A Administração Pública

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A administração pública e sua organização
Jouberto De Quadros Pessoa Cavalcante/Francisco Ferreira Jorge Neto - Professor da

Faculdade de Direito Mackenzie/Desembargador Federal do Trabalho (TRT 2ª Região)
Autor: Jouberto De Quadros Pessoa Cavalcante/Francisco Ferreira Jorge Neto

Ocupação do Professor da Faculdade de Direito Mackenzie/Desembargador Federal do
Autor: Trabalho (TRT 2ª Região)
Páginas: 15-54
vLex Document Id VLEX-519243742
Link: https://app.vlex.com/vid/sua-519243742
Texto
Content
1.1. A Administração Pública.
1.2. A Organização Administrativa do Brasil.
1.3. Poderes Políticos.
1.4. Formas e Meios de Prestação do Serviço Público: Centralizado, Descentralizado e
Desconcentrado.
1.5. Novas Formas de Prestação dos Serviços Públicos.
1.5.1. Privatização.
1.5.2. Desestatização.
1.5.3. Consórcios Públicos e Convênios Administrativos.
1.5.4. Regime de Contratos de Gestão (e Organizações Sociais).
1.5.5. Gestão por Colaboração [Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIP)].
1.6. Organização Administrativa.
1.6.1. Autarquias.
1.6.1.1. Autarquia Institucional e Territorial.
1.6.1.2. Autarquia em Regime Especial.
1.6.1.3. Agências Executivas.
1.6.2. Fundações.
1.6.3. Empresas Estatais.
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1.6.4. Empresas Públicas.

1.6.5. Sociedades de Economia Mista.
1.6.6. Empresas Subsidiárias.
1.6.7. Pessoas de Cooperação Governamental.
1.6.8. Características Essenciais da Administração Indireta.
1.7. Princípios que regem a administração pública.
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1.1. A Administração Pública

A expressão “administração pública”, segundo De Plácido e Silva, pode ser vista em dois
sentidos: amplo e estrito.
No sentido amplo, “administração pública pode ser compreendida como uma das manifestações
do poder público na gestão ou execução de atos ou de negócios políticos.
Assim se confunde com a própria função política do poder público, expressando um sentido de
governo, cujo conceito, por vezes, se entrelaça com a da administração, por tal forma que,
dificilmente, se poderá, de pronto, traçar uma diferenciação exata entre os órgãos que
estruturam o governo propriamente dito e as funções que indicam seu setor administrativo”1.
No sentido estrito, administração pública, “sem divergir do sentido equivalente em administração

privada, significa a simples direção ou gestão de negócios ou serviços públicos, realizados por
todos os seus departamentos ou institutos especializados, com a finalidade de prover às
necessidades de ordem geral ou coletiva”2.
Nas palavras de José Afonso da Silva3, “administração pública é o conjunto de meios

institucionais, materiais, financeiros e humanos preordenados à execução das decisões
políticas”.
Marcello Caetano4 considera que administração pública é “o conjunto de decisões e operações

mediante as quais o Estado e outras entidades públicas procuram, dentro das orientações
gerais traçadas pela política e diretamente ou mediante estímulo, coordenação e orientação das
atividades privadas, assegurar a satisfação regular das necessidades coletivas de segurança e
de bem-estar dos indivíduos, obtendo e empregando racionalmente para esse efeito os recursos
adequados”.
A Constituição Federal utiliza a expressão “administração pública” com dois sentidos, um

objetivo e outro subjetivo.
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No primeiro caso, sentido objetivo, administração pública é empregada como a própria atividade
administrativa, como gestão do interesse público (função administrativa) executada pelo Estado,
predominantemente pelo Poder Executivo. Possui as seguintes características: a) atividade
concreta (execução da vontade do Estado prevista em lei); b) satisfação direta e imediata dos
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fins do Estado; c) regime jurídico de direito público.
No sentido subjetivo, a expressão é utilizada como o conjunto de agentes, órgãos e pessoas

jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades administrativas. Neste caso, tem-
se como referência o sujeito da função administrativa.
Como menciona Maria Sylvia Zanella di Pietro5, há outra distinção apontada pela doutrina “... a
partir da ideia de que administrar compreende planejar e executar: a) em sentido amplo, a
Administração Pública, subjetivamente considerada, compreende tanto os órgãos
governamentais, supremos, constitucionais (Governo), aos quais incumbe traçar os planos de
ação, dirigir, comandar, como também os órgãos administrativos, subordinados, dependentes
(Administração Pública, em sentido estrito), aos quais incumbe executar os planos
governamentais; ainda em sentido amplo, porém, objetivamente considerada, a Administração
Pública compreende a função política, que traça as diretrizes governamentais e a função
administrativa, que as executa; b) em sentido estrito, a Administração Pública compreende, sob
o aspecto subjetivo, apenas os órgãos administrativos e, sob o aspecto objetivo, apenas a
função administrativa, excluídos, no primeiro caso, os órgãos governamentais e, no segundo, a
função política”.
1.2. A Organização Administrativa do Brasil

O sistema federativo6 brasileiro é composto da União, dos Estados, do7 Distrito Federal e dos
Municípios (art. 1º, CF), os quais compõem a
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organização político-administrativa da República (art. 18). Cada um dos entes federados possui
autonomia plena em relação aos demais8.
A República Federativa do Brasil é formada pela União, pelos 26 Estados, pelo Distrito Federal
e pelos 5.565 Municípios.
Ao discorrer sobre o tema, Manoel Gonçalves Ferreira Filho9 leciona: “Na técnica da
Constituição vigente, o todo, o Estado federal, quer dizer, a República Federativa do Brasil,
integra como entes a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Todos esses entes
são ‘político-administrativos’, ou seja, exercem funções políticas e funções administrativas.
São eles reciprocamente ‘autônomos’, melhor dizendo, reciprocamente independentes. Não há

sujeição hierárquica entre eles. Cada um, na esfera de competência que a Constituição lhes
atribui (‘nos termos da Constituição’), goza de plena autodeterminação. Esta, circunscrita pelas
normas desta Carta, não é ‘soberana’ e sim ‘autônoma’.”
No Brasil, “a Constituição Federal assegura autonomia aos Estados federados que se

consubstancia na sua capacidade de auto-organização, de autolegislação, de autogoverno e de
autoadministração (arts. 18, 25 a 28)”10.
Tratamento semelhante é assegurado à autonomia municipal, a qual se “assenta em quatro

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capacidades: a) capacidade de auto-organização, mediante a elaboração de lei orgânica

própria; b) capacidade de autogoverno, pela eletividade do prefeito e dos vereadores às
respectivas Câmaras Municipais; c) capacidade normativa própria, ou capacidade de
autolegislação, mediante a competência de elaboração de leis municipais sobre áreas que são
reservadas à sua competência exclusiva e suplementar; d) capaci-dade de autoadministração
(administração própria, para manter e prestar os serviços de interesse local).
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Nessas quatro capacidades, encontram-se caracterizadas a autonomia política (capacidades de

auto-organização e de autogoverno), a autonomia normativa (capacidade de fazer leis próprias
sobre matéria de sua competência), a autonomia administrativa (administração própria e
organização dos serviços locais) e a autonomia financeira (capacidade de decretação de seus
tributos e aplicação de suas rendas, que é uma característica da autoadministração)”11.
Cada ente de direito público, por isso, é autônomo para organizar os seus serviços e instituir o
regime jurídico do seu pessoal, desde que observadas as normas constitucionais aplicáveis aos
servidores públicos (arts. 37 e seguintes), não havendo interferência de um ente no outro, pois
“nesse campo é inadmissível a extensão das normas estatutárias federais ou estaduais aos
servidores municipais, no que tange ao regime de trabalho e de remuneração. Só será possível
a aplicação do estatuto da União ou do Estado-membro se a lei municipal assim o determinar
expressamente.
Nem mesmo a Constituição estadual poderá estabelecer direitos, encargos ou vantagens para o
servidor público municipal, porque isso atenta contra a autonomia local. Desde que o Município
é livre para aplicar as suas rendas e organizar os seus serviços (CF, art. 30, III e V), nenhuma
interferência pode ter o Estado-membro nesse campo da privativa competência local. Só o
Município poderá estabelecer o regime de trabalho e de pagamento de seus servidores, tendo
em vista as peculiaridades locais e as possibilidades de seu orçamento.
Nenhuma vantagem ou encargo do funcionalismo federal ou estadual se estende

automaticamente aos servidores municipais, porque isto importaria a hierarquia do Município à
União e ao Estado-membro”12.
As normas federais, portanto, são inaplicáveis aos servidores estaduais, sendo que as normas
estaduais também não atingem as relações dos servidores federais com a União.
“A autonomia constitucional reconhecida ao Distrito Federal, que lhe confere a prerrogativa de

dispor, em sede normativa própria, sobre o regime jurídico dos seus servidores civis, impede
que se estendam, automaticamente, ao plano local os efeitos pertinentes à política de
remuneração estabelecida pela União Federal em favor dos seus agentes públicos.” (STF — RE
n. 177.599 — Rel. Min. Celso de Mello — j. 30.8.1994
— DJ 20.4.1995.) No mesmo sentido: AI n. 384.023-AgR — Rel. Min. Nelson Jobim — j.
1º.10.2002 — DJ 31.10.2002.
Para o STF, “a observância das regras federais não fere autonomia estadual” (TP — ADI n.
1.546 — Rel. Min. Nelson Jobim — j. 3.12.1998
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— DJ 6.4.2001). Assim, para o STF, a questão de se reconhecer o direito de empregados

públicos ao reajuste de salário previsto em lei federal diz respeito apenas ao reconhecimento da
competência legislativa da União em matéria trabalhista, e não de autonomia do Estado.
O TST entende que os Estados e Municípios são obrigados a observar a legislação federal
salarial (OJ n. 100, SDI-I).
Importante mencionar que, apesar do uso comum do termo “federação” por “estado federal”13, os
mesmos não se confundem, pois entre as formas de federação (gênero) temos a “confederação
de estados” e o “estado federal” (espécies).
Até porque clara é a distinção entre confederação de estados e estado federal; eis que a
primeira nasce de um pacto, de caráter contratual, mantendo a possibilidade de adesão ou não
a certos tópicos pactuados pelos entes integrantes, preservando a soberania de cada
participante, bem como o direito de secessão, o que já não ocorre no estado federal, que é
disciplinado e ordenado por uma constituição, em que apenas a União possui soberania,
enquanto os demais entes possuem autonomia, sem que possam invocar o direito de secessão.
A forma federativa do sistema político-administrativo brasileiro é cláusula pétrea (art. 60, § 4º, I,
CF), não estando sujeita a alterações ou emendas14, não sendo “necessário que a proposta de
emenda traga, em si, diretamente, uma ameaça de alcançar os princípios citados.
Suficiente será apenas que esteja marcada por uma tendência a abolição de qualquer um dos
incisos que compõem o art. 60, § 4º, para que não possa, nem ao mesmo, ser proposta”15.
Existindo projeto de EC ou de lei em fase de tramitação nas Casas do Congresso Nacional

(processo legislativo) que viole, direta ou indiretamente, cláusula pétrea constitucional, os
parlamentares, e somente eles, possuem legitimidade ativa para impetrar mandado de
segurança visando ao arquivamento do projeto em tramitação.
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1.3. Poderes Políticos

Na organização político-administrativa constitucional, encontram-se três poderes políticos,
independentes e harmônicos entre si: Legislativo, Executivo e Judiciário (art. 2º)16.
O primeiro Poder (Legislativo) estabelece as normas (legislar) e fiscaliza seu cumprimento. O

segundo (Executivo) trata de aplicá-las, objetivando o exercício da função administrativa
(administrar a coisa pública). O terceiro (Judiciário) atua na solução dos conflitos, aplicando
coercitivamente a norma quando necessário.
É a tripartição dos poderes clássica apresentada por Montesquieu em “O Espírito das Leis”
(1748), anteriormente esboçada por Aristóteles (“Política”, IV, 11, 1298), John Locke e
Rousseau.
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A tripartição dos poderes atinge a União e o Estado-membro, não alcançando o Município, no

qual vigora a bipartição (Executivo e Legislativo).
Não se trata de uma separação absoluta, mas de uma “distribuição das três funções estatais
precípuas entre os órgãos independentes, mas harmônicos e coordenados no seu
funcionamento, mesmo porque o poder estatal é uno e indivisível”17, já que os poderes não se
limitam a praticar atos administrativos ligados a sua função estatal, mas também praticam atos
administrativos que seriam de competência de um outro poder em um primeiro momento
(funções atípicas).
A independência e harmonia dos poderes são essenciais para o bom desempenho da função
administrativa, como um controle do próprio sistema, de maneira a evitar abusos e
arbitrariedades.
Nas lições de José Afonso da Silva18, “a independência dos poderes significa: a) que a
investidura e a permanência das pessoas num dos órgãos
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do governo não dependem da confiança nem da vontade dos outros; b) que, no exercício das
atribuições que lhe sejam próprias, não precisam os titulares consultar os outros nem
necessitam de sua autorização; c) que, na organização dos respectivos serviços, cada um é
livre, observadas apenas as disposições constitucionais e legais; assim é que cabe ao
Presidente da República prover e extinguir cargos públicos da Administração federal, bem como
exonerar ou demitir seus ocupantes, enquanto é da competência do Congresso Nacional ou dos
Tribunais prover os cargos dos respectivos serviços administrativos, exonerar ou demitir seus
ocupantes; às Câmaras do Congresso e aos Tribunais compete elaborar os respectivos
regimentos internos, em que se consubstanciam as regras de seu funcionamento, sua
organização, direção e polícia, ao passo que ao Chefe do Executivo incumbe a organização da
Administração pública, estabelecer seus regimentos e regulamentos. Agora, a independência e
autonomia do Poder Judiciário se tornam ainda mais pronunciadas, pois passou para a sua
competência também a nomeação de juízes e tomar outras providências referentes à sua
estrutura e ao seu funcionamento, inclusive em matéria orçamentária (arts. 95, 96 e 99).
A harmonia entre os poderes verifica-se primeiramente pelas normas de cortesia no trato

recíproco e no respeito às prerrogativas e faculdades a que mutuamente todos têm direito. De
outro lado, cabe assinalar que nem a divisão de funções entre os órgãos do poder nem sua
independência são absolutas. Há interferências que visam ao estabelecimento de um sistema
de freio e contrapesos, à busca do equilíbrio necessário à realização do bem da coletividade e
indispensável para evitar o arbítrio e o desmando de um em detrimento do outro e
especialmente dos governados”.
A função administrativa é desempenhada por todos os Poderes da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios.
1.4. Formas e Meios de Prestação do

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Serviço Público: Centralizado,

Descentralizado e Desconcentrado
A organização administrativa, como aponta José dos Santos Carvalho Filho19, “resulta de um
conjunto de normas jurídicas que regem a competência, as relações hierárquicas, a situação
jurídica, as formas de atuação e controle dos órgãos e pessoas, no exercício da função
administrativa. Como o Estado atua por meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas, sua
organização se calca em três situações fundamentais: a centralização, a descentralização e a
desconcentração”.
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Assim, a prestação do serviço público pode ser centralizada, descentralizada ou

desconcentrada, e a sua execução, direta ou indireta.
Diz-se centralizada quando o Estado age diretamente, por seu próprio nome e sob sua
responsabilidade. Atualmente, considerando o modelo de federalismo adotado pela
Constituição, com a previsão de competências concorrentes e complementares dos entes
federados, fala-se em federalismo de cooperação. A CF utiliza a expressão “gestão associada
de serviços públicos” (art. 241), a ser implementada por meio de convênios de cooperação e
consórcios públicos.
A descentralizada20 ocorre quando a titularidade ou a execução é transferida a uma entidade

pública ou mesmo privada. Só existe descentralização quando o poder público destaca um
serviço próprio para transferi-lo. Nos casos em que a administração executa os serviços de
forma centralizada, mas distribuída por seus vários órgãos, denomina-se desconcentrada.
A descentralização pode ser territorial (ou geográfica) quando “uma entidade local,
geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica própria, de direito público, com
capacidade administrativa genérica”, como os territórios, ou descentralização por serviços (ou
funcional ou técnica) que ocorre “quando o poder público (União, Estados ou Municípios) cria
uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a execução de
determinado serviço público”21, como as autarquias, por exemplo.
Outra forma de descentralização mencionada pela doutrina é a descentralização por

colaboração, realizada por meio de contrato ou ato administrativo unilateral (concessão ou
permissão), transferindo a execução de determinado serviço público à pessoa jurídica de direito
privado, sendo que o poder público continua com a titularidade do serviço. Tradicionalmente, a
descentralização por colaboração é feita pela desestatização (com a venda de ações de
empresas estatais e a transferência do controle acionário para o setor privado) e pela abertura
de licitação para outorga de novas
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concessões22. Outras figuras também podem ser destacadas: contratos de gestão (as
organizações sociais) e gestão por colaboração [Organizações da Sociedade Civil de Interesse
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Público (OSCIP)].
Nos termos do art. 22, XXVII, CF, a Lei n. 11.079, de 30.12.2004, regula a contratação de
parcerias público-privadas (PPPs) no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios (art. 1º). Trata-se de um contrato de concessão (concessão especial), na modalidade
patrocinada23 ou administrativa24 (art. 2º).
A concessão poderá envolver serviços públicos ou obras públicas (art. 2º, § 1º).
Assim, a parceria público-privada “é um contrato de concessão do serviço ou de obra pública,

por prazo certo e compatível com o retorno do investimento, celebrado entre a Administração
Pública com certa entidade privada, remunerando-se o parceiro privado conforme a modalidade
adotada, destinado a regular a implantação ou gestão de serviços mesmo com a execução de
obras, empreendimentos ou outras atividades de interesse público. O art. 2º da Lei Federal
define sucintamente a parceria público-privada como o contrato administrativo de concessão.
Alguns veem esse ajuste como um contrato de gestão, pois o parágrafo único do art. 6º da Lei
Federal das PPPs diz que o contrato poderá prever o pagamento ao parceiro privado de
remuneração variável vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padrões de quali-dade
e disponibilidade definidos contratualmente”25.
Em relação à execução, pode ser direta quando o serviço público chega ao destinatário pelas
mãos do ente responsável pela sua execução e indireta quando se tem a intermediação por
terceiros.
A doutrina ainda faz menção às “entidades do terceiro setor”, para se referir a um agrupamento
de entidades responsáveis pelo desenvolvimento de “novas” formas de prestação dos serviços
públicos (tertium genus), que não integram a administração direta ou indireta; mas, ressalta-se,
prestam serviços públicos. Essa prestação pode ocorrer por: a) regime de convênios
administrativos, entre a administração pública e uma pessoa jurídica de direito privado; b)
regime de contrato de gestão com as organizações sociais;
c) gestão por colaboração26.
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1.5. Novas Formas de Prestação dos

Serviços Públicos
1.5.1. Privatização
O que era pensado como uma solução para o capitalismo moderno passa a ser criticado porque
o Estado, como agente econômico, não seria tão ágil e eficiente como as empresas particulares.
De acordo com a visão privatista, portanto, as empresas que estavam em mãos do Estado
passam a ser transferidas para os particulares, gerando o fenômeno da privatização.
Não há dúvidas de que a privatização possa representar uma estratégia para o desenvolvimento
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econômico, tanto nos países desenvolvidos como em desenvolvimento, visando, de forma

precípua, ao aumento da eficiência dos agentes econômicos. Para justificar essa opinião, temos
os seguintes argumentos: a) a privatização estabelece novos padrões tecnológicos e de
competitividade internacional, fazendo com que as economias saiam de um longo período de
estagnação, estimulando a iniciativa privada; b) propicia uma sensível melhora na qualidade
dos bens e serviços disponíveis no mercado, outrora prestados pelo Estado; c) melhoria no
déficit público, uma vez que elimina os subsídios às estatais, bem como desobriga o Estado de
continuar a investir nessas empresas; d) a possibilidade que se abre para que os governos
fiquem livres para investir recursos no que seja de sua precípua responsabilidade, tais como:
educação, saúde, habitação, saneamento, transportes etc.
O fenômeno da privatização representa: a) uma mudança no perfil patrimonial do Estado,

caracterizando-se pela venda, pela cessão, pelo arrendamento ou pela concessão de serviços
públicos e de empresas estatais para a iniciativa privada, seja nacional, seja internacional; b) a
necessidade da desregulamentação em vários campos da economia, por meio de políticas de
liberalização do comércio e da redução da intervenção estatal nas relações econômicas entre
os particulares.
O que se busca na privatização é a racionalização privada das atividades econômicas, ou seja,

os particulares assumem os riscos da modernização da economia, auferindo os ganhos pelo
crescimento ou pelas perdas financeiras. Busca-se o saneamento do Estado, bem como o
aumento da qualidade, produtividade, eficiência e competitividade, gerando benefícios para a
sociedade como um todo. Dessa forma, a privatização representa o ato pelo qual se reduz a
presença estatal na atividade econômica ou na produção de bens, valorizando-se o setor
privado como o verdadeiro agente econômico. Implica a redução da intervenção estatal em
empresas, desestatizando a administração e a prestação de produtos e serviços.
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Se, por um lado, adotando-se a privatização, o núcleo da atividade econômica passa a estar em
mãos do setor privado de uma dada sociedade, por outro, é inegável que o fenômeno da
privatização encontre amplo respaldo na ordem constitucional.
A atividade econômica, por excelência, cabe à iniciativa privada. A Constituição de 1988

assegura que a ordem econômica é fundada na livre-iniciativa (art. 170, caput), bem como na
livre concorrência (art. 170, IV), já que é assegurada a todos a liberdade de escolha quanto ao
exercício da atividade econômica (art. 170, parágrafo único).
Pondere-se que mesmo o planejamento econômico é indicativo para o setor privado, como se
depreende da leitura do art. 174, caput, da CF: “Como agente normativo e regulador da atividade
econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e
planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.”
Nesse sentido, a exploração da atividade econômica é atribuição primordial para a esfera

privada, sendo supletiva para o setor público. O art. 173, caput, da CF, enuncia: “Ressalvados
os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado
só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei.”
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Assim, incumbe ao poder público a prestação dos serviços públicos que, na forma da lei, poderá
ocorrer diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre por meio de licitação
(art. 175, caput).
A CF/1988 legitima a intervenção do Estado na ordem econômica; porém, ao mesmo tempo,

cria-lhe um limite, ou seja, o respeito à livre-iniciativa.
1.5.2. Desestatização
O Programa Nacional de Desestatização (PND) foi criado pela Lei n. 8.031, de 12.4.90, que foi
revogada de forma expressa pela Lei n. 9.491, de 9.9.97.
Os objetivos do PND são: a) reordenar a posição estratégica do Estado na economia,

transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público; b)
contribuir para a reestruturação econômica do setor público, especialmente por meio da
melhoria do perfil e da redução da dívida pública líquida; c) permitir a retomada de investimentos
nas empresas e atividades transferidas à iniciativa privada; d) contribuir para a reestruturação
econômica do setor privado, especialmente para a modernização da infraestrutura e do parque
industrial do País, ampliando sua competitividade e reforçando a capacidade empresarial nos
diversos setores da economia, inclusive por meio da concessão de crédito; e) permitir que a
administração
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pública concentre seus esforços nas atividades em que a presença do Estado seja fundamental
para a consecução das prioridades nacionais; f) contribuir para o fortalecimento do mercado de
capitais, adotando o acréscimo da oferta de valores mobiliários e da democratização da
propriedade do capital das empresas que integrarem o Programa (art. 1º, Lei n. 9.491).
As etapas do PND são as seguintes: a) inclusão da empresa no programa por decreto do

presidente da República; b) licitação de serviços de consultoria e auditoria; c) execução dos
trabalhos para a proposição das condições de desestatização; d) apreciação e decisão do
Conselho Nacional de Desestatização (CND) sobre as condições de venda; e) elaboração do
edital de venda; f) leilão, venda aos empregados, ofertas públicas; g) liquidação financeira da
operação; h) relatório final dos auditores; i) anúncio do encerramento do processo.
Poderão ser objeto de desestatização (art. 2º): a) empresas, inclusive instituições financeiras,
controladas direta ou indiretamente pela União, instituídas por lei ou ato do Poder Executivo, tais
como: 1) empresas públicas prestadoras de serviços públicos; 2) empresas públicas
exploradoras de atividades econômicas; 3) sociedades de economia mista prestadoras de
serviços públicos; 4) sociedades de economia mista exploradoras de atividades econômicas; 5)
empresas controladas ou subsidiárias de empresas públicas ou de economia mista; b)
empresas criadas pelo setor privado e que, por qualquer motivo, passaram ao controle direto ou
indireto da União. Como exemplo, temos as empresas que deram ações em pagamento de
dívidas para com o Estado; c) serviços públicos, os quais sejam objeto de concessão, permissão
ou autorização (Lei n. 8.987/1995); d) instituições financeiras públicas estaduais que tenham
tido as ações de seu capital social desapropriadas, na forma do Decreto-
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Lei n. 2.321, de 25.2.1987; e) bens móveis e imóveis da União.
O processo de desestatização possui as seguintes formas (art. 4º, I a VI, Lei n. 9.491): a)
alienação de participação societária, inclusive de controle acionário; b) abertura de capital; c)
aumento de capital com renúncia, cessão total ou parcial dos direitos de subscrição; d)
alienação, arrendamento, locação, comodato ou cessão de bens e instalações; e) dissolução da
sociedade ou desativação parcial de seus empreendimentos, com consequente alienação de
ativos; f) concessão, permissão ou autorização de serviços públicos (Lei
n. 8.987); g) aforamento, remição de foro, permuta, cessão, concessão de direito real de uso
resolúvel e alienação mediante venda de bens imóveis de domínio da União.
Para o implemento da modalidade operacional escolhida (art. 4º, I a VI, Lei

n. 9.491), poderão ser adotadas: a) a transformação, a incorporação, a fusão ou cisão de
sociedades; b) a criação de subsidiárias integrais (art. 4º, § 1º).
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1.5.3. Consórcios Públicos e Convênios

Administrativos
Além da execução dos serviços pela administração direta, já há algum tempo, principalmente
entre os Municípios, tem sido corriqueira a celebração de consórcios administrativos para a
realização de interesses comuns de toda uma região, como a realização de obras e serviços
que ultrapassem os limites geográficos de cada um dos Municípios. Os consórcios
administrativos também integram a administração direta, vez que seus integrantes são os
próprios entes federados.
Os convênios administrativos também são frequentes, com destaque para as áreas de ensino e
pesquisa envolvendo universidades, administração e iniciativa privada.
No texto da CF/1988, não havia referência expressa a convênios ou consórcios administrativos,

apenas o parágrafo único do art. 23 estabelecia que a lei complementar poderia fixar normas
para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo como
finalidade o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em todo o território nacional.
Com a EC n. 19, o art. 241, CF, passou a prever a existência de uma lei para disciplinar
consórcios e convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão
associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços,
pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. Também se facultou a
celebração de convênios para a realização de cursos de formação e aperfeiçoamento dos
servidores (art. 49, § 2º). A doutrina tem denominado de federalismo de cooperação, enquanto a
CF prefere denominar de “gestão associada na prestação de serviços públicos”.
A reformulação constitucional tem por objetivo “consolidar a gestão associada entre os entes
federados para consecução de fins de interesse comum. Normalmente, essas matérias são as
que se inserem na competência comum prevista no art. 23 da Constituição. Muitas vezes, o
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serviço que uma pessoa jurídica pública não pode ou tem dificuldades para executar sozinha
torna-se possível ou mais eficiente mediante a conjugação de esforços”27.
O art. 23, parágrafo único, CF, com a redação dada pela EC n. 53/2006, atribui às leis
complementares a incumbência de fixar normas para a cooperação entre a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar
em âmbito nacional.
A Lei n. 11.107/2005 traz as regras gerais sobre os consórcios públicos, atribuindo-lhes

personalidade jurídica.
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Anteriormente à Lei n. 11.107, Hely Lopes Meirelles28 lecionava: “convênios administrativos são
acordos firmados por entidades de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares,
para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes”, distinguindo-se dos consórcios
administrativos, por esses serem acordos firmados por entes ou entidades estatais da mesma
espécie.
Neste aspecto, encontrávamos pequena divergência na doutrina, pois alguns entendiam que
seria inócua a demarcação distintiva, por haver em ambos ajustes com mesmo contorno jurídico,
conteúdo e efeitos. Acrescentam que, por vezes, pessoas da mesma espécie celebravam
convênios.
Atualmente, consideram que o termo “convênio” é o adequado para os regimes de cooperação.

Essa questão debatida no campo doutrinário passa a ter outra conotação com a Lei n. 11.107,
que cuida do consórcio público29.
Distingue-se também dos contratos administrativos, porque nesses têmse interesses opostos,
enquanto nos convênios os interesses são comuns e coincidentes. Nos convênios, “o elemento
fundamental é a cooperação, e não o livro, que é o almejado pelas partes no contrato. ...
Outro aspecto distintivo reside nos polos da relação jurídica. Nos contratos, são apenas dois os
polos, ainda que num destes haja mais de um pactuante. Nos convênios, ao revés, podem ser
vários os polos, havendo um inter-relacionamento múltiplo, de modo que cada participante tem,
na verdade, relação jurídica com cada um dos integrantes dos demais polos”30.
A igualdade jurídica dos signatários e a ausência de obrigações contratuais permitem a

qualquer participante denunciá-lo e se retirar quando desejar. A liberdade de ingresso e retirada
é um traço característico desse tipo de cooperação.
Importante é saber que os convênios não adquirem personalidade jurídica, “permanecendo

como simples aquiescência dos partícipes para a prossecução de objetivos comuns, o que nos
leva a considerá-los, tão somente, uma cooperação associativa, livre de vínculos contratuais.
Essa
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instabilidade institucional, aliada à precariedade de sua administração, vem criando dificuldades

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insuperáveis para sua operatividade, principalmente no campo empresarial, que exige pessoas
e órgãos responsáveis para as contratações de grande vulto” 31 .
A legislação licitatória considera, para seus fins, contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou
entidades da administração pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a
formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação
utilizada (art. 2º, parágrafo único).
Além disso, a Lei n. 8.666 aplica-se aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos
congêneres celebrados por órgãos e entidades da administração no que couber, sendo que a
sua celebração depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela
organização interessada, observando o procedimento ali previsto (art. 116, caput).
Apesar disso, “a celebração de convênios, por sua natureza, independe de licitação prévia como
regra. É verdade que a Lei n. 8.666/93 estabelece, no art. 116, que é ela aplicável a convênios e
outros acordos congêneres. Faz, entretanto, a ressalva de que a aplicação ocorre no que
couber. Como é lógico, raramente será possível a competitividade que marca o processo
licitatório, porque os pactuantes já estão previamente ajustados para o fim comum a que se
propõem. Por outro lado, no verdadeiro convênio inexiste perseguição de lucro, e os recursos
financeiros empregados servem para cobertura dos custos necessários à operacionalização do
acordo. Sendo assim, inviável e incoerente realizar licitação”32.
A Lei n. 11.107, ao apresentar regras gerais sobre os consórcios públicos, prevê que o mesmo
constituirá associação pública (de direito público) ou pessoa jurídica de direito privado (art. 1º, §
1º).
Os consórcios públicos têm natureza jurídica de negócio jurídico plurilateral de direito público
com o conteúdo de cooperação mútua entre os pactuantes33.
Por força do art. 6º, o consórcio adquirirá personalidade jurídica, a qual poderá ser de direito
público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do
protocolo de intenções, ou de direito privado, quando atendidos os requisitos da Lei Civil.
A associação pública (consórcio público com personalidade jurídica de direito público) integra a
administração indireta (art. 6º, § 1º). Reconhecido como pessoa jurídica de direito público
interno (art. 41, IV, CC). Assim, “o chamado
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consórcio público passa a constituir-se em nova espécie de entidade da Administração Indireta

de todos os entes federados que dele participarem” 34 .
No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público

observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de
contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela CLT (art. 6º, § 2º).
Independentemente de sua natureza (pública ou privada), para cumprimento de seus objetivos,

o consórcio público poderá:
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a. firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições

e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do Governo (art. 2º, §
1º, I);
b. nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover desapropriações e

instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou
interesse social, realizada pelo poder público (art. 2º, § 1º, II);
c. ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados,
dispensada a licitação (art. 2º, § 1º, III);
d. escolher limites mais elevados para fins de escolha da modalidade de licitação

(art. 23, § 8º, Lei n. 8.666, alterado pela Lei n. 11.107);
e. poder dispensar a licitação na celebração de contrato de programa com ente da

Federação ou com entidade de sua administração indireta, para a prestação de serviços
públicos de forma associada nos termos do autorizado em contrato de consórcio público
ou em convênio de cooperação (art. 24, XXVI, Lei n. 8.666, alterado pela Lei n. 11.107);
f. ter valores mais elevados para dispensa de licitação em razão do valor (art. 24, I e II,
parágrafo único, Lei n. 8.666, alterado pela Lei n. 11.107).
A execução das receitas e despesas do consórcio público obedecerá às normas de Direito

Financeiro aplicáveis às entidades públicas, ficando sujeito à fiscalização contábil, operacional
e patrimonial pelo Tribunal de Contas (art. 9º).
Para José dos Santos Carvalho Filho35, o legislador pretendeu incluir as associações públicas
na categoria das autarquias. Da mesma forma pensa Maria Sylvia Zanella di Pietro36, ao afirmar
que “os consórcios com personalidade de direito público têm a natureza de associação pública,
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enquadrando-se no gênero autarquia e regendo-se, em consequência, pelo direito público e não

pelo Código Civil”.
Os entes da federação consorciados, ou os com eles conveniados, poderão ceder-lhes

servidores, na forma e nas condições da legislação de cada um (art. 4º, § 4º).
No caso de contratação de pessoal pelo consórcio de direito público, a associação poderá optar
pelo regime de contratação de pessoal (estatutário ou celetista).
É cláusula necessária do protocolo de intenções37, o qual antecipa o contrato de constituição do

consórcio público (art. 3º)38, a indicação do número, das formas de provimento e da
remuneração dos empregados públicos, bem como os casos de contratação por tempo
determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público (art. 4º,
IX).
A contratação ou nomeação de servidores pelo próprio consórcio (de direito público ou privado),
como ocorre com as demais entidades públicas, parece-nos de difícil operacionalização, ante as
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exigências do sistema jurídico para sua realização e sua própria existência, que pode ser
efêmera (art. 3º, I).
1.5.4. Regime de Contratos de Gestão (e

Organizações Sociais)
Visando à ampliação da descentralização do serviço público, o Governo instituiu o Programa
Nacional de Publicização (Lei n. 9.637, de 15.5.1998). Com isso, o Poder Executivo poderá
qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos,
cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento
tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde (art. 1º), desde que
atendam aos requisitos (art. 2º).
O conselho de administração será representativo de vários setores da sociedade (art. 3º).
A relação jurídica da administração pública com a organização social, além dos parâmetros
legais, se dá pelo contrato de gestão (arts. 7º e segs.). Trata-se de um convênio administrativo.
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As organizações sociais são tidas como de interesse social e utilidade pública e podem receber
recursos orçamentários e usar bens públicos necessários à consecução de seus objetivos
(permissão de uso) (arts. 11 e 12).
É facultada ao Poder Executivo a cessão especial de servidor para as organizações sociais,

com ônus para a origem (art. 14). Nesse caso, algumas regras devem ser observadas: a) não
será incorporada aos vencimentos ou à remuneração de origem do servidor cedido qualquer
vantagem pecuniária que vier a ser paga pela organização social; b) não será permitido o
pagamento de vantagem pecuniária permanente por organização social a servidor cedido com
recursos provenientes do contrato de gestão, ressalvada a hipótese de adicional relativo ao
exercício de função temporária de direção e assessoria;
c) o servidor cedido perceberá as vantagens do cargo a que fizer jus no órgão de origem,
quando ocupante de cargo de primeiro ou de segundo escalão na organização social.
A desqualificação da organização social será precedida de processo administrativo (art. 15),

assegurado o direito de ampla defesa, respondendo os dirigentes da organização social,
individual e solidariamente, pelos danos ou prejuízos decorrentes de sua ação ou omissão. A
desqualificação importará reversão dos bens permitidos e dos valores entregues à utilização da
organização social, sem prejuízo de outras sanções cabíveis.
1.5.5. Gestão por Colaboração

[Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público (OSCIP)]
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O regime de gestão por colaboração foi instituído pela Lei n. 9.790, de

23.3.1999, regulamentada pelo Decreto n. 3.100, de 30.6.1999, que prevê a possibilidade de
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos39, serem reconhecidas como
organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)40.
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A qualificação de OSCIP somente será conferida às pessoas jurídicas de direito privado, sem
fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma das seguintes finalidades: a)
promoção da assistência social;
b) promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico; c) promoção
gratuita da educação; d) promoção gratuita da saúde;
e) promoção da segurança alimentar e nutricional; f) defesa, preservação e conservação do
meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável;
g) promoção do voluntariado; h) promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à
pobreza; i) experimentação, não lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de sistemas
alternativos de produção, comércio, emprego e crédito; j) promoção de direitos estabelecidos,
construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar; k)
promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros
valores universais; l) estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas,
produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos (art. 3º).
Ainda que tenham tais finalidades, não são passíveis de qualificação como OSCIP: a) as
sociedades comerciais; b) os sindicatos, as associações de classe ou de representação de
categoria profissional; c) as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos,
cultos, práticas e visões devocionais e confessionais; d) as organizações partidárias e
assemelhadas, inclusive suas fundações; e) as entidades de benefício mútuo destinadas a
proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito de associados ou sócios; f) as entidades e
empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados; g) as instituições hospitalares
privadas não gratuitas e suas mantenedoras; h) as escolas privadas dedicadas ao ensino formal
não gratuito e suas mantenedoras; i) as organizações sociais; j) as cooperativas;
k) as fundações públicas; l) as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado
criadas por órgão público ou por fundações públicas; m) as organizações creditícias que tenham
qualquer tipo de vinculação com o sistema financeiro nacional a que se refere o art. 192 da CF
(art. 2º).
Observando os parâmetros legais, o pedido será feito ao ministro da Justiça, que terá o prazo de
trinta dias para decidir.
Perde-se a qualificação de OSCIP, a pedido ou mediante decisão proferida em processo

administrativo ou judicial, de iniciativa popular ou do Ministério Público, no qual serão
assegurados a ampla defesa e o devido contraditório (art. 7º).
A relação jurídica do poder público com a OSCIP se dá, além dos parâmetros legais, pelo termo
de parceria (art. 9º e segs.), com a discriminação de direitos, responsabilidades e obrigações
das partes signatárias (art. 10). Trata-se de um convênio administrativo.
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Há decisões aplicando o entendimento da Súmula 331 no tocante à responsabilidade

subsidiária da administração pública quando se adota a Lei
9.790.
“TERCEIRIZAÇÃO. TERMO DE CONVÊNIO COM OSCIP. NATUREZA JURÍDICA DA

PRESTADORA. PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO. RESPONSABILIDADE
SUBSIDIÁRIA DO ENTE PÚBLICO NA QUALIDADE DE TOMADOR DE SERVIÇO. A
Lei n. 9.790/99 possibilita que pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos sejam
qualificadas, pelo Poder Público, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
(OSCIPs) e, deste modo, relacionem-se com ele por meio de convênio, desde que seus
objetivos sociais e as normas estatutárias atendam aos requisitos da lei. As OSCIPs —
Organizações da Sociedade Civil — são consideradas entidades paraestatais pertencentes ao
denominado terceiro setor, não estando sujeitas ao regime jurídico imposto à Administração
Pública. A teor do contido na Súmula n. 331, IV, do C. TST, o tomador de serviços, ao beneficiar-
se da força de trabalho obreira, é responsável subsidiário, de modo amplo e irrestrito, pelos
créditos trabalhistas dali decorrentes, ainda que ente da Administração Pública, eis que não se
exime do dever de prever o risco do contrato firmado com interpostas. Recurso do Município
Reclamado a que se nega provimento.” (TRT 9ª R. — 1ª T. RO 376/2009-666-09-00.2 — Rel.
Ubirajara Carlos Mendes — DJe 12.11.2010 — p. 208).
“RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. O inadimplemento das

obrigações trabalhistas pela OSCIP, Organização da Sociedade Civil de Interesse Público,
fornecedora de mão de obra na prestação de serviços do ente público, implica a
responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços, ainda que se trate de órgão da
administração pública direta.” (TRT 12ª R. — 5ª C. RO 00732-2009-010-12-00-8 — Rel.
Amarildo Carlos de Lima — DJe 31.5.2010).
Enoque Ribeiro dos Santos41 afirma que, pela sistematização legal vigente, “os entes
federativos encontraram uma janela aberta para substituir as malfadadas e visadas cooperativas
de trabalho pelas novas e inusitadas organizações do terceiro setor, para em última instância
realizarem idêntico negócio vil, qual seja: a contratação de servidores das mais variadas áreas,
a seu livre alvedrio e conveniência. Quando muito, para atrair mão de obra tais organizações
sociais promoviam testes seletivos, incorporavam trabalhadores advindos das antigas
cooperativas de mão de obra, neste caso sem qualquer tipo de seleção, ou simplesmente
atendiam meras indicações das autoridades municipais (prefeitos, secretários etc.).
Por meio de tal artifício jurídico, antigas organizações sociais transformaram-se em OSCIP
(Lei n. 9.790/99), por sua maior abrangência, para tão somente colocarem-se à disposição da
Administração Pública Direta, em troca de uma polpuda taxa de administração, que em alguns
casos chega a 20% do valor do repasse mensal, desvirtuando totalmente seu objeto social e
servindo a um duplo propósito: atender aos interesses eleitoreiros dos chefes das
municipalidades, em típico cabide de emprego a filiados políticos, e fraudar
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o mandamento constitucional do concurso público. Pode-se acrescentar ainda que o próprio
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patrimônio público restaria vilipendiado com a contratação de pessoas despreparadas e

desqualificadas para as funções públicas, já que ausentes critérios objetivos de seleção. ...
Na verdade, as OSCIP, entidades de terceiro setor, estão sendo utilizadas meramente como
intermediárias de mão de obra subordinada para os entes públicos, burlando a regra
constitucional do concurso público, já que tais trabalhadores são contratados sob o regime da
CLT, contratos temporários ou ainda como meros prestadores de serviços autônomos, para
trabalharem ao lado de servidores públicos efetivados, aprovados em concurso público de
provas e títulos”.
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TERMO DE PARCERIA. ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE

INTERESSE PÚBLICO (OSCIP). DESVIRTUAMENTO. INTERMEDIAÇÃO DE MÃO DE OBRA.
Termo de Parceria firmado com Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP),
volvido à realização de atividades essenciais da administração pública, não em regime
complementar, como prevê a Lei n. 9.790/99, mas de forma direta e principal, em substituição
aos agentes públicos aos quais, originariamente, caberia desincumbir-se de tais atribuições,
desvela situação de verdadeira intermediação de mão de obra e tentativa de burla ao
ordenamento trabalhista, máxime no tocante aos dispositivos constitucionais determinativos do
preenchimento de vagas no Serviço Público através de concurso.” (TRT 7ª R. — 1ª T. RO
53100-68.2006.5.07.0023 — Rel. Antonio Marques C. Filho — DJe 26.5.2010 — p. 20).
1.6. Organização Administrativa

O estado atua por meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas, agindo direta ou indiretamente.
O Decreto-Lei n. 200/1967 classificou a administração pública federal em direta e indireta, além

de indicar seus componentes42. Esta classificação, apesar das críticas, acabou sendo
incorporada pela doutrina brasileira43.
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Duas críticas podem ser destacadas. O Decreto-Lei n. 200 não abrange todas as entidades que
prestam serviços públicos descentralizados, esquecendo-se das entidades concessionárias e
permissionárias de serviços públicos que exercem administração indireta e descentralizada.
Além disso, incluiu, no rol das entidades integrantes da administração indireta, as empresas
públicas e as sociedades de economia mista que exercem atividade econômica e não são
entidades descentralizadas, pois não exercem serviço próprio de Estado (intervenção direta e
indireta).
Na verdade, a atuação do Estado não se restringe aos serviços públicos, muitas vezes, pelos
mais diversos motivos, atua no âmbito de atividades reservadas essencialmente à iniciativa
privada. “... Trata-se de atividade de intervenção, que compreende, além da regulamentação e
fiscalização da atividade econômica de natureza privada (intervenção indireta), também a
atuação direta no domínio econômico, o que se dá por meio de empresas estatais (intervenção
direta)”44.
De qualquer forma, pelo Decreto-Lei n. 200, diz-se administração direta como o conjunto de
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órgãos que integram os entes federativos, com competência para o exercício, de forma
centralizada, das atividades administrativas do Estado, enquanto a administração indireta
representa o conjunto das entidades que, ligadas à administração direta, prestam serviços
públicos ou de interesse público.
Daí se conclui que “ ... a Administração Indireta é o próprio Estado executando algumas de suas
funções de forma descentralizada”45.
Compõem a administração indireta: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia

mista e fundações instituídas pelo poder público (art. 4º, Decreto-Lei n. 200, com alteração da
Lei n. 7.596/1987).
Nos termos da Lei n. 11.107/2006, a associação pública (consórcio público com personalidade
jurídica de direito público) integra a administração indireta (art. 6º, § 1º). Reconhecida como
pessoa jurídica de direito público interno (art. 41, IV, CC).
O papel da administração direta é administrar, “mas não administra só, é ‘por excelência’,
exclusivamente. Entre suas inúmeras funções — políticas,
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legislativas, judiciárias — está incluída a função administrativa. A União legisla, julga e

administra. Os Estados-membros legislam, julgam e administram. Os Municípios legislam e
administram. A Autarquia apenas administra.
A Administração Direta, ao administrar, tem a denominada capacidade genérica, ou seja, pode

desempenhar todo e qualquer tipo de serviço público de sua respectiva competência. A União,
por exemplo, ao administrar, presta serviço público de sua competência, mas nem sempre sua
função é a de administrar.
Ao contrário, as entidades da Administração Indireta não desempenham funções políticas, nem

legislativas, nem judiciárias. Apenas — só e só administram. E administram de modo específico,
ou seja, desempenham determinado tipo de serviço público”46.
Paralelamente a essa classificação, apesar de não haver consenso da doutrina47, encontram-se

referências legais à paraestatal, a qual, em nossa opinião, deve ser vista como gênero, no qual
estão inseridas as empresas públicas, as sociedades de economia mista, as entidades de
cooperação governamental (serviços sociais autônomos).
1.6.1. Autarquias
Para parte da doutrina, a primeira autarquia criada foi a Caixa Econômica instituída pelo
Governo Imperial em 1861, apesar de o termo apenas ter sido usado pela primeira vez em 1897
por Santi Romano, quando escreveu Enciclopédia Italiana.
No Direito Brasileiro, o conceito legal de autarquia surgiu com o Decreto-Lei

n. 6.016, de 22.11.1943 (art. 48), “o serviço estatal descentralizado, com personalidade de
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Direito Público, explícita ou implicitamente reconhecida por lei”.
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O inciso I do art. 5º do Decreto-Lei n. 200 traz o conceito legal atual48: “Autarquia — serviço
autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para
executar atividades típicas da Administração pública, que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.”
Doutrinariamente, pode-se conceituar autarquia “como a pessoa jurídica de direito público,

integrante da Administração Indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidas de
caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado”49.
Como exemplo de autarquia, tem-se a extinta Superintendência de Desenvolvimento do

Nordeste (SUDENE), o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), o Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária (INCRA), o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), o Banco Central do Brasil (BACEN), a Agência
Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) etc.
A entidade autárquica caracteriza-se pela: a) instituição por lei (art. 37, XIX, CF), com iniciativa
privativa do chefe do Executivo (art. 61, § 1º,
II); b) personalidade jurídica de direito público; c) autoadministração; d) especificação dos fins e
das atividades típicas de Estado; e) e pelo controle administrativo (não há hierarquia, mas mera
vinculação).
A extinção da autarquia também somente pode ocorrer por lei, como decorrência natural do
princípio da simetria das formas jurídicas.
Apesar de ser instituída e extinta por lei, sua organização administrativa se dá por decreto, que
aprova o regulamento ou estatuto.
Difere dos entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), eis que esses
possuem autonomia, enquanto a autarquia apenas possui capacidade de autoadministração
(entidade autônoma). Como deter-mina o art. 5º, I, do Decreto-Lei n. 200, as autarquias somente
se destinam a executar atividades típicas da administração pública, excluindo o exercício de
atividades econômicas e mercantis, mais afetas às empresas públicas e às sociedades de
economia mista (art. 173, § 1º, CF).
Atualmente, consideram-se públicos os bens pertencentes à autarquia (art. 98, CC), não estando
sujeitos à penhorabilidade, prescritibilidade e à livre alienação (Lei n. 8.666).
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Com a exigência do regime jurídico único (art. 39, CF), a entidade autárquica deveria ter o
mesmo regime de pessoal do ente instituidor. Tal obrigatoriedade foi extinta com a EC n.
19/1998. A obrigatoriedade do regime jurídico único (redação original do art. 39, caput) foi
restabelecida por decisão liminar, com efeito ex nunc, proferida pelo STF (ADIn n. 2.135 — Rel.
Néri da Silveira — j. 2.8.2007 — DJ 14.8.2007)50.
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O regime de pessoal das autarquias pode ser estatutário ou celetista. No primeiro caso,
disciplinado por normas emanadas pelo ente de direito público instituidor da autarquia e, no
segundo caso, pelas leis trabalhistas federais (CLT e outras normas).
Distingue-se a autarquia da entidade paraestatal, isso porque “autarquia é pessoa jurídica de

Direito Público, com função pública própria e típica, outorgada pelo Estado; entidade paraestatal
é pessoa jurídica de Direito Privado, com função pública atípica, delegada pelo Estado. A
Autarquia integra o organismo estatal; a entidade paraestatal justapõe-se ao Estado, sem com
ele se identificar. Aquela é intraestatal; esta é extraestatal. A Autarquia está no Estado; o ente
paraestatal situa-se fora do Estado, ao lado do Estado, paralelamente ao Estado, como indica o
próprio étimo da palavra paraestatal. Isto explica por que os privilégios administrativos (não os
políticos) do Estado se transmitem natural e institucionalmente às Autarquias, sem beneficiar as
entidades paraestatais, senão quando lhes são atribuídos por lei especial. E, por fim, assinale-
se esta diferença: a personalidade do ente paraestatal, por ser de Direito Privado, nasce com o
registro de seu estatuto, elaborado segundo a lei que autoriza sua criação”51.
Em decorrência da sua natureza jurídica e de seu papel, a autarquia possui algumas

prerrogativas de direito público, com destaque para: “a) imunidade tributária: art. 150, § 2º, da
CF, veda a instituição de impostos sobre o patrimônio, a renda e os serviços autárquicos, desde
que vinculados a suas finalidades essenciais ou às que delas decorram. Significa dizer que se
algum bem tiver destinação diversa das finalidades da entidade autárquica ou um serviço for
prestado também dessa forma, incidirão normalmente, sobre o patrimônio e os serviços, os
respectivos impostos. Podemos, assim, dizer que a imunidade para as autarquias tem natureza
condicionada; b) impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas: não pode ser usado o
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instrumento coercitivo da penhora como garantia do credor. A garantia se estabelece pelo

sistema de precatórios judiciais e a execução obedece a regras próprias da legislação
processual; c) imprescritibilidade de seus bens: caracterizando-se como bens públicos, não
podem eles ser adquiridos por terceiros através de usucapião. Em relação aos bens imóveis, a
vigente Constituição é peremptória nesse sentido. Mas não só os imóveis. Quaisquer bens
públicos, seja qual for a sua natureza, são imprescritíveis. Essa orientação, aliás, está
consagrada na Súmula n. 340 do Supremo Tribunal Federal; d) prescrição quinquenal: dívidas e
direitos em favor de terceiros contra Autarquias prescrevem em cinco anos. Significa que, se
alguém tem crédito contra Autarquia, deve promover a cobrança nesse prazo, sob pena de
prescrever seu direito de acioná-la com tal objetivo; e) crédito sujeito à execução fiscal: os
créditos autárquicos são inscritos como dívida ativa e podem ser cobrados pelo processo
especial das execuções fiscais, tal como os créditos da União, dos Estados e Municípios; f)
situações processuais específicas: a Autarquia se considera como fazenda pública, razão por
que nos processos em que é parte tem prazo em quádruplo para contestar e em dobro para
recorrer (art. 188, CPC); estão sujeitas ao duplo grau de jurisdição, só produzindo efeito após
confirmação pelo Tribunal, as sentenças proferidas contra autarquias (art. 475, I, CPC) e as que
julgarem procedentes embargos à execução de dívida ativa promovida pela Fazenda Pública, ...
(art. 475, II, CPC).52”
Também se estendem às autarquias todas as demais regras sobre prescrição inerentes à

fazenda pública, como no caso de não correr a prescrição para aqueles que estiverem ausentes
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do País em serviço da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 198, II, CC)
e contra a administração pública direta, as autarquias e outras entidades criadas e mantidas por
impostos, taxas ou contribuições instituídas por lei, a prescrição somente pode ser interrompida
uma vez (art. 8º, Decreto n. 20.910/1932), sendo que, uma vez interrompida, essa passa a correr
pela metade (art. 3º, Decreto-Lei n. 4.597/1942), mas não fica reduzida aquém dos 5 anos,
embora o titular do direito a interrompa durante a primeira metade do prazo
(Súmula n. 383, STF).
Além dessas, pode-se lembrar que a autarquia possui responsabilidade objetiva pelos danos
que seus agentes causem a terceiros (art. 37, § 6º, CF).
1.6.1.1. Autarquia Institucional e Territorial

A doutrina distingue as autarquias em institucionais e territoriais.
As autarquias institucionais, como integrantes da administração indireta, são pessoas jurídicas

de direito público e visam ao cumprimento de objetivos fixados em lei.
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As denominadas autarquias territoriais representam o desmembramento geográfico de

determinados países que adotam, geralmente, regime unitário. Trata-se de uma outorga político-
administrativa do poder central, sem, contudo, configurar-se em uma verdadeira entidade
autônoma. No Direito Brasileiro, são os territórios federais53.
1.6.1.2. Autarquia em Regime Especial

A legislação, em algumas ocasiões, faz menção às autarquias especiais ou de regime especial;
contudo sem definir seu conteúdo.
Por conta disso, pode-se pensar que autarquia em regime especial é aquela que, de alguma
forma, distingue-se das demais (comuns) em qualquer uma das suas características essenciais.
Costuma-se apontar como autarquias em regime especial o Banco Central, a Comissão

Nacional de Energia Nuclear, a Universidade de São Paulo etc.
1.6.1.3. Agências Executivas

Com o Plano Nacional de Desestatização (PND) (Lei n. 8.031/1990, revogada pela
Lei n. 9.491/1997 e suas alterações), o poder público passou a delegar suas funções à iniciativa
privada e foram instituídos órgãos reguladores, sob a forma de autarquia (art. 21, XI, CF, com a
redação da EC
n. 8/1995, e do art. 177, § 2º, III, com redação da EC n. 9/1995).
Foram instituídas a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL, Lei

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n. 9.427/1996), Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL, Lei n.

9.472/1997), Agência Nacional de Petróleo (ANP, Lei n. 9.478/1997), Agência Nacional de
Vigilância Sanitária (ANVISA, Lei n. 9.782/1999), Agência Nacional de Saúde Suplementar
(ANS, Lei n. 9.961/2000), Agência Nacional das Águas (ANA, Lei n. 9.984/2000), Agência
Nacional de Transportes Terrestres (ANTT, Lei n. 10.233/2001, MP n. 595/2012), Agência
Nacional de Cinema (ANCINE, MP n. 2.219/2001 e MP n. 2.228-1/2001), Agência Nacional de
Transportes Aquaviários (ANTAQ, Lei n. 10.233/2001, MP n. 595/2012) e Agência Nacional de
Aviação Civil (ANAC, Lei n. 11.182/2005).
Também são conhecidas como agências reguladoras, agências governamentais e agências

autárquicas. Trata-se de uma autarquia de regime especial.
Apesar da semelhança existente entre elas no campo jurídico, são disciplinadas por leis
esparsas, sendo que apenas ANATEL e ANP encontram previsão constitucional (arts. 21, XI, e
177, § 2º, III).
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O modelo de instituição de agência foi importado do sistema americano, em que é muito comum
a existência de vários tipos de agências, entre os quais se destacam a agência reguladora
(regulatory agency) e a agência não reguladora (non regulatory agency); agência executiva
(executive agency) e agência independente (independent regulatory agency or comissions).
No Direito Brasileiro, a doutrina aponta a existência de dois tipos de agência reguladora, uma
que exerce o poder de polícia, com a imposição de limitações administrativas (fiscalização,
repressão etc.), e outra que regula e controla as concessões, as permissões, a autorização de
serviço público ou a concessão para exploração de bem público.
A adaptação do modelo americano ao nosso ainda tem se mostrado controvertida, em especial

no que se refere à independência das agências reguladoras em relação aos três Poderes, bem
como ao exercício da função reguladora por essas entidades, já que o nosso sistema possui
limitações ao poder regulamentador54.
A Lei n. 9.649/1998 trata das agências executivas, sendo que o Poder Executivo (art. 51), por ato
do presidente da República, poderá qualificar como agência executiva a autarquia ou fundação
que tenha cumprido os seguintes requisitos: a) ter um plano estratégico de reestruturação e de
desenvolvimento institucional em andamento; b) ter celebrado contrato de gestão com o
respectivo ministério supervisor.
O Poder Executivo editará medidas de organização administrativa específicas para as agências

executivas, visando a assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a disponibilidade de
recursos orçamentários e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas definidos nos
contratos de gestão. Mesmo as agências executivas possuem a natureza de autarquia, ainda
que instituída como fundação pública55.
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Enoque Ribeiro dos Santos56, em seu estudo sobre o regime jurídico de contratação de pessoal
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das agências reguladoras, reconhece sua natureza autárquica e sua legitimidade passiva para
reclamações trabalhistas.
No que se refere à contratação de pessoal, Enoque Ribeiro dos Santos57 afirma se tratar de um
regime híbrido, por existir a convivência simultânea dos seguintes regimes jurídicos
(multiplicidade de regimes): a) dirigentes das agências reguladoras, cumprem mandato, são
nomeados pelo presidente da República, após serem sabatinados pelo Senado Federal, e,
ainda, possuem a prerrogativa do período remunerado de quarentena; b) empregados públicos
contratados sob o regime trabalhista da CLT (art. 1º, Lei n. 9.986/2000), após o devido concurso
público de provas ou de provas e títulos; c) trabalhadores que foram transferidos, sob a forma de
“cessão”, e ostentavam nas empresas de origem o regime estatutário. “Vale dizer, antes de
serem transferidos para as Agências Reguladoras eram funcionários públicos (estatutários) e
com a cessão optaram por permanecer nesse mesmo regime jurídico. Não obstante, se assim o
desejar, o funcionário público poderá optar pela mudança de regime, do estatutário para o
celetista”; d) trabalhadores em regime temporário, por prazo determinado, em situações de
urgência e relevância; e) serviços terceirizados com empresas de locação de mão de obra em
atividade-meio (limpeza, manutenção, serviços de vigilância etc.).
1.6.2. Fundações
As fundações podem ser pensadas como uma universalidade de bens personalizados, com um
fim predeterminado pelo seu instituidor. Os fins da fundação são sempre de caráter social e suas
atividades se caracterizam como serviços públicos, sendo que se destinam, geralmente, ao
exercício das seguintes atividades: a) assistência social; b) educacional, de pesquisa e cultural;
c) assistência médica.
Dispõe o inciso V do art. 5º do Decreto-Lei n. 200, acrescido pela Lei n. 7.596/1987, que as
fundações públicas são entidades dotadas de personalidade de direito privado, sem fins
lucrativos, criadas em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades
que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção e funcionamento
custeado por recursos da União e de outras fontes.
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Nas fundações públicas, o instituidor é o Estado, mediante outorga legal (art. 37, XIX, CF)58.
São estruturadas por decreto.
Polêmicas há sobre a natureza jurídica das fundações instituídas pelo poder público.
A primeira posição entende que as fundações públicas possuem personalidade jurídica de

direito privado, eis que a mera instituição pelo poder público não tem o condão de alterar a sua
natureza jurídica.
Uma segunda corrente dominante nos dias de hoje, inclusive adotada pelo STF, considera que
as fundações instituídas pelo poder público podem ter natureza jurídica de direito público ou de
direito privado, definindo-se pelo:
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a) desempenho de serviço estatal; b) regime administrativo; c) pela finalidade;

d) pela origem dos recursos.
Nesse sentido, o TST entende que a fundação instituída por lei e que recebe dotação ou
subvenção do Poder Público para realizar atividades de interesse do Estado, ainda que tenha
personalidade jurídica de direito privado, ostenta natureza de fundação pública, de modo que,
se seus servidores forem regidos pela CLT, serão beneficiários da estabilidade excepcional
prevista no art. 19, ADCT (OJ n. 364, SDI-I).
A doutrina tem se inclinado a considerar as fundações de direito público como autarquias,

também as denominando de fundações autárquicas.
As fundações de direito privado estão previstas nos arts. 24 a 30 do CC, enquanto as fundações
de direito público59 encontram menção na Constituição (arts. 71, II, 163, II, CF, e arts. 8º, § 5º, e
19, ADCT).
As entidades fundacionais de direito privado adquirem personalidade jurídica com a inscrição

da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas (art. 5º, § 3º,
Decreto-Lei n. 200), diferentemente do que ocorre com as fundações autárquicas, que observam
a mesma regra das autarquias. São instituídas pela lei.
Em ambos os casos, a extinção opera-se somente por lei.
Tanto as fundações de direito privado como as de direito público possuem como características
básicas: a) a figura do instituidor; b) o fim social da entidade; c) a ausência de fins lucrativos.
Page 45
O controle institucional da fundação se dá de três formas: a) controle institucional (controle

político, controle administrativo e controle financeiro);
b) controle do Ministério Público; e c) controle judicial.
Identificada a natureza jurídica da fundação (pública ou privada), a ela se aplicam as normas

jurídicas específicas.
Assim, as fundações autárquicas possuem as prerrogativas das autarquias (são regidas pelo
direito público) e as fundações públicas de direito privado estão sujeitas às normas de direito
privado e de direito público conjuntamente (caráter híbrido). Por isso, via de regra, os atos
praticados pela fundação de direito público são tidos como atos administrativos, sujeitando-se
às suas normas e aos seus princípios, e aqueles praticados pelas fundações de direito privado
são atos comuns, disciplinados pelas regras do direito privado.
Importante esclarecer que as fundações com personalidade de direito privado não deixam de
sofrer ingerências do direito público, pois todas “as fundações governamentais, ainda que não
integrando a Administração Pública, submetem-se, sob um ou outro aspecto, ao Direito Público;
isto se verifica, em especial, no que se refere à fiscalização financeira e orçamentária (controle
externo) e ao controle interno pelo Poder Executivo; a legislação federal, mesmo quando
declarava que tais entidades não integravam a Administração Indireta (art. 3º do Decreto-
Lei n. 900, de 29.9.69), ainda assim as submetia a esses tipos de controle.
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A posição da fundação governamental privada perante o poder público é a mesma das

sociedades de economia mista e empresas públicas; todas elas são entidades públicas com
personalidade de Direito Privado, pois todas elas são instrumentos de ação do Estado para a
consecução de seus fins; todas elas submetem-se ao controle estatal para que a vontade do
ente público que a instituiu seja cumprida; nenhuma delas se desliga da vontade do Estado,
para ganhar vida inteiramente própria; todas gozam de autonomia parcial, nos termos
outorgados pela respectiva lei instituidora”60.
Os bens das fundações autárquicas são públicos, o que já não ocorre com os bens das
fundações de direito privado instituído pelo poder público.
A responsabilidade da fundação instituída pelo poder público é objetiva, pois, se for uma
fundação de direito público, está dentre as pessoas jurídicas de direito público, se for de direito
privado, presta serviços públicos (art. 37, § 6º, CF).
As fundações de direito público, como as autarquias, poderão adotar o regime estatutário ou

trabalhista federal para as suas relações de trabalho,
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enquanto as fundações públicas de direito privado estão vinculadas obrigatoriamente ao regime

trabalhista federal (CLT e outras normas).
1.6.3. Empresas Estatais

Parte da doutrina tem utilizado a expressão “empresa estatal” para designar todas as
sociedades civis ou comerciais de que o Estado tenha o controle acionário, incluindo as
empresas públicas, sociedades de economia mista e outras empresas que possuam natureza
diversa, mas às quais a Constituição faz referência como categoria à parte (arts. 71, II, 165, § 5º,
III, e 173, § 1º).
Alguns autores, dentre eles José Cretella Júnior, Celso Antônio Bandeira de Mello, Eros
Roberto Grau, Toshio Mukai e Maria Sylvia Zanella di Pietro61, têm feito distinção entre as
empresas que executam atividade econômica de natureza privada e aquelas que prestam
serviço público, “isto porque, como o art. 173 cuida especificamente da atividade de natureza
privada, exercida excepcionalmente pelo Estado por razões de segurança nacional ou interesse
coletivo relevante, há que se concluir que as normas dos §§ 1º e 2º só incidem nessa hipótese.
Se a atividade for econômica (comercial ou industrial), mas assumida pelo Estado como serviço
público, tais normas não têm aplicação, incidindo, então, o art. 175 da Constituição, segundo o
qual incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Isto quer dizer que a empresa estatal que desempenha serviço público é concessionária de
serviço público submetendo-se à norma do art. 175 e ao regime jurídico dos contratos
administrativos, com todas as suas cláusulas exorbitantes, deveres perante os usuários e direito
ao equilíbrio econômicofinanceiro”.
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Certamente, a distinção tem importância em matéria de interpretação de leis e conflito de

normas, pois, sendo atividade econômica exercida pelo Estado na forma do art. 173, CF,
havendo omissão legal, aplicar-se-ão as normas e os princípios do regime privado para a sua
solução. O que já não ocorre quando o Estado fizer gestão privada do serviço público (art. 175),
caso em que o aplicador da norma socorrer-se-á dos princípios de direito público, inerentes ao
regime jurídico administrativo.
O STF já reconheceu essa distinção, aplicando às empresas estatais que desempenharem

serviços públicos, prerrogativas de fazenda pública, como no caso da Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos (ECT), Empresa
Page 47
Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO)62 e Companhia Docas do Estado de São

Paulo (CODESP)63, entre outras.
“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EMPRESA

BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS. IMPENHORABILIDADE DE SEUS BENS,
RENDAS E SERVIÇOS. RECEPÇÃO DO ART. 12 DO DECRETO-LEI N. 509/69. 1. À empresa
Brasileira de Correios e Telégrafos, pessoa jurídica equiparada à Fazenda Pública, é aplicável
o privilégio da impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços. Recepção do art. 12 do
Decreto-lei n. 509/69 e não incidência da restrição contida no art. 173, § 1º, da
Constituição Federal, que submete a empresa pública, a sociedade de economia mista e outras
entidades que explorem atividade econômica ao regime próprio das empresas privadas,
inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. 2. Empresa pública que não exerce
atividade econômica e presta serviço público da competência da União Federal e por ela
mantido. Execução. Observância ao regime de precatório, sob pena de vulneração do disposto
no artigo 100 da Constituição Federal. Vícios no julgamento. Embargos de declaração
rejeitados.” (STF — TP — RE-ED n. 230051-SP — Rel. Min. Maurício Corrêa — j. 11.6.2003 —
DJ 8.8.2003 — p. 86.)
“CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. ECT — EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E

TELÉGRAFOS: IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA: CF, ART. 150, VI, A. EMPRESA
PÚBLICA QUE EXERCE ATIVIDADE ECONÔMICA E EMPRESA PÚBLICA PRESTADORA
DE SERVIÇO PÚBLICO: DISTINÇÃO. TAXAS: IMUNIDADE RECÍPROCA: INEXISTÊNCIA. I.
As empresas públicas prestadoras de serviço público distinguem-se das que exercem atividade
econômica. A ECT — Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos é prestadora de serviço
público de prestação obrigatória e exclusiva do Estado, motivo por que está abrangida pela
imunidade tributária recíproca: CF, art. 22, X; CF, art. 150, VI, a. Precedentes do STF: RE
424.227/SC, 407.099/ RS, 354.897/RS, 356.122/RS e 398.630/SP, Ministro Carlos Velloso, 2ª
Turma. II. A imunidade tributária recíproca — CF, art. 150, VI, a, somente é aplicável a impostos,
não alcançando as taxas. III. RE conhecido e improvido.” (STF — 2ª T. — RE n. 424227-SC
— Rel. Min. Carlos Velloso — j. 24.8.2004 — DJ 10.9.2004 — p. 67.)
Parte da doutrina tem utilizado a expressão “quarto setor” para fazer referência às empresas
públicas e à sociedade de economia mista que explorem atividade meramente econômica.
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1.6.4. Empresas Públicas

Empresas públicas são aquelas instituídas pelo Estado, mediante autorização legal (art. 37, XIX,
CF), sendo pessoas jurídicas de direito privado, para desempenhar atividades de caráter
econômico ou para executar serviços públicos.
Page 48
As empresas públicas podem ser constituídas de qualquer forma legal 64, desde que o capital
seja inteiramente público (pessoas de direito público e entidades da administração indireta).
O exercício de atividade econômica pelo Estado só é possível quando necessário aos

imperativos da segurança nacional ou relevante interesse coletivo nos termos da lei (art. 173,
caput, CF). Enquanto a prestação dos serviços públicos pode ocorrer diretamente ou sob regime
de concessão ou permissão, observando as regras do processo licitatório (art. 175, caput). A
distinção é relevante quanto à interpretação de leis e soluções de conflitos.
Exemplos clássicos de empresa pública são: a Casa da Moeda do Brasil, Caixa Econômica
Federal (CEF), o Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO), Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), dentre outras.
As empresas públicas que desempenham atividades relacionadas à segurança nacional e ao

interesse público coletivo são dotadas de personalidade jurídica de direito privado sob o
controle do Estado. Por conta disso, afirmam alguns que as empresas públicas possuem uma
natureza híbrida, já que não estão apenas sujeitas ao regime de direito privado nem ao regime
de direito público65.
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O critério definidor da natureza jurídica do ato praticado está na finalidade de sua atuação,
“quando se trata do aspecto relativo ao exercício em si da atividade econômica, predominam as
normas de Direito Privado, o que se ajusta bem à condição dessas entidades como
instrumentos do Estado-empresário. É comum, portanto, a incidência de normas de Direito Civil
ou de direito comercial, reguladoras que são das relações econômicas de direito privado.
Aliás, essa é que deve ser a regra geral, o que se confirma pelo art. 173, § 1º, II, da CF, que é
peremptório ao estabelecer sua sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas
quanto a direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias ...
Ao contrário, incidem as normas de direito público naqueles aspectos ligados ao controle

administrativo resultante de sua vinculação à pessoa federativa. Não é sem razão, portanto, que
várias normas constitucionais e legais regulam essa vinculação administrativa e institucional
das entidades”66.
Geralmente, os bens das empresas públicas originam-se da transferência do ente público

instituidor, passando a ter a qualidade de bem privado, sob a administração da entidade
destinatária.
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Na redação original da CF/1988 (art. 173, § 1º), as empresas públicas estavam sujeitas ao
regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias.
Por isso, as entidades públicas que tiverem como objetivo a exploração de atividade
eminentemente econômica, em caso de não pagamento voluntário nem garantia do juízo, terão
seus bens penhorados para satisfação do crédito trabalhista (art. 883, CLT). Assim, é direta a
execução contra Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina (APPA)67, Caixa
Econômica do Rio Grande do Sul, ECT, Minascaixa etc. (OJ
n. 87, SDI-I, em sua redação original). Em 6.11.2003, o Tribunal Pleno do TST decidiu, por
maioria, excluir a referência à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) do tema da OJ
n. 87, por entender ser a execução contra ela feita por meio de precatório. Nova redação da OJ
n. 87 de abril/2004 prevê a execução direta contra entidade pública que explore atividade
eminentemente econômica, fazendo referência à APPA e à Minascaixa apenas.
Em alguns julgados, o STF reconheceu que as empresas públicas prestadoras de serviço

público (art. 175, CF), como no caso da ECT, da Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroportuária (INFRAERO) e Companhia Docas do Estado de São Paulo (CODESP), etc.,
distinguem-se das que exercem atividade econômica, sendo que aquelas acabam por ter as
mesmas
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prerrogativas da fazenda pública em juízo, como ter a execução por precatórios, prazos
processuais diferenciados e se beneficiar da imunidade tributária.
“1. Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos: execução (CF, art. 100; CPC, arts. 730 e 731):
recepção pela Constituição de 1988 do art. 12 do Decreto-Lei n. 509/69, que estendeu à
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos os privilégios conferidos à Fazenda Pública, dentre
eles o da impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços, devendo a execução fazer-se
mediante precatório, sob pena de vulneração do disposto no artigo 100 da
Constituição da República: precedente.” (STF — 1ª T. — AI-AgR n. 243.250-RS — Rel. Min.
Sepúlveda Pertence — j. 10.2.2004 — DJ 23.4.2004 — p. 1150.)
“CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E

TELÉGRAFOS: IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA: C.F., art. 150, VI, a. EMPRESA
PÚBLICA QUE EXERCE ATIVIDADE ECONÔMICA E EMPRESA PÚBLICA PRESTADORA
DE SERVIÇO PÚBLICO: DISTINÇÃO. I. — As empresas públicas prestadoras de serviço
público distinguem-se das que exercem atividade econômica. A Empresa Brasileira de Correios
e Telégrafos é prestadora de serviço público de prestação obrigatória e exclusiva do Estado,
motivo por que está abrangida pela imunidade tributária recíproca: C.F., art. 150, VI, a. II. — R.E.
conhecido em parte e, nessa parte, provido” (STF — 2ª T. — RE n. 407099-RS — Rel. Min.
Carlos Velloso — j.
22.06.2004 — DJ 06.08.2004).
“CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E

TELÉGRAFOS: IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA: CF, ART. 150, VI, A. EMPRESA
PÚBLICA QUE EXERCE ATIVIDADE ECONÔMICA E EMPRESA PÚBLICA PRESTA-DORA
DE SERVIÇO PÚBLICO: DISTINÇÃO. I. As empresas públicas prestadoras de serviço público
distinguem-se das que exercem atividade econômica. A Empresa Brasileira de Correios e
16 Aug 2023 16:02:22 29/41
Telégrafos é prestadora de serviço público de prestação obrigatória e exclusiva do Estado,

motivo por que está abrangida pela imunidade tributária recíproca: CF, art. 150, VI, a. II. RE
conhecido e provido.” (STF — 2ª T. — RE n. 354.897-RS — Rel. Min. Carlos Velloso — j.
17.8.2004 — DJ 3.9.2004 — p. 506.)
“Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Porte de remessa e retorno. Tribunal de origem

situado em Brasília. Não incidência. Precedentes. 3. Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos. Execução. Precatório. Legitimidade. Precedente. 4. Agravo regimental a que se
nega provimento.” (STF — 2ª T. — RE-Ag n. 344.975-RJ — Rel. Min. Gilmar Mendes — j.
29.11.2005 — DJ 16.12.2005 — p. 106.)
“Tributário. Imunidade recíproca. Art. 150, VI, “a”, da Constituição Federal. Extensão. Empresa
pública prestadora de serviço público. Precedentes da Suprema Corte. 1. Já assentou a
Suprema Corte que a norma do art. 150, VI, “a”, da Constituição Federal alcança as empresas
públicas prestadoras de serviço público, como é o caso da autora, que não se confunde com as
empresas públicas que exercem atividade econômica em sentido estrito. Com isso, impõe-se o
reconhecimento da imunidade recíproca prevista na norma supracitada. 2. Ação cível originária
julgada procedente” (STF — TP — ACO n. 765-RJ — Rel. Min. p/ acórdão Menezes Direito — j.
13.5.2009 — DJE 3.9.2009).
Com a EC n. 19 (a qual deu nova redação ao art. 173, CF), ficou delegado à lei poder de
estabelecer o estatuto jurídico da empresa pública, dispondo sobre: a) sua função social e as
formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; b) sujeição ao regime jurídico próprio das
empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e às obrigações civis, comerciais, trabalhistas
e tributárias; c) licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os
princípios da administração pública; d) a constituição e o
Page 51
funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas

minoritários; e) os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos
administradores.
Apesar das limitações impostas pela Constituição (art. 37, II, XVII, entre outras) e as restrições
que possam vir a existir com edição da Lei mencionada no § 1º do art. 173, as empresas
públicas sempre estarão vinculadas ao regime de contratação de pessoal previsto na legislação
trabalhista federal (CLT e outras). A limitação prevista na CF diz respeito à possibilidade de se
criar regimes especiais ou diferenciados dentro do regime celetista e não de se adotar o regime
administrativo (estatutário), na medida em que tais empresas são de natureza jurídica privada.
1.6.5. Sociedades de Economia Mista

As sociedades de economia mista são instituídas pelo Estado sob a forma de sociedade
anônima, mediante autorização legislativa, o qual mantém o controle acionário visando à
exploração de atividades de caráter econômico e a prestação de serviços ou utilidades públicas.
São pessoas de direito privado e, ao lado das empresas públicas, das autarquias e fundações
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instituídas pelo poder público, integram a administração indireta, podendo ter seu capital
formado por pessoas naturais e jurídicas, de direito público ou privado.
A sociedade de economia mista pode explorar um serviço público, prestar uma utilidade pública
ou uma atividade econômica. Tratando-se de serviço público ou de utilidade pública, possui
liberdade operacional, o que já não ocorre no caso de exploração de atividade econômica, eis
que limitada a subsidiariedade e a não competitividade com a iniciativa privada (art. 173, CF).
Alguns exemplos de sociedades de economia mista são: Banco do
Brasil S/A, Petróleo Brasileiro S/A (Petrobras) etc.
Como as demais sociedades por ações, são disciplinadas pela Lei n.

6.404/1976, em capítulo específico (arts. 235 e segs.).
Acrescente-se que não são consideradas sociedades de economia mista aquelas empresas nas
quais o acionista majoritário é uma sociedade de economia mista e, consequentemente, as que
não estão sujeitas às regras específicas para a administração indireta prevista na Lei das
Sociedades Anônimas — arts. 235 e segs. (art. 235, § 2º).
Além do que, sempre que uma pessoa jurídica de direito público adquirir, por desapropriação, o
controle de companhia em funcionamento, os acionistas terão direito de pedir, dentro de 60 dias
da publicação da primeira ata da assembleia geral, realizada após a aquisição do controle, o
reembolso das suas ações, salvo se a companhia já se achar sob o controle,
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direto ou indireto, de outra pessoa jurídica de direito público, ou no caso de concessionária de

serviço público (art. 236, parágrafo único).
No mais, muito se assemelham às empresas públicas, inclusive no que se refere ao regime de

contratação de pessoal. Isto é, está vinculada à legislação trabalhista federal (CLT e outras
normas).
1.6.6. Empresas Subsidiárias

As empresas subsidiárias são aquelas em que o controle e a gestão da atividade empresarial
ficam a cargo de uma empresa pública ou de uma sociedade de economia mista, sendo que, por
determinação constitucional, sua criação e sua participação em empresa privada dependem de
lei (art. 37, XX, CF).
1.6.7. Pessoas de Cooperação

Governamental
Também conhecidas como serviços sociais autônomos ou integrantes do sistema “S”, as
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pessoas de cooperação governamental são aquelas que auxiliam o poder público na realização
de serviço de utilidade pública, como por exemplo: Serviço Social da Indústria (SESI), Serviço
Social do Comércio (SESC), Serviço Social de Aprendizagem Industrial (SENAI), Serviço
Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e
Pequenas Empresas (SEBRAE), Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR) etc.
Não fazem parte da administração direta nem da indireta, mas exercem suas funções ao lado do
Estado, não estando, consequentemente, subordinadas à administração pública, mas apenas
vinculadas. Integram o gênero das paraestatais.
Apesar de instituídas por lei, as pessoas de cooperação governamental são pessoas de direito
privado, sujeitando-se às normas comuns, inclusive no que se refere ao regime de contratação
de pessoal (CLT e outras normas trabalhistas).
As pessoas de cooperação governamental recebem recursos oriundos de contribuições

parafiscais compulsórias pagas pelos contribuintes previstos na legislação federal, geralmente
arrecadados pelo INSS (art. 240, CF).
1.6.8. Características Essenciais da

Administração Indireta
As autarquias e as fundações de direito público são entidades de direito público. Enquanto,
como regra, as fundações públicas de direito privado, as empresas públicas e sociedades de
economia mista são entidades de direito privado.
A associação pública (consórcio público com personalidade jurídica de direito público) integra a
administração indireta (art. 6º, § 1º, Lei n. 11.107/2005). Reconhecido como pessoa jurídica de
direito público interno (art. 41, IV, CC).
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Apesar disso, pode-se identificar algumas características comuns das entidades integrantes da
administração indireta: a) personalidade jurídica própria (patrimônio próprio, capacidade de
autoadministração e receita própria); b) criação ou autorização para criação por lei (art. 37, XIX,
CF) e extinção da mesma forma (princípio da simetria das formas); c) atendimento do interesse
público; d) desenvolvimento de atividades definidas por lei; e) sujeitas ao controle do Estado
(interno — Poder Executivo; externo — Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas,
Poder Judiciário).
Importante também mencionar que as autoridades da administração indireta figuram como

coatoras em mandado de segurança (art. 5º, LXIX, CF, art. 1º, § 1º, Lei n. 12.016/2009,
Súmula n. 510, STF).
As entidades da administração indireta poderão figurar no polo passivo de ações populares

(art. 5º, LXXIII, CF) e no polo ativo das ações civis públicas, quando na defesa de interesses
difusos (art. 5º, Lei n. 7.347/1985, art. 129, II e § 1º, CF).
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Declarado estado de sítio, poderá haver intervenção nas empresas de serviços públicos (arts.
139, VI, e 137, I, CF).
Apesar das alterações introduzidas pela EC. n. 19, modificando o art. 173, § 1º, III, as entidades
da administração indireta somente poderão executar obras, contratar serviços, proceder
compras e alienações após processo licitatório previsto na Lei n. 8.666 (art. 37, XXI, CF).
A Lei n. 8.666 prevê a dispensa da licitação nos casos de contratação de pessoas de direito
público interno ou de entidades da administração indireta (art. 24, VIII e XVI).
Ampliando o leque das hipóteses de dispensa de licitação, a Lei n.

9.648, alterando o art. 24, XXIII, da Lei n. 8.666, passou a admitir a contratação direta das
subsidiárias e das controladas, por parte da empresa pública ou sociedade de economia mista,
para a aquisição ou alienação de bens, prestação e obtenção de serviços, desde que o preço
contratado seja compatível com o praticado no mercado.
A administração pública está dispensada do processo licitatório para celebração de contratos de

prestação de serviços com as organizações sociais, para atividades contempladas no contrato
de gestão (art. 24, XXIV, Lei n. 8.666)68.
No que diz respeito ao regime de contratação de pessoal, as autarquias e as fundações de

direito público podem ter regime próprio de caráter
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administrativo ou adotar o regime trabalhista previsto na legislação federal (CLT e outras normas
trabalhistas), o que já não ocorre com as fundações de direito privado, empresas públicas,
sociedades de economia mista e as subsidiárias, que estão atreladas ao regime de contratação
de pessoal da CLT.
Por expressa previsão legal, o consórcio público que se revestir de personalidade jurídica de
direito privado observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação,
celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela CLT
(art. 6º, § 2º, Lei n. 11.107).
Como não há regramento para a associação pública (consórcio público com personalidade de
direito público), temos a impressão que poderá optar pelo regime de contratação (estatutário e
celetista), assim como ocorre com as autarquias e fundações.
As pessoas de cooperação governamental, apesar de não integrarem a administração direta ou

indireta, têm seu regime de pessoal disciplinado pela CLT.
Já se entendeu que não há grupo econômico (art. 2º, § 2º, CLT), para fins de responsabilidade
trabalhista, entre a administração direta e as entidades privadas, ainda quando haja contrato de
gestão.
“ENTIDADE PARAESTATAL. GRUPO ECONÔMICO. IMPOSSIBILIDADE. Contrato de gestão

entre duas pessoas jurídicas que pertencem a ramos distintos do direito (público e privado) não
se confunde com cogestão para fins de configuração de grupo econômico, para fins do § 2º do
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art. 2º/CLT. Não há possibilidade jurídica de reconhecimento de grupo econômico, na forma do

§ 2º, art. 2º da CLT e nem de sucessão trabalhista, na forma dos arts. 10 e 448/CLT entre uma
entidade paraestatal, que integra a Administração Pública do Estado, criada por força de lei
estadual, tudo nos termos de estatuto próprio e uma entidade de direito privado, com fins
lucrativos. Aqueles dispositivos consolidados visam preservar o contrato de trabalho, garantindo
o empregado nas transformações que se operam dentro da empresa, sem sua intervenção,
sempre dentro da iniciativa privada, ou seja, enquanto no âmbito de atividade econômica.” (TRT
— 3ª R. — 6ª T. — Proc. n. 01341-2006-058-03-00-7 — Rel. Hegel de Brito Boson — j.
10.9.2007 — DJMG 20.9.2007 — p. 13.)
1.7. Princípios que regem a administração

pública
Além do sistema positivado de normas, a administração pública é regida pelos princípios
constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência (art. 37,
caput, CF) e motivação (art. 93, IX, CF) e outros princípios como da supremacia do interesse
público, presunção de legitimidade (ou de veracidade), especialidade, controle (ou tutela),
autotutela, hierarquia, continuidade do serviço público, razoabilidade e proporcionalidade,
segurança jurídica.69
---------------------------
[1] SILVA, De Plácido e. Vocabulário jurídico. 27. ed. p. 67.
[2] SILVA, De Plácido e. Ob. cit., p. 67.
[3] SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 15. ed. p. 634.
[4] CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. t. 1, 10. ed. p. 5.
[5] PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito administrativo. 20. ed. p. 45.
[6] “Por Federação deve-se entender, em Direito Público, um tipo de coletividade caracterizada
pela associação parcial de coletividades em vista da realização de interesses comuns e,
reciprocamente, pela autonomia parcial dessas mesmas coletividades em vista do atendimento
a seus interesses particulares. A Federação é mais do que uma simples aliança. Ela forma uma
nova coletividade pública, com órgão próprio e competência própria, o que não se dá com a
mera aliança entre Estados. Todavia, essa nova coletividade não importa no desaparecimento
das que a formaram, as quais conservam autonomia, portanto órgãos e competências próprias”
(FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. v. 1, 2.
ed. p.137).
[7] “Inexistente atribuição de competência exclusiva à União, não ofende a

Constituição do Brasil norma constitucional estadual que dispõe sobre aplicação, interpretação
e integração de textos normativos estaduais, em conformidade com a
Lei de Introdução ao Código Civil. Não há falar-se em quebra do pacto federativo e do princípio
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da interdependência e harmonia entre os poderes em razão da aplicação de princípios jurídicos

ditos ‘federais’ na interpretação de textos normativos estaduais. Princípios são normas jurídicas
de um determinado direito, no caso, do direito brasileiro. Não há princípios jurídicos aplicáveis
no território de um, mas não de outro ente federativo, sendo descabida a classificação dos
princípios em ‘federais’ e ‘estaduais’.” (STF — TP — ADI n. 246 — Rel. Min. Eros Grau — j.
16.12.2004 — DJ 29.4.2005).
[8] Dalmo de Abreu Dallari aponta como características fundamentais do Estado Federal: a) a
união faz nascer um novo Estado e, concomitantemente, aqueles que aderiram à federação
perdem a condição de Estados; b) a base jurídica do Estado Federal é uma Constituição e não
um tratado; c) na federação não existe direito de secessão; d) as atribuições da União e as das
unidades federadas são fixadas na Constituição, por meio de uma distribuição de competências;
e) cada esfera de competência se atribui renda própria; f) o poder político é compartilhado pela
União e pelas unidades federadas; g) os cidadãos do Estado que adere à federação adquirem a
cidadania do Estado Federal e perdem a anterior (Elementos de Teoria Geral do Estado. 11. ed.
p. 227).
[9] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Ob. cit., p. 136.
[10] SILVA, José Afonso da. Ob. cit., p. 589.
[12] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 9. ed. p. 424-425.
[13] “No Brasil, a expressão Federação é entendida como significando a forma federal de
Estado, o Estado Federal. Esse uso não é rigorosamente correto. A Federação é um gênero que
compreende, além do Estado Federal, a Confederação de Estados.” (FERREIRA FILHO,
Manoel Gonçalves. Ob cit., p. 137).
[14] Ao lado das limitações expressas circunstanciais (art. 60, § 1º, CF) e formais (art. 60, I, II e
III, §§ 2º, 3º e 5º), têm-se as cláusulas pétreas como limitações materiais do poder reformador do
Texto Constitucional. Há também as limitações implícitas do poder reformador (supressão das
expressas e alteração do titular do poder constituinte derivado reformador).
[15] DANTAS, Ivo. O Valor da Constituição: do Controle de Constitucionalidade como Garantia

da Supralegalidade Constitucional. p. 177.
[16] Súmula n. 649, STF — “É inconstitucional a criação, por Constituição Estadual, de órgão de
controle administrativo do Poder Judiciário do qual participem representantes de outros poderes
ou entidades.”
“Ação direta. Emenda Constitucional n. 45/2004. Poder Judiciário. Conselho Nacional de
Justiça. Instituição e disciplina. Natureza meramente administrativa. Órgão interno de controle
administrativo, financeiro e disciplinar da magistratura. Constitucionalidade reconhecida.
Separação e independência dos Poderes. História, significado e alcance concreto do princípio.
Ofensa à cláusula constitucional imutável (cláusula pétrea). Inexistência. Subsistência do núcleo
político do princípio, mediante preservação da função jurisdicional, típica do Judiciário, e das
condições materiais do seu exercício imparcial e independente. Precedentes e Súmula
n. 649. Inaplicabilidade ao caso. Interpretação dos arts. 2º e 60, § 4º, III, da CF. Ação julgada
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improcedente. Votos vencidos. São constitucionais as normas que, introduzidas pela Emenda
Constitucional n. 45, de 8 de dezembro de 2004, instituem e disciplinam o Conselho Nacional
de Justiça, como órgão administrativo do Poder Judiciário nacional.” (STF — TP — ADI n.
3.367 — Rel. Min. Cezar Peluso — j. 13.4.2005 — DJ 22.9.2006.)
[17] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 23. ed. p. 61.
[19] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 17. ed. p. 391.
[20] “A descentralização política ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições

próprias que não decorrem do ente central; é a situação dos Estados-membros da federação e,
no Brasil, também dos Municípios. Cada um desses entes locais detém competência legislativa
própria que não decorre da União nem a ela se subordina, mas encontra seu fundamento na
própria Constituição Federal. As atividades jurídicas que exercem não constituem delegação ou
concessão do governo central, pois delas são titulares de maneira originária. A descentralização
administrativa ocorre quando as atribuições que os entes descentralizados exercem só têm o
valor jurídico que lhes empresta o entre central; suas atribuições não decorrem, como força
própria, da Constituição, mas do poder central. É o tipo de descentralização própria dos Estados
unitários, em que há um centro único de poder, do qual se destacam, com relação de
subordinação, os poderes das pessoas jurídicas locais.” (PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Ob.
cit., p. 380-381).
[21] PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Ob. cit., p. 381-382.
[23] Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que

trata a Lei n. 8.987/95, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários,
contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado (art. 2º, § 1º, Lei n. 11.079).
[24] Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a administração

pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e
instalação de bens (art. 2º, § 2º, Lei n. 11.079).
[25] GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 10. ed. p. 326.
[26] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ob. cit., p. 303-304.
[27] PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Ob. cit., p. 441.
[28] MEIRELLES, Hely Lopes. Ob. cit., p. 296.
[29] “Como registramos anteriormente, os consórcios, tradicionalmente, nada mais eram do que
convênios, instrumento em que pessoas públicas ou privadas ajustam direito e obrigações com
o objetivo de alcançar metas de interesse recíproco. Em outras palavras, sempre foram negócios
pelos quais se pode expressar a vontade de cooperação mútua dos pactuantes. A diferença
apontada entre ambos, como vimos, era despida de fundamentação normativa. A disciplina da
Lei n. 11.107/2005, entretanto, demonstra que os consórcios públicos passaram a espelhar nova
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Lei n. 11.107/2005, entretanto, demonstra que os consórcios públicos passaram a espelhar nova
modalidade de negócio jurídico de direito público, com espectro mais amplo do que os
convênios administrativos, muito embora se possa considerá-los como espécies destes.”
(CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ob. cit., p. 199.)
[30] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ob. cit., p. 196.
[37] O art. 4º, Lei n. 11.107/2005, traz o rol de cláusulas necessárias integrantes do protocolo de
intenções para a constituição do consórcio.
[38] A constituição do consórcio dar-se-á por contrato (art. 3º), observando as seguintes fases: 1)
subscrição de protocolo de intenções; 2) publicação do protocolo de intenção na imprensa
oficial; 3) lei promulgada de cada um dos partícipes, ratificando total ou parcialmente o protocolo
de intenções ou disciplinando a matéria; 4) celebração do contrato; 5) observância de legislação
civil, quando tiver personalidade de direito privado.
[39] Art. 1º ...

§ 1º Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurídica de direito
privado que não distribui, entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores,
empregados ou doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos,
bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de
suas atividades, e que os aplica integralmente na consecução do respectivo objeto social.
[40] “Na verdade, a lei tenta eliminar as antigas distorções nascidas no regime das pessoas
consideradas de utilidade pública, sem que se fizesse verdadeira distinção entre entidades de
favorecimento mútuo e entidades de fins comunitários. As primeiras não produzem qualquer fim
de interesse público, voltando-se apenas aos interesses de seus membros ou associados, e
ainda assim se beneficiam da isenção de tributos, da percepção de subvenções e de outras
vantagens, cujos beneficiários deveriam ser realmente as entidades de solidariedade social.
Essa distinção acabou por gerar desconfortável desconfiança no sistema e, o que é pior, acabou
permitindo, por ausência de controles efetivos, a apropriação de vultosas parcelas de verbas
públicas.” (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ob. cit., p. 308.)
[41] SANTOS, Enoque Ribeiro dos. As OSCIP (Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público) e a Administração Pública — Intermediação Fraudulenta de Mão de Obra sob uma
Nova Roupagem Jurídica, in Revista IOB Trabalhista e Previdenciária n. 216, jun./2007, p. 81.
[42] “Foi o Decreto-Lei n. 200, de 25.2.1967, que, pela primeira vez, mencionou a Administração,
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dividindo-a em direta e indireta. Relembra-se, porém, que aquele diploma dispunha tão só para
o âmbito federal (conforme se lê na emenda) e, durante muito tempo, os juristas ficaram em
dúvida se ele se aplicaria aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal, pelo que foi editado
o Ato Institucional n. 8, de 2 de abril de 1969, art. 1º, que permitiu a implantação, em áreas
diversas da União (Estados, Municípios e Distrito Federal), das respectivas reformas
administrativas ‘locais’, por decreto do Poder Executivo, desde que obedecidos os princípios
fundamentais adotados pelo Decreto-Lei n. 200, ou seja, concernentes à Administração Federal.
A nosso ver, o Decreto-Lei n. 200 foi como que ‘uma Constituição Federal’, em matéria
administrativa, tanto assim que, mesmo antes de seus parâmetros, já eram adotados de certa
forma pelas outras pessoas políticas que não a União. O AI n. 8 apenas ‘homologou’ aquela
prática existente.” (CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à Constituição de 1988. v. 4, 2. ed.,
p. 2.113.)
[43] “Com essa abrangência ampla dada à expressão atividade econômica, usada no art. 5º do
Decreto-Lei n. 200/67, fica superada a deficiência conceitual de empresa pública e sociedade
de economia mista e chega-se a uma conclusão quanto ao sentido em que o legislador
empregou a expressão administração indireta naquele dispositivo. Não se referiu à
administração pública como atividade (sentido objetivo), mas como sujeito (sentido subjetivo).
Desse modo, Administração Indireta, no art. 4º do Decreto-Lei n. 200/67, significa o conjunto de
pessoas jurídicas, de direito público ou privado, criadas por lei, para o desempenho de
atividades assumidas pelo Estado, como serviços públicos ou a título de intervenção no domínio
econômico.” (PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Ob. cit., p. 389)
[46] CRETELLA JÚNIOR, José. Ob. cit., p. 2.120.
[47] Não há um consenso na doutrina sobre o correto significado de paraestatal ou parestatal.

Hely Lopes Meirelles entende serem entidades paraestatais aquelas que, sendo pessoas de
Direito Privado, sua criação depende de lei específica, com patrimônio público ou misto (público
e privado), para a realização de atividades, obras ou serviços de interesse coletivo, sob normas
e controle do Estado. É o gênero que compreende as empresas públicas, sociedades de
economia mista, as fundações instituídas pelo Poder Público e os serviços sociais autônomos.
Para José Cretella Júnior, as paraestatais são as autarquias, pois conservam fortes laços de
dependência burocrática, possuindo cargos criados e providos como os das próprias repartições
públicas, com âmbito de ação coincidente com o do Estado e participando amplamente do ius
imperii. Na visão de Celso Antônio Bandeira de Mello, paraestatais são as pessoas privadas
que colaboram com o Estado, desempenhando atividade não lucrativa e à qual o Poder Público
dispensa proteção especial, algumas inclusive decorrentes do seu poder de império. Não
abrange as sociedades de economia mista e as empresas públicas; trata-se de pessoas
privadas que exercem funções típicas de Estado, como de formação profissional (SESI, SESC,
SENAI), de amparo aos hipossuficientes, de assistência social etc.
[48] “Essa conceituação legal, só cogente para a Administração federal, tem o mérito de impedir
que a União outorgue às suas Autarquias serviços impróprios do Poder Público, ou seja,
atividades econômicas específicas da iniciativa privada, que só podem ser exploradas,
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suplementarmente, por empresas públicas e sociedades de economia mista, na forma

estabelecida pela Constituição da República (art. 173 e §§).” (MEIRELLES, Hely Lopes. Ob. cit.,
p. 299).
[50] Para concessão da medida liminar, o STF considerou que, ao elaborar o texto da EC
enviado para votação em segundo turno, a Comissão Especial de Redação da Câmara dos
Deputados deslocou o § 2º do art. 39, o qual havia sido aprovado, para o lugar do caput do art.
39, cuja proposta de alteração havia sido rejeitada no primeiro turno, de modo que essa
alteração não foi aprovada pela maioria qualificada (3/5 dos parlamentares) da Câmara dos
Deputados em primeiro turno, conforme previsão do art. 60, § 2º, CF. Em outras palavras, vício
formal de procedimento,
[54] “Das características que vêm sendo atribuídas às agências reguladoras, a que mais suscita
controvérsias é a função reguladora, exatamente a que justifica o nome da agência. ... A primeira
indagação diz respeito aos fundamentos jurídico-constitucionais para a delegação de função
normativa às agências. As duas únicas agências que estão previstas na Constituição são a
ANATEL e a ANP, com a referência à expressão órgão regulador contida nos arts. 21, IX, e 177,
§ 2º, III. As demais não têm previsão constitucional, o que significa que a delegação está sendo
feita pela lei instituidora da agência. Por isso mesmo, a função normativa que exerce não pode,
sob pena de inconstitucionalidade, ser maior do que a exercida por qualquer outro órgão
administrativo ou entidade da Administração Indireta. Elas nem podem regular matéria não
disciplinada em lei, porque os regulamentos autônomos não têm fundamento constitucional no
direito brasileiro, nem podem regulamentar leis, porque essa competência é privativa do Chefe
do Poder Executivo e, se pudesse ser delegada, essa delegação teria que ser feita pela
autoridade que detém o poder regulamentar e não pelo legislador.” (PIETRO, Maria Sylvia
Zanella di. Ob. cit., p. 438)
[55] GASPARINI, Diogenes. Ob. cit., p. 328.
[56] SANTOS, Enoque Ribeiro dos. “Agências Reguladoras: Regime Jurídico de Contratação de
Pessoal e Responsabilidade Objetiva”, in Revista Magister de Direito Trabalhista e
Previdenciário, nov./dez./2004, p. 16.
[57] SANTOS, Enoque Ribeiro dos. Ob. cit., p. 19-20.
[58] Art. 37, XIX — somente a lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.
[59] Várias expressões são utilizadas como sinônimos de fundações públicas: fundações
instituídas pelo Poder Público, fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, fundações
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controladas pelo Poder Público, fundações sob controle estatal, fundações governamentais.
[62] STF — 2ª T. — RE-AgR 363412-BA — Rel. Min. Celso de Mello — j. 7.8.2007 — DJE STF
— 2ª T. — RE-AgR 363412-BA — Rel. Min. Celso de Mello — j. 7.8.2007 — DJE Min. Celso de
Mello — j. 7.8.2007 — DJE
18.9.2008. STF — 2ª T. — RE-AgR 524615-BA — Rel. Min. Eros Grau — j. 9.9.2008 — DJE
2.10.2008.
[63] STF — 2ª T. — RE n. 265.749 ED-ED/SP — Rel. Min. Celso de Mello — j. 28.06.2011 STF
— 2ª T. — RE n. 265.749 ED-ED/SP — Rel. Min. Celso de Mello — j. 28.06.2011 Min. Celso de
Mello — j. 28.06.2011
— Dje 19.08.2011. STF — 2ª T. — AI n. 351.888 AgR/SP — Rel. Min. Celso de Mello — j.
21.06.2011 — Dje 19.08.2011.
[64] “Com relação à empresa pública, a expressão ‘qualquer das formas admitidas em direito’ é
interpretada no sentido de que a ela se poderá dar a estrutura de sociedade civil ou de
sociedade comercial já disciplinada pelo direito comercial, ou ainda, forma inédita prevista na lei
singular que a instituiu. Já os Estados e Municípios, não sendo alcançados pela norma do art.
5º, II, do Decreto-lei n. 200/67 e não havendo lei de âmbito nacional dispondo da mesma forma,
terão que adotar uma das modalidades de sociedade já disciplinada pela legislação comercial.”
(PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Ob. cit., p. 419).
[65] “Por outras palavras, a Administração Pública, ao instituir, com autorização em lei,
empresas públicas, sociedades de economia mista ou fundações de direito privado, está
socorrendo-se de meios de atuação próprios do direito privado; foi precisamente o regime
jurídico de direito privado que levou o poder público a adotar esse tipo de entidade, pois, sob
esse regime, ela pode atuar com maior liberdade do que a Administração Pública Direta. No
entanto, tais pessoas nunca se sujeitam inteiramente ao direito privado. O seu regime jurídico é
híbrido, porque, sob muitos aspectos, elas se submetem ao direito público, tendo em vista
especialmente a necessidade de fazer prevalecer a vontade do ente estatal, que as criou para
atingir determinado fim de interesse público. Sendo o interesse público indisponível e sempre
predominante sobre o particular, a adoção pura e simples do regime jurídico privado seria
inaceitável, porque retiraria das entidades da Administração Indireta determinadas prerrogativas
que lhes são reconhecidas precisamente para permitir a consecução de seus fins; do mesmo
modo que, ao permitir-lhes atuar com autonomia de vontade, própria do direito privado, suprimir-
se-iam as restrições legais que o direito público impõe e que constituem a garantia fundamental
da moralidade administrativa e do respeito aos direitos dos administrados. As normas de direito
público que derrogam parcialmente o direito privado têm por objeto assegurar o equilíbrio entre
a posição de supremacia da Administração e a liberdade de atuação que caracteriza as pessoas
jurídicas de direito privado.” (PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Ob. cit., p. 395).
[67] “APPA. Natureza autárquica. Execução por precatório. Art. 173. Inaplicabilidade.” (STF —
Art. 173. Inaplicabilidade.” (STF — RE n. 356.711 — Rel. Min. Gilmar Mendes — j. 6.12.2005 —
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Art. 173. Inaplicabilidade.” (STF — RE n. 356.711 — Rel. Min. Gilmar Mendes — j. 6.12.2005 —
DJ 7.4.2006.)
[68] O Partido Democrático Trabalhista (PDT), por uma ADIn, questiona no STF, entre outras
coisas, a constitucionalidade do inciso XXIV do art. 24, Lei n. 8.666/1993, com a redação que
lhe foi conferida pelo art. 1º da Lei n. 9.648/1998. A medida liminar pleiteada foi indeferida (ADI-
MC n. 1923, Rel. Min. Ilmar Galvão — Rel. para acórdão Min. Eros Grau — j. 1.8.2007 — DJ
21.9.2007 — p. 20).
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A administração pública e sua organização

Jouberto De Quadros Pessoa Cavalcante/Francisco Ferreira Jorge Neto - Professor da

Autor: Jouberto De Quadros Pessoa Cavalcante/Francisco Ferreira Jorge Neto

vLex Document Id VLEX-519243742

1.6.4. Empresas Públicas.

1.1. A Administração Pública

No sentido estrito, administração pública, “sem divergir do sentido equivalente em administração

Nas palavras de José Afonso da Silva3, “administração pública é o conjunto de meios

Marcello Caetano4 considera que administração pública é “o conjunto de decisões e operações

A Constituição Federal utiliza a expressão “administração pública” com dois sentidos, um

fins do Estado; c) regime jurídico de direito público.

No sentido subjetivo, a expressão é utilizada como o conjunto de agentes, órgãos e pessoas

1.2. A Organização Administrativa do Brasil

São eles reciprocamente ‘autônomos’, melhor dizendo, reciprocamente independentes. Não há

No Brasil, “a Constituição Federal assegura autonomia aos Estados federados que se

Tratamento semelhante é assegurado à autonomia municipal, a qual se “assenta em quatro

capacidades: a) capacidade de auto-organização, mediante a elaboração de lei orgânica

Nessas quatro capacidades, encontram-se caracterizadas a autonomia política (capacidades de

Nenhuma vantagem ou encargo do funcionalismo federal ou estadual se estende

“A autonomia constitucional reconhecida ao Distrito Federal, que lhe confere a prerrogativa de

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— DJ 6.4.2001). Assim, para o STF, a questão de se reconhecer o direito de empregados

Existindo projeto de EC ou de lei em fase de tramitação nas Casas do Congresso Nacional

1.3. Poderes Políticos

O primeiro Poder (Legislativo) estabelece as normas (legislar) e fiscaliza seu cumprimento. O

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A tripartição dos poderes atinge a União e o Estado-membro, não alcançando o Município, no

A harmonia entre os poderes verifica-se primeiramente pelas normas de cortesia no trato

A função administrativa é desempenhada por todos os Poderes da União, dos Estados, do

1.4. Formas e Meios de Prestação do

Serviço Público: Centralizado,

Assim, a prestação do serviço público pode ser centralizada, descentralizada ou

A descentralizada20 ocorre quando a titularidade ou a execução é transferida a uma entidade

Outra forma de descentralização mencionada pela doutrina é a descentralização por

Assim, a parceria público-privada “é um contrato de concessão do serviço ou de obra pública,

1.5. Novas Formas de Prestação dos

econômico, tanto nos países desenvolvidos como em desenvolvimento, visando, de forma

O fenômeno da privatização representa: a) uma mudança no perfil patrimonial do Estado,

O que se busca na privatização é a racionalização privada das atividades econômicas, ou seja,

A atividade econômica, por excelência, cabe à iniciativa privada. A Constituição de 1988

Nesse sentido, a exploração da atividade econômica é atribuição primordial para a esfera

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A CF/1988 legitima a intervenção do Estado na ordem econômica; porém, ao mesmo tempo,

Os objetivos do PND são: a) reordenar a posição estratégica do Estado na economia,

As etapas do PND são as seguintes: a) inclusão da empresa no programa por decreto do

Lei n. 2.321, de 25.2.1987; e) bens móveis e imóveis da União.

Para o implemento da modalidade operacional escolhida (art. 4º, I a VI, Lei

1.5.3. Consórcios Públicos e Convênios

No texto da CF/1988, não havia referência expressa a convênios ou consórcios administrativos,

A Lei n. 11.107/2005 traz as regras gerais sobre os consórcios públicos, atribuindo-lhes

Atualmente, consideram que o termo “convênio” é o adequado para os regimes de cooperação.

A igualdade jurídica dos signatários e a ausência de obrigações contratuais permitem a

Importante é saber que os convênios não adquirem personalidade jurídica, “permanecendo

instabilidade institucional, aliada à precariedade de sua administração, vem criando dificuldades

consórcio público passa a constituir-se em nova espécie de entidade da Administração Indireta

No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público

Independentemente de sua natureza (pública ou privada), para cumprimento de seus objetivos,

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