
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
RECDO.(A/S) : CASSIA DA CONCEICAO MELO DUARTE
ADV.(A/S) : LEONARDO DA SILVA OLIVEIRA
ADV.(A/S) : PEDRO IVO FRAZAO OLIVEIRA

EMENTA

Recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Acumulação de


cargos. Servidores públicos. Carga horária definida em lei.
Compatibilidade. Comprovação da possibilidade fática de exercício
cumulativo. Existência de repercussão geral. Reafirmação da
jurisprudência da Corte sobre o tema.

Decisão: O Tribunal, por maioria, reputou constitucional a questão,


vencido o Ministro Edson Fachin. Não se manifestaram os Ministros
Celso de Mello e Gilmar Mendes. O Tribunal, por maioria, reconheceu a
existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada,
vencido o Ministro Edson Fachin. Não se manifestaram os Ministros
Celso de Mello e Gilmar Mendes. No mérito, por maioria, reafirmou a
jurisprudência dominante sobre a matéria, vencidos os Ministros Marco
Aurélio e Edson Fachin. Não se manifestaram os Ministros Celso de
Mello e Gilmar Mendes.

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ARE 1246685 RG / RJ

Ministro DIAS TOFFOLI


Relator

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REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO


1.246.685 R IO DE JANEIRO

Ementa: Recurso extraordinário com agravo. Administrativo.


Acumulação de cargos. Servidores públicos. Carga horária definida em
lei. Compatibilidade. Comprovação da possibilidade fática de exercício
cumulativo. Existência de repercussão geral. Reafirmação da
jurisprudência da Corte sobre o tema.

MANIFESTAÇÃO

Trata-se de recurso extraordinário interposto pela União, com


fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, contra acórdão
proferido pela Quinta Turma Especializada do Tribunal Regional Federal
da 2ª Região.
Reproduzo a ementa do acórdão recorrido:

“ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA.


ACUMULAÇÃO DE CARGOS DE PROFISSIONAL DA
SAÚDE. POSSIBILIDADE. INCOMPATIBILIDADE DE
HORÁRIOS NÃO COMPROVADA PELA IMPETRADA.
APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDAS.
1. Trata-se de Remessa Necessária e Apelação interposta
em face da sentença, que concedeu a segurança pleiteada nos
autos do Mandado de Segurança - acumulação de dois cargos
públicos na área da saúde.
2. O Agravo Retido interposto pela União contra a decisão
liminar trata de matéria que se confunde com o mérito do
litígio, sendo o mesmo julgado 411 conjuntamente à Apelação e
à Remessa Necessária.
3. Com a promulgação da EC n° 34/2001, que deu nova
redação ao art. 37, XVI, 'c', CRFB/88, o direito à acumulação de
cargos de profissionais da saúde ganhou expressa proteção
constitucional, tendo como requisitos, tão somente, a
compatibilidade de horários e a regulamentação da profissão.
Antes disso, a jurisprudência já havia sedimentado
entendimento no sentido de ser possível a acumulação de dois

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cargos de profissional de saúde, quando a mesma já era


exercida antes da atual Carta Magna, nos moldes do art. 17, §§
1º e 2º do ADCT.
4. A melhor hermenêutica constitucional é categórica em
afirmar que a restrição da norma constitucional só pode ser
exercida pela própria Constituição; portanto, não pode o
legislador infraconstitucional instituir nova restrição. Sendo
assim, não é razoável que a Administração Pública venha a
cercear um direito garantido constitucionalmente ao Impetrante
sem qualquer apuração acerca da efetiva existência de
incompatibilidade de horários dos cargos a serem exercidos.
5. No caso dos autos, a acumulação pretendida encontra-
se em consonância com as disposições constitucionais,
inexistindo superposição de horários, uma vez que a
Impetrante perfaz total de 70 horas semanais de trabalho,
laborando 30 horas no Hospital Municipal Raphael de Paula
Souza e 40 horas no Hospital Universitário Clementino Fraga
Filho.
6. Vale ressaltar que a Administração Pública tem a
faculdade de se utilizar dos instrumentos legais pertinentes
para averiguar se o servidor público está cumprindo, a
contento, com as suas atribuições. Presumir, pela quantidade de
horas, que o mesmo é ineficiente, não se ostenta razoável.
Assim, a Impetrada deveria ter apresentado provas da
incompatibilidade de horários, o que não o fez, a fim de
demonstrar que o ato por ela realizado não estava eivado de
ilegalidade.
7. Agravo Retido, Apelação e Remessa Necessária
desprovidos.”

Opostos embargos de declaração, foram eles rejeitados.


No recurso extraordinário, a União alega violação dos arts. 5º, inciso
LXIX, e 37, caput e incisos XVI e XVII, da Constituição Federal.
Quanto à repercussão geral, alega que a causa transcende os
interesses subjetivos das partes, tendo em vista seu caráter geral e o
potencial prejuízo ao Erário e à saúde dos servidores e da população com

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o reconhecimento da possibilidade de cumulação de cargos com horários


de exercício incompatíveis.
No mérito, sustenta ofensa à vedação constitucional à cumulação de
cargos e aos princípios da eficiência, da impessoalidade e da supremacia
do interesse público, porque seria impossível a parte recorrida exercer 70
horas semanais de trabalho, considerando-se 30 horas semanais como
enfermeira junto ao Hospital Municipal Raphael de Paula Souza e 40
horas semanais junto ao Hospital Universitário Clementino Fraga Filho.
Alega que, por simples dedução, constata-se a necessidade de
sobreposição de horários ou a caracterização de carga horária excessiva,
ensejando prejuízos ao próprio servidor. Afirma, também, que “o ser
humano necessita de um intervalo de descanso suficiente para o devido
repouso, a alimentação e a locomoção[,] sob pena de causa[r] danos a ele
próprio e ao serviço desempenhado, especialmente quando a sua função
lida com a saúde alheia”.
Em abono à tese recursal, aponta jurisprudência do STJ, o Parecer
GQ nº 145/1998, aprovado pelo Presidente da República, e o Acórdão
TCU nº 2.133/2005.
Não houve contrarrazões no apelo extremo.
O recurso extraordinário não foi admitido pelo Vice-Presidente da
Corte de origem, tendo sido manejado o competente agravo dirigido ao
STF.
Passo a me manifestar.
O tema debatido nos autos apresenta relevância jurídica, econômica
e social, porquanto versa sobre a constitucionalidade de negativa da
Administração Pública ao acúmulo de cargos no serviço público,
particularmente a profissionais de saúde, sob o fundamento de
incompatibilidade do cumprimento das cargas horárias semanais,
especialmente quando superiores a 60 horas.
Além disso, o tema transcende os limites subjetivos da causa, na
medida em que há interpretações dissonantes da controvérsia em juízo
em tribunais e órgãos da Administração Pública, o que demanda do
Supremo Tribunal Federal que emita juízo interpretativo final sobre o

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tema, com vistas a estabilizar as expectativas sociais correspondentes.


Pois bem. O art. 37, inciso XVI, da Constituição Federal veda, como
regra, a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando
houver compatibilidade de horários e observância do teto remuneratório
por ente federativo, a de dois cargos de professor, a de um cargo de
professor com outro técnico ou científico e a de dois cargos ou empregos
privativos de profissionais de saúde com profissões regulamentadas.
Em relação a esse tema, o Supremo Tribunal Federal entende ser
viável o exercício dos cargos acumuláveis ainda que haja norma
infraconstitucional que limite a jornada semanal. Logo, o único critério
que se extrai da ordem constitucional é o condicionamento do exercício à
compatibilidade de horários. Nesse sentido:

“AGRAVO INTERNO NO RECURSO


EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR
PÚBLICO. ACUMULAÇÃO DE CARGOS NA ÁREA DE
SAÚDE. LIMITAÇÃO DA CARGA HORÁRIA SEMANAL A 60
(SESSENTA) HORAS. PARECER GQ 145/1998 DA
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. ILEGITIMIDADE.
COMPATIBILIDADE DE HORÁRIO. INCURSIONAMENTO
NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE.
INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERNO
DESPROVIDO” (RE nº 1.182.225/PE-AgR, Primeira Turma,
Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 8/4/19).

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO


EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 10.10.2018.
ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS. ÁREA DE SAÚDE.
COMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS. ART. 37, XVI, c, DA CF.
PARECER GQ-145/98 da AGU. REEXAME DE FATOS E
PROVAS, SÚMULA 279 DO STF. PRECEDENTES. AUSÊNCIA
DE IMPUGNAÇÃO DE TODOS OS FUNDAMENTOS DA
DECISÃO AGRAVADA. ARTS. 1.021, § 1º, DO CPC E ART. 317,
§ 1º, DO RISTF. 1. É ônus do recorrente, nos termos do art.
1.021, § 1º, do CPC e 317, § 1º, do RISTF impugnar de modo

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específico todos os fundamentos da decisão agravada. 2. A


jurisprudência desta Corte tem se posicionado no sentido de
que a existência de norma infraconstitucional que estipula
limitação de jornada semanal não constitui óbice ao
reconhecimento do direito à acumulação prevista no art. 37,
XVI, c, da Constituição, desde que haja compatibilidade de
horários para o exercício dos cargos a serem acumulados 3.
Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo
juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas constantes
dos autos. Incidência do óbice da Súmula 279 do STF. 4. Agravo
regimental a que se nega provimento, com previsão de
aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Mantida
a decisão agravada quanto aos honorários advocatícios, eis que
já majorados nos limites do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC” (RE nº
1.142.691/AL-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson
Fachin, DJe de 8/11/19).

“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO.


DECISÃO AGRAVADA EM CONSONÂNCIA COM A
JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1.
Nestes autos, o Superior Tribunal de Justiça aplicou
entendimento de sua 1ª Seção no sentido da (a) 'impossibilidade
de cumulação de cargos de profissionais da área de saúde
quando a jornada de trabalho for superior a 60 horas semanais'
e (b) validade do 'limite de 60 (sessenta) horas semanais
estabelecido no Parecer GQ-145/98 da AGU nas hipóteses de
acumulação de cargos públicos, não havendo o esvaziamento
da garantia prevista no art. 37, XVI, da Constituição Federal'. 2.
O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem entendimento
consolidado no sentido de que, havendo compatibilidade de
horários, verificada no caso concreto, a existência de norma
infraconstitucional limitadora de jornada semanal de trabalho
não constitui óbice ao reconhecimento da cumulação de cargos.
3. Precedentes desta CORTE em casos idênticos ao presente, no
qual se discute a validade do Parecer GQ 145/1998/AGU: RE
1061845 AgR-segundo, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira

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Turma, DJe 25-02-2019; ARE 1144845, Relator(a): Min. ROSA


WEBER, DJe 02/10/2018; RMS 34257 AgR, Relator(a): Min.
RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe 06-08-2018;
RE 1023290 AgR-segundo, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO,
Segunda Turma, DJe 06-11-2017; ARE 859484 AgR, Relator(a):
Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe 19-06-2015. 4.
Agravo Interno a que se nega provimento” (RE nº
1.176.440/DF-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro
Alexandre de Moraes, DJe de 13/5/19).

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO


EM MANDADO DE SEGURANÇA. PARECER GQ
145/1998/AGU. LIMITE MÁXIMO DE 60 HORAS SEMANAIS
EM CASOS DE ACUMULAÇÃO DE CARGOS OU EMPREGOS
PÚBLICOS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES.
COMPATIBILIDADE DAS JORNADAS DE TRABALHO DA
IMPETRANTE. COMPROVAÇÃO. AGRAVO A QUE SE NEGA
PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – A
existência de norma infraconstitucional que estipula limitação
de jornada semanal não constitui óbice ao reconhecimento do
direito à acumulação prevista no art. 37, XVI, c, da Constituição,
desde que haja compatibilidade de horários para o exercício dos
cargos a serem acumulados. Precedentes. II - Agravo regimental
a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no
art. 1.021, § 4°, do CPC” (RMS nº 34.257/DF-AgR, Segunda
Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de
6/8/18).

“PROVENTOS – CARGOS ACUMULÁVEIS –


COMPATIBILIDADE DE HORÁRIO. A Constituição Federal
viabiliza a acumulação de dois cargos de saúde, uma vez
verificada a compatibilidade de horário, tendo-se como
consequência a possibilidade de dupla aposentadoria” (MS nº
31.256/DF, Primeira Turma, Relator o Ministro Marco Aurélio,
DJe de 20/4/15).

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“RECURSO EXTRAORDINÁRIO – ACUMULAÇÃO DE


CARGOS PÚBLICOS – PROFISSIONAIS DA ÁREA DE SAÚDE
– LIMITAÇÃO DA JORNADA SEMANAL A 60 (SESSENTA)
HORAS POR NORMA INFRACONSTITUCIONAL –
REQUISITO NÃO PREVISTO NA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA – INVIABILIDADE DA RESTRIÇÃO COM BASE
UNICAMENTE NESSE CRITÉRIO, DEVENDO AVERIGUAR-
SE A COMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS – AGRAVO
INTERNO IMPROVIDO” (RE nº 1.023.290/SE-AgR-segundo,
Segunda Turma, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de
6/11/17).

“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO.
ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS. PROFISSIONAL
DA SAÚDE. ART. 17 DO ADCT. 1. Desde 1º.11.1980, a recorrida
ocupou, cumulativamente, os cargos de auxiliar de enfermagem
no Instituto Nacional do Câncer e no Instituto de Assistência
dos Servidores do Estado do Rio de Janeiro - IASERJ. A
administração estadual exigiu que ela optasse por apenas um
dos cargos. 2. A recorrida encontra-se amparada pela norma do
art. 17, § 2º, do ADCT da CF/88. Na época da promulgação da
Carta Magna, acumulava dois cargos de auxiliar de
enfermagem. 3. O art. 17, § 2º, do ADCT deve ser interpretado
em conjunto com o inciso XVI do art. 37 da Constituição
Federal, estando a cumulação de cargos condicionada à
compatibilidade de horários. Conforme assentado nas
instâncias ordinárias, não havia choque de horário nos dois
hospitais em que a recorrida trabalhava. 4. Recurso
extraordinário conhecido e improvido” (RE nº 351.905/RJ,
Segunda Turma, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJ de
1º/7/05).

Nesse mesmo sentido, destacam-se as seguintes decisões


monocráticas: RE nº 1.248.266/AL, Relator o Ministro Gilmar Mendes,
DJe de 19/12/19; ARE nº 1.238.967/RJ, Relator o Ministro Alexandre de
Moraes, DJe de 28/10/19; ARE nº 1.226.822/RS, Relator do Ministro Luiz

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Fux, DJe de 7/10/19; RE nº 1.218.932/RJ, Relatora a Ministra Cármen


Lúcia, DJe de 2/10/19; RE nº 1.229.609/RN, Relator o Ministro Ricardo
Lewandowski, DJe de 12/9/19; RMS nº 36.440/RJ, Relator o Ministro
Celso de Mello, DJe de 15/8/19; e RE nº 1.213.400/PB, Relatora a Ministra
Rosa Weber, DJe de 13/6/19.
Anote-se, por oportuno, que o parecer vinculante da Administração
Federal editado em 1998 foi revogado pelo Presidente da República com a
aprovação do Parecer nº AM – 04 do Advogado-Geral da União, em 9 de
abril de 2019, o qual, por sua vez, ratificou a Orientação Normativa
CNU/CGU/AGU nº 5/2017.
Merece destaque, também, que, nas hipóteses em que aplicada essa
diretriz jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, o reexame da
conclusão adotada pelo tribunal a quo, derivada da análise do conjunto
fático-probatório de cada caso concreto, é conduta judicial vedada pela
Súmula nº 279 do STF.
Nessa linha, cito o RE nº 1.183.181/AL-AgR, Segunda Turma, Relator
o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 3/9/19; ARE nº 1.147.156/RJ-AgR,
Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 11/3/19; ARE nº
812.147/CE-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de
14/8/14; ARE nº 1.228.498/SP, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJe de
20/9/19; RE nº 1.229.391/PE, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de
16/9/19.
As inúmeras decisões proferidas sobre essa matéria pelos eminentes
Ministros do Supremo Tribunal Federal no ano judiciário de 2019, com
especial ênfase no segundo semestre, recomendam que o Tribunal
estenda esse entendimento, objeto de pacífica jurisprudência em ambas as
Turmas desta Corte, à sistemática da repercussão geral, com todos os
benefícios daí decorrentes, notadamente com a fixação de tese a ser
observada pelos demais órgãos julgadores pátrios.
Ante o exposto, manifesto-me pela existência de repercussão geral
da matéria constitucional e pela ratificação da pacífica jurisprudência do
Tribunal e, consequentemente, pelo conhecimento do agravo e pelo não
provimento do recurso extraordinário, de modo a se manter o acórdão

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recorrido quanto à procedência do pedido autoral, em sede


mandamental, para possibilitar à impetrante, ora recorrida, o direito de
acumular dois cargos na área de saúde, facultando à autoridade coatora a
abertura de procedimento administrativo para a comprovação da
compatibilidade de horários no exercício dos cargos acumulados.
Proponho, por fim, a seguinte tese de julgamento:

As hipóteses excepcionais autorizadoras de acumulação de cargos


públicos previstas na Constituição Federal sujeitam-se, unicamente, a
existência de compatibilidade de horários, verificada no caso concreto,
ainda que haja norma infraconstitucional que limite a jornada semanal.

Brasília, 20 de fevereiro de 2020.

Ministro DIAS TOFFOLI


Presidente
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REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO


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MANIFESTAÇÃO

SERVIDOR PÚBLICO – CUMULAÇÃO


DE CARGOS – COMPATIBILIDADE DE
HORÁRIOS – JORNADA SEMANAL –
LIMITE – PROVIMENTO DO AGRAVO –
REPERCUSSÃO GERAL
CONFIGURADA.

1. O assessor David Laerte Vieira prestou as seguintes informações:

Eis a síntese do discutido no recurso extraordinário nº


1.246.85, relator o ministro Dias Toffoli, inserido no sistema
eletrônico da repercussão geral em 28 de fevereiro de 2020,
sexta-feira, sendo o último dia para manifestação 19 de março,
quinta-feira.

A União interpôs extraordinário, com alegada base na


alínea “a” do inciso III do artigo 102 da Constituição Federal,
contra acórdão no qual a Quinta Turma Especializada do
Tribunal Regional Federal da 2ª Região manteve a sentença
mediante a qual acolhido o pedido de acumulação de cargos de
profissional da saúde, a totalizar 70 horas semanais,
considerada a compatibilidade de horários.

Assinala ofensa aos artigos 5º, inciso LXIX, e 37, cabeça e


incisos XVI e XVII, da Lei Maior. Afirma que o reconhecimento
do direito a carga horária superior ao limite semanal de 60
horas trabalhadas revela contrariedade aos princípios da
eficiência, da impessoalidade e da supremacia do interesse
público. Sublinha ultrapassar o tema os limites subjetivos da
lide, mostrando-se relevante dos pontos de vista econômico e
jurídico.

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O recurso foi inadmitido na origem. Seguiu-se


protocolação de agravo.

O Relator submeteu o processo ao Plenário Virtual,


manifestando-se pela repercussão maior da questão
constitucional e confirmação da jurisprudência. Antecipou o
voto, conhecendo do agravo e desprovendo o recurso
extraordinário. Propõe a seguinte tese: “As hipóteses
excepcionais autorizadoras de acumulação de cargos públicos
previstas na Constituição Federal sujeitam-se, unicamente, a
existência de compatibilidade de horários, verificada no caso
concreto, ainda que haja norma infraconstitucional que limite a
jornada semanal”.

2. Tomo como provido o agravo interposto com a finalidade de


imprimir trânsito ao recurso extraordinário.

Tem-se matéria de envergadura constitucional, circunstância a


reclamar o crivo do Supremo.

Não cabe o julgamento de fundo. A questão deve ser examinada no


Plenário físico. Cumpre ao Tribunal definir se a limitação da jornada
semanal nas situações de acumulação de cargos, presente
compatibilidade de horários, ofende ou não a Lei Maior.

3. Pronuncio-me no sentido de estar configurada a repercussão


maior.

4. À Assessoria, para acompanhar a tramitação do incidente.

Brasília, 2 de março de 2019.

Ministro MARCO AURÉLIO

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