ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E POLÍTICAS PÚBLICAS

1. Administração pública como disciplina e a dicotomia entre

administração e política

A questão da Gestão Pública Democrática, já há algum tempo, deixou de ser um

assunto pertencente à área acadêmica e passou a ser relacionada com a concepção
de sociedade organizada. Observa-se que, no cenário brasileiro, os desafios
contextuais e as condições de funcionamento gerencial e operacional dos Estados,
principalmente aqueles em desenvolvimento, exigem ações concretas no sentido de
buscar-se um fortalecimento institucional.

Ao analisar de forma mais restrita a administração pública percebe-se que ela

apresenta características e princípios que contribuíram com sua evolução numa
perspectiva histórica através de três modelos básicos: administração pública
patrimonialista, burocrática e gerencial. Estas três formas se sucedem no tempo,
mas nenhuma delas foi totalmente abandonada, apresentado heranças até nos dias
de hoje.

A evolução atual do Estado, com a inserção do modo democrático organizativo,

aprimorou os mecanismos de fiscalização pela sociedade, caracterizando como de
importância fundamental.

Para que a sociedade tenha participação no controle social é fundamental que exista
transparência nos atos governamentais. É inadmissível no Estado Democrático de
Direito que o governo fique enclausurado, hermético, sem dar satisfação de seus
atos.

No Brasil, os contextos político, econômico e social atuais exigem transformações

macro institucionais, que acabam por fim afetando o papel do Estado e cada um
destes elementos, particularmente, exige transformações significativas nas
instituições públicas, já que comprometem o Poder Executivo do Estado brasileiro.

É cada vez mais consensual no Brasil assim como em outros países, a preocupação
com o princípio da participação na Gestão Pública, assim como a sua eficiência e a
legitimidade visto que a Constituição Federal brasileira avançou apenas na
enunciação dos princípios da Democracia e do Estado de Direito e estabeleceu uma
significativa série de normas voltadas para o respaldo da adoção de institutos
participativos na Gestão Pública.

A Gestão Pública ultimamente passou a adotar novos métodos de atuação voltados

para a cultura do diálogo, de favorecimento do trabalho da sociedade sobre ela
mesma. Pode-se perceber que a nova forma de administrar depende da vitalidade
da participação social e da dinâmica dos atores sociais. Este comportamento pode
ser visto como resultado dos processos de mobilização e das pressões exercidas
por vários segmentos da sociedade baseados nos princípios pautados em conceitos
como participação e controle social da Constituição de 1988. O texto constitucional
exerceu influência determinante no formato e conteúdo das políticas públicas que se
seguiram no debate sobre participação e espaços público no Brasil.

As políticas públicas permitem romper com as barreiras que separam a

administração pública, da sociedade que passa a participar da concepção, da
decisão e da implementação destas políticas. Podem-se citar como exemplo da
participação na elaboração das políticas públicas as audiências públicas e as
consultas públicas e o plebiscito administrativo, o referendo, as comissões de
caráter deliberativo como exemplos da participação no processo de decisão.

Entende-se que a relação entre o Estado e a sociedade civil proporciona o

surgimento de agentes definidores das políticas públicas. A partir do contexto da
produção econômica, cultura e interesses dos grupos dominantes são construídas
as políticas públicas, sua elaboração e operacionalização, de acordo com as ações
institucionais. (BONETI, 2006)

A administração pública, como área de formação e como campo de estudos,

constituiu-se tendo como objetivo a preparação de servidores públicos para a
administração pública moderna, há mais de um século, nos EUA. São marcos da
fundação da disciplina a publicação do artigo “The study of administration”, por
Woodrow Wilson, em 1887, na revista Political Science Quarterly (Wilson, 1887 apud
Oslak, 1982), e do livro Politics and administration, por Frank Goodnow, em 1900
(Goodnow, 1900, apud Henry, 1975). Estas obras estabelecem uma diferenciação
entre administração pública e política, diferenciação esta associada ao propósito de
superação das práticas de apadrinhamento e patrimonialismo que marcavam a
administração pública até então naquele país (Oslak, 1982).

A disciplina se constituiu, assim, a partir de uma das tradições de administração

pública: a que, a partir do final do século XIX e início do século XX, consolidou-se
nos EUA: a tradição “científica”. Tradições distintas caracterizaram a administração
pública em outros países: a tradição do direito administrativo (law oriented) da
Europa continental; a tradição pragmática prevalecente na Inglaterra e a tradição
dos países comunistas (Hood, 1995). A administração científica concebia a
administração pública como o espaço da execução, pelo Executivo, de políticas
definidas na esfera da política (Henry, 1975). A disciplina voltava-se à formação da
burocracia governamental, responsável pela execução ou pela implementação das
políticas públicas. A burocracia deveria atuar de forma apolítica e imparcial, com
base em uma só- lida formação profissional. Deveria, nesta perspectiva, ser
insulada, dominar “princípios científicos da administração” e obedecer a regras
gerais de procedimentos (Hood, 1995; Henry, 1975). A administração pública era
vista, assim, como uma ciência “livre de valores”, cuja missão era contribuir para que
a administração governamental “funcionasse” de forma eficiente e econômica. O
foco da disciplina era a preparação dos servidores para atividades-meio, centrais à
atuação do Executivo e à implementação de políticas públicas: orçamento, gestão
de pessoal e organização (Henry, 1975).

A nova disciplina filiava-se à ciência política, sendo um de seus subcampos (Henry,

1975). O desenvolvimento da administração pública, nos EUA, foi marcado por esta
“proximidade de origem” em relação à ciência política e pela tensão entre a “nova”
ciência — a administração — e a “ciência-mãe” — da qual se originara. Embora
tenha, ao longo de seu desenvolvimento, incorporado a contribuição de diversas
outras disciplinas, como a psicologia social e a economia, para citar alguns
exemplos importantes, esta tensão central será constitutiva de sua identidade.

Dado o paradigma central que marcou a administração pública nos primeiros 60

anos de seu desenvolvimento — baseado na separação entre administração e
política — a política pública não foi objeto de análise por parte da disciplina, até os
anos 1950 do século XX: “the study of public policymaking and related matters was
left to the political scientists” (Henry, 1975:379).
Da dissociação entre administração e política decorreu a busca de princípios gerais
válidos para a administração de “qualquer organização”, fosse ela pública ou
privada. Este “esvaziamento” da dimensão pública da administração — até então
claramente configurada como o lócus governamental — constituiu um
aprofundamento da separação entre administração e política, levando a uma crise
de identidade da disciplina em meados do século passado (Henry, 1995). Nas
décadas seguintes, a dicotomia entre administração e política acabou levando à
constituição de dois caminhos distintos de desenvolvimento da disciplina. O primeiro
caminho correspondeu ao fortalecimento do polo da política, levando à
reaproximação entre administração pública e ciência política. Mas tal aproximação
significou uma perda de identidade da disciplina que, entre 1950 e 1970,
praticamente desapareceu como subcampo da ciência política, passando a ser vista
como uma área de interesse ou até mesmo como sinônimo de ciência política
(Henry, 1975; Frederickson, 1999).

O segundo caminho consistiu na consolidação da vertente da ciência administrativa

— incluindo teoria organizacional e gestão —, o que foi possibilitado pela vinculação
de parte dos professores e pesquisadores da área a escolas de negócio ou
administração de empresas (business schools). Esta opção, se, por um lado,
contribuiu para o desenvolvimento da teoria organizacional, por outro, significou a
perda da referência à dimensão “pública” da administra- ção pública, entendida até
então, sobretudo, como um “lugar” — o “interno” à administração estatal, ocupado
pela burocracia governamental. Esta perda de referência atingia, ainda, um outro
aspecto fundamental à identidade da disciplina — o referente a valores e ao
interesse público (Henry, 1975).

2. A CONSTITUIÇÃO DE 1988

A Constituição de 1988 é o marco do denominado Estado Democrático de Direito.

Trata-se da Lei Maior, garantidora dos direitos fundamentais e que organiza
politicamente a nação.

A adoção de um sistema participativo na Constituição de 1988 foi fruto do processo

de redemocratização do país e de abertura política iniciados em meados dos anos
1970, período marcado pela emergência de movimentos sociais representando
distintos interesses. Os anseios da sociedade brasileira se revelariam em uma
complexidade de manifestações: explosão de grandes greves, campanha por anistia
política e pelo fim da censura, fortalecimento dos sindicatos, criação de centrais
sindicais, articulação de setores empresariais urbanos e agrários e a luta pelo
restabelecimento do Estado Democrático de Direito, entre outras. A campanha pelas
Diretas Já e o processo Constituinte foram marcos desses anos, que culminaram
com a promulgação da Constituição Federal de 1988.

Ela também institucionalizou princípios conceituados na participação e controle

social. O texto constitucional exerceu importante influência no formato e no conteúdo
das políticas públicas que culminaram no debate sobre participação e espaços
público no Brasil. Observa-se no texto constitucional aprovado em 1988, um
conjunto de aspirações da sociedade civil no tocante à participação e à
transparência na gestão pública como resultado dos processos de mobilização e das
pressões exercidas por vários segmentos da sociedade.

O texto constitucional aponta para o exercício da soberania popular através da

aplicação de uma teoria democrática participativa. O artigo 14 da Constituição
Federal prevê a utilização dos mecanismos diretos de participação popular, iniciativa
popular, referendo e o plebiscito, na soberania popular, e a partir da utilização
desses instrumentos, possibilita-se a implementação inicial e gradual da democracia
participativa, reestruturando o modelo de delegação de poderes, instaurado pelo
Estado Liberal.

É de importância primordial a análise individual das características e das implicações

positivas e negativas de cada instrumento, buscando o resgate da cidadania, uma
vez que recolocam o sujeito como participante ativo na elaboração de projetos de
interesses locais e também na tomada de decisões, resultando uma
responsabilidade política maior por parte dos cidadãos.

Dessa forma, é válido ressaltar que na Carta Maior está presente o direito de
participação, assim como outros elementos importantes que abrem caminho para a
gestão pública democrática participativa no Brasil. É importante reforçar que a
Constituição de 1988, traz consigo fundamentos do Estado brasileiro caracterizados
como a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, a crença nos
valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político.
São identificadas várias passagens na Constituição Federal de 1988 referentes as
normas de institutos participativos na Administração Pública: no art.10 da
Constituição Federal, que determinou ser assegurada a participação dos
trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que os
interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação.
Essa regra é completada pelo art. 194, inciso VII, que assegura o caráter
democrático e descentralizado de sua gestão administrativa, com a participação da
comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados.

A participação, no caso das atividades de seguridade social desenvolvidas pela

Administração, é elemento da própria definição dessa função administrativa,
conforme se percebe pela redação caput do art. 14, que define como conjunto
integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade; O art.19,
inciso X, da Constituição Federal, por sua vez, ao tratar das normas básicas de
organização dos Municípios, prevê expressamente a cooperação das associações
representativas no planejamento municipal.

O art. 198, inciso III, da Constituição Federal, determina que as políticas, ações e
serviços públicos de saúde devem ser organizados tendo como diretriz a
‘participação da comunidade’. O art. 204, inciso II, da Constituição Federal,
estabelece que os serviços públicos de assistência social devem ser organizados e
executados mediante participação da população, por meio de organizações
representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os
níveis. O art. 205, da Constituição Federal, estatui que a educação é atividade que
será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade,
complementarmente, dispõe o art. 206, inciso VI, que o serviço público de ensino
contará com “gestão democrática”, na forma da lei.

O art. 225, da Constituição Federal, impõe a conjugação de esforços do poder

público e da coletividade na defesa do meio ambiente. O art.227, inciso 1º, da
Constituição Federal, estabelece que o Estado admitirá a participação de entidades
não governamentais na execução de programas de assistência integral à saúde da
criança e do adolescente. E por último, o art.37, inciso 3º, fruto da Emenda
Constitucional nº.19 (conhecida como emenda da reforma administrativa), introduziu
uma norma geral sobre a participação popular na Administração Pública, ao
estabelecer que: a regulamentação das atividades da Administração Federal, quanto
a legislação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios têm notabilizado os
institutos de participação. Conselhos, comissões e comitês participativos, audiência
pública; a consulta pública, o orçamento participativo, o referendo e o plebiscito são
importantes referências entre nós de instrumentos concretos para a implementação
do diálogo entre Administração e sociedade.

Devido ao processo excludente da globalização em que vivemos na atualidade, que

por sua vez aumenta a marginalização na periferia, que tem seus destinos decididos
pelo mercado, pela bolsa de valores e pelo Banco Mundial, promovendo um forte
impacto no país devido à instabilidade de sua economia. Verifica-se um intenso e
urgente processo de transformação das necessidades sociais e econômicas, dos
meios de produção obrigando o Estado a modificar sua ultrapassada forma de
exercício político. O mundo está num sistema atual que não responde às demandas
populares gerando uma lacuna de legitimidade e uma enorme indiferença política, se
faz assim, necessário o posicionamento da democracia participativa de maneira
efetiva, introduzindo novos mecanismos de participação.

3. Incorporação das políticas públicas pela administração pública

Malgrado um processo de desenvolvimento marcado pela crise de identidade e pela

tensão entre administração e política, é possível identificar na produção da área,
desde os anos 1950, a presença incipiente do tema das políticas públicas e do
processo decisório, num primeiro momento mais notadamente navertente próxima à
ciência política. Em 1960, McCamy destaca a incorporação das políticas públicas
como objeto de análise como um momento de inflexão da disciplina, e enfatiza que
tal incorporação deriva do reconhecimento de que administradores públicos não
apenas executam políticas, mas participam de suas formulações:

All disciplines have their turning points... The study of public

administration has just passed a turning point. Its first stage dealt with
efficiency, organization, and management. The second stage, upon
which we have entered, is concerned most of all with policy-making in
administration.

[…]
 All who work in administration, or study those who work, know that
administrators make policy (McCamy, 1960:1-2, grifos nossos).

Ao longo dos anos 1960 e 1970 ocorreu uma expansão dos cursos de pós-
graduação nos EUA, marcada pela constituição de programas independentes de
administração pública (Henry, 1995; Henry, 1975) e pelo declínio da participação dos
cursos ligados a departamentos de ciência política ou a escolas de negócios. Este
foi um período em que parte da comunidade de pesquisadores buscou reforçar a
identidade da área e, ao mesmo tempo, estreitar vínculos com novos campos de
estudo e formação que, então, se constituíam, especialmente o de public affairs, os
ligados à questão urbana (urban affairs, urban studies e urban planning) e o de
políticas públicas. A criação da National Association of Schools of Public Affairs and
Administration (Naspaa) em 1970, por iniciativa de entidade que reunia programas
de pós-graduação em administração pública, teve este propósito. Segundo Henry
(1995), reuniram-se na nova associação os programas de administração pública, os
de public affairs e os de política pública.

Escolas e cursos de análise de políticas públicas constituíram-se, de forma

independente, no final dos anos 1960 e início da década de 1970, em parte como
contraposição às escolas tradicionais de administração pública. O movimento de
“análise das políticas públicas” (Engelbert, 1977; Altshuler, 1990; Lynn, 1999)
procurava instituir uma formação que se diferenciasse da que prevalecia nas escolas
de administração pública, orientando-se para o treinamento de analistas de políticas
públicas. Segundo Altshuler, este movimento resultou da união de um grupo de
universidades de elite com funcionários da Fundação Ford e da Fundação Sloan
para propor e implementar uma reorientação da educação profissional para o serviço
público em torno do tema da análise das políticas públicas (Altshuler, 1990 apud
Ospina Bozzi, 1998:5).

Conforme Engelbert, as primeiras doações (grants) da Fundação Ford a

universidades ocorreram em 1973, com o objetivo de melhorar a preparação para o
serviço público, por meio de “a better blend of social science education for the
analysis and management of complex problems” (Engelbert, 1977:230). Para
Althusler, se a abordagem tradicional se apoiava na ciência política, o novo enfoque
propunha uma ênfase na microeconomia; se a administração pública enfatizava as
instituições, a análise das políticas públicas enfatizava os problemas substantivos e
as estratégias de solução destes problemas (Altshuler, 1990 apud Ospina Bozzi,
1998).

Se a constituição de escolas e cursos de análise de políticas públicas ocorreu, num

primeiro momento, como um movimento de diferenciação da administração pública,
poder-se-ia supor que, a partir daí, haveria uma cisão que afastaria a administração
pública do estudo de políticas públicas. Mas, como mostram vários analistas, o que
ocorreu foi, ao contrário, uma interpenetração e um processo de influências
recíprocas que levaram a uma ampliação do campo de formação na área pública. A
influência da formação tradicional em administração pública sobre os cursos de
análise de políticas públicas é apontada por Ospina, que mostra a incorporação da
administração como objeto de estudo por parte destes cursos, destacando, no
entanto, o esforço de diferenciação em relação à abordagem tradicional da
administração pública: “usan el término de gestión pública para indicar su carácter
dinámico y orientado a la acción” (Ospina Bozzi, 1998:5-6, grifos nossos).

De outro lado, as novas escolas e os programas de análise de políticas públicas

exerceram um grande impacto sobre os cursos tradicionais de administração
pública, desde o início de seu desenvolvimento, no final dos anos 1960. Segundo
Engelbert (1977), em nenhuma área o impacto do que ele chama de “movimento da
análise de políticas públicas” foi tão forte como nos programas de administração
pública, os quais passaram a incluir cursos de políticas públicas no núcleo básico da
formação desta disciplina. A inclusão da análise de políticas públicas como parte
integrante da formação em administração pública é evidenciada em documento de
orientação a escolas e programas ligados à Naspaa, elaborado no início da década
de 1970. Este documento listava as seguintes áreas como constitutivas do núcleo
básico da formação na área de administração pública: contexto econômico, político e
social, ferramentas analíticas, comportamento organizacional, comportamento
individual e comportamento de grupo, análise de políticas públicas e processos
gerenciais (administrativos, de gestão) (Henry, 1995). A ênfase na análise de
políticas públicas pelos cursos de administração pública se deu concomitantemente
à sua inclusão na agenda de pesquisa da disciplina, como apontado por McCamy, já
no início da década de 1960 (McCamy, 1960). Pode-se afirmar, portanto, que a
análise de políticas públicas passou a ser um elemento integrante da evolução da
disciplina a partir da década de 1970.

O desenvolvimento posterior à inflexão desencadeada pela constituição do campo

de formação e de estudos em “análise de políticas públicas” tem sido visto por
alguns autores a partir da perspectiva deste novo campo, caso em que incluem a
administração pública como uma das disciplinas que passou a integrar a análise de
políticas públicas em seus programas de formação em ní- vel de pós-graduação e,
consequentemente, em sua agenda de pesquisas (Engelbert, 1977). Outros autores
analisam esta inflexão da perspectiva da evolução da disciplina administração
pública e veem as próprias escolas e cursos de análise de políticas públicas como
parte integrante da “disciplina” (Lynn apud Ospina Bozzi, 1998; Rabell, 2000). Ao
fazê-lo, no entanto, não o fazem como defensores de uma “hegemonia” no campo,
mas antes reconhecendo o convívio e articulação de diferentes abordagens e
perspectivas na formação e no estudo de temas ligados à administração pública e à
ação governamental (Ospina Bozzi, 1998).

Com relação às formas de análise de políticas públicas e aos temas privilegiados

pela disciplina, observações de Engelbert sobre a organização dos programas de
análise de políticas públicas sugerem um compartilhamento de abordagens e
ênfases pela administração pública “tradicional” e pelos novos programas de análise
de políticas públicas, sediados nas novas escolas. Em seu estudo de 1977, sobre
educação universitária voltada à análise de políticas públicas, em nível de pós-
graduação, este autor afirma que, apesar de sua diversificada inserção institucional,
os cursos de análise de políticas públicas tinham muito em comum, tanto do ponto
de vista do conteúdo, como da abordagem pedagógica (engelbert, 1977).

Engelbert destaca que tais programas tinham um núcleo de conteúdo comum

composto pelas seguintes áreas: a) metodologia quantitativa, incluindo programação
e modelagem matemática e estatística; b) o ambiente político e institucional do
processo de formulação e implementação das políticas pú- blicas; c) teoria e análise
econômicas com ênfase na relação público-privada no processo de alocação de
recursos; d) processos e estratégias de tomada de decisão — comportamentais e
não comportamentais — e processos e estratégias de implementação, e e) gestão
de programas, controle e avaliação. Além destas cinco áreas, Engelbert destacava,
como temas relevantes, ética e valores (Engelbert, 1977:230).
Embora estes itens digam respeito à composição e à orientação dos currículos dos
cursos de análise de políticas públicas, certamente eles se refletem na produção de
pesquisas na área, inclusive na “disciplina” administração pública, que passara a ter
a análise de políticas públicas como um dos seus componentes centrais.

4. Redefinição de “público”, reforma do Estado e constituição de novas

abordagens teóricas na análise de políticas públicas pela administração
pública

A disciplina administração pública, ao se constituir, tinha por objetivo formar

servidores públicos, entendidos como os integrantes da burocracia governamental,
vinculada ao Executivo. A administração pública era, em última instância, a
administração governamental. Formar quadros para a administração pública era,
portanto, formar servidores para o Estado. Pesquisar nesta área era tratar de temas
referentes a este lócus governamental.

Mas, nas últimas décadas, o “público” da administração pública foi redefinido,

ampliando suas fronteiras para além do Estado, passando a incluir organizações não
governamentais, entidades do setor privado e da comunidade e instituições voltadas
à inclusão dos cidadãos no processo de formulação, implementação e controle de
políticas públicas. Esta mudança teve impactos sobre a disciplina e o estudo de
políticas públicas, como apontado por diversos autores (Frederickson, 1999;
Pacheco, 2003; Rabell, 2000).

Frederickson (1999), analisando a administração pública nos Estados Unidos no

final dos anos 1990,5 chama a atenção para o reposicionamento da disciplina,
destacando a constituição de novas abordagens teóricas e analíticas, capazes de
descrever e interpretar mudanças importantes ocorridas no Estado contemporâneo e
em sua relação com a sociedade. Um dos elementos destacados em sua análise é a
redefinição de público, que passa a incluir não apenas o governo, mas organizações
não governamentais e organizações privadas orientadas para a prestação de
serviços públicos (Frederickson, 1999).
Rabell, em trabalho apresentado em encontro do Centro Latinoamericano de
Administración para el Desenvolvimiento (Clad) em 2000, apontava como um dos
desafios a ser enfrentado pela disciplina a ampliação do domínio do campo de
estudo tradicional da administração pública, sob o impacto da “reinvenção” do
governo ou reforma do Estado, destacando também a ampliação do campo de
estudos de políticas públicas derivada da ampliação do público (Rabell, 2000).
Segundo este autor, a disciplina não pode se restringir mais, portanto, ao estudo de
questões ligadas à burocracia governamental, uma vez que as políticas públicas
dependem, desde as últimas décadas do século passado, de uma rede de atores
sociais, da coordenação de diversas jurisdições (diferentes níveis de governo,
distintas agências de um mesmo nível de governo) e da articulação de atores
governamentais e não governamentais, assim como de articulações de governos
nacionais a entidades supranacionais ou a atores privados transnacionais.

O deslocamento do público para “além do Estado”, o esmaecimento das fronteiras

entre o público e o privado associado a este deslocamento e a configuração dos
problemas “públicos” como multijurisdicionais ou não jurisdicionais (Frederickson,
1999) são fatores que contribuíram para aumentar consideravelmente a
complexidade das políticas públicas, em especial a complexidade da
implementação, ganhando grande relevância os problemas de coordenação
interorganizacional (Rabell, 2000). A disciplina administração pública precisou,
portanto, reposicionar-se, de forma a dar conta desta nova complexidade, o que
exigiu uma revisão também da abordagem analítica das políticas públicas, como
apontam diversos atores (Rabell, 2000; Frederickson, 1999).

Na leitura otimista de Friederickson, a disciplina administração pública foi capaz de

enfrentar este desafio e, ao fazê-lo, de construir novas abordagens teóricas
desenvolvidas, em seu entender, no âmbito da própria disciplina. Ele vai além,
afirmando que foi a administração pública o campo da ciência política (pois este
autor situa a administração pública no âmbito da ciência política) capaz de fazer
frente aos desafios derivados da fragmentação e desarticulação do Estado: “It is the
public administration field in political science that is responding to the modern
challenges of high fragmentation and the disarticulation of the state” (Frederickson,
1999:710). E, segundo este autor, neste momento, a administração pública deixou
de ser “colonizada” por teorias vindas de outras disciplinas, construindo seu próprio
corpo teórico (Frederickson, 1999).

Assim como Henry nos anos 1970, Friederickson procura delimitar a identidade da
administração pública e diferenciá-la das disciplinas com as quais se vincula
fortemente, em especial da ciência política, buscando legitimá-la como disciplina
científica. Mas, o que interessa destacar aqui é o que este autor considera a
contribuição da disciplina neste momento de mudança: a capacidade de tratar das
novas configurações do Estado e de sua relação com a sociedade. A administração
pública, segundo ele, é “naturalmente” interjurisdicional e em rede. A disciplina que
tratou desta prática social (Ospina Bozzi, 1998) é apta para desenvolver teorias
capazes de explicar os novos fenômenos. E destaca como teorias desenvolvidas
para fazer frente aos novos desafios, teorias de cooperação, de rede e de
governança, assim como o institucionalismo (Frederickson, 1999).

A incorporação das políticas públicas como objeto de análise pela administração

pública resultou, como visto, de um movimento crítico à abordagem tradicional da
disciplina, que teve como base o reconhecimento do papel de policy maker
assumido pelo administrador, contrapondo-se, portanto, à separação entre
administração e política, marca característica da disciplina até o final dos anos 1950.

No entanto, segundo os críticos da abordagem mainstream da análise de políticas

públicas, esta se consolidou reintroduzindo a separação entre política e
administração no interior mesmo da análise das políticas públicas. Segundo tais
críticos (Durning, 1999; Lynn, 1999), a abordagem dominante no campo é uma
abordagem que se baseia no “sonho” positivista da objetividade e da racionalidade,
que supõe que o fato objetivo é passível de apreensão pelo analista, por meio de
métodos científicos neutros, e que o conhecimento gerado a partir destes métodos
(quantitativos) será útil à decisão (esta, sim, política) tomada pelos tomadores de
decisão e policy makers.

Nas últimas décadas, surgem propostas de abordagens alternativas, com base

nestas críticas, propondo a adoção de metodologias qualitativas (Fischer, 1993,
apud Lynn, 1999), que levem em consideração a subjetividade e que procurem
romper a separação entre o analista de políticas e os atores envolvidos com as
políticas públicas. Alguns autores pós-positivistas repudiam o que consideram uma
abordagem tecnocrática e economicista e propõem estudos de políticas públicas
baseados numa estratégia participativa (Torgerson, 1986, apud Lynn, 1999) e o
tratamento do fato como uma construção social (Fischer, 1993). Outros autores
enfatizam a influência de fatores políticos e a articulação em torno de ideias e
valores (Kingdon, 1995; sabatier, 1991).

5. GESTÃO DEMOCRÁTICA: UMA NOVA FORMA DE GOVERNAR

Com a inclusão da participação popular na gestão da cidade e nas tomadas das

decisões pode-se ter um comprometimento social com o próprio desenvolvimento. O
princípio da participação popular, com o advento da Constituição Federal de 1988,
norteia toda a organização da Administração Pública e tem como características ser
implícito, derivado e estruturante.

A participação efetiva da comunidade na elaboração dos planos já é realidade em

muitas cidades do Brasil, e principalmente nos países ditos desenvolvidos, mas para
que se torne uma realidade vivenciada por todos seria necessário incentivar esta
participação através, até mesmo, de uma Lei específica para tal fim.

Um dos princípios fundamentais da Reforma de 1995 é o de que o Estado, embora

conservando e se possível ampliando sua ação na área social, só deve executar
diretamente as tarefas que são exclusivas de Estado, ou seja, a sua atuação deve-
se restringir apenas a situações que envolvem o emprego do poder de Estado, ou
que apliquem os seus recursos. Entre as tarefas exclusivas de Estado devem-se
distinguir as tarefas centralizadas de formulação e controle das políticas públicas e
da lei, a serem executadas por secretarias ou departamentos, das tarefas de
execução, que devem ser descentralizadas para agências executivas e agências
reguladoras autônomas. Todos os demais serviços que a sociedade decide prover
com os recursos dos impostos não devem ser realizados no âmbito da organização
do Estado, por servidores públicos, mas devem ser contratados com terceiros. Os
serviços sociais e científicos, para os quais os respectivos mercados são
particularmente imperfeitos, já que neles impera a assimetria de informações, devem
ser contratados com organizações públicas não-estatais de serviço, as
“organizações sociais”, enquanto que os demais podem ser contratados com
empresas privadas. As três formas gerenciais de controle – controle social, controle
de resultados e competição administrada – devem ser aplicadas tanto às agências,
quanto às organizações sociais. Uma administração com novas formas, novos
papéis e novas culturas.

Para Castro e Gomes (2007) esse fenômeno organizacional deriva de um grande

número de programas e processos de mudanças que se inter-relacionaram no setor
público britânico na década de 1980.

Castro e Gomes (2007), citando outros autores, enfatizam que a nova administração
pública se originou da importação de várias técnicas de gestão para o setor público,
como também do nascimento de novos conjuntos de ideias e crenças importantes
na área administrativa de um país, uma administração contemporânea e
democrática deve estar focada, nas políticas públicas, na economia do setor público,
no processo de descentralização administrativa, nas estratégias de gestão das
despesas e resultados, nos gastos públicos.

“A estrutura de participação segue um modelo piramidal para assegurar a

tomada de decisões da base para o topo. A base da pirâmide é assim
composta por todos os moradores do município e no ápice há um órgão de
representação comunitária criado especificamente para o processo: o
Conselho do Orçamento Participativo. Entre esses dois níveis de
participação, no meio da pirâmide, estão geralmente os chamados
delegados, escolhidos pela comunidade para mediar o processo.
Finalmente, o topo da pirâmide é formado pelo Conselho do Orçamento
Participativo, geralmente composto por dois moradores de cada região, em
alguns casos eleitos diretamente pela comunidade, em outros casos
escolhidos pelos delegados.” (MACPHERSON, 1977).

É todo um processo que não se limita só á União, Estado, Município ou Distrito

Federal. A administração pública alcança a perspectiva internacional, bem como, a
evolução econômica do mundo, por isso, o quadro administrativo atual deve estar
realmente capacitado. Embora isso procura reparar um erro, não soluciona
definitivamente o problema de ingestão existente na Administração Pública em
condições realistas. Neste sentido nota-se uma preocupação existente do atual
governo em capacitar os gestores a fim de minimizar as perdas e os danos ao
Erário.

6. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

Nos últimos vinte anos, no Brasil, dentre as formas de participação popular na

administração pública a proposta do Orçamento Participativo foi a que mais
sobressaiu. Assim, a ideia de democracia participativa adquiriu maior consistência e
as numerosas experiências desenvolvidas contribuíram para o amadurecimento e a
popularização desse novo modelo de gestão pública.

O Orçamento Participativo não foi especificamente previsto pela Constituição de

1988 e não foi regulamentado por lei federal, estadual ou municipal. Todavia, está
plenamente de acordo com o ordenamento jurídico brasileiro. Sua fundamentação
jurídica reside nos próprios princípios e determinações constitucionais elencados
acima, bem como nas normas estipuladas mais recentemente pela Lei
Complementar n° 101/00, a Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 48, parágrafo
único), e pela Lei Federal n° 10.257/01, o Estatuto da Cidade (arts. 2 o , II; 4 o , II, f,
§ 3 o ; 44). A experiência também encontra respaldo nas Constituições dos Estados
a que pertencem os municípios que a implementam, e nas respectivas leis orgânicas
e planos diretores.

Atualmente, a Nova Gestão Pública desenvolve a ideia de que o processo

orçamentário deve abrir a possibilidades de participação popular. Essa participação
na administração pública é de grande importância para o planejamento, a definição
de prioridades, a cidadania e a democracia, esses fatores resultam na eficiência dos
gastos públicos. À medida que o cidadão participa e entendem de que forma os
impostos arrecadados permitem aos gestores públicos desenvolver projetos,
serviços e obras, há uma atenção maior sobre a forma como os recursos públicos
estão sendo administrados.

Dessa forma, o orçamento público pode ser visto como uma lei que formata, aprecia
legislativamente e executa ações no setor público ou, pode ser compreendido como
um apanhado de procedimentos que têm como referência o ciclo orçamentário que
se aloja em dois momentos fundamentais da Administração das políticas.

“O orçamento público é compreendido como uma peça de natureza legal que

identifica a quantidade e a origem dos recursos financeiros disponíveis para o uso
do setor público governamental e aponta o destino da aplicação das disponibilidades
em cada exercício financeiro, segundo programas previamente elaborados. Ao
articular o planejamento das disponibilidades financeiras, tomando por base contas
de receita e despesa, assume a condição de instrumento contábil e de peca básica
do processo gerencial, uma espécie de matriz global de políticas públicas.” (SILVA:
2001)

Os propósitos e objetivos para os quais se solicitam as dotações, os custos dos

programas propostas para alcançar estes objetivos, e os dados quantitativos que
permitam medir as realizações, o trabalho e os gastos de cada programa devem ser
apresentados no orçamento público de forma transparente para que possa ser
efetivado como um instrumento de gestão pública.

Alguns autores definem o orçamento público no Brasil como uma lei que exprime,
em termos financeiros, a alocação dos recursos públicos, na qual constam dados
que garantem o acompanhamento e a avaliação da gestão das instituições públicas,
representando as formas de arrecadação e os gastos de um governo.

“Assim, considerando que a eficiência e a eficácia da aplicação dos recursos

alocados e/ou captados dependem da dinâmica da gestão da despesa no setor
público e que, essa dinâmica deve ser embasada nos ciclos que compõem o
processo orçamentário. Pode-se dizer que o orçamento público, para otimizar a
administração pública, consiste num instrumento de planejamento operacional
destinado à aplicação da provisão das entradas de recursos financeiros na conta
única do Tesouro Nacional, bem como, nas contas das Entidades de Administração
Pública Direta e Indireta e das três esferas de Governo (Federal, Estadual e
Municipal) para fazer face aos gastos dos recursos o atendimento das necessidades
básicas da população de um país durante um período.” (SILVA: 2001).
Pode-se definir o processo orçamentário como sendo um processo contínuo,
dinâmico e flexível, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia os
programas do setor público nos aspectos físico e financeiro. Este processo
corresponde, portanto, ao período de tempo em que se processam as atividades
típicas do orçamento público.

“A execução do orçamento consiste na realização das ações previstas na peca

orçamentária: arrecadação de receitas e realização das despesas, conforme os
programas previstos e de acordo com as determinações especificadas na legislação
que disciplina a matéria. A execução envolve três dimensões principais: (I)
orçamentário: comprometimento da dotação disponível, (II) física: realização da obra
ou serviço, ou aquisição de um bem previsto na lei orçamentário (III) financeira:
pagamento de uma despesa previamente comprometida do ponto de vista
orçamentário e cuja a realização física já foi efetivada, ou geração de déficits,
hipótese observada quando as despesas não são quitadas no mesmo exercício
financeiro. O controle das ações governamentais relativas a execução orçamentária,
física e financeira, envolve o conjunto de procedimentos executados pela burocracia
estatal e ou pela sociedade civil, orientados à obtenção de informações que
permitam o conhecimento dos atos praticados pelo Poder Público em relação a
forma, ao conteúdo e as conseqüências produzidas. O controle é exercido ao longo
do ciclo e o seu produto final é matéria-prima importante para a avaliação do
desempenho da gestão governamental. Por fim, em se a avaliação, isto é, a
ordenação hierárquica e a atribuição de valores associados a qualidade dos gastos
governamentais a partir de um critério ou de uma cesta de critérios estabelecidos
pelo agente avaliador. É desejável que este procedimento seja desenvolvido ao
longo do ciclo, permeando cada uma das etapas e fornecendo informações
importantes para o ajustamento dos procedimentos da gestão.” (Ibid: 2001)

Na Constituição de 1988, em seu artigo 5, inciso 23 “todo cidadão tem direito de

receber dos órgãos públicos informações de interesse particular ou de interesses
públicos”. A mesma legislação no art. 74, parágrafo 2º, define que qualquer cidadão,
partido político, associação ou sindicato é parte legitima para denunciar
irregularidades ou ilegalidades das decisões orçamentárias perante órgãos externos
competentes. Isso, naturalmente, é a confirmação dos sistemas de controle que
cobre todas as esferas de governo; todos os momentos do processo e/ou ciclo
orçamentário; todos os orçamentos públicos e todos os segmentos da administração
pública, considerando a relevância do custo - beneficio econômico, social e política
das ações governamentais (Ibid: 2001).

A implementação da experiência do Orçamento Participativo nos municípios

brasileiros demonstra, como vimos, a realização do princípio da democracia
semidireta a partir de uma dinâmica inovadora, compatível com as exigências das
sociedades modernas. Trata-se de um processo que abre espaço à participação e à
deliberação direta a todos os moradores, orientado por um conjunto de regras que
procuram assegurar a equidade do procedimento. Ao instituir esse procedimento, o
Orçamento Participativo caminha na contramão da privatização da esfera pública,
típica de cidades segregadas e sinaliza para a necessidade de uma reforma do
Estado marcada, essencialmente, pelo fortalecimento do espaço público.

Assim, o orçamento público permite estabelecer uma relação direta da população

com a medição dos gastos públicos uma vez que, no controle orçamentário pode-se
conhecer como os recursos públicos são efetivamente empregados. Infelizmente,
ainda hoje é notório a existência da corrupção no serviço público e o desvio e
apropriação de recursos públicos. Estas ações requerem atitudes firmes e
transparente da parte dos gestores públicos com a finalidade de priorizar os
interesses do Estado para que os recursos públicos dispostos no orçamento possam
atender os objetivos da sociedade, tendo em vista a demanda com que os bens e
serviços são utilizados, garantindo-os no Orçamento Público.

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante do exposto, pode-se concluir que o cidadão possui um papel muito

importante na gestão pública do seu país, que se baseia em um conhecimento mais
amplo dos problemas públicos, além do senso de pertencimento, do interesse pelo
todo. A “Gestão Pública Democrática Participativa”, pode ser entendida como uma
Administração Pública pautada por critérios de legitimação democrático-participativa.
A Constituição Brasileira de 1988, representou um grande avanço modelo conceitual
da estrutura estatal, traçando novos rumos à administração pública no país, de
forma bem diferente das cartas magnas anteriores, consagrando um novo modelo
de Gestão Pública Democrática e Participativa.

Neste contexto, compreende-se que a Constituição por si só, não muda a vida das
pessoas e nem tem o poder de solucionar todos os problemas do país. O que ela
pode ofertar é a sustentação legal aos atos dos cidadãos e tem como dever
representar a vontade popular. Assim, o que pode transformar a realidade de crise é
a “participação dos cidadãos” exigindo que as aspirações do povo sejam atendidas.

É possível visualizar as transformações ocorridas no Estado brasileiro e

principalmente a evolução do relacionamento Estado e sociedade civil. Essas
mudanças atingem tanto a Administração quanto o Direito, com o surgimento de
novos instrumentos e mecanismos que podem auxiliar no crescimento de um Estado
forte e democrático.

Com o processo de descentralização da gestão pública das três esferas (federal,

estadual e municipal) iniciado com a Constituição de 1988 podemos observar alguns
pontos que podem ser considerados como positivos, principalmente no que diz
respeito à aproximação e participação da sociedade nas ações sociais, o gerou uma
diminuição de custos e um aumento na eficiência da aplicação de políticas públicas,
que por sua vez, passaram a atuar de acordo com as realidades de cada região.
Essa aproximação do governo com a comunidade leva a maior participação do
cidadão como parceiro na administração e agente fiscalizador do Estado.

O poder público exerce um papel de suma importância no desenvolvimento

econômico e social do país, tornando-se imprescindível desenvolver metodologias
que possibilitem quantificar e qualificar os investimentos sociais e seus impactos na
sociedade, evidenciando assim a responsabilidade social dos órgãos públicos. Além
disso é necessário que o Poder Público esforce-se para implementar políticas
sociais visando o aumento da conscientização do papel administrativo do gestor, a
necessidade de transparência e a efetiva cobrança por parte da população.

O que se constata, por fim, é que o modelo de administração mais adequado para
sociedade brasileira é a gestão pública democrática participativa, pois ela procura
aproximar através da “participação popular” a sociedade e o Estado para, unidos,
enfrentarem as adversidades que vivemos na atualidade. Nem o Estado, nem a
Constituição conseguiriam resolver questões tão complexas se agissem
separadamente. As políticas públicas exercem importante papel na construção desta
gestão participativa, pois buscam ir mais além conquistando também a
sustentabilidade social.
ANOTAÇÕES

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QUESTÕES

1. O que significa a “cultura do diálogo” na gestão pública?

2. O que é Gestão Democrática?
3. Qual a função do Orçamento Participativo?
4. O que são Políticas Públicas?