Organiza o Adm Brasileira

UNIVERSIDADE CASTELO BRANCO - UCB
FUNDAÇÃO TROMPOWSKY
DIREITO MILITAR
ORGANIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA BRASILEIRA
Rio de Janeiro
2010
Afranio Faustino de Paula Filho
Copyright © 2010 Fundação Trompowsky
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P324c Paula Filho, Afrânio Faustino de

Curso de Direito militar: organização administrativa
Brasileira / Afrânio Faustino de Paulo Filho, 2ª ed.-
Rio de Janeiro: Fundação Trompowsky, 2009.
160p. (Curso de direito militar: organização

administrativa brasileira).
ISBN 978-856141002-5
1.Direito Militar
Fundação Trompowsky
Av. Rio Branco, nº 45 – 23º andar- salas 2304/2305
Cep: 20090-003
Tel: 2519-5434
Sumário
Apresentação 5
UNIDADE 1 — Administração Pública 7
UNIDADE 2 — Organização da Administração Pública 31
UNIDADE 3 — Administração Indireta Brasileira 49
UNIDADE 4 — Serviço Pública 73
UNIDADE 5 — Atos Administrativos 97
UNIDADE 6 — Controle dos Atos da Administração Pública 121
Referência Bibliográfica 141
Gabarito 145
Apresentação
Prezado Aluno.
Nesta disciplina vamos falar da Organização Administrativa
Brasileira, objetivando uma reflexão sobre alguns conceitos do Direito
Administrativo.
Como a Organização Administrativa nada mais é que a estruturação de
órgãos que desempenham funções por meio de agente públicos, pretendemos
considerar aqui, separadamente, cada uma dessas partes, definindo-as,
analisando-as e exemplificando alguns casos dignos de nota.
Esperamos contribuir para a ampliação do seu entendimento das divisões
e subdivisões da Organização Administrativa Brasileira e, com essa “re-visão”,
tornar o assunto mais “palatável” para todos os que se interessam pelas leis que
ordenam a sociedade brasileira.
O Autor
UNIDADE 1
Administração Pública
| Organização Administrativa Brasileira
I - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
1. GOVERNO, ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

Entende-se GOVERNO como uma atividade de controle - sobre outras
pessoas e sobre si mesmo. No caso específico de Administração Pública,
entende-se “governo” como a atividade de comandar, fixando as metas do
Estado, visando a manter a ordem estabelecida. Sua existência é essencial para
a obtenção dos fins do Estado, especialmente na satisfação das necessidades
coletivas e na consecução do bem comum. Nesse sentido de satisfação social, o
termo tem origem na França, no século XVIIII: é o chamado “poder civil”.
Vejamos agora o termo ESTADO: o que ele significa?
Origina-se do latim status, “condição ou situação”. O Dicionário de
Ciências Sociais (1986) define “Estado” como “um agrupamento de pessoas
que vivem num território definido, organizado de tal modo que apenas algumas
delas são designadas para controlar, direta ou indiretamente, uma série mais
ou menos restrita de atividades desse mesmo grupo, com base em valores reais
ou socialmente reconhecidos e, se necessário, na força”. Vale aqui um enfoque
histórico da Teoria Geral do Estado, com o objetivo de melhor esclarecer a
evolução do conceito que nos interessa de pronto.
Conforme Dallari (1981), a Teoria Geral do Estado é uma disciplina
nova, que data dos fins do século XIX. No entanto, encontram-se já, na
antigüidade greco-romana, escritos de autores (Platão, em seus escritos sobre
a “polis” grega, e Cícero, sobre civitas romana, entre outros) em que se atesta
a preocupação com “a melhor forma de convivência social”. A seguir, na Idade
Média, surgem alguns escritos em que Santo Agostinho e São Tomás de Aquino
tecem considerações de natureza teológica, para justificar a ordem social
existente. No final desse período medieval preconiza-se (Marsílio de Pádua,
1324, apud Dallari, op. cit.) a separação entre Igreja e Estado. A evolução
máxima dessas idéias acontece no início do século XVI, com Maquiavel, o
primeiro a utilizar o termo “Estado”: sua obra vem sendo revista e considerada
de grande importância para a objetividade do enfoque das questões políticas,
que, no período anterior, primavam pela fuga às questões reais (vejam-se as
obras dos santos citados como exemplos dos autores medievais). Maquiavel
(apud Dallari, op. cit., p. 2) “faz uma observação aguda de tudo quanto ocorria
na sua época em termos de organização e atuação do Estado”. Posteriormente
temos, na França (Montesquieu, Rousseau) e na Inglaterra (Hobbes, Locke),
autores que buscaram o fundamento do Direito na “própria natureza humana
e na vida social”. Mas é na Alemanha, no século XIX e primeiro ano do
XX, que os fenômenos políticos se sistematizam juridicamente, com obras
8 |
Unidade 1- Administração Pública
de autores famosos, tais como Gerber (1865, apud Dallari, op. cit., p. 3) e
Georg Jellinek, o criador da TGE – Teoria Geral do Estado —, cuja obra data
de 1900, conforme informa Dallari (op. cit., p. 3). Lançadas as novas bases,
intensificam-se os estudos sobre o Estado.
O Estado de Direito transmitiu-se no tempo e até hoje tem sido
respeitado, inclusive no Brasil, onde a Constituição de 1988, em vigor, inicia
suas disposições (art. 1º) proclamando-o como o primeiro de seus princípios
fundamentais.
Assim, o Estado contemporâneo pode ser entendido, de acordo com a
visão de Marcelo Caetano (1977), “um povo fixado num território, de que é
senhor, e que dentro das fronteiras desse território institui, por autoridade
própria, órgãos que elaborem as leis necessárias à vida coletiva e que
imponham a respectiva execução”.
Nesse conceito podemos identificar, portanto, três elementos constitutivos
do Estado: o POVO, que é o elemento humano; o TERRITÓRIO, o elemento
geográfico onde se fixa o povo; e a SOBERANIA, que é o elemento político a
expressar-se na autoridade própria conferida pelo povo.
O objetivo do Estado é alcançar o bem-estar social e atender as
necessidades da coletividade; para tanto, precisa expressar-se por meio de
um grupo de pessoas, escolhido pelo POVO. A esse grupo que trabalha pela
consecução dos objetivos e princípios do Estado denomina-se GOVERNO.
À estrutura permanente representada pelo conjunto de poderes e órgãos
instituídos para que o governo possa realizar suas competências denomina-se
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
Assim, aquele grupo de pessoas (GOVERNO) escolhido por nós (POVO)
necessita da ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA para realizar os objetivos do
Estado.
2. CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

Em face do exposto, podemos dizer que a ADMINISTRAÇÃO PÚBLI-
CA (AP) É O INSTRUMENTAL DE QUE DISPÕE O ESTADO PARA PÔR
EM PRÁTICA AS DECISÕES DO GOVERNO.
Podemos também conceituá-la como o conjunto de órgãos e entidades
públicos, a serviço do Estado, agindo concretamente para a realização dos seus
fins, quais sejam os da satisfação das necessidades sociais.
Seguindo a mesma linha de raciocínio, José Tavares (1992, p.21) define
Administração Pública como:
“... o conjunto das pessoas colectivas públicas, seus órgãos e serviços
que desenvolvem a actividade ou função administrativa”.
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A importância da Administração Pública fica bem clara nas palavras de

William Arthur Lewis (1915-1991), Prêmio Nobel de Economia, citado por
Joelmir Beting, jornalista de “O Globo”, em artigo desse jornal:,
“a qualidade dos governos não está nos governantes que passam.

Está nas estruturas, nos programas e nos funcionários que ficam”
, ou seja, diríamos, na Administração Pública.
3. DIREITO ADMINISTRATIVO:
Segundo Hely L. Meirelles (1991: p. 36), o Direito Administrativo
Brasileiro “é o conjunto harmônico de princípios jurídicos e normas que
regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar,
concreta, direta e imediatamente, os fins desejados pelo Estado”.
São fontes do Direito Administrativo:
a) as Leis: aqui entendidas lato sensu1, como
• as normas contidas na Constituição Federal (CF), especialmente no
capítulo VII (artigos 37 a 43), do Título III, que trata da Organização do
Estado.
• as espécies mencionadas no art. 59, da Constituição Federal, que
enumera a variedade de diplomas elaborados pelo Poder Legislativo e,
portanto, sujeitos ao processo legislativo, quais sejam:
as emendas à Constituição,
as leis complementares,
as leis ordinárias,
as leis delegadas,
as medidas provisórias,
os decretos legislativos, e
as resoluções.
1
Lato Sensu é uma expressão latina que significa “em sentido amplo”, isto é, o termo a que se refere deve
ser entendido numa abrangência maior. Esta expressão opõe-se a outra: stricto sensu, isto é, “em sentido
estrito” ou “restrito”. A palavra “lei”, por exemplo, em sentido amplo vai significar todo o tipo de regra que
limite a nossa conduta individual dentro da sociedade, tal como o Decreto (que é editado pelo Presidente
da República), a Portaria Ministerial (privativa dos Ministros de Estado) e a Lei Ordinária (elaborada pelo
Poder Legislativo). Em sentido estrito, no entanto, só irá referir-se aos documentos editados pelo Poder
Legislativo, que é o Poder encarregado de fazer as leis em nosso país. Assim, dos exemplos citados, apenas
a lei ordinária será lei stricto sensu.
10 |
• os atos administrativos, ou seja, aqueles atos produzidos pelo Poder

Executivo, tais como:
os decretos,
as portarias,
as ordens de serviço,
as certidões etc.
b) a Doutrina: isto é, as publicações que expressam as opiniões dos

juristas, ou seja, os estudiosos do Direito. Por exemplo: os livros indicados
como bibliografia de aprofundamento dos conteúdos desta disciplina
constituem-se livros de doutrina. Cada autor é um jurista, ou seja, um
estudioso do Direito que expõe seu pensamento a respeito de diversos temas.
A Doutrina tem caráter mais universalista, por conter contribuições de juristas
estrangeiros.
c) a Jurisprudência: ou seja, a reiteração de decisões do Poder Judiciário
ao julgar uma determinada questão. A Jurisprudência, portanto, é fruto da
atividade do Poder Judiciário ao aplicar o Direito ao caso concreto.
Quando temos várias decisões coincidentes, o Tribunal que as expediu
pode organizá-las em sínteses, denominadas Súmulas de Jurisprudência. As
Súmulas, portanto, sintetizam o pensamento de um Tribunal a respeito de
um assunto sobre o qual ele já decidiu, sempre da mesma forma, reiteradas
vezes. A Jurisprudência representa a contribuição do Judiciário Nacional para
a formação do Direito Administrativo.
II - PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

PRINCÍPIO é o fundamento sobre o qual se ergue um sistema, dando-
lhe um sentido lógico que possibilita ao sistema organizar-se. É condição de
validade das normas jurídicas. O princípio basilar da Administração Pública
é a supremacia do interesse público.
No Brasil, para realizar os fins do Estado, a Administração Pública
(AP) alicerça as suas ações nos seguintes princípios básicos, estabelecidos pela
Constituição Federal (CF) em seu art. 37:
a) Legalidade: sujeição aos mandamentos da lei. Segundo esse princípio,
a Administração Pública só pode fazer o que a Lei manda, ou permite, bem
como só pode proibir o que a Lei proíbe. O administrador público não pode
se afastar ou se desviar dela, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à
responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
| 11
Imaginemos a seguinte situação:

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101/01) veda,
em seu art. 42, que titular de qualquer dos poderes da República (Legislativo,
Executivo ou Judiciário), bem como de seus órgãos, assumam despesa, que
não possa ser cumprida integralmente em seu mandato ou que gere parcelas
a serem pagas no exercício financeiro seguinte sem disponibilidade de caixa
suficiente.
No entanto, suponhamos que um governador de um determinado
Estado do sertão nordestino, em plena campanha para sua reeleição, prometa
à população que irá acabar com a seca na região e para isso contrate uma
empresa israelense especializada. Em se tratando de obra de infra-estrutura, o
prazo para sua conclusão seria de 30 meses e o contrato se estenderia por mais
seis anos, sem previsão de disponibilidade de caixa no atual governo e muito
menos para o futuro.
Levando em consideração o princípio da legalidade, o governador
poderia proceder dessa forma? É claro que não! Haveria uma violação frontal
a esse princípio.
Assim, o administrador público somente pode atuar em consonância
com o que estiver expressamente autorizado por lei, inexistindo incidência
de sua vontade pessoal, pois na Administração Pública só é permitido fazer o
que a lei autoriza, diferentemente da esfera particular, em que é permitida a
realização de tudo que a lei não proíba.
b) Moralidade: diz respeito à MORAL ADMINISTRATIVA, que é

aquela imposta ao agente público para guiar a sua conduta interna, segundo as
exigências da instituição a que serve e, nesse caso, transmuda-se no princípio
da probidade administrativa.
O Supremo Tribunal Federal (STF: RE 160361/SP, 2ª T, Rel. Min. Marco
Aurélio), analisando o princípio da moralidade administrativa, manifestou-se
afirmando que “o agente público não só tem que ser honesto e probo, mas tem
que mostrar que possui tal qualidade. Como a mulher de César”.
Em outras palavras, o agente público deve respeitar a moral pública
distinguindo o bem do mal, o legal do ilegal, o conveniente do inconveniente,
o honesto do desonesto, o lícito do ilícito, o justo do injusto, bem como as
regras do bem administrar e os bons costumes.
A Administração Pública deve obediência, além da lei, a esta moral, uma
vez que nem tudo o que é legal é honesto.
Portanto o princípio da moralidade administrativa é infringido quando,
por exemplo, um deputado nomeia um familiar seu para exercer função
pública, sem aprovação em concurso público. É o chamado nepotismo.
12 |
À luz desse princípio seria válido o ato de nomeação? Obviamente, não!

O Poder Judiciário, ao exercer o controle jurisdicional do ato admi-
nistrativo, não se restringe apenas ao exame da legalidade desse ato, mas vai
além e estende sua análise ao aspecto da moralidade, no confronto da lei com
a moral administrativa e com o interesse coletivo2.
A conduta do administrador público, em desrespeito ao princípio da
moralidade administrativa, enquadra-se nos denominados atos de improbidade
administrativa, conforme o § 4º do art. 37, da Constituição Federal 3, que
prevê sanções políticas, administrativas e penais, permitindo ao Ministério
Público a propositura de ação civil pública por ato de improbidade, além de,
dependendo da autoridade envolvida, importar em crime de responsabilidade
(Constituição Federal 85-V).
Esse princípio deve ser observado também pelos particulares que se
relacionam com a Administração Pública.
c) Impessoalidade: significa que o administrador público deve buscar,
por suas ações, sempre o interesse público: não deve visar a seus interesses
pessoais; deve orientar-se tão somente pelo fim legal com os meios mais
adequados para satisfazer o interesse público. Jamais o administrador
público poderá agir para se promover, ou para perseguir desafetos. A boa
administração é a que prima pela “ausência de subjetividade”, no dizer de
Cirne Lima (1987). A moralidade abrange não apenas os fins, mas também os
meios de que se vale o administrador para o atingimento desses fins.
Consideremos a hipótese de dois administrados que busquem alvarás de
funcionamento para suas empresas. Após preencherem rigorosamente todos
os requisitos legais necessários, vão pleitear os respectivos alvarás junto ao
órgão competente. Na possibilidade de somente um, por sinal parente de uma
alta autoridade administrativa, vir a ser exitoso na consecução do alvará, isso
vai caracterizar uma impessoalidade?
Para muitos autores, o princípio da impessoalidade nada mais é do que
o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador público
que só pratique o ato para o fim legal, que é unicamente aquele que a norma
de direito indica, expressa ou virtualmente, como objetivo do ato, de forma
impessoal. Convém ressaltar, no entanto, que há divergências doutrinárias
sobre esta opinião.
2
in Revista de Direito Administrativo 89:134
3
“Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função
pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem
prejuízo da ação penal cabível.”
| 13
d) Publicidade: significa a divulgação dos atos dos agentes públicos para

conhecimento e cumprimento, da parte dos administrados. A princípio, todos
os atos dos agentes públicos devem ser publicados, só se admitindo sigilo nos
casos de segurança nacional, investigações policiais ou em caso de interesses
superiores da Administração Pública, que serão preservados em processo
previamente declarado sigiloso.
Como a Administração jamais maneja interesses, poderes ou direitos
pessoais que não são seus, surge o dever de absoluta transparência. Isso
porque se “todo poder emana do povo e em seu nome é exercido” (art. 1º,
§1º da CF/88), é óbvio que o povo, titular do poder, tem direito de conhecer
tudo o que concerne à Administração, ou seja, de controlar passo a passo o
exercício do poder.
Dessa maneira, a Administração Pública se vale das mais diversas
maneiras de levar a efeito o cumprimento desse princípio, tendo a imprensa,
em todas as suas formas, papel fundamental nessa transparência, seja pela
propaganda na televisão, seja pela notícia em jornais e revistas, seja pela
imprensa oficial, as Casas Legislativas.
e) Eficiência: significa que os agentes públicos devem gerir os interesses

públicos de modo a alcançar a melhor realização possível, em termos de plena
satisfação dos administrados, com os menores custos para a sociedade. Tem,
portanto, os seguintes pressupostos:
• plena satisfação dos administrados
• menor custo para a sociedade
O princípio da eficiência impõe ao agente público um modo de atuar

que produza resultados favoráveis à consecução dos fins que cabe ao Estado
alcançar.
Esse princípio foi expressamente introduzido no texto constitucional
brasileiro, em 1998, pela Emenda Constitucional n.º 19, que promoveu a
chamada Reforma Administrativa e inseriu fundamentos da administração
privada – produtividade, atualidade, rapidez de atuação, metas e prazos – na
Administração Pública, visando à sua modernização e alinhamento com os
novos padrões de exigência mundiais.
Maria Sylvia Zanella DI PIETRO (1999, p. 83-84) ensina que o princípio
da eficiência “impõe ao agente público um modo de atuar que produza
resultados favoráveis à consecução dos fins que cabe ao Estado alcançar”.
Por sua vez, Alexandre de Moraes (2001, p.313) aponta as seguintes
características do princípio da eficiência:
• direcionamento das atividades e dos serviços públicos para a efetividade
do bem comum;
14 |
• imparcialidade (a atuação eficiente da Administração Pública exige

uma atuação imparcial e independente);
• neutralidade (o Estado é neutro quando faz vingar a Justiça e
estabelece regras do jogo justas);
• transparência (pretende o combate da ineficiência formal, inclusive
com condutas positivas contra a prática de subornos, corrupção e tráfico de
influência);
• participação e aproximação dos serviços públicos em relação
à população (intervenção nos órgãos de gestão de representantes da
comunidade);
• eficácia material (adimplemento das suas competências) e eficácia
formal (a que se verifica no curso de um procedimento administrativo);
• desburocratização; e
• busca da qualidade (satisfação ao consumidor, cliente ou usuário).
Outros Princípios da Administração Pública

Inevitável a constatação da existência de vários outros princípios
da Administração Pública, além dos cinco mencionados pelo art. 37, da
Constituição Federal. Destacarmos a seguir os que nos parecem principais:
1. Finalidade – consiste no atendimento ao interesse público, sendo,

por este motivo, também chamado de “princípio da supremacia do interesse
público”.
Esse princípio encontra previsão no art. 2º da Lei nº 9.784, de 29
de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal.
O afastamento da Administração Pública da busca do interesse público
acarreta o desvio de finalidade, uma das formas de abuso de poder, como
teremos oportunidade de estudar.
2. Indisponibilidade do Interesse Público e dos bens públicos – significa

que, sendo indisponíveis os interesses públicos, não se encontram à disposição
de quem quer que seja. Os bens públicos são inapropriáveis, de modo que
nem o próprio órgão administrativo que os representa tem disponibilidade
sobre eles, desde que confiados à sua guarda e realização.
Também esse princípio fundamenta-se na Lei 9.784/99, que, no inciso
II do parágrafo único, do art. 2º, assim estabelece: “atendimento a fins de
interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências,
| 15
salvo autorização em lei”, confirmando que o interesse público é irrenunciável

pela autoridade administrativa.
3. Razoabilidade – tem por objetivo tentar impor limites ao exercício

do poder discricionário, que é aquele, como teremos oportunidade de estudar
ainda nesta unidade, que traduz uma possibilidade legal de apreciação
subjetiva por parte do administrador público, antes de tomar uma decisão.
Desse modo, o que se pretende é considerar se determinada decisão de
aplicar discricionariamente uma norma, vale dizer: de acordo com a apreciação
subjetiva de quem vai aplicá-la, contribuirá efetivamente para um satisfatório
atendimento dos interesses públicos.
Portanto, a decisão discricionária do administrador será ilegítima,
mesmo que sem transgressão da lei em que se fundamenta.
4. Proporcionalidade – tem o objetivo de coibir excessos, por meio da

aferição da compatibilidade entre os meios e os fins da atuação administrativa,
para evitar restrições desnecessárias ou abusivas.
Por força desse princípio, não é lícito à Administração Pública valer-se de
medidas restritivas ou formular exigências aos particulares, além daquilo que
for estritamente necessário para a realização da finalidade pública almejada.
Visa-se, com isso, à adequação entre os meios e os fins, vedando-se a
imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas
estritamente necessárias ao atendimento do interesse público.
Assim, se a decisão administrativa for manifestamente inadequada para
alcançar os fins que a lei determina, a Administração Pública terá exorbitado
dos limites da discricionariedade e o Poder Judiciário poderá corrigir a
ilegalidade.
5. Executoriedade ou Auto-Executoriedade – consiste na aptidão

jurídica, reconhecida à Administração Pública, de deflagrar a aplicação
executiva, direta, imediata e concreta da vontade contida na lei, empregando
seus próprios meios executivos, até mesmo a coerção, quando se faça necessária
e com a devida proporcionalidade. Marcelo Caetano (op. cit.) se refere a esse
princípio como a um privilégio de execução prévia. Outros, preferem falar em
execução de ofício.
6. Especialidade – significa que cada órgão, ente ou agente da

Administração Pública tem um campo ou setor de ação administrativa que
lhe é próprio, sendo vedada, em consequência, qualquer atuação contrária à
contida na respectiva regra de competência.
16 |
7. Economicidade – textualmente significa condição ou qualidade do

que é econômico. Embora previsto no art. 70, da Constituição Federal, deve
ser encarado como um princípio geral do Direito Administrativo.
8. Autotutela – exprime o duplo dever da Administração Pública de

controlar os seus próprios atos quanto à juridicidade (ocasiona a anulação)
e à adequação ao interesse público (revogação). Expresso na Súmula 473, do
Supremo Tribunal Federal.
9. Motivação – significa a necessidade de fundamentação dos atos

administrativos, por aqueles que venham a editá-los.
A Constituição Federal, em seu art. 93 - X, impõe a motivação nas

decisões administrativas dos tribunais e o art. 50, da Lei nº 9.784/99, prevê
as demais situações em que os atos administrativos devem ser motivados pela
autoridade administrativa.
Além destes princípios constitucionais da Administração Pública,
podemos sustentar a existência de outros, tais como:
• contraditório e ampla defesa (art. 5º-LV);
• devido processo legal (art. 5º-LIV); e
• economicidade e legitimidade (art. 70).
Princípios do Decreto-Lei 200/67

Além dos princípios genéricos constitucionais, o Decreto-lei n.º 200, de
25 de fevereiro de 1967, estabelece ainda os seguintes princípios diretores da
atividade da Administração Direta:
• Planejamento – é o estudo e o estabelecimento das diretrizes e metas
que deverão orientar a ação governamental, por meio de um plano geral de
governo.
• Coordenação – visa a entrosar as atividades da Administração
Pública, de modo a evitar a duplicidade de atuação, a dispersão de recursos,
a divergência de soluções e outros males característicos da burocracia.
• Descentralização – é atribuir a outrem poderes da Administração
Pública. Pressupõe, portanto, a existência de pessoa distinta da do Estado,
a qual, investida dos necessários poderes para administrar, executa serviço
público.
• Delegação de Competência – os agentes públicos devem exercer
pessoalmente suas atribuições, mas existem situações, sempre legalmente
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autorizadas, expressa ou implicitamente, de delegação a outra pessoa. Nessas

hipóteses, a delegação tem caráter facultativo e transitório, de modo que o
delegante pode sempre retomar a competência e atribuí-la a outrem ou exercê-
la pessoalmente.
• Controle – tem significado amplo, abrangendo a Administração Direta,
para a qual tem o sentido de:
- controle de execução e observância de normas específicas;
- controle de observância de normas genéricas;
- controle de aplicação dos dinheiros públicos; e
- controle de guarda dos bens públicos.
III - PODERES DO AGENTE OU ADMINISTRADOR PÚBLICO:

No desempenho de suas atribuições, o administrador público passa a
contar com poderes, denominados PODERES ADMINISTRATIVOS, que lhe
são atribuídos para que possa remover os interesses particulares que se oponham
aos interesses públicos. Dessa forma, o uso desses poderes administrativos pelo
administrador público só é razoável quando objetive atender aos interesses da
coletividade.
Cada agente público é investido da necessária parcela de poder público
para o desempenho de suas atribuições. Esse poder deve ser usado normalmente,
como atributo do cargo, do emprego ou da função que exerce, e não como
privilégio pessoal. É esse poder que empresta autoridade ao agente público.
Por esse motivo é que, fora do exercício do cargo, do emprego ou da
função, o agente público não pode usar de autoridade pública sob pena de
cometer abuso de poder ou de autoridade. Assim, o uso de autoridade só é
lícito quando vise a impedir que um indivíduo prejudique direitos alheios,
tendo em vista que, em um Estado de Direito democrático, como o nosso, só
são admitidas prerrogativas em razão da função.
Como já foi dito, os poderes administrativos são conferidos ao agente
público para remover os interesses particulares que se oponham ao interesse
público. Assim, se no direito privado o poder de agir é uma faculdade, no
direito público, especialmente no direito administrativo, é uma imposição,
um dever para o agente que o detém, pois não se admite omissão diante de
situações que exigem a atuação do agente público.
Conclui-se daí que, sendo os poderes administrativos também um dever
para o agente que os detém, em realidade, são verdadeiros poderes-deveres.
É, pois, um PODER/DEVER de agir com eficiência, com probidade, com
prestação de contas.
18 |
Os poderes administrativos são os seguintes:

a) Poder Vinculado
Também denominado REGRADO, é aquele conferido à Administração
Pública para a prática de atos em que não possa interferir com a sua
apreciação subjetiva. Nesta espécie de atos a liberdade do administrador é
mínima porque tem que seguir a minuciosa enumeração da lei em todas as suas
especificações.
Exs.: aposentadoria compulsória de servidor público aos 70 anos de
idade; concessão de licença para construir imóvel.
b) Poder Discricionário
É aquele concedido à Administração Pública para a prática de
atos administrativos que exijam uma apreciação subjetiva por parte do
administrador público. Essa apreciação subjetiva diz respeito à oportunidade
e à conveniência da prática do ato administrativo, o que significa dizer
“quando” e “se”, respectivamente, o ato deve ser praticado.
Assim, a Administração Pública tem, nesse caso, liberdade de decisão
conferida pela lei que não pode ser extrapolada, extrapolação que significaria
a prática de uma ARBITRARIEDADE.
Há, portanto, evidente diferença entre ARBITRARIEDADE, que é
ação contrária à lei, e DISCRICIONARIEDADE, que é liberdade de ação
administrativa segundo os limites da lei.
Ex: Promoção por escolha.
c) Poder Hierárquico:
É aquele de que dispõe a Administração Pública para distribuir
e escalonar as funções de seus órgãos, estabelecendo uma relação de
subordinação, denominada hierarquia, entre os servidores do seu quadro de
pessoal. Significa que o subordinado deve cumprir as ordens do superior, desde
que não sejam manifestadamente ilegais.
O Poder Hierárquico tem por objetivos:
• ORDENAR as atividades da Administração Pública.
• COORDENAR as funções, para que haja funcionamento harmônico.
• CONTROLAR a atuação dos agentes públicos, para que haja
cumprimento das leis e para que se tenha um perfil profissional de cada
agente.
| 19
• CORRIGIR erros administrativos pela ação revisora do superior

hierárquico sobre os atos dos seus subordinados.
Por outro lado, tem as seguintes faculdades implícitas:

• DAR ORDENS, da qual decorre o dever de obediência. Note-se, no
entanto, que o subordinado não pode ser compelido à prática de ato ilegal,
por força do art. 5º-II da Constituição Federal.
• FISCALIZAR, ou vigiar os atos de seus subordinados.
• DELEGAR, ou seja, conferir a outrem atribuições que originariamente
lhe competem. A delegação não pode ser recusada pelo subordinado.
• AVOCAR, que é chamar a si funções que originariamente competem
ao seu subordinado.
• REVER os atos dos subordinados para mantê-los ou invalidá-los, de
ofício ou mediante provocação do interessado.
d) Poder Disciplinar
Corresponde à faculdade de punir internamente as infrações de todos
aqueles sujeitos à disciplina dos órgãos e serviços da Administração Pública.
Não se confunde com o poder punitivo do Estado, realizado através da
Justiça Penal.
Só abrange, portanto, infrações relacionadas com o serviço adminis-
trativo. A aplicação da pena disciplinar tem o caráter de DEVER, uma vez que
a condescendência é considerada crime contra a Administração Pública (art.
320 do Código Penal - CP).
A apuração regular da falta disciplinar é indispensável para a legalidade
da punição administrativa (princípio do devido processo legal – Constituição
Federal - 5º,LIX), assim como a motivação (exposição dos motivos da pena) é
imprescindível para a validade da pena.
e) Poder Regulamentar
É a faculdade de que dispõem os chefes de Poder Executivo para
explicitar a lei, visando à sua correta execução.
Ele a exerce através de Decretos, denominados DECRETOS REGULA-
MENTARES, em razão de, em nosso sistema jurídico, os Regulamentos não
terem autonomia, isto é, dependem de um ato normativo que os coloque
em vigor.
É essencial que o Poder Executivo, ao expedir regulamentos, não
invada as RESERVAS DA LEI, ou seja, aquelas matérias que só podem ser
disciplinadas por lei.
20 |
Ex.:
• Decreto 3.474, de 19 de maio de 2000 = Regulamenta a lei nº 9.841,
de 5 de outubro de 1999, que institui o estatuto da microempresa e da empresa
de pequeno porte.
• Decreto nº 3.000, de 26 de março de 1999 = Regulamenta o Imposto
de Renda.
• Regulamentos Militares (regulamentam o Estatuto dos Militares)
f) Poder de Polícia
É a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e
restringir direitos e liberdades, em benefício do interesse da coletividade.
O Código Tributário Nacional (CTN) conceitua o poder de polícia, em
seu art. 78, da seguinte forma:
“Considera-se poder de polícia a atividade da Administração

Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou
liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em
razão de interesse público concernente à segurança, à higiene,
à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado,
ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão
ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao
respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.
Dessa forma, o Poder de Polícia pode ser:

a) PREVENTIVO ou ADMINISTRATIVO – quando exercido pelos
órgãos de fiscalização da Administração Pública, especialmente no que
diz respeito à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da
produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes
de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao
respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Pode ser:
• GENÉRICO ou FISCALIZATÓRIO – quando atua visando a prevenir
ou reprimir os atos contrários ao interesse público, exercendo-se sobre os bens
ou atividades das pessoas. Ex: Corpo de Bombeiros, Polícia Sanitária, Polícia
de Costumes (censura, interdição de locais, etc.), Polícia de Viação (Trânsito),
Polícia de Profissões (Conselhos Nacionais e Regionais, OAB), etc.
• ESPECÍFICO, DE SEGURANÇA ou DE MANUTENÇÃO DA
ORDEM PÚBLICA – quando atua de modo a prevenir as infrações legais,
exercendo-se em relação às pessoas. É desempenhado pelas Polícias Militares.
| 21
O poder de polícia administrativo tende a ser preventivo porque procura

atuar antes do cometimento do delito.
Fazendo, por exemplo, um contraponto entre a atuação das Polícias
Militares e das Polícias Civis, esta característica fica bem clara, porquanto
vemos que estas deveriam agir repressivamente, isto é, após a prática do
delito, enquanto aquelas deveriam atuar preventivamente, daí o motivo por
que podem ser identificadas pelo uso de uniforme ou fardamento.
b) REPRESSIVO ou DE POLÍCIA JUDICIÁRIA – quando exercido

após a prática do delito. Cabe, portanto, às Polícias Civis, que são a polícia
judiciária porque atuam como auxiliares do Poder Judiciário, apurando os
delitos cometidos, razão por que são também chamadas de polícia repressiva.
Da mesma forma que o poder de polícia de manutenção da ordem
pública, o poder de polícia repressivo exerce-se sobre as pessoas, ao passo
que o Poder de Polícia Administrativo pode atuar também sobre os bens ou
atividades das pessoas.
O Poder de Polícia tem os seguintes ATRIBUTOS:
- DISCRICIONARIEDADE – que já tivemos oportunidade de abordar
ao estudarmos o poder discricionário;
- AUTO-EXECUTORIEDADE – faculdade de decidir e fazer cumprir
a sua decisão, sem a interferência do Poder Judiciário, podendo, desta forma
aplicar sanções tais como: multa, interdição de atividade, fechamento de
estabelecimento, demolição de construção, etc.
- COERCIBILIDADE – possibilidade de impor coativamente as decisões
da Administração Pública. Justifica a força física, mas não legaliza a violência
desnecessária ou desproporcional à resistência.
IV - ABUSO DE PODER
Abusar do poder administrativo – quer por excessos, quer pelo desvio
de finalidade - é empregá-lo em desacordo com a lei. Ocorre quando o
administrador público, embora competente para praticar um ato administrativo,
ultrapassa o limite legal das suas atribuições, exorbita no uso dos seus poderes
administrativos, praticando um EXCESSO DE PODER (i.é, extrapola sua
competência); ou se desvia da finalidade administrativa, que é o interesse
público, ocasionando um DESVIO DE FINALIDADE.
O ABUSO DE PODER, também denominado ABUSO DE AUTORI-
DADE, será em razão de:
• EXCESSO DE PODER – caracteriza-se tanto pelo descumprimento
frontal da lei, quando o agente público age claramente além da sua competência,
22 |
como também quando ele contorna dissimuladamente as limitações da lei,

para investir-se de poderes que não lhe são atribuídos legalmente.
Ex: Ministro de Estado editando um decreto, que é ato privativo dos
chefes de Poder Executivo.
• DESVIO DE FINALIDADE – verifica-se quando o agente público,

embora atuando nos limites da sua competência, pratica o ato com finalidade
diversa da exigida pelo interesse público. Aparentemente o ato é legal, mas o
administrador age por interesse particular (a finalidade do ato adquire caráter
subjetivo). É difícil de ser provado.
Ex: Desapropriação alegando utilidade pública quando o fim real é o
interesse pessoal do administrador; remoção de servidor como meio de vingança.
O ABUSO DE PODER pode ser omissivo ou comissivo. Uma forma

omissiva é a que ocorre quando a AP procrastina, sem motivo, uma decisão
relativa a uma pretensão do administrado. Se não houver prazo legal para
a decisão, deve-se aguardar um tempo razoável, que, ultrapassado com
a Administração Pública em silêncio, caracterizará o abuso, corrigível
judicialmente. Nessa hipótese, entretanto, o administrado não perde o seu
direito enquanto perdurar a omissão da Administração Pública. No direito
privado, o silêncio é normalmente interpretado como uma concordância da
parte que silencia; no direito público, porém, nem sempre é assim.
O ABUSO DE PODER ou ABUSO DE AUTORIDADE pode ser
responsabilizado criminalmente com base na lei n.º 4.898, de 9 de dezembro
de 1965, que é a lei específica que trata do assunto, mas pode também ser
responsabilizado pelas demais formas de controle do ato administrativo, que
serão estudadas na Unidade VI deste módulo, ou ainda no módulo específico
que tratará do Controle dos Atos da Administração Pública.
| 23
EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO
As questões abaixo objetivam proporcionar-lhe uma auto-avaliação dos textos

estudados nesta Unidade. Se, após o estudo e a resolução dos exercícios, alguma
dúvida persistir, não deixe de fazer contato com o tutor da disciplina. BOM
ESTUDO!
1. Ao conjunto de poderes do Estado e órgãos constitucionais dá-se o nome

...............................
2. O princípio da .................................... é o da submissão da Administração

Pública à lei.
3. Devido ao princípio da ...................................., a Administração tem que

tratar a todos os administrados sem discriminações, benefícios ou prejuízos.
4. O princípio da .................................... está intimamente ligado ao conceito do

bom administrador.
5. O princípio da ..................................... torna obrigatória a divulgação oficial

dos atos praticados pela Administração Pública, para conhecimento, controle e
início dos seus efeitos.
Marque a melhor resposta:

6. Os princípios enumerados na Constituição devem ser obedecidos pela:
a. Administração direta;
b. Administração indireta;
c. Administração direta e indireta;
d. Administração semi-direta.
7. Quanto aos princípios da Administração Pública, podemos afirmar que:

a. Devem ser aplicados apenas subsidiariamente, preenchendo as lacunas no
direito positivo;
b. São de observância facultativa, já que o administrador público deve pautar sua
conduta de acordo com o mérito administrativo;
c. Estão absolutamente acima das normas de direito positivo, revogando o
ordenamento constitucional, na medida em que se processa a evolução social;
24 |
d. Possuem caráter normativo, sendo de observância obrigatória, dando vida ao

texto legal e facilitando sua correta interpretação.
8. Com referência aos princípios da Administração Pública, é incorreta a seguinte

afirmativa.
a. Os princípios que constam da Constituição da República são aplicáveis aos
três níveis de Governo da Federação;
b. O princípio da motivação impõe que o agente público explicite o fundamento

de todo ato praticado;
c. O desvio de finalidade exprime, muito freqüentemente, o desrespeito ao

princípio da moralidade;
d. O princípio da publicidade comporta exceções.
9. Segundo a doutrina dominante, o principio da moralidade administrativa

impõe ao gestor público o dever:
a. da boa administração;
b. de publicidade;
c. de motivar os atos administrativos;
d. de obediência às ordens superiores.
10. Existe distinção entre Administração Pública e Governo? Justifique.
11. Da leitura do texto de estudo, ficou clara a existência de outros princípios do

Direito Administrativo, além dos 5 (cinco) básicos elencados pela Constituição
Federal. Relacionamos mais 9 (nove). Relacione, a seguir, quais deles você ainda
recorda.
12. Princípio da Administração Pública que consiste no atendimento do interesse

público:
a. Razoabilidade
b. Finalidade
c. Proporcionalidade
d. Motivação
| 25
13. Princípio da Administração Pública que tem por objetivo tentar impor limites
ao exercício do poder discricionário:
a. Razoabilidade
b. Finalidade
d. Motivação
14. Princípio da Administração Pública que tem por objetivo coibir excessos,
por meio da aferição da compatibilidade entre os meios e os fins da atuação
administrativa, para evitar restrições desnecessárias ou abusivas:
a. Razoabilidade
b. Finalidade
d. Motivação
15. Abaixo, enumeramos os cinco princípios do Direito Administrativo, expressos

no DL 200/67. Na coluna da esquerda, o nome de cada princípio; na da direita,
o significado de cada um. Assim, correlacione as duas colunas:
( ) viabiliza a fiscalização na Administração Pública,

a. Planejamento
direta ou indireta,
( ) determina o estabelecimento das diretrizes e
b. Coordenação
metas que deverão orientar a ação governamental
( ) objetiva atribuir a outra pessoa, distinta do
c. Descentralização
Estado, os poderes da Administração Pública.
( ) visa a entrosar as atividades da Administração
d. Delegação de Competência
Pública.
( ) autoriza os agentes públicos a transferir suas atri-
e. Controle
buições para outras pessoas,
16. Suponha que a Administração Estadual determinou que feirantes, ocupantes

de área pública, deveriam ser transferidos para outro local que lhes fora destinado.
A Administração fixou prazo para que se procedesse à transferência. Expirados os
prazos, foi dada ordem para que a Polícia Militar providenciasse a desocupação
26 |
da área pública. Os ocupantes resistiram às tentativas de desocupação com paus

e pedras. A polícia usou de força para cumprir as ordens recebidas. Após o
confronto, dois feirantes foram mortos e vários sofreram lesões corporais graves
provocadas por tiros disparados pela polícia.
Em face dessa situação hipotética, assinale a opção correta:
a. a atitude da polícia deve ser considerada lícita. A coercibilidade é uma das
características do poder de polícia;
b. a atitude da polícia seria considerada lícita apenas se os policiais estivessem
dando cumprimento a ordem judicial;
c. a coercibilidade é característica do poder de polícia. Para ser lícita, a atuação
da Administração deveria, porém, ter obedecido ao princípio da razoabilidade ou
da proporcionalidade que, no caso, foi violado;
d. o uso da força pela polícia será sempre considerado como violador de direitos
e garantias individuais.
17. Julgue os itens a seguir:

I — poder de polícia é a faculdade de que dispõe a Administração
Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades
e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio
Estado;
II — o poder de polícia é abrangente, e não se distingue polícia

administrativa de polícia judiciária;
III — a polícia administrativa se difunde por toda a Administração

Pública, enquanto as demais são privativas de determinados órgãos
ou corporações;
IV — o poder de polícia é um poder político do Estado, exercido no

desempenho de suas funções constitucionais.
V — as condições de validade do ato de polícia são as mesmas do

ato administrativo comum, ou seja, a competência, a finalidade e a
forma, acrescidas da proporcionalidade da sanção e da legalidade
dos meios empregados pela Administração.
Estão certos apenas os itens:

a. I e II;
| 27
b. II e V;
c. I, III e IV;
d. I, III e V.
18. O desvio de finalidade ou o excesso de poder ocorre quando o administrador

público:
a. não assume a sua responsabilidade funcional.
b. exerce suas funções com observância das formalidades legais, porém movido
por razões estranhas ao interesse público.
c. age com ausência de competência.
d. age com arbitrariedade.
19. O administrador público exerce o poder vinculado quando:

a) pode optar pela forma e competência do ato, mesmo estando limitado aos
requisitas da lei;
b) pratica o ato dentro da moldura estrita da lei, sem qualquer liberdade de
escolha de seu motivo, conveniência e oportunidade;
c) tem a liberdade de escolha da conveniência e oportunidade do ato, não
excedendo os limites fixados pela lei;
d) respeita, exclusivamente, a finalidade do ato, relegando os demais elementos
necessários a sua formalização.
20. Aquele que o direito concede à Administração de modo explícito ou

implícito, para a prática de atos administrativos, com liberdade na escolha de sua
conveniência, oportunidade e conteúdo, é chamado de poder:
a) vinculado;
b) discricionário;
c) hierárquico;
d) disciplinar.
21. A faculdade de que dispõe a Administração Pública para limitar liberdades

individuais ou disciplinar-lhes o exercício, em prol do interesse coletivo, de
acordo com a autorização legal, consiste em exercício do poder
a) disciplinar;
28 |
b) hierárquico;
c) vinculado;
d) de polícia.
22. “O poder de que dispõe o Executivo para distribuir e escalonar as funções de

seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de
subordinação entre os servidores do seu quadro de pessoal” Configura poder:
a) Hierárquico;
b) Disciplinar;
c) Funcional;
d) Regulamentar.
23. O Poder Administrativo, do qual decorre a faculdade da evocação e o

autocontrole, pela via recursal, é o:
a) Disciplinar;
b) Discricionário;
c) Hierárquico;
d) Regulamentar;
24. Diferencie discricionariedade e arbitrariedade.
25. Quais as faculdades implícitas do Poder Hierárquico? Explique-as.
26. O que vem a ser o poder disciplinar?
27. Em que consiste o poder regulamentar?
28. Como pode ser o poder de polícia? Explique as suas diversas modalidades.
29. Quais os atributos do Poder de Polícia? Explique-os.
30. Quando a autoridade competente para a prática de determinado ato admi-

nistrativo vai além do permitido e exorbita no uso de suas faculdades, ocorre:
a) excesso de poder;
b) intervenção pessoal;
c) desvio de finalidade
d) encampação.
| 29
UNIDADE 2
Organização da Administração
Pública
Uma vez organizado o Estado, com a presença dos 3 poderes cons-

titucionais que formam o Governo, deve ele, o Estado, organizar-se
administrativamente para atingir seu objetivo interno – a satisfação do interesse
público e dos cidadãos. Nesta unidade II cuidaremos dessa organização. A
Administração Pública é, pois, atividade concreta para satisfação direta dos
fins do Estado, sob o regime do Direito Público.
I - ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
1. ADMINISTRAÇÃO DIRETA E ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

O Brasil uma FEDERAÇÃO e a Administração Pública brasileira se
distribui em seus três níveis:
• FEDERAL;
• ESTADUAL, que engloba a do Distrito Federal;
• MUNICIPAL.
De acordo com o art. 4º, incisos I e II, do Decreto-lei n.º 200, de 25/
02/67, que trata da Reforma Administrativa em nosso país, a Administração
Pública Federal está classificada em DIRETA e INDIRETA.
Segundo aqueles dispositivos legais, a ADMINISTRAÇÃO DIRETA
se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presi-
dência da República e dos Ministérios e está presente nos três Poderes do
Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário). Esses três poderes exercem,
respectivamente as funções administrativa, legislativa e jurisdicional.
Já a ADMINISTRAÇÃO INDIRETA compreende as seguintes categorias
de entidades, cada uma delas dotada de personalidade jurídica própria:
a) AUTARQUIAS,
b) EMPRESAS PÚBLICAS,
c) SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
d) FUNDAÇÕES PÚBLICAS.
Essas entidades vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência

estiver enquadrada sua principal atividade. Ampliaremos o estudo delas ao
falarmos especificamente da Administração Indireta.
A divisão em Administração Pública Direta e Administração Pública
Indireta tem por finalidade a execução de serviços públicos, execução que
pode ser feita:
32 |
Unidade 2 - Organização da Administração Pública
• diretamente pela Administração Pública, por meio dos órgãos públicos,

tais como os Ministérios, as Secretarias de Estado, etc.; ou
• indiretamente, de forma descentralizada, por meio das entidades
públicas, tais como as Autarquias, as Empresas Públicas, as Sociedades de
Economia Mista e as Fundações Públicas.
II - ÓRGÃOS PÚBLICOS:
São centros de competência instituídos para o desempenho de funções
estatais, por meio de agentes cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que
pertencem.
A Administração Direta brasileira é constituída de órgãos públicos,
enquanto a Administração Indireta brasileira constitui-se de entidades
públicas, que também contam na sua estrutura com órgãos públicos.
O órgão público é um elemento juridicamente despersonalizado, ou
seja, sem personalidade jurídica própria. Ele integra a estrutura da União, dos
Estados, dos Municípios ou do Distrito Federal, todos eles entes federativos,
ou seja, os entes públicos que integram a estrutura da Federação Brasileira,
mas que também integram a estrutura das entidades públicas.
Não tendo personalidade jurídica, os órgãos públicos são meros instru-
mentos de ação das pessoas jurídicas.
Cada órgão é investido de determinada competência atribuída pela lei,
esta exercida pelos agentes públicos, que têm a parcela de poder necessária ao
exercício dessas atribuições.
A manifestação da vontade do Estado por meio de órgãos públicos
decorre da vitória de uma teoria, denominada Teoria do Órgão, sobre duas
outras, denominadas Teoria do Mandato e Teoria da Representação.
Em resumo cada uma delas explica as relações do Estado, uma pessoa
jurídica, com seus agentes, da seguinte forma:
• Teoria do Mandato – o agente público é mandatário da pessoa jurídica.
Essa é uma teoria muito criticada, em razão de não explicar como o Estado,
uma ficção jurídica, sem vontade própria, pode outorgar o mandato.
• Teoria da Representação – o agente público é representante do Estado
por força da lei. É como se fosse um tutor ou curador. Sofre críticas porque
equipara o Estado a um incapaz, além de não explicar como o Estado confere
representantes a si mesmo.
• Teoria do Órgão – a pessoa jurídica manifesta a sua vontade por meio
dos órgãos, de tal modo que, quando os agentes que o compõem manifestam
| 33
a sua vontade, é como se o próprio Estado o fizesse. Esta teoria foi elaborada
na Alemanha por Otto Gierke, em 1887, conforme Hely L. Meirelles (1990,
nota 20 da p. 63) e recebeu a aprovação de vários administrativistas.
O órgão público, portanto, é um centro de competência instituído para o

desempenho das funções administrativas pelos agentes públicos; já a entidade
pública é pessoa jurídica, de direito público (Autarquia) ou de direito privado
(Associações, Sociedades Civis ou Comerciais, Fundações).
Essas entidades públicas, como já foi dito, vinculam-se ao Ministério em
cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.
Os órgãos públicos são elementos despersonalizados, ou seja, sem
personalidade jurídica própria e integram a estrutura da Administração
Pública brasileira, tanto na União, como nos Estados, nos Municípios e no
Distrito Federal. Classificam-se da seguinte forma:
Quanto à sua posição estatal:

Podem ser independentes, autônomos, superiores e subalternos.
a) Independentes – são aqueles originários da Constituição, sendo
representativos dos Poderes de Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário).
Por este motivo, são também denominados ÓRGÃOS PRIMÁRIOS do
Estado.
Ex:
Poder Legislativo – Congresso Nacional (Senado Federal e Câmara dos
Deputados), Assembléias Legislativas, Câmaras de Vereadores;
Poder Executivo: Presidência da República, Governadorias dos Estados
e do Distrito Federal, Prefeituras Municipais;
Poder Judiciário: Tribunais (Supremo Tribunal Federal, Tribunais
Superiores Federais e demais Tribunais Federais e Estaduais), Juizes
(Federais e dos Estados);
Ministério Público (federal e estaduais); e
Tribunais de Contas.
b) Autônomos – são aqueles localizados na cúpula da Administração

Pública, imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente
subordinados a seus chefes. Têm autonomia administrativa, financeira e
técnica. Participam das decisões governamentais segundo as diretrizes dos
órgãos independentes, que expressam as opções políticas do governo. Seus
dirigentes, em regra, são agentes políticos nomeados em comissão.
34 |
Ex.:
Ministérios, Secretarias de Estado e de Município, Consultoria-Geral da
República, Procuradorias-Gerais de Estado, dentre outros.
c) Superiores – são aqueles que possuem o poder de direção, chefia

ou comando dos assuntos de sua competência específica, mas estão sempre
subordinados a uma chefia mais alta. Situam-se entre os órgãos autônomos e
os subalternos. Não gozam de autonomia administrativa, nem financeira, pois
essa autonomia é atributo dos órgãos independentes e autônomos a que eles
pertencem.
Ex.:
Gabinetes, Secretarias-Gerais, Coordenadorias, Divisões, Inspetorias-
Gerais, Inspetorias, Procuradorias Administrativas e Judiciais, Departamentos,
Divisões dentre outros.
Importante ressaltar que o nome do órgão é irrelevante; o que importa
para caracterizá-lo como superior é a posição hierárquica de suas atribuições
dentro da estrutura organizacional.
d) Subalternos – são todos aqueles que se acham subordinados a

órgãos mais elevados. Têm atribuições de execução. Destinam-se à realização
de serviços de rotina, tarefas de formalização de atos administrativos,
cumprimento de decisões superiores e atendimento ao público, prestando-lhe
informações e encaminhando seus requerimentos.
Ex.:
Protocolos, Portarias, Seções de Expediente, Serviços, dentre outros.
Quanto à sua estrutura

Podem ser simples, quando não possuem outros órgãos em sua estrutura,
e compostos, quando reúnem em sua estrutura outros órgãos menores.
Ex.:
Um protocolo ou uma portaria são exemplos de órgãos simples,
enquanto um Ministério é um órgão composto.
Quanto à sua atuação funcional

Podem ser singulares ou unipessoais, quando atuam e decidem através
de um único titular, que é seu chefe e representante (Ex.: Presidência da
República, Governadorias de Estados, Prefeituras Municipais, dentre outros);
ou podem ser colegiados, quando atuam e decidem pela manifestação conjunta
| 35
e majoritária da vontade de seus vários titulares (Ex.: Congresso Nacional,

Tribunais, Assembléias Legislativas, dentre outros).
3. CARGO PÚBLICO – EMPREGO PÚBLICO – FUNÇÃO PÚBLICA

Os órgão públicos necessitam de pessoas incumbidas do exercício das
competências que lhes estão afetas. Essas pessoas, físicas ou jurídicas, que sob
qualquer vínculo jurídico e, às vezes, até mesmo sem ele, venham a prestar
serviços à Administração Pública, ou realizar atividades estatais sob sua
responsabilidade, são denominadas agentes públicos.
São os agentes públicos que desempenham as competências dos diversos
órgãos públicos, ocupando os cargos, empregos ou funções neles existentes.
A propósito, convém que fixemos a distinção entre cargos públicos,
funções públicas e empregos públicos.
Cargos, de acordo com o art. 3º, do Regime Jurídico do Servidor Público
– RJSP –, são lugares criados nos diversos órgãos públicos para serem providos
por agentes públicos estatutários, que exercerão suas funções.
Os cargos são ocupados pelo pessoal regido por estatutos que, hoje em
dia, são também denominados de regimes jurídicos. O estatuto do servidor
público federal denomina-se Regime Jurídico dos Servidores Públicos
Civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas Federais (RJSP)
(Lei 8.112/90).
Os militares, por exercerem cargos públicos são, também, estatutários,
e mantiveram a denominação tradicional do seu estatuto, o Estatuto dos
Militares, embora não mais sejam enquadrados como servidores públicos, de
vez que, após a Emenda Constitucional n.18/98, passaram a ter um regime
constitucional próprio.
Já os empregos destinam-se aos servidores regidos pelas normas da
Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT).
Por sua vez, funções são encargos ou competências atribuídas aos
cargos, órgãos ou agentes. Ex.: jurados, mesários eleitorais, etc.
Em nossa Administração Pública vamos encontrar agentes públicos que
poderão não estar investidos de cargos públicos ou empregos públicos, mas
que têm funções públicas.
Os cargos, para fins de progressão funcional e controle, são agrupados
em classes (Ex.: Professor-Auxiliar, Assistente, Adjunto, Associado, Titular)
e estas constituem as carreiras (Ex.: pessoal docente; pessoal técnico-
administrativo etc.), cujo conjunto denomina-se quadro.
Assim, no Quadro de Servidores de uma Universidade, por exemplo,
tem-se a carreira do pessoal docente, constituída por professores das cinco
classes acima citadas, ocupando os cargos de professor.
36 |
Os cargos podem ser de três espécies:

a) Cargo Efetivo, quando é ocupado por concurso público, da forma
como dispõe a Constituição Federal, podendo, nesse caso, ser:
• estável – quando, após três anos de efetivo exercício, confere-se ao seu
titular a garantia de que só será demitido:
• em virtude de decisão judicial transitada em julgado, isto é, definitiva
ou que não possibilita mais recursos;
• mediante processo administrativo disciplinar no qual lhe seja asse-
gurada a ampla defesa; ou
• mediante processo de avaliação periódica de desempenho, na forma de
lei complementar, assegurada sempre a ampla defesa.
Embora a estabilidade, em princípio, diga respeito aos ocupantes de

cargos públicos, o Tribunal Supremo do Trabalho confirmou o direito dos
servidores celetistas da administração direta, das autarquias e das fundações à
estabilidade prevista na Constituição.
A decisão foi tomada em consonância com os pronunciamentos do
Supremo Tribunal Federal, que consagrou a tese de que o: “servidor-empregado,
contratado após prévia aprovação em concurso público, independentemente
de ser optante pelo FGTS, goza de estabilidade do artigo 41 da Constituição,
beneficiando-se, assim, do direito de, somente após regular apuração de falta
que lhe seja imputada, ser dispensado por justa causa, quando seu empregador
é a administração pública, autárquica ou fundacional” (RR 625486/2000, 4ª
turma, Rel. Min. Milton de Moura França)1.
O Supremo Tribunal Federal tem reiterado, em diversas oportunidades,
o entendimento de que a estabilidade de que trata o artigo 41 da Constituição
é aplicável indistintamente a ocupantes de cargos públicos e empregos
públicos.
• Vitalício – quando, após dois anos de efetivo exercício, confere-se
ao titular a garantia de que só será demitido em razão de sentença judicial
transitada em julgado, proferida em foro privilegiado, isto é, em um dos
tribunais do Poder Judiciário.
Os cargos efetivos vitalícios são próprios de integrantes do Poder
Judiciário (os magistrados), membros do Ministério Público e dos Tribunais
de Contas.
1
RR 625486/2000, 4ª turma, Rel. Min. MILTON DE MOURA FRANÇA
| 37
Esse período inicial de exercício do cargo efetivo é denominado

ESTÁGIO PROBATÓRIO, durante o qual são apreciados requisitos
previstos no art. 20 do Regime Jurídico do Servidor Público (RJSP), a seguir
transcritos:
I - assiduidade;
II - disciplina;
III - capacidade de iniciativa;
IV - produtividade;
V - responsabilidade.
Durante o Estágio Probatório, o servidor está sujeito ao desligamento

do serviço público através da exoneração; após o estágio probatório, a
modalidade adequada de desligamento é a demissão, uma das penalidades
previstas para transgressões cometidas por servidores públicos.
À exoneração estão sujeitos, também, os ocupantes de cargos em
comissão.
b) Cargo em Comissão, quando ocupado sem concurso público, em caráter

precário (sem dar garantias aos seus ocupantes, que podem ser exonerados ad
nutum, ou seja, a qualquer tempo). Não precisam de motivação para serem
preenchidos ou ocupados. Estão previstos na Constituição Federal-37(V).
c) Cargo Eletivo, quando seu ocupante é escolhido por eleição.

Aquele que temporariamente, por um tempo indeterminado, ocupa um
cargo público que não tem titular, o faz interinamente.
Se a ocupação for por tempo determinado, o exercício será eventual,
como acontece, por exemplo, quando o titular de um cargo é substituído
para que goze férias, ou por motivo de saúde ou por outro motivo que não
implique no seu afastamento definitivo da titularidade do cargo.
A localização dos cargos públicos, na estrutura administrativa dos
órgãos públicos, é denominada lotação.
4 AGENTES PÚBLICOS
Já foi dito que o órgão público é um centro de competência instituído

para o desempenho das funções administrativas dos agentes públicos; importa,
pois, agora que os estudemos em profundidade.
4.1 Regime Jurídico dos Agentes Públicos

Existem dois regimes possíveis quando falamos de Administração
38 |
Pública no Brasil: o público e o privado.

A aplicação de um regime ou de outro se dá em razão do comando legal.
Algo tem regime público ou privado porque o legislador assim o quis. Essa
determinação pode ser legal ou constitucional, como no caso das empresas
públicas e das sociedades de economia mista, que se submetem sempre ao
regime privado (art. 173-§ 1°-II).
O mesmo ocorre em relação aos agentes públicos. A lei há de indicar
quando devem se vincular à Administração Pública pelo regime estatutário,
que, até a edição da Emenda Constitucional nº 19/98, era o regime
jurídico único; ou pelo regime celetista, isto é, o da vinculação às funções
administrativas, pelas regras da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
Nesse último caso, convém ressaltar que, embora na contratação de servidores
pelo regime celetista, a Administração Pública se dispa de privilégios e deva
obediência à lei trabalhista, não podemos falar que um empregado de uma
empresa e um servidor celetista do Estado estejam em pé de igualdade.
Na Administração Pública torna-se necessário o concurso público
para admissão da pessoa, e presumem-se verdadeiros os atos de rescisão,
sem necessidade de homologação na delegacia do Trabalho ou Sindicato. A
questão da estabilidade, que acabamos de estudar ao analisar as características
dos cargos efetivos, tem interessantes contornos.
4.2 Classificação dos Agentes Públicos

Inspirados no magistério de Diógenes Gasparini (2007. pp. 155 e ss.),
podemos classificar os agentes públicos da seguinte forma:
• Agentes Políticos
• Agentes Temporários
• Agentes de Colaboração
• Servidores Governamentais
• Servidores Públicos
• Militares
Vamos estudá-los.
1. Agentes Políticos
São os detentores dos cargos do governo do Estado. Situam-se,
portanto, no ápice dos Poderes do Estado. Exercem competências afetas
a órgãos independentes e autônomos. São regidos por normas específicas
consubstanciadas em regimes jurídicos próprios, inseridos na própria
Constituição, em Regimentos Internos, em leis orgânicas etc.
| 39
Nessa categoria encontram-se:

• os Chefes de Executivo (Presidente da República, Governadores e
Prefeitos);
• seus auxiliares imediatos (Ministros e Secretários de Estado e de
Município);
• os membros das Corporação Legislativas (Senadores, Deputados e
Vereadores);
• os membros do Poder Judiciário (Magistrados);
• os Membros do Ministério Público (Procuradores da República,
Procuradores e Promotores de Justiça);
• os Membros dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros);
• os representantes diplomáticos etc.
Os agentes políticos não têm necessariamente vínculo profissional com

a Administração Pública.
Assim, o Ministro dos Transportes pode não ser um engenheiro; o
Ministro da Justiça pode não ser um advogado; ou o Ministro da Fazenda
pode não ser um economista. Isso acontece porque o vínculo deles não é
profissional, mas político.
Em 21 de agosto de 2000, preocupado com a conduta desses altos
agentes da Administração Pública Federal, o então Presidente da República
fez editar o Código de Conduta da Alta Administração Federal, verdadeiro
código de ética para a atuação funcional desses agentes.
Você pode consultá-lo em: http://www.presidenciadarepublica.gov.br/
estrutura_presidencia/cepub/legislacao/etica3/
2. Agentes Temporários
Aqueles contratados por tempo determinado para que a Administração
Pública possa atender a necessidade temporária do interesse público. Têm
seu fundamento na Constituição Federal - 37(IX) e no RJSP-232 a 235,
cujos dispositivos hoje se encontram substituídos pela Lei n.º 8.745, de
09/12/93. O vínculo desses agentes é celetista (contratação por prazo certo:
art.479, da CLT).
Segundo essa legislação, são consideradas como de “excepcional
interesse público” as seguintes contratações, dentre outras:
• assistência a situações de calamidade pública (por seis meses)
40 |
• combate a surtos epidêmicos (por seis meses);

• realização de recenseamentos (por doze meses);
• admissão de professor substituto e professor visitante (por doze
meses);
• admissão de professor e pesquisador visitante estrangeiro (por até
quatro anos); e
• atividades especiais nas organizações das Forças Armadas para atender
a área industrial ou a encargos temporários de obras e serviços de engenharia
(por até quatro anos).
3. Agentes de Colaboração
São as pessoas, físicas ou jurídicas, que prestem serviço à Administração
Pública. Podem ser:
a) Agentes de Colaboração por vontade própria (Voluntários ou
Servidores Públicos de Fato ou Agentes Putativos) - os que assumem a gestão
de negócios públicos em momentos de emergência.
Ex.: prisão de um criminoso; assunção de atividade pública em razão de
abandono por seu titular, em razão de guerra, calamidade pública, rebelião, etc.
b) Agentes de Colaboração por Compulsão ou Agentes Honoríficos -

são os requisitados pela Administração Pública, que deles necessita em certas
circunstâncias.
Ex.: Mesários eleitorais; escrutinadores; jurados.
c) Agentes de Colaboração por Concordância - os que prestam serviços

à Administração Pública ante sua expressa concordância.
Podem ser delegados ou credenciados.

• Agentes delegados são cidadãos ou empresas aos quais se atribui a
execução de certa atividade, obra ou serviço, que deverá ser realizada em seu
nome, por sua conta e risco, obedecendo a normas estatais e em constante
fiscalização da Administração Pública.
Assim, a Administração Pública entrega a execução de certos serviços a
essas pessoas, mas é ela que estipula as regras e que fiscaliza a execução dos
serviços.
Os agentes delegados respondem civil e criminalmente sob as mesmas
normas da Administração Pública de que são delegados, ou seja, com
| 41
responsabilidade objetiva pelo dano, pois, de acordo com o art. 37, § 6° da

Constituição Federal, as empresas de D. Público e as de D. Privado e os agentes
que prestam serviços em nome dessas empresas respondem diretamente pelos
danos causados a terceiros.
Ex.: Concessionários e permissionários de obras ou serviços públicos;
serventuários de ofícios ou cartórios não-estatizados; leiloeiros, tradutores e
intérpretes públicos.
• Agentes credenciados são os cidadãos que representam a Administração

Pública, em ato ou atividade profissional específica, mediante remuneração,
mas sem nenhum vínculo com a Administração Pública, da qual recebem
credenciamento.
Ex.: Um médico, ao ser credenciado pelo Poder Público para atender a
população, não terá vínculo com o mesmo, ficando sem as vantagens de um
servidor público.
O mesmo ocorre com o advogado credenciado para emitir Parecer
Jurídico.
4. Servidores Governamentais
São aqueles que, sob o regime de dependência, ligam-se às chamadas
empresas governamentais, ou seja, às sociedades de economia mista, empresas
públicas e fundações privadas mantidas pelo Poder Público.
Têm as mesmas características dos servidores públicos, exceto pelo
regime jurídico que é privado, ou seja, celetista.
5. Servidores Públicos
São aqueles que têm com o Poder Público uma relação de trabalho
remunerado, de natureza profissional e de caráter permanente, sob vínculo de
dependência.
Desse conceito podemos extrair as seguintes características dos
servidores públicos:
• profissionalidade;
• relação de trabalho remunerado (estatutário ou celetista);
• não-eventualidade (permanência);
• dependência do relacionamento (as entidades a que se vinculam
prescrevem-lhes o comportamento nos mínimos detalhes).
42 |
Não devemos confundir servidor público e funcionário público. Esse

último é aquele que, para efeitos penais, exerça cargo, emprego ou função
pública, embora transitoriamente ou sem remuneração (Código Penal,
art.327).
Funcionário Público, portanto, é expressão mais ampla do que servidor
público, identificando-se melhor, desta forma, com o próprio conceito de
agente público.
Os servidores públicos podem ser de dois tipos:
a) Servidores Estatutários - nos termos da Constituição Federal - 39, são
os servidores civis da Administração Direta, Autárquica e Fundacional, que
têm vínculo com a Administração Pública. São encontrados nos três níveis de
Governo (Federal, Estadual e Municipal), bem como nos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário. Estão sujeitos ao Regime Jurídico estabelecido pela
Lei Federal n.º 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e ocupam cargos públicos
efetivos, como já tivemos oportunidade de referir anteriormente.
São também denominados agentes administrativos, da mesma forma que
os ocupantes de cargos públicos em comissão ou de funções de confiança, que
ingressam no serviço público sem concurso, assim como os agentes temporários,
porque todos têm vínculo profissional, permanente ou temporário, com a
Administração Pública da qual recebem contraprestação financeira.
b) Servidores Celetistas - aqueles que têm com a Administração Pública

um regime celetista. Ocupam, portanto, empregos públicos.
Hoje em dia, como já foi salientado, gozam da estabilidade conferida
aos estatutários e têm direitos trabalhistas que não são conferidos a estes,
como, por exemplo, o fundo de garantia por tempo de serviço (FGTS).
6. Militares
São todos aqueles que, permanente ou temporariamente, desempenham
atividade militar no âmbito federal ou estadual.
Até a promulgação da Emenda Constitucional n.º 18, de 5 de fevereiro
de 1998, eram considerados servidores públicos, visto que o servidor podia ser
civil ou militar. A partir da referida emenda, no entanto, os militares passaram
a ter um regime constitucional próprio.
Esses agentes públicos têm hoje suas prerrogativas e obrigações
definidas na Constituição Federal, principalmente pelos artigos 42 e 142. além
de estarem sujeitos também ao regime do Estatuto dos Militares, estabelecido
pela Lei Federal n.º 6.880, de 9 de dezembro de 1980, no caso dos militares
federais.
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Segundo a Constituição Federal, os militares são integrantes das

Forças Armadas (Marinha, Exército e Aeronáutica) ou das Polícias Militares
Estaduais ou do Distrito Federal.
Não são, portanto, militares os demais agentes eventualmente lotados
nas referidas instituições.
As questões abaixo objetivam proporcionar-lhe uma auto-avaliação dos textos

estudados nesta Unidade. Se, após o estudo e a resolução dos exercícios, alguma
dúvida persistir, não deixe de fazer contato com o tutor da disciplina. BOM
ESTUDO!
1. Como está estruturada AP brasileira? Diferencie-a.
2. A manifestação da vontade do Estado por meio de órgãos públicos é decorrente
da vitória de uma teoria. Como ela foi denominada? Explique-a.
3. O Tribunal de Contas da União, estando previsto constitucionalmente, pode
ser classificado como órgão:
a ( ) autônomo;
b ( ) independente;
c ( ) superior;
d ( ) subalterno.
4. Os ministérios são órgãos públicos:

a ( ) independentes;
b ( ) autônomos;
c ( ) superiores;
d ( ) subalternos.
5. A Presidência da República é classificada como órgão público:

a ( ) singular;
b ( ) autônomos;
c ( ) superiores;
d ( ) simples.
44 |
6. O Supremo Tribunal Federal é classificado como órgão público:

a ( ) coletivo;
b ( ) autônomo;
c ( ) superiores;
d ( ) colegiado.
7. Garantia do agente público de que só será demitido do cargo que ocupa, após
dois anos de efetivo exercício, em razão de sentença judicial transitada em julgado
proferida em foro privilegiado:
a ( ) estabilidade;
b ( ) estágio probatório;
c ( ) vitaliciedade;
d ( ) inamovibilidade.
8. Os membros do Conselho de Sentença do Tribunal do Júri, popularmente

denominados “jurados”, são denominados agentes públicos:
a ( ) delegados;
b ( ) credenciados;
c ( ) putativos;
d ( ) honoríficos.
9. A característica do Servidor Público que melhor o diferencia do agente político é:

a ( ) estabilidade;
b ( ) forma de ingresso no serviço público;
c ( ) profissionalidade;
d ( ) temporariedade.
10. Espécie de cargo público ocupado sem concurso, em caráter precário:

a ( ) cargo eletivo;
b ( ) cargo efetivo;
c ( ) emprego público;
d ( ) cargo em comissão.
| 45
11. Diferencie entre cargo público, emprego público e função pública.
12. Como podem ser os cargos públicos? Diferencie-os.
13. Quando o agente público, ocupante de cargo público efetivo, passa a ter
estabilidade ou vitaliciedade?
14. Como é chamado o período que antecede a estabilidade ou vitaliciedade?
15. Diferencie servidor público, funcionário público e agente público.
16. Como podem ser os servidores públicos? Conceitue-os.
17. Quem são os SERVIDORES GOVERNAMENTAIS?
18. Os militares também são servidores públicos? Justifique.

19. A pessoa legalmente investida em cargo público, denomina-se:
a ( ) empregado público;
b ( ) servidor público;
c ( ) agente público;
d ( ) empregado estatal.
20. O conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um servidor

público, denomina-se:
a ( ) órgão público;
b ( ) atribuição pública;
c ( ) cargo público;
d ( ) função pública.
21. A exigência de prévia aprovação em concurso público de provas ou de provas

e títulos, nos termos da Constituição de 1988:
a ( ) refere-se à investidura em todos os cargos e empregos públicos;
b ( ) abrange os cargos, mas não os empregos públicos;
c ( ) não se aplica aos cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação
e exoneração;
d ( ) não se estende aos servidores das fundações públicas.
46 |
22. O estágio probatório terá duração de:

a ( ) 1 ano;
b ( ) 18 meses;
c ( ) 24 meses;
d ( ) 3 anos.
23. Diferencie INTERINIDADE e EVENTUALIDADE.
24. Qual o Regime Jurídico dos Agentes Públicos, no Brasil?
25. Com relação ao regime jurídico-administrativo, pode-se afirmar que:

a ( ) O Estado e o administrador comparecem em posição de igualdade nas
relações jurídicas que instalam entre si.
b ( ) Entre o Estado e o administrado, as relações jurídicas são de subordinação,
com o ente público em posição de supremacia, agindo no interesse público, em
razão do jus imperii.
c ( ) Entre o Estado e o administrado, as relações jurídicas são de coordenação,
com as partes situadas no mesmo plano de igualdade jurídica, em razão do
princípio da isonomia.
d ( ) O ato jurídico, nascido de relação em que o Estado seja parte, sob o regime
jurídico-administrativo, é necessariamente unilateral.
| 47
UNIDADE 3
Administração Indireta Brasileira

I - ADMINISTRAÇÃO INDIRETA BRASILEIRA:
1. ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA BRASILEIRA:

A Administração Indireta Brasileira, do ponto de vista do diploma legal
que a instituiu, o Decreto-Lei 200/67, é integrada pelas seguintes entidades:
• AUTARQUIAS;
• EMPRESAS PÚBLICAS;
• SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA;
• FUNDAÇÕES PÚBLICAS.
Essas entidades, compreendidas na Administração Indireta, vinculam-se

ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal
atividade.
Dessa forma, a Administração Pública Brasileira é DESCENTRA-
LIZADA, porquanto A DESCENTRALIZAÇÃO ocorre quando a Admi-
nistração Pública executa os serviços públicos por ENTIDADES com
personalidade jurídica própria.
O art. 5º, do referido Decreto-lei 200/67, conceitua da seguinte forma as
diversas entidades da Administração Indireta Brasileira:
AUTARQUIA – “é o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gestão administrativa e financeira descentralizada.”
Modernamente, as autarquias têm sido classificadas pela doutrina,
segundo o seu objeto, em autarquias assistenciais (ou de fomento público),
educacionais, profissionais, de controle e administrativas.
• As autarquias assistenciais são aquelas criadas para incrementar o
desenvolvimento social do país. Ex.: ADENE (Agência de Desenvolvimento do
Nordeste) e ADA (Agência de Desenvolvimento da Amazônia), que sucederam
respectivamente as antigas SUDENE e SUDAM; INCRA (Instituto Nacional
de Colonização e Reforma Agrária) etc.
• As autarquias previdenciárias são aquelas que atuam no âmbito da
previdência social. Ex.: INSS (Instituto Nacional do Seguro Social), PREVI-
RIO, RIO PREVIDÊNCIA etc.
• As autarquias educacionais ou culturais são aquelas criadas para
viabilizar o ensino e a educação pelo Poder Público. Ex.: UFRRJ, UFF, Colégio
Pedro II, etc.
50 |
Unidade 3 - Administração Indireta Brasileira
• As autarquias profissionais ou corporativas são aquelas que regulam

e fiscalizam as atividades profissionais regulamentadas. Ex.: OAB, Conselhos
Profissionais (CRM, CREA, dentre outros) etc.
• As autarquias administrativas são aquelas que se destinam às várias
atividades administrativas, inclusive as autarquias de fiscalização. Ex.: BACEN
(Banco Central do Brasil), INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia,
Normalização e Qualidade Industrial), IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio-
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis) etc.
• As autarquias de controle são aquelas que fiscalizam o cumprimento
das normas públicas impostas àqueles que desempenham serviços públicos
delegados. Ex.: ANATEL, ANEEL, ANA, ANP, ANAC etc.
As autarquias de controle, também denominadas agências reguladoras,

por serem autarquias dotadas de maior autonomia do que o normal, são
qualificadas como autarquias de regime especial.
• As autarquias associativas ou associações públicas são aquelas que
resultam da associação com fins de mútua cooperação entre entidades públicas,
formalizada pela instituição de consórcios públicos, regulados pela Lei nº
11.107/2005. Esse tipo de autarquia resulta da exigência do art. 6º, dessa lei,
que tornou obrigatória a constituição de uma pessoa jurídica própria, entre as
entidades consorciadas, para representar o consórcio.
EMPRESA PÚBLICA – “é a entidade dotada de personalidade jurídica

de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União
(Estados, Distrito Federal ou Municípios), criada por lei para a exploração de
atividade econômica que o Governo venha a exercer por força de contingência
administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em
direito.” Ex.: CEF, EMBRAPA, SERPRO, DATAPREV, CASA DA MOEDA,
EBCT e CEDAE, dentre outras.
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA – “é a entidade dotada de

personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de
atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito
a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração
Indireta.” Ex.: Banco do Brasil, PETROBRÁS, Metrô, dentre outras.
FUNDAÇÃO PÚBLICA – “é a entidade dotada de personalidade jurídica

de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução
por órgão ou entidades de direito público, com autonomia administrativa,
| 51
patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção e funcionamento

custeado por recursos da União e de outras fontes.” Ex.: IBGE, FUNAI,
FUNARTE, FEBEM e FUNDAÇÃO LEÃO XIII, dentre outras.
2. CARACTERÍSTICAS DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA INDIRETA BRASILEIRA
Considerados os conceitos anteriormente apresentados e, tendo em vista
as disposições constitucionais pertinentes, podemos elaborar o quadro abaixo,
distinguindo as entidades da Administração Indireta Brasileira pela análise
dos seguintes pontos principais:
SOCIEDADE
EMPRESA FUNDAÇÃO
AUTARQUIA DE ECONOMIA
PÚBLICA PÚBLICA
MISTA
Lei específica Lei específica Lei específica Lei específica

e Decreto e Decreto e Decreto e Decreto
instituidor, que é instituidor, que é instituidor. O instituidor. O
levado ao registro levado ao registro registro é feito registro é feito
civil público civil público na JUNTA no REGISTRO
competente, qual competente, qual COMERCIAL CIVIL DE
seja o REGISTRO seja o REGISTRO porque a forma PESSOAS
CIVIL DAS CIVIL DAS obrigatória JURÍDICAS, não
CRIAÇÃO PESSOAS PESSOAS adotada é a se lhes aplicando
JURÍDICAS. JURÍDICAS de sociedade as demais
(quando se tratar anônima, que é disposições do
de sociedade uma sociedade Código Civil que
civil) ou a JUNTA comercial. digam respeito às
COMERCIAL fundações.
(quando se tratar
de sociedade
comercial).
PERSONALIDADE De direito De direito De direito De direito

JURÍDICA público. privado. privado. privado. (1)
Entidade estatal. Qualquer tipo de Somente sociedade Somente a

A Autarquia é, sociedade, civil ou anônima. de fundação
em si mesma, comercial. instituída de
uma forma de acordo com
FORMA constituição o modelo
de uma pessoa estabelecido pelo
jurídica. DL 200/67.
52 |
Próprio, já que Próprio, Próprio, Próprio,

pode ser utilizado constituído constituído por transferido do
sem autorização por bens do bens públicos e patrimônio
legislativa patrimônio particulares. público.
(lei) especial, público
transferido do transferidos
PATRIMÔNIO patrimônio pela Lei ou
público pela pelo Decreto
legislação que instituidores, bem
determinou a sua como por ato
criação. bilateral (escritura
pública ou termo
administrativo).
Próprios, com Próprios e Próprios, Próprios,

autonomia exclusivos do conjugando Conjugados com
de gestão Poder Público ou capital público os recursos do
administrativa e conjugados com e privado, com Poder Público e
RECURSOS
financeira. o de qualquer prevalência de outras fontes,
outro órgão da acionária do particulares
Administração Poder Público. (DOAÇÕES)
Pública, Direta ou ou públicas
Indireta. (SUBVENÇÕES),
Executa atividades Explora atividade Explora atividade Executa atividades

típicas da econômica econômica. não lucrativas e
Administração e, portanto, que não exijam
Pública, isto lucrativa, que o a execução
é, atividades Poder Público seja por órgãos ou
administrativas levado a exercer entidades de
e não lucrativas, por contingência direito público,
ATIVIDADES que requeiram ser administrativa. mas que sejam do
descentralizadas interesse coletivo
para o seu melhor e, portanto,
funcionamento. mereçam o
amparo estatal.
São atividades de
caráter social, de
pesquisa, técnicas,
científicas, etc.
| 53
Estatutário ou Celetista, de Celetista, de O estabelecido

celetista, tendo em acordo com a CF acordo com a CF por lei, pela
vista a Emenda 173-§1º-II, mas 173-§1º-II, mas respectiva pessoa
Constitucional 19/ sujeito a concurso sujeito a concurso federativa.
98, que extinguiu público. público. Pode, portanto,
o Regime Jurídico ser estatutário
Único, de acordo ou celetista.
PESSOAL com a lei criadora Já no caso das
ou superveniente, Fundações
mas sujeito a Públicas de
concurso público. Direito Privado
o regime é o
celetista. Em
qualquer caso,
estará sempre
sujeito a concurso
público.
OBSERVAÇÕES:
(1) Sobre a personalidade jurídica das Fundações Públicas,
segundo a legislação vigente, é de direito privado. Não obstante,
a Doutrina e a Jurisprudência têm reconhecido, nos dias de hoje,
que, independentemente da personalidade jurídica, se a Fundação
tem contacto com verbas públicas, está sujeita ao controle público.
Assim, hoje podem ser identificadas três tipos de Fundações:
• FUNDAÇÕES DE DIREITO PÚBLICO, espécie em extinção

que hoje se confunde com a AUTARQUIA, também denominadas
FUNDAÇÕES AUTÁRQUICAS. Têm personalidade jurídica de
direito público e existiram no Brasil antes do Decreto-lei 200/67.
Como remanescentes consta que ainda temos a FUNAI e a UNB.
• FUNDAÇÕES PÚBLICAS, com personalidade jurídica de

direito privado e com as características estabelecidas pelo art.
5º, do DL 200/67. Dessa forma é uma modalidade especial em
que apenas as formalidades de instituição são do âmbito do
Direito Civil (escritura pública de constituição e inscrição no
Registro Civil das Pessoas Jurídicas), regendo-se, nos demais
assuntos, totalmente pelo Direito Administrativo. É a que é
objeto do nosso estudo.
54 |
• FUNDAÇÕES DE DIREITO PRIVADO, também com

personalidade jurídica de direito privado, mas totalmente regida
pelo Código Civil.
Vale ressaltar que qualquer um dos tipos acima pode enquadrar-
se na expressão constitucional FUNDAÇÕES MANTIDAS PELO
PODER PÚBLICO, encontrada em textos legais como o da
Constituição Federal - 37, XVI.
(2) As AUTARQUIAS e FUNDAÇÕES DE DIREITO PÚBLICO

gozam dos seguintes prerrogativas:
a) imunidade tributária (Constituição Federal 150-§2º.);
b) impenhorabilidade dos bens. Só paga por precatório (Consti-
tuição Federal 100);
c) imprescritibilidade dos bens (não existe usucapião);
d) prescrição qüinqüenal (os direitos pessoais sobre a Fazenda,
inclusive créditos, prescrevem em 5 anos: Decreto 20.910/32);
e) execução fiscal (os créditos das autarquias são cobrados por
execução fiscal, sem processo de cognição (Lei 6.830/80); e
f) privilégios processuais: prazo em quádruplo para contestar e
duplo para recorrer – CPC 188. Todas as sentenças desfavoráveis
têm duplo grau de jurisdição obrigatório (CPC 475-II e III).
(3) Já as EMPRESAS PÚBLICAS e as SOCIEDADES DE ECO-

NOMIA MISTA não têm privilégios tributários ou quaisquer
prerrogativas (Constituição Federal 173-§2º). São tratadas como
pessoas de direito privado.
Embora as entidades públicas, até agora estudadas, tenham todos
os traços distintivos acima relacionados, a Constituição Federal
assegura-lhes idêntico tratamento em algumas situações, dentre as
quais destacamos:
a) obrigatoriedade de concurso público para os seus agentes:
Constituição Federal-37,II.
b) proibição de acumulação: Constituição Federal - 37,XVII.
c) criação por lei específica: Constituição Federal - 37,XIX.
d) licitação obrigatória: Constituição Federal - 37,XXI.
| 55
3. ENTIDADES DE COOPERAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

BRASILEIRA (AI):
Além das entidades da Administração Indireta até aqui estudadas e

que foram instituídas pelo DL 200/67, devemos salientar a existência de
entidades privadas genericamente denominadas ENTIDADES ou ENTES DE
COOPERAÇÃO, que têm por objetivo cooperar (daí a sua denominação)
com a Administração Pública.
São os seguintes:
• os SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS;
• as ORGANIZAÇÕES SOCIAIS;
• as ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE
PÚBLICO; e
• as FUNDAÇÕES DE APOIO.
Poderíamos ainda tratar aqui - porque reconhecidos doutrinária e

jurisprudencialmente como integrantes da Administração Pública Indireta
- dos serviços públicos descentralizados por delegação negocial, para
pessoas privadas, tais como as CONCESSÕES DE SERVIÇO PÚBLICO; as
PERMISSÕES e as AUTORIZAÇÕES. Dessas últimas espécies trataremos no
desenvolvimento da Unidade IV, que se refere aos serviços públicos.
Algumas das entidades integrantes da Administração Indireta Brasi-
leira, as quais já estudamos, têm sido classificadas como ENTIDADES
PARAESTATAIS, isto é, que nem são estatais, nem particulares; constituem
um meio termo entre o público e o privado, já que têm personalidade jurídica
de direito privado, mas integram a Administração Pública prestando serviços
públicos que, em princípio, caberia ao Poder Público prestar.
É o caso das EMPRESAS PÚBLICAS e das SOCIEDADES DE
ECONOMIA MISTA, já estudadas, bem como dos SERVIÇOS SOCIAIS
AUTÔNOMOS, que enfocaremos a seguir.
• SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS:

São todos aqueles instituídos por lei, com personalidade jurídica
de direito privado, com a finalidade de ministrar assistência ou ensino a
certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, que
providenciam a sua manutenção através de dotações orçamentárias próprias
ou de contribuições de seus beneficiários.
Possuem administração e patrimônio próprios e podem ser constituídos
sob a forma de associações ou fundações.
56 |
Não ficam subordinados hierarquicamente a qualquer órgão público e

seus empregados são celetistas.
EX.: SENAI (Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial), SENAC
(Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial), SESC (Serviço Social do
Comércio), SESI (Serviço Social da Indústria), SENAR (Serviço Nacional
de Aprendizagem Rural – previsto no art. 62 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias – ADCT).
No contexto das ENTIDADES DE COOPERAÇÃO podemos enquadrar
as denominadas ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS – ONGs.
Aliás, há muita confusão sobre o que seja uma ONG, porque não há na
codificação do direito brasileiro qualquer referência a essa sigla.
Não há, portanto, no Brasil, uma espécie de sociedade chamada ONG,
mas um reconhecimento supralegal, de cunho cultural, político e sociológico,
que está em vigor mundo afora.
Podemos dizer que há um entendimento social de que as ONGs são
entidades às quais as pessoas se vinculam, por identificação pessoal com a
causa que elas promovem.
Essas entidades, por natureza, não têm finalidade lucrativa, mas uma
finalidade maior, geralmente filantrópica, humanitária, de defesa de interesses
que costumam ser de toda a população.
A sigla ONG, então, abrange genericamente o conjunto de organizações
do terceiro setor,1 tais como: associações, cooperativas, fundações, institutos
etc. Daí estarmos comentando-a, ao analisarmos as entidades de cooperação.
Embora não pertençam ao Estado e, por isso, não são governamentais,
aceita-se que essas organizações exerçam alguma função pública, oferecendo
serviços sociais, geralmente de caráter assistencial, que atendem a um conjunto
da sociedade maior do que o conjunto formado pelos fundadores e/ou
administradores da organização.
É importante mencionar também que nem todas as ONGs têm uma
função pública direcionada à promoção do bem-estar social (educacionais, de
tratamento médico, de caridade aos pobres, científicas, culturais etc.); podem
apresentar diferentes graus de institucionalização.
Há ONGs cuja função é única e exclusivamente atender aos interesses do
seu grupo fundador e/ou administrador, como alguns sindicatos, cooperativas,
associações de seguro mútuo etc. Caracterizam-se normalmente por serem
organizações constituídas para fins não econômicos e finalidade não lucrativa,
em grande medida com trabalho voluntário e dependentes, financeiramente, na
1
A terminologia terceiro setor é utilizada para definir um setor que se situa entre o público e o privado.
O setor público (primeiro setor) é o governo, representando o uso de bens públicos para fins públicos. O
segundo setor refere-se ao mercado e é ocupado pelas empresas privadas com fins lucrativos. O terceiro é
formado por organizações privadas, sem fins lucrativos, desempenhando ações de caráter público.
| 57
maioria das vezes, de doações privadas e/ou estatais. Nada impede, contudo,
que tenham fins econômicos ou atividades de cunho econômico, mas cumpre
saber distingui-las das sociedades comerciais, cuja característica é ter atividade
econômica, produzir lucro e dividi-lo entre os sócios.
Assim, as ONGs, em geral, são:
a) associações civis, b) sem fins lucrativos, c) de direito privado, d) de
interesse público.
• ORGANIZAÇÕES SOCIAIS:
São pessoas jurídicas de Direito Privado, sem fins lucrativos, instituídas
por iniciativa de particulares, para desempenhar serviços sociais não exclusivos
do Estado, com incentivo e fiscalização do Poder Público, mediante vínculo
jurídico instituído por meio de contrato de gestão.
O art. 5º da Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998, definiu o contrato
de gestão como “um compromisso institucional, firmado entre o Estado,
por intermédio de seus ministérios, e uma entidade pública estatal, a
ser qualificada como agência executiva, ou uma entidade não-estatal,
qualificada como organização social”.
As Organizações Sociais (OS) integram a iniciativa privada, mas atuam
ao lado do Estado, cooperando com ele e estabelecendo parcerias com o poder
público.
Surgiram em 1998, por ocasião da reforma administrativa, promovida
pela Emenda à Constituição n.º 19/98, visando à ampliação da descentralização
na prestação de serviços públicos. Na oportunidade, o governo federal instituiu
o Programa Nacional de Publicização - PNP, por meio da já mencionada Lei
n.º 9.637, de 15 de maio de 1998, pela qual algumas atividades de caráter
social também poderiam ser absorvidas por pessoas jurídicas de direito
privado qualificadas como Organizações Sociais.
Segundo essa lei, o Poder Executivo poderá qualificar como organizações
sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas
atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento
tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde.
As organizações sociais são um modelo de parceria entre o Estado e a
sociedade. A organização social, entretanto, não é delegatária de serviço público,
ou seja, não estará exercendo atividades públicas em nome do Estado, mas
atividades privadas, em seu próprio nome, com incentivo do Estado, manifestado
na transferência de recursos públicos, permissão de uso de bens públicos etc.
As entidades qualificadas como organizações sociais são declaradas
“entidades de interesse social e utilidade pública”, para todos os efeitos legais.
58 |
Às organizações sociais poderão ser destinados recursos orçamentários

e bens públicos necessários ao cumprimento do contrato de gestão. Tais bens
serão destinados às organizações sociais, dispensada licitação, mediante
permissão de uso, consoante cláusula expressa do contrato de gestão.
É facultada ao Poder Executivo a cessão especial de servidor para as
organizações sociais, com ônus para o órgão de origem do servidor cedido.
É importante salientar que o contrato de gestão é firmado por tempo
determinado, ficando a entidade sujeita ao controle de resultado para
verificação do cumprimento das metas estabelecidas.
O Poder Executivo poderá ainda proceder à desqualificação da
entidade como organização social, quando constatado o descumprimento das
disposições contidas no contrato de gestão. A desqualificação será precedida
de processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa, respondendo
os dirigentes da organização social, individual e solidariamente, pelos danos ou
prejuízos decorrentes de sua ação ou omissão.
A desqualificação importará reversão dos bens permitidos e dos valores
entregues à utilização da organização social, sem prejuízo de outras sanções
cabíveis.
Exemplificam as Organizações Sociais, dentre outras, as seguintes
instituições:
► Associação de Comunicação Educativa Roquette Pinto – ACERP
► Associação Brasileira de Tecnologia de Luz Síncrotron – ABTLuS
► Associação Brasileira para o Uso Sustentável da Biodiversidade da
Amazônia – BIOAMAZÔNIA
► Instituto de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá – IDSM
► Associação Instituto Nacional de Matemática Pura e Aplicada – IMPA
► Associação Rede Nacional de Ensino e Pesquisa – ARNP
► Centro de Gestão e Estudos Estratégicos - CGEE
• ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE

PÚBLICO (OSCIPs)
Como desdobramento da política que criou as Organizações Sociais,
a lei 9.790, de 23 de março de 1999, instituiu as ORGANIZAÇÕES DA
SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIPs).
Enquanto as ORGANIZAÇÕES SOCIAIS associam-se ao Poder Público
por meio do CONTRATO DE GESTÃO, as OSCIPs fazem-no pelo TERMO
DE PARCERIA.
Considerando a exposição que fizemos anteriormente sobre as ONGs,
podemos dizer que OSCIPs são ONGs que obtêm um certificado emitido pelo
| 59
poder público federal, ao comprovarem o cumprimento de certos requisitos.

Essa qualificação é opcional, o que significa dizer que as ONGs já
constituídas podem optar por obter a qualificação, e as novas ONGs podem
optar por começar já se qualificando como OSCIPs.
Para obter essa qualificação, é necessário o cumprimento de alguns pré-
requisito que a legislação estabelece, mas, principalmente, enquadrar-se em
alguns dos objetivos sociais, finalidades já estabelecidos na lei.
Não há previsão de cessão de servidores públicos para nelas prestar
serviço.
O objeto das OSCIPs é muito mais amplo que o das OS, compreendendo,
inclusive, finalidades de benemerência social. As OSCIPs desenvolvem, portanto,
atividades socialmente úteis como as de: assistência social, combate à pobreza,
promoção gratuita da saúde, da cultura, da cidadania e dos direitos humanos.
Delas são exigidas providências de ordem contábil e fiscal para
a formação do termo de parceria, tais como o balanço patrimonial e o
demonstrativo do exercício, bem como a declaração de isenção do Imposto
de Renda.
As OSCIPs são, portanto, o reconhecimento oficial e legal das ONGs, desde
que o seu estatuto, seus objetivos sociais e suas normas estatutárias atendam aos
requisitos da lei e tenham sido aprovadas pelo Ministério da Justiça.
A finalidade das OSCIPs é facilitar o aparecimento de parcerias e
convênios com todos os níveis de governo e órgãos públicos (federal, estadual
e municipal), além de permitir que as doações a elas destinadas tenham
isenções tributárias.
A OSCIP poderá ser desqualificada em processo administrativo, sendo-
lhe assegurada a ampla defesa e o contraditório.
Exemplificam-nas, dentre outras, as seguintes instituições:
► Fundação Semear, de Novo Hamburgo – RS;
► Instituto BioBrasil (atua nas áreas da saúde pública, assistência social,
planejamento e meio ambiente);
► Associação Eco Juréia – AEJ (objetiva preservar os rios, o mangue, a
fauna e a flora da Juréia);
► VIVA MARIA (tem por finalidade promover o desenvolvimento
da mulher, no âmbito da consciência e das atitudes, por meio da sua
educação para a vida).
• FUNDAÇÕES DE APOIO:
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1999, p. 401) define as fundações de
apoio, por ela denominadas “entidades de apoio”, como
60 |
“pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas

por servidores públicos, porém em nome próprio, sob a forma de
fundação, associação ou cooperativa, para a prestação, em caráter
privado, de serviços sociais não exclusivos do Estado, mantendo
víunculo jurídico com entidades da administração direta ou
indireta, em regra, por meio de convênio”.
Por sua vez, Diógenes Gasparini (2007, p. 470), restringindo um pouco

mais o alcance do conceito acima, entende que elas
“são entidades de cooperação das instituições federais de ensino
superior e de pesquisa científica e tecnológica (...), cujo relacionamento
com as universidades federais, faculdades, faculdades integradas,
escolas superiores, centros federais de educação tecnológica,
institutos militares e até empresas governamentais, não só está
autorizado como é muito intenso”.
Esse relacionamento está autorizado e disciplinado pela Lei Federal nº

8.598, de 20 de dezembro de 1994, regulamentada pelo Decreto Federal nº
5.205, de 14 de setembro de 2004.
As Fundações de Apoio não fazem parte da Administração Pública
Direta ou Indireta, sendo entidades civis sem fins lucrativos.
O objetivo delas é apoiar as referidas instituições federais:
• na execução de projetos de ensino, pesquisa e extensão;
• no desenvolvimento institucional, científico e tecnológico.
As Fundações de Apoio, por falta de previsão legal nos Estados, Distrito

Federal e Municípios, somente podem ser encontradas na Administração Federal.
Exemplificam-nas, dentre outras, as seguintes instituições:
► Fundação de Apoio ao Ensino, Pesquisa e Extensão de Itajubá
(FAPEPE), que apóia a Universidade Federal de Itajubá;
► Fundação Ricardo Franco (FRF), que apóia o Instituto Militar de
Engenharia;
► Fundação Médica do Rio Grande do Sul (FMRS), que apóia o Hospital
de Clínicas de Porto Alegre;
► Fundação de Apoio à Pesquisa e ao Agronegócio Brasileiro (FAGRO),
que apóia a EMBRAPA;
► Fundação de Apoio à Pesquisa Científica e Tecnológica da UFRRJ
(FAPUR), que apóia a Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro.
| 61
O quadro abaixo pretende ressaltar as características das ENTIDADES

DE COOPERAÇÃO que estamos estudando:
CARACTERÍSTICAS SERVIÇOS SOCIAIS ORGANIZAÇÕES ORGANIZAÇÃO ENTIDADES DE

DAS ENTIDADES AUTÔNOMOS SOCIAIS DA SOCIEDADE APOIO
CIVIL DE
INTERESSES
PÚBLICOS
Instituição Instituídos por lei Criada por Instituída por Não são
particulares. iniciativas de instituídas
particulares por iniciativa
Deve habilitar-
do Poder
se perante a Não possui fins
Público, mas
Administração lucrativos.
por servidores
Pública, Deve habilitar- públicos de
para obter a se perante o determinada
qualificação de MINISTÉRIO DA entidade estatal
Organização JUSTIÇA para
Social. obter a qualificação
Pessoal Empregados Servidores Não há previsão Seus empregados

sujeitos à CLT públicos poderão de cessão de são celetistas, sem
em toda sua ser- lhes cedidos servidores concurso público
plenitude, às expensas do públicos para
só sendo erário público nelas prestar
equiparados a serviço.
funcionários
públicos para
responsabilização
criminal dos
delitos funcionais.
Atuação Ministrar Exerce atividade Objeto muito Presta serviços
assistência ou de natureza mais amplo, públicos
ensino a certas privada, com compreendendo propriamente
categorias sociais incentivo do inclusive ditos, porém não
ou grupos Poder Público finalidades de como serviço
profissionais, sem benemerência público delegado
fins lucrativos, social. pela AP, mas
sendo mantidos Atividades como atividade
Desenvolve,
por dotações restritas ao privada, aberta
portanto,
orçamentárias ou ensino, pesquisa à iniciativa
atividades
por contribuições científica, privada (atuam
socialmente
de seus desenvolvimento juntamente
úteis (assistência
associados tecnológico, a hospitais e
social, combate à
proteção e universidade
pobreza, promoção
preservação de públicas)
gratuita da saúde,
meio ambiente,
da cultura, da
cultura e saúde.
cidadania e dos
direitos humanos)
62 |
Forma Fundações, Não é delegatária Dela são exigidas Fundação,

sociedades civis de serviço providências de associação ou
ou associações público, não ordem contábil cooperativa
ou peculiares estará exercendo e fiscal para sempre sem fins
ao desempenho atividades a formação lucrativos
de suas públicas em do termo de
incumbências nome do Estado, parceria, tais
estatutárias mas atividades como o balanço
privadas em patrimonial e o
nome em seu demonstrativo
próprio nome do exercício,
com incentivo do bem como a
Estado. declaração de
isenção do IR.
Vínculo com a NÃO HÁ Através de Con- Através de Termo NÃO HÁ

Administração trato de Gestão de parceria com
Direta que, deentre suas as seguintes
clausulas, de- cláusulas
scriminarái: essenciais:
• as respectivas • O objeto, metas,
atribuições, re- resultados, prazos
sponsabilidades de execução,
e obrigações dos avaliação de
contratantes. desempenho,
previsão de
receitas e despesas
Atuação Ministrar Exerce atividade Objeto muito Presta serviços

assistência ou de natureza mais amplo, públicos
ensino a certas privada, com compreendendo propriamente
categorias sociais incentivo do inclusive ditos, porém não
ou grupos Poder Público finalidades de como serviço
profissionais, sem benemerência público delegado
fins lucrativos, social. pela AP, mas
sendo mantidos Atividades como atividade
Desenvolve,
por dotações restritas ao privada, aberta
portanto,
orçamentárias ou ensino, pesquisa à iniciativa
atividades
por contribuições científica, privada (atuam
socialmente
de seus desenvolvimento juntamente
úteis (assistência
associados tecnológico, a hospitais e
social, combate
proteção e universidade
à pobreza,
preservação de públicas)
promoção
meio ambiente,
gratuita da saúde,
cultura e saúde.
da cultura, da
cidadania e dos
direitos humanos)
| 63
Forma Fundações, Não é delegatária Dela são exigidas Fundação,

sociedades civis de serviço providências de associação ou
ou associações público, não ordem contábil cooperativa
ou peculiares estará exercendo e fiscal para sempre sem fins
ao desempenho atividades a formação lucrativos
de suas públicas em do termo de
incumbências nome do Estado, parceria, tais
estatutárias mas atividades como o balanço
privadas em patrimonial e o
nome em seu demonstrativo
próprio nome do exercício,
com incentivo do bem como a
Estado. declaração de
isenção do IR.
Vínculo com a NÃO HÁ Através de Con- Através de Termo NÃO HÁ

Administração trato de Gestão de parceria com
Direta que, deentre suas as seguintes
clausulas, de- cláusulas
scriminarái: essenciais:
• as respectivas • O objeto, metas,
atribuições, re- resultados, prazos
sponsabilidades de execução,
e obrigações dos avaliação de
contratantes. desempenho,
previsão de
receitas e despesas
• A pessoa apta • A obrigato-

a receber bens riedade de
públicos em relatório anual
permissão de uso
• A publicação,
e sem licitação
na Imprensa
prévia (bens
Oficial, do
imóveis, inclusive)
extrato do termo
• Os servidores
de parceria e de
públicos que lhe
demonstrativo
serão cedidos
de sua execução
às expensas do
física e financeira.
erário público
64 |
Extinção de POR LEI Poderá ser Poderá ser

Desqualificação desqualificada desqualificada
como em processo
Organização administrativo
Social quando (sendo assegurado
descumprir a ampla defesa e o
as normas do contraditório).
CONTRATO DE
GESTÃO
Controle Supervisionada Do órgão do

pelo órgão Poder Público da
ou entidade área de atuação
supervisora da da atividade
área de atuação fomentada e
correspondente pelos Conselhos
à atividade das áreas
fomentada correspondentes
de atuação,
existentes em
cada nível de
governo.
Exemplos SENAI, SESC, ACERP, ABTLuS, FAPEP, FRF,

SESI, SENAC, BIOAMAZÔNIA, FMRS, FAGRO,
SENAR IDSM, IMPA, FAPUR
ARNP, CGEE
CONTRATOS DE GESTÃO
Características:
a) contratos travados com sujeitos (pessoas jurídicas integrantes do
próprio aparelho administrativo do Estado
► concede à autarquia ou fundação maior autonomia gerencial/admi-
nistrativa e financeira ao contratado, bem como lhe assegura a regularidade das
transferências financeiras previstas em vista da obrigação, que este assume, de
cumprir metas expressivas de uma maior eficiência.
AMPLIAÇÃO DA AUTONOMIA DA ENTIDADE DA ADMINIS-
►
TRAÇÃO
► AGÊNCIAS REGULADORAS:
| 65
► Compras e contratação de serviços → Tão só pra a contratação de obras

e serviços de engenharia as agências devem utilizar da Lei 8.666, nos demais
casos, poder-se-ia utilizar das novas modalidades de licitação (CONSULTA
E PREGÃO). Estas modalidades de licitação seriam inconstitucionais porque
o “pregão” é restrito à União e suas entidades auxiliares; assim como a
“consulta” o é, porque restrita às agências reguladoras federais
► Os administradores possuem mandato, só podendo ser destituídos
por condenação judicial transitada em julgado, improbidade administrativa
a ou descumprimento injustificado das políticas estabelecidas para o setor ou
pelo CONTRATO DE GESTÃO.
► Nomeação dos dirigente pelo Presidente da República, com prévia
aprovação dos nomes pelo SENADO FEDERAL
► Edição de normas sobre matérias de sua competência
► Vedação ao ex-dirigente, até um ano depois de deixar o cargo, de
representar qualquer interesse perante a agência, ou de prestar serviços a
empresas sob sua regulamentação.
► Recursos próprios oriundos de taxa de fiscalização ou de autorizações
especificas relativas às suas finalidades.
► Relações de trabalho serão as de emprego público, subordinadas á
legislação trabalhista
b) contratos travados com pessoas alheias ao Estado (organizações

sociais), que não guardam relação alguma com os anteriores
► RESTRIÇÃO DA AUTONOMIA DA PESSOA PRIVADA ( passa a
sujeitar-se às exigências contidas no contrato e ao controle relativo à gestão
dos bens e recursos públicos a ela cedidos e ao atingimento dos resultados
entre as partes acordadas.
66 |
As questões abaixo objetivam proporcionar-lhe uma auto-avaliação dos

textos estudados nesta Unidade. Se, após o estudo e a resolução dos exercícios,
alguma dúvida persistiu, não deixe de fazer contato com o tutor da disciplina.
BOM ESTUDO!
1)Aponte a afirmativa INCORRETA. As autarquias:

a) desempenham atividades tipicamente estatais.
b) são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público.
c) como órgão prestador de serviços públicos, são dotadas de autonomia
administrativa.
d) integram a Administração Pública centralizada.
2)As autarquias e as empresas públicas, como integrantes da Administração Federal

Indireta, equiparam-se entre si pelo fato de que ambas são:
a) pessoas administrativas, com personalidade jurídica própria;
b) pessoas administrativas, sem personalidade jurídica própria;
c) pessoas jurídicas de direito público;
d) pessoas jurídicas de direito privado.
3)Sobre autarquia, sociedade de economia mista e empresa pública, é correto dizer:

a) A empresa pública e a sociedade de economia mista que explorem atividade econômica
sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, exceto quanto às
obrigações trabalhistas e tributárias.
b) A criação de sociedade de economia mista e de autarquia depende de lei específica, e
a criação de uma empresa pública pode ser feita por ato discricionário do chefe do Poder
Executivo.
c) As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de
privilégios fiscais não extensivos ao setor privado.
d) É livremente permitida a exploração de atividade econômica pelo Estado.
4)O Governo do Estado da Paraíba pretende criar a “Poupança Novo Lar”, empresa
destinada a administrar recursos obtidos com a privatização de outras empresas e
destinados ao financiamento de casas populares nos Municípios do Estado, inclusive em
Cajazeiras. Será criada por lei, terá patrimônio próprio e capital exclusivo do Estado,
| 67
revestindo-se em forma de sociedade anônima, com personalidade de direito privado.

Qual será sua natureza jurídica?
a) Empresa pública.
b) Sociedade de economia mista.
c) Autarquia.
d) Fundação.
5) Administração descentralizada ou “Administração Indireta” é expressão que,

estabelecida pela legislação federal, designa as seguintes entidades:
a) Autarquias, concessionárias e permissionárias.
b) Permissionárias, empresas públicas e concessionárias.
c) Autarquias, empresas publicas e sociedades de economia mista.
d) Fundações, empresas públicas, permissionárias.
6) Identifique, nas opções abaixo, quais, respectivamente, a personalidade

jurídica e a forma da fundação pública:
a) ( ) Personalidade jurídica de direito público e Autarquia;
b) ( ) Personalidade jurídica de direito privado e Fundação;
c) ( ) Personalidade jurídica de direito público e Fundação;
d) ( ) Personalidade jurídica de direito privado e Autarquia.
7) Identifique, nas opções abaixo, qual a forma jurídica da sociedade de economia

mista:
a) ( ) Associação;
b) ( ) Sociedade Anônima;
c) ( ) Fundação;
d) ( ) Autarquia.
8) Identifique, nas opções abaixo, qual o lugar em que deve ser registrado o
decreto instituidor da sociedade de economia mista:
a) ( ) Registro Civil das Pessoas Jurídicas;
b) ( ) Não precisa de registro;
c) ( ) Junta Comercial;
d) ( ) Registro civil e Mercantil das Sociedades.
68 |
9) Identifique, nas opções abaixo, qual o lugar em que deve ser registrado o
decreto instituidor da autarquia:
a) ( ) Registro Civil das Pessoas Jurídicas;
b) ( ) Não precisa de registro;
c) ( ) Junta Comercial;
d) ( ) Registro civil e Mercantil das Sociedades.
10) A coluna da esquerda dá exemplos de diversas espécies de autarquias; a da

direita, nomeia essas diversas espécies. Correlacione as duas colunas:
a. INSS ( ) Autarquia Assistencial

b. OAB ( ) Autarquia Previdenciária
c. BACEN ( ) Autarquia Educacional
d. ANATEL ( ) Autarquia Profissional
e. INCRA ( ) Autarquia Administrativa
f. UFRJ ( ) Autarquia de Controle
11) O que são as FUNDAÇÕES AUTÁRQUICAS?
12) A expressão FUNDAÇÕES MANTIDAS PELO PODER PÚBLICO,

encontrada em diversos dispositivos da Constituição Federal, aplica-se a que tipo
de fundações?
13) Cite três prerrogativas, dentre as estudadas, das AUTARQUIAS e das

FUNDAÇÕES DE DIREITO PÚBLICO.
14) As entidades da Administração Indireta brasileira têm idêntico tratamento

constitucional em diversos momentos. Dentre estes, destacamos: a criação por lei
__________; a obrigatoriedade de __________ para os seus agentes; a proibição
de ____________; e a _________ obrigatória.
15) O que são os ENTES DE COOPERAÇÃO? Como podemos classificá-los?
16) Não são entidades paraestatais:

a) ( ) Empresas Públicas;
b) ( ) Sociedades de Economia Mista;
| 69
c) ( ) Autarquias;
d) ( ) Serviços Sociais Autônomos.
17) Entidades de Cooperação que são instituídas por lei, com personalidade
jurídica de direito privado, com a finalidade de ministrar assistência ou ensino a
certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos:
a) ( ) Fundações de Apoio;
b) ( ) Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público;
c) ( ) Organizações Sociais;
18) Entidades de Cooperação que são pessoas jurídicas de Direito Privado,

sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares, para desempenhar
serviços sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização do Poder
Público, mediante vínculo jurídico instituído por meio de contrato de gestão:
19) Entidades de Cooperação que, no entender de Maria Sylvia Zanella Di

Pietro, “são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas
por servidores públicos, porém em nome próprio, sob a forma de fundação,
associação ou cooperativa, para a prestação, em caráter privado, de serviços
sociais não exclusivos do Estado, mantendo víunculo jurídico com entidades da
administração direta ou indireta, em regra, por meio de convênio”:
C ( ) Organizações Sociais;
20) Entidades de Cooperação que são pessoas jurídicas de Direito Privado,

sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares, para desempenhar
serviços sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização do Poder
Público, mediante vínculo jurídico instituído por meio de termo de parceria:
70 |

21) Por que as ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS (ONGs) não são

relacionadas como entidades de cooperação?
22) Por que então fala-se das ONGs ao comentar-se as entidades de cooperação?
| 71
UNIDADE 4
Serviço Público
I - SERVIÇO PÚBLICO
1. GENERALIDADES:
Hoje em dia, o termo “serviço público” vem sendo empregado para
designar toda atividade desenvolvida pelo Estado, com a finalidade de atender
às necessidades sociais.
José dos Santos Carvalho Filho (2007, p. 280) conceitua-o como:
“todo aquele (serviço) prestado pela Administração Pública (AP),
ou por seus delegados, sob regime de direito público, para a
satisfação de interesses primários e secundários da coletividade”.
2. PRINCÍPIOS OU REQUISITOS DO SERVIÇO PÚBLICO:

Para que sejam considerados adequados, os serviços públicos devem ser
prestados de acordo com os seguintes princípios:
a) Permanência ou Continuidade do Serviço Público - Os serviços públicos,
uma vez instituídos, hão de ser prestados, não devem sofrer interrupção.
Do ponto de vista do Poder Público, este princípio deve ser observado
sob dois ângulos:
• se o usuário deixa de observar os requisitos técnicos para prestação
(dos serviços), o Poder Público pode suspender a prestação desse serviço;
• se o usuário deixa de pagar pelo serviço, existem duas alternativas:
1. se o serviço for FACULTATIVO, o Poder Público pode suspendê-lo;
2. se o serviço for OBRIGATÓRIO, não é permitida a suspensão.

É o caso do fornecimento de água, conforme entendimento do STJ (“o
fornecimento de água, por se tratar de serviço público fundamental, não pode
ser suspenso pelo atraso do pagamento das respectivas tarifas, já que o Poder
Público dispõe dos meios cabíveis para a cobrança dos débitos dos usuários
(...)” – Recurso Especial 201.112-SC, 1ª Turma, Relator Ministro GARCIA
VIEIRA, em 20/04/99).
A tendência, no entanto, é a de que, com a privatização do serviço de
água, essa situação venha a se reverter.
Já do ponto de vista do particular, os serviços somente podem deixar de
ser prestados mediante autorização do Judiciário, em caso de inadimplência
da Administração Pública.
74 |
Unidade 4 - Serviço Público
b) Generalidade – O oferecimento do serviço público é igual para todos.

Decorre do PRINCÍPIO DA IGUALDADE (CF-5º,caput).
c) Modicidade – O serviço deve ser prestado a um preço módico, isto é,

justo e adequado às possibilidades do usuário, sem ser deficitário. É, portanto,
prestado mediante o pagamento de TAXA ou TARIFA, a qual vai gerar os
recursos necessários sem proporcionar lucros financeiros, mas também sem
ocasionar prejuízos, de modo que a arrecadação seja suficiente para cobrir as
despesas com os serviços.
A Administração Pública só deve subsidiar o custo do serviço em
SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS, justificáveis apenas pelo interesse público.
d) Cortesia – É direito do cidadão e dever da Administração Pública:

a Administração Pública deve oferecer um bom tratamento, pautado na
urbanidade, aos usuários dos serviços públicos.
II - CLASSIFICAÇÃO:
Os serviços públicos podem ser classificados em razão dos seguintes
critérios:
Quanto à sua finalidade:

a) Administrativos – os que a Administração Pública executa em seu
próprio benefício, para atender às suas necessidades administrativas ou
internas.
Ex.: Imprensa Oficial, Serviço de Transportes, etc.
► JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO (op. cit., p.236) opõe

aos serviços administrativos os serviços de utilidade pública, que, para ele,
são “aqueles que se destinam diretamente ao indivíduo”. Ex.: Luz, Telefone,
Gás, etc.
► Estes serviços de utilidade pública visam a facilitar a vida do indivíduo
na sociedade, pondo à sua disposição utilidades que lhe proporcionem conforto
e bem-estar.
b) Sociais – os que a Administração Pública executa em benefício dos

administradores, para atender às necessidades da sociedade.
Ex.: Assistência médica e hospitalar, educação, assistência à criança e ao
adolescente etc.
| 75
c) Econômicos – os que produzem lucro para quem os presta, através

da indústria ou do comércio. Por este motivo, alguns autores os denominam
industriais ou comerciais.
Ex.: transportes, luz, telefones etc.
Quanto à sua adequação:

a) Próprios ou Indelegáveis – os que são reconhecidos como relacionados
intimamente com as atribuições do Poder Público. Devem, portanto, ser
prestados por órgãos ou entidades públicas, sem delegação a particulares.
Ex.: Segurança Pública, Defesa Nacional, Justiça etc.
b) Impróprios ou Delegáveis - os que podem ser delegados a parti-

culares.
Ex.: transportes, energia, telefonia etc.
• O particular encarregado da prestação de serviços públicos delegados

pratica atos administrativos no desempenho de sua atividade.
• Para o professor Caio Tácito (1975), devem ser denominados, respecti-
vamente, como:
o SERVIÇOS ORIGINÁRIOS ou CONGÊNITOS;

o DERIVADOS ou ADQUIRIDOS.
• Já para Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1999) e Hely Lopes Meirelles

(1991), dentre outros importantes estudiosos do Direito Administrativo,
devem ser denominados PRÓPRIOS ou IMPRÓPRIOS.
• Para outros autores, dentre eles José dos Santos Carvalho Filho (op.
cit.) são INDELEGÁVEIS ou DELEGÁVEIS.
Quanto aos destinatários do serviço:

a) Gerais – também denominados uti universi1 ou coletivos. São os que
não têm destinatários específicos.
Ex.: Polícia, Pavimentação etc.
1
Uti universi – locução latina que diz respeito a tudo aquilo que só pode ser examinado em conjunto.
76 |
b) Individuais – também denominados uti singuli2 ou singulares. Os que

têm destinatários específicos.
Ex.: Luz Domiciliar, Telefone etc.
OBSERVAÇÃO:
Não há direito subjetivo para obrigar o Poder Público a
executar serviços coletivos (Ex.: ninguém pode entrar na Justiça
para obrigar o prefeito a asfaltar uma rua. Ele vai dizer que tem
outras prioridades – Poder Discricionário). Já o serviço singular
gera direito subjetivo.
Quanto à forma de uso pelo destinatário:

a) Voluntário – aquele que é escolhido livremente pelo destinatário, que
pode, se assim o desejar, recusá-lo.
Ex.: luz, telefone, gás etc.
b) Compulsório - aquele que é obrigatório ao destinatário.

Ex.: vacinação infantil, água domiciliar etc.
Quanto à exclusividade de prestação ou execução:

a) Exclusivos – os que só podem ser prestados pelo Estado.
Ex.: serviço postal, correio aéreo nacional (Constituição Federal 21-X);
telecomunicações e radidifusão (incisos XI e XII) etc.
b) Não Exclusivos – os que podem ser executados pelo particular e pelo

Estado.
Ex.: Educação (Constituição Federal 208 e 209); Previdência Social
(201-§8º.); Assistência Social (204) etc.
Quanto à forma de prestação:

a) Centralizados – os prestados pela própria Administração Pública,
através dos órgãos públicos da Administração Direta, que presta vários
2
Uti singuli – locução latina que diz respeito a tudo aquilo que pode ser examinado em separado,
individualmente, independentemente de outras coisas.
| 77
serviços públicos de forma centralizada, tais como: serviço penitenciário, de

segurança pública, de saúde, de educação, de Justiça etc.
Desse modo, se não tivéssemos a Administração Indireta, os serviços
públicos no Brasil seriam centralizados.
b) Descentralizados – aqueles em que o Poder Público transfere a

execução do serviço público para entidades públicas da Administração Pública
Indireta, bem como para empresas privadas ou particulares.
Ex.: Companhia Municipal de Limpeza Urbana (COMLURB), Banco
do Brasil, Petrobrás etc.
A descentralização pode ser:

► POR OUTORGA LEGAL – quando o Estado cria, por meio de uma
lei, uma pessoa jurídica para exercer o serviço descentralizado. Ex.: ECT,
COMLURB etc.
► POR DELEGAÇÃO NEGOCIAL – aquele que o Estado descentraliza,
por meio de um negócio jurídico, ou seja, aquele praticado de acordo com a
vontade humana, a fim de que sejam atingidos efeitos desejados e admitidos
pelo ordenamento jurídico. O negócio jurídico por excelência é o contrato.
O Estado (Poder Público), portanto, entrega o serviço público a uma
outra pessoa jurídica, depois de celebrar com ela um negócio jurídico, que tem
como formas mais comuns a CONCESSÃO e a PERMISSÃO.
Ex.: Transportes coletivos através dos ônibus, Bancas de jornal etc.
Não devemos confundir DESCENTRALIZAÇÃO com DESCONCEN-

TRAÇÃO ou, tampouco, CENTRALIZAÇÃO com CONCENTRAÇÃO.
DESCONCENTRAÇÃO é a partilha de um órgão público – e,
conseqüentemente de suas atribuições -, em dois ou mais.
Ex.: O Ministério da Educação e Cultura dando origem a dois outros
ministérios - o da Educação e o da Cultura; ou, ainda, o Ministério da Saúde e
da Previdência Social sendo desdobrado em Ministério da Saúde e Ministério
da Previdência.
Já a CONCENTRAÇÃO diz respeito ao fenômeno inverso da des-

concentração, isto é, significa uma agregação, uma fusão das atribuições de
dois órgãos em um único órgão.
78 |
III – DESCENTRALIZAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO PARA UMA

PESSOA PRIVADA:
• CONCESSIONÁRIOS DE SERVIÇOS PÚBLICOS ou SERVIÇOS

CONCEDIDOS:
Aqueles que recebem do poder público, por uma espécie de contrato
administrativo, denominado CONCESSÃO, a delegação para prestar um
determinado serviço público.
A concessão de serviço público está regida pela Lei 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995, que a admite em duas modalidades:
• Concessão de Serviço Público;
• Concessão de Serviço Público precedida da execução de obra pública.
Eis o teor dos incisos I e II, do art. 2º, da referida lei:

“II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação,
feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade
de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e
por prazo determinado;
III - concessão de serviço público precedida da execução de obra
pública: a construção, total ou parcial, conservação, reforma,
ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse
público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na
modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de
empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua
conta e risco, de forma que o investimento da concessionária seja
remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da
obra por prazo determinado;”
Por esses conceitos podemos traçar pelo menos duas diferenças entre as
duas modalidades, como se vê no quadro a seguir:
| 79
CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO

CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO PRECEDIDA DA EXECUÇÃO DE OBRA
PÚBLICA
É um CONTRATO ADMINISTRATIVO
por força do qual o poder público, chamado
CONCEDENTE, transfere a pessoa
privada, chamada CONCESSIONÁRIA, É aquela precedida da execução de obras
Conceito a EXECUÇÃO de um serviço público públicas pelo concessionário.
mediante REMUNERAÇÃO, denominada
TARIFA, fixada pelo poder público e paga
diretamente pelo usuário do serviço.
São dois: O primeiro deles é o ajuste entre

o concedente e o concessionário para o fim
de ser executada determinada obra pública.
A gestão de um serviço público de forma O segundo traduz uma real concessão,
Objeto
descentralizada. já que o concedente, uma vez concluída
a obra, transfere sua exploração, por
determinado prazo, ao concessionário.
a) Limites do Poder Concedente:

O PODER CONCEDENTE pode explorar o mesmo serviço e também
pode, se assim o desejar, dar exclusividade de exploração à CONCES-
SIONÁRIA.
O CONCEDENTE não transfere a sua titularidade. Assim, ele DELEGA
A EXECUÇÃO de um serviço nos limites do contrato de concessão, continuando
com o poder de FISCALIZAÇÃO e REGULAMENTAÇÃO do serviço.
Todo contrato de concessão, portanto, está submetido:
• às normas da lei que regula o regime de concessão e permissão da
prestação de serviços públicos em nosso país, estabelecido pela Lei nº 8.987,
de 13 de fevereiro de 1995.
• às normas estabelecidas no Contrato de Concessão;
• às normas de regulamentação, que competem ao Poder Público.
Enquanto as normas do Contrato de Concessão só podem ser alteradas
por acordo entre concedente e concessionária, as normas de regulamentação
são alteráveis unilateralmente pelo Poder Público.
80 |
b) Extinção da Concessão:
De acordo com o art. 35, da lei 8.987/95, a extinção da concessão de
serviços públicos, pode ocorrer em razão de:
• ADVENTO DO TERMO CONTRATUAL,
• ENCAMPAÇÃO,
• CADUCIDADE,
• RESCISÃO,
• DISTRATO
• ANULAÇÃO,
• FALÊNCIA OU EXTINÇÃO DA EMPRESA CONCESSIONÁRIA
• (FALECIMENTO OU INCAPACIDADE DO TITULAR NO CASO
DE EMPRESA INDIVIDUAL)
Vejamos cada uma destas modalidades de extinção.

• ADVENTO DO TERMO CONTRATUAL – é a forma natural de
extinção da concessão. Advindo o momento final previsto para o fim do
contrato, a extinção opera-se sem necessidade de qualquer ato anterior de
aviso ou notificação.
• ENCAMPAÇÃO ou RESGATE – prevista no art. 37, da Lei 8.987/95,

é a retomada coativa pelo CONCEDENTE, durante o prazo da concessão
e/ou da execução do serviço por motivo de interesse público, mediante lei
autorizativa específica e após prévio pagamento. O CONCESSIONÁRIO
não pode, em caso algum, opor-se à encampação. Seus direitos limitam-se à
indenização dos prejuízos causados pelo ato do CONCEDENTE.
Decretada a encampação, o poder público, após o pagamento de
prévia indenização na forma do art. 36 da Lei 8.987/95, entra na posse e
administração dos bens e serviços encampados.
A encampação decorre do poder discricionário, ou seja, do juízo de
conveniência e oportunidade do poder público.
• CADUCIDADE – ocorre, como se depreende do art. 38, em razão de

descumprimento, PELO CONCESSIONÁRIO, de suas obrigações contratuais
ou decorrentes de normas regulamentares ou legais. As hipóteses de declaração
de caducidade da concessão, bem como as regras pertinentes ao assunto, estão
previstas nos parágrafos do art. 38, da Lei 8.987/95.
• RESCISÃO – é o desfazimento do contrato, por iniciativa do
concessionário, durante a sua execução, mediante ação judicial especialmente
| 81
intentada para esse fim (art. 39). Decorre, portanto, de INADIMPLÊNCIA do

Poder CONCEDENTE.
Nessa situação o CONCESSIONÁRIO não pode interromper a prestação
do serviço, em razão do princípio administrativo da CONTINUIDADE DO
SERVIÇO PÚBLICO, devendo, portanto, ingressar no Judiciário contra o
CONCEDENTE e pedir que o autorize a interromper a prestação do referido
serviço, tendo em vista a sua impossibilidade de continuar prestando-o. Note-
se que, de acordo com o parágrafo único, do art. 39, a decisão judicial deverá
ter transitado em julgado para que o serviço seja paralisado.
• DISTRATO – ocorre quando há conveniência recíproca das partes.

Nesse caso, as partes convencionam a devolução do serviço e os eventuais
pagamentos, inclusive de indenizações.
• ANULAÇÃO – é a invalidação do contrato por ilegalidade na

concessão. O contrato de concessão, nesse caso, é nulo, o que equivale a
dizer que os seus efeitos são ex-tunc (desde então), não admitindo, portanto,
qualquer tipo de indenização. Ex.: Falta de licitação.
• FALÊNCIA OU EXTINÇÃO DA EMPRESA CONCESSIONÁRIA - é

a invalidação do contrato por impossibilidade de a empresa continuar com
suas atividades.
• (FALECIMENTO OU INCAPACIDADE DO TITULAR NO

CASO DE EMPRESA INDIVIDUAL) – é a invalidação do contrato por
impossibilidade de a empresa individual continuar com suas atividades.
c) Reversão:
É a transferência dos bens do concessionário para o patrimônio do
concedente, em virtude de extinção da concessão.
Não enseja qualquer tipo de indenização, sendo que os bens de qualquer
natureza, até então empregados na execução do serviço, passam para o
patrimônio público. A reversão gratuita, portanto, é a regra por se presumir
que durante a exploração do serviço o concessionário retira o capital investido
no empreendimento.
• PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS – PPPs:

Sob essa denominação, a Lei 11,079, de 31 de dezembro de 2004, criou
uma nova forma de parceria entre a Administração Pública e o empresário
privado.
82 |
Da leitura dos dispositivos da referida lei podemos inferir que a PPP

é um contrato de concessão especial destinado a outorgar ao particular
a execução, em regime de parceria, de projetos estruturantes, tais como,
ferrovias, rodovias, portos e irrigação, abarcando percentagens variadas de
participação da iniciativa privada.
É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada:
I – cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte
milhões de reais);
II – cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 (cinco)
anos; ou
III – que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra,
o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de
obra pública.
De acordo com o art. 2°, da mencionada lei, podemos notar a existência
de duas modalidades de Parcerias Público-Privadas: a patrocinada e a
administrativa.
“Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras
públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando
envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação
pecuniária do parceiro público ao parceiro privado” (art. 2º, §1º).
Podemos exemplificá-la, como o faz Diógenes Gasparini (op. cit., p.
415), através de uma concessão de transporte coletivo de passageiros, por
meio de ônibus, com a obrigação de executar, implantar e explorar certa
estação rodoviária, em que o concessionário ou parceiro privado cobraria do
usuário uma tarifa e ainda receberia, do parceiro público, um adicional para
manter o equilíbrio da equação financeira do contrato.
Já a “concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de
que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva
execução de obra ou fornecimento e instalação de bens (art. 2º, §2º)”.
Nesse caso, o serviço público é executado pelo parceiro privado, sem
qualquer custo para o usuário. Este recebe o serviço, mas por ele nada paga.
É o que pode ocorrer com a concessão de um serviço de transporte coletivo
por meio de ônibus, em que o usuário nada pague, sendo seu custo suportado
inteiramente pela Administração Pública ou em conjunto com receitas
alternativas, tais como publicidades nos ônibus e ao longo do percurso.
Importante destacar que, na concessão patrocinada, a contribuição
do parceiro público pode chegar a 70% da remuneração total garantida ao
parceiro privado, só podendo ser ultrapassado esse limite com autorização
legislativa (§3º, do art. 10).
| 83
Nos termos do art. 14, da Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004,

a gestão das PPPs federais fica a cargo de um Comitê Gestor, instituído
pelo Decreto Federal nº 5.385, de 4 de março de 2005, que, em seu art. 2º,
estabelece os seguintes membros para o Comitê Gestor de Parceria Público-
Privada Federal – CGP:
“O CGP será integrado por um representante, titular e suplente, dos
seguintes órgãos:
I - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que o
coordenará;
II - Ministério da Fazenda;
III - Casa Civil da Presidência da República.”
Cabe ao Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão designar

os membros do CGP, indicados pelos titulares dos órgãos acima referidos.
É de se ressaltar, porém, que também continuam vigorando as normas
contidas na Lei n° 8.987/95 – a da denominada concessão comum, cujos
objetivos são distintos das PPPs.
• PERMISSIONÁRIOS DE SERVIÇOS PÚBLICOS ou SERVIÇOS

PERMITIDOS:
a) Conceito:
As permissões de serviços públicos também se encontram regidas pela
Lei 8.987/95, que, em seu art. 2º-IV, assim as conceitua:
“IV – permissão de serviço público: a delegação, a título precário,
mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder
concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco.”
Desde logo, nota-se que, ao contrário das concessões de serviços
públicos, que podem ser pleitadas por consórcio de empresas, as permissões
destinam-se a pessoas físicas ou jurídicas.
Ex.: bancas de jornal; camelôs; feiras livres; serviços de táxi; etc.
b) Características:
Embora, em razão do conceito citado, sejamos levados a pensar que as
permissões de serviços públicos são precárias, o que ocorre, na verdade, é que
a UNILATERALIDADE e a PRECARIEDADE só se aplicam à permissão de
uso de bem público, visto que o art. 40, da referida Lei 8.987/95, prescreve
que a permissão de serviços públicos “será formulada por contrato de adesão
84 |
(...)”, o que, indiscutivelmente, derruba aquelas duas características, em

relação a ela.
Portanto, em regra, valem para as permissões de serviço público as
considerações que fizemos ao comentar as concessões de serviço público.
Pelo exposto podemos traçar o quadro a seguir, indicando de forma mais
objetiva as diferenças entre as concessões e as permissões de serviço público.
CONCESSÃO PERMISSÃO
Caráter mais estável Caráter mais precário

Licitação só por concorrência Licitação por qualquer modalidade
Formalização por contrato de Formalização por contrato de adesão
concessão
Prazo determinado Pode ser por prazo indeterminado
Só para pessoas jurídicas Para pessoas jurídicas ou físicas.
• AUTORIZATÁRIOS DE SERVIÇOS PÚBLICOS ou SERVIÇOS

PERMITIDOS:
As autorizações de serviços públicos são aquelas que o Poder Público,
por ato unilateral, precário e discricionário, consente na sua execução
por particular, para atender a interesses coletivos instáveis ou emergência
transitória, com remuneração tarifada pela Administração.
Figura, na prestação dos serviços públicos, ao lado da concessão e
da permissão de serviços públicos, destinando-se, porém, a serviços muito
simples, de alcance limitado, ou a trabalhos de emergência.
Embora siga de modo suplementar, no que couber, a Lei 8987/95, é
exceção, e não regra, na delegação de serviços públicos.
Ex.: Despachantes, a manutenção de canteiros e jardins em troca de
placas de publicidade etc.
IV - REMUNERAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS:

Como já foi mencionado, se faz, por TAXA ou TARIFA.
Por TAXAS, ou seja, pela espécie de tributo, prevista no art. 145-II, da
Constituição Federal, que é “instituído (...) pela utilização, efetiva ou potencial,
de serviços públicos específicos ou divisíveis, prestados ao contribuinte ou
postos à sua disposição”.
A taxa é devida, portanto, em razão de serviços públicos específicos e
divisíveis (singulares ou uti singuli), que, por suas características, gozam de
divisibilidade podendo ser prestado individualmente a cada usuário.
| 85
Já as TARIFAS ou PREÇOS PÚBLICOS são quantias representativas

do pagamento pela utilização de serviços públicos, tais como as passagens de
ônibus, os pedágios etc.
Podemos assim estabelecer várias diferenças entre as TAXAS e as
TARIFAS, dentre as quais destacamos as que seguem:
TAXA TARIFA
1. Tributo 1. Preço Público
2. Fixada por lei 2. Fixada por ato administrativo (Decreto, Portaria etc.)
3. Compulsória 3. Voluntária
3
4. Potencial 4. Efetiva4
De acordo com Súmula 545, do Supremo Tribunal Federal:

“Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas,
diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à
prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu”.
V – DIREITOS E OBRIGAÇÕES DOS USUÁRIOS DE SERVIÇOS

PÚBLICOS:
Como salienta Diógenes Gasparini (op. cit., p. 303), “com base no
art. 287, do Código de Processo Civil, o usuário pode exigir do executor do
serviço, isto é, da Administração Pública, ou de um terceiro que lhe faça as
vezes, a prestação a que se propôs”.
No entanto, a Lei nº 8.987/95, que, como temos visto, é a que trata
de forma específica das concessões e permissões de serviço público, trata do
assunto, de forma clara, no art. 7º, abaixo transcrito:
“Art. 7º. Sem prejuízo do disposto na Lei no 8.078, de 11 de setembro de
1990, são direitos e obrigações dos usuários:
I - receber serviço adequado;
II - receber do poder concedente e da concessionária informações para a
defesa de interesses individuais ou coletivos;
III - obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários
prestadores de serviços, quando for o caso, observadas as normas do
poder concedente. (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)
3
Potencial tem o significado de que a cobrança é devida, desde que colocada à disposição, ainda que o
serviço público não seja utilizado.
4
Efetiva tem o significado de que a cobrança só é devida quando o serviço público seja utilizado.
86 |
IV - levar ao conhecimento do poder público e da concessionária as

irregularidades de que tenham conhecimento, referentes ao serviço
prestado;
V - comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados
pela concessionária na prestação do serviço;
VI - contribuir para a permanência das boas condições dos bens públicos
através dos quais lhes são prestados os serviços.
Art. 7º-A. As concessionárias de serviços públicos, de direito público

e privado, nos Estados e no Distrito Federal, são obrigadas a oferecer ao
consumidor e ao usuário, dentro do mês de vencimento, o mínimo de seis
datas opcionais para escolherem os dias de vencimento de seus débitos.
(Incluído pela Lei nº 9.791, de 1999)
Assim, como salienta o próprio caput, isto se dá sem prejuízo do
disposto na Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990, ou seja, no Código
de Defesa do Consumidor, que, em seu art. 14, dispõe sobre a possibilidade
de “o fornecedor de serviços responder, independentemente da existência de
culpa, pela reparação dos danos causados aos consumidores por defeitos
relativos à prestação dos serviços, bem como por informações insuficientes ou
inadequadas sobre sua fruição e riscos”.
É bom salientar que, para que o direito do usuário de exigir a prestação
do serviço seja reconhecido, é necessário que estejam satisfeitos os seguintes
requisitos:
• que o serviço seja uti singuli;
• que o usuário esteja na área de abrangência do serviço;
• que tenham sido satisfeitas as exigências estabelecidas em lei, que,
normalmente, são as seguintes:
► de natureza administrativa – o pedido;

► de natureza técnica – os meios indispensáveis ao serviço, tais como,
os canos de água até o limite do imóvel a ser beneficiado, a rede de
energia elétrica etc.
► de natureza pecuniária – pode ser exigida antes ou depois de
prestado o serviço. Ex.: aquisição de poste para que a rede elétrica
chegue até os limites do imóvel a ser beneficiado.
O cumprimento dessas exigências dá ao administrado o direito de

utilizar-se do serviço, de acordo com as normas respectivas.
| 87
O não cumprimento das normas de utilização ou das exigências acima,

mesmo que seja de apenas uma delas, pode ensejar a suspensão do serviço.
Por outro lado, a utilização do serviço de forma ilegal pode gerar
sanções, como acontece, por exemplo, no furto de energia elétrica, que é um
crime previsto no Código Penal, art. 255,§3º.
VI – OS SERVIÇOS PÚBLICOS E O CÓDIGO DE DEFESA

DO CONSUMIDOR:
Os direitos dos consumidores em razão do Código de Defesa do Consu-
midor, expresso na Lei nº 8.078/90, não se restringem ao do mencionado art. 14.
No art. 3º, por exemplo, o código estabelece que fornecedor “é toda
pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem
como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produção,
montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação,
distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços”,
abrangendo, portanto, a Administração Pública, de qualquer nível, sempre
que ela se encaixar nesta definição.
Assim, os direitos básicos do consumidor, ainda que em relação aos
serviços prestados pela Administração Pública, consoante estabelece o art. 6º
do mesmo código, são os seguintes:
“I - a proteção da vida, saúde e segurança contra os riscos provocados

por práticas no fornecimento de produtos e serviços considerados
perigosos ou nocivos;
II - a educação e divulgação sobre o consumo adequado dos produtos
e serviços, asseguradas a liberdade de escolha e a igualdade nas
contratações;
III - a informação adequada e clara sobre os diferentes produtos e serviços,
com especificação correta de quantidade, características, composição,
qualidade e preço, bem como sobre os riscos que apresentem;
IV - a proteção contra a publicidade enganosa e abusiva, métodos
comerciais coercitivos ou desleais, bem como contra práticas e cláusulas
abusivas ou impostas no fornecimento de produtos e serviços;
V - a modificação das cláusulas contratuais que estabeleçam prestações
desproporcionais ou sua revisão em razão de fatos supervenientes que as
tornem excessivamente onerosas;
VI - a efetiva prevenção e reparação de danos patrimoniais e morais,
individuais, coletivos e difusos;
88 |
VII - o acesso aos órgãos judiciários e administrativos com vistas à

prevenção ou reparação de danos patrimoniais e morais, individuais,
coletivos ou difusos, assegurada a proteção Jurídica, administrativa e
técnica aos necessitados;
VIII - a facilitação da defesa de seus direitos, inclusive com a inversão do
ônus da prova, a seu favor, no processo civil, quando, a critério do juiz,
for verossímil a alegação ou quando for ele hipossuficiente, segundo as
regras ordinárias de experiências;
IX - (Vetado);
X - a adequada e eficaz prestação dos serviços públicos em geral.”
De forma específica para a Administração Pública, dispõe, ainda, o

Código de Defesa do Consumidor, em seu art. 22 e respectivo parágrafo:
“Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias,
permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são
obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos
essenciais, contínuos.
Parágrafo único. Nos casos de descumprimento, total ou parcial, das
obrigações referidas neste artigo, serão as pessoas jurídicas compelidas a
cumpri-las e a reparar os danos causados, na forma prevista neste código.
Por fim, o art. 42 do Código do Consumidor salienta que “na cobrança
de débitos, o consumidor inadimplente não será exposto a ridículo, nem será
submetido a qualquer tipo de constrangimento ou ameaça”.
IV – CONVÊNIOS E CONSÓRCIOS:
Como foi visto, quando do estudo das autarquias associativas, a
Lei n° 11.107/05 modificou a visão doutrinária tradicional sobre o tema
consórcios administrativos, ao criar esta nova modalidade de consórcios,
os CONSÓRCIOS PÚBLICOS, trazendo à baila uma série de condições
que tornam hoje o consórcio um instrumento bem peculiar. Dentre essas,
destacamos, além da necessidade de constituição de uma pessoa jurídica
própria:
• a existência de um protocolo de intenções bastante detalhado e
complexo (arts. 3º e 4º);
• a celebração do contrato de consórcio público, vinculando as entidades
consorciadas com força obrigacional (art. 5º)
| 89
Na visão doutrinária tradicional, os consórcios eram denominados

administrativos, sendo então conceituados como “acordos celebrados entre
entes públicos da mesma espécie, isto é, só entre Estados ou só entre Municípios,
para a realização de objetivos de interesse comum dos partícipes.
A diferença entre os Consórcios Administrativos e os Convênios residia
então no fato de que nestes podiam participar pessoas públicas de qualquer
espécie ou mesmo particulares; enquanto daqueles só podem participar pessoas
públicas da mesma espécie.
Em tudo o mais que se estudava sobre o assunto, o que se dissesse
em relação aos CONVÊNIOS era aplicável também aos CONSÓRCIOS
ADMINISTRATIVOS, visto que nossa legislação não faz distinção entre o
CONVÊNIO ADMINISTRATIVO e o CONTRATO ADMINISTRATIVO,
realizando este em lugar e com a denominação daquele, o que dificulta a sua
interpretação e execução.
Em seu art. 2º, parágrafo único, a LEI DAS LICITAÇÕES (Lei 8.666/
93) considera contrato, para seus fins, “todo e qualquer ajuste entre órgãos e
entidades da Administração Pública e particulares, seja qual for a denominação
utilizada”, abrangendo, portanto, os CONVÊNIOS que são especificamente
citados no art. 116 e respectivos parágrafos, daquela Lei.
Isto, em que pese a diferença jurídica entre CONTRATO e CONVÊNIO,
visto que:
a) no CONTRATO, há pelo menos duas partes: uma que pretende o
objeto do ajuste (a obra, o serviço etc.), outra que pretende a contraprestação
correspondente (o preço, ou qualquer outra vantagem);
b) no CONVÊNIO não há partes, mas partícipes com as mesmas
pretensões.

BOM ESTUDO!
1) Tipo de serviço público prestado pela Administração Pública Indireta por

serem reconhecidos como convenientes mas não como essenciais à sociedade:
a) ( ) Serviço Próprio;
b) ( ) Serviço de Utilidade Pública;
90 |
c) ( ) Serviço UTI SINGULI;

d) ( ) Serviço de Fruição Voluntária.
2) Tipo de serviço público que pode ser delegado pelo poder público:
a) ( ) Serviço Geral;
b) ( ) Serviço Próprio;
c) ( ) Serviço Impróprio;
d) ( ) Serviço Individual.
3) É a substituição de um órgão por dois, ou mais, que passam a exercer as

atribuições antes atribuídas ao órgão substituído. A este fenômeno, denominamos:
a) ( ) Centralização;
b) ( ) Descentralização;
c) ( ) Desconcentração;
d) ( ) Concentração.
4) À substituição de um órgão público por pessoa jurídica autônoma, que passa

a exercer as atribuições que antes diziam respeito ao órgão substituído. A este
fenômeno, denominamos:
a) ( ) Centralização;
b) ( ) Descentralização;
c) ( ) Desconcentração;
d) ( ) Concentração.
5) O serviço público pode ser remunerado por TARIFA, que é uma espécie de
preço público cujas principais características são as seguintes:
a) ( ) Fixada por lei – voluntária - potencial;
b) ( ) Fixada por lei – voluntária – efetiva;
c) ( ) Fixada por ato administrativo – voluntária - potencial;
d) ( ) Fixada por ato administrativo – voluntária - efetiva.
6) O serviço público poder remunerado por TAXA, que é uma espécie de tributo
cujas principais características são as seguintes:
a) ( ) Fixada por lei – compulsória - potencial;
| 91
b) ( ) Fixada por lei – compulsória – efetiva;

c) ( ) Fixada por ato administrativo – compulsória - potencial;
d) ( ) Fixada por ato administrativo – compulsória - efetiva.
7) Como denominamos a forma natural de extinção da concessão?
8) Como denominamos a transferência dos bens do concessionário para o

patrimônio do concedente, em virtude da extinção da concessão?
9) A que tipos de normas sujeita-se o concessionário de serviço público, além das

emanadas das próprias leis que tratam do assunto?
10) Forma de extinção da concessão que decorre de inadimplência do poder

concedente:
a) ( ) Caducidade;
b) ( ) Anulação;
c) ( ) Rescisão;
d) ( ) Encampação.
11) Forma de extinção da concessão que decorre de inadimplência do

concessionário:
a) ( ) Caducidade;
b) ( ) Anulação;
c) ( ) Rescisão;
d) ( ) Encampação.
12) Segundo a doutrina clássica, são acordos celebrados entre entidades públicas
da mesma espécie:
a) ( ) Consórcios Administrativos;
b) ( ) Contratos Administrativos;
c) ( ) Convênios Administrativos;
d) ( ) Autorização Administrativa.
13) Segundo a doutrina clássica, são acordos celebrados entre entidades públicas
de espécies diferentes:
a) ( ) Consórcios Administrativos;
92 |
b) ( ) Contratos Administrativos;
c) ( ) Convênios Administrativos;
d) ( ) Autorização Administrativa.
14) Na sistemática da Lei n° 8.987/95, que dispõe sobre o regime de concessão e

permissão da prestação de serviços públicos, é certo dizer:
a) As tarifas do serviço público não poderão ser diferenciadas.
b) A lei refere-se, expressamente, à obrigatoriedade da realização de licitação,
para que haja transferência da concessão de serviço público.
c) A outorga da concessão só poderá ser feita a Pessoa Jurídica.
d) A concessão deverá ser sempre precedida de licitação, nas modalidades de
concorrência ou tomadas de preços.
15) Incumbe ao Governo do Distrito Federal (GDF) a prestação de serviços
de transportes coletivos urbanos, que estão a exigir a imediata construção de
nova rodoviária. O GDF, ciente de sua obrigação, porém sem recursos para a
execução da obra, busca solução para viabilizar sua pretensão. O objetivo seria
permitir que certa empresa construísse a obra e, posteriormente, por determinado
período de tempo, cobrasse tarifas de seus usuários. A forma de viabilizar esse
empreendimento hipotético seria a:
a) criação de autarquia.
b) criação de empresa pública.
c) execução direta da obra.
d) celebração de contrato de concessão de obra pública.
16) A retomada do serviço pelo poder concedente durante o prazo da concessão,

por motivo de interesse público, mediante lei autorizativa específica e após prévia
indenização, denomina-se:
a) reversão.
b) encampação.
c) expropriação.
d) caducidade.
17) Sobre a extinção da concessão de serviço público, à vista do disposto na Lei

no 8.987/95, é correto afirmar:
| 93
a) a caducidade será declarada mediante decreto do poder concedente, indepen-

dentemente de prévia indenização.
b) a encampação será feita mediante lei autorizada, independentemente de prévia
indenização.
c) a caducidade será declarada mediante lei autorizativa, assegurada pela prévia
indenização.
d) a anulação não se inclui entre as formas de extinção da concessão.
18) É uma característica básica do contrato de concessão comum de serviço

público:
a) o pagamento do serviço pelo poder concedente.
b) a delegação ao particular da titularidade do serviço público.
c) a exclusividade na exploração do serviço público.
d) a exploração do serviço por conta e risco da concessionária.
19) Se a Administração Pública, de forma coativa, por motivo de interesse ou

conveniência, retomar determinado serviço concedido, opera-se:
a) anulação.
b) reversão.
c) rescisão.
d) encampação ou resgate.
20) Quando, ao fim do contrato de concessão de serviços públicos, os bens usados

pelo concessionário para a prestação do serviço retornam ao concedente, esse fato
administrativo denomina-se:
a) reversão.
b) caducidade.
c) rescisão.
d) encampação.
21) De que modo o princípio da continuidade do serviço público deve ser

observado?
22) Como pode ser a DESCENTRALIZAÇÃO?
94 |
23) O que diferencia a PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA das demais modalidades

de concessão?
24) Quais as modalidades de Parcerias Público-Privadas? Diferencie-as.
25) Os órgãos e entidades da Administração Pública estão sujeitos ao Código de

Defesa do Consumidor?
26) De que maneira a Lei n° 11.107/05 modificou a visão doutrinária tradicional

sobre o tema consórcios administrativos?
| 95
UNIDADE 5
Atos Administrativos
I - ATOS ADMINISTRATIVOS:
1. CONCEITO:
Ato Administrativo (AA) é uma manifestação unilateral da vontade da
Administração Pública, por intermédio de seus agentes. Objetiva estabelecer,
declarar, confirmar, alterar ou desconstituir uma relação jurídica entre ela e os
seus administrados, ou entre os seus órgãos.
É uma espécie do ato jurídico; é uma manifestação voluntária, lícita,
unilateral de vontade, tendo por finalidade ADQUIRIR, RESGUARDAR,
TRANSFERIR, MODIFICAR, EXTINGUIR, DECLARAR OU IMPOR
OBRIGAÇÕES aos administrados e ao próprio Estado.
É uma declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes
– concessionário, por exemplo), no exercício de prerrogativas públicas,
manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei, a título
de lhe dar cumprimento. As declarações unilaterais sujeitam-se ao controle de
legitimidade por órgão jurisdicional.
Não devemos confundir ATO ADMINISTRATIVO e ATO DA
ADMINISTRAÇÃO, bem como ATO ADMINISTRATIVO e FATO
ADMINISTRATIVO. Eis as diferenças:
ATO ADMINISTRATIVO ATO DA ADMINISTRAÇÃO
Manifestação unilateral de Atos regidos pelo direito privado

vontade da Administração e, portanto, desprovidos da
Pública, por meio de seus força jurídica inerente aos atos
agentes. administrativos.
ATO ADMINISTRATIVO FATO ADMINISTRATIVO
Manifestação unilateral de É a realização material do

vontade da Administração ato administrativo
Pública, por meio de seus
agentes.
2. REQUISITOS DE VALIDADE ou ELEMENTOS ESTRUTURAIS:

O ato administrativo tem os seguintes elementos estruturais, essenciais
para a sua validade jurídica:
98 |
Unidade 5 - Atos Administrativos
2.1. COMPETÊNCIA:
Diz respeito às atribuições do agente ou do órgão que expede o Ato
Administrativo.
Exemplificando, podemos lembrar que os chefes de Poder Executivo têm
a competência de expedir decretos, de modo que, se um Ministro de Estado é
quem edita um decreto, este é um ato administrativo inválido, porque tem um
defeito estrutural, um vício de competência.
Assim, para que o ato administrativo seja válido, tem que haver uma
correspondência entre quem o pratica e a competência estabelecida na lei para
a sua prática.
A competência tem os seguintes pressupostos:
• é limitada aos termos da lei que a institui;
• é própria do cargo e é indelegável;
• se for extrapolada, ocasiona abuso de poder.
2.2. FINALIDADE:
É sempre o interesse público o resultado que se deseja obter.
A prática de ato administrativo para satisfazer interesse pessoal constitui
DESVIO DE FINALIDADE e torna inválido o ato administrativo praticado,
que terá então uma falha estrutural ou vício de finalidade.
2.3. FORMA:
É o elemento exteriorizador do ato administrativo, o modo pelo qual ele
se apresenta. Em geral, é sempre a escrita e sempre prevista em lei.
No entanto, a prática de atos administrativos verbais pode ocorrer em
casos de urgência ou em algumas hipóteses, tais como:
- instruções de superior hierárquico a subordinado;
- determinações decorrentes do exercício do poder de polícia;
- sinalização de trânsito pelo seu agente.
Assim, a expedição verbal de um ato administrativo, cuja forma exigida

seja a escrita, acarretará a sua invalidade por vício de forma.
O descumprimento do processo de elaboração (processo legislativo),
previsto para as leis também enseja o vício de forma.
Ex.: A Constituição estabelece que a Lei Complementar seja elaborada
pelo Congresso Nacional, e aprovada pelo voto da maioria absoluta dos
parlamentares. Esta é a forma de elaboração da lei complementar. Assim, se o
| 99
Congresso aprova Lei Complementar com o número de votos previstos para a

aprovação da Lei Ordinária (Maioria Simples), teremos um vício de forma.
2.4. MOTIVO ou CAUSA:

São as razões, de fato (ocorrência do fenômeno) e de direito (norma que
ordena a realização do ato), que levam o administrador público à prática de
um ato administrativo. Todo ato administrativo, para ser válido, precisa de
um motivo. No entanto, aquele que expede o ato administrativo, em regra,
não precisa dizer, escrever quais são os motivos que o levaram à prática do ato
administrativo. É um poder discricionário dele, agente público.
Assim, se os motivos não estão declarados, eles não estão vulneráveis ao
exame de legalidade do Poder Judiciário. Como foi dito, decorreram do Poder
Discricionário do agente público que os praticou, valendo-se do seu senso de
conveniência e oportunidade.
Por outro lado, se o agente público explicita, esclarece os motivos
que o levaram à prática do ato administrativo, entende-se que ele motivou
o ato administrativo e, nesse caso, a MOTIVAÇÃO fica sujeita ao exame
de legalidade do Poder Judiciário, que pode, entendendo haver ilegalidade,
declarar até mesmo a anulação do mesmo.
Portanto, não devemos confundir o MOTIVO com a MOTIVAÇÃO.
A MOTIVAÇÃO ou EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS é o motivo
expressamente declarado.
Ex.: A nomeação para cargo de confiança ou exoneração dele são, como
o próprio nome o diz, ato de confiabilidade, possuindo, portanto, motivação
implícita, o que faz dele um ato discricionário.
Este raciocínio é o fundamento da TEORIA DOS MOTIVOS
DETERMINANTES, segundo a qual os atos administrativos que tiverem a
sua prática motivada ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os
efeitos jurídicos.
2.5. OBJETO ou CONTEÚDO:

É o efeito que o ato administrativo produz, a alteração que, com a sua
publicação, se pretende realizar no mundo exterior.
Ex.:
Qual o objeto de uma certidão? Para que serve? Para provar alguma
coisa. Assim, o objeto da certidão é provar o fato.
E da licença para construir? É permitir que a pessoa venha a construir
legalmente.
Assim, cada Ato Administrativo permite alcançar-se um determinado
objeto.
100 |
Importante ressaltar que o objeto de um ato administrativo deve ser

sempre lícito (de acordo com as leis), possível e do interesse público.
Quando utilizamos o ato administrativo adequado, temos o objeto lícito
e possível.
Há ocasiões, no entanto, em que o objeto pode ser ilícito, como no caso
de um contrato para matar alguém, ou impossível (pelo menos no momento
da prática do ato), como no caso de uma concessão para transportes coletivos
entre a Terra e a Lua.
Pelo exposto podemos notar que os requisitos de validade do ato
administrativo podem ser vinculados ou discricionários.
Assim, são:
• Vinculados – competência, finalidade e forma;
• Discricionários – motivo e objeto.
À análise dos motivos e da escolha do objeto, isto é, dos requisitos

discricionários do ato administrativo, submetendo-os ao crivo da oportunidade
e da conveniência da prática do ato administrativo, denomina-se MÉRITO
ADMINISTRATIVO.
Dessa forma, o mérito tem a ver com o poder discricionário do
administrador, não estando sujeito ao controle judicial. Não há, portanto, que
se discutir mérito de ato vinculado.
3. ATRIBUTOS OU CARACTERÍSTICAS DO ATO ADMINISTRATIVO:

São aqueles que os diferenciam dos demais atos jurídicos. São os
seguintes: presunção de legitimidade; imperatividade e auto-executoriedade.
3.1. PRESUNÇÃO DE Legitimidade e Veracidade:
A PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE diz respeito à conformidade do

ato com a lei. É qualidade de todo e qualquer ato administrativo. Decorre,
portanto, do princípio da legalidade. Significa dizer que o ato administrativo
deve ser observado em toda a Administração Pública, sem contestações por
parte das pessoas a eles sujeitas. Portanto, até prova em contrário, ele é válido
e legal.
Assim, os atos administrativos podem ser imediatamente aplicados,
cabendo a quem tenha interesse de impugná-los a prova de sua alegação, que
será feita perante o Poder Judiciário, exceto quando a Administração Pública
resolve, ela mesma, rever os seus atos.
| 101
Já a PRESUNÇÃO DE VERACIDADE diz respeito à conformidade

com os fatos alegados pela Administração Pública, os quais, em decorrência
desse atributo, presumem-se verdadeiros. Essa presunção existe, portanto,
em relação a alguns atos administrativos, como as certidões, os atestados,
as declarações ou quaisquer outros em que a Administração Pública preste
informações. Até que seja provada a não veracidade de tais atos, eles são
considerados verdadeiros.
3.2. IMPERATIVIDADE
É o atributo pelo qual os atos administrativos se impõem aos seus

destinatários, independentemente de concordância.
Diz respeito, portanto, ao comando presente em alguns atos
administrativos, visto que, em atos de concessão de direitos ao administrado,
por sua própria solicitação (como na licença, permissão, autorização etc.) ou
em atos apenas enunciativos (como a certidão, o atestado e o parecer), este
atributo inexiste.
Este comando é garantido pela coercibilidade, um dos atributos da
norma jurídica e que significa a possibilidade de uso da coação pelo Poder
Público, para garantir o comando implícito no ato jurídico e, em conseqüência,
no ato administrativo, uma espécie de ato jurídico.
3.3. AUTO-EXECUTORIEDADE
Como já tivemos a oportunidade de estudar, ao abordarmos o poder de
polícia, é o atributo do ato administrativo que possibilita ao administrador
público decidir e fazer cumprir (ou seja, executar direta e imediatamente) a
sua decisão, sem a interferência do Poder Judiciário, podendo, dessa forma,
aplicar sanções, tais como: multas, interdições etc. Isso traduz que a prática de
um ato não depende de ordem ou mandado judicial.
A auto-executoriedade não é a regra,; ela não existe, em relação a
todos os atos administrativos. Ela só é possível, quando ocorrem as seguintes
situações:
• se prevista em lei, como acontece em caso de exercício administrativo
fiscalizatório do poder de polícia;
• se constituir a condição indispensável à eficaz garantia do interesse
público confiado por lei à Administração Pública. É o caso de medidas
urgentes, que devem ser adotadas de imediato para não ocasionar prejuízo
maior para o interesse público, como acontece na demolição de um prédio que
ofereça perigo, na internação de uma pessoa com doença contagiosa etc.
102 |
Atente-se, porém, que, não ocorrendo perigo iminente para a AD, a CF,
pelo seu art. 5º., inciso LV, assegura aos administrados o contraditório e a
ampla defesa, inclusive em processo administrativo.
II – CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS:

Os Atos Administrativos podem ser classificados tendo-se em vista
diversos critérios. Parecem-nos os mais relevantes os que seguem:
Quanto aos destinatários:

a) Gerais ou Regulamentares - aqueles expedidos sem destinatários
determinados alcançando, portanto, todos aqueles que estejam na mesma
situação.
Ex.: regulamentos, circulares, edital de concurso público etc.
b) Individuais ou Especiais - aqueles que têm destinatário certo e criam

uma situação jurídica particular. O mesmo ato pode abranger um ou vários
sujeitos, desde que individualizados.
Ex.: decreto de nomeação, exoneração ou desapropriação; outorga de
licença etc.
São suas características:
GERAIS INDIVIDUAIS
- erga omnes - atinge ao interessado

- abstrato - concreto
- não pode ser impugnado judicialmente - pode ser impugnado judicialmente ou
ou administrativamente administrativamente
- revogável - revogável
Quanto ao alcance ou abrangência dos efeitos:

a) Internos - os destinados a produzir efeitos no âmbito das repartições
administrativas, incidindo sobre órgãos e agentes administrativos.
Ex.: memorandos, ordens de serviço etc.
b) Externos - os que produzem efeito fora do âmbito das repartições

administrativas.
| 103
Ex.: decreto, licença, naturalização de estrangeiro etc.
Quanto às prerrogativas com que atua a Administração:

a) Atos de Império - Os praticados pela Administração Pública no uso
de sua supremacia sobre o administrado, impondo atendimento obrigatório
independentemente de autorização judicial.
Ex.: desapropriação; ordem de interdição de estabelecimento.
b) Atos de Gestão - Os praticados pela Administração Pública sem o uso

de sua supremacia. Submetem-se ao regime do direito privado.
Ex.: aquisição ou venda de um bem.
Quanto ao regramento ou ao grau de liberdade da Administração

Pública para decidir:
• Atos Vinculados e Atos Discricionários - Já tivemos oportunidade
de examinar esta classificação ao estudarmos o Poder Vinculado e o Poder
Discricionário.
Quanto à formação ou à composição da vontade:

a) Atos Simples - os que resultam da manifestação da vontade de
um único órgão, seja este singular (também denominado unipessoal) ou
colegiado.
Ex.: sentença de um magistrado, nomeação pelo chefe do Executivo,
decisão de um Conselho, acórdão de um Tribunal etc.
b) Atos Complexos - os que se formam pela conjugação de vontades de

mais de um órgão administrativo, sejam eles singulares (também denominados
unipessoais) ou colegiados.
Ex.: investidura de um servidor público (nomeação pelo chefe do
Executivo + posse e exercício pelo chefe da repartição), nomeação de um
magistrado para o tribunal (indicação em lista múltipla pelo Judiciário +
decreto de autoria do chefe do Executivo).
c) Atos Compostos - os que resultam da vontade única de um órgão,

mas dependem da verificação ou homologação por outro órgão, para que se
tornem exeqüíveis.
104 |
Ex.: autorização, compra de material, escala de serviço (dependem de um

visto da autoridade superior), nomeação de autoridades - como o Procurador
Geral da República -, que, mesmo depois de indicado pelo Presidente da
República, precisa ter esta indicação homologada, referendada pelo Senado
Federal.
Quanto à eficácia:
a) Válidos – aqueles que possuem todos os requisitos necessários à sua
validade.
b) Nulos – aqueles que são afetados por vício estrutural. Não produzem
qualquer efeito válido, pela evidente razão de que não se podem adquirir
direitos contra a lei.
Quanto aos efeitos:

a) Constitutivos – aqueles pelos quais a Administração Pública cria,
modifica ou extingue um direito ou uma situação do administrado.
Ex.: permissão, autorização, dispensa, punição, revogação etc.
b) Declaratórios – aqueles em que a Administração Pública apenas

reconhece um direito já existente antes do ato.
Ex.: homologação, isenção, anulação etc.
III - ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPÉCIE:
Os atos administrativos podem ser agrupados da seguinte forma:

NORMATIVOS, ORDINATÓRIOS, ENUNCIATIVOS, NEGOCIAIS e
PUNITIVOS.
Normativos
Aqueles que determinam uma conduta aos seus destinatários, objetivando
a correta aplicação da lei e o bem-estar social. Destacamos os seguintes:
• DECRETO - Ato Administrativo da competência exclusiva dos chefes
de Poder Executivo. Hierarquicamente, está abaixo das leis.
Quando o decreto objetiva colocar em vigor um REGULAMENTO (ato
administrativo que tem por objetivo explicar a lei, dar condições de que
| 105
sejam aplicados os dispositivos da lei que necessitem ser explicados) é

denominado DECRETO REGULAMENTAR.
É essencial que o Poder Executivo, ao expedir decretos regulamentares,
não invada as reservas da lei, ou seja, aquelas matérias que só podem ser
disciplinadas por lei.
Além disto, os decretos, regulamentares ou não, não podem contrariar
a lei, porque, se assim o fizerem, serão ilegais, já que, hierarquicamente,
eles estão abaixo da lei.
• RESOLUÇÃO – Ato administrativo normativo expedido:
► pelas altas autoridades do Executivo (mas não pelo chefe do Poder
Executivo, que só deve expedir decretos);
► pelos presidentes de tribunais, de órgãos legislativos e de
colegiados administrativos, para se disciplinar matéria da respectiva
competência.
Ordinatórios
Os que visam a disciplinar o funcionamento da Administração Pública
e a conduta funcional de seus agentes. São os seguintes:
• PORTARIA – Ato Administrativo pelo qual as autoridades de
qualquer nível da Administração Pública, desde que inferior ao chefe
do Executivo,
► expedem orientações aos respectivos subordinados;
► designam servidores para o desempenho de certas funções;
► determinam a abertura de sindicância e inquérito administrativo.
Quando expedida por Ministro de Estado, é denominada PORTARIA
MINISTERIAL.
Quando expedida por Ministro de Estado, é denominada PORTARIA

MINISTERIAL.
• ALVARÁ – fórmula segundo a qual a Administração Pública expede:

► autorização para a prática de um ato;
► licença para o exercício de certa atividade ou direito dependente de
policiamento administrativo.
• AVISO – é a fórmula utilizada pelos Ministros, notadamente os

militares, para prescreverem orientação aos respectivos subordinados
sobre assuntos de seus Ministérios.
106 |
Não se confunde com a publicação resumida dos editais de licitação,

também normalmente denominada aviso.
• INSTRUÇÃO – fórmula mediante a qual os superiores expedem

normas gerais de caráter interno, que prescrevem o modo de atuação
dos subordinados em relação a um serviço.
• CIRCULAR – fórmula mediante a qual os superiores transmitem

ordens aos seus subordinados, com o caráter de uniformização do
comportamento em casos concretos.
• ORDEM DE SERVIÇO – determinação dirigida pelos superiores aos

seus subordinados, responsáveis por determinados serviços públicos,
orientando-os no que diz respeito à realização dos mesmos.
• OFÍCIO – é o meio pelo qual os agentes públicos realizam comunicações

escritas de caráter administrativo ou social.
• DESPACHO – meio pelo qual a autoridade administrativa manifesta

suas decisões em documentos de natureza administrativa, submetidos à
sua apreciação, tais como requerimentos e processos.
Enunciativos
Aqueles em que a Administração Pública enuncia uma situação existente,
de que tem conhecimento por meio dos seus agentes ou dos seus arquivos,
sobre um determinado assunto. Podem ser os seguintes:
• CERTIDÃO - cópia de atos ou fatos constantes em documentos em
poder da Administração Pública. Segundo o Código Civil brasileiro,
quando autenticada, tem o mesmo valor do original. O fornecimento
de certidões é obrigação constitucional das repartições públicas
(Constituição Federal - 5º, XXXIV, b).
• ATESTADO - Ato Administrativo pelo qual a Administração Pública
afirma a existência ou veracidade de um fato de que tenha conhecimento
por seus órgãos. A certidão comprova fatos permanentes; o atestado,
situações transitórias, passíveis de alteração.
• PARECER - consiste no pronunciamento de órgão técnico consultivo a
propósito de questão submetida à sua apreciação. Tem caráter opinativo
e não vincula a Administração Pública ao seu conteúdo, salvo se for
convertido em procedimento normativo (PARECER NORMATIVO),
quando, ao ser aprovado pela autoridade competente, é convertido em
| 107
norma de procedimento interno, tornando-se obrigatório a todos os

órgãos subordinados à autoridade administrativa que conferiu-lhe a
normatividade.
• Negociais
São aqueles que encerram um conteúdo tipicamente negocial, do interesse
da Administração Pública e do administrado. Podem ser os seguintes:
• LICENÇA - Ato Administrativo vinculado e definitivo pelo qual a
Administração Pública, diante de todas as exigências da lei, faculta ao
particular o desempenho de uma atividade. Ex.: licença para construir
uma casa.
• AUTORIZAÇÃO - Ato Administrativo discricionário e precário
(pode ser cassado a qualquer momento pela Administração Pública), em
que a Administração Pública faculta, ao particular que tenha interesse, a
utilização de certos bens ou o exercício de uma atividade. Ex.: porte de
arma, pesquisa e exploração de minerais etc.
• PERMISSÃO - Ato Administrativo discricionário e precário, pelo qual
a Administração Pública faculta ao particular a execução de serviços do
interesse da coletividade, nas condições por ela estabelecidas.
A Administração Pública defere a pretensão do interessado nesses
atos administrativos negociais por um instrumento que é, na verdade, um
outro tipo de ato administrativo a que se denomina ALVARÁ (que tivemos
oportunidade de estudar no item II desta classificação, referente aos atos
ordinatórios) ou TERMO.
Podemos sintetizar as diferenças que emanam dos conceitos referidos,
da seguinte forma:
LICENÇA AUTORIZAÇÃO PERMISSÃO

Ato Administrativo Ato Administrativo Ato Administrativo
vinculado e definitivo discricionário e precário discricionário e precário
Interesse do particular Interesse do particular Interesse Público
• APROVAÇÃO - Ato Administrativo discricionário pelo qual a

Administração Pública faculta a prática de certo ato jurídico ou
concorda com o já praticado para lhe dar eficácia, se conveniente e
oportuno. Ex.: o pronunciamento do Conselho da República sobre a
intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio (Constituição
Federal - 90).
108 |
• HOMOLOGAÇÃO – ato administrativo vinculado, pelo qual a

Administração Pública concorda com o ato jurídico praticado, por estar
conforme os requisitos legais que legitimam a sua edição. Ex.: ato do
Tribunal de Contas que aprecia as concessões iniciais, outorgadas pelo
Executivo, de aposentadorias, reformas ou pensões.
• VISTO – ato administrativo vinculado e unilateral pelo qual a
autoridade competente atesta a legitimidade formal de outro ato. No
visto, não há exame de mérito do seu conteúdo, o que o distingue da
aprovação, da autorização e da homologação. Ex.: a exigência do visto
do chefe imediato para o encaminhamento de requerimento de servidor
subordinado seu à apreciação de autoridade de superior instância. O
visto tem apenas finalidade de conhecimento e controle, não equivale à
concordância ou deferimento do conteúdo do requerimento.
Punitivos
Aqueles que objetivam materializar uma sanção imposta pela
Administração Pública. Podem ser, dentre outros, os seguintes:
• MULTA – toda imposição pecuniária a que se sujeita o administrado
como meio de compensar um dano presumido, decorrente da prática de
uma infração administrativa.
• INTERDIÇÃO DE ATIVIDADE – é o ato pelo qual a Administração
veda a alguém a prática de atos sujeitos ao seu controle, ou que incidam
sobre seus bens.
Deve ser precedida de processo regular e do respectivo auto de interdição,
que possibilite a defesa do interessado.
• DESTRUIÇÃO DE COISAS – é o ato pelo qual a Administração Pública
inutiliza, de modo sumário, alimentos, substâncias, objetos ou instrumentos
imprestáveis, nocivos ao consumo ou de uso proibido por lei.
Como ato típico de polícia administrativa, é, em regra, urgente,

dispensando processo prévio, embora exija sempre o auto de apreensão e de
destruição, que esclarecerá os motivos da medida drástica tomada e identificará
as coisas destruídas, para oportuna apreciação da legalidade dos atos.
Em que pese à sistemática que adotamos acima para estudarmos as
espécies de atos administrativos, outros autores propõem uma forma diversa,
que os organiza em duas categorias, como vemos no quadro a seguir:
| 109
ATOS ADMINISTRATIVOS QUANTO ATOS ADMINISTRATIVOS

À FORMA ou EXTERIORIZAÇÃO DO QUANTO AO CONTEÚDO ou ATOS
ATO ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVOS EM ESPÉCIE
Decreto Licença
Resolução Permissão
Portaria Autorização
Alvará Aprovação
Aviso Homologação
Instrução Visto
Circular
Ordem de Serviço
Ofício
Despacho
Certidão
Atestado
Parecer
IV – AS FORÇAS ARMADAS E OS ATOS ADMINISTRATIVOS:

Apenas para demonstrarmos a sintonia da Administração Pública Civil,
que até agora temos estudado, e a Militar, utilizamo-nos de alguns dispositivos
da Portaria no 041, de 18 de fevereiro de 2002, do Comandante do
Exército Brasileiro, que estabelece “Instruções Gerais para a Correspondência,
as Publicações e os Atos Administrativos no Âmbito do Exército”.
A partir do art. 126, são definidos os atos administrativos de interesse do
Exército, nos seguintes termos:
“Art. 126. Atos administrativos normativos são aqueles que contêm
uma determinação geral, visando à correta aplicação da lei, sendo
seu objetivo imediato explicitar a norma legal a ser observada pela
Administração e pelos administrados.
Art. 127. Atos administrativos ordinatórios são os que visam a

disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de
seus agentes.
Art. 128. Atos administrativos negociais são os que visam à concretização
de negócios jurídicos públicos ou à atribuição de certos direitos e
vantagens aos interessados, produzindo efeitos concretos e individuais
para seus destinatários e para a Administração que os expede.
Art. 129. Atos administrativos enunciativos são todos aqueles em
que a Administração se limita a certificar ou a atestar um fato, ou a
110 |
emitir uma opinião sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu

enunciado”.
Como se pode notar, trata-se da mesma organização que usualmente

se dá às espécies de atos administrativos. Apenas os atos administrativos
punitivos não são aqui mencionados.
Quanto aos administrativos em espécie, a referida Portaria os
especifica, a partir do art. 130, conforme transcrevemos abaixo:
“Art. 130. São atos normativos de interesse do Exército:

I - LEI - ato normativo emanado do Poder Legislativo, destinado a
regular determinada matéria.
II - MEDIDA PROVISÓRIA (MP) - ato normativo com força de lei, que
pode ser baixado pelo Presidente da República em caso de relevância e
urgência.
III - DECRETO - ato administrativo de competência do Presidente
da República, destinado a prover situações gerais ou individuais,
abstratamente previstas, de modo expresso ou implícito, na lei.
IV - PORTARIA NORMATIVA (PN) - expedida pelo Ministro de Estado
da Defesa, para disciplinar a aplicação de leis, decretos e regulamentos
ou para estabelecer diretrizes e dispor sobre matéria de sua competência
específica.
V - INSTRUÇÃO NORMATIVA (IN) - expedida pelos Comandantes
da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, secretários do Ministério da
Defesa e Chefe do Estado-Maior de Defesa, em virtude de competência
regimental ou delegada, para estabelecer instruções e procedimentos de
caráter geral necessários à execução de leis, decretos e regulamentos, ou
complementares a instruções normativas.
Art. 131. São atos enunciativos e negociais de interesse do Exército:

I - APOSTILA - averbação feita, abaixo de textos ou no verso de
decretos e portarias pessoais, para que seja corrigida flagrante inexatidão
material do texto original, desde que essa correção não venha a alterar
a substância do ato já publicado, sendo que no âmbito do Exército
também há apostila para confirmação das promoções dos oficiais.
II - ATESTADO - firmado por uma autoridade, na esfera de suas
atribuições, sobre algo de que tenha conhecimento, ou quando
requerido, afirmando ou negando a existência de um fato ou direito.
| 111
III - CERTIDÃO - descreve de maneira clara e precisa os fatos

consignados em registros oficiais, fornecida por autoridade competente,
a requerimento do interessado ou ex officio, quando solicitada por
autoridade administrativa ou judicial.
IV - CONTRATO - documento que registra o acordo de vontades,
firmado livremente pelas partes, para criar obrigações e direitos
recíprocos.
V - CONVÊNIO - documento que registra o acordo firmado por
entidades públicas e/ou privadas, para realização de objetivos de
interesse comum dos partícipes.
VI - PARECER - é a manifestação de um órgão técnico sobre assunto
submetido à sua consideração e pode fazer parte de um processo para
o qual apresenta uma solução, justificando-a por meio de dispositivos
legais e informações, podendo ser utilizado suporte eletrônico (o
documento é arquivado/enviado por rede de computadores ou por meio
de disquete, CD ROM etc., porém continua sendo um parecer), sempre
que houver meios físicos adequados.
Art. 132. São atos ordinatórios de interesse do Exército:

I - PORTARIA - ato ordinatório expedido pelo Comandante do Exército
e outras autoridades, para instituir políticas, planos, programas,
projetos e demais atividades, bem como para dispor sobre a organização
e o funcionamento de órgãos e serviços e, ainda, para praticarem outros
atos de sua competência.
II - DESPACHOS:
a) Despacho Decisório - proferido pelo Comandante do Exército, com
a finalidade de proferir decisão sobre requerimento submetido a sua
apreciação ou ordenar a execução de serviços;
b) Despacho - ato de autoridade competente, exarado em documento a
ela dirigido ou em folha anexa ao mesmo, fundamentado na legislação
vigente. Caso o documento em questão seja eletrônico, permite-se que o
despacho tenha suporte semelhante, podendo ser:
1. final - quando põe termo à questão;
2. interlocutório ou parcial - quando não resolve definitivamente a
questão;
3. ordinatório - quando concerne ao andamento de um processo.
112 |
Parágrafo único. Portaria Pessoal é aquela que provê situações

particulares de um ou alguns interessados, sem estabelecer
qualquer norma geral:
I - tais são as portarias de provimento e vacância (nomeação, promoção,

transferência, reversão, recondução, agregação, exoneração, demissão,
passagem para a reserva remunerada, designação e outros);
II - também utilizada para a concessão de prêmios e condecorações.

BOM ESTUDO!
1) Não é requisito do ato administrativo:

a) ( ) Finalidade;
b) ( ) Motivo;
c) ( ) competência;
d) ( ) tempestividade.
2) Pela presunção de legitimidade, tem-se que o ato administrativo:

a) ( ) é moralmente perfeito;
b) ( ) é considerado válido até prova em contrário;
c) ( ) é de legalidade inquestionável;
d) ( ) é imune à apreciação judicial.
3) A teoria dos atos administrativos permite concluir que:

a) ( ) a edição de ato administrativo vinculado prescinde de motivação;
b) ( ) os atos complexos caracterizam-se pela manifestação de vontade
emanada da maioria ou da totalidade dos componentes de órgão administrativo
colegiado;
c) ( ) a executoriedade do ato administrativo admite a possibilidade da sua execução
coercitiva pela própria Administração para a imediata produção de efeito;
| 113
d) ( ) através de revogação, a Administração Pública visa a retirar os efeitos do

ato administrativo praticado total (ab-rogação) ou parcialmente (derrogação) em
desconformidade com o ordenamento jurídico.
4) São exemplos de ato vinculado e discricionário, respectivamente:

a) ( ) a homologação de procedimento de licitação e a autorização para porte de
arma;
b) ( ) o alvará para funcionamento de indústria e a licença para dirigir
automóveis;
c) ( ) a autorização para a pesquisa e lavra de recursos naturais e a admissão em
escolas públicas;
d) ( ) a aprovação, pelo Congresso Nacional, de alienação de terras públicas
com mais de 2.500ha e a permissão de serviço de transporte coletivo.
5) Enquanto não decretada a sua invalidade, o ato administrativo nulo pode ser
executado em virtude:
a) ( ) do atributo da imperatividade;
b) ( ) da presunção de legitimidade;
c) ( ) do atributo da auto-executoriedade;
d) ( ) da presunção de veracidade.
6) São requisitos do ato administrativo:

a) ( ) legalidade, moralidade, finalidade e publicidade;
b) ( ) competência, forma, finalidade, motivo e objeto;
c) ( ) legalidade, moralidade, finalidade e forma;
d) ( ) competência, moralidade, finalidade, forma e objeto;
E ( ) competência, forma, finalidade e publicidade.
7) O traço típico do ato administrativo, que lhe permite atuar, imediatamente, no

mundo jurídico, assim que editado e sem necessidade de título emitido pelo juiz,
caracteriza a(o):
a) ( ) presunção de veracidade;
b) ( ) atributo da auto-executoriedade;
c) ( ) atributo da imperatividade;
d) ( ) mérito administrativo.
114 |
8) O ato escrito pelo qual a Administração determina a paralisação da obra, do

serviço ou do fornecimento, que venha sendo feito em desconformidade com o
estabelecido no contrato administrativo celebrado é a:
a) ( ) interdição;
b) ( ) limitação administrativa;
c) ( ) rescisão administrativa;
d) ( ) intervenção.
9) As licenças, permissões e autorizações se incluem entre os atos administrativos

ditos:
a) ( ) negociais;
b) ( ) enunciativos;
c) ( ) ordinatórios;
d) ( ) normativos.
10) Quando um ato administrativo exige, para sua prática, a conjugação das
vontades de mais de um órgão administrativo, ele é considerado:
a) ( ) ato administrativo conjunto;
b) ( ) ato administrativo vinculado;
c) ( ) ato administrativo múltiplo;
d) ( ) ato administrativo complexo.
11) A propriedade que tem o ato administrativo de ser validamente executado pela
própria Administração Pública, independentemente de prévio pronunciamente
judicial sobre sua legalidade, chama-se:
a) ( ) perfeição;
b) ( ) auto-executoriedade;
c) ( ) eficácia;
d) ( ) convalidação.
12) Os atos emanados da Administração que tenham por fim a aquisição, a

modificação, a conservação ou a extinção de direitos, bem assim a imposição
de obrigações unilateralmente, para os administrados ou para ela própria
chamam-se:
a) ( ) atos jurídicos;
| 115
b) ( ) atos administrativos;
c) ( ) atos legítimos;
d) ( ) atos revogáveis.
13) Qual dos atributos do ato administrativo é qualidade de todo e qualquer ato
administrativo?
a) ( ) presunção de veracidade;
b) ( ) imperatividade;
c) ( ) auto-executoriedade;
d) ( ) presunção de legitimidade.
14) O ato administrativo para a qual a lei estabelece os requisitos e as condições

de sua realização é chamado:
a) ( ) ato negocial;
b) ( ) ato ordinário;
c) ( ) ato vinculado;
d) ( ) ato punitivo.
15) Quanto à formação os atos classificam-se em:

a) ( ) simples, compostos e complexos;
b) ( ) discricionários e vinculados;
c) ( ) de gestão, de império e de expediente;
d) ( ) individuais e gerais.
16) Em relação à teoria dos motivos determinantes dos atos administrativos é

correto dizer:
a) ( ) mesmo no caso do ato discricionário, a existência dos motivos expostos
para a sua edição está sujeita ao controle judicial;
b) ( ) os motivos declinados para justificar o ato administrativo servem apenas
para a interpretação do seu escopo, não se prestando como argumento para
invalidá-lo;
c) ( ) a teoria dos motivos determinantes exige que, em todo o ato administrativo
discricionário, constem os motivos que levaram a Administração a editá-lo;
d) ( ) os motivos declinados para justificar o ato administrativo apresentam efeito
meramente político-retórico, não influindo no controle de validade do ato.
116 |
17) Toda vez que o administrador decide atuar valorando internamente as

conseqüências ou vantagens do ato, pois está autorizado a decidir sobre a
conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar, estamos falando do:
a) ( ) mérito administrativo;
b) ( ) mérito da Administração Geral;
c) ( ) mérito pelo administrador;
d) ( ) mérito pelo sucesso do ato.
18) A Secretaria de Vigilância Sanitária, do Ministério da Saúde, realizou

inspeção em abatedouro de bovinos para comércio interestadual, descobrindo
graves irregularidades em suas condições de higiene. Ante o quadro do local
e cumpridos os procedimentos legais, a autoridade administrativa decidiu
interditar o estabelecimento, independentemente de ordem judicial, até que as
deficiências fossem sanadas. O atributo que caracteriza esse ato administrativo
de interdição é a:
a) executoriedade;
b) imperatividade;
c) exigibilidade;
d) presunção de validade.
19) Sob o ponto de vista doutrinário e considerando o fim imediato a que se

destinam e o objetivo que encerram, certidões, licenças, circulares e regulamentos
são espécies de atos administrativos, classificados, respectivamente, como :
a) ordinatórios, negociais, enunciativos e normativos;
b) enunciativos, ordinatórios, normativos e ordinatórios;
c) enunciativos, negociais, normativos e ordinatórios;
d) enunciativos, negociais, ordinatórios e normativos.
20) A teoria dos atos administrativos permite concluir que:

a) os atos complexos caracterizam-se pela manifestação de vontade emanada da
maioria ou da totalidade dos componentes de órgão administrativo colegiado;
b) a executoriedade do ato administrativo admite a possibilidade da sua execução
coercitiva pela própria administração para a imediata produção de efeito;
c) através de revogação, a Administração Pública visa a retirar os efeitos do ato
administrativo praticado total (ab-rogação) ou parcialmente (derrogação) em
desconformidade com o ordenamento jurídico;
| 117
d) o ato administrativo, ainda que arbitrário, há de ser realizado por agente

competente, investido de poder de fato para praticá-lo.
21) Às comunicações escritas entre órgãos e agentes, espécie de atos administrativos

ordinatórios, denominamos:
a) avisos
b) ofícios
c) instruções
d) despachos
22) Diferencie a PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE e a PRESUNÇÃO DE

VERACIDADE.
23) Abaixo, na coluna da esquerda, temos o conceito de vários atos administrativos.

Nas colunas da direita identifique-os e diga a que espécie pertencem, ou seja, se
são normativos, ordinatórios, enunciativos, negociais ou punitivos.
CONCEITO DENOMINAÇÃO ESPÉCIE
1. Fórmula segundo a qual a Administração

Pública expede:
autorização para a prática de um ato; ou
licença para o exercício de certa atividade ou direito
dependente de policiamento administrativo.
2. Fórmula mediante a qual os superiores

expedem normas gerais de caráter interno,
que prescrevem o modo de atuação dos subor-
dinados em relação a um serviço.
3. Ato Administrativo da competência exclusiva

dos chefes de Poder Executivo.
4. Consiste no pronunciamento de órgão técnico

consultivo a propósito de questão submetida à
sua apreciação.
5. Ato Administrativo expedido por autoridades

de qualquer nível da Administração Pública,
desde que inferior ao chefe do Executivo
118 |
6. Ato Administrativo discricionário pelo qual

a Administração Pública faculta a prática
de certo ato jurídico ou concorda com o já
praticado para lhe dar eficácia, se conveniente
e oportuno.

transmitem ordens aos seus subordinados, com
o caráter de uniformização do comportamento
em casos concretos.
8. Ato administrativo vinculado pelo qual a

Administração Pública concorda com o ato
jurídico praticado, por estar conforme os
requisitos legais que legitimam a sua edição.
9. Toda imposição pecuniária a que se sujeita

o administrado como meio de compensar um
dano presumido, decorrente da prática de uma
infração administrativa.
10. Determinação dirigida pelos superiores

aos seus subordinados, responsáveis por
determinados serviços públicos, orientando-os
no que diz respeito à realização dos mesmos.
11. Ato administrativo vinculado e unilateral

pelo qual a autoridade competente atesta a
legitimidade formal de outro ato.
12. É o ato pelo qual a Administração veda a

alguém a prática de atos sujeitos ao seu controle
ou que incidam sobre seus bens.
13. Meio pelo qual a autoridade administrativa

manifesta suas decisões em documentos
de natureza administrativa, submetidos à
sua apreciação, tais como requerimentos e
processos.
24) Estabeleça a distinção entre o visto e a aprovação, a autorização e a

homologação.
| 119
25) De acordo com a Portaria no 041, de 18 de fevereiro de 2002, do

Comandante do Exército Brasileiro, que estabelece “Instruções Gerais para a
Correspondência, as Publicações e os Atos Administrativos no Âmbito do Exército”
podemos perceber diferenças no rol dos chamados atos administrativos normativos,
em relação aos referidos atos praticados na Administração civil. Que atos são
acrescentados pela referida Portaria, em relação aos apresentados no material de
estudo?
O que explicar essa diferença constatada na questão anterior?
120 |
UNIDADE 6
Controle dos Atos da

Administração Pública
I - CONTROLE ADMINISTRATIVO INTERNO DOS ATOS DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
1. GENERALIDADES:
O controle dos atos administrativos é tema tão importante ao nosso
estudo que será visto em dois momentos neste curso, ainda que sob ângulos
diferentes e complementares: nesta disciplina, “Organização Administrativa
Brasileira”, e em uma das subseqüentes, que se intitula “Responsabilidade
Civil do Estado e Controle dos Atos da Administração Pública”.
O controle dos atos administrativos pode ser conceituado como a
atribuição de vigilância, orientação e correção:
• de certo órgão ou agente público sobre a atuação de outro;
• de sua própria atuação, visando confirmá-la ou desfazê-la, conforme
seja ou não legal, conveniente, oportuna e eficiente.
No âmbito da Administração Pública direta ou centralizada, o controle

resulta da subordinação hierárquica, e, no campo da Administração Pública
indireta ou descentralizada, resulta da vinculação administrativa.
Atribui-se a origem do controle dos atos administrativos ao disposto na
Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, que, em seu art.
15, assim estabelecia:
“ A sociedade tem o direito de pedir conta, a todo agente público,
quanto à sua administração”.
BOBBIO (1992) associa a controlabilidade à democracia e a incon-

trolabilidade ao arbítrio.
Portanto o tema do controle relaciona-se à transparência dos atos de
quem está no exercício do poder estatal e, mais profundamente, relaciona-se
com o tema da corrupção, de modo que, em tese, pode-se dizer que: quanto
mais efetivos os mecanismos de controle sobre a Administração, menor o
índice de corrupção estatal.
O controle objetiva adequar a atuação estatal ao comando da legalidade
e aos critérios de conveniência e oportunidade, legitimidade e eficiência.
O controle dos atos administrativos tem dois pilares de sustentação:
• o princípio da legalidade;
• o princípio das políticas administrativas, que é o poder que tem a AP
de estabelecer suas diretrizes, suas metas, suas prioridades e seu planejamento,
122 |
Unidade 6 - Controle dos Atos da Administração Pública
para que a atividade administrativa seja desempenhada da forma mais eficiente

e rápida possível.
Podemos dizer que este princípio decorre dos referenciados pelo art. 6º,
do DL 200/67:
► planejamento;
► coordenação;
► descentralização;
► delegação de competência;
► controle.
Podemos concluir que o princípio da legalidade representa todo o elenco

de princípios previstos constitucionalmente (art. 37), enquanto o princípio
das políticas administrativas diz respeito aos princípios específicos do Direito
Administrativo, estabelecidos pelo art. 6º. do DL 200/67.
2. TIPOS DE CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ADOTADOS

NO BRASIL:
Podem ser examinados sob vários critérios, a saber:
I – QUANTO À NATUREZA DO CONTROLE:

• DE LEGALIDADE – é aquele em que o órgão controlador confronta
a conduta administrativa com a norma jurídica vigente e eficaz. Pode ser
realizado pela Administração Pública, pelos órgãos do Poder Judiciário ou
pelo Tribunal de Contas.
• DE MÉRITO – é aquele que se limita à verificação da conveniência
e da oportunidade da conduta administrativa. Não pode ser realizado pelo
Poder Judiciário.
Esse tipo de controle administrativo baseia-se na Súmula 473, do

Supremo Tribunal Federal, hoje consubstanciada no art. 53, da Lei 9.784, de
29 de janeiro de 1999:
“A Administração deve anular os seus próprios atos, quando
eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”.
(destaques nossos)
| 123
A Administração Pública, portanto, dispõe de dois caminhos: revogar

ou anular o ato administrativo; já o Poder Judiciário, por só poder examinar
o ato administrativo pelo ângulo da legalidade, só pode anular.
Assim, a Administração Pública tem o controle de legalidade e o de
mérito; o Judiciário, só o de legalidade.
Se a Administração Pública revê voluntariamente, isto é, de ofício,
sem provocação de terceiros, os seus atos administrativos eivados de vícios,
costuma-se denominar essa iniciativa como SANATÓRIA VOLUNTÁRIA.
Não se confundem, portanto,
• a ANULAÇÃO, que só cabe quando o Ato Administrativo for ilegal;
e
• a REVOGAÇÃO, que cabe quando o ato é válido e eficaz, só sendo
declarada em face do interesse público, por motivo de conveniência ou
oportunidade.
O quadro a seguir pretende ressaltar as diferenças entre anulação e
revogação:
FATORES DE DISTINÇÃO ANULAÇÃO REVOGAÇÃO

ATOS ADMINISTRATIVOS Atos Administrativos ilegais Atos Administrativos válidos
ATINGIDOS e eficazes
EFEITOS ex tunc (retroativo) ex nunc (imediato)

OCORRÊNCIAS ANTERIORES Não têm valor jurídico São válidas
À DECISÃO
COMPETÊNCIA Administração Pública ou Somente a Administração

Judiciário Pública
Assim, enquanto a anulação tem efeito ex tunc (desde então) ou

retroativo ao momento em que o ato administrativo foi editado, a revogação
tem efeito ex nunc (desde agora), só valendo a partir do momento em que foi
declarada pela Administração Pública, de modo que todas as conseqüências
do ato administrativo ocorridas antes da revogação são perfeitamente válidas
e têm que ser respeitadas.
Por outro lado, a revogação não é passível de reexame por parte do
Judiciário, já que o Ato Administrativo, tendo sido editado em conformidade
com a lei, não enseja ao Judiciário conhecer da oportunidade ou conveniência
que levou a Administração Pública a revogar um ato administrativo.
124 |
Esta hipótese só é possível se for feita a MOTIVAÇÃO ou EXPOSIÇÃO

DE MOTIVOS, como já foi visto quando estudamos o motivo como um dos
requisitos de validade do ato administrativo.
Não podem ser revogados, os seguintes tipos de atos:
• os atos vinculados, porque, nesses casos, não há conveniência ou
oportunidade a se apreciar.
• os atos que exauriram os seus efeitos, porque todos os seus efeitos
já se produziram de acordo com a legislação vigente à época em que foram
praticados, transformando-os em atos jurídicos perfeitos.
• os atos administrativos, cujos efeitos decorrem da lei, tais como as
certidões, os atestados, os votos etc.
• os atos que geram direitos adquiridos, conforme expresso na Súmula
473, do Supremo Tribunal Federal.
• os atos que integram um procedimento, porque, a cada novo ato
ocorre a preclusão ou impossibilidade de discussão com relação ao anterior.
II – QUANTO AO ÃMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

• POR SUBORDINAÇÃO – quando exercido por meio dos vários
patamares da hierarquia administrativa, dentro da mesma Administração,
seja ela direta ou indireta. Ex.: Departamento sobre divisão; Chefe sobre
Assessor etc.
• POR VINCULAÇÃO – correspondente ao poder de fiscalização e

de revisão atribuído a uma pessoa ou órgão da Administração direta, que o
exerce sobre os atos administrativos emanados das entidades da Administração
indireta.
III – QUANTO A INICIATIVA:

• DE OFÍCIO – é o executado pela própria Administração Pública no
exercício regular de suas funções. Ex.: o chefe que, por sua iniciativa, modifica
o ato de um subordinado seu.
• PROVOCADO – é aquele deflagrado por terceiro, que postula a

revisão da conduta administrativa.
IV – QUANTO AO MOMENTO OU Á OPORTUNIDADE:
• PRÉVIO (PREVENTIVO ou A PRIORI – o que antecede a edição do

| 125
AA, como acontece, por exemplo, com o veto presidencial a um projeto de lei;
• CONCOMITANTE ou SUCESSIVO – aquele que acompanha a

formação do AA para verificar a sua regularidade. Nesse tipo de controle os
AA estão sujeitos a vistos ou aprovações, sem os quais não terão validade. Ex.:
uma auditoria durante a execução do orçamento público.
• SUBSEQÜENTE, CORRETIVO ou A POSTERIORI – o que é

feito após a edição do AA. O controle judicial é sempre desse tipo, salvo
em mandado de segurança e habeas corpus preventivos, ou outras medidas
judiciais que admitam este caráter.
V – QUANTO AO ÓRGÃO OU A NATUREZA DO CONTROLADOR:
• ADMINISTRATIVO – é o realizado pelo Poder Executivo e pelos

órgãos administrativos do Legislativo e do Judiciário.
• LEGISLATIVO – é o realizado pelo Poder Legislativo.
• JUDICIAL – é o realizado pelo Poder Judiciário.
VI – QUANTO À EXTENSÃO DO CONTROLE:

Em face do disposto na já estudada Súmula 473, do Supremo Tribunal
Federal, podemos sustentar que existem dois tipos, quais sejam:
• INTERNO – quando feito pela própria Administração Pública, po-
dendo ser de legalidade ou de mérito; e
• EXTERNO – que é o realizado por órgãos estranhos ao Poder

Executivo, sendo, nesse caso, apenas de legalidade. Por essa razão, ele é
feito por órgão judicial ou pelo Tribunal de Contas, que, de acordo com o
art. 71, da Constrituição Federal, é “órgão auxiliar do Poder Legislativo na
fiscalização contábil, financeira e orçamentária”.
II – CONTROLE ADMINISTRATIVO INTERNO

Considerando a última classificação, concentremo-nos no foco do item
VI desta Unidade: o controle administrativo interno, uma vez que o controle
administrativo externo e os demais tipos de controle serão abordados em
outro módulo deste curso.
126 |
O Controle Administrativo Interno tem os seguintes objetivos:

o confirmação – significa que a Administração Pública considera
legítimos e adequados os atos praticados por seus agentes;
o correção – significa que a Administração Pública, ao considerar o ato
ilegal ou de conduta inconveniente, providencia a sua retirada do mundo
jurídico.
o alteração – significa que a Administração Pública pode ratificar uma
parte e substituir outra.
1. Meios do controle administrativo interno

A Administração Pública faz o seu controle administrativo interno pelos
seguintes meios:
a) Fiscalização Hierárquica (Hierarquia Orgânica) – aquela exercida
pelos órgãos públicos mais elevados hierarquicamente sobre os que lhe são
subordinados;
b) Recursos Administrativos – que são instrumentos jurídicos de

reexame de um Ato Administrativo, na esfera administrativa, perante a mesma
autoridade ou outra de hierarquia superior.
Não possuem forma especial relativa ao conteúdo do recurso, de modo
que não exigem advogado para representar o recorrente, que deve atender a
dois pontos:
• deve identificar-se;
• deve apontar claramente qual o ato ou a conduta administrativa cuja
modificação pretende com o recurso.
Podem ser:
- de ofício (ex officio), quando efetivados espontaneamente pela própria
Administração Pública, ou
- voluntários, isto é, quando provocados pelo interessado.
Nesse último caso, são os seguintes:

• Direito de Petição – é uma espécie de denúncia, formal e assinada,
informando quanto a irregularidades na AP, inclusive abuso de autoridade,
endereçada à autoridade competente para conhecer e impedir a ilegalidade
apontada.
| 127
É exercido por escrito e não deve conter expressões ofensivas ou

difamatórias.
Não são consideradas lícitas as petições clandestinas ou anônimas.
Pode conter pedidos revisionais, queixas, súplicas, sugestões etc.
O seu signatário está sujeito à responsabilização civil ou penal em caso
de falsidade dos fatos imputados.
Não obriga a AP a tomar qualquer medida, pois vale como informação
de ilegalidades que devem ser conhecidas e corrigidas pelos meios que
Administração Pública julgar convenientes.
Está previsto na Constituição Federal - 5º, XXXIV-a, podendo ser exercido
por qualquer pessoa, a qualquer tempo, independentemente do pagamento de
taxas.
• Direito de Representação – é aquele pelo qual o recorrente, denun-

ciando irregularidades, ilegalidades e condutas abusivas de agentes públicos,
postula a apuração e a regularização dessas situações.
É assegurado pelo direito de petição, visto que na Constituição Federal
vigente há apenas a previsão do direito de petição (Constituição Federal - 5º
- XXXIV-a).
Acredita-se que a não previsão constitucional do direito de representação
na Constituição Federal aconteça justamente porque a representação pode ser
veiculada pela petição. É necessário que interpretemos dessa forma, uma vez
que a legislação vigente, anterior à Constituição de 1988, continua prevendo
o direito de representação, que, assim, continua em vigor.
O fato é que a Constituição Federal anterior previa, no mesmo dispositivo
(art.153,§30), duas espécies de direitos: o de petição e o de representação, o
que já não acontece hoje.
Assim, embora alguns autores, por este motivo, entendam que o
direito de representação e o direito de petição se confundem, e os tratam
conjuntamente, parece-nos mais adequado que os estudemos isoladamente,
como estamos fazendo.
No direito de representação, o recorrente pode ser qualquer pessoa,
mesmo que não afetado pela irregularidade.
Oferecida a representação, a Administração Pública deve receber a
denúncia, instaurar o processo administrativo e apurar a situação informada.
• Reclamação Administrativa – é a oposição expressa a um ato

administrativo que afete interesses do administrado.
Ao contrário da representação, não pode ser interposta por qualquer
pessoa, mas só pelo prejudicado.
128 |
Quando feita dentro do prazo legal (Decreto 20.910, de 06/01/1932),

que é de um ano (pode ser outro se assim estiver determinado por uma lei
específica) contado do ato administrativo lesivo, obriga a uma decisão da
Administração Pública, que, por outro lado, pode desconhecer da reclamação
feita fora do prazo.
• Pedido de Reconsideração – é a solicitação do administrado à mesma

autoridade que expediu o ato administrativo lesivo aos seus interesses, para
que o invalide ou modifique, nos termos do seu pedido.
Também prescreve, se outro não for o prazo legal, em um ano contado da
prática do referido ato administrativo, conforme estabelecem as leis de licitações
(8.666/93 – art. 109-III) e do regime jurídico federal (8112/90 – art. 106).
• Recurso Hierárquico – é o meio de que dispõe a Administração Pública

para, quando provocada, rever atos administrativos praticados pelos agentes
públicos.
Tem cabimento:
- do indeferimento do pedido de reconsideração;
- das decisões de recursos sucessivamente interpostos.
O recurso hierárquico pode ser próprio (quando dirigido à autoridade
superior do mesmo órgão do recorrente) ou impróprio (quando dirigido à
autoridade de outro órgão).
O recurso hierárquico impróprio também é denominado recurso de
tutela.
O prazo para interposição de recursos hierárquicos é de 10 dias.
• Revisão – é o recurso administrativo pelo qual o interessado postula a

reapreciação de determinada decisão já proferida em processo administrativo.
Precisa preencher um requisito especial para que seja conhecido o recurso: a
existência de fatos novos, suscetíveis de conduzir o administrador a solução
diversa da anterior.
Enseja a instauração de novo processo que tramitará em apenso ao
anterior.
2. Prescrição Administrativa e Coisa Julgada Administrativa

A extinção da possibilidade do administrado, de recorrer administrati-
vamente dos atos da Administração Pública, em razão do decurso dos prazos
legais, é denominada prescrição administrativa e não se confunde com a
coisa julgada administrativa, que é a impossibilidade de reexame, por via
| 129
administrativa, de uma questão que já foi examinada e mereceu decisão

definitiva da Administração Pública.
A Administração Pública não exerce a função jurisdicional. Desse
modo, embora possam ser semelhantes decisões proferidas no Judiciário e
na Administração, elas não se confundem: enquanto as decisões judiciais
podem vir a qualificar-se com o caráter da definitividade absoluta, as decisões
administrativas sempre estarão desprovidas desse aspecto. A definitividade da
decisão administrativa, quando ocorre, é relativa, porque pode muito bem ser
desfeita e reformada por decisão de outra esfera de Poder - a judicial.
Fundamentam esse raciocínio os princípios da segurança e da
estabilidade das relações jurídicas.
No que se refere ao administrado, a prescrição administrativa provoca
a perda do direito de interpor recursos administrativos contra atos praticados
pela Administração.
Ex.: Se uma licença é cassada e o interessado não recorre no prazo que
a lei estabelece, dá-se a prescrição administrativa, impedindo que se utilize da
via administrativa para tentar modificar a decisão.
Para a Administração Pública, no entanto, a prescrição tem dois efeitos.

1º.) o de impedir que use do poder de revogar seus próprios atos,
tornando definitiva a situação jurídica em favor do administrado.
2º.) o de não permitir que a Administração aplique punição a seus
servidores após o decurso de certo prazo.
Ex.: a Lei nº 8.112/90 dispõe que a ação disciplinar prescreve em dois
anos para a pena de suspensão (art. 142, II).
Segundo dispositivo expresso (Lei nº 9.784, de 29.1.99), o direito da
Administração de anular atos administrativos que tenham produzido efeitos
favoráveis para os administrados prescreve em cinco anos, contados da data
em que foram praticados, ressalvando-se apenas a hipótese de comprovada
má-fé.
Em se tratando de direitos pessoais, eles se consumam no prazo em que
ocorre a prescrição judicial em favor da Fazenda, ou seja, no prazo de cinco
anos, como estabelece o Decreto nº 20.910/32.
Relativamente aos direitos reais, aplicam-se, aí sim, os prazos do direito
civil, conforme já assentou a jurisprudência.
3. Reformatio in pejus
A autoridade administrativa tem ampla liberdade de revisão do ato
130 |
recorrido, podendo modificá-lo ou invalidá-lo por motivo de legalidade, sendo

admissível até a reformatio in pejus (reforma para pior).
Ex.: O indivíduo que tenha sofrido uma sanção administrativa A e
recorra para a outra instância administrativa, visando à reforma do ato
punitivo. A autoridade que aprecia o recurso verifica que, legalmente, a
sanção adequada seria a sanção B, mais gravosa. Eis a indagação: ter-se-ia que
manter a sanção A, ou poderia o administrador, reconhecendo a inadequação
dessa punição, aplicar a sanção B? Se o servidor recorre, e estando presentes
os elementos que deram suporte à apenação, deve a autoridade julgadora não
somente negar provimento ao recurso, como ainda corrigir o ato punitivo,
substituindo a pena “A” pela pena “B”.
É o que estabelece o art. 64 e seu parágrafo único, da Lei nº 9784, de
23.1.99, que disciplinou o processo administrativo na Administração federal,
ao dispor que:
“Art. 64 – O órgão competente para decidir o recurso poderá

confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a
decisão recorrida, se a matéria for de sua competência.
Parágrafo Único – Se da aplicação do disposto neste artigo
puder decorrer gravame à situação do recorrente, este deverá ser
cientificado para que formule suas alegações antes da decisão”.
Como se vê, a lei nº 9784/99 deu correto tratamento à matéria,

admitindo a reformatio in pejus , mas atenuando-a com a possibilidade de
manifestação prévia do recorrente.
4. Efeitos dos recursos administrativos

Os recursos administrativos podem ter efeito devolutivo ou suspensivo.
O efeito em geral é devolutivo, isto é, de remessa à autoridade
administrativa superior (juízo ad quem). No silêncio da lei, o efeito é
devolutivo.
Quando tiver efeito suspensivo, o recurso impede a fluência do prazo
prescricional e impede a utilização das vias judiciais para ataque ao ato
pendente de decisão administrativa.
Nada impede que o recurso com efeito apenas devolutivo seja recebido
pela autoridade competente também com efeito suspensivo. Esse poder
administrativo decorre da autotutela administrativa: se a Administração pode
paralisar ex-officio sua atividade, poderá fazê-lo também diante de um recurso
sem efeito suspensivo.
| 131
RECURSO APENAS COM EFEITO RECURSO COM EFEITO SUSPENSIVO

DEVOLUTIVO
Sua interposição não suspende nem O ato impugnado fica com sua
interrompe o prazo prescricional. Quer eficácia suspensa até que a autoridade
dizer: a prescrição é contada a partir do competente decida o recurso.
ato que o recorrente está impugnando.
Pode o interessado recorrer desde logo Não pode o interessado recorrer

ao Judiciário, e isso porque o ato atacado desde logo ao Judiciário, pois, com
continua a produzir normalmente os a interposição do recurso, ficam
seus efeitos, ainda que seja interposto o suspensos os efeitos do ato hostilizado.
recurso administrativo. Não permite o ajuizamento da ação,
já que a pessoa não tem interesse
ainda processual para a formulação de
pretensão.
Não há ainda nem a lesão ao direito nem
a ameaça de lesão, não se verificando,
por conseguinte, a concorrência dos
pressupostos para o recurso ao Poder
Judiciário (art. 5º , XXXV , CF).
5. Exaustão da Via Administrativa
Pode-se dar:
• pelo percurso de todas as instâncias administrativas;
• pelo uso de somente uma delas, deixando transcorrer in albis o prazo
para recurso a outras;
• pela renúncia à interposição do recurso.
Embora o recurso ao Judiciário não deva levar em conta o exaurimento

da via administrativa, tal como é comumente entendido, mas sim a
operatividade ou não do ato ou da conduta administrativa que o interessado
pretenda contestar, a Constituição abriu uma fenda no sistema ao dispor no
art. 217 §1º, da seguinte forma:
“O Poder Judiciário só admitirá ações relativas à disciplina e às
competições desportivas após esgotarem-se as instâncias da justiça desportiva,
regulada em lei”.
132 |

BOM ESTUDO!
1) Sobre o controle da administração não é correta a seguinte afirmativa:

a) A manutenção de controle interno no âmbito da Administração Pública é
exigência constitucional.
b) O controle administrativo, subdividido em controle de mérito e de legalidade,
é privativo do Poder Executivo.
c) O efeito do recurso administrativo, diante da omissão da norma, é tido apenas
como devolutivo.
d) O controle judicial não incide sobre os aspectos de oportunidade e conveniência
do ato administrativo.
2) O recurso administrativo que poderá ser impetrado a qualquer tempo, desde

que haja fatos novos é o/a:
a) recurso administrativo propriamente dito.
b) pedido de reconsideração.
c) revisão.
d) recurso hierárquico impróprio.
3) É correto afirmar que:

I – o controle da Administração Pública é exercido por ela própria
previamente e pelos Poderes Legislativo e Judiciário apenas
posteriormente.
II – os recursos administrativos com efeito suspensivo impedem a
fluência do prazo prescricional.
III – a representação administrativa contra abuso de autoridade,
dirigida à autoridade superior à que for acusada, é condição para o
início de processo-crime contra essa mesma autoridade.
Analisando as assertivas acima, verifica-se que:

a) todas estão corretas.
| 133
b) apenas a I está correta.

c) apenas a II está correta.
d) apenas a II e a III estão corretas.
4) O controle exercido pelo Poder Judiciário sobre o ato administrativo é restrito

(assinale a alternativa correta):
a) A sua conveniência e oportunidade.
b) Aos seus aspectos formais e à competência do agente que o editou.
c) Ao seu mérito.
d) A sua utilidade pública e ao seu interesse social.
5) O Estado pode se ressarcir de valores indevidamente pagos a servidores

públicos, a título de incorporação em cargos de comissão. Qual o prazo
prescricional de tal ressarcimento?
a) 5 (cinco) anos.
b) 20 (vinte) anos.
c) 10 (dez) anos.
d) 15 (quinze anos.
6) O controle administrativo tem como finalidade:

a) avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União;
b) comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência,
da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da
Administração Direta, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades
de direito privado;
c) exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da Presidência da República;
d) apoiar o controle judicial no exercício de sua missão institucional.
7) Quais os objetivos principais do controle administrativo?
8) De que formas pode o controle interno ser exteriorizado pela administração?
134 |
9) Invalidou-se a nomeação de um Juiz para o TRT por ilegalidade, produzindo

efeitos ex-nunc. Pergunta-se: este ato foi?
a) ( ) revogado.
b) ( ) anulado.
C ( ) cassado.
D ( ) sustado.
10) O desfazimento de ato administrativo, motivado por razões de oportunidade

ou conveniência, dentro da competência exclusiva da Administração Pública,
com base em seu poder discricionário, chama-se:
a) ( ) anulação;
b) ( ) nulidade;
c) ( ) revogação;
d) ( ) resilição.
11) A anulação de ato administrativo:

a) ( ) fundamenta-se em razões de mérito;
b) ( ) produz efeitos ex-nunc, se o ato é bilateral;
c) ( ) compete exclusivamente à Administração Pública;
d) ( ) compete tanto à Administração Pública quanto ao Poder Judiciário.
12) O Poder Judiciário:

a) ( ) Pode se pronunciar sobre o mérito administrativo;
b) ( ) não pode examinar os motivos determinantes do ato administrativo;
c) ( ) não pode controlar os atos discrionários;
d) ( ) não pode ir além do exame de legalidade do ato administrativo, adentrando
o mérito.
13) Assinale o conceito correto de revogação do ato administrativo.

a) ( ) supressão de um ato administrativo legítimo e eficaz, realizada pela
Administração por não mais lhe convir sua existência.
b) ( ) modalidade de invalidação de um ato administrativo, realizada pelo
Judiciário, desde que suscitada pelo meio processual idôneo.
| 135
c) ( ) supressão judiciária de um ato administrativo, ditada pela inconveniência

de sua manutenção.
d) ( ) supressão de um ato administrativo por outro lado, de índole normativa,
por ineficácia do ato revogado.
14) Com base na teoria e na legislação que tratam da revogação e da invalidade

dos atos administrativos, julgue ( V ou F) os itens abaixo:
a) Os atos administrativos vinculados podem ser revogados a partir de critério
de oportunidade e de conveniência.
b) A Administração deve anular seus próprios atos quando eivados de vício
de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos.
c) O ato administrativo pode ser invalidado sempre que a matéria de fato ou de
direito em que se fundamentar o ato materialmente inexistente ou juridicamente
inadequado ao resultado obtido.
d) Os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela
própria Administração em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao
interesse público, nem em prejuízo a terceiro.
15) A Administração pode anular os seus próprios atos, eivados de vícios

insanáveis que os tornem ilegais, ou também revogá-los, por motivo de interesse
público superveniente, mas sempre com efeito ex nunc .
a) Incorreta a assertiva, porque a Administração não pode anular os seus atos,
mesmo sendo ilegais.
b) Incorreta, porque a Administração pode anular seus atos, por motivo de
interesse público, com efeito ex nunc (doravante).
c) Incorreta, porque tanto a anulação como a revogação ex tunc
(retroativamente).
d) Incorreta, porque a anulação opera ex tunc e a revogação ex nunc.
16) O ato administrativo, quando eivado de vicio insanável, que o torna ilegal:
a) deve ser revogado;
b) pode ser anulado pela própria administração;
c) só pode ser anulado mediante mandado de segurança;
d) é insuscetível de controle judicial.
136 |
17) Na coluna esquerda, temos a denominação de alguns tipos de controle de

atos administrativos adotados no Brasil. Correlacione-os com os respectivos
conceitos, na coluna da direita:
( ) Aquele que acompanha a formação do Ato

a. POR VINCULAÇÃO
Administrativo para verificar a sua regularidade.
( ) Correspondente ao poder de fiscalização

e de revisão atribuído a uma pessoa ou órgão
b. DE OFÍCIO da Administração direta, que o exerce sobre os
atos administrativos emanados das entidades da
Administração indireta.
c. SUCESSIVO ( ) Quando feito pela própria Administração Pública
( ) É o executado pela própria Administração Pública

d. INTERNO
no exercício regular de suas funções.
18) Tipo de recurso administrativo em que o administrado se opõe expressamente

a um ato administrativo que afete seus interesses.
a) ( ) Recurso Hierárquico;
b) ( ) Reclamação Administrativa;
c) ( ) Direito de Representação;
d) ( ) Pedido de Reconsideração.
19) Tipo de recurso administrativo em que o administrado solicita, à mesma

autoridade que expediu o ato administrativo lesivo aos seus interesses, que o
invalide ou modifique, nos termos da sua postulação.
20) Tipo de recurso administrativo cabível das decisões de recursos sucessivamente

interpostos.
| 137
21) Tipo de recurso administrativo em que o recorrente pode ser qualquer pessoa,
mesmo que não afetado pela irregularidade administrativa.
22) Sendo a REVISÃO um recurso administrativo em que o interessado postula

a reapreciação de determinada decisão já proferida em processo administrativo,
que requisito especial precisa ser preenchido para que ele seja conhecido?
23) A extinção da possibilidade do administrado, para recorrer administrativamente

dos atos da AP, em razão do decurso dos prazos legais é denominada _____ ___ e
não se confunde com a _______ ___, que é a impossibilidade de reexame, por via
administrativa, de uma questão que já foi examinada e mereceu decisão definitiva
da Administração Pública.
24) Que efeitos tem a prescrição, para a Administração Pública?
25) Em relação aos efeitos dos recursos administrativos, podemos dizer que o
EFEITO DEVOLUTIVO:
a) ( ) Faz com que o ato impugnado fique com a sua eficácia suspensa até que a
autoridade competente decida o recurso;
b) ( ) Impede o interessado de recorrer desde logo ao Judiciário;
c) ( ) Só tem cabimento do recurso de revisão;
d) ( ) Faz com que a prescrição seja contada a partir do ato que o recorrente está
impugnando.
26) Em relação aos efeitos dos recursos administrativos, podemos dizer que o
EFEITO SUSPENSIVO:
a) ( ) Faz com que o ato impugnado fique com a sua eficácia suspensa até que a
autoridade competente decida o recurso;
138 |
b) ( ) Não impede o interessado de recorrer desde logo ao Judiciário;

c) ( ) Só tem cabimento do recurso de revisão;
d) ( ) Faz com que a prescrição seja contada a partir do ato que o recorrente está
impugnando.
| 139
Referências Bibliográficas
| Especialização em Direito em Administração Público
UNIDADE 1
CAETANO, Marcelo. Direito Constitucional. V.1. Rio de Janeiro:

Florense, 1977.
CASTARDO, Hamilton Fernando. Processo Tributário Administrativo. 2ª
ed. São Paulo: IOB Thomson, 2006
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 7ª
edição. São Paulo: Saraiva, 1981.
Dicionário de Ciências Sociais./ Fundação Getúlio Vargas, Instituto de
Documentação. Benedicto Silva (Coord. Geral); Ant Garcia de Miranda
Neto et al. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1986.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo:
Atlas, 1999.
CIRNE LIMA, Ruy. Princípio de Direitos Administrativo. São Paulo: RT,
1987, p.53.
MEIRELLES, Hely L. Direito Administrativo Brasileiro. 17ª edição
atualizada por Eurico Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José
Emmanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros, 1991, reimpressão.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2001.
TAVARES, José. Administração Pública e Direito Administrativo.
Coimbra: Almedina, 1992.
UNIDADE 2
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2007.

MEIRELLES, Hely L. Direito Administrativo Brasileiro. 17ª edição
UNIDADE 3

Atlas, 1999.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2007.
142 |
Referênica Bibliográfica
UNIDADE 4
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo.

Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 17ª edição
Atlas, 1999.
TÁCITO, Caio. Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 1975, p.199
UNIDADE 6
BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia. Rio de Janeiro: Paz e

Terra, 1992.
| 143
Gabarito
UNIDADE 1
1. Ao conjunto de poderes do Estado e órgãos constitucionais dá-se o nome

governo
...............................
legalidade
2. O princípio da .................................... é o da submissão da Administração
Pública à lei.
impessoalidade
3. Devido ao princípio da ...................................., a Administração tem
que tratar a todos os administrados sem discriminações, benefícios ou
prejuízos.
moralidade
4. O princípio da .................................... está intimamente ligado ao
conceito do bom administrador.
publicidade
5. O princípio da ..................................... torna obrigatória a divulgação
oficial dos atos praticados pela Administração Pública, para conhecimento,
controle e início dos seus efeitos.
6. Letra c.
7. Letra d.
8. Letra b.
9. Letra a.
10. Sim. A Administração Pública é instrumento do gorverno para que ele

realize os objetivos do Estado
11. Finalidade, indisponibilidade do interesse público, razoabilidade,

proporcionalidade, executoriedade ou auto-executoriedade, especiali-
dade, economicidade, autotutela e motivação.
12. Letra b.
13. Letra a.
14. Letra c.
146 |
Gabarito
15.
( e ) viabiliza a fiscalização na Administração Pública,

a. Planejamento
direta ou indireta,
( a ) determina o estabelecimento das diretrizes e
b. Coordenação
metas que deverão orientar a ação governamental
( c ) objetiva atribuir a outra pessoa, distinta do
c. Descentralização
Estado, os poderes da Administração Pública.
( b ) visa a entrosar as atividades da Administração
d. Delegação de Competência
Pública.
( d ) autoriza os agentes públicos a transferir suas
e. Controle
atri-buições para outras pessoas,
16. Letra c.
17. Letra c.
18. Letra d.
19. Letra b.
20. Letra b.
21. Letra d.
22. Letra a.
23. Letra c.
24. Arbitrariedade, é ação contrária à lei; discricionariedade é liberdade de

ação administrativa, segundo os limites da lei.
25. • dar ordens – da qual decorre o dever de obediência;

o Note-se, no entanto, que o subordinado não pode ser compelido à
prática de ato ilegal (Constituição Federal -5º,II).
• fiscalizar – vigiar os atos de seus subordinados;
• delegar – conferir a outrem atribuições que originariamente lhe
competem;
o A delegação não pode ser recusada pelo subordinado.
• avocar – chamar a si funções que originariamente competem ao seu
subordinado;
| 147
• rever – os atos dos subordinados para mantê-los ou invalidá-los, de

ofício ou mediante provocação do interessado.
26. Corresponde à faculdade de punir internamente as infrações de todos

os sujeitos à disciplina dos órgãos e serviços da AP.
27. Constitui a faculdade de que dispõem os chefes de Poder Executivo

para explicitar a lei, visando sua correta execução. Ele a exerce por
meio de decretos regulamentares.
28. O poder de polícia pode ser administrativo ou repressivo.

– Poder de polícia administrativo - exercido pelos órgãos de fiscalização
da AP, especialmente no que diz respeito a segurança, higiene, ordem,
costumes, disciplina da produção e do mercado, exercício de atividades
econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público,
tranqüilidade pública ou respeito à propriedade e aos direitos individuais
ou coletivos. Classificamos o poder de polícia administrativo em:
• genérico – visa prevenir ou reprimir os atos contrários ao interesse
público, exercendo-se sobre os bens ou atividades das pessoas.
Como exemplo temos Corpos de Bombeiros, Polícia Sanitária,
Polícia de Costumes (censura, interdição de locais etc.), Polícia de
Viação (Trânsito), Polícia de Profissões (Conselhos Nacionais e
Regionais, OAB) etc.
• específico, de segurança ou de manutenção da ordem pública
– atua de modo a prevenir as infrações legais, exercendo-se, tal
como a Polícia Judiciária, em relação às pessoas. É exercido pelas
polícias militares, que são chamadas preventivas, pois sua atuação
se dá antes do cometimento do delito. Por este motivo, podem ser
identificadas pelo uso de uniforme ou fardamento.
– Poder de polícia repressivo ou de polícia judiciária – exercido
exclusivamente sobre as pessoas, enquanto o poder de polícia
administrativo pode atuar sobre bens ou atividades das pessoas.
29. discricionariedade – já tivemos oportunidade de abordar ao estudarmos

o poder discricionário;
auto-executoriedade – faculdade de decidir e de fazer cumprir sua
decisão, sem a interferência do Poder Judiciário, podendo aplicar
sanções tais como: multa, interdição de atividade, fechamento de
estabelecimento, demolição de construção etc.;
coercibilidade – possibilidade de impor coativamente as decisões da
148 |
Gabarito
AP. Justifica a força física mas não legaliza a violência desnecessária ou

desproporcional à resistência.
30. Letra a.
UNIDADE 2
1. A AP brasileira encontra-se estruturada em direta e indireta e, por ser o

Brasil uma federação, a estrutura se distribui em seus três níveis: federal;
estadual ou distrital; e municipal. A administração direta constitui-
se dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência
da República e dos Ministérios; a administração indireta compreende
uma série de categorias de entidades, todas dotadas de personalidade
jurídica própria.
2. A TEORIA DO ÓRGÃO, segundo a qual a pessoa jurídica manifesta a

sua vontade por meio dos órgãos, de tal modo que, quando os agentes
que o compõem manifestam a sua vontade, é como se o próprio Estado
o fizesse. Esta teoria foi elaborada na Alemanha por OTTO GIERKE,
recebendo a aprovação de vários administrativistas.
3. Letra b.
4. Letra b.
5. Letra a.
6. Letra d.
7. Letra c.
8. Letra d.
9. Letra c.
10. Letra d.
11. Os cargos são ocupados pelo pessoal regido por estatutos que, hoje
em dia, podem ser também denominados de regimes jurídicos, tal como
o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das
Autarquias e das Fundações Públicas Federais (RJU) (Lei 8.112/
90). Os militares, que também exercem cargos públicos são, também,
estatutários, e mantiveram a denominação tradicional do seu estatuto,
| 149
denominado Estatuto dos Militares, embora não mais sejam

enquadrados como servidores públicos, de vez que, após a Emenda
Constitucional n.18/98, passaram a ter um regime constitucional
próprio; já os empregos, destinam-se aos servidores regidos pelas
normas da Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT). Por sua vez,
funções são encargos ou competências atribuídas aos cargos, órgãos
ou agentes. Ex.: jurados, mesários eleitorais, etc.
12. a) Efetivo, quando é ocupado por concurso público, da forma como

dispõe a CF;
b) Em Comissão, quando ocupado sem concurso público, em caráter
precário (sem dar garantias aos seus ocupantes, que podem ser
exonerados ad nutum, ou seja, a qualquer tempo). Não precisam de
motivação para serem preenchidos ou ocupados. Estão previstos na
CF-37(V).
c) Eletivo, quando seu ocupante é escolhido por eleição.
13. • Estabilidade – quando após três anos de efetivo exercício confere ao

seu titular a garantia de que só será demitido:
– em virtude de sentença judicial transitada em julgado, isto é,
definitiva ou que não possibilita mais recursos;
– mediante processo administrativo disciplinar no qual lhe seja
assegurada a ampla defesa; ou
– mediante processo de avaliação periódica de desempenho, na
forma de lei complementar, assegurada a ampla defesa.
• Vitaliciedade – quando após dois anos de efetivo exercício confere
ao seu titular a garantia de que só será demitido em razão de sentença
judicial transitada em julgado, proferida em foro privilegiado. Os
cargos efetivos vitalícios são, geralmente, próprios dos magistrados,
membros do Ministério Público e dos Tribunais de Contas.
14. Estágio Probatório.
15. Não devemos confundir servidor público e funcionário público.

Este último, é considerado aquele que, para efeitos penais, exerça cargo,
emprego ou função pública, embora transitoriamente ou sem
remuneração (Código Penal, art.327).
Funcionário Público, portanto, é expressão mais ampla do que servidor
150 |
Gabarito
público, identificando-se melhor, desta forma, com o próprio conceito

de agente público.
16. a) Servidores Estatutários - nos termos da CF-39, são os servidores

civis da Administração Direta, Autárquica e Fundacional, que têm
vínculo com a Administração Pública.
São encontrados nos três níveis de Governo (Federal, Estadual e
Municipal), bem como nos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
Estão sujeitos ao Regime Jurídico estabelecido pela Lei Federal n.º
8.112, de 11 de dezembro de 1990.
Ocupam cargos públicos efetivos, como já tivemos oportunidade
de referir anteriormente.
São também denominados agentes administrativos, da mesma
forma que os ocupantes de cargos públicos em comissão ou de funções
de confiança, que ingressam no serviço público sem concurso, assim
como os agentes temporários, porque todos têm vínculo profissional,
permanente ou temporário, com a Administração Pública da qual
recebem contraprestação financeira.
b) Servidores Celetistas - aqueles que têm com a Administração Pública
um regime celetista. Ocupam, portanto, empregos públicos.
Hoje em dia, como já foi salientado, gozam da estabilidade
conferida aos estatutários e têm direitos trabalhistas que não são
conferidos a estes, como, por exemplo, o fundo de garantia por tempo
de serviço (FGTS).
17. Aqueles que sob o regime de dependência ligam-se às chamadas

empresas governamentais, ou seja, às sociedades de economia mista,
empresas públicas e fundações privadas mantidas pelo Poder Público.
18. Não, porque desde a promulgação da Emenda Constitucional n.º 18,

de 5 de fevereiro de 1998, passaram a ter um regime constitucional
próprio, visto que, até então, eram considerados servidores públicos
militares.
19. Letra b.
20. Letra c.
21. Letra c.
22. Letra d.
| 151
23. Quando alguém ocupa um cargo público que não tem titular, o faz
interinamente. Se esta ocupação for por tempo determinado o exercício
será eventual, como acontece, por exemplo, quando o titular de um
cargo é substituído para que goze férias, por motivo de saúde ou outro
motivo que não implique no seu afastamento definitivo da titularidade
do cargo.
24. Existem dois regimes possíveis: o público e o privado. A aplicação de

um regime ou de outro se dá em razão do comando legal.
A lei há de indicar quando devem se vincular à Administração Pública
pelo regime estatutário, que, até a edição da Emenda Constitucional nº
19/98, era o regime jurídico único, ou pelo regime celetista, isto é, da
vinculação pelas regras da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
Neste último caso, convém ressaltar que, embora na contratação de
servidores pelo regime celetista, a Administração Pública se dispa de
privilégios e deva obediência a lei trabalhista, não podemos falar que
um empregado de uma empresa e um servidor celetista do Estado
estejam em pé de igualdade.
Na Administração Pública torna-se necessário o concurso público para
admissão e presumem-se verdadeiros os atos de rescisão, não precisando
serem homologados na delegacia do Trabalho ou Sindicato, bem como,
a questão da estabilidade, que acabamos de estudar ao analisar as
características dos cargos efetivos, tem interessantes contornos.
25. Letra b.
UNIDADE 3
1. Letra d.
2. Letra a.
3. Letra c.
4. Letra a.
5. Letra c.
6. Letra b.
7. Letra b.
152 |
Gabarito
8. Letra c.
9. Letra a.
10.
a. INSS ( e ) Autarquia Assistencial

b. OAB ( a ) Autarquia Previdenciária
c. BACEN ( f ) Autarquia Educacional
d. ANATEL ( b ) Autarquia Profissional
e. INCRA ( c ) Autarquia Administrativa
f. UFRJ ( d ) Autarquia de Controle
11. São as antigas FUNDAÇÕES DE DIREITO PÚBLICO, espécie em

extinção que hoje se confunde com a AUTARQUIA. Têm personalidade
jurídica de direito público e existiram no Brasil antes do Decreto-lei 200/67.
12. A qualquer tipo de fundação que receba recursos públicos.
13. Imunidade tributária (CF 150-§2º.); impenhorabilidade dos bens. Só

paga por precatório (CF 100); imprescritibilidade dos bens (não existe
usucapião); prescrição qüinqüenal (os direitos pessoais sobre a
Fazenda, inclusive créditos, prescrevem em 5 anos: Decreto 20.910/
32); execução fiscal (os créditos das autarquias são cobrados por
execução fiscal, sem processo de cognição (Lei 6.830/80); e privilégios
processuais: prazo em quádruplo para contestar e duplo para recorrer
– CPC 188. Todas as sentenças desfavoráveis têm duplo grau de
jurisdição obrigatório (CPC 475-II e III).
14. As entidades da Administração Indireta brasileira têm idêntico

tratamento constitucional em diversos momentos. Dentre estes, destacamos:
a criação por lei __________; a obrigatoriedade de __________ para os seus
agentes; a proibição de ____________; e a _________ obrigatória.
15. São entidades privadas também denominadas ENTIDADES DE

COOPERAÇÃO, que têm por objetivo cooperar (daí a sua
denominação) com a Administração Pública. Podemos classificá-los
em SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS, ORGANIZAÇÕES
SOCIAIS, ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE
PÚBLICO e FUNDAÇÕES DE APOIO.
| 153
16. Letra c.
17. Letra d.
18. Letra c.
19. Letra a.
20. Letra b.
21. Porque não há no Brasil, uma espécie de sociedade chamada ONG, mas
um reconhecimento supralegal, de cunho cultural, político e
sociológico que está em vigor por todo o mundo. Podemos dizer que há
um entendimento social de que as ONG’s são entidades às quais
as pessoas se vinculam, por identificação pessoal com a causa que elas
promovem. Essas entidades, por natureza, não têm finalidade lucrativa,
mas uma finalidade maior, genericamente filantrópica, humanitária, de
defesa de interesses que costumam ser de toda a população.
22. Porque a sigla ONG expressa genericamente, o conjunto de organizações

do terceiro setor tais como: associações, cooperativas, fundações,
institutos, etc., daí a estarmos comentando ao analisarmos as entidades
de cooperação, visto que o terceiro setor é aquele que se situa entre
o público e o privado. O setor público (primeiro setor) é o governo,
representando o uso de bens públicos para fins públicos. O segundo
setor refere-se ao mercado e é ocupado pelas empresas privadas com
fins lucrativos. O terceiro é formado por organizações privadas, sem
fins lucrativos, desempenhando ações de caráter público.
UNIDADE 4
1. Letra b.
2. Letra c.
3. Letra c.
4. Letra b.
5. Letra d.
6. Letra a.
154 |
Gabarito
7. Advento do termo contratual.
8. Reversão.
9. Às NORMAS REGULAMENTARES e às NORMAS CONTRATUAIS.
10. Letra c.
11. Letra a.
12. Letra a.
13. Letra c.
14. Letra b.
15. Letra d.
16. Letra b.
17. Letra a.
18. Letra d.
19. Letra d.
20. Letra a.
21. Deve ser observado sob dois ângulos: se o usuário deixa de observar
os requisitos técnicos para prestação, o Poder Público pode suspender
a prestação do serviço; se o usuário deixa de pagar pelo serviço, existem
duas alternativas: 1ª) se o serviço for FACULTATIVO, o Poder Público
pode suspender-lhe a prestação; 2ª) se o serviço for OBRIGATÓRIO,
não é permitida a suspensão.
22. Pode ser:

POR OUTORGA LEGAL – quando o Estado cria, através de uma lei,
uma pessoa jurídica para exercer o serviço descentralizado.
POR DELEGAÇÃO NEGOCIAL – aquele em que o Estado descentraliza
através de um negócio jurídico, ou seja, aquele praticado de acordo com
a vontade humana, a fim de que sejam atingidos efeitos desejados e
admitidos pelo ordenamento jurídico. O negócio jurídico por excelência
é o contrato.
| 155
23. As características da PPP:

a) destina-se à execução de projetos estruturantes, tais como, ferrovias,
rodovias, portos e irrigação, abarcando percentagens variadas de
participação da iniciativa privada.
b) a impossibilidade de ser firmada em contrato cujo valor seja inferior
a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais);
c) que o seu período de vigência não seja inferior a 5 (cinco) anos;
d) que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o
fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra
pública.
24. A patrocinada e a administrativa. “Concessão patrocinada é a

concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei
no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente
à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro
público ao parceiro privado” (art. 2º, §1º).
Já a “concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que
a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva
execução de obra ou fornecimento e instalação de bens (art. 2º, §2º)”.
Neste caso, o serviço público é executado pelo parceiro privado,
sem qualquer custo para o usuário. Este recebe o serviço mas por ele
nada paga. É o que pode ocorrer com a concessão de um serviço de
transporte coletivo por meio de ônibus, em que o usuário nada pague,
sendo seu custo suportado inteiramente pela Administração Pública
ou em conjunto com receitas alternativas, tais como publicidades nos
ônibus e ao longo do percurso.
Importante destacar que, na concessão patrocinada a contribuição do
parceiro público pode chegar a 70% da remuneração total garantida
ao parceiro privado, só podendo ser ultrapassado esse limite com
autorização legislativa (§3º, do art. 10).
25. Sim, em especial na forma do seu art. 22 e respectivo parágrafo:
“Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias,

permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são
obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto
aos essenciais, contínuos.
Parágrafo único. Nos casos de descumprimento, total ou parcial, das
obrigações referidas neste artigo, serão as pessoas jurídicas compelidas
156 |
Gabarito
a cumpri-las e a reparar os danos causados, na forma prevista neste

código.”
26. Criando uma nova modalidade de consórcios, os CONSÓRCIOS

PÚBLICOS, e trazendo à baila uma série de condições que tornam hoje
o consórcio um instrumento bem peculiar. Dentre essas, destacamos,
além da necessidade de constituição de uma pessoa jurídica própria:
• a existência de um protocolo de intenções bastante detalhado e
complexo (arts. 3º e 4º); e
• a celebração do contrato de consórcio público, vinculando as
entidades consorciadas com força obrigacional (art. 5º).
UNIDADE 5
1. Letra d.
2. Letra b.
3. Letra c.
4. Letra a.
5. Letra b.
6. Letra b.
7. Letra b.
8. Letra a.
9. Letra a.
10. Letra d.
11. Letra b.
12. Letra b.
13. Letra d.
14. Letra c.
15. Letra a.
| 157
16. Letra a.
17. Letra ?.
18. Letra a.
19. Letra d.
20. Letra b.
21. Letra b.
22. A PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE diz respeito à conformidade

do ato com a lei. É qualidade de todo e qualquer ato administrativo.
Já a PRESUNÇÃO DE VERACIDADE diz respeito aos fatos alegados
pela Administração Pública, que, em decorrência desse atributo,
presumem-se verdadeiros. Existe, portanto, em relação a alguns
atos administrativos, como as certidões, os atestados, as declarações ou
quaisquer em que a Administração Pública preste informações. Até
que seja provada a não veracidade de tais atos, eles são considerados
verdadeiros.
23.
CONCEITO DENOMINAÇÃO ESPÉCIE
1. Fórmula segundo a qual a Administração

Pública expede:
autorização para a prática de um ato; ou ALVARÁ Ordinatório
licença para o exercício de certa atividade ou direito
dependente de policiamento administrativo.

expedem normas gerais de caráter interno,
INSTRUÇÃO Ordinatório
que prescrevem o modo de atuação dos subor-
dinados em relação a um serviço.
3. Ato Administrativo da competência exclusiva

DECRETO Normativo
dos chefes de Poder Executivo.
4. Consiste no pronunciamento de órgão técnico

consultivo a propósito de questão submetida à PARECER Enunciativo
sua apreciação.
158 |
Gabarito
5. Ato Administrativo expedido por autoridades

de qualquer nível da Administração Pública, PORTARIA Ordinatório
desde que inferior ao chefe do Executivo
6. Ato Administrativo discricionário pelo qual

a Administração Pública faculta a prática
de certo ato jurídico ou concorda com o já APROVAÇÃO Negocial
praticado para lhe dar eficácia, se conveniente
e oportuno.

transmitem ordens aos seus subordinados, com
CIRCULAR Ordinatório
o caráter de uniformização do comportamento
em casos concretos.
8. Ato administrativo vinculado pelo qual a

Administração Pública concorda com o ato HOMOLOGA-
Negocial
jurídico praticado, por estar conforme os ÇÃO
requisitos legais que legitimam a sua edição.
9. Toda imposição pecuniária a que se sujeita

o administrado como meio de compensar um
MULTA Punitivo
dano presumido, decorrente da prática de uma
infração administrativa.
10. Determinação dirigida pelos superiores

aos seus subordinados, responsáveis por ORDEM DE
Ordinatório
determinados serviços públicos, orientando-os SERVIÇO
no que diz respeito à realização dos mesmos.
11. Ato administrativo vinculado e unilateral

pelo qual a autoridade competente atesta a VISTO Negocial
legitimidade formal de outro ato.
12. É o ato pelo qual a Administração veda a

alguém a prática de atos sujeitos ao seu controle INTERDIÇÃO Punitivo
ou que incidam sobre seus bens.
13. Meio pelo qual a autoridade administrativa

manifesta suas decisões em documentos
de natureza administrativa, submetidos à DESPACHO Ordinatório
sua apreciação, tais como requerimentos e
processos.
| 159
24. No visto, não há exame de mérito do seu conteúdo. O visto tem apenas
finalidade de conhecimento e controle, não equivale à concordância ou
deferimento do conteúdo do requerimento.
25. As leis, as medidas provisórias, as portarias normativas e as instruções

normativas.
26. À diversidade de opiniões entre os autores ao discorrerem sobre

este tema. Embora alguns discordem do enquadramento da lei como
ato administrativo, o que engloba também a medida provisória, que
tem força de lei, estas divergências de entendimento acontecem e todos os
ramos do Direito. Até mesmo em relação às espécies de atos administrativos
da denominada Administração Civil, foram apresentadas divergências
entre os vários autores: para uns, espécies de atos administrativos; para
outros, atos administrativos quanto à forma e atos administrativos
quanto ao conteúdo.
UNIDADE 6
1. Letra b.
2. Letra c.
3. Letra d.
4. Letra b.
5. Letra a.
6. Letra a.
7. • confirmação – pelo qual atos e comportamentos administrativos são

considerados pela administração como legítimos e adequados;
• correção – pelo qual a administração, após considerar ilegal ou
inconveniente determinada conduta ou ato, providencia sua retirada do
mundo jurídico e conforma à nova conduta, compatível com a legalidade
ou com a conveniência administrativa;
• alteração – pelo qual a administração ratifica em parte e substitui a
outra.
160 |
Gabarito
8. • controle ministerial – exercido pelos Ministérios sobre os órgãos

integrantes de sua estrutura administrativa, bem como das entidades da
Administração Indireta, na forma do art. 19 do Dec-lei nº 200/67
(supervisão ministerial);
• controle hierárquico – decorrente do poder hierárquico, por nós
já estudado, cujo exercício pressupõe a fiscalização da atividade
administrativa;
• recursos administrativos – meios formais de controle administrativo
pelos quais o interessado postula, junto aos órgãos da AP, a revisão de
determinado ato administrativo.
9. Letra b.
10. Letra c.
11. Letra d.
12. Letra d.
13. Letra a.
14. a.(F)
b. (V)
c. (V)
d. (V)
15. Letra d.
16. Letra b.
17.
a. POR ( c ) Aquele que acompanha a formação do Ato

VINCULAÇÃO Administrativo para verificar a sua regularidade.
( a ) Correspondente ao poder de fiscalização

e de revisão atribuído a uma pessoa ou órgão
b. DE OFÍCIO da Administração direta, que o exerce sobre os
atos administrativos emanados das entidades da
Administração indireta.
| 161
c. SUCESSIVO ( d ) Quando feito pela própria Administração Pública
( b ) É o executado pela própria Administração

d. INTERNO
Pública no exercício regular de suas funções.
18. Letra b.
19. Letra d.
20. Letra a.
21. Letra c.
22. A existência de fatos novos, suscetíveis de conduzir o administrador a

solução diversa da anterior.
23. A extinção da possibilidade do administrado, para recorrer adminis-
trativamente dos atos da AP, em razão do decurso dos prazos legais é
prescrição administrativa
denominada ______________________________ e não se confunde
coisa julgada administrativa
com a _________________________________, que é a impossibilidade
de reexame, por via administrativa, de uma questão que já foi examinada
e mereceu decisão definitiva da Administração Pública.
24. 1º.) o de impedir que use do poder de revogar seus próprios atos,
tornando definitiva a situação jurídica em favor do administrado.
2º.) o de não permitir que a Administração aplique punição a seus
servidores após o decurso de certo prazo.
25. Letra d.
26. Letra a.
162 |

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UNIVERSIDADE CASTELO BRANCO - UCB

Todos os direitos reservados ao Departamento de Educação e Cultura do Exército.

Nenhuma parte deste material poderá ser reproduzida, armazenada ou transmitida de

P324c Paula Filho, Afrânio Faustino de

160p. (Curso de direito militar: organização

UNIDADE 1 — Administração Pública 7

UNIDADE 2 — Organização da Administração Pública 31

UNIDADE 3 — Administração Indireta Brasileira 49

UNIDADE 4 — Serviço Pública 73

UNIDADE 5 — Atos Administrativos 97

UNIDADE 6 — Controle dos Atos da Administração Pública 121

Referência Bibliográfica 141

1. GOVERNO, ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

2. CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

A importância da Administração Pública fica bem clara nas palavras de

“a qualidade dos governos não está nos governantes que passam.

• os atos administrativos, ou seja, aqueles atos produzidos pelo Poder

b) a Doutrina: isto é, as publicações que expressam as opiniões dos

II - PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

Imaginemos a seguinte situação:

b) Moralidade: diz respeito à MORAL ADMINISTRATIVA, que é

À luz desse princípio seria válido o ato de nomeação? Obviamente, não!

d) Publicidade: significa a divulgação dos atos dos agentes públicos para

e) Eficiência: significa que os agentes públicos devem gerir os interesses

O princípio da eficiência impõe ao agente público um modo de atuar

• imparcialidade (a atuação eficiente da Administração Pública exige

Outros Princípios da Administração Pública

1. Finalidade – consiste no atendimento ao interesse público, sendo,

2. Indisponibilidade do Interesse Público e dos bens públicos – significa

salvo autorização em lei”, confirmando que o interesse público é irrenunciável

3. Razoabilidade – tem por objetivo tentar impor limites ao exercício

4. Proporcionalidade – tem o objetivo de coibir excessos, por meio da

5. Executoriedade ou Auto-Executoriedade – consiste na aptidão

6. Especialidade – significa que cada órgão, ente ou agente da

7. Economicidade – textualmente significa condição ou qualidade do

8. Autotutela – exprime o duplo dever da Administração Pública de

9. Motivação – significa a necessidade de fundamentação dos atos

A Constituição Federal, em seu art. 93 - X, impõe a motivação nas

Princípios do Decreto-Lei 200/67

autorizadas, expressa ou implicitamente, de delegação a outra pessoa. Nessas

III - PODERES DO AGENTE OU ADMINISTRADOR PÚBLICO:

Os poderes administrativos são os seguintes:

• CORRIGIR erros administrativos pela ação revisora do superior

Por outro lado, tem as seguintes faculdades implícitas:

“Considera-se poder de polícia a atividade da Administração

Dessa forma, o Poder de Polícia pode ser:

O poder de polícia administrativo tende a ser preventivo porque procura

b) REPRESSIVO ou DE POLÍCIA JUDICIÁRIA – quando exercido

como também quando ele contorna dissimuladamente as limitações da lei,

• DESVIO DE FINALIDADE – verifica-se quando o agente público,

O ABUSO DE PODER pode ser omissivo ou comissivo. Uma forma

As questões abaixo objetivam proporcionar-lhe uma auto-avaliação dos textos

1. Ao conjunto de poderes do Estado e órgãos constitucionais dá-se o nome

2. O princípio da .................................... é o da submissão da Administração

3. Devido ao princípio da ...................................., a Administração tem que

4. O princípio da .................................... está intimamente ligado ao conceito do

5. O princípio da ..................................... torna obrigatória a divulgação oficial

Marque a melhor resposta:

7. Quanto aos princípios da Administração Pública, podemos afirmar que: