Administração Pública no contexto da prossecução de fins e funções da

institucionalização do Estado

José Malaire Jeque1

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Resumo
Este artigo visa compreender a Administração Pública no contexto da prossecução de
fins e funções da institucionalização do Estado, de modo que parte do conceito,
natureza e finalidade da administração pública e do Estado para discutir modelos e
formas de organização da administração pública, para além de princípios e diferentes
poderes, e termina com um olhar sobre a realidade da administração pública
moçambicana. Na essência, o trabalho mostra que o papel da Administração Pública
passa por agente de transformação da sociedade, criando condições técnicas e
organizacionais para a instituição de uma administração para o desenvolvimento.

1. INTRODUÇÃO
O surgimento das primeiras sociedades e, particularmente, com a emergência do
Estado Moderno, a administração pública teve sempre um papel significativo no
contexto das organizações vocacionadas para o manuseio da ‘coisa pública’.

Para mais, com a crise do Estado, na segunda metade do século XX, em todo o
mundo realizaram-se mudanças substanciais nas políticas de gestão pública e no
desenho de organizações estatais, exigindo-se reformas administrativas que
adoptassem estratégias oriundas directamente do sector privado numa onda que talvez
possa ser considerada a mais profunda redefinição da administração pública. Mas o
que é “administração pública”?

1
Mestrando em Ciências Políticas e Estudos Africanos, na Universidade Pedagógica – delegação da Beira, e
Docente do curso de Administração e Gestão da Educação, Departamento de Ciências de Educação e Psicologia.
 É na tentativa de dar resposta a esta questão, relacionando-a com fins, funções do
Estado, bem como sua relação com Governo, que procuraremos debruçarmo-nos com
este trabalho, não querendo, no entanto, tornar o assunto como algo acabado.

2. ESTADO: conceito e Elementos

De acordo com a abordagem que se pretende neste estudo, é indispensável que se

inicie com a discussão entorno do conceito de Estado, na medida em que toda acção
da administração pública objectiva materializar os fins e funções do Estado.

Embora se reconheça ser difícil dar uma definição “completamente fechada” de

Estado devido a complexidade que o caracteriza, AZAMBUJA (2008: 67) trás uma
definição simples sobre o Estado que o ajuda a obter um conhecimento razoável em
relação ao conceito.

Para AZAMBUJA (2008: 67), “Estado é a organização político-jurídica de uma

sociedade para realizar o bem público, com governo próprio e território determinado ”.
Desta definição podemos retirar três aspectos essências, que conjugados constroem
os elementos indispensáveis para a existência de um Estado. Os três elementos são:
território, povo e poder político.

O Território constitui o espaço geográfico no qual a acção governativa se manifesta.

O Povo é o grupo de indivíduos pertencentes a este território e que se organizam em
busca do bem público. E, o Poder Político, é uma capacidade generalizada de garantir
a execução de compromissos obrigatórios assumidos por unidades de um sistema de
organização colectiva, quando as obrigações são legitimadas com respeito à sua
relação com metas colectivas e quando havendo recalcitrância, existe a garantia de
cumprimento através de sanções situacionais negativas (ibidem). Enfim, na ausência
de qualquer um desses elementos não se pode afirmar estar-se diante de um Estado.

2.1. Fins e Funções do Estado

 Como sociedade política, o Estado tem como fim fundamental, constituir-se em meio
para que os indivíduos e as demais sociedades, situadas num determinado território,
atinjam seus respectivos fins, tais como: manutenção da ordem, defesa e promoção do
bem-estar e o progresso da sociedade.

Assim, conclui-se que o fim do Estado é o bem comum, entendido este como
conjunto de todas as condições de vida que possibilitem e favoreçam o
desenvolvimento integral da personalidade humana (LOPES, 2010: 12).

De acordo com MELLO (2004: 140), “a função do Estado ou função pública, é a

actividade exercida no cumprimento do dever de alcançar o interesse público,
mediante o uso de poderes instrumentalmente necessários conferidos pela ordem
jurídica”. É o carácter político do Estado que lhe dá a função de coordenar os grupos e
indivíduos em vista de fins a serem atingidos, impondo a escolha dos meios
adequados.

Em outras palavras, as funções do Estado são todas as acções necessárias à

execução do bem comum. Para MELLO (ibidem), existem três funções fundamentais
do Estado2, nomeadamente: legislativa [ou normativa], administrativa [ou executiva] e a
jurisdicional.

A função legislativa é entendida como aquela que o Estado, de modo exclusivo,

exerce por meio da edição de normas gerais e abstractas, que inovam na ordem
jurídica e estão subordinadas directamente à Constituição. Essa função é exercida
basicamente pelo Poder Legislativo, pois, normalmente, actos dos demais poderes só
têm efeitos concretos. Exceptuam-se as medidas provisórias e as leis delegadas que, a
despeito de serem editados pelo Executivo, são imediatamente subordinados à
Constituição.

A função jurisdicional também é atribuída exclusivamente ao Estado para resolução

de conflitos de interesses com força de coisa julgada. Apenas o Poder Judiciário exerce
essa função, pois, somente suas decisões tornam-se imutáveis depois de esgotados os

2
Existem, porém, actos que não se enquadram em nenhuma das três mencionadas, que constituem a função
política.
recursos ou depois de ultrapassado o prazo para sua interposição. Trata-se do sistema
da jurisdição única, segundo o qual todas as matérias podem ser apreciadas pelo
Judiciário, que é o único poder competente para decidi-las de modo definitivo.

A função administrativa é a exercida pelo Estado na intimidade de uma estrutura e

regime hierárquicos, sendo a única passível de ser exercida também por particulares,
como os que recebem uma delegação para a prestação de serviços públicos. Aliás, é
única presente em todos os poderes, embora predomine de forma mais evidente no
Poder Executivo.

2.2. Governo

Na percepção de BOBBIO (1986: 253), Governo deve ser entendido como “ o

conjunto de órgãos e as actividades exercidas no sentido de conduzir politicamente o
Estado, definindo suas directrizes supremas”. Como se constata, Governo é o conjunto
das funções necessárias à manutenção da ordem jurídica e da administração pública.

No entanto, o Governo não se confunde com a Administração Pública que tem a

função de realizar concretamente as suas directrizes, na medida em que o Governo
age com ampla discricionariedade, e a Administração Pública actua de modo
subordinado.

Assim, MEIRELLES (2004: 65), classifica o Governo em três sentidos: (i) em

sentido formal, é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais; (ii) em sentido
material, é o complexo de funções estatais básicas; e (iii) em sentido operacional, é a
condução política dos negócios públicos.

Desse modo, o Governo ora se identifica com os Poderes e órgãos supremos do

Estado; ora se apresenta nas funções originárias desses Poderes e órgãos como
manifestação da Soberania. Contudo, a constante do governo é a sua expressão
política de comando, de iniciativa, de fixação de objectivos do Estado e manutenção da
ordem jurídica vigente (Idem).
 3. O QUE É ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A expressão “administração pública” pode referir-se a diferentes contextos e
diferentes significados, não apenas pela complexidade da sua acção, mas também
pelas reformas progressivas que o Estado moderno vem sofrendo ao longo dos
tempos, com vista a assegurar a prossecução dos seus fins.

Para uma melhoria definição da expressão “administração pública”recorremos a três

situações elucidativas seguintes:

i. “A administração pública moçambicana passa por um processo sucessivo de

reforma”. Neste caso, a expressão se refere ao aparelho do Estado, isto é, ao
conjunto formado por um governo, por um corpo de funcionários que se ocupa
da gestão e por uma força policial e militar que busca assegurar a protecção
contra inimigos externos, bem como a ordem interna. Ou seja, quando o
aparelho do Estado é complementado por um ordenamento jurídico que o
regula e que regula toda a sociedade (PEREIRA, 1995: 67).

ii. “As longas filas nos postos de saúde são resultado da ineficiência da
administração pública”. Nesta situação, expressão se refere ao processo ou
actividade da administração dos negócios públicos, isto é, da gestão
propriamente dita, de uma prática social tão antiga quanto o manuseio de bens
colectivos (WALDO, 1964: 123).

iii. “Com esta disciplina pretendo aprofundar meus estudos em administração

pública”. Neste último caso, a expressão se refere a uma área de investigação
intelectual, uma ciência social que possui um objecto específico e método
científico, isto é, uma parte do saber humano que podemos conhecer e que
evolui com o passar do tempo (WALDO, 1964: 123).
 Decorrente da diversidade de contextos aplicáveis à expressão, MEIRELLES (2004:
59) sublinha que a Administração Pública 3 deve ser concebida considerando dois
sentidos:

1) Formal, subjectivo ou orgânico, entendido como o conjunto de órgãos

instituídos para a prossecução dos objectivos do Estado, isto é, a designação
das pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer a
função administrativa em qualquer um dos poderes (Legislativo, Executivo e
Judiciário). É ao que se refere a primeira das três situações anteriores; e

2) Material, objectivo ou funcional, entendido como o conjunto das funções

necessárias aos serviços públicos em geral, isto é, designa a natureza da
actividade exercida pelos entes públicos. Nesse sentido, a administração pública
é a própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder
Executivo. É ao que se refere a segunda das três situações anteriores.

Portanto, a Administração Pública é o conjunto de organizações e de servidores,

mantidos com recursos públicos, cujas actividades são realizadas em conformidade
com a lei, responsáveis pela tomada de decisão e implementação das políticas e
normas necessárias ao bem-estar da sociedade (MELLO, 2000: 130).

3.1. Natureza e Finalidade da Administração Pública

Segundo MELLO (2004: 132), basicamente, a natureza da Administração Pública
constitui o munus público, isto é, o que emana do poder público ou da lei e que é
exercido em proveito da colectividade. É tudo que procede da autoridade pública, e
obriga o indivíduo a um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens,
serviços e interesses da colectividade.

Perante essa natureza, impõe-se ao agente público a obrigação de cumprir

fielmente os preceitos do direito e da moral administrativa que regem a sua actuação,

3
Ao referir-se à Administração Pública [letras maiúscula], trata-se de entidades e órgãos administrativos do Estado,
e administração pública [letra minúscula] trata-se da função administrativa. Esse procedimento foi adoptado para que
se evite confusões acerca do significado a que cada uma das expressões representa (MEIRELLES, 2004: 59).
ao assumir para com a colectividade o compromisso de bem servi-la, porque outro não
é o desejo do povo, como legítimo destinatário dos bens, serviços e interesses
administrados pelo Estado (ibidem).

Neste diapasão, MEIRELLES (2004: 67), salienta que a finalidade da Administração

Pública passa pela defesa e prossecução do interesse público (as aspirações ou vantagens
licitamente almejadas por toda a comunidade administrada, ou por uma parte expressiva de
seus membro), através da prestação de serviços aos cidadãos e/ou promoção o bem-estar da
colectividade.

Assim, t oda actividade do administrador público deve ser orientada para esse
objectivo, de maneiras que o acto ou contrato administrativo realizado sem interesse
público representa um desvio ao alcance dessa finalidade.

3.2. Modelos de Administração Pública

A literatura concorda, na sua maioria, com a existência de quatro modelos que
corporizam a evolução da Administração Pública, nomeadamente:

a. Administração Pública Patrimonialista 4: que vigorou até ao início do século

XIX, era caracterizada pelo carácter personalista do poder, pela lógica subjectiva
e minuciosa do sistema jurídico, pela irracionalidade fiscal e pela tendência à
corrupção do quadro administrativo, isto é, ausência de limites entre os bens e
recursos públicos e privados, clientelismo, corrupção, nepotismo, entre outras
práticas, tendo em conta a precariedade na diferenciação entre as esferas
públicas e privadas (CAMPANTE, 2003).

b. Administração Pública Burocrática5: do final do século XIX até finais do

século XX, concebida para promover a impessoalidade e eficiência face a
arbitrariedade patrimonialista. Neste caso, era caracterizada baseada por defesa
aos princípios da formalidade, impessoalidade e profissionalismo, como base

4
O adjectivo “patrimonial” qualifica uma forma específica de dominação tradicional, materializada pela cessão de
terras (PEREIRA, 1995).
5
O termo “burocracia” origina-se do grego “bureau” e “kratos”, significando “o local onde se realizam as actividades
de interesse público e o conjunto de funcionários que trabalha nesse local” (HOUAISS, 2001).
 para o carácter racional das regras que norteiam as condutas dos agentes
públicos e da separação entre as esferas públicas e privadas (WEBER, 1999).

c. Administração Pública Gerencial: desde finais do século XX, que tem foco em
resultados, orientação para o cidadão-consumidor e a capacitação de recursos
humanos. As inovações introduzidas por ela no aparato estatal foram a
descentralização de processos e a delegação de poder. Assim, as
características foram abertura de mercado, desregulamentação, privatização,
bem como focos na economia/eficiência, eficácia/qualidade e
equidade/accountability (KETTL, 2005: 85).

d. Administração Pública Societal: marcadamente da era contemporânea, este

modelo pode ser considerado uma síntese de práticas, visões e tendências
relacionadas à gestão pública, caracterizada por quatro aspectos fundamentais:
uma visão alternativa do desenvolvimento, a concepção participativa e
deliberativa de democracia associada à noção de gestão social, o processo de
reinvenção político-institucional e o novo perfil do gestor público (PAULA, 2005:
90).

3.3. Formas de organização da Administração Pública

De acordo com MELLO (2004: 139), a Administração Pública pode ser organizada
de duas formas:
1) Directa ou Centralizada, quando constituída pelos serviços integrados na
estrutura dos órgãos principais do Estado. Na prática, a centralização ocorre
quando o Estado executa suas tarefas por meio dos órgãos e agentes
integrantes da administração directa, através da pessoa política que representa
a Administração Pública competente. Por exemplo: os ministérios, governos
provinciais, distritais, entre outros (ibidem).

2) Indirecta ou Descentralizada, quando constituída por aquelas actividades ou

competências, em que o Estado descentraliza o seu desempenho para outras
 pessoas jurídicas de direito público ou privado. Para DI PIETRO (2004: 349), a
descentralização implica a transferência do poder decisório para os agentes
locais da administração, ou distribuição de competências de uma pessoa para
outra pessoa física ou jurídica. Por exemplo: autarquias locais, fundações
públicas, empresas públicas, entre outras.

3.4. Princípios Fundamentais da Administração Pública

A maioria dos autores (MEIRELLES, 2004, MELLO, 2004) defende cinco princípios
fundamentais da Administração Pública, designadamente:

1) Princípio da Legalidade [mais importante]: estabelece que a actuação da

administração pública necessita estar prevista na lei. Esta deve agir quando,
como e da forma que a lei determinar.

2) Princípio da Moralidade: estabelece que a administração pública impõe ao

agente que pratica o acto administrativo um comportamento ético, moral e
jurídico adequado.

3) Princípio da Impessoalidade: estabelece que a actuação da administração

pública não se confunde com a pessoa física do seu agente. Exige-se que o acto
seja sempre praticado com finalidade pública.

4) Princípio da Publicidade: estabelece a imposição legal da divulgação dos

actos administrativos, de modo a tornar obrigatória a sua observância. No
entanto, nem todos actos administrativos necessitam ser publicados para serem
válidos. São os casos da segurança nacional, investigação policial, entre outros.

5) Princípio da Eficiência: estabelece que os actos da administração pública

devem ser desempenhados visando a melhor relação custo/benefício na gestão
dos recursos públicos, ou seja, deve-se observar o máximo de proveito, com o
mínimo de recursos humanos, materiais e financeiros com destinação pública.
 3.5. Poderes da Administração Pública
Segundo MEIRELLES (2004: 72), a Administração Pública é dotada de poderes
instrumentais para o desempenho das atribuições que lhe são legalmente definidas,
tais como:

1) Poder Vinculado: é aquele conferido pela lei à administração pública para a

prática de acto de sua competência, ficando determinados os elementos e os
requisitos necessários a sua formalização. Exemplo: Despacho de um
requerimento.

2) Poder Discricionário: a administração pública tem liberdade de escolha da

conveniência, oportunidade e conteúdo do acto. Exemplo: Quando o professor
deixa entrar na sala de aula o aluno atrasado.

3) Poder Normativo: é o poder conferido aos chefes do Executivo para editar

decretos e regulamentos com a finalidade de oferecer fiel execução à lei.
Exemplo: Emissão pelo Presidente da República de um Decreto.

4) Poder Disciplinar: é o exercido pela Administração Pública para apurar as

infracções dos servidores e das demais pessoas que ficarem sujeitas à disciplina
administrativa. Exemplo: Quando um chefe de departamento aplica uma
advertência, suspensão, demissão, de um agente público.

5) Poder Hierárquico: é através do poder hierárquico que a Administração

escalona a função de seus órgãos, revê a actuação de seus agentes e
estabelece a relação de subordinação entre seus servidores. Exemplo: Definição
de atribuições e competências entre os diferentes responsáveis dos
departamentos.

6) Poder de Polícia: é a actividade do Estado que limita os direitos individuais em

benefício do interesse público, ou seja, para conter os abusos do direito
individual. Exemplo: Controlo do limite de velocidade nas estradas.
 4. UM OLHAR PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM MOÇAMBIQUE

4.1. Estrutura e Composição

A Administração Pública moçambicana nasceu com a proclamação da
independência nacional, em 1975, quando entrou em vigor a primeira Constituição 6 de
Moçambique independente.

A partir desse momento, houve uma crescente necessidade de modernização da

administração pública decorrente das elevadas pressões e exigências
socioeconómicas e políticas da época, que impunham ao Governo desafios enormes
relacionados com a realização, inevitavelmente, de reformas da sua máquina
administrativa, que se ajustasse aos interesses nacionais no quadro do cumprimento
dos objectivos de desenvolvimento.

De acordo com o artigo 250 da CRM (2004) “a Administração Pública

[moçambicana] estrutura-se com base no princípio de descentralização e
desconcentração, promovendo a modernização e a eficiência dos seus serviços sem
prejuízo da unidade de acção e dos poderes de direcção do governo”.

É este princípio constitucional estruturante da organização e funcionamento que dá

fundamento para uma da Administração Pública “directa” [órgãos locais do Estado:
província, distrito, posto administrativo e localidade] e indirecta [poder local: autarquias
locais] em Moçambique, pois acredita-se que, com a transferência de funções e
responsabilidades para as instâncias locais, estimula-se a inclusão de um número cada

6
A chamada Constituição da República Popular de Moçambique.
vez maior de cidadãos na busca partilhada de soluções para os problemas
identificados.

Como na maioria dos países do mundo, a Administração Pública moçambicana é,

actualmente, composta por três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, que
funcionam em regime de “coordenação constitucional7” para o desenvolvimento
económico a partir de um processo de reformas visando a modernização e melhoria da
capacidade do Estado.

4.2. Princípios de Actuação da Administração Pública em Moçambique

Na sua actuação, nos termos do artigo 249 da CRM (2004), a Administração Pública
em Moçambique serve o interesse público e respeita os direitos e liberdades
fundamentais dos cidadãos, pelo que os seus órgãos obedecem à Constituição e à lei
com respeito pelos princípios da igualdade, da imparcialidade, da ética e da justiça.

De acordo com o capítulo II do Decreto nº 30/2001, de 15 de Outubro, os princípios

da actuação da Administração Pública em Moçambique, são:

1) Legalidade;
2) Prossecução do interesse público e protecção dos direitos e interesses dos
cidadãos;
3) Justiça e imparcialidade;
4) Transparência da Administração Pública;
5) Colaboração da Administração com os particulares;
6) Participação dos particulares;
7) Decisão;
8) Celeridade do procedimento administrativo;
9) Fundamentação dos actos administrativos;
10) Responsabilidade da Administração Pública; e
11) Igualdade e proporcionalidade.

7
Nosso sublinhado.
 Neste caso, a organização e funcionamento dos órgãos locais do Estado obedecem
aos princípios da desconcentração e da desburocratização administrativa, visando o
descongestionamento do escalão central e a aproximação dos serviços públicos as
populações, de modo a garantir a celeridade e adequação das decisões às realidades
locais, numa estrutura integrada verticalmente hierarquizada, garantindo a participação
activa dos cidadãos, incentivando a iniciativa local na solução dos problemas das
comunidades, aplicando os recursos ao seu alcance (artigo 3 da Lei 8/2003, de 19 de
Maio).

Considerações Finais

Este artigo conclui que apesar da organização estatal assumir a divisão do território,
a forma de governo, a investidura dos governantes, a instituição dos Poderes e
garantias individuais, a estrutura da Administração Pública é dividida entre essa
organização estatal e a organização administrativa, dos órgãos e entidades
administrativas.

Por isso, a Administração Pública deve ser entendida nos seus sentidos orgânico e
funcional, quer designando pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos a
exercer a função administrativa, como designando a natureza da actividade exercida
pelos referidos entes, ou seja, a própria função administrativa incumbida ao Poder
Executivo.

O trabalho constata ainda a complementaridade entre Governo e Administração

Pública, na medida em que a noção de Governo está relacionada com a função política
de comando, de iniciativa e de estabelecimento de objectivos e directrizes do Estado,
pelo que não se confunde com a Administração Pública, que constitui o aparelho de
que dispõe o Estado para a realização das políticas do Governo.

Tendo em conta a realidade moçambicana, foi possível verificar que os princípios

concedidos à Administração Pública são instrumentos colocados a disposição desta
para o desenvolvimento das actividades que lhe foram atribuídas, dentro dos limites
estabelecidos em lei, na prossecução do interesse da colectividade, assegurando ao
administrado, o seu direito a práticas administrativas honestas e íntegras.

5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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ed. São Paulo: Atlas, 1986.
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previdenciária. São Paulo: Atlas, 2004.
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2001.
KETTL, Donald F. A revolução global: reforma da administração do setor público. Rio
de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2005.
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São Paulo: Malheiros, 2004.
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WALDO, D. O estudo da Administração Pública. Rio de Janeiro: Centro de Publicações
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WEBER, M. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia. Brasília: UnB, 1999.

Legislação Consultada
Constituição da República de Moçambique, Boletim da República, I Série, nº 51, de 22
de Dezembro de 2004.
Decreto 30/2001, Boletim da República, I Série, nº 41, 15 de Outubro de 2001.
Lei 8/2003, Boletim da República, I Série, nº 20, 19 de Maio de 2003.