Constituição e Evolução do Estado Brasileiro.

Dalmo de Abreu Dallari

Professor Titular de Direito do Estado na Faculdade
de Direito da Universidade de São Paulo

I. A Formação do Estado Brasileiro.

0 Estado do Brasil nasceu em 1815, quando a colônia, que

na realidade já vinha funcionando desde 1808 como sede do
reino português, foi equiparada juridicamente à metrópole,
passando à categoria de Reino, unido aos de Portugal e
Algarves. É interessante assinalar que a idéia de livrar o
Brasil da condição de colônia, sem separá-lo de Portugal, partiu
de u m francês, o Príncipe de Talleyrand, tendo sido sugerida
por ele aos representantes de Portugal no Congresso de Viena,
realizado para estabelecer o novo equilíbrio mundial, após a
derrota final de Napoleão. Transmitida a sugestão ao governo
português, deu origem à carta de lei de 16 de dezembro de
1815, pela qual o Príncipe Regente D. João elevou "o Estado
do Brasil à categoria e graduação de reino".
Entretanto, para que se compreenda a formação e a
evolução do Estado brasileiro é indispensável ter e m conta as
experiências de colonização e governo, anteriormente efetuadas.
É necessário, também, considerar que o ato de 1815 foi apenas
u m momento, embora importantíssimo, de u m longo processo,
que deveria ainda superar várias etapas até que o Brasil se
definisse completamente e se consolidasse como u m verdadeiro
Estado.
A rigor, pode-se dizer que desde o descobrimento, e m 1500,
até o ano de 1548 o Brasil foi tratado como simples reserva
patrimonial, da qual não se esperava tirar grande proveito.
Por essa razão o governo português entregou a particulares
a tarefa de promover a ocupação e a exploração do território,
sendo oportuno lembrar que vários desses particulares n e m
sequer procuraram tomar posse das terras brasileiras que
haviam recebido e m doação. Só b e m mais tarde, depois de
conhecida a possibilidade de extrair riquezas do solo e do
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subsolo brasileiros é que voltaram a ser feitas novas doações.

Mas, já então, Portugal tinha grandes esperanças n u m possível
proveito e as doações foram feitas a donatários bastante inte-
ressados e que se dispunham a contribuir para a fazenda
pública, passando esta a exercer controle sobre as atividades
econômicas desenvolvidas no Brasil. Isso, aliás, é que explica
porque tendo havido fracasso quase total do sistema de capi-
tanias hereditárias voltaram a ocorrer doações posteriormente.
O fato é que até as primeiras décadas do século XVII a
estrutura jurídico-administrativa do Brasil sofreu inúmeras
modificações, que podem ser interpretadas como demonstrações
de interesse do governo português, m a s que revelam, ao m e s m o
tempo, as dificuldades encontradas para tratar o Brasil como
u m a unidade. E m 1548 D. João III instituiu o Governo Geral
do Brasil, o que, entretanto, esteve b e m longe de significar a
efetiva presença do Governador Geral e de seus auxiliares
imediatos e m todos os lugares do território brasileiro que
exigissem a tomada de decisões importantes. A grande exten-
são do território e as dificuldades de comunicações não
permitiam que isso acontecesse. À vista desse fato foi
modificada a orientação, estabelecendo-se, no ano de 1572, duas
sedes administrativas, u m a na Bahia e outra no Rio de Janeiro.
Isso t a m b é m não deu bons resultados e já no ano de 1577
ocorria a reunificação da administração brasileira. Mais tarde,
e m 1607, haveria novo desdobramento, com a criação da
"jurisdição do sul", o que duraria até 1616, quando se dá, de
novo, a unificação. Outra modificação, todavia, iria ser
introduzida e m 1621, quando se estabelece u m Governo Geral
para todo o Brasil, exceto para o então chamado Estado do
Maranhão, que manteria relativa autonomia até a instituição
do vice-reinado do Brasil.
É importante acentuar que essas constantes modificações
já refletiam, e m grande parte, a existência de u m a diferencia-
ção natural, que iria favorecer o desenvolvimento de acentuada
diferenciação cultural, exigindo soluções diferentes de lugar
para lugar. Foi precisamente tal situação que levou os líderes
federalistas, no século X I X , a afirmar que a própria natureza
já se havia encarregado de criar no Brasil todas as condições
que impunham a implantação de u m Estado Federal.
E m linhas muito gerais, verifica-se que durante o século
XVIII o Brasil teve dois "pólos de desenvolvimento", quase
que independentes entre si e, além disso, pouco dependentes de
Portugal, de onde praticamente nada recebiam. Nas regiões
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Norte e Nordeste desenvolveram-se vários núcleos econômicos,

que serviriam de base a lideranças políticas, tendo a posse da
terra como fundamento da autoridade, o que ainda persiste
até os dias de hoje. N a região Centro-Sul a grande quantidade
de ouro e diamantes atraiu muito mais as atenções de
Portugal, além de propiciar o desenvolvimento de núcleos
culturais completamente diversos, atraindo aventureiros,
criando condições para u m a vida social intensa e favorecendo
a formação de centros urbanos muito ricos, que rivalizavam
entre si na ostentação da riqueza. E m b o r a nesta região tenha
sido muito mais intensa a presença de autoridades portuguesas,
sobretudo através dos Vice-Reis e do aparato fazendário, tal
presença não impediu que também aí se afirmassem lideranças
políticas locais, u m a vez que às autoridades portuguesas só
interessava arrecadar o máximo possível e impedir manifes-
tações de insubordinação.
Esse conjunto de circunstâncias favoreceu, e de certo
modo até exigiu, o desenvolvimento de u m a ampla autonomia
municipal, e m torno de lideranças regionais, pois inexistia u m a
autoridade central forte e constantemente presente, que parti-
cipasse da solução dos problemas mais ou menos importantes
que diariamente se apresentavam. Esses, e m linhas gerais,
foram os componentes básicos que se definiram na primeira
fase da formação da ordem política e social brasileira.

II. Nascimento do Estado Brasileiro.

A mudança da corte portuguesa para o Brasil, em 1808,
e m busca da segurança que Portugal não lhe podia oferecer
n e m m e s m o com o apoio da Inglaterra, impotente para conter
as ofensivas napoleônicas, acelerou intensamente o processo de
instituição do Estado brasileiro.
A simples presença da corte no Rio de Janeiro já era um
fator de prestígio, além de permitir que a autoridade central
participasse efetivamente da solução dos problemas brasileiros.
Por outro lado, não havendo a perspectiva de u m retorno
imediato a Portugal, tornou-se necessário aparelhar a Colônia
para que daqui pudessem ser dirigidos todos os negócios do
Reino. Cria-se, então, u m a situação paradoxal: a sede do
Reino achava-se instalada e m território colonial e daqui
partiam as ordens para o povo que vivia no território metro-
politano. E m b o r a formalmente Portugal fosse a metrópole e
o Brasil u m a colônia sua, na prática tudo se passava como se
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fosse o contrário. Pouco a pouco os brasileiros foram aumen-

tando sua influência sobre o Príncipe Regente e depois Rei,
D. João, tendo inúmeros líderes brasileiros percebido que a
situação era propícia para que o Brasil avançasse no sentido
de se livrar do estatuto colonial.
Na verdade, entretanto, só a presença da corte no Brasil
e a influência dos brasileiros não teriam sido suficientes para
que se atingisse aquele objetivo, pelo menos n u m prazo muito
curto. Mas, para felicidade dos brasileiros, houve u m a
conjunção de fatores, que determinou a precipitação dos
acontecimentos. C o m efeito, apagada no desastre de Waterloo a
estrela fulgurante de Napoleão, reuniu-se o Congresso de
Viena, e m 1815, para que as grandes potências definissem o
novo equilíbrio político do m u n d o ocidental. Nessa conjuntura,
Portugal, militarmente fraco, tinha a seu favor a multiplicidade
de territórios, convindo-lhe mostrar que o Brasil era muito
mais do que u m a colônia selvagem e sem recursos. A França,
por sua vez, precisava reintegrar-se n u m sistema comercial
poderoso e para atingir seu objetivo convinha-lhe apoiar as
aspirações portuguesas, não sendo desprezível a hipótese de
que vislumbrasse a possibilidade de negociações diretas com o
Brasil, cujas potencialidades já conhecia. Isso tudo, somado
à atitude dos representantes portugueses, que por simpatia ou
conveniência também desejavam a valorização do Brasil, levou
à emancipação jurídica almejada por muitos brasileiros e que
seria u m passo importante no sentido da emancipação política.
Ressaltando, exatamente, essa conjugação de fatores,
observa H É L I O D E A L C Â N T A R A A V E L A R : "Muito concorreram
para o fato que, juridicamente, encerrou nossa história colonial
e fez nascer a nacionalidade brasileira a diligência do Conde
da Barca, a conveniência momentânea do representante
francês no Congresso de Viena, T A L L E Y R A N D , e a atuação do
plenipotenciário português, Conde de Palmella" (História
Administrativa e Econômica do Brasil, p. 192).
Assim foi que, por ato de 16 de dezembro de 1815, o
Brasil deixou, de modo formal e solene, de ser colônia
portuguesa, passando à categoria de Reino, unido aos de
Portugal e do Algarve. Nessa data nasceu o Estado brasileiro.
embora continuasse governado por u m rei português. E
Portugal passava a figurar entre as grandes potências, e m
grande parte pela União de Reinos, não obstante estivesse
criando as condições aue tornariam inevitável, e m breve tempo,
a separação política do Brasil.
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III. Linhas Gerais da Evolução do Estado Brasileiro.

Embora do ponto de vista das relações internacionais a

nova situação do Brasil conviesse a Portugal, para os
portugueses que lá viviam o fato foi visto como negativo. D e
u m lado, a circunstância de serem governados à distância já
suscitava descontentamentos, pois era inevitável a redução da
eficiência da administração. D e outro lado, havia u m certo
sentimento de humilhação, pois não lhes parecia razoável que
do Brasil, que ainda pretendiam ver como colônia, viessem as
decisões que deveriam cumprir. Daí sua crescente hostilidade
e m relação aos brasileiros, que, a seu ver, estavam impedindo
a volta do Rei exatamente para garantirem a hegemonia
brasileira.
A par disso, Portugal também recebia as idéias liberais,
oriundas sobretudo da França, surgindo u m poderoso movi-
mento antiabsolutista, tendo por principal bandeira a idéia
de Constituição e favorecido pelo descontentamento generali-
zado e m relação ao monarca, que resistia aos apelos para que
voltasse.
Foram essas as principais circunstâncias que determina-
ram a eclosão da Revolução Liberal de 1820, que teve início
na cidade do Porto e posteriormente atingiu Lisboa. E m
síntese, os liberais portugueses tinham duas aspirações: o
juramento de u m a Constituição pelo monarca e a restauração
da hegemonia de Portugal, inclusive com o declarado objetivo
de retorno do Brasil à condição de colônia. N u m curto prazo
há u m a sucessão de acontecimentos importantes, que levariam
à consolidação do Estado brasileiro. N a iminência de perder
a Coroa portuguesa, D. João V I retorna a Portugal, deixando
no Brasil, como Regente, o Príncipe D. Pedro, m a s absoluta-
mente consciente, como está expresso e m inúmeras passagens
de sua correspondência desse período, que estava perdendo a
Coroa do Brasil.
Constantemente assediado pelos brasileiros e irritado com
o procedimento dos portugueses, que da hostilidade ao Brasil
e aos brasileiros passaram à hostilidade ao Príncipe Regente,
D. Pedro chegou ao 7 de setembro de 1822, cortando as amarras
jurídicas e políticas que ligavam o Brasil a Portugal,
desfazendo-se a União de Reinos e confirmando-se o Brasil
como Estado soberano e independente.
Viria e m seguida, de m o d o conturbado, o ingresso do
Brasil na vida constitucional. Ainda como Príncipe Regente,
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e m 16 de fevereiro de 1822, D. Pedro havia convocado u m

Conselho de Procuradores, para cuidar da elaboração de
u m a Constituição para o Brasil. Depois de proclamada a
Independência e tendo sido convocada u m a Assembléia Geral
Constituinte, foi revogada a anterior convocação do Conselho
de Procuradores. Entretanto, pelo rumo que tomaram os
acontecimentos, sentindo-se ofendido e diminuído e m sua
autoridade, concebida ainda à luz do absolutismo, D. Pedro I,
já então Imperador, dissolveu a Assembléia Constituinte e m
12 de novembro de 1823, sobretudo por não admitir o projeto
de Constituição que ali tramitava e que era de cunho marcada-
mente liberal. E já no dia seguinte, e m 13 de novembro, o
Imperador criou u m Conselho de Estado, com a atribuição de
elaborar u m projeto de Constituição que ele pudesse considerar
conveniente.
Depois de pronto o projeto, não havendo uma Assembléia
Constituinte m a s desejando o Imperador que fosse ouvido o
povo, para comprovar sua vocação liberal n e m sempre
confirmada, o referido projeto foi submetido à apreciação das
Câmaras Municipais. Estas, ou por estarem realmente de
acordo com seu conteúdo, ou por desejarem que o Brasil
tivesse logo u m a Constituição, ou, quem sabe, por temerem as
iras do Imperador, manifestaram-se inteiramente favoráveis
ao projeto, pedindo que ele fosse convertido e m Constituição
sem mais tardança. Entre as mais veementes manifestações
de aprovação estão a da Câmara da Bahia e a da Câmara de
Itu, na Província de São Paulo, cidade esta que, anos
mais tarde, exerceria papel de grande relevo na luta pela
proclamação da República no Brasil.
Estando, por esse modo, assegurado da vontade dos
brasileiros, D. Pedro I outorgou ao Brasil sua primeira
Constituição, e m 25 de março de 1824. C o m o se verifica, o
Brasil iniciou de maneira dúbia sua vida constitucional. C o m
efeito, a dissolução da Assembléia Geral Constituinte e a
outorga pelo Imperador dão ao documento a característica de
Carta Outorgada, no sentido de norma fundamental imposta
pela vontade do detentor do poder. Mas, ao m e s m o tempo,
os pronunciamentos das Câmaras Municipais a favor do projeto
significam a concordância prévia do povo, através de seus
representantes, m e s m o que se diga que aquelas Câmaras não
tinham poder constituinte.
Essa Constituição seria a de vida mais longa de quantas
o Brasil já teve, pois ficaria e m vigor até a proclamação da
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República, e m 15 de novembro de 1889, quando foi revogada

pelo decreto número 1 do Governo Provisório. M a s é preciso
lembrar que as antigas autonomias políticas regionais e locais
não se enquadraram pacificamente na estrutura do Estado
Unitário consagrada na Constituição de 1824. O Imperador
teve que enfrentar inúmeras manifestações de rebeldia, que o
levaram à abdicação e à instauração de Regências, para
governar o Brasil até que o herdeiro da Coroa atingisse a
maioridade. E durante o período regencial, através do Ato
Adicional de 1834, foi devolvida u m a parte da autonomia às
Províncias, sobretudo com a criação das Assembléias Provin-
ciais, embora estas devessem conviver com u m Governador
de livre escolha do governo central. M a s as aspirações
autonomistas continuaram vivas e a partir de 1870, quando se
desencadeia o Movimento Republicano, fala-se constantemente
e m federalismo e autonomia municipal. Estas duas aspirações
vão ter acolhida na primeira Constituição republicana, de 1891,
iniciando-se então o Brasil como Estado Federal, o que para
muitos significou apenas a restauração da situação anterior
à vinda da Família Real para o Brasil.
Depois disso vem a experiência republicana e federativa,
cheia de percalços e, sobretudo, reveladora da inadequação
entre as exigências da realidade social e a organização formal
declarada na Constituição. E m grande parte, essa inadequação
deveu-se ao fato de que o federalismo foi visto e buscado,
quase que exclusivamente, como forma de promover a descen-
tralização política, para que se fortalecessem as lideranças
estaduais, à custa do esvaziamento das competências do governo
central. N ã o foi devidamente considerada a circunstância de
que a atribuição de maiores competências aos governos
estaduais representava também a atribuição de mais encargos,
o que, por sua vez, exigia maiores rendas. A falta de atenção
para essa importante correlação fez que, desde o início da vida
republicana, os Estados se revelassem incapazes de cumprir
seus encargos. Essa deficiência, aliada a outros fatores, como
a supervalorização das chefias políticas de alguns Estados,
determinou que, e m 1926, através de u m a grande emenda
constitucional, se tentasse disciplinar o exercício das auto-
nomias estaduais. M a s a tentativa foi tardia e tímida,
encerrando-se pouco depois, com a deposição do Presidente
Washington Luiz e a revogação da Constituição e m 1930, a
primeira fase da vida republicana brasileira, deixando u m a
imagem desfavorável do federalismo.
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E m 1934, com nova Constituição, desta vez, como e m

1891, elaborada e aprovada por u m a Assembléia Constituinte,
procedeu-se à restauração federativa, tentando-se corrigir as
falhas anteriormente reveladas, m a s incorrendo e m outras
inadequações, sobretudo por não terem sido devidamente
integradas na organização político-constitucional as novas
forças sociais, resultantes do ingresso do Brasil na era
industrial. A par disso, foram totalmente preservadas as
estruturas obsoletas e retrógradas do Norte e do Nordeste,
ampliando-se o desnível entre as diferentes regiões brasileiras.
Isso tudo levou à implantação da contraditória "ditadura
constitucional" de 1937, com o ditador Getúlio Vargas outor-
gando u m a Carta Constitucional, prometendo que ela seria
submetida ao "referendum" popular, o que jamais ocorreu.
Curiosamente, embora o ditador tivesse poderes absolutos
aplicava-se a Constituição para alguns efeitos, tendo havido até
m e s m o algumas reformas constitucionais, também outorgadas
por decreto do ditador. Outro aspecto curioso era que a Carta
Outorgada de 1937, embora produto de u m a centralização
absoluta do poder, afirmava que o Brasil continuava sendo
u m Estado Federal.
E m 1945 dá-se a queda de Getúlio Vargas e no ano
seguinte u m a Assembléia Nacional Constituinte aprova nova
Constituição, reafirmando a organização federativa do Estado
Brasileiro. N a prática, o Brasil voltou a funcionar como u m
Estado Federal, embora com u m governo federal dotado de
maiores competências e de muito mais recursos financeiros do
que os governos estaduais. E mais u m a vez ocorreram inúmeras
inadequações, pois as regiões Norte e Nordeste, menos
desenvolvidas economicamente e, e m conseqüência, apresentan-
do desníveis sociais muito acentuados, continuaram intocadas.
Por outro lado, não obstante afirmar enfaticamente a preva-
lência da livre iniciativa, a própria Constituição criou vários
instrumentos para intervenção do Estado na ordem econômica,
visando, sobretudo, promover a redistribuição dos recursos
financeiros, por meio do planejamento da economia e da
concessão de incentivos aos investimentos que fossem feitos
nas regiões menos desenvolvidas.
M a s os desníveis sociais e regionais continuaram fomen-
tando descontentamentos e estimulando movimentos favoráveis
a profundas reformas estruturais. Isso levou ao acirramento
das lutas políticas, culminando com a renúncia do Presidente
Jânio Quadros, e m 1961, após alguns meses de governo, por
motivos que até agora não foram esclarecidos de modo
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coerente. E m seguida, n u m ambiente de conturbação crescente,

o Vice-Presidente João Goulart é obrigado a aceitar a substi-
tuição do Presidencialismo pelo Parlamentarismo para que lhe
fosse dada posse na Presidência da República. E m pouco
tempo, entretanto, consegue nova emenda constitucional —
conseqüente de u m plebiscito que deveria ser realizado no
término de seu mandato, m a s que se realizou mais de dois anos
antes do tempo previsto — restaurando o Presidencialismo, o
que, afinal, precipitaria sua derrubada por u m movimento
militar iniciado e m 31 de março e já consumado e m 1.° de
abril de 1964. Pouco depois, e m 9 de abril de 1964, foi revogada
a Constituição de 1046, por forma indireta. C o m efeito,
implantado u m governo militar, este publicou u m conjunto de
ordens a que denominou Ato Institucional, dizendo, entre outras
coisas, que continuava e m vigor a Constituição, m a s reservan-
do-se, ao m e s m o tempo, ampla m a r g e m de ação arbitrária.
Desde então não ocorreu qualquer modificação substancial.
E m 1967 foi aprovada u m a nova Constituição, pelo Congresso
Nacional. O projeto fora elaborado pelo governo militar e o
Congresso, chamado a atuar como Assembléia Constituinte,
quase nada influiu, conseguindo apenas que fossem aceitas
algumas emendas propostas por seus membros. Mais u m a vez
se afirmava que o Brasil continuava sendo u m Estado Federal,
embora com u m governo fortemente centralizado e dotado de
poderes absolutos. Finalmente, e m 1969, por motivos a que
os políticos e o povo estiveram alheios, surgiu nova Carta
Outorgada, assinada por três chefes militares que assumiram o
governo e m substituição ao Marechal Costa e Silva. Essa nova
Carta recebeu a denominação oficial de E m e n d a Constitucional
n.° 1, com evidente inadequação, pois u m a Constituição só pode
ser emendada por forma nela m e s m a prevista e na outorga
da Carta de 1969 não se levou e m conta o processo de emenda
previsto na Constituição de 1967, o que demonstra que esta
foi simplesmente posta de lado, não obstante o novo texto
repetir muitos de seus dispositivos.
E também no documento de 1969 persiste a afirmação de
que o Brasil é u m Estado Federal, embora sob muitos aspectos
fundamentais não funcione como federação, havendo no próprio
texto constitucional inúmeros dispositivos claramente incom-
patíveis com u m a organização federativa. Apesar disso, porém,
formalmente o Brasil é u m a República Federativa, estando
expressamente proibida até m e s m o a discussão de emendas
constitucionais tendentes à abolição da Federação ou da
República.
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C o m o se verifica, o descompasso entre as afirmações

formais da Constituição e o que ocorre na prática ainda é u m a
das características do sistema jurídico-social brasileiro. Tal
desencontro, que v e m desde a primeira Constituição, de 1824,
e não foi eliminado pelas várias Constituições posteriores, é,
sem dúvida, u m dos fatores responsáveis pela instabilidade
política, que tem sido u m a constante na vida brasileira. Isso
autoriza a crença e m que haverá maior possibilidade de u m a
ordem política e social estável quando houver u m a Constituição
autêntica, que leve e m conta as características globais da
realidade social, fixando meios adequados para a redução
substancial dos desníveis sociais e regionais.

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