N° 652

SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 juillet 2019

RAPPORT D’INFORMATION
FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur la gestion des ressources

humaines dans les armées,

Par M. Dominique de LEGGE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ;
MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson,
Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet,
MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin,
Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique
Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger
Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien
Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie
Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.
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SOMMAIRE
Pages

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DU

RAPPORTEUR SPÉCIAL ...................................................................................................... 5

PREMIÈRE PARTIE
LES ARMÉES SONT MARQUÉES PAR D’IMPORTANTES MUTATIONS
ET PAR LA SINGULARITÉ DE LA CONDITION MILITAIRE,
QUI ONT UNE INFLUENCE DIRECTE SUR LEUR MODÈLE RH

A. UNE MUTATION PROFONDE DU MODÈLE ET DU FORMAT DES ARMÉES ........... 9

1. Le changement des menaces, des missions et du contexte géostratégique s’est
accompagné d’une professionnalisation des effectifs............................................................ 9
2. De 2009 à 2014 : une phase de déflation généralisée, matérialisée par une « perte »
d’environ 50 000 ETPT….................................................................................................10
3. Une mutation du contexte sécuritaire en 2015 entrainant une « remontée en puissance »
du format des armées ........................................................................................................11

B. UNE CONDITION MILITAIRE MARQUÉE PAR SA SINGULARITÉ, DANS UN

CONTEXTE SOCIOLOGIQUE EN PROFONDE MUTATION .......................................13

C. UNE ORGANISATION SPÉCIFIQUE DE LA FONCTION RH, AYANT CONNU

DE RÉCENTES ÉVOLUTIONS ........................................................................................14
1. Une fonction RH complexe, partagée entre le secrétariat général, le chef d’état-major des
armées et les états-majors d’armées ...................................................................................14
2. Une logique de rationalisation ayant entraîné une réorganisation RH dans un contexte
de réduction des effectifs ...................................................................................................16
3. Une gestion de la masse salariale unifiée et une architecture budgétaire rénovée depuis
2015, dont la pertinence pourrait être réévaluée ................................................................17

DEUXIÈME PARTIE
LES ARMÉES FONT FACE À DEUX DÉFIS RH MAJEURS :
LE RECRUTEMENT ET LA FIDÉLISATION DE LEURS EFFECTIFS

A. UNE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS PRÉVUS EN 2018, TRADUISANT

DES PRÉVISIONS LARGEMENT PERFECTIBLES… .....................................................19
1. Une sous-consommation s’expliquant en partie par le caractère techniquement
perfectible de la prévision budgétaire des dépenses de personnel ........................................19
2. Une sous-réalisation du schéma d’emploi du ministère des armées sur l’exercice 2018
entrainant un sous-effectif ministériel de plus de 500 ETP ................................................21

B. … DES DIFFICULTÉS DE RECRUTEMENT… ................................................................22

1. Une mise sous tension de l’appareil de recrutement des armées résultant tant de
l’augmentation des cibles d’emploi que d’un manque d’attractivité....................................22
2. Des organisations du recrutement différentes, appelant une poursuite de la
mutualisation et de la rationalisation des moyens interarmées...........................................24
3. Des objectifs atteints sur le plan quantitatif… ..................................................................26
4. … mais des résultats plus contrastés sur le plan qualitatif : une baisse de la sélectivité et
des viviers de recrutement fragiles ....................................................................................27
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C. … ET SURTOUT DES DIFFICULTÉS STRUCTURELLES DE FIDÉLISATION .............30

1. La fidélisation constitue le principal enjeu RH des armées .................................................30
2. Des mesures catégorielles récentes visant à renforcer la fidélisation, qui demeurent
insuffisantes .....................................................................................................................34
3. Les problèmes de fidélisation dépassent largement la question indemnitaire :
l’importance du cadre militaire et des conditions matérielles .............................................38

TROISIÈME PARTIE
POUR FAIRE FACE À CES DÉFIS, LA CONDITION MILITAIRE DOIT FAIRE
L’OBJET D’IMPORTANTES AMÉLIORATIONS

A. UN NIVEAU GÉNÉRAL DE RÉMUNÉRATION FAIBLE, DONT LA

RÉÉVALUATION APPARAÎT INÉLUCTABLE..............................................................39
1. Un niveau général de rémunération faible eu égard aux contraintes des militaires .............39
2. Une démarche de rationalisation de la politique de rémunération des militaires qui doit
être menée avec ambition ..................................................................................................44

B. UN RÉGIME DE RETRAITE SPÉCIFIQUE, RÉSULTANT TANT DE LA

NÉCESSAIRE RECONNAISSANCE DE LA NATION ENVERS SES FORCES QUE
DES SPÉCIFICITÉS DU MODÈLE RH MILITAIRE ........................................................48
1. Un régime de pension spécifique répondant aux nécessités opérationnelles des armées .......48
2. Une future réforme des retraites source d’inquiétudes légitimes de la part des militaires,
nécessitant de réaffirmer solennellement la justification du régime spécifique ....................50
3. Une réforme des retraites susceptible de fragiliser l’ensemble du modèle RH des armées ....52

C. DES SUJÉTIONS PARTICULIÈRES ET DES DIFFICULTÉS MATÉRIELLES

DIFFICILEMENT COMPATIBLES AVEC LES ATTENTES CONTEMPORAINES,
DONT LA COMPENSATION OU L’ATTÉNUATION APPARAÎT
INDISPENSABLE ..............................................................................................................54
1. La nécessaire « remise à plat » de la politique de mobilité ..................................................54
2. Une politique du logement à recentrer sur les militaires connaissant les plus grosses
difficultés .........................................................................................................................57
3. Pour limiter l’imprévisibilité inhérente à certaines missions de la marine nationale,
recourir davantage au double équipage ..............................................................................59

EXAMEN EN COMMISSION ..............................................................................................61

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ............................................................................67

I. AUDITIONS AU SÉNAT ..................................................................................................67

II. DÉPLACEMENTS ............................................................................................................68

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET

RECOMMANDATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Les principales observations

Les armées ont connu, ces soixante dernières années, de profondes mutations aux
implications importantes en termes de ressources humaines, telles que le changement du
contexte géostratégique et des menaces, la professionnalisation et, depuis 2009, une
importante phase de déflation, dans un contexte de rationalisation de l’État (RGPP). Cette
dernière a pris fin en 2015, pour prendre en compte le nouveau contexte sécuritaire, et
laisser place à une remontée en puissance, qui a impliqué une importante mise sous tension
de son appareil RH : le ministère recrute ainsi, depuis 2016, de l’ordre de 26 000 militaires et
civils par an, soit un renouvellement d’environ 10 % de ses effectifs budgétaires.
Les militaires sont régis par un statut général dérogatoire à celui des autres fonctionnaires
de l’État, caractérisé par un régime de sujétions particulièrement marqué, qui
caractérisent ce que le législateur a qualifié de « condition militaire ».
La spécificité de la condition militaire entraîne également l’existence d’une organisation
originale de la fonction RH. Cette dernière, et notamment l’architecture budgétaire des
dépenses de personnel, mise en place en période de déflation des effectifs, pourrait faire
l’objet d’une reconsidération.
En 2018, les dépenses de personnel du ministère des armées ont été inférieures de
211 millions d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale. Cette
sous-consommation est due au caractère perfectible des prévisions et aux difficultés de
recrutement et de fidélisation des effectifs.
Malgré l’inflexion, de la trajectoire des effectifs, qui a nécessité d’adapter le modèle de
recrutement afin d’atteindre des cibles positives après plusieurs années de fortes réductions
d’emplois, la réalisation des cibles de recrutement ne pose, au niveau général, pas de
difficulté majeure. Les résultats apparaissent toutefois plus fragiles sur le plan qualitatif :
la sélectivité baisse, les viviers apparaissent plus fragiles (inaptitudes médicales plus fortes,
augmentation des candidats ayant des antécédents judiciaires), et une importante
« déperdition » de candidats subsiste entre le premier contact dans les centres de
recrutement et l’incorporation, ainsi que lors de la période probatoire.
Le problème majeur est toutefois celui de la fidélisation insuffisante des effectifs
incorporés, qui pourrait mettre en péril la capacité opérationnelle des armées. Ce
problème touche notamment les spécialités marquées par leur caractère aride ou répétitif
(fusiliers), ainsi que celles en concurrence directe avec le secteur privé (atomiciens,
maintenanciers aéronautiques, etc.). De manière générale, les armées sont confrontées à un
raccourcissement de la durée des contrats des nouveaux recrutés et à des taux de
renouvellement des contrats trop faibles pour optimiser les coûts de formation et disposer
de soldats ayant une bonne expérience opérationnelle.
Des mesures indemnitaires visant à renforcer la fidélisation ont été prises, tournées vers
certaines spécialités techniques. La mise en place à compter de 2019 de la prime de lien au
service, spécifiquement créée pour faire face aux difficultés de fidélisation du ministère,
constitue une évolution bienvenue. Son montant apparaît toutefois trop faible pour offrir
une solution durable, qui passe davantage par une amélioration générale de la condition
militaire.
 -6-

En dépit des mesures de revalorisation spécifiques, le niveau général de rémunération des

militaires apparaît faible, en comparaison des armées alliées et des autres emplois de la
fonction publique.
Le régime de retraite spécifique des militaires, caractérisé notamment par des durées de
service courtes, une pension à liquidation immédiate et des bonifications particulières,
permet la prise en compte des sujétions et risques et la viabilité du modèle RH d’armée
jeune. La prochaine réforme des retraites prochaine, dont les contours restent à définir,
pourrait rompre cet équilibre, et constitue légitimement la préoccupation majeure des
militaires.
La mobilité des militaires est plus forte que dans la fonction publique, et les difficultés
qu’elle implique en termes de vie personnelle sont en décalage croissant avec les
aspirations contemporaines (notamment celles des conjoints de militaire à être actifs). Ces
contraintes doivent impérativement être atténuées ou compensées, au risque de mener
sinon à une réelle impasse.
La mobilité forte entraine également d’importantes difficultés de logement pour les
militaires. Face à cette problématique, le ministère des armées met en place une politique
du logement, qui a connu une importante progression ces dernières années en termes de
dotation budgétaire. Malgré ces efforts, la proportion de logements attribués par rapport au
nombre de demandes ne s’établit ainsi en 2017 qu’à 56 %.
Enfin, la marine nationale fait face à des difficultés particulières en matière de conciliation
de la vie professionnelle et de la vie personnelle. Certaines missions impliquent une
absence de prévisibilité particulièrement difficile à vivre, et tendent à fragiliser davantage
la fidélisation des effectifs embarqués.

Les principales recommandations

Axe n°1 : renforcer la gouvernance RH du ministère des armées
Recommandation n° 1 : réévaluer la pertinence de l’architecture budgétaire actuelle du
ministère des armées, conçue dans le cadre révolu de la déflation des effectifs et poursuivre
l’amélioration de la gouvernance RH du ministère.
Recommandation n° 2 : afin d’améliorer la portée de l’autorisation parlementaire,
poursuivre la fiabilisation des prévisions de dépenses de personnel des armées, en
privilégiant des estimations fondées sur les exercices passés et les mouvements RH
observés plutôt que sur un modèle purement prévisionnel.

Axe n°2 : poursuivre la mise en place de mesures visant à renforcer l’attractivité

et la fidélisation au sein des armées
Recommandation n° 3 : afin d’améliorer le fonctionnement des centres d’information et de
recrutement des forces armées (CIRFA), poursuivre la mutualisation de leurs moyens et
l’optimisation de leur maillage territorial.
Recommandation n° 4 : afin de rendre compte de l’efficacité des mesures prises par le
ministère des armées en matière de fidélisation des effectifs, créer un indicateur de
performance permettant d’évaluer les progrès réalisés en la matière. Ce dernier pourrait
reposer sur le taux de renouvellement des contrats, les taux d’attrition des cohortes ou la
durée de l’engagement effectif dans certaines spécialités tendues.
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Recommandation n° 5 : après avoir procédé à son évaluation (métiers les plus en tension,
risques d’effets d’aubaine), renforcer la prime de lien au service pour les spécialités
connaissant les plus fortes tensions, tout en poursuivant la coopération avec les acteurs
privés employant d’anciens militaires.

Axe n°3 : pour renforcer durablement la fidélisation des effectifs,

améliorer la condition militaire
Recommandation n° 6 : afin de ne pas se heurter aux mêmes difficultés que les précédents
projets de rationalisation de la rémunération des militaires et ne pas susciter un fort
sentiment d’incompréhension, la NPRM doit intégrer une réévaluation indiciaire et prendre
en compte les spécificités opérationnelles de chaque armée afin d’en assurer une juste
rétribution.
Recommandation n° 7 : afin d’affirmer la différence entre la retraite à jouissance immédiate
et une « retraite anticipée », envisager une nouvelle appellation des pensions militaires
(comme « reconnaissance de la Nation ») pour ce dispositif.
Recommandation n° 8 : afin d’adapter les carrières aux aspirations contemporaines et de
limiter la mobilité non-consentie, lancer une réflexion visant à limiter la mobilité aux
strictes nécessité opérationnelles et à en atténuer au maximum les effets néfastes pour les
personnels en privilégiant des bassins géographiques proches.
Recommandation n° 9 : afin de mieux compenser les difficultés de logement qu’implique la
mobilité des militaires, accroître le parc de logements du ministère des armées, notamment
à Paris, en reconsidérant la cession du Val-de-Grâce, et optimiser la gestion de ce parc en la
ciblant sur les personnels connaissant une forte mobilité.
Recommandation n° 10 : afin de garantir la qualité de vie des marins embarqués sans
limiter les capacités opérationnelles, augmenter le nombre de bâtiments aux contraintes
particulièrement fortes disposant de double équipages.
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PREMIÈRE PARTIE
LES ARMÉES SONT MARQUÉES PAR D’IMPORTANTES
MUTATIONS ET PAR LA SINGULARITÉ DE LA CONDITION
MILITAIRE, QUI ONT UNE INFLUENCE DIRECTE
SUR LEUR MODÈLE RH

A. UNE MUTATION PROFONDE DU MODÈLE ET DU FORMAT DES

ARMÉES

1. Le changement des menaces, des missions et du contexte

géostratégique s’est accompagné d’une professionnalisation des
effectifs

Les armées ont connu, ces soixante dernières années, de profondes

mutations aux implications importantes en termes de ressources humaines.
Auparavant placée au cœur de la société, la position de l’armée au sein de la
société a connu une importante transformation, matérialisée notamment par
la baisse importante des dépenses militaires par rapport au produit
intérieur brut (PIB), qui ont été quasiment divisées par trois depuis 1960,
passant de 6,5 % à 2,4 % du PIB 1.

Part des dépenses militaires dans le produit intérieur brut

(en %)

Source : commission des finances du Sénat, d’après les documents budgétaires et la Banque mondiale

1Ces chiffres, issus de la banque de donnée de la Banque mondiale, ne coïncident pas avec ceux de la
mission « Défense » car ils incluent les pensions.
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La fin de la guerre froide, la participation importante et continue de

l’armée à des opérations extérieures et des missions intérieures, au premier
rang desquelles figure « Sentinelle », la professionnalisation des forces
amorcée en 1997 1, la réduction importante des effectifs et du nombre des
implantations militaires ont conduit à modifier la visibilité de l’armée dans
le pays 2.
Les évolutions du contexte géostratégique et les transformations des
menaces ont entraîné une adaptation continue des conditions d’exercice du
métier militaire, dont les implications en termes de ressources humaines sont
importantes.

2. De 2009 à 2014 : une phase de déflation généralisée, matérialisée

par une « perte » d’environ 50 000 ETPT…

Dans ce contexte, le format des armées a lui aussi fait l’objet, depuis
2008, d’importantes mutations, passant d’un mouvement de déflation à une
remontée en puissance depuis 2015. Ainsi, de 2009 à 2015, le ministère des
armées a connu une déflation de 49 291 ETPT, tandis que 4 844 ETPT ont été
créés entre 2015 et 2018.
Le livre blanc pour la défense et la sécurité nationale de 2008 traduit
bien les trois grandes catégories de motivations ayant mené à réduire le
format des armées à partir de 2009 : « la nécessité de restructurer en profondeur
l’administration générale du ministère de la Défense et les structures de soutien des
forces armées sur le territoire a été mise en évidence par la révision générale des
politiques publiques (RGPP). La réorganisation des armées sur le plan géographique
était restée inachevée à l’issue de la professionnalisation. La dispersion excessive des
implantations militaires est source de duplications, de cloisonnements entre armées
et de surcoûts non justifiés en termes militaires ou de sécurité. Il faut tenir compte
de la nouvelle géographie des engagements des forces et procéder à leur nécessaire
regroupement, qui bénéficiera à nos objectifs stratégiques et à la qualité
opérationnelle de nos unités. Ces restructurations se traduiront par une
déflation d’effectifs importante. » 3
Cette inflexion majeure se traduit par une baisse sensible des
effectifs du ministère de la défense sur la période 2008-2013.

1 Loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national.

2 Haut conseil d’évaluation de la condition militaire, 9 e rapport annuel thématique, 2015.
3 Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale 2008 du 17 juin 2008.
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Effectifs civils et militaires du ministère de la défense

(en ETP)

400 000
350 000
300 000
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Personnel militaire en activité Personnel civil

Source : commission des finances du Sénat, d’après la DRH-MD

L’objectif de réduire l’effectif global à 276 000 équivalents temps

plein (ETP) prévu pour 2014, est atteint avec un an d’avance, mais le
gouvernement décide, dans le cadre de la RGPP, une déflation
supplémentaire de 10 000 ETP, finalement intégrée à la loi de
programmation militaire pour les années 2014 à 2019 1.
Dans ce contexte, la gestion des ressources humaines doit à la fois
assurer l’adéquation des ressources aux exigences de l’activité des forces
(jeunesse, compétence, recrutement, formation, disponibilité, promotion
sociale, attractivité, sélection, fidélisation) et garantir les droits
individuels (lisibilité de carrière, parcours professionnels,
accompagnement, respect des règles statutaires, performance de la
reconversion).

3. Une mutation du contexte sécuritaire en 2015 entrainant une

« remontée en puissance » du format des armées

En 2015, la loi de programmation militaire actualisée corrige la

trajectoire des évolutions d’effectifs en raison de la dégradation du contexte
sécuritaire marqué par les attentats de janvier, avec un impact progressif sur
le montant des plafonds d’emploi exécutés.

1 Loi n°2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années
2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.
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Plafonds d’emploi exécutés de la mission « Défense »

(en ETPT)

320 000
312 641
310 000
304 793
300 000
296 653
290 000
287 640
280 000
277 943
270 849 265 749 268 194
270355
270 000
267 263
260 000 263 350

250 000
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Source : commission des finances du Sénat, d’après les données du ministère des armées

Après la première actualisation de la loi de programmation militaire

2014-2019 par la loi du 28 juillet 2015 1, les attentats du 13 novembre
conduisent le Président de la République à annoncer le 16 novembre 2015,
devant le Parlement réuni en Congrès, l’annulation des déflations
d’effectifs programmées jusqu’en 2019.
Ainsi, la diminution des effectifs initialement prévue à hauteur de
33 675 ETP par la loi de programmation militaire 2014-2019, après avoir été
atténuée de 18 750 ETP à la faveur de la première actualisation, a été de
nouveau atténuée de 10 000 ETP, pour finalement s’établir à un solde net de
4 925 déflations sur la période 2014-2019 2.
Dans le même temps et pour faire face aux nouvelles menaces, plus
de 2 500 emplois ont été créés entre 2014 et 2018 dans les domaines du
renseignement et de la cyber-défense, auxquels s’ajoutent 500 emplois dans
le domaine des systèmes d’information et de communication (SIC).
Au total, selon le ministère des armées, et nonobstant la remontée en
puissance des effectifs à compter de 2015, la déflation des effectifs sur la
période 2008-2018 a représenté un total de 52 697 ETP, auxquels s’ajoutent
les transferts.

1 Loi n°2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à
2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.
2 Hors volontaires liés à l’expérimentation du SMV, hors apprentis et hors augmentation d’effectifs

du service industriel de l’aéronautique (SIAé).

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B. UNE CONDITION MILITAIRE MARQUÉE PAR SA SINGULARITÉ, DANS

UN CONTEXTE SOCIOLOGIQUE EN PROFONDE MUTATION

Les militaires sont régis par un statut général dérogatoire à celui

des autres fonctionnaires de l’État, défini par un régime de sujétions
particulièrement marqué, qui caractérisent ce que le législateur a qualifié
de « condition militaire ».

Grands principes du statut général des militaires

issus du code de la défense
L’armée de la République est au service de la Nation. Sa mission est de préparer et
d’assurer par la force des armes la défense de la patrie et des intérêts supérieurs de la
Nation.
L’état militaire exige en toute circonstance esprit de sacrifice, pouvant aller jusqu’au
sacrifice suprême, discipline, disponibilité, loyalisme et neutralité. Les devoirs qu’il
comporte et les sujétions qu’il implique méritent le respect des citoyens et la considération
de la Nation.
Le statut énoncé au présent livre assure à ceux qui ont choisi cet état les garanties
répondant aux obligations particulières imposées par la loi. Il prévoit des compensations
aux contraintes et exigences de la vie dans les forces armées. Il offre à ceux qui quittent
l’état militaire les moyens d’un retour à une activité professionnelle dans la vie civile et
assure aux retraités militaires le maintien d’un lien avec l’institution.
La condition militaire recouvre l’ensemble des obligations et des sujétions propres à l’état
militaire, ainsi que les garanties et les compensations apportées par la Nation aux militaires.
Elle inclut les aspects statutaires, économiques, sociaux et culturels susceptibles d’avoir une
influence sur l’attractivité de la profession et des parcours professionnels, le moral et les
conditions de vie des militaires et de leurs ayants droit, la situation et l’environnement
professionnels des militaires, le soutien aux malades, aux blessés et aux familles, ainsi que
les conditions de départ des armées et d’emploi après l’exercice du métier militaire. (…)
Source : article L. 4111-1 du code de la défense

Ainsi que l’a indiqué le directeur des ressources humaines de

l’armée de terre à votre rapporteur spécial en audition, « l’état militaire
nécessite une chaîne RH militaire spécifique, le soldat étant un citoyen
extraordinaire pouvant faire usage de la force au nom de la Nation au péril de son
intégrité ». Il fonde, en outre, la pertinence de trois principes cardinaux en
matière de gestion des ressources humaines :
- l’armée doit être composée de « militaires jeunes, en raison du
niveau d’engagement qu’implique l’état militaire ». Ce principe, qui suppose
l’existence d’un fort taux de rotation, constitue la principale spécificité des
armées par rapport aux autres administrations de l’État en termes de modèle
RH, qualifiée de « RH de flux », par opposition aux « RH de stock ». Ceci
explique d’ailleurs la forte prévalence du contrat comme mode
d’engagement au sein des forces (cf infra, troisième partie) ;
 - 14 -

- un temps incompressible doit être passé par le militaire dans les

forces, ce qui permet le maintien d’un niveau de compétence suffisant et
d’assurer la solidité de la chaîne hiérarchique ;
- la promotion du mérite et la valorisation de l’expérience 1.
La condition militaire dépasse ainsi le strict domaine de l’activité
professionnelle et s’étend à celui de la vie personnelle. Cette extension
s’explique par les effets de certains particularismes de la vie militaire sur
l’environnement personnel des militaires, principalement la mobilité
géographique et la disponibilité qui, de fait, s’imposent à leurs familles.
Cette spécificité tend à être de moins en moins compatible avec les
évolutions sociologiques contemporaines, notamment l’aspiration des
conjoints à mener une vie professionnelle normale (cf. infra, troisième partie).

C. UNE ORGANISATION SPÉCIFIQUE DE LA FONCTION RH, AYANT

CONNU DE RÉCENTES ÉVOLUTIONS

1. Une fonction RH complexe, partagée entre le secrétariat général,

le chef d’état-major des armées et les états-majors d’armées

La spécificité de la condition militaire entraîne également l’existence

d’une organisation originale de la fonction RH, qui partagée entre le
secrétariat général, le chef d’état-major des armées et les états-majors
d’armées.
Au niveau central, le secrétaire général pour l’administration (SGA)
du ministère assiste le ministre des armées dans tous les domaines de
l’administration générale du ministère et est, à ce titre, responsable de la
fonction RH ministérielle. Il dispose, à cet égard, de l’autorité sur la DRH du
ministère, dite DRH-MD 2. Le chef d’état-major des armées (CEMA) est
responsable de l’expression du besoin RH des armées et participe à la
définition de la politique RH du ministère, dont il est responsable de la mise
en œuvre au sein des armées. Il est également responsable de la formation
dans les armées.
Les chefs d’état-major (CEM) des trois armées sont « responsables de
la cohérence de leur armée » 3 et participent à ce titre aux travaux de
planification et de programmation des moyens et du format correspondant à
leurs missions. Dans le cadre de l’élaboration de la politique des ressources
humaines, ils proposent au DRH-MD les mesures relatives à l’évolution
statutaire des corps relevant de leur périmètre. Ils sont responsables du

1 50% des officiers de l’armée de terre viennent du corps des sous-officiers et 50 % des sous-officiers
viennent du corps des militaires du rang.
2 Le changement de nom du ministère ne semble pas avoir eu d’incidence sur acronyme usuel de cette

direction.
3 Article R3121-19 du code de la défense.
 - 15 -

recrutement, de la formation initiale et continue, de la discipline, du moral,

de la concertation et de la condition des militaires, de l’élaboration des
parcours professionnels et de carrière du personnel (à l’exception de
l’encadrement supérieur militaire), de la gestion des effectifs, des emplois
et des compétences, de l’administration du personnel (à l’exception des
officiers généraux).
Pour ce faire, les chefs d’état-major des trois armées disposent de
directions des ressources humaines propres 1.

Organisation de la fonction RH du ministère des armées

Source : ministère des armées

Cette structure décentralisée a fait l’objet d’une importante

rationalisation à partir de 2008 ayant entrainé un accroissement des
prérogatives du secrétariat général pour l’administration.

1La direction des ressources humaines de l’armée de Terre (DRHAT), la direction des ressources
humaines de l’armée de l’air (DRHAA) et la direction des personnels militaires de la marine
nationale (DPMM).
 - 16 -

2. Une logique de rationalisation ayant entraîné une

réorganisation RH dans un contexte de réduction des effectifs

La mise en œuvre en 2008 de la révision générale des politiques

publiques (RGPP) se caractérise par un mouvement significatif de
mutualisation à l’échelle ministérielle, avec la dissociation organique du
soutien et du métier, conduisant à mettre en place des bases de défense 1, qui
constituent des centres de service partagés au service de toutes les unités
soutenues. Il s’agissait de passer d’une logique traditionnelle s’appuyant
sur le triptyque « un chef, une mission, des moyens », à une logique de
spécialisation des unités sur les fonctions opérationnelles.
La fonction « ressources humaines » a ainsi été placée localement
sous l’autorité des commandants de base de défense, même si un certain
nombre d’actes de gestion des personnels militaires (recrutement militaires,
formation…) continue à relever des directions des ressources humaines des
armées. Dans ce contexte, le DRH-MD s’est vu confier, sous l’autorité du
secrétaire général pour l’administration, une autorité fonctionnelle sur
l’ensemble des politiques RH et des organismes centraux chargés des
ressources humaines dans les états-majors et directions.

Les missions de la DRH du ministère de la défense (DRH-MD)

L’autorité fonctionnelle de la DRH-MD repose sur l’exercice des missions suivantes :
- assurer le cadrage, la validation et la régulation des politiques RH ministérielles ;
- piloter efficacement les effectifs et la masse salariale, en liaison avec la DAF, au travers
d’un dialogue avec les gestionnaires RH ;
- veiller, grâce à un dialogue de gestion rénové entre gestionnaires et employeurs, à la
satisfaction des besoins de ces derniers ;
- engager une mise en cohérence progressive entre organisation, effectifs et masse salariale ;
- mettre en place une gestion de la politique RH ministérielle adossée à une gestion des
compétences des personnels militaires et civils. (…)
Source : décret du 19 décembre 2014 relatif à l’élaboration de la politique des ressources humaines du ministère
des armées

1 Un arrêté du 24 décembre 2008 est venu porter organisation des bases de défense expérimentales et
fixer les attributions des commandants des bases de défense expérimentales. Il a créé, pour un an et à
compter du 1er janvier 2009, dix bases de défense expérimentales en métropole, complétée par une
base expérimentale à Djibouti. Le déploiement de ces bases de défense a ensuite été généralisé le
1 er janvier 2011 (arrêté du 29 novembre 2010 portant organisation des bases de défense et fixant les
attributions des commandants des bases de défense).
 - 17 -

3. Une gestion de la masse salariale unifiée et une architecture

budgétaire rénovée depuis 2015, dont la pertinence pourrait être
réévaluée

La nouvelle organisation de l’appareil RH du ministère de la défense

s’est accompagnée de la mise en place d’une nouvelle architecture
budgétaire 1, qui a pris ses effets à compter du 1er janvier 2015.
Depuis 2006, les crédits de personnel étaient rassemblés dans le
programme 178 « Préparation et emploi des forces », qui regroupe les crédits
des trois armées. Le législateur a toutefois prévu en 2015 que le pilotage de
la masse salariale « est confiée au secrétaire général pour l’administration,
secondé par le directeur des ressources humaines du ministère de la défense
et par le directeur des affaires financières. Le secrétaire général est responsable
devant le ministre de la maîtrise des effectifs et de la masse salariale au sein du
programme 212, qui regroupe les crédits du titre 2 » 2.
Cette disposition s’est traduite par le regroupement du titre 2 au
sein du programme 212 « Soutien de la politique de défense », dont la
direction stratégique est assurée par le secrétaire général pour
l’administration (responsable de programme), qui s’appuie sur un pilotage
opérationnel assuré par le directeur des affaires financières, pour le volet
financier, et le DRH-MD. Des budgets opérationnels de programmes sont
confiés aux gestionnaires (les directeurs des ressources humaines des trois
armées), en lieu et place de la structuration par employeur qui prévalait
depuis 2006, qui permettait à chaque armée d’avoir la maîtrise de ses crédits
de personnel.
Le pilotage des effectifs et de la masse salariale s’effectue désormais
dans le cadre d’un dialogue de gestion, sous couvert du SGA, entre la
direction des affaires financières et la DRH-MD d’une part, et les
gestionnaires RH d’autre part (DRH des trois armées). Des comités
spécifiques ont été mis en place, comme les comités directeurs du titre 2, qui
se réunissent, a minima, quatre fois par an.
Votre rapporteur spécial a pu constater que cette architecture
budgétaire ne faisait pas l’unanimité au sein du ministère des armées. Lors
de son audition, le chef d’état-major des armées a ainsi estimé qu’elle « était
adaptée à la période de déflation, se justifie moins aujourd’hui avec la trajectoire en
hausse prévue par la dernière programmation ». Les différents interlocuteurs
auditionnés ont également relevé que cette architecture entrainait une
déresponsabilisation des gestionnaires et inciterait à une surenchère dans
l’expression des besoins de la part des DRH d’armées. Elle prive, en outre,
les responsables d’armées de la possibilité de recourir à la fongibilité
asymétrique.

1 Instruction n° 950/DEF/SGA relative au pilotage du titre 2, du 10 juillet 2014.

2 Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015
à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.
 - 18 -

La logique administrative qu’implique cette architecture budgétaire

est également sujette à questionnements. Ainsi, le sous-directeur des études
et de la politique à la DRH-AT estime que le rôle de relais de la DRH-MD
vis-à-vis du « guichet unique » (direction générale de l’administration et de
la fonction publique) et de la direction du budget est « perfectible », les
correspondants n’étant « pas comptables de la performance opérationnelle des
armées ». Cette approche transversale des ressources humaines apparait, en
outre, « civilianisante » et de nature à remettre en cause la capacité de
chaque chef d’état-major d’armée à assurer la « cohérence organique de son
armée » 1, tel que le prévoit le code de la défense.
Au total, votre rapporteur spécial entend les différents arguments
tendant à redonner la pleine responsabilité des crédits de personnel aux
gestionnaires des armées, plutôt qu’au SGA, surtout dès lors que le
paradigme de déflation des effectifs est abandonné, afin d’offrir plus de
souplesse et d’autonomie. Sans trancher sur la pertinence d’une évolution de
l’architecture budgétaire du ministère des armées, il estime que ce débat doit
rester ouvert 2. À défaut d’évolution en matière d’architecture budgétaire,
une amélioration de la nouvelle gouvernance RH du ministère des armées
apparaît nécessaire. Cette dernière passe par des évolutions en matière de
comités (meilleure associations des DRH d’armées), de retours d’expérience,
et de contrôle internes de la DRH-MD.
Quel que soit le modèle retenu in fine, il apparaît souhaitable de
garder les crédits de personnel à la main des gestionnaires de personnel, les
seuls disposant des leviers (recrutement, avancement, qualification) ayant
une influence directe sur la masse salariale. Cette « uni-personnalité » 3 du
responsable de BOP et du DRH est à la fois un facteur de cohérence entre
politique RH et exécution budgétaire ainsi qu’un gage de simplification.

Recommandation n°1 : réévaluer la pertinence de l’architecture budgétaire

actuelle du ministère des armées, conçue dans le cadre révolu de la déflation des
effectifs et poursuivre l’amélioration de la gouvernance RH du ministère.

1 Article R3121-19 du code de la défense.

2 Le secrétaire général pour l’administration du ministère des armées a toutefois indiqué en audition
qu’une évolution en la matière n’était, pour l’heure, pas envisagée
3 Terme utilisé par le directeur des personnels militaires de la marine nationale.
 - 19 -

DEUXIÈME PARTIE
LES ARMÉES FONT FACE À DEUX DÉFIS RH MAJEURS :
LE RECRUTEMENT ET LA FIDÉLISATION
DE LEURS EFFECTIFS

A. UNE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS PRÉVUS EN 2018,

TRADUISANT DES PRÉVISIONS LARGEMENT PERFECTIBLES…

1. Une sous-consommation s’expliquant en partie par le caractère

techniquement perfectible de la prévision budgétaire des
dépenses de personnel

Votre rapporteur spécial a entrepris le présent contrôle budgétaire à

la suite du constat d’une très forte sous-consommation des dépenses de
personnel par le ministère des armées en 2018. Ainsi, hors redéploiements
pour couvrir les surcoûts Opex et Missint, le ministère des armées aurait
présenté un excédent en dépenses de personnel (rémunération hors
CAS « Pensions ») de 211 millions d’euros. Cette sous-consommation est
due aux difficultés de recrutement et de fidélisation des effectifs et au
caractère perfectible des prévisions.
Environ les deux tiers 1 de cette sous-consommation s’expliquent par
la sous-réalisation des cibles en effectifs du personnel militaire, les départs
de l’institution ayant été plus importants que les prévisions alors que les
recrutements, intervenus plus tardivement dans l’année, n’ont compensé que
partiellement ces départs (cf. infra).
S’agissant des explications tenant à la qualité de la prévision ; selon
le chef d’état-major des armées, il s’agit « d’une sur-dotation des crédits de
personnel, par mesure de précaution. La construction de la programmation
militaire a été guidée par le principe de sanctuarisation de ces derniers au contraire
des programmations précédentes. En revanche, la programmation a été plus
audacieuse sur les économies et les résultats attendus en matière de performance sur
les coûts d’entretien programmé du matériel et le fonctionnement des armées, des
crédits supplémentaires dans ces deux domaines pouvant s’avérer nécessaires ».

1Audition du secrétaire général pour l’administration et du directeur des ressources humaines du

ministère des armées par votre rapporteur spécial.
 - 20 -

Dépenses de personnel de la mission « Défense »

(en euros, en AE/CP)

Exécution Prévision Exécution

Catégorie Écart
2017 LFI 2018 2018

Rémunération
10 254 964 704 10 393 836 178 10 182 506 544 - 211 329 634
d’activité

Cotisations et
contributions 9 568 196 881 9 788 089 977 9 688 551 858 - 99 538 119
sociales

Prestations
sociales et
299 116 188 316 359 412 282 572 445 - 33 786 967
allocations
diverses

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires

Outre ce choix budgétaire contestable, les explications purement

techniques de cette sous-consommation tiennent pour leur part à de
moindres dépenses d’indemnisation au titre du chômage, des aides aux
restructurations (moindres attributions en pécules réalisées afin de limiter le
dépassement des cibles en sorties définitives) et à un niveau de réalisation
inférieur à 2017 en accidents du travail et maladies professionnelles – par
nature difficiles à prévoir 1.
S’il peut être compréhensible qu’en phase de recrutement et de
« remontée en puissance », des sous-consommations soient observées (celles
de l’an dernier, déjà significatives, représentaient 88 millions d’euros), votre
rapporteur spécial reste préoccupé par une telle différence entre la
prévision et l’exécution. Il a toutefois pu constater, lors des auditions du
secrétaire général pour l’administration du ministère de la défense que la
mesure du problème avait été prise. Votre rapporteur spécial plaide donc
pour une amélioration de la méthode de construction budgétaire des
dépenses de personnel de la mission, qui devrait être dorénavant fondée sur
les exercices passés et les départs observés, plutôt que sur un modèle
purement prévisionnel (par chaînage) comme c’est le cas jusqu’alors.

1Dans sa note relative à l’exécution budgétaire 2018 de la mission « Défense », la Cour des comptes
donne les explications suivantes aux économies de T2 : de moindres dépenses d’indemnités
opérationnelles (54 millions d’euros), l’accélération du rythme des recouvrements d’indus
« LOUVOIS » (26 millions d’euros), des encaissements en attributions de produits supérieurs de
15 millions d’euros aux prévisions, de moindres dépenses hors-socle (28 millions d’euros),
notamment pour les dépenses de chômage (14 millions d’euros).
 - 21 -

Recommandation n° 2 : afin d’améliorer la portée de l’autorisation parlementaire,

poursuivre la fiabilisation des prévisions de dépenses de titre 2, en privilégiant
des estimations fondées sur les exercices passés et les mouvements RH observés
plutôt que sur un modèle purement prévisionnel.

2. Une sous-réalisation du schéma d’emploi du ministère des

armées sur l’exercice 2018 entrainant un sous-effectif ministériel
de plus de 500 ETP

En 2018, le sous-effectif ministériel s’élève à - 583 ETP (en prenant

en compte les retards pris depuis 2015), résultant d’un schéma d’emplois
exécuté à hauteur de + 346 ETPE, au regard d’un schéma d’emplois cible de
+ 929 ETPE.
Ce sous-effectif est porté essentiellement par les sous-officiers et les
militaires du rang des trois armées. Il relève de départs supplémentaires,
imputables à une forte concurrence du secteur privé, alors même que les
recrutements sont portés à des niveaux élevés.

Évolution des schémas d’emploi de la mission « Défense »

(en ETP)

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

LPM 09-14 -7577 -7462 -7462 -7462

LPM 14-19 -8007 0 2300 -2600 -2800 -3818
LPM actualisée 400 200 182
LPM 19-25 450
LFI -7577 -7462 -7462 -8007 0 2300 464 518 466
Exécution -7946 -9536 -7374 -7847 -644 2289 760 346

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires

Comme l’a relevé le secrétaire général du ministère des armées, les

années de déflation sont marquées par d’importantes sur-exécutions des
dépenses de personnel : « les choses se sont atténuées en 2016, après les
évènements de 2015. Toute l’ingénierie du ministère de la défense a été pensée pour
faire partir les agents. Le dépassement s’élevait encore à 167 millions d’euros en
2015, et la première sous-consommation est intervenue en 2016 ». Au total, le
ministère des armées est marqué par un réel changement de paradigme,
passant d’une logique de déflation à une logique de remontée en puissance,
laquelle explique la nécessité d’un temps d’adaptation entre les deux
périodes.
 - 22 -

Cette difficulté, rencontrée en 2018, illustre parfaitement les deux

plus gros enjeux du ministère en matière de ressources humaines, que sont le
recrutement et la fidélisation de ses effectifs.
S’agissant du recrutement, l’objectif demeure ambitieux : le
ministère des armées devrait recruter 21 600 militaires et 3 700 agents civils
en 2019.
S’agissant de la fidélisation, l’enjeu est également de taille dans la
mesure où il s’agit désormais de conserver au sein du ministère une grande
partie de la ressource massivement recrutée depuis 2015, notamment des
militaires du rang ainsi que de conserver les compétences dans les domaines
clés compte tenu de l’appel du secteur civil en raison de la reprise
économique.

B. … DES DIFFICULTÉS DE RECRUTEMENT…

1. Une mise sous tension de l’appareil de recrutement des armées

résultant tant de l’augmentation des cibles d’emploi que d’un
manque d’attractivité

L’inflexion de trajectoire en 2015 a nécessité d’adapter le modèle de

recrutement afin d’atteindre les cibles positives après plusieurs années de
fortes réductions d’emplois. Les créations nettes d’emplois annuelles
prévues pour l’ensemble du ministère des armées devraient d’ailleurs tripler
d’ici à 2023, entrainant une mise sous tension accrue de l’appareil de
recrutement.
 - 23 -

Créations nettes d’emploi du ministère des armées prévues

par la loi de programmation militaire 2019-2025
(en ETP)

1600 1 500 1 500 1 500

1400

1200

1000

800

600
450 450
400 300 300

200

0
2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Source : commission des finances du Sénat, d’après l’article 6 de la

loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire
pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la
défense

Du fait de la singularité du modèle RH militaire à flux (cf. supra,

première partie), le ministère recrute ainsi, depuis 2016, de l’ordre de
26 000 militaires et civils par an, soit un renouvellement d’environ 10 % de
ses effectifs budgétaires. L’importance des flux d’entrées et de sorties est
elle-même rendue possible par la part élevée des contractuels dans les
forces armées (52,7 % des militaires servent sous contrat et ils sont 65,7 %
hors gendarmerie) 1.
2016 a notamment été une année exceptionnelle en termes de
recrutement de militaires du rang, compte tenu de la montée en puissance de
la « force opérationnelle terrestre » de l’armée de terre. Cependant, le niveau
des sorties définitives, qui s’est révélé supérieur aux prévisions initiales, n’a
été compensé que partiellement. Le nombre croissant de départs subis, qu’il
s’agisse de départs définitifs ou de départs vers des positions statutaires
différentes (détachements, non-activité, etc.), s’explique notamment par la
reprise économique de certains secteurs d’emplois et par la concurrence du
secteur privé, mais aussi par une plus grande volatilité des nouveaux
recrutés (nombre de dénonciation de contrat initial en hausse notamment
pour les sous-officiers, les volontaires et les militaires du rang, cf. infra).

1Haut comité d’évaluation de la condition militaire, 12 e rapport, revue annuelle de la condition

militaire, 2019.
 - 24 -

Cette reprise est illustrée par la baisse continue du taux de chômage

depuis 2015, année de renoncement à la déflation des effectifs.

Taux de chômage en France métropolitaine

11,00%
10,50% 10,40%
10,00% 10,10%

9,50% 9,40%
9,00% 9,10%
8,70%
8,50%
8,00%
7,50%
2015 2016 2017 2018 2019

Source : commission des finances du Sénat, d’après l’INSEE

Cette difficulté est également prégnante pour les autres armées

européennes, comme en témoigne la volonté de la ministre de la défense
de la République fédérale d’Allemagne d’ouvrir le recrutement militaire
aux candidats étrangers 1.
Enfin, la montée en puissance de l’ensemble des métiers liés à la
sécurité à la suite du nouveau contexte connu par la France depuis 2015
représente sans conteste un facteur élevé de concurrence pour les armées.

2. Des organisations du recrutement différentes, appelant une

poursuite de la mutualisation et de la rationalisation des
moyens interarmées

Pour assumer la mission de point d’entrée de la procédure de

recrutement, les centres d’information et de recrutement des armées (CIRFA)
ont été créés en 2007 afin de rassembler les bureaux de recrutement des trois
armées présentes sur le territoire.

1 Entretien de madame Ursula von der Leyen dans le Rheinische Post, 27 septembre 2018.
 - 25 -

Les centres d’information et de recrutement des forces armées

Les centres d’information et de recrutement des armées (CIRFA) ont été créés par une
charte du 3 juillet 2007, signée des directeurs des personnels militaires des trois armées
dans un but de mise en commun et de rapprochement. Antérieurement, les bureaux
« terre », « marine » et « air » étaient indépendants. Ils disposent d’un rôle en matière
d’interventions auprès des lycées, collèges et des organismes d’orientation de type
Pôle emploi, de mutualisation de certains moyens et enfin, de services rendus aux candidats
en termes d’information et de conseil.
En 2017, 42 CIRFA métropolitains et 7 CIRFA ultra-marins forment un guichet unique des
trois armées et sont pilotés par une armée. Les 57 autres CIRFA sont dits « monocolores »
car ils sont tenus par l’armée de terre (55) et la marine (2).
Source : ministère des armées

Les trois armées disposent toutefois de leurs structures et processus

de recrutement propres.
La mission de recrutement de l’armée de terre est confiée à la
sous-direction du recrutement de la DRHAT. Cette dernière est répartie sur
une centaine de sites et comporte un état-major central à Paris et cinq entités
régionales.
Après un processus d’évaluation dépendant de la spécialité pour
laquelle le candidat postule, le dossier est étudié par une commission
d’affectation. Une fois le candidat retenu, au fil de l’eau au cours de l’année,
le conseiller en recrutement lui délivre les informations nécessaires pour son
incorporation. Les engagés de l’armée de terre signent leur contrat en CIRFA
le jour même de leur départ pour leur régiment.
La marine nationale dispose pour sa part du service de recrutement
de la marine (SRM) qui s’appuie sur 47 bureaux marine et antennes des
CIRFA en métropole et 5 bureaux marine de recrutement outre-mer. Au
regard des dossiers complets et valides reçus des CIRFA, le chef du SRM
décide au niveau central des admissions.
L’armée de l’air réalise également son recrutement annuel en flux
continu, excepté pour les sous-officiers 1.
De manière générale, votre rapporteur spécial relève que les délais
de recrutement des militaires du rang sont longs. En 2016, ils atteignaient
154 jours dans l’armée de terre et 165 jours dans la marine. L’armée de l’air,
quant à elle, est parvenue à diminuer le délai moyen de 223 jours en 2014 à
67 jours en 2016, en centralisant le recrutement des militaires techniciens de
l’air. La question des délais de recrutement est centrale, les nouvelles
générations étant de plus en plus impatientes et en prise avec la « société de

1Le recrutement des sous-officiers s’effectue par des commissions de sélection ad hoc, dans le cadre
du plan de mise en formation (par type de spécialités).
 - 26 -

l’instantanéité » 1 ; la diminution de sa durée doit donc constituer un objectif

pour les trois armées.
En outre, les différents travaux menés ont pu montrer le caractère
inégal du fonctionnement des CIRFA, qui apparaît encore comme une
juxtaposition des bureaux des trois armées sans relation organique ou
hiérarchique entre eux. Les CIRFA pratiquent la mutualisation de certains
moyens (accueil, secrétariat…) et la coopération pour les actions
d’information et de promotion. Toutefois, l’organisation matérielle de
chaque bureau, certains moyens logistiques (bus d’information, supports de
communication...) ainsi que le suivi des entretiens et des recrutements
relèvent encore de chaque armée.
De même, votre rapporteur spécial a pu relever, lors de son
déplacement à Brest, que certaines régions n’avaient fourni aucune recrue
au centre d’instruction naval, ce qui suggère que le maillage territorial de
l’effort de recrutement est encore perfectible.

Recommandation n° 3 : afin d’améliorer le fonctionnement des CIRFA,

poursuivre la mutualisation de leurs moyens et l’optimisation de leur maillage
territorial.

3. Des objectifs atteints sur le plan quantitatif…

Les différentes auditions menées par votre rapporteur spécial ont

montré que la réalisation des cibles de recrutement ne pose, au niveau
général, pas de difficulté majeure. Ceci est par ailleurs corroboré par la
réalisation des cibles de recrutement des militaires du rang ces cinq
dernières années.

1 Haut conseil d’évaluation de la condition militaire, 11 e rapport, 2017.

 - 27 -

Recrutement de militaires du rang depuis 2014

2014 2015 2016 2017
TOTAL
effectifs 8 890 13 487 17 225 15 375
réalisés
TOTAL
9 268 13 256 17 147 15 219
cibles
Écart entre
la cible et -378 231 78 156
le réalisé

Source : DRH-MD

Sur le plan quantitatif, les viviers de recrutement ne devraient pas

faire l’objet de préoccupation dans les années à venir, contrairement à
d’autres pays européens. Comme le relève le Haut conseil d’évaluation de la
condition militaire (HCECM), « les projections démographiques concernant
le vivier n’identifient aucune évolution significative à l’horizon
2015-2025. » 1. Ainsi, « aucun élément démographique n’atteste l’hypothèse
d’une contraction du vivier des armées, même si les services de recrutement
enregistrent une contraction du vivier utile capté par l’institution ».

4. … mais des résultats plus contrastés sur le plan qualitatif : une

baisse de la sélectivité et des viviers de recrutement fragiles

Les résultats apparaissent toutefois plus fragiles sur le plan

qualitatif.
La sélectivité permet d’illustrer la marge de manœuvre dont
disposent les armées pour choisir leurs recrues. Cette dernière, qui peut
s’apprécier en rapportant le nombre de candidats par poste proposé, tend à
s’éroder depuis 2015. Elle s’élève ainsi, pour les emplois d’officier, à
16,5 candidats pour un emploi en 2017 (18,2 en 2016), tandis qu’elle a baissé
à 2,6 (contre 3,3 en 2016) pour les emplois de sous-officier.
La sélectivité pour les emplois de militaire du rang est globalement
stable en 2016 et 2017 (1,6 en 2017, soit - 0,1 point par rapport à 2016) mais en
retrait de 0,6 point par rapport à 2015, sans atteindre encore les seuils bas du
début des années 2000.

1 Haut conseil d’évaluation de la condition militaire, 11 e rapport, 2017.

 - 28 -

Évolution de la sélectivité des emplois de sous-officiers,

de militaires du rang et de volontaires dans les armées
(en nombre de candidat par poste proposé)

5
4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Sous-officiers Militaires du rang Volontaires

Source : commission des finances, d’après le HCECM

La sélectivité varie fortement en fonction des métiers proposés. Si

certaines unités continuent d’attirer de très nombreux candidats, de
nombreuses spécialités restent régulièrement déficitaires. Au sein de l’armée
de terre, les spécialistes des systèmes d’information et de communication
(SIC) restent ainsi recherchés. Certaines spécialités affichent des déficits
importants, comme celle de cuisinier, de mécanicien, ou encore de pilote
d’engin blindé.
De manière générale, les gestionnaires auditionnés par votre
rapporteur spécial, notamment les représentants de la DRHAT, ont indiqué
qu’ils faisaient face à une certaine baisse de la qualité des viviers, tant sur le
plan de la réussite aux tests écrits que sportifs. Comme le souligne
le HCECM dans son 11e rapport, « le niveau d’aptitude physique du vivier de
recrutement se dégrade. Sans tomber aux niveaux que certaines armées occidentales
peuvent connaître, le taux d’inaptitude temporaire ou définitive au recrutement a
augmenté ». Cet aspect est particulièrement sensible pour l’armée de terre : la
proportion d’inaptes définitifs parmi les candidats ayant effectué les
épreuves de sélection est passée de 4,6 % à 5,6 % entre 2011 et 2016 ; celle des
inaptes temporaires de 14,2 % à 18,4 %. Au total, la proportion des candidats
au recrutement immédiatement aptes est passée de 83 % à 76,3 % entre 2011
et 2016.
 - 29 -

De même, une augmentation de la proportion de candidats ayant

des antécédents judiciaires est également observée 1.
Enfin, la baisse qualitative du recrutement se manifeste par
l’existence d’une forte « déperdition » des candidats. Cette dernière
intervient à tous les stades du processus du recrutement : entre le premier
contact et l’ouverture formelle d’un dossier de recrutement, puis lors du
passage en commission d’examen jusqu’à l’incorporation en unité. Ainsi,
l’armée de l’air enregistre un taux d’attrition après convocation en sélection
de l’ordre de 38,3 % en 2017 (10,5 % d’absences, 21,7 % d’inaptitudes
médicales définitives ou temporaires et 6,1 % de désistement en cours
d’évaluation 2).
Après l’engagement, les armées sont également confrontées à un
taux de dénonciation du contrat pendant la période probatoire 3 élevé pour
les militaires du rang. Ce dernier connaît une hausse significative depuis
2014.

Taux de dénonciation 4 du contrat pendant la période probatoire

pour les militaires du rang
(en %)

Source : commission des finances, d’après les données de la Cour des

comptes et de la DRH-MD

La nécessité de recruter de façon pérenne et dans une relative

urgence complique en effet l’adéquation entre le poste et les attentes du
recruté en même temps qu’elle pèse de façon durable sur les conditions de
formation initiale, moins bonnes du fait d’un taux d’encadrement plus faible.
L’armée de terre souligne par ailleurs que ce taux de déperdition est à
relativiser au regard de métiers comparables, dans leur nature, leur

1 HCECM, 11e rapport annuel, 2017.

2 Données transmises par le ministère des armées.
3 Cette période est, en règle générale, de six mois et peut-être renouvelée une ou deux fois, selon les

armées.
4 Environ 60 % des dénonciations sont le fait du militaire recruté.
 - 30 -

pénibilité et/ou dans la population recrutée (jeune, souvent peu qualifiée)

comme ceux de la sécurité privée ou du BTP.
Ainsi, l’analyse des processus de recrutement et de l’évolution des
publics, qui nécessite une plus grande attention des armées, incite à la plus
grande prudence. De fait, le maintien d’une importante déperdition, avant et
après la signature du contrat, dans un contexte de tensions importantes sur
les effectifs, requiert de la part des armées une vigilance accrue en matière de
recrutement, qui, pour être réussie, doit répondre à trois exigences
complémentaires : continuer de remplir les objectifs annuels, y compris dans
les spécialités déjà déficitaires, réduire le taux de déperdition des effectifs
(dénonciation, résiliation, désertion) et fidéliser les recrutés.
Le DRH-AT a ainsi résumé la situation devant votre rapporteur
spécial : « Nous avons remporté la bataille des effectifs. La question porte
maintenant sur notre capacité à tenir dans la durée et à fidéliser les compétences. »

C. … ET SURTOUT DES DIFFICULTÉS STRUCTURELLES DE

FIDÉLISATION

1. La fidélisation constitue le principal enjeu RH des armées

Si le recrutement constitue une source de difficultés ponctuelles

pour les armées, le sujet majeur est sans nul doute celui de la fidélisation
des effectifs incorporés. Elle détermine la capacité de l’institution à remplir
ses objectifs opérationnels.
Ces difficultés touchent notamment les militaires du rang,
généralement recrutés pour des contrats à durée déterminée, et dont le taux
global d’attrition 1 avant la fin du contrat se maintient à un niveau élevé,
notamment pour l’armée de terre.

1 L’engagement d’un recruté peut être rompu de différentes manières : du fait d’un accord mutuel,
du fait d’une dénonciation unilatérale du contrat au cours de la période dite probatoire que celle-ci
soit à l’initiative du recruté ou de l’institution militaire. Au-delà de la période probatoire, les cas de
ruptures les plus fréquemment rencontrés sont dus aux évolutions des conditions de vie du recruté,
au départ du recruté dans une autre armée, à l’indiscipline allant jusqu’à la désertion, ou encore à la
réforme pour incapacité physique. Plus de 70 % des départs avant terme ont lieu du fait du militaire
recruté.
 - 31 -

Taux global d’attrition par cohorte (sur une période de 2 ou 5 ans)

pour les militaires du rang
(en %)

60
50,62
49,56 49,28 48,76
50

40 37,15 33,4 38,9

43,6
Armée de terre
30
Marine
26,82 26
20 25,1 24,5 Armée de l’air

10

0
2014 2015 2016 2017

Source : commission des finances du Sénat, d’après le ministère des armées

Certains métiers connaissent des difficultés de fidélisation liées au

caractère aride, fatigant ou répétitif de leur mission. La marine et l’armée de
l’air rencontrent ainsi des difficultés à attirer et fidéliser dans les métiers de
fusiliers-marins et de fusiliers commandos de l’air, ce qui se traduit par un
taux de renouvellement des contrats particulièrement faible (50 % pour les
fusiliers marins et 30 % pour les fusiliers commandos de l’air) alors que le
risque terroriste renforce le besoin en protection-défense et donc en effectif
de fusiliers.
La marine nationale, caractérisée par ses effectifs plus limités et
l’existence de nombreuses spécialités techniques (ainsi, 75 % de ses
effectifs appartiennent à des spécialités qui recouvrent chacune moins de
1 % des effectifs), connait une usure de ses personnels particulièrement
sensible, en raison de taux d’activité particulièrement élevés pour certaines
spécialités (comme pour les maintenanciers aéronautiques, les optroniciens,
ou les pyrotechniciens) 1. Cette suractivité entraine un cercle vicieux
puisqu’elle est aggravée par les départs qu’elle favorise, et nuit à la
réputation de ces spécialités auprès des jeunes recrues, moins enclines à les
choisir. La marine nationale emploie en outre de nombreux techniciens
qualifiés parmi ses officiers-mariniers qui doivent maintenir leurs
compétences techniques, requérant le passage régulier d’examens
qualifiants, particulièrement exigeants et usants.

1 HCECM, 11e rapport annuel, 2017.

 - 32 -

Les difficultés de fidélisation concernent, en outre, les spécialités en

concurrence directe avec le secteur privé, comme les systèmes d’information
et de communication, le maintien en condition opérationnelle aéronautique
ou encore l’énergie atomique. Cela se traduit, d’une part, par des
sous-effectifs dans certains métiers, le flux de recrutement ne parvenant pas
à compenser les départs et, d’autre part, par la fragilisation des pyramides
d’expertise, les départs précoces limitant la capacité des armées à disposer
de techniciens expérimentés. Le caractère stratégique de ces spécialités est
tel qu’une éventuelle pénurie, ou un manque trop important, serait de
nature à mettre en cause la capacité opérationnelle de pans entiers de
l’activité des armées 1.
De manière générale, votre rapporteur spécial a pu constater, lors
des différentes tables rondes qu’il a menées avec de jeunes recrues,
notamment sur le porte-avion Charles-de-Gaulle et à l’école des
officiers-mariniers de maistrance, que les armées faisaient face à l’arrivée
d’une population moins prévisible, davantage adepte du court-terme et
moins encline à l’engagement. Alors même que la carrière militaire était
auparavant embrassée pour des durées significativement longues, les jeunes
y voient aujourd’hui davantage une opportunité de consolider, de manière
ponctuelle, leurs compétences et leurs savoir-être. Ainsi, les militaires
interrogés ne se projettent guère, pour la plupart, au-delà de trois ou quatre
ans, ce qui constitue la période qu’ils estiment nécessaire pour tirer le
meilleur profit de leur expérience au sein des forces.
Ce ressenti trouve sa concrétisation dans l’évolution des types de
contrats signés par les nouveaux recrutés. L’armée de terre enregistre ainsi,
entre 2014 et 2017, une nette diminution des contrats de cinq ans, qui,
depuis 2010 représentaient en moyenne 77 % du total des contrats initiaux
des militaires du rang. Ces derniers passent ainsi de 77,7 % en 2014 à 60,3 %
en 2017, soit une baisse de plus de 20 %. Dans le même temps, les contrats
longs (plus de huit ans), qui représentaient jusqu’à peu en moyenne 3,2 %
de l’ensemble, passent en 2017 à 0,5 %. Si les contrats de trois ans
demeurent stables depuis 2010, connaissant même une très légère
augmentation (23,8 % en 2017 contre une moyenne de 20,5 % entre 2010
et 2013), les contrats de deux ans, créés en 2015 afin de faire face à la montée
en puissance et destinés à attirer les candidats encore indécis sur leur
engagement à plus long terme, constituent désormais une part importante,
avec 15,4 % du total, contre 3,5 % en 2015. Afin de limiter cette tendance, le
volume des contrats de deux ans a été fortement réduit depuis 2017 à la
demande de la DRH-AT afin de ralentir le turn-over des engagés.

1 Ainsi en va-t-il du maintien en permanence d’un sous-marin nucléaire lanceur d’engin (SNLE) à
la mer, qui constitue une condition d’existence de la composante maritime de la dissuasion nucléaire,
et suppose de disposer d’un nombre suffisant d’atomiciens qualifiés au sein de la marine nationale.
 - 33 -

Cette fragilité de l’engagement ne semble toutefois pas se traduire

par une dégradation du taux de renouvellement des contrats initiaux : ce
taux reste en effet stable dans les trois armées à des niveaux toutefois
hétérogènes, l’armée de terre affichant une progression récente qui doit être
confirmée. En prenant en compte les renouvellements, la durée moyenne
d’engagement des militaires du rang au sein de l’armée de terre est de 6 ans ;
le DRH-AT a fait état en audition de sa volonté de porter cette durée à 7 ans,
ce qui permettrait d’ « optimiser les coûts de formation et de disposer de soldats
ayant une bonne expérience opérationnelle, ayant connu des régimes de vie et
d’alerte différents qui garantissent la stabilité émotionnelle et la compétence
technique ». Votre rapporteur spécial estime toutefois, comme le HCECM, que
« la diversité des taux de renouvellement du premier contrat semble indiquer
des marges possibles de progrès » 1.

Taux de renouvellement du premier contrat des militaires du rang

2012 2013 2014 2015 2016
Terre 63,20% 64,60% 63,70% 64,60% 64,90%
Marine 80% 80,50% 81,30% 84,70% 85,80%
Air 58,90% 49,80% 48,40% 51,40% 58,30%

Source : HCECM

Au total, la fidélisation constitue sans nul doute l’enjeu RH majeur

pour les armées. À cet égard, les documents budgétaires ne comportent
aucun indicateur permettant de rendre compte de l’efficacité des mesures
prises par le ministère des armées visant à la renforcer. Le seul indicateur
relatif aux ressources humaines est l’indicateur transversal d’efficience de la
gestion des ressources humaines (effectifs gérants/effectifs gérés). Votre
rapporteur spécial plaide donc pour que, eu égard à son caractère
stratégique, la fidélisation fasse l’objet d’un indicateur de performance ad
hoc. Ce dernier pourrait reposer sur le taux de renouvellement des contrats,
les taux d’attrition, ou la durée de l’engagement effectif dans certaines
spécialités tendues.

Recommandation n° 4: afin de rendre compte de l’efficacité des mesures prises

par le ministère des armées en matière de fidélisation des effectifs, créer un
indicateur de performance permettant d’évaluer les progrès réalisés en la matière.
Ce dernier pourrait reposer sur le taux de renouvellement des contrats, les taux
d’attrition des cohortes ou la durée de l’engagement effectif dans certaines
spécialités tendues.

1 Haut conseil d’évaluation de la condition militaire, 11 e rapport, 2017.

 - 34 -

2. Des mesures catégorielles récentes visant à renforcer la

fidélisation, qui demeurent insuffisantes

La rémunération constitue le levier le plus évident pouvant être

activé afin de renforcer l’attractivité et la fidélisation au sein des forces.
Entre 2015 et 2019, l’ensemble des mesures catégorielles ont ainsi
représenté un montant total de 454,89 millions d’euros pour les militaires.
Certaines mesures mises en œuvre sur cette période ont plus
particulièrement contribué à renforcer la fidélisation et l’attractivité du
personnel. Les mesures suivantes ont ainsi été mises en œuvre :
- la revalorisation de l’indemnité spéciale de sécurité aérienne
(ISSA ; 4,0 millions d’euros) pour les contrôleurs et son extension aux
équipages de drones ;
- la revalorisation de l’indemnité de mise en œuvre et de
maintenance des aéronefs (IMOMA ; 11 millions d’euros) ;
- la revalorisation de l’indemnité de sujétion d’absence du port base
pour le personnel embarqué (ISAPB ; 11,0 millions d’euros);
- l’augmentation du contingent de la prime de haute technicité
(PHT ; 3,6 millions d’euros) en faveur des sous-officiers pour des métiers
émergents ou sous tension, tels que le renseignement, la cyberdéfense ou les
systèmes d’information et de communication ;
- la revalorisation et l’augmentation du contingent de la prime
ATOM 1 (1,5 million d’euros) ;
- l’extension de l’ISATAP (1,2 million d’euros), attribuée aux
militaires titulaires d’un brevet militaire de parachutiste affectés dans
certaines unités.
Dans le contexte post-attentats, des mesures ont également été prises
afin de compenser la suractivité des militaires (notamment la
transformation de deux jours de permissions complémentaires planifiées -
PCP - en indemnité pour temps d’activité et d’obligations professionnelles
complémentaires – ITAOPC, ou la revalorisation de l’indemnité d’alerte
opérationnelle – AOPER).
La mise en œuvre en 2019 de la prime de lien au service 2 (PLS)
constitue une innovation majeure, spécifiquement créée pour faire face aux
difficultés de fidélisation du ministère. Elle vise à rénover les leviers
d’incitation à la disposition des gestionnaires de ressources humaines.

1Indemnité de mise en œuvre de l’énergie à propulsion nucléaire.

2Prévue par le décret n° 2019-470 du 20 mai 2019 relatif à la prime de lien au service attribuée aux
militaires.
 - 35 -

Ce nouveau levier abondé à hauteur de 8,7 millions d’euros en 2019

se substitue en outre à plusieurs dispositifs existants 1 afin d’en renforcer
l’efficacité, la modularité et l’assiette. Selon le ministère des armées, « les
gestionnaires disposeront d’un outil indemnitaire de pilotage souple et réversible
leur permettant d’anticiper et de s’adapter aux évolutions d’effectifs et de métiers
soumis à forte concurrence avec le secteur civil (maintenance des matériels
aéronautiques, cyberdéfense, systèmes de l’information et de la communication ou
métiers de l’infrastructure) ».

Modalités de versement de la prime de lien au service

Montant
Montant
des
Montant Montant des
Nombre primes
Type minimum maximum primes Familles professionnelles/filières professionnelles
Armée 2 maximum attribué
d’engagement de la de la attribué concernées
de primes et versé
prime prime en 2019
en 2019
(en M€)
(en M€)

Engagement à
servir général 1 253 900 € 4 000 € 2,45 2
(ESG)

Armée Commandement et contrôle aérospatial ; Conduite

de terre des aéronefs ; Finances ; Maintenance des matériels
Engagement à
terrestres ; Maintien en condition opérationnelle
servir
88 10 000 € 10 000 € 0,88 0,88 aéronautique ; Renseignement ; Gestion des
spécifique
ressources humaines ; Systèmes d’information et de
(ESS)
communication ; Logistique supply chain ; Sécurité
secours incendie.
ESG 0

Conduite des aéronefs ; Commandement et contrôle

Armée aérospatial ; Maintien en condition opérationnelle
de l’air aéronautique ; Systèmes d’information et de
ESS 4 225 600 € 25 000 € 16,57 3,19
communication ; Munitions ; Maintenance des
matériels terrestres ; Renseignement ; Opérations en
milieu terrestre ; Exploitation nucléaire de défense.

ESG 0

Opérations en milieu maritime ; Exploitation

nucléaire de défense ; Maintien en condition
Marine opérationnelle aéronautique ; Commandement et
nationale contrôle aérospatial ; Systèmes d’information et de
ESS 3 878 600 € 25 000 € 8.86 1.96
communication ; Gestion des ressources humaines ;
Finances ; Logistique supply chain ; Achat ; Conduite
des aéronefs ; Restauration, hôtellerie et loisirs ;
Sécurité secours incendie ; Renseignement.

Source : commission des finances du Sénat, d’après l’arrêté du 20 mai 2019 pris en application du
décret n° 2019-470 du 20 mai 2019 relatif à la prime de lien au service attribuée aux militaires placés sous
l’autorité du ministre de la défense

1 Elle se substitue, à compter du 1er janvier 2020, à la prime de volontariat en faveur des militaires
non officiers servant dans les forces sous-marines, aux primes d’engagement attribuées aux
militaires non officiers servant sous contrat et à la prime réversible des compétences à fidéliser en
faveur de certains militaires non officiers à solde mensuelle.
2 Ce dispositif est également ouvert à d’autres directions et services du ministère, notamment le

service de santé des armées et le service du commissariat aux armées.

 - 36 -

Cette prime sera ouverte à compter de la signature de l’engagement

à servir pour le militaire, et permettra, pour certaines spécialités, le
versement d’une somme pouvant aller jusqu’à 25 000 euros. Cet engagement
peut intervenir en début ou en cours de carrière, et peut être d’une durée
d’une à cinq années 1. Les montants perçus doivent être intégralement
reversés par le bénéficiaire s’il est radié, s’il voit son contrat résilié, s’il est
admis dans un corps d’une autre force armée ou placé en dehors de la
spécialité lui ayant ouvert le droit à la prime de lien au service avant la fin de
son engagement à servir.
Les DRH des trois armées ont confirmé qu’ils voyaient dans ce
nouvel outil un moyen particulièrement flexible pouvant être utilisé, à leur
convenance, et eu égard à leurs objectifs, au moment du recrutement, du
renouvellement du contrat, ou à l’ouverture des droits au départ en retraite à
jouissance immédiate (qui constitue un moment propice aux départs, parfois
difficile à gérer pour les unités 2).
Votre rapporteur spécial considère la mise en place de cette prime
comme une évolution bienvenue et indispensable pour renforcer la
fidélisation des effectifs sur les spécialités les plus tendues. Les montants
proposés pour certaines spécialités, eu égard aux durées retenues, risquent
toutefois d’être trop faibles pour être réellement efficaces et résoudre les
problèmes de fidélisation rencontrés. Les officiers-mariniers de la spécialité
« exploitation nucléaire de défense » de la force océanique stratégique, par
exemple, pourront se voir proposer une prime de 25 000 euros sur 5 ans,
qui apparait comme étant inférieure, au moins de moitié, à l’augmentation
de rémunération, de l’ordre de 1 000 euros mensuels 3, que peuvent obtenir
ces derniers dans le secteur privé.

1 Décret n° 2019-470 du 20 mai 2019 relatif à la prime de lien au service attribuée aux militaires
placés sous l’autorité du ministre de la défense. Son article 4 dispose ainsi qu’«une décision du
directeur des ressources humaines du ministère de la défense fixe, pour chaque force armée
et formation rattachée relevant de l’autorité du ministre de la défense, les durées
d’engagement à servir, les catégories statutaires, les spécialités, les emplois et les
compétences particulières visés par la prime de lien au service ainsi que les montants
unitaires et le fractionnement des versements. »
2 Cette difficulté est par exemple prégnante pour les officiers-mariniers, qui peuvent prétendre à leur

retraite à jouissance immédiate après 17 ans de service, alors même qu’ils sont encore
particulièrement utiles à leurs unités.
3 Chiffre évoqué par les officiers de la Force océanique stratégique à Brest.
 - 37 -

Une réévaluation des montants de la prime de lien au service pour

les spécialités les plus en tension est donc inévitable à terme. Votre
rapporteur spécial souhaite que la revue annuelle du dispositif prévue par
l’article 1er du décret relatif à la PLS 1 permette également de dégager les
évolutions pertinentes au vu de l’exercice précédent, et que des
modifications annuelles soient effectuées en fonction des besoins. Une
évaluation des éventuels effets d’aubaine provoqués par le dispositif
semblerait également nécessaire, eu égard à la nature de la prime.
De manière plus générale, cet outil indemnitaire n’est viable que
s’il s’articule avec une réelle politique volontariste des armées pour
anticiper les mouvements de personnel et maîtriser leurs effets. La marine
et l’armée de l’air portent une attention particulière aux relations avec les
acteurs privés susceptibles d’employer leurs pilotes, techniciens
aéronautiques ou atomiciens. Ces relations permettent de nouer des liens de
coopération plutôt que de concurrence. Ainsi, des « pactes de non-
agression » avec certains acteurs privés visent à limiter les départs de l’armée
tout en garantissant un niveau élevé de formation et de qualification pour les
futures recrues des industriels. Votre rapporteur spécial a toutefois pu
constater que certaines entreprises, notamment les sous-traitants de
l’industrie de défense, ne respectaient pas nécessairement ces engagements
uniquement pris par les grands groupes. En tout état de cause, il estime, tout
comme le HCECM, qu’un « dialogue plus construit avec les potentiels employeurs
privés pourrait permettre sans doute de limiter le nombre de départs prématurés,
néfastes pour les forces armées, tout en répondant aux besoins futurs des industriels
ainsi qu’aux aspirations des militaires à une deuxième carrière. » 2

Recommandation n° 5 : après avoir procédé à son évaluation (métiers les plus en

tension, risques d’effets d’aubaine), renforcer la prime de lien au service pour
les spécialités connaissant les plus fortes tensions, tout en poursuivant la
coopération avec les acteurs privés employant d’anciens militaires.

1 Ce dernier dispose qu’« au premier trimestre de chaque année, le ministre de la défense et

(…) le ministre de l’intérieur transmettent aux ministres chargés du budget et de la fonction

publique un bilan des montants attribués et payés au titre des primes de lien au service
allouées sur les précédents exercices. Au plus tard au quatrième trimestre de chaque année,
ils leur transmettent une prévision des dépenses afférentes aux primes de lien au service
qui seront attribuées et payées l’année suivante. Ces prévisions et bilans déclinent, pour
chaque vivier ciblé selon des critères d’emploi, de spécialité ou de compétence, le nombre et
le montant des primes attribuées ainsi que l’échéancier de paiement correspondant. »
2 HCECM, 11 e rapport annuel, 2017.
 - 38 -

3. Les problèmes de fidélisation dépassent largement la question

indemnitaire : l’importance du cadre militaire et des conditions
matérielles

Si les outils indemnitaires ciblés constituent des moyens pertinents

de fidélisation de certains effectifs, cette question dépasse très largement le
cadre financier et tient à l’identité même des armées et à la carrière qu’elles
offrent. Cette dimension a été mise en avant en audition par le
sous-directeur des études et de la politique de la DRH de l’armée de terre en
ces termes : « le militaire de l’armée de terre est avant tout un soldat. Il s’agit là
d’un élément de fidélisation extrêmement fort. Cela permet de donner le sens que les
gens recherchent en venant chez nous. Parfois on pourrait être tenté de séparer les
combattants et les non-combattants : ce n’est pas du tout notre approche. À
Barkhane, le soldat qui prépare le pain peut saisir son arme quand le camp est
attaqué. (…) Notre succès RH est avant tout une affaire de chef, de commandement.
La fidélisation, vous l’obtenez à travers la bienveillance que toute la chaîne
de commandement exerce à l’égard de ses subordonnés. (…) Ce sont bien les
relations humaines et le style de commandement qui sont les facteurs de fidélisation
à l’efficacité supérieure. Plus nos soldats et nos jeunes officiers sont utiles et ont
l’impression de faire partie d’un milieu protecteur et ordonné, plus ils ont envie de
rester chez nous, et ne pas aller ailleurs. »
Votre rapporteur spécial souscrit largement à ces propos et estime
pour sa part que si les contraintes liées à la condition militaire peuvent
constituer un facteur de lassitude, voire de rejet de la carrière au sein des
forces, elles constituent dans la majorité des cas, en plus d’être une
nécessité opérationnelle, un atout important en offrant un sens et un cadre
au quotidien des militaires. Il considère, en tout état de cause, que la
tentation de « civilianiser » en partie les armées, fût-elle possible, ne
constituerait pas une solution aux problèmes de fidélisation et
d’attractivité qu’elles rencontrent.
Les difficultés de fidélisation sont davantage à rechercher dans les
conditions matérielles d’exercice des missions, telles que la dégradation
ressentie du soutien, des infrastructures et de l’hébergement, ou encore la
difficulté des parcours de carrière et de la vie de famille, qui doivent
constituer des priorités pour le ministère des armées (cf. infra, troisième
partie, C).
 - 39 -

TROISIÈME PARTIE
POUR FAIRE FACE À CES DÉFIS, LA CONDITION
MILITAIRE DOIT FAIRE L’OBJET D’IMPORTANTES
AMÉLIORATIONS

A. UN NIVEAU GÉNÉRAL DE RÉMUNÉRATION FAIBLE, DONT LA

RÉÉVALUATION APPARAÎT INÉLUCTABLE

1. Un niveau général de rémunération faible eu égard aux

contraintes des militaires

Lors de son audition devant votre rapporteur spécial, le chef

d’état-major des armées a indiqué que « malgré l’aspect vocationnel du métier,
le décalage avec les exigences naturelles des Français est tel qu’il y aura plus de
difficultés à recruter à l’avenir ». Face à cet étiolement des vocations, le niveau
actuel de rémunération, relativement faible, apparaît comme un handicap
majeur.
Toutes catégories hiérarchiques confondues, la solde mensuelle nette
moyenne perçue en 2017, hors indemnités spécifiques au milieu ou à
l’activité opérationnelle est de 2 144 euros. La solde médiane s’élève quant à
elle à 1 763 euros 1.

1 La rémunération du personnel militaire présentée a été calculée sur la base d’un socle de
rémunération commun à l’ensemble des militaires. Ce socle exclut toutes les indemnités spécifiques
au milieu ou à l’activité opérationnelle. Sur l’ensemble des militaires, en intégrant toutes les primes
et indemnités, la solde nette mensuelle moyenne est de 2 640 euros.
 - 40 -

Répartition de la rémunération mensuelle nette perçue en 2017

par les militaires, par grade
(en euros)

Les comparaisons, tant internationales qu’avec les catégories

socio-professionnelles comparables en France montrent que les militaires
connaissent des niveaux de rémunération faibles, en dépit des mesures de
revalorisation spécifiques prises afin de renforcer la fidélisation (cf. supra,
seconde partie) et de compenser la suractivité et des mesures générales de
revalorisation de la rémunération de la fonction publique 1. Ces dernières
sont rendues toutefois particulièrement complexes, en raison de la diversité
des statuts, des modalités de rémunération et de pensions.

1 Revalorisations successives de la valeur du point d’indice en juillet 2016 et février 2017 et mise en
œuvre de la première étape du protocole relatif aux « parcours professionnels, carrières et
rémunérations » (PPCR) qui visait à améliorer la pension de retraite et s’est traduite par une hausse
de points d’indice majoré en contrepartie d’un abattement annuel appliqué sur la partie indemnitaire
de la rémunération des militaires.
 - 41 -

Les travaux du HCECM, qui s’appuient sur les enquêtes de l’INSEE

sur les revenus fiscaux et sociaux, mettent clairement en évidence une
différence de niveau de vie annuel moyen 1 entre un ménage dont la
personne de référence est un militaire et les autres ménages globalement
défavorable aux militaires. Ainsi, « le niveau de vie annuel moyen du ménage
dont le référent est un militaire demeure inférieur à celui du ménage dont le référent
est un fonctionnaire civil de l’État (- 17,0 % sur 2010-2015). Comparé au niveau de
vie annuel moyen des ménages, toutes catégories socioprofessionnelles confondues,
celui du ménage dont la personne de référence est un militaire est inférieur de 6,8 %,
alors que celui du ménage dont la personne de référence est un fonctionnaire civil de
l’État est supérieur de 12,3 % » 2. De même, « le niveau de vie annuel moyen des
ménages dont la personne de référence est un officier ou un sous-officier est inférieur
respectivement à celui dont le référent est un cadre (- 22,6 %) ou un personnel
exerçant une profession intermédiaire (- 9,9 %). » La seule nuance porte sur les
ménages dont la personne de référence est un militaire du rang, qui
disposent « d’un niveau de vie annuel moyen approchant celui du ménage dont la
personne de référence est un employé (+ 1,9 %) et supérieur à celui du ménage dont
la personne de référence est un ouvrier (+ 12,3 %). » 3
Même si, dans l’absolu, il faudrait comparer des carrières entières,
pensions comprises, car la population militaire à statut équivalent est par
exemple plus jeune que la population des fonctionnaires, ces constats n’en
démontrent pas moins les conséquences de la mobilité du militaire
(cf. infra, C) sur l’emploi de son conjoint et sa rémunération. Les conjoints
de militaire disposent ainsi de revenus inférieurs à la moyenne : « dans un
couple dont la personne de référence est un militaire, le revenu individuel moyen du
conjoint, pour les seuls conjoints qui ont un revenu, est inférieur de 27,4 % à celui
du conjoint de fonctionnaire civil de l’État. 14,2 % des conjoints de militaire ont un
revenu individuel nul contre 8,3 % des conjoints de fonctionnaire civil de l’État » 4.
Les conjoints de militaires connaissent, en outre, un taux de chômage plus
élevé que la moyenne.

1 Le niveau de vie est le revenu disponible du ménage rapporté au nombre d’unités de consommation
du ménage. Il est donc le même pour toutes les personnes d’un même ménage.
2 Haut conseil d’évaluation de la condition militaire, 12 e rapport (revue annuelle d’évaluation de la

condition militaire), 2018.

3 Ibid.
4 Haut conseil d’évaluation de la condition militaire, 12 e rapport (revue annuelle d’évaluation de la

condition militaire), 2018.

 - 42 -

Le taux de chômage des conjoints de militaires

Les conjoints de militaires sont au chômage dans des proportions plus importantes que la
population française.
Le taux de chômage des conjoints était de 11,6 % en 2013, supérieur à celui de la population
française qui au quatrième trimestre 2013 s’élevait en métropole à 9,7 %. Il atteignait 12,1 %
parmi les conjointes.
Dans son étude publiée en mars 2017 sur les conditions de vie des marins, la marine a mis
en exergue le fait que la première raison du célibat géographique est la volonté de préserver
l’emploi du conjoint (41 % en moyenne), sauf en Ile-de-France où les aspects liés au coût de
la vie prédominent. Cette enquête relève que le chômage toucherait 16 % des conjoints de
marins et 28 % des seuls conjoints des quartiers-maîtres et matelots. Le taux de chômage
des conjoints atteindrait 32 % dans l’année qui suit une mobilité
Ces données corroborent celles, un peu plus anciennes, établies en 2013 par la DRH-MD
d’où il ressortait que si 11 % des conjoints étaient au chômage avant la mutation avec
changement de résidence, 21 % étaient au chômage après. La mobilité pourrait d’ailleurs
conduire des conjoints à renoncer à leur emploi.
L’agence de reconversion de la défense a pour mission d’accompagner les conjoints de
militaire lors des mutations. Elle rencontre toutefois des difficultés à se faire connaitre des
conjoints et peine à les aider à trouver des emplois pérennes (- 28 % de CDI entre 2013 et
2015).
Source : 11 e rapport du haut conseil d’évaluation de la condition militaire, 2016

Les comparaisons internationales doivent quant à elles être menées

avec une prudence toute particulière, eu égard à la diversité des
organisations et des modalités de rémunération au sein des autres armées. Le
président du HCECM a ainsi indiqué à votre rapporteur spécial qu’aucune
comparaison internationale récente et fiable n’était disponible. Il n’existe
pas d’outil commun d’évaluation de la condition militaire dans les différents
pays alliés alors que les engagements opérationnels de ces dernières années
conduisent les militaires à vivre et combattre ensemble, ce qui semble
d’ailleurs alimenter chez les Français le sentiment général d’être moins bien
traités. Le DRH de l’armée de terre a ainsi indiqué en audition qu’« un
caporal britannique gagne ce que gagne un lieutenant français. Un colonel français
en poste en Grande-Bretagne bénéficie d’ailleurs d’un supplément de solde pour le
mettre au niveau de ses homologues locaux ».
L’enquête menée en 2012 par le HCECM montre que la
rémunération des militaires allemands, italiens et britanniques est en général
plus élevée, même si les rémunérations des officiers supérieurs italiens et
allemands étaient en 2008 situées en dessous de celles de leurs homologues
français. Toutefois, une nette différence se maintient avec celles des officiers
de rang équivalent britanniques, canadiens et américains. Si cette étude tend
à accréditer une rémunération plus faible des militaires français, elle ne
suffit pas à rendre compte du revenu disponible pour chaque militaire
dans chaque pays, puisqu’elle ne porte que sur la solde de base complétée
 - 43 -

par l’indemnité de charges militaires. Le poids des primes et indemnités, le

système de pension, les droits à permissions, le soutien des militaires et de
leur famille, la protection sociale, les conditions de vie en opérations
constituent autant de paramètres à prendre en compte. En tout état de cause,
une fiabilisation et une actualisation de cette évaluation semble
hautement souhaitable, dans un contexte de multiplication des
engagements opérationnels communs.

Comparaison des niveaux de rémunération 1 des militaires français

avec l’Allemagne, l’Italie et le Royaume-Uni
(en base 100 pour la France)

250

200

150

100

50

0
2004 2008 2004 2008 2004 2008 2004 2008 2004 2008
Soldat Sergent-chef Major Commandant Colonel

Allemagne Royaume-Uni Italie

Source : commission des finances du Sénat, d’après les données du Haut conseil d’évaluation de la condition
militaire

Les différents angles d’approche possibles de la question du niveau

des rémunérations (comparaison avec les autres foyers fiscaux, étude de la
situation professionnelle des conjoints, comparaisons internationales
disponibles) tendent à accréditer la thèse d’un niveau général de
rémunération trop faible eu égard aux engagements des militaires. Votre
rapporteur spécial estime en conséquence, comme beaucoup de hauts
responsables militaires rencontrés, qu’une revalorisation est inéluctable
pour conserver le modèle d’armée actuel, et maintenir une attractivité et
une capacité de fidélisation suffisante. Il rappelle également que la situation
actuelle repose sur un équilibre fragile permis par le modèle de retraite

1 Solde de base et indemnité de charges militaires.

 - 44 -

dérogatoire des militaires, dont une évolution non maîtrisée pourrait

déstabiliser l’ensemble de l’institution (cf. infra, B).

2. Une démarche de rationalisation de la politique de

rémunération des militaires qui doit être menée avec ambition

La rémunération des militaires se compose de la solde de base et

d’indemnités accessoires. La solde de base est l’équivalent pour les militaires
du traitement versé aux fonctionnaires.
La part des primes dans la rémunération totale des militaires est
importante, et représente entre 32 % (militaires du rang) et 50 % (officiers
supérieurs) de l’ensemble 1. La majorité des primes et indemnités
spécifiquement militaires ne visent que certaines catégories de personnel
au sein de la communauté militaire. Elles sont attribuées selon la nature de
l’activité, l’affectation, la position administrative, les qualifications ou la
situation géographique de résidence. Certaines sont mensuelles, d’autres
sont liées à des changements de situation (mutation, unité particulière, zone
d’opération…).
En 2013, la Cour des comptes 2, qui en dénombrait 173 à l’époque,
contre 174 aujourd’hui, avait, à la demande de votre rapporteur spécial,
étudié ce système de prime et appelé à le simplifier, ce qui n’a pas été fait.
Ainsi, la rénovation du statut général des militaires de 2005 devait
être suivie de la refondation du système indemnitaire des militaires
(RSIM) mais cette réforme n’a pas abouti. Le dispositif indemnitaire
existant en 2017 relève, dans ses grandes lignes, des dispositions conçues
avant la professionnalisation des armées tandis que l’harmonisation
interarmées ne s’est pas achevée malgré le lancement en 2014 de la
simplification du dispositif indemnitaire des militaires (SDIM).
Un chantier de nouvelle politique de rémunération des militaires
(NPRM) a été lancé par le précédent Président de la République 3 en 2016.
Ce projet en cours vise à rénover le système de la solde pour « redonner sens,
souplesse et lisibilité à la rémunération des militaires en phase avec l’évolution du
modèle des ressources humaines dans les armées ».

1 Si certaines de ces primes et indemnités sont communes à tous les agents publics de l’État [comme
l’indemnité de résidence (RESI), le supplément familial de solde (SUFA) et prise en charge partielle
des frais de transport en commun domicile-travail (TRAJ)], la grande majorité d’entre elles sont
spécifiques aux militaires. Parmi celles-ci, quelques-unes sont perçues par l’ensemble des militaires,
telles que l’indemnité pour charges militaires (ICM) ou encore l’indemnité pour temps d’activité et
d’obligations professionnelles complémentaires (TAOPC)].
2 Cour des comptes, La rémunération des militaires, étude faite à la demande de la commission des

finances du Sénat, 2013.

3 Discours du président de la République devant le Conseil supérieur de la fonction militaire le

25 novembre 2016.
 - 45 -

La nouvelle politique de rémunération des militaires est présentée

par le secrétaire général du ministère des armées comme une réforme
d’ampleur, ne consistant pas en un simple toilettage des dispositifs
indemnitaires, mais en une refondation de la politique salariale dont
l’objectif premier est de mieux valoriser les sujétions spécifiquement
militaires. Elle repose également sur la volonté appuyée de marquer ces
différences avec le reste des agents publics.
Ce projet constitue un ambitieux plan de modernisation pour le
ministère des armées et vise principalement à :
- garantir l’attractivité des emplois/carrières militaires dans les
armées pour répondre aux nouveaux enjeux opérationnels (nouveaux
engagements et nouveaux métiers) ;
- simplifier les modalités de calcul de la solde afin de lui redonner
de la lisibilité interne et externe ;
- permettre une gestion efficiente et différenciée des personnels ;
- faciliter la maitrise de la masse salariale ;
- et enfin réduire les coûts de gestion de la solde.

Les évolutions de la partie indemnitaire

de la rémunération prévues par la NPRM
La partie indemnitaire de la solde des militaires serait réorganisée autour de blocs
indemnisant une seule sujétion ou primant un seul domaine. Cette architecture vocation à
se substituer à plus de 80 primes et indemnités existantes :
- la disponibilité ;
- l’absence pour raison opérationnelle ;
- les exigences liées aux milieux d’emploi et les compétences spécifiques ;
- les qualifications militaires générales ;
- la responsabilité et la performance ;
- l’attractivité et la fidélisation ;
- les charges liées aux mutations imposées, récurrentes (en particulier dans le domaine du
logement) ou non récurrentes.
Elle s’accompagnerait, en outre, d’une révision ciblée de la partie indiciaire.
Source : ministère des armées
 - 46 -

Votre rapporteur spécial accueille très favorablement cette

initiative, même si elle doit éviter certains écueils pour entrer
effectivement en vigueur au 1er janvier 2022 sans encombre, comme le
prévoit le Gouvernement. Les projets mis en œuvre précédemment 1 n’ont en
effet pas abouti et se sont heurtés à la difficulté de moderniser et simplifier
des dispositifs réglementaires complexes dans un environnement instable
(difficultés liées au calculateur Louvois) et avec des marges budgétaires
insuffisantes.
Le premier risque, de nature technique, résulte du passage du
calculateur de solde Louvois à Source-Solde, qui pourrait entrainer, en cas de
difficultés, des retards dans la mise en place de la NPRM. À ce stade, le
ministère des armées a toutefois indiqué à votre rapporteur spécial que
l’« écosystème Source-Solde [était] arrivé à un niveau de maturité satisfaisant », les
premiers versements de solde des militaires de la marine nationale, à la fin
du premier semestre 2019, n’ayant donné lieu à aucune anomalie majeure.
Sur le fond, l’absence d’ambition suffisante du Gouvernement, en
matière de révision indiciaire et de prise en compte des sujétions
spécifiques liées à l’état militaire serait susceptibles de mettre en échec le
succès de la NPRM. Comme l’a indiqué le chef d’état-major des armées en
audition, ce projet doit aller « au-delà de la simple clarification ». Votre
rapporteur spécial souscrit à cette idée et estime qu’une remise à plat de la
rémunération des militaires ne peut réussir sans une revalorisation
substantielle, au risque d’être totalement incomprise par ces derniers.
De manière plus précise, certains aspects du bloc indemnitaire
doivent faire l’objet d’une attention particulière, en raison de leur
caractère peu adapté à certaines missions spécifiques de la marine
nationale et de l’armée de l’air, notamment. L’indemnité de sujétions pour
service à l’étranger (ISSE), par exemple, en fait partie, alors même qu’elle
n’entre pas dans le champ des modifications prévues par la NPRM. L’ISSE,
qui constituait une dépense de 357,7 millions d’euros en 2018, est versée aux
militaires envoyés en opération extérieure ou en renfort temporaire à
l’étranger. Payée mensuellement, elle n’est pas imposable sur le revenu
(mais est soumise à certains prélèvements sociaux).
Cette dernière, dont le montant est significatif (son montant
journalier est égal à 1,5 fois la solde de base brute), est selon divers
représentants de l’armée de l’air et de la marine nationale auditionnés,
particulièrement inadaptée à leurs engagements opérationnels car fondée
sur un critère purement géographique 2, propice aux effets de seuil (en mer)
et inadaptée aux missions courtes (dans les airs). Le directeur des personnels
militaires de la marine nationale a ainsi indiqué à votre rapporteur spécial
que le porte-avion Charles de Gaulle pouvait sortir ponctuellement de la

1 Projets de refondation du système indemnitaire des militaires (RSIM) de 2007 à 2012 et de

simplification du dispositif indemnitaire des militaires (SDIM) en 2013-2014
2 La zone d’opération extérieure, qui déclenche le droit à l’ISSE, est définie par arrêté ministériel.
 - 47 -

zone Opex pour des raisons purement météorologiques 1. L’armée de l’air

connaît une problématique similaire, certaines opérations majeures ne
bénéficiant pas du régime indemnitaire de l’ISSE : le volet aérien 2 de
l’opération « Harmattan » de 2011 s’est ainsi intégralement déroulé depuis
des bases situées dans l’hexagone. Pour pallier cette difficulté, chaque
gestionnaire de BOP (les DRH d’armées) dispose d’une part d’ISSE pouvant
être distribuée discrétionnairement, comme c’est le cas par exemple pour les
équipages des sous-marins nucléaires lanceurs d’engin (SNLE) en
patrouille 3, mais cette « ISSE d’armée » ne prend pas en compte toutes les
situations de ce type, faute d’une enveloppe budgétaire suffisante à
disposition des gestionnaires. Au surplus, le régime de l’Opex comporte
également un volet assurantiel protecteur, qui ne s’applique pas à certains
accidents survenus en opération hors Opex 4.
L’existence d’indemnités spécifiques, telles que l’indemnité de
sujétions d’absence du port-base 5 pour les marins ou l’indemnité pour
services aériens du personnel navigant 6 compense en partie les cas
d’opérations dans lesquelles l’ISSE ne s’applique pas. Leur montant,
respectivement fixé à 0,2 et 0,5 fois la solde de base brute, est toutefois
largement inférieur à celui de l’ISSE (1,5 fois la solde de base brute), et ces
dernières sont soumises à l’impôt sur le revenu.
Votre rapporteur spécial entend les arguments, tels que sa solidité
juridique ou l’exonération d’impôt sur le revenu auquel elle donne droit, mis
en avant pour conserver l’ISSE dans sa mouture actuelle, comme le prévoit
actuellement le secrétaire général pour l’administration.
Sans prendre parti sur le sort devant être réservé à l’ISSE en
particulier, il estime néanmoins que cet exemple doit inciter à prendre en
compte les points de vue de l’ensemble des armées et considérer une
réévaluation des compensations des activités opérationnelles, sans quoi la
NPRM risque d’engendrer des frustrations et des situations parfois
incomprises par les militaires.

1 Afin de procéder aux catapultages et appontages face au vent.

2 Hors groupe aéronaval.
3 La nature de la mission des SNLE, la dissuasion nucléaire, est telle que leurs opérations ne les

mènent quasiment jamais en zone Opex.

4 La ministre des armées peut ainsi être amenée à prendre des mesures individuelles pour rectifier

certaines injustices, telles que la non-indemnisation d’un accident survenu avec un marin dans un
port d’avitaillement situé à la limite de la zone d’opération extérieure, comme ce fut le cas
récemment.
5 L’ISAPB a été créée par le décret n° 2002-674 du 24 avril 2002. Elle est versée au militaire

embarqué dès lors qu’il est absent de sa garnison d’affectation et du port-base du bâtiment pour une
durée supérieure à 36 heures consécutives, du fait des mouvements du bâtiment. Payée
mensuellement, son montant représente 20 % de la solde de base brute mensuelle. Elle est soumise à
plusieurs prélèvements, notamment l’impôt sur le revenu.
6 L’ISAPN a été créée par le décret n° 48-1686 du 30 octobre 1948. Elle est ouverte au personnel

navigant des forces armées. Payée mensuellement, son montant est égal à 50 % de la solde de base
brute mensuelle tout en étant plafonnée. Elle n’est pas cumulable avec plusieurs autres primes, en
particulier l’ISC. Elle est soumise à plusieurs prélèvements, en particulier l’impôt sur le revenu.
 - 48 -

Recommandation n° 6 : afin de ne pas se heurter aux mêmes difficultés que les

précédents projets de rationalisation de la rémunération des militaires et susciter
un fort sentiment d’incompréhension, la NPRM doit intégrer une réévaluation
indiciaire et prendre en compte les spécificités opérationnelles de chaque armée
afin d’en assurer une juste rétribution.

B. UN RÉGIME DE RETRAITE SPÉCIFIQUE, RÉSULTANT TANT DE LA

NÉCESSAIRE RECONNAISSANCE DE LA NATION ENVERS SES FORCES
QUE DES SPÉCIFICITÉS DU MODÈLE RH MILITAIRE

1. Un régime de pension spécifique répondant aux nécessités

opérationnelles des armées

Des règles particulières du régime des pensions de l’État sont

applicables aux seuls militaires et répondent aux besoins opérationnels des
armées, qui rendent nécessaires un statut spécifique (le statut général des
militaires) et un mode particulier de gestion des ressources humaines (la
gestion dite « de flux »), imposée par la nécessité de disposer en permanence
d’une ressource humaine jeune (cf. supra, première partie).
Ce dispositif est notamment marqué par le principe de la retraite à
jouissance immédiate en cas de départ après 17 ans de services effectifs
pour les militaires non officiers, après 20 ans pour les officiers sous contrat
et après 27 ans pour les officiers de carrière 1. Le régime de pension des
militaires prévoit également la possibilité de cumuler intégralement cette
dernière avec un revenu d’activité du secteur privé pour tous les militaires,
ou du secteur public pour certains d’entre eux (militaires ayant atteint leur
limite d’âge de grade, militaires sous contrat ayant atteint leur limite de
durée de services, militaires non officiers radiés des cadres avant 25 ans de
service). En outre, la reprise d’activité après perception de la pension
militaire ouvre un nouveau droit à retraite en cas de reprise d’activité après
perception d’une pension.
Les militaires bénéficient également de la bonification du
cinquième du temps, qui majore d’un an chaque tranche de 5 années de
services (autrement dit, 5 ans de services équivaut à 6 ans pris en compte
pour le calcul de la pension) pendant les 25 premières années de service
(puis plus rien au-delà, la bonification étant dite « plafonnée ») et de
bonifications spécifiques (bénéfices de campagne et bonifications pour
services aériens ou sous-marins) qui compensent des risques aggravés et des

1Un droit au bénéfice différé d’une pension versée à l’âge de 52 ans existe pour les militaires ayant
plus de 15 ans de service mais n’ayant pas atteint ces seuils.
 - 49 -

sujétions fortes. Ces bonifications augmentent aussi les services pris en

compte pour le calcul de la pension.
Enfin, le dispositif de décote de la pension est organisé en deux
volets pour les militaires, afin de l’adapter à leurs durées de carrières (une
décote « carrière longue », correspondant à celle des fonctionnaires, et une
décote spéciale « carrière courte » pour ceux qui bénéficient de la pension
liquidée par anticipation).
À l’exception de ces dérogations notables, le régime de retraites des
militaires est le même que celui des fonctionnaires de l’État.

Dispositifs partagés par les militaires et les fonctionnaires de l’État

Les militaires et les fonctionnaires de l’État partagent le même dispositif s’agissant
notamment :
- du nombre d’années (2 ans) de services effectifs ouvrant droit à une pension de retraite ;
- de l’ouverture du droit à pension sans condition de durée de services en cas de radiation
des cadres pour invalidité ou en présence d’un enfant âgé de plus d’un an et atteint d’une
invalidité égale ou supérieure à 80 % ;
- du nombre de trimestres (167 en 2019 et jusqu’à 172 en 2032) d’activité nécessaire pour
obtenir, sans décote, une pension au taux maximum (75 % de la rémunération de référence
hors primes) ;
- des modalités de calcul du montant de leur pension, à partir de l’indice de rémunération
correspondant au grade et à l’échelon détenu pendant les 6 derniers mois d’activité ;
- des bonifications pour enfants, d’une année par enfant né ou adopté avant le
1 er janvier 2004 sous réserve d’une interruption de service d’au moins deux mois, de la prise
en compte de la période d’interruption réelle d’activité pour élever un enfant né ou adopté
après le 1er janvier 2004 dans la limite de trois ans, de la majoration de la pension pour les
parents ayant élevé trois enfants pendant 9 ans et jusqu’à l’âge de 16 ans 1 ;
- du principe d’une décote (minoration du montant de la pension) si la carrière est
incomplète ;
- de la possibilité d’augmenter le taux de liquidation de la pension de cinq points (donc de
75 % à 80 %) grâce aux bonifications ;
- de l’exclusion des primes et indemnités dans le calcul de la pension, à l’exception de la
nouvelle bonification indiciaire (NBI) et, pour les gendarmes, de l’indemnité de sujétion
pour services de police (ISSP). Toutefois, depuis 2005, une part restreinte de l’ensemble des
primes des agents publics est intégrée dans la pension à travers la retraite additionnelle de
la fonction publique.

1 Le taux de la majoration est fixé à 10 % du montant de la pension pour les trois premiers enfants et
à 5 % par enfant au-delà du troisième, dans la limite de 100 % de la solde de base.
 - 50 -

Pour les militaires quittant le service actif en 2017 et bénéficiaires

d’une pension militaire, le niveau moyen de la pension brute mensuelle
s’élevait à 2 989 euros pour les officiers (pour une durée de service moyenne
de 32,7 ans), 1 903 euros pour les sous-officiers (pour une durée de service
moyenne de 28,1 ans) et 810 euros pour les militaires du rang (pour une
durée de service moyenne de 14 ans).

2. Une future réforme des retraites source d’inquiétudes légitimes

de la part des militaires, nécessitant de réaffirmer
solennellement la justification du régime spécifique

Lors de ses différents travaux, votre rapporteur spécial a pu

constater que l’actuel projet de réforme des retraites, dont l’application est
prévue à compter de 2025, constituait, de loin, la préoccupation majeure des
militaires, tous grades et tous âges 1 confondus. Ces préoccupations portent
tant sur les taux de remplacement que sur le mécanisme de la retraite à
jouissance immédiate.
Si les contours exacts du futur projet de réforme des retraites ne sont
pas encore connus, votre rapporteur spécial estime que les préoccupations
des militaires sont justifiées, et ce d’autant plus qu’aucune concertation n’a
été directement menée avec ces derniers. Comme l’a rappelé le
haut-commissaire à la réforme des retraites Jean-Paul Delevoye, ce projet
s’oriente vers la mise en place d’un système universel, dans lequel chaque
euro cotisé donne accès aux mêmes droits. Ses effets sur les taux de
remplacement, et surtout sur les dates de départ à la retraite, ne sont pas
encore connus. Selon le haut-commissaire, « un système universel suppose un
rapprochement des régimes de la fonction publique et du secteur privé, mais
aussi des régimes spéciaux. L’intérêt du système universel, fondé sur des
principes simples et opposables à tous (convergence des taux de cotisation, des
rendements, etc.), est de prendre en compte les différences acceptables, par
exemple, l’octroi de droits aux militaires engagés sur des opérations
extérieures. En revanche, la diminution de certaines assiettes et taux de cotisations
n’est pas justifiée par la solidarité nationale. Certains avantages n’ont plus de raison
d’exister. Nous serons intransigeants sur ce sujet. » 2.

1 Cette préoccupation a notamment été évoquée à l’occasion d’une table ronde avec des élèves
officiers-mariniers de l’école de maistrance.
2 Commission des affaires sociales du Sénat, colloque du 19 avril 2018 sur la réforme des retraites.
 - 51 -

Contrairement à ce qu’indique le haut-commissaire à la réforme des

retraites, la spécificité du régime militaire ne saurait se limiter à l’octroi de
« droits aux militaires engagés sur des opérations extérieures », mais repose
fondamentalement sur trois types de dispositif :
- des limites d’âge et de durée de services basses ;
- une pension à liquidation immédiate, pour permettre un départ
anticipé du militaire, conformément au principe de jeunesse (cf. supra,
première partie) ;
- des bonifications opérationnelles compensatrices des spécificités
militaires et favorisant un départ anticipé en cours de carrière, également
témoignage de la reconnaissance de la Nation à son armée.
La mise en place d’un système universel pourrait avoir des effets
ponctuellement bénéfiques pour les militaires 1, puisqu’il intégrerait par
exemple les primes dans le calcul de la retraite. Dans son ensemble, il
apparait toutefois de nature à remettre en cause l’équilibre actuel, qui permet
la prise en compte des sujétions et risques spécifiques des militaires avec
les mécanismes de bonification, et de garantir la viabilité du modèle RH
des armées.
Votre rapporteur spécial tient, à cet égard, à rappeler que cette
pension liquidée par anticipation ne correspond pas à une pension de
vieillesse, contrairement à celle qui est servie en fin normale de carrière (à la
limite d’âge), mais à une allocation, compensatrice et proportionnelle aux
services accomplis, servie au titre de la reconnaissance que la Nation s’est
engagée à manifester envers les militaires. Il estime que la pension militaire
constitue une rémunération différée visant à compenser la disponibilité
totale des militaires, en « tout temps et en tout lieu » 2, et l’absence de
limitation dans la durée du temps de travail, qui constituent des
dérogations exorbitantes du droit commun 3.
Il serait, à cet égard, souhaitable que le terme de « retraite » ou
« pension » actuellement retenu, qui entretient une confusion sémantique,
soit remplacé par un terme plus solennel comme celui de « reconnaissance
de la Nation », évitant l’assimilation à un simple mécanisme de « retraite
anticipée » qu’elle n’est pas.

1 Notamment les militaires du rang contractuels, dont la durée de service est insuffisante pour
bénéficier de la retraite à jouissance immédiate.
2 Article L. 4121-5 du code de la défense.
3 Votre rapporteur spécial estime à cet égard que les militaires doivent continuer à déroger aux

principes de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003

concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail, qui prévoit notamment une durée
du travail hebdomadaire maximale de 48 heures et un repos journalier de 11 heures. Ces limitations
sont manifestement incompatibles avec la nature des missions des armées et seraient de nature à en
déstabiliser gravement le fonctionnement.
 - 52 -

Recommandation n° 7 : afin d’affirmer la différence entre la retraite à jouissance

immédiate et une « retraite anticipée », envisager une nouvelle appellation des
pensions militaires (comme « reconnaissance de la Nation ») pour ce dispositif.

3. Une réforme des retraites susceptible de fragiliser l’ensemble

du modèle RH des armées

En plus de constituer une compensation indispensable aux sacrifices

des « plus belles années de leur vie » par les militaires, le régime actuel de
retraite est nécessaire pour répondre aux exigences d’une gestion de flux
des RH militaires. Sa fragilisation serait donc susceptible de mettre ce
modèle d’armée, reposant sur des effectifs jeunes, en péril, alors même que le
nombre de militaires quittant le service sans droit à pension a d’ores et déjà
augmenté ces dernières années.

Nombre de militaires quittant le service sans droit à pension

(en ETP)

14 000
11591
12 000 10 739

10 000 8 637
8 000
6 000
4 000
2 000
0
2015 2016 2017

Source : commission des finances du Sénat (d’après le

ministère des armées)

Par ailleurs, la structure de ses emplois est pyramidale. L’accès aux

grades sommitaux de chaque catégorie (officiers, sous-officiers, militaires du
rang) ne repose pas sur l’ancienneté mais sur la détention de compétences
acquises au long d’un parcours professionnel, sanctionnées parfois par un
diplôme, un brevet (par exemple, le brevet de l’école de guerre). Nombre de
militaires quittent donc l’institution avant la limite d’âge de leur grade 1, avec
un taux de liquidation inférieur au taux plein et à un âge éloigné de l’âge
légal de départ à la retraite.

1 Seuls 15 % des sous-officiers et 29 % des officiers des armées servent jusqu’à leur limite d’âge.
 - 53 -

Taux moyen et indice moyen de liquidation

des militaires quittant le service
2015 2016 2017
Part des
pensions au 49,6 % 46,4 % 44,4%
taux plein
Taux moyen
de 61,4 % 60,6 % 59,7%
liquidation
Source : commission des finances du Sénat (d’après le ministère
des armées)

Il n’est pas possible, pour l’heure, de détailler les conséquences de la

future réforme des retraites pour les militaires. En revanche, le ministère des
armées a indiqué à votre rapporteur spécial que les réformes précédentes,
qualifiées de paramétriques, ont eu un effet observable sur la gestion des
ressources humaines militaires (allongement des durées de service,
ralentissement de l’avancement, modification des politiques d’emploi...). Ces
réformes ont ainsi entrainé une élévation de plus d’un an (plus de deux ans
pour les militaires du rang) de l’âge moyen de départ au cours des six
dernières années 1.

Âge moyen des militaires quittant le service

(en années)

Officiers Militaires
Officiers Sous-officiers Ensemble
généraux du rang
2012 57,7 50,7 45,2 38,8 45,1
2013 57,8 51,2 45,7 39,1 45,7
2014 58,2 51,8 45,9 39,8 46
2015 58,2 51,8 45,8 40,3 46,2
2016 58,9 51,6 46,2 40,8 46,1
2017 59 51,9 46,6 41,1 46,3

Source : commission des finances du Sénat, d’après le service des retraites de l’État – Bases des
pensions

1 Réponse au questionnaire.
 - 54 -

Il apparaît donc indispensable, en raison des contraintes

opérationnelles et de l’impératif de jeunesse qui en découle, que les
militaires continuent de bénéficier de dispositions permettant aux armées de
préserver leur politique de gestion de flux.
Au total, les pensions militaires relèvent davantage d’un système
de gestion des ressources humaines, unique dans la fonction publique, et
du choix d’un modèle d’armée jeune que d’une pure logique
d’assurance-vieillesse.

C. DES SUJÉTIONS PARTICULIÈRES ET DES DIFFICULTÉS MATÉRIELLES

DIFFICILEMENT COMPATIBLES AVEC LES ATTENTES
CONTEMPORAINES, DONT LA COMPENSATION OU L’ATTÉNUATION
APPARAÎT INDISPENSABLE

1. La nécessaire « remise à plat » de la politique de mobilité

La mobilité géographique, si elle est plus marquée au sein de

l’armée de terre et de marine nationale que de l’armée de l’air, constitue un
inévitable corollaire de la condition militaire. La loi dispose à cet égard que
« les militaires peuvent être appelés à servir en tout temps et en tout lieu » 1.
De 2015 à 2017, le taux de mobilité 2 a baissé de 1,4 point passant de
13,1 % à 11,7 %. Il reste toutefois particulièrement élevé pour les officiers et
les sous-officiers, ce qui s’explique par la volonté historique d’éviter la
personnalisation du commandement, comme cela se fait dans certaines
fonctions civiles (corps préfectoral, police nationale) ou au sein de la
gendarmerie nationale 3.

1 Article L. 4121-5 du code de la défense.

2 Part des effectifs ayant connu une mobilité géographique dans l’année.
3 Comme l’indique le HCECM dans son 12 e rapport, les temps de commandement sont assez courts

(2 ans dans l’armée de terre, 1 an, 18 mois ou 2 ans dans la marine…) pour permettre le
renouvellement des cadres de contact et la disposition de viviers de sélection suffisamment étoffés
pour les emplois d’état-major et de haute direction.
 - 55 -

Taux moyen annuel de mobilité géographique des officiers

et sous-officiers par force armée de 2007 à 2016

Source : Haut conseil d’évaluation de la condition militaire, 2018

Par comparaison, le taux de changement de zone d’emploi des

fonctionnaires civils de l’État entre 2014 et 2015 n’était que de 7,3 %.
La principale implication de cette mobilité est le célibat
géographique 1.

Taux de célibat géographique

Armée Marine Armée

de terre nationale de l’air

15,7 % 13,5 % 5,5 %

Source : commission des finances, d’après le

ministère des armées

1 Le célibat géographique correspond à la situation du militaire marié, pacsé ou en concubinage

notoire, dont le conjoint réside à une distance du lieu de travail ne permettant pas au militaire de le
rejoindre chaque soir lorsque l’intéressé n’est pas retenu pour des raisons professionnelles et que
cette situation dure ou est appelée à durer plus de six mois.
 - 56 -

Si une évaluation pour l’ensemble de la société n’existe pas, les

enquêtes de l’INSEE, qui indiquent le taux de couples non-cohabitant,
suggèrent que la pratique est plus répandue chez les militaires que dans
l’ensemble de la société 1.
L’importance de la question a été prise en compte par les armées.
Le DRH-AT a ainsi indiqué à votre rapporteur spécial que le nombre de
mutation était passé, sur les cinq dernières années, de 18 000 à 13 000, ce
qui est proche d’un niveau considéré comme incompressible (rotation des
commandements, effectifs en formation, etc.). Des progrès sont toutefois
encore possibles, par exemple, en matière de délais de préavis. Comme
l’indique le HCECM dans son 12e rapport, en 2017, les durées de préavis de
mutation se sont dégradées par rapport à 2016 : 59 % des mutations en
métropole ont été prononcées administrativement moins de 3 mois avant la
mutation effective (+ 4 points par rapport à 2016), la part des mutations dont
le préavis est inférieur à 1 mois atteignant 30 %, niveau jamais atteint ces
10 dernières années.
Au total, la condition militaire implique d’importants sacrifices en
termes de vie personnelle de moins en moins compatible avec les attentes
contemporaines. En audition, le chef d’état-major des armées a ainsi
indiqué à votre rapporteur spécial être « l’un des derniers représentants
d’un modèle de vie », impliquant notamment des déménagements fréquents
et une impossibilité de travailler pour le conjoint, en contradiction avec
l’évolution des pratiques sociales, et notamment l’activité des conjoints 2.
Votre rapporteur spécial estime que ces contraintes doivent impérativement
être atténuées ou compensées, au risque de mener à une réelle impasse
(cf. supra, partie relative à la rémunération des militaires). Il plaide donc
pour l’ouverture d’un grand chantier visant à limiter la mobilité aux
strictes nécessités opérationnelles, et envisageant des moyens de la rendre
moins difficile à vivre, en privilégiant, par exemple, des mutations dans
des bassins géographiques proches.

Recommandation n° 8 : afin d’adapter les carrières aux aspirations

contemporaines et de limiter la mobilité non-consentie, lancer une réflexion
visant à limiter la mobilité aux strictes nécessité opérationnelles et à en atténuer
au maximum les effets néfastes pour les personnels en privilégiant des bassins
géographiques proches.

1HCECM, 12e rapport annuel, 2018.

2Le président du HCECM a indiqué en audition que 85 % des conjoints de militaires avaient une
activité professionnelle.
 - 57 -

2. Une politique du logement à recentrer sur les militaires

connaissant les plus grosses difficultés

La mobilité forte entraine également d’importantes difficultés de

logement pour les militaires, confrontés à une diversité de marché locatifs
locaux de l’immobilier. En outre, le taux de militaires propriétaires ou
accédant à la propriété de leur résidence principale est inférieur à celui
observé dans la population française 1.
Face à cette problématique, le ministère des armées met en place une
politique du logement, qui a connu une importante progression ces
dernières années en termes de dotation budgétaire.

La politique du logement menée par le ministère des armées

Pour répondre au besoin de logement des militaires, une politique du logement active est
conduite […]. Fondée sur l’article L. 4123-1 du code de la défense qui dispose que « lorsque
l’affectation entraîne des difficultés de logement, les militaires bénéficient d’une aide appropriée »,
cette politique représente 144 millions d’euros en 2018, en progression de 20 millions
d’euros par rapport à 2017, 40 millions d’euros étant consacrés aux loyers en outre-mer et à
l’étranger.
La politique du logement vise deux objectifs : d’abord compenser la mobilité exigée des
militaires sans chercher pour autant à loger tous les militaires, ensuite, répondre à une
préoccupation sociale au profit du personnel à revenu modeste, en particulier les militaires
du rang et le personnel civil de catégorie C. (…)
En 2017, le parc global de logements du ministère des armées est constitué de
47 556 logements, dont 42 349 en métropole et 5 207 en outre-mer et à l’étranger. Ce parc
comprend des logements domaniaux et des logements pris à bail ou réservés par
convention auprès d’un bailleur. La part de logements sous convention de réservation
auprès de grands opérateurs ou de bailleurs sociaux est globalement stable et s’établit en
moyenne en métropole à 78 % du parc total entre 2013 et 2017. En outre-mer et à l’étranger,
51 % des logements du parc sont des logements domaniaux. Le parc global a baissé de 12 %
entre 2013 et 2017.
Cependant, c’est moins le parc global que le parc utile qu’il faut observer : il s’établissait en
2017 en métropole à 30 958 logements familiaux. Ce parc est réparti sur tout le territoire
mais il est très concentré en Ile-de-France puisque 35 % des logements s’y trouvent contre
seulement 13 % des militaires.
Source : HCECM, 12 e rapport annuel, 2018

1 Le taux de propriétaire des ménages de militaire s’établissait en 2011 à 41,3 % contre 57,8 % dans
la population française.
 - 58 -

Malgré ces efforts budgétaires, la proportion de logements attribués

par rapport au nombre de demandes ne s’établit ainsi en 2017 qu’à 56 %. Si
ce taux s’établit à 70 % pour les personnels établis en Ile-de-France, cette
région continue à être source de préoccupations, en raison du coût très élevé
des logements sur le marché privé, et du « passage obligé » qu’elle constitue
pour certains militaires, dont les officiers de carrière, qui sont en
conséquence confrontés à une réelle perte de pouvoir d’achat lors de leur
mobilité. Une amélioration de ce taux passe, inévitablement, par
l’accroissement du nombre de logements disponibles en Ile-de-France et à
Paris. À cet égard, votre rapporteur spécial ne peut qu’exprimer, à nouveau 1,
sa volonté de voir la cession du Val-de-Grâce reconsidérée, en raison de son
emprise stratégique. Le Val-de-Grâce pourrait utilement héberger les
militaires du dispositif « Sentinelle » ou, plus largement, contribuer à la
montée en puissance du nombre de logements du ministère prévu par le
plan « Familles ».

La cession du Val-de-Grâce
Si la partie historique du Val-de-Grâce – qui comprend la chapelle, les bâtiments
abbatiaux et des jardins à la française – n’a pas vocation à être cédée 2, il est prévu que le
bâtiment qui abritait l’hôpital moderne soit vendu à l’horizon 2021, pour un montant
estimé à 150 millions d’euros environ.
Or, depuis le 1 er septembre 2018 et le transfert des militaires de l’opération Sentinelle
jusqu’alors hébergés au sein de l’îlot Saint-Germain vers le Val-de-Grâce, ce site est devenu
la dernière emprise parisienne accueillant des militaires.
Source : Rapport général n° 147 (2018-2019) de M. Dominique de Legge, fait au nom de la commission des
finances, déposé le 22 novembre 2018

En outre, la politique de logement n’est pas suffisamment orientée

vers les militaires en situation de mobilité. Le parc immobilier du ministère
des armées est occupé à 23 % par du personnel civil et à 77 % par du
personnel militaire, soit une proportion proche de la répartition des agents
du ministère des armées par statut. Le HCECM relève toutefois que « le taux
de mobilité des militaires est près de 3,5 fois supérieur à celui du personnel civil du
ministère des armées » 3, et qu’aucun critère lié à la mobilité n’est pris en
compte. Votre rapporteur spécial a pu constater que cet état de fait

1 Rapport général n° 147 (2018-2019) de M. Dominique de Legge, fait au nom de la commission des
finances, déposé le 22 novembre 2018.
2 Dans sa réponse au questionnaire budgétaire, le ministère des armées rappelait ainsi que la partie

historique « continuera à héberger l’école du Val-de-Grâce qui assure la formation initiale et

continue ainsi que la préparation opérationnelle de l’ensemble du personnel du service de
santé des armées, l’inspection, le musée et la bibliothèque centrale du service de santé des
armées. Ce dernier y installera également le service de direction de la formation, de la
recherche et de l’innovation en août 2018 ainsi que la direction des hôpitaux en 2023 ».
3 HCECM, 12 e rapport annuel, 2018.
 - 59 -

constituait une importante source de frustration pour les militaires ; il

recommande donc que la politique de mobilité prenne en compte la
fréquence de la mobilité dans l’affectation des logements.

Recommandation n° 9 : afin de mieux compenser les difficultés de logement

qu’implique la mobilité des militaires, accroître le parc de logements du
ministère des armées, notamment à Paris, en reconsidérant la cession du
Val-de-Grâce, et optimiser la gestion de ce parc en la ciblant sur les personnels
connaissant une forte mobilité.

3. Pour limiter l’imprévisibilité inhérente à certaines missions de

la marine nationale, recourir davantage au double équipage

La marine nationale fait face à des difficultés particulières en

matière de conciliation de la vie professionnelle et la vie personnelle.
Certaines missions impliquent une absence de prévisibilité
particulièrement difficile à vivre. Lors de son déplacement à l’école de
maistrance, votre rapporteur spécial a pu constater que certaines recrues
estimaient que la vie de famille était totalement incompatible avec la vie de
marin. Le chef d’état-major de la marine nationale a ainsi pu évoquer les
difficultés d’un équipage de frégates multi-missions (FREMM), dont la
mission, devant durer une semaine, avait finalement été prolongée d’un
mois et demi 1. De manière générale, certains équipages ne disposent, en
raison du caractère indéterminé de la durée des missions, d’aucune
possibilité de prévoir leur emploi du temps personnel. Ces derniers ne
peuvent, en conséquence, pas planifier leurs vacances, leur présence à des
mariages ou à la naissance de leurs enfants…
Ces contraintes, ne sont, à terme, pas soutenables, et de nature à
fragiliser la fidélisation des équipages.
Votre rapporteur spécial souscrit donc à la volonté du chef
d’état-major de la marine nationale d’étendre le double équipage, qui existe
déjà pour certains bâtiments, notamment les sous-marins, aux bâtiments
ayant des contraintes particulièrement fortes. Selon la marine nationale,
cette démarche fait l’objet dès 2019 d’une expérimentation sur deux FREMM
(bâtiments complexes à équipages réduits) et un patrouilleur de service
public cherbourgeois (cumul d’astreintes et d’une forte proportion
de célibataires géographiques). Le commandant de la force d’action navale a
indiqué que ce nouveau dispositif suivrait « un schéma planifié de bascule à
quatre mois : pendant quatre mois, [l’équipage] sera en charge du bateau, souvent à

1 Audition de l’amiral Christophe Prazuck, chef d’état-major de la marine nationale devant la

commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, mercredi
11 avril 2018.
 - 60 -

la mer et, les quatre mois suivants à terre « en préparation » du prochain

embarquement, ce qui permettra d’être tous les soirs chez soi. Désormais, le
quartier-maître qui embarquera sur le Languedoc au mois de septembre pourra
planifier […] son mariage ou la naissance de son deuxième enfant. C’est une vraie
révolution pour nous : jusqu’à présent, on était déjà content quand on avait une
visibilité à trois ou quatre mois. » 1
Cette extension, qui apparaît comme une nécessité, dans un
contexte d’érosion continue de la fidélisation des effectifs embarqués de la
marine nationale, devra s’effectuer dans le respect des nécessités
opérationnelles 2, et sur la base de critères stricts et transparents.

Recommandation n° 10 : afin de garantir la qualité de vie des marins embarqués

sans limiter les capacités opérationnelles, augmenter le nombre de bâtiments aux
contraintes particulièrement fortes disposant de double équipages.

1 Audition de l’amiral Jean-Philippe Rolland, commandant la force d’action navale devant la

commission de la défense nationale et des forces armées de l’Assemblée nationale, 12 mars 2019.
2 Le retrait anticipé de certains bâtiments en 2019, comme les frégates Cassard et Primauget, afin de

dégager des effectifs disponibles, s’inscrit dans cette démarche.

 - 61 -

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 10 juillet 2019, sous la présidence de

M. Charles Guené, vice-président, la commission a entendu une
communication de M. Dominique de Legge, rapporteur spécial, sur la
gestion des ressources humaines dans les armées.
M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. Je me suis intéressé à
la gestion des ressources humaines dans les armées pour trois raisons : tout
d’abord, fin 2018, on a constaté un excédent de 211 millions d’euros qui n’ont
pas été consommés et je voulais en connaître la raison ; ensuite, la ministre
des armées a indiqué que la dernière loi de programmation militaire (LPM)
était, avec le plan famille, une loi « à hauteur d’homme » ; enfin, nous
sortons d’une longue période de déflation des effectifs et amorçons, depuis
2015, une phase de « remontée en puissance ».
Les armées ont fait l’objet d’une profonde mutation depuis 25 ans.
Le service militaire a été supprimé en 1996. L’effort de la nation est passé en
60 ans de 6,5 % à 2 % du PIB ; la diminution a été de 50 % ces 25 dernières
années. Quant aux effectifs, ils étaient de 276 000 en 2014, contre 330 000 en
2004, soit une diminution de 25 % en 10 ans.
Cette mutation est aussi d’ordre opérationnel, du fait du
changement de type de menaces, de l’apparition du risque « cyber », de
l’importance des engagements sur les théâtres extérieurs et de l’intervention
sur le sol français avec l’opération « Sentinelle ».
Il a été difficile pour nos armées de passer d’une culture de déflation
à une culture de remontée en puissance.
Si la réalisation des cibles de recrutement ne pose pas de difficulté
majeure, les résultats apparaissent toutefois moins satisfaisants sur le plan
qualitatif : les viviers apparaissent plus fragiles – inaptitudes médicales plus
fortes, augmentation des candidats ayant des antécédents judiciaires –, et
une importante « déperdition » de candidats subsiste entre le premier
contact dans les centres de recrutement et l’incorporation.
Reste à gagner la bataille de la fidélisation des effectifs incorporés.
Ce problème touche notamment les spécialités particulièrement sollicitées,
comme les fusiliers marins, ainsi que celles en concurrence directe avec le
secteur privé : atomiciens, maintenanciers aéronautiques, etc.
De manière générale, les armées sont confrontées à un
raccourcissement de la durée des contrats des nouveaux recrutés. L’armée de
terre enregistre ainsi une nette diminution des contrats de cinq ans, qui sont
passés de 77,7 % en 2014 à 60,3 % en 2017, soit une baisse de plus de 20 %.
Dans le même temps, les contrats longs – ceux de plus de huit ans – qui
représentaient jusqu’à aujourd’hui en moyenne 3,2 % de l’ensemble, sont
passés en 2017 à 0,5 %.
 - 62 -

Des mesures indemnitaires visant à renforcer la fidélisation ont été

prises, tournées vers les spécialités en tension et en concurrence avec le
privé. Ces mesures risquent d’être insuffisantes, compte tenu de la faiblesse
des soldes militaires.
Le premier enjeu pour l’institution est le maintien des savoir-faire
techniques en évitant des départs trop rapides, particulièrement critiques
pour la marine nationale. Cette armée est en effet caractérisée par des
effectifs plus limités et l’existence de nombreuses spécialités techniques.
Ainsi, 75 % de ses effectifs appartiennent à des spécialités qui recouvrent
chacune moins de 1 % des effectifs. Le risque existe de ne pas pouvoir armer
des sous-marins, par exemple.
Autre enjeu : la nécessité d’une armée jeune.
L’armée doit être composée de militaires jeunes, en raison du niveau
d’engagement qu’implique l’état militaire. Ce principe, qui suppose
l’existence d’un fort taux de rotation, constitue la principale spécificité des
armées par rapport aux autres administrations de l’État en termes de modèle
RH. La défense, qui constitue une mission éminemment régalienne, est
assurée, à hauteur de 65 % des effectifs, par des contractuels.
La durée moyenne d’engagement des militaires du rang au sein de
l’armée de terre est de 6 ans. La direction des ressources humaines a fait état
en audition de sa volonté de porter cette durée à 7 ans, ce qui permettrait
d’« optimiser les coûts de formation et de disposer de soldats ayant une
bonne expérience opérationnelle, ayant connu des régimes de vie et d’alerte
différents qui garantissent la stabilité émotionnelle et la compétence
technique ».
Un enjeu essentiel pour les militaires eux-mêmes est la mobilité
géographique. L’ancien schéma, qui avait prévalu jusqu’aux années 1990, a
explosé. Désormais, les conjoints de militaires souhaitent exercer une activité
professionnelle, ce qui est peu compatible avec l’obligation de mobilité. En
conséquence, le taux de célibat géographique est en augmentation.
Quant au train de vie des ménages de militaires, il est inférieur à
celui des autres agents de la fonction publique, de nombreux conjoints ayant
renoncé à travailler.
Un sujet très sensible est celui des retraites. On entend souvent dire
que les militaires bénéficient d’un régime dérogatoire. C’est une erreur
sémantique. La pension que touche un militaire au bout de 17 ans de service,
qui n’est pas une retraite à taux plein, est la compensation de sa disponibilité
de chaque instant lorsqu’il était dans l’armée et du non-paiement des heures
supplémentaires.
Il y a donc une inquiétude, aggravée par le fait qu’il est difficile de
retrouver un emploi dans le privé après l’âge de 45 ans. La tentation existe
donc de partir en retraite encore plus tôt.
 - 63 -

Dans l’éventualité d’une remise en cause du principe de la

reconnaissance de la nation envers ces personnes qui ont donné leurs années
de jeunesse à l’armée, tout en supportant les contraintes de mobilité et de
disponibilité, on peut craindre des difficultés de recrutement à l’avenir.
Je conclurai par quelques pistes.
La première est liée à l’attractivité du métier. La question de la
revalorisation des rémunérations se posera inévitablement. En France, les
militaires sont plutôt moins bien payés que dans les autres pays.
Il conviendrait de limiter la mobilité aux nécessités liées au service et
à l’acquisition des compétences.
Il nous faut également apporter des réponses sociales, en particulier
pour le logement. De nombreux cadres militaires doivent venir à Paris à un
moment de leur carrière ; compte tenu du niveau des loyers dans la capitale,
ils renoncent à le faire ou sont contraints au célibat géographique.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. – Les militaires
sont-ils complètement exclus de la directive européenne de 2003 concernant
le temps de travail ?
J’observe que ce qui fonctionne le mieux en France, c’est l’armée,
laquelle assume une mission régalienne. Or elle est essentiellement
composée de contractuels. Cela donne à réfléchir par rapport au statut...
M. Antoine Lefèvre. – Je remercie Dominique de Legge de nous
éclairer sur le moral des troupes et l’état du matériel, les deux étant liés.
Le commandement est-il concerné par le recours aux contrats ?
Nous devrons être attentifs à la question des retraites et ne pas tout
mélanger. J’ai apprécié la nuance sémantique faite par le rapporteur spécial.
La retraite des militaires est non pas un régime dérogatoire, mais une
spécificité qu’il faut conserver dans la perspective de la réforme annoncée.
M. Vincent Capo-Canellas. – En matière de fidélisation, qu’en est-il
des mesures qui ont d’ores et déjà été prises ? Quelles sont les pistes pour
améliorer la situation ?
Je comprends l’avertissement du rapporteur sur les retraites, mais
j’avais compris que celles-ci n’entraient pas dans le champ de la réforme...
Mme Christine Lavarde. – Quelle est la nouvelle ventilation des
contrats proposés ? J’ai compris que ceux d’une durée de 5 et 8 ans étaient
moins nombreux. Pouvez-vous préciser quel est le cadre du recrutement des
contractuels dans l’armée ?
M. Gérard Longuet. – Je vous remercie, monsieur le rapporteur
spécial, de parler de l’armée avec affection.
 - 64 -

Est-il toujours vrai que la moitié des officiers est issue du corps des
sous-officiers, et que la moitié des sous-officiers étaient auparavant des
hommes de rang ?
Quel jugement portez-vous sur le système états-unien, dans lequel
les carrières d’officiers sont très courtes ? Il semble que, dans ce pays, les
reconversions soient mieux organisées. La pyramide des responsabilités
oblige à une évaporation très forte des officiers encore jeunes, qui ne
pourront prétendre à exercer des commandements d’unités.
Le reclassement des hommes du rang est une condition absolue pour
fidéliser et pour allonger la durée du contrat. Existe-t-il des indicateurs
permettant de suivre l’importance de l’effort et la réalité des résultats ?
M. Marc Laménie. – Quels sont les moyens humains consacrés à
l’opération « Sentinelle » et aux opérations extérieures, et comment sont
répartis ces effectifs ?
Tout est-il revenu dans l’ordre depuis la panne du système
informatique Louvois ?
Mme Sylvie Vermeillet. – Je partage l’inquiétude du rapporteur sur
les retraites. Savez-vous, monsieur le rapporteur spécial, si la perspective de
cette réforme a déjà des effets négatifs sur le recrutement ?
M. Thierry Carcenac. – Vous avez fait état de la situation du parc de
logements domaniaux, qui aurait été réduit de 12 % entre 2013 et 2017. Ce
parc est-il aux normes ?
Pouvez-vous nous en dire un peu plus sur la cession du Val-de-
Grâce ?
M. Dominique de Legge. – Le code militaire me semble exclure de
fait les militaires du champ de la directive européenne de 2003 concernant
certains aspects du temps de travail : il y a une totale contradiction entre les
deux.
Pourquoi y a-t-il autant de contractuels dans l’armée ? Pour
conserver une armée jeune. Quand on recrute quelqu’un à 18 ans, on ne le
garde pas quarante ans. Un militaire s’engage pour une durée déterminée.
Certains d’entre eux souhaitent devenir statutaires, mais ils sont devenus
une minorité, à hauteur de 30 %.
La perspective d’une réforme des retraites affecte-t-elle le moral des
armées ? À bord d’un bâtiment dont je tairai le nom, j’ai rencontré cinq
officiers supérieurs. Deux d’entre eux m’ont dit : « C’est mon dernier
embarquement car je n’ai pas de perspective de carrière, et il faut que je
parte maintenant si je veux bénéficier du système de retraite actuel et me
reconvertir. » – ce qui est probablement faux, car le nouveau système ne
s’appliquerait qu’à partir de 2025. Mais cela en dit long sur le climat… Sur le
Charles de Gaulle, j’ai demandé à des matelots, pour qui c’est le premier
 - 65 -

embarquement, et qui n’ont pas forcément de spécialité, comment ils se

projetaient à dix ans. Leur réponse m’a surpris : ils ne se projettent pas du
tout… La moitié d’entre eux m’ont répondu qu’ils seront probablement
encore là dans cinq ans. Tous remercient la marine nationale de les avoir
sortis de là où ils étaient, conscients que l’armée leur a donné un cadre, mais
ils ne veulent pas forcément y rester.
L’une de nos préconisations, Vincent Capo-Canellas, serait d’avoir
des indicateurs qui soient non seulement quantitatifs, mais aussi qualitatifs.
La mise en place d’une prime de lien au service me semble intéressante ; elle
permettra de dire à un militaire que s’il reste comme atomicien, il touchera
25 000 euros supplémentaires sur cinq ans, soit 5 000 euros par an. Ce n’est
pas à la hauteur du différentiel avec le privé, mais c’est une manière de
conserver certaines spécialités en tension. Certes, nous risquons d’avoir des
grades inférieurs mieux payés que les supérieurs. Ce sera de plus en plus la
technicité qui sera reconnue, davantage que le grade.
S’agissant de la réforme des retraites, j’ai rencontré une
collaboratrice de M. Delevoye, qui m’a dit qu’elle ne pouvait rien nous
dire… Ce qui m’inquiète dans les propos de M. Delevoye, c’est qu’il ne veut
prendre en considération, comme rémunération accessoire pour la retraite,
que celles liées aux opérations extérieures (Opex). Or il s’agit d’une notion
administrative : selon l’endroit où est le Charles de Gaulle, il est en Opex ou
non. Lorsqu’il se ravitaille, il peut sortir du cadre de l’Opex. Je suis assez
inquiet de cette idée de calculer la retraite spécifique des militaires sur une
notion géographique, qui n’a rien à voir avec l’engagement. Certains de nos
avions décollent de bases qui ne sont pas en zone Opex pour des raisons de
sécurité, ils vont pourtant bien sur un théâtre d’opérations Opex … Est-ce
moins dangereux ?
Christine Lavarde, la contractualisation consiste pour l’armée et le
militaire à signer pour une durée d’engagement. Ce qui nous inquiète, c’est
que cette durée tend à diminuer.
Gérard Longuet m’interroge sur la promotion des sous-officiers
venant du rang et des officiers issus des sous-officiers : si je n’ai pas de
chiffre à vous citer, l’armée reste un merveilleux lieu de promotion humaine
et sociale. J’ai rencontré un capitaine de vaisseau formateur à Brest qui a
commencé comme matelot. Je souhaite que nous ayons des indicateurs
qualitatifs de la gestion des ressources humaines.
« Sentinelle » représente 10 000 personnes potentiellement en
opération. Concernant les Opex, à chaque seconde 5 000 militaires sont
mobilisés. Sachant que la durée d’une Opex est de quatre mois, cela donne
une idée de l’engagement de nos armées.
Nous avons pu dire adieu au logiciel Louvois pour la paie des
militaires ; c’est le logiciel Source solde qui le remplace. Il a un nom moins
évocateur, mais il fonctionne mieux.
 - 66 -

Thierry Carcenac, les casernements ne sont pas à la hauteur. Des

efforts substantiels sont faits dans le cadre du plan famille. Pour les autres
logements, cela passe par des sociétés HLM. Le Val-de-Grâce est devenu une
marotte pour moi. Je ne comprends pas pourquoi nous nous obstinons à
brader notre patrimoine immobilier, et à loger des militaires affectés à Paris
loin en banlieue, avec tous les problèmes que cela pose. Symboliquement, il
est important de conserver une capacité d’hébergement en plein cœur de
Paris.
La commission a autorisé la publication de la communication de
M. Dominique de Legge sous la forme d’un rapport d’information.
 - 67 -

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

I. AUDITIONS AU SÉNAT

Ministère des Armées

- Général François LECOINTRE, chef d'état-major des armées
(CEMA) ;
- M. Jean-Paul BODIN, secrétaire général pour l'administration ;
- Vice-amiral d’escadre Philippe HELLO, directeur des ressources
humaines ;
- Colonel Franck MOLLARD ;
- Lieutenant-colonel Pierre-Yves MESPLEDES.

Armée de terre
- Général de corps d’armée Frédéric HINGRAY, directeur des
ressources humaines de l'armée de terre (DRHAT) ;
- Colonel Sébastien PY, chef de bureau pilotage des effectifs et de la
masse salariale ;
- Colonel David PAWLOWSKI, assistant militaire du DRHAT ;
- Général de brigade Marc CONRUYT, sous-directeur des études et
de la politique de la direction des ressources humaines ;
- Lieutenant-colonel Jobic LE GOUVELLO, officier en charge des
relations parlementaires.

Armée de l'air
- Général de corps d’armée Alain FERRAN, directeur des ressources
humaines de l'armée de l'air (DRHAA) ;
- Lieutenant-colonel Isabelle MENAGER, assistant militaire du
DRHAA.

Marine nationale
- Vice-amiral d'escadre Jean-Baptiste DUPUIS, directeur des
personnels de la marine ;
- Capitaine de vaisseau Antoine VIBERT, chargé des liaisons
parlementaires au cabinet du Chef d’état-major de la marine.
 - 68 -

Haut comité d'évaluation de la condition militaire (HCECM)

- M. Francis LAMY, président ;
- M. Olivier MAIGNE, contrôleur général des Armées.

Haut-commissariat à la réforme des retraites

- Mme Sophie LEBRET, chargée de mission auprès du
haut-commissaire à la réforme des retraites.

II. DÉPLACEMENTS

- Déplacement au camp de Mailly-le-Camp ;

- Déplacement sur le porte-avion Charles-de-Gaulle ;

- Déplacement à Brest (centre d’instruction naval et force océanique

stratégique).