CAPÍTULO II

2.1. Direito de sindicalização do servidor público

Não está expresso na Constituição se o direito de greve referido no
inciso VI do artigo 37 da Constituição refere-se ao servidor celetista ou estatutário.
Segundo Carvalho (2005, p. 88), a interpretação sistemática da
Constituição evidencia que o servidor público referido no inciso VI do artigo 37 é o
servidor público civil estatutário. Ademais, a referida norma está nas disposições
gerais do capítulo da Administração Pública. Além disso, somente após a edição da
EC 19/1998 a contratação de empregados regidos pela CLT tornou-se juridicamente
possível na Administração Pública, de modo que é mais lógico imaginar que a regra
originariamente instituída na Constituição de 1988 foi destinada aos funcionários
públicos estatutários.
Por óbvio, essa também seria a interpretação mais adequada para a
norma do inciso VII do artigo 37 da CRFB/1988.
Com a positivação do direito à liberdade sindical no inciso VI de seu
artigo 37, a Constituição estendeu aos servidores estatutários os princípios da
Convenção nº 151/1978 da OIT, relativa às relações de trabalho na Administração
Pública e ao direito de sindicalização. A parte da Convenção nº 151/1978 que trata
dos direitos civis e políticos assim dispõe:
Os empregados públicos, assim como os demais trabalhadores, gozarão
dos direitos civis e políticos essenciais para o exercício normal da
liberdade sindical, com reserva apenas das obrigações que se derivem de
sua condição e da natureza de suas funções.

Moraes (2014, p. 367) sustenta que essa moderna tendência já

havia sido sinalizada pela Convenção 87/1948 da OIT, que também consagrou a
liberdade sindical e a proteção do direito sindical.

2.2. Negociação coletiva no serviço público

Segundo Rogério Viola Coelho (1994 apud Moraes M., 2012, p. 70),
embora o Direito Positivo brasileiro tenha adotado solução de primeiro mundo, ao
reconhecer ao servidor público o direito à participação na definição de suas
condições de trabalho, há jurisprudências e doutrinas que insistem em submeter
princípios consagrados na Constituição ao princípio da autoridade, em claro
resquício da concepção monárquica do Estado, em oposição ao Estado democrático
de direito. O referido autor arremata:
[...] em face desta concepção monárquica do Estado, dominante na
doutrina tradicional e nos Tribunais Superiores, é que o direito à
negociação coletiva conquistado pelos servidores públicos brasileiros soa
como uma heresia.

Com supedâneo no princípio da reserva legal, parte da doutrina e

jurisprudência articulam argumentos contrários à possibilidade de transigência do
Estado. Nesse sentido citamos Di Pietro:
[...] os servidores da Administração direta, fundações públicas e autarquias
têm seus cargos, empregos e funções criados por lei, que fixa os
respectivos vencimentos (art. 61, § 1º, II, a, da Constituição) com todas as
limitações já examinadas, referentes ao texto, à paridade, ao reajuste igual
para todos, aos limites de despesa com pessoal, à previsão na lei
orçamentária.
[...] Quer dizer que o direito de greve, com a possibilidade de participar de
negociação coletiva, por meio de sindicato, dificilmente poderá alterar a
remuneração ou qualquer direito do servidor público que seja definido em
lei. Mesmo que União, Estados e Municípios optem pelo regime da CLT
para seus servidores, ele terá que ser adotado com todas as derrogações
previstas no artigo 37 e seguintes da Constituição.
(DI PIETRO, 2012, p. 620-621)

Enrijecendo essa corrente, o Supremo Tribunal Federal editou, em

24/09/2003, a Súmula 679 que assim dispõe:
A fixação de vencimentos dos servidores públicos não pode ser objeto de
convenção coletiva.

Analisando a Súmula 679 do STF, Moraes M. (2012, p. 226) conclui

tratar-se de decisão que veda apenas a adoção de convenções, acordos coletivos e
sentenças normativas relacionadas à remuneração; mas não é óbice para a adoção
de instrumentos normativos relativos às condições de trabalho, sem impacto
orçamentário.
No mesmo sentido, Silva Neto (2009, p. 477) sustenta que o
propósito da negociação coletiva no setor público pode ser a obtenção de melhores
condições de trabalho e, portanto:
[...] não se poderá opor ao exercício do direito de greve no serviço público
a ideia de que a remuneração dos servidores stricto sensu é composta a
partir e com fundamento na lei orçamentária e que os movimentos
paredistas historicamente se voltam à obtenção de cláusulas econômicas
mais benéficas à categoria profissional.
 Para Elson Guimarães Gottschalk, o simples reconhecimento
constitucional da liberdade sindical aos grupos profissionais juridicamente
organizados transfere a esses grupos a competência-poder de legislar sobre matéria
específica, inclusive “[...] vale a greve como instrumento eficaz para se chegar à
Negociação Coletiva, objetivo perseguido pelo Estado”. O autor leciona, ainda, que:
[...] o Estado de Direito, ao reconhecer a autonomia privada coletiva dos
grupos profissionais, objetiva assegura-lhe o direito à jurisformização de
seus próprios interesses, através da negociação coletiva que gera o
acordo ou a convenção coletiva entre as partes que estão em conflito.
(GOTTSCHALK, 1987 apud MORAES M., 2012, p. 103)

Embora o Supremo Tribunal Federal tenha sumulado a matéria, o

acadêmico que se propõe a discorrer sobre o tema não pode olvidar a importância
da implementação de mecanismos de prevenção de litígios, como a negociação
coletiva, para a pacificação de conflitos coletivos no âmbito do serviço público.
Merecem ser apreciados, no original, os argumentos exarados pelo
Ministro Marco Aurélio, nos autos da ADIn 492-1/DF, os quais pedimos vênia para
apresentar:
Um novo panorama constitucional surgiu com a Carta de 1988,
considerada a relação de forças no embate administração pública –
servidores, a ponto de viabilizar profícua dialética. Compreendeu-se a valia
da atuação coletiva e, assim, foram previstos dois direitos indispensáveis à
verificação desta última – o da sindicalização dos servidores e o de greve.
A retrógrada visão de que o agrupamento sindical colocava em risco o bem
comum visado pelo Estado fez-se substituir pelo reconhecimento de um
direito que, desde muito cedo, desde a revolução industrial, mostrou-se
salutar, contribuindo sobremaneira para a correção de desigualdades.
(ADIn 492-1/DF. Voto Min. Marco Aurélio. Julg.: 12/11/1992)

O direito à associação sindical previsto no inciso VI do artigo 37 da

Constituição, só por só, indica que o constituinte originário deferiu o direito de
negociação coletiva ao servidor público. Além disso, o artigo 7º da Convenção nº
151 da OIT dispõe que:
[...] devem ser tomadas, quando necessário, medidas adequadas às
condições nacionais para encorajar e promover o desenvolvimento e
utilização plenos de mecanismos que permitam a negociação das
condições de trabalho entre as autoridades públicas interessadas e as
organizações de trabalhadores da Administração Pública ou de qualquer
outro meio que permita aos representantes dos trabalhadores da
Administração Pública participarem na fixação das referidas condições.

Vale destacar que, embora ainda pendente de regulamentação em

maio de 2015, a Convenção nº 151 já foi aprovada pelo Congresso Nacional
(Decreto Legislativo nº 206/2010) e promulgada pela Presidente da República
(Decreto Presidencial nº 7.944/2013)
Forçoso consignar que nos termos do inciso I do artigo 1º do
Decreto Presidencial nº 7.944/2013:
I - a expressão “pessoas empregadas pelas autoridades públicas”,
constante do item 1 do Artigo 1 da Convenção no 151, abrange tanto os
empregados públicos, ingressos na Administração Pública mediante
concurso público, regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT,
aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, quanto os
servidores públicos no plano federal, regidos pela Lei no 8.112, de 11 de
dezembro de 1990, e os servidores públicos nos âmbitos estadual e
municipal, regidos pela legislação específica de cada um desses entes
federativos.

Registre-se, ainda, que o artigo 8º da Convenção 151 da OIT

determina a institucionalização de formas de solução de conflitos coletivos surgidos
entre o Poder Público e seus servidores.
Segundo Fraga e Vargas (2010, p. 41), nos termos do Verbete 597
da OIT:
[...] não há falar em impossibilidade de negociação pela vinculação do
Administrador ao orçamento aprovado pelo Legislativo, uma vez que, no
entender de sua Comissão de Perito sobre Liberdade Sindical, tal fato ‘não
tem como consequência impedir a aplicação de um laudo ditado por um
tribunal de arbitragem obrigatório’.

A negociação pode afastar conflitos coletivos no serviço público. E

não há falar que o artigo 169 da Constituição inviabiliza a negociação, inclusive
porque a negociação não se restringe à obtenção de benefícios de ordem financeira.
E mesmo que a negociação almeje vantagem financeira, seu objeto pode ser o envio
de projeto de lei ao Congresso Nacional, a exemplo do ocorrido por ocaisão do envio
do projeto de lei que deu origem à Lei 8112/90. Nesse aspecto, o Ministro Marco
Aurélio complementa:
O que se mostra paradoxal é a existência de norma constitucional
expressa prevendo a sindicalização e, mais do que isto, o direito à greve,
para, a seguir, em interpretação de preceito constitucional diverso, dizer-se
que o Estado está protegido pela couraça da proibição de dialogar, ainda
que objetivando o envio de projeto ao Legislativo, para que este, na voz
abalizada dos representantes dos Estados – os Senadores – e do povo –
os Deputados – diga da procedência do que reivindicado e negociado, não
só considerados os interesses coletivos dos servidores, como também os
da sociedade como um todo. (ADIn 492-1/DF. Voto Min. Marco Aurélio.
Julg.: 12/11/1992)
 O legislador ordinário não está proibido de conceber novos direitos
sociais, a exemplo do que fez a Lei 8112/90, que estabeleceu licença para
tratamento de saúde e o prêmio por assiduidade ao servidor público. Aliás, a própria
Adminsitração tem concebido novos direitos sociais – a exemplo do auxílio-moradia
– a algumas categorias de agentes públicos.
Na seara dos direitos sociais, a doutrina ensina que vale a norma
mais benéfica à parte mais frágil das relações jurídicas. E na relação com o Estado,
não há dúvidas de que os servidores públicos estão em desvantagem. Nesse
sentido argumenta o Ministro Marco Aurélio:
O frágil diálogo servidor, individualmente considerado, e a Administração
Pública cedeu lugar a outro em que os mais fracos envolvidos na relação
jurídica atuam em conjunto e, por isso, passam a dispor de tom de voz
mais audível. Por sua vez, o Estado conta hoje com interlocutor autorizado.
Ainda como elemento viabilizador de uma maior atenção por parte do
Estado, fixou-se, no inciso VII do citado artigo, o direito à greve, ou seja, de
coletivamente demonstrar-se insatisfação com as circunstâncias reinantes
por meio da paralisação dos serviços. Tal direito giza de forma mais nítida
o abandono das ideias pretéritas e é elemento revelador de postura
democrática. (ADIn 492-1/DF. Voto Min. Marco Aurélio. Julg.: 12/11/1992)

A Constituição recepcionou os princípios do artigo 8º da Convenção

nº 151 da OIT, que dispõe sobre a institucionalização de meios voltados à
composição dos conflitos de natureza coletiva surgidos entre o Poder Público e os
seus servidores. Nesse aspecto, o Ministro Celso de Mello assim argumentou, por
ocasião do julgamento do Mandado de Injunção nº 712/PA:
[...] o legislador constituinte brasileiro, seguindo moderna tendência
registrada no plano do direito comparado, buscou positivar mecanismos
destinados a solucionar os conflitos coletivos instaurados entre os agentes
estatais e a Administração Pública, reconhecendo aos servidores civis
além da possibilidade da sindicalização (CF, art. 37, VI) – a titularidade do
direito de greve (CF, art. 37, VII).

Segundo Moraes M. (2012, p. 77), o princípio da supremacia do

interesse público não pode engessar a revisão das relações de trabalho, sejam
privadas ou públicas. Para o referido autor:
O mais importante, sobretudo, é que as pessoas físicas, seres humanos
que são, que tocam a máquina pública, tenham dignidade através do
trabalho que desempenham, sintam-se felizes e bem participativos na
busca de soluções para os problemas que sempre se farão presentes. A
imposição do Estado, de forma unilateral, conforme querem os
administrativistas, não é e nem pode ser a melhor solução. Se assim fosse,
não haveria tanta greve rondando todas as esferas do Governo. Não, a
solução partilhada sempre foi, e sempre será, a melhor. (MORAES M.,
2012, p. 77)
 Nessa linha de raciocínio, Furtado afirma, categoricamente, que:
[...] como qualquer trabalhador, o servidor público deve dispor de
instrumentos para a reivindicação dos seus direitos. O exercício do direito
de greve – utilizado não apenas para reivindicações salariais, mas também
para a defesa de melhorias no serviço público – constitui mecanismo social
legítimo para a solução das tensões sociais. (FURTADO, 2007, p. 912)

Segundo Martins (2001, pp. 58-76) é possível resolver controvérsias

instauradas entre servidores estatutários e o Estado por meio de mediação ou
arbitragem. O autor lembra que nos Estados Unidos da América os estados que
proíbem a greve no serviço público adotaram a arbitragem compulsória para
solucionar dissídios coletivos envolvendo o Estado e seus servidores.
Acerca do sistema constitucional vigente, Moraes M. (2012, p. 218)
sustenta que da leitura sistemática da Constituição “[...] conclui-se que os servidores
públicos, mesmo os estatutários, têm a prerrogativa legal de estabelecer negociação
coletiva e firmar convenção ou acordo coletivo com o Poder Público”. Para melhor
corroborar essa tese apresentamos os incisos VI e VII do art. 37, combinados com o
parágrafo 3º do artigo 39 e com o inciso XIII do artigo 7º, todos da Constituição de
1988, cujos textos, sem grifos no original, assim dispõem:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
[...]
VI - é garantido ao servidor público civil o direito à livre associação
sindical;
VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos
em lei específica;
...
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão
conselho de política de administração e remuneração de pessoal,
integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.
[...]
§ 3º Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo público o disposto
no art. 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e
XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão
quando a natureza do cargo o exigir.
...
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que
visem à melhoria de sua condição social:
[...]
XIII - duração do trabalho normal não superior a oito horas diárias e
quarenta e quatro semanais, facultada a compensação de horários e a
 redução da jornada, mediante acordo ou convenção coletiva de
trabalho;

Em maio de 2003 a Secretaria de Recursos Humanos do Ministério

do Planejamento, por meio da Portaria 1132/2003, publicada na Seção I, pág. 51 do
DOU de 22.07.2003, instituiu a Mesa Nacional de Negociação Permanente, cujos
objetivos foram assim definidos:
Cláusula Terceira. Constituem objetivos e finalidades da MNNP:
1) Instituir metodologias de tratamento para os conflitos e as demandas
decorrentes das relações funcionais e de trabalho no âmbito da
Administração Pública Federal, direta, autárquica e fundacional, de caráter
permanente, buscando alcançar soluções negociadas para os interesses
manifestados por cada uma das partes, até que venham a instituir um
Sistema de Negociação Permanente;
2) Instituir e promover a regulamentação legal de um Sistema de
Negociação Permanente;
3) Negociar a Pauta Unificada de Reivindicações dos Servidores Públicos
Federais, protocolada pela Bancada Sindical junto ao Governo Federal;
4) Discutir a estrutura da máquina pública e da gestão administrativa;
5) Estabelecer procedimentos e normas que ensejem melhorias nos níveis
de resolutividade e da qualidade dos serviços prestados à população;
6) Discutir temas gerais e de assuntos de interesse da cidadania,
relacionados à democratização do Estado, nos termos estabelecidos no
“Protocolo para instituição formal da MNNP”.

O sistema de negociação permanente entre os servidores públicos e

o Estado foi incluído na agenda política do Governo Federal em julho de 2003; mas
é certo que doze anos após sua instituição ainda não há resultados concretos.

Segundo Márcio André Medeiros Moraes, no âmbito do serviço

público:
[...] a negociação funcionaria como um compromisso da Administração,
sendo que para ter validade seria primeiramente apresentada em forma de
projeto de lei ao Legislativo, e só após a promulgação da lei que assimilou
o pactuado é que passaria a ter aplicabilidade. (MORAES M., 2012, p. 218)

Os argumentos do autor parecem lógicos. No entanto, para que a

negociação seja efetiva, o acordo coletivo deve estabelecer cláusula penal,
possibilitando constringir as partes ao cumprimento do pactuado, inclusive no que
tange à renúncia de obstrução, direita ou indiretamente, da regular tramitação do
projeto de lei apresentado ao Legislativo.
2.3. Direito de greve dos servidores públicos na Constituição de
1988
Segundo Nascimento (2001, p. 900), após a Constituição de 1988, o
direito brasileiro passou a caracterizar a greve não como um fato social ou um delito,
mas como um ato jurídico coletivo, reconhecido a nível constitucional, observados os
requisitos exigidos na lei.
O texto original da Constituição de 1988, no art. 37, VII, assim
dispôs:
Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e, também, ao seguinte:
(...)
VI – é garantido ao servidor público civil o direito à livre associação
sindical;
VII – o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em
lei complementar;

Moraes M. (2012, p. 132) ensina que para os servidores públicos

civis o direito de greve é a “[...] concretização histórica do princípio fundamental da
dignidade da pessoa humana encontrado na Constituição Federal de 1988, no artigo
1º, inciso III”. Esse é o contexto em que o constituinte originário estabeleceu a
possibilidade dos servidores públicos civis voltarem-se contra a Administração
Publica para reivindicar melhores condições de trabalho.
Segundo Martins (2001, p. 87), o inciso VII do art. 37 da Constituição
representa um avanço em relação às normas anteriores, na medida em que agora a
greve será permitida, embora ainda possa ser restringida pelos termos e limites
definidos na lei.
Na aurora da vigência da Carta de 1988, a doutrina e jurisprudência
majoritárias afastaram de plano a autoaplicabilidade do inciso VII do artigo 37 da
Constituição, sob a tese de que a eficácia desse direito dependeria de lei
integradora, pois seria uma exceção ao princípio da continuidade. Naquele contexto,
Antônio Carlos Facioli Chedid (1990 apud Moraes M., 2012, p. 128) sustenta que a
Constituição de 1988 não alargou substancialmente o direito de greve. O referido
autor assevera que ao contrário da Carta Magna de 1967/69 (art. 157, § 7; art. 162
da EC nº 01/1969), que proibia o direito de greve nos serviços públicos e nas
atividades essenciais, na vigente Constituição “[...] a permissão está condicionada à
lei regulamentadora do direito criado que poderá restringir, senão até dificultar, na
medida em que se torne, na prática, quase impossível seu exercício, como ocorreu
na vigência da Lei 4330/1964”.
José Cretella Júnior (1991 apud Martins, 2001, p. 39) lecionava que
os termos da futura lei integradora é que fixariam o real conteúdo do dispositivo
constitucional, inclusive para dizer quando o direito de greve poderia ser exercido
pelo servidor público e quais os serviços poderiam ser paralisados. Porquanto o
direito de greve dos servidores públicos não possuiria a mesma amplitude que o
direito de greve na iniciativa privada, de modo que os contornos e meios pelos quais
a greve seria exercida no âmbito do serviço público não se delineariam na Lei Geral
de Greve.
Pinto Júnior (1990 apud Moraes M., 2012, p. 54) aponta a seguinte
possibilidade para a polêmica sobre a autoexecutoriedade da norma constitucional
que deferiu o direito de greve aos servidores estatutários:
[...] a causa desta interpretação pode ser a má colocação do dispositivo,
posto que, se necessário reafirmar a extensão do direito ao servidor
público, a referência deveria constar de parágrafo do art. 8º, como ocorreu
em relação à organização de sindicatos rurais e de colônias de pescadores
(parágrafo único, do art. 8º da CF).

Corroborando esse entendimento, Pessoa (1995 apud Moraes M.,

2012, p. 53) sustenta que o direito de greve dos servidores públicos não decorre
apenas dos incisos VI e VII do artigo 37 da Constituição. Esse autor assevera que
“[...] o direito de sindicalização de todos os trabalhadores, inclusive dos servidores
públicos, está assegurado pelo art. 8º da CF e não pelo inciso VI do art. 37, o qual
apenas reafirma expressamente a concessão do direito”. No mesmo sentido, Pinto
Júnior arremata:
[...] o direito de greve é assegurado ao servidor público, como a todos os
trabalhadores, pelo art. 9 da Constituição Federal, o qual tem imediata
aplicação por se tratar de direito fundamental, na forma do que estabelece
o art. 5, § 1º, da Constituição. (PINTO JÚNIOR, 1991 apud MORAES M.,
2012, p. 139)

No mesmo sentido, Silva Neto (2009, p. 476) afirma que “[...] o

direito de greve – pouco importando a sua localização topográfica na Constituição,
esteja onde estiver – deverá ser incluído no rol dos direitos fundamentais dos
trabalhadores, quer do setor público ou privado”.
 José Afonso da Silva (2001 apud Carvalho, 2005, p. 85) critica o
legislador constituinte, por ter feito menção à lei regulamentadora. O autor assevera
que o constituinte deixou muito a desejar, uma vez que a lei que vier a regular o
direito de greve no serviço público poderá ser demasiadamente aberta, ou muito
restritiva, a depender da correlação de forças existentes no momento de sua
aprovação. Mas o autor conclui que é melhor constar o direito com lacunas do que
não constar direito nenhum no texto constitucional.
Silva A. (2008, p. 9), explica que, para superar impasses nas
discussões em temas complexos, como, por exemplo, a proteção contra a dispensa
arbitrária ou sem justa causa e proteção em face da automação (incisos I e XXVII,
do Art. 7º da Constituição) e o direito de greve no serviço público (Art. 37, VII, da
Constituição), o constituinte originário adotou a cômoda posição de conceder o
direito, mas deixar ao encargo do legislador ordinário regulamentá-lo.
É certo que algum detalhe do texto constitucional precisa ser
delegado ao legislador ordinário, até por que é impossível regular a nível
constitucional todo o conteúdo de certas matérias. Nesse sentido, Antônio Álvares
da Silva leciona:
[...] Assuntos complexos e socialmente relevantes necessitam de leis
pormenorizadas, sujeitas a discussões especiais, que envolvem tempo.
Também compromissos políticos muitas vezes só se compõem quanto ao
princípio do direito consagrado. Mas não na sua regulamentação. (SILVA,
A., 2008, p. 17)

O problema é que o legislador ordinário, com receio de dividendos

políticos adversos, também não se desincumbe da tarefa de regulamentar a norma,
transferindo ao Poder Judiciário o ônus de legislar matérias árduas, polêmicas e
impopulares, conforme bem observado pela Ministra Ellen Gracie, por ocasião do
julgamento do MI 712/PA.
Nesse contexto, Nelson Nannrich (2003 apud Moraes M., 2012, p.
131), sustenta que o desafio de se regular o direito de greve no setor público
consiste na “[...] difícil conciliação entre o princípio da continuidade dos serviços
públicos e a preservação das liberdades públicas, próprias dos regimes
democráticos dos Estados de Direito”.
Na tentativa de facilitar o consenso em torno dessa conciliação, a
Reforma Administrativa introduzida pela Emenda Constitucional nº 19/1988 alterou o
texto do inciso VII do artigo 37, que a partir de então passou a vigorar com a
seguinte redação:
[...]
VII – o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em
lei específica;

Segundo Carvalho (2005, pp. 81-82), a substituição da expressão

“lei complementar” pela expressão “lei específica”, em tese facilitaria a regulação do
direito de greve no serviço público. No mesmo sentido, Carvalho Filho (2013, p.
762), afirma que “[...] com essa alteração, o diploma disciplinador, que se
caracterizará como lei ordinária, será mais facilmente aprovado do que a lei
complementar, sabido que para esta a aprovação exige maioria absoluta dos
membros da Casa Legislativa (art. 69, CF)”. Gasparini (2011, p. 251) também ensina
que “[...] essa alteração constitucional teve por fim facilitar a aprovação da exigida lei
de greve. É um avanço, embora distante de igual direito praticado em outros países”.
Mesmo com quorum facilitado a lei específica de greve do servidor
público jamais foi aprovada. O tempo demonstrou que o as dificuldades para
regulamentar esse direito não se limitavam ao quorum exigido pelas leis
complementares.

2.4. A greve nos serviços públicos e atividades essenciais

A definição de “atividades essenciais” no serviço público é tarefa tão
complexa quanto a conciliação do princípio da continuidade com o direito de
paralisação dos servidores estatutários durante uma greve.
Essa dificuldade de se definir o caráter essencial dos serviços
públicos foi enfrentada pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal, por ocasião do
julgamento do Mandado de Injunção nº 712/PA.
Naquela assentada, o Ministro Cezar Peluso defendeu que não se
admite distinção entre serviço essencial e não essencial, porque todo serviço público
é essencial. O termo “essencial” inserido após a expressão “serviço púbico” seria,
inclusive, pleonástico. Seguindo essa linha de raciocínio, Ricardo Lewandowski
cogitou que “[...] se todos os serviços públicos são essenciais, então, eles não
podem ser paralisados”. Exatamente por esse motivo Eros Grau afirmou que de
plano o preceito do artigo 10 da Lei Geral de Greve deveria ser afastado da norma
regulamentadora da greve dos servidores estatutários, uma vez que esse dispositivo
“[...] supõe a possibilidade de haver algum serviço que não seja essencial”.
O contraponto foi sobreposto pelos Ministros Carlos Ayres Britto e
Sepúlveda Pertence. Carlos Britto chamou a atenção da Corte para a necessidade
de se fazer a distinção entre essencial e inadiável. De acordo com Britto, o inadiável
seria um “plus” em relação ao essencial. Nesse sentido, o Ministro Sepúlveda
Pertence elucidou que os serviço públicos são essenciais, assim compreendidos “[...]
nos mesmos termos em que, para o setor privado, é essencial, por exemplo, o
serviço hospitalar; mas não todo o serviço hospitalar”.
De acordo com Siqueira Neto:
“O que se deve entender por serviços essenciais, no seu sentido estrito,
depende, em grande parte, das circunstâncias articulares do país de que
se trata. Além disso, conforme a situação, um serviço ‘não essencial’ pode
converter-se em ‘essencial’, se a greve que o afeta se estende para além
de um certo período ou de certo âmbito e põe em risco a vida, a segurança
ou a saúde da pessoa em toda ou parte da população”. (SIQUEIRA NETO,
1994, p. 7)

Há, no plano do Direito comparado, sistemas de prevenção ou

minimização dos efeitos de conflitos coletivos nos serviços e atividades essenciais.
Segundo Carvalho (2005, p. 70), em Portugal o nº 4 do art. 8º da Lei
de Greve determina que os serviços mínimos sejam regulamentados
antecipadamente, por heterocomposição entre os trabalhadores e o empregador,
podendo o Ministério do Emprego e da Segurança Social interferir na ausência de
acordo, inclusive recorrendo ao instituto da requisição civil, como último recurso.
Moraes M. (2012, pp. 210-211) afirma que esse sistema assegura a
continuidade dos serviços considerados vitais para a comunidade e beneficia os
grevistas, na medida em que:
[...] no Direito português, fica afastada a obrigação dos trabalhadores
grevistas de manterem os serviços mínimos indispensáveis às
necessidades vitais da sociedade, toda vez que se caracterizar que esses
serviços que continuam sendo prestados pelos não-grevistas são
suficientes para atendê-las. (MORAES M., 2012, pp. 210-211)

Em caráter excepcional, a legislação portuguesa permite intervenção

estatal para normalizar os serviços sociais inadiáveis. Nos termos do Decreto-Lei nº
637/1974, essa intervenção é feita por meio de requisição civil. Portaria ministerial
indicará o objeto, a duração, a autoridade responsável pela execução, a modalidade
de intervenção das Forças Armadas, quando tenha lugar, o regime de prestação de
trabalho dos requisitados e o comando militar a que fica afeto o pessoal quando
sujeito a foro militar. Todos os indivíduos maiores de 18 anos, mesmo os não
abrangidos pelas leis de recrutamento ou isentos do serviço militar, podem ser
afetados pela requisição civil. (CARVALHO, 2005, p. 24)
Segundo Moraes M. (2012, p. 18), na França há um sistema de
prevenção de conflitos conhecido como alarme social. Quando o sindicato ou a
Administração detecta um problema passível de gerar conflito, qualquer das partes
pode acionar o alarme social, que consiste na advertência formal da outra parte, por
meio do protocolo de um documento, após o que se realiza uma reunião. Se houver
acordo as partes assinam um documento similar a um termo de ajuste de conduta.
Se não houver acordo, as partes apenas assinam uma ata de reunião onde reduzem
a termo as posições divergentes. Esse mecanismo pode ser acionado em qualquer
nível organizacional – central, departamental ou operacional –, desde que
competente para solucionar o problema.
Na RATP – empresa pública responsável por gerir o sistema de
transportes da grande Paris, incluindo ônibus urbanos, o serviço do metrô, a rede
ferroviária urbana de veículos leves sobre trilhos – o alarme social tem reduzido
significativamente o número de paralisações no serviço de transporte. A
descentralização do poder decisório, o empowerment e a mudança da cultura do
conflito para a cultura da confiança e do respeito mútuo dos parceiros sociais
constituem elementos essenciais para o sucesso do sistema de alarme social
naquela empresa pública. (MORAES M., 2012, p. 193)
Na Itália foi criada a Comissão de Garantia, cuja missão é priorizar o
diálogo social e garantir que as partes respeitem os procedimentos de conciliação e
a manutenção de um serviço mínimo, sem os quais a greve é considerada ilícita. No
entanto, esse limite não pode superar 50% do serviço normal, nem requerer mais de
um terço dos empregados envolvidos no conflito. A comissão é composta por nove
membros designados pelo presidente da República, dentre peritos em matéria de
Direito Constitucional, Direito do Trabalho e especialistas em relações industriais. A
Comissão de Garantia possui poderes para balancear o direito de greve com os
direitos dos usuários dos serviços públicos essenciais, podendo, na ausência de
vontade das partes em chegar a um acordo, fixar regulamentação provisória, nos
termos do art. 13, letra ‘a’, da Lei 146/90. A Lei 146/1990 estabelece as regras e
procedimentos a serem respeitados em caso de greve, no intuito de satisfazer os
bens jurídicos fundamentais da pessoa, igualmente tutelados pela Constituição.
Esses bens constitucionais tutelados são a vida, a saúde, a liberdade, a segurança,
o meio-ambiente e o patrimônio histórico-artístico, compreendido o saneamento
básico, a higiene pública, a proteção civil, a coleta de lixos, a fiscalização de
alimentos perecíveis, o abastecimento de energia e bens de primeira necessidade.
(MORAES M., 2012, pp. 18; 184-194)
No Direito brasileiro, a expressão “atividades essenciais” deve ser
interpretada de forma restritiva, sob pena de se inviabilizar quaisquer movimentos
paredistas de servidores estatutários. O ideal é que as atividades inadiáveis sejam
definidas objetivamente em regulamentos internos dos órgãos públicos, de modo
que os grevistas e a Administração possam facilmente identificar o pessoal investido
nessas funções. Essa regulamentação deve ser, evidentemente, racional. Não
podem os ministros e secretários de Estado estabelecerem, por exemplo, que
nenhum servidor do órgão ou repartição exerce atividade essencial; ou que todas as
funções executadas pelos servidores estatutários são essenciais e inadiáveis.
Moraes M. (2012, p. 24) sustenta que nas metrópoles a vida seria
um caos sem a atuação do Estado em alguns serviços públicos, a exemplo da
segurança pública, serviços hospitalares e saneamento básico.
Conforme Martins (2001, p. 54), as necessidades inadiáveis da
comunidade são as que colocam em perigo iminente a sobrevivência, a saúde, ou a
segurança da população, como, por exemplo, os serviços de água e esgoto, coleta
de lixo, eletricidade, pronto-socorro e atividades médicas. Para o autor, a lei deverá
estabelecer que nos serviços essenciais os sindicatos concederão aviso prévio de
greve superior ao aviso de greve em outras atividades.
A definição das atividades essenciais não deve se limitar aos
parâmetros utilizados pelas legislações anteriores, inclusive porque muito vagas ou
demasiadamente subjetivas. Nesse aspecto, Carvalho (2005, p. 68) lembra que o
artigo 1º do Decreto-Lei nº 1632/78 definia como essenciais todos os serviços
públicos executados direita ou indiretamente pelos entes federados, bem assim os
por eles delegados ou concedidos e, até mesmo, as atividades executadas por
indústrias definidas por discricionariedade do Presidente da República.
Se na vigência do Decreto-Lei nº 1632/78 todos os serviços públicos
eram considerados essenciais, a partir da Lei 7783/89 inverteu-se a lógica: todos os
serviços ou atividades essenciais passaram a ser considerados públicos. (MORAES
M., 2012, p. 214)
À luz da Constituição, o simples fato do serviço ser considerado
essencial não tem o condão de inviabilizar movimentos paredistas. Nesse sentido
Moraes M. argumenta que:
[...] a CF no art. 9º autoriza a greve nos serviços e atividades essenciais,
tanto que a Lei 7783/1989, de 1989, disciplina a greve nos serviços e
atividades essenciais. Portanto, não há mais sentido discutir se é um
movimento de reivindicação lícito a paralisação dos trabalhadores neste
campo, uma vez que está previsto legalmente. (MORAES M., 2012, p. 95)

Carvalho (2005, p. 69) afirma que na vigência da Lei 7783/89, os

serviços bancários e comunicações, essenciais nos termos do Decreto-Lei nº
1632/78, deixaram de ser considerados essenciais, com exceção da compensação
bancária, das telecomunicações e dos serviços públicos que a lei expressamente os
defina como essencial.
O artigo 10 da Lei Geral de Greve conferiu melhor redação às
definições contidas no Decreto-Lei 1632/78, passando a definir como essenciais as
seguintes atividades: tratamento e abastecimento de água, produção e distribuição
de energia elétrica, gás e combustíveis, assistência médica e hospitalar, distribuição
e comercialização de medicamentos e alimentos, serviços funerários, transporte
coletivo, captação e tratamento de esgoto e lixo, telecomunicações, guarda e uso de
substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares, controle de tráfego
aéreo, processamento de dados ligados a serviços essenciais, compensação
bancária.
O artigo 11 da Lei 7783/89 distingue “atividades essenciais” de
“necessidades inadiáveis da comunidade”. As necessidades inadiáveis
compreendem os serviços cuja interrupção possa colocar em iminente perigo a
sobrevivência, a saúde ou a segurança da população.
 A lei específica de greve injungida pelo Supremo Tribunal Federal no
MI nº 712/PA não definiu como seria a providência a ser tomada pelo Poder Público
para restaurar a imediata prestação dos serviços, em caso de interrupção nas
necessidades inadiáveis. Também não estabeleceu mecanismos para compensar a
restrição do direito de greve nessas atividades. Nesse aspecto, Fraga e Vargas
asseveram que:
[...] a decisão do STF deixa de reconhecer que, do ponto de vista da OIT e
dos tratados internacionais, toda restrição ao direito de greve deve ser
equilibrada pela adoção concomitante dos chamados ‘mecanismos de
compensação’ ou ‘garantias compensatórias’, de forma que ‘sejam
compensadas as restrições impostas a sua liberdade de ação durante os
conflitos que possam surgir’. (FRAGA e VARGAS, 2010, p. 41)

Sugere-se que essa providência seja tomada por cada órgão, em

regulamento específico. A fim de não esvaziar a decisão do Supremo Tribunal
Federal, o percentual de servidores arrolados em atividades inadiáveis não deve ser
inferior a 30% nem superior a 1/3 do quadro de pessoal, assim fixados de acordo
com as funções do órgão ou repartição. Dada a relevância dessas atividades, a
Administração deve conceder a esses servidores gratificação pelo exercício de
atividades inadiáveis, em percentuais, no mínimo, 40% superior ao padrão
estabelecido em seus planos de cargos e salários.

2.5. Greve dos servidores militares

Preliminarmente, esclarecemos que utilizamos a expressão
“servidores militares” neste capítulo porque da leitura conjunta do inciso VIII do
parágrafo 3º do artigo 142, combinado com o caput e o parágrafo 9 do artigo 144;
combinado com o parágrafo 4 do artigo 39, e com o inciso X do artigo 37, todos da
Constituição, infere-se que os militares também se enquadram no conceito de
servidores. Senão vejamos:
Art. 142. [...]
VIII - aplica-se aos militares o disposto no art. 7º, incisos VIII, XII, XVII,
XVIII, XIX e XXV, e no art. 37, incisos XI, XIII, XIV e XV, bem como, na
forma da lei e com prevalência da atividade militar, no art. 37, inciso XVI,
alínea "c";
...
Art. 37. [...]
XIV - os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não
serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos
ulteriores;
...
Art. 144. [...]
 § 9º A remuneração dos servidores policiais integrantes dos órgãos
relacionados neste artigo será fixada na forma do § 4º do art. 39.
...
Art. 39. [...]
§ 4º [...] obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.
...
Art. 37. [...]
X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o §
4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica,
observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral
anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;

Segundo Alexandrino e Paulo (2009, p. 286), o direito de greve é

vedado aos militares, sem nenhuma exceção, porque o inciso IV do parágrafo 5º do
artigo 142 da Carta de 1988 veda expressamente o direito de sindicalização e greve
aos militares das Forças Armadas.
Conforme Gasparini (2011, p. 312), essa vedação é evidente
porque, nos termos da cabeça do artigo 142 da Constituição, os militares são
organizados com base na hierarquia e disciplina (inciso IV do art. 142 da CRFB).
José Cretella Júnior assim justifica a vedação do direito de
sindicalização e de greve aos militares:
[...] não teria ‘sentido que o militar, pertencente a uma organização
fundada, por excelência, em rígida hierarquia, tivesse o direito de
filiar-se a sindicatos que, em nome do filiado, investissem contra
entidade que tem por objeto a defesa da ordem pública. Hierarquia
militar e sindicato de militares são ideias absolutamente
inconciliáveis, porque antitéticas’. (CRETELLA JÚNIOR, 1989 apud
GASPARINI, 2011, p. 312)

Quanto à possibilidade de greve deflagrada por militares das forças

auxiliares – Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares –, não há falar em
lacuna constitucional deixada pela EC 18/1998, que suprimiu a vedação contida
originalmente no § 5º do art. 42 da Constituição. Embora a EC 18/1998 tenha
suprimido a vedação contida originalmente no parágrafo 5º do art. 42 da
Constituição, da leitura conjunta do parágrafo primeiro do artigo 42 com o inciso IV
do parágrafo terceiro, do artigo 142, ambos da Constituição, temos que a vedação
ao direito de greve também se aplica a esses agentes públicos. Essa vedação se
justifica porque os militares das forças auxiliares também são organizados com base
na hierarquia e disciplina. Ademais, são agentes públicos que exercem uma parcela
de soberania do estado, por meio do chamado “poder de coerção”.
José Afonso da Silva leciona que, ao transferir a matéria referente
aos militares das Forças Armadas do art. 42 para o parágrafo terceiro do artigo 142
da Constituição e alterar a denominação da seção III do capítulo VII do Título II da
Constituição, a Emenda Constitucional nº 18/1998 não operou mera organização
topográfica do tema na Constituição:
[...] a intenção confessada foi a de tirar dos militares o conceito de
servidores públicos que a Constituição lhes dava, visando com isso fugir
ao vínculo aos servidores civis que esta lhes impunha.

[...] ontologicamente, porém, nada mudou porque os militares são, sim,

servidores públicos em sentido amplo como eram considerados na regra
constitucional reformada. São agentes públicos, como qualquer outro
prestador de serviço ao Estado. A diferença é que agora se pode separar
as duas categorias, em lugar de servidores civis e servidores militares,
embora assim sejam, em agentes públicos administrativos e agentes
públicos militares. (SILVA, J., 2008, pp. 701-702)

Moraes M. (2012, pp. 129-134), justifica a vedação do direito de

greve aos militares, ao argumento de que eles representam a segurança da Nação
brasileira, sendo que qualquer abalo na sua estrutura poderia expor o Brasil a
ataques de forças estrangeiras ou terroristas, e mesmo a grupos internos
interessados em desestabilizar a ordem interna do País. Nesse sentido, Cretella
Júnior (1991 apud Moraes M., 2012, p. 130) acrescenta que a permanente prontidão
das forças armadas seria indispensável “[...] porque a ordem pública – a defesa do
país interna e externamente – é tarefa prioritária e essencial do Estado”.
Antônio Menezes Cordeiro (1994 apud Moraes M., 2012, p. 205)
sustenta que agentes públicos que portam armas poderiam desequilibrar as
negociações, sem que ninguém pudesse fazer-lhes frente em caso de greve
abusiva. Esse fato justificaria a proibição do direito de greve aos militares.
Moraes M. (2012, p. 129), entretanto, ressalva que “[...] a realidade
brasileira tem demonstrado que não se respeita muito o dispositivo constitucional, e,
mesmo sendo vedada, há greve de policiais militares”.
Em que pesem as posições doutrinárias sobre sua legalidade,
atualmente o que se constata é que as greves realizadas por militares são fatos
sociais consumados, conforme inúmeras matérias publicadas pelos veículos de
comunicação de massa.
 Também é pertinente consignar que embora o Supremo Tribunal
Federal em algumas ocasiões tenha sinalizado que não é legal a greve de
categorias como membros de poder (juízes, promotores, parlamentares, ministros de
estado, etc), ao elaborar a Lei de Greve para atender ao disposto no inciso VII do
art. 37 da CRFB (MI 712/PA), aquela Corte não proibiu expressamente o exercício
do direito de greve dos agentes políticos. (MORAES M., 2012, p. 171)

2.6. Greve dos policiais civis

Ao argumento de que as imperiosas balizas jurídico-políticas
demandam a concretização do direito de greve a todos os trabalhadores, o Supremo
Tribunal Federal entendeu, no MI 670/ES, que o direito de greve se estende aos
policiais civis.
A lei injungida pelo STF no MI 670/ES autorizou a greve no âmbito
das polícias civis. Mas Maria Sylvia Zanella Di Pietro observa que esse
entendimento só perdurou até 21/05/2009, data do julgamento da Reclamação nº
6568/SP, na qual “o STF considerou as atividades desenvolvidas pelos mesmos
‘análogas, para esse efeito, às dos militares, em relação aos quais a Constituição
expressamente proíbe a greve’”.
Naquela assentada o Ministro Gilmar Mendes cogitou em seu voto
que um movimento paredista realizado por pessoas armadas, por definição, não é
uma greve pacífica, pois sempre há o potencial de conflito, sendo que, em muitos
casos, o exercício do Poder especial armado pode impor atemorizações
inequívocas. O Ministro Eros Grau, em seu voto, esclareceu que:
[...] Os servidores públicos são, seguramente, titulares do direito de greve.
Essa é a regra. Ocorre, contudo – disse-o então e não tenho pejo em ser
repetitivo – que entre os serviços públicos há alguns que a coesão social
impõe sejam prestados plenamente, em sua totalidade. Referia-me
especialmente aos desenvolvidos por grupos armados. As atividades
desenvolvidas pela polícia civil são análogas, para esse efeito, às dos
militares, em relação aos quais a Constituição expressamente proíbe a
greve (art. 142, § 3, IV). (MI 670/ES)

De modo análogo ao que ocorria antes da Constituição de 1988,

quando os servidores públicos estatutários realizavam greves, mesmo proibidas pela
Constituição de 1967/69, atualmente também não são raras as notícias sobre greves
deflagradas por policiais civis.
2.7. A eficácia da norma do inciso VII do artigo 37 da Constituição
Diante das controvérsias que inevitavelmente batiam à porta dos
Tribunais, magistrados e doutrinadores travaram intenso debate sobre a eficácia da
norma do inciso VII do artigo 37 da Constituição.
A par dessa problemática, Carvalho (2005, p. 84), leciona que toda
norma constitucional tem eficácia e aplicabilidade mediata ou imediata. A norma de
aplicabilidade mediata possui caráter programático e eficácia limitada; enquanto que
a eficácia das normas de aplicabilidade imediata, segundo a classificação de José
Afonso da Silva, pode ser plena (absoluta) ou contida (restringível). As normas
constitucionais de eficácia plena possuem aplicabilidade imediata, sem necessidade
de regulamentação. As normas de eficácia contida são imediatamente aplicáveis,
mas a lei poderá restringir o seu alcance. Alfim, as normas de eficácia limitada
somente podem ser aplicadas após sua regulamentação.
Segundo a classificação proposta por José Afonso da Silva,
formaram-se três correntes sobre a eficácia do direito de greve do servidor público
estatutário.
A primeira corrente defendia que a eficácia do direito de greve do
servidor público era limitada, programática, o que inviabilizaria o exercício do direito
antes da edição da lei integradora. Nesse sentido, Maria Sylvia Zanella Di
argumenta:
O artigo 37, incisos VI e VII, da Constituição, com a redação da Emenda
Constitucional nº 19, assegura ao servidor público o direito à livre
associação sindical e o direito à greve, que ‘será exercido nos termos e
nos limites definidos em lei específica’. O primeiro é auto aplicável; o
segundo depende de lei. (DI PIETRO, 2012, p. 618)

Essa também era a antiga posição do Supremo Tribunal Federal,

conforme se constata nos mandados de injunção n. 20/DF, 438/GO e 485/MT.
Em 19/05/1994, ao julgar o MI 20-4-DF, o Supremo Tribunal Federal
decidiu que o preceito do inciso VII do artigo 37 da Constituição do Brasil, que
deferiu o direito de greve ao servidor público civil, constituía norma de eficácia
limitada, ou seja, o direito existia, mas sua plena concreção dependia da edição de
ato legislativo. Mello (2014, p. 291) registra que o Supremo Tribunal Federal já
atualizou seu entendimento, atribuindo concretude ao direito de greve do servidor
público estatutário, desde o julgamento histórico dos Mandados de Injunção n.º 670-
9/ES, 708-0/DF e 712-8/PA, relativos, respectivamente, ao direito de greve dos
servidores públicos policiais civis do Estado do Espírito Santo, ao direito de greve
dos servidores públicos da área de educação do Município de João Pessoa e ao
direito de greve aos servidores públicos do Poder Judiciário do Estado do Pará.
A segunda corrente sustenta que o direito previsto no inciso VII do
artigo 37 da Constituição é norma de eficácia contida, mas com incidência imediata,
devendo o servidor exercer esse direito enquanto a lei que o regulamenta não for
aprovada, observados, por analogia, preceitos da Lei nº 7.783/89, que regulamenta
o direito de greve na iniciativa privada. Os doutrinadores filiados a essa corrente, em
linhas gerais, argumentam que condicionar o direito de greve à regulamentação do
texto constitucional implica a negação de um direito já assegurado pela Constituição
de 1988, que expressamente revogou a norma da Constituição de 1967/69, no que
tange à proibição do exercício do direito de greve no serviço público.
Sobre a necessidade de lei regulamentadora para viabilizar o
exercício do direito de greve do trabalhador vinculado à Administração por liame de
natureza jurídico-administrativa, Celso Antônio Bandeira de Mello assevera:
[...] reputávamos errônea esta intelecção por entendermos que tal direito
existe desde a promulgação da Constituição. Deveras, mesmo à falta da
lei, não se lhes pode subtrair um direito constitucionalmente previsto, sob
pena de se admitir que o Legislativo ordinário tem o poder de, com sua
inércia até o presente, paralisar a aplicação da Lei Maior, sendo, pois, mais
forte do que ela. (MELLO, 2014, p. 291)

Segundo Moraes M. (2012, pp. 136; 224), a Emenda Constitucional

nº 19/1988, que alterou o inciso VII do artigo 37 da CRFB/1988, recepcionou a lei
anterior, exceto o artigo 16, que se tornou incompatível com o novo texto
constitucional. O autor acrescenta que esse fenômeno jurídico denomina-se “[...]
eficácia revogativa, que também é desobstrutiva, tendo em vista que a norma
constitucional delineou novo esquema dependente para a sua atuação”. Em relação
aos demais dispositivos da Lei Geral de Greve, o autor pontua que desde a EC
19/1998 “[...] operou-se o fenômeno da eficácia construtiva da norma constitucional”.
Portanto não há mais necessidade de edição de lei para complementar a norma do
art. 37, inciso VII, da Constituição.
No mesmo sentido, Bramante defende que a partir da EC 19/1998:
[...] operou-se o chamado fenômeno da eficácia construtiva da norma
constitucional, visto que a Lei nº 7.783/89, que trata do direito de greve,
recebeu da Carta Política um novo jato de luz revivificador que a revaloriza
para a ordem jurídica nascente, ou seja, aquilo que a técnica jurídica-
 constitucional denomina de recepção da lei anterior. (BRAMANTE, 1999
apud MORAES M., 2012, p. 136)

Carlos Henrique Bezerra Leite (2001 apud Moraes M., 2012, p. 135)
também conclui que “[...] enquanto não for editada a referida lei específica para
regular o exercício do direito de greve do servidor público, mostra-se perfeitamente
aplicável, por analogia, a atual Lei (específica) de Greve (Lei 7.783/89)”. Ademais,
não há distinção formal entre lei ordinária e lei específica, inclusive no que tange aos
trâmites legislativos para aprovação destas modalidades normativas, já que a
expressão “lei específica” sequer está prevista no artigo 59 da Constituição, que
dispõe sobre a elaboração do processo legislativo.
Segundo Carvalho (2005, p. 86), enquanto não sobrevier a
regulamentação do inciso VII do art. 37 da Constituição, o direito de greve no serviço
público poderá ser exercido nos termos da Lei 7783/89.
Sayão Romita (1993 apud Carvalho, 2005, pp. 85-86) também
entende que, enquanto a lei não for promulgada, o direito de greve deve ser
exercido, por analogia, nos termos da Lei 7783/89, principalmente em relação aos
serviços essenciais para suprir as necessidades inadiáveis da comunidade.
Canotilho, examinando essa questão, assim leciona:
[...] o direito de greve dos servidores é um princípio-garantia, pois objetiva
instituir direta e imediatamente uma garantia dos servidores, assim, atribui-
se uma densidade de autêntica norma jurídica e uma força determinante a
este princípio-garantia, positiva (dimensão deôntica) e negativa (em termos
amplos, a capacidade de derrogar normas infraconstitucionais que
conflitam com a mesma). (CANOTILHO, 1996 apud MORAES M., 2012, p.
131)

Celso Antônio Bandeira de Mello (1991 apud Martins, 2001, p. 42)

leciona que a greve dos servidores públicos pode ser exercitada antes da norma
reguladora, devendo os grevistas atender às necessidades inadiáveis da
comunidade, a serem identificadas segundo um critério de razoabilidade, pois o § 1º
do art. 9º da Constituição obriga até mesmo os trabalhadores da iniciativa privada a
supri-las.
A terceira corrente defende que se trata de norma de eficácia plena,
de modo que inexistia limites para os servidores públicos em greve. Nesse sentido,
Antônio Álvares da Silva (1993 apud Martins, 2001, p. 41) leciona que foi garantido
“[...] ao servidor público civil o direito de greve e não existindo a lei complementar
referida no texto constitucional para definir-lhe os ‘termos’ e ‘limites’, o direito será
exercido de forma ‘ilimitada’”.
Carlos Henrique Bezerra Leite sustenta que:
[...] a operacionalização do Direito conduz à ilação de que é menos
prejudicial à sociedade que o Estado-juiz reconheça a existência de um
conflito coletivo de trabalho e regularmente, à luz do sistema jurídico
vigente, os seus efeitos, a deixar que os próprios servidores interessados
exerçam de fato, a ‘spontae sua’, e com riscos sociais, políticos e
econômicos para a comunidade, em especial a camada da população mais
carente dos serviços públicos, um direito humano fundamental que lhes é
constitucionalmente assegurado, do qual ficam, por inércia do Legislativo e
sob o prisma do formalismo jurídico, impedidos de exercê-lo. (LEITE apud
MORAES M., 2012, p. 146)

Carvalho (2005, pp. 86-91), anota que os parâmetros para limitação

do direito de greve dos servidores estatutários estão nos direitos e garantias
fundamentais, no ato ilícito civil e criminal, nas leis de ordem pública, administrativa
e estatutária. O referido autor também aponta um entrave de ordem formal para
imposição dos limites da Lei 7783/89 aos servidores estatutários, haja vista que à
época em que essa lei entrou em vigor a Constituição exigia lei complementar, cuja
aprovação requer quorum qualificado, sendo que a Lei Geral de Greve não foi
aprovada pela maioria absoluta dos congressistas. Além disso, os serviços
essenciais e inadiáveis referidos na Lei Geral de Greve não são necessariamente
serviços públicos. Vale dizer ainda que no serviço público não existe a figura do
empregador, pois a natureza jurídica da relação não é de emprego ou contratual,
mas estatutária, de direito público.