Nations Unies TD/B/67/3

Conférence des Nations Unies Distr. générale

20 juillet 2020
sur le commerce Français
et le développement Original : anglais

Conseil du commerce et du développement

Soixante-septième session
Genève, 2-3 juillet, 7-9 septembre et 28 septembre-2 octobre 2020
Point 7 de l’ordre du jour provisoire

Le développement économique en Afrique :

Les flux financiers illicites et le développement
durable en Afrique

Résumé
Au lendemain de la pandémie actuelle de maladie à coronavirus, les pays africains
devront accentuer leur effort de mobilisation des ressources en vue de réaliser le
Programme de développement durable à l’horizon 2030. La méthode pluridisciplinaire
adoptée dans le Rapport 2020 sur le développement économique en Afrique : les flux
financiers illicites et le développement durable en Afrique est axée sur les liens entre les
flux financiers illicites et les dimensions économique, sociale et environnementale du
développement durable en Afrique. De conception inclusive, ce rapport intègre une optique
de genre et fait écho à de multiples points de vue exprimés par divers acteurs, allant de la
société civile aux entreprises présentes en Afrique. À partir des données existantes sur les
flux financiers illicites, un nouvel éclairage est proposé concernant les estimations
nationales de la fausse facturation à l’exportation sur le continent, et les caractéristiques
particulières des produits miniers sont soulignées. Certaines des motivations et des causes
profondes des flux financiers illicites sont aussi mises en relief.

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I. Introduction : Les flux financiers illicites sont un problème

que partagent les pays développés et les pays
en développement*
1. L’année 2020 marque un tournant historique pour l’Afrique et pour le
multilatéralisme. Tandis que de nombreux pays africains célèbrent le soixantième
anniversaire de leur accession à l’indépendance du pouvoir colonial, le continent fait un pas
important dans la concrétisation des promesses des années 1960 sous la forme de la Zone
de libre-échange continentale africaine, dont l’entrée en vigueur prévue le 1er juillet 2020 a
dû être retardée en raison de la pandémie de maladie à coronavirus 2019 (COVID-19).
La Zone de libre-échange continentale africaine constitue une étape historique sur la voie
d’une intégration et d’une prospérité accrues. L’année 2020 marque également la
célébration du soixante-quinzième anniversaire de la fondation de l’Organisation des
Nations Unies, le vingt-cinquième anniversaire de la Déclaration et du Programme d’action
de Beijing et le début de la décennie qui doit aboutir à l’exécution du Programme de
développement durable à l’horizon 2030. Enfin, la quinzième session de la Conférence des
Nations Unies sur le commerce et le développement se tiendra à la Barbade.
2. Au-delà des étapes marquantes qui seront franchies en 2020, l’examen des flux
financiers illicites (FFI) est motivé par des inquiétudes croissantes concernant leurs effets
constatés sur la stabilité économique, sociale et politique. Le Rapport 2020 sur le
développement économique en Afrique analyse les FFI et le développement durable en
Afrique. À cette fin, il examine les trois dimensions du développement durable :
économique, sociale et environnementale. Le rapport se fonde sur la définition approuvée
par le Groupe d’experts des Nations Unies et de l’extérieur chargé des indicateurs relatifs
aux objectifs de développement durable pour mesurer les progrès accomplis dans la
réalisation de l’objectif 16 (cible 16.4). La définition est la suivante : « Les flux financiers
illicites sont des flux financiers dont l’origine, le transfert ou l’emploi sont illicites, qui
concrétisent un échange de valeur (au lieu d’une simple transaction monétaire) et qui
franchissent les frontières des pays »1.

II. Les flux financiers illicites dans le discours multilatéral

3. La pléthore d’études et de forums sur les FFI montre que les définitions et les
modalités de mesure illustrent les tensions entre des visions clivées du monde qui sont
ancrées dans un ensemble de valeurs, dans un patrimoine historique, dans un cadre
juridique et dans une idéologie économique. À la Banque mondiale, par exemple,
l’expression « flux financiers illicites » est apparue dans les années 1990 pour décrire un
certain nombre d’activités franchissant les frontières. Elle était associée au départ à la
« fuite des capitaux »2. On s’inquiétait, à l’époque, de la fuite des capitaux dans les pays les
moins avancés car des ressources provenant d’emprunts extérieurs, de participations
étrangères et de sources intérieures étaient nécessaires pour assurer le service de la dette
extérieure et financer les investissements intérieurs. Dans le cadre des politiques
d’ajustement structurel suivies dans la plupart des pays africains, des sorties brutales ou
prolongées de capitaux risquaient d’influer sur les résultats macroéconomiques ;
l’augmentation de ces flux au-delà de quantités « normales » a ainsi été qualifiée de « fuite
des capitaux »3. Jusqu’au milieu des années 2000, des organisations de la société civile de
premier plan ont mené des études qui ont rendu plus familière l’expression « flux financiers

* Sauf indication contraire, toutes les pages Web mentionnées dans les notes de bas de page du présent
document ont été consultées en avril 2020.
1 CNUCED et ONUDC, Conceptual framework for the measurement of illicit financial flows
(à paraître).
2 Banque mondiale, The World Bank Group’s response to illicit financial flows: A stocktaking (2016),
p. 1.
3 S.I. Ajayi et M.S. Khan, éd., External Debt and Capital Flight in Sub-Saharan Africa (Washington,
Fonds monétaire international, 2000).

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illicites » en appelant l’attention sur l’ampleur potentiellement considérable de ces flux

cachés en raison soit de l’origine illicite des capitaux soit de la nature illicite des
transactions. Ces publications se sont concentrées sur la fraude fiscale commerciale et sur la
manipulation des prix commerciaux, considérées comme étant les sources de la plupart des
FFI4. Comme preuve de sa légitimation, l’expression est désormais employée par les
principales institutions multilatérales comme l’Organisation des Nations Unies, la Banque
mondiale, le Fonds monétaire international et l’Union africaine.
4. En 2015, le poids de la coalition des acteurs luttant contre les FFI était tel que cette
question a été inscrite dans le Programme de développement durable à l’horizon 2030, à
savoir dans l’objectif 16 et plus précisément dans la cible 16.4 visant à réduire nettement
les flux financiers illicites et le trafic d’armes d’ici à 2030. Comme suite au tournant
historique de 2015, l’Assemblée générale a adopté, en juillet 2017, un cadre d’indicateurs
relatifs aux objectifs de développement durable qui comprend un indicateur 16.4.1 sur la
valeur totale des FFI entrants et sortants5. Compte tenu de ces avancées, il est urgent
d’adopter des politiques factuelles et des mesures réglementaires pour réduire les FFI.
Toutefois, cette question reste controversée car si les origines et les emplois criminels de
ces flux financiers font l’objet de larges accords, il n’y a pas pour autant de consensus sur
les éléments commerciaux.
5. La diversité des approches suivie dans les ouvrages révèle que les estimations de
l’ampleur des FFI résultent de l’interaction entre principes économiques et cadres
juridiques dominants. D’une part, faute de modèle théorique établi sur les FFI, les
économistes se fondent sur des méthodes alliant idéologie économique et analyse
rigoureuse. D’autre part, les différences entre les pays, les strates du droit international et
du droit national et le caractère évolutif des cadres juridiques rendent plus problématiques
les distinctions entre « la lettre » et « l’esprit » de la loi, sur lesquelles repose largement la
distinction entre illégalité et illicéité6. En effet, cette distinction est source de confusion
compte tenu de la primauté de l’intention de la loi dans l’interprétation qui en est donnée.
En outre, les capacités institutionnelles et administratives jouent un rôle central dans
l’établissement des modalités de mesure des FFI, dans leur réglementation et dans la mise
en application des lois et réglementations en vigueur.
6. Dans ce que Musseli et Bürgi Bonanomi7 ont appelé la « définition du dénominateur
commun », les FFI sont des « transferts transfrontières d’argent ou d’avoirs liés à une
quelconque activité illégale ». De multiples définitions des FFI comprennent les éléments
suivants : les mouvements entre pays d’argent et d’avoirs dont la source, le transfert ou
l’emploi sont illégaux. Les sources sont généralement classées en trois catégories : les
activités criminelles, les activités commerciales et la corruption. Si l’illégalité de la
corruption et de la plupart des activités criminelles ayant trait à différents types de trafic et
de contrebande font l’objet d’un consensus, le caractère légal ou illégal d’activités
commerciales telles que la falsification des prix commerciaux, la fraude fiscale, la
manipulation des prix de transfert et l’évasion fiscale a donné lieu à des débats intenses 8. La
plupart des désaccords portent sur le traitement de la fraude fiscale et de l’évasion fiscale.
La fraude fiscale implique d’enfreindre la loi alors que l’évasion fiscale consiste à profiter
des règles fiscales nationales et internationales pour obtenir des avantages que les pays
n’entendaient pas donner lorsqu’ils les ont adoptées.
7. D’une part, la plupart des organisations de la société civile plaident en faveur d’une
définition large des FFI qui va au-delà de la distinction entre légalité et illégalité, mettant
ainsi l’accent sur leurs conséquences néfastes pour le développement. La Commission

4 R.W. Baker, Capitalism’s Achilles’ Heel: Dirty Money and How to Renew the Free Market System
(Hoboken, États-Unis d’Amérique, John Wiley and Sons, 2005).
5 A/RES/71/313.
6 I. Musselli et E. Bürgi Bonanomi, « Illicit financial flows: Concepts and definition », Revue
internationale de politique de développement (2020), p. 1.
7 Ibid., p. 17.
8 Voir, par exemple, A. Cobham et P. Janský, « Measuring misalignment: The location of US[United
States] multinationals’ economic activity versus the location of their profits », Development Policy
Review, 37(1):91–110 (2019).

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indépendante pour la réforme de la fiscalité internationale des sociétés s’est faite l’écho de
ce point de vue9, dont les partisans mettent également l’accent sur les comportements
immoraux ou regrettables qui donnent lieu à une évasion illégale ou légale (réussie) 10.
8. D’autre part, les organisations multilatérales abordent la dimension fiscale des FFI
avec des degrés divers de prudence, motivée par les interprétations fluctuantes de
l’expression autour des notions de légalité, d’illégalité, de licéité et d’illicéité. Il découle de
la prévalence de la présomption d’innocence dans la plupart des pays que dans la pratique,
considérer qu’illicéité équivaut à illégalité reviendrait à dire que des activités ne peuvent
être juridiquement considérées comme illicites/illégales que si un tribunal ou une autorité
compétente les a déclarées comme telles. Il s’ensuit qu’une telle qualification dépendrait en
dernier ressort d’une décision de justice. Cela s’avérerait problématique en raison des
différences de perception des normes législatives et d’interprétation juridique11. En outre,
les pratiques d’évasion fiscale ne sauraient être réduites à un examen légaliste rigide car on
doit tenir compte du caractère particulier et factuel des déclarations fiscales des
entreprises12. Les évaluations préliminaires de la validité des créances fiscales dépendent
elles des capacités institutionnelles, notamment des capacités de l’autorité fiscale de mener
à bien les tâches qui y sont associées.
9. Ainsi, on retrouve dans la Convention des Nations Unies contre la criminalité
transnationale organisée de 2000 des éléments correspondant aux FFI, l’accent étant mis sur
les dimensions criminelles du transfert et de la dissimulation d’avoirs d’origine illicite. La
résolution adoptée à cet égard par le Conseil économique et social de l’ONU en 2001
souligne en outre la nécessité de renforcer la coopération internationale en matière de
prévention et de lutte contre les transferts de fonds provenant d’actes de corruption, et la
Convention des Nations Unies contre la corruption de 2005 comporte des engagements sur
la restitution des avoirs volés. En 2015, les FFI ont été intégrés aux objectifs de
développement durable, dans le cadre de débats sur le traitement des questions d’évasion
fiscale.
10. Dans ses travaux de recherche, l’ONU adopte une approche pragmatique pour
aborder les FFI. Par exemple, le Rapport sur le commerce et le développement 2014,
intitulé « Gouvernance mondiale et marge d’action pour le développement », indique que
« dans le présent rapport, il est question de flux financiers illicites à visée fiscale à chaque
fois que la structuration internationale des transactions a une finalité économique limitée ou
inexistante et que le seul but de ces flux est de payer moins d’impôts »13. Le World
Investment Report 2015 (Rapport sur l’investissement dans le monde) ne contient pas
l’expression « flux financiers illicites », préférant mettre l’accent sur la nécessité
fondamentale d’accroître les ressources destinées au financement du développement.
À cette fin, il se fonde sur l’évaluation figurant dans le World Investment Report 2014:
Investing in the [Sustainable Development Goals] – An Action Plan (L’investissement au
service des objectifs de développement durable : un plan d’action) du montant des fonds
qui manquent pour couvrir le déficit d’investissement annuel estimé à 2 500 milliards de
dollars, correspondant aux ressources nécessaires au renforcement des capacités de
production, des infrastructures et d’autres secteurs dans les pays en développement.
L’édition 2015 du rapport traite ensuite, de manière détaillée et rigoureuse, de l’évasion
fiscale des entreprises multinationales en abordant la question clef comme suit : comment
les dirigeants peuvent-ils lutter contre l’évasion fiscale pour faire en sorte que les
entreprises multinationales paient « le bon montant d’impôt, au bon moment et au bon
endroit » sans recourir à des mesures qui pourraient avoir des répercussions négatives sur

9 M. Forstarter, « Illicit financial flows, trade misinvoicing and multinational tax avoidance: The same
or different? », document de politique générale no 123 (Centre for Global Development, 2018).
10 S. Picciotto, Établissement des prix de transfert : problématiques et possible simplification.
Disponible à l’adresse : https://www.ictd.ac/fr/publication/etablissement-des-prix-de-transfert-
problematiques-et-possible-simplification/.
11 I. Musselli et E. Bürgi Bonanomi (2020).
12 S. Picciotto (2018).
13 CNUCED, Rapport sur le commerce et le développement, 2014 : Gouvernance mondiale et marge
d’action pour le développement (publication des Nations Unies, numéro de vente F.14.II.D.4,
New York et Genève, 2014), p. 194.

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les investissements14 ? L’évasion fiscale est considérée par de nombreux groupes d’acteurs
comme une composante majeure des FFI.
11. Quelles que soient ces variantes conceptuelles, l’Assemblée générale a adopté, en
décembre 2018, une résolution intitulée « Promotion de la coopération internationale dans
les domaines de la lutte contre les flux financiers illicites et du renforcement des bonnes
pratiques en matière de recouvrement des avoirs pour favoriser le développement durable ».
Elle y met l’accent sur les aspects liés au développement en « se déclarant à nouveau
profondément préoccupée par les effets des flux financiers illicites, notamment ceux issus
de la fraude fiscale, de la corruption et de la criminalité transnationale organisée, sur la
stabilité et le développement des sociétés dans les domaines politique, social et
économique, en particulier par leurs conséquences pour les pays en développement »15.
Par ailleurs, la deuxième Réunion internationale d’experts sur la restitution des avoirs volés
s’est tenue à Addis-Abeba, en mai 2019. Plus récemment, les FFI ont été mis en avant dans
le résumé établi par le Président du Dialogue de haut niveau sur le financement du
développement, organisé par l’Assemblée générale le 26 septembre 201916.
12. Les déclarations sur les FFI faites dans le contexte intergouvernemental africain sont
influencées par le Groupe de haut niveau sur les flux financiers illicites en provenance
d’Afrique, créé par l’Union africaine et la Conférence des ministres africains des finances,
de la planification et du développement économique de la Commission économique pour
l’Afrique (CEA) de l’ONU. En rupture avec le traitement ambivalent que la plupart des
institutions multilatérales accordaient aux FFI, le rapport établi en 2015, également connu
sous le nom de rapport Mbeki, indique que « les divers moyens d’engendrer des flux
financiers illicites en Afrique sont la falsification des prix de transfert, des prix
commerciaux, des factures correspondant à des services et des biens immatériels et la
passation de contrats léonins, tout cela à des fins de fraude fiscale, d’évasion fiscale
agressive et d’exportation illégale de devises »17. L’Organisation de coopération et de
développement économiques (OCDE) partage certaines de ces préoccupations, comme
l’ont rappelé son Secrétaire général et le Président du Groupe de haut niveau dans la
déclaration conjointe faite en 2016 sur le thème « La question des flux financiers illicites
(FFI) est au cœur du programme d’action international »18. La déclaration conjointe invite
la communauté internationale à s’unir car « le blanchiment de capitaux, la fraude fiscale et
la corruption transnationale, qui constituent l’essentiel des flux financiers illicites, touchent
tous les pays ». Elle ne mentionne pas l’évasion fiscale, que celle-ci soit agressive ou non.
13. En ce qui concerne le traitement des FFI par les institutions de Bretton Woods, une
fiche d’information sur l’action du Fonds monétaire international (FMI) contre les flux
financiers illicites place la lutte contre l’évasion fiscale parmi les activités relevant de son
mandat, qui vise à assurer la stabilité du système monétaire international. Son rôle consiste
notamment à aider les pays membres à se prémunir contre l’érosion de la base d’imposition
et le transfert de bénéfices19. La Banque mondiale considère que seuls sont illicites les
mouvements transfrontières d’avoirs financiers qui sont associés à des activités considérées
comme illégales dans le pays concerné20. Elle précise que les activités d’évasion fiscale,

14 CNUCED, World Investment Report 2015: Reforming International Investment Governance

(publication des Nations Unies, numéro de vente E.15.II.D.5, New York et Genève, 2015a), p. 176.
15 Nations Unies, Assemblée générale, Promotion de la coopération internationale dans les domaines de
la lutte contre les flux financiers illicites et du renforcement des bonnes pratiques en matière de
recouvrement des avoirs pour favoriser le développement durable, A/RES/73/222, New York,
10 janvier 2019, p. 2.
16 Nations Unies, Assemblée générale, Résumé du Président de l’Assemblée générale, Dialogue de haut
niveau sur le financement du développement (New York, 26 septembre 2019), A/74/559, New York,
21 novembre 2019.
17 Nations Unies, Commission économique pour l’Afrique, Flux financiers illicites : rapport du Groupe
de haut niveau sur les flux financiers illicites en provenance d’Afrique (2015), p. 24. Disponible à
l’adresse https://repository.uneca.org/handle/10855/22692.
18 Voir www.oecd.org/g20/topics/international-taxation/joint-statement-on-the-fight-against-illicit-
financial-flows-by-angel-gurria-and-thabo-mbeki.htm.
19 Voir www.imf.org/en/About/Factsheets/Sheets/2018/10/07/imf-and-the-fight-against-illicit-financial-
flows.
20 Banque mondiale, The World Bank Group’s response to illicit financial flows: A stocktaking (2016).

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telles que la planification et l’optimisation fiscales légales, ne font pas partie des flux
financiers illicites21 et ajoute, dans une note de bas de page, que ces distinctions sont plus
faciles à établir en théorie que dans la vie réelle. La Banque mondiale reconnaît en outre
que c’est la nature des infractions fiscales qui détermine le degré d’« opacité » de la
définition des FFI et estime que seule une décision de justice peut établir ce qui constitue de
l’évasion fiscale légale et ce qui constitue de la fraude fiscale illégale. Malgré les difficultés
conceptuelles, la Banque mondiale aborde l’évasion fiscale sous divers angles dans le cadre
de ses activités liées à la politique fiscale internationale et des travaux qu’elle mène pour
aider les pays à améliorer leur administration fiscale et à adopter des mesures visant à
prévenir la manipulation des prix de transfert.

III. Les contours conceptuels des flux financiers illicites

14. Le rapport se fonde sur l’intérêt croissant que suscitent les FFI dans les cercles
multilatéraux, les sensibilités associées à l’emploi de cette expression et l’ensemble des
travaux récemment menés sur la frontière entre activités légales et activités illégales en
matière fiscale. Il traite des incidences des flux financiers illicites sur le développement,
passe en revue les données existantes concernant certaines activités criminelles associées à
ces flux, analyse les activités commerciales et tient compte de la dimension transversale de
la corruption. On y examine également les voies par lesquelles les FFI circulent entre les
acteurs du monde entier, ainsi que les origines de l’existence de ces flux dans l’ordre
juridique et économique international.
15. Pour commencer, le rapport tient compte des indications du rapport Mbeki,
y compris de celles relatives aux FFI provenant d’activités commerciales. Cette définition a
conduit à constater qu’en Afrique, 65 % de ces flux proviennent d’activités commerciales22.
L’ampleur de cette estimation illustre le rôle central que jouent les définitions dans la
mesure de ces flux et, en fin de compte, dans l’élaboration de réglementations adéquates.
En outre, du fait de la légitimité politique du Groupe de haut niveau en Afrique, c’est sur la
base de cette définition que se sont tenues les réunions intergouvernementales sur le
continent. Toutefois, pour appliquer pleinement la définition énoncée dans le rapport
Mbeki, il faudrait tenir compte de la capacité des systèmes juridiques nationaux africains à
lutter contre l’évasion fiscale qui est agressive et néfaste pour le développement. À cet
égard, la capacité des organismes de réglementation à jouer au chat et à la souris avec les
entreprises a entraîné ce que l’on appelle un effet de déplacement, c’est-à-dire que le fait de
combler un vide réglementaire ne fait qu’entraîner l’ouverture de nouvelles brèches23. Cette
situation alimente un jeu sans fin qui exige une vigilance constante et des ajustements
réglementaires, même dans les pays dont les systèmes juridiques sont bien développés.
16. Les auteurs du rapport considèrent que pour établir une définition des FFI à des fins
d’analyse, il faudrait tenir compte de la nature changeante de ce concept et de l’évolution
de la fiscalité internationale des entreprises. Parallèlement, des progrès ont été réalisés dans
l’analyse théorique de l’évasion fiscale dans la littérature juridique, comme le montrent les
travaux de recherche récemment menés par Musseli et Bürgi Bonanomi (2020) dans le
cadre du projet intitulé « Curbing illicit financial flows from resource-rich developing
countries » (Réduire les flux financiers illicites en provenance des pays en développement
riches en ressources). Ces auteurs font valoir, par exemple, que la nature évolutive de la
réforme réglementaire du droit fiscal, y compris de l’action relative à l’érosion de la base
d’imposition et au transfert de bénéfices menée par l’OCDE, remet encore plus en question
la distinction entre les régimes fiscaux illégaux et légaux. Ils affirment que les règles
générales contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices contribuent à
rendre cette distinction de moins en moins pertinente, car elles permettent de transformer
des pratiques auparavant licites, fondées sur l’exploitation de failles, en pratiques illicites.
L’inclusion pragmatique d’activités de lutte contre l’évasion fiscale dans les programmes
d’assistance technique des grandes organisations multilatérales fait en quelque sorte écho à

21 Ibid., p. 2.
22 Nations Unies, Commission économique pour l’Afrique (2015).
23 Musseli et Bürgi Bonanomi (2020).

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la déconstruction par Musseli et Bürgi Bonanomi de l’illusion d’une dichotomie claire entre
activités légales et activités illégales.
17. Enfin, on estime que la mesure et le suivi des FFI, ainsi que la définition
d’orientations et de réglementations appropriées pour les freiner, dépendent de la prise en
compte des deux ensembles d’activités commerciales et criminelles. À cet égard, l’accent
dominant mis sur les FFI liés à la fiscalité ne doit pas détourner l’attention des activités
criminelles, du commerce illicite et de la corruption, qui mettent en péril le système
financier international à des fins de blanchiment d’argent et compromettent les perspectives
de réalisation des 17 objectifs de développement durable.

IV. Recommandations
18. Le présent rapport apporte des contributions à l’analyse des moyens de lutter contre
les FFI aux niveaux multilatéral, régional et national en Afrique. On trouvera dans le
présent chapitre des recommandations formulées à l’intention de la communauté
internationale et des gouvernements africains. Ces recommandations s’appuient sur le
rapport Mbeki, qui a fait date24.
19. L’une des conclusions essentielles du rapport est que les pays développés et les pays
en développement partagent la responsabilité des FFI, ce sujet étant au cœur du
multilatéralisme. Indépendamment de leur ampleur (soit environ 86,2 milliards de dollars
par an), ces flux constituent un obstacle important au développement économique de
l’Afrique et doivent être combattus. Le montant élevé des FFI, dont témoignent les volumes
de la fausse facturation et de la fuite des capitaux, indique qu’une proportion importante des
transactions commerciales internationales ne profite pas aux nombreux pays africains qui
y prennent part et qui subissent des pertes importantes en capitaux et en devises.
Les principales conclusions du rapport sont résumées ci-dessous.

A. Renforcer la participation de l’Afrique

à la réforme de la fiscalité internationale

20. Les pays africains devraient avoir pour objectif de parvenir à une position commune
concernant les propositions de l’OCDE et du G20 compte tenu de la dynamique actuelle
des réformes de la fiscalité internationale. Les négociations relatives à la deuxième vague
de propositions formulées par le secrétariat de l’OCDE concernant l’initiative sur l’érosion
de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, qui ont été regroupées autour de deux
piliers (pilier 1 et pilier 2), ont commencé au début de 2019 et devraient se poursuivre
jusqu’à la fin de 2020 dans le cadre de multiples réunions. En effet, bien que le processus
de consultation soit ouvert à tous, il n’existait en mars 2020 aucune déclaration officielle
sur une position africaine commune concernant la négociation du cadre inclusif sur
l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, ce qui soulève des
interrogations quant au degré d’engagement des pays africains dans ce processus.
21. La proposition d’une approche unifiée au titre du pilier 1 est principalement axée sur
l’attribution des droits d’imposition à la juridiction du marché. En ce qui concerne le champ
d’application, il est dit dans le document que « l’approche couvre les modèles d’affaires à
forte composante numérique, mais irait au-delà, en étant centrée de façon générale sur les
entreprises en relation étroite avec les consommateurs, des travaux supplémentaires étant à
prévoir concernant la portée et les exclusions. Les industries extractives ne seraient a priori
pas couvertes »25. Il y est également rappelé que des secteurs spécifiques, « comme par
exemple les industries extractives et le secteur des matières premières », seraient exclus26.
Tout en reconnaissant la nécessité d’une solution administrable du principe de pleine

24 Nations Unies, Commission économique pour l’Afrique (2015).

25 OCDE, Document de consultation publique : Proposition du Secrétariat d’une « Approche unifiée »
au titre du Pilier 1 (2019a), p. 5. Disponible à l’adresse www.oecd.org/fr/fiscalite/beps/document-
consultation-publique-proposition-secretariat-approche-unifiee-pilier-1.pdf.
26 Ibid., p. 7.

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concurrence, en particulier pour les pays émergents et les pays en développement, le

Secrétariat de l’OCDE précise que « l’approche unifiée proposée maintiendrait les règles
actuelles de détermination des prix de transfert reposant sur le principe de pleine
concurrence dans les cas où il est largement admis qu’elles remplissent efficacement leur
fonction, mais elles seraient complétées par des solutions fondées sur l’application de
formules dans les situations devenues plus controversées − notamment en raison de la
numérisation de l’économie »27. La proposition globale de lutte contre l’érosion de la base
d’imposition (pilier 2) est axée sur les défis fiscaux soulevés par la numérisation de
l’économie28.
22. Dans leur état actuel, ces propositions axées sur la fiscalité et la numérisation ne
tiennent pas suffisamment compte des lacunes particulières aux pays africains, qui limitent
leurs droits d’imposition. D’après la Commission indépendante pour la réforme de la
fiscalité internationale des sociétés, cela vaut pour l’ensemble des pays en développement.
Les lacunes des propositions de l’OCDE soulignent à quel point il est urgent que l’Afrique
endosse un rôle politique fort dans le cadre des réformes de la fiscalité internationale.

1. Renforcer la collaboration multilatérale et laisser d’autres points de vue s’exprimer

23. Tant que la question sous-jacente de la répartition des droits d’imposition n’aura pas
été traitée, les pays africains continueront d’être exposés à d’importantes pertes de recettes.
Les intérêts de l’Afrique doivent être défendus dans des instances où les préoccupations des
pays sont pleinement entendues et où des points de vue différents et étayés peuvent être
examinés concernant la fiscalité internationale des entreprises. Comme le montre le rapport,
la dichotomie qui découle de la localisation de l’activité économique réelle et du statut
d’établissement stable est au cœur des injustices ressenties. Au niveau mondial, on pourrait
faire valoir que seule l’ONU, en raison de sa nature presque universelle et de sa structure
démocratique, pourrait faire office d’organe fiscal véritablement mondial29. Signe de ces
préoccupations, en mars 2020, les propositions formulées par l’OCDE ne répondaient pas
de façon pleinement satisfaisante aux priorités des pays africains. Au nombre des autres
instances où les questions fiscales sont débattues figure la Plateforme de collaboration sur
les questions fiscales, fruit de la collaboration du Fonds monétaire international, de la
Banque mondiale, de l’OCDE et de l’ONU, à laquelle s’ajoutent les recherches
universitaires menées par des entités qui défendent les intérêts des pays en développement.
24. Dans ces instances, la voix de l’Afrique est portée par le Forum africain sur
l’administration fiscale. Ce forum, fondé par 25 pays en 2009 et qui comptait 38 membres
en novembre 2019, a gagné en légitimité et renforcé sa capacité à défendre les intérêts
africains dans le domaine fiscal. En s’appuyant sur les compétences des représentants du
Forum africain sur l’administration fiscale, une volonté politique forte au plus haut niveau
est nécessaire pour renforcer la participation de l’Afrique à l’élaboration multilatérale de
propositions de réforme internationale. Les établissements universitaires africains devraient
bénéficier d’un soutien accru pour former au niveau local des spécialistes de la fiscalité et
mettre en œuvre des initiatives de partage des données, à l’instar de celle lancée par une
équipe multidisciplinaire du Committee on Fiscal Studies. Ezenagu, par exemple, avance
des propositions de réforme fiscale qui seraient plus adaptées aux capacités administratives
des pays africains30.

27 Ibid., p. 6.
28 OCDE, Cadre inclusif sur le BEPS de l’OCDE et du G20 [érosion de la base d’imposition et transfert
de bénéfices] : Rapport d’étape juillet 2017-juin 2018 (2019a). Disponible à l’adresse :
www.oecd.org/fr/fiscalite/beps/cadre-inclusif-sur-le-beps-rapport-d-etape-juillet-2017-juin-2018.pdf.
29 Commission indépendante pour la réforme de la fiscalité internationale des sociétés, Une feuille de
route pour améliorer les règles d’imposition des multinationales (2018). Disponible à l’adresse :
https://www.icrict.com/icrict-documents-a-fairer-future-for-global-taxation.
30 A. Ezenagu, Safe harbour regimes in transfer pricing: An African perspective, document de travail de
l’ICTD no 100 (2019). Disponible à l’adresse : https://www.ictd.ac/publication/safeharbour-regimes-
in-transfer-pricing-an-african-perspective/.

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2. Réviser les conventions fiscales et viser à augmenter les droits d’imposition

25. Les pays devraient éviter de signer des conventions fiscales qui limitent fortement
leurs droits d’imposition. Les conventions fiscales qui comportent des dispositions de lutte
contre les abus rendent plus difficile l’évasion fiscale par le biais du chalandage. Par
exemple, les retenues à la source constituent un premier rempart efficace contre les
transferts de bénéfices pour les pays aux capacités administratives limitées 31. À cet égard,
les pays ne devraient pas accepter que le niveau de ces retenues soit considérablement
abaissé dans le cadre de conventions fiscales. De même, ces conventions exemptent
souvent d’imposition dans l’État source certains types de revenus perçus dans cet État (par
exemple, un différend fiscal relatif à des plus-values). Les pays devraient évaluer les coûts
liés à la suppression de ces droits d’imposition à l’aune des avantages potentiels en matière
d’attraction de l’investissement étranger direct, dont la réalité n’est pour l’instant pas
prouvée. Il est donc recommandé que les pays africains maintiennent le système des droits
d’imposition et étendent son application.
26. Pour les pays, la meilleure façon de se protéger est d’intégrer des règles de lutte
contre les abus dans les clauses pertinentes de chaque convention et d’y associer une règle
antiabus générale couvrant l’ensemble de la convention, tout en incorporant une règle
antiévitement dans le droit interne. De telles clauses sont de plus en plus courantes,
y compris dans les principaux modèles de convention utilisés pour les négociations.
27. Compte tenu de leur manque à gagner, dont profitent les paradis fiscaux et les pays
pratiquant le secret bancaire, les États africains devraient être parmi les premiers à inciter
fortement les paradis fiscaux à signer des conventions avec tous les pays. Il est essentiel
que des progrès soient réalisés sur ce point, sachant qu’il est prouvé que les paradis fiscaux
se sont conformés à l’obligation de conclure un nombre minimum de conventions fiscales
en en signant de nombreuses entre eux32. Selon Zucman, la signature de conventions
bilatérales prévoyant l’échange d’informations bancaires aurait également entraîné un
déplacement des dépôts bancaires d’un paradis fiscal à un autre plutôt qu’un rapatriement
massif de fonds. Les paradis fiscaux les moins enclins à se plier aux nouvelles règles ont
attiré de nouveaux clients, tandis que les plus respectueux en ont perdu quelques-uns, si
bien que le montant total du patrimoine détenu à l’étranger est resté quasiment inchangé.

3. Rendre la concurrence fiscale conforme aux protocoles

de la Zone de libre-échange continentale africaine
28. Au-delà de cet engagement, les pays africains doivent intégrer les questions de
fiscalité internationale dans les initiatives régionales et continentales pertinentes. Faute d’un
régime fiscal harmonisé au niveau du continent, ils devraient s’efforcer de définir des
moyens de réduire la concurrence fiscale. Il faudrait pour cela mener par exemple des
évaluations analytiques contextuelles des effets sociaux de la baisse des taux d’imposition
non ajustés et de la prolifération des mesures d’incitation fiscale à l’échelle du continent, et
tirer parti de la Zone de libre-échange continentale africaine pour éviter un nivellement par
le bas. La CNUCED continue de fournir une assistance technique dans le cadre des
négociations en cours et à venir sur la phase 2 de la Zone de libre-échange continentale
africaine, qui porte sur l’investissement, la concurrence et les droits de propriété
intellectuelle.
29. Plus important encore, les pays africains devraient s’appuyer sur l’extraordinaire
instance de négociation que le continent a mise en place dans le cadre de la Zone de
libre-échange continentale africaine. Pour l’instant, les mécanismes de gouvernance des
négociations réunissent des hauts fonctionnaires des ministères du commerce et des
ministres du commerce. Il faudrait établir des mécanismes pour faciliter la communication
entre ces groupes axés sur le commerce, les ministres des finances et le Groupe de haut
niveau sur les flux financiers illicites, tout en envisageant des négociations sur la phase 2,

31 Voir M. Hearson, International tax avoidance in Africa, document de référence pour le Rapport 2020
sur le développement économique en Afrique, CNUCED (à paraître).
32 G. Zucman, « Taxing across borders: Tracking personal wealth and corporate profits », Journal of
Economic Perspectives (2014), 28(4):121–148.

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notamment concernant les protocoles sur l’investissement, la concurrence et les droits de

propriété intellectuelle. Il existe également des propositions visant soit à donner au Forum
africain sur l’administration fiscale une dimension intergouvernementale, soit, comme le
soutiennent d’autres auteurs, à créer un organe fiscal africain33.

B. Intensifier la lutte contre la corruption et le blanchiment d’argent

1. Appuyer et intensifier les initiatives africaines de lutte contre le blanchiment d’argent

30. En plus d’être partie prenante à des initiatives menées au niveau mondial et d’être
soumis à la législation de tiers sur la corruption et le blanchiment d’argent, les pays
africains devraient collectivement intensifier les initiatives de lutte contre ces problèmes à
l’échelle du continent. À cet égard, il conviendrait d’appuyer et de développer les bonnes
pratiques, telles que celles du Groupe intergouvernemental d’action contre le blanchiment
d’argent en Afrique de l’Ouest. Établi par la Communauté économique des États de
l’Afrique de l’Ouest en 2000 pour lutter contre le financement des groupes terroristes, le
Groupe intergouvernemental d’action a, au fil des ans, procédé à des évaluations et mené
des activités de renforcement des capacités en matière de lutte contre le blanchiment
d’argent et le financement du terrorisme dans des pays de la région. Cette initiative a
permis d’améliorer la capacité des pays à repérer les opérations suspectes dans le cadre de
la lutte contre le blanchiment d’argent. Toutefois, les résultats obtenus varient
considérablement d’un pays à l’autre, certains États affichant des résultats moins bons que
les années précédentes. En outre, les rapports d’évaluation montrent que les informations
intéressantes recueillies par les services de renseignement financier en matière de
surveillance des transactions suspectes ne sont pas correctement exploitées par les autorités
d’enquête34, ce qui souligne qu’il est nécessaire que tous les pays africains renforcent leur
capacité à surveiller ces transactions et à s’assurer qu’elles fassent l’objet d’enquêtes
appropriées.
31. Dans le même ordre d’idées, il faudrait confier au Mécanisme africain d’évaluation
par les pairs, qui est un instrument d’auto-évaluation volontaire chargé d’évaluer la
gouvernance des États membres de l’Union africaine, le mandat explicite de concevoir des
outils juridiquement contraignants pour traiter les questions liées à la corruption et au
blanchiment d’argent. Outre les mouvements transfrontières de fonds, l’utilisation accrue
des transactions immobilières à des fins de blanchiment en Afrique de l’Ouest35, par
exemple, nécessite de renforcer les capacités à recenser les caractéristiques particulières de
la lutte contre le blanchiment d’argent au niveau continental et à en tenir compte dans la
réglementation.

2. Investir dans l’infrastructure de données et la transparence des données

(y compris les données ventilées par sexe)
32. La qualité des données joue un rôle essentiel dans la lutte contre les FFI.
L’abondante littérature sur le déplacement des bénéfices par les multinationales des
États-Unis, par exemple, est rendue possible par la grande qualité des données
disponibles36. En tant qu’organismes responsables de l’indicateur 16.4.1 des objectifs de
développement durable (valeur totale des flux financiers illicites entrants et sortants, en
dollars des États-Unis courants), l’ONUDC et la CNUCED dirigent les travaux visant à
élaborer une méthodologie statistique et une norme de mesure pour estimer les FFI. Ces
travaux essentiels contribueront à élaborer un ensemble de directives méthodologiques qui
pourront être utilisées aux niveaux national et international pour estimer la valeur totale

33 Ezenagu (2019).
34 Groupe intergouvernemental d’action contre le blanchiment d’argent en Afrique de l’Ouest, Rapport
annuel 2014 (2014) ; ibid., Résumé des rapports d’activités des pays : octobre 2017-septembre 2018,
établi en vue de la trentième réunion plénière de la Commission technique, 12-16 novembre 2018
(2018).
35 Groupe intergouvernemental d’action contre le blanchiment d’argent en Afrique de l’Ouest (2018).
36 G. Zucman « Taxing multinational corporations in the twenty-first century », mémoire de recherche
10, Economists for Inclusive Prosperity (2019).

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fournie par l’indicateur. Dans le cadre de l’analyse des effets des FFI sur les communautés
africaines et la réalisation des objectifs de développement durable, il est nécessaire de
disposer de davantage de données de qualité ventilées par sexe concernant les services
financiers, le commerce, l’emploi et la fiscalité, afin d’obtenir de nouvelles informations
qui éclaireront les mesures à prendre concernant les piliers économique, social et
environnemental du développement durable.

3. Collecter davantage de données commerciales de meilleure qualité

33. Pour réduire la fausse facturation dans les pays africains, il faudra disposer de
données de qualité, ventilées par sexe au besoin, afin d’analyser l’exposition au risque et de
resserrer la coopération régionale sur les normes communes de déclaration des informations
fiscales et commerciales des entreprises. Il est essentiel de renforcer l’échange
d’informations sur les données commerciales avec les partenaires afin de repérer les
anomalies et les divergences qui justifient une enquête plus approfondie. L’étude présentée
dans le rapport concernant la détection de la fraude douanière systémique liée à
l’exportation de ressources extractives montre que si l’analyse des macrodonnées
commerciales peut être un indicateur utile, elle présente des limites, qu’on peut lever en
améliorant l’accès aux données relatives aux transactions et l’utilisation qui en est faite.
Pour ce faire, il existe différentes plateformes, notamment le système d’évaluation
statistique de la production minérale MOSES (Mineral Output Statistical Evaluation
System) de la CNUCED, qui a déjà fait ses preuves au niveau national. Dans le cas de la
Zambie, par exemple, le système MOSES permet de contrôler la chaîne de valeur des
exportations nationales de minéraux. Il comprend un outil qui permet aux entreprises de
transmettre chaque mois leur déclaration obligatoire de production et d’exportation et de
demander des permis d’exportation en ligne, et qui a remplacé le processus manuel qui
obligeait les entreprises à se rendre à Lusaka. Depuis sa mise en œuvre en 2017, le système
MOSES a largement bénéficié au Gouvernement zambien.
34. Les gouvernements ayant accès aux données commerciales relatives aux transactions
peuvent également mettre en œuvre une analyse de filtrage des prix. Cette analyse porte sur
les transactions d’un seul pays et permet de comparer, pour un produit donné, la valeur ou
le prix figurant sur une facture douanière aux prix antérieurs ou au prix du marché libre,
afin de repérer les anomalies tarifaires37. Bien que les méthodes d’étude des divergences
des statistiques commerciales entre pays partenaires et de filtrage des prix aient toutes deux
leurs limites, elles peuvent s’avérer utiles et fournir des indications pour la détection des
fraudes douanières. Global Financial Integrity a également développé un outil appelé
GFTrade, qui s’appuie sur la méthode de filtrage des prix par écart interquartile pour
fournir des informations en temps réel aux douaniers. Un logiciel mettant en œuvre la
technologie de la chaîne de blocs, actuellement en cours de développement, permettra
d’assurer la transparence des chaînes logistiques et des chaînes de valeur mondiales38, ce
dont l’Afrique pourrait utilement tirer parti pour lutter contre la fausse facturation. Les pays
africains devraient également chercher à tirer parti des dispositions de l’article 12 de
l’Accord de l’Organisation mondiale du commerce sur la facilitation des échanges pour
améliorer l’échange de données commerciales et ainsi mieux surveiller les FFI.

4. Accélérer les progrès en matière de déclaration fiscale

35. Les gouvernements africains devraient étudier des moyens novateurs de se servir de
la déclaration fiscale volontaire pour mobiliser des recettes et renforcer les initiatives
menées dans ce domaine. À cet égard, les multinationales, qui consentent de plus en plus à
publier volontairement leurs données fiscales dans le cadre d’initiatives de déclaration à

37 G. Carbonnier et R. Mehrotra, Abnormal pricing in international commodity trade: Empirical

evidence from Switzerland, document de réflexion no R4D-IFF-WP01-2019 (L’Institut de hautes
études internationales et du développement, 2019).
38 C.A. McDaniel et H.C. Norberg, Can blockchain technology facilitate international trade?, mémoire
de recherche (Mercatus, 2019). Disponible à l’adresse https://ssrn.com/abstract=3377708.

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TD/B/67/3

l’échelle mondiale, devraient faire preuve du même enthousiasme pour la communication

des données ventilées par pays39.

5. Concevoir un cadre directif et réglementaire régissant

expressément les flux financiers illicites
36. L’importance des FFI en Afrique et la diversité de leurs origines, mécanismes et
conséquences sont telles que les pays devraient posséder leur propre cadre directif pour
lutter contre ces flux, et procéder notamment à une évaluation complète des politiques et
législations en vigueur dans les différents pays.
37. En outre, les pays devraient renforcer l’ensemble des mesures législatives et
réglementaires qui touchent les FFI. Ils devraient notamment consolider les systèmes
judiciaires locaux, accroître les capacités de règlement des différends et envisager d’adopter
les réformes de la CNUCED portant sur les accords internationaux d’investissement40.

6. S’approprier la Vision minière africaine

38. En 2009, l’Union africaine a adopté la Vision minière africaine afin de promouvoir
un développement équitable et généralisé au moyen d’une exploitation et d’une utilisation
prudentes des richesses minérales du continent. La Vision minière africaine vise à jeter les
bases d’une croissance et d’un développement socioéconomique généralisés et durables,
notamment grâce à l’adoption de normes mondiales pour une gouvernance équitable du
secteur des ressources naturelles. Ses objectifs sont ambitieux et les actions
correspondantes sont réparties entre six grands domaines, à savoir : l’amélioration de la
qualité des données géologiques, en tant que moyen de négocier des accords plus justes et
des rendements plus équitables sur les investissements miniers ; les capacités de
négociation des contrats ; la gouvernance des ressources ; la gestion des richesses
minérales ; le traitement des insuffisances infrastructurelles ; la reconnaissance du rôle que
les activités artisanales et les exploitations de petite taille du secteur extractif jouent dans le
développement.
39. Compte tenu de la portée globale de la Vision minière africaine, les pays devraient
tirer parti des lignes directrices qui y sont formulées pour adopter des politiques et des
réglementations qui concourent à son application41. Les attentes des pays africains dotés de
ressources minérales au sujet des retombées bénéfiques du secteur extractif sur le
développement sont justifiées par le rôle que ce secteur joue comme source essentielle de
revenus et de devises dans les pays exportateurs de minéraux. Afin de répondre à ces
attentes et compte tenu du poids du secteur extractif dans les FFI, les pays africains
devraient mettre à profit les enseignements tirés de leur participation passée à la
gouvernance internationale des produits de base.

7. Instaurer une collaboration interinstitutionnelle

40. La nature multidimensionnelle des FFI exige une coordination des actions
pluri-institutionnelles au niveau national. À cet égard, il est nécessaire de combiner les
mesures ministérielles et de renforcer les institutions de premier plan dans la lutte contre
l’évasion fiscale, le blanchiment d’argent et les autres infractions.
41. Les efforts visant à renforcer les capacités des diverses institutions locales chargées
de suivre, de détecter et de réglementer les FFI devraient être soutenus. Les services

39 Tax Justice Network, Financial Secrecy Index 2020 reports progress on global transparency – but
backsliding from US [United States], Cayman [Islands] and UK [United Kingdom] prompts call for
sanctions (2020). Disponible à l’adresse : https://www. taxjustice.net/2020/02/18/financial-secrecy-
index-2020-reports-progress-onglobal-transparency-but-backsliding-from-us-cayman-and-uk-
prompts-call-forsanctions/.
40 CNUCED, UNCTAD’s reform package for the international investment regime (Genève et
New York, 2018).
41 Nations Unies, Commission économique pour l’Afrique, Guide pour la vision minière nationale :
Adapter la vision du régime minier africain (2014). Disponible à l’adresse :
https://www.uneca.org/sites/default/files/PublicationFiles/ country_mining_vision_guidebook.pdf.

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 TD/B/67/3

nationaux de renseignement financier sont des organismes publics qui jouent un rôle central
en tant que destinataires de notifications sur des transactions importantes et/ou suspectes.
Ils analysent ces informations et les transmettent aux organes chargés de l’application des
lois si nécessaire. Les autorités fiscales devraient être capables d’examiner les contrats
commerciaux et les déclarations comptables et fiscales des entreprises, de recenser les prix
exacts des produits et de combattre les pratiques abusives. Les autorités douanières sont
chargées de surveiller et d’évaluer la véracité des prix des produits des exportations et des
importations et de leurs quantités, alors que les autorités judiciaires sont responsables de
l’application des lois. Il incombe aux décideurs de concevoir des politiques et des lois qui
s’attaquent aux FFI. D’où l’importance de soutenir le renforcement des capacités
institutionnelles à tous les échelons des autorités nationales en Afrique.
42. Plus précisément, les autorités fiscales de nombreux pays africains ont un besoin
urgent de ressources supplémentaires et d’activités de renforcement des capacités et de
formation. Elles sont en sous-effectif et manquent des compétences voulues. Par exemple,
dans une enquête menée au Nigéria, 62 % des entreprises interrogées ont répondu
s’inquiéter du manque de connaissances des agents fiscaux pendant les audits 42. Afin de
renforcer ses capacités de recouvrement de l’impôt, ce qui pose problème dans de
nombreux pays africains, le Gouvernement de la République-Unie de Tanzanie, par
exemple, a investi des ressources dans les capacités d’audit après une décennie
d’investissements privés dans le secteur extractif pendant laquelle les recettes perçues sont
restées faibles. En 2009, il a créé l’Agence tanzanienne d’audit des ressources minérales,
qui est un organisme autonome relevant du Ministère de l’énergie et des minéraux.
L’Agence est chargée de suivre la qualité et la quantité des minéraux produits et exportés
par les compagnies minières et de réaliser des audits financiers. Dotée de ressources et
d’effectifs suffisants, y compris de spécialistes de la fiscalité, de scientifiques de
l’environnement, d’analystes des technologies de l’information, d’ingénieurs et de
gemmologues, elle a réussi à mener des audits financiers et à lutter contre les prix de
transfert. Grâce à la coopération efficace entre l’Agence et les autorités fiscales
tanzaniennes, 65 millions de dollars supplémentaires ont été perçus au titre de l’impôt sur
les bénéfices des sociétés entre 2009 et 2015, ce qui représente 7 % des recettes fiscales
provenant du secteur extractif enregistrées pendant cette période43.

C. Consacrer davantage de ressources au recouvrement des avoirs volés

43. La lenteur des progrès réalisés dans le recouvrement des avoirs volés souligne la
nécessité d’accroître les capacités nationales et internationales afin d’en accélérer le rythme
dans le cadre de la Décennie d’action. À cet égard, la communauté internationale devrait
soutenir davantage les initiatives telles que l’initiative Stolen Asset Recovery
(recouvrement des avoirs volés) de la Banque mondiale et de l’ONUDC, qui visent à
donner des conseils pratiques sur la stratégie de recouvrement des avoirs et la gestion des
efforts qui y sont consacrés. Le caractère multilatéral des organisations à la tête de ce projet
en fait un cadre approprié de dialogue et de collaboration sur des cas précis qui impliquent
souvent différents pays, aussi bien développés qu’en développement.

D. Protéger et appuyer les organisations de la société civile,

les dénonciateurs d’abus et les journalistes d’investigation

44. Les organisations de la société civile, les dénonciateurs d’abus et les journalistes
d’investigation jouent un rôle essentiel dans la divulgation de l’ampleur des FFI et des
mécanismes qui les sous-tendent en Afrique et ailleurs. Au sein de cette chaîne d’acteurs,

42 Andersen Tax, Review of transfer pricing development in Africa: A study of key sub-Saharan African
countries (2019). Disponible à l’adresse : https://andersentax.ng/docs/review_
of_transfer_pricing_development_in_africa_10042019.pdf.
43 A. Redhead, Improving mining revenue collection: [United Republic of] Tanzania’s Mineral Audit
Agency, Natural Resource Charter Case Study (Natural Resource Governance Institute, 2017).

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TD/B/67/3

les initiatives relatives à la transparence doivent être encouragées et soutenues, notamment

lorsqu’elles recourent aux nouvelles technologies.
45. Au niveau mondial, des organisations comme Open Ownership et la Financial
Transparency Coalition s’efforcent de mettre fin à la législation du secret qui empêche de
pratiquer une transparence totale sur les bénéficiaires effectifs. À côté du Forum africain
sur l’administration fiscale, qui joue un rôle central en matière de fiscalité, d’autres
organisations telles que Tax Justice Network-Africa mènent aussi des initiatives de
renforcement des capacités.
46. Les dénonciateurs d’abus courent des risques énormes mais la loi devrait les
protéger car ils peuvent servir l’intérêt public. Par exemple, en octobre 2019, le Conseil des
ministres de l’Union européenne a adopté de nouvelles règles visant à faire en sorte que les
pays membres modifient leur droit interne pour protéger les dénonciateurs internes de
fautes. L’impact des documents panaméens (« Panama papers ») sur l’élaboration de la
législation illustre la portée importante de la dénonciation d’abus. Suite aux révélations de
la presse, de nombreux pays, notamment l’Australie et la France, ont mis en place des
commissions parlementaires pour étudier des mesures visant à combattre l’évasion fiscale.
Certaines d’entre elles ont incité le législateur à modifier des dispositions relatives aux
pratiques d’évasion fiscale des multinationales.

E. Mettre en place des passerelles entre les entreprises multinationales,

la fiscalité et le Programme de développement durable à l’horizon 2030

1. Réduire les flux financiers illicites au profit de la transformation structurelle

47. Les pays africains devraient informer tous les acteurs, y compris les entreprises
multinationales, du rôle prépondérant que la réduction des flux financiers illicites jouerait
dans le financement du développement durable sur le continent. En outre, les
gouvernements et les entreprises multinationales devraient collaborer de manière
constructive à l’élimination de la fraude fiscale et à la réduction de l’évasion fiscale.
Ils devraient ainsi aider à remédier aux effets des FFI sur la stabilité économique, politique
et sociale en Afrique et ailleurs.

2. Passe par la fiscalité … dans le cadre de la publication d’informations

environnementales, sociales et relatives à la gouvernance
48. L’examen du régime international d’imposition des sociétés et des ouvrages
économiques théoriques publiés sur les entreprises multinationales et les prix de transfert,
figurant dans le rapport, montre que les pratiques fiscales de ces entreprises sont néfastes
pour le développement. En outre, les principes directeurs internationaux portant sur
l’amélioration des pratiques sont des dispositions de droit souple qui ne sont pas
contraignantes tandis que les systèmes internes de réglementation ne sont pas suffisamment
développés. En conséquence, les pays africains sont devenus tributaires des contrats
d’exploitation minière et des accords particuliers des communautés de développement.
Étant donné que les acteurs du secteur privé s’intéressent de plus en plus aux questions de
durabilité, les pays africains devraient s’appuyer sur la publication croissante
d’informations environnementales, sociales et relatives à la gouvernance pour faire le lien
entre ces mécanismes de communication et les objectifs de réduction des FFI au profit du
développement durable. L’extension de l’initiative pour des marchés boursiers durables
montre qu’un nombre croissant de bourses rendent obligatoire la publication par les
entreprises cotées d’informations environnementales, sociales et relatives à la gouvernance,
ce qui constitue un bon point de départ pour entamer un examen plus approfondi des
éléments liés à la fiscalité. À cet égard, les efforts visant à renforcer les capacités des
gouvernements de mesurer et de suivre la contribution du secteur privé à l’exécution du
Programme de développement durable à l’horizon 2030 devraient être encouragés.
La CNUCED, par exemple, mène un projet visant à mettre en place un cadre directif
favorable à la publication par les entreprises d’informations sur la durabilité et les objectifs
de développement durable en Afrique et en Amérique latine. Parmi d’autres exemples
figurent les pactes de transparence comme Publish What You Pay conclus entre des

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 TD/B/67/3

gouvernements et le secteur privé. On devrait s’efforcer d’intégrer la fiscalité dans la

publication d’informations environnementales, sociales et relatives à la gouvernance en
tenant compte des résultats contrastés de la participation du secteur privé aux initiatives en
matière de durabilité.

F. Investir dans la recherche afin de rendre compte des liens

entre les flux financiers illicites, la durabilité environnementale
et les changements climatiques

49. L’examen des sources des FFI, figurant dans le rapport, illustre l’ampleur des
activités néfastes à l’environnement, telles que l’exploitation forestière illégale, la pêche
illégale, l’exploitation minière illégale et le trafic illégal de déchets. De même, comme il
ressort de l’analyse empirique réalisée dans le rapport, les externalités négatives provenant
du secteur extractif n’ont pas seulement des retombées sur d’autres secteurs comme
l’agriculture, mais touchent aussi les ressources en eau essentielles au niveau
communautaire. Cependant, les problèmes dus aux caractéristiques dominantes des
modèles économiques actuels de la transformation structurelle et les contraintes en matière
de données rendent difficile l’établissement de liens de causalité dans les modèles
économétriques sur les FFI et le développement durable.
50. Compte tenu de ces constatations, davantage de travaux de recherche devraient être
consacrés à l’intégration de la valeur des dommages environnementaux causés par les
sources prédominantes des flux illicites dans les initiatives en cours sur la mesure des FFI.
Ces efforts pourraient permettre aux gouvernements africains de renforcer l’argumentation
en faveur de l’établissement de passerelles dans les négociations sur la réduction des FFI et
l’appel au financement de l’action climatique.

G. Redonner confiance dans le multilatéralisme par des mesures concrètes

de lutte contre les flux financiers illicites

1. Appuyer l’initiative multilatérale prise par le Conseil économique et social de l’ONU

et l’Assemblée générale des Nations Unies en vue de réduire les flux financiers illicites
51. Le multilatéralisme suppose de recourir à la coopération internationale pour trouver
des solutions aux problèmes transnationaux. La mondialisation a fait apparaître une série de
nouveaux obstacles au multilatéralisme en diffusant les problèmes transnationaux et en
associant de nombreux acteurs non étatiques44. Les FFI sont l’un de ces problèmes
transnationaux qui pourrait donc être résolu par la voie multilatérale. À cette fin, l’on
pourrait mettre à profit les enseignements tirés de la collaboration multilatérale à l’action
internationale sur les produits de base.
52. Outre les multiples résolutions adoptées sur les FFI, des initiatives récentes telles
que l’initiative conjointe visant à mettre en place un groupe de haut niveau sur la
comptabilité financière, la transparence et l’intégrité qui relève de la présidence de
l’Assemblée générale et de la présidence du Conseil économique et social permettent
d’espérer que davantage de mesures concrètes seront prises pour lutter contre les FFI sous
la forme d’une action multilatérale inclusive. Cette initiative conjointe s’inscrit dans le
cadre de la Décennie d’action visant à promouvoir une accélération de la réalisation du
Programme de développement durable à l’horizon 2030. Le groupe est censé produire un
rapport assorti de recommandations en janvier 2021.

44 E. Newman, R. Thakur et J. Tirman, éd., Multilateralism Under Challenge: Power, International

Order and Structural Change (United Nations University Press, Tokyo, 2006).

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2. Consacrer davantage de ressources à la coopération internationale

sur les flux financiers illicites
53. Davantage de ressources sont nécessaires pour amplifier les activités que divers
organismes et donateurs consacrent au renforcement des capacités des autorités fiscales en
Afrique. Plusieurs donateurs se sont engagés à doubler leur aide au renforcement des
capacités fiscales entre 2015 et 2020 dans le cadre de l’Initiative fiscale d’Addis-Abeba, qui
vise à accroître le volume et la qualité de l’assistance technique pour renforcer la
mobilisation des ressources internes dans les pays partenaires. En outre, l’OCDE et trois
pays (Allemagne, Italie et Kenya) ont lancé le programme pilote Africa Academy for Tax
and Financial Crime Investigation à la Conférence que le G20 a tenue sur l’Afrique à Berlin
en juin 2017. Ce programme portera sur tous les aspects de la conduite et de la gestion des
enquêtes financières, y compris les pratiques plus complexes de blanchiment d’argent et le
rôle des enquêteurs fiscaux, les techniques d’investigation, la détection, le gel et le
recouvrement des avoirs, la gestion des enquêtes internationales et des sujets spécialisés
tels que les escroqueries fiscales de taxe à la valeur ajoutée sur les biens et les services.

3. Resserrer la coopération concernant la lutte contre les flux financiers illicites

en vue de réaliser les objectifs de développement durable ayant trait
à la santé et de renforcer la résilience aux chocs
54. La pandémie actuelle de maladie à coronavirus est premièrement et avant tout une
crise sanitaire. Deuxièmement, elle entrave la réalisation des objectifs de développement
durable ayant trait à la santé. Troisièmement, elle devient rapidement la cause d’une
récession économique et financière mondiale dont les conséquences économiques et
sociales sont graves pour les pays les plus pauvres. Il ne sera pas facile de lutter contre la
crise dans un contexte d’insuffisance des fonds alloués à la santé dans le monde entier,
notamment en Afrique. La crise d’Ébola a suscité des débats sur la création d’un fonds
international d’urgence sanitaire45. Elle a aussi mis en lumière le rôle que la gouvernance
mondiale pourrait jouer dans le domaine de la santé, au moyen d’un partenariat et d’une
assistance financière et technique ainsi que d’une réduction des inégalités en matière de
santé46. Ces questions sont encore d’actualité et les occasions perdues de recouvrer des
recettes budgétaires à cause de l’évasion et de la fraude fiscales devraient être abordées47.
Même si la pandémie actuelle semble moins toucher les femmes que les hommes, les
femmes ressentiront probablement les conséquences socioéconomiques de la crise car ce
sont essentiellement elles qui prennent soin de leur famille. Compte tenu des incidences,
qui commencent à se dessiner, de la crise actuelle de maladie à coronavirus, il faut
s’attendre à ce que la réalisation des objectifs de développement durable soit plus difficile
et dépende essentiellement de la capacité des pays africains de réduire les FFI, qui entravent
la mobilisation de ressources suffisantes pour financer le développement.

4. Trouver des solutions gagnant-gagnant

55. Outre leur participation aux mécanismes actuels d’échange d’informations et malgré
les difficultés à éviter la concurrence fiscale, les pays en développement peuvent décider
ensemble de définir des domaines d’intérêt communs. Ils pourraient, par exemple, tomber
d’accord pour, au lieu de donner des incitations fiscales sur les bénéfices, faire porter les
incitations sur l’activité économique en fonction d’un ensemble d’indicateurs relatifs à
l’économie réelle. De même, davantage de ressources pourraient être mises en commun
pour lancer des initiatives de renforcement des capacités dans un double objectif, à savoir :
a) échanger des expériences et des ressources ; b) former une coalition dans les domaines
d’intérêt communs.

45 G. Ooms et R. Hammond, Financing global health through a global fund for health?, document 4 du
groupe de travail sur le financement (Chatham House, 2014).
46 A. Waris et L.A. Latif, « Towards establishing fiscal legitimacy through settled fiscal principles in
global health financing », Health Care Analysis: Journal of Health Philosophy and Policy (2015),
23(4):376–390.
47 Ibid.

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56. À cet égard, les pays africains pourraient échanger des tactiques de négociation sur
la manière de combiner de multiples objectifs avec d’autres pays du Sud. Cependant,
compte tenu de la divergence des intérêts économiques, il sera difficile d’obtenir un
consensus entre les pays sur la lutte contre les FFI mais il faudrait pleinement l’envisager.

H. Lutter contre les flux financiers illicites sur le plan de l’éthique

57. À de nombreux points de vue, la lutte contre les flux financiers illicites est une
question d’éthique. Ces préoccupations éthiques sont prises en compte par tous les acteurs
participant à la lutte contre les FFI, y compris les entreprises multinationales. En Afrique,
l’importance de l’éthique transparaît dans le mécanisme africain d’examen par les pairs.
La méthode élaborée pour le mécanisme comprend comme domaine thématique la
gouvernance des entreprises et l’objectif de veiller à ce que les pratiques internes des
organisations respectent l’éthique, qui vise à s’attaquer à la corruption et aux flux illicites
de fonds48.

V. Conclusions
58. Le multilatéralisme a un rôle clair à jouer en atténuant les conséquences néfastes des
FFI et en encourageant la participation des pays africains à la gouvernance mondiale.
Les recommandations tirées de l’analyse exposée dans le rapport sont censées renforcer les
politiques adoptées pour lutter contre l’importance et l’impact des FFI. L’Afrique en
ressortirait plus forte et plus résiliente, et serait mieux à même de lutter contre la pandémie
actuelle de maladie à coronavirus et les problèmes à venir.

48 Commission de l’Union africaine, Domestic Resource Mobilization: Fighting Against Corruption and
Illicit Financial Flows (Addis-Abeba, 2019).

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