1 Histrico ICMS Intitulado como IVC (Imposto sobre Vendas e Consignaes dos Estados Federados) no incio de sua formao,

era considerado um tributo de estrutura arcaica sendo, inclusive, cobrado de forma cumulativa, ou seja, a cobrana era feita integramente sem direito ao abatimento do imposto pago na operao anterior. Com o intuito de alavancar as atividades econmicas e aprimorar a execuo deste imposto, em 1964, no perodo referente o movimento militar, foi criado o ICM (Imposto sobre Circulao de Mercadorias) que teve como principal caracterstica a no cumulatividade. Porm, de forma equivocada, a Unio centralizava a legislao do imposto impossibilitando a autonomia dos Estados sobre a sua maior fonte de receita. Este fato fez repercutir em mbito nacional uma voz de reforma que culminou em um novo sistema tributrio formalmente institudo na Constituio Federal de 1988, na qual tornava-se extinto o ICM nascendo assim o atual Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios ICMS. Nela observa-se que a autonomia legislativa de direito dos Estados restabelecida conforme o art. 155, II, da Constituio Federal (1988), que estatui: Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestao de servio de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior. At 1988 (o S surgiu porque o tributo passou a incidir tambm sobre servios de comunicaes, energia eltrica e transportes). A legislao era ento nica. As alquotas internas, interestaduais e de exportao eram fixadas pelo Senado Federal, por proposta do presidente da Repblica. Os benefcios fiscais dependiam de convnios entre os Estados, aprovados por unanimidade pelo Conselho de Poltica Fazendria (Confaz). A Unio tambm podia propor a criao de benefcios mediante lei complementar. No final da dcada de 1970, o ICM enfrentava dois problemas muito srios. O primeiro era a forte demanda dos Estados pela extino imediata dos benefcios fiscais estabelecidos por interesse do

2 governo federal para combater a inflao, expandir as exportaes e promover o desenvolvimento. Celebrados durante o regime militar, os respectivos convnios passaram a ser questionados com a abertura poltica. As presses aumentaram a partir de 1982, com a primeira leva de governadores eleitos diretamente. Mais de uma vez, o Confaz rejeitou por ao do Ministrio da Fazenda proposta de eliminao total e imediata de todos os convnios, o que criaria confuso e efeitos graves na inflao e nas exportaes. Foi preciso muito tempo para a completa reviso dos convnios. O segundo problema era a acumulao de crditos do ICM pelos exportadores. Quando uma empresa adquiria matria-prima e componentes em outro Estado, este arrecadava o tributo e a empresa se creditava do respectivo valor do tributo. Admitindo, para simplificar, que a empresa produzisse um nico bem e o exportasse, no pagaria o ICM e ainda teria direito devoluo do tributo incidente nas etapas anteriores. Acontece que um Estado devolveria imposto arrecadado por outro. Eram raros os que o faziam, mas alguns admitiam a transferncia do crdito a outro contribuinte com ICM a pagar. Os exportadores acumulavam crditos, cuja perda real via inflao reduzia sua competitividade. Algumas vezes, a Unio forneceu recursos aos Estados para a devoluo. A Constituio de 1988 proibiu a Unio de propor benefcios do ICMS e concedeu aos Estados o poder de legislar sobre o tributo e decidir sobre suas alquotas internas. Os benefcios continuaram dependendo de aprovao unnime do Confaz. Com o tempo, o Confaz foi ignorado e perdeu muito de sua funo de harmonizar as regras do ICMS. Surgiram 27 legislaes distintas, cerca de 50 alquotas oficiais e um nmero incalculvel de alquotas implcitas nos regimes especiais. A situao dos exportadores piorou, pois os Estados passaram a se negar at mesmo a admitir a transferncia de crditos. A acumulao de crdito tornou-se dramtica em muitos casos. Em 1995, o governo encaminhou ao Congresso projeto de emenda constitucional criando dois ICMS, um estadual e outro federal, este em substituio ao IPI. A idia era adotar um sistema revolucionrio. Por um mecanismo engenhoso, a que se denominou barquinho, permitir-se-ia na prtica a cobrana do ICMS no destino, o que resolveria muitos dos problemas, em especial o da acumulao de crditos pelos exportadores. Em 1997, o Ministrio da Fazenda divulgou uma nova idia. Seria criado um IVA Imposto sobre o Valor Agregado que incorporaria o IPI e o ISS. O mtodo da cobrana sobre o valor agregado, utilizado apenas no ICMS e no IPI, estender-se-ia ao ISS. O novo imposto seria arrecadado pela Unio,

3 mas pertenceria Federao, estabelecendo- se regras para sua partilha entre a Unio, os Estados e municpios. Era a soluo ideal. O Brasil deixaria de ser o nico entre os mais de cem pases que adotam o IVA a ter um imposto dessa natureza arrecadado por governos subnacionais. O caos e o problema da acumulao de crdito desapareceriam, com enormes ganhos de eficincia e competitividade. Como a idia foi rejeitada pelos Estados, o governo federal props algo mais modesto. Seria criado um IVA estadual para substituir o ICMS, com legislao nica e alquotas uniformes em todo o territrio nacional. Depois se percebeu que no convinha mudar o nome do imposto, pois isso geraria enormes riscos de aes judiciais. A crise da desvalorizao o real e as outras que se seguiram jogaram o projeto no esquecimento. Enquanto isso, a proposta inicial comeou a andar. A Comisso Especial da Cmara, sem interferncia do governo, o projeto que compreendia outras mudanas foi aprovado em 1999. O Ministrio da Fazenda condenou publicamente o projeto. O mal-estar provocou a criao de uma comisso tripartite para examinar o assunto, composta de representantes da Unio, dos Estados e da Cmara. Em maro de 2000, concordou-se com uma emenda aglutinativa, que abandonava a idia do barquinho e centravase em trs pontos quanto ao ICMS: (1) legislao nica; (2) poucas alquotas, que seriam uniformes em todo o territrio nacional e (3) tributao no destino. O novo sistema resolveria o problema da acumulao de crditos. O Ministrio da Fazenda encaminhou outro projeto, que desagradou a muitos Estados. O tema ficou em suspenso at o final do governo FHC. Em seguida cada um dos Estados aprovaria uma lei-padro o que parecia impossvel. Para complicar, o Ministrio da Fazenda parece ter mesmo desenterrado a idia de transformar o ICMS em um IVA, desprezando os estudos que o desaconselhavam. Suspeita-se que a reforma enxuta deixaria a tributao no destino para a lei complementar, mas quase certo que os Estados rejeitaro esta e outras idias de desconstitucionalizao do ICMS. Ao mesmo tempo, ministrios e secretarias setoriais tm defendido a reduo do tributo sobre bens de consumo das classes menos favorecidas, ignorando que o ICMS estadual.

4 Em resumo, se o governo desconhece mesmo a histria e os problemas do ICMS, poderia perder tempo precioso trabalhando sobre propostas de baixa probabilidade de aprovao. E mesmo que fosse de alguma forma possvel unificar a legislao e as alquotas, apenas voltaramos ao ponto em que estvamos em 1988. O problema da acumulao de crdito nas exportaes permaneceria. O mesmo seria dito do potencial de sonegao e de custos de transao das alquotas interestaduais.

5 A tributao de imposto sobre imposto uma peculiaridade brasileira. De acordo com o economista Isaas Coelho, professor snior do Ncleo de Estudos Fiscais da Faculdade de Direito da Fundao Getlio Vargas (FGV), essa indesejvel cumulatividade incomum nos sistemas tributrios mundo afora. O exemplo mais emblemtico dessa caracterstica conferido pelo Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), regulamentado pela Constituio de 1988 com o objetivo de tributar tudo o que produzido e comercializado em territrio nacional, e tambm as exportaes e importaes. O tributo, cujas diferentes alquotas so fixadas pelos estados, o mais disseminado e polmico da estrutura tributria do pas. Como est presente em todos os elos de uma cadeia produtiva, seu recolhimento ocorre diversas vezes e leva cobrana de imposto sobre imposto (em cascata). Segundo Coelho, este tipo de tributao obedece a uma dinmica segundo a qual todos os tributos criados devem estar interligados e incidir sobre o valor de um produto j com impostos e no apenas o seu valor real. "H uma cultura do imposto sobre o imposto no Brasil", declara. O ICMS, acrescenta o economista, abriu o precedente. Depois dele, vrios outros tributos passaram a incidir em cascata. O ICMS possui ainda o agravante de incidir sobre outros impostos, como a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e o Programa de Integrao Social (PIS). Um exemplo comum o da conta de luz. Ao invs de ser calculado a partir do valor relativo ao consumo, o ICMS usa como base de clculo a soma consumo mais Cofins. A conta para o consumidor fica, claro, mais cara. Para o especialista, alm da reduo da alquota de cada imposto (defendida por muitos economistas no mbito de uma reforma tributria), seria importante que todos os clculos se baseassem nos valores reais dos bens e servios. "Essa clareza nas alquotas seria o primeiro passo. O segundo seria a discriminao do quanto se paga de impostos sobre mercadorias e servios em todas as compras, como ocorre nos Estados Unidos", diz Coelho. O economista refere-se ao fato de que, naquele pas, o consumidor tem plena conscincia do valor real do produto e do quanto paga de imposto a quantia est discriminada em todas as notas fiscais emitidas. " um exerccio de transparncia que melhoraria a qualidade da tributao no Brasil", afirma.

6 O otimismo de Mantega supreende. Ele parece ignorar que o Brasil est em seu quarto governante derrotado pela enorme resistncia poltica em reformar o sistema de impostos e contribuies estabelecido pela Constituio de 1988. E o principal obstculo justamente o ICMS. No Brasil, parcela significativa da arrecadao (47% do total) vem dos impostos que incidem sobre o consumo de bens e servios. O ICMS o mais importante deles. A competncia sobre este tributo cabe aos estados e ao Distrito Federal, e no ao governo federal. Logo, cada uma das 27 unidades da Federao brasileira tem autonomia para decidir como e quanto cobrar por cada produto e servio. Conseqentemente, seu recolhimento transformou-se em um complexo emaranhado de alquotas, com centenas de regras e excees. Uma complicao. Como o ICMS uma grande fonte de receita dos estados e nenhum deles quer perder arrecadao, sua equalizao implica uma rdua batalha poltica com governadores e bancadas estaduais no Congresso Nacional. Distores A guerra fiscal entre os estados um dos sintomas mais nefastos desse regime. Na tentativa de compensar a falta de atributos relevantes para atrao de investimentos privados, como boa infraestrutura e mo de obra qualificada, alguns governos estaduais concedem isenes e subsdios fiscais, sobretudo de ICMS, a alguns segmentos. O setor txtil, por exemplo, tributado por uma alquota de ICMS de 2,5% no Rio de Janeiro e de 0% a 3% em Minas Gerais, ao passo que o estado de So Paulo trabalha com valores que vo de 7% a 12%. Um mesmo produto recebe tratamento tributrio diferente em cada estado. Isso cria uma complexa estrutura de pagamentos e compensaes, alm de gerar distores no sistema de preos, afirma Andr Chagas, pesquisador da Fundao Instituto de Pesquisa Econmica (Fipe). As discrepncias no ICMS fazem com os empresrios busquem formas de fugir daqueles estados com alquotas mais altas. Um exemplo disso refere-se tributao do leo diesel combustvel essencial para o transporte de carga e para as mquinas agrcolas. O governo do Mato Grosso cobra uma taxa de17%, enquanto os de Gois e do Mato Grosso do Sul trabalham com 12%. A diferena gritante faz com que levas de caminhoneiros se desloquem at os estados vizinhos para abastecer seus veculos. Desde 2002 estamos nessa briga com o governo do estado, conta o primeiro secretrio do Sindicato do Comrcio Varejista de Derivados de Petrleo do Mato Grosso, Bruno Borges. O estado deixa de crescer e ns deixamos de vender, reclama. Outra distoro do ICMS a exportao de imposto. A Lei Kandir, de 1996, isenta aqueles produtos destinados exportao de pagar o tributo. Contudo, na maioria das vezes, as mercadorias j recolheram ICMS em algum momento anterior da cadeia produtiva. Com isso, o exportador assume esse custo num primeiro momento e gera crditos tributrios. Esse estorno do imposto pago recebido posteriormente dos governos estaduais, aps apreciao dos pedidos feitos s secretarias da Fazenda. O problema que esses crditos podem demorar anos para serem recuperados. Assim, muitos empresrios acabam transformando esse nus (supostamente temporrio) em custo, o que encarece e retira competitividade do produto brasileiro.

7 Substituio tributria Concebida para evitar a sonegao fiscal de setores com produo concentrada e comercializao pulverizada (como o caso do fumo e dos medicamentos), a substituio tributria acabou se transformando em um 'arremedo de reforma'. Por esse sistema, o Fisco cobra o pagamento do ICMS de um nico membro da cadeia produtiva, geralmente a indstria, responsabilizando-o pelo recolhimento do imposto relativo a todas as operaes anteriores ou subseqentes. A Receita presume a margem mdia de valor agregado (diferena entre o preo que o consumidor final paga e o que a indstria vende) para cada segmento e cobra o tributo sobre essa margem. Para setores com alta taxa de sonegao, a medida benfica para todos. Mas hoje no tem como determinar o valor agregado de um celular, uma geladeira ou do arroz. Neste caso, a substituio tributria ilgica, explica Malson da Nbrega, ex-ministro da Fazenda. A grande crtica a esse instrumento o fato de ignorar que a margem de valor agregado varia de situao para situao. No caso dos medicamentos, por exemplo, como o preo mximo tabelado, as pequenas farmcias de bairro no conseguem competir com as redes. As maiores varejistas compram em grande quantidade e, logo, obtm descontos dos fabricantes, o que faz com que seu preo mdio final seja mais reduzido. Conseqentemente, sua margem estimada e o tributo cobrado so menores. J os pequenos, por mais que paguem a mesma alquota de ICMS, no conseguem trabalhar com preos to baixos. Assim, o imposto incide sobre uma margem relativamente maior, penalizando-os. Reforma Uma proposta de reforma tributria, datada de 2007 e de autoria do senador Francisco Dornelles (PP-RJ), est parada no Senado. A proposta sugere a centralizao da cobrana de todos os impostos sobre bens e servios (IPI, PIS, COFINS, ICMS e outras contribuies) em um nico Imposto sobre Valor Agregado, o IVA Nacional, a exemplo do sistema da Unio Europeia. Essa proposta chegou a ser discutida, mas foi arquivada porque mexia com os interesses dos estados industriais, explica o advogado tributarista Ronaldo Galvo, da Gaiofato Advogados Associados. justamente nesse ponto em que a reforma emperra. Os estados temem perder receita com a criao de um imposto nico ou a equalizao das alquotas. Na reforma anunciada por Mantega, a Unio est disposta a dar compensaes aos estados que venham eventualmente a ter prejuzos com esta situao, quando acabar a guerra fiscal. Aos estados, resta chegar a um acordo para que monstro tributrio no derrote mais um governante