Senado ADPF 854

SENADO FEDERAL
Advocacia do Senado Federal

Núcleo de Assessoramento e Estudos Técnicos – NASSET
EXCELENTÍSSIMA SENHORA MINISTRA ROSA WEBER, RELATORA DA

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL Nº
854 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
REQUERENTES: PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (PSOL)

INTERESSADOS: PRESIDENTE DA REPÚBLICA, CÂMARA DOS
DEPUTADOS e SENADO FEDERAL.
(Processo SF nº 00200.003778/2021-57)
ADPF 854. Deferimento de medida cautelar pela Relatora.

Determinação de publicidade, de centralização das informações em
plataforma própria e de suspensão da execução orçamentária das
emendas do relator-geral (RP 9) de 2021. Grave violação ao
princípio da separação de poderes. Desproporcionalidade da medida
e ausência de adequação. Prejuízos incalculáveis e irreparáveis para
obras e serviços autorizados e em andamento. Regime jurídico
aplicável às emendas individuais e de bancada, de um lado, e às
emendas do relator-geral, de outro. Distinções necessárias.
Execução orçamentária que observa as normas concernentes às
despesas discricionárias do Poder Executivo. Regularidade. Pela
revogação da cautelar ou seu não referendo pelo Plenário do STF.
O SENADO FEDERAL, por intermédio da Advocacia do Senado

Federal, nos termos do art. 52, XIII, da Constituição da República, e dos artigos 230,
§§ 1º e 5º, 78 e 31 do Regulamento Administrativo do Senado Federal (Resolução do
Senado Federal nº 58, de 1972, com a redação consolidada pela Resolução nº 13, de
2018), que recebe comunicações processuais pelo endereço eletrônico
[email protected], em razão da decisão liminar proferida nos autos da ADPF
854, vem apresentar manifestação, a fim de que a eminente Ministra Relatora revogue
a medida cautelar ou para que a mesma não seja referendada pelo Plenário deste
Supremo Tribunal Federal.
1
Avenida N2 – Anexo “E” do Senado Federal – 1º piso – CEP 70165-900 – Brasília – DF
Telefone: +55 (61) 3303-4750 – Fax: +55 (61) 3303-2787 – [email protected]
SENADO FEDERAL
1. SÍNTESE DA DEMANDA.
Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental

proposta pelo Partido Socialismo e Liberdade – PSOL (ADPF nº 854). A ação discute
a execução orçamentária, pelo Poder Público “relativos a execução do indicador de
Resultado Primário (RP) n° 09 (despesa discricionária decorrente de emenda de
relator-geral, exceto recomposição e correção de erros e omissões) da Lei
Orçamentária Anual (LOA) de 2021, a fim de evitar e reparar lesão a preceitos
fundamentais que norteiam a Administração Pública e o Orçamento Público relativos
à moralidade, à legalidade, à transparência, ao controle social das finanças públicas,
a impessoalidade, isonomia e ao regime de emendas parlamentares ao Orçamento”
(ADPF nº 854).
O Partido postulante aduz preambularmente a legitimidade para a
causa, a possibilidade e a pertinência do manejo para o caso específico, além de atestar
o cumprimento do princípio da subsidiariedade da ADPF, bem como a
fundamentalidade dos princípios constitucionais vulnerados. Posteriormente, alega
que haveria um desvirtuamento da execução orçamentária referente às emendas de
relator, identificadas pelo classificador RP 9, que supostamente estariam sendo
executadas sem observância de critérios técnicos ou legais, afrontando, segundo
entendem, os princípios da impessoalidade e da eficiência (art. 37, caput, da CF). Aduz
que as práticas noticiadas como “orçamento secreto” configurariam violação aos
postulados constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade
(art. 37, caput, da CF/88); do regime constitucional das emendas (art. 166 da
CRFB/1988); da transparência do orçamento público e do dever constitucional de
disponibilização de informações orçamentárias, contábeis e fiscais pela administração
pública (art. 163-A da CRFB/1988).
Quanto ao princípio da legalidade e ao regime constitucional das
emendas, alega-se que as emendas de relator deveriam prestar-se exclusivamente à
realização de ajustes de ordem técnica e legal na proposta orçamentária. Já a alocação
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de recursos às políticas públicas com base em avaliações de mérito estaria reservada

constitucionalmente para as emendas individuais e de bancada. A prática de usar as
emendas de relator para esta finalidade representaria, portanto, a criação de um “novo
regime de exceção ao orçamento”, concebido para burlar os critérios equitativos de
distribuição de recursos aplicáveis às emendas individuais e de bancada.
A Ministra Relatora, após quase cinco meses do ajuizamento da ação,
deferiu a medida liminar solicitada nestes termos:
Tenho por presentes, na espécie, o fumus boni juris e o periculum in mora,

além de suficientes os aspectos antes expostos para o deferimento do
pedido de medida cautelar, sem prejuízo do enfrentamento dos demais
fundamentos suscitados quando do julgamento de mérito das presentes
ações diretas de controle concentrado.
29. Ante o exposto, conheço em parte da arguição de descumprimento e,
nessa extensão, defiro o pedido de medida cautelar requerido, “ad
referendum” do Plenário desta Corte – e para tanto estou a solicitar, nesta
mesma data, ao Presidente do STF, a inclusão desta ADPF em sessão
virtual extraordinária -, para determinar ao Congresso Nacional (Senado
Federal e Câmara dos Deputados), à Presidência da República, à Casa Civil
da Presidência da República e ao Ministério da Economia as seguintes
medidas:
(a) quanto ao orçamento dos exercícios de 2020 e de 2021, que seja dada
ampla publicidade, em plataforma centralizada de acesso público, aos
documentos encaminhados aos órgãos e entidades federais que embasaram
as demandas e/ou resultaram na distribuição de recursos das emendas de
relatorgeral (RP-9), no prazo de 30 (trinta) dias corridos;
(b) quanto à execução das despesas indicadas pelo classificador RP 9
(despesas decorrentes de emendas do relator do projeto de lei orçamentária
anual), que sejam adotadas as providências necessárias para que todas
as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de relator
geral, independentemente da modalidade de aplicação, sejam registradas
em plataforma eletrônica centralizada mantida pelo órgão central do
Sistema de Planejamento e Orçamento Federal previsto nos arts. 3º e 4º da
Lei 10.180/2001, à qual assegurado amplo acesso público, com medidas de
fomento à transparência ativa, assim como sejam garantidas a
comparabilidade e a rastreabilidade dos dados referentes às
solicitações/pedidos de distribuição de emendas e sua respectiva execução,
em conformidade com os princípios da publicidade e transparência
previstos nos arts. 37, caput, e 163-A da Constituição Federal, com o art.
3º da Lei 12.527/2011 e art. 48 da Lei Complementar 101/2000, também
no prazo de 30 (trinta) dias corridos; e
(c) quanto ao orçamento do exercício de 2021, que seja suspensa
integral e imediatamente a execução dos recursos orçamentários
oriundos do identificador de resultado primário nº 9 (RP 9), até final
julgamento de mérito desta arguição de descumprimento.
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A medida deferida encontra óbice Constitucional para sua

sustentabilidade e fere a autonomia dos Poderes Legislativo e Executivo sendo,
portanto, uma afronta às estruturações institucionais dos Poderes da República.
Merece, portanto, ser reconsiderada monocraticamente, ou não referendada pelo
Pleno, pelas questões que se seguem.
2. LÓCUS DE DISCUSSÃO DO ORÇAMENTO NÃO É O PODER

JUDICIÁRIO. COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DOS PODERES
LEGISLATIVO E EXECUTIVO. GRAVE LESÃO AO PRINCÍPIO DA
SEPARAÇÃO DE PODERES POR DECISÃO MONOCRÁTICA.
Não cabe ao Poder Judiciário alterar as escolhas legitimamente feitas

pelo legislador, como as decorrentes da deliberação do Congresso Nacional que
estabeleceu a previsão legal e regimental de o relator-geral apresentar emendas para
alocar verbas do orçamento, pois decorre de decisão típica e soberana de um Poder da
República. Sabe-se que o Poder Judiciário não pode tutelar as escolhas de outros
poderes. Rememore-se que o Judiciário ombreia com o Poder Legislativo e não é tutor
das prerrogativas legiferantes. O Judiciário não pode determinar que o Legislativo
adote determinado procedimento na votação da lei orçamentária, muito menos
suspender – em decisão monocrática e sem qualquer urgência – determinada
forma de execução orçamentária, porque tal ato constitui invasão das prerrogativas
constitucionais estabelecidas, com ofensa, por corolário, ao princípio da separação dos
Poderes, consagrado no artigo 2º da Carta Constitucional. Nesse sentido, confira-se
precedente do Supremo Tribunal Federal:
DIREITO CONSTITUCIONAL, CIVIL E ADMINISTRATIVO.

GESTÃO COLETIVA DE DIREITOS AUTORAIS. LEI Nº 12.583/2013.
NOVO MARCO REGULATÓRIO SETORIAL. ARGUIÇÃO DE
VIOLAÇÕES FORMAIS E MATERIAIS À CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. NÃO OCORRÊNCIA.
ESCOLHAS REGULATÓRIAS TRANSPARENTES E
CONSISTENTES. MARGEM DE CONFORMAÇÃO
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LEGISLATIVA RESPEITADA. DEFERÊNCIA JUDICIAL. PEDIDO

CONHECIDO E JULGADO IMPROCEDENTE. 1. A interpretação
ampliativa dos princípios constitucionais não deve se convolar em veto
judicial absoluto à atuação do legislador ordinário, que também é um
intérprete legítimo da Lei Maior, devendo, nesse mister, atuar com
prudência e cautela de modo que a alegação genérica dos direitos
fundamentais não asfixiem o espaço político de deliberação coletiva.
(…). (ADI 5.062, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 21.6.2017) (grifos nossos)
A decisão proferida pela eminente Relatora acaba por interferir na

formulação da política orçamentária a cargo dos Poderes Legislativo e Executivo. O
STF, por decisão de um de seus membros, acaba por impedir a execução de uma
parcela do gasto orçamentário do país, o que não se mostra compatível com o sistema
de freios e contrapresos e com o princípio da separação dos três poderes, já que não
cabe ao Poder Judiciário decidir qual política orçamentária é mais adequada ao país e
qual deve ser o conteúdo das normas que disciplinam essa execução orçamentária.
Há de se respeitar as competências institucionais de cada poder, e o
debate contido nesta ADPF é típico da seara dos Poderes Legislativo e Executivo.
A decisão que se pede para ser reconsiderada, ou não referendada,
acarreta a drástica paralisação geral das execuções das emendas orçamentárias de
relator aprovadas pelo Congresso Nacional. A via adequada para discutir essa questão,
e para aperfeiçoar os marcos regulatórios, encontra-se nas Casas do Congresso
Nacional.
A decisão tenta, de modo equivocado, transferir para o Poder Judiciário
a competência para decidir sobre o aperfeiçoamento da legislação federal, que figura
como atribuição típica do Poder Legislativo.
Portanto, impõe-se no caso o exercício de autocontenção, em respeito
ao princípio da separação dos poderes, modificando por completo a decisão proferida
ou postergando a sua produção de efeitos para análise do Plenário do Supremo
Tribunal Federal, tendo em vista as drásticas consequências que a decisão produz tanto
no plano institucional, de relação entre os poderes da República, quanto no plano
factual, porque suspende a execução orçamentária das emendas do relator (RP 9), com
a paralisação de um número – até o momento – incalculável de obras e serviços, muitos
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deles vinculados à saúde, à educação e à segurança pública, com danos irreparáveis às

comunidades beneficiárias e com desperdício de recursos públicos já empregados,
como se passa a demonstrar.
3. EMENDAS ORÇAMENTÁRIAS DO RELATOR. CONJUNTO

NORMATIVO APLICÁVEL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO A NORMAS
CONSTITUCIONAIS E INFRACONSTITUCIONAIS. DISTINÇÕES
APLICÁVEIS EM RELAÇÃO ÀS EMENDAS INDIVIDUAIS E DE
BANCADA. MATÉRIA INTERNA CORPORIS.1
Primeiramente, há que se ressaltar que as emendas parlamentares ao

orçamento encontram assento no art. 166 e seguintes da Constituição Federal e
constituem recurso legítimo de representação de interesses no desempenho da função
legislativa. São instrumento importante de descentralização de recursos públicos da
União para estados e municípios. E há, não apenas no âmbito dos Poderes Legislativos,
mas também no Poder Executivo e no Ministério Público, instrumentos suficientes e
adequados para a fiscalização da regularidade dos empregos dos recursos
orçamentários.
Nesse sentido, e ainda que o regime jurídico aplicável às emendas do
relator seja parcialmente distinto do regime aplicável às emendas individuais e de
bancada, tal modelo foi aprovado pela maioria dos membros do Congresso Nacional e
há de ser respeitado e preservado pelo Supremo Tribunal Federal, pois, com o máximo
respeito, os fundamentos da decisão proferida pela Ministra Rosa Weber estão
equivocados e merecem reforma.
Conforme se observa dos itens 16 ao 19 (primeiro parágrafo), a decisão
cautelar faz correta descrição das normas que regem as emendas parlamentares, em
1
Este tópico foi desenvolvido com a contribuição técnica da Consultoria de Orçamentos do Senado
Federal.
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especial as de relator-geral, evidenciando não ter havido nenhum desrespeito

constitucional ou legal no momento da elaboração orçamentária.
As emendas individuais e de bancada dispõem de procedimentos
padronizados e centralizados no Siop, diferentemente das emendas de relator. Isso
ocorre porque aquelas são reguladas pela Constituição e mais detalhadamente, em
termos procedimentais, pelas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO 2021, arts. 74 a
76, por exemplo), as quais efetivamente ditam o rito a ser seguido ou determinam a
necessidade de regulamentação infralegal. Para as emendas de relator-geral, diante da
inexistência de norma expressa, não é obrigatório o mesmo procedimento.
De fato, diante da inexistência de disposição legal que vincule a
indicação do autor (seja o relator-geral ou alguém por ele indicado), é forçoso concluir
que a execução orçamentária dessas dotações deve seguir as mesmas regras
utilizadas para as demais dotações discricionárias. Isso significa, inclusive, seguir
os critérios e balizadores orçamentários utilizados por cada Ministério
responsável para a execução das despesas sob sua alçada, incluindo os arts. 77 e
142 da LDO 2020 (art. 86 e 162 da LDO 2021).
Em outras palavras, a decisão cautelar, ao pretender equiparar as
emendas do relator às emendas individuais e de bancada, acaba por contrariar a
legislação orçamentária atualmente em vigor, porque as despesas marcadas com RP
9, por terem sido inseridas pela relatoria-geral do PLOA e por não haver normas
específicas aplicáveis, devem observar o mesmo regime de execução do restante
das dotações do Poder Executivo. O RP 9 é apenas um marcador sobre a origem da
dotação e não define o seu regime de execução orçamentária.
A decisão monocrática sustenta-se basicamente na crítica da diferença
entre os regimes atualmente existentes para as emendas individuais e de bancada,
regulados pela Constituição Federal e detalhados nas LDOs, e para as emendas de
relator-geral, cujo regramento era até recentemente inexistente – mesmo nas LDOs.
Ocorre que, diante da inexistência de disposição normativa de se
estender o regime jurídico das emendas individuais e de bancada às emendas do
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relator, as dotações inseridas no orçamento por meio destas emendas (do relator-geral)
necessariamente devem observar a legislação aplicável para toda e qualquer dotação
constante do orçamento da União, ou seja, obedecem as regras que o próprio Poder
Executivo observa para executar as demais despesas discricionárias (RP 2).
O fato de as dotações marcadas com RP 9 terem sido introduzidas pelo
relator-geral do PLOA, ou seja, serem originárias de emendas, em face das normas
atualmente aplicáveis, não impõe que o regime de execução seja o mesmo aplicável às
demais emendas mencionadas.
Outro aspecto relevante da decisão cautelar é que, segundo a Ministra
Relatora, deve-se criar uma sistemática centralizada em plataforma eletrônica para que
todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de relator-
geral sejam registradas. Essa orientação, como já sustentado, pretende aproximar a
execução das emendas do relator às emendas individuais e de bancada estadual,
desconsiderando o papel orçamentário e político muito distinto que tais emendas
desempenham no processo orçamentário concebido no Congresso Nacional,
conforme a Resolução do Congresso Nacional nº 1, de 2006.
De acordo com a norma regradora do processo orçamentário no
Congresso Nacional, as emendas individuais têm papel de atendimento pontual e local,
sendo tipicamente pulverizadas, com atendimento especificamente voltado para
diversos beneficiários locais. As emendas de bancada, por sua vez, visam atender às
necessidades estaduais, de porte maior e tipicamente mais estruturantes, sem
possibilidade de atendimento pelas emendas individuais. Em ambos os casos, há um
sentido intrínseco de direcionamento dos recursos, pois as demandas são melhor
individualizadas. É justamente por isso que essas emendas têm suas regulamentações
constitucionais mais detalhadas nas LDOs.
De outro lado, as emendas de relator-geral, têm a função de fazer a
concertação final do orçamento, bem como de reforçar dotações de abrangência
nacional, que congregam interesses de diversos parlamentares e bancadas, não sendo
condizentes com a pulverização de indicações. Por essa razão, não há regulação nas
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LDOs quanto a procedimentos de execução/indicação, devendo a execução dessas

dotações seguir, conforme demonstrado, a extensa base normativa orientadora de toda
a execução orçamentária do Poder Executivo.
Adicionalmente, a Portaria Interministerial ME/Segov-PR nº
6.145/2021 já regulou minimamente a execução das emendas de relator-geral
justamente nesse sentido. Segundo essa norma, caso seja necessário obter informações
adicionais quanto ao detalhamento das dotações classificadas com RP 9, o Ministro da
Pasta respectiva poderá solicitá-las ao autor da emenda, ou seja, ao relator-geral, muito
embora as informações recebidas do relator-geral não sejam consideradas vinculantes
à execução dessas programações, porque elas devem se conformar às prioridades do
Poder Executivo quanto à execução de políticas públicas.
Ademais, e especificamente quanto à alocação de recursos públicos por
meio das emendas do relator, tem-se matéria interna corporis das Casas do Congresso
Nacional. A definição das razões ou da motivação do relator-geral para fazer uma
emenda representa o próprio mérito da atividade parlamentar e dos instrumentos para
a formação da coalizão governamental, que não pode ser suscetível de interferência ou
revisão judicial, nem precisam ser declinadas para justificar a realização de emenda, à
semelhança do que ocorre com a prolação de cada voto proferido pelo parlamentar nas
Casas Legislativas.
Por fim, o regime jurídico aplicável às emendas do relator decorre de
modelo aprovado pelo Congresso ao derrubar o veto às emendas do relator
relacionadas à RP-9. Trata-se de matéria que se encontra prevista em Lei e cujo
instrumento de impugnação em abstrato é a ação direta de inconstitucionalidade, e não
a arguição de preceito fundamental, como já ressaltado nas informações anteriormente
prestadas.
O modelo adotado, em relação às verbas do resultado primário (RP) nº
9, decorre do aperfeiçoamento do sistema de alocação de recursos públicos, permitindo
a maior participação do Poder Legislativo, considerando que o modelo anterior
concentrava tal prerrogativa na figura do Chefe do Poder Executivo. A sistemática
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atual, portanto, atendendo ao sistema de freios e contrapesos, permite ao Congresso

Nacional influenciar com maior eficiência na alocação de tais recursos, de acordo com
a formação da base de apoio ao governo federal e de acordo com as necessidades de
suas bases eleitorais, observando-se, portanto, o regime democrático e a representação
política.
Tal sistemática não significa um cheque em branco para o gasto da
verba pública, uma vez que a realização da despesa deverá seguir as normas
constitucionais e infraconstitucionais próprias da execução orçamentária do Poder
Executivo, bem como a necessária fiscalização pelos órgãos de controle.
Conclui-se, portanto, que a execução das emendas do relator observam
a legislação de regência e que é aplicável para toda e qualquer dotação constante do
orçamento da União, ou seja, obedecem as regras que o próprio Poder Executivo
observa para executar as demais despesas discricionárias, inexistindo
inconstitucionalidade ou ilegalidade no proceder dos atores envolvidos, a demandar –
também por essa razão – a modificação ou o não referendo da decisão cautelar.
4. MEDIDA LIMINAR SUBVERTE O RESULTADO LEGISLATIVO –

JOGO DEMOCRÁTICO E REGRAS PROCEDIMENTAIS. NECESSIDADE
DE OBSERVÂNCIA DA LEI ORÇAMENTÁRIA.
As alocações orçamentárias são resultado da intensa atividade política

que envolve a aprovação da lei orçamentária, aberta regimentalmente a todos os
partidos e que sofre variações a cada exercício financeiro. Durante o processo de
discussão e aprovação da lei orçamentária, conforme consta da Resolução nº 01/2006-
CN, que integra o Regimento Comum previsto no § 1º do art. 166 da Constituição,
cabe a um Comitê de parlamentares garantir a admissibilidade prévia das emendas
apresentadas, inclusive as de Relator.2
2
Seção V - Do Comitê de Admissibilidade de Emendas
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Em caso de controvérsia sobre a constitucionalidade de emenda, é dada

ainda a possibilidade de os parlamentares se valerem de mecanismos regimentais,
destacando-se o instrumento denominado “Contestação Orçamentária” (art. 148 da
Resolução nº1/2006-CN),3 que pode ser acionado para prevenir emendas que
contrariem a Constituição ou norma regimental.
Nesse sentido, deve-se ressaltar que os partidos políticos e seus
membros podem utilizar-se de instrumentos legislativos para contestar eventuais
irregularidades surgidas ao longo do processo orçamentário. Esses instrumentos não
foram usados pelos partidos postulantes. Houve preclusão consumativa.
Não cabe ao Judiciário exercer um papel que subverta o processo
legislativo orçamentário a ponto de modificá-lo de forma significativa. O Supremo
Tribunal Federal não pode ser revisor de atribuições exercidas em conformidade com
os ditames constitucionais e com a observância das normas regimentais aplicáveis,
cuja interpretação e aplicação revelam que a matéria é interna corporis, insuscetível
de apreciação do Poder Judiciário. Não há relação de tutela entre Judiciário e
Legislativo, sendo certo que a Corte Constitucional tem de guardar deferência ao
legislador – o que importa em adotar a autocontenção e a subsidiariedade em sua
atuação.
Art. 25. Ao Comitê de Admissibilidade de Emendas compete propor a inadmissibilidade das emendas
apresentadas, inclusive as de Relator, aos projetos de lei orçamentária anual, de diretrizes
orçamentárias e do plano plurianual.
Parágrafo único. Os relatórios das matérias de que trata o caput não poderão ser votados pela CMO sem
votação prévia do relatório do Comitê, salvo deliberação em contrário do Plenário da CM. (grifo nosso)
3
CAPÍTULO XV - DO CUMPRIMENTO DAS NORMAS ORÇAMENTÁRIAS
Art. 148. O membro da CMO poderá apresentar ao Presidente, com o apoiamento de 10% (dez por
cento) dos membros da respectiva Casa na CMO, contestação relativa à estimativa de receita, à fixação
da despesa, à admissibilidade de emenda ou à dispositivo do texto relativo aos projetos de lei
orçamentária anual e seus créditos adicionais, de lei de diretrizes orçamentárias e de lei do plano
plurianual e suas revisões.
§ 1º A contestação deverá ser apresentada por escrito, até o final da discussão, e será apreciada
preliminarmente à votação da matéria à qual se refere.
§ 2º A contestação versará exclusivamente sobre o descumprimento de normas constitucionais, legais
ou regimentais pertinentes à matéria questionada, devendo ser indicados os dispositivos
infringidos, apresentada fundamentação circunstanciada e sugeridas medidas saneadoras. (...) (grifo
nosso)
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A decisão proferida acaba por subverter toda a lógica legislativa em que

há composição política para o aperfeiçoamento e para a feitura do orçamento. Assim
é a práxis de todos os legislativos mundiais. O que ocorre com a presente decisão é
que uma minoria, que se frise é respeitável, acaba por subverter, a partir de um
mandamento judicial monocrático, toda a lógica orçamentária de acordos e consensos
políticos de destinação de verbas.
5. O PAPEL DO RELATOR-GERAL NO ORÇAMENTO.

REGRAMENTO DAS EMENDAS DE RELATOR-GERAL. DEBATE
DEMOCRÁTICO REALIZADO NO CONGRESSO NACIONAL.
A apresentação de quaisquer emendas ao projeto de lei orçamentária é

prerrogativa constitucional dos membros do Congresso Nacional, na forma do
Regimento Comum. As emendas de relator atenderam aos pressupostos de que trata o
art. 166 da CF:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes

orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum. (...)
§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas
emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas
Casas do Congresso Nacional.
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que
o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
(...)
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão
ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. (grifo nosso)
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De acordo com a citada Resolução nº 01/2006-CN, as emendas de

relator, acompanhadas dos fundamentos técnicos e legais, devem ser publicadas nos
relatórios antes de sua aprovação, nos seguintes termos:
Art. 70. Os Relatores do projeto deverão, em seus relatórios:

(...)
IV - anexar os espelhos das emendas de Relator, acompanhados dos
respectivos fundamentos técnicos e legais e do demonstrativo dessas
emendas por modalidade.
(...)
Art. 145. As emendas de Relator serão classificadas de acordo com a
finalidade, nos termos dos Pareceres Preliminares.
Quanto ao conteúdo e mérito dessas programações, o art. 144 da

Resolução determina que cabe ao Parecer Preliminar aprovado em cada exercício
financeiro especificar os casos em que o Relator Geral pode apresentar emendas de
sua iniciativa.
Art. 144. Os Relatores somente poderão apresentar emendas à programação

da despesa com a finalidade de:
I - corrigir erros e omissões de ordem técnica ou legal;
II - recompor, total ou parcialmente, dotações canceladas, limitada a
recomposição ao montante originalmente proposto no projeto;
III - atender às especificações dos Pareceres Preliminares. (grifo nosso)
Os Pareceres Preliminares têm concedido múltiplas atribuições aos

relatores-gerais do PLOA, permitindo-lhes amplo raio de atuação na peça
orçamentária. Tais atribuições, é importante observar, são-lhes delegadas pelos
próprios membros da CMO, ao aprovarem as regras do Parecer Preliminar. Essa ampla
delegação representa, de certa forma, uma reversão da pretérita tendência de
desconcentração de poderes na tramitação da peça orçamentária, movimento que
resultou na própria aprovação da Resolução nº 1, de 2006-CN4. Observe-se também
4
A título de exemplo quanto à expansão dos poderes conferidos ao relator-geral pelos pareceres
preliminares - ParPré, pode-se tomar como referência as autorizações para alocação de recursos no
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que, sendo definidos pelo Parecer Preliminar - instrumento do ciclo orçamentário anual
-, tais poderes não necessariamente serão mantidos nos exercícios futuros.
Saliente-se o papel das emendas de relator geral no processo decisório

orçamentário no Legislativo de conciliar, de forma tempestiva e democrática, as
demandas da sociedade com os recursos orçamentários disponíveis. Além das
demandas locais e estaduais (emendas individuais e de bancada), surgem durante o
processo de discussão e aprovação inúmeras reivindicações de caráter nacional
associadas a determinada área de governo (desenvolvimento regional, saúde,
agricultura, educação, etc.), solicitadas inclusive pelo próprio governo federal, seja
para recompor programações ou para ampliar atendimento em áreas prioritárias.
No esforço de compor tais demandas delega-se ao Relator Geral propor

emendas em seu relatório que, uma vez aprovado, deve garantir o cumprimento da
legislação fiscal (teto, resultado fiscal, regra de ouro, mínimos constitucionais, etc.) e
o consenso necessário para a aprovação da lei orçamentária anual.
orçamento bem como para promover cortes em despesas. Quanto à alocação de recursos, no ParPré
referente ao PLOA 2019, as autorizações conferidas ao relator-geral restringiam-se, no que importa
nesta análise, a acréscimos em programações de caráter nacional vinculadas a determinadas políticas
públicas (item 11, V, da Parte Especial do ParPré). No ParPré referente ao PLOA 2020, adicionalmente
à autorização para direcionar recursos a programações de caráter nacional nas políticas públicas
arroladas (item 12, V, da Parte Especial), incluiu-se a possibilidade de o relator-geral reforçar dotações
de investimentos constantes do projeto ou incluir obras que garantam a efetiva entrega de bens e
serviços à sociedade (item 12.IV, da Parte Especial). Já para o PLOA 2021, além da corriqueira
autorização para destinar recursos a programações de caráter nacional (item 12, V, da Parte Especial),
Oo ParPré permitiu ao relator-geral acrescer recursos em quaisquer programações constantes do
projeto de lei orçamentária anual (item 12, IV, da Parte Especial). Pelo lado dos cortes, no ParPré
referente ao PLOA 2019, foi vedada a possibilidade de o relator-geral promover cortes em despesas
primárias obrigatórias (RP 1), salvo no caso de erros ou omissões (item 13, II, do ParPré). Já no PLOA
2020, o ParPré permitiu que o corte realizado pelo relator-geral alcançasse despesas com subsídios e
subvenções econômicas classificadas como RP 1 (itens 14, II, e 14.1 da Parte Especial). Por fim, no
ParPré referente ao PLOA 2021, decidiu-se que a vedação a cortes em despesas obrigatórias não se
aplicaria a emendas de relator-geral (itens 13, II, e 13.1 da Parte Especial), abrindo caminho para que
o corte em tais despesas fosse usado como cancelamento compensatório para acréscimos em outras
programações pelo Relator-Geral (as quais são identificadas com RP 9).
14
SENADO FEDERAL
A título de exemplo das atribuições conferidas ao Relator-Geral no

Parecer Preliminar, segue abaixo excerto daquele relativo ao PLOA 20215:
11. Com fundamento no art. 144, III, da Resolução 1/2006, do Congresso

Nacional, fica o relator-geral autorizado a apresentar emendas para:
(...)
IV. acréscimo de recursos nas programações constantes do projeto de lei
orçamentária anual;
V. alocação de recursos em programações que tenham caráter nacional e se
destinem:
a. às ações e serviços públicos de saúde;
b. à implantação, ampliação e melhoria de sistemas públicos de
abastecimento de água e de esgotamento sanitário em municípios com
população até 50.000 habitantes;
c. à garantia do cumprimento da missão constitucional de Defesa Nacional,
em consonância com as diretrizes da Estratégia Nacional de Defesa, bem
como à proteção, à ocupação e ao desenvolvimento de áreas localizadas nas
faixas de fronteira, incluindo melhorias na infraestrutura local;
d. à realização de estudos, projetos e investimentos de infraestrutura
logística, social, urbana e hídrica;
e. à promoção do desenvolvimento regional e territorial, no Ministério do
Desenvolvimento Regional;
f. à construção, à reforma e ao reaparelhamento de portos e aeroportos de
interesse regional;
g. à expansão e ao funcionamento de Instituições Federais de Ensino
Superior, de Hospitais Universitários, de Instituições Federais de Educação
Profissional e Tecnológica, prestação de ensino nos colégios militares, e à
infraestrutura e ao desenvolvimento da educação básica;
h. à implantação e modernização de infraestrutura para esporte
educacional, recreativo e de lazer, e à ampliação e qualificação do acesso
da população ao esporte e ao lazer;
i. ao desenvolvimento e promoção do turismo e da cultura;
j. às ações abrangidas pelo Programa Moradia Digna;
k. ao atendimento de despesas da complementação da União ao Fundeb, de
que trata o inciso IV do 212-A da Constituição Federal e às demais
despesas de que trata o art. 107, § 6º, do ADCT, bem como ao ajuste do
resultado primário;
l. às ações de defesa civil;
m. ao apoio à modernização das instituições de segurança pública e ao
fortalecimento da Política Nacional de Segurança Pública;
n. à defesa sanitária animal e vegetal, à pesquisa e inovação agropecuária,
à assistência técnica e às ações de fomento ao setor agropecuário voltadas
para a melhoria da qualidade e o aumento da produção, inclusive com vistas
ao aumento das exportações e ao cumprimento de acordos internacionais;
5
Observe-se que o item IV permite ao Relator-Geral acrescer recursos em qualquer programação
orçamentária. Introduzido posteriormente, por meio da sua Alteração nº 2 do Parecer Preliminar (vide
http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2021/parpre/Parecer_Pre
liminar_Alteracao_2.pdf), ele, dada a sua amplitude, na prática tornou desnecessária a relação de
poderes específicos contidos nos subitens do item V.
15
SENADO FEDERAL
o. à consolidação do Sistema Único de Assistência Social, bem como às

ações sociais, no âmbito do Ministério da Cidadania;
p. à implantação, ampliação e melhoria de sistemas públicos de
abastecimento de água e de esgotamento sanitário;
q. à proteção, ao apoio ao desenvolvimento e controle ambiental, e à
promoção e defesa das comunidades indígenas;
r. às ações de ciência e tecnologia;
s. às subvenções econômicas das renegociações das operações de crédito
rural decorrentes da prorrogação da Lei nº 13.340/2016;
t. à aquisição de terras e ao desenvolvimento de assentamentos rurais, à
regularização fundiária e à assistência técnica e extensão rural;
u. às ações e políticas voltadas à promoção da mulher, da família e dos
direitos humanos; e
v. a estudos, pesquisas e geração de informações sobre trabalho, emprego
e renda, à fiscalização de obrigações trabalhistas e à inspeção em segurança
e saúde no trabalho, no âmbito do Ministério da Economia.
As emendas, inclusive as de relator, somente podem ser aprovadas

depois de atendidas todas as condições de admissibilidade. Em sua grande maioria
apenas acrescem recursos às programações do projeto, ou seja, não criam programação
nova. Sua formatação e classificação segue os padrões da técnica orçamentária,
veiculando ações que podem ser aplicadas em qualquer parte do território nacional ou
regional, desde que compatíveis com os critérios de regionalização do plano
plurianual, além daqueles dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais.
A identificação na lei orçamentária da parcela de recursos acrescida ou
incluída por emendas de relator (identificador RP 9) tem como propósito permitir o
acompanhamento segregado de sua execução, procedimento semelhante ao realizado
com as programações com origem em emendas individuais (RP 6) e de bancada
estadual (RP 7). Tais comandos encontram-se na Lei de Diretrizes Orçamentárias -
LDO e no texto da Lei Orçamentária Anual - LOA. Tanto a LDO 20216 quanto a LOA
20217 reproduzem, em linhas gerais, os mesmos comandos, dos quais destacamos os
principais a seguir.
O primeiro dispositivo, constante da LDO 2021, estabelece que as
emendas de relator-geral relativas a despesas discricionárias, excluídas as de ordem
6
Lei nº 14.116, de 31 de dezembro de 2020. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14116.htm.
7
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14144.htm.
16
SENADO FEDERAL
técnica, receberão marcação específica na lei orçamentária, pelo uso do classificador

orçamentário “identificador de Resultado Primário - RP” com o valor “9”. Isso
representou uma importante mudança em relação à prática orçamentária preexistente:
antes, as emendas de relator-geral não recebiam marcação própria, sendo via de regra
indistinguíveis das demais programações orçamentárias. Transcreve-se a seguir este
dispositivo da LDO 2021:
Art. 7º …
§ 4º O identificador de Resultado Primário - RP auxilia a apuração do
resultado primário previsto nos arts. 2º e 3º, o qual deve constar do Projeto
de Lei Orçamentária de 2021 e da respectiva Lei em todos os GNDs, e
identificar, de acordo com a metodologia de cálculo das necessidades de
financiamento, cujo demonstrativo constará anexo à Lei Orçamentária de
2021, nos termos do disposto no inciso IX do Anexo I, se a despesa é:
...
II- primária e considerada na apuração do resultado primário para
cumprimento da meta, sendo:
…
c) discricionária decorrente de programações incluídas ou acrescidas por
emendas:
…
4. de relator-geral do projeto de lei orçamentária anual que promovam
alterações em programações constantes do projeto de lei orçamentária
ou inclusão de novas, excluídas as de ordem técnica (RP 9);
(negritamos)
Observe-se que a existência desses marcadores, cujo papel é identificar

a origem das programações (projeto de lei ou emenda), permite maior transparência,
ao facilitar a identificação, na peça orçamentária, das modificações introduzidas em
função das deliberações do Congresso Nacional. Não existe uma relação, como
sugerido na ADPF, entre a possibilidade de emendas de relator acrescer recursos ao
PLOA (permitida pela Resolução nº 01/2006-CN, desde que autorizado no Parecer
Preliminar) e a existência de uma identificação própria (a partir de 2020). O parecer
preliminar de 2010, por exemplo, já permitia o reforço de programações constantes da
proposta8, ainda que com redação diversa da atual.
8
18.1. Com base no art. 144, inciso III, da Resolução no 01/2006-CN, o disposto no item 18 não se
aplica às iniciativas do Relator-Geral para possibilitar:
17
SENADO FEDERAL
6. PRINCÍPIOS DA PUBLICIDADE E DA TRANSPARÊNCIA DO

ORÇAMENTO PÚBLICO E DO DEVER CONSTITUCIONAL DE
DISPONIBILIZAÇÃO DE INFORMAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS.
Como já assentado nas informações prestadas pelo Senado Federal e

pela Câmara dos Deputados, é descabida a conotação dada pela expressão “orçamento
secreto”, ou “paralelo”, uma vez que, a teor dos incisos I e II do art. 167 da
Constituição Federal, quaisquer programas, ou projetos, bem assim a realização de
despesas ou a assunção de obrigações pela administração pública, devem ser sempre
precedidas de autorização orçamentária.
Fosse realmente secreto o orçamento das emendas de relator, no sentido
de não constar da lei orçamentária, ou estar oculto, tampouco poderiam ser vetadas
(como ocorreu, de forma parcial), executadas ou mesmo questionadas. O orçamento
público aprovado é sempre uma síntese das programações propostas pelo Poder
Executivo (mantidas total ou parcialmente pelo Legislativo) com aquelas incluídas ou
acrescidas por emendas, sejam de quaisquer modalidades (individuais, de bancada
estadual, de comissão e de relator).
Deve-se ressaltar que os atos legislativos durante o processo
orçamentário, além do amplo contraditório, envolvem a edição de diversos
demonstrativos, pareceres e outros itens, todos resguardados pelo princípio
constitucional da publicidade, que rege a administração pública. Mais
especificamente, as LDO’s trazem anualmente seção específica destinada à
publicidade na elaboração, na aprovação e na execução dos Orçamentos (arts. 151 e
152 na LDO 2021). Dentre os dispositivos, destaca-se o inciso II do § 1º do art. 151:
Art. 151. A elaboração e a aprovação dos Projetos de Lei Orçamentária

de 2021 e dos créditos adicionais, e a execução das respectivas leis,
18.1.8. o reforço de dotações orçamentárias nas áreas de agricultura, saúde, defesa, educação e outras
apontadas pelos relatores setoriais;
18
SENADO FEDERAL
deverão ser realizadas de acordo com os princípios da publicidade e da

clareza, além de promover a transparência da gestão fiscal e permitir o
amplo acesso da sociedade a todas as informações relativas a cada uma
dessas etapas.
§ 1º Serão divulgados nos respectivos sítios eletrônicos: (...)
II - pela Comissão Mista a que se refere o § 1º do art. 166 da
Constituição:
a) a relação atualizada dos contratos e convênios nos quais tenham sido
identificados indícios de irregularidades graves;
b) o relatório e o parecer preliminar, os relatórios setoriais e final e o
parecer final da Comissão, as emendas de cada fase e os pareceres e
autógrafo respectivos, relativos ao Projeto de Lei Orçamentária de
2021;
c) o relatório e o parecer preliminar, o relatório e o parecer final da
Comissão, as emendas de cada fase e os pareceres e autógrafo respectivos,
relativos ao projeto desta Lei;
d) o relatório e o parecer da Comissão, as emendas e os pareceres e
autógrafos respectivos, relativos aos projetos de lei e às medidas
provisórias sobre créditos adicionais;
e) a relação das emendas aprovadas ao Projeto de Lei Orçamentária
de 2021, com a identificação, em cada emenda, do tipo de autor, do
número e do ano da emenda, do autor e do respectivo código, da
classificação funcional e programática, do subtítulo e da dotação
aprovada pelo Congresso Nacional; e
f) a relação dos precatórios constantes das programações da Lei
Orçamentária, no prazo de até trinta dias após a data de publicação da Lei
Orçamentária de 2021; (negritamos)
Assim, todos os documentos finais produzidos durante a tramitação

devem ter divulgação na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização (CMO). Além disso, os sistemas de elaboração e acompanhamento9
armazenam todas as informações relativas ao orçamento encaminhado ao Congresso
Nacional, bem como àquele aprovado pelas Casas, incluindo todos os classificadores
relativos às emendas.
As emendas, inclusive as de relator, uma vez aprovadas, transformam-
se em programações submetidas a todos os critérios de especificação e de classificação
dos demais programas de trabalho que integram a elaboração da lei orçamentária. Sua
formatação e classificação se dá de modo rigorosamente igual ao que acontece com as
programações de iniciativa do Executivo (projeto de lei orçamentária).
9
A exemplo do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), do Sistema
Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop) e do SIGA Brasil.
19
SENADO FEDERAL
Por sua vez, a identificação das programações incluídas pelo relator

geral na lei orçamentária (RP 9) é prevista expressamente na LDO 2021 (art. 7º), como
já relatado, o que permite a rastreabilidade e o acompanhamento da execução
orçamentária e financeira dessas programações
Assim, é imperioso concluir que a alegação de um suposto orçamento
secreto, com as escusas de praxe, é totalmente incabível.
7. SUSPENSÃO DA EXECUÇÃO DOS RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS

RESULTANTES DE EMENDAS DO RELATOR (RP 9). DANOS
INCALCULÁVEIS E IRREPARÁVEIS ÀS OBRAS E SERVIÇOS EM
ANDAMENTO. AUSÊNCIA DE ADEQUAÇÃO ENTRE A SUSPENSÃO DA
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E O BEM JURÍDICO TUTELADO.
A decisão proferida pela eminente Ministra Relatora consubstancia

interferência abrupta e inconstitucional em matéria que concerne precipuamente as
Poderes Legislativo e Executivo, acarretando grave lesão à ordem, à estabilidade e à
segurança públicas.
Ao determinar, monocraticamente, quanto ao orçamento do exercício
de 2021, a suspensão integral e imediata da execução dos recursos orçamentários
oriundos do identificador de resultado primário nº 9 (RP 9) até final julgamento de
mérito desta arguição de descumprimento, a decisão incorre em erro de julgamento
que merece ser corrigido pela própria Relatora ou pelo colegiado.
Em primeiro lugar, a decisão cautelar sequer tece considerações sobre
(e, portanto, desconsidera por completo) as gravíssimas consequências da
interrupção da execução de obras e serviços públicos cujo andamento depende
dessa execução orçamentária. Ao tratar da matéria orçamentária em tese (o que
apenas reforça a inadequação da via processual eleita), a eminente Relatora
desconsidera que a execução orçamentária corresponde, na outra ponta, ao emprego
de recursos públicos para finalidades constitucional e legalmente amparadas e que
20
SENADO FEDERAL
significa uma alteração no mundo dos fatos (realização de obra, prestação de serviço
etc.) que, diante da suspensão da execução da rubrica orçamentária, também acarreta
uma paralisação dessas atividades, com enorme prejuízo às comunidades beneficiárias.
Não há na decisão qualquer referência às inúmeras de obras e serviços
que serão suspensos para se dar cumprimento à decisão judicial, tampouco quanto à
razoabilidade de tal suspensão. Muitas das obras, por exemplo, podem se encontrar em
estágio final de execução. Parte dos serviços, de outro lado, se referem a atividades
voltadas à garantia da saúde, da educação e da segurança pública (direitos
fundamentais elementares) e, caso suspensos, podem representar um risco
significativo de dano aos beneficiários.
Ademais, a paralisação de obras e serviços, cuja continuidade
dependerá do julgamento definitivo desta ADPF, implicará o abandono de todas as
atividades em andamento, com desperdício dos recursos públicos já empregados.
De fato, o contexto das emendas de relator-geral para 2021 é bastante
amplo, representando um valor autorizado atual na LOA de R$ 16,8 bilhões. Para
providenciar a execução orçamentária desse montante, ao longo dos diversos
Ministérios, a administração pública certamente já mobilizou, em alguma medida, a
sua estrutura, tendo iniciado o recebimento de propostas para a realização de
convênios, contratos de repasse ou até mesmo iniciado ou concluído processos
licitatórios. Eventuais partes contratadas ou conveniadas de boa-fé com a
administração pública, e diretamente afetados por esta decisão, não podem ser
prejudicadas.
A paralisação da execução de R$ 16,8 bilhões em despesas
discricionárias prejudica diversos setores, sendo a saúde o principal, com R$ 7,5
bilhões. Veja-se o demonstrativo abaixo:
Valor Autorizado
Órgão (Cod/Desc) Empenhado Liquidado Pago
Atual
36000 - MINISTÉRIO DA SAÚDE 7.510.000.000,00 2.481.399.301,63 2.447.283.682,32 2.447.283.682,32
53000 - MINISTÉRIO DO
5.350.000.000,00 1.607.635.242,17 160.323,00 160.323,00
DESENVOLVIMENTO REGIONAL
21
SENADO FEDERAL
22000 - MINISTÉRIO DA
AGRICULTURA, PECUÁRIA E 1.235.000.000,00 612.432.318,69 4.898.255,97 4.458.564,19
ABASTECIMENTO
55000 - MINISTÉRIO DA CIDADANIA 1.100.000.000,00 49.231.160,49 0,00 0,00
26000 - MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO 950.000.000,00 108.814.768,10 25.361.850,86 25.361.850,86
25000 - MINISTÉRIO DA ECONOMIA 350.000.000,00 317.757.058,49 232.510.379,93 232.482.936,34
52000 - MINISTÉRIO DA DEFESA 350.000.000,00 55.312.697,71 272.591,09 272.591,09
24000 - MINISTÉRIO DA CIÊNCIA,
5.000.000,00 0,00 0,00 0,00
TECNOLOGIA E INOVAÇÕES
Soma: 16.850.000.000,00 5.232.582.547,28 2.710.487.083,17 2.710.019.947,80
Nada há, na decisão cautelar, que considere os impactos reais e nefastos

dessa suspensão, que afeta a execução orçamentária das emendas RP 9 de forma
global, e não, por exemplo, apenas em relação ao manejo futuro do instrumento.
O exercício da atividade jurisdicional impõe o reconhecimento e a
assunção de responsabilidades em face das decisões judiciais, cujas consequências
não podem ser mais gravosas, ou mesmo desproporcionais e inadequadas,
considerando o bem jurídico que se pretende tutelar.
Se se pretende tutelar os princípios constitucionais da publicidade da
moralidade e da isonomia na execução de emendas orçamentárias, a suspensão da
execução orçamentária não é o meio hábil ou adequado para esse fim, porque apenas
impede, de forma drástica, o repasse do orçamento aos beneficiários, mas nada altera
sob a perspectiva normativa ou fática para promover os princípios que fundamentaram
a decisão judicial.
E muito embora já existam mecanismos de transparência e controle da
execução das emendas do relator (RP 9), certo é que a suspensão da execução
orçamentária, na forma como determinada na cautelar, apenas constitui prejuízo aos
cidadãos beneficiários das obras serviços públicos, não sendo a medida judicial
(suspensão) o meio adequado para concretizar o fim pretendido (transparência).
Nesse sentido, e em se tratando de questão constitucional complexa, é
fundamental que as consequências da decisão judicial sejam corretamente sopesadas e
que a intervenção do Poder Judiciário, especialmente em matéria de natureza
orçamentária, que concerne primordialmente aos Poderes Executivo e Legislativo, seja
22
SENADO FEDERAL
excepcional e provoque o menor gravame possível (e não o maior gravame

possível).
Dessa forma, e considerando que a suspensão integral e imediata da
execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador de resultado primário
nº 9 (RP 9) até final julgamento de mérito desta arguição de descumprimento
consubstancia decisão que promove interferência de consequências enormes e
incalculáveis no exercício de competências constitucionais dos Poderes Legislativo e
Executivo, e que de outro lado, não se reveste do meio adequado para tutelar os
princípios constitucionais da publicidade e da proporcionalidade nas emendas do
orçamento, requer-se a reconsideração da decisão cautelar proferida para que se
restabeleça integralmente a execução dos recursos orçamentários oriundos do
identificador de resultado primário nº 9 (RP 9) até final julgamento de mérito
desta arguição de descumprimento, a até final julgamento de mérito desta arguição
de descumprimento.
8. DA NECESSIDADE URGENTE DE MODIFICAÇÃO DA DECISÃO.

PERICULUM IN MORA REVERSO. DANOS IRREPARÁVEIS E
INCALCULÁVEIS.
Conforme já antecipado em itens anteriores, não se sustentam os

fundamentos jurídicos da decisão cautelar e tampouco havia perigo de demora. O
próprio interregno entre a propositura da ação e o deferimento da medida cautelar,
quase cinco meses depois, denotam que não se estava diante de uma urgência.
De outro lado, a determinação cautelar de suspensão da execução
orçamentária das emendas do relator (RP 9) causa danos incalculáveis e irreparáveis,
porque impõe, sem qualquer consideração de ordem pragmática pela eminente
Relatora, a paralisação de inúmeras obras e serviços em andamento, muitos deles
relacionados às áreas de saúde, educação e segurança pública, direitos
23
SENADO FEDERAL
fundamentais elementares, com gravíssimos prejuízos às comunidades

beneficiárias.
Conforme já antecipado nas informações conjuntas das Casas do
Congresso Nacional, o montante de recursos movimentados pelas emendas de relator,
que chegou a cerca de R$ 30 bilhões em 2020, em benefício de inúmeras unidades
orçamentárias, revelam os reflexos da decisão cautelar proferida.
E, segundo informado no item anterior, a paralisação da execução de
R$ 16,8 bilhões em despesas discricionárias do orçamento de 2021 prejudica diversos
setores, sendo a saúde o principal, com R$ 7,5 bilhões.
Ademais, decisão de suspensão do orçamento decorrente de emendas
do relator, além de impor ônus e perdas para a população beneficiada e para a
Administração Pública, se mostra desproprocional, já que em nada contribui para
efetivamente assegurar a publicidade e a transparência à execução de tais
emendas, para o quê existem meios adequados e menos gravosos.
Por fim, há diversos órgãos de controle externo e interno para fazer
valer o cumprimento das disposições da lei de diretrizes orçamentárias quanto à
publicação dos critérios alocativos, bem como para fiscalizar atos concretos de gastos
do poder público e impedir eventuais irregularidades.
A liminar, portanto, deve ser modificada pela Ministra Relatora, ou não
merece ser referendada, a fim de preservar as deliberações do Congresso Nacional
sobre a matéria, em atenção ao princípio da separação dos Poderes, especialmente para
viabilizar a continuidade do serviço público, a saúde e a segurança, impedindo a
concretização de significativos, e ainda incalculáveis, danos irreparáveis ou de difícil
reparação à população brasileira e ao interesse público.
Por fim, os mecanismos existentes são aptos a permitirem a
identificação das emendas do relator e a fiscalização dos recursos, não sendo
necessária a adoção de medidas judiciais para sua publicidade.
24
SENADO FEDERAL
9. DOS PEDIDOS.
Em face de todos os fundamentos expostos, requer-se a revogação

integral da decisão cautelar, ou, caso não seja esse o entendimento de Vossa
Excelência, o seu não referendo pelo Plenário.
Caso o pedido retro eventualmente não seja acolhido, requer seja
restabelecida integralmente a execução dos recursos orçamentários oriundos do
identificador de resultado primário nº 9 (RP 9) até final julgamento de mérito desta
arguição de descumprimento.
Brasília – DF, 7 de novembro de 2021.
MATEUS FERNANDES VILELA LIMA

Advogado do Senado
OAB/DF 36.455
GABRIELLE TATITH PEREIRA

Coordenador do Núcleo de Assessoramento
e Estudos Técnicos
OAB/DF 30.252
FERNANDO CESAR SOUZA

Advogado-Geral Adjunto de Contencioso do Senado Federal
OAB/DF 31.546
THOMAZ HENRIQUE GOMMA DE AZEVEDO

Advogado-Geral do Senado Federal
OAB/DF 18.121
25

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Advocacia do Senado Federal

EXCELENTÍSSIMA SENHORA MINISTRA ROSA WEBER, RELATORA DA

REQUERENTES: PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (PSOL)

ADPF 854. Deferimento de medida cautelar pela Relatora.

O SENADO FEDERAL, por intermédio da Advocacia do Senado

Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental

de recursos às políticas públicas com base em avaliações de mérito estaria reservada

Tenho por presentes, na espécie, o fumus boni juris e o periculum in mora,

A medida deferida encontra óbice Constitucional para sua

2. LÓCUS DE DISCUSSÃO DO ORÇAMENTO NÃO É O PODER

Não cabe ao Poder Judiciário alterar as escolhas legitimamente feitas

DIREITO CONSTITUCIONAL, CIVIL E ADMINISTRATIVO.

LEGISLATIVA RESPEITADA. DEFERÊNCIA JUDICIAL. PEDIDO

A decisão proferida pela eminente Relatora acaba por interferir na

deles vinculados à saúde, à educação e à segurança pública, com danos irreparáveis às

3. EMENDAS ORÇAMENTÁRIAS DO RELATOR. CONJUNTO

Primeiramente, há que se ressaltar que as emendas parlamentares ao

especial as de relator-geral, evidenciando não ter havido nenhum desrespeito

LDOs quanto a procedimentos de execução/indicação, devendo a execução dessas

atual, portanto, atendendo ao sistema de freios e contrapesos, permite ao Congresso

4. MEDIDA LIMINAR SUBVERTE O RESULTADO LEGISLATIVO –

As alocações orçamentárias são resultado da intensa atividade política

Em caso de controvérsia sobre a constitucionalidade de emenda, é dada

A decisão proferida acaba por subverter toda a lógica legislativa em que

5. O PAPEL DO RELATOR-GERAL NO ORÇAMENTO.

A apresentação de quaisquer emendas ao projeto de lei orçamentária é

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes

De acordo com a citada Resolução nº 01/2006-CN, as emendas de

Art. 70. Os Relatores do projeto deverão, em seus relatórios:

Quanto ao conteúdo e mérito dessas programações, o art. 144 da

Art. 144. Os Relatores somente poderão apresentar emendas à programação

Os Pareceres Preliminares têm concedido múltiplas atribuições aos

Saliente-se o papel das emendas de relator geral no processo decisório

No esforço de compor tais demandas delega-se ao Relator Geral propor

A título de exemplo das atribuições conferidas ao Relator-Geral no

11. Com fundamento no art. 144, III, da Resolução 1/2006, do Congresso

o. à consolidação do Sistema Único de Assistência Social, bem como às

As emendas, inclusive as de relator, somente podem ser aprovadas

técnica, receberão marcação específica na lei orçamentária, pelo uso do classificador

Observe-se que a existência desses marcadores, cujo papel é identificar

6. PRINCÍPIOS DA PUBLICIDADE E DA TRANSPARÊNCIA DO

Como já assentado nas informações prestadas pelo Senado Federal e

Art. 151. A elaboração e a aprovação dos Projetos de Lei Orçamentária

deverão ser realizadas de acordo com os princípios da publicidade e da

Assim, todos os documentos finais produzidos durante a tramitação

Por sua vez, a identificação das programações incluídas pelo relator

7. SUSPENSÃO DA EXECUÇÃO DOS RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS

A decisão proferida pela eminente Ministra Relatora consubstancia

Nada há, na decisão cautelar, que considere os impactos reais e nefastos

excepcional e provoque o menor gravame possível (e não o maior gravame

8. DA NECESSIDADE URGENTE DE MODIFICAÇÃO DA DECISÃO.

Conforme já antecipado em itens anteriores, não se sustentam os

fundamentais elementares, com gravíssimos prejuízos às comunidades

Em face de todos os fundamentos expostos, requer-se a revogação

Brasília – DF, 7 de novembro de 2021.

MATEUS FERNANDES VILELA LIMA

GABRIELLE TATITH PEREIRA

FERNANDO CESAR SOUZA