Auditoria de Governanca MANUAL TCU
Auditoria de Governanca MANUAL TCU
Auditoria de Governanca MANUAL TCU
CONTROLE
MULTIDISCIPLINARIDADE:
Futuro e desafio das
Auditorias Internas
Natal/RN, De 23 a 27 de
Novembro de 2015
Para Nardes, Presidente do TCU, gestão 2013-2014, no passado o foco eram as auditorias
de conformidade (tradicional), que utilizam como dimensão/princípio a legalidade dos atos
de gestão. Com a Constituição Federal 1988, veio a auditoria operacional (ANOp), que
utiliza as dimensões/princípios de economia, eficiência, eficácia e efetividade (4 E’s). No
presente, é chegada a hora de promover as Auditorias de Governança, sem prejuízo das
ações de controle já conquistadas (NARDES, 2013, p. 17).
2. GOVERNANÇA
O principal objetivo da auditoria de desempenho é promover a boa
governança (Intosai.Issai 300, 2013).
Mas o que é governança?
“Dirigir a economia e a sociedade visando objetivos coletivos” (Peters,
2013)
A literatura não tem uma definição única sobre o significado de
governança, existindo uma infinidade de conceitos.
A importância do tema é reconhecida mundialmente, mas a
terminologia e as ferramentas analíticas estão ainda a emergir.
Existe um consenso de que o termo governança pode ser aplicado a
qualquer tipo de organização, inclusive, ao setor público (IBGC, 2009).
2. GOVERNANÇA
Segundo Peters (2013), o termo governança passou a ser
usado comumente no meio acadêmico e nas discussões acerca
da forma como o setor público e outras instituições gerenciam a
si mesmos, e de suas relações com a sociedade em um
espectro mais amplo.
Nos países desenvolvidos, o fortalecimento das relações do
Estado com os cidadãos constitui-se em importante investimento
destinado ao aperfeiçoamento no processo de formulação de
políticas públicas e em elemento fundamental da boa
governança, permitindo ao governo obter novas fontes de ideias
relevantes, informações e recursos para uma melhor tomada de
decisão (OCDE, 2001).
3. DIMENSÕES/PRINCÍPIOS
O Brasil vive um momento singular, onde o
arcabouço normativo tem favorecido ao cidadão a
assumir o seu papel de protagonista da
democracia e a exigir das instituições públicas a
adoção de uma postura mais confiável,
transparente, justa e com responsabilidade, que
seja capaz de promover o desenvolvimento
nacional, um dos objetivos fundamentais da
República Federativa do Brasil.
3.DIMENSÕES/PRINCÍPIOS
Constituição Cidadã (Brasil, 1988)
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei Complementar 101 (LRF,
2000), que agrega mudanças institucionais e culturais no trato com o
dinheiro público.
Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público
(NBCASP) - Resolução CFC 1.128 (2008), que unifica conceitos da
contabilidade aplicada ao setor público com a aplicada ao setor privado.
Lei da Transparência - Lei Complementar 131 (2009), que fornece
subsídios para o acompanhamento (controle social) das políticas
públicas.
Lei de Acesso à Informação - Lei 12.527 (2011), que transforma a cultura
do segredo para a do acesso à informação.
Criação da Comissão Nacional da Verdade (Lei 12.528/2011).
3. TENDÊNCIAS - DIMENSÕES/PRINCÍPIOS
As novas tendências de administração pública e de gestão das políticas públicas
sinalizam e exigem da função controle uma evolução e adaptabilidade tempestiva
a esse mundo em mudanças (BARROS, SILVA e BARROS, 2014).
Transparência
Participação social
Controle social
Accountability
Excelência
4.MOVIMENTOS SOCIAIS - INSATISFAÇÃO
Resgate nos cidadãos brasileiros do direito
adormecido de protestar, e em junho/2013,
15/março, 12/abril e 16/agosto/2015, eles voltaram
às ruas, a manifestar sua indignação, contra:
a baixa qualidade do atendimento de serviços
públicos;
a morosidade com que a administração pública
formula, implanta e executa as políticas públicas;
a corrupção na administração pública; e
mau uso na aplicação dos recursos do contribuinte
(cidadão).
4.MOVIMENTOS SOCIAIS - INSATISFAÇÃO
Esse cenário vem exigindo das entidades e dos
governantes a adoção de ações inovadoras na
gestão do setor público. Segundo Matias-Pereira
(2009) é essencial que o Estado tenha um perfil
inteligente-mediador-indutor, capaz de criar
valor público, geração de capital social,
engajamento cívico, coordenação de atores
públicos e privados, inclusão social, e
compartilhamento de responsabilidades.
4.MOVIMENTOS SOCIAIS - INSATISFAÇÃO
Ocorre que as auditorias ainda utilizam
metodologias moldadas em outra realidade social,
tais como a de regularidade (tradicional ou
conformidade), que apesar de evidenciar o não
cumprimento de um critério e o ressarcimento do
dano causado, poderão não ser capaz de promover
o avanço da gestão pública, e a operacional, como
o próprio nome diz trabalha com a operacionalidade
da gestão.
Ambas, limitam-se a execução da gestão, sem uma
visão no futuro das organizações.
5. LEVANTAMENTO DO TCU
6. AÇÕES DO TCU - GOVERNANÇA
O TCU ocupou a vice-presidência do 21º Congresso Internacional da
INTOSAI (Incosai), realizado em outubro/2013, na China, onde foi
aprovado a Declaração de Beijing, que tem o objetivo de promover a
boa governança e a governança global por meio das instituições
supremas de auditoria.
O TCU passou a:
Divulgar o tema “governança” para as organizações, incentivando
assim uma mudança de comportamento dos atores envolvidos nas
políticas públicas em todo o país;
Identificar os pontos mais vulneráveis no tema e induzir melhorias;
Contribuir para o planejamento das ações de controle do TCU e dos
demais tribunais de contas do Brasil, auxiliando-os como indutores do
processo de aperfeiçoamento da governança e da gestão.
6. AÇÕES DO TCU - GOVERNANÇA
6. AÇÕES DO TCU - GOVERNANÇA
Governança Gestão
• O que fazer • Como fazer
• Direção • Processo de trabalho
• Avalia, dirige, • PDCA
monitora • Gestores
• Alta administração
6. AÇÕES DO TCU - GOVERNANÇA
6. AÇÕES DO TCU - GOVERNANÇA
A Revista do TCU, ano 45, número 127, Maio/Agosto (2013), inaugurou sua
versão bilíngue (português e inglês), constando entre outros artigos quatro sobre o
tema governança, são eles: “O controle externo como indutor da governança em
prol do desenvolvimento” (NARDES, 2013); “A prática de governança corporativa
no setor público federal” (CASTELLO BRANCO; CRUZ, 2013); “O que é
Governança” (PETERS, 2013) e “Compreendendo os conceitos de governança para
controlar” (SERPA, 2013).
http://portal.tcu.gov.br/publicacoes-institucionais/periodicos-e-series/revista-do-tcu/
6. AÇÕES DO TCU - GOVERNANÇA
6. AÇÕES DO TCU - GOVERNANÇA
As publicações: “Referencial Básico de Governança – Aplicável a Órgãos e
Entidades da Administração Pública” e os “Dez Passos para a Boa
Governança”, o “Referencial para Avaliação de Governança em Políticas
Públicas”
https://contas.tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarTextual2/BibliotecaDigital.faces
6. AÇÕES DO TCU - GOVERNANÇA
Em parceria, com a OCDE, o TCU vem realizando um grande estudo sobre
governança pública, identificando as boas práticas em países integrantes da
organização.
Um dos resultados desse trabalho é o Referencial Analítico Sobre Governança
Pública (Partners For Good Governance: Mapping The Role Of Supreme Audit
Institutions), o documento foi apresentado a todos os membros da OCDE, em
novembro/2014, e, agora, encontra-se sendo compartilhado com organizações
internacionais.
Encontra-se, também em curso, junto com a OCDE, um estudo focado em
órgãos centrais do governo brasileiro (Casa Civil, Fazenda, MPOG, CGU e
TCU), considerando práticas, procedimentos e ferramentas que afetam a
capacidade governamental de formular e de implementar as políticas públicas.
A OCDE estima concluir o estudo em aproximadamente 40 meses (outubro/2013
a 2016), tendo ao final uma análise da realidade brasileira, de modo que seja
possível saber como as boas práticas identificadas poderão ajudar o Poder
Executivo do Brasil e o TCU no fortalecimento da governança pública.
6. AÇÕES DO TCU - GOVERNANÇA
Referencial Analítico Sobre Governança Pública - Partners For Good
Governance: Mapping The Role Of Supreme Audit Institutions (OECD,
2014),.
Livro de Nardes, Altounian e Viera (2014), intitulado “Governança Pública: o
desafio do Brasil”
6. AÇÕES DO TCU - GOVERNANÇA
O IMPACTO DA AUDITORIA DE GOVERNANÇA
DE TI NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
BRASILEIRA
A NOVA TENDÊNCIA DO CONTROLE: AUDITORIA
DE GOVERNANÇA
RELEVÂNCIA:
Estimular a discussão sobre o tema governança;
Avaliar de forma indireta a atuação da ação de controle externo;
Favorecer a cidadania e o controle social; e
Impulsionar os gestores públicos à adoção de governança pública e
boas práticas de gestão.
2. PROBLEMA E OBJETIVOS
PROBLEMA: Na opinião dos auditores, quais são os princípios
que vem sendo utilizados pelo TCU nas suas auditorias de
governança em construção e com quais organismos
internacionais e nacionais mais se assemelham?
OBJETIVOS:
Identificar os princípios que vem sendo utilizados pelo controle
externo brasileiro em suas auditorias com foco em governança no
setor público; e
Verificar se há semelhança com os princípios usados pelas
organizações internacionais e nacionais que são paradigma em
governança
3. REFERENCIAL TEÓRICO
Teoria da Agência
GesPública 61,53%
4. Tipo de Auditoria que causa maior impacto?
Governança: 53,84%
ANOp: 38,46%
Conformidade: 7,70%
5. RESULTADOS
Dimensões Utilizadas:
Economia e
Legalidade
Eficiência
Liderança
Participação
Integração
Compromisso
Remuneração
Conformidade + Operacional + Avaliação de risco
Accountability
Transparência
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A pesquisa revelou 11 impactos;
A GovTI é um agente transformador da cultura brasileira;
A APFB, em termos de TI, possuía em 13/8/2008 uma
situação incipiente e heterogênea, com 64%, ou 163
(universo: 255) das entidades públicas desenvolvendo a
área de TI sem um desenho ou marco lógico inicial, 120
entidades, ou 47% sem uma direção de controle, 150 entes
públicos sem um planejamento estratégico em TI e 224
organizações públicas sem um Plano de Continuidade de
Negócios, portanto, sem garantia de sucesso.
Gráfico 1 – Deficiências em Governança de TI na APFB, em 13/8/2008
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AUDITORIA - IGOVSaúde
Elaboração do modelo
- 4 ciclos
Teste piloto
Envio das comunicações
Eventos de divulgação
Coleta de dados, suporte aos
respondentes e acompanhamento da
coleta
Entrega dos dados aos partícipes, análise
dos dados e relatório
Apreciação, feedback
AUDITORIA IGOVSaúde
Fonte: www.tcu.gov.br/perfilgovsaude
AUDITORIA IGOVSaúde
2ª onda - Benchmarking
Formalizado
Aponta documento
Auditado
Aponta relatório
Fonte: www.tcu.gov.br/perfilgovsaude
Acórdão 2888/2015 – Plenário - Processo: 27.767/2014-0, Sessão:
11/11/2015
O Tribunal de Contas da União (TCU) realizou auditoria operacional para avaliar aspectos de
governança referentes à pactuação intergovernamental no SUS. Foram avaliadas as ações de
definição de responsabilidades nos três níveis de governo, quanto à implementação de
programas de saúde. A abordagem ocorreu sobre temas como institucionalização,
coordenação, coerência, gestão de riscos e controle interno.
Em 2011, foi criado o Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde (COAP), acordo de
colaboração entre entes federativos, que tem por finalidade organizar e integrar as ações e
serviços de saúde na rede regionalizada e hierarquizada. O COAP também deve definir
responsabilidades, indicadores e metas de saúde, critérios de avaliação de desempenho,
recursos financeiros disponíveis, forma de controle e fiscalização e demais elementos
necessários à implementação integrada das ações e serviços de saúde.
O tribunal observou que, embora o COAP busque definir as responsabilidades federativas,
elas permanecem indefinidas mesmo quando há contrato assinado. Até a finalização dos
trabalhos de auditoria, por exemplo, menos de 6% das 438 regiões de saúde haviam aderido
ao COAP.
Assim, quanto ao contexto normativo e organizacional, o tribunal concluiu que as leis e as
normas que organizam o SUS não definem com precisão o papel de cada ente quanto à
execução de ações e serviços de saúde. Em consequência, a repartição de atribuições fica
delegada às comissões intergestores, o que causa flexibilidade e indefinição de funções. De
acordo com o TCU, isso fragiliza a governança na medida em que não propicia segurança
jurídica suficiente para identificar responsabilidades e sanções.
Segundo o relator do processo, ministro Augusto Nardes, “sobreposições de competências
podem comprometer a oferta de serviços pelo sistema público de saúde, situação agravada
pela omissão dos estados como apoiadores financeiros e pela imprecisão quanto ao apoio
técnico e ao volume de recursos que cada ente deve aportar”.
Quanto à coordenação e à coerência da pactuação do SUS, o tribunal verificou como
fragilidade a fragmentação das políticas incentivadas pelo Ministério da Saúde, o que gera
grande quantidade de regras para transferências de recursos. Isso pode dificultar a
harmonização dos diversos incentivos com as necessidades específicas dos municípios,
assim como prejudicar a coerência das políticas incentivadas com as necessidades da região
e, portanto, com os planejamentos regionais.
O último componente analisado refere-se à gestão de riscos e ao controle interno. O
Referencial do TCU prevê que os responsáveis pela implementação da política pública devem
ter condições de dar respostas efetivas e tempestivas aos riscos capazes de afetar o alcance
dos objetivos programados. A auditoria identificou a ausência de atividades de mapeamento e
gestão de riscos, de normas que disciplinem esse processo e de elaboração de resposta a
riscos.
O ministro-relator lembrou ainda que “a governança no setor público é uma premissa básica a
ser alcançada antes mesmo que as reformas estruturantes necessárias ao desenvolvimento
do Brasil sejam viabilizadas”.
Após a conclusão da fiscalização, o TCU recomendou ao Ministério da Saúde que apresente,
em até 120 dias, plano de ação com cronograma de execução para sanar os problemas
apontados pela auditoria.
Obrigado [email protected]