LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL FRANÇAIS

Yves GUĒNA
Président du Conseil constitutionnel

(Communication faite à l'occasion de l'ouvrage oublié par

la Cour constitutionnelle d'Arménie le 31 décembre 2002)

Le Conseil constitutionnel français a été institué par la Constitution

française du 4 octobre 1958, qui crée la Vème République. Bien qu’ayant connu

une évolution importante depuis sa création le Conseil constitutionnel demeure

une institution originale, qui a une position spécifique tant au sein du système

français que parmi ses homologues étrangers.

Alors que pendant l’entre deux guerres et plus encore après la seconde

guerre mondiale, les Cours constitutionnelles se multiplient en Europe, la France

attend 1958 pour créer un Conseil constitutionnel. En effet, l’organe créé par la

Constitution du 27 octobre 1946 et intitulé « Comité constitutionnel », n’avait

qu’un rôle mineur et formel, et ne constitue pas un réel précédent de

l’institution. Le caractère récent de l’institution d’une Cour constitutionnelle

s’explique par la tradition constitutionnelle française profondément attachée à la

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souveraineté absolue de la loi, « expression de la volonté générale », selon les

termes de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de

1789.

Lasse du régime d’assemblée et de ses dérives sous les IIIème et IVème

République, la France va élaborer en 1958, sous l’impulsion du général de

Gaulle, une constitution nouvelle, dont l’objectif prioritaire sera de redonner au

pouvoir exécutif les moyens de gouverner. Sans renoncer aux fondements du

régime parlementaire, le constituant dresse de façon limitative les attributions du

Parlement. C’est d’abord pour assurer le respect de ces limites qu’il crée le

Conseil constitutionnel. Parmi les compétences variées que confie à celui-ci le

constituant, le respect du partage des domaines respectifs de la loi et du

règlement, est, à l’époque, regardé comme essentiel.

Nul ne prévoyait alors qu’à l’instar des Cours constitutionnelles

américaines ou européennes, le Conseil constitutionnel serait amené à occuper la

place prééminente qui est aujourd’hui la sienne dans l’équilibre institutionnel et

dans la protection des libertés fondamentales.

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LES ORIGINES ET L’EVOLUTION DU CONSEIL

CONSTITUTIONNEL

Le titre VII de la Constitution du 4 octobre 1958 consacré au Conseil

constitutionnel lui donne une double mission : en matière électorale, il joue un

rôle important dans l’organisation des élections présidentielles, (rôle accru

depuis 1962 où l’élection a désormais lieu au suffrage universel) puis dans leur

contrôle ; il assure le contentieux des élections des députés et sénateurs ; il

organise les opérations de référendum dont il proclame les résultats.

Le contrôle de la constitutionnalité des lois ordinaires n’est pas, dans sa

conception initiale, une des compétences essentielles du Conseil constitutionnel.

Comme il a été souligné, le respect du domaine respectif de la loi et du

règlement apparaît comme la tâche principale du nouvel organe. A l’époque, la

possibilité de saisir le Conseil constitutionnel de la conformité d’une loi ou d’un

traité à la Constitution, avant leur entrée en vigueur, était réservée à quatre

autorités seulement : le Président de la République, le Premier ministre et

chacun des Présidents des deux assemblées. Les saisines étaient rares. Elles

portaient pour l’essentiel sur les lois organiques et le règlement des assemblées

parlementaires qui, en vertu de la Constitution, sont soumis au contrôle

obligatoire du Conseil.

L’évolution juridique consistant à garantir le respect par le

législateur des droits fondamentaux à valeur constitutionnelle s'est faite en deux

étapes successives.
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Le Conseil constitutionnel a tout d'abord tranché un débat sur la

portée normative du Préambule de la Constitution de 1958, lequel fait référence

à celui de la Constitution de la IVème République et à la Déclaration des droits

de l'homme et du citoyen de 1789. Alors qu'une partie de la doctrine et des

rédacteurs de la Constitution ne voyaient dans les principes contenus dans ces

textes que des affirmations philosophiques dénuées de portée juridique directe,

le Conseil constitutionnel, implicitement dès 1970, puis par une décision

expresse du 16 juillet 1971, en a reconnu la pleine valeur normative. A cette

occasion, il a fait ressortir du Préambule de la Constitution de 1946 le caractère

constitutionnel de la liberté d'association, principe fondamental reconnu par les

lois de la République.

Le renforcement du rôle du Conseil dans l'ordre juridique est aussi

dû à la révision constitutionnelle du 29 octobre 1974, qui a élargi à 60 députés

ou à 60 sénateurs la possibilité de contester la constitutionnalité d'une loi

ordinaire. Cette réforme a eu, dès son entrée en vigueur, un effet considérable

sur le nombre de saisines, mais aussi sur la nature des textes soumis au contrôle

de constitutionnalité. En effet, elle confère à l'opposition un moyen de

développer des arguments pour contester la constitutionnalité de lois au contenu

desquelles elle n'adhère pas. La possibilité de saisir le Conseil constitutionnel est

ainsi devenue un pouvoir essentiel pour l'opposition parlementaire

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Conçu initialement comme un arbitre ayant essentiellement pour

fonction de contrôler le respect du domaine de la loi par le législateur, le Conseil

s'est donc transformé en juge de la conformité de la loi à l'ensemble des règles et

principes à valeur constitutionnelle

LA COMPOSITION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

La Constitution prévoit en son article 56 que le Conseil constitutionnel est

composé de neuf membres, dont le mandat dure neuf ans et ne peut être

reconduit ; cette disposition garantit l’indépendance de ses membres. Le Conseil

constitutionnel est renouvelé par tiers tous les trois ans. En cas de décès ou de

démission, l'autorité de nomination désigne un nouveau conseiller pour la durée

du mandat restant à courir. Toutefois, une personne nommée en remplacement

d'un conseiller décédé ou démissionnaire dont le mandat devait expirer avant

trois ans, peut être nommée à nouveau pour neuf ans.

Trois membres sont nommés par décision du Président de la République, lequel

désigne aussi le Président du Conseil parmi l’ensemble des membres (pas

seulement parmi ceux qu’il a lui même désignés).

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Liste des Présidents du Conseil constitutionnel

Nomination Durée
Membres Auteur de la
en tant que du
nomination
Président mandat
Léon NOEL 20 février 1959 - Charles DE
1959 1965 GAULLE
Gaston PALEWSKI 23 février 1965 - Charles DE
1965 1974 GAULLE
22 février 1974 - Georges
Roger FREY
1974 1983 POMPIDOU
21 février 1983 - François
Daniel MAYER
1983 1986 MITTERRAND
20 février 1986 - François
Robert BADINTER
1986 1995 MITTERRAND
Roland DUMAS 24 février 1995 - François
1995 2000 MITTERRAND
Yves GUENA 1er mars Jacques
2000 -
2000 CHIRAC

Trois membres sont nommés par le Président de l'Assemblée nationale et trois

autres par le Président du Sénat. Peuvent faire l'objet d'une nomination au

Conseil constitutionnel tous les citoyens jouissant de leurs droits civiques et

politiques. Aucune condition de formation juridique ou autre n’est exigée par la

Constitution. En pratique, il est fait appel à des personnalités dont la

compétence est reconnue dans le domaine du droit ou des sciences politiques.

En outre, sont membres de droit à vie du Conseil constitutionnel les anciens

Présidents de la République. Jusqu'à présent, seuls deux Présidents de la IVème

République, le Président René Coty et le Président Vincent Auriol, y ont siégé

 7

en cette qualité. Le seul ancien Président de la Vème République non décédé qui

pourrait y siéger actuellement, M. Valéry Giscard d’Estaing, ne le peut en raison

d’une incompatibilité avec sa fonction de parlementaire

Sauf dans les cas de remplacement en cours de mandat, l'entrée en

fonction a lieu au début du mois de mars tous les trois ans. Les membres

nommés au Conseil constitutionnel prêtent serment devant le Président de la

République. Ils jurent de « bien et fidèlement remplir leurs fonctions et de les

exercer en toute impartialité dans le respect de la Constitution, ainsi que de

garder le secret des délibérations et des votes. » Seuls les membres de droit sont

dispensés de prêter serment.

Le statut des membres du Conseil constitutionnel est en grande partie

défini par l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique relative au

Conseil constitutionnel, plusieurs fois modifiée, et, à titre complémentaire, par

un décret du 13 novembre 1959 relatif à leurs obligations. Celles-ci se

définissent principalement par la réserve qu'ils sont tenus de respecter, et par le

régime strict des incompatibilités qui leur est applicable.

Le régime des incompatibilités prescrit par l'article 57 de la Constitution

interdit le cumul de la fonction de membre du Conseil constitutionnel avec celle

de ministre ou de membre du Parlement.

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L'ordonnance du 7 novembre 1958 complète et précise l'article 57 de la

Constitution, disposant en particulier que les fonctions de membre du Conseil

constitutionnel sont incompatibles avec celles de membre du Conseil

économique et social. Depuis l'entrée en vigueur de la loi organique du 19

janvier 1995, les membres du Conseil constitutionnel ne peuvent plus acquérir

de mandat électif ou exercer une fonction de conseil qui n’était pas la leur avant

le début de leur mandat. Les incompatibilités applicables aux membres du

Parlement leur sont également applicables. Le décret du 13 novembre 1959 leur

interdit en outre d’occuper pendant la durée de leurs fonctions tout poste de

responsabilité ou de direction au sein d’un parti ou d’un groupement politique.

En cas de difficulté, le Conseil statue sur la compatibilité entre la qualité de

membre et l’activité en cause.

L’ADMINISTRATION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Pour accomplir sa mission, le Conseil constitutionnel dispose d’une

administration en nombre réduit. Toutes catégories confondues c’est environ

cinquante collaborateurs qui la constituent. Ils sont soit détachés de leur

administration d’origine, soit recrutés par voie contractuelle. Seuls les postes de

secrétaire général et de trésorier sont prévus par les textes. Le décret du 13

novembre 1959 dispose que « le secrétaire général prend les mesures

nécessaires à la préparation et à l’organisation des travaux du conseil ». Un

service juridique est rattaché au secrétariat général, composé traditionnellement

 9

d’un administrateur de l’assemblée nationale, d’un magistrat judiciaire et d’un

magistrat administratif. Grâce à eux, le travail législatif peut être suivi en amont

des saisines et les difficultés repérées précocement. Le service administratif et

financier dont le chef de service est le Trésorier du Conseil assure le

fonctionnement administratif du Conseil, tandis qu’ont été crées un service du

greffe et de l’informatique, un service de documentation, de la bibliothèque et

du site internet du conseil. Le Conseil offre en effet une information complète et

constamment actualisée sur ses décisions (qui y sont reproduites quelques heures

après leur prononcé), ses missions, son fonctionnement et ses activités

extérieures (notamment internationales). A été créé en 1995 un service des

relations extérieures qui est en charge aussi bien des relations internationales

que des relations avec la presse, les universités et avec le public.

Le Conseil constitutionnel siège depuis sa création dans l’aile

Montpensier du Palais Royal, à Paris. Voisin du Conseil d’Etat, du Ministère de

la Culture et de la Comédie française, il a succédé dans ces locaux à la Cour des

Comptes et au Conseil économique et social.

Bâti par le Cardinal de Richelieu à partir de 1624, le Palais-Royal fut

habité par Anne d’Autriche puis par les Orléans jusqu’à la Révolution. Son aile

Montpensier fut la demeure, sous le Second Empire, de Jérôme Bonaparte,

neveu de Napoléon, qui la fit redécorer pour la princesse Marie-Clotilde de

Savoie , son épouse.

 10

LES ATTRIBUTIONS DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Outre ses fonctions essentielles en matière de contrôle de

constitutionnalité des normes et de contrôle de la régularité des grandes

consultations politiques, le Conseil constitutionnel est appelé à statuer ou

donner son avis sur certaines situations juridiques.

A) - La vérification de la constitutionnalité des normes juridiques représente

l’activité primordiale du Conseil

a) – S’agissant des lois, ce contrôle prend la forme d'un contrôle a priori,

c'est-à-dire exercée avant l'entrée en vigueur de ces normes. Une norme déclarée

contraire à la Constitution ne peut être mise en vigueur. Une loi déclarée

partiellement contraire à la Constitution peut tout de même être promulguée

pour sa partie séparable des dispositions censurées.

Le journal officiel publiera alors la loi en mentionnant en face des articles

censurés : « article déclaré non conforme à la constitution par le Conseil

constitutionnel » Il est fréquent que le Gouvernement dépose un nouveau projet

de loi sur les dispositions censurées afin de les rendre conformes à la

Constitution.
 11

Il est également possible pour le Président de la République, aux termes

de la Constitution, de soumettre le texte à une nouvelle lecture du

Parlement, que ce dernier ne peut refuser ; cette possibilité est rarement utilisée

Le contrôle de constitutionnalité repose sur l'application de normes de

référence au respect desquelles les lois sont soumises. L'ensemble de ces normes

forme ce que l'on a souvent appelé "le bloc de constitutionnalité". Il se compose

de la Constitution de 1958 proprement dite, de Déclaration des droits de

l'homme et du citoyen de 1789 et du Préambule de la Constitution de 1946. Le

Préambule de la Constitution de 1946 fait lui-même référence à des principes

politiques, économiques et sociaux "particulièrement nécessaires à notre temps",

ainsi qu’aux "principes fondamentaux reconnus par les lois de la République".

Les "principes fondamentaux reconnus par les lois de la République" sont

ceux qui se dégagent, par leur importance et leur continuité, de la législation

républicaine édictée avant l'entrée en vigueur de la Constitution de la IVème

République. Outre la liberté d'association, ils comprennent en particulier la

liberté individuelle, la liberté de conscience, la liberté de l'enseignement, le

respect des droits de la défense, l'indépendance des professeurs d'université, le

domaine de compétence et l'indépendance de la juridiction administrative, le

rôle de l'autorité judiciaire en qualité de gardienne de la propriété individuelle.

 12

Dans une décision toute récente du 29 août 2002, relative à la loi d’orientation

et de programmation pour la justice, le Conseil a dégagé un nouveau principe

fondamental reconnu par les lois de la République : il se rapporte à la

protection pénale des mineurs.

En 1973, par une décision relative à la loi de finances pour 1974, le

Conseil a consacré le principe d'égalité devant la loi tel qu'il est contenu dans la

Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Depuis lors,

l'application de ce principe est très souvent en cause.

D'autres principes ou objectifs de valeur constitutionnelle ne trouvent pas

nécessairement leur source directe dans une norme écrite de la Constitution, de

la Déclaration des Droits de l'Homme ou du Préambule de la Constitution de

1946. Ils résultent de la prise en compte de leur combinaison : les principes de la

dignité de la personne humaine et de la continuité du service public se sont ainsi

vus reconnaître le rang de principes à valeur constitutionnelle ; la sauvegarde de

l'ordre public, le respect de la liberté d'autrui, la préservation du caractère

pluraliste des courants d'expression socio-culturels, la possibilité pour toute

personne de disposer d'un logement décent, l'accessibilité et l'intelligibilité de la

loi se sont vu reconnaître le statut d'objectifs à valeur constitutionnelle. D’autres

exigences , comme la liberté contractuelle, ont un statut constitutionnel encore

en devenir.
 13

Le Conseil constitutionnel est ainsi amené à garantir le respect de libertés

et de droits essentiels tels que le respect de la liberté individuelle (décisions du

12 janvier 1977 et du 18 janvier 1995 relatives à la fouille des véhicules), la

protection de la santé de la mère et de l'enfant et le respect de la liberté de

conscience (décision du 15 janvier 1975 relative à l'interruption volontaire de

grossesse), le droit de grève (décision du 25 juillet 1979 concernant le droit de

grève à la radio et à la télévision), la liberté d'aller et venir (décision des 19 et 20

janvier 1981 relative à la loi renforçant la sécurité et la liberté des personnes),

l'inviolabilité du domicile (décision du 29 décembre 1983 relative à la loi de

finances pour 1984), la liberté du mariage, le droit de mener une vie familiale

normale et le droit au regroupement familial (décision du 13 août 1993

concernant la loi relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions

d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France), la sauvegarde de la

dignité de la personne humaine (décision du 27 juillet 1994 concernant la loi

relative au respect du corps humain et la loi relative à l'utilisation des éléments

et produits du corps humain, à l'assistance médicale, à la procréation et au

diagnostic prénatal), la liberté d'expression des idées et des opinions (décision

du 29 juillet 1994 concernant la loi relative à l'emploi de la langue française), et

les principes fondamentaux du droit pénal et répressif : caractère personnel de la

faute, nécessité d'un élément moral pour définir un crime ou un délit (décision

du 16 juin 1999 relative à la loi sur la sécurité routière).

 14

En vertu de l'article 61, alinéa 1, le Conseil constitutionnel est saisi

obligatoirement des lois organiques avant leur promulgation, et des

règlements des assemblées parlementaires et de leurs modifications avant leur

mise en application.

Les lois ordinaires, on l’a vu, sont soumises que sur saisine du Président

de la République, du Premier Ministre, du Président de l'Assemblée nationale,

du Président du Sénat ou de soixante députés ou sénateurs (article 61, alinéa 2).

Les autorités habilitées à saisir le Conseil disposent d'un délai court entre le

moment où la loi est définitivement votée et le moment où le Président de la

République la promulgue. En effet, l'article 10 de la Constitution fixe au

Président de la République un délai maximum de 15 jours pour promulguer la

loi sans prévoir de délai minimum, délai qui se trouve, de fait, être celui dont

disposent les requérants pour saisir le Conseil. Mais, en pratique, le secrétariat

général du gouvernement s'assure, avant d'entamer la procédure de

promulgation, qu'aucune saisine n'est en gestation. La requête est introduite par

une lettre adressée au Président du Conseil constitutionnel, sans condition

particulière de présentation (en dehors de la signature). La motivation des

requêtes n'est pas exigée, même si elle s’est généralisée.

En vertu de l'article 61 de la Constitution, le Conseil est saisi de la loi

dans sa totalité, bien que la requête ne porte, dans la plupart des cas, que sur une

partie de ses articles. Il n'est donc pas tenu par les moyens ou l'objet de la saisine
 15

et reste libre de faire porter son contrôle non seulement sur les seules

dispositions contestées, mais encore sur d'autres dispositions. Toutefois, le

Conseil ne se prononce sur les articles non contestés que s'il les examine

d'office. Aucun "brevet de constitutionnalité" n'est délivré aux dispositions non

contestées et non examinées d'office.

Sur le plan psychologique, il faut souligner que le Conseil constitutionnel,

à la différence de la plupart des autres cours constitutionnelles, intervient « à

chaud » et sur tout un ensemble de dispositions controversées. A cet égard, son

intervention joue souvent un rôle d’apaisement. En contrepartie, ses décisions

sont naturellement exposées au risque de la critique politique.

Les lois référendaires, adoptées par le peuple souverain, ne sont pas

soumises au contrôle de constitutionnalité. Ce principe établi par une décision

du 6 novembre 1962 relative à la loi référendaire modifiant le mode d'élection

du Président de la République, a été réaffirmé par la décision du 23 septembre

1992, relative à la loi autorisant la ratification du Traité de Maastricht adoptée à

la suite d'un référendum. Il a été souligné à cette occasion que les lois que la

Constitution a entendu soumettre au contrôle de constitutionnalité "sont

uniquement les lois votées par le Parlement et non celles qui, adoptées par le

peuple français à la suite d'un référendum, constituent l'expression directe de la

souveraineté nationale".
 16

Le Conseil constitutionnel est aussi habilité à se prononcer sur la

répartition des compétences entre la loi et le règlement. Il peut le faire de

deux manières.

Au cours du débat législatif, en vertu de l'article 41 de la Constitution, le

Conseil constitutionnel statue, en cas de désaccord entre le Gouvernement et le

Président de l'assemblée intéressée, à la demande de l'un ou de l'autre, dans un

délai de huit jours, s'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une

proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à

une délégation accordée en vertu de l'article 38 lequel autorise le Gouvernement

à prendre par ordonnances des mesures qui sont du domaine de la loi. Ce mode

de saisine n'a été utilisé que 11 fois depuis 1959, et jamais depuis une décision

du 23 mai 1979.

Après promulgation de la loi, le Conseil constitutionnel, saisi en vertu de

l'article 37, alinéa 2, par le Premier ministre, prononce le déclassement d'un

texte de forme législative dans le cas où ce dernier est intervenu dans le domaine

réglementaire. Le déclassement permet au Gouvernement de retrouver sa

compétence réglementaire pour modifier le texte. Cette attribution concerne les

seuls textes adoptés après l'entrée en vigueur de la Constitution. Pour les lois

antérieures à la Constitution de 1958, portant sur des matières qui ne sont plus

législatives en application de la répartition des compétences entre la loi et le

 17

règlement opérée par les articles 34 et 37 de la Constitution, l'avis du Conseil

d'Etat suffit pour « déclasser » le texte.

b) Le Conseil constitutionnel peut se prononcer sur la conformité d'un

engagement international à la Constitution. A cette fin, il est saisi par le

Président de la République, le Premier ministre, le Président de l'Assemblée

nationale, le Président du Sénat et, depuis la révision constitutionnelle du 25 juin

1992, par 60 députés ou 60 sénateurs. En vertu de l'article 54 de la Constitution,

si un traité ou un accord international comporte une clause contraire à la

Constitution, la ratification ou l'approbation ne peut intervenir qu'après révision

de la Constitution. Il convient d'observer que le Conseil peut également être saisi

de la loi de ratification d’un traité avant sa promulgation (article 61).

C’est sur le fondement de l’article 54 de la Constitution, que le Conseil

constitutionnel a été amené à juger sur quels points les modifications de la

Constitution étaient rendues nécessaires par l'adoption du Traité de Maastricht

(décision du 9 avril 1992), du Traité d'Amsterdam (décision du 31 décembre

1997), du Traité portant statut de la Cour pénale internationale (décision du 22

janvier 1999) et de la Charte des langues régionales ou minoritaires (décision du

15 juin 1999).
 18

c) - Une procédure simple et informelle

Les textes n'ont prévu aucune procédure particulière pour l'exercice du contrôle

de constitutionnalité des lois. La Constitution se borne à indiquer les délais

impartis au Conseil constitutionnel pour rendre ses décisions. Il statue dans le

délai d'un mois, mais ce délai peut être ramené à huit jours si le Gouvernement

déclare l'urgence, ce qui est exceptionnel. Dans la pratique, la procédure mise en

oeuvre pour le contrôle de constitutionnalité présente les principaux caractères

du droit commun processuel (caractère contradictoire de la procédure, caractère

secret du délibéré). Elle est proche de celle suivie par le juge administratif,

comme en témoigne notamment son caractère écrit.

Trois grandes phases ponctuent l'examen auquel procède le Conseil.

La première s'ouvre avec la nomination parmi les membres, par le

Président, d'un rapporteur chargé de l'instruction du dossier. Celui-ci mène alors,

avec l'aide du secrétariat général, les investigations juridiques nécessaires.

La deuxième phase assure le caractère contradictoire de la procédure,

puisque le rapporteur entend les observations du secrétariat général du

Gouvernement. Ces observations sont ensuite formulées par écrit et transmises

 19

aux auteurs de la saisine, qui peuvent alors répondre par la production d'un

mémoire en réplique.

Une large diffusion de ces échanges est désormais assurée par la

publication au Journal officiel des saisines opérée depuis juin 1983 et des

observations en réponse du Gouvernement acquise depuis décembre 1994.

La prise de décision constitue la troisième et dernière phase de la

procédure. Le Conseil se réunit alors à huis clos sur convocation du Président

pour délibérer. Un quorum de sept conseillers est nécessaire, sauf cas de force

majeure constatée au procès-verbal. Le Conseil peut déclarer la loi conforme à

la Constitution ou prononcer une censure totale ou partielle de ses dispositions.

Toutefois, les solutions ne sont pas toujours aussi tranchées, et il arrive que le

Conseil adopte une démarche plus nuancée. C'est le cas lorsque, tout en

déclarant une disposition conforme à la Constitution, il formule à l'attention des

autorités chargées de son application, autorités administratives et

juridictionnelles, une réserve d'interprétation. La loi n'est donc déclarée

conforme qu'en tenant compte de cette interprétation que l'on qualifie parfois de

"neutralisante". Les réserves font partie intégrante de la décision et en ont la

valeur juridique.
 20

B) L’examen de la régularité des consultations nationales constitue le second

aspect important de l’activité du Conseil

En vertu des articles 58, 59 et 60 de la Constitution, le Conseil constitutionnel

est compétent pour les consultations nationales que sont les élections

législatives, sénatoriales, l'élection présidentielle et le référendum. Pour les deux

dernières, il est investi de compétences à la fois consultatives, opérationnelles et

contentieuses.

a) L'élection présidentielle

En vertu de l'article 58 de la Constitution, "le Conseil constitutionnel

veille à la régularité de l'élection du Président de la République. Il examine les

réclamations et proclame les résultats du scrutin".

Le Conseil intervient donc à toutes les phases de l'élection présidentielle.

Pour remplir sa mission, il bénéficie de la collaboration de dix rapporteurs

adjoints paritairement choisis parmi les maîtres des requêtes au Conseil d'Etat et

les conseillers référendaires à la Cour des comptes. Les textes ne prévoient

aucune procédure particulière. Aussi le Conseil se réunit-il en assemblée

plénière pour statuer sur toutes les questions qui lui sont posées.

Le Conseil est consulté par le Gouvernement sur tous les textes organisant

les opérations électorales : calendrier, formulaires de présentation d'un candidat,

déroulement du scrutin... Ses avis ne sont pas rendus publics.

 21

Ensuite, le Conseil intervient avant le début du scrutin pour établir la liste

des candidats. Il vérifie si chaque candidat à l'élection présidentielle dispose

effectivement des 500 signatures (parrainages) exigées par la loi et si, parmi les

signataires, figurent des élus d'au moins trente départements ou territoires

d'outre-mer, sans que plus d'un dixième d'entre eux puissent être les élus d'un

même département ou territoire d'outre-mer. Il s'assure de la régularité des

candidatures au regard des autres conditions posées par la loi.

Il veille aussi au bon déroulement des opérations électorales et envoie sur

place de très nombreux délégués, choisis parmi les magistrats de l'ordre

judiciaire ou administratif, qui sont investis d'une mission de conseil et de

contrôle. Le Conseil peut être saisi par ces derniers lorsqu'ils constatent des

irrégularités ou, dans les quarante-huit heures suivant la clôture du scrutin, par le

préfet ou le représentant d'un candidat. Il peut être également saisi par les

électeurs, mais uniquement par le biais d'une réclamation faite au procès-verbal

du bureau de vote.

Après le premier tour de scrutin, le Conseil constitutionnel, ayant tiré les

conséquences des irrégularités constatées dans les bureaux de vote, rend publics

les résultats obtenus par les candidats. Il arrête les noms des deux candidats

admis à se présenter au second tour. A l'issue de ce dernier, il proclame, dans un

délai maximum de dix jours, les résultats définitifs et le nom du Président élu.
 22

Ensuite, il appartient au Conseil de contrôler les comptes de campagne qui

ont été déposés par les candidats deux mois au plus tard après l'élection en

vérifiant le respect des règles de financement des campagnes, notamment celui

des plafonds des dépenses.

Après avoir mis en oeuvre une procédure contradictoire, le Conseil

approuve le plus souvent après réformation ou rejette les comptes des candidats.

En cas de non dépôt du compte, de dépassement du plafond légal des dépenses

ou de rejet du compte par le Conseil constitutionnel, le candidat n'est pas déclaré

inéligible, mais il perd le droit ouvert par la loi au remboursement des dépenses

qu'il a personnellement engagées.

b) Le référendum

En vertu de l'article 60 de la Constitution "le Conseil veille à la régularité

des opérations de référendum et en proclame les résultats". Le chapitre VII de

l'ordonnance portant loi organique du 7 novembre 1958 sur le Conseil

constitutionnel complète et précise cette disposition. Il prévoit que le Conseil est

consulté par le Gouvernement sur l'organisation des opérations de référendum.

Pendant le scrutin référendaire, le Conseil veille au bon déroulement des

opérations électorales. Comme pour les élections présidentielles il désigne des

délégués qui effectuent un contrôle sur place.

 23

Après le scrutin, il assure directement le recensement général des votes,

examine et tranche définitivement toutes les réclamations des électeurs et peut,

dans le cas où il relève de graves irrégularités, prononcer l'annulation des

suffrages obtenus dans les bureaux concernés. Enfin il proclame les résultats. Il

exerce ces fonctions avec le concours des rapporteurs adjoints.

c) Les élections à l'Assemblée nationale et au Sénat

La Constitution de 1958 rompt avec la tradition parlementaire qui confiait

aux assemblées elles-mêmes le contrôle de la régularité de l'élection des députés

et des sénateurs. Cette tradition avait donné lieu à des abus. Le contentieux

appartient depuis 1958 au juge constitutionnel.

L'article 59 de la Constitution prévoit en effet que "le Conseil

constitutionnel statue, en cas de contestation, sur la régularité de l'élection des

députés et sénateurs". L'ordonnance portant loi organique du 7 novembre 1958

sur le Conseil constitutionnel précise le rôle qui lui incombe en disposant que

"pour le jugement des affaires qui lui sont soumises, le Conseil constitutionnel a

compétence pour connaître de toute question et exception posées à l'occasion de

la requête. En ce cas, sa décision n'a d'effet juridique qu'en ce qui concerne

l'élection dont il est saisi".

Sa compétence contentieuse est donc pleine et entière dans ce domaine.

Mais le Conseil n'intervient qu'en qualité de juge de l'élection, après le

 24

déroulement des opérations électorales. Il n'est investi d'aucun pouvoir

consultatif. Il accepte toutefois de se prononcer, à titre exceptionnel, sur un acte

préparatoire dans la mesure où l'irrecevabilité opposée à une requête préalable

portant sur un tel acte pourrait ensuite le conduire à remettre en cause la totalité

du déroulement des élections.

Le droit de contester une élection appartient à toutes les personnes

inscrites sur les listes électorales de la circonscription concernée, ainsi qu'aux

personnes ayant fait acte de candidature dans cette circonscription. Mais, depuis

l'entrée en vigueur de la loi du 15 janvier 1990, le Conseil constitutionnel doit

aussi être saisi par la Commission nationale des comptes de campagne et des

financements politiques en cas d'absence de dépôt ou de rejet du compte de

campagne. Le Conseil déclare alors, le cas échéant, l'inéligibilité et donc la

cessation du mandat du candidat si celui-ci a été élu. Les griefs relatifs à la

méconnaissance de la législation sur le financement des campagnes peuvent

également être invoqués par les requérants. La Commission nationale des

comptes de campagne et des financements politiques en est alors avisée.

Après avoir statué sur sa compétence, le Conseil doit appliquer la

procédure particulière prévue aux articles 36 et suivants de l'ordonnance de 1958

complétée par son règlement intérieur.

 25

Le Conseil s'organise en trois sections composées chacune de trois

membres désignés par tirage au sort. Les affaires peuvent être instruites avec

l'aide des rapporteurs-adjoints.

C) Les autres attributions du Conseil constitutionnel

Saisi par le Gouvernement, le Conseil constitutionnel peut être amené à

constater l’empêchement du Président de la République d’exercer ses fonctions.

En cas de circonstances exceptionnelles, liées à l’interruption du

fonctionnement régulier des pouvoirs publics, le Président de la République est

tenu de consulter le Conseil constitutionnel sur les mesures qu’il prend en vertu

de l’article 16 de la Constitution.

Le Conseil constitutionnel est en outre amené à se prononcer sur

l’incompatibilité entre le mandat parlementaire d’un élu et ses autres fonctions.

Il est saisi assez souvent à cet égard par le bureau de l’assemblée concernée.

Le Conseil constate, enfin, à la demande de l’assemblée concernée ou du

Garde des Sceaux, la déchéance d’un parlementaire. Cette procédure a été de

plus en plus souvent utilisée au cours des dernières années. Il ne faut pas cacher

que cette évolution est en relation avec le développement des « affaires »

politico-financières en France.
 26

FORME ET EFFETS DES DECISIONS

Les décisions du Conseil constitutionnel, rendues en la forme

juridictionnelle, ne sont susceptibles d'aucun recours. Aux termes de l’article 62

de la Constitution, elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités

administratives et juridictionnelles. Depuis mai 1995, le nom des membres ayant

assisté à la séance figure au bas de toutes les décisions. Celles-ci sont publiées

au Journal officiel de la République française.

UNE POLITIQUE DE COMMUNICATION ET DE COOPERATION

Le Conseil constitutionnel s’attache à faire connaître son activité pour la

rendre plus transparente : il le fait à travers son site internet (www.conseil-

constitutionnel.fr), qui publie, comme il a été souligné, ses décisions en temps

réel. Ce site fournit également un grand nombre d’informations sur ses missions,

son organisation et aussi l’ensemble de ses activités extérieures. Par ailleurs le

Conseil constitutionnel publie annuellement un recueil de toutes ses décisions ;

les abstracts et résumés y sont traduits en langue anglaise. Il fait paraître

également une revue semestrielle intitulée « Les cahiers du Conseil

constitutionnel » ordonnées autour d’un thème juridique d’actualité et de la

présentation d’une cour constitutionnelle étrangère ; y figurent également des

commentaires de ses décisions récentes.

 27

Il convient d’ajouter que le Conseil constitutionnel accueille de nombreux

représentants de Cours constitutionnelles étrangères, d’enseignants et de

chercheurs d’universités françaises ou étrangères, aussi bien que de

personnalités diverses (parlementaires, etc…). Une coopération avec les deux

Cours suprêmes françaises, le Conseil d’Etat et la Cour de Cassation permet

d’enrichir les échanges avec les visiteurs étrangers.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel français est très soucieux de

participer à la réflexion et au travail commun des Cours constitutionnelles.

Il le fait en premier lieu dans un cadre européen : la Conférence des Cours

constitutionnelles européennes (dont la XIIème conférence s’est tenue à

Bruxelles en mai 2002) ou la « Commission de Venise », et notamment sa sous-

commission « Justice constitutionnelle ». Celle-ci est à l’origine de la base de

données « CODICES », où figurent désormais les principales décisions

d’environ 70 Cours constitutionnelles, et qui est mise à jour chaque trimestre.

Un colloque a réuni en septembre 1997, au siège du Conseil, les cours

constitutionnelles de l’Union européenne sur le thème des rapports entre droit

communautaire et droit constitutionnel.

Au-delà des cours européennes, le Conseil contribue activement à la vie

de l’ACCPUF (association des cours constitutionnelles ayant en partage l’usage

du français) créée en 1997. Le Conseil constitutionnel français, membre

 28

fondateur de l’ACCPUF, en est un des piliers, en raison de sa position au sein

de la francophonie, mais aussi parce qu’il y abrite le secrétariat général

(www.ACCPUF.org). Regroupant 40 cours constitutionnelles, dont 28 cours

africaines, dont la caractéristique commune est l’appartenance à l’organisation

intergouvernementale de la francophonie, l’association se révèle un lieu de

dialogue, d’échanges et de formation. S’il fallait tenter de dégager l’inspiration

commune qui anime les membres de l’ACCPUF, c’est de participation à la

construction d’un Etat de droit qu’il conviendrait de parler.

***

A l’aube du nouveau millénaire, déjà secoué par des événements

dramatiques, le Conseil constitutionnel français, création récente et originale, a

su trouver sa place dans l’équilibre institutionnel français. L’ouverture de sa

saisine aux parlementaires en 1974, dans laquelle on a pu voir l’amorce d’un

statut de l’opposition, s’est exprimée par une augmentation quantitative de son

activité tout à fait importante. De 1959 à 1974, seulement 9 décisions sur le

contrôle des lois ordinaires étaient intervenues, soit moins de une par an ; de

1975 à 2002 ce sont 444 décisions qui ont été rendues en cette matière, soit une

moyenne de près de 15 par an. Plus encore, le contenu des décisions sur le fond

a bouleversé le simple rôle de « gardien des frontières » que le constituant avait

imaginé : créé pour contenir un Parlement trop puissant, le Conseil

 29

constitutionnel allait finalement réguler l’activité d’un exécutif activiste. Sous la

Vème République, plus de 90% des lois sont en effet d’origine

gouvernementale.

Ajoutant à son rôle éminent de régulateur de l’activité des pouvoirs

publics, il a patiemment construit celui de protecteur des droits et libertés

fondamentaux. Prenant appui sur les grands textes qui fondent la tradition des

droits individuels exprimés dans la Déclaration des droits de l’homme et du

citoyen de 1789, il les a complétés par l’affirmation des droits économiques et

sociaux particulièrement nécessaires à notre temps, tels qu’ils ont été affirmés

par le constituant de 1946 au lendemain de la seconde guerre mondiale. Plus

encore il a su adapter un « bloc de constitutionnalité » parfois ancien

(Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789) à l’évolution très

rapide des moeurs et des techniques (on pense aux décisions concernant la

bioéthique ou la communication audiovisuelle).

Ce bilan révèle un souci d’équilibre constamment réaffirmé entre le nécessaire

respect des règles individuelles et celui de l’intêrèt général . Sans le nommer

expressément c’est au concept de sécurité juridique, élément de la sûreté défini

par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, que le

Conseil se réfère expressément :

 30

Ø L’exigence d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi, dont le Conseil

constitutionnel (décision du 16 décembre 1999) fait un «objectif de

valeur constitutionnelle, se rapporte à cette notion. La loi doit être claire

pour assurer la garantie des droits des citoyens

Ø De même, la sécurité juridique impose des exigences concernant

l’élaboration de la loi. L’impératif de sincérité qui s’attache par exemple

à l’examen des textes financiers (lois de finances et lois de financement

de la Sécurité sociale) exigera que soit transmis en temps utile au

Parlement les documents permettant une information correcte des

parlementaires.

Ø De même, le Conseil a veillé à ce que l’usage du droit d’amendement en

fin de procédure parlementaire ne dénature l’esprit bicamériste du

parlementarisme français et ne permette au Gouvernement d’imposer ses

vues en trompant la vigilance du Parlement.

Ø Enfin, le Conseil constitutionnel n’acceptera une disposition rétroactive

que si elle est justifiée par un intérêt général suffisant et interdira

purement et simplement la rétroactivité des dispositions pénales plus

sévères.

Les exemples de ce souci de sécurité juridique pourraient être multipliés.

 31

Cette fonction de protecteur des droits fondamentaux témoigne aussi et peut-

être surtout de la convergence des Cours suprêmes nationales et européennes

vers une conception universelle des valeurs démocratiques.

Au plan national on aurait pu imaginer des divergences de jurisprudence

importantes, notamment avec les cours suprêmes judiciaire (Cour de cassation)

et administrative (Conseil d’Etat). La première est proclamée par la Constitution

(article 66) gardienne de la liberté individuelle, tandis que la seconde, le Conseil

d’Etat, a depuis la fin du XIXème siècle, soumis le pouvoir exécutif dont elle

contrôle les actes, au respect des libertés parfois définies de manière

prétorienne. Force est de constater une grande convergence entre les

jurisprudences de ces cours et du Conseil constitutionnel en matière de

protection des droits fondamentaux.

Au plan européen et international, même si le Conseil constitutionnel ne

contrôle pas la conformité des lois à la Convention européenne des droits de

l’homme, ni de manière plus générale aux traités, on peut relever une

convergence spontanée des droits garantis (et un catalogue très voisin des

libertés et droits fondamentaux), comme des méthodes d’interprétation et de

contrôle utilisés. A cet égard le Conseil constitutionnel français est partie

prenante de ce nouveau dialogue, particulièrement intense depuis une quinzaine

d’années, entre Cours suprêmes nationales et Cours européennes. Ce dialogue

 32

concourt à la construction de ce que l’on a pu appeler un « ordre public

européen ».

EXTRAITS DE LA CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

Titre VII - Le Conseil Constitutionnel

Article 56 :

Le Conseil Constitutionnel comprend neuf membres, dont le mandat dure

neuf ans et n'est pas renouvelable. Le Conseil Constitutionnel se renouvelle par

tiers tous les trois ans. Trois des membres sont nommés par le Président de la

République, trois par le Président de l'Assemblée Nationale, trois par le

Président du Sénat.

En sus des neuf membres prévus ci-dessus, font de droit partie à vie du

Conseil Constitutionnel les anciens Présidents de la République.

Le Président est nommé par le Président de la République. Il a voix

prépondérante en cas de partage.

Article 57 :

Les fonctions de membre du Conseil Constitutionnel sont incompatibles

avec celles de ministre ou de membre du Parlement. Les autres incompatibilités

sont fixées par une loi organique.

 33

Article 58 :

Le Conseil Constitutionnel veille à la régularité de l'élection du Président

de la République.

Il examine les réclamations et proclame les résultats du scrutin

Article 59 :

Le Conseil Constitutionnel statue, en cas de contestation, sur la régularité

de l'élection des députés et des sénateurs.

Article 60 :

Le Conseil Constitutionnel veille à la régularité des opérations de

référendum et en proclame les résultats.

Article 61 :

Les lois organiques, avant leur promulgation, et les règlements des

assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis

au Conseil Constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution.

Aux mêmes fins, les lois peuvent être déférées au Conseil Constitutionnel,

avant leur promulgation, par le Président de la République, le Premier Ministre,

le Président de l'Assemblée Nationale, le Président du Sénat ou soixante députés

ou soixante sénateurs.
 34

Dans les cas prévus aux deux alinéas précédents, le Conseil

Constitutionnel doit statuer dans le délai d'un mois. Toutefois, à la demande du

Gouvernement, s'il y a urgence, ce délai est ramené à huit jours.

Dans ces mêmes cas, la saisine du Conseil Constitutionnel suspend le

délai de promulgation.

Article 62 :

Une disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être promulguée ni

mise en application.

Les décisions du Conseil Constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun

recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités

administratives et juridictionnelles.

Article 63 :

Une loi organique détermine les règles d'organisation et de

fonctionnement du Conseil Constitutionnel, la procédure qui est suivie devant

lui et notamment les délais ouverts pour le saisir de contestations.

…………………
 35

Article 16 :

Lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité

de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacés

d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs

publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les

mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier

Ministre, des Présidents des assemblées ainsi que du Conseil Constitutionnel.

Il en informe la Nation par un message.

Ces mesures doivent être inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics

constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission.

Le Conseil Constitutionnel est consulté à leur sujet.

Le Parlement se réunit de plein droit.

L'Assemblée Nationale ne peut être dissoute pendant l'exercice des pouvoirs

exceptionnels.

…………………………………….

Article 37 :

Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère

réglementaire.
 36

Les textes de forme législative intervenus en ces matières peuvent être modifiés

par décrets pris après avis du Conseil d'Etat. Ceux de ces textes qui

interviendraient après l'entrée en vigueur de la présente Constitution ne pourront

être modifiés par décret que si le Conseil Constitutionnel a déclaré qu'ils ont un

caractère réglementaire en vertu de l'alinéa précédent.

…………………………………..

Article 41 :

S'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un

amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation

accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité.

En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l'assemblée

intéressée, le Conseil Constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, statue

dans un délai de huit jours

…………………………………..

Article 54 :

Si le Conseil Constitutionnel, saisi par le Président de la République, par le

Premier Ministre, par le Président de l'une ou l'autre assemblée ou par soixante

députés ou soixante sénateurs, a déclaré qu'un engagement international

comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de ratifier ou

 37

d'approuver l'engagement international en cause ne peut intervenir qu'après

révision de la Constitution.