UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA

CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS

DEPARTAMENTO DE DIREITO

Suair da Silva Campos

DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTATUTÁRIOS

Florianópolis – SC
2015
CAMPOS, Suair da Silva.
Direito de Greve no Serviço Público / Suair da Silva Campos.
Florianópolis-SC, 2015.
75 f.

Monografia (bacharelado) – Universidade Federal de Santa

Catarina, CCJ – Centro de Ciências Jurídicas, 2015.
Orientador: Prof. Luís Carlos Cancellier de Olivo, Centro de
Ciências Jurídicas.

1. Direito. 2. Administrativo. 3. Greve no serviço público. Direito de

greve do servidor estatutário.
 3

INTRODUÇÃO
Este trabalho de conclusão de curso analisa o desenvolvimento do
direito de greve dos servidores públicos estatutários, a partir da retrospectiva
historiográfica do surgimento do instituto da greve nas relações de trabalho, desde
os primeiros movimentos às margens do Rio Sena em Paris, quando esse fenômeno
surgiu e, liminarmente, foi tipificado como delito, passando mais tarde a ser
considerado uma liberdade pública para, finalmente, ser reconhecido como um
direito social nos Estados democráticos.
O trabalho contempla uma análise sistêmica do instrumento de
pressão máximo, que embora inserido no bojo do Direito Administrativo, guarda
estreitas relações com o Direito do Trabalho, berço histórico do direito de greve, e
com o Direito Constitucional.
O direito de suspender os serviços prestados para o tomador público
é de alta relevância do ponto de vista do Direito, haja vista que as relações jurídicas
entre o servidor público e o Estado não são regidas pelas mesmas normas
aplicáveis aos demais trabalhadores da iniciativa privada.
No parlamento congressistas argumentam que o princípio da
supremacia do interesse publico sobre o interesse privado impede o Estado de
transigir com os servidores estatutários, e que os cidadãos não podem sair
prejudicados com paralisações nos serviços inadiáveis ou essenciais, como saúde,
segurança e previdência social. Também há parlamentares que defendem a
Constituição e as convenções internacionais que garantem o direito de greve para
os trabalhadores em geral, em especial para os vinculados ao Estado por liame de
natureza jurídico-administrativa.
O sincretismo entre o direito de greve no serviço público e os
diversos ramos do Direito tem-se revelado um grande entrave que direta ou
indiretamente afeta os movimentos paredistas dos servidores estatutários. Embora a
greve possa simplificadamente ser definida como uma suspensão coletiva,
temporária e pacífica da prestação do serviço, visando à satisfação de um interesse
profissional, a complexidade do tema é tamanha que a Assembleia Constituinte não
chegou a um consenso sobre os termos e limites do direito de greve naquele
outubro de 1988.
 Os atores sociais envolvidos são inúmeros. A greve dos servidores
públicos federais em 2012, por exemplo, envolveu diversas categorias e mobilizou
centenas de milhares de trabalhadores pelos quatro cantos do país, trazendo à tona
a antiga discussão sobre a necessidade de regulamentar os movimentos paredistas
dessa espécie de trabalhadores. Mas a regulamentação é polêmica: de um lado o
governo defende leis antigreve. De outro, sindicalistas almejam o exercício desse
direito, sem limites.
O primeiro capítulo do trabalho contextualiza o instituto da greve,
reclamada pelos servidores públicos estatutários, e avalia as circunstâncias
históricas em que se deu a formação e evolução das organizações sindicais no
Brasil.
O objetivo específico da pesquisa, consistente na dúvida sistemática
sobre a possibilidade dos servidores públicos estatutários exercer no Brasil o direito
de greve previsto no inciso VII do artigo 37 da Constituição, foi resolvido conforme
roteiros estabelecidos em projeto de pesquisa, que compreendeu a conceituação
dos tipos de greve, a análise do surgimento e a evolução do direito de greve no
Brasil, com recorte epistemológico nos movimentos paredistas observados desde a
Proclamação da República até a consolidação desse fato social no âmbito dos
serviços prestados por trabalhadores vinculados ao Estado por liame de natureza
jurídico-administrativa.
Verificou-se, ainda nesta parte, a competência para edição da lei
regulamentadora do direito de greve no serviço público.
O segundo capítulo analisa o direito de sindicalização do servidor
público. Constata-se que a tese de que o Estado está impossibilitado de transigir
direitos com os servidores estatutários não se sustenta diante da Constituição
Cidadã, que inclusive previne, na parte final do inciso X de seu artigo 37, a
ocorrência de conflitos de natureza econômica, muito embora esse dispositivo tenha
sido rigorosamente desrespeitado por administradores públicos.
Além da possibilidade de greve dos servidores públicos civis, a
pesquisa avalia a greve dos servidores militares e a negociação no serviço público.
Analisou-se o debate doutrinário e jurisprudencial instaurado em
torno da eficácia do direito de sindicalização e de greve nos serviços públicos.
Constatou-se que a Constituição de 1988 rompeu com o paradigma dos sistemas
jurídicos-políticos anteriores, ao positivar nos incisos VI e VII de seu artigo 37,
respectivamente, o direito à sindicalização e de greve do servidor público, embora
tenha possibilitado que a lei pudesse restringir a amplitude e extensão desse direito.
Não é por acaso que o Constituinte originário optou por legar ao
Constituinte derivado a regulamentação do direito de greve. O tema é árduo, e a
conciliação entre direitos aparentemente em colisão requer uma concentração de
esforços, inclusive para implementar e dar efetividade a um sistema moderno de
prevenção e solução de conflitos entre o Estado e seus colaboradores. Tanto que
mais de um quarto de século já se passaram, desde a promulgação da Carta de
Outubro de 1988, e ainda não temos nenhuma regulamentação do direito de greve
emanada do Congresso Nacional. Aliás, frequentemente surgem projetos que ora
autorizam, plena e extensamente, a solução de continuidade no serviço público, a
ponto de esgarçar outros direitos constitucionalmente protegidos; ora pretendem
estabelecer verdadeiras leis antigreves, com regras que esvaziam o direito de
paralisação dos servidores estatutários, incluindo-se, por exemplo, o desconto
automático dos dias parados e a obrigatoriedade dos movimentos manterem até
80% dos servidores trabalhando, sob pena de ser a greve declarada ilegal.
No terceiro capítulo veremos os efeitos da decisão proferida pelo
Supremo Tribunal Federal nos mandados de injunção 670/ES, 708/DF e 712/PA.
A lacuna normativa foi colmatada pelo STF nos mandados de
injunção supracitados. A competência dos tribunais para julgar dissídios de greve no
serviço público foi estabelecida no MI 708/DF. A controvérsia em torno da eficácia e
aplicabilidade da norma do inciso VII do artigo 37 da Constituição já se encontra
superada, não obstante alguns juristas e doutrinadores insistam na ausência de
regulação do direito de greve no serviço público.
A colmatagem da lacuna normativa pelo Poder Judiciário não exime
o Poder Legislativo de propor melhoramentos da norma injungida. Ademais, até
mesmo o Supremo Tribunal Federal, que suplementou, em sede de mandado de
injunção, a lacuna legislativa, enfrenta dificuldades para compreender as nuanças da
greve do servidor estatutário. Tanto é assim que em 2007 aquela Corte injungiu três
regras jurídicas: a primeira no MI 670/ES, a segunda no MI 708/DF e a terceira no MI
712/PA.
Em controle difuso de constitucionalidade, o próprio Supremo
Tribunal Federal julgou inconstitucional a primeira regra.
 A segunda regra ainda segue ignorada por juízes e advogados, que
insistem em processar e julgar em primeiro grau as ações relativas ao direito de
greve do servidor estatutário.
Da terceira regra não tomaram conhecimentos muitos
administradores públicos, que efetuam ilegalmente o corte do pagamento relativo
aos dias em que servidores optam por exercer regularmente seu legítimo direito de
greve. Faremos uma incursão sobre essa ilegalidade e inconstitucionalidade do corte
do pagamento relativo aos dias parados, que tem alimentado controvérsias mesmo
no meio jurídico. Parte da doutrina e jurisprudência sustenta que o corte do ponto
dos grevistas decorre naturalmente da falta ao trabalho. Simplificadamente, o Estado
poderia reagir ao movimento paredista como se na greve as partes retrocedessem
ao estado de natureza, em que cada lado exerce livremente sua próprias razões.
Doutrinadores e juristas mais ligados à irretroatividade dos direitos sociais sustentam
ser descabido o corte de ponto, uma vez que à força descomunal do Estado não se
pode somar repressões de quaisquer espécies contra os servidores estatutários, sob
pena de se privilegiar o mais forte no embate servidor versus Estado.
Finalmente analisaremos o papel da mídia na divulgação de greves
no serviço púbico. Greve no serviço público é assunto pautado na agenda dos
noticiários, os quais frequentemente atacam esses movimentos, como se a
responsabilidade pelos prejuízos deles decorrentes repousasse exclusivamente
sobre os servidores públicos.
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE DIREITO

Suair da Silva Campos

DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTATUTÁRIOS

Florianópolis – SC
2015
CAMPOS, Suair da Silva.
Direito de Greve no Serviço Público / Suair da Silva Campos.
Florianópolis-SC, 2015.
75 f.

Monografia (bacharelado) – Universidade Federal de Santa

Catarina, CCJ – Centro de Ciências Jurídicas, 2015.
Orientador: Prof. Luís Carlos Cancellier de Olivo, Centro de
Ciências Jurídicas.

1. Direito. 2. Administrativo. 3. Greve no serviço público. Direito de

greve do servidor estatutário.
CAPÍTULO I

1.1. Origem do termo “greve”

Segundo Carvalho (2005, p. 27), o termo grève significava,
originalmente, cascalho em francês. Antes da canalização, o rio Sena depositava
pequenas pedras e gravetos num local em Paris, denominado “Place de Grève”,
onde os trabalhadores se reuniam em busca de emprego.
Nascimento (2001, p. 889), explica que a Place de Grève “Servia de
palco para contratação de mão-de-obra pelos empregadores e de ponto de encontro
dos trabalhadores descontentes com as condições da prestação de serviços”.
Com o advento das paralisações dos trabalhadores, que passaram a
fazer manifestações nesse mesmo local, operou-se adequação semântica no termo
francês “grève”, que passou a significar paralisação de trabalhadores.

1.2. Conceito de greve

Segundo Moraes M. (2012, p. 98), greve é, de forma rudimentar, o
direito de não trabalhar, cuja consequência imediata é cessação da prestação de
serviços pelos trabalhadores. Para esse autor, não é possível generalizar a natureza
jurídica da greve, pois o seu conceito jurídico depende do ordenamento jurídico
vigente. O autor assevera que:
Há traços específicos da greve que se corporificam conforme o tempero,
os ingredientes que cada povo ou nação vão lhe acrescentando. É
evidente que, com o passar do tempo, estas características específicas de
um determinado ordenamento jurídico podem influenciar outro, que adere
à experiência alheia por considerá-la justa e vantajosa. (MORAES M.,
2012, pp. 95; 109)

Carvalho (2005, p. 27) sustenta que do ponto de vista sociológico a

greve é um fato social não sujeito à regulamentação jurídica. No entanto, os efeitos
que se irradiam de um movimento paredista repercutem nas relações jurídicas,
havendo assim a necessidade de estudo no âmbito do Direito. Para Moraes M.
(2012, p. 129), “[...] enquanto realidade sociológica, não se pode alegar seja tão
recente a relação conflitiva entre os servidores públicos e o Estado. Normalmente, a
discussão gira em torno de questões salariais, reivindicação, conquista e
manutenção de direitos da categoria”.
 Da perspectiva jurídica, o termo “greve” pode significar delito,
liberdade ou direito. Segundo Carvalho (2005, p. 27) nas hipóteses em que o
sistema jurídico a proíbe, “greve” significa “delito”. Se a legislação a regula e permite,
seu significado é “exercício regular de direito”. Conforme Moraes M. (2012, p. 109) a
greve pode significar “liberdade” nos ordenamentos jurídicos em que a lei não a
regula. A liberdade, na definição de Cretella Júnior (1974 apud Moraes M., 2012, p.
110), seria classificada em pública – quando outorgada a todos, sem distinção, e
oponível verticalmente ao Estado – ou privada – quando oponível horizontalmente
por um particular a outro particular.
Se compreendida como liberdade, a greve é um fato juridicamente
relevante, pois gera determinadas consequências jurídicas, não podendo, por
exemplo, ser penalmente punida ou ensejar responsabilidade civil. Amauri Mascaro
Nascimento (1989 apud Moraes M., 2012, p. 110) anota ser utópico imaginar a greve
como liberdade, porque em sistemas onde é tida como liberdade – a exemplo dos
sistemas anglo-saxônicos – são justamente as leis que regem as garantias dos
grevistas e, inclusive, promovem ampla defesa do direito à greve.
A greve-liberdade distingue-se da greve-direito na medida em que
na greve-liberdade o empregado ou servidor público fica exposto às consequências
jurídicas da inadimplência do contrato de trabalho ou das obrigações estatutárias; na
greve-direito, segundo Santoro Passarelli (1981 apud Moraes M., 2012, p. 114) “[...]
os trabalhadores podem promover a greve, suspendendo, assim, a prestação de
serviço prevista contratualmente sem incorrer em inadimplemento”.
Segundo Delgado (2007, p. 1436), a greve “É direito que resulta da
liberdade de trabalho, mas também, na mesma medida, da liberdade associativa e
sindical e da autonomia dos sindicatos, configurando-se como manifestação
relevante da chamada autonomia privada coletiva, própria às democracias”.
Amauri Mascaro Nascimento assevera que do ponto de vista da
doutrina a greve se caracteriza pela recusa formal, intencional e coletiva de trabalho.
Vejamos:
Não há greve de uma só pessoa. Nem haverá, também, sem o elemento
subjetivo, a intenção de se pôr fora do contrato para obter uma vantagem
trabalhista.
A greve só se configura se observados os seus aspectos formais, previstos
nas legislações. A greve não é um fato, mas um ato jurídico, sujeito à
forma prescrita em lei, o que elimina o movimento que os franceses
chamam de greve selvagem, que eclode abruptamente, sem qualquer
 observância dos requisitos de forma e fora da órbita sindical. A esse
movimento não se poderá dar outra qualificação jurídica, ainda que os
seus fins sejam justos, a não ser a de ato de indisciplina. (NASCIMENTO,
2001, p. 895)
Segundo Carvalho (2005, pp. 28-35), a paralisação de um único
trabalhador não constitui greve, mas sim inexecução de contrato de trabalho, que
poderá ensejar dispensa, inclusive por justa causa, motivada pelo abandono de
emprego. O autor explica que do ponto de vista do Direito Laboral greve é uma
interrupção temporária do trabalho, apoiada por um grupo representativo dos
trabalhadores e motivada por reivindicações suscetíveis de beneficiar a todos ou
parte dos obreiros.
Moraes M. (2012, pp. 100-221), sustenta que a greve é uma forma
de autodefesa, uma manifestação de força por meio da qual trabalhadores
reivindicam melhores condições salariais e de trabalho, impondo, coercitivamente,
sua vontade frente aos patrões que resistem em atender às reivindicações. Martins
(2001, p. 32) critica essa teoria, argumentando que autotutela é forma de resposta a
uma agressão; não forma de reivindicação salarial ou de melhores condições de
trabalho.
Siqueira Neto (1994, p. 8), Martins (2001, p. 28) e Moraes M. (2012,
p. 95), entendem que no Brasil o conceito jurídico de greve está positivado no artigo
2º da Lei 7783/89, que a define como uma “[...] suspensão coletiva, temporária e
pacífica, total ou parcial, de prestação pessoal de serviços a empregador”.
Para Delgado (2007, p. 1407), greve é um instrumento direto de
pressão e força, aparentemente contraditório à ideia de pacificação. A contradição é
aparente porque, embora seja uma autotutela, é por meio da greve que os
trabalhadores conseguem deflagrar o processo de negociação, essencial à
construção da paz no meio econômico-profissional.

1.3. As greves antes da Revolução Industrial

Carvalho (2005, p. 1) lembra que historiadores, como Dolléan-
Dehove, Martin Saint Léon, Brioschi e Setti, apontam movimentos paredistas na
Antiguidade, com destaque para a fuga dos Hebreus para o Egito, expulsos pelo
Faraó, por causa das constantes paralisações do trabalho, organizadas em oposição
aos maus-tratos sofridos.
 Amauri Mascaro Nascimento acrescenta que:
[...] no antigo Egito, no reinado de Ramsés III, no século XII a.C., a história
registrou uma greve de ‘pernas cruzadas’ de trabalhadores que se
recusaram a trabalhar porque não receberam o que lhes fora prometido.
Roma foi agitada por movimentos de reivindicação no Baixo-Império.
Espártaco, no ano 74 a.C., dirigiu conflitos. Conta Gutiérrez-Gamero que,
de certa feita, ‘os músicos em Roma se ausentaram em massa da cidade
porque lhes fora proibida a celebração dos banquetes sagrados no templo
de Júpiter’. (NASCIMENTO, 2001, p. 889)

Não é adequado, porém, falar em movimento grevista na

Antiguidade, haja vista a predominância do trabalho escravo. Não se pode confundir
insurreições de escravos com a greve, porque o trabalhador livre descontente pode
desligar-se do tomador de sua força de trabalho, enquanto que o escravo nada
podia fazer, sob pena de ser açoitado no tronco, passar fome e outras privações,
sem possibilidade de mobilidade social, podendo até ser morto. Nesse aspecto,
Carvalho (2005, pp. 1-2) consigna que é impróprio chamar de “greve” os motins ou
rebeliões de escravos, porque tais sujeitos eram meros instrumentos de trabalho de
seus senhores, sendo que para deliberar uma abstenção coletiva do trabalho é
necessário que os trabalhadores sejam homens livres.
Também não é adequado falar em movimento paredista durante o
Feudalismo porque nesse período as relações entre o indivíduo e o suserano eram
de vassalagem. Segundo Moraes M. (2012, p. 110), nas corporações de ofício o
capital e o trabalho estavam concentrados na mesma pessoa. Mas Carvalho (2005,
pp. 3-5), lembra precedentes históricos de repressão a movimentos paredistas na
Idade Média: em 1371 foram enforcados 32 supostos grevistas na cidade de
Colônia, na Alemanha. Na Grã-Bretanha, o trabalhador que se associasse pela
terceira vez a outro trabalhador tinha sua orelha cortada.
Mas somente podemos falar em “greve”, na dimensão em que hoje a
conhecemos, após a Revolução Burguesa. Nesse sentido, Moraes M. (2012, p. 110)
leciona que a partir do advento da Revolução Francesa de 1789 houve um
rompimento entre o capital e o trabalho: os burgueses ficaram com o capital e os
operários com o trabalho. Essa conjuntura propiciou a instalação de conflitos
coletivos do trabalho entre a classe detentora dos meios de produção e a classe
portadora da força de trabalho.
A doutrina majoritária leciona que os primeiros movimentos
paredistas nos moldes atuais surgiram com a Revolução Industrial, cuja conjuntura
social, política e econômica propiciou a eclosão da Revolução Francesa, berço do
fenômeno da greve hodierna. Nesse aspecto, Amauri Mascaro Nascimento leciona:
Com a Revolução Industrial, as greves ganharam intensidade. Em Lyon,
em 1831, surgiu a primeira grande greve na França, contra os fabricantes
que se recusavam a atribuir ao salário uma força obrigatória jurídica, mas
simplesmente moral. Ainda na França apareceram greves de solidarité
(Rue Transnonain), greves de protestation contre un texte législatif e
greves gerais, muitas de fundo político, insufladas pela difusão das ideias
socialistas. (NASCIMENTO, 2001, p. 890)

O crescente aumento de máquinas nos meios de produção acentuou

o fosso entre burgueses e operários, irrompido pela Revolução Burguesa. Ante a
ausência de leis para proteger o trabalhador, a liberdade de trabalho não passava de
um instrumento de opressão. Nesse sentido, Ricardo Motta Vaz de Carvalho
sustenta que:
Os trabalhadores que outrora imaginavam poder um dia montar a sua
própria oficina verificavam que isso seria impossível diante da força
opressora das grandes fábricas. Compreendiam que não lhes restava
senão ser operários, por uma vida melhor. Essa luta contra a grande
empresa não poderia ser do homem isolado, mas de todo o pessoal da
fábrica, ou melhor, do pessoal de todas as fábricas. (CARVALHO, 2005, p.
6)

Nesse cenário o povo começou a realizar muitas greves e atos de

violência. A partir daí os trabalhadores vislumbraram a possibilidade de conquistar
mais justiça social através das lutas de classe, tomando consciência de que unidos
possuem força para exercer a pressão necessária para reivindicar dos governos e
patrões melhorias nas condições de trabalho. (MORAES M., 2012, p. 111)
A partir da segunda metade do Século XIX os movimentos
paredistas estouraram: entre 1879 e 1899 ocorreram 2.483 greves na Itália. Na
Inglaterra, só no ano de 1899, deflagraram-se 1.145 greves. Nos Estados Unidos da
América, a greve de 1894 resultou em prejuízo de 80 milhões de dólares. A força
desses movimentos moveu alguns estados a adotar posicionamentos radicais,
inclusive proibindo o direito à greve. (CARVALHO, 2005, pp. 3-5)
Segundo Carvalho (2005, p. 3), durante a Revolução Francesa
eclodiu em Paris uma grande greve de trabalhadores da indústria da construção.
Em 1791 foi aprovada a Lei Le Chapellier, que proibia agrupamentos
profissionais para a defesa de interesses coletivos, tais como coalizões ou
corporações de ofício, e estabelecia penas até para os patrões que admitissem
trabalhadores que delas tivessem participado. Martins (2001, p. 24) afirma que a Lei
Le Chapellier foi inspirada nas ideias de Rousseau, que considerava ilícita a
existência de corpos intermediários entre o indivíduo e o Estado.
Com o advento do Código Penal Napoleônico, em 1810, a greve
passou a ser tipificada como crime, sujeitando os grevistas à pena de prisão e multa.
(MARTINS, 2001, p. 24)
Em 1799 foi editado na Inglaterra o Combination Act, que
considerava crime de conspiração contra a Coroa a pressão de trabalhadores para
conseguir aumentos salariais ou melhoria nas condições de trabalho. (MARTINS,
2001, p. 24)

1.4. A greve no Brasil: antes da Proclamação da República

Segundo Bobbio (2004, p. 11), os direitos do homem não podem ser
dissociados do estudo dos problemas históricos, sociais, econômicos, psicológicos,
inerentes à sua realização. No mesmo sentido, Martins (2001, p. 23) ensina que “O
Direito tem uma realidade histórico-cultural, não admitindo o estudo de quaisquer de
seus ramos sem que se tenha noção de seu desenvolvimento dinâmico no
transcurso do tempo”.
Não podemos compreender adequadamente o desenvolvimento do
direito de greve no Brasil, se olvidarmos o processo histórico em que se
desenvolveram os meios de produção e as relações de trabalho no Direito Brasileiro.
O Brasil foi descoberto numa época em que o sistema produtivo
europeu era baseado nas corporações de ofício. E durante todo o período colonial o
sistema escravocrata dominou as relações de trabalho e os meios de produção no
país. Conforme Orlando Gomes e Elson Gottshalk:
Por mais de três séculos viveu a Nação mergulhada no mais sombrio
cativeiro, dominada pelos donatários de capitanias, governadores,
potentados, senhores feudais, que para conquistar as imensas terras
selvagens das sesmarias preavam o índio ou compravam o braço do negro
na longínqua costa d’África. (GOMES E GOTTSCHALK, 2000, p. 533)

O Grito do Ipiranga não se traduziu em mudanças concretas nos

meios de produção. Aliás, segundo Gomes e Gottschalk:
Quando a Nação se tomou independente, e, dois anos após, teve a
outorga da Constituição Imperial (1824), lia-se no seu texto esta
significativa disposição: ‘ficam abolidas as corporações de ofícios, seus
juízes e mestres’. Mais tarde a investigação histórica revelou, porém, que
num regime de trabalho escravagista não teria sido possível vicejar o
sistema corporativo de produção e trabalho, que pressupõe o trabalho
 livre, embora submetido a estritas regras regulamentares. (GOMES E
GOTTSCHALK, 2000, p. 533)

As condições necessárias para o estabelecimento do trabalho livre

somente se deram a partir de 1871, com a edição da Lei do Ventre Livre. No
entanto, a estratificação da sociedade à época inviabilizava as associações entre
trabalhadores, os quais não se reuniam em aglomerados urbanos. Segundo Bomeny
(2003, p. 13), o senso demográfico realizado em 1872 – ano seguinte ao advento da
Lei do Ventre Livre –, apontou que cerca de 88,9% dos brasileiros residia no campo,
sendo que em 1890 o total de residentes na zona rural ainda representava 87,6% da
população brasileira.
Durante o regime monárquico, essencialmente agrícola e
escravocrata, eventuais movimentos paredistas organizados por trabalhadores
escravizados certamente seriam enquadrado como insurreição, nos termos do artigo
113 do Código Criminal do Império, sujeitando as lideranças à pena de morte no
grau máximo, ou, no mínimo, a 15 anos de prisão, com trabalhos forçados e
grilhões. Porquanto não faz muito sentido falar em greve no sistema socioeconômico
do Brasil Império. E mesmo após o debacle do Regime Imperial a concentração dos
meios de produção não se alterou. Nesse sentido, Gilberto Freyre esclarece:
[...] a monocultura latifundiária, mesmo depois de abolida a escravidão,
achou jeito de subsistir em alguns pontos do país, ainda mais absorvente e
esterilizante do que no antigo regime; e ainda mais feudal nos abusos.
Criando um proletariado de condições menos favoráveis de vida do que a
massa escrava. Roy Nash ficou surpreendido com o fato de haver terras
no Brasil, nas mãos de um só homem, maiores que Portugal inteiro:
Informaram-lhe que no Amazonas os Costa Ferreira eram donos de uma
propriedade de área mais extensa que a Inglaterra, a Escócia e a Irlanda
reunidas. (FREYRE, 2003, p. 51)

Nessa conjuntura, compreensível que a Constituição de 1824 e bem

assim a de 1890 nada tenham disposto acerca do instituto da greve, conforme bem
observa Garcia (2011, p. 1324).
1.5. A greve no Brasil: após a Proclamação da República
Moraes M. (2012, pp. 122-128) leciona que o instituto da greve
iniciou-se no Brasil como um fato social, liminarmente considerado delito, depois
considerado liberdade dos trabalhadores – durante a República Velha – para mais
tarde ser elevada à categoria de direito, inclusive assegurado constitucionalmente.
[...] há pouco mais de um século, abordar o tema greve nos meios jurídicos
provocava um mal-estar geral. Não se aceitava a greve como uma
categoria jurídica, pois era o mesmo que pregar a força sobre o direito.
Esse meio de pressão dos trabalhadores era considerado um abuso, e seu
exercício era incompatível com o direito. (MORAES M., 2012, p. 101)

Nesse aspecto, Nascimento (2001, p. 896) traz à memória que a

primeira norma jurídica brasileira a mencionar a cessação ou suspensão de trabalho
foi o Código Penal de 11/10/1890 (Decreto 847/1890), cujo art. 206, inspirado do
Código Penal Italiano de 1889, proibia a cessação de trabalho para impor aos
operários e patrões aumento ou diminuição de serviço ou salário, nos seguintes
termos:
Art. 206. Causar, ou provocar, cessação ou suspensão de trabalho, para
impor aos operarios ou patrões augmento ou diminuição de serviço ou
salario:
Pena – de prisão cellular por um a três mezes.
§ 1º Si para esse fim se colligarem os interessados:
Pena – aos chefes ou cabeças da colligação, de prisão cellular por dous a
seis mezes.
§ 2º Si usarem de violencia:
Pena – de prisão cellular por seis mezes a um anno, além das mais em
que incorrerem pela violencia.

Dois meses após sua edição, o código criminal foi alterado pelo
Decreto nº 1162, de 12/12/1890, passando a atribuir sanções apenas à violência
perpetrada no exercício da cessação ou suspensão do trabalho, conforme redação
seguinte:
Art. 1º Os arts. 205 e 206 do Codigo Penal e seus paragraphos ficam
assim redigidos:
[...]
2º Causar ou provocar cessação ou suspensão de trabalho por meio de
ameaças ou violencias, para impôr aos operarios ou patrões augmento
ou diminuição de serviço ou salario:
Penas – de prisão cellular por um a tres mezes. [grifo nosso]

Segundo Moraes M. (2012, p. 83), essa alteração foi necessária

porque o tratamento repressivo não se coadunava com a coerência política
estabelecida na Proclamação da República.
 Para Evaristo de Moraes (apud Nascimento, 2001, p. 896), a
descriminalização operada pelo Decreto 1162/1890 foi uma evolução legislativa
muito importante para os trabalhadores brasileiros, tendo significado o primeiro
reconhecimento do direito de greve na história de nosso país.
Essa distensão propiciou a eclosão de inúmeros movimentos sociais
no campo das relações de trabalho. Nesse sentido, o historiador Edgard Corone
reporta que:
[...] a República inicia-se com a greve na Estrada de Ferro Central do
Brasil; repete-se o fato em 1891 e 1893; em São Paulo, uma em 1890,
duas em 1891, quatro em 1893, até 1896 uma em cada ano; em Fortaleza
uma em 1891, outra em 1892; a partir de 1900 tomam-se mais frequentes
e o Rio de Janeiro é campo de uma batalha de três dias, travada pelos
cocheiros de bondes; em 1901, greve dos ferroviários da Sorocabana em
São Paulo; em 1902, lockout da Companhia Industrial do Rio de Janeiro e,
em 1903, 800 trabalhadores das oficinas do Lloyd Brasileiro paralisam as
atividades por 8 dias; há repressões violentas em 1904; em maio de 1906,
3.000 ferroviários da Companhia Paulista entram em greve em Jundiaí,
Campinas e Rio Claro; seguem-se diversas manifestações iguais; inclusive
a greve de 10.000 operários, em maio de 1907, em São Paulo. (CORONE
apud NASCIMENTO, 2001, p. 896)

A Constituição de 1934 nada dispôs sobre a greve.

No Brasil, a greve foi tratada em nível constitucional, pela primeira
vez, em 1937, quando a 2ª parte do artigo 139 da Constituição a proibiu, nos
seguintes termos:
Art. 139 - Para dirimir os conflitos oriundos das relações entre
empregadores e empregados, reguladas na legislação social, é instituída a
Justiça do Trabalho, que será regulada em lei e à qual não se aplicam as
disposições desta Constituição relativas à competência, ao recrutamento e
às prerrogativas da Justiça comum.
A greve e o lock-out são declarados recursos anti-sociais nocivos ao
trabalho e ao capital e incompatíveis com os superiores interesses da
produção nacional. [grifo nosso]

Com a redemocratização brasileira, após a Segunda Guerra

Mundial, a greve passou a ser reconhecida como direito. O artigo 158 da
Constituição de 1946 a reconheceu como direito a ser exercido nos termos da lei
regulamentadora.
 Nascimento (2001, p. 898) lembra que antes mesmo de promulgada
a Constituição de 18/09/1946, o Decreto-lei 9070, de 15/03/1946, seguindo
orientação da Conferência de Chapultepec, realizada no ano anterior no México,
expressamente admitiu a greve nas atividades acessórias, como um direito dos
trabalhadores, nos seguintes termos:
Art. 9º É facultado às partes que desempenham atividades acessórias,
depois de ajuizado o dissídio, a cessação do trabalho ou o
fechamento do estabelecimento. Neste caso, sujeitar-se-ão ao
julgamento do Tribunal tanto para os efeitos da perda do salário, quanto
para o respectivo pagamento durante o fechamento.
Parágrafo único. A cessação ou o fechamento considerar-se-á justificada
sempre que o vencido não cumprir imediatamente a decisão.
Fonte: http://www.planalto.gov.br [grifo nosso]

Curiosamente, quando o Decreto-lei 9070/46, admitindo o recurso à

greve, foi editado, em 15/03/1946, ainda se encontrava em plena vigência a
Constituição de 1937, cujo artigo 139 proibia categoricamente a greve. Segundo
Moraes M. (2012, p. 85), houve debate doutrinário e jurisprudencial sobre a
constitucionalidade desse decreto, haja vista que as normas do direito brasileiro,
vigentes à época, não permitiam a repristinação tácita de normas jurídicas e,
tampouco, a recepção de textos normativos incompatíveis com o texto constitucional
vigente por ocasião de sua edição.
Ao apreciar a questão, o Supremo Tribunal Federal,
excepcionalmente, decidiu pela compatibilidade das duas normas, ao argumento de
que:
[...] A Constituição de 18 de setembro de 1946 reconheceu, e certo, o
direito de greve, acrescentando, porém, que o seu exercício seria regulado
por lei (art. 158). É claro, assim, que, como decidiu muitas vezes o
supremo tribunal, ela não revogou as leis anteriores que reprimem os
abusos daquele direito e assim lhe regulam o exercício.
...
[...] Claro que a lei nova, regulando o exercício do direito de greve, deve vir
quanto antes, não só para que devidamente se proteja esse direito, mas
para que igualmente se resguardem os interesses da coletividade
brasileira, a fim de que não perdure o regime de greves sucessivas de
todos tipos, justas e injustas, em que temos vivido.
(RE 48207/SP. Tribunal Pleno. Rel.: Min. Luiz Gallotti. J. 17/06/1963)

Infere-se da ementa desse julgado que o artigo 1º do Decreto-lei

9070/46 estabeleceu obrigatoriedade de conciliação prévia de submissão às
decisões normativas da Justiça do Trabalho, de modo que as greves nas atividades
acessórias somente seriam admissíveis depois de esgotados os meios legais para
remediar as suas causas.
A proibição foi mantida nas atividades fundamentais, que para os
fins do referido decreto-lei eram as atividades profissionais desempenhadas nos
serviços de água, energia, fontes de energia, iluminação, gás, esgotos,
comunicações, transportes, carga e descarga; nos estabelecimentos de venda de
utilidade ou gêneros essenciais à vida das populações; nos matadouros; na lavoura
e na pecuária; nos colégios, escolas, bancos, farmácias, drogarias, hospitais e
serviços funerários; nas indústrias básicas ou essenciais à defesa nacional; além de
outras eventualmente incluídas por portaria do Ministro do Trabalho, Indústria e
Comércio (Decreto-Lei 9070/46, art. 3º).
Em 1953, o artigo 13 da Lei de Segurança Nacional (Lei 1802/53)
recrudesceu a pena para a conduta de instigação, preparo, direção ou ajuda à
paralisação de serviços públicos ou de abastecimento da cidade. No mesmo tom
criminalizante, o artigo 18 assim referiu-se aos funcionários públicos:
Art. 13. Instigar, preparar, dirigir ou ajudar a paralisação de serviços
públicos ou de abastecimento da cidade.
Pena: – reclusão de 2 a 5 anos.
...
Art. 18. Cessarem, coletivamente, os funcionários públicos os serviços a
seu cargo, por motivos políticos ou sociais.
Pena: – detenção de 6 meses a 2 anos, agravada a pena de um têrço,
quando se tratar de diretor de repartição ou chefe de serviço.

Em 1964, dois meses após a deposição do Presidente João Goulart,

foi aprovada a Lei 4.330/64, que revogou o Decreto-lei 9070/46, manteve a proibição
no serviço público e estabeleceu algumas condições para o exercício do direito de
greve, dentre as quais destacam-se:
[...] Art 4º A greve não pode ser exercida pelos funcionários e servidores da
União, Estados, Territórios, Municípios e autarquias, salvo se se tratar de
serviço industrial e o pessoal não receber remuneração fixada por lei ou
estiver amparado pela legislação do trabalho.
...
Art 6º A Assembléia Geral será convocada pela Diretoria da entidade
sindical interessada, com a publicação de editais nos jornais do local da
situação da emprêsa, com a antecedência mínima de 10 (dez) dias.
[...]
§ 3º A mesa apuradora será presidida por membro do Ministério Publico do
Trabalho ou por pessoa de notória idoneidade, designada pelo Procurador-
Geral do Trabalho ou Procuradores Regionais.
Art 7º Apurada a votação e lavrada a ata, o Presidente da Assembléia
providenciará a remessa de cópia autenticada do que foi deliberado pela
 maioria ao “Diretor do Departamento Nacional do Trabalho ou Delegado
Regional do Trabalho”.
Art 8º É vedada pessoa físicas ou jurídicas, estranhas à entidade sindical,
qualquer interferência na Assembléia Geral, salvo os delegados do
Ministério do Trabalho e Previdência Social, especialmente designados
pelo Ministro ou por quem o represente.

Moraes M. (2012, p. 87) afirma que a Lei 4330/64 foi aprovada para
fazer frente ao grande número de greves, inclusive de cunho político, que eclodiram
em 1963, paralisando a economia, sem critério razoável.
Amauri Mascaro Nascimento (1989 apud Moraes M., 2012, p. 87)
sustenta que essa lei, na realidade, “[...] acentuou a diferença entre a norma e a
praxis, uma vez que a norma era restritiva do direito de greve, e a práxis fazia tabula
rasa dessas restrições, distanciando-se, assim, os fatos da lei”.
No mesmo sentido, Franco Filho (1992 apud Moraes M., 2012, p.
126) assevera que a lei burocratizou as condições para o exercício do direito de
greve, tornando quase impossível a sua prática.
Cássio Mesquita Barros Jr. (2003 apud Moraes M., 2012, p. 126)
afirma que a Lei 4330/64 foi “[...] considerada um lei antigreve, foi denominada por
muitos estudiosos de Lei do delito da greve e não Lei do direito de greve, porque era
quase impossível aos trabalhadores preencherem todas as exigências por ela
impostas”.
Outra crítica, anotada por Moraes M. (2012, p. 88), diz respeito ao
fato de que a contribuição sindical, que alimentava o orçamento das entidades
sindicais, era controlada pelo Ministério do Trabalho e Emprego, de modo que os
dirigentes sindicais temiam que suas verbas pudessem ser retidas pelo órgão
estatal, caso deflagrassem movimentos paredistas.

1.6. A origem e natureza jurídica dos sindicatos

Segundo Moraes M. (2012, p. 43), etimologicamente o vocábulo
sindicato designa pessoas ligadas a uma corporação, sob tutela de um síndico
(syndic).
Orlando Gomes (1984 apud Moraes M., 2012, p. 45) define sindicato
como um agrupamento estável de trabalhadores que dedicam uma parcela de seu
trabalho e recursos para a defesa de melhores condições de trabalho para a
categoria.
 Historicamente, a missão do representante sindical é gerir interesses
de um grupo de indivíduos, de uma coletividade ou comunidade.
Segundo Moraes M. (2012, p. 44), desde a crise das corporações
medievais os sindicatos vêm atuando como um sistema de contrapesos para
aumentar o poder de barganha do operário em face do capitalista, e conscientizar o
próprio trabalhador que a união atribui força à categoria, resultando em vantagens
que se refletem na vida de cada trabalhador.
Conforme La Cueva (1998 apud Moraes M., 2012, p. 44), durante a
Revolução Industrial a classe trabalhadora, inclusive mulheres e crianças, trabalhava
mais de 14 horas por dia em atividades insalubres, penosas e perigosas, sem
nenhum equipamento de proteção. Essas condições cruéis e desumanas levaram as
comunidades trabalhadoras a unirem-se em torno de organizações sindicais e lutar
por uma justiça social mais ampla, onde o trabalho fosse um valor protegido pelas
estruturas políticas e jurídicas.
Segundo Moraes M. (2012, p. 45), a natureza jurídica do sindicato
guarda estreita relação com o regime político. Embora no plano internacional o
primeiro sindicato tenha surgido em consequência de uma greve, geralmente é a
partir de legislações sobre sindicatos que o direito de greve é regulamentado.
Nas democracias os sindicatos constituem-se como pessoa jurídica
de direito privado e mantém razoável distância do poder político, embora colaborem
com o Estado em alguns temas. (RUSSOMANO, 2000 apud MORAES M., 2012, p.
46)
Nascimento (1996 apud Moraes M., 2012, p. 47) sustenta que no
Brasil há doutrinadores que classificam os sindicatos como pessoa de direito público,
de direito semipúblico, e de direito social; mas a doutrina dominante os classifica
como pessoas jurídicas de direito privado.
A classificação dos sindicatos em pessoas jurídicas de direito
público seria justificada porque os sindicatos exercem duas funções delegadas pelo
estado: o poder tributário, materializado na contribuição obrigatória, e o poder
regulamentar, das convenções coletivas. Também exercem o poder fiscalizatório, na
medida em que são responsáveis pela homologação de termos de rescisão de
contrato de trabalho. Destaque-se que o fato de exercer essa função burocrática não
tem o condão de transformar o sindicato em mero órgão estatal.
 Mozart Victor Russomano (1995 apud Moraes M., 2012, p. 48)
esclarece que o sindicato pode ser considerado pessoa de direito semipúblico,
porque “[...] é pessoa de direito privado que exerce atribuição de interesse público,
em maior ou menor amplitude, consoante a estrutura política do país e segundo o
papel, mais ou menos saliente, que lhe seja atribuído”.
Para Cesarino Junior (apud Moraes M., 2012, p. 49), o sindicato é
uma pessoa sui generis e não deve ser classificado nem como pessoa de direito
público, nem como pessoa de direito privado. Para o autor, seria mais lógico
qualificá-lo como pessoa de direito social, haja vista a natureza do Direito do
Trabalho e o reconhecimento legislativo da expressão “social”, que não se restringe
à pessoa física do empregado, mas remete a um direito cuja amplitude abarca o
trabalhador e seus dependentes. Nesse sentido, Canotilho e Vidal Moreira
arrematam:
[...] dada a sua natureza de organizações de classe, os sindicatos
possuem uma importante dimensão política que se alarga muito para além
dos interesses profissionais dos sindicalizados, fazendo com que a
liberdade sindical consista também no direito dos sindicatos a exercer
determinadas funções políticas”. (CANOTILHO E MOREITA apud
MORAES A., 2014, p. 210)

A definição do sindicado como pessoa jurídica de direito social ainda

seria justificável porque o impacto de uma greve em serviços públicos, a exemplo do
transporte coletivo urbano nas metrópoles, é enorme sobre o cotidiano das pessoas,
repercutindo, inclusive, na economia. (MORAES M., 2012, p. 17)
No que tange à eficácia do direito estabelecido no inciso VI do artigo
37 da Constituição, Marinela (2011, p. 691) sustenta que se trata de norma
constitucional de eficácia plena. No mesmo sentido, Segundo Carvalho Filho leciona:
[...] o direito de adesão ao seu sindicato deve ser exercido pelo servidor
com absoluta liberdade. Aliás, a Constituição prega a liberdade de
associação não só no citado art. 37, VI, mas também como postulado
fundamental relativo aos empregados, previsto no art. 8º. Não há, portanto,
obrigatoriedade na filiação do servidor. (Carvalho Filho, 2011, p. 760)

Nos regimes autocráticos ou corporativistas os sindicatos

geralmente são instrumentos do Estado ou do partido dominante. No Brasil, segundo
Gomes e Gottschalk (2000, p. 535), a exposição de motivos do projeto que instituiu o
estatuto sindical após a Revolução de 1930, mencionava abertamente que o objetivo
da normatização era “Incorporar o sindicalismo no Estado e nas leis da República”.
 Os artigos 16 a 20 do Decreto n° 19770/1931 refletiu a filosofia do
Estado brasileiro, intervencionista a ponto de suprimir toda a autonomia dos
sindicatos, inclusive atribuindo ao Ministro do Trabalho poderes para assistir às
assembleias gerais das organizações sindicais, examinar a situação financeira,
fechar o sindicato até seis meses, destituir a diretoria ou dissolver a instituição. Esse
Decreto também instituiu a regra do monossindicalismo no Brasil.
Quanto aos procedimentos formais para criação de sindicato dos
servidores públicos, Moraes M. (2012, p. 78) elucida que o sindicado de servidores
públicos civis obtém personalidade jurídica com o depósito de seus estatutos no
cartório de registro de pessoas jurídicas. Após esse depósito, o Ministério do
Trabalho e Emprego deve ser comunicado para tomar ciência e publicar no diário
oficial a existência da entidade.

1.7. Competência para editar a lei de greve do servidor estatutário

Antes de discorrer sobre a competência para a produção da lei
específica de greve, imprescindível deixar claro que a lei específica mencionada pela
Constituição não é uma nova modalidade normativa criada pelo constituinte derivado
para coexistir com as leis complementares e ordinárias. Nesse sentido, Marinela
(2011, p. 687) elucida que “[...] quando o texto constitucional menciona lei
específica, está se referindo a uma lei ordinária que deve cuidar especificamente
desse assunto”. Na mesma toada, Grotti (2003, p. 281) sustenta que a partir da EC
19/98 o diploma reclamado é uma lei ordinária, “[...] ressaltando-se, no texto
constitucional, que ela terá que ser ‘específica’, vale dizer, em diploma tendo como
único objeto de seu cuidado o direito de greve no serviço público”. Nesse diapasão,
Manoel Jorge e Silva Neto também verbera:
A inclusão do substantivo ‘específica’ não cria nova modalidade de lei no
sistema constitucional. Apenas revela o fato de que a lei deverá tratar do
tema referente à greve no serviço público de modo específico, ou seja, não
deverá versar sobre tema outro a não ser este, como, aqui e ali, somos
forçados a presenciar quando do trato assistemático de diversos assuntos
em nível de lei ordinária, compondo-a à revelia da uniformidade temática
tão cara e indispensável à sua compreensão e à sua eficácia social
mesmo. (SILVA NETO, 2009, p. 475)

Parece bem claro que a Constituição reforçou o disposto no inciso IV

do artigo 7º da Lei Complementar nº 85/1998, que regulamenta o processo
legislativo e veda a disciplina de um mesmo assunto por mais de uma lei, exceto
quando a subsequente se destine a complementar lei considerada básica,
vinculando-se a esta por remissão expressa. Buscou-se evitar que o direito de greve
fosse regulamentado em leis esparsas ou, em linguagem política, pode-se dizer que
o Poder Constituinte Derivado Reformador evitou o fenômeno do “jabuti na árvore”,
ou seja, evitou normatizações em leis cujos temas principais não guardam muita
relação com o direito de greve no serviço público.
Superada essa questão, apresentamos duas correntes doutrinárias
que se destacam: a primeira sustenta que a competência é privativa da União,
enquanto que para a segunda corrente a competência é do ente federado.
A primeira corrente sustenta que o direito de greve no serviço
público decorre de uma relação de trabalho entre os servidores e a Administração
Pública, atraindo, por ilação, a competência privativa da União para regular esse
direito, conforme determina o inciso I do art. 22 da Constituição, que assim dispõe:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo,
aeronáutico, espacial e do trabalho.

Comungando com esse entendimento, Gasparini (apud Moraes,

2012, p. 137) assevera que “salvo a União nenhum dos outros partícipes da
Federação tem igual competência”. No mesmo sentido, José dos Santos Carvalho
Filho leciona:
A despeito do entendimento de alguns estudiosos de que a lei específica
deve emanar de cada ente federativo responsável pela regulamentação do
dispositivo constitucional, sob o argumento de que a matéria seria de
Direito Administrativo, parece-nos, ao contrário, que a lei deve ser federal,
aplicável a todas as pessoas políticas. Trata-se de dispositivo situado no
capítulo da ‘Administração Pública’, cujas regras formam o estatuto
funcional genérico e que, por isso mesmo, têm incidência em todas as
esferas federativas. À lei federal caberá enunciar, de modo uniforme, os
termos e condições para o exercício do direito de greve, constituindo-se
como parâmetro para toda a Administração. (CARVALHO FILHO, 2013, p.
762)

A segunda corrente entende que a competência legislativa é dos

entes federado, em relação a seus servidores, uma vez que a relação jurídica
envolvida é de Direito Administrativo.
Segundo Carvalho (2005, p. 92), se o legislador quisesse que a lei
fosse única, o termo utilizado na Constituição não seria “lei específica”, mas “lei
ordinária”.
 Moraes M. (2012, p. 146) sustenta que o direito de greve dos
servidores públicos está diretamente afetado pelos princípios do Direito
Administrativo. Vejamos:
[...] frente ao sistema federativo brasileiro, cada um dos Entes Federados
deverá dispor a sua própria Lei Específica sobre o direito de greve de seus
servidores públicos, sempre objetivando conciliar os direitos dos servidores
públicos grevistas e os usuários dos respectivos serviços. (MORAES,
2012, p. 146)

Grotti (2003, p. 286) entende que cada esfera de Governo deva

disciplinar o direito de greve por lei própria.
Di Pietro (2012, p. 618) leciona que “[...] como a matéria de servidor
público não é privativa da União, entende-se que cada esfera de Governo deverá
disciplinar o direito de greve por lei própria”.
Nesse mesmo sentido, Martins (2001, pp. 21, 50), argumenta que a
lei não é de competência exclusiva da União porque, embora a greve no serviço
público evidencie uma das relações entre Direito Administrativo e Direito do
Trabalho, a greve no serviço público é matéria de Direito Administrativo, pois
depende de lei para seu exercício e não envolve empresas privadas. Daí, segundo o
autor, a lei deverá ser específica a cada esfera da Administração Pública direta,
sendo que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão editar
suas próprias leis específicas sobre greve no serviço público. Por esse motivo, não
se aplicaria o inciso I do artigo 22 da Constituição, que atribui à União a competência
para legislar.
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE DIREITO

Suair da Silva Campos

DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTATUTÁRIOS

Florianópolis – SC
2015
CAMPOS, Suair da Silva.
Direito de Greve no Serviço Público / Suair da Silva Campos.
Florianópolis-SC, 2015.
75 f.

Monografia (bacharelado) – Universidade Federal de Santa

Catarina, CCJ – Centro de Ciências Jurídicas, 2015.
Orientador: Prof. Luís Carlos Cancellier de Olivo, Centro de
Ciências Jurídicas.

1. Direito. 2. Administrativo. 3. Greve no serviço público. Direito de

greve do servidor estatutário.
CAPÍTULO II

2.1. Direito de sindicalização do servidor público

Não está expresso na Constituição se o direito de greve referido no
inciso VI do artigo 37 da Constituição refere-se ao servidor celetista ou estatutário.
Segundo Carvalho (2005, p. 88), a interpretação sistemática da
Constituição evidencia que o servidor público referido no inciso VI do artigo 37 é o
servidor público civil estatutário. Ademais, a referida norma está nas disposições
gerais do capítulo da Administração Pública. Além disso, somente após a edição da
EC 19/1998 a contratação de empregados regidos pela CLT tornou-se juridicamente
possível na Administração Pública, de modo que é mais lógico imaginar que a regra
originariamente instituída na Constituição de 1988 foi destinada aos funcionários
públicos estatutários.
Por óbvio, essa também seria a interpretação mais adequada para a
norma do inciso VII do artigo 37 da CRFB/1988.
Com a positivação do direito à liberdade sindical no inciso VI de seu
artigo 37, a Constituição estendeu aos servidores estatutários os princípios da
Convenção nº 151/1978 da OIT, relativa às relações de trabalho na Administração
Pública e ao direito de sindicalização. A parte da Convenção nº 151/1978 que trata
dos direitos civis e políticos assim dispõe:
Os empregados públicos, assim como os demais trabalhadores, gozarão
dos direitos civis e políticos essenciais para o exercício normal da
liberdade sindical, com reserva apenas das obrigações que se derivem de
sua condição e da natureza de suas funções.

Moraes (2014, p. 367) sustenta que essa moderna tendência já

havia sido sinalizada pela Convenção 87/1948 da OIT, que também consagrou a
liberdade sindical e a proteção do direito sindical.

2.2. Negociação coletiva no serviço público

Segundo Rogério Viola Coelho (1994 apud Moraes M., 2012, p. 70),
embora o Direito Positivo brasileiro tenha adotado solução de primeiro mundo, ao
reconhecer ao servidor público o direito à participação na definição de suas
condições de trabalho, há jurisprudências e doutrinas que insistem em submeter
princípios consagrados na Constituição ao princípio da autoridade, em claro
resquício da concepção monárquica do Estado, em oposição ao Estado democrático
de direito. O referido autor arremata:
[...] em face desta concepção monárquica do Estado, dominante na
doutrina tradicional e nos Tribunais Superiores, é que o direito à
negociação coletiva conquistado pelos servidores públicos brasileiros soa
como uma heresia.

Com supedâneo no princípio da reserva legal, parte da doutrina e

jurisprudência articulam argumentos contrários à possibilidade de transigência do
Estado. Nesse sentido citamos Di Pietro:
[...] os servidores da Administração direta, fundações públicas e autarquias
têm seus cargos, empregos e funções criados por lei, que fixa os
respectivos vencimentos (art. 61, § 1º, II, a, da Constituição) com todas as
limitações já examinadas, referentes ao texto, à paridade, ao reajuste igual
para todos, aos limites de despesa com pessoal, à previsão na lei
orçamentária.
[...] Quer dizer que o direito de greve, com a possibilidade de participar de
negociação coletiva, por meio de sindicato, dificilmente poderá alterar a
remuneração ou qualquer direito do servidor público que seja definido em
lei. Mesmo que União, Estados e Municípios optem pelo regime da CLT
para seus servidores, ele terá que ser adotado com todas as derrogações
previstas no artigo 37 e seguintes da Constituição.
(DI PIETRO, 2012, p. 620-621)

Enrijecendo essa corrente, o Supremo Tribunal Federal editou, em

24/09/2003, a Súmula 679 que assim dispõe:
A fixação de vencimentos dos servidores públicos não pode ser objeto de
convenção coletiva.

Analisando a Súmula 679 do STF, Moraes M. (2012, p. 226) conclui

tratar-se de decisão que veda apenas a adoção de convenções, acordos coletivos e
sentenças normativas relacionadas à remuneração; mas não é óbice para a adoção
de instrumentos normativos relativos às condições de trabalho, sem impacto
orçamentário.
No mesmo sentido, Silva Neto (2009, p. 477) sustenta que o
propósito da negociação coletiva no setor público pode ser a obtenção de melhores
condições de trabalho e, portanto:
[...] não se poderá opor ao exercício do direito de greve no serviço público
a ideia de que a remuneração dos servidores stricto sensu é composta a
partir e com fundamento na lei orçamentária e que os movimentos
paredistas historicamente se voltam à obtenção de cláusulas econômicas
mais benéficas à categoria profissional.
 Para Elson Guimarães Gottschalk, o simples reconhecimento
constitucional da liberdade sindical aos grupos profissionais juridicamente
organizados transfere a esses grupos a competência-poder de legislar sobre matéria
específica, inclusive “[...] vale a greve como instrumento eficaz para se chegar à
Negociação Coletiva, objetivo perseguido pelo Estado”. O autor leciona, ainda, que:
[...] o Estado de Direito, ao reconhecer a autonomia privada coletiva dos
grupos profissionais, objetiva assegura-lhe o direito à jurisformização de
seus próprios interesses, através da negociação coletiva que gera o
acordo ou a convenção coletiva entre as partes que estão em conflito.
(GOTTSCHALK, 1987 apud MORAES M., 2012, p. 103)

Embora o Supremo Tribunal Federal tenha sumulado a matéria, o

acadêmico que se propõe a discorrer sobre o tema não pode olvidar a importância
da implementação de mecanismos de prevenção de litígios, como a negociação
coletiva, para a pacificação de conflitos coletivos no âmbito do serviço público.
Merecem ser apreciados, no original, os argumentos exarados pelo
Ministro Marco Aurélio, nos autos da ADIn 492-1/DF, os quais pedimos vênia para
apresentar:
Um novo panorama constitucional surgiu com a Carta de 1988,
considerada a relação de forças no embate administração pública –
servidores, a ponto de viabilizar profícua dialética. Compreendeu-se a valia
da atuação coletiva e, assim, foram previstos dois direitos indispensáveis à
verificação desta última – o da sindicalização dos servidores e o de greve.
A retrógrada visão de que o agrupamento sindical colocava em risco o bem
comum visado pelo Estado fez-se substituir pelo reconhecimento de um
direito que, desde muito cedo, desde a revolução industrial, mostrou-se
salutar, contribuindo sobremaneira para a correção de desigualdades.
(ADIn 492-1/DF. Voto Min. Marco Aurélio. Julg.: 12/11/1992)

O direito à associação sindical previsto no inciso VI do artigo 37 da

Constituição, só por só, indica que o constituinte originário deferiu o direito de
negociação coletiva ao servidor público. Além disso, o artigo 7º da Convenção nº
151 da OIT dispõe que:
[...] devem ser tomadas, quando necessário, medidas adequadas às
condições nacionais para encorajar e promover o desenvolvimento e
utilização plenos de mecanismos que permitam a negociação das
condições de trabalho entre as autoridades públicas interessadas e as
organizações de trabalhadores da Administração Pública ou de qualquer
outro meio que permita aos representantes dos trabalhadores da
Administração Pública participarem na fixação das referidas condições.

Vale destacar que, embora ainda pendente de regulamentação em

maio de 2015, a Convenção nº 151 já foi aprovada pelo Congresso Nacional
(Decreto Legislativo nº 206/2010) e promulgada pela Presidente da República
(Decreto Presidencial nº 7.944/2013)
Forçoso consignar que nos termos do inciso I do artigo 1º do
Decreto Presidencial nº 7.944/2013:
I - a expressão “pessoas empregadas pelas autoridades públicas”,
constante do item 1 do Artigo 1 da Convenção no 151, abrange tanto os
empregados públicos, ingressos na Administração Pública mediante
concurso público, regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT,
aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, quanto os
servidores públicos no plano federal, regidos pela Lei no 8.112, de 11 de
dezembro de 1990, e os servidores públicos nos âmbitos estadual e
municipal, regidos pela legislação específica de cada um desses entes
federativos.

Registre-se, ainda, que o artigo 8º da Convenção 151 da OIT

determina a institucionalização de formas de solução de conflitos coletivos surgidos
entre o Poder Público e seus servidores.
Segundo Fraga e Vargas (2010, p. 41), nos termos do Verbete 597
da OIT:
[...] não há falar em impossibilidade de negociação pela vinculação do
Administrador ao orçamento aprovado pelo Legislativo, uma vez que, no
entender de sua Comissão de Perito sobre Liberdade Sindical, tal fato ‘não
tem como consequência impedir a aplicação de um laudo ditado por um
tribunal de arbitragem obrigatório’.

A negociação pode afastar conflitos coletivos no serviço público. E

não há falar que o artigo 169 da Constituição inviabiliza a negociação, inclusive
porque a negociação não se restringe à obtenção de benefícios de ordem financeira.
E mesmo que a negociação almeje vantagem financeira, seu objeto pode ser o envio
de projeto de lei ao Congresso Nacional, a exemplo do ocorrido por ocaisão do envio
do projeto de lei que deu origem à Lei 8112/90. Nesse aspecto, o Ministro Marco
Aurélio complementa:
O que se mostra paradoxal é a existência de norma constitucional
expressa prevendo a sindicalização e, mais do que isto, o direito à greve,
para, a seguir, em interpretação de preceito constitucional diverso, dizer-se
que o Estado está protegido pela couraça da proibição de dialogar, ainda
que objetivando o envio de projeto ao Legislativo, para que este, na voz
abalizada dos representantes dos Estados – os Senadores – e do povo –
os Deputados – diga da procedência do que reivindicado e negociado, não
só considerados os interesses coletivos dos servidores, como também os
da sociedade como um todo. (ADIn 492-1/DF. Voto Min. Marco Aurélio.
Julg.: 12/11/1992)
 O legislador ordinário não está proibido de conceber novos direitos
sociais, a exemplo do que fez a Lei 8112/90, que estabeleceu licença para
tratamento de saúde e o prêmio por assiduidade ao servidor público. Aliás, a própria
Adminsitração tem concebido novos direitos sociais – a exemplo do auxílio-moradia
– a algumas categorias de agentes públicos.
Na seara dos direitos sociais, a doutrina ensina que vale a norma
mais benéfica à parte mais frágil das relações jurídicas. E na relação com o Estado,
não há dúvidas de que os servidores públicos estão em desvantagem. Nesse
sentido argumenta o Ministro Marco Aurélio:
O frágil diálogo servidor, individualmente considerado, e a Administração
Pública cedeu lugar a outro em que os mais fracos envolvidos na relação
jurídica atuam em conjunto e, por isso, passam a dispor de tom de voz
mais audível. Por sua vez, o Estado conta hoje com interlocutor autorizado.
Ainda como elemento viabilizador de uma maior atenção por parte do
Estado, fixou-se, no inciso VII do citado artigo, o direito à greve, ou seja, de
coletivamente demonstrar-se insatisfação com as circunstâncias reinantes
por meio da paralisação dos serviços. Tal direito giza de forma mais nítida
o abandono das ideias pretéritas e é elemento revelador de postura
democrática. (ADIn 492-1/DF. Voto Min. Marco Aurélio. Julg.: 12/11/1992)

A Constituição recepcionou os princípios do artigo 8º da Convenção

nº 151 da OIT, que dispõe sobre a institucionalização de meios voltados à
composição dos conflitos de natureza coletiva surgidos entre o Poder Público e os
seus servidores. Nesse aspecto, o Ministro Celso de Mello assim argumentou, por
ocasião do julgamento do Mandado de Injunção nº 712/PA:
[...] o legislador constituinte brasileiro, seguindo moderna tendência
registrada no plano do direito comparado, buscou positivar mecanismos
destinados a solucionar os conflitos coletivos instaurados entre os agentes
estatais e a Administração Pública, reconhecendo aos servidores civis
além da possibilidade da sindicalização (CF, art. 37, VI) – a titularidade do
direito de greve (CF, art. 37, VII).

Segundo Moraes M. (2012, p. 77), o princípio da supremacia do

interesse público não pode engessar a revisão das relações de trabalho, sejam
privadas ou públicas. Para o referido autor:
O mais importante, sobretudo, é que as pessoas físicas, seres humanos
que são, que tocam a máquina pública, tenham dignidade através do
trabalho que desempenham, sintam-se felizes e bem participativos na
busca de soluções para os problemas que sempre se farão presentes. A
imposição do Estado, de forma unilateral, conforme querem os
administrativistas, não é e nem pode ser a melhor solução. Se assim fosse,
não haveria tanta greve rondando todas as esferas do Governo. Não, a
solução partilhada sempre foi, e sempre será, a melhor. (MORAES M.,
2012, p. 77)
 Nessa linha de raciocínio, Furtado afirma, categoricamente, que:
[...] como qualquer trabalhador, o servidor público deve dispor de
instrumentos para a reivindicação dos seus direitos. O exercício do direito
de greve – utilizado não apenas para reivindicações salariais, mas também
para a defesa de melhorias no serviço público – constitui mecanismo social
legítimo para a solução das tensões sociais. (FURTADO, 2007, p. 912)

Segundo Martins (2001, pp. 58-76) é possível resolver controvérsias

instauradas entre servidores estatutários e o Estado por meio de mediação ou
arbitragem. O autor lembra que nos Estados Unidos da América os estados que
proíbem a greve no serviço público adotaram a arbitragem compulsória para
solucionar dissídios coletivos envolvendo o Estado e seus servidores.
Acerca do sistema constitucional vigente, Moraes M. (2012, p. 218)
sustenta que da leitura sistemática da Constituição “[...] conclui-se que os servidores
públicos, mesmo os estatutários, têm a prerrogativa legal de estabelecer negociação
coletiva e firmar convenção ou acordo coletivo com o Poder Público”. Para melhor
corroborar essa tese apresentamos os incisos VI e VII do art. 37, combinados com o
parágrafo 3º do artigo 39 e com o inciso XIII do artigo 7º, todos da Constituição de
1988, cujos textos, sem grifos no original, assim dispõem:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
[...]
VI - é garantido ao servidor público civil o direito à livre associação
sindical;
VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos
em lei específica;
...
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão
conselho de política de administração e remuneração de pessoal,
integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.
[...]
§ 3º Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo público o disposto
no art. 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e
XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão
quando a natureza do cargo o exigir.
...
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que
visem à melhoria de sua condição social:
[...]
XIII - duração do trabalho normal não superior a oito horas diárias e
quarenta e quatro semanais, facultada a compensação de horários e a
 redução da jornada, mediante acordo ou convenção coletiva de
trabalho;

Em maio de 2003 a Secretaria de Recursos Humanos do Ministério

do Planejamento, por meio da Portaria 1132/2003, publicada na Seção I, pág. 51 do
DOU de 22.07.2003, instituiu a Mesa Nacional de Negociação Permanente, cujos
objetivos foram assim definidos:
Cláusula Terceira. Constituem objetivos e finalidades da MNNP:
1) Instituir metodologias de tratamento para os conflitos e as demandas
decorrentes das relações funcionais e de trabalho no âmbito da
Administração Pública Federal, direta, autárquica e fundacional, de caráter
permanente, buscando alcançar soluções negociadas para os interesses
manifestados por cada uma das partes, até que venham a instituir um
Sistema de Negociação Permanente;
2) Instituir e promover a regulamentação legal de um Sistema de
Negociação Permanente;
3) Negociar a Pauta Unificada de Reivindicações dos Servidores Públicos
Federais, protocolada pela Bancada Sindical junto ao Governo Federal;
4) Discutir a estrutura da máquina pública e da gestão administrativa;
5) Estabelecer procedimentos e normas que ensejem melhorias nos níveis
de resolutividade e da qualidade dos serviços prestados à população;
6) Discutir temas gerais e de assuntos de interesse da cidadania,
relacionados à democratização do Estado, nos termos estabelecidos no
“Protocolo para instituição formal da MNNP”.

O sistema de negociação permanente entre os servidores públicos e

o Estado foi incluído na agenda política do Governo Federal em julho de 2003; mas
é certo que doze anos após sua instituição ainda não há resultados concretos.

Segundo Márcio André Medeiros Moraes, no âmbito do serviço

público:
[...] a negociação funcionaria como um compromisso da Administração,
sendo que para ter validade seria primeiramente apresentada em forma de
projeto de lei ao Legislativo, e só após a promulgação da lei que assimilou
o pactuado é que passaria a ter aplicabilidade. (MORAES M., 2012, p. 218)

Os argumentos do autor parecem lógicos. No entanto, para que a

negociação seja efetiva, o acordo coletivo deve estabelecer cláusula penal,
possibilitando constringir as partes ao cumprimento do pactuado, inclusive no que
tange à renúncia de obstrução, direita ou indiretamente, da regular tramitação do
projeto de lei apresentado ao Legislativo.
2.3. Direito de greve dos servidores públicos na Constituição de
1988
Segundo Nascimento (2001, p. 900), após a Constituição de 1988, o
direito brasileiro passou a caracterizar a greve não como um fato social ou um delito,
mas como um ato jurídico coletivo, reconhecido a nível constitucional, observados os
requisitos exigidos na lei.
O texto original da Constituição de 1988, no art. 37, VII, assim
dispôs:
Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e, também, ao seguinte:
(...)
VI – é garantido ao servidor público civil o direito à livre associação
sindical;
VII – o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em
lei complementar;

Moraes M. (2012, p. 132) ensina que para os servidores públicos

civis o direito de greve é a “[...] concretização histórica do princípio fundamental da
dignidade da pessoa humana encontrado na Constituição Federal de 1988, no artigo
1º, inciso III”. Esse é o contexto em que o constituinte originário estabeleceu a
possibilidade dos servidores públicos civis voltarem-se contra a Administração
Publica para reivindicar melhores condições de trabalho.
Segundo Martins (2001, p. 87), o inciso VII do art. 37 da Constituição
representa um avanço em relação às normas anteriores, na medida em que agora a
greve será permitida, embora ainda possa ser restringida pelos termos e limites
definidos na lei.
Na aurora da vigência da Carta de 1988, a doutrina e jurisprudência
majoritárias afastaram de plano a autoaplicabilidade do inciso VII do artigo 37 da
Constituição, sob a tese de que a eficácia desse direito dependeria de lei
integradora, pois seria uma exceção ao princípio da continuidade. Naquele contexto,
Antônio Carlos Facioli Chedid (1990 apud Moraes M., 2012, p. 128) sustenta que a
Constituição de 1988 não alargou substancialmente o direito de greve. O referido
autor assevera que ao contrário da Carta Magna de 1967/69 (art. 157, § 7; art. 162
da EC nº 01/1969), que proibia o direito de greve nos serviços públicos e nas
atividades essenciais, na vigente Constituição “[...] a permissão está condicionada à
lei regulamentadora do direito criado que poderá restringir, senão até dificultar, na
medida em que se torne, na prática, quase impossível seu exercício, como ocorreu
na vigência da Lei 4330/1964”.
José Cretella Júnior (1991 apud Martins, 2001, p. 39) lecionava que
os termos da futura lei integradora é que fixariam o real conteúdo do dispositivo
constitucional, inclusive para dizer quando o direito de greve poderia ser exercido
pelo servidor público e quais os serviços poderiam ser paralisados. Porquanto o
direito de greve dos servidores públicos não possuiria a mesma amplitude que o
direito de greve na iniciativa privada, de modo que os contornos e meios pelos quais
a greve seria exercida no âmbito do serviço público não se delineariam na Lei Geral
de Greve.
Pinto Júnior (1990 apud Moraes M., 2012, p. 54) aponta a seguinte
possibilidade para a polêmica sobre a autoexecutoriedade da norma constitucional
que deferiu o direito de greve aos servidores estatutários:
[...] a causa desta interpretação pode ser a má colocação do dispositivo,
posto que, se necessário reafirmar a extensão do direito ao servidor
público, a referência deveria constar de parágrafo do art. 8º, como ocorreu
em relação à organização de sindicatos rurais e de colônias de pescadores
(parágrafo único, do art. 8º da CF).

Corroborando esse entendimento, Pessoa (1995 apud Moraes M.,

2012, p. 53) sustenta que o direito de greve dos servidores públicos não decorre
apenas dos incisos VI e VII do artigo 37 da Constituição. Esse autor assevera que
“[...] o direito de sindicalização de todos os trabalhadores, inclusive dos servidores
públicos, está assegurado pelo art. 8º da CF e não pelo inciso VI do art. 37, o qual
apenas reafirma expressamente a concessão do direito”. No mesmo sentido, Pinto
Júnior arremata:
[...] o direito de greve é assegurado ao servidor público, como a todos os
trabalhadores, pelo art. 9 da Constituição Federal, o qual tem imediata
aplicação por se tratar de direito fundamental, na forma do que estabelece
o art. 5, § 1º, da Constituição. (PINTO JÚNIOR, 1991 apud MORAES M.,
2012, p. 139)

No mesmo sentido, Silva Neto (2009, p. 476) afirma que “[...] o

direito de greve – pouco importando a sua localização topográfica na Constituição,
esteja onde estiver – deverá ser incluído no rol dos direitos fundamentais dos
trabalhadores, quer do setor público ou privado”.
 José Afonso da Silva (2001 apud Carvalho, 2005, p. 85) critica o
legislador constituinte, por ter feito menção à lei regulamentadora. O autor assevera
que o constituinte deixou muito a desejar, uma vez que a lei que vier a regular o
direito de greve no serviço público poderá ser demasiadamente aberta, ou muito
restritiva, a depender da correlação de forças existentes no momento de sua
aprovação. Mas o autor conclui que é melhor constar o direito com lacunas do que
não constar direito nenhum no texto constitucional.
Silva A. (2008, p. 9), explica que, para superar impasses nas
discussões em temas complexos, como, por exemplo, a proteção contra a dispensa
arbitrária ou sem justa causa e proteção em face da automação (incisos I e XXVII,
do Art. 7º da Constituição) e o direito de greve no serviço público (Art. 37, VII, da
Constituição), o constituinte originário adotou a cômoda posição de conceder o
direito, mas deixar ao encargo do legislador ordinário regulamentá-lo.
É certo que algum detalhe do texto constitucional precisa ser
delegado ao legislador ordinário, até por que é impossível regular a nível
constitucional todo o conteúdo de certas matérias. Nesse sentido, Antônio Álvares
da Silva leciona:
[...] Assuntos complexos e socialmente relevantes necessitam de leis
pormenorizadas, sujeitas a discussões especiais, que envolvem tempo.
Também compromissos políticos muitas vezes só se compõem quanto ao
princípio do direito consagrado. Mas não na sua regulamentação. (SILVA,
A., 2008, p. 17)

O problema é que o legislador ordinário, com receio de dividendos

políticos adversos, também não se desincumbe da tarefa de regulamentar a norma,
transferindo ao Poder Judiciário o ônus de legislar matérias árduas, polêmicas e
impopulares, conforme bem observado pela Ministra Ellen Gracie, por ocasião do
julgamento do MI 712/PA.
Nesse contexto, Nelson Nannrich (2003 apud Moraes M., 2012, p.
131), sustenta que o desafio de se regular o direito de greve no setor público
consiste na “[...] difícil conciliação entre o princípio da continuidade dos serviços
públicos e a preservação das liberdades públicas, próprias dos regimes
democráticos dos Estados de Direito”.
Na tentativa de facilitar o consenso em torno dessa conciliação, a
Reforma Administrativa introduzida pela Emenda Constitucional nº 19/1988 alterou o
texto do inciso VII do artigo 37, que a partir de então passou a vigorar com a
seguinte redação:
[...]
VII – o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em
lei específica;

Segundo Carvalho (2005, pp. 81-82), a substituição da expressão

“lei complementar” pela expressão “lei específica”, em tese facilitaria a regulação do
direito de greve no serviço público. No mesmo sentido, Carvalho Filho (2013, p.
762), afirma que “[...] com essa alteração, o diploma disciplinador, que se
caracterizará como lei ordinária, será mais facilmente aprovado do que a lei
complementar, sabido que para esta a aprovação exige maioria absoluta dos
membros da Casa Legislativa (art. 69, CF)”. Gasparini (2011, p. 251) também ensina
que “[...] essa alteração constitucional teve por fim facilitar a aprovação da exigida lei
de greve. É um avanço, embora distante de igual direito praticado em outros países”.
Mesmo com quorum facilitado a lei específica de greve do servidor
público jamais foi aprovada. O tempo demonstrou que o as dificuldades para
regulamentar esse direito não se limitavam ao quorum exigido pelas leis
complementares.

2.4. A greve nos serviços públicos e atividades essenciais

A definição de “atividades essenciais” no serviço público é tarefa tão
complexa quanto a conciliação do princípio da continuidade com o direito de
paralisação dos servidores estatutários durante uma greve.
Essa dificuldade de se definir o caráter essencial dos serviços
públicos foi enfrentada pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal, por ocasião do
julgamento do Mandado de Injunção nº 712/PA.
Naquela assentada, o Ministro Cezar Peluso defendeu que não se
admite distinção entre serviço essencial e não essencial, porque todo serviço público
é essencial. O termo “essencial” inserido após a expressão “serviço púbico” seria,
inclusive, pleonástico. Seguindo essa linha de raciocínio, Ricardo Lewandowski
cogitou que “[...] se todos os serviços públicos são essenciais, então, eles não
podem ser paralisados”. Exatamente por esse motivo Eros Grau afirmou que de
plano o preceito do artigo 10 da Lei Geral de Greve deveria ser afastado da norma
regulamentadora da greve dos servidores estatutários, uma vez que esse dispositivo
“[...] supõe a possibilidade de haver algum serviço que não seja essencial”.
O contraponto foi sobreposto pelos Ministros Carlos Ayres Britto e
Sepúlveda Pertence. Carlos Britto chamou a atenção da Corte para a necessidade
de se fazer a distinção entre essencial e inadiável. De acordo com Britto, o inadiável
seria um “plus” em relação ao essencial. Nesse sentido, o Ministro Sepúlveda
Pertence elucidou que os serviço públicos são essenciais, assim compreendidos “[...]
nos mesmos termos em que, para o setor privado, é essencial, por exemplo, o
serviço hospitalar; mas não todo o serviço hospitalar”.
De acordo com Siqueira Neto:
“O que se deve entender por serviços essenciais, no seu sentido estrito,
depende, em grande parte, das circunstâncias articulares do país de que
se trata. Além disso, conforme a situação, um serviço ‘não essencial’ pode
converter-se em ‘essencial’, se a greve que o afeta se estende para além
de um certo período ou de certo âmbito e põe em risco a vida, a segurança
ou a saúde da pessoa em toda ou parte da população”. (SIQUEIRA NETO,
1994, p. 7)

Há, no plano do Direito comparado, sistemas de prevenção ou

minimização dos efeitos de conflitos coletivos nos serviços e atividades essenciais.
Segundo Carvalho (2005, p. 70), em Portugal o nº 4 do art. 8º da Lei
de Greve determina que os serviços mínimos sejam regulamentados
antecipadamente, por heterocomposição entre os trabalhadores e o empregador,
podendo o Ministério do Emprego e da Segurança Social interferir na ausência de
acordo, inclusive recorrendo ao instituto da requisição civil, como último recurso.
Moraes M. (2012, pp. 210-211) afirma que esse sistema assegura a
continuidade dos serviços considerados vitais para a comunidade e beneficia os
grevistas, na medida em que:
[...] no Direito português, fica afastada a obrigação dos trabalhadores
grevistas de manterem os serviços mínimos indispensáveis às
necessidades vitais da sociedade, toda vez que se caracterizar que esses
serviços que continuam sendo prestados pelos não-grevistas são
suficientes para atendê-las. (MORAES M., 2012, pp. 210-211)

Em caráter excepcional, a legislação portuguesa permite intervenção

estatal para normalizar os serviços sociais inadiáveis. Nos termos do Decreto-Lei nº
637/1974, essa intervenção é feita por meio de requisição civil. Portaria ministerial
indicará o objeto, a duração, a autoridade responsável pela execução, a modalidade
de intervenção das Forças Armadas, quando tenha lugar, o regime de prestação de
trabalho dos requisitados e o comando militar a que fica afeto o pessoal quando
sujeito a foro militar. Todos os indivíduos maiores de 18 anos, mesmo os não
abrangidos pelas leis de recrutamento ou isentos do serviço militar, podem ser
afetados pela requisição civil. (CARVALHO, 2005, p. 24)
Segundo Moraes M. (2012, p. 18), na França há um sistema de
prevenção de conflitos conhecido como alarme social. Quando o sindicato ou a
Administração detecta um problema passível de gerar conflito, qualquer das partes
pode acionar o alarme social, que consiste na advertência formal da outra parte, por
meio do protocolo de um documento, após o que se realiza uma reunião. Se houver
acordo as partes assinam um documento similar a um termo de ajuste de conduta.
Se não houver acordo, as partes apenas assinam uma ata de reunião onde reduzem
a termo as posições divergentes. Esse mecanismo pode ser acionado em qualquer
nível organizacional – central, departamental ou operacional –, desde que
competente para solucionar o problema.
Na RATP – empresa pública responsável por gerir o sistema de
transportes da grande Paris, incluindo ônibus urbanos, o serviço do metrô, a rede
ferroviária urbana de veículos leves sobre trilhos – o alarme social tem reduzido
significativamente o número de paralisações no serviço de transporte. A
descentralização do poder decisório, o empowerment e a mudança da cultura do
conflito para a cultura da confiança e do respeito mútuo dos parceiros sociais
constituem elementos essenciais para o sucesso do sistema de alarme social
naquela empresa pública. (MORAES M., 2012, p. 193)
Na Itália foi criada a Comissão de Garantia, cuja missão é priorizar o
diálogo social e garantir que as partes respeitem os procedimentos de conciliação e
a manutenção de um serviço mínimo, sem os quais a greve é considerada ilícita. No
entanto, esse limite não pode superar 50% do serviço normal, nem requerer mais de
um terço dos empregados envolvidos no conflito. A comissão é composta por nove
membros designados pelo presidente da República, dentre peritos em matéria de
Direito Constitucional, Direito do Trabalho e especialistas em relações industriais. A
Comissão de Garantia possui poderes para balancear o direito de greve com os
direitos dos usuários dos serviços públicos essenciais, podendo, na ausência de
vontade das partes em chegar a um acordo, fixar regulamentação provisória, nos
termos do art. 13, letra ‘a’, da Lei 146/90. A Lei 146/1990 estabelece as regras e
procedimentos a serem respeitados em caso de greve, no intuito de satisfazer os
bens jurídicos fundamentais da pessoa, igualmente tutelados pela Constituição.
Esses bens constitucionais tutelados são a vida, a saúde, a liberdade, a segurança,
o meio-ambiente e o patrimônio histórico-artístico, compreendido o saneamento
básico, a higiene pública, a proteção civil, a coleta de lixos, a fiscalização de
alimentos perecíveis, o abastecimento de energia e bens de primeira necessidade.
(MORAES M., 2012, pp. 18; 184-194)
No Direito brasileiro, a expressão “atividades essenciais” deve ser
interpretada de forma restritiva, sob pena de se inviabilizar quaisquer movimentos
paredistas de servidores estatutários. O ideal é que as atividades inadiáveis sejam
definidas objetivamente em regulamentos internos dos órgãos públicos, de modo
que os grevistas e a Administração possam facilmente identificar o pessoal investido
nessas funções. Essa regulamentação deve ser, evidentemente, racional. Não
podem os ministros e secretários de Estado estabelecerem, por exemplo, que
nenhum servidor do órgão ou repartição exerce atividade essencial; ou que todas as
funções executadas pelos servidores estatutários são essenciais e inadiáveis.
Moraes M. (2012, p. 24) sustenta que nas metrópoles a vida seria
um caos sem a atuação do Estado em alguns serviços públicos, a exemplo da
segurança pública, serviços hospitalares e saneamento básico.
Conforme Martins (2001, p. 54), as necessidades inadiáveis da
comunidade são as que colocam em perigo iminente a sobrevivência, a saúde, ou a
segurança da população, como, por exemplo, os serviços de água e esgoto, coleta
de lixo, eletricidade, pronto-socorro e atividades médicas. Para o autor, a lei deverá
estabelecer que nos serviços essenciais os sindicatos concederão aviso prévio de
greve superior ao aviso de greve em outras atividades.
A definição das atividades essenciais não deve se limitar aos
parâmetros utilizados pelas legislações anteriores, inclusive porque muito vagas ou
demasiadamente subjetivas. Nesse aspecto, Carvalho (2005, p. 68) lembra que o
artigo 1º do Decreto-Lei nº 1632/78 definia como essenciais todos os serviços
públicos executados direita ou indiretamente pelos entes federados, bem assim os
por eles delegados ou concedidos e, até mesmo, as atividades executadas por
indústrias definidas por discricionariedade do Presidente da República.
Se na vigência do Decreto-Lei nº 1632/78 todos os serviços públicos
eram considerados essenciais, a partir da Lei 7783/89 inverteu-se a lógica: todos os
serviços ou atividades essenciais passaram a ser considerados públicos. (MORAES
M., 2012, p. 214)
À luz da Constituição, o simples fato do serviço ser considerado
essencial não tem o condão de inviabilizar movimentos paredistas. Nesse sentido
Moraes M. argumenta que:
[...] a CF no art. 9º autoriza a greve nos serviços e atividades essenciais,
tanto que a Lei 7783/1989, de 1989, disciplina a greve nos serviços e
atividades essenciais. Portanto, não há mais sentido discutir se é um
movimento de reivindicação lícito a paralisação dos trabalhadores neste
campo, uma vez que está previsto legalmente. (MORAES M., 2012, p. 95)

Carvalho (2005, p. 69) afirma que na vigência da Lei 7783/89, os

serviços bancários e comunicações, essenciais nos termos do Decreto-Lei nº
1632/78, deixaram de ser considerados essenciais, com exceção da compensação
bancária, das telecomunicações e dos serviços públicos que a lei expressamente os
defina como essencial.
O artigo 10 da Lei Geral de Greve conferiu melhor redação às
definições contidas no Decreto-Lei 1632/78, passando a definir como essenciais as
seguintes atividades: tratamento e abastecimento de água, produção e distribuição
de energia elétrica, gás e combustíveis, assistência médica e hospitalar, distribuição
e comercialização de medicamentos e alimentos, serviços funerários, transporte
coletivo, captação e tratamento de esgoto e lixo, telecomunicações, guarda e uso de
substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares, controle de tráfego
aéreo, processamento de dados ligados a serviços essenciais, compensação
bancária.
O artigo 11 da Lei 7783/89 distingue “atividades essenciais” de
“necessidades inadiáveis da comunidade”. As necessidades inadiáveis
compreendem os serviços cuja interrupção possa colocar em iminente perigo a
sobrevivência, a saúde ou a segurança da população.
 A lei específica de greve injungida pelo Supremo Tribunal Federal no
MI nº 712/PA não definiu como seria a providência a ser tomada pelo Poder Público
para restaurar a imediata prestação dos serviços, em caso de interrupção nas
necessidades inadiáveis. Também não estabeleceu mecanismos para compensar a
restrição do direito de greve nessas atividades. Nesse aspecto, Fraga e Vargas
asseveram que:
[...] a decisão do STF deixa de reconhecer que, do ponto de vista da OIT e
dos tratados internacionais, toda restrição ao direito de greve deve ser
equilibrada pela adoção concomitante dos chamados ‘mecanismos de
compensação’ ou ‘garantias compensatórias’, de forma que ‘sejam
compensadas as restrições impostas a sua liberdade de ação durante os
conflitos que possam surgir’. (FRAGA e VARGAS, 2010, p. 41)

Sugere-se que essa providência seja tomada por cada órgão, em

regulamento específico. A fim de não esvaziar a decisão do Supremo Tribunal
Federal, o percentual de servidores arrolados em atividades inadiáveis não deve ser
inferior a 30% nem superior a 1/3 do quadro de pessoal, assim fixados de acordo
com as funções do órgão ou repartição. Dada a relevância dessas atividades, a
Administração deve conceder a esses servidores gratificação pelo exercício de
atividades inadiáveis, em percentuais, no mínimo, 40% superior ao padrão
estabelecido em seus planos de cargos e salários.

2.5. Greve dos servidores militares

Preliminarmente, esclarecemos que utilizamos a expressão
“servidores militares” neste capítulo porque da leitura conjunta do inciso VIII do
parágrafo 3º do artigo 142, combinado com o caput e o parágrafo 9 do artigo 144;
combinado com o parágrafo 4 do artigo 39, e com o inciso X do artigo 37, todos da
Constituição, infere-se que os militares também se enquadram no conceito de
servidores. Senão vejamos:
Art. 142. [...]
VIII - aplica-se aos militares o disposto no art. 7º, incisos VIII, XII, XVII,
XVIII, XIX e XXV, e no art. 37, incisos XI, XIII, XIV e XV, bem como, na
forma da lei e com prevalência da atividade militar, no art. 37, inciso XVI,
alínea "c";
...
Art. 37. [...]
XIV - os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não
serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos
ulteriores;
...
Art. 144. [...]
 § 9º A remuneração dos servidores policiais integrantes dos órgãos
relacionados neste artigo será fixada na forma do § 4º do art. 39.
...
Art. 39. [...]
§ 4º [...] obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.
...
Art. 37. [...]
X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o §
4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica,
observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral
anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;

Segundo Alexandrino e Paulo (2009, p. 286), o direito de greve é

vedado aos militares, sem nenhuma exceção, porque o inciso IV do parágrafo 5º do
artigo 142 da Carta de 1988 veda expressamente o direito de sindicalização e greve
aos militares das Forças Armadas.
Conforme Gasparini (2011, p. 312), essa vedação é evidente
porque, nos termos da cabeça do artigo 142 da Constituição, os militares são
organizados com base na hierarquia e disciplina (inciso IV do art. 142 da CRFB).
José Cretella Júnior assim justifica a vedação do direito de
sindicalização e de greve aos militares:
[...] não teria ‘sentido que o militar, pertencente a uma organização
fundada, por excelência, em rígida hierarquia, tivesse o direito de
filiar-se a sindicatos que, em nome do filiado, investissem contra
entidade que tem por objeto a defesa da ordem pública. Hierarquia
militar e sindicato de militares são ideias absolutamente
inconciliáveis, porque antitéticas’. (CRETELLA JÚNIOR, 1989 apud
GASPARINI, 2011, p. 312)

Quanto à possibilidade de greve deflagrada por militares das forças

auxiliares – Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares –, não há falar em
lacuna constitucional deixada pela EC 18/1998, que suprimiu a vedação contida
originalmente no § 5º do art. 42 da Constituição. Embora a EC 18/1998 tenha
suprimido a vedação contida originalmente no parágrafo 5º do art. 42 da
Constituição, da leitura conjunta do parágrafo primeiro do artigo 42 com o inciso IV
do parágrafo terceiro, do artigo 142, ambos da Constituição, temos que a vedação
ao direito de greve também se aplica a esses agentes públicos. Essa vedação se
justifica porque os militares das forças auxiliares também são organizados com base
na hierarquia e disciplina. Ademais, são agentes públicos que exercem uma parcela
de soberania do estado, por meio do chamado “poder de coerção”.
José Afonso da Silva leciona que, ao transferir a matéria referente
aos militares das Forças Armadas do art. 42 para o parágrafo terceiro do artigo 142
da Constituição e alterar a denominação da seção III do capítulo VII do Título II da
Constituição, a Emenda Constitucional nº 18/1998 não operou mera organização
topográfica do tema na Constituição:
[...] a intenção confessada foi a de tirar dos militares o conceito de
servidores públicos que a Constituição lhes dava, visando com isso fugir
ao vínculo aos servidores civis que esta lhes impunha.

[...] ontologicamente, porém, nada mudou porque os militares são, sim,

servidores públicos em sentido amplo como eram considerados na regra
constitucional reformada. São agentes públicos, como qualquer outro
prestador de serviço ao Estado. A diferença é que agora se pode separar
as duas categorias, em lugar de servidores civis e servidores militares,
embora assim sejam, em agentes públicos administrativos e agentes
públicos militares. (SILVA, J., 2008, pp. 701-702)

Moraes M. (2012, pp. 129-134), justifica a vedação do direito de

greve aos militares, ao argumento de que eles representam a segurança da Nação
brasileira, sendo que qualquer abalo na sua estrutura poderia expor o Brasil a
ataques de forças estrangeiras ou terroristas, e mesmo a grupos internos
interessados em desestabilizar a ordem interna do País. Nesse sentido, Cretella
Júnior (1991 apud Moraes M., 2012, p. 130) acrescenta que a permanente prontidão
das forças armadas seria indispensável “[...] porque a ordem pública – a defesa do
país interna e externamente – é tarefa prioritária e essencial do Estado”.
Antônio Menezes Cordeiro (1994 apud Moraes M., 2012, p. 205)
sustenta que agentes públicos que portam armas poderiam desequilibrar as
negociações, sem que ninguém pudesse fazer-lhes frente em caso de greve
abusiva. Esse fato justificaria a proibição do direito de greve aos militares.
Moraes M. (2012, p. 129), entretanto, ressalva que “[...] a realidade
brasileira tem demonstrado que não se respeita muito o dispositivo constitucional, e,
mesmo sendo vedada, há greve de policiais militares”.
Em que pesem as posições doutrinárias sobre sua legalidade,
atualmente o que se constata é que as greves realizadas por militares são fatos
sociais consumados, conforme inúmeras matérias publicadas pelos veículos de
comunicação de massa.
 Também é pertinente consignar que embora o Supremo Tribunal
Federal em algumas ocasiões tenha sinalizado que não é legal a greve de
categorias como membros de poder (juízes, promotores, parlamentares, ministros de
estado, etc), ao elaborar a Lei de Greve para atender ao disposto no inciso VII do
art. 37 da CRFB (MI 712/PA), aquela Corte não proibiu expressamente o exercício
do direito de greve dos agentes políticos. (MORAES M., 2012, p. 171)

2.6. Greve dos policiais civis

Ao argumento de que as imperiosas balizas jurídico-políticas
demandam a concretização do direito de greve a todos os trabalhadores, o Supremo
Tribunal Federal entendeu, no MI 670/ES, que o direito de greve se estende aos
policiais civis.
A lei injungida pelo STF no MI 670/ES autorizou a greve no âmbito
das polícias civis. Mas Maria Sylvia Zanella Di Pietro observa que esse
entendimento só perdurou até 21/05/2009, data do julgamento da Reclamação nº
6568/SP, na qual “o STF considerou as atividades desenvolvidas pelos mesmos
‘análogas, para esse efeito, às dos militares, em relação aos quais a Constituição
expressamente proíbe a greve’”.
Naquela assentada o Ministro Gilmar Mendes cogitou em seu voto
que um movimento paredista realizado por pessoas armadas, por definição, não é
uma greve pacífica, pois sempre há o potencial de conflito, sendo que, em muitos
casos, o exercício do Poder especial armado pode impor atemorizações
inequívocas. O Ministro Eros Grau, em seu voto, esclareceu que:
[...] Os servidores públicos são, seguramente, titulares do direito de greve.
Essa é a regra. Ocorre, contudo – disse-o então e não tenho pejo em ser
repetitivo – que entre os serviços públicos há alguns que a coesão social
impõe sejam prestados plenamente, em sua totalidade. Referia-me
especialmente aos desenvolvidos por grupos armados. As atividades
desenvolvidas pela polícia civil são análogas, para esse efeito, às dos
militares, em relação aos quais a Constituição expressamente proíbe a
greve (art. 142, § 3, IV). (MI 670/ES)

De modo análogo ao que ocorria antes da Constituição de 1988,

quando os servidores públicos estatutários realizavam greves, mesmo proibidas pela
Constituição de 1967/69, atualmente também não são raras as notícias sobre greves
deflagradas por policiais civis.
2.7. A eficácia da norma do inciso VII do artigo 37 da Constituição
Diante das controvérsias que inevitavelmente batiam à porta dos
Tribunais, magistrados e doutrinadores travaram intenso debate sobre a eficácia da
norma do inciso VII do artigo 37 da Constituição.
A par dessa problemática, Carvalho (2005, p. 84), leciona que toda
norma constitucional tem eficácia e aplicabilidade mediata ou imediata. A norma de
aplicabilidade mediata possui caráter programático e eficácia limitada; enquanto que
a eficácia das normas de aplicabilidade imediata, segundo a classificação de José
Afonso da Silva, pode ser plena (absoluta) ou contida (restringível). As normas
constitucionais de eficácia plena possuem aplicabilidade imediata, sem necessidade
de regulamentação. As normas de eficácia contida são imediatamente aplicáveis,
mas a lei poderá restringir o seu alcance. Alfim, as normas de eficácia limitada
somente podem ser aplicadas após sua regulamentação.
Segundo a classificação proposta por José Afonso da Silva,
formaram-se três correntes sobre a eficácia do direito de greve do servidor público
estatutário.
A primeira corrente defendia que a eficácia do direito de greve do
servidor público era limitada, programática, o que inviabilizaria o exercício do direito
antes da edição da lei integradora. Nesse sentido, Maria Sylvia Zanella Di
argumenta:
O artigo 37, incisos VI e VII, da Constituição, com a redação da Emenda
Constitucional nº 19, assegura ao servidor público o direito à livre
associação sindical e o direito à greve, que ‘será exercido nos termos e
nos limites definidos em lei específica’. O primeiro é auto aplicável; o
segundo depende de lei. (DI PIETRO, 2012, p. 618)

Essa também era a antiga posição do Supremo Tribunal Federal,

conforme se constata nos mandados de injunção n. 20/DF, 438/GO e 485/MT.
Em 19/05/1994, ao julgar o MI 20-4-DF, o Supremo Tribunal Federal
decidiu que o preceito do inciso VII do artigo 37 da Constituição do Brasil, que
deferiu o direito de greve ao servidor público civil, constituía norma de eficácia
limitada, ou seja, o direito existia, mas sua plena concreção dependia da edição de
ato legislativo. Mello (2014, p. 291) registra que o Supremo Tribunal Federal já
atualizou seu entendimento, atribuindo concretude ao direito de greve do servidor
público estatutário, desde o julgamento histórico dos Mandados de Injunção n.º 670-
9/ES, 708-0/DF e 712-8/PA, relativos, respectivamente, ao direito de greve dos
servidores públicos policiais civis do Estado do Espírito Santo, ao direito de greve
dos servidores públicos da área de educação do Município de João Pessoa e ao
direito de greve aos servidores públicos do Poder Judiciário do Estado do Pará.
A segunda corrente sustenta que o direito previsto no inciso VII do
artigo 37 da Constituição é norma de eficácia contida, mas com incidência imediata,
devendo o servidor exercer esse direito enquanto a lei que o regulamenta não for
aprovada, observados, por analogia, preceitos da Lei nº 7.783/89, que regulamenta
o direito de greve na iniciativa privada. Os doutrinadores filiados a essa corrente, em
linhas gerais, argumentam que condicionar o direito de greve à regulamentação do
texto constitucional implica a negação de um direito já assegurado pela Constituição
de 1988, que expressamente revogou a norma da Constituição de 1967/69, no que
tange à proibição do exercício do direito de greve no serviço público.
Sobre a necessidade de lei regulamentadora para viabilizar o
exercício do direito de greve do trabalhador vinculado à Administração por liame de
natureza jurídico-administrativa, Celso Antônio Bandeira de Mello assevera:
[...] reputávamos errônea esta intelecção por entendermos que tal direito
existe desde a promulgação da Constituição. Deveras, mesmo à falta da
lei, não se lhes pode subtrair um direito constitucionalmente previsto, sob
pena de se admitir que o Legislativo ordinário tem o poder de, com sua
inércia até o presente, paralisar a aplicação da Lei Maior, sendo, pois, mais
forte do que ela. (MELLO, 2014, p. 291)

Segundo Moraes M. (2012, pp. 136; 224), a Emenda Constitucional

nº 19/1988, que alterou o inciso VII do artigo 37 da CRFB/1988, recepcionou a lei
anterior, exceto o artigo 16, que se tornou incompatível com o novo texto
constitucional. O autor acrescenta que esse fenômeno jurídico denomina-se “[...]
eficácia revogativa, que também é desobstrutiva, tendo em vista que a norma
constitucional delineou novo esquema dependente para a sua atuação”. Em relação
aos demais dispositivos da Lei Geral de Greve, o autor pontua que desde a EC
19/1998 “[...] operou-se o fenômeno da eficácia construtiva da norma constitucional”.
Portanto não há mais necessidade de edição de lei para complementar a norma do
art. 37, inciso VII, da Constituição.
No mesmo sentido, Bramante defende que a partir da EC 19/1998:
[...] operou-se o chamado fenômeno da eficácia construtiva da norma
constitucional, visto que a Lei nº 7.783/89, que trata do direito de greve,
recebeu da Carta Política um novo jato de luz revivificador que a revaloriza
para a ordem jurídica nascente, ou seja, aquilo que a técnica jurídica-
 constitucional denomina de recepção da lei anterior. (BRAMANTE, 1999
apud MORAES M., 2012, p. 136)

Carlos Henrique Bezerra Leite (2001 apud Moraes M., 2012, p. 135)
também conclui que “[...] enquanto não for editada a referida lei específica para
regular o exercício do direito de greve do servidor público, mostra-se perfeitamente
aplicável, por analogia, a atual Lei (específica) de Greve (Lei 7.783/89)”. Ademais,
não há distinção formal entre lei ordinária e lei específica, inclusive no que tange aos
trâmites legislativos para aprovação destas modalidades normativas, já que a
expressão “lei específica” sequer está prevista no artigo 59 da Constituição, que
dispõe sobre a elaboração do processo legislativo.
Segundo Carvalho (2005, p. 86), enquanto não sobrevier a
regulamentação do inciso VII do art. 37 da Constituição, o direito de greve no serviço
público poderá ser exercido nos termos da Lei 7783/89.
Sayão Romita (1993 apud Carvalho, 2005, pp. 85-86) também
entende que, enquanto a lei não for promulgada, o direito de greve deve ser
exercido, por analogia, nos termos da Lei 7783/89, principalmente em relação aos
serviços essenciais para suprir as necessidades inadiáveis da comunidade.
Canotilho, examinando essa questão, assim leciona:
[...] o direito de greve dos servidores é um princípio-garantia, pois objetiva
instituir direta e imediatamente uma garantia dos servidores, assim, atribui-
se uma densidade de autêntica norma jurídica e uma força determinante a
este princípio-garantia, positiva (dimensão deôntica) e negativa (em termos
amplos, a capacidade de derrogar normas infraconstitucionais que
conflitam com a mesma). (CANOTILHO, 1996 apud MORAES M., 2012, p.
131)

Celso Antônio Bandeira de Mello (1991 apud Martins, 2001, p. 42)

leciona que a greve dos servidores públicos pode ser exercitada antes da norma
reguladora, devendo os grevistas atender às necessidades inadiáveis da
comunidade, a serem identificadas segundo um critério de razoabilidade, pois o § 1º
do art. 9º da Constituição obriga até mesmo os trabalhadores da iniciativa privada a
supri-las.
A terceira corrente defende que se trata de norma de eficácia plena,
de modo que inexistia limites para os servidores públicos em greve. Nesse sentido,
Antônio Álvares da Silva (1993 apud Martins, 2001, p. 41) leciona que foi garantido
“[...] ao servidor público civil o direito de greve e não existindo a lei complementar
referida no texto constitucional para definir-lhe os ‘termos’ e ‘limites’, o direito será
exercido de forma ‘ilimitada’”.
Carlos Henrique Bezerra Leite sustenta que:
[...] a operacionalização do Direito conduz à ilação de que é menos
prejudicial à sociedade que o Estado-juiz reconheça a existência de um
conflito coletivo de trabalho e regularmente, à luz do sistema jurídico
vigente, os seus efeitos, a deixar que os próprios servidores interessados
exerçam de fato, a ‘spontae sua’, e com riscos sociais, políticos e
econômicos para a comunidade, em especial a camada da população mais
carente dos serviços públicos, um direito humano fundamental que lhes é
constitucionalmente assegurado, do qual ficam, por inércia do Legislativo e
sob o prisma do formalismo jurídico, impedidos de exercê-lo. (LEITE apud
MORAES M., 2012, p. 146)

Carvalho (2005, pp. 86-91), anota que os parâmetros para limitação

do direito de greve dos servidores estatutários estão nos direitos e garantias
fundamentais, no ato ilícito civil e criminal, nas leis de ordem pública, administrativa
e estatutária. O referido autor também aponta um entrave de ordem formal para
imposição dos limites da Lei 7783/89 aos servidores estatutários, haja vista que à
época em que essa lei entrou em vigor a Constituição exigia lei complementar, cuja
aprovação requer quorum qualificado, sendo que a Lei Geral de Greve não foi
aprovada pela maioria absoluta dos congressistas. Além disso, os serviços
essenciais e inadiáveis referidos na Lei Geral de Greve não são necessariamente
serviços públicos. Vale dizer ainda que no serviço público não existe a figura do
empregador, pois a natureza jurídica da relação não é de emprego ou contratual,
mas estatutária, de direito público.