Uso Das Avaliações de Larga Escala

https://doi.org/10.
1590/S0104-40362021002902436 501
ARTIGO
Uso das avaliações de larga escala

na formulação de políticas públicas
educacionais
Flávia Viana Basso a
Rodrigo Rezende Ferreira b
Adolfo Samuel de Oliveira c
Resumo
O objetivo do estudo é analisar os usos dos resultados das avaliações de larga
escala na formulação de políticas públicas educacionais no Brasil, com base no
Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb). A pesquisa foi desenvolvida
em três etapas: pesquisa documental; aplicação de um questionário sobre o uso
dos resultados; e entrevistas com representantes estaduais, aprofundando as
informações coletadas na etapa anterior. Apresenta-se, como resultado uma matriz
classificatória na qual as políticas educacionais identificadas estão relacionadas,
principalmente, ao uso dos dados como instrumento de gestão, à formação de
professores, à disseminação de informações sobre o sistema educacional, à
produção de materiais pedagógicos, a critérios de distribuição de recursos e a
políticas de incentivo salarial. Conclui-se que os resultados gerados estão sendo,
de fato, utilizados na formulação de políticas educacionais. Contudo, é necessário
ampliar o uso das informações disponibilizadas para além do desempenho dos
alunos nos testes cognitivos.
Palavras-chave: Políticas Públicas. Políticas Educacionais. Avaliação
Educacional. Saeb.
1 Introdução
O acompanhamento das políticas públicas surge como tendência no final dos
anos 1970, diante das crises econômicas e sociais enfrentadas por alguns países
como Inglaterra e Estados Unidos, as quais geraram questionamentos sobre a
a
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira, Brasília, DF, Brasil.
b
Universidade de Brasília, Brasília, DF, Brasil.
c
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira, Brasília, DF, Brasil.
Recebido em: 21 jul. 2019

Aceito em: 15 jun. 2021
Ensaio: aval. pol. públ. Educ., Rio de Janeiro, v.30, n.115, p. 501-519, abr./jun. 2022
502 Flávia Viana Basso, Rodrigo Rezende Ferreira e Adolfo Samuel de Oliveira
organização e o funcionamento dos Estados (LOUREIRO et al., 2010). Esse

movimento foi acompanhado pela crise do modelo burocrático, o que gerou
novas propostas de organização da Administração Pública, dentre as quais se
destaca o modelo de administração pública gerencial, que apresenta características
baseadas em eficiência, em eficácia e em competitividade (SECCHI, 2009).
Nesse contexto, esse estudo mirou verificar se resultados gerados a partir das
avaliações educacionais nacionais são utilizados como evidências empíricas na
formulação de políticas públicas. A concepção de avaliação adotada a considera
como um fenômeno técnico e político, que abarca diferentes interesses, normas
institucionais e tensões que surgem das relações de poder entre atores políticos
(KELLAGHAN et al., 2011).
As avaliações educacionais de larga escala surgiram na pauta política brasileira

no final dos anos 1980, influenciadas pelo processo de redemocratização do
país e por tendências internacionais (COELHO, 2008). Nesse contexto, o Brasil
passou a desenvolver avaliações para mensurar a qualidade da Educação ofertada
nas escolas públicas e privadas e, em 1990, implementou o Sistema Nacional
de Avaliação da Educação Básica (Saeb), o qual foi pensado, inicialmente, para
avaliar três dimensões dos sistemas de Ensino por meio de, respectivamente,
indicadores educacionais, indicadores da escola e indicadores do sistema de
gestão educacional. Apesar dos objetivos do Saeb preverem a utilização dos dados
para subsidiar políticas públicas, há um debate importante sobre o uso efetivo
dos resultados produzidos na formulação de políticas públicas educacionais.
Algo considerado, em alguns estudos, como um desafio para Estados e gestores
(KELLAGHAN et al., 2011). Rosistolato et al. (2018) corroboram essa análise ao
apontarem que a formação dos gestores para compreensão e uso dos dados é uma
das principais dificuldades para a implementação de avaliações de larga escala.
Diante desse cenário, essa pesquisa tem como principal objetivo analisar os
usos dos resultados do Saeb na formulação de políticas públicas educacionais
no Brasil, mostrando de maneira crítica como essas informações vêm sendo
empregadas tanto no desenvolvimento de ações administrativas e pedagógicas
quanto na promoção de accountability na área educacional.
2 Políticas Públicas de Avaliação Educacional

A formulação de políticas públicas pode ser entendida como o processo de
identificar o problema público e o que fazer a partir dessa investigação (HOWLETT
et al., 2013). Thomas (2001) identificou quatro fases da formulação de políticas: a
apreciação, o diálogo, a formulação e a consolidação. A fase de apreciação chama
a atenção, pois, segundo o autor, é nela que serão considerados os dados e as
Uso das avaliações de larga escala na formulação de políticas públicas educacionais 503
evidências. Wiseman (2010) contribuiu para essa análise ao discutir sobre o uso
de evidências nas políticas públicas, especificamente no campo educacional. O
autor apresentou três abordagens macroteóricas para explicar como as evidências
são utilizadas no processo de elaboração política: a perspectiva técnica-funcional,
na qual se utilizam evidências em busca da forma mais adequada ou eficaz de
solucionar problemas educacionais; a perspectiva sociopolítica, que é considerada
mais complexa, pois nessa perspectiva as agendas políticas e sociais ditam as
decisões e as maneiras em que serão resolvidos os problemas educacionais; e,
por fim, a perspectiva institucional ou organizacional, que pressupõe que os
modelos racionalmente legitimados para a elaboração de políticas já existentes, e
que são lentamente institucionalizados como parte dos sistemas organizacionais,
incluindo os sistemas educacionais.
Especificamente, sobre o campo da Educação, entende-se que as políticas

educacionais são consideradas uma subárea do campo de políticas públicas,
inserida no escopo das políticas sociais. Elas correspondem a uma área de
estudo multidisciplinar que ainda está em fase de expansão e de consolidação
(SCHNEIDER, 2014). No Brasil, considera-se que as pesquisas nessa área
ganharam força a partir da década de 1980, em decorrência de um processo
maior, que engloba a redemocratização do país, a reestruturação do Estado e a
consolidação da pós-graduação.
Considerando o avanço identificado referente ao acesso, que foi praticamente

universalizado no Brasil no Ensino Fundamental (OLIVEIRA, 2007), as
pesquisas e as políticas educacionais passaram a discutir a qualidade da Educação
ofertada nas escolas. Uma das tendências de aferição dessa qualidade foram as
avaliações de larga escala, que possuem longa trajetória no cenário internacional.
Influenciado por um contexto social e econômico que exigia maior qualificação
dos trabalhadores, o contexto educacional passou a ter de medir a eficiência dos
processos de Ensino-aprendizagem realizados nas escolas, e é nesse contexto
que, na década de 1980, começam as primeiras ações que deram origem ao Saeb,
foco do presente estudo.
No período em que esse Sistema de Avaliação foi estudado, tinha como público
alvo os anos iniciais e finais do Ensino Fundamental e o Ensino Médio (3º, 5º e
9º anos do Ensino Fundamental e 3ª série do Ensino Médio) e contava com três
avaliações: Avaliação Nacional da Educação Básica (Aneb), Avaliação Nacional
do Rendimento Escolar (Anresc) – ou, como é mais conhecida, Prova Brasil
–, e Avaliação Nacional da Alfabetização (ANA). As avaliações realizadas em
diferentes etapas possuem objetivos específicos, mas, de maneira geral, são
aplicados testes de Língua Portuguesa e de Matemática e questionários a alunos,

professores, diretores e o da escola1.
O presente estudo destaca uma das avaliações desse sistema, a Prova Brasil,
que foi criada em 2005 e inovou ao possibilitar a divulgação dos resultados por
escola. Antes disso, os dados eram coletados de forma amostral e permitiam
apenas um diagnóstico da situação nos âmbitos estadual, regional e federal. Após
a aplicação e a finalização do processamento e da análise dos dados, cada escola,
município e unidade federativa (UF) recebe os resultados da avaliação por meio de
boletins ou de sistemas informáticos específicos. Nesse estudo, adota-se o termo
Saeb para abarcar tanto a parte amostral (Aneb) quanto a parte censitária (Prova
Brasil), deixando de fora a avaliação de alfabetização, cuja utilização dos dados
não foi explorada nessa pesquisa. Discutir o uso de avaliações permite verificar
o efeito que a avaliação tem trazido para a política educacional e identificar de
que maneira os governos têm tomado decisões com base nos resultados dessas
avaliações (PESTANA, 2016).
3 Uso das avaliações em políticas públicas

Weiss (1998) descreve que o conceito de uso das avaliações diz respeito a como
os resultados são utilizados no processo de tomada de decisões e apresenta
quatro classificações para esse uso. O primeiro deles é o instrumental, que pode
ser compreendido como um uso para a tomada de decisão. A avaliação, nesse
sentido, pode contribuir na produção de descobertas que influenciam a ação
investigada e indicam quais decisões serão tomadas a partir dessas descobertas
(WEISS, 1998). O segundo é chamado de uso conceitual, no qual os resultados
oriundos da avaliação podem mudar a concepção do que é o programa e por qual
motivo ele existe. É classificado por Faria e Filgueiras (2007) como uma função
educativa da avaliação. O uso como instrumento de persuasão é o terceiro descrito
pela autora. Neste caso a avaliação é utilizada para legitimar determinada posição
ou ganhar novos defensores. Por fim, o quarto tipo é o uso para o esclarecimento,
no qual o uso influencia instituições e agentes que não estão relacionados ao
programa ou a política diretamente.
No contexto específico das avaliações educacionais, Kellaghan et al. (2011), ao

defenderem que a avaliação pode ser um instrumento de esclarecimento sobre
acesso, qualidade, eficiência e equidade, descrevem que há cinco pontos de
destaque para o real aproveitamento dos resultados: capacidade institucional para
1
O Saeb passou por novas reformulações e as diretrizes vigentes estão estabelecidas nas Portarias nº 564,
de 19 de abril de 2017 e Portaria nº 366, de 29 de abril de 2019.
absorver e utilizar as informações; confiabilidade e relevância das informações;

procedimentos para identificar políticas ou ações adequadas após uma avaliação;
determinação de uma intervenção que abranja todo o sistema; e complexidade
da formação de políticas e tomada de decisões.
Outra importante classificação sobre o uso dos resultados de avaliações externas

foi a realizada por Brooke et al. (2011), que propuseram uma matriz classificatória
chamada de “A Avaliação Externa como Instrumento da Gestão Educacional:
Classificações”. Os autores fundamentaram o trabalho na análise inicial de Shepard
(1997), que listava sete propósitos para políticas governamentais de Educação.
Com base nessa lista, em dados empíricos e em devidas adaptações, o sistema
classificatório apresentou os seguintes usos: (1) para avaliação de programas,
monitoramento, planejamento e pesquisa; (2) para as escolas sobre a aprendizagem
dos alunos e a definição de estratégias de formação continuada; (3) para o público;
(4) para alocação de recursos; (5) para políticas de incentivos salariais; (6) como
componente da política de avaliação docente; e (7) para a certificação de alunos e
escolas. Essas duas macroclassificações, juntamente com o estudo de Silva et al.
(2013), fundamentaram a análise dos resultados desse estudo.
4 Método
O presente estudo, de recorte temporal transversal, caracteriza-se por ser uma
pesquisa empírica e descritiva. Quanto à abordagem, se apresenta uma proposta
de pesquisa qualitativa, dividida em três fases: coleta e análise de dados por meio
de uma pesquisa documental; coleta de informações com base em questionário
fechado; e, por fim, realização de entrevistas semiestruturadas com uma amostra
dos respondentes dos questionários.
A 1ª etapa consistiu em uma pesquisa documental, que teve como objetivo

identificar nos Planos Estaduais de Educação (PEE) ações desenvolvidas nas
unidades federativas do Brasil que descrevessem o uso dos resultados da avaliação
para formulação de políticas públicas. Para análise dos dados foram estabelecidos
conceitos-chave de busca: Saeb, Prova Brasil e Índice de Desenvolvimento da
Educação Básica (Ideb)2, com o objetivo de identificar a frequência da citação
desses termos.
2
O Ideb, criado em 2007, fornece resultados para as etapas avaliadas pelo Saeb e é calculado com base em
duas informações: proficiência média dos alunos na série avaliada e a taxa média de aprovação da respectiva
etapa de ensino avaliada. A partir desses dados, multiplica-se a proficiência média pela taxa de aprovação,
fornecendo resultado em uma escala que varia de 0 a 10, para cada escola, município, unidade federativa
e país (FERNANDES, 2007).
Na 2ª etapa, foi empregada a técnica de survey, com o objetivo de identificar as

políticas educacionais vigentes, o processo em que elas foram formuladas e o uso
dos resultados da avaliação investigada nessas políticas. Os dados foram coletados
a partir de um questionário autoaplicável, de natureza quantitativa-qualitativa
e transversal, composto por 32 itens e disponibilizado na internet, por meio
da plataforma SurveyMonkey. Como critério de participação dessa etapa, foi
estabelecido como principal público-alvo os 27 Interlocutores de Avaliação da
Educação Básica (IEAEB) existentes no Brasil. Tais atores são servidores das
Secretarias Estaduais de Educação, indicados como representantes de avaliação
pelos secretários estaduais de Educação e nomeados em portaria específica do
Inep. Além dos IEAEB, o questionário foi aplicado a técnicos que atuam nas
Secretarias Estaduais de Educação que trabalhavam em departamentos vinculados
ao planejamento de políticas educacionais. Essa participação complementar foi
importante para conhecer, a partir de uma perspectiva diferente da dos IEAEB,
o uso de resultados da avaliação como subsídio para as políticas educacionais.
Diante desses critérios, o grupo de respondentes dessa etapa totalizou 42,
sendo 26 interlocutores e 16 técnicos. Porém, o instrumento foi respondido
por 34 participantes, o que significa uma taxa de resposta de aproximadamente
80%. Não foi registrada resposta em apenas quatro unidades federativas (UFs):
Alagoas, Espírito Santo, Paraná e Rio Grande do Norte.
Os itens do questionário foram elaborados pelos autores com base no referencial

teórico de formulação de políticas públicas e políticas educacionais, nas evidências
encontradas na análise documental e em questões identificadas em pesquisas
anteriores. Para conferir validade de face ao instrumento, foi escolhida a técnica
de validação de conteúdo (TURNER, 1979). A análise de dados do questionário
foi dividida em duas etapas: para os itens fechados, foram realizadas análises
exploratórias e de estatística descritiva (média, frequência, percentual e desvio
padrão); para os itens abertos, foi utilizada a técnica de análise de conteúdo
categorial temática a posteriori, que consiste na criação de unidades de categoria
com base nos textos informados (BARDIN, 2009).
Após aplicação do questionário e análise dos dados, a última etapa de coleta da

pesquisa consistiu em selecionar uma amostra por conveniência dos respondentes
para a realização de nove entrevistas, realizadas entre agosto e setembro de 2017,
visando complementar e aprofundar as questões identificadas nos questionários. A
coleta de informações foi feita por meio de ligação telefônica e uma delas de forma
presencial. Para definição dos participantes da entrevista, foram selecionados dois
itens do questionário quantitativo que abordavam a importância e a frequência de
uso dos resultados da avaliação. O objetivo nessa etapa de pesquisa foi coletar
informações de diferentes participantes, de acordo com três categorias oriundas da
análise de dados do questionário: pouco uso, médio uso ou muito uso. Com base
nos três grupos, foi selecionada uma amostra por acessibilidade, para realização
das entrevistas, o que totalizou três representantes de cada grupo. Apesar da não
intencionalidade, a amostra contou com pelo menos um representante de cada
região do país (três estados do Norte, dois do Centro-Oeste, dois do Sul, um do
Nordeste e um do Sudeste). Como instrumento de pesquisa, foi elaborado um
roteiro de perguntas que norteou a realização das entrevistas. Os dados foram
analisados seguindo as etapas de análise de conteúdo, descritas por Bardin (2009).
5 Resultados
A pesquisa documental consistiu na análise dos PEE, em que foram utilizadas
como palavras-chave da busca os termos: Saeb, Prova Brasil e Ideb. Nessa
análise foi possível identificar que nove UFs registraram informações específicas
sobre o Saeb ou sobre a Prova Brasil e a maioria delas (24) registra algum tipo
de informação sobre o Ideb, ficando apenas um estado sem nenhuma menção
ao índice. Verificou-se também uma tendência de replicar a Meta 7 do PNE,
que diz respeito ao fomento da qualidade da Educação Básica, mas seguindo as
metas estabelecidas para cada unidade da federação pelo Compromisso Todos
pela Educação (BRASIL, 2007).
A maioria das UFs (21) estabeleceu alguma estratégia em que o Ideb ou o Saeb foi
citado explicitamente. Identifica-se que os casos são majoritariamente de replicação
da legislação nacional, mas cabe destaque para 10 UFs que registraram diferentes
estratégias. O estado do Acre, por exemplo, estabelece a previsão de bônus para
os profissionais das escolas que alcançarem as metas do Ideb (índice que tem entre
seus componentes o Saeb) e do indicador estadual, o que indica uma política de
incentivo salarial com base nos resultados da avaliação. Outro exemplo diz respeito
ao estado de Alagoas, que registra a exigência para as escolas disponibilizarem em
suas entradas principais uma placa com a nota do Ideb. Com base nessa análise,
destaca-se a relevância dada ao Ideb como indicador de qualidade da Educação
Básica. Tais apontamentos corroboram os estudos de Brooke et al. (2011) e Silva
et al. (2013), que mostraram que os resultados das avaliações são utilizados para
o monitoramento, o planejamento e o estabelecimento de metas.
Os dados coletados por meio do questionário indicaram que, na maioria das

UFs, há setores específicos para condução do processo de formulação das
políticas educacionais. Referente aos atores participantes desse processo, foi
possível identificar seis categorias: gestão, escolas, sociedade civil, entidades
representativas, meio acadêmico e poder legislativo. A categoria predominante
foi a de gestão, correspondendo a 46% das citações dos respondentes, e está de
acordo com o explicitado por Wu et al. (2014), que descrevem a formulação de

política como uma atividade frequentemente realizada por um grupo restrito de
dirigentes. A categoria dois, que se refere ao grupo das escolas, foi a 2ª mais citada
pelos respondentes (28%). Esse dado aponta para a participação de professores,
de alunos e de diretores na formulação de políticas, sugerindo um processo mais
participativo. Porém, essa inferência não foi explorada no presente estudo, sendo
um tópico importante para pesquisas futuras.
Na questão que procurou identificar quais são as etapas presentes no processo de

formulação das políticas públicas, 25 respostas foram registradas e classificadas
de acordo com as etapas descritas por Thomas (2001), a saber: apreciação,
diálogo, formulação e consolidação. A fase mais citada é a de apreciação, descrita
por 18 respondentes (72%), seguida pela fase formulação, com 12 (48%). Em
geral, identifica-se que os representantes estaduais realizam primeiramente um
diagnóstico, com base em evidências, seguido de discussões com diferentes
atores, conforme já apresentado nas análises anteriores.
O terceiro bloco de questões foi intitulado “O Saeb e as políticas educacionais

estaduais”. Nesse campo, todos os participantes afirmaram conhecer o resultado
de seu estado na avaliação e foram solicitados a sinalizar em uma escala do tipo
Likert de 11 pontos (0 a 10) – ancorada nas pontas, onde 0 = “Nada importante”
e 10 = “Muito importante” – a utilidade do Saeb para as políticas educacionais
do estado. O item teve como média de resposta 9,26 e desvio padrão 1,09. Não
foram registradas informações entre os níveis 0 e 5, além disso, a maioria dos
respondentes (61%, n = 19) marcou o maior ponto da escala, indicando extrema
importância da avaliação. Outro ponto de análise significativa se refere ao baixo
valor do desvio padrão do item, apontando valores bem próximos da média, o
que demonstra a relevância dada pelos participantes à avaliação estudada.
As perguntas seguintes também foram associadas a uma escala do tipo Likert

de 11 pontos (0 a 10), ancorada nas pontas, onde 0 = “Nunca” e 10 = “Sempre”.
O objetivo do item foi identificar a intensidade do uso com base nos dois componentes
da avaliação: os testes de proficiência e os questionários. Os dados indicam maior
utilização dos testes (média 8,32 e desvio padrão 1,42) em relação aos questionários
(média 7 e desvio padrão 2,29). Apesar da pequena diferença nos dados quantitativos,
a diferença de uso ficou evidente nas entrevistas, que serão analisadas mais adiante.
A nota mínima atribuída para o uso do teste é 6, com predomínio de respondentes
que afirmaram que sempre utilizam os resultados, assinalando a maior pontuação na
escala (32%, n = 10). Já em relação aos questionários, as notas variam do menor ponto
da escala até o maior, com relativo predomínio da nota 8 (23%, n = 7). O cenário
de utilização dos resultados dos testes, em detrimento dos dados contextuais, já foi
discutido em estudos anteriores, como o de Bonamino (2016), que problematiza
a questão da excessiva ênfase nos resultados dos testes cognitivos em detrimento
das demais medidas sociais, escolares e pedagógicas, que são mensuradas com
base nos questionários da avaliação. Os dados apresentados reforçam essa tese ao
indicarem que os testes são mais utilizados do que os questionários.
Outra evidência coletada no questionário foi o uso de dados para formulação dos
Planos Estaduais de Educação, apontada por 96% dos respondentes (n = 30). Os
participantes afirmaram que os resultados foram utilizados para o estabelecimento
de metas e de estratégias e para o planejamento da gestão das redes de Ensino,
achados compatíveis com os da pesquisa documental. Identifica-se que esse tipo
de uso da avaliação é a que apareceu com maior frequência entre os demais usos,
inclusive foi mencionada nas três etapas da coleta de dados, e está associada a
uma concepção mais gerencial de políticas públicas, que visa à maior eficácia,
efetividade e competitividade (SECCHI, 2009).
As questões finais buscaram identificar os usos específicos apontados por cada

unidade da federação. Conforme explicado anteriormente, os itens listados
foram baseados no estudo de Silva et al. (2013), que identificaram distintos
usos da avaliação ao investigarem quatro redes de Ensino. Os usos mais citados
referem-se à divulgação de informações para sociedade (90%), bem como para
a formação continuada de professores (90%). Em seguida, verifica-se o uso para
o estabelecimento de metas de desempenho nos testes (83%), corroborado pelos
resultados da pesquisa documental e da análise acima realizada, que constatou esse
tipo de uso nos Planos Estaduais de Educação. Também foram significativamente
assinalados o uso para monitoramento do desempenho escolar (79%) e o para
revisão ou para criação de orientações curriculares (79%).
Em contrapartida, os itens com menor frequência são aqueles relacionados às políticas

do tipo high stake. Essas ações podem ser entendidas quando há associação direta
entre os resultados da avaliação e as consequências específicas (BROOKE et al.,
2011). Alguns exemplos são os incentivos salariais com base nos resultados, citados
por três respondentes (10%), e os prêmios para escolas com bom desempenho,
citados por oito respondentes (28%). Identifica-se que a temática das avaliações
do tipo high stake está, geralmente, relacionada ao conceito de accountabilty,
gerando opiniões diversas em relação aos efeitos positivos ou negativos dessas
atividades. Em recente estudo, Bastos (2019) aponta efeitos perversos e limitações
das avaliações de larga escala, sendo a acentuação de desigualdades educacionais
e a limitação do currículo decorrências desse tipo de avaliação.
Considerando as ponderações sobre o tema e as respostas dadas pelos participantes,

verifica-se que, em relação ao Saeb, o predomínio do uso das avaliações está
mais relacionado à divulgações de informações, de maneira geral, e à formação
continuada de professores, sendo as ações mais rígidas as de responsabilização,
citadas em menor escala. Apenas dois estados informaram que os resultados do
Saeb são utilizados para políticas de remanejamento de professores e três para o
pagamento de bonificação a esses profissionais. É importante destacar que esse
cenário se limita à identificação do uso em relação ao Saeb, não sendo possível
identificar quais são as consequências atreladas às avaliações estaduais.
Dado que as informações sobre quais atores participam do processo de formulação

de políticas já haviam sido coletadas no questionário, a 1ª pergunta da etapa de
entrevistas teve como objetivo identificar, de forma mais detalhada, a forma pela
qual esse processo ocorre nas UFs e foi elaborada da seguinte forma: “Considerando
os atores citados como participantes da formulação de políticas públicas no seu
estado, explique, por favor, como ocorre essa participação”. As respostas obtidas na
1ª questão trouxeram um elemento novo para a discussão: trata-se das mudanças no
cenário político, que influenciam a organização e o procedimento em que as políticas
são desenvolvidas nos estados. Dos nove entrevistados, quatro relataram que estão
passando ou passaram por processos recentes de mudança, que geraram novas
estruturas e processos nas ações desenvolvidas. As demais falas revelam como os
processos de formulação são permeados pelo contexto político de cada Secretaria,
o que vai ao encontro do que Howlett et al. (2013) assinalaram, isto é, que os atores
e os processos desenvolvidos na formulação das políticas públicas dependem das
estruturas políticas, econômicas e sociais do contexto em que estão imersas.
A 2ª questão – “Outros setores governamentais, além da Secretaria de Educação,

participam das discussões relacionadas à formulação das políticas educacionais?”
– visou identificar se esse processo fica restrito à Secretaria de Educação ou
envolve departamentos afins. Os entrevistados relataram que a participação de
demais secretarias acontece dependendo do programa ou ação. Por exemplo, se
há um projeto de prevenção à violência e ao uso de drogas, o Ministério Público
e a Secretaria de Segurança Pública são envolvidos. Além disso, foi citado
o envolvimento de setores da própria Secretaria de Educação, vinculados ao
planejamento estratégico, logístico, pedagógico e orçamentário, entre outros.
Duas questões, centrais para o presente estudo, tiveram como objetivo identificar
e aprofundar, de forma qualitativa, o conhecimento sobre como os entrevistados
utilizam os resultados dos testes de proficiência e dos questionários do Saeb/
Prova Brasil. Essa informação foi gerada a partir de uma medida quantitativa
fornecida pelo questionário, referente às questões empregadas para selecionar

os participantes das entrevistas, a saber: Em relação ao Saeb, de que forma os
resultados dos testes de desempenho são utilizados na formulação de políticas
educacionais? Em relação ao Saeb, de que maneira os dados dos questionários
são utilizados na formulação de políticas educacionais?
Sobre os testes cognitivos, foi possível verificar usos semelhantes aos encontrados
no questionário e na literatura estudada. Nesse item, identificou-se o uso da
avaliação para o estabelecimento de metas, como já apontando anteriormente na
pesquisa documental e nos questionários. Além disso, um elemento novo surge
nas entrevistas, que é a comparação das metas estabelecidas no Saeb com as das
avaliações estaduais próprias e outros mecanismos de avaliação internos aos
estados, tais como avaliações institucionais, avaliações processuais, indicadores
específicos de desempenho, entre outros. Em relação a esse tipo de uso, Klein
(2019) registra uma importante análise de como as metas já estabelecidas no
Saeb necessitam de ajustes. Nesse sentido, ao invés de apenas replicar as metas
estabelecidas nacionalmente, é preciso problematizá-las de acordo com a realidade
de cada estado e de cada contexto educacional. Outras falas evidenciaram o uso
como política de formação, corroborando o estudo de Brooke et al. (2011), para
quem tal uso é significativo, uma vez que possibilita a realização de feedback para
a comunidade escolar, principalmente para os professores, e auxilia no diagnóstico
e na busca de soluções para o aprimoramento do processo de aprendizagem.
Referente ao uso de dados dos questionários do Saeb para os alunos, para os

professores, para o diretor e para a escola, as respostas indicaram um cenário
diferente em relação ao uso informado dos testes cognitivos. Os representantes
estaduais relataram a dificuldade de utilização das informações devido ao formato
e à complexidade para manipulação e para entendimento dos dados contextuais.
Atualmente, o Inep divulga tais informações apenas no formato de microdados,
que são os dados referentes à menor unidade de agregação da coleta e exigem
pacotes estatísticos próprios para sua manipulação e análise, os quais requerem
conhecimento especializado em estatística para garantir a qualidade das informações
geradas a partir deles. Essa dificuldade contribui para que os resultados dos testes
sejam mais explorados do que o dos questionários, além de fomentar um debate
recorrente na área educacional, como já citado pela análise de Bonamino (2016).
6 Discussão
O cenário evidenciado na pesquisa vai ao encontro dos achados da literatura recente da
área de políticas públicas, relativas ao debate sobre formulação de políticas e tomada
de decisões baseada em evidências (evidence-based decision making). Campbell e
Levin (2009) discutem essa tendência do ponto de vista da Educação e apresentam

que o crescimento do uso de evidências em políticas públicas está relacionado ao
aumento de um público mais informado, à quantidade e à disponibilidade de dados
existentes, bem como aos processos de accountability governamentais.
Nesse sentido, verifica-se que as informações propiciadas pela pesquisa corroboram

os estudos sobre o uso de evidências na formulação de políticas públicas, mas é
preciso ponderar as limitações desse processo. Percebe-se um crescimento do uso
de indicadores no ciclo de formulação e avaliação de políticas públicas no Brasil,
e essa tendência está atrelada às transformações da administração pública que
enfatiza um maior planejamento e controle das ações do Estado (JANNUZZI, 2005).
No entanto, deve-se observar o uso adequado desses indicadores, aproveitando
suas potencialidades e respeitando seus limites.
O estudo também visou identificar políticas educacionais existentes e como as

UFs utilizam os dados do Saeb na formulação de políticas. Os resultados indicam
a existência de ações de diversos tipos, que vão desde o simples acompanhamento
das escolas, por meio dos indicadores existentes, até a formalização de programas
específicos, estruturados com base em diagnóstico e metas de acompanhamento.
Essa dinamicidade de processo faz parte da análise de políticas públicas, em
que cada Secretaria de Educação e suas respectivas organizações internas se
constituirão e promoverão ações de acordo com o contexto político, social e
econômico em que estão inseridas.
A pesquisa documental também apontou a relevância dos dados da avaliação

estudada nos Planos Estaduais de Educação. Nesse sentido, essa etapa permitiu
identificar políticas e programas que utilizam os resultados da avaliação, com
destaque para três tipos de uso: para planejamento das ações das Secretarias de
Educação, para o estabelecimento de metas e para formação de profissionais da
Educação. Tais usos foram encontrados expressamente nos planos estaduais e
identificados, também, nas respostas dos participantes das etapas de questionário
e de entrevistas.
Diante do cenário investigado, os resultados sugerem que os dados das avaliações

de larga escala são, de fato, utilizados de forma direta e indireta na formulação
de políticas educacionais no Brasil. Considera-se como forma direta quando o
dado da avaliação é um insumo indispensável para a política, por exemplo, no
caso do estado do Maranhão, que desenvolveu um programa educacional com
base nas matrizes da avaliação nacional e com objetivos específicos relacionados
ao aumento da proficiência dos alunos nas disciplinas avaliadas. Toma-se como
forma indireta quando os resultados da avaliação servem de insumos ou ponto

de partida para pensar as políticas estaduais; isso ocorre, por exemplo, quando
um estado utiliza os resultados da avaliação para apresentar um diagnóstico da
Educação em uma rede de Ensino específica. Percebe-se que, de maneira geral,
a utilização mais frequente é a de forma indireta.
Além de identificação dessas políticas, o presente estudo propôs qualificar o uso

dos resultados na formulação das políticas segundo as principais contribuições
dadas pelas pesquisas de Kellaghan et al. (2011), Brooke et al. (2011) e de Silva
et al. (2013). Tais pesquisas possuem uma riqueza de informações e de dados
sobre o uso dos resultados das avaliações, com uma descrição aprofundada das
ações desenvolvidas, constituindo subsídios indispensáveis para a análise dos
dados obtidos.
Sendo assim, com base nesses estudos anteriores e nas evidências encontradas
nessa pesquisa, foi possível delinear seis tipos de uso dos resultados do Saeb nas
UF brasileiras. A categorização proposta a seguir (Figura 1) apresenta-se como
um complemento da matriz classificatória descrita por Brooke et al. (2011).
A intenção de uma nova classificação visa contemplar os demais estudos que
foram subsequentes à pesquisa desses autores, bem como agregar o resultado
dessa pesquisa. Além disso, a proposta de representação que usa uma pirâmide
invertida, mostra os resultados encontrados de maneira mais intuitiva, que vai da
maior para menor utilização dos dados. No entanto, ressalta-se, essa classificação
possui limitações, pois visa identificar o uso especificamente em relação ao Saeb,
não sendo possível generalizá-la para uso de outras avaliações.
Figura 1 - Dimensões dos usos do Saeb na formulação das políticas estaduais
Gestão
Formação
Informativo
Materias
pedagógicos
Recursos
Políticas
salariais
Fonte: Elaborada pelos autores (2017)
A 1ª dimensão de uso foi denominada Gestão e congrega ações relacionadas ao

planejamento de políticas, de programas e de ações nas Secretarias Estaduais de
Educação. Essa categoria também contempla a utilização como diagnóstico da situação
educacional da rede; insumo no processo de formulação de políticas; monitoramento das
escolas; criação de indicadores de qualidade da Educação; e a avaliação de programas
desenvolvidos pelas redes. Nesse sentido, a dimensão da gestão é o tópico de mais
destaque e maior frequência nas informações oriundas das três fontes da pesquisa, e,
dentro desse tipo de uso de dados, o estabelecimento de metas de desempenho como
instrumento gerencial de acompanhamento das escolas ficou evidente.
A 2ª dimensão, nomeada Formação, contempla todo o uso que é feito com

o objetivo de promover a formação de profissionais envolvidos no processo
educacional, em especial os professores, com foco de intervenção mais pedagógica
a partir das evidências trazidas pelos dados. Tal dimensão também foi uma das
mais citadas pelos respondentes dos questionários e novamente identificada
na etapa de entrevistas. Essa classificação é importante e merece destaque por
estar vinculada a um propósito indispensável da avaliação: a retroalimentação
do processo educativo, com o objetivo de melhorar a aprendizagem dos alunos.
Pode-se dizer que a dimensão de formação se encaixa na classificação de uso
conceitual de Weiss (1998), que pressupõe a avaliação com o objetivo de gerar
aprendizado para novas ações.
A 3ª dimensão foi designada como uso Informativo e, mais uma vez, foi uma das
mais citadas pelos respondentes do questionário. Essa dimensão também ficou
clara na pesquisa documental, no qual a análise dos sites das Secretarias Estaduais
evidenciou esse tipo de uso da avaliação. Nesse caso, está relacionada com as
premissas de transparência e de controle social, em que os resultados são fontes
de informações para os diferentes atores envolvidos no processo educacional.
As demais categorias identificadas e citadas com menor frequência, foram: a
dimensão Materiais Pedagógicos, identificada nos questionários e na pesquisa
documental, que utiliza a avaliação como parâmetro de revisão dos conteúdos e
referência para elaboração dos materiais didáticos utilizados na prática pedagógica;
a dimensão Recursos, que consiste no uso para alocação de recursos financeiros
ou materiais para as escolas; e, por fim, a dimensão de Políticas Salariais, na
qual os resultados são utilizados como parâmetros para pagamento de incentivos,
como bônus salarial decorrentes dos resultados da avaliação.
7 Considerações finais
As conclusões da presente pesquisa tendem a contribuir tanto do ponto de
vista social quanto acadêmica. Sob a ótica social, sua contribuição consiste em
mostrar que o uso tem sido feito com as avaliações de larga escala. Identifica-se
que os princípios gerenciais da administração pública, que pressupõem maior
controle social e monitoramento das políticas públicas, ganharam espaço no
cenário educacional. Nesse sentido, a avaliação passa a ser um instrumento da
melhoria do processo educacional quando ela é analisada e se traduz em uma
reflexão acerca do processo pedagógico desenvolvido nas escolas, fato que pode
ser atingido apenas se os instrumentos disponibilizados dialogarem mais com
os agentes escolares.
Da perspectiva acadêmica, o estudo agrega conhecimento aos produzidos por

outras pesquisas sobre o processo de formulação de políticas públicas e o uso
de dados em tal processo. Uma contribuição significativa é a proposição de um
modelo classificatório dos usos das avaliações, que se baseou em pesquisas
anteriores, mas ampliou a abrangência da investigação para a maioria dos estados
brasileiros. O modelo proposto acrescenta também uma análise sobre a intensidade
do tipo de uso, classificando as diferentes dimensões a partir dessa gradação,
com destaque para o uso de dados como instrumento de gestão, de formação e
de informação nas políticas educacionais.
Apesar de seus avanços, há que se destacar os limites da pesquisa. O 1º deles se

refere ao perfil dos respondentes do questionário, que ficou restrito ao ponto de vista
de apenas dois sujeitos – técnicos e interlocutores de avaliação –, sendo necessário
ampliar a consulta a outros atores participantes das políticas educacionais. Outro
limite se refere à amostra das entrevistas, que utilizou um critério de distinção de
grupos, com base na intensidade de utilização dos resultados dos questionários e
testes, fator que não se mostrou preditivo na efetivação da coleta.
Por fim, com base nos resultados obtidos na análise da literatura e nos limites
apresentados, sugere-se que estudos futuros investiguem de maneira mais
aprofundada as implicações desses usos e os efeitos reais que trazem para o
processo educacional, considerando os distintos atores envolvidos no contexto
das redes de Ensino. Admite-se que as classificações de uso estão mapeadas e
bem identificadas no cenário nacional. Porém, é preciso dar um passo à frente,
investigando se os usos identificados estão contribuindo, ou não, para a qualidade
da Educação brasileira.
Use of large scale assessments in the formulation of

educational public policies
Abstract
The purpose of the study is to analyze the uses of the results of large scale evaluations in
the formulation of public educational policies in Brazil, based on the Basic Education
Assessment System (Saeb). The research was developed in three stages: documentary
research; application of a questionnaire on the use of results; and interviews with state
representatives, deepening the information collected in the previous stage. As a result, a
classification matrix in which the educational policies identified are related mainly: to
the use of data as a management tool; to the training of teachers; to the dissemination of
information about the educational system; and to the production of pedagogical materials
based on the distribution of resources and on salary incentive policies. It is concluded that
the results generated are actually being used in the formulation of educational policies;
however, it is necessary to increase the use of the information available in addition to
the performance of the students in the cognitive tests.
Keywords: Public Policies. Educational Policies. Educational Evaluation. Saeb.
Uso de evaluaciones a gran escala en la formulación de

políticas públicas educativas
Resumen
El propósito del estudio es analizar los usos de los resultados de las evaluaciones a gran
escala en la formulación de políticas públicas educativas en Brasil, basadas en el Sistema
de Evaluación de la Educación Básica (Saeb). La investigación se desarrolló en tres etapas:
investigación documental; aplicación de un cuestionario sobre el uso de los resultados; y
entrevistas con representantes estatales, profundizando la información recolectada en la
etapa anterior. El resultado es una matriz clasificatoria en la que las políticas educativas
identificadas se relacionan, principalmente, con el uso de datos como herramienta de
gestión, con la formación de docentes, con la difusión de información sobre el sistema
educativo, con la producción de materiales pedagógicos, a discreción distribución de
recursos y políticas de incentivos salariales. Se concluye que los resultados generados,
de hecho, están siendo utilizados en la formulación de políticas educativas. Sin embargo,
es necesario ampliar el uso de la información disponible además del desempeño de los
estudiantes en las pruebas cognitivas.
Palabras clave: Políticas Públicas. Políticas Educativas. Evaluación Educativa. Saeb.
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Informações sobre os autores

Flávia Viana Basso: Mestre em Administração Pública pela Universidade de Brasília.
Pesquisadora Tecnologista em Informações e Avaliações Educacionais no Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira. Contato: [email protected]
https://orcid.org/0000-0001-9334-6761
Rodrigo Rezende Ferreira: Doutor em Psicologia Social do Trabalho e das Organizações

pela Universidade de Brasília. Professor Adjunto no Departamento de Administração da
mesma universidade. Contato: [email protected]
https://orcid.org/0000-0003-3728-1208
Adolfo Samuel de Oliveira: Doutor em Educação pela Universidade de São Paulo.

Pesquisador Tecnologista em Informações e Avaliações Educacionais no Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira. Contato: [email protected]
https://orcid.org/0000-0001-9872-4186

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https://doi.org/10.

Uso das avaliações de larga escala

Recebido em: 21 jul. 2019

organização e o funcionamento dos Estados (LOUREIRO et al., 2010). Esse

As avaliações educacionais de larga escala surgiram na pauta política brasileira

2 Políticas Públicas de Avaliação Educacional

Especificamente, sobre o campo da Educação, entende-se que as políticas

Considerando o avanço identificado referente ao acesso, que foi praticamente

aplicados testes de Língua Portuguesa e de Matemática e questionários a alunos,

3 Uso das avaliações em políticas públicas

No contexto específico das avaliações educacionais, Kellaghan et al. (2011), ao

absorver e utilizar as informações; confiabilidade e relevância das informações;

Outra importante classificação sobre o uso dos resultados de avaliações externas

A 1ª etapa consistiu em uma pesquisa documental, que teve como objetivo

Na 2ª etapa, foi empregada a técnica de survey, com o objetivo de identificar as

Os itens do questionário foram elaborados pelos autores com base no referencial

Após aplicação do questionário e análise dos dados, a última etapa de coleta da

Os dados coletados por meio do questionário indicaram que, na maioria das

acordo com o explicitado por Wu et al. (2014), que descrevem a formulação de

Na questão que procurou identificar quais são as etapas presentes no processo de

O terceiro bloco de questões foi intitulado “O Saeb e as políticas educacionais

As perguntas seguintes também foram associadas a uma escala do tipo Likert

As questões finais buscaram identificar os usos específicos apontados por cada

Em contrapartida, os itens com menor frequência são aqueles relacionados às políticas

Considerando as ponderações sobre o tema e as respostas dadas pelos participantes,

Dado que as informações sobre quais atores participam do processo de formulação

A 2ª questão – “Outros setores governamentais, além da Secretaria de Educação,

fornecida pelo questionário, referente às questões empregadas para selecionar

Referente ao uso de dados dos questionários do Saeb para os alunos, para os

Levin (2009) discutem essa tendência do ponto de vista da Educação e apresentam

Nesse sentido, verifica-se que as informações propiciadas pela pesquisa corroboram

O estudo também visou identificar políticas educacionais existentes e como as

A pesquisa documental também apontou a relevância dos dados da avaliação

Diante do cenário investigado, os resultados sugerem que os dados das avaliações

forma indireta quando os resultados da avaliação servem de insumos ou ponto

Além de identificação dessas políticas, o presente estudo propôs qualificar o uso

Figura 1 - Dimensões dos usos do Saeb na formulação das políticas estaduais

Fonte: Elaborada pelos autores (2017)

A 1ª dimensão de uso foi denominada Gestão e congrega ações relacionadas ao

A 2ª dimensão, nomeada Formação, contempla todo o uso que é feito com

Da perspectiva acadêmica, o estudo agrega conhecimento aos produzidos por

Apesar de seus avanços, há que se destacar os limites da pesquisa. O 1º deles se

Use of large scale assessments in the formulation of

Uso de evaluaciones a gran escala en la formulación de

BASTOS, R. M. B. O papel dos testes padronizados na política educacional

BONAMINO, A. A evolução do SAEB: desafios para o futuro. Em

BRASIL. Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007. Dispõe sobre a implementação

BROOKE, N.; CUNHA, M. A. A.; FALEIROS, M. A avaliação externa como

CAMPBELL, C.; LEVIN, B. Using data to support educational

COELHO, M. I. M. Vinte anos de avaliação da educação básica no

FARIA, C. A. P.; FILGUEIRAS, C. A. C. As políticas dos sistemas de

FERNANDES, R. Índice de desenvolvimento da educação básica (IDEB):

HOWLETT, M.; RAMESH, M.; PERL, A. Política pública: seus ciclos e

JANNUZZI, P. M. Indicadores para diagnóstico, monitoramento e avaliação

KELLAGHAN, T.; GREANEY, V.; MURRAY, T. S. O uso dos resultados

KLEIN, R. Uma solução para a divergência de diferentes padrões no SAEB. Ensaio:

LOUREIRO, M. R.; ABRUCIO, F. L.; PACHECO, R. S. Burocracia e política

OLIVEIRA, R. P. Da universalização do ensino fundamental

PESTANA, M. I. Trajetória do SAEB: criação, amadurecimento e