Centro de Convenções Ulysses Guimarães

Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013

PLANO NACIONAL DE DESMATERIALIZAÇÃO

DE PROCESSOS: ADMINISTRAÇÃO
SEM PAPEL

Everson Lopes de Aguiar

Eleidimar Odilia Silva
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Gestão de processos e documentos eletrônicos: políticas e iniciativas em

Painel 26/096
direção ao Estado Virtual

PLANO NACIONAL DE DESMATERIALIZAÇÃO DE PROCESSOS:

ADMINISTRAÇÃO SEM PAPEL
Everson Lopes de Aguiar
Eleidimar Odilia Silva

RESUMO

Este artigo discorrerá sobre o Plano Nacional de Desmaterialização de Processos -

Administração Sem Papel, ora em delineamento pelo Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão. O artigo descreve o contexto e o conceito de
desmaterialização considerados no Plano. Ele também apresenta os benefícios
esperados, a visão, os objetivos e o modelo de governança do Plano com o papel de
cada um dos atores participantes. A metodologia utilizada para elaboração do artigo
foi uma pesquisa bibliográfica que analisou fontes primárias e secundárias de
projetos nacionais e internacionais de desmaterialização e artigos científicos. Ao
final do artigo são explicitadas as ações, que vão fornecer a base e auxiliar as
instituições a implementarem seus projetos, bem como considerações finais, com
destaque para a importância da colaboração, da interação e do alinhamento entre os
órgãos, a fim de que os projetos se tornem boas práticas de Tecnologias da
Informação e Comunicação (TICs) e de gestão que possam ser replicadas.
 3

1 INTRODUÇÃO

Este artigo tem a finalidade de apresentar o Plano Nacional de

Desmaterialização de Processos - Administração Sem Papel, simplesmente
denominado de Plano Administração Sem Papel.. Este Plano pretende ser
referência para projetos de desmaterialização de documentos e processos
administrativos no âmbito do governo federal. Ele descreve um conjunto de ações
que serão desenvolvidas pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
(MP) e por parceiros para apoiar as instituições federais. Dessa forma, pretende-se
estruturar uma rede colaborativa que promova a troca de experiências e que
estimule o debate em torno do tema desmaterialização.
O artigo aborda um breve histórico da evolução do uso das tecnologias de
informação e comunicação nos governos com exemplos de iniciativas nacionais e
internacionais. Em seguida, descreve-se o Plano: surgimento, conceito de
desmaterialização, visão, objetivos e benefícios esperados. No caso deste último é
importante destacar à otimização, celeridade, integração e virtualização de fluxos e
processos, os custos de armazenamento e de impressão, transporte e postagem,
transparência e os impactos advindos com todas essas mudanças no
desenvolvimento do País.
Descreve-se, em sequência, o modelo de governança do Plano, com as
suas unidades coordenadoras e colaboradores, o papel de cada um desses atores e
suas responsabilidades. Nesse modelo, o MP e o Instituto Nacional de Tecnologia
(ITI) atuam como unidades coordenadoras. Os demais órgãos e entidades atuam
como unidades colaboradoras, que apoiam as coordenadoras e cuja participação é
determinante para o sucesso do Plano.
No penúltimo capítulo se descreve a metodologia do estudo que
compreende o tipo de pesquisa e as fontes de dados analisadas, bem como se
apresenta um breve referencial teórico justificando tais escolhas.
Por fim, serão apresentadas as 14 linhas de ação, que vão auxiliar as
instituições a implementarem seus projetos de desmaterialização de processos.
Elas tratam do marco normativo; da necessidade de modernização e revisão de
processos e fluxos; da importância sobre a percepção estratégica para a gestão da
informação corporativa; de capacitação; da realização de levantamento de projetos
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de desmaterialização; da divulgação e disseminação do Plano, dentre outras.

Também são descritas considerações finais com destaque para a importância da
colaboração, da interação e do alinhamento entre os órgãos e destes para com o
MP a fim de que os projetos se tornem boas prática de TICs que possam ser
replicadas.

2 BREVE HISTÓRICO E CONTEXTUALIZAÇÃO

O uso das Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs) nas esferas

de governo do país teve os primeiros registros na década de 60, época em que
ocorreu a criação do Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO, em
nível federal, para atender o Ministério da Fazenda. Em meados da década seguinte
foi instituída a Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social –
Dataprev, a fim facilitar as atividades do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).
No âmbito estadual a primeira organização pública criada foi a Companhia de
Tecnologia da Informação e Comunicação do Paraná – CELEPAR.
Ao longo das décadas seguintes, as TICs foram se massificando e seu
uso ao final dos anos 80 possibilitou uma série de ações de modernização da
máquina administrativa, o que provocou alterações nas estruturas organizacionais e
nas interações dos governos com os diversos segmentos sociais. Iniciativas essas
que desburocratizaram procedimentos, melhoraram a prestação de serviços
públicos, ampliaram a transparência, aumentaram o controle e a fluidez e a
interação entre o Estado e os diversos entes sociais.
Com a ampliação do uso do meio eletrônico, intensifica-se a preocupação
geral com a segurança da informação e com a legalidade dos atos e documentos em
meio eletrônico, o que converge para o alcance do marco normativo do modelo
brasileiro de certificação digital, estabelecido pela Medida Provisória nº 2.200-2, de
24 de agosto de 2001 [4]. Esse normativo instituiu “a Infraestrutura de Chaves
Públicas Brasileira – ICP-Brasil, para garantir a autenticidade, a integridade e a
validade jurídica de documentos em forma eletrônica, das aplicações de suporte e
das aplicações habilitadas que utilizem certificados digitais, bem como a realização
de transações eletrônicas seguras”. Para Faria & Alves [9] esta Medida Provisória
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com força de Lei deixa evidente que o uso de certificados digitais permite a
equiparação do documento físico com o documento eletrônico. É importante
destacar que, segundo a Carta Ibero americana de Governo Eletrônico sancionada
pelo governo brasileiro em 2007, os documentos tramitados eletronicamente pelos
cidadãos devem manter a mesma validade intrínseca independente do suporte[7].
Os primórdios do Governo Eletrônico – e-GOV em âmbito federal foram
marcados por iniciativas isoladas e sem mecanismos de coordenação e integração
de diferentes aplicações, principalmente nas áreas de tributação e arrecadação,
para automação de serviços e investimentos em aquisições de parques
computacionais. Em seguida, o direcionamento de recursos foi para a prestação de
serviços que gerassem benefícios à sociedade. Nessa fase, os dirigentes do
governo se deram conta da oportunidade de confluência de recursos públicos e
criaram o Comitê Executivo de Governo Eletrônico. Para Ferrer [10], o governo
eletrônico é uma forma de modernização da gestão pública e deve ser inserido
numa política mais ampla de Reforma do Estado, que compreende a análise e
reformulação de processos, da estrutura administrativa, de marco regulatório, bem
como de relacionamento entre os agentes do Estado com a sociedade civil.
Após isso, a ênfase dos governantes, nos últimos anos, foi a
disponibilização de direitos na forma eletrônica e o desenvolvimento de sistemas de
informação para apoio a programas e políticas de inclusão social. Cabe destacar,
neste sentido, o pensamento de Cunha et al [8], que afirmam que os governos e
instituições públicas conseguiram grandes ganhos de qualidade e eficiência ao
migrarem seus serviços para a internet. Segundo o pensamento destes mesmos
autores, a prestação eletrônica de serviços apoiará a universalização do acesso da
população a serviços públicos essenciais.
O avanço tecnológico representa uma oportunidade ímpar para a
melhoria, a simplificação, a racionalização e a virtualização de trâmites e fluxos
governamentais e, por conseguinte, para o aperfeiçoamento dos serviços públicos
eletrônicos disponibilizados à sociedade.
O Poder Judiciário, ao promover a informatização do processo judicial,
quando as primeiras iniciativas dos tribunais remontam ao início dos anos 2000 e a
normatização de fato ocorreu com a publicação da Lei nº 11.419, de 19 de
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dezembro de 2006 [3]. A partir desse período teve início a quebra do paradigma
do papel no processo judicial, algo que endereçou grandes desafios, e ao mesmo
tempo proporcionou a pacificação de determinados conceitos entre os
doutrinadores do Direito referentes ao incipiente processo eletrônico. Neste Poder,
tanto nos tribunais superiores quanto nos regionais, nota-se a adoção da
digitalização e o uso intensivo da certificação digital e acumula-se vasta
experiência e alcance de resultados positivos.
Sobre essas iniciativas de uso do meio eletrônico no Poder Judiciário
Lima [13] descreve estudo sobre o uso de sistemas eletrônicos de processamento
de ações judiciais e a paulatina expansão deste sistema e-Proc no Juizado Federal
do Rio Grande do Sul. Ele destaca que tal aplicação possibilita a tramitação de
processos de forma completamente eletrônica. Já para Alves & Prudencio [1] a
desmaterialização de processos na atividade jurídica possibilita mais segurança,
rapidez, economia, remessa eletrônica e transparência.
No âmbito do Poder Executivo possui diversos casos de sucesso de
processos eletrônicos, a saber: a Receita Federal do Brasil (RFB) com o
Receitanet e o Sistema Público de Escrituração Digital (Sped); o Sistema de
Concessão de Diárias e Passagens (SCDP); o Portal Comprasnet, que possibilita o
uso massivo do pregão eletrônico na contratação de bens e serviços no Governo
Federal; dentre outros.
Na esfera estadual, cita-se o exemplo do Estado de Goiás, que publicou
legislação sobre a informatização e a digitalização dos processos e atos da
Administração Pública Estadual e regulamentou o processo administrativo.
Em uma visão internacional sobre ações relacionadas as políticas
governamentais para uma administração sem papel, cita-se a iniciativa de Portugal,
que por meio do programa Simplex [16] promove uma política pública nacional
integrada de ações para simplificação legislativa e administrativa, por intermédio de
uma série de mecanismos, dentre eles a desmaterialização de procedimentos. O
Plano Avanza 2 do governo espanhol externaliza o objetivo de promover processos
de inovação em TIC nos órgãos da administração pública, para colocá-los a serviço
dos cidadãos e das empresas, e a meta de se alcançar uma administração sem
papel em 2015 [15].
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Além dos exemplos citados, há um vasto conjunto de ações em diferentes

estágios que visam à informatização de processos de trabalho, como por exemplo
os relacionados a registro de medicamentos, abertura e encerramento de empresas,
outorga de rádios e difusão, processo portuário, dentre outros. Com isso, nota-se
que o momento em que as políticas públicas previstas no Plano emerge é bastante
oportuno, pois se beneficia do amadurecimento tecnológico e da experiência dos
pioneiros, podendo formar e fortalecer uma rede de compartilhamento de
conhecimentos.
Enfim, a sociedade da informação vem sendo desenvolvida e consolidada
por intermédio de uma série de políticas públicas de natureza diversa, em todos os
âmbitos de governo. Estas políticas, em geral, são compreendidas como ações de
governo eletrônico e de administração eletrônica e tem papel de destaque para a
consumação do Estado Virtual. Programas e planos como o apresentado neste
artigo são impulsionadores deste novo modelo de Estado e podem potencializar
sinergias e convergir com outras iniciativas de uso intensivo das TICs para melhorar
a equidade econômica, aumentar a transparência e consolidar a democracia
brasileira, mas eles não dependem somente das tecnologias mas de processos e
políticas institucionais para se atingir de fato o Estado virtual, conforme compreende
Fountain [11]

3 O PLANO NACIONAL DE DESMATERIALIZAÇÃO DE PROCESSOS –

ADMINISTRAÇÃO SEM PAPEL

No dia 15 de dezembro de 2011, o Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão (MP), por intermédio da Secretaria de Logística e Tecnologia
da Informação (SLTI), e o Instituto Nacional de Tecnologia da Informação (ITI)
celebraram um Acordo de Cooperação Técnica para propor e implementar, no prazo
de três anos, o Plano Nacional de Desmaterialização de Processos.
O Plano emerge no momento em que (1) as políticas públicas de maior
eficiência governamental, de sustentabilidade e de responsabilidade socioambiental
estão entre as agendas prioritárias do Governo Federal; (2) o amadurecimento das
TICs propiciam o uso do meio eletrônico para a totalidade das práticas dos atos
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processuais e fornecem novas oportunidades de modernização e de melhoria da

administração pública; (3) iniciativas de adoção do processo eletrônico estão
implantadas e em pleno funcionamento, como exemplo a informatização do
processo judicial; e (4) vários órgãos e entidades federais possuem inciativas de
desmaterialização e expedem normas internas diversas para regular o processo
eletrônico, sendo necessária, portanto, uma uniformização de regras.

3.1. Conceito de desmaterialização

O termo desmaterialização pode assumir diferentes sentidos de acordo

com o contexto em que é empregado. Portanto, para se evitar dubiedade na
interpretação dos objetivos do Plano, adota-se, tendo como base os trabalhos do
Projeto CYBERSUDOE [17], um conceito em sentido abrangente para este termo,
que corresponde à informatização dos procedimentos administrativos e das rotinas
de trabalho e a utilização em massa do meio eletrônico para a produção,
intercomunicação e armazenamento da informação. Assim, tem-se duas formas
básicas de adoção da desmaterialização:
a) Por meio da digitalização: ocorre quando a informação original foi
produzida ou recebida em suporte não eletrônico, geralmente em papel, que é o
suporte convencional da informação. Os esforços então convergem para se
promover a mudança para o suporte eletrônico (em meios magnéticos, ópticos ou
similares).
Por meio de estudos e interação com especialistas, nota-se que essa é a
acepção geralmente difundida para o termo, onde normalmente associa-
se a desmaterialização à ação de promover a mudança do suporte de
uma informação já existente para o suporte eletrônico. Nesse contexto,
utiliza-se a técnica de digitalização, que compreende o ato de converter
(imagem ou sinal analógico) para o código digital por meio de um
aparelho de leitura óptica ou mediante dispositivo de conversão de sinal
analógico para digital [5]. Após a digitalização, o suporte e o documento
originais permanecem sendo aqueles onde originariamente a informação
foi registrada, ou seja, o não eletrônico.
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b) Nativa: ocorre quando se produz a informação diretamente em meio

eletrônico, e nela o mantém, dando origem ao documento nato digital, o original
digital. Em essência, significa reduzir para níveis mínimos a produção de
documentos suportados em papel.
Nessa espécie, a desmaterialização impera como uma cultura, um
conceito inerente onde o suporte primário e original da informação é o
eletrônico. Essa modalidade se constitui em diretriz estruturante do Plano,
um eixo de apoio e de coerência lógica e operacional, o que promove
uma forte mudança cultural e também traz grandes desafios, dentre eles a
mudança de hábitos e de costumes dos profissionais do governo.

3.2 Visão e objetivos

A visão norteadora do Plano é a adoção de processos administrativos

eletrônicos como um instrumento para a promoção da eficiência administrativa e da
ampliação do acesso à informação, com vistas à implementação do Estado virtual.
Pretende-se inserir essa visão na agenda prioritária de políticas de gestão de
tecnologia da informação e de modernização das instituições públicas federais, com
vistas a promover a racionalização de recursos, a eficiência administrativa e a
ampliação do acesso à informação.
Definir objetivos e metas é uma ação necessária para guiar a elaboração
e execução das ações, a fim de garantir que os esforços estejam direcionados para
o alcance dos resultados esperados, e para viabilizar o acompanhamento e a
avaliação do Plano. Essa abordagem traz a desejada orientação para resultados em
todas as etapas de qualquer projeto e também do presente Plano, considerando
desde a definição de ações ao modelo de gestão.
O objetivo geral é a definição de normas e diretrizes, e a realização de
ações para a utilização de documentos eletrônicos originais nos órgãos do Poder
Executivo Federal, visando a melhoria da gestão pública, da transparência e da
prestação de serviços à sociedade.
Os objetivos específicos do plano são:
 Fornecer o marco normativo para utilização do meio eletrônico na
instrução processual;
 10

 Melhorar a qualidade da gestão pública dos órgãos;

 Prover celeridade aos trâmites processuais;
 Reduzir os gastos governamentais associados ao papel;
 Ampliar a transparência das ações do Estado.
Os indicadores e as metas para se atingir o cenário desejado, assim
como a definição da forma e dos prazos de aferição, serão detalhados em momento
posterior, após a instituição do Plano, quando poderão ser pactuados junto aos
órgãos envolvidos.

3.3 Diretrizes estruturantes

As diretrizes estruturantes do Plano Administração Sem Papel

configuram-se como verdadeiros requisitos que devem guiar a tomada de decisões
ao se implementar as ações para a utilização dos processos eletrônicos de forma
massificada nas instituições, a fim de se atingir os objetivos propostos para a
consumação de um organizado Estado Virtual.

3.3.1 O meio eletrônico como suporte primário do documento original

Os documentos devem ser produzidos, tramitados e armazenados em

meio eletrônico. Essa diretriz se constitui no principal pilar do Plano e provoca uma
abordagem inovadora, que usa a TIC para repensar e transformar o modelo atual
fortemente baseado no paradigma do papel, para formar a base dos documentos e
processos do futuro. A produção de originais digitais é o preceito fundamental do
Plano e atua como um direcionador para os esforços que os órgãos e entidades
devem empregar.
Esta diretriz prevalece sobre a abordagem tradicional, onde as iniciativas
para a adoção de processos eletrônicos normalmente partem da mobilização para
adoção da digitalização, onde o foco está em obter uma cópia digital a partir de um
original em papel.
Tratar o passivo documental registrado em formato não eletrônico requer
outra abordagem, que não é tratada e nem incentivada pelo Plano, pois traria o foco,
e consequentemente os esforços, para os aspectos relacionados à digitalização e
 11

suplantaria, ou pelo menos postergaria, o apelo para inovação, desburocratização,

modernização e gestão.
Contudo, isso não significa ignorar a necessidade de captura da
informação que está registrada em um documento suportado em papel, como um
requerimento ou um ofício impressos, para o meio eletrônico. Reconhece-se que a
digitalização possui relevância, principalmente sob os aspectos do auxílio na
preservação dos acervos documentais convencionais, devido à diminuição da
necessidade de contato físico com os documentos originais em papel, e da
crescente exigência de ampliação do acesso à informação. Todavia, para o alcance
dos objetivos do Plano, especialmente dos relacionados à gestão pública e à
inovação, prega-se a aplicação da digitalização como técnica subsidiária, realizada
sob demanda. Cabe ressaltar que a legislação arquivística brasileira determina
instrumentos e procedimentos sistemáticos para se chegar à decisão de eliminação
do documento original, por meio do cumprimento obrigatório de prazos mínimos de
guarda em cada fase do ciclo de vida do documento.
Desmaterializar os documentos e os processos administrativos significa,
então, produzir, receber e manter no meio eletrônico toda a informação do órgão ou
entidade, quer seja a que já se encontra estruturada, nos bancos de dados dos
sistemas de informação, ou aquela não estruturada, que se constitui em diversas
espécies documentais (memorandos, atas, relatórios, pareceres, requerimentos,
ofícios e etc).

3.3.2 Gestão pública

O Plano está inserido em um tema maior que é a gestão pública, portanto

a informatização de processos – que não representa um fim, e sim um meio para o
alcance do objetivo pautado pela atuação da Administração Pública em benefício da
sociedade – é caracterizada como um instrumento de gestão.
Não há dúvida de que a atual maturidade tecnológica é a base
fundamental que viabiliza as ações, mas o sucesso não é garantido considerando-se
apenas as bases tecnológicas. É necessária, portanto, a compreensão de que as
ações para simplificação normativa e administrativa são fatores fundamentais para o
alcance da eficiência administrativa.
 12

Assim, a busca pela modernização de processos e de tecnologia para

oferecer serviços mais eficientes à sociedade permeará as áreas de negócio dos
diversos órgãos e compreenderá ações de capacitação e de gestão de mudança
que deverão trabalhar, dentre outras questões, a cultura organizacional, pois essa
se apresentam como fator crítico para êxito do Plano.
Vislumbra-se a possibilidade de fortalecimento das diretrizes deste Plano
no âmbito do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização -
GESPÚBLICA, com a inclusão deste tema no seu contexto e nos seus instrumentos
de gestão.

3.3.3 Padrões, arquitetura aberta de software e interoperabilidade

Um governo moderno, integrado e eficiente exige sistemas igualmente

modernos, integrados e interoperáveis, trabalhando de forma íntegra, segura e
coerente em todo o setor público. Nesse contexto, a interoperabilidade de
tecnologia, processos, informação e dados é condição vital para o provimento de
serviços de qualidade. [1]
A preocupação e a busca por soluções interoperáveis, não apenas
construídas com base nos padrões, mas que de fato se comuniquem com outras
soluções, devem ser colocadas como uma ação inicial nos projetos. Exige-se a
plena interoperabilidade sistêmica entre os órgãos e entidades, e a adoção dos
Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico – e-PING. [2]
A padronização tecnológica levanta problemas cada vez mais comuns
nas instituições públicas, tais como as dificuldades de integração e de
gerenciamento da informação, dado o crescimento vertiginoso do volume de
informações produzidas pelos governos, em virtude, também, da pressão social
por maior transparência e prestação de contas. Assim, a publicação de dados, a
partir de uma arquitetura aberta, possibilita ao Estado minimizar tal barreira como
também atender à sociedade com o desenvolvimento de visualizações de dados e
aplicações integradas que podem ser de interesse dos diversos atores sociais. Os
dados abertos facilitam prontamente as necessidades de integração de dados
entre sistemas de informações de diferentes órgãos, gerando economia de
recursos públicos e uma maior racionalização para aplicação de tais recursos.
 13

Portanto, a adoção de padrões e de uma arquitetura aberta desde o início do projeto

dos sistemas de informação fornece uma preparação antecipada e otimiza o tempo
e os procedimentos futuros para disponibilização dos dados públicos
governamentais.
Os padrões tecnológicos são fundamentais para que os princípios
estruturantes para construção de um governo virtual sejam preservados. A
recuperação de um documento no futuro vai depender da tecnologia por ele
adotada, portanto, a definição de padrões também é imperativa para os formatos
dos documentos digitais e para o estabelecimento de uma padronização sistêmica
mínima que garanta a segurança dos documentos eletrônicos. Faz-se necessária
também a determinação de padrões mínimos operacionais e critérios técnicos para a
comunicação entre os órgãos, com outras esferas e Poderes, e com a sociedade.
Ressalta-se a busca por soluções tecnológicas baseadas em arquitetura
aberta de software e que possam ser compartilhadas e disponibilizadas no Portal do
Software Público Brasileiro.
As soluções devem estar aderentes ao Modelo de Acessibilidade do
Governo Eletrônico (e-MAG), seguindo as diretrizes para desenvolvimento de
soluções que tenham interface acessível, também, a pessoas com limitações físicas
e motoras [5].
Outro fator importante a ser considerado é a conformidade de soluções
web com os Padrões Web em Governo Eletrônico (e-PWG) para torná-las mais fáceis
de usar e efetivas para o aumento da satisfação dos usuários de serviços públicos
eletrônicos, buscando oferecer aos cidadãos uma experiência cada vez melhor no
acesso a serviços e informações prestados por meios eletrônicos pelos órgãos
federais e, desta forma, atingir uma parcela cada vez maior da população [6].

3.3.4 Segurança da informação

As ações de segurança da informação deverão ser adotadas para garantir

o ciclo de vida das informações sob a guarda do Estado Brasileiro.
As legislações e as normas que serão emitidas a partir do Plano estarão
em conformidade com as normas de segurança da informação e comunicações do
Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República (GSI/PR), com as
normas da ICP-Brasil, com os padrões do governo eletrônico, em especial a e-PING,
e com as normas internacionais para Segurança da Informação.
 14

3.3.5 Infraestrutura de TIC

A base para o fornecimento de melhores serviços, adequados às

necessidades dos cidadãos e dos negócios, a custos mais baixos, é a existência de
uma infraestrutura de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) que se preste
como alicerce para a criação desses serviços. Para formação da visão de futuro
proposta, onde os documentos e processos existem exclusivamente no meio
eletrônico e atuam na promoção da eficiência administrativa, é legítima e premente a
preocupação com a infraestrutura de TIC.
É necessário definir uma infraestrutura abrangente e capaz de suportar as
medidas incentivadas pelo Plano, além de identificar e tratar o impacto que a
desmaterialização pode causar. Orienta-se aos órgãos e entidades a adoção de
soluções e mecanismos que otimizem o uso do tráfego de rede e o armazenamento
do acervo documental.
Recomenda-se também uma abordagem estratégica para
dimensionamento do parque tecnológico, especialmente quanto a estações de
trabalho e ativos de rede. Nesse sentido, o modelo de contratações conjuntas,
conduzido pela SLTI/MP, representa uma opção estratégica para que os órgãos
possam suprir suas necessidades, especialmente de equipamentos, com
economicidade.
O Plano se preocupa ainda com a capacidade e a capilaridade da
infraestrutura de rede nacional, visto que ela pode ser um fator limitante para a
expansão e, até mesmo, para a adoção das ações para desmaterialização. Nesse
sentido, vislumbra-se sinergia com o Programa Nacional de Banda Larga (PNBL),
que compreende diversas ações para melhoria e ampliação da infraestrutura de
banda larga nacional.
Deve-se também considerar e priorizar a padronização quanto aos
dispositivos de rede e de armazenamento, com o objetivo de se alcançar a
independência tecnológica de hardware e de software.
 15

3.3.6 Gestão da informação corporativa

Os órgãos e entidades precisam ter a compreensão do contexto de

negócio e pensar a arquitetura corporativa a partir de uma abordagem integrada
para suportar a gestão dos diversos conteúdos (os estruturados e os não
estruturados, os digitais e os não digitais) e a integração entre todos eles. E neste
contexto também se inserem os dados governamentais abertos e as políticas de
disponibilização.
Merece destaque o fato de a desmaterialização servir-se de instrumento
para a instituição de novos fluxos informacionais, simplificados, a partir da
remodelagem e da simplificação de procedimentos, o que permite o aprimoramento
dos sistemas de informação, sejam eles transacionais ou de apoio à tomada de
decisão.
É preciso definir e administrar a arquitetura da informação e promover a
sinergia entre a gestão organizacional, a gestão documental e a gestão arquivística
para se evitar o caos documental, onde situações como a dificuldade de localização,
a redundância e a sobreposição de informações se fazem presentes, o que leva à
perda do conhecimento e à ineficiência administrativa.
A observância à legislação arquivística, aos normativos emanados pelo
Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ) e a aplicação dos instrumentos
arquivísticos são imperativos e também se aplicam aos acervos digitais. Não
obstante, vislumbra-se oportunidade para o aperfeiçoamento desses instrumentos à
luz da inovação operacional e normativa.

3.3.7 Preservação dos acervos de conteúdos digitais

É necessário considerar, tanto nas ações do Plano como em todas as

fases de um projeto de desmaterialização, a necessidade de preservação a longo
prazo dos documentos digitais. Esse tema é constante nas instituições arquivísticas
custodiantes, porém normalmente não é considerado (ou é postergado) nas
decisões das instituições produtoras dos conteúdos digitais.
A dependência tecnológica pode levar à impossibilidade de acesso ao
conteúdo do documento digital, portanto é necessário inserir (ou reforçar) essa
problemática em todos os fóruns que discutem padrões, normas e soluções
 16

tecnológicas e considerar que essa questão envolve tanto o software quanto o

hardware.
É necessário também que as instituições adotem os mecanismos para
preservação e estratégias de manutenção, tanto do documento arquivístico em si,
como do meio de armazenamento. As políticas e diretrizes para conservação dos
documentos digitais emanadas pelo CONARQ são de especial relevância para as
instituições.
O MP trabalhará em conjunto com o Arquivo Nacional para fortalecer as
ações executadas por essa instituição, principalmente no que concerne ao projeto
Arquivo Nacional Digital, que, dentre outros objetivos, permitirá o recolhimento, por
meio da internet, dos documentos digitais de valor permanente.

3.4 Benefícios esperados

Pesquisa do Gartner Group indica que a adoção de uma organização sem

papel promove a melhoria de processos, pode auxiliar no alcance de requisitos de
conformidade, reduz custos de espaços para armazenamento de papel e custos de
diversas naturezas, inclusive despesas trabalhistas, contas de fax e telefone.
Também aponta para redução, ou até mesmo a eliminação, de custos relacionados
com impressão, transporte e postagem de documentos. [18]
Assume-se, para fins do Plano, que uma política para utilização em
massa de documentos eletrônicos, quando bem estruturada, conduzida e gerida,
proporciona diversos benefícios, dentre os quais:
 Reduzir a utilização do papel e também de outros insumos a ele
relacionados (grampos, carimbos, clipes e etc), gerando assim redução
de despesas correntes da administração pública e contribuindo para o
desenvolvimento sustentável do país;
 Gerar economia em despesas com malote, serviços de postagem,
transporte e manutenção de acervo convencional (em papel);
 Minimizar o problema relativo ao esgotamento gradativo da capacidade
de armazenamento do acervo documental em papel dos órgãos da
administração pública, ao se incentivar a adoção do documento nato
digital;
 17

 Tornar a administração pública mais eficiente, em razão da celeridade

nas tramitações processuais, hoje vinculadas ao trânsito físico dos
processos e documentos;
 Promover a qualidade operacional, pois permitirá à Administração
maior controle do seu fluxo documental;
 Possibilitar a integração e virtualização de fluxos e processos
interinstitucionais, promovendo a melhoria do governo eletrônico;
 Melhorar a gestão do conhecimento corporativo, pela padronização e
facilidade do acesso à informação;
 Permitir maior controle, transparência e publicidade dos atos
processuais;
 Facilitar o acesso à informação e o exercício da transparência ativa; e
 Estimular a desburocratização e a modernização do funcionamento da
Administração Pública.

Na percepção de Faria & Alves [9] entre as vantagens da

desmaterialização figuram a preservação do meio ambiente; a modernidade e
praticidade; e, a celeridade nos negócios. Todavia, esses autores compreendem que
sob o ponto de vista prático e imediato, uma das principais vantagens está na
redução do uso de papel.

3.5 Modelo de Governança do Plano

No modelo de governança do Plano, o MP e o ITI atuam como unidades

coordenadoras, sendo que o MP desempenha também o papel de líder. Os demais
órgãos e entidades federais, cuja participação é determinante para o sucesso, atuam
como unidades colaboradoras.

Todas as instituições públicas, inclusive de outras esferas e Poderes,

podem participar das discussões, no intuito de se formar e fortalecer uma rede de
compartilhamento de conhecimentos. A comunidade do Plano Nacional de
Desmaterialização de Processos está hospedada no Portal do Sistema de
 18

Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação (SISP), no endereço

http://www.sisp.gov.br, e os interessados em conhecer, colaborar ou compartilhar
podem solicitar a associação.

Figura 1: Modelo de governança

 19

O quadro a seguir apresenta as responsabilidades dos atores no modelo

de governança:

Órgão Papel Responsabilidades

Coordenar as reuniões de trabalho.

MP Líder do Plano Monitorar, controlar e comunicar o andamento do Plano.

Acompanhar e executar as atividades descritas no

Plano.

Participar da definição de padrões, metodologias e

soluções tecnológicas.

Prover suporte, conhecimento, instrumentos para a

realização das ações objeto do presente Plano, no
âmbito de suas competências, em especial relacionadas
ao próprio SISP e ao Governo Eletrônico.
Unidades
MP e ITI Coordenadoras Realizar as interfaces atendendo os padrões de
interoperabilidade e-PING, acessibilidade e-MAG e
usabilidade e-PWG.

Prover suporte, conhecimento e instrumentos para a

realização das ações objeto do presente Plano, no
âmbito de suas competências, em especial relacionadas
à certificação digital.

Participar das ações de divulgação, disseminação,

sensibilização e capacitação.

Participar dos eventos programados;

Instituições Unidades Implementar ações nas respectivas instituições.

públicas Colaboradoras Enviar contribuições quanto aos entregáveis
(normativos, planos, guias, etc.).

Participar dos eventos programados;

Implementar as ações para informatização dos

Instituições Unidades processos nas respectivas instituições.
Públicas Colaboradoras
Enviar contribuições quanto aos produtos do Plano
(normativos, guias, estudos e etc.).

Tabela 1: Responsabilidade dos atores no modelo de governança

 20

3.6 Linhas de Ação

Para consecução dos objetivos foram definidas ações, a partir das

necessidades identificadas, de modo que se possa superar os principais desafios e
fornecer a estrutura e o apoio para que as instituições possam implementar os
projetos de processo eletrônico em seus respectivos ambientes.
As ações estão estruturadas em grupos temáticos, denominados linhas
de ação, esses seguem as diretrizes estruturantes do Plano e são elaboradas para
se atingir os objetivos propostos e benefícios esperados.
Este artigo reflete as linhas de ação inicialmente previstas, contemplando
principalmente aquelas que já estão em execução, mas também as futuras, que
gradativamente serão detalhadas e executadas. A seguir se apresenta cada linha de
ação, com seu objetivo e produtos/resultados esperados.

Linha de Ação: Normativos

Elaborar os normativos que fornecerão o marco normativo e irão
Objetivo:
regulamentar o processo eletrônico.
Produtos/Resultados Minuta de Decreto
esperados: Normativo(s) complementar(es)

Linha de Ação: Modernização da Gestão Pública

Evidenciar e difundir para os órgãos e entidades que a
desmaterialização isoladamente não garante o alcance da
eficiência administrativa, porém se apresenta como mais um
Objetivo: instrumento de gestão. É necessário que se promova ações de
simplificação normativa e administrativa para que se possa
potencializar e garantir os resultados proporcionados por este
processo.
Desmaterialização de processos inclusa na pauta do
Produtos/Resultados
GESPÚBLICA.
esperados:
Guia de Gestão de Processos de Governo (GGPG) atualizado.

Linha de Ação: Padrões de Interoperabilidade

Definir padrões tecnológicos para serem utilizados pelas

Objetivo: instituições federais, para início ou ampliação dos seus projetos
de desmaterialização.
Produtos/Resultados Guia de Padrões de Interoperabilidade para a Desmaterialização.
esperados: Padrão de troca de documentos eletrônicos.
 21

Linha de Ação: Projeto-Piloto

Objetivo: Acompanhar e executar um projeto-piloto para teste e adequação
de normativos e padrões.
Produtos/Resultados Piloto implantado.
esperados:

Linha de Ação: Projetos de Desmaterialização de Processos

Identificar projetos de desmaterialização nos órgãos da
Objetivo:
Administração Pública para conhecer e difundir.
Produtos/Resultados Informações levantadas juntos aos órgãos sobre projetos de
esperados: desmaterialização.

Linha de Ação: Gestão da Informação Corporativa

Fortalecer a implantação da política de gestão da informação e
documentação e promover a modelagem dos processos
Objetivo: organizacionais com foco na automação e sistematização e
viabilizar os mecanismos de transformação de informação
passiva em ativa, com foco no cidadão.
Minuta de Diretrizes de Gestão Documental.
Manual de Gestão da Informação e Documentação.
Política de Gestão Documental Digital.
Produtos/Resultados
Processos modelados e/ou automatizados.
esperados:
Proposta do Código de Classificação e Tabela de Temporalidade
das atividades finalísticas do Governo Federal.
Serviços Modulares de Gestão Documental

Linha de Ação: Suporte Técnico aos Órgãos

Prestar suporte aos órgãos do SISP por meio de equipe e eixo
Objetivo: temático definidos para a Central de Suporte e Serviços do SISP
– C3S.
Produtos/Resultados Serviços e consultorias disponibilizados aos órgãos integrantes
esperados: do SISP.

Linha de Ação: Capacitação

Elaborar e prover treinamento sobre os normativos e padrões.
Objetivo: Conscientizar os servidores sobre a importância do Plano
Nacional de Desmaterialização de Processos.
Produtos/Resultados
Treinamentos definidos e realizados.
esperados:
 22

Linha de Ação: Observatório de Desmaterialização

Coletar sistematicamente informações e experiências para
Objetivo: socializar o conhecimento gerado com a desmaterialização,
disseminando o aprendizado pelos órgãos da APF.
Produtos/Resultados
Página na internet para o observatório de desmaterialização
esperados:

Linha de Ação: Divulgação e Disseminação

Objetivo: Divulgar o Plano, disseminando a cultura de desmaterialização
de processos.
Produtos/Resultados
Plano de Comunicação.
esperados:

Linha de Ação: Infraestrutura de Rede

Definir infraestrutura de rede segura e robusta para garantir o
Objetivo: devido suporte exigido pelo início ou pela ampliação do processo
de desmaterialização dos órgãos federais.
Estudo de impacto no tráfego da rede INFOVIA Brasília realizado.
Produtos/Resultados
Estudo nacional realizado para dimensionar modelos e
esperados:
conectividade/links/circuitos para o projeto-piloto do Plano.

Linha de Ação: Infraestrutura de Armazenamento

Identificar boas práticas na definição de infraestrutura de

Objetivo: armazenamento, com foco no processo de desmaterialização
dos órgãos federais, tanto para início de operação quanto para
escalabilidade.
Guia de Boas Práticas e Recomendações em Armazenamento,
Produtos/Resultados
para utilização pelos órgãos interessados no processo de
esperados:
desmaterialização.

Linha de Ação: Segurança da Informação

Promover a Segurança da Informação e Comunicações (SIC) na
Objetivo:
desmaterialização de processos da APF.
Produtos/Resultados
Certificados digitais emitidos
esperados:
 23

Linha de Ação: Monitoramento do Plano

Acompanhar os trabalhos em andamento pelo Plano
Administração Sem Papel para auxiliar no controle dos
Objetivo:
resultados, contribuindo, assim, para o cumprimento do plano de
ação definido.
Produtos/Resultados
Plano de Monitoramento.
esperados:

4 METODOLOGIA

A metodologia utilizada para elaboração deste artigo foi uma pesquisa

bibliográfica de projetos nacionais e internacionais de desmaterialização. Segundo
Vergara [19] a pesquisa bibliográfica compreende o estudo sistemático de
publicações entre as quais: jornais, revistas, livros e redes eletrônicas podendo ser
elas fontes primárias ou secundárias. Também se incluem neste tipo de pesquisa a
análise de artigos científicos, periódicos, dissertações e teses, anais de congressos
e documentos de departamentos públicos.
Marconi & Lakatos [14] consideram ainda, como fontes primárias os
dados históricos; bibliográficos e estatísticos; informações, pesquisas e material
cartográfico; arquivos oficiais e particulares; registros em geral; documentação de
pessoas (diários, memórias, autobiografias) correspondência pública ou privada etc
e como fontes secundárias a imprensa em geral e obras literárias.
Enfim, buscou-se realizar uma “análise minuciosa de todas as fontes
documentais, que sirvam de suporte à investigação projetada”, conforme
compreende Marconi & Lakatos [14]. Cabe lembrar que, segundo essas autoras, as
investigações em geral “nunca se utilizam apenas um método ou uma técnica, e
nem somente aqueles que se conhece, mas todos os que forem necessários ou
apropriados para determinado caso” [14]. Para elas em grande parte das vezes se
faz necessário uma combinação de dois ou mais métodos que devem ser utilizados
de forma concomitante.
 24

5 CONCLUSÃO

A massificação dos recursos de TICs e a democratização do acesso à

informação vêm cada vez mais permeando o Estado brasileiro. Projetos de
automação de processos de trabalho e de negócio são frequentemente inseridos
nas agendas dos comitês de tecnologia dos diversos órgãos do Governo Federal, o
que torna o Estado mais desmaterializado. Isto denota que este tema é recorrente
também entre as políticas públicas, pois é crescente a percepção de que as TICs
apoiam, além dos fluxos de trabalhos, a tomada de decisão.
É necessário envidar esforços no sentido de promover a maior integração
e compartilhamento de informações, conhecimentos e de recursos. Os
administradores públicos precisam ser sensibilizados sobre os benefícios e
possibilidades advindos com as TICs, em especial com a desmaterialização.
Algumas iniciativas, detalhadas ao longo deste artigo, já demonstraram os ganhos
de eficiência geradas pelas TICs como: o Receitanet, o SPED, o SCDP, o
Comprasnet, entre outros. Em face disso, o Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão percebeu a necessidade de estruturar um plano, que corresponde a um
esforço para apoiar as instituições em seus projetos de desmaterialização, com
ações transversais de governo.
Desta forma, o Plano Administração Sem Papel pretende ser um divisor
de águas para implementação do Estado Virtual, uma vez que tratará de políticas
abrangentes para a melhoria da Administração, em especial entre os sistemas
institucionais que envolvem a gestão eletrônica de documentos. Ele corresponde a
uma iniciativa pioneira de ação conjunta, em âmbito federal, para alavancar a
informatização de processos administrativos.
É importante ressaltar a necessidade da colaboração, da interação e do
alinhamento dos órgãos com o MP, assim como entre eles, para que os benefícios
descritos neste artigo sejam efetivamente atingidos e possibilitem que os projetos se
tornem casos de sucesso de TICs e de gestão a serem utilizados pelos órgãos do
Poder Executivo Federal nos seus processos de desmaterialização.
 25

Por fim, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão visa com o

Plano apresentado por este artigo estabelecer a garantia de que os sistemas de
informações da Administração Pública, necessários à implantação da
desmaterialização e virtualização dos expedientes diários, comunicar-se-ão com
precisão e não causarão repúdio às informações geradas no dia-a-dia, tanto no curto
quanto no longo prazo, objetivando garantir a manutenção dos dados e informações,
às gerações futuras sem prejuízo à sua disponibilidade, integridade,
confidencialidade, autenticidade e não repúdio.

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processual e a modernização do poder judiciário catarinense. In: Democracia
Digital e Governo Eletrônico - ISSN 2175-9391. Disponível em:
http://buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/observatoriodoegov/article/view/34012.
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informatização do processo judicial; altera a Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973 –
Código de Processo Civil; e dá outras providências. Disponível em:
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Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil, transforma o Instituto
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Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/Antigas_2001/2200-2.htm.
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6. BRASIL. Padrões Web em Governo Eletrônico (e-PWG). Brasília, DF. 2012.

Disponível em: http://www.governoeletronico.gov.br/acoes-e-projetos/padroes-brasil-
e-gov. Acesso: 13/03/2013.
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19. VERGARA, Sylvia C. Projetos e relatórios de pesquisa em administração.

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___________________________________________________________________

AUTORIA

Everson Lopes de Aguiar – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Endereço eletrônico: [email protected]

Eleidimar Odília Isaque da Silva – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Endereço eletrônico: [email protected],