DOI: http://dx.doi.org/10.5007/2175-8069.

2019v16n39p44

Transferências constitucionais no Brasil: um estudo bibliográfico sobre o FPM- fundo

de participação dos municípios

Constitutional transfers in Brazil: a bibliographic study on the FPM - municipal

participation fund

Transferencias constitucionales en Brasil: un estudio bibliográfico sobre el FPM- fondo de

participación de los municipios

Clarice Pereira de Paiva Ribeiro

Mestra em Administração pela Universidade Federal de Viçosa (UFV)
Endereço: Rua Raimundo Alves Torres, 65/apto, Ramos
CEP: 36.570-230 – Viçosa/MG - Brasil
E-mail:[email protected]
Telefone: (31) 99928-2478

Wesley de Almeida Mendes

Mestre em Administração pela Universidade Federal de Viçosa (UFV)
Endereço: Av. P.H. Rolfs, s/n - Centro - Campus Universitário
CEP: 36570-430 – Viçosa/MG - Brasil
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Telefone: (32) 98803-5343

Magnus Luiz Emmendoerfer

Doutor em Sociologia e Política pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG)
Professor-Associado e Pesquisador no Departamento de Administração e Contabilidade da
Universidade Federal de Viçosa (UFV)
Endereço: Av. P.H. Rolfs, s/n - Centro - Campus Universitário
CEP: 36570-430 – Viçosa/MG - Brasil
E-mail: [email protected]
Telefone: (31) 3612-7008

Luiz Antônio Abrantes

Doutor em Administração pela Universidade Federal de Lavras (UFL)
Professor-Associado da Universidade Federal de Viçosa (UFV)
Endereço: Av. P.H. Rolfs, s/n - Centro - Campus Universitário
CEP: 36.570.000 – Viçosa/MG - Brasil
E-mail: [email protected]
Telefone: (31) 3612-2201

Artigo recebido em 14/05/2018. Revisado por pares em 18/03/2019. Reformulado em

11/04/2019. Recomendado para publicação em 10/05/2019 por Carlos Eduardo Facin Lavarda
(Editor-Chefe). Publicado em 30/06/2019

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ISSN 2175-8069, UFSC, Florianópolis, v. 16, n. 39, p. 44-65,
abr./jun. 2019
Clarice Pereira de Paiva Ribeiro, Wesley de Almeida Mendes, Magnus Luiz Emmendoerfer, Luiz Antônio
Abrantes

Resumo
O federalismo distribuiu diferentes competências e atribuições para os entes federados e
estabeleceu mecanismos de equilíbrio das contas públicas para que não comprometam sua
capacidade de fornecer políticas públicas, conhecidas como transferências, com destaque o
FPM que visa reduzir os desequilíbrios horizontais e verticais entre governos e melhorar o
sistema tributário. O presente estudo busca identificar e descrever como o FPM tem sido
estudado nos artigos científicos pela academia brasileira, considerando, para periódicos, os
anos de 1993 a 2017, e de eventos de 2005 a 2017. Foi utilizada a pesquisa Bibliográfica
cujos resultados destacam o baixo volume de publicação sobre a temática específica de FPM,
a concentração de artigos em um grupo de autores presentes na mesma instituição. Por fim,
nota-se que as pesquisas indicaram a importância do planejamento e gestão fiscal do
município, a fim de explorar melhor a capacidade fiscal do município e minimizar a
dependência das transferências.
Palavras-chave: FPM; Pesquisa Bibliográfica; Transferências intergovernamentais

Abstract
The federalism distributed different competencies and attributions to the federated entities
and mechanisms of the public accounts balance was established of the entities so that they do
not compromise their capacity to provide public policies, called intergovernmental transfers,
highlighting the FPM. It aims to reduce horizontal and vertical imbalances between
governments and improve the tax system. The present study aims to identify and describe how
FPM has been studied in scientific articles by the Brazilian academy, considering, for
periodicals, from 1993 to 2017, and from events from 2005 to 2017. Bibliographic research
was used. The main results are the low publication volume on the FPM specific topic, the
articles concentration in a group present in the same institution. Finally, it is noted that the
research indicates planning and fiscal management importance of the municipality, in order
to better explore the municipality fiscal capacity and minimize intergovernmental transfers
dependence.
Keywords: FPM; Bibliographic research; Intergovernmental transfers

Resumen
El federalismo distribuyó diferentes competencias y atribuciones para los entes federados y
estableció mecanismos de equilibrio de las cuentas públicas para que no comprometan su
capacidad de proporcionar políticas públicas, conocidas como transferencias, con destaque
el FPM que busca reducir los desequilibrios horizontales y verticales entre gobiernos. El
presente estudio busca identificar y describir cómo el FPM ha sido estudiado en los artículos
científicos por la academia brasileña, considerando, para periódicos, de los años 1993 a
2017, y de eventos de 2005 a 2017. Se utilizó la investigación bibliográfica cuyos resultados
destacan el bajo volumen de publicación sobre la temática específica de FPM, la
concentración de artículos en un grupo presente en la misma institución. Por último, se
observa que las investigaciones indicaron la importancia de la planificación y gestión fiscal
del municipio, a fin de explotar mejor la capacidad fiscal del municipio y minimizar la
dependencia de las transferencias.
Palabras clave: FPM; Investigación Bibliográfica; Transferencias

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Transferências constitucionais no Brasil: um estudo bibliográfico sobre o FPM- fundo de participação dos
municípios

1 Introdução

A República Federativa do Brasil, conforme estabelece o artigo 18 da Constituição

Federal de 1988, compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos
dotados de autonomia político-administrativa.
Desta forma, o sistema federativo adotado no Brasil consiste na partilha de atribuições
e distribuição de competências entre entes federados, buscando atender às demandas
orientadas do setor público em cada nível de governo ou unidade federativa. Para Bremaeker
(2010) estes governos tiveram reforçada a sua autonomia, passando a assumir um papel de
maior importância na prestação de serviços de interesse local, como também de serviços
sociais de âmbito regional, para aqueles de maior porte demográfico.
Nesta mesma linha, Giambiagi e Além (2008) afirmaram que os municípios, com a
Carta de 1988, foram reconhecidos como membros da federação, postos em condição de
igualdade com os Estados no que diz respeito a direitos e deveres. Além disto, os referidos
autores avaliaram que o processo de descentralização se baseou no aumento das transferências
do governo federal para Estados e Municípios, através de seus fundos de participação.
As transferências intergovernamentais foram criadas com o objetivo de reduzir as
disparidades econômicas entre os estados e, principalmente, os municípios brasileiros. Sua
origem advém da Constituição de 1946 e sua regulamentação ocorreu a partir da Constituição
de 1988, que estabeleceu os critérios de partilha para promover, de fato, o federalismo fiscal
implantado em 1889 com a Proclamação da “República Federativa do Brasil”, que tinha por
objetivo estabelecer uma ordem federativa, com divisão de poderes e competências
(MENDES; MIRANDA; COSIO, 2008).
Mendes, Miranda e Cosio (2008) consideram que as transferências
intergovernamentais são indispensáveis para o bom funcionamento e eficiência dos sistemas
federativos. Pois representam mecanismos de descentralização fiscal e de encargos,
constituindo-se em ferramentas importantes para redução das disparidades econômicas,
existente entre os governos centrais e os entes federados, a fim de manter os sistemas
federativos operando com eficiência.
Dentre estas transferências destaca-se, para este estudo, o Fundo de Participação dos
Municípios (FPM) que é formado a partir das verbas arrecadadas a título do Imposto de
Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Seu objetivo constitucional é
reduzir os desequilíbrios horizontais e verticais entre governos e melhorar o sistema tributário.
Diante da importância do FPM para a arrecadação municipal, busca-se compreender as
discussões na literatura brasileira sobre o FPM e para tanto se propõe como questão de estudo
nesta pesquisa: Como o FPM tem sido abordado pela literatura brasileira na área de
Administração Pública? Assim o objetivo consiste em identificar e descrever como o FPM
tem sido estudado nos artigos científicos pela academia brasileira, considerando, para os
periódicos, o período de 1993 a 2017, e para eventos de 2005 a 2017.
Com esta pesquisa espera-se ter subsídios para discussão acerca da compreensão do
FPM – Fundo de Participação dos Municípios pela literatura brasileira, evidenciando suas
peculiaridades, possíveis lacunas e limitações de pesquisa, trazendo contribuições para a
academia.
A justificativa deste estudo reside no fato de que o FPM constitui uma importante
fonte de arrecadação para os municípios brasileiros, principalmente, para os de pequeno porte
com até 10 mil habitantes, que representam 48% dos 5.570 municípios brasileiros. O FPM
também tem sido retratado como um dos fatores que contribui para a dependência financeira

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Clarice Pereira de Paiva Ribeiro, Wesley de Almeida Mendes, Magnus Luiz Emmendoerfer, Luiz Antônio
Abrantes

dos municípios de pequeno e médio porte com relação às transferências intergovernamentais

(ROCHA; LOUZANO; OLIVEIRA, 2017; LOPE; SUCUPIRA, 2016; VIEIRA et al., 2015;
SOARES; FLORES; CORONEL, 2014; FONTINELE; TABOSA; SIMONASI, 2014).
Ressalta-se ainda, como expõe Costa e Castelar (2015), que a responsabilidade das
administrações subnacionais na forma de eficiência, equidade, crescimento e bem-estar da
população necessitam de investigação mais minuciosa, e é papel do FPM equalizar as contas
públicas para promoção de desenvolvimento social.
Mais especificamente, Azzoni e Isai (1993), Farina, Gouvêa e Varela (2007) e
Massardi e Abrantes (2016) entendem que os critérios de distribuição do FPM para os
municípios brasileiros tendem a beneficiar os municípios com menor renda per capita em
detrimento dos demais. Embora o FPM tenha por objetivo aumentar a capacidade
orçamentária municipal e equalizar as finanças públicas, tais entendimentos reforçam a
necessidade de investigação do papel do FPM nos municípios brasileiros, destacando seus
critérios de redistribuição e de dependência orçamentária dos municípios.

2 Revisão de Literatura

2.1 Transferências intergovernamentais

Apesar da descentralização política, administrativa e tributária brasileira retratada pela

Constituição Federal de 1988, o cenário fiscal é divergente, considerando o grande volume
financeiro agregado junto ao governo federal, enquanto os municípios possuem pouca
capacidade de arrecadação.
Essa centralização fiscal junto ao governo federal consiste em uma estratégia federal,
uma vez que há desigualdades entre os diversos entes federados resultando em diferentes
volumes de arrecadação e ressaltando tais diferenças. Nesse caso, o Governo Federal, a fim de
minimizar os impactos dessas desigualdades, redistribuiu os recursos de sua competência para
as unidades federativas, a fim de promover o equilíbrio fiscal (BAIÃO, 2013;
SCHOROEDER; SMOKE, 2003).
Há autores que discutem sobre a importância da descentralização do recurso, cujo
argumento empregado está na aplicação dos recursos junto ao ambiente eleitoral enquanto,
por outro lado, há aqueles defensores que a descentralização dos recursos pode gerar impacto
negativo nos custos de transação e na capacidade do governo em gerar equilíbrio fiscal,
preferindo centralizar os recursos e distribuir para os entes subnacionais (SOARES; MELO,
2016). As transferências intergovernamentais, nesse caso, consistem em um importante
instrumento para controle fiscal, financiador de políticas, capaz de equalizar a qualidade da
prestação do serviço público, possibilita a accountability, bem como minimiza as disparidades
regionais (LÜ, 2015; SHAH, 2007; BOADWAY, 2007).
Um sistema ideal de equalização fiscal por meio das transferências
intergovernamentais, de acordo com Baião, Cunha e Souza (2017), deve considerar a
capacidade fiscal e a necessidade fiscal, sendo a capacidade fiscal relacionada ao montante de
recursos que o ente federal é capaz de arrecadar, enquanto a necessidade fiscal consiste no
volume financeiro necessário para que o ente federado consiga garantir a sobrevivência dos
serviços públicos. Assim, segundo os autores, para que ocorra o equilíbrio, é necessário que
as transferências sejam inversamente proporcionais à capacidade fiscal e diretamente
proporcional à necessidade fiscal do ente subnacional.
Diante as peculiaridades das transferências intergovernamentais, diferentes autores as

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Transferências constitucionais no Brasil: um estudo bibliográfico sobre o FPM- fundo de participação dos
municípios

classificam, alguns considerando sua finalidade, outros por sua fonte de origem, outros por
sua contrapartida. Nesse sentido, de forma mais ampla, é possível classificar as transferências
em duas categorias. A primeira categoria compreende as transferências de propósito geral,
que visam o controle orçamentário, na preservação da autonomia local e são previstas por
alguma legislação específica. A segunda categoria consiste nas transferências com propósito
específico, cuja finalidade de aplicação já é estabelecida por um programa ou convênio no
momento de sua liberação (SHAH, 2007).
Quanto à primeira categoria, também conhecida como transferências obrigatórias, é
possível ainda observar subdivisões. Conforme Fiorentino (2010), as transferências diretas
são aquelas cuja legislação tributária considera uma parcela ou a integralidade do tributo para
repasse junto a algum ente subnacional. A transferência obrigatória indireta, por sua vez,
consiste nas transferências destinadas a algum fundo específico, constituído por parcelas de
diferentes tributos descritos em legislação específica, como ocorre com o Fundo de
Participação Estadual (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM)
(FIORENTINO, 2010).
O autor ainda classifica as transferências pela condicionalidade, cujos recursos
transferidos, embora previstos em instrumentos legais, exigem alguma contrapartida do ente
beneficiário ou para algum fim emergencial, tais como calamidades públicas, por exemplo
(FIORENTINO, 2010).
No Brasil, as transferências constituem importante instrumento de equalização das
contas públicas, contudo, como apontam Linhares, Simonassi e Nojosa (2012), seus valores
podem ultrapassar 50% das receitas orçadas no município, o que pode resultar na dependência
contínua desses recursos.

2.2 FPM – Fundo de Participação dos Municípios

A proposta de um Estado federativo, descentralizado politicamente,

administrativamente e no âmbito fiscal, elevou os riscos de disparidades regionais brasileiras,
considerando as diferentes necessidades e capacidades fiscais de cada região.
Nesse sentido, a criação dos Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios
surgiu como um mecanismo de minimização desse risco e ampliação da capacidade fiscal das
regiões, considerando a renda e população como critérios de repasse dessas receitas.
O FPM foi criado em 1965 por uma emenda constitucional, número 18, que alterou a
Constituição Federal vigente, de 1946, cujo fundo seria composto por repasses de recursos da
União, sendo 10% do arrecadado com o IPI e com o Imposto de Renda. A Constituição de
1967 permaneceu com os mesmos valores estipulados anteriormente, alterados apenas com a
Constituição Federal de 1988.
Considerando o avanço municipalista, iniciado no final da década de 1970, a
Constituição Federal de 1988 redistribuiu direitos e deveres para os Estados e Municípios,
diminuindo o papel da União e elevando a competência dos municípios, que passaram a ser
responsáveis pela implementação e avaliação de diversas políticas públicas, bem como gerar
receitas para atender essa demanda (AFFONSO, 1996).
Para diminuir as possíveis dificuldades dos municípios em gerar recursos para atender
essa nova demanda, a Constituição Federal de 1988 alterou os valores que seriam repassados
para os Fundos de participação, sendo determinado em seu artigo 159 que o Fundo de
Participação dos Municípios passaria a ser composto por 22,5% dos recursos arrecadados de
IPI e de Imposto de Renda. Mais tarde, em 2007, a Emenda Constitucional nº 55 acrescentou

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Abrantes

1% a esse percentual e, posteriormente, pela Emenda Constitucional nº 84, de 2 de dezembro

de 2014, o Fundo de Participação dos Municípios teria um acréscimo de mais 1% desses
impostos, resultando em 24,5% das arrecadações do IPI e do IR (MASSARDI; ABRANTES,
2015).
Com relação à repartição financeira do FPM aos municípios brasileiros, esta obedece
aos critérios definidos pela combinação de três instrumentos normativos: a Lei nº 5.172/1966
(Código Tributário Nacional), o Decreto-Lei nº 1.881/1981 e a Lei Complementar nº 91/1997,
que podem ser sintetizados em FPM–Capital, FPM–Interior e Reserva FPM. Para Mendes,
Miranda e Cósio (2008) a divisão entre esses subfundos é fruto de um processo de barganha
política. Contudo, como aponta Veloso (2008), é necessário que se inicie uma discussão sobre
os critérios de repartição do FPM, destacando o esforço tributário dos municípios, ao invés da
utilização exclusiva dos critérios de população e renda, uma vez que o sistema vigente tem
gerado distorções fiscais.
De acordo com Massardi e Abrantes (2015), em Minas Gerais, no período de 2005 a
2009, o Fundo de Participação dos Municípios representava, em média, 45,5% das receitas
disponíveis nos municípios, sendo que para alguns municípios esse valor superava 75% da
fonte financeira. Nesse caso, é evidente a importância (e dependência) dessa fonte de recursos
para atender às necessidades municipais e suprir o orçamento público das localidades.
Cabe destacar que, de acordo com o artigo 160 da Constituição Federal, a União pode
condicionar a entrega dos recursos provenientes do FPM à regularização de débitos do Ente
Federativo junto ao Governo Federal e suas autarquias (por exemplo, dívidas com o INSS,
inscrição na dívida ativa pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, inadimplência com o
PASEP), assim como ao atendimento do gasto mínimo em ações e serviços públicos de saúde
(CRF/1988, Art. 198, § 2º, incisos II e III). Nesses casos, os recursos destinados ao município
irregular ficam bloqueados em conta específica do Banco do Brasil até que a situação seja
regularizada.

3 Metodologia

Esta pesquisa tem uma abordagem qualitativa, pois não requer o uso de métodos e
técnicas estatísticas, pretende-se analisar os artigos a partir do conhecimento prévio destes
pesquisadores com o intuito de identificar e descrever as principais teorias utilizadas para se
compreender os efeitos do FPM pela literatura brasileira.
Para se atingir os objetivos propostos neste trabalho como procedimento técnico
propõe-se a realização de uma pesquisa Bibliográfica, que será elaborada a partir de material
já publicado, portanto fontes secundárias, constituído principalmente de artigos de periódicos
que estejam disponíveis nas bases de dados: SPELL, SCIELO, Web of Science, em língua
portuguesa e que estejam relacionados ao estudo do FPM no Brasil. Sendo assim, seu
delineamento é a partir de material escrito disponível eletronicamente e coletado na internet.
Sobre a pesquisa bibliográfica Hühme (1999) destaca que ela é fundamental em
qualquer área de estudo, pois a partir dela é que se levantam os dados de uma questão e se
oferece fundamentação teórica. A pesquisa bibliográfica, ou de fontes secundárias, abrange
toda a bibliografia já tornada pública em relação ao tema de estudo, desde publicações
avulsas até meios de comunicação orais, com a finalidade de colocar o pesquisador com tudo
o que já foi retratado sobre o tema (MARCONI; LAKATOS, 2009). Com relação à coleta de
fontes bibliográfica na internet, destacam Prodanov e Freitas (2013) que o pesquisador deve
estar atento à confiabilidade e fidelidade de tais fontes eletrônicas.

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Transferências constitucionais no Brasil: um estudo bibliográfico sobre o FPM- fundo de participação dos
municípios

Na realização da pesquisa bibliográfica seguir algumas etapas é essencial para se

alcançar a cientificidade do estudo bem como responder a sua problematização: determinação
dos objetivos; elaboração do plano de trabalho; identificação das fontes; localização das
fontes e obtenção do material; leitura do material; tomada de apontamentos; confecção de
fichas; e redação do trabalho (PRODANOV; FREITAS, 2013). Já com relação à manipulação
das fontes bibliográficas, de acordo com Marconi e Lakatos (2009), devem ser consideradas
as fases: identificação, localização, compilação e fichamento.
Na fase de coleta de dados, Lima e Mioto (2007) consideram que o pesquisador deve
adotar critérios que orientarão na seleção do material, a saber: i) parâmetro temático –
selecionar as obras de acordo com o tema de interesse; ii) parâmetro linguístico – o idioma
que será considerado na coleta das obras; e iii) parâmetro cronológico de publicação –
período que será considerado na pesquisa. Também destacam que a principal técnica a ser
utilizada na pesquisa bibliográfica é a leitura, pois através dela e juntamente com o
conhecimento prévio do pesquisador é que se poderá alcançar os objetivos propostos no
estudo.
Com relação à leitura, Lima e Mioto (2007) sugerem como roteiro: identificação da
obra, caracterização da obra, contribuições da obra. Todavia, esta leitura será realizada em
distintos momentos na pesquisa para obter informações, podendo ser classificada como: i)
leitura de reconhecimento do material bibliográfico; ii) leitura exploratória; iii) leitura seletiva
(leitura para segregar os dados relevantes para a pesquisa); iv) leitura reflexiva ou crítica; e,
v) leitura interpretativa (SALVADOR, 1986). Ainda, o presente artigo utilizou técnicas
oriundas da bibliometria, de forma a quantificar os achados e verificar a frequência de
autoria, número de instituições, de revistas, entre outras formas de quantificar, características
das pesquisas bibliométricas (SOARES; PICOLLI; CASAGRANDE, 2018).
Para este estudo foram escolhidas as bases de dados SPELL, SCIELO e Web Of
Science, devido à amplitude, aceitabilidade e confiabilidade destes bancos de dados no meio
acadêmico do Brasil. Para os artigos de eventos, foram localizados os eventos EnANPAD, de
2015, 2016 e 2017, considerando a disponibilidade de download completo dos artigos
publicados no evento em um único arquivo. Além desse, foram buscados artigos nos eventos
SEMEAD, a partir de 2005 a 2016, considerando a disponibilidade do campo de buscas no
evento, além do ADCONT, onde coletaram artigos desde a primeira edição, que ocorreu em
2010. A escolha dos eventos ADCONT, SEMEAD e EnANPAD ocorreu por serem eventos
de reconhecimento nacional, relacionados às áreas de Administração Pública e Ciências
Contábeis com periodicidade anual.
Todos os artigos analisados neste estudo foram obtidos eletronicamente, por meio da
internet, e, arquivados em formato (*.pdf). Nesta etapa foram definidos como parâmetros o
tema, a língua e a cronologia. Como parâmetro temático foi utilizado na busca dos artigos:
título: FPM ou Fundo de Participação dos Municípios, assunto: FPM ou Fundo de
Participação dos Municípios, resumo: FPM ou Fundo de Participação dos Municípios, título
citado: FPM ou Fundo de Participação dos Municípios. Para as pesquisas foram utilizadas
buscas comuns e pela abordagem booleana, contudo essa última retornou os mesmos
resultados das buscas simples. Como parâmetro linguístico: artigos científicos nos idiomas
português, inglês e espanhol. Já para o parâmetro cronológico esperavam-se artigos
publicados a partir de 1991 até 2017. Para o SEMEAD e ADCONT, foram buscados os
termos FPM, Fundo de Participação dos Municípios e Fundo de Participação Municipal para
o campo Todos. Para o EnANPAD, fez-se o uso do software Agent Ransack de busca de
conteúdos internos para identificação dos termos FPM, Fundo de Participação dos Municípios

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Clarice Pereira de Paiva Ribeiro, Wesley de Almeida Mendes, Magnus Luiz Emmendoerfer, Luiz Antônio
Abrantes

e Fundo de Participação Municipal. A leitura do material foi realizada de acordo com as

orientações de Salvador (1986). Os apontamentos foram realizados em fichas bibliográficas
previamente criadas para a manipulação dos dados após a leitura do material.

4 Resultados

4.1 Análise descritiva dos artigos

Ao se procurar os artigos nas bases de dados SPELL e SCIELO obteve-se os seguintes

resultados (quadro 1), considerando a publicação em periódicos, para todos os anos
disponíveis nestas bases.
Quadro 1: Fontes bibliográficas considerando periódicos
Base de Item de Palavra(s) Artigos Número de artigos válidos para
dados busca utilizada(s) encontrados o estudo
Título FPM 3 3
Palavra-
FPM 2 0 (2 artigos em duplicidade)
chave
Título
FPM 1 1
SPELL citado
2
(4 artigos em duplicidade e 7
Resumo FPM 13
artigos apresentavam 99% de
semelhança)
Fundo de Participação
Título 2 1 (1 artigo em duplicidade)
dos Municípios
Palavra- Fundo de Participação
1 1
chave dos Municípios
Título Fundo de Participação
SPELL 0 0
citado dos Municípios
1 (13 artigos em duplicidade e 3
Fundo de Participação artigos não tinham relação com o
Resumo 17
dos Municípios tema pesquisado, apenas citava a
sigla FPM)
Título FPM 0 0
0
(A sigla FPM nesta base se referia
SCIELO
Resumo FPM 55 à expressão: Força de Pressão
Manual, referente á área de
Ciências Biológicas e da Saúde)
Fundo de Participação
Título 0 0
dos Municípios
0 (1 artigo em duplicidade e 3
SCIELO
Fundo de Participação artigos não tinham relação com o
Resumo 4
dos Municípios tema pesquisado, apenas citava a
sigla FPM)
TOTAL 43 9 (20,92%)
Fonte: Elaboração dos autores, 2017.

Com relação a base WEB OF SCIENCE, não foi encontrado nenhum artigo contendo
os itens de busca relacionados ao FPM. É possível induzir que tal resultado não foi
encontrado devido ao fato de o FPM representar uma estrutura de transferência instituída
exclusivamente no Brasil, não encontrando versões idênticas ou similares em outros países e,

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Transferências constitucionais no Brasil: um estudo bibliográfico sobre o FPM- fundo de participação dos
municípios

por isso, deduz-se que houve dificuldades de publicação desse tipo de estudos em periódicos
internacionais, visto que Web Of Science é uma plataforma de artigos de periódicos
internacionais.
Assim, para ampliar as bases pesquisadas e conseguir abranger mais fontes de
bibliográficas, também se buscou artigos nas bases de eventos relevantes na área de
Administração Pública, sendo eles: ADCONT, EnANPAD e SEMEAD. Obtiveram-se os
resultados apresentados no quadro 2, considerando a publicação em eventos. Para o evento
ADCONT, consultaram os anos de 2010 a 2017, referente às versões I a VIII do evento.
Quanto ao SEMEAD foram pesquisados os eventos de 2005 a 2016, referentes às edições VIII
até a XIX, devido à disponibilidade de anais com campo de busca. O EnANPAD corresponde
às versões de 2015, 2016 e 2017, considerando a disponibilidade de download completo de
todos os artigos apresentados nessas versões, uma vez que o campo de pesquisa era limitado
apenas ao título do artigo e nome do autor, não considerando a pesquisa dentro do conteúdo
dos artigos.
Assim como para os periódicos, os eventos encontraram também 43 resultados de
artigos que discursavam sobre Fundo de Participação dos Municípios. Após, foi realizado um
filtro para eliminar os artigos duplicados ou que não discutiam o FPM como objeto de estudo,
finalizando com apenas 12 artigos válidos para análise.

Quadro 2: Fontes bibliográficas considerando eventos

Base de Item de Palavra(s) Número de artigos Número de artigos
dados busca utilizada(s) encontrados válidos para o estudo
ADCONT Todos FPM 3 3
Fundo de Participação
ADCONT Todos 2 0 (2 em duplicidade)
dos Municípios
5 (13 não possuíam o
FPM como objeto de
EnANPAD Todos FPM 18 estudo, sendo apenas
comentado no texto sem
aprofundar)
Fundo de Participação
EnANPAD Todos 12 0 (12 em duplicidade)
dos Municípios
SEMEAD Todos FPM 4 4
Fundo de Participação
SEMEAD Todos 4 0 (4 em duplicidade)
dos Municípios
TOTAL 43 12 (27,90%)
Fonte: Elaboração dos autores, 2017.

Destes dados coletados pode-se constatar que do ano de 2011 a 2017 o tema FPM –
Fundo de Participação dos Municípios tem composto a agenda de pesquisa e pelo menos um
artigo tem sido publicado por ano neste período, destacando-se o ano de 2016 em que houve 6
artigos publicados. Também se percebeu que no período de 1994 a 2007 não foi encontrado
nenhum artigo retratando este tema nas bases de dados acessadas para este estudo. Assim,
pode-se inferir que a preocupação em se estudar esta transferência constitucional – o FPM – é
um tema recente e de relevância para as áreas de Contabilidade e Administração, com ênfase
no setor público, já que são as áreas temáticas dos periódicos e eventos acessados. O FPM
ainda consiste em um tema cujo estudo está interligado a um campo mais amplo, o campo das
transferências intergovernamentais.
Entre as principais obras citadas, descritas no Quadro 3, destacam os textos de Orair e
Alencar (2010) e Cóssio (1995). Orair e Alencar (2010) consiste em uma monografia

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Abrantes

premiada pelo Tesouro Nacional, estudou o esforço fiscal nos municípios brasileiros e
estimou um indicador para esse esforço, servindo como base para um sistema de equalização
fiscal considerando a capacidade fiscal como um meio. O texto de Cóssio (1995), por sua vez,
consiste em um trabalho seminal na área de federalismo fiscal, que verifica as disparidades
socioeconômicas como um condicionante para a capacidade de obtenção de recursos.

Quadro 3: As 10 obras mais citadas

RAN- FREQUÊNCIA DE RAN- FREQUÊNCIA
OBRAS CITADAS OBRAS CITADAS
KING CITAÇÕES KING DE CITAÇÕES
1º Orair e Alencar (2010) 23 6º Tristão (2003) 11
2º Cóssio (1995) 16 7º Moraes (2006) 10
Abrucio, Couto
3º Veloso (2008) 13 8º 9
(1996)
4º Costa et al (2012) 12 9º Santos (2004) 9
Galvarro, Braga e
5º 11 10º Baião (2013) 8
Fontes (2008)
Fonte: Dados da pesquisa, 2017.

Apesar de estarem representados no Quadro 3 apenas os textos que ajudaram na

fundamentação teórica dos artigos, eliminadas as legislações e textos metodológicos, a
Constituição Brasileira de 1988 e uma cartilha apresentada em 2012 pela Secretaria de
Tesouro Nacional, que informa sobre o FPM, se encontraram com destaques nas citações,
sendo citadas 10 e 7 vezes respectivamente, cuja Constituição, na contabilidade das citações,
estaria entre o grupo selecionado.
Quanto aos textos metodológicos, há uma predominância na literatura de base
quantitativa, destacando os livros de Hair Jr. et al. (2005) e Corrar, Paulo e Dias Filho (2007)
que foram citados 12 e 7 vezes respectivamente, indicando que grande parte da investigação
acadêmica do FPM faz uso de metodologias quantitativas.
Quanto aos autores dos artigos analisados, os 5 com maior volume de produção são
também aqueles que produziram mais de 1 trabalho sobre a temática, originários da
Universidade Federal de Viçosa, sendo Luiz Antônio Abrantes, coautor de 28,57% dos artigos
analisados, professor do departamento de Administração e Contabilidade presente como
coautor em produções que compartilham autoria com os demais nomes da lista do Quadro 4.
Destaca-se, nesse caso, que o tema de FPM constitui uma agenda de pesquisa a qual o
referido autor lidera.
Quadro 4: Volume de produção por autor
RANKING AUTOR VOLUME DE PRODUÇÃO
1º Luiz Antônio Abrantes 6
2º Michelle Aparecida Vieira 4
3º Daniela Araújo dos Anjos 2
4º Fernanda Maria de Almeida 2
5º Wellington de Oliveira Massardi 2
Fonte: Dados da pesquisa, 2017.

Da instituição de origem dos autores, considerando 53 diferentes autores e a

instituição em que o autor estava vinculado no momento da publicação, consta-se novamente
predominância da Universidade Federal de Viçosa, com 21 diferentes autores que publicaram

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Transferências constitucionais no Brasil: um estudo bibliográfico sobre o FPM- fundo de participação dos
municípios

sobre o tema.
Destaca ainda que esses 53 autores estão distribuídos em 14 Instituições de Ensino
Superior e uma unidade de Governo Estadual. Vale ressaltar que o tema pesquisado consiste
em FPM, correspondente a uma parte da temática de transferências intergovernamentais, que
consiste em uma área mais ampla e, consequentemente, mais discussões que podem estar
espalhadas para outras instituições de ensino e outros autores.
Com relação às unidades de análise contempladas nos 21 artigos analisados, destaca-se
o estado de Minas Gerais (com 42,86%), já que 7 artigos abordaram o conjunto de todos os
municípios mineiros e 2 artigos cidades mineiras específicas, como Taiobeiras e Salinas. A
exceção dos outros estados, com relação ao Rio Grande do Sul, o artigo analisado abordou
apenas um único município, Santa Maria.

4.2 Análise bibliográfica dos artigos

4.2.1 Análise dos temas, teorias e metodologias

A fim de identificar a problematização trazida nos artigos acerca do FPM, observou-se

que os autores, em sua maioria, preocuparam-se em analisar a influência desta transferência
intergovernamental (FPM) no desenvolvimento socioeconômico dos municípios. Também
buscaram verificar o impacto dos recursos do FPM sobre o esforço de arrecadação tributária
dos municípios. E, alguns poucos estudos se dedicaram a analisar a relação entre o porte do
município e a criação de novos municípios com a sua autonomia fiscal e capacidade
financeira.
Com relação aos pressupostos teóricos tratados pelos estudiosos da área analisada para
descrever o FPM e seus efeitos nas finanças e desenvolvimento municipal observou-se: a)
autonomia financeira obtida através da aplicação de indicadores de receita e/ou despesa, b)
descrição das transferências intergovernamentais identificando suas características e
finalidades normativas, c) a descentralização fiscal instituída pela Carta Magna de 1988, d)
reformas administrativas considerando os modelos patrimonial, gerencial e de resultados, e)
free rider (carona), hiato e ilusão fiscal, f) teorias tradicionais do federalismo fiscal, g)
desenvolvimento municipal baseado em indicadores de desenvolvimento humano, sociais e
econômicos. Destaca-se que em 10 artigos, representando 47,62% do total de artigos, os
autores retrataram o FPM como uma das variáveis importantes do federalismo fiscal
brasileiro. Adicionalmente, em mais 5 estudos (23,81% do total) o FPM é trazido como umas
das principais transferências intergovernamentais e como uma das mais importantes fontes de
arrecadação para os municípios
Em termos gerais, verificou-se que os pressupostos teóricos estão direcionados ao
entendimento das características do federalismo brasileiro a partir de uma das suas
características marcantes, ou seja a distribuição/redistribuição de renda entre os municípios da
federação através do mecanismo de transferências intergovernamentais, principalmente, o
FPM-Fundo de Participação dos Municípios.
No desenvolvimento destas pesquisas os autores se propuseram a analisar a relação
entre o FPM e o nível de desenvolvimento socioeconômico, considerando como cenário a
autonomia/dependência fiscal dos municípios, em 16 artigos (76,19%), utilizando como
técnicas de análise metodologias quantitativas, cujas pesquisas foram classificadas como
descritivas e documentais pelos autores. Como procedimento de análises quantitativas para a
verificação das relações propostas os autores utilizaram 10 técnicas quantitativas distintas,

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dentre as quais predominou “dados em painel” e “análise de correlação”, ambos com 18,75%
dos artigos respectivamente.
Cinco artigos, dos 21 analisados, utilizaram metodologias qualitativas, sendo
classificadas pelos próprios autores como pesquisa bibliográfica e documental, cujas técnicas
empregadas foram a análise de conteúdo dos documentos normativos (5 artigos) e entrevistas
(2 artigos).

4.2.2 Análise dos resultados

Já com relação aos resultados obtidos pelos pesquisadores sobre o FPM, Azzoni e Isai
(1993) realizaram um estudo logo no início do novo formato de transferências estipulado pela
Constituição Federal de 1988. Apontaram que municípios de maior dinâmica econômica
poderiam ser prejudicados com os repasses das transferências, entre elas do FPM, uma vez
que iriam privilegiar municípios de menor desempenho econômico para o equilíbrio fiscal.
Contudo, com os resultados encontrados nos demais artigos, é destacado que
municípios com maior receita per capita do FPM geralmente possuem maior dependência
desse tipo de recursos e baixo desenvolvimento.
Entre os resultados encontrados, 7 dos 21 artigos apontaram para a dependência
financeira dos municípios sobre os recursos do Fundo de Participação dos Municípios. Esses
artigos discutem que o repasse do FPM em determinados municípios pode diminuir o esforço
fiscal da localidade e, assim, reduzir o volume de arrecadação própria municipal. Esses
recursos de transferências, em especial do FPM, que deveriam ter a função de equilibrar as
contas públicas, são direcionados para atender as necessidades básicas municipais, devido a
dependência desses municípios por essa fonte de recursos. Há ainda, como um resultado geral
dos artigos, discussão sobre a desigualdade social e econômica das regiões dependentes do
FPM e aquelas que utilizam do recurso apenas para complemento de receitas.
A dependência dos recursos do FPM pode ser ainda mais agravante, considerando a
existência de oscilações no volume de repasse, como constatado no estudo de Soares, Flores e
Coronel (2014), que identificaram redução desse volume no período de 2008 e 2009. Nesse
sentido, como fonte variável de receita, pode comprometer o processo orçamentário do
município. Por outro lado, Pacheco et al. (2016) encontraram, como resultados, que devido as
diversas modificações ocorridas na legislação tributária e fiscal ao longo dos anos, desde a
promulgação da Constituição Federal de 1988, os municípios obtiveram perdas no sistema de
arrecadação pública, o que pode interferir nesse processo da independência de recursos do
FPM. Seguindo a ideia de aumento da arrecadação própria, 3 artigos verificaram a relação
entre o desempenho econômico e o volume de transferências do FPM e observaram a
necessidade dos municípios de diversificar sua produção econômica a fim de melhorar a
captação de recursos por fontes próprias e diminuir a dependência de fontes de terceiros.
Quanto ao desenvolvimento humano e melhoria das condições sociais, 5 artigos
verificaram que o aumento da dependência do recurso do FPM revela prejuízos no
desenvolvimento. Municípios com maior dependência do FPM possuem menor nível
econômico, menor desempenho da saúde, educação, emprego e outros fatores que agregam
para o desenvolvimento. Por outro lado, conforme Magalhães et al. (2016), não foi encontrado
relação do FPM para o desempenho da saúde pública, o que pode indicar que o aumento da
receita do FPM não afeta o desempenho social, mas sua dependência pode revelar condições
sociais e econômicas pouco favoráveis para o desenvolvimento humano.

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municípios

4.2.3 Análise das conclusões das publicações

Quanto às contribuições, dos 21 artigos analisados, apenas 4 apresentaram

explicitamente as principais contribuições de seus estudos para o campo acadêmico. Três
desses artigos argumentaram que seus resultados podem contribuir ao apresentar relação entre
o equilíbrio fiscal e a formação de receitas públicas com o desenvolvimento humano. Outro
aponta que, conforme seus resultados, torna-se possível discutir novos critérios para o rateio
do FPM. Um dos artigos apresenta ainda uma segunda contribuição que consiste na
possibilidade dos resultados servirem de base para planejamento e gerenciamento financeiro
dos municípios.
Já com relação aos avanços na literatura, os trabalhos que compuseram a amostra desta
pesquisa bibliográfica, revelaram pontos convergentes e divergentes em relação ao poder
discriminatório do FPM, ao seu efeito sobre o desenvolvimento local e sua aplicação pelos
municípios. Um ponto comum destacado em grande maioria dos estudos é a dependência
fiscal e financeira que o FPM gera nos municípios de pequeno e médio porte populacional,
situação atribuída aos seus critérios de rateio e ao formato do sistema de transferências
intergovernamentais fruto do federalismo fiscal brasileiro.
Outra questão levantada pelos autores é se há influência clara e determinada do
repasse do FPM sobre o desenvolvimento dos municípios. Nesta arena, há divergências
apontadas em suas conclusões, pois em alguns casos os recursos do FPM impactam os níveis
educacionais e geração de emprego e renda, mas não se apurou seu relacionamento com os
melhores níveis de indicadores de saúde nos municípios. Fato é que a disponibilidade de
recursos, a exemplo do FPM, pode auxiliar o gestor no investimento em políticas públicas,
mas não determina a forma de execução destas políticas, ou seja, a qualidade da ação
governamental na resolução de suas demandas sociais.
E um terceiro ponto discutido acerca do federalismo fiscal, mais especificamente
voltado para o FPM, é a criação de novos municípios após a Carta Magna de 1988. Nesta
área, os três artigos analisados demonstraram que há indícios de melhorias nos indicadores
socioeconômicos destes municípios oriundos do desmembramento pós-1988. Os detalhes
trazidos para a discussão sobre o FPM - Fundo de Participação dos Municípios estão
demonstrados no quadro 5.

Quadro 5: Avanço na literatura a partir das conclusões apresentadas pelos autores em cada artigo
analisado
ID AUTORES CONCLUSÕES
Constataram que a dependência do FPM está diretamente relacionada ao
tamanho do município uma vez que o critério de repasse desses recursos é
justamente o número de habitantes e no caso de capitais leva-se em
Massardi e
1 consideração ainda o inverso da renda per capita, entretanto, cabe destacar que,
Abrantes (2016)
conforme dispõe a literatura, esses critérios não conseguem diminuir as
disparidades existentes entre essas unidades subnacionais e provocam ainda
uma preguiça fiscal nos municípios.
Afirmam que há necessidade de uma reforma no atual modelo de federalismo
empregado no Brasil, seja pela reformulação dos critérios de rateio do FPM,
Massardi e seja por uma reforma tributária ou de divisão de competências, já que ainda
2
Abrantes (2015) permanecem e aumentam as diferenças inter-regionais. Propõem a utilização do
esforço fiscal como parte integrante dos critérios de repasse do FPM aos
municípios.

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Abrantes

ID AUTORES CONCLUSÕES
Concluíram que, para reduzir o grau de dependência do repasse do FPM, o
Theófilo, Tolentino,
município de Salinas necessita implementar medidas visando aumentar a
3 Santos e Silva
arrecadação da receita tributária por meio de uma gestão empreendedora,
(2011)
alicerçada nos moldes da nova administração pública voltada para resultados.
Demonstraram haver evidências de que as receitas podem não causar
desenvolvimento em algumas dimensões estudadas e que a dimensão emprego
& renda explica em grande parte os índices de desenvolvimento. Por isso, existe
Morais, Oliveira e
4 a necessidade de maior atenção e relevância na alocação dos serviços públicos
Rocha (2016)
investidos em emprego & renda, principalmente, em educação e saúde, levando
em consideração a realidade de profundos desequilíbrios regionais e sociais que
marcam a Federação brasileira.
Concluíram que os municípios brasileiros são extremamente dependentes dos
Fontinele, Tabosa e repasses constitucionais. Igualmente, os resultados comprovaram
5
Simonasi (2014) empiricamente a necessidade que as cidades cearenses têm dos repasses
constitucionais para o desenvolvimento local.
Concluíram que quanto maior a capacidade fiscal dos municípios paulistas,
Gouvêa, Varela e
6 menor será a parcela de FPM per capita e maior a parcela de Receita Tributária
Farina (2008)
per capita.
Após a reforma fiscal em 1991, constataram que o volume dos recursos do FPM
seria reduzido, ficando a dúvida se o comportamento dos demais impostos
envolvidos iriam possibilitar esta compensação. Ressaltaram que as simulações
Azzoni e Isai
7 da Comissão Executiva da Reforma Fiscal indicam, todavia, que os impactos
(1993)
sobre as finanças municipais deverão situar-se no intervalo entre -11,4% e +
7,72% da receita total dos municípios, todavia os impactos serão diferenciados
entre os diferentes estados e municípios.
Constaram poucas pesquisas desenvolvidas sobre transferências
intergovernamentais. Destacaram que o item de maior enfoque no estudo está
Gomes e Scarpin relacionado à transferência de recursos da União para os Municípios, e a
8
(2012) aplicação dos recursos principalmente em Saúde e Educação; alguns artigos
trataram do Bolsa Escola, e poucos trataram do Fundo de Participação dos
Estados (FPE).
Constataram a dependência do município de Santa Maria de transferências
Soares, Flores e estaduais e federais (72,21%). Nesse município, dentre as receitas de
9
Coronel (2014) transferência com relação à representatividade, o ICMS destaca-se em primeiro
lugar, e o FPM em segundo. Situação atípica com relação ao contexto brasileiro.
Machado, Zucco, Os municípios paulistas de menor porte apresentaram sustentabilidade
10 Ozaki e Mazzali financeira e maior eficiência do gasto público, todavia ressalta que isso não
(2010) implica em qualidade no processo de gestão destes municípios.
Encontraram indicadores de quanto maior for a capacidade fiscal dos
Farinau, Gouvêa e
11 municípios, menor será a parcela de FPM per capita recebida, mas não de
Varela (2007)
maneira proporcional.
Constataram que os municípios novos, pós desmembramento, já se
desenvolveram em relação à sua situação anterior de distrito, pois se percebe
Costa, Martins,
através dos indicadores que houve uma melhora na qualidade de vida de seus
12 Oliveira e Brunozi
munícipes; maiores investimentos em políticas públicas, as quais proporcionam
Júnior (2009)
maior eficiência aos serviços; maior aproximação do governo e dos membros da
sociedade; e maior satisfação das necessidades básicas da população.

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Transferências constitucionais no Brasil: um estudo bibliográfico sobre o FPM- fundo de participação dos
municípios

ID AUTORES CONCLUSÕES
Constaram que há relação entre o desenvolvimento dos municípios e a captação
de recursos, bem como comprovaram que os municípios com maiores recursos
Silva, Hall, Kaveski têm melhores índices de desenvolvimento, continuamente.
13
e Hein (2013) Dessa forma é possível afirmar que há impacto dos repasses Estaduais e
Federais no desenvolvimento dos municípios, porém, devem ser somados a
estes a qualidade da gestão para ampliar o desenvolvimento municipal.
Perceberam que pouquíssimos municípios listados como sendo municípios com
alto ou muito alto desenvolvimento social, foram municípios que faziam parte
Silva e Ferreira dos estados com as maiores quantias provenientes do Fundo de Participação dos
14
(2015) Municípios, revelando um pequeno indício de que o FPM pode ajudar no
desenvolvimento humano dos municípios, mas não é fator único e suficiente
para estabelecer tal relação.
Verificaram um aumento progressivo da receita própria no período 2009-2013
em Taiobeiras. Contudo, é evidente também a grande dependência dos repasses
Lopes e Sucupira
15 governamentais principalmente do FPM. Essa dependência tem comprometido a
(2016)
autonomia financeira do município já que o repasse do FPM apresenta
flutuações significativas durante todo o ano.
Constataram que o FPM influencia o desenvolvimento municipal aprofundando
as desigualdades regionais no sentido de, ao proporcionar recursos aos
Vieira, Abrantes,
municípios sem levar em consideração a necessidade fiscal ou seu estágio de
16 Almeida e dos
desenvolvimento, possibilita um crescimento desproporcional em relação aos
Anjos (2017)
municípios menos desenvolvidos que em tese demandam mais recursos, mas
recebem igual ou menor montante dos recursos partilhados do Fundo.
Apuraram que nas localidades onde o esforço fiscal é menor, ou seja, a
arrecadação de recursos é pequena, há uma maior dependência dos recursos
Vieira, Abrantes e
17 provenientes das transferências intergovernamentais para subsidiar os serviços
Silva (2015)
públicos. Mas, ressaltam que o desenvolvimento social e econômico dos
municípios não depende exclusivamente do aumento da arrecadação própria.
Comprovaram que os Aspectos Financeiros, representados pelo FPM e pelo
Valor Agregado Agropecuária (valor agregado pelo processo de produção),
Vieira, Abrantes,
influenciam de forma diferenciada a arrecadação tributária e ao longo de sua
18 Almeida, Silva e
distribuição, sendo que nos primeiros quartis (q10 e q25) essa relação é negativa
Anjos (2016)
e com significância estatística de 10%. Nos demais quartis com sindicância
estatística, essa relação é positiva.
Afirmam que a Constituição Federal se apresenta como um instrumento
normativo para os entes federados, fruto do processo de descentralização
advindo do movimento municipalista, novos desafios foram estabelecidos com a
Pacheco, Abrantes,
descentralização de poder e dependência de repasses financeiros da União. Nos
19 Zuccolotto, Luqini
vinte e sete anos posteriores à promulgação da Constituição percebeu-se que,
e Vieira (2016)
apesar do aumento das transferências intergovernamentais, os governos locais,
principalmente os de pequenos e médios porte, continuaram altamente
dependente dessas transferências.
Afirmam que o desempenho em saúde dos municípios mineiros está relacionado
Magalhães, a alguns fatores que caracterizam o perfil econômico e os investimentos em
20 Mendes, Morais e atividades de saúde, quais sejam: gastos com atividades de saúde, cota parte
Matos (2016) IPI/ICMS, PIB per capita e receita per capita. Todavia, ressaltam que não são os
únicos fatores que influenciam o desempenho em saúde nos municípios.

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Abrantes

ID AUTORES CONCLUSÕES
Observaram grande concentração de municípios com baixo índice de esforço
fiscal confirmando a não exploração efetiva de todo o potencial arrecadatório,
ocasionando dependência dos recursos provenientes de transferências
Rocha, Louzano e encaminhadas pela União. Esse fato implica em menor fluxo de recursos para
21
Oliveira (2017) cumprimento das obrigações dos municípios, tendo por consequência baixo
nível de investimentos nas estruturas municipais e nos serviços ofertados à
população, acarretando como resultado um baixo desenvolvimento
socioeconômico.
Fonte: Dados da pesquisa, 2017.

As conclusões dos artigos reforçam a dependência dos municípios brasileiros quanto

aos recursos de transferências intergovernamentais, em especial o FPM. De forma geral os
autores destacam sua importância para o desenvolvimento municipal, principalmente por
equilibrar as finanças públicas e possibilitar que sejam investidos em políticas públicas de
promoção social. Contudo, tal afirmativa não encontra unanimidade, como pode ser visto em
Vieira et. al. (2017) e Morais, Oliveira e Rocha (2016). A relação negativa entre FPM e
desenvolvimento, conforme os autores, ocorre, em especial, pela dependência dos recursos de
transferências, que pode reduzir o interesse em tributar.
Tal situação corrobora os apontamentos de Linhares, Simonassi e Nojosa (2012)
destacando que o modelo federativo brasileiro, a descentralização política e administrativa
dos entes federados elevou a responsabilidade dos municípios com políticas sociais,
implicando no crescimento das despesas públicas e, consequentemente, da dependência de
recursos de transferências. Essas conclusões se coadunam com o trabalho de Veloso (2008),
no qual encontrou uma redução do esforço fiscal dos municípios menores de 20 mil habitantes
e a creditou ao FPM, devido à dependência financeira dessa transferência por parte dos
municípios para equilíbrio das contas.
Em seguida, foi realizada uma nuvem de palavras para identificar, dentro das
conclusões, quais as palavras mais frequentemente utilizadas. Essa nuvem pode ser
visualizada na Figura 1. Como é possível observar, destacam-se as palavras FPM, municípios,
recursos, dependência e desenvolvimento. Nesse sentido, nota-se, associando com as leituras
das conclusões, que os estudos do FPM estão relacionados às pesquisas de desenvolvimento e
críticas à dependência fiscal dos municípios desse tipo de recurso.
Quanto às sugestões para pesquisas futuras propostas pelos artigos analisados, apenas
11 apresentaram-nas de forma explícita. Desses artigos, apenas 1 utilizou de metodologia
qualitativa, que realizou uma bibliometria e sugeriu a ampliação do número de artigos
analisados para contemplar artigos internacionais. Quanto aos demais, destaca-se a ampliação
do número de variáveis explicativas de caráter socioeconômico no modelo para captar outros
efeitos, a fim de capturar os efeitos socioeconômicos no desenvolvimento e no volume de
recursos repassados do FPM (4 vezes mencionada). Além dessa, foram sugeridos, 2 vezes
cada, verificar a relação entre o nível de dependência e esforço de arrecadação, ampliar a
amostra e investigar outras realidades, comparar receitas e despesas em um levantamento
histórico.
Com relação à discussão sobre a distribuição do FPM às unidades subnacionais,
Azzoni e Isai (1993) trouxeram à arena o debate sobre a influência da reforma fiscal e do
sistema tributário sobre o montante do FPM, bem como seus critérios de rateio para os
municípios. Quatorze anos mais tarde, em 2007, Farinau, Gouvêa e Varela (2007) destacam
que os critérios de distribuição do FPM de alguma forma contribuem para a redistribuição de

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municípios

recursos entre os municípios, porém pode não ser na proporção necessária ao processo
redistributivo, o que pode sugerir, segundo os autores, necessidade diferenciada de
investimento em níveis de longevidade e escolaridade ou ineficácia da aplicação dos recursos
públicos.

Figura 1: Nuvem de palavras das conclusões

Fonte: Dados da pesquisa, 2017.

Enquanto que em 2016, Massardi e Abrantes (2016) afirmam que os critérios atuais de
distribuição do FPM não conseguem diminuir as disparidades existentes entre essas unidades
subnacionais e provocam ainda uma preguiça fiscal nos municípios. Nesse contexto, os autores
sugerem uma reforma no atual modelo de federalismo empregado no Brasil, que considere a
reformulação dos critérios de rateio do FPM ou uma reforma tributária ou de divisão de
competências, de maneira que diminua a dependência do FPM por parte dos pequenos
municípios.

5 Considerações Finais

O presente estudo teve como objetivo identificar e descrever como o FPM tem sido
estudado nos artigos científicos pela academia brasileira, considerando, para periódicos, o
período de 1993 a 2017, e para os eventos de 2005 a 2017.
A partir de uma pesquisa bibliográfica, foram encontrados 21 artigos brasileiros que
realizaram algum estudo tendo o FPM como um objeto. Foi possível perceber que os estudos
brasileiros realizam maior esforço para discutir os efeitos das transferências como um todo,
tendo pouca investigação sobre os efeitos individuais das diferentes fontes dessa forma de
receitas públicas. A ausência desse tipo de estudo pode dificultar uma possível avaliação dos

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Abrantes

critérios escolhidos para a distribuição desses recursos, se são justos e atendem às

necessidades dos municípios.
Quanto à concentração dos estudos sobre o FPM, nota-se que a Universidade Federal
de Viçosa, em Minas Gerais, representa um lócus de referência para a investigação dessa
modalidade de transferências intergovernamentais. Contudo, o FPM, como já mencionado,
representa apenas uma parcela de todo o conjunto de contas de transferências, o que pode
indicar que outras instituições possam realizar outras investigações sobre as demais formas de
transferências. Em relação à teoria retratada pelos artigos, há uma grande concentração no
federalismo fiscal, uma vez que o Fundo de Participação dos Municípios surge com o
propósito de reduzir as disparidades fiscais entre os municípios e auxiliá-los financeiramente
no atendimento de políticas públicas de origem federal. Além dessa, há uma relevância quanto
às literaturas de contexto social, com discussão sobre a saúde pública e, principalmente, de
desenvolvimento socioeconômico, uma vez que visavam verificar a relação entre as receitas
públicas em suas diferentes fontes e o desempenho socioeconômico.
Os estudos analisados destacaram os problemas que podem ser gerados quanto à
dependência do FPM, uma vez que os municípios podem diminuir sua capacidade de
arrecadação própria e, ao invés de aplicar o FPM como um recurso de complementação
financeira, torna-se o principal elemento de receitas públicas.
Nesse caso, as pesquisas indicaram a importância do planejamento e gestão fiscal do
município, a fim de explorar melhor a capacidade fiscal do município e minimizar a
dependência das transferências intergovernamentais, em especial do FPM. Ainda, outros
artigos discutiram a importância da diversificação econômica do município e a ampliação dos
setores de serviços e industriais, que ampliam a arrecadação própria municipal e minimizam a
dependência de recursos de terceiros.
Contudo, com as diversas alterações legislativas ocorridas após a promulgação da
Constituição Federal de 1988, houve uma menor autonomia dos municípios em tributar o que
eleva a dependência de recursos do FPM e outras transferências. Porém, poucos artigos
propuseram investigar ou propor mudanças para a distribuição do FPM. O presente estudo,
assim, teve como avanço prático elencar os estudos que discutiram o FPM e identificar as
principais falhas e avanços desse fundo, possibilitando ao gestor público encontrar um
conjunto de artigos que estudaram o tema.
Por fim, considerando os termos indexados, dos 86 artigos encontrados, foram
aproveitados apenas 21. Nesse caso, recomenda-se, para pesquisas futuras, realizar uma
pesquisa acrescentando bases internacionais e outras bases de eventos para busca desses
artigos.

Referências

AFFONSO, R. Os municípios e os desafios da federação no Brasil. São Paulo em

Perspectiva, v. 10, n. 3, p. 3-10, jul./set. 1996.

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