INCOMPREENSÃO DO CONCEITO DE INTELIGÊNCIA

NA SEGURANÇA PÚBLICA

Rodrigo Kraemer*

Resumo

A inteligência apresentada por autores clássicos é descrita enquanto produtora de conheci-

mentos para assessoramento ao escalão superior, e está inserida no processo decisório de
alto nível. Mas o processo de construção e maturação da atividade de inteligência nos órgãos
de justiça criminal brasileiros privilegiou o aspecto investigativo e operacional. Procurando os
motivos que levaram a essa incompreensão do conceito de inteligência, foram identificados
fatores de ordem cultural e histórica: a horizontalidade do Sisbin, que propiciou que os ór-
gãos efetivassem suas áreas de inteligência de maneiras diversificadas; as técnicas operacio-
nais semelhantes entre operações de inteligência e investigação; a palavra “operações” com
conceitos diferentes na inteligência e nas polícias; a inexistência de manuais de trabalho na
investigação; uma cultura de valorização da prática em detrimento da discussão acadêmica.
Tais fatores, em conjunto, propiciaram a identificação da inteligência como uma espécie de
investigação mais apurada. Falta ainda associar a inteligência à erudição, à pesquisa científica,
faltando uma conexão a um patamar estratégico para a realização de ações que busquem
auxiliar as várias instâncias de decisão.

Palavras-chave: inteligência, segurança pública, investigação, conceito.

N o Brasil, a atividade de inteligên-

cia iniciou-se no século XX e pas-
sou por vários períodos de edificação,
os, seções ou departamentos exclusivos
para essa atividade.

crescimento, supressão e reformulação, A inteligência apresentada por autores

até chegar a ser criado o Sistema Brasi- clássicos é descrita enquanto produto-
leiro de Inteligência (SISBIN) em 1999 ra de conhecimentos para assessora-
(BRASIL, 1999). mento ao escalão superior, e está inse-
rida no processo decisório do mais alto
A partir da criação do SISBIN, a ativida- nível. Mas o processo de construção e
de de Inteligência foi estendida a outros maturação da atividade de inteligência
órgãos da administração pública fede- nos órgãos de justiça criminal brasilei-
ral, sobretudo às polícias, que implan- ros, após a criação do SISBIN, deu-
taram, cada uma à sua maneira, núcle- -se de forma confusa, privilegiando o

* É sociólogo (UFPR) com especialização em Inteligência de Segurança (UNISUL), diplomado

no Curso Superior de Inteligência Estratégica (ESG). Policial Rodoviário Federal, ex-Coorde-
nador de Inteligência da PRF, atua na Academia Nacional da PRF.

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aspecto investigativo, de produção de produzidos pela ABIN, em processos ju-

provas, em detrimento do aspecto de diciais, que são típicos da esfera criminal
produção de conhecimento, para auxi- (COSTA, 2009), o que mostra uma cla-
liar o processo decisório. ra confusão do conceito de inteligência
como assessoramento superior:
Quando determinado órgão diz que
‘fez inteligência’, no desbaratamento de Tipicamente, enquanto as investigações
ações ilícitas (...), está cometendo um criminais buscam elucidar a autoria de
equívoco, pois o fato delituoso já aconte- crimes e contravenções penais específi-
ceu – passado – e a ação, normalmente, cas, os alvos dos serviços de inteligência
desconectada de um contexto de nível são atores e fenômenos mais abrangen-
estratégico, descaracteriza o que se en- tes, os quais precisam ser conhecidos
tende por inteligência. (FERNANDES, para que políticas públicas mais eficazes
2006, p.17)
possam ser desenhadas. O produto final
de uma investigação criminal é a instru-
No caso específico do sistema de segu- ção de um processo judicial, enquanto o
rança pública, nota-se claramente que a produto de uma operação de inteligência
inteligência assumiu uma configuração é um relatório sobre o conhecimento ad-
particular e se desvinculou da inteligên- quirido (CEPIK, 2003, p. 116)
cia praticada pela Agência Brasileira de
Inteligência (ABIN), transformando-se Conscientes dessa poderosa
em algo totalmente novo. Essa dissocia- ferramenta que ajudaria
ção separou o que seria a inteligência a construir o futuro das
realizada pela ABIN – agora adjetivada nações, os Estados Nacionais
de “clássica” ou “de Estado” – e uma desenvolveram a atividade
inteligência de segurança pública, reali-
criando organismos estatais
zada pelas polícias, como se fossem di-
ferentes atividades e não uma única com
de inteligência, pois ficou
objetos distintos. clara a necessidade de dados
e informações integradas e
Em que pese a existência de leis distin- analisadas sobre as ameaças,
guindo ambas (inteligência e investiga-
ção), há segmentos discursando o con- intenções e capacidades
trário, resultando dessa posição uma dos outros países.
dicotomia no âmbito do Sisbin” (PATRÍ-
CIO, 2006, p. 56).

O conceito de inteligência foi interpreta- Mas qual o motivo de a inteligência ter

do de modo conturbado, ocorrendo uma tomado esse rumo nas polícias? Seria
“equivocada ideia de que inteligência é uma questão histórica especifica ou um
sinônimo de investigação policial” (PA- padrão cultural que permeia as institui-
TRÍCIO, 2006, p. 56). Essa “equivoca- ções policiais? Seria apenas um ou vários
da ideia” de inteligência no meio policial fatores que influenciaram o entendimen-
está sendo embasada teoricamente, exis- to da atividade de inteligência enquanto
tindo autores que já defendem a inclusão sinônimo de investigação policial? Ao
de relatórios de inteligência, mesmos os longo desse artigo, buscaremos as ori-

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gens de uma concepção equivocada de importante não eram mais apenas as in-
inteligência como uma espécie de inves- formações sobre as forças inimigas, mas
tigação mais apurada. Vários fatores, de sobre a produção de aço, a construção
ordem histórica mas também cultural, de estradas, o número de engenheiros de
associados à inteligência mas também cada país e outras informações sobre a
intrínsecos aos órgãos policiais, contri- economia, a sociedade, a geografia, etc.,
buíram para uma interpretação diferen- propiciando análises mais profundas e
ciada do conceito de inteligência nos produzindo estimativas e prospecções.
órgãos policiais.
O uso das informações de combate
é tão velho quanto a luta humana or-
A inteligência normalmente é apresenta- ganizada. A produção de informações
da como sendo uma atividade antiga que estratégicas, entretanto, numa escala
sempre acompanhou a humanidade, nor- abrangente e numa base sistemática,
malmente sendo exemplificada com casos na paz e na guerra, não é mais antiga
que a Segunda Guerra mundial (PLATT,
na Bíblia e na obra de Sun-Tzu (FERRO,
1967, p. 19-20).
2006, p. 82). Mas o surgimento do que
entendemos por inteligência aconteceu Conscientes dessa poderosa ferramen-
apenas a partir do século XX, quando ta que ajudaria a construir o futuro das
começou a se desenvolver a análise de nações, os Estados Nacionais desenvol-
inteligência – também chamada de seg- veram a atividade criando organismos
mento inteligência – e a se vislumbrar as estatais de inteligência, pois ficou clara
possibilidades de se conseguir informa- a necessidade de dados e informações
ções através de outros métodos que não integradas e analisadas sobre as amea-
apenas a espionagem, como as fontes ças, intenções e capacidades dos outros
abertas, e realizar a análise desses dados. países. E esses organismos começaram
a desenvolver a análise de inteligência,
A concepção militar clássica da função
das informações era simples e direta: um juntando dados negados conseguidos
agente secreto conseguia um informe através da espionagem com dados de
sensacional indicando o plano de batalha fontes abertas, produzindo uma meto-
do inimigo, e com base nesse informe o
dologia capaz de assegurar uma con-
comandante militar tomaria sua decisão.
Não foi senão depois de a 1ª Guerra fiabilidade nas informações produzidas,
Mundial ter-se desenrolado por algum por meio de técnicas desenvolvidas no
tempo que ambos os lados começaram a meio acadêmico:
perceber que a análise de materiais como
jornais inimigos podia proporcionar infor- Quando o OSS [Escritório de Serviços
mes importantes e, destarte, puseram-se Estratégicos], o serviço secreto de in-
a criar órgãos dedicados a essa espécie formações dos Estados Unidos durante
de trabalho. (HILSMANN, 1956, p. 6-7) a guerra, foi criado em 1941, uma das
ideias básicas era a opinião diabólica, de
A pesquisa em fontes abertas propiciou que os eruditos, em certos aspectos, po-
um grande desenvolvimento dessa ativi- diam ocupar o lugar dos espiões. A ideia
dade e foi responsável por vantagens es- pareceu dar certo e desde o fim da guer-
ra um número cada vez maior de pessoas
tratégicas fundamentais que ajudaram em passou a acreditar que é nas agências de
muito a decidir a 2ª Guerra Mundial. O informações estratégicas que a pesquisa

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– e até mesmo as ciências sociais – en- oria ou de pesquisa. Para exemplificar

contrarão seu verdadeiro lugar dentro da melhor essa constatação, Mingardi, ao
estrutura formal do governo. (HILSMAN,
1966, Prefácio, p. I) pesquisar sobre o trabalho cotidiano
da prática de investigação criminal de
Desse modo, as organizações de inte- homicídios, mostra que as polícias tra-
ligência começaram a se espelhar nas balham sem nenhuma referência teórica
universidades (Kent, 1967), contratan- sobre o assunto.
do eruditos para responder aos desafios
impostos à área, quando o conceito ini- No Brasil temos pouquíssima literatura
sobre o trabalho policial. Alguns podem
cial de espionagem foi sobrepujado pelo objetar mostrando pilhas de livros sobre
novo conceito de inteligência. o inquérito policial, por exemplo, mas o
conteúdo desses livros mostra apenas o
A inteligência trabalha com uma especí- ponto de vista jurídico, nunca o opera-
fica forma de incerteza, com fragmentos cional. Eles têm mais a ver com o bacha-
relismo de nossas instituições policiais do
de acontecimentos e intenções muitas que com o trabalho do dia a dia. (MIN-
vezes ocultas e não-declaradas, e neces- GARDI, 2006a, p. 9)
sita transformar esses dados dispersos
em um conhecimento preciso, verdadei- Embora haja uma farta discussão jurí-
ro e confiável (AGRELL, 2002, p. 5). dica da questão policial, esta, por sua
E esse elemento intelectual básico, ca- característica normatizadora, está inseri-
paz de manipular e tratar as incertezas, da essencialmente no universo do “de-
é normalmente chamado de análise de ver ser”, do ideal que a prática policial
inteligência, uma atividade semelhante deve se concretizar no campo jurídico,
à pesquisa social, pois ela “implica em não se concentrando no que realmente
é, na realidade da prática cotidiana poli-
verificar a precisão das fontes, compa-
cial. E os referenciais teóricos utilizados
rar relatos diferentes e obter perspectiva
para o aperfeiçoamento dessa atividade
ampliando o campo de pesquisa (KENT,
são apenas os retirados do campo do
1967, p. 148).
direito. Diagnósticos precisos realiza-
A análise de inteligência se parece com dos com método científico ou pesquisa
o trabalho de pesquisadores de uma uni- empírica sobre como operam na prática
versidade, e, como tal, necessita de pes- os diferentes organismos responsáveis
soas treinadas para tal fim e de um mé- pela aplicação das leis não são utiliza-
todo próprio (KENT, 1967, p. 81-82). dos, mas apenas os referenciais ideais,
e essa dissociação entre teoria e prática
Assim, a inteligência foi moldada histo- é ilustrada através da supervalorização
ricamente pela academia e pelos méto- da experiência empírica acumulada pelo
dos de pesquisa, transformando o que policial mais antigo (e acumulada apenas
antes era espionagem em algo novo nele), que define basicamente o modo
que começou a se chamar inteligência. de ação. Sobre o distanciamento entre
Mas o meio policial brasileiro, em geral, polícias e academia, Mingardi expressa
não está acostumado a se utilizar de te- seu diagnóstico:

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Acredito que isso faz parte de uma for- Já a investigação possui características
ma de encarar a profissão que põe muita bem distintas da inteligência, pois, en-
esperança no ‘policial vocacionado’ que,
após vários anos na profissão, aprendeu quanto a primeira trabalha com o pas-
inúmeros ‘macetes’. Valorizamos apenas sado, com o que já aconteceu, buscan-
a prática, deixando pouco espaço para do produzir provas e identificar autorias
o aprendizado teórico. (MINGARDI,
de crimes, tendo como cliente final o
2006a, p. 9)
Judiciário, a inteligência trabalha prin-
Mas não é somente nas polícias judiciá- cipalmente com o presente e o futuro,
rias que existe esse saber prático da ati- buscando produzir conhecimentos para
vidade, pois Muniz também notou que, assessorar o processo decisório e tendo
nas polícias militares, ocorre o mesmo como destinatário final o Executivo.
processo, a existência de um saber que se
produz cotidianamente pelo policial da li-
nha da frente que escapa à padronização, Outro ponto é que o
possuindo especificidades próprias: termo “operações” possui
O que os PMs sabem não está ordenado
significados diferentes para
em um formato científico, não aparece a atividade de Inteligência e
quantificável ou traduzido nas estatísti-
cas, não pode ser provado com números,
para o ambiente policial.
tabelas e gráficos. Este saber atrelado ao
episódico, constrangido pelas contingên-
cias, parece resistir à padronização (MU- O que as duas possuem em comum são
NIZ, 1999, p. 157). as técnicas operacionais utilizadas para
a busca de dados negados. Essas técni-
Se a experiência cotidiana é que defi- cas, que, na inteligência, são oriundas
ne a prática policial sem se utilizar da
da espionagem, podem ser utilizadas na
produção científica, não é de se estra-
investigação para a busca de provas para
nhar a aparente confusão apresentada
se chegar à autoria de um crime. Em-
entre inteligência e investigação. Então,
bora muito parecidas, elas possuem al-
como primeiro fator explicativo sobre a
gumas nomenclaturas diferentes, como,
confusão, temos uma cultura policial de
por exemplo, a vigilância (na inteligência)
valorização da prática em detrimento da
teoria. Essa característica propiciou uma e a campana (na investigação policial), e
aversão à análise de inteligência – muito ambas se referem a buscar dados para
mais relacionada à pesquisa e às univer- produzir um conhecimento. O ponto de
sidades – e uma valorização da busca, da congruência entre as duas é a utilização
área de operações. de técnicas operacionais semelhantes, e
é a partir disso que ocorrem incompre-
A análise de inteligência seleciona dados, ensões nas demais atribuições dessas di-
avalia, interpreta e integra, e também se ferentes atividades.
utiliza de dados negados, provenientes
da atividade de operações de inteligên- Então, como segundo fator, podemos
cia, que completam a formação da ima- perceber que as semelhanças entre as
gem necessária à tomada de decisão. técnicas operacionais de inteligência

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e as técnicas de investigação criminal 2005). Já na criação do Sistema Brasilei-

podem ter contribuído para a compre- ro de Inteligência – SISBIN, a atividade
ensão errônea de que inteligência seria de inteligência foi novamente estendida a
sinônimo de investigação. outros órgãos da administração pública,
sobretudo nas polícias, que implemen-
Outro ponto é que o termo “operações” taram, cada uma a sua maneira, núcle-
possui significados diferentes para a ati- os, seções ou departamentos exclusivos
vidade de Inteligência e para o ambien- para esse fim. O que foi diferente dessa
te policial. Se, para aquela, significa um vez é que a ABIN, embora seja colo-
meio, um modo específico de se obter cada como órgão coordenador, central
os dados negados que são necessários à do sistema de inteligência, não possuía
análise – esta sim, a atividade-fim – para todas as prerrogativas e autonomia que
as polícias é muito mais uma forma finalís- tinha o SNI. Aconteceu uma espécie de
tica de trabalho, uma maneira de se obter horizontalidade, pois, “apesar da no-
a finalidade do órgão, seja a repressão menclatura utilizada (a ideia funcionalis-
ou a investigação. As polícias trabalham ta de sistema), o grau de centralização
cotidianamente executando operações hierárquica ou mesmo de equilíbrio ho-
policiais que servem a determinado fim meostático no SISBIN é bastante baixo”
– prender uma quadrilha, controlar o trá- (ANTUNES; CEPIK, 2003, p. 119).
fico de drogas, etc. Já a inteligência pode Homeostático provém de homeostasia, e
ou não executar uma operação de inte- se refere ao processo de estabilização e
ligência, pois dependerá do quanto de reequilíbrio do meio interno, executado
informações já possui e do quanto con- por todos os organismos.
segue coletar. Caso não sejam suficien-
tes, daí sim é executada uma operação,
mas com propósito bem definido, buscar O que ocorreu após a criação
dados necessários à construção de um do SISBIN foi uma proliferação
conhecimento. Assim, como terceiro fa- da inteligência, mas, em vez de
tor, temos a significação diferenciada do a atividade se difundir, prolifera-
termo “operações”, que também pode
se apenas a nomenclatura
ter contribuído para a confusão.
sem substancial alteração nas
Outo fator se refere à própria estrutu- atribuições anteriormente
ração do sistema. O Sistema Nacional desenvolvidas por cada órgão.
de Informações – SISNI, era composto
pelas Divisões de Segurança e Informa-
ções – DSI nos Ministérios civis e pelas Se, no SNI, tínhamos um perfil centrali-
Assessorias de Segurança e Informações zador e hierárquico, com um órgão cen-
– ASI nos órgãos e autarquias, que eram tral demandando dados e informações
responsáveis por colher toda informação das DSI e ASI para produzir e difundir
de interesse para o SNI, que era o ór- um conhecimento apenas ao decisor
gão central do sistema (FIGUEIREDO, principal, o chefe do executivo, na nova

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 Incompreensão do conceito de inteligência na segurança pública

estrutura, temos uma espécie de hori- tinta, pois, se antes as ASI eram mais li-
zontalidade nas relações de inteligência, gadas ao SNI que ao próprio órgão, nes-
pois o órgão central, nesse caso, não sa nova configuração, temos o contrário,
possui as prerrogativas que o seu ante- as seções de inteligência dos diferentes
cessor possuía (FIGUEIREDO, 2005), e órgãos são “nativos” e têm mais afinida-
as estruturas de inteligência espalhadas de com seus órgãos de origem que com
pelos Ministérios não são padronizadas, a própria ABIN.
como o eram anteriormente, mas estru-
turas criadas pelos órgãos de maneira Se existe uma maior descentralização no
singular, sem definição clara de normas e SISBIN em comparação ao SISNI, e se
regras. O que resulta disso é que “o sis- cada órgão de inteligência nos diversos
tema de inteligência do Brasil apresenta Ministérios possui estruturas diferentes e
um perfil institucional de ‘confedera- trabalham com inteligência à sua maneira
ção’, muito mais do que de ‘federação’” e desenvolvem suas próprias doutrinas e
(ANTUNES; CEPIK, 2003, p. 119). A métodos de trabalho, podemos perceber
diferença básica entre sistema federado que esse pode tem sido um terreno fér-
e confederado é que o primeiro, embora til para reinterpretações diversas sobre o
possua certa liberdade para decisão, não que seria inteligência.
pode se separar do poder central, en-
Para ilustrar esse processo, podemos
quanto o segundo possui total autono-
perceber que a inteligência está sendo
mia para decidir sobre sua permanência
adjetivada de diferentes maneiras, sendo
ou não no sistema. Esse novo sistema de
chamada de inteligência de segurança
inteligência deu mais liberdade aos Mi-
pública, inteligência policial, inteligência
nistérios para efetivar sua própria área
criminal, além de algumas designações
de assessoria em inteligência, e cada ór-
de inteligência de acordo com o órgão
gão implantou, à sua maneira, seções,
que a produz, como inteligência ministe-
núcleos, divisões, coordenações ou dire-
rial – esta seria a inteligência do Ministé-
torias de inteligência. Mas essa liberda-
rio Público – ou inteligência previdenciá-
de de implantação acarretou uma maior
ria – da Previdência Social.
descentralização do sistema, com cada
órgão desenvolvendo também sua pró- O que ocorreu após a criação do SIS-
pria doutrina e seu método. O que no- BIN foi uma proliferação da inteligência,
tamos de imediato é que o único órgão mas, em vez de a atividade se difundir,
de inteligência desse sistema é a própria prolifera-se apenas a nomenclatura sem
ABIN, pois os demais são órgãos des- substancial alteração nas atribuições
tinados a vários fins e possuem apenas anteriormente desenvolvidas por cada
uma pequena estrutura de inteligência. órgão. Agrell exemplifica de maneira
Para ser mais claro, enquanto a finali- muito eficaz esse processo de prolifera-
dade da ABIN é produzir inteligência, a ção e uso indiscriminado do conceito ao
finalidade da Receita Federal é arrecadar, explicitar um caso que ocorreu em um
a da Polícia Federal é investigar crimes, banco sueco em que havia um depar-
etc. Então, temos aqui uma situação dis- tamento de inteligência, mas que esse

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 Rodrigo Kraemer

departamento já existia desde a década conceitos diferentes podem ser os fato-

de 1920 com o nome de Estatísticas res que levaram a esse processo de con-
Internas e Externas, e a única alteração fusão. Se juntarmos a eles a horizontali-
foi seu nome, pois o trabalho é essen- dade do SISBIN, que propiciou a criação
cialmente o mesmo: produzir estatísti- de novas doutrinas e métodos de traba-
cas (AGRELL, 2002). No Brasil, parece lho, notamos que a inserção da inteligên-
ocorrer o mesmo fenômeno, cada órgão cia na segurança pública teve ingredien-
criou uma área de inteligência para fazer tes dos mais diversos que, combinados,
o que já faziam antes: a inteligência pre- influenciaram uma interpretação equivo-
videnciária faz investigação de fraudes, a cada (e já consolidada) de que inteligên-
inteligência policial faz investigação, etc. cia seria uma investigação mais apurada.
Assim, com essa proliferação, “a análise
de inteligência corre o risco de terminar Observamos que a inteligência precisa
aqui. Quando tudo é inteligência – nada ainda evoluir na Segurança Pública, da
é inteligência.” (Ibid., p. 4) mesma forma que evoluiu da espiona-
gem para as organizações de inteligên-
cia modernas. O que falta é desenvolver
Falta ainda uma maior discussão
a análise de inteligência, que tem sido
sobre a inteligência, seu menosprezada em relação à sua área
papel e sua funcionalidade subordinada, a unidade de busca, da
para servir a um processo mesma forma que a inteligência “clássi-
decisório, nos diversos órgãos ca” se desenvolveu. (Mas a inteligência
da administração pública. “clássica”, de Estado, estratégica, para
assessorar o mandatário, é a “análise de
inteligência”, não?) Falta associar a inte-
Desse modo, a construção do SISBIN de
ligência à erudição, à pesquisa científica,
maneira horizontalizada, pode ter sido
pois a inteligência de Segurança Pública
outro fator que contribuiu com a con-
está sendo interpretada como investiga-
fusão conceitual na qual inteligência se
ção, faltando uma conexão a um patamar
tornou sinônimo de investigação.
estratégico para a realização de ações
A inexistência de manuais de trabalho, que busquem auxiliar as várias instâncias
uma cultura de valorização da prática em de decisão. Falta ainda uma maior dis-
detrimento da discussão acadêmica, as cussão sobre a inteligência, seu papel e
técnicas operacionais semelhantes entre sua funcionalidade para servir a um pro-
investigação e operações de inteligên- cesso decisório, nos diversos órgãos da
cia e o fato de a palavra “operações” ter administração pública.

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 Incompreensão do conceito de inteligência na segurança pública

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