Governança

Pública
1. Governança Pública 4
Aspectos Gerais 4
História 5
Conceitos e Definições 6
A Governança na Gestão Pública 8
O Papel da Governança na Gestão Pública 9

2. Tendências Teóricas da Governança

na Gestão Pública 15
Teoria da Agência 16
Teoria da Escolha Pública 18

3. Governança na Gestão Pública Segundo o IFAC 22

Princípios 23
Recomendações 24

4. Referências Bibliográficas 32

02
03
GOVERNANÇA PÚBLICA

1. Governança Pública

Fonte: Medium1

Aspectos Gerais dos escândalos em empresas priva-

das nacionais e internacionais de-

S egundo Slomski et al (2008) o

ambiente empresarial tem em-
frentado inúmeras mudanças para
correntes de falhas nos seus siste-
mas de governança.
A governança corporativa é
se adaptar às novas exigências e ten- um sistema de decisões e práticas de
dências dos mercados internaciona- gestão voltadas para a determinação
lizados, a exemplo do desenvolvi- e o controle do desempenho e dire-
mento de novos modelos e conceitos ção estratégica das corporações. Seu
de gestão, objetivando, única e ex- objetivo principal é a maximização
clusivamente, a continuidade e a do valor da empresa e o retorno jus-
prosperidade dos negócios gerado- to em prol dos seus investidores e
res de riquezas. demais partes relacionadas.
Uma das mudanças advindas Para que isso aconteça plena-
da internacionalização econômica é mente, o objetivo da governança
a disseminação e a aceitação do con- corporativa engloba aperfeiçoar as
ceito de governança corporativa, es- relações internas da empresa, atra-
pecialmente depois da publicação vés de sua administração, bem como

1 Retirado em https://medium.com/

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GOVERNANÇA PÚBLICA

aprimorar as suas relações com o  Compreender a diferença em-

ambiente externo, principalmente tre governança na gestão pú-
com o mercado investidor de sua blica e a nova gestão pública.
abrangência.
Não obstante, o tema gover- História
nança alcança não apenas o setor
Segundo Abrúcio (2005), foi
privado, mas, também, o setor pú-
na década de 1980 que os Estados
blico, uma vez que os problemas ve-
Unidos iniciaram a implantação de
rificados na administração pública
reformas administrativas, conside-
poderão ser controlados ou ameni-
rando o modelo gerencial importado
zados com a utilização de alguns
da iniciativa privada.
princípios originários da governan-
A cidade de Sunnyvale, na Ca-
ça corporativa do setor privado
lifórnia, foi quem primeiro iniciou
(SLOMSKI et al, 2008).
esse processo de transformação, fa-
Pois bem, iremos discutir os
zendo a revolução pelo desempenho,
aspectos fundamentais da gover-
recompensando seus administrado-
nança no setor público, as tendên-
res com base em seus sucessos.
cias teóricas, a gestão corporativa na
(OSBORNE; GAEBLER,1997).
gestão pública brasileira, considera-
Nesse mesmo período, a pro-
ções do Comitê do Setor Público da
víncia de British Columbia, no Cana-
Federação Internacional de Conta-
dá, foi a líder das reformas na gover-
dores (IFAC) e a governança no con-
nança na gestão pública (em seu
texto internacional.
país), implantando em suas organi-
Esperamos que ao final da lei-
zações um modelo das boas práticas
tura estejam aptos a:
tanto para o setor público quanto
 Conceituar, conhecer e com-
preender o papel da governan- para o privado.
ça na gestão pública. Ainda na década de 1980, de
 Conhecer os principais aspec- acordo com os autores acima, as re-
tos das teorias relacionadas formas no setor público da Nova
com a governança na gestão Zelândia (NZ) são vistas como as
pública. que mais se aproximam do caminho
 Conhecer a situação atual da empresarial, sendo que a reforma
governança na gestão pública
radical teve início em 1986, com
brasileira.
 Conhecer as recomendações forte influência na teoria da escolha
de governança na gestão pú- pública, na teoria da agência e na
blica propostas pelo IFAC. análise dos custos de transação.

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GOVERNANÇA PÚBLICA

No início da década de 1990, drões de propriedade na vida pú-

um comitê formal foi organizado pa- blica são assegurados.
ra dirigir os aspectos financeiros da A última contribuição signifi-
governança corporativa do setor pri- cativa para o desenvolvimento da
vado do Reino Unido. governança na gestão pública, oco-
Chamado de Cadbury Cornmi- rreu em 2001 com a publicação do
ttee, foi criado em maio de 1991 pelo estudo 13 do Comitê do Setor Públi-
Conselho de Relatórios Financeiros, co da Federação Internacional de
da Bolsa de Valores de Londres e da Contadores (IFAC), o qual está foca-
profissão contábil britânica. do em formas de governança na ges-
O relatório desse comitê (co- tão pública, especialmente no que
nhecido como Cadbury Report) foi tange à responsabilidade do grupo
publicado em dezembro de 1992, no governante e da entidade controlada
qual foram identificados três princí- pelo setor público.
pios fundamentais de governança Esse “Estudo 13” define os
corporativa: transparência, integri- princípios comuns e recomendações
dade e a responsabilidade em pres- sobre a governança das entidades do
tar contas. setor público, com o objetivo de pro-
Apesar de o relatório dar ênfa- mover a orientação para auxiliar o
se à governança corporativa no setor grupo governante a desenvolver ou
privado, ele foi usado como base rever as práticas de governança, co-
para o desenvolvimento da primeira mo um caminho para capacitar os
estrutura de governança corporativa governantes a operarem de maneira
para o setor público, pelo Instituto mais efetiva, eficiente e transpa-
Britânico de Finanças e Contabili- rente.
dade Pública (CIFPA) em 1995.
Um desenvolvimento adicio- Conceitos e Definições
nal na estabilidade de uma estrutura
Para Harrison (1998 apud
de governança corporativa para o
Slomski et al, 2008), há uma distin-
setor público veio através do traba-
ção entre a administração e a gover-
lho do Comitê de Padrões de Com-
nança, pois esta última não está in-
duta na Vida Pública. Seu objetivo
teressada em executar apenas o ne-
foi o de examinar o assunto sobre os
gócio, mas em:
padrões de conduta dos titulares dos
 Dar direção global à empresa,
cargos públicos e para fazer reco-
 Em supervisionar e controlar
mendações assim que os altos pa- as ações executivas da admi-
nistração e,

6
GOVERNANÇA PÚBLICA

 Em satisfazer as expectativas ção entre o contexto político e o so-

legítimas pela prestação de cial representa um papel crucial.
contas e regulação, com inte- Assim, a governança pública é um
resse além dos limites incor- complexo de atividades envolvendo
porados.
a direção de redes complexas em
setores políticos da sociedade.
Nesse sentido, uma definição
A governança pública não é so-
geral de governança é descrita por
mente uma questão de aumento de
Dorset e Baker (1979 apud Slomski
efetividade e eficiência, mas tam-
et al, 2008) como sendo o exercício
bém de guardar a legalidade e legiti-
da autoridade, controle, administra-
midade. Por exemplo, na governan-
ção e poder de governar, ou seja, é a
ça pública é possível distinguir três
maneira como o poder é exercido na
diferentes padrões de valor:
administração dos recursos econô-
1. O governo é destinado a ser
micos e sociais de um país com o
apoio e propositor. Os princi-
objetivo de seu desenvolvimento.
pais valores são: efetividade,
A governança é mais bem
eficiência, parcimônia e de-
compreendida em termos dos ele-
sempenho;
mentos principais que são conside-
2. Os valores centrais são: hones-
rados para descrever a boa gover-
tidade e justiça. Como princí-
nança, tais como: responsabilidade
pios centrais destacam-se: a
em prestar contas, transparência,
justiça social, a equidade, a le-
participação, administração de rela-
gitimidade e o próprio cumpri-
cionamento e, dependendo do con-
mento do dever;
texto, eficiência e/ou equidade (ED-
3. Robustez e elasticidade são
WARDS, 2002 apud SLOMSKI et al,
dominantes. O governo deve
2008).
ser: confiável, robusto, adap-
No que diz respeito à gover-
tado, seguro, confidente e ca-
nança pública, Kickert (1997 apud
paz de sobreviver a catás-
Slomski et al, 2008) descreve ter um
trofes.
significado mais geral do que o usual
e limitado encontrado nos negócios
Harmon e Mayer (1986 apud
e na interpretação orientada para o
Slomski et al, 2008), também, dis-
mercado vinda do conceito de admi-
tinguem os três padrões de normas e
nistração. Para ele, a governança pú-
valores:
blica é também relativa à legalidade
1. Eficiência e efetividade com
e legitimidade, mais que um rígido
relação à função de governo e
valor de mercado, em que a intera-

7
GOVERNANÇA PÚBLICA

à produção e distribuição dos pendendo da natureza da entidade

bens e serviços; envolvida. A organização do setor
2. Os direitos individuais e a ade- público é realmente comprometida a
quação dos processos do go- assegurar a integridade do que faz;
verno com relação ao relacio- não deve aguardar até seus dirigen-
namento entre governo e ci- tes serem investigados, mas avançar
dadão; para evitar o comportamento não
3. A representação e o poder de ético no primeiro instante.
verificação com relação ao es- Timmers (2000 apud Slomski
crutínio público do funciona- et al, 2008) trata a governança cor-
mento do governo. porativa na gestão pública como go-
vernança governamental e define-a
A Governança na Gestão Pú- como a proteção ao inter-relaciona-
blica mento entre a administração, o
controle e a supervisão, feita pela
Enquanto a governança trata organização governamental, pela
da aquisição e distribuição de poder situação organizacional e pelas auto-
na sociedade (coletividade), a gover- ridades do governo, visando relacio-
nança corporativa denota a maneira nar os objetivos políticos eficiente-
pela qual as corporações são gover- mente e eficazmente, como, tam-
nadas e administradas. É, assim, bém, comunicar publicamente e
usualmente compreendida, em com- providenciar uma prestação de con-
traste com a governança no setor tas para a sociedade ou em benefício
público, a qual faz referência, princi- dela.
palmente, à administração das agên- A definição demonstra que a
cias do setor público através dos governança governamental é consti-
princípios de governança corporati- tuída por quatro elementos, ilustra-
va do setor privado, que são total- dos na figura 1 abaixo:
mente aplicáveis no setor geral do
Estado (BHATTA, 2003 apud
SLOMSKI et al, 2008).
Para Marques (2007), o con-
ceito de governança corporativa é
indissoluvelmente unido com ac-
countability (responsabilidade em
prestar contas). A exigência de pres-
Fonte: Timmers (2000 apud Slomski
tação de contas será diferente de- et al, 2008, p. 124)

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GOVERNANÇA PÚBLICA

No inter-relacionamento entre visão mundial ou um modelo consis-

a administração, o controle, a super- tente em que cada um tem uma com-
visão e a responsabilidade em pres- cepção ou suposição sobre a natu-
tar contas, a responsabilidade go- reza do mundo (HARTLEY, 2005
vernamental interessa-se pela natu- apud SLOMSKI, ET AL, 2008).
reza do relacionamento com os par- A abordagem da administra-
ticipantes da área política e em con- ção pública, particularmente evi-
seguir os objetivos políticos. Para dente no período pós-guerra e nos
tanto, o governo deveria ter uma vi- anos 1980, é amplamente baseada
são administrativa, sendo responsá- no legislativo, na burocracia e em re-
vel por definir claramente os objeti- gras para a provisão dos serviços
vos políticos (eficácia), as precondi- públicos. A população é, assumida-
ções, como a qualidade, eficiência, mente, homogênea e as definições
conformidade com os regulamentos das necessidades e problemas são
e leis relevantes, e o controle finan- empreendidas pelos profissionais
ceiro (TIMMERS, 2000 apud para promover os serviços padroni-
SLOMSKI et al, 2008). zados à população (HARTLEY, 2005
apud SLOMSKI, ET AL, 2008).
O Papel da Governança na A ênfase dada às práticas de
Gestão Pública governança corporativa para o setor
privado ocorreu com o reconheci-
Existe, há algum tempo, uma mento dos excessos corporativos
visão cética da inovação do setor pú- dos anos 1980 e relatórios da mídia
blico. No período pós-guerra, essa sobre os altos lucros nos casos de
inovação foi substancial; no setor fraudes. O interesse dos administra-
privado, o foco estava nos gerentes e dores do setor privado pela gover-
funcionários e, no setor público, no nança corporativa nos anos 1990 foi
papel das políticas de mercado e nas sustentado pela pressão de investi-
políticas adversas ao processo de dores e reguladores, fato refletido
inovação. para o setor público.
A administração pública tem A publicação das práticas e
três paradigmas que podem condu- condutas corporativas, concluídas
zir a caminhos particulares em que a com experiências e muitos debates
inovação não é só generalizada como em vários países, têm conduzido um
também adaptada: são os papéis dos considerável consenso em assuntos-
políticos, dos administradores e da chave e princípios básicos que fun-
população. Cada caminho é uma

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GOVERNANÇA PÚBLICA

damentam a governança. Os princ- tes interessadas da organiza-

ípios básicos da boa governança cor- ção e sua estrutura de admi-
porativa são identificados pelos rela- nistrar os recursos e entregar
os resultados;
tórios que envolvem evidenciação
 Suporte para a administra-
apropriada, desenvolvimento de có-
ção, particularmente de alto
digos de conduta para os diretores nível.
da companhia e de estruturas inter-
nas que promovam a revisão inde- Nas empresas públicas, a apli-
pendente de processos e tomada de cação prática de governança corpo-
decisões dentro da companhia rativa envolve alguns aspectos, que,
(MARQUES, 2007). segundo Marques (2007), são os se-
Provavelmente, há dois ingre- guintes:
dientes básicos muito importantes  Separação dos papéis de pre-
da própria governança corporativa: sidente e chefe do executivo;
a evidenciação completa e a presen-  Uma diretoria tendo maioria
ça de auditores e membros do conse- de diretores não executivos;
lho de administração independentes  Estabelecimento de um comitê
bem informados, com habilidade de auditoria com membros
não executivos;
para confirmarem que os dados a-
 Proteção da independência
presentados pela corporação são dos auditores externos;
verdadeiros e imparcialmente de-  Manter padrões dos relatórios
clarados. financeiros;
Para Marques (2007), há vá-  Adaptação de um código de
rios caminhos para representar a go- ética para a companhia;
vernança corporativa no setor públi-  Diretrizes para a conduta de
co, devido à complexidade da estru- diretores, em particular, re--
tura de governança e à diversidade querendo evitar os conflitos e
a evidenciação de benefícios;
de compreender a abordagem pelas
 Identificação dos riscos e sua
entidades do setor. Mas, indiferen- administração.
temente de qual estrutura é usada, a
boa governança corporativa, tanto Mas Marques também infere
no setor público quanto no privado, que não há um sistema de governan-
requer: ça corporativa, da mesma maneira
 Clara identificação e articu- que não há um modelo de adminis-
lação das definições de res- tração pública. Contudo, há prova-
ponsabilidade;
velmente alguns aspectos funda-
 Verdadeira compreensão do
relacionamento entre as par-

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GOVERNANÇA PÚBLICA

mentais que suportam uma forte Quanto aos princípios de go-

estrutura de governança. vernança corporativa, Barrett (2005
O setor público é complexo, e apud Slomski et al, 2008) destaca
as suas entidades não operam com que os princípios a que as entidades
uma estrutura legislativa comum ou do setor público devem aderir para
têm uma forma ou tamanho organi- efetivamente aplicar os elementos
zacional padrão. É importante, em- de governança e alcançar as melho-
tão, reconhecer a diversidade do se- res práticas são: liderança, integri-
tor público e os diferentes modelos dade e compromisso (relativos a
de governança que são aplicados nos qualidades pessoais) e responsabili-
diferentes países e nos diferentes dade em prestar contas, integração e
setores, cada qual tem característi- transparência (são principalmente o
cas únicas que requerem especial produto de estratégias, sistemas, po-
atenção e impõem diferentes formas líticas e processos no lugar).
de responsabilidade na prestação de É exigido a todas as organi-
contas (IFAC, 2001). zações do setor público ser transpa-
Dessa forma, o desafio para o rentes e responsáveis por suas ativi-
setor público é o de articular um dades. Os cidadãos são os principais
conjunto de princípios e elementos a conhecerem se os recursos públi-
comuns que são relevantes em cada cos estão sendo usados apropriada-
contexto e que podem ser conside- mente e o que está sendo alcançado
rados em uma estrutura de gover-- com eles. Consistência, relatórios
nança. claros de desempenho e publicação
Os elementos essenciais que de resultados são importantes para
contribuem para uma governança registrar o progresso e mostrar a
corporativa sólida são: pressão pelo aprimoramento. Tal
1. Estrutura administrativa; transparência é essencial para aju-
2. Ambiente administrativo; dar a medir qual grupo público é
3. Administração de risco; totalmente responsável e, também, é
4. Conformidade e compla- parte central para a boa governança
cência; (BARRETT, 2005 apud SLOMSKI et
5. Monitorar e relatar a avaliação al, 2008).).
de desempenho; Outra referência aos princí--
6. Responsabilidade em prestar pios é feita por Timmers (2000 apud
contas; Slomski, et al, 2008), o qual destaca
7. Conformidade versus dessem-
penho.

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GOVERNANÇA PÚBLICA

que o objetivo da governança no dentro da área política, através de

setor governamental é criar prote- um ciclo bem projetado da adminis-
ção para alcançar os objetivos públi- tração, controle, supervisão e proce-
cos. A essência da governança sóli- ssos de prestação de contas.
da, da perspectiva da responsabili- Assim, esse ciclo forma o pon-
dade governamental, é que haja bas- to inicial para avançar na estrutura
tante proteção, capacitando o gover- de governança, mais bem exemplifi-
no para suportar tal responsabili- cado na figura 2 (Estrutura da Go--
dade. Essa proteção deveria existir vernança Governamental) abaixo:

Fonte: Timmers (2000 apud Slomski

et al, 2008, p. 128\0)

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GOVERNANÇA PÚBLICA

A estrutura do ciclo de gover- em benefício de toda a so-

nança governamental pode ser ex- ciedade;
plicada pelos quatro elementos: 4. O quarto elemento é a respon-
1. O primeiro elemento é a admi- sabilidade em prestar contas,
nistração, direcionado à reali- pelo qual a organização tem
zação dos objetivos da organi- que prover informações de to-
zação através, entre outras coi- das as tarefas fixadas e pode-
sas, da estruturação e do de- res delegados.
senvolvimento de processos. A nível macro, o ministro/pre-
No nível macro, isto é, no gabi- sidente é responsável pela adminis-
nete do governo, a adminis- tração, controle e supervisão, além
tração envolve o processo de dos resultados da implementação
um ministro/presidente tra- das políticas.
balhar para a realização dos O próximo aspecto essencial é
objetivos políticos pelos parla- o inter-relacionamento entre a ad-
mentares, designando uma es- ministração, o controle, a supervisão
trutura organizacional, in- e a responsabilidade na prestação de
cluindo também o ministro/ contas, que realiza os objetivos polí-
presidente e desenvolvendo ticos e requer transparência. Quan-
processos de implementação do os vários elementos não estão
de políticas; totalmente ligados, há áreas expos-
2. O segundo elemento é o com- tas, as quais devem ser reconhecidas
trole, pois, quando uma orga- pelos administradores em seus go-
nização foi designada, um sis- vernos.
tema de medidas e procedi- Com relação aos princípios, as
mentos tem de ser implemen- opiniões convergem principalmente
tado e mantido, provendo ga- quanto à responsabilidade em pres-
rantias aos administradores tar contas e controle.
de que a organização perma-
necerá no caminho certo, isto
é, um caminho para alcançar
os objetivos políticos ado-
tados;
3. O terceiro elemento é a super-
visão, necessária para que a
realização dos objetivos da
organização possa ser acertada

13
1
4
GOVERNANÇA PÚBLICA

2. Tendências Teóricas da Governança na Gestão

Pública

Fonte: Pinterest2

H á duas tendências teóricas fun-

damentais em evidência na
Nova Gestão Pública (NGP) e, com-
isso significa claro relacionamento
entre ministros/presidente (os prin-
cipais) e funcionários (os agentes).
sequentemente, na governança na A Teoria da Escolha Pública,
gestão pública, a Teoria da Agência e por outro lado, ajuda a compreen-
a Teoria da Escolha Pública. der os problemas de comportamen-
A Teoria da Agência lida com o to burocrático nos caminhos de mês-
relacionamento contratual entre o mo interesse, desenhados primeira-
principal e o agente, em que o agente mente pela afirmação fundamental
serve o principal, conforme as com- de que as pessoas estarão utilizando
dições estabelecidas em contratos. maximizadores em tudo que elas
Quando aplicada na gestão pública, fizerem.

2 Retirado em https://br.pinterest.com/

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GOVERNANÇA PÚBLICA

Teoria da Agência O desafio é determinar o com-

trato mais eficiente para concluir
De acordo com Coase (1937 quais as ligações relacionadas a cer-
apud Slomski et al, 2008), a firma é tas suposições sobre pessoas, orga-
caracterizada como uma região de nizações e informações.
troca sobre a qual o sistema de mer- Da corrente positivista da
cado era suprido e a alocação de re- agência originam-se duas proposi-
cursos era realizada, não pelo mer- ções. O agente é mais provável para
cado, mas por autoridade e direção. comportar os interesses do principal
Para ele, a preocupação estava cen- quando o contrato entre eles é ba-
trada nos custos de contratação com seado em resultado e quando o prin-
o mercado, pois as atividades neces- cipal tem informações para verificar
sárias devem ser incluídas dentro da o comportamento do agente. No re-
firma sempre que os custos de mer- lacionamento entre principal e
cado forem maiores que os custos de agente, espera-se um conflito de ob-
usar a autoridade direta. jetivos, resultados para serem men-
Assim, para Jensen e Meckling suráveis e o agente sendo mais aves-
(1976 apud Slomski et al, 2008), as so ao risco que o principal (EI-
relações contratuais são a essência SENHARDT,1989 apud SLO-MSKI
da firma, não só com empregados, et al, 2008).
mas também com fornecedores, Para Demski e Feltham (1978
clientes, credores, etc. apud Slomski et al, 2008), onde há
Com relação aos contratos, um conhecimento completo, o prin-
Brousseau (1993 apud Slomski et al, cipal deveria saber o que o agente
2008) os define como sendo um tem feito.
acordo através do qual os agentes se Como o principal é quem com-
obrigam uns com os outros a ceder trata o agente pelo comportamento,
ou a apropriar, criar ou não certas então, especifica que o comporta-
coisas. mento deveria ser a essência do con-
Desse modo, a Teoria da Agên- trato. Onde o principal não necessa-
cia diz respeito ao relacionamento riamente conhece o que o agente
em que uma parte (o principal) dele- está realizando, se há suposição de
ga trabalho para a outra parte (o possuírem egoísmo, então não há
agente), que executa esse trabalho. A certeza de que o agente terá o com-
agência atenta para capturar qual o portamento esperado pelo principal.
relacionamento através da ideia de Nesse caso, surgem dois com-
um contrato. ceitos adicionais. O primeiro é o

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GOVERNANÇA PÚBLICA

conceito sobre o risco moral, no meios. É assumido que um contrato

qual, assumido os empregados co- baseado em resultados influencia o
mo agentes, não os fará melhores e comportamento por forçar o agente
evitará o trabalho depois de eles a justificar seus objetivos com os do
terem sido contratados. O segundo é principal. O agente deveria, desse
a seleção adversa, em que o principal modo, ser recompensado ou penali-
não tem conhecimento suficiente zado pelo resultado de seu desempe-
para contar como bem qualificados nho, e como um resultado, cercado
são os empregados. Em ambos os de algum risco.
casos, o principal pode investir em A questão de risco surge por
qualquer um dos meios de decisão causa do resultado da corporação
do comportamento do agente ou ba- não ser geralmente uma função de
seia o contrato nos resultados da- um comportamento único dos em-
quele comportamento (KANGIS; pregados. Os resultados indetermi-
KAREKLIS, 2001 apud SLOMSKI et nados terão importante atenção
al, 2008). para o comportamento, sendo os re-
Assim, para Eisenhardt (1989 sultados simples de identificar
apud Slomski et al, 2008), na reu- (SLOMSKI et al, 2008).
nião de sistemas de informações e de Alguns conceitos deveriam ser
dispositivos de monitoramento seria aplicados quando os resultados são
usada e poderia incluir contabilida- facilmente mensurados, mas algu-
de orçamentária, produção de rela- mas tarefas requerem um longo
tórios, conselhos de diretores e ca- tempo para serem completadas, em-
madas adicionais de administração. volvendo articulação, esforço de
Tal investimento deveria contribuir equipe, produção temporária ou re-
para o controle por demonstrar o sultados qualitativos. É, desse mo-
processo de comportamento do do, esperado um relacionamento
principal. Desse modo, os sistemas entre a mensurabilidade dos resulta-
reunidos de informação deveriam dos e seu uso em contratos de em-
estar mais destacados, em que com- pregados (EISENHARDT,1989 a-
tratos são baseados no comporta- pud SLOMSKI et al, 2008).
mento e menos baseados em re- Esse conceito pode ser dirigido
sultados. através do método organizacional
A outra opção é para o prin- para controle, tal como monitorar o
cipal com contrato de resultados ba- comportamento e recompensar o
seado no comportamento do agente, desempenho; essa estratégia requer
por exemplo, os fins em lugar dos investimento na reunião de infor-

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GOVERNANÇA PÚBLICA

mações. Uma alternativa deveria ser principal, a preocupação que paira é

para minimizar a divergência de saber se o agente (gestor público)
preferências entre os membros da tomará a decisão correta para o inte-
empresa através da administração resse do principal (cidadão).
do ambiente cultural, do recruta- Assim, percebe-se a necessi-
mento de empregados, treinamento dade de elaborar formas para mini-
e socialização (KANGIS; KARE- mizar esse problema, conforme des-
KLIS, 2001 apud SLOMSKI et al, taca Slomski (2003), o qual descreve
2008). que, considerando que o Estado é
Dessa forma e de acordo com uma organização em que existem
Slomski (2005), é pertinente afir- muitos contratos complexos entre os
mar que as entidades públicas de- proprietários dos recursos econô-
vem ser vistas sob a perspectiva da micos (principal) e os gestores
Teoria da Agência, pois ao observar (agentes), que são responsáveis pelo
o Estado e suas entidades sob o uso e controle desses recursos, faz-
conjunto de contratos que represen- se necessário elaborar modelos ca-
tam, pode-se verificar claramente a pazes de maximizar a compreensão
existência de uma relação de agên- dessa estrutura, que permitam ao
cia, devido à presença das três com- cidadão observar o valor dos servi-
dições necessárias colocadas por ços produzidos pelo conjunto de
Siffert Filho (1996). Essas condições agentes.
básicas, depois de adaptadas por
Slomski (1999), são as seguintes: Teoria da Escolha Pública
1. O agente (gestor público) dis-
põe de vários comportamen- Conforme Shaw (2005 apud
tos possíveis a serem adota- Slomski et al, 2008), a Teoria da
dos; Escolha Pública é um ramo da eco-
2. A ação do agente afeta o bem- nomia que se desenvolveu do estudo
estar das duas partes; dos gastos públicos e impostos, ten-
3. As ações do agente difícil- do surgido nos anos 1950 e recebido
mente são observáveis pelo atenção pública em 1986, quando
principal (cidadão), havendo, James Buchanan, um dos principais
dessa forma, assimetria infor- arquitetos dessa teoria (o outro foi
macional. Gordon Tullock), recebeu o prêmio
Nobel em Economia.
Considerando a assimetria in- De acordo com Buchanan e
formacional existente entre agente e Tollison (1984 apud Slomski et al,

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GOVERNANÇA PÚBLICA

2008), a Teoria da Escolha Pública dição, tanto na teoria política quanto

leva a instrumentos e métodos de na econômica.
abordagem que foram desenvolvi- A Teoria da Escolha pública é
dos para satisfazer os níveis analí- o ramo da economia que estuda a
ticos da teoria econômica e aplicar forma como o governo toma deci-
esses instrumentos e métodos no sões. Assim, segundo Samuelson e
setor político ou governamental, nas Nordhaus (1993), ela questiona o
políticas e na economia pública. como, o quê e o para quem do setor
Como na teoria econômica, a análise público. Afirma, também, que a to-
destina-se a relatar o comportamen- mada de decisões políticas ocorre
to dos indivíduos no setor governa- segundo um conjunto de regras,
mental, isto é, o comportamento das sendo que a mais importante é que
pessoas em suas capacidades como essas decisões são tomadas pelos re-
votantes, candidatos, representan- presentantes eleitos.
tes eleitos, líderes ou membros de Destaca, ainda, que as motiva-
partidos políticos e burocratas (to- ções dos políticos resumem-se ao
dos esses são papéis de escolha pú- pressuposto de que os políticos se
blica) para a composição de resulta- comportam de modo a maximizar a
dos que serão ou deveriam ser ob- probabilidade da sua eleição, ou se-
servados. ja, eles são maximizadores de votos.
Essa teoria destina-se a ofere- Nesse contexto, destacam-se,
cer uma compreensão, uma explica- também, as organizações conheci-
ção, das interações institucionais das como grupos de interesses, as
complexas do setor público. quais estão situadas entre os eleito-
Para Formaini (2005 apud res e os políticos, para representa-
Slomski et al, 2008), a Teoria da Es- rem indivíduos ou empresas e que
colha pública parece ser nada mais estão organizados para pressionar
que o senso comum, pois os gover- por um conjunto específico de inte-
nos são grupos de indivíduos cuja resses ou de assuntos.
interação é determinada por algum Em resumo, a Teoria da Esco-
egoísmo que motiva as pessoas no lha Pública descreve como os gover-
setor privado. A simples visão de que nos tomam as decisões acerca dos
o governo é um processo de tomada impostos, despesas, regulamentação
de decisão coletiva que altruistica- e outras políticas.
mente soluciona os problemas so- Tal como o jogo dos mercados,
ciais tem uma longa e romântica tra- o jogo da política tem de igualar a

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GOVERNANÇA PÚBLICA

procura das pessoas de bens coleti- de cobrar impostos de um gru-

vos com a capacidade econômica pa- po para beneficiar outro) e,
ra fornecê-los. A principal diferen-  As eficientes (nas quais as a-
ça reside no fato de que os políticos ções coletivas podem produzir
melhorias de Pareto (Ninguém
estejam preocupados, em primeiro
pode melhorar sua situação
lugar, em ganhar as eleições, en- sem piorar a de outrem.), que
quanto as empresas procuram ga- consiste nas ações que levam à
nhar lucros (SAMUELSON; NOR- melhoria da satisfação de to-
DHAUS, 1993). dos; fazem com que todos fi-
Podemos dizer ainda que a quem melhor e ninguém numa
escolha pública é o processo pelo pior situação).
qual as preferências individuais são Assim, a falha do governo
conjugadas nas decisões coletivas, acontece quando as suas ações não
em que uma sociedade democrática conduzem à melhoria da eficiência
destaca a importância dos valores e econômica ou quando redistribui o
dos gostos individuais de forma rendimento de forma injusta (AS-
individualista, ou seja, uma pessoa, MUELSON; NORDHAUS, 1993).
um voto. Possui, também, a essência
da indivisibilidade, pois só pode ha-
ver um resultado sobre qualquer as-
sunto específico, mesmo havendo
inúmeras possibilidades.
Outro ponto importante é se a
escolha pública conduz sempre à efi-
ciência.
Para Samuelson e Nordhaus
(1993), a resposta é negativa. Eles
destacam que as decisões coletivas
podem ser divididas em três cate-
gorias:
 As prejudiciais (ocorrem qua-
ndo o governo toma medidas
que pioram a situação de
todos),
 As redistributivas (há simples-
mente um resultado redistri-
butivo, em que a sociedade po-

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GOVERNANÇA PÚBLICA

3. Governança na Gestão Pública Segundo o IFAC

Fonte: Linkedin3

O Comitê do Setor Público (PSC)

da Federação Internacional de
Contadores (IFAC) foi formado para
para a boa governança e responsa-
bilidade na gestão pública de todo
mundo.
dedicar-se à coordenação mundial Esse estudo define os prin-
das necessidades do envolvimento cípios comuns e recomendações so-
do setor público nos relatórios fi- bre a governança das entidades do
nanceiros, contabilidade e auditoria. setor público, com o objetivo de pro-
Nesse contexto, a expressão mover a orientação para auxiliar o
setor público refere-se aos governos grupo governante a desenvolver ou
federal, estadual ou municipal e ain- rever as práticas de governança, co-
da às entidades governamentais re- mo um caminho para capacitar os
lacionadas, como as agências, conse- governantes a operarem de maneira
lhos, comissões e empresas públicas. mais efetiva, eficiente e transpa-
O estudo 13 do PSC/IFAC está rente.
focado em formas de governança na O setor público é complexo, e
gestão pública, especialmente no entidades públicas não operam com
que tange à responsabilidade do uma estrutura legislativa comum ou
grupo governante e da entidade con- têm um tamanho ou forma padrão
trolada pelo setor público. O PSC organizacional. Importante, portan-
acredita que esse estudo contribuirá to, o reconhecimento da diversidade

3 Retirado em https://www.linkedin.com/

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GOVERNANÇA PÚBLICA

desse setor e os diferentes modelos tomada de decisão e na gestão

de governança que são aplicados em das atividades das entidades
diferentes países e diferentes seto- do setor público, sendo públi-
res, cada um dos quais tem caracte- ca através da consulta e da
rísticas diferentes que requerem comunicação de informações
atenção especial e impõem diferen- com as partes interessadas,
tes responsabilidades (IFAC, 2001). sendo precisas e claras, condu-
zindo à ação efetiva, pontual e
Princípios tolerável do escrutínio neces-
sário;
Com relação à definição de go- 2. Integridade: compreende os
vernança corporativa, o relatório do procedimentos honestos e per-
comitê dos aspectos financeiros de feitos. É baseada na honesti-
Governança Corporativa (Cadbury dade, objetividade, normas de
Report, 1992) definiu como “um sis- propriedade, probidade na ad-
tema pelo qual as organizações são ministração dos fundos e re-
dirigidas e controladas”, e identifi- cursos públicos e na gestão dos
cou os três princípios fundamentais negócios da entidade. É de-
como sendo: transparência, integri- pendente da efetividade nas
dade e a responsabilidade em pres- estruturas de controle, nos pa-
tar contas (IFAC, 2001). drões pessoais e profissional-
O Cadbury Report definiu es- lismo dos indivíduos da enti-
ses princípios no contexto do setor dade. É refletida nos procedi-
privado, por isso, no contexto do se- mentos de tomada de decisão
tor público a definição desses princí- e na qualidade dos relatórios
pios precisou ser adaptada para re- financeiros e de desempenho
fletir as principais características da entidade;
que distingue o público do privado. 3. Responsabilidade em prestar
De acordo com o IFAC (2001), contas: é o processo em que as
no contexto do setor público, os entidades do setor público e
princípios anteriormente descritos seus indivíduos são responsá-
são, assim, definidos: veis por suas decisões e ações,
1. Transparência: é exigida à me- incluindo a administração dos
dida que as partes interessa- fundos públicos e todos os as-
das (sociedade) têm confiança pectos de desempenho, e sub-
nas ações e nos processos de metendo-se a escrutínio exter-
no apropriado.

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GOVERNANÇA PÚBLICA

É alcançada por todas as par- placência com as leis aplicáveis,

tes, tendo uma compreensão clara regula-mentações e políticas
de sua responsabilidade e tendo os internas;
papéis claramente definidos através Relatórios externos: como a cú-
de uma estrutura completa. Em con- pula da organização demonstra a
sequência, é a obrigação de respon- prestação de contas do dinheiro pú-
der por uma responsabilidade con- blico e seu desempenho no uso dos
ferida. recursos.
O estudo 13, do PSC/IFAC, De acordo com o IFAC (2001),
destaca que os princípios funda- os princípios vistos são importantes
mentais descritos são refletidos em para as entidades do setor público. A
cada uma das recomendações de go- aplicação igualitária para todas as
vernança das entidades do setor pú- entidades do setor público (incluin-
blico a seguir relacionadas: do o governo federal; governos ré-
Padrões de comportamento: gionais, como os estados, províncias
como a administração da organiza- e territórios; governos locais, como
ção exercita a liderança em determi- as cidades; entidades governamen-
nar os valores e padrões da organi- tais, como as agências, diretorias e
zação, em definir a cultura da orga- comissões; e empresas do governo),
nização e o comportamento de todos independe dos grupos governantes
os envolvidos; serem eleitos ou apontados, e se eles
Estruturas e processos orga- incluem ou não um grupo de pessoas
nizacionais: como a cúpula da ad- ou individual.
ministração é designada e organiza-
da dentro da organização, como suas Recomendações
responsabilidades são definidas e
como são asseguradas; Considerando os princípios
Controle: a rede de vários contro- fundamentais definidos pelo IFAC
les estabelecidos pela cúpula da ad- (2001), é possível derivá-los em um
ministração da organização no apoio grupo de recomendações, descritas
ao alcance dos objetivos das entida- no quadro abaixo com o foco na
des, da efetividade e eficiência das responsabilidade do corpo gover-
operações, da confiança dos relato- nante e no caminho que podem fazer
rios internos e externos, da com- para confirmar a efetiva governança.

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GOVERNANÇA PÚBLICA

Sobre a Liderança os mem- nuo, para assegurar que seus mem-

bros do grupo governante têm nece- bros tenham uma compreensão pró-
ssidade do exercício da liderança pria de suas responsabilidades e dos
para se conduzirem de acordo com padrões de comportamento es-
os altos padrões de comportamento, perados.
como modelo para os demais Os Códigos de conduta há a
membros da entidade. necessidade de adaptar um código
Esse grupo é, normalmente, formal de conduta, definindo os pa-
responsável por determinar os va- drões de comportamento ao qual os
lores e padrões, que servirão para indivíduos membros do grupo go-
definir a cultura da entidade e dirigir vernante e todos os empregados
o comportamento de seus integram- sejam solicitados a concordar.
tes. Isso reforça a necessidade de po- Um código de conduta do go-
líticas de recursos humanos, in- verno pode existir e, com isso, pode-
cluindo os procedimentos de recru- ria ser adaptado ou usado como base
tamento, seguidas pela indução e para construir um outro código, pois
consciência de treinamento contí- um código de conduta necessita de:

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GOVERNANÇA PÚBLICA

 Comprometer a entidade com os papéis e responsabilidades dos

os padrões de comportamen- principais gestores.
to; Com relação à Responsabili-
 Ser desenvolvido de forma dade estatutária - o governo necessi-
consultiva e envolvendo todas
ta estabelecer planos efetivos para
as partes interessadas para
formar uma cultura na assegurar conformidade com todos
entidade; os estatutos e regulamentações apli-
 Receber um comprometimen- cáveis e outras demonstrações rele-
to total do corpo governante e vantes das melhores práticas. Por-
do chefe do executivo: eles tanto, a entidade necessita estabele-
precisam dar exemplo aos de- cer mecanismos para assegurar que
mais integrantes da entidade; o grupo não exceda seus poderes ou
 Ser suficientemente detalha-
funções e concordem com algumas
do, bem como dar uma clara
direção do comportamento obrigações impostas em estatuto.
esperado pelos empregados. Assim, é necessário identificar
um responsável para assegurar o-
O código de conduta necessita rientações apropriadas ao grupo go-
refletir os princípios fundamentais vernante, em conformidade com os
de transparência, integridade e res- estatutos e regulamentações apli-
ponsabilidade em prestar contas, e cáveis. Além de estabelecer meca-
discutir: probidade e propriedade; nismos para as ações de antes e
objetividade, integridade e hones- depois dos eventos, para prevenir a
tidade; relacionamento. ocorrência de possíveis violações da
Nesse contexto, a boa conduta lei.
pode ser definida como a responsa- Sobre a Responsabilidade pelo
bilidade das pessoas para o ato im- dinheiro público - há a necessidade
pessoal e boa-fé, e o caminho para de se estabelecer plano apropriado
conhecer os objetivos específicos da para assegurar que os fundos e re-
entidade para os quais elas foram cursos públicos sejam adequada-
indicadas ou eleitas. mente protegidos e sejam usados
É necessário estabelecer estru- economicamente, eficientemente, e-
turas e processos organizacionais fetivamente, com devida proprieda-
efetivos, para assegurar sua respon- de e de acordo com o estatuto ou
sabilidade estatutária, propor a res- outras autorizações que controlam
ponsabilidade pelo dinheiro público, seu uso.
criar comunicação com as partes Nesse contexto, a responsa-
interessadas e transparência sobre bilidade pode ser interpretada como

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GOVERNANÇA PÚBLICA

um meio de os políticos e funcio- de procedimentos para invés-

nários serem responsáveis pelo di- tigações e reclamações inter-
nheiro público. nas e externas e assegurar que
sejam considerados pronta e
A responsabilidade para o pú-
efetivamente;
blico resume-se em:
 Assegurar procedimentos cla-
 Confiança de administrar os ros aos servidores públicos,
recursos e ativos; para que eles possam expre-
 Desempenho financeiro no ssar suas preocupações ou re-
uso dos recursos e na ocorrên- clamações sobre a má admi-
cia das despesas na delibera- nistração, violação da lei ou
ção dos serviços; problemas éticos, em um am-
 Aspectos não financeiros de biente em que eles estarão
desempenho, incluindo a res- suportados e protegidos com-
ponsabilidade pelas priorida- tra represálias.
des da entidade e a qualidade  O governo precisa ter um com-
dos serviços. promisso explícito de fran-
queza e transparência em to-
Na Comunicação com as par- das as atividades da entidade,
tes interessadas (Sociedade) o go- salvo quando os assuntos fo-
verno precisa estabelecer canais cla- rem confidenciais.
ros de comunicação com as partes  As entidades devem desenvol-
interessadas sobre a missão, papéis, ver seus próprios códigos de
objetivos, desempenho da entidade franqueza e adotar procedi-
mentos para assegurar que o
e procedimentos para assegurar que
público esteja ciente de suas
tais canais operem efetivamente na providências.
prática. Para a efetiva comunicação  A comunicação deve ser equili-
com a sociedade, o setor público brada, compreensível, trans-
deve: parente e oportuna.
 Estabelecer e publicar formas  Os relatórios deverão apresen-
predeterminadas de padrões e tar um equilíbrio entre os as-
medidas de pectos positivos e negativos da
 Desempenho, bem como rela- entidade.
tórios reais;  O grupo governante precisa
 Informar a sociedade dos seus relatar publicamente o proce-
direitos sobre informações e sso de nomeação dos órgãos
serviços; do governo e tornar disponí-
 Informar a sociedade sobre os veis os nomes de todos os
planos de contratos e parce- membros do governo, junto
rias, e como se desenvolvem; com sua relevância e outros
interesses.
 Desenvolver e publicar formas

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GOVERNANÇA PÚBLICA

Quanto aos Papéis e responsa-  Avaliar os riscos, incluindo a

bilidades nesse grupo, as recomen- probabilidade e o potencial
dações dizem respeito ao equilíbrio impacto dos riscos específicos;
de poder e responsabilidade, ao gru-  Desenvolver e implementar os
programas/procedimentos
po governante, ao presidente, aos
para se dirigir aos riscos iden-
membros do grupo de governo não tificados;
executivo, à administração execu-  Monitorar e avaliar os riscos e
tiva e à política de remuneração. seus programas/procedimen-
O gestor público e seus auxili- tos.
ares precisam assegurar que seja
estabelecida uma função de audito- O gestor precisa assegurar que
ria interna efetiva, como parte da os objetivos e relacionamento profi-
estrutura de controle, a menos que ssional sejam mantidos com os audi-
os custos de tal função excedam os tores externos.
benefícios dela derivados. Isso pode É necessário um Comitê de
ser o caso quando o porte, comple- Auditoria, como um subcomitê do
xidade, distribuição geográfica ou governo, para ser responsável por
materialidade dos bens e serviços administrar o relacionamento com
construídos, não justifiquem os cus- os auditores externos, com as se-
tos associados da função de audito- guintes atividades:
ria interna.  Considerar, quando relevante,
O governo necessita assegurar a nomeação do auditor exter-
que sistemas efetivos de gestão de no, a remuneração da audito-
ria e algumas questões de de-
risco sejam estabelecidos como par-
missão;
te da estrutura de controle.  Considerar os objetivos e âm-
O risco pode ser definido como bito de alguma auditoria não
uma medida de incerteza, e compre- financeira ou consultoria de
ender os fatores que o causam pode trabalhos propostos a audi-
facilitar ou prevenir a realização dos tores externos;
objetivos da organização. A gestão  Discutir com o auditor exter-
de risco pode ser vista como um no, antes de iniciar a auditoria,
a extensão da confiança na au-
processo de:
ditoria interna e outras re-
 Compreender os objetivos or- visões da agência;
ganizacionais; Discutir com os auditores ex-
 Identificar os riscos associa- ternos algumas medidas signi-
dos com a realização dos ob- ficativas para a revisão das
jetivos; demonstrações financeiras,
por seus gestores não executi-

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GOVERNANÇA PÚBLICA

vos e outros auditores, e al- informa a percepção e o com-

gum outro trabalho compre- portamento de uma comu-
endido ou supervisionado pelo nidade qualquer, no qual ne-
comitê de auditoria; nhuma ideia da política ou de
 Rever e considerar a comu- desenvolvimento econômico
nicação do auditor externo deve ser alienada.
com a administração e demais  Governança significa: cultura,
responsáveis; eficiência burocrática, regras
 Rever o progresso nas reco- universais e efetividade das
mendações feitas pelos au- instituições e dos processos.
ditores externos.  Governança é a maneira pela
qual o poder é exercido na ad-
Enfim, a proposta de gover- ministração dos recursos eco-
nança para o setor público, do comi- nômicos e sociais tendo em
vista o desenvolvimento, em-
tê do Setor Público do IFAC, está
quanto a governabilidade des-
baseada nos princípios da transpa- creve as condições do exercício
rência, integridade e responsabili- da autoridade política, a go-
dade em prestar contas. Esses prin- vernança qualifica o modo de
cípios fundamentais são refletidos uso dessa autoridade (A-
em cada uma recomendações discu- BRÚCIO, 2005).
tidas acima: padrões de comporta-
mento; estruturas e processos orga- Assim, sem governabilidade é
nizacionais; controle; relatórios impossível governança, que pode ser
externos. muito deficiente em situações satis-
Podemos fechar nossos estu- fatórias de governabilidade.
dos pontuando que: Um governo pode ter gover-
 Governança pode ser identi- nabilidade na medida em que seus
ficada como processo demo- dirigentes contam com os apoios
crático e institucional. políticos para governar, e, no entan-
 Neste sentindo o exercício da to, pode governar mal por lhe faltar
democracia garantirá o domí- a capacidade de governança. Existe
nio das regras econômicas so- governança quando em um Estado o
bre aquelas de ordem política. seu governo tem as condições finan-
 O Estado tem capacidade em
ceiras e administrativas para trans-
promover as suas políticas
com uma administração efi- formar em realidade as decisões que
ciente. toma. Um Estado em crise fiscal,
 A governança chama a atenção com poupança pública negativa, sem
para a importância da cultura recursos para realizar investimentos
como código ou linguagem que e manter em bom funcionamento as

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GOVERNANÇA PÚBLICA

políticas públicas existentes, muito  Capacidade da sociedade de

menos para introduzir novas políti- limitar suas demandas e do
cas públicas, é um Estado imobili- governo de atender aquelas
zado. A crise de Estado dos anos demandas afinal mantidas;
 Existência de um contrato so-
1980 e 1990 foi uma crise de go-
cial básico, isto é, pactos
vernança porque foi um problema políticos orientados para o
fiscal. desenvolvimento.
Nesta visão o problema mais
amplo é o da capacidade gerencial A governabilidade não signi-
do Estado, e, portanto, a necessida- fica alcançar a estabilidade política,
de da reforma administrativa passou mas sim uma condição que distin-
a ser fundamental (ABRÚCIO, gue algumas sociedades permitindo-
2005). as enfrentar positivamente os dessa-
Enquanto o conceito de gover- fios. Sem governabilidade não há
nabilidade ou a capacidade de go- desenvolvimento e está depende
vernar é o resultado da relação legi- fundamentalmente da estrutura for-
tima do Estado e do seu governo mal e informal existente (governan-
com a sociedade, a governança é a ça), bem como das capacidades e
capacidade financeira e adminis- competências dos atores do go-
trativa em sentido amplo de uma verno.
organização de implementar suas Pode-se afirmar que um siste-
políticas. ma político é dotado de capacidade
Nas democracias modernas governativa se tiver a capacidade
existem problemas de governabili- para: identificar problemas da socie-
dade na medida que os governos dade e formular políticas públicas,
per-dem o apoio da sociedade civil, oferecendo soluções e implementar
ou seja, a legitimidade (ABRÚCIO, as políticas formuladas mobilizando
2005). para isso meios e recursos políticos e
A governabilidade nos regimes financeiros necessários. Assim, tan-
democráticos dependem de: to os processos de formulação como
 Adequação das instituições de implementação de políticas pú-
políticas capazes de interme- blicas são elementos cruciais consti-
diar interesses dentro do Esta- tutivos da capacidade governativa
do e na sociedade civil; do Estado (ABRÚCIO, 2005).
 Existência de mecanismos de
responsabilidade (accountabi-
lity) dos políticos e burocratas
perante a sociedade;

30
31
GOVERNANÇA PÚBLICA

4. Referências Bibliográficas
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