Réalités Nationales Et Mondialisation

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Du même auteur
L’État québécois au XXIe siècle
2004, ISBN 2-7605-1260-6, 592 pages
Un siècle de propagande ?
Information – Communication – Marketing gouvernemental
2001, ISBN 2-7605-1121-7, 326 pages
Un combat inachevé
En codirection avec Maurice Pinard et Vincent Lemieux
1997, ISBN 2-7605-0893-5, 386 pages
Un État réduit ? A Down-Sized State ?
En codirection avec James Iain Gow
1994, ISBN 2-7605-0740-8, 452 pages
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3OUS¬LA¬DIRECTION¬DE
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2006
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Réalités nationales et mondialisation
Comprend des réf. bibliogr.
ISBN 2-7605-1408-0
1. Mondialisation. 2. Relations économiques internationales. 3. Administration publique.
4. Politique économique. 5. Morale politique. 6. Entreprises - Responsabilité sociale. I. Bernier,
Robert, 1951 3 janv.- .
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Couverture : Richard Hodgson
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© 2006 Presses de l’Université du Québec
Dépôt légal – 4e trimestre 2006
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Table des matières
LISTE DES TABLEAUX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII
LISTE DES FIGURES ........................................... XXI
INTRODUCTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Robert Bernier
PARTIE 1
Management international . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
CHAPITRE 1
Logique globale et logique locale : trois perspectives théoriques
sur les relations d’affaires d’aujourd’hui . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Taïeb Hafsi, Mehdi Farashahi et Rick Molz
1. Les rapports firmes-communautés :
le global face au local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
2. La rationalité et les rapports global-local . . . . . . . . . . . . . . . 10
3. La politique des rapports global-local . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
4. Les institutions comme contexte
des rapports global-local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
5. Vers un modèle explicatif et prédictif
des rapports global-local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
CHAPITRE 2
Culture et management en Amérique latine . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Denis Proulx et Fabiana Machiavelli
1. Histoire, géographie et culture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
1.1. Le Brésil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
1.2. L’Argentine et le Chili . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
VIII RÉALITÉS NATIONALES ET MONDIALISATION
1.3. Le Mexique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
1.4. La Colombie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
1.5. Le Venezuela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
2. L’administration publique en Amérique latine . . . . . . . . . . . 31
3. La conception de la gestion et ses contradictions . . . . . . . . 35
4. La conception de la gestion et les fonctionnaires
de quelques pays . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
4.1. Méthodologie de la recherche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
4.2. Grands thèmes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
4.3. Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
4.4. Limites de la recherche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Annexe
PNB/capita et répartition des secteurs économiques . . . . . 47
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
CHAPITRE 3
L’accueil des conceptions anglo-saxonnes de la responsabilité
sociale des entreprises en France et en Allemagne . . . . . . . . . . . . . 49
Jean-Pierre Segal
1. La responsabilité sociale de l’entreprise : une définition
européenne influencée par la tradition anglo-saxonne . . . . 51
2. La réception allemande de la RSE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
3. La réception française . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
4. La RSE et le modèle social européen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
PARTIE 2
Pays – produits – marchés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
CHAPITRE 4
Tendances et facteurs déterminants
de l’investissement direct canadien à l’étranger . . . . . . . . . . . . . . . . 67
Emmanuel Nyahoho
1. La localisation de la production canadienne
à l’étranger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
2. Déterminants de l’IDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
3. Les évaluations empiriques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
3.1. L’approche retenue . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
3.2. Analyse des résultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
TABLE DES MATIÈRES
IX
CHAPITRE 5
Les courants dominants
de l’organisation internationale des transports . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Michel Boucher
1. L’aviation commerciale et ses infrastructures . . . . . . . . . . . . 89
1.1. Une détermination concurrentielle des prix . . . . . . . . . 89
1.2. Une nouvelle technologie : la plaque tournante . . . . . 90
1.3. La structure de marché . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
1.4. Une pénurie alléguée d’aéroports . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
1.5. La concurrence des transporteurs à bas prix . . . . . . . . 93
1.6. Les alliances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
1.7. La performance financière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
1.8. Les séquelles du 11 septembre 2001 . . . . . . . . . . . . . . . 95
1.9. Les situations canadienne et européenne . . . . . . . . . . . 97
1.10.Les modèles de gouvernance des aéroports
et les systèmes de navigation aérienne . . . . . . . . . . . . . 106
2. L’industrie du transport routier des marchandises
et ses infrastructures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
2.1. L’expérience canadienne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
2.2. L’expérience européenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
2.3. Les infrastructures routières et leur financement :
le cas du Québec . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
3. L’industrie du transport maritime et ses infrastructures . . 121
3.1. L’expérience canadienne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
3.2. Le transport maritime intérieur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
3.3. Le transport maritime international . . . . . . . . . . . . . . . . 124
3.4. Les infrastructures maritimes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
3.5. Les expériences étrangères . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
4. L’industrie du transport ferroviaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
4.1. La situation canadienne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
5. Considérations générales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
CHAPITRE 6
L’Europe et la mondialisation : enjeux et défis . . . . . . . . . . . . . . . . 141
Sabine Urban
1. Les fondements du déploiement des entreprises
européennes à l’heure de la mondialisation . . . . . . . . . . . . . 145
2. Manifestations managériales du déploiement
de l’Europe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
3. Questions délicates en suspens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
X RÉALITÉS NATIONALES ET MONDIALISATION
CHAPITRE 7
L’union du Maghreb arabe et la mondialisation . . . . . . . . . . . . . . . 167
Riadh Zghal
1. L’Union du Maghreb arabe : concept et intégration . . . . . . . 169
2. L’accord de partenariat des divers pays maghrébins
avec l’Union européenne : les limites d’un accord
centré sur l’industrie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
3. Partenariat avec l’Union européenne et « mise à niveau
des entreprises industrielles » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
Annexe 1
Caractéristiques économiques et environnement
des affaires dans les divers pays du Maghreb . . . . . . . . . . . 192
Annexe 2
L’Union du Maghreb arabe en bref . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
Annexe 3
Traité instituant l’union du Maghreb arabe . . . . . . . . . . . . . . 198
Annexe 4
Euromed Report, no 91, 20 juin 2005 –
Processus de Barcelone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
Annexe 5
Regional and Bilateral MEDA Co-operation in the Area of
Justice, Freedom and Security – Valencia Action Plan . . . . 205
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
CHAPITRE 8
La Chine et la nouvelle Route de la soie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
Morteda Zabouri et Taïeb Hafsi
1. La Chine et la nouvelle Route de la soie . . . . . . . . . . . . . . . . 207
1.1. La Route de la soie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
1.2. Les performances économiques
de la Route de la soie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
1.3. La Route de la soie et ses institutions . . . . . . . . . . . . . . . 213
2. La Chine, ses provinces de l’Ouest et l’Asie centrale . . . . . 220
2.1. L’enjeu pétrolier et la stratégie des leviers . . . . . . . . . . . 221
2.2. Le développement de l’ouest de la Chine . . . . . . . . . . . 225
2.3. La relance du partenariat avec l’Asie centrale . . . . . . . . 227
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
TABLE DES MATIÈRES
XI
CHAPITRE 9
Les firmes multinationales : l’OMC face à l’agenda
de l’Accord général sur le commerce des services . . . . . . . . . . . . . 239
Emmanuel Nyahoho, en collaboration avec Cindy Serre
1. L’Accord général sur le commerce des services . . . . . . . . . . 240
1.1. Le pourquoi d’un AGCS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
1.2. Les traits fondamentaux de l’AGCS . . . . . . . . . . . . . . . . 244
2. Les études sectorielles d’évaluation d’impact
de l’ouverture des services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
2.1. Les services financiers : en forte expansion
sous l’effet conjugué des technologies
et de la libéralisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
2.2. Services des télécommunications :
optimisme à l’horizon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
2.3. Énergie : libéralisation partielle et effet mitigé . . . . . . . 256
2.4. L’éducation : un service relativement fermé . . . . . . . . . 257
2.5. Synthèse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
3. La mise en œuvre de l’AGCS :
peu de litiges commerciaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
4. Les perspectives du Cycle de Doha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
CHAPITRE 10
La politique de produit et de communication internationale :
un retour vers la prise en compte des spécificités nationales ? . . 271
Ulrike Mayrhofer
1. Les spécificités de la politique de produit
et de communication internationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
1.1. L’élaboration de la politique de produit internationale . . 272
1.2. La conception de la politique de communication
internationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
2. Un retour vers la prise en compte des spécificités
nationales ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
2.1. Les avantages associés à la standardisation
de la politique de produit et de communication . . . . . 283
2.2. Les avantages associés à l’adaptation de la politique
de produit et de communication . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
XII RÉALITÉS NATIONALES ET MONDIALISATION
PARTIE 3
Les conséquences de la mondialisation
sur les administrations publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
CHAPITRE 11
Les réformes des administrations publiques dans le monde . . . . 293
Louis Côté, en collaboration avec Charlie Mballa,
Marc Cambon et Nicolas Charest
1. Les réformes administratives : objectifs et démarches . . . . . 297
1.1. Les réformes administratives à la lumière
de leurs objectifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
1.2. Les réformes administratives sous l’angle
de leurs démarches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
2. Les réformes administratives : raisons et contextes . . . . . . . 307
2.1. Les réformes administratives sous l’angle
de leurs raisons . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
2.2. Les réformes administratives à la lumière
de leurs contextes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
3. Les réformes administratives et les modèles
de gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
3.1. État minimal, réforme radicale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
3.2. État institutionnalisé, réforme de maintien . . . . . . . . . . 318
3.3. État subsidiaire, réforme modernisatrice . . . . . . . . . . . . 321
3.4. État en décharge, réforme tactique . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
4. Les réformes dans les pays en développement
ou en transition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325
4.1. La nature des réformes administratives
dans les pays en développement ou en transition . . . . 325
4.2. Les facteurs explicatifs des réformes administratives
dans les pays en développement ou en transition . . . . 329
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
CHAPITRE 12
Administration nationale et intégration européenne . . . . . . . . . . . 339
Paul-André Comeau
1. Les politiques publiques et l’Union européenne . . . . . . . . . 341
2. La méthode communautaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
3. La Commission européenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
4. Le Conseil des ministres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
5. Le COREPER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
6. Les administrations nationales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
7. Les compromis de Bruxelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355
TABLE DES MATIÈRES
XIII
8. Impact sur les fonctionnaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358

9. Le laboratoire européen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
CHAPITRE 13
Organisations internationales et diffusion de nouveaux modèles
de gouvernance : des tendances globales aux réalités locales . . . 367
Bachir Mazouz, Joseph Facal et Imad-Eddine Hatimi
1. Caractéristiques des systèmes de gouvernance
en émergence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369
2. Quelques exemples des rôles joués
par les organisations internationales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372
3. Isomorphisme institutionnel et hétéromorphisme
organisationnel : les deux facettes d’une même réalité . . . . 377
3.1. Isomorphisme institutionnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378
3.2. Hétéromorphisme organisationnel . . . . . . . . . . . . . . . . . 382
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
PARTIE 4
Corruption, éthique et imputabilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393
CHAPITRE 14
Formes de gouvernance globale de la lutte contre la corruption :
le rôle des organisations internationales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
César Garzon
1. Le processus d’innovation institutionnelle . . . . . . . . . . . . . . 397
2. La propulsion de la lutte contre la corruption
en tant que priorité à l’ordre du jour international . . . . . . . 399
2.1. La perception de l’augmentation de la corruption . . . 400
2.2. Le rôle catalyseur des médias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405
2.3. Les initiatives anticorruption des OI . . . . . . . . . . . . . . . 407
2.4. Les campagnes de sensibilisation
au problème de la corruption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410
3. Émergence d’un cadre normatif international . . . . . . . . . . . 415
3.1. Le mode coercitif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416
3.2. Le mode normatif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418
3.3. Le mode culturel-cognitif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425
XIV RÉALITÉS NATIONALES ET MONDIALISATION
CHAPITRE 15
Le naufrage d’une illusion : changer l’Iraq pour mieux
le reconstruire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431
Jocelyn Coulon
1. Transformer l’Iraq . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433
1.1. Le choc du 11 septembre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434
1.2. Washington contre l’ONU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437
2. L’après-Saddam Hussein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438
2.1. La manière américaine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438
2.2. L’ONU et la reconstruction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442
2.3. La consolidation de la paix en Iraq . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449
CHAPITRE 16
L’évasion fiscale dans les économies en transition . . . . . . . . . . . . . 451
Filip Palda
1. En quoi consistent les économies en transition ? . . . . . . . . . 453
2. Tendances en matière d’évasion fiscale . . . . . . . . . . . . . . . . . 454
3. Pourquoi les gens fraudent-ils ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463
4. La perte de poids mort causée par l’évasion fiscale . . . . . . 464
5. Interprétations et leçons . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 469
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470
CHAPITRE 17
L’OCDE : l’avant-garde institutionnelle de l’éthique
gouvernementale contemporaine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473
Yves Boisvert
1. La lutte à la corruption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474
2. De la lutte contre la corruption
à la sensibilisation à l’éthique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 494
CHAPITRE 18
Le bulletin de performance comme outil d’imputabilité
et de transparence : le cas de l’éducation aux États-Unis,
en France et au Canada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497
Ghislain Arbour et Richard Marceau
1. Définitions et distinctions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499
1.1. L’objet : une multitude d’organisations publiques
de même niveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 500
1.2. Offrir des possibilités de comparaison . . . . . . . . . . . . . . 501
1.3. Processus systématique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502
TABLE DES MATIÈRES
XV
2. Théorie économique des bulletins de performance :

prise de décision et coûts d’information . . . . . . . . . . . . . . . . 502
2.1. Incertitude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502
2.2. Recherche de l’efficacité économique
par l’information . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504
2.3. Transferts de coûts en information . . . . . . . . . . . . . . . . . 504
2.4. Raccourcis informationnels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505
3. Fonctions et typologie des bulletins de performance
en éducation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507
3.1. Appui à la décision parentale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509
3.2. Suivi gouvernemental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511
3.3. Transparence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 512
4. Arrangements de production des bulletins en éducation . . 513
4.1. Collecte et vérification des données . . . . . . . . . . . . . . . . 513
4.2. Analyse et transformation des données . . . . . . . . . . . . . 514
4.3. Présentation et dissémination de l’information . . . . . . 516
5. Situation en éducation dans trois pays . . . . . . . . . . . . . . . . . 517
5.1. États-Unis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 517
5.2. France . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523
5.3. Québec et Canada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525
5.4. Analyse récapitulative et comparative . . . . . . . . . . . . . . 531
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536
PARTIE 5
L’opinion publique et la mondialisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 539
CHAPITRE 19
Les Québécois et la mondialisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541
Robert Bernier
1. L’économie et la gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541
2. L’Iraq et les États-Unis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 546
3. L’immigration au Québec . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 546
Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 550
Annexe
La mondialisation et les partis politiques . . . . . . . . . . . . . . . 556
Vincent Lemieux
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 561
ÉPILOGUE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 563
NOTICES BIOGRAPHIQUES DES COLLABORATEURS .................. 571

Liste des tableaux
TABLEAU 2.1
Les réponses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
TABLEAU 4.1
L’IDE canadien par pays . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
TABLEAU 4.2
Investissements directs canadiens à l’étranger par industrie
et par région . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
TABLEAU 4.3
Résultats d’estimation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
TABLEAU 6.1
Commerce de l’Union européenne : les principaux partenaires . . . 152
TABLEAU 6.2
Répartition du commerce mondial (2000)
(importations et exportations cumulées) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
TABLEAU 6.3
Quelques indicateurs des IDI dans le monde : flux et stocks . . . . . 155
TABLEAU 7.1
Indice d’intensité des échanges bilatéraux
entre les pays de l’UMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
TABLEAU 7.2
La composition géographique des échanges des pays membres . . 180
TABLEAU 7.3
Accords euro-méditerranéens et d’accession à l’UE . . . . . . . . . . . . . 181
TABLEAU 7.4
Éléments d’un plan d’action de mise à niveau de l’entreprise . . . . 187
XVIII RÉALITÉS NATIONALES ET MONDIALISATION
TABLEAU 7.5
Évolution des pratiques et des concepts de la gestion
des organisations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
TABLEAU 9.1
Les engagements par sous-secteur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
TABLEAU 10.1
Arguments en faveur de la standardisation et de l’adaptation
de la politique de produit et de communication internationale . . . 286
TABLEAU 14.1
Cadre normatif international anticorruption :
modes, composantes, stratégies et mécanismes d’imposition
d’isomorphisme comportemental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423
TABLEAU 16.1
Estimations d’électricité par Kaufmann et Kaliberda et par Lacko
dans l’économie souterraine, dans les quatre pays de Visegrad . . . 458
TABLEAU 16.2
Matrice de transition pour 1995 et 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461
TABLEAU 16.3
Prédictions à l’aide des matrices de transition (à long terme)
établies par Markov . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462
TABLEAU 16.4
Logits de l’évasion fiscale (variable dépendante) . . . . . . . . . . . . . . . . 465
TABLEAU 18.1
Typologie des bulletins par fonction d’information . . . . . . . . . . . . . . 509
TABLEAU 18.2
Exigences de la NCLB Act selon les étapes de production
des bulletins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 521
TABLEAU 18.3
Indicateurs présents dans les bulletins canadiens . . . . . . . . . . . . . . . 528
TABLEAU 18.4
Arrangements institutionnels de production du bulletin québécois . . 530
TABLEAU 18.5
Étapes de production, et organisations impliquées/par juridiction . . 532
TABLEAU 18.6
Fonctions privilégiées/par juridiction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534
LISTE DES TABLEAUX
XIX
TABLEAU 19.1
Impact de la mondialisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 542
TABLEAU 19.2
Sous-traitance étrangère . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 543
TABLEAU 19.3
Palier de gouvernement le plus apte à favoriser
le rayonnement du Québec . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 544
TABLEAU 19.4
Palier de gouvernement le plus apte à favoriser l’adaptation
économique du Québec . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 544
TABLEAU 19.5
La société d’État la plus renommée à l’étranger . . . . . . . . . . . . . . . . 545
TABLEAU 19.6
La privatisation d’Hydro-Québec selon la scolarité
et les préférences politiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545
TABLEAU 19.7
Type d’interventions de l’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 547
TABLEAU 19.8
Conséquences de la guerre en Iraq . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 548
TABLEAU 19.9
Conséquences de l’invasion américaine en Iraq . . . . . . . . . . . . . . . . . 548
TABLEAU 19.10
Conséquences du conflit du bois d’œuvre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549
TABLEAU 19.11
L’impact de l’immigration sur le développement économique . . . . 551
TABLEAU 19.12A
Critères de sélection des immigrants
Compétences professionnelles – Situation financière –
Motifs d’immigration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552
TABLEAU 19.12B
Religion – Origine ethnique – Connaissance de
la langue française . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553
TABLEAU 19.12C
Statut des candidats – Niveau de scolarité – Âge . . . . . . . . . . . . . . . 554
XX RÉALITÉS NATIONALES ET MONDIALISATION
TABLEAU A1
Le parti le plus apte à relever les défis de la mondialisation . . . . . 556
TABLEAU A2
La mondialisation comme enjeu de la prochaine
élection générale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 558
TABLEAU A3
Les intentions de vote de ceux qui en ont exprimé une . . . . . . . . . . 559
TABLEAU A4
Les personnalités les plus aptes à relever les défis
de la mondialisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 560
TABLEAU A5
Les suites d’un refus d’association avec le Québec
de la part d’Ottawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 561
Liste des figures
FIGURE 1.1
Les déterminants de la performance des investissements directs
étrangers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
FIGURE 4.1
L’investissement direct canadien à l’étranger en pourcentage
de l’IDE au Canada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
FIGURE 8.1
La Route de la soie selon une archive japonaise du XVe siècle . . . . 210
FIGURE 8.2
La Route de la soie selon la Silk Road Foundation . . . . . . . . . . . . . . 211
FIGURE 8.3
Évolution de la consommation pétrolière en Chine . . . . . . . . . . . . . 222
FIGURE 8.4
Les hydrocarbures en Asie centrale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
FIGURE 8.5
Carte des oléoducs et gazoducs de l’Asie centrale . . . . . . . . . . . . . . 232
FIGURE 13.1
Processus menant à un isomorphisme institutionnel
des systèmes nationaux de gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380
FIGURE 13.2
Processus hétéromorphiques organisationnels
des systèmes nationaux de gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382
FIGURE 14.1
La globalisation de la lutte contre la corruption . . . . . . . . . . . . . . . . 398
XXII RÉALITÉS NATIONALES ET MONDIALISATION
FIGURE 16.1
Tendances en matière d’intervalles de confiance estimées
en regard du pourcentage de fraudeurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460
FIGURE 18.1
Valorisation de l’information . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 503
FIGURE 18.2
Le bulletin de performance et les transferts
de coûts d’information de Downs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505
FIGURE 18.3
Le bulletin de performance comme raccourci informationnel . . . . . 507
FIGURE 18.4
Imputabilités descendante et ascendante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 508
FIGURE 18.5
Confusion institutionnelle dans la production d’un bulletin
de performance public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515
FIGURE 18.6
Niveaux de gouvernement et initiateurs
des bulletins/par juridiction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533
FIGURE 19.1
Les facteurs qui contribuent à une meilleure intégration
des immigrant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 555
Introduction
Robert Bernier
Professeur titulaire, École nationale d’administration publique
La mondialisation des activités provoque de nombreux bouleversements

qui engendrent des questionnements sur l’état de nos sociétés et des orga-
nisations qui les constituent et sur le comportement de leurs membres.
Le présent ouvrage est le fruit d’une sollicitation émergente liée à des
collaborations diverses sur des sujets spécifiques qui n’ont pas la préten-
tion de couvrir l’ensemble des préoccupations liées à la mondialisation.
La première partie de l’ouvrage met en relief les rapports entre les firmes
internationales et les communautés locales en matière d’investissements
ainsi que la dynamique historique, culturelle et politique qui dominent
l’implantation de l’investissement étranger (Hafsi, Farashahi et Molz). Le
second chapitre s’attarde à analyser la conception de la gestion et des
comportements culturels dans les principaux pays d’Amérique latine
(Proulx et Machiavelli). Le dernier chapitre de cette section illustre les
contraintes associées à l’intégration des conceptions anglo-saxonnes de la
responsabilité sociale des entreprises en Allemagne et en France (Segal).
La seconde partie de l’ouvrage comporte un ensemble de réflexions,
entre autres, sur l’investissement étranger canadien et sa forte concentra-
tion dans les industries exportatrices (Nyahoho). Le chapitre de Sabine
Urban sur l’Europe face à la mondialisation soulève des questions fon-
damentales quant aux conceptions du leadership managérial européen
et à son déploiement dans un cadre domestique et mondialisé qui doit
tenir compte de la diversité culturelle et de son adaptation à la réalité du
XXIe siècle. Dans le sillon des défis de l’Hexagone, Riadh Zghal pose
l’idée d’un Maghreb uni dans un contexte ou la globalisation étend son
influence. Elle n’hésite pas à mettre en relief les contraintes culturelles et
économiques qui ralentissent l’Union du Maghreb arabe tout en souli-
gnant les forces de leviers qui pourraient contribuer à sa réalisation. Dans
un autre ordre d’idées, Michel Boucher esquisse l’ensemble des tendances
dans l’organisation internationale des divers modes de transports tout en
décortiquant l’évolution des stratégies dans le transport aérien, maritime
et terrestre.
2 RÉALITÉS NATIONALES ET MONDIALISATION
Morteda Zabouri et Taïeb Hafsi jettent un regard saisissant sur le

développement économique de la Chine et l’extension de son commerce
avec ses voisins asiatiques et européens qui pourraient entraîner une
croissance prolongée de l’économie mondiale. Pour sa part, Emmanuel
Nyahoho démontre que les firmes multinationales ont peu d’influence
sur l’agenda de l’Organisation mondiale du commerce. Nous concluons
cette seconde partie de l’ouvrage dans le cadre d’une perspective mar-
keting dominée par la nécessité d’adapter les politiques de produits aux
spécificités culturelles des pays concernés par l’intervention commerciale
et de fonder la politique de communication en fonction de la variable
culturelle (Mayrhofer).
La troisième partie de l’ouvrage se veut une analyse en profondeur
de la réforme des administrations publiques dans le monde et de leur
adaptation à la réalité d’aujourd’hui (Côté, Mballa, Cambon et Charest).
L’intégration européenne et les administrations nationales concernées font
l’objet d’une analyse qui révèle l’importance de la dimension empirique
dans la convergence et l’amalgamation des administrations publiques
nationales (Comeau). La diffusion de nouveaux modèles de gouvernance
passe par les organisations internationales qui font souvent office de
relayeurs d’information dans le processus de diffusion de nouvelles
valeurs (Mazouz, Facal et Hatimi). Ce phénomène est commenté théori-
quement dans le dernier chapitre de cette troisième section du volume.
La quatrième partie de ce collectif traite de la lutte à la corruption et
des efforts consentis par les organisations internationales et l’OCDE afin
de la réduire. Les chapitres de César Garzon et d’Yves Boisvert sont des
contributions tangibles à une meilleure compréhension de ce phénomène
et son articulation dans les organisations concernées par des interventions
visant à l’enrayer. L’évasion fiscale est un problème sérieux dans les éco-
nomies tchèque et slovaque ainsi qu’en Hongrie et en Pologne. Selon lui,
les pertes liées à l’évasion fiscale engendrent une réduction du produit
intérieur brut de l’ordre de 10 %. Enfin, l’Iraq est un foyer d’instabilité dont
la reconstruction tarde à se réaliser. Jocelyn Coulon trace un bilan de
l’intervention américaine et fait état des problèmes de gouvernance qui
affectent ce pays en proie à une instabilité préoccupante. La définition du
bulletin de performance en éducation aux États-Unis, en France et au
Canada ainsi que sa capacité de répondre aux besoins en information sur
la performance scolaire aux niveaux primaire et secondaire (Arbour,
Marceau) complète cette section. La dernière partie de cet ouvrage collectif
pose un regard attentif sur l’état de l’opinion publique québécoise face à
la mondialisation (Bernier, Lemieux).
P A R T I E
1
MANAGEMENT
INTERNATIONAL
a
C H A P I T R E
1
LOGIQUE GLOBALE
ET LOGIQUE LOCALE
Trois perspectives théoriques
sur les relations d’affaires
d’aujourd’hui
Taïeb Hafsi
École des hautes études commerciales de Montréal
Mehdi Farashahi
Université Concordia, Montréal
Rick Molz
Université Concordia, Montréal
En management stratégique, les comportements des entreprises envers

les communautés dans lesquelles elles se retrouvent ont toujours suscité
l’intérêt des chercheurs et des praticiens. Les multiples livres sur le mana-
gement des multinationales consacrent tous de l’espace à la description
et parfois à l’étude des relations entre les autorités locales et les entre-
prises (Doz et Prahalad, 1993). Doz (1986) a même argumenté qu’à
l’échelle internationale, les deux grandes forces qui déterminent le com-
portement des entreprises sont la dynamique de l’industrie (c’est-à-dire
la concurrence) et les gouvernements. Pourtant, la plupart des travaux
en management stratégique n’abordent les réalités locales que comme

des irritants, plutôt que comme des préoccupations ayant valeur pour
l’entreprise, d’une part parce qu’elles peuvent faire dérailler les meilleures
stratégies, d’autre part parce qu’elles peuvent aussi être à la source
d’avantages concurrentiels difficiles à copier (Ray et al., 2004). Toute la
réalité locale était ainsi réduite à la gestion des rapports avec des gou-
vernements souvent perçus comme n’étant que la source de contraintes.
La mondialisation a changé sensiblement les choses. D’abord, les
gouvernements n’ont plus autant de pouvoir qu’auparavant. Ils deviennent
des acteurs parmi d’autres et souvent ils ne sont pas les plus importants.
La société civile, les populations et les autres stakeholders sont réapparus
et la considération de leurs rôles dans la stratégie de la firme est main-
tenant l’objet d’un intérêt nouveau (Naguib, 2004). Ainsi, en Malaysia, la
société McDonald’s ne peut ignorer qu’une grande partie de la population
exige que la viande utilisée soit halal1. Pourtant, ce que Macdonald’s est
obligée de prendre en compte peut ne présenter aucune contrainte pour
d’autres entreprises, comme Alcan, dont les relations avec le public sont
réduites. En fait, dans la période prémondialisation, le gouvernement
était un mécanisme de simplification des rapports avec les communautés
locales. Étant le défenseur de ces communautés, le gouvernement était
aussi l’acteur qui devait uniformiser les demandes et les coordonner.
Avec son affaiblissement, les entreprises doivent faire face à la multipli-
cité des acteurs et des demandes. Ainsi donc, en situation de mondiali-
sation, le problème des rapports avec le local est devenu plus complexe
pour les entreprises internationales. Au plan académique, la rationalité
des demandes qui était assurée par le leadership gouvernemental laisse
la place à un champ plus ouvert plus difficile à comprendre.
Nous suggérons dans cet article que pour mieux apprécier la nature
et les exigences des rapports entre la logique des firmes, aujourd’hui plus
globale, et la logique des communautés locales, il faut adopter des
approches et des perspectives complémentaires à celle de la rationalité
traditionnelle. Il faut notamment tenir compte d’un jeu des acteurs plus
ouvert (Crozier et Friedberg, 1977), avec des considérations politiques
plus affirmées, et il faut prendre en compte les institutions locales, notam-
ment les valeurs et normes qui viennent colorer les comportements indi-
viduels et collectifs. Dans cet article, nous nous proposons justement de
développer un modèle explicatif de la dynamique des rapports entre la
1. Une viande halal est une viande qui a été sacrifiée et préparée en respectant les normes
de la religion musulmane.
LOGIQUE GLOBALE ET LOGIQUE LOCALE
7
firme et les communautés locales en adoptant trois perspectives : ration-

nelle, politique et institutionnelle. Dans une première section, nous illus-
trons et spécifions la nature des rapports en question et discutons des
forces qui déterminent ces rapports pour justifier et expliquer les trois
perspectives utilisées. Dans les trois sections suivantes, nous décrirons et
conceptualiserons les rapports firme-communautés selon les trois pers-
pectives choisies. Nous terminerons cet article en proposant un modèle
qui combinera ces trois perspectives pour expliquer et prédire l’évolution
de ces rapports. En conclusion, nous discuterons de la valeur de ce
modèle et de son utilisation pour la recherche et pour le management
international.
1. LES RAPPORTS FIRMES-COMMUNAUTÉS :

LE GLOBAL FACE AU LOCAL
Les entreprises obéissent à des logiques instrumentales. Elles doivent
trouver des ressources pour fonctionner, produire des artefacts, les
vendre, générer des profits pour rémunérer leurs actionnaires et s’assurer
de faire cela à court et à long termes. La préoccupation centrale est une
préoccupation de survie (Thompson, 1967). Pour faire tout cela, les entre-
prises sont forcées à des standards de comportement et de réalisation qui
peuvent échapper à leurs préférences (DiMaggio et Powell, 1983). Ces
standards sont souvent des normes ayant valeur internationale et sont
bien représentés par l’économie des activités. L’économie des activités se
traduit par ce que Barnard (1938) appelait l’efficacité (ou le degré de
réalisation des buts) et l’efficience (réaliser le plus haut niveau d’objectif
au coût actuel ou l’objectif désiré au moindre coût).
Lorsqu’une entreprise se présente à un endroit donné pour localiser
ses activités, la localisation n’a qu’une valeur économique à ses yeux. Elle
représente un moyen de réduire ses coûts ou de simplifier la réalisation
de l’efficacité et de l’efficience souhaitées.
Ainsi, une multinationale qui se présente dans une ville au Nord
du Québec le fait d’abord pour accéder à des ressources qu’elle ne peut
obtenir ailleurs. Lorsqu’elle s’installe à Montréal, elle tente de profiter de
facteurs ou conditions de production et de vente tels que main-d’œuvre,
capital, marché, compétences, taxation et autres (Porter, 1990) meilleurs
qu’ailleurs. Lorsque ces conditions deviennent moins favorables
qu’ailleurs, l’entreprise n’hésite pas longtemps avant de se déplacer, sauf
si le coût de la sortie est trop élevé.
Les décisions de l’entreprise sont froides, logiques, directement

reliées au résultat ou au critère d’efficience (Simon, 1997). Elles ont géné-
ralement pour repère la concurrence, les logiques professionnelles et les
normes établies et acceptées par un ensemble de référence composé
essentiellement d’entreprises semblables, ce que Scott (2001) appelle un
champ organisationnel. Bien entendu, cette description a ses exceptions
qui ont souvent été rapportés par la littérature et qui sont souvent des
comportements d’entreprises familiales (Miller et Lebreton, 2005), mais
ce ne sont que quelques rares exceptions qui ne traduisent pas ce
comportement standard et froid que la nature des activités impose.
Une communauté de personnes est par ailleurs préoccupée aussi
par la survie. Cette survie n’est cependant pas déclinée seulement au
plan économique, bien qu’elle le soit aussi et de manière importante. La
communauté, pour survivre, doit également maintenir une cohésion qui
passe par la solidarité et la coopération face aux épreuves qu’imposent
la nature ou les autres communautés. La solidarité et la coopération sont
affectées par le succès dans la réalisation des objectifs et dans l’efficience
de cette réalisation. Mais ces éléments fonctionnels ne suffisent pas. Il
faut aussi, pour que la cohésion soit durable et résiste aux comporte-
ments opportunistes des uns et des autres (groupes ou individus), que
les liens ne soient pas seulement économiques.
La recherche de mécanismes de survie autres qu’économiques
aboutit généralement au développement de valeurs éthiques et morales
(Selznick, 1990) qui jouent le rôle de ciment entre les membres de la
communauté. Des valeurs qui vont au-delà de ce qui est matériel et
économique, en prêtant une attention aux personnes et à leurs aspirations
et en donnant un sens plus large à la vie, ont été à la source des commu-
nautés les plus soudées (Selznick, 1990). Ces valeurs maintiennent alors
entre les membres de la communauté des rapports qui sont le plus sou-
vent de nature sociale et affective. Tout se passe comme si les membres
d’une communauté avaient plus de confort à vivre ensemble lorsqu’ils
s’acceptent comme personnes complètes, avec leurs émotions, leurs
aspirations, leurs croyances, leur fragilité, leur histoire, leur âme, et non
seulement comme des outils de production.
Il est trivial de chercher des exemples. Ils ont été beaucoup popu-
larisés à travers les études des anthropologues et des théoriciens des
organisations qui se sont intéressés à la culture (Schein, 1985 ; Homans,
1962 ; Lodge, 1976). C’est cela qui fait qu’on attribue un caractère parti-
culier aux Français, aux Américains ou, dans certains cas, à des groupes
ethniques plus vastes, reliés par la religion (les catholiques, les juifs, les
musulmans, les bouddhistes) ou par la langue (les Anglo-Saxons, les
francophones, les Arabes).
9
Les comportements communautaires sont chauds, pleins d’émotions

et de sentiments. Ils sont basés sur des concepts flous mais puissants
comme la confiance, la solidarité, le soutien mutuel, le débat, la recherche
collective de sens, etc. Les aspects économiques ne sont que l’un des
éléments considérés d’ailleurs souvent comme un produit du bon fonc-
tionnement d’ensemble de la communauté. La communauté considère les
valeurs, le sens, la finalité comme plus importants que les moyens et les
réalisations économiques et les leur imposent. La communauté se défait
lorsque ses valeurs n’ont plus prise sur ses membres (Homans, 1962).
Lorsque l’entreprise et la communauté se rencontrent, c’est toujours
une confrontation difficile. Ainsi, l’entreprise de fast food McDonald’s arri-
vant en Malaysia ou en Inde (Naguib, 2004) est tout de suite mise en
cause par les croyances locales. En Malaysia, il a fallu très rapidement
apprendre que les musulmans ne mangent qu’une viande dite halal. Et
pour tenir compte de cela, il a fallu se rapprocher des leaders de la
communauté musulmane et obtenir une garantie, une légitimité en
matière de manipulation et de commercialisation de la viande halal.
L’apprivoisement mutuel a pris plusieurs années. De même, en Inde,
cette même entreprise a été mise en cause de manière encore plus fon-
damentale, puisque la croyance dominante bannissait la consommation
de la viande traditionnellement servie chez McDonald’s. Dans le cas de
cette entreprise, l’apprentissage a été à la fois nécessaire et, dans l’ensemble,
relativement aisé et rapide.
Il existe de très nombreuses situations où les intérêts locaux de la
communauté et ceux plus globaux de la firme sont difficiles à concilier. En
effet, la communauté considère souvent ses valeurs comme non négo-
ciables, tandis que l’entreprise, surtout lorsqu’elle a une envergure mon-
diale, considère que son engagement local met aussi en cause son
positionnement global et veille à le contrôler. Elle ne peut de ce fait accepter
des engagements qui sont opposés à des principes généraux de position-
nement global. Ainsi, depuis 1980, le gouvernement chinois a beaucoup
insisté (en la stimulant) sur la création de sociétés dont la propriété est mixte
(chinoise et étrangère). Il a eu beaucoup de succès auprès de jeunes entre-
prises en train de faire leur chemin à l’international, mais la plupart des
grandes multinationales ont résisté à cet appel, bien que cela s’accompagnât
de traitements plus défavorables, du moins à court terme. Il est aussi très
courant aujourd’hui de voir dans les pays occidentaux une entreprise
« délocaliser » ses activités dans des pays à faible coût de main-d’œuvre,
même lorsque la communauté « abandonnée » peut en souffrir beaucoup.
Ces comportements sont typiques des rapports entre le global et le
local. Le comportement global des entreprises est froid et standardisé. Il
obéit à une rationalité économique ou technologique où c’est le calcul qui
indique le comportement à adopter. Le comportement local des commu-

nautés est chaud, émotif, orienté vers la fidélité aux principes, au respect
des traditions et des modes de vie, même lorsque cela met en cause
l’efficience économique. Il obéit à une rationalité sociale et communau-
taire pour laquelle la survie à long terme de la communauté prime avant
tout. La confrontation est donc naturelle.
Proposition 1
Les logiques globales et les logiques locales sont sur des trajectoires qui
ne peuvent empêcher la collision. Cette confrontation doit être gérée pour
être constructive.
2. LA RATIONALITÉ ET LES RAPPORTS GLOBAL-LOCAL

La tradition de la rationalité classique est basée sur le calcul économique
(Simon, 1980). Les hypothèses de base sont : 1) nous sommes capables de
déterminer une fonction d’utilité claire ; 2) les options ou choix de déci-
sion sont tous disponibles ; 3) toutes leurs conséquences le sont aussi ;
4) le calcul économique servant à maximiser l’utilité est la seule inspira-
tion de la décision (Simon, 1980). Cette démarche économique peut bien
entendu s’appliquer aux rapports entre l’entreprise et la communauté.
Pour ce faire, on doit déterminer quelles sont les fonctions d’utilité des
parties et prendre les décisions qui maximisent ces fonctions d’utilité. La
décision est donc essentiellement une question d’optimisation.
Lorsqu’Alcan, la grande multinationale canadienne de l’alumi-
nium2, s’est installée au Québec, ce fut à la suite d’un raisonnement de
type rationnel. La communauté avait besoin d’emplois durables pour
s’émanciper. L’entreprise avait besoin de mieux se positionner au plan
concurrentiel mondial. Le Québec était une source d’aluminium, mais
n’était pas la seule source ni la plus attirante. Par contre, si le Québec
permettait à Alcan de fabriquer sa propre électricité à partir des res-
sources hydrauliques de la province, alors on avait là une formule opti-
male dans laquelle les deux parties gagnaient. Les intérêts économiques
des deux parties étaient servis par une telle entente et même si le calcul
économique était imparfait, les deux parties trouvaient qu’il s’agissait là
d’une décision pratique tout à fait rationnelle.
2. À l’époque, c’était une filiale de l’entreprise américaine Alcoa.

11
Le seul problème des communautés est qu’elles ont rarement une

fonction d’utilité claire. Il y a généralement beaucoup d’objectifs et beau-
coup d’entre eux sont contradictoires (Simon, 1997). Ainsi, la construction
de grands barrages en Chine sert bien l’objectif de production d’énergie
« propre », mais en même temps elle dessert les objectifs d’un très grand
nombre de paysans dont les terres sont inondées du fait du barrage. Les
barrages ont ainsi détruit de très nombreuses communautés, dispersées
aujourd’hui à travers la Chine, pour servir le besoin de production
d’énergie. Pour pouvoir prendre une décision rationnelle en Chine
comme ailleurs, le gouvernement est essentiel. C’est l’instrument de base
des multiples communautés pour les aider à prendre les décisions qui
départagent les objectifs des uns et des autres. Sans le gouvernement, la
conciliation rationnelle entre le global et le local serait quasi impossible.
L’autre difficulté est que parfois, lorsque l’entreprise est en crise ou
en difficulté, sa rationalité peut se décomposer en plusieurs rationalités
distinctes, entraînant des comportements difficiles à concilier (Cyert et
March, 1963). Dans ces cas-là, la rationalité globale peut devenir plus
politique.
Proposition 2
Les intérêts économiques d’ensemble de la communauté et ceux de
l’entreprise peuvent être conciliés par le calcul économique, mais la
conciliation des intérêts sociopolitiques nécessite une médiation par le
gouvernement.
3. LA POLITIQUE DES RAPPORTS GLOBAL-LOCAL

Le calcul est hélas imparfait. Il ne résout pas le problème de l’incertitude
que présente l’avenir. Cette incertitude est réelle pour les deux parties.
D’une part, la réalisation de l’investissement par la firme et le succès
commercial dépendent de facteurs qui ne sont pas tous sous contrôle. De
nombreux facteurs peuvent intervenir et remettre en cause la viabilité des
décisions prises. Ces facteurs peuvent être de nature interne à l’entreprise
ou externes à celle-ci. Parmi les facteurs internes, il y a la réalisation du
système de coordination espéré, avec des incertitudes liées notamment
aux rapports avec les employés. Parmi les facteurs externes, il y a ceux
liés aux fournisseurs, aux clients et à la concurrence. Il y a aussi ceux liés
aux règles et règlements, ainsi qu’aux comportements normatifs ou
culturels qui sont ignorés ou mal connus par l’entreprise. En d’autres
termes, à l’externe il y a des incertitudes qui sont liées au fonctionnement

de la communauté et des incertitudes qui sont liés au jeu concurrentiel
global.
Les incertitudes liées au fonctionnement de la communauté sont
résolues dans la mesure du possible par des accords négociés. La com-
munauté, représentée souvent par des acteurs gouvernementaux et par
des syndicats, négocie avec l’entreprise pour s’assurer que ses intérêts
sont pris en compte. Dans le jeu de négociation, la stratégie joue un rôle
substantiel. Comme l’ont décrit Dahl (1957) et Crozier et Friedberg (1977),
le pouvoir de négociation dépend des incertitudes pour les deux parties
et le degré de contrôle par l’une des parties des incertitudes de l’autre.
Chacune des parties tente alors de minimiser ses incertitudes en dévelop-
pant des alternatives pour elle-même et en tentant de réduire les alterna-
tives de l’autre. Ainsi, par exemple, en Amérique du Nord, les entreprises
manufacturières négocient simultanément avec plusieurs communautés
pour tenter de leur soutirer les conditions d’investissement les plus favo-
rables possibles. En parallèle, les communautés travaillent à attirer le plus
d’investisseurs possibles pour accroître le nombre de choix possibles et
leurs valeurs pour la communauté.
Les incertitudes liées à la concurrence internationale sont liées aux
incertitudes précédentes. La communauté représente le contexte dans
lequel se produit l’activité de la firme et ce contexte se doit d’être le plus
favorable au plan concurrentiel. L’entreprise tente de mettre en concur-
rence les communautés à la recherche du comportement le plus favorable
à ses activités. C’est cela qui a fait que les nations se retrouvent aujourd’hui
en concurrence aussi forte (Doz, 1986 ; Porter, 1990). Cet effort tente de
réduire la concurrence aux facteurs économiques dont la logique est
mieux comprise et généralement mieux balisée par l’entreprise.
La combinaison entre les incertitudes locales et les incertitudes
concurrentielles donne lieu à des négociations qui amènent des rajuste-
ments majeurs aux configurations industrielles. Ainsi, dans les années
1980, certaines entreprises automobiles avaient réussi à réaliser des éco-
nomies substantielles en intégrant en partie leur système de production.
Volkswagen en particulier réussissait à prendre un avantage d’efficience
en faisant le lien entre ses productions en Allemagne et dans certains
marchés en émergence comme le Brésil. Toutes les autres entreprises
concurrentes se sont alors vu obligées de penser en termes d’intégration
du système de production sur une base mondiale ou au moins régionale.
La concurrence a forcé une reconsidération des moyens de réalisation de
l’objectif d’efficience.
13
En Europe, le système de production était très fragmenté. Chaque

société automobile avait littéralement une filiale complètement autonome
dans chaque pays. Des liens entre ces filiales pouvaient permettre des
économies d’échelle considérables à condition que l’intégration de la pro-
duction soit possible. À titre d’exemple, l’échelle économique pour les
moteurs était alors de 1,5 million de moteurs par type de moteur, ce qui
dépassait généralement la demande dans chacun des marchés pris indi-
viduellement. Il fallait construire des usines pour plusieurs pays à la fois.
Les gouvernements, après une forte résistance de départ, exprimèrent
leurs conditions comme étant de ne pas permettre tout ce qui changeait
de manière traumatisante le marché de l’emploi. Après avoir tenté de
modifier sans succès une telle exigence, les entreprises ont alors entrepris
de construire leurs nouveaux systèmes de production pour la satisfaire.
Ford, par exemple, s’est mise à fabriquer des boîtes de vitesse en France,
des moteurs en Allemagne et des éléments de carrosserie en Espagne,
avec montage un peu partout en Europe (Doz, 1986). L’intégration de la
production, qui était considérée comme un élément central de la nouvelle
stratégie des firmes, a été rendue possible par une conception du système
de production qui permet aux pays de maintenir ce qui était considéré
essentiel : un niveau d’emploi par pays comparable à ce qu’il était avant
le changement.
La négociation entre l’entreprise et le gouvernement est ainsi
devenue l’un des éléments centraux de la vie des entreprises partout à
travers le monde. Cette négociation a d’ailleurs amené des efforts consi-
dérables pour la baliser et pour la stabiliser. Chaque communauté a
trouvé les formules les plus appropriées pour cela. Ainsi Badaracco
(1981) a décrit dans sa thèse les chemins différents pris par les États-Unis,
la France, l’Allemagne et le Japon pour réglementer les niveaux d’émis-
sion de chlorure de vinyle, un produit hautement cancérigène utilisé
dans la fabrication de produits plastiques PVC.
La dynamique politique a été bien décrite en sciences politiques
(Allison, 1971 ; Peters, 1999) et en théorie des organisations (Crozier et
Friedberg, 1977 ; Cyert et March, 1963 ; March et Olsen, 1989 ; Scott, 1998 ;
Thompson, 1967). Elle est dominée par les jeux de pouvoir et la stratégie
des acteurs. Les individus jouent souvent des rôles importants dans
l’exercice (Allison et Zelikow, 1999), mais les organisations créent les
conditions dans lesquelles ces jeux peuvent prendre place (Cyert et
March, 1963).
Les jeux politiques ne se réduisent pas aux rapports entre l’entreprise
et la communauté. Ils prennent aussi place parmi les groupes qui cons-
tituent la communauté considérée, de même qu’à l’intérieur des grandes
entreprises, elles-mêmes des communautés dont les valeurs ne sont pas
seulement économiques (Andrews, 1987 ; Scott, 2001). Le jeu politique

d’ensemble peut alors être une combinaison complexe de tous ces jeux,
avec des possibilités d’interaction et d’interpénétration. Ainsi, les diri-
geants d’une filiale française d’une grande multinationale peuvent obte-
nir le soutien subtil des dirigeants de la communauté locale dans leurs
stratégies d’action internes à la firme. De même, il est arrivé souvent que
les entreprises soient impliquées dans les jeux politiques des communautés
dans lesquelles elles étaient actives (Garzon, 2002).
Toutefois, les déterminants des jeux politiques demeurent les
incertitudes qui existent pour les acteurs et la capacité de ces acteurs de
les contrôler pour les autres et de les réduire pour soi. Le fonctionnement
organisationnel est le cadre qui crée ces incertitudes et qui donne les
moyens de les contrôler. Ce fonctionnement est souvent exprimé par les
descriptions qui sont faites du triptyque : Stratégie-Structure-Système
(Hafsi, Séguin et Toulouse, 2000). Mais il laisse de côté les facteurs plus
mous et plus invisibles qui peuvent avoir un effet encore plus décisifs :
les facteurs institutionnels.
Proposition 3
Le jeu politique entre l’entreprise et la communauté est déterminé par
les incertitudes de l’une et de l’autre et la capacité de chacune à les
résoudre.
Proposition 4
Le jeu politique est d’autant plus complexe et difficile à circonscrire que
la communauté est plus fragmentée et que l’entreprise est plus divisée.
4. LES INSTITUTIONS COMME CONTEXTE

DES RAPPORTS GLOBAL-LOCAL
L’idée d’institution souffre d’un problème de décalage entre les défini-
tions généralement données à terme chez les praticiens ou le public et
celles qui sont données par les spécialistes de la théorie institutionnelle.
Pour le commun des mortels, l’idée d’institution recouvre surtout une
organisation durable qui semble faire partie du paysage. Ainsi, les uni-
versités sont souvent considérées comme des institutions. Les grands
appareils de l’État, comme la Cour suprême du Canada, sont aussi dits
institutions. Cette idée d’institution peut être rattachée à la définition
15
qu’en donnait Selznick (1957) après son étude sur le leadership en

administration. Il faisait la différence entre une organisation, qui est un
instrument un peu mécaniste, dirigé par des règles et destiné à réaliser
des objectifs standardisés, un peu comme le décrit Weber (1946), et une
institution, qui est une organisation « infusée de valeurs ». Étant impré-
gnée de valeurs, l’organisation devient un animal différent, qui ressemble
un peu à une personne, donc capable d’adaptation. Les valeurs res-
semblent alors à l’âme d’une personne. Elles donnent à l’organisation un
caractère, une personnalité qui la distinguent des autres.
Progressivement, cependant, les théoriciens et les chercheurs se sont
focalisés sur les aspects dynamiques de l’institution, c’est-à-dire les élé-
ments mous qui influencent le comportement sans être vraiment visibles.
Ainsi, synthétisant la littérature, Scott (2001) réduisait les institutions à
trois grands ensembles : 1) les lois et règlements, surtout lorsqu’ils sont
là depuis longtemps et qu’on les tient pour acquis ; 2) les normes de
comportement, notamment les normes professionnelles ; 3) les compor-
tements acquis du fait de la culture ou de l’éducation/expérience aux-
quelles on a été exposé. Tous ces facteurs sont le plus souvent invisibles
à l’analyste et sont de ce fait négligés. Dans les rapports entre le global
et le local, ils jouent pourtant un rôle essentiel qui ne peut être négligé.
Les institutions étant les idées qui animent les personnes et, à travers
elles, les organisations, elles peuvent être rattachées aux communautés
qu’on peut identifier dans les rapports entre le local et le global. Pour
simplifier, ces communautés sont celles de l’entreprise globale et celles
de la communauté dans laquelle elle s’installe. Le mode de fonctionne-
ment de l’entreprise globale, les normes de fonctionnement qui la carac-
térisent, ses valeurs généralement exprimées à travers les énoncés de
mission ou de vision, ainsi que la culture organisationnelle sont les cons-
tituants des institutions organisationnelles. Ainsi, la société Sony est
caractérisée par ses fortes traditions et valeurs d’innovation. « Never to
follow » a toujours été son ordre de marche, depuis sa création par Masaru
Ibuka et Akio Morita. Toute l’entreprise, sa stratégie, son mode de fonc-
tionnement et son comportement vis-à-vis de ses partenaires internes et
externes baignent dans ces valeurs (voir le cas Sony par Kettani, 1996).
Lorsque l’entreprise se retrouve dans un environnement étranger, elle vit
la double contrainte de rester cohérente avec ses valeurs et de s’adapter
à celles de cet environnement.
De même, une communauté est toujours cimentée par les institutions
qui la dominent. Ces institutions ont un fondement éthique et moral
crucial pour la survie de la communauté (Selznick, 1990). Parmi les élé-
ments clés de ces institutions, on va trouver les règles formelles et infor-
melles qui permettent de régler les conflits. Ensuite, on va trouver les
normes de comportement qui sont considérées essentielles au bon

fonctionnement de la société. Finalement, il y a les normes cognitives et
culturelles. Ainsi, au Japon, jusqu’à tout récemment, non seulement les
lois du travail n’étaient pas écrites, mais le monde était construit sur
l’idée que l’employeur doit se comporter en bon père de famille et assurer
un emploi durable, à vie de préférence, aux employés. En retour, ceux-ci
se consacraient totalement à l’entreprise et lui apportaient leur énergie et
leur créativité. Ces règles étaient prolongées par des normes de modestie,
de travail, de dévouement et de solidarité. Au plan professionnel, ces
normes se renforçaient par un accent sur le progrès comme objectif fon-
damental. Finalement, la culture japonaise venait renforcer cela dans
l’éducation des enfants et des adultes. Ceux qui sortaient de ce moule
n’avaient presque aucune chance de survie dans la société japonaise.
Lorsqu’une entreprise étrangère se présente à une communauté japo-
naise, elle la force à vivre là aussi une double contrainte de la conciliation
entre l’objectif de développement économique de la communauté et celui
de l’équilibre social et culturel.
Le contact entre l’entreprise et la communauté se fait autour des
activités de l’entreprise. Lorsque ces activités sont techniques et ne touchent
que marginalement la communauté (voir Kiggundu et al., 1983 ; Hafsi et
Farashahi, 2005), elles ne suscitent pas beaucoup de réaction. Ainsi,
Matsushita fabrique ses produits en Malaysia sans beaucoup d’adapta-
tion, sinon une adaptation aux lois du travail ; même là, elle a réussi à
négocier une intermédiation du gouvernement pour rendre ses pratiques
acceptables aux travailleurs. Mais lorsque les activités ont un caractère
social affirmé, la communauté devient très sensible au comportement de
l’entreprise et exige des adaptations appropriées. Ainsi, dans les produits
alimentaires, les Malaysiens ont des besoins religieux et ethniques spéci-
fiques qui ne peuvent être contournés. L’entreprise doit alors s’adapter
ou faire face aux confrontations inévitables avec la communauté et ses
différentes composantes. C’est pour cela, nous le disions, que McDonald’s
sert des hamburgers halal pour satisfaire les musulmans et des repas
végétariens pour cibler les hindouistes.
Les institutions se présentent alors comme un terrain de définition
des rapports entre l’entreprise et la communauté. Elles sont le bain dans
lequel flottent les décisions qui doivent être prises par l’entreprise et par
les membres de la communauté. Les institutions ne peuvent être changées
facilement. En conséquence, l’adaptation est la seule voie de conciliation.
Cette adaptation est contingente. Elle est déterminée en particulier par
1) la nature des activités de l’entreprise, 2) l’histoire de l’entreprise et
3) l’histoire de la communauté (voir Naguib, 2004). SNC Lavalin, qui est
présente en Malaysia, n’a pas vraiment besoin de faire des adaptations
17
considérables, bien qu’elle ait besoin de tenir compte des pratiques

d’affaires avec le gouvernement, qui est un de ses principaux clients. De
même, Alcan a souvent eu besoin de décider quoi faire lorsque des pres-
sions institutionnelles lui étaient appliquées. Ainsi, la pression nationa-
liste croissante dans la Jamaïque des années 1990 l’a amenée à développer
plus rapidement les gisements d’alumine d’Australie. Mais elle a accepté
les contraintes fiscales et économiques qui lui étaient présentées par le
gouvernement jamaïcain. Au Québec, Alcan travaille constamment à
concilier ses normes de profitabilité avec les exigences de maintien de
l’emploi dans les communautés de la région du Saguenay–Lac-Saint-Jean
pour rester fidèle aux engagements mutuels pris depuis plusieurs décen-
nies et qui sont maintenant marquants dans son identité d’entreprise.
Proposition 5
Les institutions qui dominent le comportement des entreprises et celles
qui dominent les comportements des communautés locales déterminent
les rapports entre l’entreprise et la communauté.
Proposition 6
La conciliation des dynamiques institutionnelles locales et organisation-
nelles est modérée par la nature de l’industrie, par l’histoire de l’entre-
prise et par celle de la communauté locale.
5. VERS UN MODÈLE EXPLICATIF ET PRÉDICTIF

DES RAPPORTS GLOBAL-LOCAL
Les rapports entre le global et le local se déclinent souvent autour des
décisions d’investissement direct étranger (IDE). Lorsque la firme et la
communauté sont prêtes à une transaction d’investissement direct par la
firme dans le territoire occupé par la communauté, se posent alors des
problèmes de conciliation. La firme n’envisage l’IDE que lorsque ses
objectifs économiques sont servis par le projet considéré. Mais les objec-
tifs économiques doivent tenir compte du consensus économique interne.
Ainsi, lorsque les ressources ne sont pas suffisantes pour réaliser tous les
investissements souhaités par les différentes parties de l’entreprise, ce qui
est régulièrement le cas, il faut procéder à des conciliations difficiles, qui
sont rendues encore plus problématiques par les divisions internes.
De même, la communauté doit négocier en son sein pour rendre les

conditions principales de l’IDE acceptables aux différents groupes de la
communauté. Ces conditions sont bien entendu souvent considérées
comme des coûts à opposer aux bénéfices que peut générer l’IDE. Ainsi,
en Chine, l’investissement d’une entreprise étrangère peut nécessiter des
décisions d’expropriation qui vont générer beaucoup d’acrimonie auprès
des paysans locaux et peut-être même des violences. Ces décisions
doivent être justifiées par des bénéfices appropriés et acceptables et par
des niveaux de compensation des personnes affectées compatibles avec
l’importance perçue des coûts subis par celles-ci. Souvent, lorsque la
communauté n’arrive pas à se mettre d’accord, la décision d’investisse-
ment est annulée. Les opérations des installations qui ont fait l’objet de
l’investissement peuvent aussi être suspendues ou arrêtées si les condi-
tions économiques qui les justifiaient venaient à changer. Là aussi les
remises en cause amènent des déchirements au sein de la communauté.
On a besoin de prendre en compte les coûts et bénéfices des groupes et
de la communauté ; le gouvernement est alors obligé de jouer un rôle
plus actif qu’il ne le souhaite habituellement.
Un cas typique est celui de la fermeture de la ville de Gagnon, dans
le Nord québécois. L’entreprise d’État Sidbec-Normines3, qui gérait la
mine de fer qui permettait la survie de la ville, a été confrontée à un
changement majeur en matière de prix des boulettes de fer sur le marché
international. Du fait de la concurrence des minerais brésiliens plus
riches, le prix sur le marché était divisé par deux, laissant ainsi Sidbec et
ses partenaires coincés par l’existence de la mine et de l’usine de bou-
lettes et forcés de s’approvisionner en boulettes à un prix deux fois plus
élevé que celui du marché mondial. Le gouvernement du Québec était
alors obligé de subventionner le consortium de Sidbec à raison de 50 $
par tonne de boulettes vendue, ce qui représentait une somme considé-
rable, proche de 150 M$ par an. L’idée de fermer la ville de Gagnon, qui
avait été un symbole de la conquête du Nord, était insupportable pour
beaucoup de gens au Québec. Le débat qui eut lieu a montré que la
communauté du Québec était divisée sur ce qu’il fallait faire. Sans accord
pour le faire, le gouvernement a continué à financer le déficit pendant
plus d’une année. Mais cette situation se présentait au moment où le
Québec avait des problèmes budgétaires importants et un niveau d’impo-
sition considéré comme insoutenable. La pression monta de plus en plus
jusqu’à ce qu’il apparaisse clair pour tous qu’on ne pouvait continuer
à faire cela sans affaiblir toute la province. Le gouvernement a alors
3. En fait, Sidbec-Normines était associée à une filiale de US Steel et à British Steel, mais
elle en était l’acteur principal.
19
indiqué qu’il ne pouvait continuer à financer une opération qui perdait

tant d’argent sans perspectives d’amélioration. Mais il prenait la respon-
sabilité d’« organiser la retraite ».
Le consortium Sidbec a ainsi été amené à fermer la mine de Gagnon
et, avec elle, la ville. Les coûts de fermeture de la ville et la gestion de
l’opération ont été pris en charge conjointement par Sidbec et le gouver-
nement du Québec.
Si on se limitait, à titre d’exemple, à l’IDE et si on essayait alors de
mettre ensemble les facteurs qui déterminent le succès de l’IDE, pour
l’entreprise et la communauté, on pourrait diviser la séquence en deux
grandes situations :
1. la prise de décision d’investissement ;
2. la réalisation du succès de l’investissement.
La prise de décision d’investissement est affectée par des variables
indépendantes qui sont :
1. les intérêts économiques de l’entreprise ;
2. les intérêts économiques de la communauté ;
3. le degré de consensus dans l’entreprise ;
4. le degré de fragmentation de la communauté.
Comme nous l’avons décrit plus haut (propositions 2 à 4), tous ces
facteurs ont un effet positif direct sur la décision d’investir. Cependant,
cette décision est modérée par les pouvoirs de négociation respectifs de
la firme et de la communauté. La Chine est capable d’imposer beaucoup
plus de choses aux entreprises multinationales désireuses de s’y établir
qu’un petit pays en développement. Ce pouvoir de négociation est bien
entendu lié aux choix disponibles pour les parties et à leur degré de
dépendance de l’autre (voir la figure 1.1).
Lorsque l’investissement est réalisé, son succès va dépendre par
ailleurs des conditions dans lesquelles les opérations sont conduites. En
particulier, les niveaux de collaboration ou de confrontation interne à
l’entreprise et dans ses rapports avec la communauté vont affecter direc-
tement le succès de l’opération. Ces niveaux de collaboration ou de con-
frontation sont directement affectés par les institutions en place, comme
le suggèrent les propositions 5 et 6.
Ces relations sont schématisées à la figure 1.1.
Figure 1.1
Les déterminants de la performance des investissements directs étrangers
Dépendance
de la firme
Institutions
de la firme
Degré de consensus
dans la firme
Coopération
Intérêts
économiques
de l’entreprise Décision
d’investissement Performance de
étranger l’investissement
Intérêts
économiques
de la communauté Confrontation
Degré de
fragmentation
de la communauté Institutions de
la communauté
Dépendance de
la communauté
Proposition 7
Les décisions d’investissement des entreprises sont déterminées par les
intérêts respectifs des parties et par leur capacité à les exprimer de
manière cohérente.
Proposition 8
Les décisions d’investissement des entreprises sont modérées par les
rapports de force entre l’entreprise et la communauté concernées.
Proposition 9
Le succès des décisions d’investissement est déterminé par le niveau de
coopération/confrontation entre l’entreprise et la communauté, modéré
par les effets des institutions de l’une et de l’autre.
21
CONCLUSION
Dans ce chapitre, nous avons abordé les rapports spéciaux dans lesquels
sont impliquées les communautés et les entreprises du fait de la mondia-
lisation. Ces rapports qui, du point de vue de l’entreprise, ne devraient
être gérés que par les facteurs économiques, sont conflictuels du fait que
la communauté insiste sur le respect de dimensions qui sont plutôt
éthiques et morales et qui sont à la base de son équilibre. Ces conflits,
qui étaient médiatisés par les gouvernements locaux, ont pris une dimen-
sion considérable du fait de la mondialisation et de l’affaiblissement de
ces gouvernements.
Pour mieux comprendre et mieux gérer les rapports entre les
communautés et les entreprises, nous avons avancé qu’il fallait bien
entendu prendre en compte les intérêts économiques respectifs de la com-
munauté et de l’entreprise, mais qu’on ne peut non plus ignorer le contexte
institutionnel qui met en scène les valeurs et les croyances de la commu-
nauté, d’une part, et celles de l’entreprise, d’autre part. Ces éléments sont
le cœur de la négociation dans laquelle sont impliqués communautés et
entreprises. La communauté insiste sur la protection de ses intérêts éco-
nomiques mais aussi de ses valeurs et croyances. L’entreprise insiste sur
la protection de ses intérêts économiques mais aussi de ses valeurs et des
normes qui déterminent son comportement à l’échelle mondiale.
La négociation est cependant modérée par les pouvoirs respectifs
de la communauté et de l’entreprise et donc par les incertitudes aux-
quelles l’une et l’autre font face. Cet ensemble de facteurs est mis en
action pour l’élaboration d’un modèle explicatif et prédictif des rapports
entre communautés et entreprises, notamment autour de la réalisation
des investissements directs étrangers. Une série de propositions ont été
offertes pour spécifier le modèle et pour clarifier les différentes relations
qui y sont proposées.
Les relations entre les entreprises et les communautés sont naturel-
lement sur des trajectoires de confrontation. La confrontation n’est cepen-
dant pas une fatalité. Si les motivations respectives sont comprises et
gérées, la négociation entre les parties peut aboutir à une meilleure
appréciation des résultats qui protègent au mieux les intérêts des deux
parties. C’est l’objet principal du modèle que nous avons proposé.
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a
C H A P I T R E
2
CULTURE ET MANAGEMENT
EN AMÉRIQUE LATINE
Denis Proulx
Professeur titulaire à l’École nationale d’administration publique
Fabiana Machiavelli
Candidate au doctorat, École nationale d’administration publique,
et ex-vice-rectrice académique de l’Universidad Nacional del Centro (Argentine)
(1992-1996)
1. HISTOIRE, GÉOGRAPHIE ET CULTURE

Écrire sur la culture et le management en Amérique latine est une tâche
complexe, mais nous tenterons d’illustrer ici les questions reliées à la
culture ainsi que de voir les questions de management en les liant à la
dimension culturelle. Il faut comprendre que l’Amérique latine inclut des
pays situés en Amérique du Nord (le Mexique), dans les Caraïbes (Cuba
et la République dominicaine), en Amérique centrale (du Guatemala à
Panama, six pays) et en Amérique du Sud (10 pays). L’Amérique latine
est souvent perçue comme un tout uniforme alors qu’elle représente une
hétérogénéité de peuples, de systèmes économiques, de climats et de
conditions géographiques. C’est une région du monde qui a été colonisée
par les Espagnols et les Portugais dès le début du XVIe siècle et dont la
culture ibérique a évolué à partir de cultures autochtones variées, en plus
de l’immigration diversifiée. Ces pays ont en commun de parler l’espa-
gnol ou le portugais, en plus de centaines de langues indigènes. On se
souvient encore aujourd’hui des empires inca, maya ou aztèque à cause

de la civilisation raffinée qu’ils représentaient : aujourd’hui, dans certains
pays, l’influence indigène est encore très présente et marque la vie sociale
et économique. Ceci est particulièrement vrai des pays andins comme
l’Équateur, le Pérou et la Bolivie.
Au niveau social, l’Amérique latine regroupe les sociétés où les
inégalités sont les plus marquées au monde. Lors d’un voyage en Équateur,
des Brésiliens se disaient frappés du fait qu’ils voyaient de la pauvreté
mais pas de misère, ce qui pouvait surprendre un étranger. Dans un autre
ordre d’idées, en mars 2005 le magazine américain Time publiait une
recherche sur le bonheur qui démontrait que, malgré tous leurs pro-
blèmes, le bonheur déclaré par les populations d’Amérique latine se
situait au-dessus de la moyenne des autres pays du monde.
1.1. LE BRÉSIL
Dans cet ensemble, le Brésil fait bande à part : il regroupe presque la
moitié de la population de l’Amérique latine et c’est le seul pays où l’on
parle portugais. Le portugais parlé au Brésil présente des différences
significatives entre le Nord et le Sud du pays, en plus du fait que les
différences avec la langue parlée en Europe sont peut-être les plus mar-
quées de toutes les langues latines. Enfin, le Brésil se retrouve, par rap-
port au Portugal, dans une position de colonisateur culturel dans la mesure
où ce sont les Brésiliens qui exportent leur culture au Portugal et non
l’inverse. La puissance de leur industrie culturelle (en particulier les tele-
novelas) et le poids du nombre (ils sont presque 20 fois plus nombreux
que les Portugais) font que leurs émissions sont écoutées un peu partout
dans le monde lusophone sans qu’il y ait de réciprocité, d’autant plus
que les autres pays où on parle portugais (Angola et Mozambique) sont
assez pauvres. D’ailleurs, cela ne va pas sans causer des frustrations aux
Portugais, dont certains se plaignent de cette colonisation à rebours. En
plus d’être un important producteur de produits culturels, le Brésil est
une puissance industrielle : même si le PNB per capita ne dépasse pas
8 100 $, il faut voir qu’en considérant l’écart majeur entre riches et pauvres,
il reste une classe moyenne importante qui produit et consomme, ce qui
est aussi le cas de certains autres pays de la région.
Le Brésil forme, avec l’Argentine, l’Uruguay et le Paraguay, le
Mercosur, qui représente 76 % du PIB de l’Amérique du Sud, 67 % de sa
production industrielle et 62 % de sa population. Ce marché commun,
qui mise sur une union douanière et une coopération politique, s’est
inspiré de l’Union européenne, qui est d’ailleurs son principal partenaire
commercial (Derisbourg, 2002).
CULTURE ET MANAGEMENT EN AMÉRIQUE LATINE
27
Malgré cette situation de position importante, les Brésiliens réus-

sissent difficilement à imposer leur langue dans les échanges avec le reste
de l’Amérique latine ou de l’Amérique tout court, sauf chez leurs voisins
limitrophes (Argentins, Uruguayens et Paraguayens) dont les ressortis-
sants comprennent souvent le portugais, en général parce qu’ils passent
leurs vacances sur les plages du Brésil. Ici encore, la géographie joue en
rôle particulier, les océans du sud du continent sont tous baignés par des
eaux très froides (12 °C) au Chili, en Argentine et en Uruguay, ce qui
incite les vacanciers à aller au Brésil et, en conséquence, à apprendre les
rudiments de la langue. Toutefois, on observe facilement dans les ren-
contres internationales que les ressortissants d’autres pays du continent
ne comprennent pas un mot au portugais et évitent un peu les contacts
avec les Brésiliens pour cette raison.
1.2. L’ARGENTINE ET LE CHILI

Quant aux pays d’Amérique où la population parle surtout l’espagnol,
on doit encore constater des différences extrêmement marquées, que ce
soit au plan de la culture ou de la richesse. L’Argentine et le Chili sont
encore les deux pays les plus riches de la région (PIB per capita), mais
du point de vue culturel ils sont aussi les plus européens. L’architecture
des grandes villes, tout comme le mode de vie des populations, est beau-
coup plus marquée par une vie à l’européenne que dans le reste du
continent. De même l’observateur est-il en droit de se demander si les
similitudes entre les Chiliens et les Argentins ne sont pas en bonne partie
la cause des frustrations qui caractérisent leur relation commune au-delà
des problèmes de frontières.
En Argentine, le général Julio Argentino Roca (The Columbia Electronic
Encyclopedia, 2005) fit la guerre contre les populations autochtones en
1878-1879, ce qui laissa le pays avec un pourcentage de sang autochtone
nettement plus restreint que les autres (moins de 3 % selon le gouverne-
ment des États-Unis, 2005). Dès 1887, la population s’accroît par grandes
vagues d’immigration. En moins de cinquante ans, six millions d’Euro-
péens s’y installent (Mary et Senk, 2001). C’est pourquoi le visiteur peut
se surprendre d’y rencontrer des populations dont l’origine est essentiel-
lement italienne et espagnole. Enfin, est-il besoin de le rappeler, au début
du XXe siècle, l’Argentine montrait un niveau de richesse équivalent à
celui du Canada, mais de nombreux facteurs d’ordre politique (on cite
souvent les politiques populistes du président Perón, de 1946-1955 et
1973-1974) et économique (une économie d’élevage peu diversifiée) l’ont
empêchée de maintenir son niveau économique dans le concert des
nations au long du XXe siècle.
L’Argentine a connu d’énormes problèmes d’inflation, résolus par

la parité avec le dollar, mais celle-ci a causé ensuite des problèmes de
compétitivité et d’endettement. En décembre 2001, l’économie a sombré
et les prévisions apocalyptiques abondaient. Cependant, trois ans plus
tard, le redressement est indéniable, la croissance a atteint 8 % deux
années de suite, le chômage est descendu à environ 13 % – il se situait
au dessus de 20 % en 2001 –, les exportations montent en flèche et les
investisseurs reviennent (Rother, 2005). On y trouve maintenant une
main-d’œuvre fortement scolarisée, une industrie diversifiée et l’agricul-
ture compte pour à peine plus de 10 % du PNB (Gouvernement des États-
Unis, 2005).
Le Chili a connu un développement économique plus tardif, à partir
de la fin du siècle dernier, en utilisant ses différences climatiques et son
décalage pour développer son agriculture et en particulier sa production
vinicole. Sa situation géographique particulière l’a favorisé, si l’on consi-
dère que le pays est aussi long du nord au sud que le Canada l’est d’est
en ouest et que la Cordillère des Andes l’isole de son voisin argentin,
protégeant ses cultures (le Chili est le seul pays à avoir évité le phyl-
loxéra). Le Chili profite maintenant d’une économie axée sur l’exporta-
tion et très ouverte, l’agriculture ne comptant que pour 6 % du PNB
(Gouvernement des États-Unis, 2005). Cependant, l’isolement limite aussi
les échanges est-ouest, d’autant plus que ces pays sont en compétition
pour exporter leurs produits et que le Chili a développé ses marchés en
Amérique du Nord et en Europe, profitant de ses saisons inversées en ce
qui a trait à la production agricole et maraîchère. Le secteur minier est
aussi très important. On remarquera cependant que la distance constitue
un coût significatif pour les exportateurs chiliens, qui est de loin plus
élevé que celui des barrières tarifaires avec l’Amérique du Nord.
1.3. LE MEXIQUE
À l’extrême nord de l’Amérique latine, le Mexique constitue un cas
particulier. Les Mexicains modernes présentent leurs propres contradic-
tions internes. Ils sont très fiers de leurs origines autochtones, il est très
à la mode d’appeler son fils Cuauhtemoc plutôt que Fernando et il serait
inconvenant de l’appeler Hernan (prénom de Cortés, le conquistador du
Mexique). Toutefois, ils vivent dans un pays moderne malgré ses dispa-
rités, pays membre de l’OCDE, tourné vers l’avenir et les technologies,
possédant un avantage comparatif déterminant avec la proximité des
États-Unis. Le Mexique est un pays qui avait, dans le passé, toujours
vécu autant que possible en autarcie. Les liens avec l’Amérique centrale
étaient réduits à leur plus simple expression (on planifie maintenant la
29
construction d’autoroutes et de moyens de communication avec le

Guatemala) et les relations avec les États-Unis avaient toujours été diffi-
ciles. Plusieurs Mexicains considèrent que le territoire qui s’étend du
Texas à l’Oregon devrait encore leur appartenir et quand ils se font arrê-
ter pour immigration illégale, ils répliquent : « Ce n’est pas nous qui
avons traversé la frontière, c’est la frontière qui nous a traversés. » Pour-
tant, l’attrait économique des États-Unis est indéniable et l’argent de
ceux qui sont allés y vivre permet à des populations entières de survivre.
Les Mexicains du Nord se considèrent comme plus criollos que ceux du
Sud, et il semble qu’il existe parfois une certaine discrimination des uns
envers les autres. Un auteur a qualifié récemment les Mexicains de
Japonais d’Extrême-Occident. Ils ne disent jamais non, mais ne font que ce
qu’ils veulent bien faire, ce qui a l’heur de dérouter leurs interlocuteurs
non initiés.
Culturellement, les Mexicains sont peut-être les Latinos les plus
différents des autres Nord-Américains. Ils sont fiers de leur culture indi-
gène, de leur pays ; leur fibre nationaliste bat très fort. On trouve un
Mexique industriel qui va largement au-delà des manufactures de la
frontière nord ; il existe aussi un Mexique constitué de villes coloniales
qui font penser à l’Europe, et enfin un Mexique de plages, qui est le seul
que la plupart des touristes connaissent, donnant une idée assez erronée
du pays et de ses habitants. Les relations avec les Mexicains exigent
beaucoup d’efforts au départ : avant de faire des affaires, il faut développer
une forme de relation personnelle ; mais, par la suite, la relation est plus
facile à maintenir. Les Nord-Américains négligent cet aspect de la relation
avec les Mexicains : quand le contact personnel avec la confiance est
établi, on fait affaire avec des proches, de qui on peut attendre plus. C’est
différent de la facilité du premier contact avec les Nord-Américains, qu’il
est souvent difficile de transcender par la suite pour aller dans une
véritable relation personnelle.
Grâce à l’ALENA1, on a vu apparaître le long de la frontière des
États-Unis de nombreuses manufactures (maquiladoras) qui ont permis au
Mexique de contenir ses problèmes économiques mais pas vraiment de
les résoudre. Au Mexique en ce moment, l’on critique beaucoup cet
accord commercial parce que ses bienfaits n’apparaissent pas suffisam-
ment nombreux. L’ALENA a permis de faire croître les emplois manu-
facturiers, mais pas suffisamment pour compenser la croissance des
besoins mexicains de main-d’œuvre. De plus, en ce moment, comme
1. ALENA : Accord de libre-échange nord-américain, appelé NAFTA aux États-Unis et

TLC au Mexique.
beaucoup d’économies émergentes constituées de bas salaires, le Mexique

souffre des délocalisations provoquées par l’émergence de l’économie
chinoise, imbattable au plan des bas salaires. Ceci engendre donc beau-
coup de frustrations, d’autant plus que l’ALENA ne comporte pas de
clause de libre circulation de la main-d’œuvre et qu’il reste très difficile
pour les Mexicains d’émigrer aux États-Unis. On voit bien que la frontière
devient de plus en plus étanche pour les travailleurs mexicains, eux qui
sont plus riches que leurs voisins du Sud et moins que ceux du Nord.
1.4. LA COLOMBIE
La Colombie constitue le pays le plus populeux d’Amérique du Sud
après le Brésil et occupait la position de premier partenaire du Québec
en Amérique latine avant l’ALENA. La Colombie produit de nombreux
produits agroalimentaires, du café, des fleurs et des fruits, du textile, des
vêtements, du pétrole, etc. Toutefois, ce pays souffre d’un déficit impor-
tant de son image publique. La Colombie est associée à la drogue et à la
violence, celle que l’on voit apparaître régulièrement dans les échanges
entre l’armée colombienne, les milices d’extrême-droite et les forces
armées révolutionnaires (FARC). Ces dernières avaient été constituées en
réponse au vide créé par les accords d’union entre les grands partis
politiques colombiens (libéraux et conservateurs) : il faut se rappeler le
contexte révolutionnaire maoïste et trotskyste des années 1960 pour com-
prendre la formation de ces milices d’extrême-gauche, puis la réponse
d’extrême-droite de ceux (les milices armées) qui voulaient se protéger
contre les FARC. Avec le temps, la situation a dégénéré et les zones de
violence, bien qu’assez circonscrites à des régions rurales et montagneuses,
sont le théâtre de massacres de populations civiles qui ont souvent dû se
déplacer dans les villes.
Aujourd’hui, le gouvernement colombien (Uribe, conservateur) a
décidé de répondre directement aux actes de violence et semble avoir
obtenu le désarmement de nombreuses milices armées de droite. Cepen-
dant, les FARC résistent encore et ce conflit constitue un fardeau immense
pour le pays et pour l’économie colombienne. Les gens d’affaires natio-
naux trouvent difficile de venir d’un pays qui projette la seule image
d’être un producteur de drogue où les gens se tirent dessus dans la rue,
même si, dans les faits, les rues des grandes villes colombiennes sont
plutôt paisibles. L’image publique de la Colombie constitue donc un far-
deau économique pour les exportateurs locaux.
Une ville comme Bogotá peut surprendre le visiteur, avec ses pistes
cyclables répandues partout, son transport en commun, sa propreté, ses
édifices modernes, son nombre d’universités et d’étudiants qui est très
31
élevé. Elle a bénéficié semble-t-il de nombreux maires efficaces qui ont

amélioré son apparence de façon continue depuis les dernières quinze
années. On y trouve des professionnels très qualifiés à des tarifs défiant
toute concurrence : nous avons rencontré des Américains qui allaient se
faire refaire la bouche par des dentistes à 10 % du prix courant à
New York. La Colombie offre de nombreux services professionnels au
niveau de la santé, toujours à des coûts défiant la concurrence. Par exemple,
on y a inventé l’opération qui guérit la myopie, celle-ci y étant pratiquée
depuis la fin des années 1940. De plus, les soins d’optométristes et les
lunettes y sont parfois dix fois moins chers qu’en Amérique du Nord.
1.5. LE VENEZUELA
Ce pays est un mystère pour beaucoup de ses habitants. Il bénéficie d’une
rente pétrolière qui aurait dû le propulser dans les catégories de pays
riches, mais ce n’est pas le cas. Ce pays souffre du problème majeur
commun à toute l’Amérique latine : l’écart de revenus entre les riches et
les pauvres y est le plus élevé du monde, et ce, de façon remarquable
pour tous ces pays. Les Vénézuéliens expliquent que l’apport de richesse
profite à un petit nombre qui préfère réinvestir à l’étranger, ce qui enlève
toute possibilité de multiplicateur économique aux revenus tirés du
pétrole. C’est ce qui explique en grande partie les espoirs mis par le
peuple dans la candidature du président Chavez, qui devait réussir à
faire profiter le peuple de façon plus juste des revenus du pays.
Il n’y est pas vraiment parvenu, et les problèmes sociaux accablent
le Venezuela, en plus des problèmes économiques. La société est divisée,
autant pour des raisons idéologiques (Chavez n’est pas très démocrate,
il se considère comme un révolutionnaire et se présente comme près du
peuple) que sociales (une société plus égalitaire se fait toujours attendre
dans les faits). Pour l’observateur, il est remarquable que le fait d’être
assis sur les plus grosses réserves de pétrole d’Occident n’ait pas donné
au Venezuela des retombées économiques industrielles fournissant des
ressources alternatives à la société. Les problèmes de redistribution de la
richesse se repositionnent d’eux-mêmes à l’avant-plan de la société,
malgré l’existence d’une infrastructure d’éducation et d’industrie.
2. L’ADMINISTRATION PUBLIQUE EN AMÉRIQUE LATINE

La plupart des pays d’Amérique latine ont emprunté leur droit adminis-
tratif à la France, traduisant le droit français en espagnol ou en portugais.
Aujourd’hui, cette tendance à utiliser une perspective juridique est
encore frappante pour l’observateur qui est plus à l’aise avec le modèle
nord-américain, plus empirique et basé sur les emplois plutôt que sur les
statuts. Cependant, les différences avec les fonctions publiques rencon-
trées en Europe sont importantes, ne serait-ce que du fait que dans la
plupart des pays, les emplois supérieurs sont précaires et dépendent du
pouvoir politique. On dit qu’au Mexique, lors d’un changement de pré-
sident, les quatre premiers niveaux hiérarchiques sont chassés de leur
emploi. En conséquence, il est courant que lors de rencontres privées, des
hauts fonctionnaires mexicains présentent à la fois leur carte de directeur
et leur carte professionnelle liée à leur entreprise privée, en disant : « On
ne sait jamais, quand vous reviendrez, peut-être que je ne serai plus ici. »
C’est pourquoi le gouvernement fédéral a voté en 2003 une loi de
professionnalisation de l’administration mexicaine, histoire de s’assurer
d’une plus grande compétence aux niveaux supérieurs de l’administra-
tion et de réduire la corruption. Le fait que les gens soient nommés trop
souvent pour des raisons politiques favorise l’émergence d’individus aux
compétences incertaines et pour qui la tentation de la corruption est plus
grande. Le programme de professionnalisation présenté veut introduire
un système de fonction publique de carrière, malgré la complexité du
changement (Casas Vásquez, 2004a). On a aussi abordé ce thème en expli-
quant les étapes nécessaires à cette professionnalisation. Les critères pour
y parvenir sont le mérite pour occuper un poste, l’égalité des chances,
l’orientation vers les compétences, la formation des fonctionnaires en
fonction des besoins de leur poste, un système d’évaluation et d’amélio-
ration des capacités, un changement de culture orienté sur les résultats.
Les Mexicains espèrent ainsi obtenir une fonction publique moderne
caractérisée par l’efficacité et le souci de donner un meilleur service à la
population. Le défi est immense et la question est posée. Comment fait-
on, en quelques années, pour évaluer les centaines de milliers de postes
des secrétariats (ministères) mexicains, pour évaluer ensuite les candidats
et pour assurer le suivi de ce processus ? Tous croient qu’il est impossible
d’éviter la question. Cela est dû en partie au phénomène de complexifi-
cation qu’ont connu les États, qui rend la gestion de la chose publique
plus complexe et plus exigeante quant aux capacités des fonctionnaires.
Cela dit, ce phénomène est loin d’être limité au Mexique. Le congrès
de 2005 du Centro latinoamericano de administración para el desarollo
(CLAD) (<www.clad.org.ve>) comporte une section entière sur la ques-
tion de la professionnalisation de l’administration publique. Pratique-
ment tous les pays vivent des problèmes liés à cette situation ; c’est
pourquoi on en a fait un thème central de la réflexion continentale en
administration publique.
33
Ceci pose donc la question de l’acceptation du nouveau système

par les fonctionnaires, par les appareils d’État : leurs valeurs sont-elles
compatibles avec les demandes qui leur seront faites, et, de plus, com-
ment seront interprétées ces dernières ? On entre donc de plain-pied dans
la question de la culture nationale et organisationnelle en tant que soutien
au changement. Enfin, il ne faut pas oublier que dans certains pays les
coups d’État successifs ont aussi ravagé d’énormes secteurs de l’admi-
nistration publique, privant les institutions de ressources scolarisées et
expérimentées.
On considère de plus en plus la culture comme un élément signifi-
catif de l’administration : ceci inclut la culture organisationnelle, illustrée
par Deal et Kennedy (1984), la culture nationale, dont les particularités
ont été illustrées par Hofstede (1994), mais aussi une notion de culture
plus large, celle qui fait que l’on dit de quelqu’un qu’il est cultivé ou non.
Cette dernière culture, on la finance (le théâtre ou l’orchestre sympho-
nique), tout comme on finance aussi l’autre culture, celle des manifesta-
tions nationales ou ethniques, mais ce n’est pas de la même nature, même
si le mot est le même. La culture active s’oppose à la culture passive
(Lussato et Messadié, 1986), créant ainsi une dichotomie que plusieurs
ne voient pas. La nuance entre les deux est importante, la culture natio-
nale étant liée essentiellement à la culture passive, celle qui différencie
les peuples et les manières de faire de la gestion, et la culture active étant
nécessaire pour comprendre les sociétés qui nous sont différentes.
La culture passive vient toute seule et définit les peuples. Je parle
ma langue maternelle avec l’accent de mon pays, de ma région et de mon
quartier, de l’endroit où j’ai grandi. Quand on envoie ses enfants à la
maternelle, on est parfois confronté à une différence de langage qui est
irritante (langage populaire), celle de notre culture ethnologique plutôt
que celle des autres. Quand on voyage, il faut s’adapter à des façons de
dire et de faire nouvelles, ce qui nous confronte à notre souplesse cultu-
relle. La langue n’est pas le seul élément de notre culture passive, elle en
est le plus formel et donc le plus visible. Comment entrer en relations avec
les autres, comment s’adresser à eux, comment traiter les gens importants,
comment agir face au patron, face aux domestiques, face aux gens que
l’on peut dominer ? Est-il important de situer notre niveau hiérarchique
face à de nouvelles connaissances ? Est-il important de bien manger, d’être
bien vêtu, de parler, de dire la vérité, de se tenir en groupe ou de faire les
choses seul ? On pourrait ajouter mille questions et beaucoup de nuances
dans les réponses. Le point commun est que les caractéristiques d’un
groupe donné ont été acquises passivement, ce qui signifie que beaucoup
de membres du groupe en sont peu ou pas conscients.
La culture active vient avec un effort. Elle ne s’acquiert qu’en

travaillant, en y consacrant de l’énergie, parfois beaucoup et générale-
ment, longtemps. On peut aimer une musique populaire à la première
écoute, la musique classique demande plus d’effort, la musique dodéca-
phonique encore plus. Apprendre une langue étrangère est toujours un
effort, même quand on la maîtrise, mais ce phénomène est vite oublié par
ceux qui ne parlent pas de langues étrangères : à l’étranger, quand on ne
comprend pas et qu’on fait répéter, les gens parlent tout aussi vite mais
plus fort ! La culture active n’est donc pas le fait d’un groupe particulier,
elle est le fait des individus qui ont étudié, qui ont réfléchi. La société
traditionnelle était basée sur le pouvoir du chef, c’est l’ajout de la culture
active qui a donné place à la démocratie, qui a donné place à la gestion
participative, à la délégation et aux systèmes de gestion décentralisés. Ce
que l’on appelle la société occidentale renvoie d’abord et avant tout au
fait que l’Europe de l’Ouest est la première région du monde à avoir
connu la richesse, le niveau supérieur d’éducation et le rejet de compor-
tements typiquement ethniques comme base de référence sociale.
Prenons un cas typique : quand un négociant québécois veut faire
affaire avec le Mexique, son réflexe premier est de se comporter comme
s’il était dans sa région natale et de traiter ses vis-à-vis mexicains comme
s’ils étaient de la Beauce, par exemple, hormis le fait qu’ils ne parlent pas
la même langue. « Pour la langue, il y a quelqu’un qui traduit et qui
connaît le Mexique, alors ça devrait aller ! » Pour le vis-à-vis mexicain,
c’est exactement la même chose. Il va traiter l’étranger comme s’il venait
de Guadalajara et partageait les mêmes symboles et donnait les mêmes
significations aux gestes et aux paroles. Le Québécois voudra avoir l’air
familier, il aura l’air de manquer de classe, le Mexicain cherchera à mieux
connaître son partenaire, il aura l’air de quelqu’un qui pense à s’amuser
plutôt qu’à travailler. Rapidement, la méfiance va s’installer, chacun
confortant ses stéréotypes à travers le comportement de l’autre.
Pourtant, quand on a une bonne relation personnelle avec des
Mexicains, ils peuvent téléphoner le soir, faire des extras pour la per-
sonne qu’ils apprécient, favoriser l’échange d’une façon que l’on n’oserait
pas attendre. C’est l’application de la différence de culture. La culture
critique (qui commence généralement par l’apprentissage de la langue et
la connaissance des rudiments de l’histoire et de la société) développe la
sensibilité d’un individu envers les autres, lui permettant de reconnaître
les détails significatifs chez l’autre comme chez lui-même. Les gens qui
n’ont pas fait l’effort d’apprendre la langue et la culture de l’autre disent
à ceux qui l’ont fait : « Vous avez le don des langues. » Il n’y a pas de
don, il n’y a que de l’effort dans la culture critique, mais plus on en a,
plus l’apprentissage devient facile. Les gens qui sont polyglottes savent
35
que la deuxième langue est la plus difficile à maîtriser ; après quatre,

l’effort devient plus facile. C’est notre capacité d’apprendre, de voir et
de comprendre qui croît avec la culture, parce que nous avons plus
conscience de nos référents.
Les Latino-Américains n’ont pas plus envie de devenir comme nous
que nous n’avons envie de devenir comme eux, sauf dans les cas d’immi-
gration, qui sont marginaux. Cette sensibilité ne s’enseigne pas ; il y aura
toujours des étudiants qui diront après un cours de management
international : « C’est bien intéressant vos principes, mais c’est compli-
qué. Moi, je vais appliquer la recette qui m’a toujours servi en affaires
dans mon pays. » Réussir des contrats d’affaires peut signifier de s’inté-
resser à l’architecture ou à la construction des églises coloniales, c’est
simplement une façon de reconnaître ce qui tient à cœur à l’autre et dont
il est fier. Mais cet intérêt n’est pas vraiment possible sans culture critique,
et c’est l’intérêt qui fait que l’on développe sa culture critique. L’absence
de cette culture active est une des causes dominantes d’échec dans les
transactions internationales. Cela est d’autant plus critique que les Nord-
Américains valorisent peu les questions historiques, connaissent souvent
assez mal leur histoire et ne peuvent s’imaginer que celle-ci soit aussi
importante pour d’autres peuples.
Au Mexique, il est fréquent que le visiteur soit confronté à des
questions portant sur l’art, sur le style des églises et des monuments
environnants, sur les grands moments de l’histoire nationale, et les gens
s’attendent à ce que le visiteur partage cet intérêt. Pour eux, cette dimen-
sion de leur culture est assez importante pour qu’ils ne comprennent pas
que les autres ne s’y intéressent pas. Un étranger sans culture vaut-il la
peine que l’on s’intéresse à lui dans un contexte où il faut développer
une relation personnelle ? Un ancien sous-ministre à Québec avait déjà
déclaré qu’il ne pouvait envisager de s’associer à quelqu’un qui ne mani-
festait pas de culture : c’est juste qu’au Mexique, cette considération est
plus généralisée qu’ici.
3. LA CONCEPTION DE LA GESTION ET SES CONTRADICTIONS

Nos recherches empiriques démontrent que face à des concepts de gestion
identiques, les gestionnaires réagissent de façon différente en croyant
qu’ils font la même chose : ils parlent d’efficacité ou de résultats, mais ils
se comportent d’une façon qui nous apparaît parfois peu compatible avec
la conception que nous en avons. Cet état de fait est d’autant plus inté-
ressant que l’on peut l’observer au vu de ce qui constitue culturellement
la société occidentale, celle à laquelle nous nous identifions. Cette culture
se constitue en fait par une suite d’évolutions progressives où de

nombreuses sociétés ont laissé tomber leurs attributs de sociétés tradi-
tionnelles pour les remplacer par un ensemble de perspectives modernes,
qui sont le fruit de la culture active et sont communes aux sociétés occi-
dentales. On pourrait décrire certains éléments qui la composent comme
étant liés au remplacement de concepts comme la royauté, le pouvoir du
sang, de la tribu ou de la famille par ceux liés à la démocratie, à l’écono-
mie de marché, au leadership personnel. Comme on l’a dit plus haut, ces
concepts sont liés historiquement à l’évolution du monde en Europe de
l’Ouest et en Amérique du Nord, soit la partie la plus riche du monde
durant le dernier millénaire (de l’an 1000 à 2000), ce qui a commencé avec
l’accroissement de la richesse des États et villes italiennes, puis a continué
avec des déplacements du centre économique entre la France, les Pays-
Bas, l’Angleterre et enfin les États-Unis d’Amérique au XXe siècle
(Braudel, 1985).
On a développé depuis bientôt 100 ans une science de la gestion,
avec ses modèles et ses réflexions théoriques, qui à son tour a influencé
directement l’administration publique dans son management. Il n’est pas
un administrateur dans le monde qui ne connaisse le sens de ce que l’on
pourrait appeler les « mots magiques du management », tels efficacité,
efficience, productivité, résultats, client et usager par exemple, mais il n’y a
pas un comportement univoque associé aux concepts qu’ils recouvrent.
Souvent, des personnes vont réciter ces mots, pour montrer qu’elles les
connaissent, mais sans aucune intention d’agir en fonction du sens que
nous leur donnons. Par ailleurs, on a aussi développé des concepts défi-
nissant la culture (Hofstede, 1994), élaborant des tableaux qui comparent
les valeurs nationales sur différents thèmes, comme la distance hiérar-
chique, l’individualisme, la masculinité ou la tolérance au risque. De là à
les interpréter directement, il y a un grand pas qui ne peut être franchi
sans danger. La distance hiérarchique s’équilibre par la possibilité de déve-
lopper une relation personnelle plus intime : savoir faire partie du cercle
comporte des avantages mais demande d’apprendre de nouveaux codes.
4. LA CONCEPTION DE LA GESTION ET LES FONCTIONNAIRES

DE QUELQUES PAYS
Si nous acceptons ce principe de perception différenciée des mêmes
thèmes reliés à la gestion, nous pouvons nous demander comment réa-
gissent des administrateurs publics de différents pays et en quoi leurs
réponses se comparent à celles d’administrateurs publics canadiens (du
Québec). De façon encore plus simple, quels éléments de leur vision
culturelle sont compatibles avec les principes de gestion qu’implique la
37
gestion par résultats, le leadership participatif, la mobilisation des

employés et les nouveaux modèles de gestion ? Comment voient-ils les
relations entre les personnes au travail, le rôle du patron ? Que valorisent-
ils comme comportements typiques ?
Cette question nous a amenés à questionner des groupes d’admi-
nistrateurs publics du Mexique et du Chili pour comparer leur percep-
tion, leur perspective sur des éléments liés à la gestion. Nous avons
analysé chacun à partir de questions pour lesquelles apparaissent des
différences significatives entre les groupes. Nous avons utilisé des pro-
grammes de perfectionnement offerts aux administrateurs publics de ces
différents pays pour leur faire remplir un questionnaire et nous compa-
rons leurs réponses à un groupe similaire d’administrateurs publics du
Québec.
4.1. MÉTHODOLOGIE DE LA RECHERCHE

Au lieu d’essayer de comprendre l’administration publique uniquement
par ses règles, nous tentons de la comprendre par la façon dont ses
gestionnaires la perçoivent et y perçoivent leur rôle. Nous avons distri-
bué ce questionnaire à des groupes de gestionnaires participant à des
activités de formation dans des institutions d’administration publique2
dans leur pays de façon à obtenir des échantillons comparables. Les per-
sonnes devaient évaluer, sur une échelle de type Likert variant de 1 à 5,
dans quelle mesure ils étaient d’accord avec l’énoncé proposé, 1 signifiant
totalement en désaccord, 2, en désaccord, 3, neutre, 4, d’accord, et 5, tout
à fait d’accord avec l’énoncé.
Les trois pays représentés dans cette étude sont le Canada, le Chili
et le Mexique. Nous avons aussi des données sur le Venezuela, mais le
nombre de questionnaires complets nous apparaît insuffisant pour les
présenter ici. Les questionnaires distribués au Canada étaient en français.
Ceux du Mexique et du Chili étaient en espagnol et ont été obtenus par
la méthode de traduction à rebours (Brislin, 1973). Nous avons fait une
analyse de variance (ANOVA) et la majorité des questions montrent des
différences significatives. D’abord, nous avons vérifié les postulats de
base, comme la normalité et l’homogénéité de la variance. De plus, nous
avons fait une analyse de régression entre les variables pour vérifier que
la variable dépendante était suffisamment associée à celles de l’étude,
conformément aux recherches de Laurent.
2. École nationale d’administration publique (ENAP), Université du Québec ; Instituto

nacional de administración pública (INAP), Mexique ; Asociación chilena de Munici-
pios (AchM), Chili.
Tableau 2.1
Les réponses
Question Chili Mex. Can.
1. Quand les rôles respectifs des membres d’un département deviennent
complexes, des descriptions de fonctions détaillées apportent
une clarification utile 4,42 4,16 4,01
60. Le gestionnaire public doit par son attitude rester supérieur en tout
à ses subordonnés 3,32 2,55 2,29
6. Le gestionnaire public est d’abord et avant tout responsable du respect
des règles administratives 3,79 4,15 2,89
12. Plus les activités d’un département sont complexes, plus il devient
important que les fonctions de chacun soient bien définies 4,59 4,81 4,24
23. Il est essentiel d’élaborer des plans détaillés pour les subalternes afin
qu’ils sachent ce qu’ils ont à faire 4,17 4,31 3,14
25. Il est important qu’un manager dispose de réponses précises à la
majorité des questions que ses subordonnés peuvent soulever au sujet
de leur travail 4,19 4,39 3,05
32. Le rôle du manager public est essentiellement de prendre les décisions
appropriées 4,27 4,27 3,29
39. Beaucoup d’agents de l’état fuient le pouvoir et ne s’intéressent
qu’à leur propre personne 3,56 3,19 2,75
41. En administration publique, les ressources doivent être contrôlées
de façon particulièrement rigoureuse 4,72 4,68 4,01
44. Le gestionnaire public est le premier responsable de l’affectation
et des tâches des subordonnés 4,09 4,29 3,86
50. Le gestionnaire public est responsable de garder le secret
sur les opérations de son administration 3,79 3,51 2,99
16. Pour le gestionnaire, les relations interpersonnelles à l’intérieur
de son unité de travail sont une préoccupation majeure 3,68 3,19 4,17
52. Gérer les relations interpersonnelles est la partie la plus exigeante
du travail quotidien du gestionnaire 3,38 3,18 4,12
62. Je ne peux être plus efficace que l’équipe qui m’entoure 1,67 1,61 3,18
37. En administration publique, la qualité de vie au travail devrait être
une préoccupation centrale des gestionnaires 4,28 4,34 3,99
51. La plupart des gestionnaires semblent être plus motivés par l’obtention
du pouvoir que par l’accomplissement d’objectifs 3,28 3,65 2,70
43. À travers leur activité professionnelle, les gestionnaires publics jouent
un rôle politique important dans la société 3,73 4,26 3,01
40. Le gestionnaire public est un symbole social et doit en tenir compte
dans son comportement public et privé 3,95 4,07 3,44
46. Un administrateur public est surtout un agent de liaison qui établit
des contacts et des réseaux d’information 4,12 3,79 3,17
27. Les gestionnaires publics ont une grande responsabilité sociale face
à l’état et aux citoyens 4,60 4,95 4,45
57. Connaître parfaitement la loi est la base de l’efficacité du gestionnaire
public 3,76 4,14 2,69
39
4.2. GRANDS THÈMES

Nous pouvons identifier trois thèmes déterminants pour comprendre les
particularités des gestionnaires publics du Mexique, du Chili et du
Canada. Ces thèmes sont d’abord la structure, l’autorité et la hiérarchie,
ensuite les relations interpersonnelles et l’humanisme, puis enfin les rela-
tions sociales. Pour ces trois thèmes, les différences entre les groupes sont
significatives et ceux-ci présentent des caractéristiques intéressantes
permettant de comprendre finement les nuances entre les cultures par
rapport à l’administration publique.
4.2.1. Structure, autorité et hiérarchie

La structure, l’autorité et la hiérarchie renvoient aux conceptions du
monde plus ou moins ordonnées, où la différence de rôle hiérarchique
est marquée, où le pouvoir central domine parce que son autorité est plus
grande. Ce thème est significatif pour comprendre la question des modes
de gestion, parce que les individus possédant des valeurs et des concep-
tions autoritaires peuvent difficilement s’impliquer dans une gestion par-
ticipative, de la même manière que les sociétés qui valorisent la distance
hiérarchique sont moins susceptibles de laisser du pouvoir à la base, au
bas de la hiérarchie, comme le proposent les modes de gestion émergents.
Les questions de structure et d’autorité sont fondamentales en
gestion. L’autorité, le pouvoir, la hiérarchie occupent une large place dans
les théories traditionnelles, en s’inspirant d’une conception dérivée du
monde militaire des relations de pouvoir. Les théories modernes donnent
plus de place à la décentralisation et à la participation depuis des décen-
nies, mais dans de nombreuses administrations publiques, la pratique ne
s’est pas ajustée complètement.
Aucun des groupes de fonctionnaires représentés ici ne constitue
pour nous une norme universelle ou une référence absolue. Au contraire,
ce qui nous intéresse, c’est d’observer les différences significatives entre
les groupes et de les situer en relation les unes avec les autres. Ceci nous
permettra d’apprécier relativement jusqu’où les principes modernes de
gestion sont applicables, en plus d’enrichir notre réflexion sur le niveau
de préparation psychologique de chaque groupe face aux exigences des
programmes de modernisation de l’État.
Nous ne pouvons pas prédire de lien direct entre des préférences et
des comportements. Est-il assuré que des individus portés sur la hiérar-
chie seront moins habiles à assimiler des comportements de gestion
moderne avec participation et responsabilisation ? Non, bien sûr. La pers-
pective est de comparer, non de classer dans l’absolu. En ce sens, les fonc-
tionnaires chiliens ou mexicains sont bien différents de leurs collègues
canadiens. Ils démontrent une conception de l’autorité plus marquée,

donnant plus d’importance à la hiérarchie et aux rôles formels. Pour eux,
et de façon très marquée par exemple, un gestionnaire doit détenir la
réponse à toutes les questions de ses subordonnés, ce qui n’est pas le cas
des fonctionnaires canadiens. Répondre à toutes les questions est évidem-
ment impossible, mais cet aspect reflète l’importance qui est donnée à la
relation hiérarchique, celle de toujours dominer et de ne jamais montrer
ses faiblesses.
Pour les Chiliens (moy. = 4,42, pour les Mexicains 4,16 et 4,01 pour
les Canadiens ; [F(2,283) = 6,421 ; p ≤ 0,05]), il est plus important que
pour les autres de décrire les fonctions des employés quand leurs rôles
deviennent plus complexes ; ils soutiennent d’ailleurs plus fermement
que l’administrateur public doit être supérieur en tout à ses subordonnés
par son attitude (moy. = 3,32 contre 2,55 pour les Mexicains et 2,29 pour
les Canadiens [F(2,283) = 16,664 ; p ≤ 0,05]). Dans ces deux exemples, ils
présentent une vision plus formelle et plus conforme au modèle tradi-
tionnel de gestion que les autres groupes : c’est l’autorité du chef qui est
déterminante dans la relation, c’est l’autorité comme phénomène en soi
plutôt que comme outil de gestion.
En de nombreuses occasions, leur position est identique à celle des
Mexicains (nous entendons par là une différence statistique non signifi-
cative) mais différente de celle des Canadiens. Ainsi par exemple, pour
les Mexicains et les Chiliens, l’administrateur est d’abord et avant tout
responsable du respect des règles administratives (moy. = 4,15 pour les
Mexicains et 3,79 pour les Chiliens contre 2,89 pour les Canadiens
[F(2,283) = 27,464 ; p ≤ 0,05]), considérant que face aux activités complexes
ils recherchent les fonctions définies ou qu’il est essentiel d’élaborer des
plans détaillés pour les subalternes (moy. = 4,81 pour les Mexicains et
4,59 pour les Chiliens contre 4,24 pour les Canadiens [F(2,283) = 21,804 ;
p ≤ 0,05]). De plus, ils estiment que l’on doit disposer de réponses pré-
cises aux questions des subordonnés (moy. = 4,39 pour les Mexicains et
p ≤ 0,05]), que leur rôle consiste à prendre des décisions appropriées
(moy. = 4,27 pour les Mexicains et 4,27 pour les Chiliens contre 3,29 pour
les Canadiens [F(2,283) = 34,570 ; p ≤ 0,05]), ou que les fonctionnaires
fuient le pouvoir (moy. = 3,19 pour les Mexicains et 3,56 pour les Chiliens
contre 2,75 pour les Canadiens [F(2,283) = 10,010 ; p ≤ 0,05]). Ainsi ils
croient de manière plus marquée qu’ils doivent contrôler leurs ressources
de manière rigoureuse (moy. = 4,68 pour les Mexicains et 4,72 pour les
Chiliens contre 4,01 pour les Canadiens [F(2,283) = 37,410 ; p ≤ 0,05]),
qu’ils sont les premiers responsables de l’affectation des tâches des subor-
donnés (moy. = 4,29 pour les Mexicains et 4,09 pour les Chiliens contre
41
3,86 pour les Canadiens [F(2,283) = 8,736 ; p ≤ 0,05]) et qu’ils doivent

garder le secret sur leurs opérations (moy. = 3,51 pour les Mexicains et
p ≤ 0,05]).
Ce portrait des administrateurs chiliens et mexicains les présente
de manière assez formelle, stricts face à l’autorité et la hiérarchie, au
contrôle formel et traditionnel, c’est-à-dire le contrôle du chef sur ses
employés. Selon Hofstede (1994), on aurait pu croire que les Mexicains
seraient plus formels que les Chiliens, mais ce ne semble pas être le cas
ici. On peut déduire de l’ensemble que leur approche à la gestion est
marquée par un traditionalisme peu propice aux approches participatives
en gestion.
4.2.2. Relations interpersonnelles et humanisme

Pour les relations interpersonnelles et la perspective humaniste en
gestion, nous obtenons des résultats qui sont le miroir de la première
section. Les Chiliens croient plus fermement que les Mexicains mais
moins que les Canadiens que les relations interpersonnelles sont une
préoccupation centrale dans leur unité de travail (moy. = 3,19 pour les
Mexicains et 3,68 pour les Chiliens contre 4,19 pour les Canadiens
[F(2,283) = 22,876 ; p ≤ 0,05]). Les différences entre les trois groupes, ici,
sont significatives.
Pour appuyer cette perception, qui illustre une position inverse de
celle observée dans la première catégorie, Mexicains et Chiliens estiment
beaucoup moins que les Canadiens que la gestion des ressources humaines
est une partie exigeante du travail (moy. = 3,18 pour les Mexicains et
p ≤ 0,05]). Paradoxalement, les deux groupes croient beaucoup moins
que les Canadiens qu’ils ne peuvent être plus efficaces que leur équipe
(moy. = 1,61 pour les Mexicains et 1,67 pour les Chiliens contre 3,18 pour
les Canadiens [F(2,283) = 60,361 ; p ≤ 0,05]), et beaucoup plus que la
qualité de vie au travail est une préoccupation centrale des administra-
teurs publics (moy. = 4,34 pour les Mexicains et 4,28 pour les Chiliens
contre 3,99 pour les Canadiens [F(2,283) = 7,399 ; p ≤ 0,05]). Ils croient
finalement que les administrateurs paraissent être plus motivés par
l’obtention du pouvoir que par l’atteinte des objectifs (moy. = 3,65 pour
les Mexicains et 3,28 pour les Chiliens contre 2,70 pour les Canadiens
[F(2,283) = 13,681 ; p ≤ 0,05]).
4.2.3. Relations sociales

Ce sont les Mexicains qui soutiennent le plus fermement que l’admi-
nistrateur public joue un rôle politique dans la société, les Chiliens les
suivent avec une différence significative et ce sont les Canadiens qui y
croient le moins (moy. = 4,26 pour les Mexicains et 3,73 pour les Chiliens
contre 3,01 pour les Canadiens [F(2,283) = 33,568 ; p ≤ 0,05]).
Les fonctionnaires mexicains et chiliens croient, plus que les
canadiens, que l’administrateur public est un symbole social et qu’il doit
établir des contacts et des réseaux (moy. = 3,79 pour les Mexicains et
p ≤ 0,05]). C’est un rôle externe typique de l’administrateur public qui ne
fait pas partie des tâches formelles que leur assigne le système normale-
ment. On peut prétendre que cette vision de la gestion et beaucoup plus
politique en Amérique latine et que l’administration publique est perçue
comme intimement liée à la politique et aux politiciens. En échange, les
Chiliens ont la même position que les Canadiens et diffèrent des Mexicains
quand ils affirment leur désaccord avec l’idée de l’administrateur comme
grand responsable social (moy. = 4,95 pour les Mexicains contre 4,60 pour
les Chiliens et 4,45 pour les Canadiens [F(2,283) = 21,497 ; p ≤ 0,05]).
4.3. ANALYSE
On retrouve chez les Chiliens et les Mexicains une vision plus tradition-
nelle et centralisée, où le pouvoir personnel reste une donnée centrale,
acceptée comme telle. Ils valorisent une gestion centralisée à leur niveau,
même s’ils peuvent manifester un intérêt pour une gestion plus décen-
tralisée au niveau global. Ce sont ces valeurs qui favorisent la centrali-
sation, parce qu’elle donne au responsable plus de pouvoir et que les
autres l’acceptent mieux.
Les explications du phénomène se relient à la fois à la tradition de
gestion, liée à la nature de leur expérience professionnelle, à l’exemple
qui a marqué leurs expériences et aux limites de la formation profession-
nelle reçue dans le passé. Peut-on en déduire qu’ils restent fermés à de
nouvelles façons de faire ? Quand on leur présente de nouveaux modèles
de gestion, basés sur la délégation et la participation des employés ou
des modèles d’intervention liés à la théorie du changement, leurs réactions
sont favorables ; ils feront même des plans pour les rendre opératoires.
Néanmoins, peut-on croire que la présentation en classe de concepts
de gestion nous assure de leur application en pratique ? Non, évidem-
ment, même si l’évaluation est très positive. De plus, l’autonomie en
43
gestion évolue avec l’autonomie financière, ce qui n’est pas le cas en

Amérique latine pour le moment, malgré les déclarations des adminis-
trations centrales.
Enfin, on peut présumer que le fait d’obtenir son poste dans un
contexte de basse professionnalisation, pour des causes politiques ou de
système, induit que le fonctionnaire doit se former dans son poste de
travail, refléter la société traditionnelle et s’appuyer sur les éléments les
plus tangibles de l’administration, les lois et la réglementation. L’absence
de permanence des administrateurs rend le phénomène encore plus
critique.
Doit-on ajouter qu’au Canada, au contraire de la plupart des pays
latino-américains, il n’existe pas de droit administratif de type français,
ce qui réduit la question du légalisme en gestion et donne plus de place
à l’empirisme pragmatique. Ceci est visible dans les résultats de la ques-
tion 57, qui démontrent l’importance du point de vue légaliste chez les
populations de l’échantillon. Les modèles de modernisation sont aussi
plus adaptés à cette dimension empirique qu’au formalisme légal tradi-
tionnel, quoique les administrations publiques aient développé un cadre
légal important.
Le développement des principes modernes de management s’est
fait en bonne partie par l’importation de manières de faire et d’innova-
tions provenant du secteur privé. C’est même la caractéristique du mana-
gement public nord-américain, l’empirisme et les emprunts au privé, qui
n’ont pas d’équivalent direct dans la perspective plus juridique typique
des administrations des pays d’Amérique latine.
Nous pensons que les principes de gestion proposés par les projets
de modernisation de l’État ne contredisent pas profondément leurs
valeurs : en fait, dans les sessions de formation ils se montrent parfois
surpris face à des manières d’agir avec lesquelles ils sont peu familiers.
Nous tirons cette conclusion de l’analyse des questionnaires comme des
entrevues faites avec de nombreux administrateurs. Tant les Chiliens que
les Mexicains nous paraissent ouverts, en termes de valeurs, à de nou-
velles façons de diriger, mais ils ont peu de pratique et de références pour
y réussir. Cela pose la question des valeurs profondes ou superficielles,
sacrées ou profanes, selon le terme de Durkheim (1912) ou de Rossman
et al. (1988), et de savoir jusqu’où l’on peut procéder à des réformes
administratives sans tenir compte des valeurs de ceux qui auront à les
mettre en pratique.
Les administrations ont besoin d’une bonne dose de professionna-
lisme et de mémoire institutionnelle pour pouvoir évoluer. C’est d’ailleurs
l’objet de la nouvelle réforme de l’administration publique au Mexique,
commencée dans le plan de développement 1995-2000 et poursuivie par

le gouvernement actuel du Mexique : celle-ci vise à mettre en place des
moyens concrets d’assurer au Mexique une administration publique pro-
fessionnelle. À terme, cette politique pourrait entraîner des changements
de valeurs, de perceptions et de définitions des changements désirés.
On pourrait très bien réussir à améliorer l’administration publique
dans ces deux pays comme dans les autres pays d’Amérique latine, par
les modèles liés à la gestion par résultats, à la gestion participative, à
l’implication des employés, par les modèles de gestion de la qualité, ou
simplement par l’accroissement des responsabilités des administrateurs
publics. La différence de valeurs et d’attitudes face à la gestion ou face
aux relations internationales n’empêche pas de changer les modes de
gestion, mais exige une adaptation et une préparation encore plus grandes
que dans les pays où les valeurs sont plus compatibles.
Les conditions de succès nous renvoient à la qualité des systèmes
de contrôle appliqués à l’individu, nécessaires et inévitables, comme con-
dition critique de succès. C’est la qualité des systèmes de contrôle qui
permet l’efficacité, mais les systèmes de contrôle aussi dépendent à la
fois des valeurs et des habitudes de gestion. Nous revenons ici aux prin-
cipes de la théorie du changement ; pour réussir le changement, il faut le
préparer, et les modifications à l’administration publique en Amérique
latine devront être préparées en tenant compte des particularités axiolo-
giques des fonctionnaires desdits pays. Les modèles de gestion importés,
pas toujours acceptés ni compris, demandent beaucoup d’adaptation de
la part des gouvernements qui veulent rendre leurs administrations plus
efficaces à partir de l’importation de ces modèles.
Le point de vue de celui qui vient de l’étranger et qui doit faire
affaire avec des interlocuteurs de ces pays ne tient pas tant à ce qu’il
s’attende à voir changer rapidement ses vis-à-vis. Il tient à l’obligation
de tenir compte du fait que les responsables en Amérique latine con-
naissent très bien le vocabulaire moderne du management, qu’ils en maî-
trisent très bien tous les concepts et qu’ils se considèrent compétents
dans les questions de gestion. Toutefois, nous voyons ici que les valeurs
qui déterminent leur conception de la gestion, de la relation aux autres,
de l’autorité, du travail en équipe ou de tout ce qui touche le contexte
de la gestion ne sont pas nécessairement les mêmes.
4.4. LIMITES DE LA RECHERCHE

Nous devons mentionner que quelques personnes parmi le groupe
d’administrateurs chiliens étaient des maires, parce que là-bas, le maire
est un élu qui joue un rôle administratif direct, qui en fait l’équivalent
45
du directeur général des municipalités du Québec. Dans leur contexte, la

préoccupation pour la carrière et l’expérience administrative sont d’une
nature différente de celles des répondants des deux autres groupes,
quoique leur nombre ait été limité. Au Canada, on ne s’attend pas à ce
qu’un administrateur public soit impliqué en politique, alors qu’au
Mexique, les hauts fonctionnaires avaient jusqu’à récemment une inti-
mité obligatoire avec le pouvoir politique, même si elle était informelle.
Ces différences peuvent entraîner des variations de la perception
chez les fonctionnaires, mais sont par ailleurs représentatives des différences
entre les gens des trois pays étudiés ici.
CONCLUSION
Ce travail illustre un élément important pour différencier les sociétés.
C’est l’écart entre la dimension finale et instrumentale dans les choix de
modèles d’analyse pour le management public. Comme on l’a dit au
début de ce texte, il y a une différence importante entre l’usage des mots,
auxquels on donne parfois des sens différents. La nuance est souvent liée
à la dimension instrumentale, c’est-à-dire à la façon dont on élabore sa
pratique. C’est la façon de parvenir à ses fins qui change, parce que les
moyens recherchés et utilisés sont souvent d’une nature différente.
Pour parvenir à nos résultats, nous disposons d’un certain nombre
de moyens, liés au contrôle. Ainsi, les gens plus autoritaires privilégieront
le contrôle externe, soit les moyens d’influencer directement les autres,
par la pression que l’on peut faire sur eux en tant que supérieurs hiérar-
chiques, en utilisant des instruments comme l’ascendant organisationnel,
la loi ou les règlements ou même la force, dans les cas des dictatures.
À l’opposé, une société plus libérale poursuivra ces mêmes buts par
une pression sociale de nature plus égalitaire, qui peut être parfois presque
aussi opprimante et, éventuellement, plus efficace. Ce que nous avons
observé à la suite de nos recherches est l’application de ce principe. La
différence entre les Latino-Américains et les Nord-Américains peut être
beaucoup plus visible dans la panoplie de moyens utilisés pour atteindre
des buts organisationnels similaires, parce que ce qui est considéré comme
naturel varie beaucoup d’une société à l’autre. Un groupe d’administra-
teurs chiliens de passage à Québec avait déduit que la société devait être
très autoritaire ou hiérarchique, parce qu’ils avaient observé que les gens
respectaient beaucoup la loi et les règles. Chez eux aussi on respecte la
loi et les règles, mais les pressions sont plus externes, autoritaires, alors
que chez nous elles sont plus internalisées. L’autorité est toujours nécessaire
au fonctionnement des sociétés, mais il ne faut pas confondre l’autorité

comme fin en soi et l’autorité comme moyen (entre autres) d’influencer
des comportements.
Ici, il importe de faire une dernière nuance. L’Amérique latine n’est
pas un pays, n’est pas uniforme, et s’unit par l’usage de langues latines
plus que par des comportements communs. Les pays les plus riches
comme l’Argentine, le Chili, le Mexique ou le Brésil ont une organisation
sociale plus efficace que les pays du groupe andin, ce qui veut dire que
les bases de l’économie ou de l’administration fonctionnent mieux, mais
pas nécessairement qu’il sera plus facile pour un étranger d’y faire
affaire, à cause de ces écarts culturels. Si l’organisation n’est pas la même,
on peut dire que l’efficacité non plus, quand on a besoin de transiger
avec les pouvoirs publics.
Au niveau plus politique, les coups d’État ont marqué le continent,
mais il y a une différence significative entre un pays comme la Bolivie,
qui en a vécu près de 200 depuis 150 ans, et les autres. La question de
l’autorité est probablement plus marquée au Chili et au Mexique qu’elle
ne l’est en Argentine, ce qui était visible il y a trente ans dans les études
de Hofstede (1994) sur la distance hiérarchique. La conclusion est qu’il
faut prendre ces données portant sur plus qu’un continent avec beaucoup
de réserves, à cause des différences inhérentes à chaque société et à cause
de l’évolution que celles-ci ont connue ces dernières années. Le Québec
d’aujourd’hui a beaucoup changé d’avec celui d’avant 1960 ; ce genre de
changement ne nous est pas exclusif.
47
ANNEXE
PNB/CAPITA ET RÉPARTITION DES SECTEURS ÉCONOMIQUES
(GOUVERNEMENT DES ÉTATS-UNIS, 2005)
Agriculture Industrie Services
Pays PNB (%) (%) (%)
Canada 31 500 $ 2 26 71
Argentine 12 400 $ 10 36 54
Chili 10 700 $ 6 38 55
Mexique 9 600 $ 4 27 69
Brésil 6 600 $ 10 39 51
Colombie 6 600 $ 13 32 55
Venezuela 5 800 $ 0 47 53
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C H A P I T R E
3
L’ACCUEIL DES CONCEPTIONS
ANGLO-SAXONNES
DE LA RESPONSABILITÉ
SOCIALE DES ENTREPRISES
EN FRANCE ET EN ALLEMAGNE
Jean-Pierre Segal
Laboratoire interdisciplinaire pour la sociologie économique (LISE). Gestion et Société.
Centre national de la recherche scientifique, Paris
La liberté laissée aujourd’hui aux entreprises de déployer leurs activités

à l’échelle de la planète, sélectionnant leurs implantations ou sous-traitant
tout ou une partie de leurs activités au meilleur de leurs intérêts, crée une
situation sans précédent dans l’histoire économique. Cette nouvelle
donne représente un défi pour la cohésion sociale interne aux entreprises,
pour celle des territoires et pour la société de l’ensemble des pays du
monde. Elle se passe au moment où les régulations étatiques tradition-
nelles connaissent des difficultés et où les citoyens prennent conscience
des limites des capacités de régulation des organisations internationales.
Présumées maîtres du jeu, les grandes entreprises sont à la fois interpel-
lées par des organisations non gouvernementales qui s’organisent et sol-
licitées par les pouvoirs publics, notamment européens, pour apporter
une contribution à la construction d’une situation plus équilibrée.
L’initiative est aujourd’hui prise par le monde libéral anglo-saxon.

Ce dernier rencontre un succès certain sur le terrain de la gouvernance
de l’entreprise et plus généralement de la conduite du changement dans
l’entreprise. L’influence de cette nouvelle orthodoxie managériale
s’exerce de façon particulièrement impressionnante au sein des élites des
pays « neufs » du monde entier, les mêmes références étant regardées à
l’Est de l’Europe, au Maghreb ou dans le Sud-Est asiatique comme autant
de « recettes » propres à permettre d’atteindre la prospérité économique
tant désirée. Capables de formuler et d’instrumenter leur proposition sur
ce thème de la responsabilisation sociale de l’entreprise, les libéraux
anglo-saxons ont pris sur ce sujet l’initiative et rencontré un écho impor-
tant, notamment en Europe, où ce concept a reçu le soutien, matérialisé
par un livre vert publié en 2000, des autorités européennes, même si
celles-ci s’en sont tenues jusqu’ici à des actions de vulgarisation et de
mise en débat (communication en 2001 et organisation d’un forum multi-
stakeholders en 2003).
Contrairement aux pays émergents qui ne possèdent pas d’autres
références à opposer à ce modèle hégémonique, les « vieux » pays euro-
péens possèdent une longue histoire et des traditions qui ne s’accordent
pas nécessairement avec la culture politique anglo-saxonne inspirant les
nouvelles créations institutionnelles qui organisent à l’échelle mondiale
la vie des affaires. Tel est précisément le cas du concept de responsabilité
sociale de l’entreprise (RSE), qui suscite aujourd’hui autant d’intérêt que
de questions. Autant d’intérêt dans la mesure où, à l’heure de l’économie
mondialisée et de la difficulté des États-Nations à contrôler les compor-
tements d’acteurs transnationaux de plus en plus mobiles, le besoin de
nouvelles régulations se fait cruellement sentir. Autant de questions, car
bien des ambiguïtés subsistent sur la nature des engagements pris par
l’entreprise socialement responsable, sur la capacité des autres parties
prenantes à en contrôler l’effectivité et sur le périmètre à l’intérieur
duquel ces engagements s’appliquent.
L’objet du présent article est de s’interroger sur la réception de ce
modèle de la responsabilité sociale « à l’anglo-saxonne » dans deux pays
européens, l’Allemagne et la France, qui sont aujourd’hui soumis à l’exer-
cice difficile de se saisir d’un nouveau standard international devenu
incontournable tout en cherchant à lui donner du sens au sein de leurs
propres traditions. Il aurait été tout aussi justifié de prendre pour exemples
d’autres pays, tels la Suède, la Norvège ou le Québec (Dupuis, 2002), dont
les traditions sociales ont largement anticipé ces préoccupations d’actua-
lité récente à l’échelle du monde. Pour ce faire, nous suivrons un raison-
nement en trois étapes. Après avoir établi dans un premier temps la
filiation étroite qui lie la notion de RSE, telle que les autorités européennes
L’ACCUEIL DES CONCEPTIONS ANGLO-SAXONNES
51
l’ont reprise à leur compte, et la tradition politique libérale anglo-

saxonne, nous montrerons dans un second temps, en nous appuyant sur
les résultats d’une enquête menée en 2001 pour le compte de la Fondation
de Dublin, comment cette conception éprouve des difficultés, pour partie
communes, pour partie différentes, à s’ajuster à d’autres traditions poli-
tiques au sein de deux des grands pays européens, l’Allemagne et la
France. Ceci nous conduira à nous interroger sur la capacité de la RSE,
qui intéresse les Européens autant qu’elle les dérange, à devenir une des
composantes d’un futur (possible) modèle social européen.
1. LA RESPONSABILITÉ SOCIALE DE L’ENTREPRISE :

UNE DÉFINITION EUROPÉENNE INFLUENCÉE
PAR LA TRADITION ANGLO-SAXONNE
Cherchant simultanément à établir une référence commune en Europe et
à promouvoir un concept considéré comme de nature à nourrir et à actua-
liser le concept souvent abstrait de responsabilité sociale de l’entreprise,
la Commission européenne en a proposé dans son livre vert une définition :
Le concept de responsabilité sociale des entreprises signifie essentiel-
lement que celles-ci décident de leur propre initiative de contribuer
à améliorer la société et rendre plus propre l’environnement. Au
moment où l’Union Européenne s’efforce d’identifier des valeurs
communes en adoptant une charte des droits fondamentaux, un
nombre croissant d’entreprises reconnaissent de plus en plus claire-
ment leur responsabilité sociale et considèrent celle-ci comme une
composante de leur identité. Cette responsabilité s’exprime vis-à-vis
des salariés et, plus généralement, de toutes les parties prenantes qui
sont concernées par l’entreprise mais qui peuvent, à leur tout, influer
sur sa réussite […] Bien que leur responsabilité première soit de géné-
rer des profits, les entreprises peuvent en même temps contribuer à
des objectifs sociaux et à la protection de l’environnement, en inté-
grant la responsabilité sociale comme investissement stratégique au
cœur de leur stratégie commerciale, de leurs instruments de gestion
et de leurs activités.
Cette définition de la RSE introduit quatre dimensions essentielles,
autour desquelles va se structurer le débat interculturel autour de la RSE.
– Le caractère « volontaire » entend différencier la RSE des initiatives
publiques traditionnelles en matière de réglementation. Il signifie
que c’est bien l’entreprise, à travers son management, qui prend
des engagements en cette matière, allant au-delà de ses obliga-
tions légales et contractuelles existantes. Cet engagement volon-
taire possède une valeur morale d’exemplarité, censée entraîner
d’autres entreprises dans cette même direction. Mais cet engage-
ment associe ses valeurs altruistes avec la prise en compte de
l’intérêt de long terme de l’entreprise puisque celle-ci est en droit

d’attendre, en contrepartie de son comportement responsable,
une forme de reconnaissance de la part des parties prenantes
(actionnaires, consommateurs, salariés, citoyens) dont elle aura
su tenir compte dans ses décisions.
– Le caractère « durable » affirme le sérieux de l’engagement
correspondant en même temps que son caractère stratégique, fruit
d’une réflexion raisonnée engageant l’entreprise à progresser de
façon régulière pour obtenir des résultats dans les différents
champs où elle entend intervenir. Ce caractère durable s’oppose
aux initiatives d’un jour seulement destinées à faire bénéficier
l’entreprise d’une bonne image et d’une plus grande notoriété.
– Le caractère « transparent » prolonge et concrétise le sérieux affiché
au point précédent. Il se matérialise sous la forme d’une collecte
et d’une publication d’informations diffusées tant au sein de l’entre-
prise qu’à l’intention de son environnement, permettant de mesu-
rer les progrès accomplis, d’authentifier la réalité des « bonnes
pratiques » affichées et, dans l’hypothèse où certains engagements
n’auraient pu être tenus, d’informer le public à ce sujet.
– La capacité à impliquer de nouvelles parties prenantes peut
emprunter des formes très différentes, depuis la simple informa-
tion jusqu’à l’établissement d’une concertation approfondie sur
certains sujets où l’entreprise souhaite établir un dialogue avec
les représentants d’intérêts (consommateurs, ONG, collectivités
locales, environnement) ne se confondant pas avec ceux des
actionnaires ou ceux des salariés, légalement associés, différem-
ment d’un pays à l’autre, au fonctionnement de leur entreprise.
Cette définition formalise un large débat, initialement ouvert bien
des années plus tôt dans le monde anglo-saxon et porté aujourd’hui par
un courant d’idées proche des préoccupations des grandes firmes trans-
nationales, à la fois soucieuses de leur image sociale et prêtes à apporter
leur contribution à la construction d’un monde moins chaotique. Avant
de se pencher sur la façon dont est reçue en Allemagne et en France cette
nouvelle formalisation de la vieille question des rapports entre l’entre-
prise et la société, il paraît utile de montrer ce que cette expression de la
responsabilité sociale de l’entreprise doit au contexte culturel anglo-
saxon où elle a pris racine.
Est-il « rentable » d’être socialement responsable ? Posée en ces
termes, la question susciterait bien des méfiances dans la vieille Europe.
Elle est posée sans états d’âme dans le monde anglo-saxon où, sans
53
réponse positive, l’avenir de la notion serait bien compromis. Les

premiers travaux sur le sujet posent la question en ces termes (Blyton,
2001). La conviction reste très forte parmi les promoteurs anglo-saxons
de la RSE qu’un tel lien existe. En témoigne par exemple cette sugges-
tion de l’honorable représentant d’une association d’employeurs irlan-
dais encourageant les membres d’un groupe de travail européen en
quête d’entreprises petites ou moyennes « socialement exemplaires » à
chercher, parmi les PME ayant connu les taux de croissance les plus
élevés au cours des dernières années, les cas les plus socialement res-
ponsables. Dans son esprit, un comportement responsable, tant vis-à-vis
des consommateurs, des salariés, de la communauté et de l’environne-
ment immédiat, était immanquablement lié à une performance écono-
mique durable. Les travaux universitaires existant aux États-Unis sont
moins catégoriques, mais leur existence même témoigne du fait que le
lien est spontanément établi, dans l’univers culturel anglo-saxon, entre
ces deux dimensions. La réputation d’une entreprise constitue dans le
monde anglo-saxon un élément essentiel de son capital social. Ce que
Benjamin Franklin recommandait à un jeune entrepreneur (« Quand tu
apparaîtras comme un homme scrupuleux et honnête, cela augmentera
encore ton crédit » [cité dans d’Iribarne, 2002]) est regardé comme tou-
jours valide pour une entreprise et engage la responsabilité de celui qui
l’a développée.
Dans cette perspective, la mondialisation de l’économie introduit
une menace tangible de fragilisation de cette réputation du fait de l’élar-
gissement du périmètre de l’entreprise et de la multiplication des parte-
nariats tissés entre la maison mère et ses sous-traitants. Comment
l’entreprise pourra-t-elle s’assurer elle-même des bonnes pratiques de
centaines de filiales opérant aux quatre coins du monde ? Et comment
pourra-t-elle se garantir du risque de voir entacher sa réputation (et sa
marque) dans un univers médiatiquement mondialisé, au sein duquel les
organisations non gouvernementales ont appris, aussi bien que l’entre-
prise transnationale, à communiquer stratégiquement. En prenant les
devants et en affichant sa volonté de se comporter de façon socialement
responsable, l’entreprise transnationale s’efforce de maîtriser ce risque.
« Pour vivre heureux, dit un proverbe français, vivons caché. » Le
monde anglo-saxon ne ferait pas sien cet adage. D’Iribarne (2002) montre
comment la Réforme met un terme à la dualité qui préexistait dans le
monde occidental chrétien entre la morale religieuse, s’incarnant idéale-
ment dans la figure du moine se consacrant totalement à Dieu, et la
morale sociale, influencée par l’héritage d’excellence du monde gréco-
romain. Dans l’univers protestant, la communauté des pairs est appelée
à jouer un rôle majeur dans le contrôle social de la rectitude morale

des comportements, la transparence des comportements s’opposant à la
confidentialité du confessionnal.
La vie publique américaine continue à faire appel, d’une façon qui
surprend les observateurs européens, à des investigations approfondies
sur la vie personnelle de tout candidat à l’exercice de responsabilités et
à juger sans indulgence les écarts de conduite des responsables en place.
L’agressivité des médias américains bénéficie de cette représentation du
monde faisant du quatrième pouvoir, en dépit de certaines de ses pra-
tiques inquisitoriales qui lui sont parfois reprochées, un élément de la
régulation démocratique avec lequel l’entreprise doit composer et qu’elle
a appris, parfois à ses dépens, à prendre tout à fait au sérieux.
On touche ici à une dimension centrale à la compréhension du
contenu de cette « version originale » de la responsabilité sociale de
l’entreprise. Il ne suffit pas seulement, en effet, dans cet univers anglo-
saxon, d’afficher ses « bonnes intentions » ; encore faut-il être en mesure
de les prouver. Il ne s’agit naturellement pas d’établir la mise en confor-
mité de l’ensemble des actes de l’entreprise, a fortiori de ses partenaires,
avec ses intentions. Les conseillers juridiques de l’entreprise la mettraient
en garde face à des engagements si difficiles à tenir. Il s’agit, et ceci n’est
pas négligeable, de bâtir un système de reporting, comme il en existe déjà
au niveau financier, et un système de contrôle, à la fois interne et externe,
destiné à produire une amélioration régulière et mesurable des com-
portements. On se situe ainsi dans une approche procédurale de la res-
ponsabilité sociale qui entretient naturellement des liens étroits avec
l’univers, en pleine expansion, des auditeurs, théoriquement indépen-
dants, en charge de crédibiliser le processus, sinon auprès de l’opinion
publique, refroidie par les affaires récentes ayant entachée la réputation
du monde de l’audit, du moins auprès d’une communauté financière
regardant désormais la performance de l’entreprise dans une perspective
plus globale.
La mise en place de codes de conduite et l’affichage des valeurs que
l’entreprise entend défendre dans la conduite de ses opérations consti-
tuent un trait singulier des entreprises américaines, trait que les salariés
de leurs filiales étrangères, notamment européennes, ont découvert avec
une certaine surprise. Outre la banalité générale qui se dégage de
l’énoncé de valeurs morales difficilement contestables (par exemple,
l’obligation morale d’être honnête), la légitimité de l’entreprise à s’ériger
comme acteur éthique est difficilement acceptée dans les univers modernes
sécularisés au sein desquels une franche séparation a été établie entre une
sphère morale, relevant des consciences individuelles, et une sphère
publique, relevant du respect des lois communes. On est pourtant, si l’on
55
se place dans la logique de l’entreprise américaine « socialement

responsable », au cœur d’un mécanisme « honnête » de régulation interne
de la rectitude des comportements. En affichant ses règles et ses valeurs,
l’entreprise américaine évite de « prendre en traître » les salariés qui sou-
haitent la rejoindre ou les sous-traitants qui souhaitent devenir leurs
fournisseurs. Libre à eux, naturellement, de s’engager ou non, mais libre
à l’entreprise de s’assurer ensuite qu’ils auront respecté leurs engage-
ments. Ainsi se trouve affichée symboliquement une idée force : les pro-
priétaires de l’entreprise et leurs mandataires ont le droit, et à certains
égards le devoir, d’afficher les valeurs de « leur » entreprise, sachant que
le développement de la valeur économique de leur bien est considéré
comme étant inséparable de sa rectitude morale.
Le caractère procédural donné à la notion de responsabilité sociale
facilite l’explicitation des engagements que doivent ainsi prendre aussi
bien les salariés de l’entreprise que ses différents fournisseurs. Il ne s’agit
en effet ni de sonder les âmes et les cœurs, ni de juger du contenu des
attitudes et des comportements. Il s’agit d’édicter des règles formelles
vérifiables, susceptibles d’être revues et améliorables si nécessaire, dont
le bon respect constitue la condition sine qua non du maintien de la
relation de partenariat économique.
Certaines clauses des appels d’offres anglo-saxons peuvent prendre
un caractère inquisitorial qui, vu d’un autre contexte, prennent un carac-
tère surprenant. Ainsi une entreprise de chemin de fer britannique
demande-t-elle à ses fournisseurs des informations extrêmement précises
sur l’existence de contrôles sanguins pour vérifier l’absence de consom-
mation d’alcool et de drogues parmi leurs salariés et pour évaluer la
qualité d’un dialogue social qui, si l’on s’en tient au témoignage du
cinéaste anglais Ken Loach (The Navigators), ne constitue pas le point fort
des pratiques de ce secteur d’activité. C’est dans ce contexte que prennent
sens des réalités regardées d’ailleurs comme surprenantes ou carrément
choquantes, telles l’ouverture d’une hot line où chacun peut anonyme-
ment dénoncer les manquements observés au code de conduite, ou la
rédaction de certains articles d’un appel d’offres ajoutant aux spécifica-
tions techniques classiques en la matière des investigations se présentant
comme « éthiques » pouvant apparaître sans rapport direct avec le sujet.
On se trouve ainsi en présence d’un univers doté d’une solide cohé-
rence au sein duquel la poursuite d’un intérêt matériel est d’abord par-
faitement compatible avec une rectitude morale (Weber, 1905), mais où
l’engagement de conduite socialement responsable de l’entreprise parti-
cipe à la fois de la construction de sa bonne réputation au sein de la
« communauté » (aux contours évidemment différents selon sa taille) et
d’une prise en compte avisée de son intérêt sur le long terme. On se
trouve également dans un univers libéral où les idées de « responsabilité

de la société civile » et de self-regulation sont depuis toujours regardées
de façon franchement plus positive que dans l’ancien monde, les régula-
tions publiques ayant dès l’origine (Tocqueville, 1840) été regardées avec
méfiance, au plan politique, et scepticisme, au plan de l’efficacité. Le
caractère « volontaire » de l’engagement en faveur de la RSE se situe au
confluent de ces traditions politiquement libérales et pragmatiquement
décentralisées.
Cette vision anglo-saxonne fait-elle preuve d’un excès d’optimisme
ou bien constitue-t-elle un leurre simplement destiné à décourager tout
renforcement des réglementations nationales ou internationales ? Chacun
peut avoir son sentiment sur le sujet, y compris au sein du monde anglo-
saxon… Il convient néanmoins de ne jamais perdre de vue dans l’analyse
ce que cette approche morale et décentralisée de la régulation doit au
contexte culturel qui l’a vue naître. Cette vision s’ancre bien dans une
représentation du monde où, à l’image d’une actualité internationale
récente, s’affrontent le camp du progrès social, incarné ici par les entre-
prises « responsables » autorégulées, et celui de l’immoralité, incarné ici
par les entreprises qui abusent de leur position dominante, ou de l’erreur,
incarné par ceux qui, prenant appui sur ces « mauvais exemples »,
voudraient entraver la liberté d’entreprendre de façon responsable.
2. LA RÉCEPTION ALLEMANDE DE LA RSE

La définition européenne de la RSE est suffisamment générale pour
permettre des lectures larges aussi bien de ces finalités que des conditions
de sa mise en œuvre. Si, sur le plan des finalités, la perspective de cons-
truire un monde mieux ordonné, ouvrant de nouveaux espaces de dia-
logue entre parties prenantes, ne peut que séduire un monde allemand
sérieusement bousculé par la mondialisation, il existe en revanche de
solides divergences d’appréciation quant aux manières de procéder pour
construire de meilleures régulations.
Même si, à l’échelle de l’histoire, la construction de l’économie
sociale de marché, considérée comme un des fondements du miracle
allemand de l’après-guerre, est relativement récente, force est de recon-
naître qu’elle a puisé son inspiration dans une tradition « communautaire
organisée » beaucoup plus ancienne, qui n’est certainement étrangère ni
à l’adhésion que ce modèle a suscitée, ni à sa capacité à durer en dépit
des transformations de l’environnement économique. Cette tradition ger-
manique valorise la construction d’un ordre social où chaque membre
d’une communauté se voit reconnaître une forme de « voix au chapitre »
57
sur les affaires collectives tout en se pliant volontairement à une disci-

pline collective d’autant mieux acceptée qu’elle a été ainsi librement
débattue. Quels que soient les contours de la communauté considérée et
la nature des activités qui rassemblent ses membres, la construction de
cet ordre commun fait appel au respect de ses principes, donnant à cha-
cun des acteurs une place et des responsabilités bien définies. Pourquoi,
selon cette logique, un acteur chercherait-il à étendre son territoire
d’action en empiétant sur la responsabilité des autres ? Pourquoi, dans le
cas d’espèce, les entreprises revendiqueraient-elles des prérogatives rele-
vant, par exemple, de la politique sociale des gouvernements que les
citoyens financent déjà par leurs impôts ?
Cette culture d’entreprise allemande, attentive à donner à chacun
une place aux attributions bien définies au terme d’un processus collégial
d’organisation et de planification des tâches, trouve son prolongement
dans la construction institutionnelle de la Mitbestimmung, qui a su
jusqu’ici continuer à produire un esprit de dialogue et de responsabilité,
en dépit des perturbations de l’environnement économique (Hege, 1998).
Elle voit mal, là encore, pourquoi des tiers, telles les organisations non
gouvernementales, viendraient s’insérer dans un dispositif qui fonc-
tionne de façon satisfaisante, sauf à accepter de quitter une posture
d’interpellation et de contestation au profit d’une position de co-
responsabilité. La logique communautaire éprouve des difficultés, sauf
à prendre des distances par rapport à sa propre façon d’opérer, à entrer
dans un modèle multistakeholder qui ne différencierait pas, comme elle le
fait, la nature des liens entre les parties prenantes à l’intérieur de la
communauté et la nature des liens liant l’entreprise à son environnement
social. Les Anglo-Saxons, qui pensent ces régulations selon la même
logique contractuelle, n’ont pas cette difficulté.
Cette situation explique les réactions que l’on peut trouver parmi
les représentants du monde public et syndical, s’étonnant, parfois se
révoltant, à l’idée que cette façon de faire à leurs yeux à la fois légitime,
construite collectivement et ayant fait largement ses preuves, puisse être
« questionnée » par un dispositif regardé à la fois comme unilatéral, chao-
tique et éminemment suspect dans ses arrières pensées dé-régulationnistes.
Le caractère volontaire des initiatives visant à promouvoir la RSE
s’expose dans cette perspective à être assimilé à une forme contestable
d’unilatéralisme. Le propriétaire de l’entreprise n’est pas, comme aux
États-Unis, légitimé à prendre seul des initiatives sur un terrain enga-
geant la communauté tout entière, quand bien même il en serait un des
membres les plus éminents. Il ne saurait non plus lui appartenir de défi-
nir seul les règles du jeu à travers lequel, aussi pures que puissent être
ses intentions, il entend associer les autres parties prenantes à la marche
de ses affaires. Enfin et surtout, il n’appartient pas à une entreprise de

revenir (ou de prétendre le dépasser) sur ce qui a été collectivement
décidé et entériné par un ensemble de lois.
On touche ici sans doute au cœur de ce qui sépare, sur la question
de la responsabilité sociale de l’entreprise, les logiques anglo-saxonne et
germanique : si l’une et l’autre se rejoignent dans le respect scrupuleux
des règles, elles envisagent différemment la question de ce qui donne
sens à l’obéissance à ces règles communes. Si celles-ci sont, dans une
logique américaine, à prendre ou à laisser, dès lors qu’on assimile l’entre-
prise à une communauté morale conduite par un general manager, elles
ne prennent sens dans une logique germanique que pour autant qu’elles
aient été collectivement discutées « dans les règles » et qu’elles engagent
également toutes les parties d’un tout communautaire, produisant une
valeur ajoutée à la somme des parties qui la constituent, grâce à la
discipline librement consentie de chacun de ses membres.
La loi commune étant dans ces conditions le ciment de la cohésion
et de l’efficacité collective, et non pas une entrave probablement néces-
saire mais coûteuse à la liberté d’entreprendre, on voit mal dans ces
conditions les raisons pour lesquelles la société laisserait aussi largement
ouvert un « espace de la RSE » au sein duquel des entreprises volontaires
pourraient, de leur propre chef, s’engager à aller au-delà de la loi com-
mune et, pis, s’en féliciter publiquement. Certes, les données nouvelles
créées par la mondialisation obligent les Allemands à s’adapter pragma-
tiquement à la nouvelle donne concurrentielle entre territoires et à veiller
à maintenir la compétitivité du Standort Deutschland. Mais la façon dont
ils envisagent cette adaptation nécessaire emprunte à son tour le même
passage obligé par le débat et le compromis collectif pour définir de
nouvelles règles communes auxquelles tout le monde se plie, plutôt que
par un abaissement du niveau de contraintes sociales afin de laisser les
entrepreneurs s’ébrouer plus librement.
Cette approche communautaire de la régulation possède incontes-
tablement des vertus consensuelles qui expliquent pourquoi une large
partie de l’Europe du Nord (d’Iribarne, 2002) s’y réfère. Elle s’inscrit, on
l’a souligné, dans une tradition qui lui donne également une dimension
identitaire éclairant l’attachement des membres de ces sociétés à procéder
de la sorte. L’interpellation de ce modèle par la logique anglo-saxonne
met cependant en lumière certaines de ses limites dans un environne-
ment déstabilisé au sein duquel les frontières entre groupes constitués
sont fréquemment déplacées. Un modèle communautaire, intégré autour
de l’allégeance aux règles que le groupe a construites lui-même et qui
forge l’identité relativement homogène de ses membres, peut confor-
tablement faire cohabiter différents sous-groupes, gérant chacun leurs
59
propres affaires et se contentant de négocier de façon bilatérale sur les

sujets d’intérêt commun. Il lui est plus difficile d’imaginer bâtir de nou-
velles régulations regroupant des acteurs aux identités différenciées, aux
intérêts parfois contradictoires, plus ou moins impliqués dans la cons-
truction d’un ordre commun qui plus est provisoire. Le modèle contrac-
tuel anglo-saxon est sans doute plus à l’aise pour établir des liens à
géométrie variable et à durée plus limitée, peut-être moins solides dans
la durée, mais probablement mieux adaptés au caractère instable et élargi
de la nouvelle donne économique.
À l’heure de la mondialisation, les anciennes solidarités locales liant
l’entreprise, le territoire et la communauté de travail conservent plus que
jamais leur valeur et méritent d’être défendues. Mais elles ne constituent
plus désormais l’alpha et l’oméga de la régulation sociale. D’autres par-
ties prenantes extracommunautaires doivent désormais être aussi prises
en compte. La cohérence communautaire peut aussi générer en temps de
crise du repli sur soi-même au moment où, à l’inverse, de nouveaux liens
devraient être tissés, notamment avec de nouvelles parties prenantes. On
mesure par exemple les résistances de certains acteurs syndicaux à « faire
une place » à de nouveaux acteurs, certes moins solidement « construits »
et moins bien insérés dans le jeu institutionnel existant, mais néanmoins
porteurs d’autres méthodes de travail, d’autres sensibilités et d’autres
langages, utiles au renouvellement des pratiques collectives. Les appren-
tissages qui s’opèrent aujourd’hui, par exemple dans le fonctionnement
des comités d’entreprise européens, offrent un bon aperçu des difficultés
que rencontrent la construction de nouvelles règles et l’établissement de
nouveaux liens entre des parties prenantes « extracommunautaires ».
3. LA RÉCEPTION FRANÇAISE
La notion de responsabilité sociale de l’entreprise peut facilement trouver
un écho favorable dans l’imaginaire politique français, où elle peut être
associée à l’idée d’entreprise citoyenne. L’affirmation d’une volonté de
servir la noble cause de l’intérêt général, pouvant s’entendre même à une
échelle planétaire, en allant au-delà de la défense égoïste de ses (petits)
intérêts matériels, ne peut que séduire le fond universaliste de la culture
politique française et se rattacher aisément à un idéal de grandeur. Simul-
tanément, et le risque encouru est à la hauteur des attentes suscitées, le
fait que cet engagement est pris par une entreprise, perçue comme enga-
gée dans la quête égoïste de la maximisation de son profit au bénéfice de
ses actionnaires, un objectif considéré franchement moins noble, s’expose
à susciter au mieux un certain scepticisme coloré d’ironie et, au pis, un
sentiment indigné de tromperie manipulatrice. La tâche de ceux qui,
aujourd’hui, s’engagent à faire connaître et promouvoir le concept de

responsabilité sociale de l’entreprise en France s’avère donc assez délicate.
On mentionnera ici trois obstacles majeurs se présentant sur leur chemin.
Le premier renvoie au caractère sacré de la loi comme expression
d’un intérêt général, respectueuse des grands principes voulus par le
législateur, empreinte d’une rationalité se situant (largement) au-dessus
des intérêts particuliers. Dans cette perspective, fort éloignée des concep-
tions jurisprudentielles anglo-saxonnes (Cohen-Tanugi, 1980) reconnais-
sant officiellement le droit des lobbys particuliers à faire valoir leurs
intérêts, l’espace ouvert à l’entreprise pour agir en faveur du bien collectif
en allant « au-delà de la Loi » est tout aussi limité que dans le monde
germanique, mais pour d’autres raisons. Comment, notamment, mainte-
nir le sacro-saint principe d’égalité de tous devant la loi, si certains, de
par les pouvoirs dont ils disposent, sont de fait seuls à pouvoir prendre
des initiatives dans un champ où le législateur s’interdirait désormais de
s’engager plus avant ? La Confédération européenne des syndicats a peut-
être trouvé une plume française pour exprimer sur ce point son désaccord
avec le livre vert de la Commission : « L’illusion que tous les partenaires
de l’entreprise sont à égalité dans cette RSE dont l’entreprise devient le
responsable : entrepreneurs, travailleurs, syndicats, ONG, pouvoirs publics,
consommateurs, actionnaires… Non, tous ces stakeholders ne sont pas à
égalité. Il y en a qui sont plus égaux que d’autres ! » (CES, 2001).
La libéralisation des services publics et la décentralisation de
l’administration ont, au cours des années récentes, introduit des transfor-
mations profondes au sein du paysage public français, fragilisant profon-
dément les identités de ceux qui y travaillent comme l’ont montré
différents épisodes récents de l’actualité sociale. Dans le même temps,
l’entreprise a vu son image redorée sur le front de la conquête des mar-
chés extérieurs, mais simultanément ternie sur celui des restructurations
et de l’emploi local. Il n’est pas sûr que les esprits soient aujourd’hui
mûrs en France pour lui accorder une véritable légitimité d’intervention
dans la construction du bien être social, au moment même où l’interve-
nant public, jusqu’ici investi de la quasi-totalité de la mission correspon-
dante, rencontre des difficultés croissantes.
Une seconde difficulté touche à la question, historiquement extrê-
mement sensible en France, de la laïcité. La République garantit à tous
les citoyens leur liberté de conscience et s’efforce de protéger l’espace
public de toute forme de pression qui pourrait y porter atteinte. On con-
naît l’importance prise en France, sans commune mesure avec l’attention
prêtée chez nos voisins au même phénomène, par la question du port du
voile islamique aussi bien à l’école que dans l’entreprise. On conçoit, dans
pareil contexte, combien l’affichage par l’entreprise des valeurs qu’elle
61
entend défendre et, surtout, la mise en place de pressions et de contrôles

pour les défendre et les faire respecter, puissent soulever des objections
majeures. Sollicités pour réagir à un projet de code de conduite, les cadres
supérieurs d’une grande entreprise française mettent en doute la légiti-
mité de leur entreprise à s’instaurer comme autorité morale, considérant
que l’adoption d’une conduite éthique relève de la conscience et de la
bonne éducation de chaque individu. Que dire alors des acteurs de base
ou de leurs représentants syndicaux, prompts à s’insurger contre pareille
remise en cause de leur indépendance d’esprit et à porter, si nécessaire,
l’affaire devant les tribunaux ? Objet il y a vingt ans d’une des premières
lois du gouvernement de la gauche, la citoyenneté dans l’entreprise
apparaît comme une conquête sociale récente, digne d’être défendue, y
compris contre toute forme de pression de conformité à des normes
« privées ». L’entreprise ne saurait donc y constituer une communauté
morale, sauf à y être péjorativement regardée comme une secte.
L’exigence de transparence, qui pour les Anglo-Saxons constitue un
gage d’authenticité de l’engagement en faveur de la RSE, ne paraît pas
être reçue en ces termes dans le contexte français. La raison correspon-
dante ne tient pas, naturellement, au fait que les Français prêteraient
moins d’attention aux faits et aux preuves venant étayer les discours,
encore que l’idée selon laquelle on puisse faire dire aux chiffres tout et
le contraire de tout circule dans l’Hexagone. La morale et l’intérêt y font
en effet mauvais ménage, la discrétion entourant les actions vertueuses,
d’un individu ou d’une entreprise, étant regardée comme un gage de
sincérité et de désintéressement. Mieux vaut « bien faire et laisser dire ».
La publicité faite autour des « bonnes pratiques », qui ne choque guère
dans le monde anglo-saxon, où il est considéré que le public a le droit
de savoir et que la bonne réputation constitue une juste récompense de
comportements vertueux, paraît plutôt mal venue dans l’espace public
français. Il est intéressant d’observer dans cette perspective la discrétion
avec laquelle sont diffusés en France les rapports sur la responsabilité
sociale des grandes entreprises et la faible notoriété des « prix d’éthique »
récompensant les entreprises vertueuses.
La notion de responsabilité sociale de l’entreprise suscite un intérêt
grandissant au sein d’un débat politique français apprenant à intégrer
progressivement les problématiques, tout à fait voisines, du développe-
ment durable que les pouvoirs publics semblent aujourd’hui plus parti-
culièrement soutenir. Les organisations non gouvernementales actives
sur le sujet se développent et gagnent un certain crédit dans l’opinion.
Les entreprises françaises, mais aussi bien les syndicats, commencent à
les prendre en considération. Bref, les différents ingrédients d’un déve-
loppement de la problématique sont réunis, tandis que certains aspects
des méthodologies anglo-saxonnes prennent du crédit : on voit entrer

dans le vocabulaire politique courant les notions d’objectifs, d’indica-
teurs, d’audit externe et de plan d’action, qui montrent que peuvent
coexister des manifestations d’allergie interculturelle, sur lesquelles nous
avons mis l’accent, et des bonnes volontés d’apprentissage regardant
positivement le principe du transfert de « bonnes méthodes ».
4. LA RSE ET LE MODÈLE SOCIAL EUROPÉEN

S’intitulant Promouvoir un cadre européen pour la responsabilité sociale des
entreprises, le livre vert de la Commission publié en juillet 2001 se situait
dans une perspective européenne prônant à la fois dynamisme écono-
mique et cohésion sociale. Dans le même temps, il met en avant un
concept de référence, la responsabilité sociale de l’entreprise, dont l’ins-
piration puise ses racines, comme on s’est efforcé de le montrer, dans une
culture politique anglo-saxonne dont se différencient assez profondément
les traditions allemande et française. Celles-ci, dont on s’était longtemps
complu à décrire les différences, peuvent trouver des axes nouveaux de
convergence dans leurs difficultés, partiellement communes, partielle-
ment singulières, à entrer dans les logiques portées par la mondialisation
libérale. Nul doute que la situation nouvelle que nous vivons, au plan
économique mais aussi politique comme l’a montré l’actualité internatio-
nale récente, puisse ouvrir ainsi de nouvelles perspectives aux recherches
interculturelles franco-allemandes afin d’évaluer plus précisément la
portée et les limites de ces rapprochements.
Reste posée, naturellement, la question de savoir si la diversité
d’accueil réservé au concept de RSE, diversité qui s’élargirait si les inves-
tigations étaient conduites dans davantage de pays européens où, insti-
tutionnellement, les relations historiquement tissées entre les entreprises
et la société sont destinées à se maintenir durablement. Les pays candi-
dats de l’Est de l’Europe constituent une illustration frappante de ces
différences : aujourd’hui privatisées, les anciennes entreprises d’État
avaient, sous le régime socialiste, des responsabilités sociales éminentes
puisque c’est à travers elles qu’étaient déclinées les politiques publiques
en matière de logement, d’accès à la culture et aux loisirs, etc. (Simonyi,
2001). L’insertion dans le marché ne leur permet plus de remplir, sauf
exceptions regardées localement comme « socialement responsables », de
continuer à jouer ce rôle… Les nouvelles élites économiques commencent
à prendre conscience de leurs responsabilités dans un contexte où les
parties prenantes classiques (syndicats, pouvoirs publics) paraissent sin-
gulièrement affaiblies et dépourvues de moyens de peser, autant que par
le passé, sur le cours des choses.
63
Comment sortir d’une pareille situation d’hétérogénéité culturelle

et institutionnelle pour bâtir des repères qui puissent, au moins dans
l’avenir, devenir communs ? C’est apparemment dans le domaine très
concret et technique de l’instrumentation que la sortie de cette impasse
est aujourd’hui recherchée : il est plus facile, à bien des égards, à des
experts de communiquer entre eux sur les indicateurs pertinents de la
responsabilité sociale de l’entreprise ou du développement durable,
qu’aux peuples de se reconnaître dans les brillants échafaudages s’édi-
fiant de la sorte. Si l’on peut être raisonnablement optimiste quant à la
possibilité de voir émerger à terme des repères communs, les enjeux
n’étant pas seulement techniques puisqu’une féroce concurrence
s’engage déjà entre les différents cabinets d’audit social pour faire recon-
naître leur méthodologie comme standard, on peut s’inquiéter de la capa-
cité d’un système construit de la sorte à prendre demain un sens
commun, peut-être un sens tout court, aux yeux des citoyens européens.
« On ne fait pas rêver les gens avec un taux de croissance », disait un
président français au meilleur moment du boom économique de l’après-
guerre. On peut craindre que des exemples de « bonnes pratiques » et des
« rapports sur le développement durable » n’émeuvent pas davantage les
opinions, si le débat public sur le sujet ne parvient pas à s’établir au
niveau des cultures politiques donnant sens aux rapports entre l’État, les
entreprises et les citoyens. La difficulté d’organiser un tel débat a sans
doute à voir avec les différences préexistantes de traditions politiques
nationales sur le sujet, d’où le sentiment d’inquiétude qu’on peut éprou-
ver aujourd’hui à voir le contraste entre l’agitation qui gagne le monde
des experts et le silence démocratique sur un sujet pourtant central pour
l’avenir des citoyens européens.
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P A R T I E
2
PAYS – PRODUITS –
MARCHÉS
a
C H A P I T R E
4
TENDANCES ET
FACTEURS DÉTERMINANTS
DE L’INVESTISSEMENT DIRECT
CANADIEN À L’ÉTRANGER
Emmanuel Nyahoho
Professeur titulaire à l’École nationale d’administration publique
En collaboration avec Cindy Serre1
Les investissements étrangers ont joué un rôle déterminant dans le

développement économique du Canada. L’entrée massive de capitaux
étrangers, notamment du Royaume-Uni et des États-Unis, a permis de
développer les infrastructures et l’industrie manufacturière et d’exploiter
les ressources naturelles du pays. Par conséquent, il n’est pas surprenant
que pendant plusieurs années, le Canada ait enregistré un flux positif de
capitaux étrangers. Néanmoins, la direction des flux d’investissement
direct étranger (IDE) s’est inversée depuis le milieu des années 1970. Les
données recensées par Statistique Canada mettent en évidence une aug-
mentation significative de l’investissement direct canadien à l’étranger en
1. Étudiante graduée au programme de maîtrise en administration internationale de

l’École nationale d’administration publique, Université du Québec.
Figure 4.1
L’investissement direct canadien à l’étranger en pourcentage de l’IDE
au Canada
%
130
120
110
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
pourcentage de l’investissement direct étranger au Canada. Alors que ce

pourcentage ne dépassait pas 22 % entre 1926 et 1972, il a atteint 70 % en
1987 et se situe aujourd’hui à plus de 112 % (voir la figure 4.1).
Cette nouvelle tendance laisse présager d’importantes perspectives
d’investissement pour les entreprises canadiennes à l’étranger. Des socié-
tés canadiennes d’envergure telles que Bombardier, Northern Telecom,
Alcan ou MacMillan Blodel se sont déjà lancées dans la production à
l’étranger. Le processus de délocalisation, initialement instigué par les
compagnies minières et manufacturières, a récemment été renforcé par
la participation de l’industrie des services et plus particulièrement par le
secteur bancaire. L’importance de ce nouveau phénomène suscite un
questionnement. Pourquoi les firmes canadiennes délocalisent-elles leur
production à l’étranger ? Plus précisément, quelles sont les caractéris-
tiques des pays qui bénéficient le plus de l’investissement canadien ?
Certes, un nombre important de recherches sur l’IDE a été entrepris.
Néanmoins, la majorité des travaux antérieurs ont été soit théoriques, tels
que Caves (1971, 1992), Ethier (1986), Helleiner (1989) et Ronald Jones
TENDANCES ET FACTEURS DÉTERMINANTS DE L’INVESTISSEMENT DIRECT CANADIEN À L’ÉTRANGER
69
(1967), ou concernaient des cas spécifiques aux investisseurs américains,

japonais et européens. Peu d’études empiriques se sont cependant inté-
ressées à la question soulevée précédemment. Les études de Rao et al.
(1994) mettaient principalement l’emphase sur l’hypothèse de la taille du
marché comme facteur déterminant la destination des flux d’investisse-
ments directs canadiens, mais négligeaient les autres caractéristiques du
pays d’accueil.
Pour sa part, Chow (1994) a fourni une très bonne analyse de l’IDE
canadien par industrie d’origine et de destination ainsi que par région, sans
toutefois s’intéresser à la question des déterminants de l’investissement.
Suivant la voie tracée par divers auteurs, il s’agira de fournir une
approche générale permettant d’identifier les facteurs déterminants
l’investissement canadien à l’étranger. Dans cette perspective, nous pré-
senterons tout d’abord les principales caractéristiques de l’IDE canadien,
puis nous consacrerons la section suivante à l’analyse des facteurs poten-
tiels pouvant influer sur l’IDE, en puisant à même la littérature, et de la
manière dont ils pourraient s’appliquer aux firmes canadiennes. Dans la
troisième partie, nous discuterons du choix d’un modèle pour l’analyse
des statistiques et des données trouvées. Ce travail constitue une double
contribution. Tout d’abord, il concerne des données récentes sur les flux
d’IDE canadiens dans plus de trente pays entre les années 1987 et 2003.
Les pays concernés par cette entrée importante d’investissement sont
autant des pays de l’OCDE que des pays en développement. La
deuxième contribution consiste en l’élaboration d’un modèle spécifique
intégrant les caractéristiques des pays hôtes. Ce dernier élément se situe
dans une approche davantage pragmatique afin d’expliquer les flux
d’IDE.
1. LA LOCALISATION DE LA PRODUCTION CANADIENNE

À L’ÉTRANGER
Le tableau 4.1 présente la répartition de l’IDE canadien par pays récipien-
daire. Bien qu’il y ait quelques différences dans le classement des pays
d’une année à l’autre, les États-Unis et le Royaume-Uni réussissent à
maintenir leur rang. Les États-Unis demeurent invariablement le premier
pays d’accueil de l’IDE canadien, quoique leur part en pourcentage dimi-
nue d’année en année. Le Royaume-Uni se classe deuxième avec un
pourcentage passant de 9,9 % en 1987 à 10,2 % en 2003. À eux seuls, ces
deux pays comptabilisent 51,5 % du total de l’IDE canadien pour l’année
2003. La Barbade et l’Irlande, suivies des Bermudes et de la France, se
classent respectivement aux troisième, quatrième, cinquième et sixième
Tableau 4.1
L’IDE canadien par pays (en millions de dollars)
1987 2003
$ % Rang $ % Rang
Le Monde 74 137 399 134

Amérique du Nord 54 170 73,07 224 435 56,23
États-Unis 48 875 65,93 1 164 874 41,31 1
Bahamas 1 768 2,38 4 8 802 2,21 10
Bermudes 1 497 2,02 5 10 845 2,72 6
Barbade 496 0,67 14 24 690 6,19 3
Antilles néerlandaises 265 0,36 19 107 0,03 43
Mexique 206 0,28 21 2 787 0,70 20
Amérique centrale et du Sud 1 672 2,26 22 324 5,59
Brésil 1 247 1,68 7 7 578 1,90 13
Chili 56 0,08 29 5 932 1,49 14
Argentine 151 0,20 22 5 216 1,31 16
Pérou 9 0,01 35 1 790 0,45 22
Venezuela 102 0,14 25 155 0,04 42
Colombie 13 0,02 34 625 0,16 31
Europe 12 455 16,80 114 942 28,80
Royaume-Uni 7 341 9,90 2 40 703 10,20 2
Irlande 796 1,07 10 18 226 4,57 4
France 585 0,79 13 11 619 2,91 5
Pays-Bas 924 1,25 9 10 658 2,67 7
Allemagne 644 0,87 12 7 808 1,96 11
Hongrie .. .. 9 467 2,37 8
Suisse 758 1,02 11 4 044 1,01 17
Belgique 304 0,41 18 3 039 0,76 19
Italie 246 0,33 20 1 619 0,41 24
Espagne 435 0,59 15 1 557 0,39 25
Suède −12 −0,02 36 1 654 0,41 23
Autriche 39 0,05 31 653 0,16 30
Luxembourg x x 683 0,17 28
Turquie x x 669 0,17 29
Norvège 29 0,04 32 388 0,10 36
Portugal x x 391 0,10 35
Russie 221 0,06 37
Danemark 26 0,04 33 206 0,05 38
Afrique 272 0,37 2 423 0,61
Afrique du Sud 139 0,19 23 157 0,04 41
Asie/Océanie 5 567 7,51 35 002 8,77
Australie 1 427 1,92 6 7 750 1,94 12
Singapour 1 839 2,48 3 3 735 0,94 18
Indonésie 1 006 1,36 8 5 542 1,39 15
Hong-Kong 374 0,50 16 2 535 0,64 21
Japon 363 0,49 17 9 123 2,29 9
Thaïlande 41 0,06 30 923 0,23 26
Malaysia 66 0,09 26 716 0,18 27
Corée du Sud x x 609 0,15 32
Chine x x 542 0,14 33
Nouvelle-Zélande 130 0,18 24 454 0,11 34
Inde 64 0,09 28 184 0,05 39
Taïwan 77 0,10 26 162 0,04 40
71
rangs ; les Pays-Bas, la Hongrie, le Japon et les Bahamas complètent la

liste des 10 pays recevant le plus d’investissement direct canadien. Il
convient de noter que l’IDE canadien ne concerne guère l’Europe du Sud
(Portugal, Italie, Espagne) et l’Europe du Nord (Danemark, Suède,
Norvège, Finlande) à l’exception des Pays-Bas. Le rang de classement du
Japon s’est considérablement amélioré, contrairement à ceux de l’Indonésie
et de Singapour.
Le tableau 4.1 met en évidence l’importance des caractéristiques du
pays dans le choix de la destination de l’IDE. La proximité géographique
des États-Unis contribue à les maintenir au premier rang. Bien que la
variable de proximité soit à première vue séduisante, une étude plus
approfondie de l’IDE canadien par pays suggère l’irrecevabilité de cet
argument. En effet, un pays tel que le Japon attire de plus en plus d’IDE
canadien par rapport à des pays plus proches tels que ceux de l’Amé-
rique centrale, des Caraïbes ou de l’Union européenne. Par conséquent,
la position des États-Unis et des Bermudes pourrait s’expliquer davan-
tage par l’état des marchés internes que par la proximité géographique.
La coopération politique est certainement un facteur justifiant la
position du Royaume-Uni, de la Barbade et de l’Irlande. La place du
Japon et de l’Allemagne s’explique par l’hypothèse de la taille du marché.
L’existence de paradis fiscaux aux Bahamas et aux Bermudes constitue
un facteur attractif pour l’IDE canadien. Le tableau 4.2 présente l’inves-
tissement direct canadien à l’étranger par industrie. Il met en évidence
l’importance du secteur bancaire et financier ainsi que celui de l’énergie
et des minerais métalliques. Rao et al. (1994) et Chow (1994) ont bien
documenté l’évolution de la structure de composition de l’IDE canadien.
Globalement, entre 1987 et 2003, l’industrie de l’énergie et des minerais
métalliques est passée de 23,95 % à 22,02 %, tandis que la part du secteur
des finances augmentait de 25,39 % à 42,2 %2.
Selon Chow (1994, p. 47-49), les entreprises canadiennes ont
tendance à investir à l’étranger dans des industries où elles bénéficient
d’avantages compétitifs. En 1991, par exemple, le pourcentage d’IDE
dans une industrie provenant d’une industrie similaire au Canada attei-
gnait 99 % pour les communications, 98 % pour les machineries et maté-
riels de transport, 94 % pour les finances et assurances, 90 % pour
l’énergie, 82 % pour le bois et papier et 95 % pour les produits électro-
niques. Ainsi, la structure de l’IDE canadien et ses orientations semblent
s’apparenter aux tendances des exportations canadiennes. En effet, une
2. Voir le tableau 4.2.

Tableau 4.2
72
Investissements directs canadiens à l’étranger par industrie et par région
Énergie Machinerie Finances Services
Bois et minerais et matériel et et commerce Autres
Pays/Industries et papier métalliques de transport assurances de détail industries Total
1987
États-Unis 1 831 10 429 1 054 8 566 7 458 19 538 48 876

3,75 21,34 2,16 17,53 15,26 39,97 100,00
65,39 60,02 51,54 46,52 85,70 84,20 67,38
Royaume-Uni 690 1 630 278 1 777 262 2 704 7 341
9,40 22,20 3,79 24,21 3,57 36,83 100,00
0,34 9,38 13,59 9,65 3,01 11,65 10,12
Autres pays de l’Union européenne 279 1 532 –2 1 142 299 963 4 213
6,62 36,36 –0,05 27,11 7,10 22,86 100,00
0,24 8,81 –0,10 6,20 3,44 4,15 5,81
Japon et autres pays de l’OCDE x 1 054 433 785 54 x 2 811
37,50 15,40 27,93 1,92 100,00
6,07 21,17 4,26 0,62 3,88
Tous les autres pays étrangers x 2 730 282 6 145 v 629 x 10 896
25,06 2,59 56,40 5,77 100,00
15,71 13,79 33,37 7,23 15,02
Tous les pays 2 800 17 375 2 045 18 415 8 702 23 205 72 542
3,86 23,95 2,82 25,39 12,00 31,99 100,00
100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
RÉALITÉS NATIONALES ET MONDIALISATION
Tableau 4.2
Investissements directs canadiens à l’étranger par industrie et par région (suite)
Énergie Machinerie Finances Services
Bois et minerais et matériel et et commerce Autres
Pays/Industries et papier métalliques de transport assurances de détail industries Total
2003
États-Unis 4 592 33 543 5 676 57 3731 30 864 32 826 164 874

2,78 20,34 3,44 34,80 18,72 19,91 100,00
55,23 38,17 24,96 34,05 65,09 51,07 41,31
Royaume-Uni 930 3 995 5 304 19 2771 2 276 8 921 40 703
2,28 9,82 13,03 47,36 5,59 21,91 100,00
11,19 4,55 23,33 11,44 4,80 13,88 10,12
Autres pays de l’Union européenne 1 489 16 813 3 717 23 7521 6 247 6 354 58 374
2,55 28,80 6,37 40,69 10,70 10,88 100,00
17,90 19,13 16,35 14,10 13,17 9,89 14,63
Japon et autres pays de l’OCDE 969 6 919 6 843 14 3541 1 099 5 911 36 095
2,68 19,17 18,96 39,77 3,04 16,38 100,00
11,66 7,87 30,10 8,52 2,32 9,20 9,04
Tous les autres pays étrangers 334 26 615 1 196 53 7441 6 935 10 263 99 087
0,34 26,86 1,21 54,24 7,00 10,36 100,00
4,02 30,28 5,26 31,89 14,62 15,97 24,83
Tous les pays 8 314 87 885 22 736 168 5001 47 421 64 275 399 131
2,08 22,02 5,70 42,22 11,88 16,10 100,00
100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
X Confidentiel en vertu des dispositions de la Loi sur la statistique.

Pour chaque pays ou groupe de pays, la première ligne représente la valeur de l’IDE canadien en millions de dollars.
La deuxième ligne correspond au pourcentage de la première valeur en relation avec le total de l’IDE dans le pays.
La dernière ligne représente le pourcentage de l’IDE canadien en relation avec l’IDE total dans chaque industrie.
73
étude de la structure des exportations canadiennes met en évidence

l’importance des secteurs de l’énergie, des minerais métalliques, du bois
et du papier. L’exportation de produits électriques et électroniques,
d’ingénierie (construction et activités connexes) et de communication,
relativement faible dans les années 1960, a presque triplé depuis 1984. Il
en est de même des services financiers canadiens, qui s’offrent de plus
en plus sur des marchés étrangers.
En fait, la Banque Scotia, la Corporation financière Trilon et Royal
Trustco Limited détiennent les trois premières positions parmi les 159 plus
importantes entreprises canadiennes possédant des capitaux à l’étranger
(Rao et al., 1994, 1996). Par ailleurs, le groupe des services financiers
détient 43 % du total des actifs à l’étranger. Le processus de mondialisa-
tion dans le domaine des services tend à expliquer cette vague récente
d’IDE canadien vers les services financiers à la faveur de l’effritement des
réglementations.
2. DÉTERMINANTS DE L’IDE
Quoique la littérature concernant les facteurs explicatifs de l’IDE (entrant
et sortant) soit relativement abondante, aucune théorie ne domine. Tel
que Caves (1992) le faisait remarquer, l’analyse économique sur l’IDE a
changé d’orientation avec le temps, passant des explications de type
macroéconomique à celles basées sur des spécificités industrielles ou
d’organisation industrielle. Ainsi, trois modèles sont généralement offerts
pour expliquer le flux de l’IDE. Premièrement, il s’agit du modèle macro-
économique tiré de la théorie de l’économie internationale, en l’occur-
rence le modèle de Heckscher, Ohlin et Samuelson (HOS). Selon cette
approche, les variables telles que la dotation relative en facteurs, l’écart
des coûts des facteurs, le niveau tarifaire, le coût des transports sont
susceptibles d’influencer l’IDE. L’hypothèse de l’intensité factorielle et du
coût des facteurs, ne convient cependant pas pour expliquer la destina-
tion des flux d’IDE canadiens car ceux-ci sont essentiellement dirigés vers
des pays de dotation factorielle similaire (États-Unis, Union européenne).
Par ailleurs, plusieurs études empiriques montrent que le prix relatif des
facteurs ne fonctionne pas très bien dans les modèles d’investissement
(Koechlin, 1992a et b ; OCDE, 1980).
L’hypothèse de l’organisation industrielle constitue le deuxième
modèle explicatif de l’IDE. L’investissement à l’étranger requiert de
l’investisseur qu’il détienne des avantages compétitifs particuliers lui
permettant de supporter les coûts intrinsèques et les nombreux désa-
vantages liés à la production à l’étranger. Les coûts de transaction, les
75
barrières à l’entrée et le besoin d’internationalisation constituent les prin-

cipaux éléments clés de cette approche (Helleiner, 1989 ; Williamson,
1975 ; Buckley et Carson, 1981 ; Rugman, 1981, 1986). Cette approche
basée sur les actifs internes à la firme a donné lieu au développement de
la « théorie éclectique » de Dunning (1981, 1988) ainsi qu’à l’hypothèse
de marché, laquelle a été testée par divers auteurs, dont Kravis et Lipsey
(1982), Lunn (1980, 1983), Agarwal (1980), Root et Amhed (1979), Scaper-
landa et Balough (1983), Lee (1986), Culem (1988), Koechlin (1992a et b),
Nations Unies (1993). La variable la plus importante dans ce contexte
d’organisation est souvent la taille du marché (mesurée par le niveau du
PIB) et le taux de croissance du PIB du pays d’accueil. Lee (1986) a
défendu l’idée selon laquelle les firmes multinationales investissent dans
des industries caractérisées par des coûts élevés de R-D, de marketing,
de publicité, de distribution, et par l’existence d’économies d’échelle dans
les services de management et les marchés des capitaux. Malheureuse-
ment aucun modèle clair n’émerge du test économétrique élaboré par
Lee. L’hypothèse du marché accorde également beaucoup d’importance
à ce que l’on appelle les avantages comparatifs révélés en tant que
variable reflétant la compétitivité de l’industrie. Le recours aux avantages
comparatifs révélés se base sur la présomption que toutes les firmes dans
une industrie partagent les mêmes atouts. On en déduit donc que le
niveau d’IDE dans les industries n’ayant pas d’avantages comparatifs
sera peu élevé (Heitger et Stehn, 1990).
Une autre manière de mettre en évidence les avantages comparatifs
consiste à utiliser le niveau d’exportation en tant que déterminant de
l’IDE. Cependant, l’interprétation de l’impact des exportations a permis
l’émergence de deux opinions divergentes. Certains auteurs soutiennent
que les exportations et l’IDE constituent des substituts ; ceci fut claire-
ment expliqué entre autres par Vernon (1966), dans sa théorie des cycles
du produit, et par Caves (1992), qui déclara : « The inter-industry distribu-
tion of direct investments is that it goes where trade does not. » D’autres,
Markusen (1984), Grossman et Helpman (1989), ainsi qu’Ethier (1986),
maintiennent que l’IDE et les exportations se complètent. Ce phénomène
se caractérise par le commerce intra-industriel. Tel que mentionné précé-
demment, les données canadiennes disponibles tendent à appuyer la
thèse de la complémentarité. Par ailleurs, Industrie Canada (2002) a fait
une revue exhaustive des travaux de cette nature pour le Canada et
relève des études étayant l’hypothèse de complémentarité : Rao, Ahmad
et Barnes (1996), Hejazi et Safarian (1999a et b), Brainard (1997). Un calcul
des avantages comparatifs révélés dans les industries primaires et manu-
facturières et pour certaines régions (États-Unis, Mexique, Union euro-
péenne, Japon) confirme assez bien la prépondérance des produits
dérivés des ressources naturelles et agricoles dans le total des exporta-

tions canadiennes3. Alors que la valeur des avantages comparatifs révélés
pour les produits agricoles, l’alimentation, les minerais métalliques et les
métaux non ferreux, est positive, elle est négative pour la plupart des
autres industries et cela, en comparaison avec les principaux partenaires
commerciaux. L’analyse de la valeur des avantages comparatifs avec les
États-Unis met en évidence trois industries manufacturières : la sidérur-
gie, l’automobile et le vêtement ; industries dans lesquelles les entreprises
américaines perdent leurs avantages comparatifs.
Attardons-nous quelques instants sur des tests empiriques effectués
récemment sur les déterminants de l’IDE, dont en particulier ceux du
Canada. Rao et al. (1994, p. 69-134) ont procédé à une évaluation des
déterminants de l’IDE canadien en régressant cette variable sur des fac-
teurs tels que : le ratio du PIB étranger sur le PIB du Canada ; le ratio du
surplus d’opération sur le PIB pour les pays étrangers (notamment les
États-Unis et l’Union européenne) sur le même ratio pour le Canada ; le
ratio de change (valeur du dollar canadien en DTS) ; le ratio du stock de
capital non résiduel des pays étrangers sur l’équivalent canadien ; une
variable de tendance et une variable auxiliaire pour refléter l’impact de
l’ALÉ. L’estimation des paramètres de ce modèle, effectuée sur la période
de 1972 et 19914, indique que seuls la variable de revenu (PIB) et l’effet
retardé de l’IDE sont fort significatifs, contrairement à l’impact négli-
geable du taux de change, de la variable de stock de capital non résiden-
tiel et du ratio de surplus d’opération5. En effet, selon les observations
des auteurs, entre 1981 et 1985, le stock d’IDE canadien à l’étranger s’est
accru rapidement alors même que le dollar canadien connaissait une
forte dépréciation. En conséquence, le taux de change ne s’avère pas un
facteur majeur de délocalisation des firmes canadiennes à l’étranger. On
voit bien que l’étude de Rao et al. a pour objet de préciser de façon
générale les déterminants de l’IDE canadien et n’aborde pas véritablement
le sujet des caractéristiques des pays récipiendaires.
3. L’avantage comparatif révélé (ACR) se calcule selon la formule suivante :

ACR = ln[(Xi/Mi)/(ΣXi/ΣMi)], où Xi = exportation du bien i ; Mi = importation du
bien i ; ΣXi = valeur totale des exportations et ΣMi = valeur totale des importations ;
ln = logarithme naturel.
4. Certaines des variables (endogène et exogène) sont exprimées en première différence
du logarithme naturel.
5. Le surplus d’opération (tenant lieu de variable de profitabilité) est défini comme étant
la valeur de production après déduction de la consommation intermédiaire, de la
rémunération des employés, de la consommation en capital fixe, des taxes indirectes
réduites des subventions, au sens de la comptabilité des comptes nationaux.
77
Toujours sur le sujet des facteurs explicatifs de l’IDE canadien

(sortant), les travaux de Safarian et Hejazi (2001) méritent également
d’être mentionnés. Les deux auteurs ont testé cinq types de modèles
économétriques de l’IDE canadien (entrant et sortant) en utilisant des
données en coupe longitudinale et en coupe instantanée. Il s’agit en pre-
mier du modèle de gravité, dont les principales variables explicatives
sont le revenu (niveau et croissance du PIB du Canada), la distance, la
variable auxiliaire de langue, le taux de change6 et les variables auxiliaires
traduisant des préférences régionales (États-Unis, Union européenne,
Asie de l’Est, Amérique Latine, pays de la communauté APEC). Le
deuxième modèle traduit la théorie économique de Heckscher et Ohlin,
où le coût du travail (salaire) et la liquidité financière figurent comme les
principaux déterminants. Le troisième modèle reflète la nouvelle théorie
de croissance, dont les variables explicatives sont le degré d’ouverture
au commerce et les dépenses relatives en R-D. Le quatrième modèle est
supposé traduire l’effet des politiques susceptibles d’influer sur l’IDE. On
y retient des variables telles que l’ALENA, et une mesure de restrictions
de l’IDE obtenue d’une publication annuelle, l’IMD World Competitiveness
Yearbook (IMD, 2003). Enfin, le dernier modèle est celui de l’institution ou
de gouvernance, qui vise à vérifier l’impact du degré de corruption et
l’efficience du système légal. Les résultats d’estimation indiquent que les
variables du revenu, de la langue et du taux de change ont un impact
positif sur l’IDE canadien (sortant), alors que celui de la distance a un
effet négatif, contrairement aux attentes. Les deux variables traduisant la
théorie de HO, la nouvelle théorie de la croissance ainsi que celle de
gouvernance ont également un impact positif sur l’IDE du Canada
(sortant). On remarque que les autres variables auxiliaires de préférence
régionale ne sont pas significatives.
Référons-nous au modèle économétrique récent mis au point par la
Banque mondiale (2003a, p. 104-105) pour prévoir le flux de l’IDE vers
les pays en développement. Parmi les variables explicatives du ratio de
l’IDE sur le PIB, on note : le taux de croissance du PIB des pays du G7
(les principaux pourvoyeurs de l’IDE vers les PVD) ; le différentiel entre
le taux de croissance du PIB des PVD et celui du G7 ; le taux de croissance
des exportations des biens et services pour refléter l’attrait d’un pays
pour une économie tirée par les exportations ; le climat d’investissement
6. On présume qu’une appréciation du dollar canadien entraîne une hausse de l’IDE

sortant et vice-versa. Ce résultat d’impact du taux de change contraste avec celui
trouvé par Rao et al. (1994).
(tiré de la revue Institutional Investor Magazine) ; le prix du pétrole (reflétant

l’attrait de l’investissement dans les secteurs liés à l’énergie) ; la volatilité
du prix du pétrole (mesurée par son écart-type d’un an) pour traduire
l’incertitude de la conjecture économique mondiale ; enfin, la variable
endogène du ratio de l’IDE sur le PIB, retardé d’une période pour refléter
l’effet de sa persistance à travers le temps. Toutes les variables retenues
par la Banque mondiale s’avèrent significatives et de bons signes pour
expliquer le flux de l’IDE vers les pays en développement.
3. LES ÉVALUATIONS EMPIRIQUES

3.1. L’APPROCHE RETENUE
Cette brève analyse documentaire montre assez bien qu’autant les
caractéristiques industrielles que les particularités propres à chaque pays
peuvent contribuer à expliquer l’IDE sortant du Canada. L’approche que
nous retenons, pour les besoins de cette analyse, se rapproche du modèle
de Safarian et Hejazi (2001), mais avec un choix sélectif des variables
explicatives, compte tenu de l’emphase que nous mettons sur les carac-
téristiques présentées par le pays. D’abord au regard des spécificités
industrielles, la variable explicative de l’IDE que constitue l’avantage
comparatif révélé (ACR) s’avère importante. Encore une fois, l’argument
est simple : l’IDE sortant du Canada est concentré dans les industries les
plus exportatrices, à l’exception du secteur financier. En conséquence,
plus le Canada présente un ACR élevé vis-à-vis d’un pays, plus ce dernier
serait à même d’attirer l’IDE canadien.
Par ailleurs, comme la plupart des auteurs le soulignent, il convient
de retenir autant le niveau du PIB ainsi que sa croissance pour tester la
validité de l’hypothèse de marché. Ce n’est pas tant l’écart de croissance
du PIB entre le pays d’origine et le pays d’accueil de l’IDE qui devrait
retenir l’attention, comme le voudraient Rao et al. (1994) ou la Banque
mondiale (2003b), que la variété de ce facteur explicatif selon le pays.
Ainsi, nous présumons que l’IDE sortant du Canada se dirige davantage
vers les pays dotés d’un haut niveau du PIB ou ceux qui enregistrent
une forte croissance économique.
En ce qui concerne les autres facteurs propres à chaque pays
d’accueil, il est raisonnable de mesurer l’impact de libéralisation des
échanges et des régimes sur l’IDE, tant en Amérique du Nord (ALENA)
qu’au sein de l’Union européenne et de cerner l’effet de la langue (anglais)
ainsi que celui de la coopération politique (politique). L’analyse se fait en
coupe instantanée, en l’occurrence pour l’année la plus récente, 2003. La
79
variable dépendante est l’IDE dans un pays d’accueil, exprimée en pour-

centage du total. L’échantillon est constitué de 36 pays qui contribuaient
au total 92,38 % de l’IDE sortant du Canada en 1987 et 83,98 % en 20037.
Les données concernant les exportations et importations canadiennes
par pays et par industrie étant relativement limitées, la valeur reflétant
les avantages comparatifs révélés (ACR) est calculée seulement selon les
pays et pour l’ensemble du secteur manufacturier. Les variables se rap-
portant au marché sont mesurées à la fois par le niveau et le taux de
croissance annuel moyen du PIB du pays d’accueil (données tirées de la
Banque mondiale, 2003b). L’effet de la langue est représenté par une variable
auxiliaire (anglais), de valeur 1 pour les pays qui ont l’anglais pour
première langue et 0 pour les autres. La deuxième variable auxiliaire
(ALENA) est retenue pour traduire l’apport de l’ALENA. Cette variable
prend la valeur 1 pour les États-Unis et le Mexique, bien que l’accord
existe seulement depuis 1992, et 0 pour les autres pays de l’échantillon.
Aussi, nous incluons une autre variable auxiliaire (libre) pour saisir
les effets des régimes de libéralisation de l’investissement. À cet égard,
ouvrons une parenthèse sur l’état du climat d’investissement dans divers
pays. D’abord, en référence à une étude relativement exhaustive sur ce
sujet par Industrie Canada (1994), on distingue trois groupes de pays au
sein du G7. Le premier, constitué du Royaume-Uni, du Canada et des
États-Unis, semble avoir des régimes d’investissement similaires, avec
peu de barrières et un régime relativement libéral. Le second groupe se
compose de la France et de l’Italie, où la propriété familiale agit comme
une barrière informelle et effective à l’investissement. Enfin, le troisième
groupe est celui formé par l’Allemagne et le Japon, où les liens croisés
entre les sociétés financières et commerciales permettent de bloquer les
prises de contrôle étranger. Par ailleurs, en vertu des dispositifs de « l’acte
unique », l’Union européenne a annulé ou abaissé de nombreuses restric-
tions sur l’IDE et tout particulièrement dans le domaine financier ; ce
n’est pas le cas du Japon, qui, selon Industrie Canada (1994, p. 34-35),
demeure relativement fermé à l’investissement étranger, notamment
dans les industries primaires, l’aérospatiale et l’énergie, ainsi que dans le
système de distribution, qui apparaît complexe et rigide.
Si l’on se réfère à la publication récente de l’IMD (2003) portant sur
la liberté des investisseurs étrangers à prendre le contrôle des compa-
gnies domestiques, il se dégage le classement suivant des pays (sur une
échelle allant de 10, complète liberté, à 0, fortes restrictions) : les États-
Unis et la plupart des pays de l’Union européenne obtiennent une note
7. Pays du tableau 4.1 exception faite des Bahamas, des Bermudes, de la Barbade, du
Luxembourg et de Taïwan, pour lesquels les données du PIB sont manquantes.
supérieure à 75 % (7,5/10), la Turquie (8,28), le Chili (9,17), Singapour

(7,8), la Nouvelle-Zélande (7,28), l’Argentine (8,08), la Colombie (7,77) ;
par contre, les pays suivants présentent un score relativement faible : le
Japon (6,5), le Mexique (6,7), la Corée (6,4), l’Indonésie (6,2), les Philip-
pines (4,9), l’Afrique du Sud (6,7), la Russie (5,17), la Chine (3,96).
Sur la base du classement de l’IMD et des observations précédentes,
la variable auxiliaire (libre) qui traduit l’effet de libéralisation de l’IDE
prend la valeur 1 pour les États-Unis et les pays de l’Union européenne
de l’échantillon, pour la Turquie, le Chili, Singapour, la Nouvelle-
Zélande, l’Argentine et la Colombie. Pour le reste des pays de l’échan-
tillon, cette variable auxiliaire prend la valeur 0, notamment pour le
Japon, le Brésil, l’Australie, la Corée du Sud, la Russie, la Chine et le
Mexique. Cette façon de procéder est susceptible de rendre plus signifi-
catif l’effet de libéralisation de l’IDE que le seraient les échelles de valeur
proposées par l’IMD, trop proches les unes des autres.
Enfin, la dimension de coopération politique est aussi reflétée par
une autre variable auxiliaire (politique), prenant la valeur 1 pour les
États-Unis, la France et les pays du Commonwealth de l’échantillon et 0
autrement. Il est à noter que cette variable de coopération politique est
définie différemment des préférences régionales retenues par Safarian et
Hejazi (2001). En fait l’emphase est portée sur la collaboration d’ordre
institutionnel.
3.2. ANALYSE DES RÉSULTATS

Les résultats d’estimation sont présentés au tableau 4.3. La meilleure
équation (7) explique quelque 97 % des variances du flux de l’IDE. Le
coefficient du revenu (PIB) dans chacune des régressions est fortement
significatif, rendant ainsi plausible l’hypothèse de marché comme facteur
déterminant de l’IDE. Ce résultat est compatible avec celui trouvé par
Lunn (1980, 1983), Koechlin (1992b), Scaperlanda et Balough (1983), ainsi
que Safarian et Hejazi (2001). Il est important de préciser que la taille de
marché n’est le seul facteur explicatif de l’IDE. En effet, l’inclusion des
variables auxiliaires conçues de façon à refléter les caractéristiques propres
à chaque pays fonctionne assez bien dans la plupart des équations.
Premièrement, on observe que le coefficient de la variable de langue
(anglais) est, tel qu’espéré, positif et fortement significatif. Bien que
l’impact de l’ALENA ressorte légèrement favorable, il ne contribue pas
néanmoins à améliorer sensiblement l’ensemble du pouvoir explicatif du
modèle. Il en est de même de l’effet un peu mitigé de la variable auxiliaire
(libre) traduisant le régime de libéralisation de l’IDE. La valeur positive
du coefficient de ces deux variables (ALENA et libre) laisse néanmoins
81
Tableau 4.3
Résultats d’estimation
Équations
Variables
explicatives 1 2 3 4 5 6 7
Constance −1,28) −1,201) −2,08) −1,920) −0,207) −1,943) −0,192)

(−1,548) (−1,518) (−2,296) (−2,070) (−0,325) (−1,521) (−0,306)
PIB 0,0033) 0,0030) 0,003) 0,003) 0,0006) 0,003) 0,0007)
(12,282) (8,937) (8,933) (8,482) (1,813) (8,012) (1,887)
ΔPIB 0,127) 0,115) 0,140) 0,167) 0,019) 0,215) 0,028)
(0,664) (0,616) (0,771) (0,904) (0,165) (1,152) (0,244)
Anglais 3,788) 3,766) 3,593) 4,734) 2,179) 4,390) 2,483)
(2,994) (3,057) (3,011) (2,683) (1,852) (2,455) (3,264)
ALENA –) 4,051) 4,583) 5,521) −0,1871) 5,618) 0,109)
(1,656) (1,926) (2,111) (−0,100) (2,149) (0,067)
Libre –) –) 1,541) 1,418) 0,878) 1,680) 0,856)
(1,804) (1,63) (1,585) (1,917) (1,580)
Politique –) –) –) −1,346) 0,342) −1,079) –)
(−0,880) (0,343) (−0,712)
Export –) –) –) –) 0,363) – 0,359)
(6,702) (6,944)
ACR –) –) –) –) –) 0,403) –)
(0,634)
R2 ajusté 0,85) 0,86) 0,87) 0,86) 0,94) 0,87) 0,95)
Nombre d’observations 36) 36) 36) 36) 36) 35) 36)
F 68,91) 55,2) 48,01) 39,8) 92,3) 35,6) 111,0)
Les données entre parenthèses expriment la statistique Student.
supposer que le courant de déréglementation est de nature à accentuer

l’investissement direct canadien à l’étranger. Ce résultat ne reflète pas
vraiment l’hypothèse de contournement des mesures tarifaires, puisque
celles-ci ont également baissé à l’épreuve du temps sous l’impulsion de
l’OMC, mais il traduit plutôt le degré d’accueil de l’investissement étran-
ger par chacun des pays. La variable auxiliaire de coopération politique
(politique) comporte un signe négatif, contrairement à nos prévisions, et
ne ressort significativement pas de toute façon (équations 4, 5 et 6).
Un autre résultat intéressant de cette étude est la complémentarité
de l’IDE sortant du Canada et de l’exportation. Non seulement cette
variable explicative (export) est positive et très significative, mais son
inclusion dans le modèle améliore grandement le R2 ajusté (de 0,85 dans
l’équation 1 à 0,95 dans l’équation 7). Toutefois, on observe que l’ajout
de la variable export affaiblit le degré de signification de la variable
revenu (PIB) ; ceci s’explique par la présence d’une multilinéarité entre

ces variables. Enfin, comme l’indique l’équation 6, la variable de l’avantage
comparatif révélé (ACR) n’améliore pas les résultats.
CONCLUSION
Bien que les résultats empiriques tendent à confirmer notre hypothèse,
ils n’en demeurent pas moins préliminaires. Néanmoins, certains élé-
ments valent la peine d’être soulignés. Tout d’abord, l’IDE canadien a
connu une croissance annuelle moyenne de 11,28 % depuis les dix der-
nières années pour atteindre 400 G$ en 2003. Ces investissements se con-
centrent principalement dans un nombre restreint de pays, parmi
lesquels figurent les États-Unis et le Royaume-Uni, tous deux classés
invariablement aux premier et deuxième rangs des pays recevant l’IDE
canadien. Ainsi, en 2003, les 10 principaux pays d’accueil comptabili-
saient 77,42 % du total de l’IDE canadien. Par ailleurs, la structure de
l’IDE canadien tend à étayer l’hypothèse de complémentarité des expor-
tations puisque l’IDE est fortement concentré dans les industries expor-
tatrices. Enfin, le modèle économétrique proposé dans cette étude
apporte un éclaircissement concernant les facteurs déterminant l’IDE
canadien. Les résultats indiquent, en effet, que la destination de l’IDE est
influencée à la fois par l’hypothèse de marché (mesurée par le PIB) et par
les facteurs spécifiques du pays.
Ainsi les multinationales canadiennes semblent être davantage
intéressées par des marchés plus vastes, tel que le soulignent plusieurs
auteurs, ainsi que par des pays dits « amis ». Notre étude laisse cependant
place à l’amélioration puisqu’il sera possible de définir des facteurs spé-
cifiques aux pays qui soient plus significatifs. Il est probable qu’une ana-
lyse quantitative et qualitative fondée sur des données plus détaillées des
pays d’accueil donnera de meilleurs résultats.
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a
C H A P I T R E
5
LES COURANTS DOMINANTS
DE L’ORGANISATION
INTERNATIONALE
DES TRANSPORTS
Michel Boucher
Professeur à l’École nationale d’administration publique
Depuis la nuit des temps, les hommes ont voulu échanger avec leurs
voisins. L’échange permettait à l’une des parties d’obtenir respectivement
des biens qu’elle ne pouvait produire, ou alors en partie seulement, tout
en cédant en retour des biens que l’autre ne possédait pas ou peu. Au fil
des siècles, les échanges s’étendent graduellement sur un plus grand
territoire, donnant ainsi naissance à l’industrie des transports. Le bassin
méditerranéen est très longtemps l’endroit par excellence où les bateaux
et les caravanes en provenance de l’Asie, l’Afrique et l’Europe transpor-
tent les divers biens à leur destination finale, les consommateurs. Toute-
fois, la technologie change rapidement la façon de faire, de sorte que les
océans, les fleuves, les rivières, les chenaux et les caravanes doivent par-
tager la tâche avec le chemin de fer, l’autoroute et le transport aérien. Les
différentes composantes de l’industrie des transports se développent
selon leurs caractéristiques propres. Le chemin de fer et le transport mari-
time transportent des charges très lourdes sur des distances importantes.
Mais ces deux modes de transport prennent beaucoup de temps pour
franchir la distance requise. Le transport routier des marchandises et
celui des personnes, tant par automobile que par semi-remorque ou auto-
car, sont des modes plus lents pour se rendre à leur destination finale
que le transport aérien. La rapidité de ce dernier en fait le mode le plus
dominant, lorsque l’urgence oblige. Bref, l’utilisateur des services de
transport doit faire des choix qui reposent sur le poids, le volume, la
distance, la valeur du temps et le prix.
La présente recherche analyse l’évolution, la performance et les
tendances courantes des différents modes de transport et de leurs infra-
structures au cours des prochaines années pour plusieurs pays, dont les
États-Unis, le Canada et l’Europe. Tous les modes requièrent des infra-
structures pour réaliser les prestations de services des donneurs d’ordre.
La première partie de ce chapitre présente l’industrie de l’aviation com-
merciale des passagers. La déréglementation américaine du début des
années 1980 entraîne des changements majeurs qui se répandent graduel-
lement à l’ensemble de l’industrie mondiale. Au début des années 1990,
l’entrée de nouveaux producteurs à bas prix modifie encore une fois une
industrie déjà fragilisée par des flambées des prix du pétrole causées par
des chocs macroéconomiques comme les guerres et les récessions. Cette
fois-ci, les effets sont beaucoup plus dommageables pour les trans-
porteurs traditionnels, si on considère en plus la tragédie américaine du
11 septembre 2001. La deuxième décrit les problèmes que les usagers des
autoroutes que sont les automobilistes, les transporteurs routiers de mar-
chandises et les entreprises d’autocar doivent surmonter au cours des
prochaines années. Comme le nombre de véhicules motorisés ne cesse de
croître, de nombreux pays commencent timidement à utiliser des tarifs
aux heures de pointe. Les autorités politiques espèrent ainsi dissuader
les automobilistes de se promener sur des voies congestionnées et dimi-
nuer ainsi les coûts sociaux qui en découlent. La troisième partie traite
des transformations technologiques importantes qui se dessinent actuel-
lement dans le transport maritime des marchandises. L’avènement pro-
chain de la nouvelle génération de navires dite post-Panamax (PPM)
perturbera les ports qui les accueilleront et modifiera aussi la façon de
les acheminer à la destination finale. La quatrième examine les différentes
consolidations et transformations qui sont en cours dans l’industrie des
chemins de fer. La rationalisation des entreprises ferroviaires leur permet
de devenir concurrentielles, même sur des parcours de courte distance.
Comme leur capacité de production sur certains corridors est pleinement
utilisée, les chemins de fer doivent aussi coopérer avec leurs concurrents
lorsque les circonstances le requièrent, comme dans le cas du transport
intermodal. La dernière partie énonce quelques propositions pour amé-
liorer la performance des divers modes de transport.
LES COURANTS DOMINANTS DE L’ORGANISATION INTERNATIONALE DES TRANSPORTS
89
1. L’AVIATION COMMERCIALE ET SES INFRASTRUCTURES

La déréglementation américaine, initiée de 1978 à 1983, bouleverse le
comportement des onze principales firmes aériennes et se répercute avec
plus ou moins d’intensité sur les autres entreprises étrangères qui sont en
concurrence avec les transporteurs américains. Les transporteurs aériens
américains deviennent alors libres de déterminer le prix d’un billet, de
préciser la qualité de l’offre de service à la clientèle, d’établir la fréquence
des vols et des horaires des départs, de choisir les points d’origine et de
destination qui leur permettent de faire des profits et d’abandonner ceux
qui sont jugés moins rentables. La déréglementation engendre des béné-
fices qui ne cessent de se développer au fil des ans. Comme le génie est
sorti de la bouteille, il s’ensuit une effervescence innovatrice qui ne cesse
de se renouveler. Des améliorations inconcevables, impensables et illé-
gales sous l’ancien régime deviennent réalisables, obligeant les entre-
prises aériennes à s’ajuster à tous les développements technologiques qui
réduisent leurs coûts de production. Un tel régime concurrentiel ne peut
ainsi que favoriser les entreprises qui sont en mesure de satisfaire leur
clientèle respective au moindre coût. Toutefois, gare à toutes celles qui ne
peuvent ou ne veulent pas s’adapter. Leur seule voie est de recourir à
l’équivalent étasunien de la Loi sur les arrangements avec les créanciers, ce
que beaucoup d’entreprises aériennes ont fait plusieurs fois.
1.1. UNE DÉTERMINATION CONCURRENTIELLE DES PRIX

Les études économiques (Winston, 1993) américaines estiment, pour les
dix premières années du régime concurrentiel, que les bénéfices retirés
par les voyageurs varient en dollars constants de 1990 entre 4,3 et
6,5 milliards de dollars américains. Toutefois, les spécialistes de l’aviation
commerciale observent une plus grande variabilité des prix des billets
que dans le régime réglementé précédent. La raison en est fort simple :
les transporteurs aériens appliquent une grille tarifaire qui consiste à
maximiser les revenus de chaque vol. Ils y parviennent en pratiquant une
politique de discrimination par les prix qui consiste à faire payer moins
cher les consommateurs dits mobiles, comme les vacanciers ou tout autre
consommateur dont la valeur du temps est faible, et plus cher les
hommes d’affaires qui doivent prendre l’avion à une journée d’avis. Ces
derniers sont dits captifs1. Au total, les prix des billets sont moindres que
ceux de l’ancien régime. Bien que la qualité de services soit supérieure à
1. Cette technique de gestion des prix des billets se nomme communément computerized
yield management ou « discrimination parfaite par les prix ». Personne n’avait anticipé
ce niveau élevé de perfectionnement pour générer des revenus.
celle du régime réglementé, elle est quelque peu amoindrie par les coûts
supplémentaires des restrictions imposées aux voyageurs quand les prix
sont inférieurs à la moyenne. Les cas classiques de telles limitations sont
la nécessité de réserver plusieurs semaines à l’avance, l’obligation de
passer au moins un samedi à destination, l’interdiction de modifier ses
réservations et les pénalités encourues en cas d’annulation. Finalement,
des calculs récents révèlent que, pour la période 1978-2000, les voyageurs
profitent de prix qui sont inférieurs de 27 % à ceux qui prévalaient sous
la réglementation. Si les prix des billets et la qualité du service sont pris
en considération, les bénéfices nets retirés par la clientèle excèdent actuel-
lement les 20 G$US (Morrison et Winston, 2000).
1.2. UNE NOUVELLE TECHNOLOGIE : LA PLAQUE TOURNANTE

Par ailleurs, la technologie des entreprises aériennes change considéra-
blement puisque ces dernières adoptent une nouvelle façon d’offrir les
prestations de services à la clientèle. Les transporteurs s’inspirent de la
technique dite de l’étoile, une innovation empruntée à l’industrie du
transport routier des marchandises. Ce nouvel aménagement permet à
chacun d’eux de définir l’ampleur du réseau qui maximise ses profits.
Chaque entreprise aérienne possède un ou deux terminaux importants,
communément appelés plaque tournante, forteresse ou noyau, et des
aéroports satellites, les extrémités de l’étoile, qui l’approvisionnent en
voyageurs. Certains des passagers, dont l’origine est un aéroport satellite,
arrivent à leur destination finale. Quant à tous les autres, ils sont en
transit à la forteresse où ils sont acheminés par des gros-porteurs vers
leurs nombreuses destinations, sans aucune autre escale. Autrement dit,
la plaque tournante permet d’éclater dans toutes les directions qui font
partie du réseau de l’entreprise. Un tel progrès technologique diminue
d’une façon importante les coûts de production comme les coûts de coor-
dination des horaires, le choix des appareils, un jet ou un turbopropul-
seur, et le nombre de sièges appropriés pour chacun des parcours2. Cette
innovation se traduit en des coefficients moyens d’occupation qui ne
cessent de monter. Ils dépassent 62 % alors qu’ils étaient, en régime de
réglementation, autour de 52 %. De plus, la baisse des coûts minimise le
temps d’attente et de déplacement des voyageurs et réduit en plus la
probabilité que les passagers perdent leurs bagages et ratent leur corres-
pondance. Bref, les compagnies aériennes sont efficaces à produire des
2. En termes techniques, les firmes aériennes jouissent d’économies de densité qui

proviennent du fait qu’il y a plus de passagers sur un ensemble de parcours et d’éco-
nomies de diversité qui résultent de l’expansion proportionnelle de l’ampleur du
réseau à mesure que l’achalandage augmente.
91
services que leur clientèle apprécie et les consommateurs voyageurs

réalisent une amélioration de leur bien-être puisqu’ils jouissent de ser-
vices de meilleure qualité qui s’accompagnent une baisse des coûts de
transaction. L’adoption d’une nouvelle fonction de production entraîne
une augmentation du nombre de passagers dans l’industrie qui est
relativement plus importante qu’auparavant.
1.3. LA STRUCTURE DE MARCHÉ

La déréglementation exerce aussi une influence sur la structure de marché
puisque le nombre d’entreprises diminue avec le temps. De 11 compa-
gnies d’aviation importantes sous l’ancien régime, on ne retrouve que
cinq ou six firmes, dont un certain nombre émane de plusieurs fusions
successives. Certes, le niveau de concentration agrégé de 1990 est supé-
rieur à celui de 1978 puisque la part de marché des quatre plus grandes
firmes s’établit actuellement à 61,5 % relativement à 56,2 % en 1978
(Borenstein, 1992a et b). Toutefois, une comparaison de paire de villes
pour la période de 1980 à 1990 révèle l’existence d’une concurrence vive
pour toutes les destinations, aller comme au retour. De plus, les vols
directs sans escale ou non-stop sont en croissance constante entre 1984 à
1990 en raison de la technique dite de l’étoile (Borenstein, 1992a, p. 48-49).
Un autre facteur explicatif d’une telle concentration est le système de
réservation électronique des firmes aériennes, qui est en liaison continue
avec les agences de voyage. Ces dernières vendent plus de 80 % des
billets comparativement à 50 % avant la déréglementation. Bien qu’il y
ait quatre systèmes de réservation, les faits montrent que les deux plus
importants, Sabre et Apollo, propriété de plusieurs compagnies aériennes,
accaparent 75 % des affaires3. Finalement, le marketing des grandes
firmes américaines leur permet de fidéliser leurs clients par des promo-
tions comme des billets gratuits et des bonis dont l’obtention de sièges
de qualité supérieure. Bref, toute firme aérienne dominante dans un aéro-
port local important jouit d’un certain pouvoir de marché qui croît avec la
fidélisation de sa clientèle.
1.4. UNE PÉNURIE ALLÉGUÉE D’AÉROPORTS

Certains chercheurs argumentent que la capacité des aéroports est
complètement utilisée et que cette situation est en partie responsable de
la faible performance de l’industrie. Une première réplique contestant la
3. Les spécialistes s’attendaient à ce que la vente de billets se réalisât par une technologie
semblable à celle des guichets automatiques bancaires. Il faudra attendre l’arrivée de
l’Internet, une dizaine d’années plus tard, pour que les voyageurs puissent transiger
directement avec les entreprises aériennes.
validité de cet énoncé est bien entendu l’absence presque généralisée

d’une tarification au coût marginal en heure de pointe et en heure creuse
pour tous les aéronefs qui décollent d’un aéroport ou y atterrissent. Il en
est de même pour l’attribution de portes d’embarquement. Les autorités
aéroportuaires locales font aussi preuve de laxisme envers les proprié-
taires de jets privés et certains types d’avions privés puisqu’ils ne paient
pas le vrai prix des ressources utilisées en période de congestion4. La
résultante est que les décollages et les atterrissages se fondent sur le
principe de la liste d’attente.
Le ministère des Transports américain autorise, en avril 1986, la
commercialisation de créneaux pour quatre aéroports congestionnés :
O’Hare (Chicago), J.F. Kennedy et La Guardia (New York) et National
(Washington). En s’appuyant sur la clause dite « grand-père », seuls les
transporteurs originaires se sont vu offrir la possibilité de les commer-
cialiser. Le ministère conserve un faible pourcentage de créneaux pour
les distribuer à de futurs entrants par tirage au sort. En 1998, on constate
qu’aucune nouvelle entreprise n’a pu se procurer des créneaux de départ
et d’atterrissage. Bref, les entreprises d’origine augmentent leurs parts de
marché. La valeur marchande d’un créneau varie selon le transporteur,
la liaison desservie et l’aéroport. Le prix moyen de 1996 est 3 M$US en
période de pointe et de 0,8 M$US aux heures creuses. Le marché des
créneaux est très actif en raison des fusions et des acquisitions qui ont
cours dans l’industrie. Les transporteurs américains, dont la dominance
est considérable sur un certain nombre d’aéroports, profitent davantage
de passe-droits que leurs compétiteurs de moindre importance.
Une deuxième réfutation de l’argument initial est que la bureaucratie
administre le système de navigation aérienne américain en décrétant
arbitrairement les redevances que doivent verser les aéronefs pour les
services rendus. Bref, tant les autorités aéroportuaires que celles en
charge de la navigation aérienne sont peu préoccupées d’établir les prix
de leurs services à leur juste valeur, le coût marginal des services rendus.
Un troisième facteur, mineur et de peu d’importance, qui contraint
encore la construction de nouveaux aéroports, résulte évidemment de la
construction de l’aéroport de Denver, la dernière en ligne. Plutôt qu’être
l’aéroport technologique de l’avenir, il est devenu la risée de l’industrie
en raison de ses déboires répétitifs, ses retards interminables et ses dépas-
sements de coûts hors de l’ordinaire. À ce modèle peu recommandable
s’ajoutent toutes les tentatives d’agrandir ou d’améliorer un aéroport en
4. Certains usagers d’aéroports importants ont eu recours aux tribunaux américains en

invoquant qu’une tarification différenciée était discriminatoire. Les cours de justice leur
ont malheureusement donné raison.
93
raison de difficultés qui sont d’un tout autre ordre. En effet, les groupes
écologiques et les regroupements de citoyens s’y opposent avec véhé-
mence en invoquant la détérioration de leur qualité de vie. Ils men-
tionnent les conséquences du bruit et de la pollution sur l’environnement,
une augmentation de l’achalandage routier dans le voisinage et les modi-
fications du zonage dont les effets peuvent diminuer la valeur de leur
résidence. Bref, tous les arguments sont valables pour ne pas avoir un
aéroport dans sa cour.
1.5. LA CONCURRENCE DES TRANSPORTEURS À BAS PRIX

L’entrée de nouvelles entreprises constitue une autre forme supplémen-
taire de concurrence que les firmes actuelles ne peuvent négliger. La
compagnie Southwest Airlines, qui a démarré en 1971 un service de
transport desservant uniquement l’État du Texas, a progressé en intro-
duisant une nouvelle approche qui se fonde sur l’efficacité économique
et un service approprié. Bref, le tarif reflète ses coûts de production et le
service offert à la clientèle est conséquent. Le transporteur aérien a le coût
moyen par passager-mille (Borenstein, 1992a, p. 61) le plus bas de
l’industrie et est en mesure d’atteindre un coefficient d’occupation plus
élevé que les grands transporteurs conventionnels, dont la prestation de
service varie selon les besoins fort différenciés de leur clientèle. Cette
politique se répand de plus en puisque d’autres transporteurs américains
offrant des services à rabais adoptent cette stratégie comme Air Tran
Holdings Inc. et JetBlue Airways Corp. Chaque fois que ces entreprises
dites indépendantes étendent leurs activités à de nouvelles origines et
destinations, il se produit une baisse importante des tarifs des transpor-
teurs aériens conventionnels. Morrison et Winston (2000, p. 31) estiment
« that actual, potential, and adjacent competition by Southwest accounts for
9.7 billion of the annual fare savings from the change in real fares since
deregulation ». Ces derniers doivent s’ajuster, s’ils veulent survivre.
1.6. LES ALLIANCES

Tous les services aériens internationaux sont régis par des accords
bilatéraux. Il s’ensuit que le cabotage, c’est-à-dire le fait pour un aéronef
d’offrir un service entre des villes d’un pays étranger, est interdit. Les
entreprises aériennes qui ont des activités internationales importantes
doivent investir pour avoir des infrastructures adéquates à l’étranger. Il
existe plusieurs formes d’alliance entre des entreprises aériennes (Wang
et Evans, 2002). La plus simple est celle qui concerne une ligne spécifique
entre deux pays selon les ententes bilatérales aériennes de la convention
de Chicago. Son objet est d’encourager la fréquence des voyages entre les
paires de villes choisies et d’en accroître la capacité. Tout repose sur les
principes de la réciprocité et d’un échange égal et juste de droits entre les
deux pays. La deuxième forme est une coopération qui se traduit par un
partage entre les partenaires d’un code-barres et par l’achat respectif de
sièges en bloc. Par exemple, Air Canada et la société australienne Qantas
ont une telle entente de partage sur le parcours Vancouver-Honolulu-
Sydney. Air Canada assume le segment Vancouver-Honolulu et son par-
tenaire celui de Honolulu-Sydney. La troisième implique une coopération
plus poussée qui déborde le cas précédent puisqu’elle s’ouvre sur un
ensemble des services techniques et logistiques que peut requérir un aéro-
nef lors de son atterrissage et de son décollage. La quatrième variété
prend la forme d’une alliance dite de marketing. Elle comprend les cinq
plus grandes alliances qui représentent 57 % du trafic passagers total en
2005. Ces dernières sont le groupe Star Alliance, le groupe Oneworld, le
groupe Air France/Delta, le groupe Northwest/KLM ou Global Wings et
l’alliance intra-européenne Qualifyer. Cette intégration a pour objectif
d’offrir à sa clientèle mondiale des services de qualité supérieure, des
avantages variés provenant de réseaux plus grands, des destinations faci-
lement disponibles, une grande flexibilité dans la vente de billets et des
programmes pour les voyageurs assidus qui sont facilement transférables
entre les firmes d’une même alliance. La dernière est une politique de ciel
ouvert entre plusieurs pays qui permet à toutes les firmes impliquées
d’offrir tous les services possibles. Jusqu’à présent, l’Australie est le seul
pays qui permet depuis 1999 à une entreprise étrangère, Virgin Blue,
d’offrir ses services à son marché interne.
La participation à des réseaux internationaux plus vastes et leur
adhésion à une alliance signifient généralement une amélioration de leur
productivité et de leur rentabilité (Hoon Oum, 2001). Cet arrangement
institutionnel hybride, formé d’entreprises indépendantes qui entre-
tiennent des relations contractuelles précises les unes envers les autres
pour déployer davantage leur réseau respectif, se révèle la meilleure
technique pour minimiser les coûts dans un environnement juridique qui
restreint la propriété étrangère d’entreprises aériennes et qui empêche
toute possibilité de cabotage5.
5. Une libéralisation qui permettrait aux transporteurs étrangers d’offrir des vols entre
les villes canadiennes, par exemple, modifierait sûrement l’arrangement institutionnel
actuel puisque le cabotage ne serait plus une barrière à l’entrée. Il serait vraisemblable
que des fusions de toutes les variétés voient le jour.
95
1.7. LA PERFORMANCE FINANCIÈRE

La performance financière de l’industrie mondiale de l’aviation commer-
ciale est désastreuse depuis plusieurs décennies puisqu’elle est soumise
à des chocs externes sur lesquels elle n’a aucun contrôle ni influence.
Pensons aux hausses du prix du carburant qui proviennent de différentes
sources, dont les guerres, les récessions économiques et, tout récemment,
la tragédie du 11 septembre 2001. Bref, il n’existe pas de véritable subs-
titut à ce mode de transport, de sorte que chaque firme doit éponger des
pertes et tenter de les répercuter à sa clientèle. Bien que l’industrie mon-
diale ait réalisé de faibles profits en l’an 2000, elle a encouru au cours des
trois années suivantes des pertes de l’ordre de 35 milliards de dollars
américains, selon l’Association internationale du transport aérien (IATA).
De nombreux chercheurs, principalement américains, croient que
les dirigeants des grandes entreprises occidentales doivent porter une
partie du blâme. Comment expliquer que des firmes sont rentables, alors
que d’autres sont continuellement en difficulté quelles que soient les
conditions économiques ? Les premières sont aptes à amortir les secousses
extérieures pour les raisons suivantes : les gestionnaires ont une bonne
connaissance de l’industrie ; ils sont en mesure de s’ajuster rapidement
aux circonstances ; ils sont capables de saisir les occasions qui s’offrent à
eux et ils ne dérogent pas de leur plan de match. En un mot, les cadres
supérieurs sont compétents, et ils s’entourent de personnes qui sont
loyales, intègres et fiables. Leurs prestations de service ne peuvent que
refléter les caractéristiques internes de l’entreprise respective.
Quant aux autres gestionnaires, ils sont aux antipodes des précé-
dents. Ils semblent ne pas avoir les habiletés nécessaires pour entrevoir,
concevoir, planifier et mettre en application une stratégie qui va générer
des profits aux actionnaires. Ils ne peuvent s’adapter aux nouvelles con-
ditions du marché et tout particulièrement aux besoins des consomma-
teurs qui ne veulent plus débourser des sommes élevées pour des services
qu’ils ne revalorisent pas. Ils doivent donc déposer leur bilan et se mettre
à l’abri de leurs créanciers jusqu’à ce que la Cour entérine un accord avec
les parties concernées. Bref, les bons entrepreneurs ne sont pas légion et
seuls ceux qui anticipent les besoins de leur clientèle réussissent.
1.8. LES SÉQUELLES DU 11 SEPTEMBRE 2001

Les attentats du 11 septembre 2001 causent des difficultés supplémentaires
à l’industrie aérienne, principalement aux États-Unis. La clientèle tradition-
nelle chute brusquement et la presque totalité des compagnies aériennes
sont déficitaires. Les entreprises s’ajustent graduellement en réduisant le
prix d’un voyage pour attirer de nouveau leur clientèle. Les firmes à
faible coût réussissent mieux, ce qui leur permet d’accroître leur part de
marché à un peu plus de 30 % alors qu’elle était de 7 % en 1990. Par
ailleurs, l’attrait et l’étendue d’Internet incitent les entreprises aériennes
à offrir un service de vente par ce nouveau mode électronique. Initiale-
ment, seuls les billets les moins chers sont vendus par courrier électro-
nique avec toutes les restrictions qui en découlent. Comme la demande
pour ce service en ligne augmente, les firmes aériennes décident d’offrir
tous les billets par Internet. Ces dernières y gagnent beaucoup
puisqu’elles réduisent leurs coûts de production, n’ayant pas à transiger
par un intermédiaire, ce que sont les agences de voyage.
Au début de l’année 2005, la troisième plus grande entreprise
américaine, Delta Air Lines Inc., décide de simplifier ses tarifs sur les vols
intérieurs qui frôlent le 50 % de sa clientèle. Elle les plafonne à un mon-
tant maximal de 499 $US pour un aller simple en classe économique et
de 599 $US en première classe. Dans la foulée, elle en profite pour modu-
ler sa structure tarifaire : sur un même parcours, elle ne préposera désor-
mais plus que six tarifs au lieu de vingt. De plus, elle abolit la majorité
des restrictions qui entravaient la liberté de voyageurs dans leurs dépla-
cements. Les autres grandes entreprises dont American Airlines, North-
west, United Airlines et Continental emboîtent rapidement le pas avec
quelques variantes. Cette nouvelle stratégie ne vise qu’à retenir la clien-
tèle qui tend à se tourner graduellement vers les transporteurs à bas tarifs
comme Southwest, Air Tran Airways et JetBlue. La part de marché des
transporteurs indépendants ne cesse de croître depuis le milieu des
années 19806.
En conclusion, il se révèle que l’industrie américaine du transport
aérien des passagers s’est très bien ajustée à la concurrence en se trans-
formant de fond en comble pour satisfaire les besoins de sa clientèle. La
compétition est vive. Les innovations sont nombreuses. Le nombre
d’employés a doublé en 25 ans, mais la rémunération hebdomadaire
moyenne en dollars constants de 1983-1984 a baissé quelque peu.
Finalement, le niveau de syndicalisation est en baisse.
6. En mai 2004, la firme Southwest s’est introduite dans la plaque tournante de Philadelphie,
qui était la forteresse de US Airways. En quelques mois, US Airways a dû annuler des
dizaines de vols au départ de cette ville. Comme prévu, les tarifs ont baissé de 37 %
sur les parcours en concurrence avec Southwest. Au début de mai 2005, Southwest
s’est installée sur l’autre plaque tournante de US Airways, qui est Pittsburgh. La firme
Airways s’est alors placée rapidement sous la protection du Chapitre 11 pour une
seconde fois en trois ans. Récemment, il y a eu une fusion entre US Airways et America
West. La société Air Canada est détentrice de 7 % de l’avoir de la nouvelle entreprise.
97
1.9. LES SITUATIONS CANADIENNE ET EUROPÉENNE

L’industrie aérienne tant canadienne qu’européenne se distingue de celle
qui existe aux États-Unis puisque la grande majorité des entreprises est
contrôlée par leur gouvernement respectif. Ces entreprises publiques sont
moins incitées à être efficaces en raison de leur double mandat : elles
doivent offrir des services à leur clientèle et répondre aux préoccupations
politiques de leur mandant, les politiciens élus. Il s’ensuit un arbitrage où
les considérations politiques sont prépondérantes alors que la prestation
de services proprement dite est considérée comme étant de moindre
importance (Boardman et Vining, 1989). Les firmes aériennes publiques,
porte-drapeau de leur nation, détiennent ainsi une position dominante
qui leur permet d’accorder des privilèges ou des rentes à des groupes de
pression ciblés, qu’ils soient des producteurs (employés, fournisseurs et
autres parties prenantes) ou des consommateurs (selon leur localisation
sur le territoire et la distance des parcours utilisés).
1.9.1. Le cas canadien

L’industrie canadienne s’ajuste graduellement à la déréglementation
américaine, facilitant ainsi aux entreprises autant publiques que privées
la tâche de devenir plus concurrentielles. Il est pertinent de rappeler que
l’industrie se compose alors d’une entité publique dominante, Air Canada,
d’une entreprise privée, CP Air, dont la part de marché ne doit pas dépas-
ser 25 % de la précédente, de nombreux transporteurs régionaux et des
entreprises de charter et d’affréteur. Pour y parvenir, le gouvernement
fédéral lève lentement la plupart des restrictions7 qui empêchent les firmes
d’être performantes. Les compagnies aériennes offrent alors des vols plus
fréquents, des tarifs qui sont reliés aux coûts d’opération des transpor-
teurs, une gamme de prix et de services plus variés et une certaine liberté
d’explorer de nouveaux marchés, principalement internationaux. Toute-
fois, les répercussions sur l’industrie en général ne se comparent pas à
celles observées dans l’industrie américaine en raison de l’importance
d’un transporteur public dont le taux de rendement gravite autour de
zéro alors que toutes les autres entreprises aériennes doivent avoir un
bilan positif pour satisfaire leurs bailleurs de fonds.
Les firmes aériennes canadiennes voient leurs activités croître d’une
façon substantielle lors de la signature de l’Accord canado-américain sur
l’ouverture des espaces aériens, en 1995. Elles profitent de cette occasion
7. Les principales sont la déréglementation partielle des tarifs, des incitations à cesser
une concurrence par la qualité des services, l’abandon des subventions croisées entre
les parcours de courte et de longue durée, l’assouplissement des barrières à l’entrée et
la liberté de prendre de l’expansion.
pour prendre rapidement une grande part de marché des voyages trans-
frontaliers. Pour la période de 1994 à 1999, le trafic passe de 13,6 millions
à 20 millions de passagers, soit une augmentation de 68 %. C’est aussi à
cette époque qu’Air Canada obtient de meilleurs résultats financiers sur
le marché intérieur que son principal concurrent. Les lignes aériennes
Canadian International (CAI) réalisent des taux de rendement fort déce-
vants et faibles (Hoon Oum et Yu, 2001). Les transporteurs américains
pénètrent à leur tour ce nouveau marché. Les entreprises canadiennes
consolident tout de même leur position concurrentielle puisqu’elles con-
servent un peu plus que 50 % de ce marché. L’addition des activités du
transport aérien international et de celles du transport aérien transfron-
talier permet aux transporteurs canadiens de générer des recettes supé-
rieures à plus de la moitié des recettes globales de l’industrie. Bref, pour
la période de 1987 à 1999, le trafic aérien des passagers internes ne croît
que de 2 % annuellement alors que les pourcentages du transport inter-
national et transfrontalier sont respectivement de 5,6 % et 4,7 %. Cette
expansion des activités aériennes provient de hausses modérées des tarifs
passagers. « Le tarif nominal des services aériens du transport de passa-
gers a augmenté, en moyenne, de 2,2 % par an de 1987 à 1999, ce qui
correspond à une baisse annuelle réelle de 0,4 %, une fois corrigé par
l’indice des prix à la consommation » (Comité d’examen de la Loi sur les
transports au Canada, 2001, chap. 7).
L’événement le plus important qui modifie la structure de marché
de l’industrie canadienne est l’acquisition des lignes aériennes Canadian
International (CAI) par Air Canada en 2000. C’est la fin d’un duopole
composé de deux acteurs de force différente et de petites firmes spécia-
lisées qui perduraient depuis l’entrée de CP Air sur le marché. La
restructuration devait rendre la nouvelle firme plus efficace. Toutefois,
le drame du 11 septembre 2001, les coûts élevés de transition imposés
par le gouvernement fédéral et l’épidémie de SRAS à Toronto en 2003
obligent l’entreprise publique à se mettre à l’abri de ses créanciers. Air
Canada dépose son bilan et entreprend des arrangements avec ses créan-
ciers. Après avoir réduit ses frais d’exploitation et revu les rémunérations
de ses employés à la baisse, elle diminue considérablement ses tarifs et
simplifie sa structure tarifaire. Selon le PDG d’Air Canada, « Air Canada
est en train de devenir un transporteur international qui fonctionne à la
manière d’un transporteur à bas prix8 ». La restructuration financière est
complétée en 2004. La philosophie de la nouvelle entité juridique (ACE
Aviation) est d’offrir une variété de services dont le prix se compare
8. Extrait d’une conférence de M. Robert Milton à New York en novembre 2004, rapporté
dans le journal La Presse du 13 avril 2005.
99
avantageusement à celui que proposent les transporteurs à bas prix

jusqu’à un niveau de prix de haute gamme qui correspond à celui en
vigueur sur le marché international. Une telle diversité est possible
puisque Air Canada est le seul transporteur qui dessert le marché
international et dont une des filiales, Jazz, se révèle être le plus grand
transporteur régional9. Bref, sa couverture de services aériens provient
uniquement de sa position dominante sur le marché interne. À cela
s’ajoutent son programme pour les voyageurs assidus, Aéroplan, les fré-
quences de vol et son service homogène. À l’externe, les avantages éco-
nomiques que lui procure l’appartenance à la plus importante alliance
mondiale, Star Alliance, permettent à Air Canada de diminuer ses coûts
de production lorsqu’elle étend son réseau vers l’étranger. Ce service
mutuel et réciproque implique que tous les transporteurs étrangers
n’appartenant pas à Star Alliance doivent supporter des tarifs de corres-
pondance interfirmes plus élevés en territoire canadien. Il s’ensuit une
réduction des options de voyage pour les voyageurs étrangers et crée
ainsi une barrière à l’entrée pour des transporteurs étrangers. Toutefois,
ce pouvoir de marché est plus restreint sur le marché international puis-
que de nombreux transporteurs internationaux desservent déjà les trois
grands aéroports canadiens que sont Toronto, Vancouver et Montréal.
Par ailleurs, la dynamique américaine des transporteurs à bas prix
se développe dès 1996 par l’entrée sur le marché de la firme WestJet, qui
offre ses services dans l’Ouest canadien. WestJet agrandit ses opérations
dans l’Est du pays en 2001 à l’aéroport de Hamilton. La direction l’aban-
donne en 2005 pour concurrencer directement Air Canada à partir de la
plaque tournante qu’est l’aéroport Pearson. WestJet veut ainsi s’allier aux
principaux transporteurs américains à bas prix que sont JetBlue et
Southwest pour prendre de l’expansion et ainsi améliorer son taux
d’occupation. Il faut reconnaître aussi l’existence de petits transporteurs
qui ont su créer une spécialité au fil des ans. En effet, de nombreuses
firmes ont tenté durant les vingt-cinq dernières années de pénétrer le
marché canadien. Beaucoup d’entre elles ont failli plus ou moins rapide-
ment alors que d’autres ont survécu grâce à des fusions ou des acquisi-
tions tout en se contentant d’opérer dans leur créneau particulier. Les
9. Voici un exemple de cette diversité de tarifs. Prenons le prix d’un billet Montréal/
Toronto au 28 janvier 2005. Le consommateur a le choix de cinq tarifs différents. Le
premier est un billet dit « Tango » qui coûte 133 $ pour un départ à 9 h et de 57 $ pour
un départ à 11 h ; le deuxième est un tarif « À loisir » au coût de 153 $ pour le même
départ ; un troisième dit « Latitude » est de 298 $ ; un quatrième dit « Latitude Plus »
coûte encore un peu plus cher et un cinquième, en classe Affaires, est à 424 $. Les
différences de prix reflètent la flexibilité de chacun des billets. Plus le prix du billet est
élevé, moins il existe de restrictions.
compagnies indépendantes que sont SkyService, Air Transat et Zoom

Airlines en sont de bons exemples. L’une d’elles, la firme Canjet Airlines,
dont le siège social est à Halifax, a bien réussi jusqu’à présent en diver-
sifiant ses activités entre l’Est du Canada et l’État de la Floride.
La plus récente entrée dans l’industrie est celle de l’entreprise Jetsgo,
qui offre depuis juin 2002 des services dans l’Est du Canada et aux États-
Unis à partir de l’aéroport de Montréal. Comme anticipé, sa pénétration
sur le marché fait chuter les tarifs. Ainsi, les tarifs d’un aller simple
Montréal/Toronto, qui variaient de 200 $ à 400 $, oscillent maintenant en
moyenne entre 125 $ et 130 $. Seuls les voyageurs qui utilisent des par-
cours où il existe de la concurrence avec un transporteur à rabais réalisent
des économies. De nombreux marchés canadiens sont tout simplement
trop petits pour être desservis par plus d’un transporteur. Voici un
exemple d’une telle absence de concurrence sur un marché dominé par
un seul producteur. Le transporteur régional Jazz est le seul à desservir
le corridor Québec/Ottawa. Le tarif du vol de départ par le service dit
« Latitude » est de 686 $ aller et retour alors que le tarif pour Ottawa/
Toronto est autour de 400 $ en raison de la présence de WestJet.
Toutefois, le PDG de Jetsgo décide à la fin de 2004 d’étendre ses
services aux dix provinces canadiennes et de concurrencer directement
Air Canada et WestJet en utilisant des aéroports plus petits. Il diminue
ses tarifs à un niveau plancher que ses compétiteurs doivent suivre.
N’ayant pas le cash-flow nécessaire pour supporter cette guerre de prix,
Jetsgo doit se soumettre en mars 2005 à la Loi sur les arrangements avec les
créanciers. Récemment, la direction de Jetsgo accepte de se plier aux exi-
gences de la Cour et déclare faillite. La réaction des autres transporteurs
est de majorer le prix de leurs billets pour qu’il corresponde à la réalité
des frais d’exploitation et d’offrir de nouveaux vols sur le triangle com-
posé de Toronto, d’Ottawa et de Montréal, où Jetsgo menait une guerre
féroce de prix. La disparition de Jetsgo permet à toutes les firmes cana-
diennes d’améliorer leurs états financiers, d’acheter de nouveaux aéro-
nefs qui consomment moins d’essence et de penser à développer de
nouveaux marchés, surtout au niveau international.
Finalement, l’absence de concurrents internes canadiens sur le
marché européen incite la société Air Canada à maintenir des tarifs plus
élevés en période de pointe. Le seul substitut que les voyageurs cana-
diens peuvent utiliser provient des entreprises étrangères qui ont la per-
mission de prendre des passagers entre leur origine et leur destination
finale. Air France s’arrête à Montréal sur le parcours Paris-Chicago.
101
L’industrie aérienne canadienne est dans une situation ambiguë

puisqu’elle est dominée par une seule entreprise, Air Canada10. Les autres
joueurs sont des transporteurs à bas prix dont la marge de manœuvre
est limitée. Comme les options sont fort restreintes pour générer une
concurrence interne, le gouvernement canadien doit appuyer des initia-
tives multilatérales visant à la libéralisation des échanges dans les ser-
vices aériens. Si ces dernières ne progressent pas, la seule voie plausible
consiste à entreprendre des négociations bilatérales. Finalement, le gou-
vernement canadien doit assouplir ses restrictions à la propriété des
entreprises aériennes11.
1.9.2. Le cas européen

La situation de l’industrie du transport aérien européen des années 1980
est grosso modo la suivante : chaque pays membre du Marché commun
économique possède sa propre industrie aérienne. Son gouvernement
l’administre, la contrôle et la subventionne. Il négocie des ententes bila-
térales avec tous les autres gouvernements pour réglementer les activités
de transport qui se réalisent de part et d’autre de leur frontière respective.
Par exemple, les gouvernements des pays A et B décident d’ouvrir leur
frontière pour permettre à leur entreprise publique de transporter des
passagers de l’autre côté de la frontière. Les deux firmes se divisent le
marché moitié-moitié et s’entendent sur le niveau des tarifs en vigueur.
Les gouvernements les encouragent à coordonner leur structure tarifaire,
la fréquence des horaires et l’offre de service. Le consentement des deux
pays concernés est requis pour modifier les tarifs. Ces derniers sont plus
élevés que ceux d’une industrie concurrentielle et les transporteurs ne se
concurrencent pas entre eux. L’industrie aérienne est encore moins con-
currentielle pour chacun des pays de la Communauté économique euro-
péenne puisqu’un seul transporteur aérien dessert généralement les villes
autres que la capitale (Borenstein, 1992b).
Le seul pays qui libéralise progressivement son industrie au cours
de cette période est le Royaume-Uni. Le gouvernement britannique sup-
prime les barrières à l’entrée et l’agrément des tarifs. Les tarifs de British
10. Pour se conformer aux exigences du Bureau de la concurrence, ACE Aviation convertit
sa filiale de fidélisation Aéroplan en fiducie de revenus au début de l’année 2005 et sa
filiale régionale Jazz en fiducie de revenus. Les deux sont cotées à la Bourse.
11. Le rapport du Comité d’examen de la Loi sur les transports au Canada a suggéré trois
obstacles internes pour améliorer la concurrence. Le premier était le nombre de portes
d’embarquement, le nombre de créneaux pour les départs et les atterrissages que pou-
vait posséder Air Canada. Le deuxième se réfère aux avantages concurrentiels qu’offre
Air Canada à ses voyageurs assidus. Le troisième touche la possibilité que les trans-
porteurs étrangers, autres que Star Alliance, puissent signer des accords de correspon-
dance entre compagnies avec les firmes canadiennes indépendantes.
Airways pour les vols intérieurs et internationaux baissent d’environ

25 % au cours de la période 1985-1990. La productivité moyenne aug-
mente à un rythme de 6,3 % annuellement pour la période de 1985 à 1995.
Quant au taux d’occupation des passagers sur les vols réguliers, il passe
de 60 % de la capacité à 70 % durant la même période. Toutefois, la
réforme britannique pourrait s’améliorer davantage, si British Airways
cessait de monopoliser la majeure partie des créneaux de l’aéroport de
Heathrow (Blöndal et Pilat, 1997).
La seule source de concurrence qui existe vraiment dans l’industrie
aérienne est celle du charter. Au départ, les entrepreneurs privés sont
moins réglementés que les transporteurs publics. De plus, ils sont res-
treints dans la fourniture des services qu’ils doivent offrir à leur clientèle,
soit des voyages à forfait pour les vacances. Les aéroports qu’ils utilisent
sont généralement éloignés des grands centres urbains, c’est-à-dire de
seconde classe, et les heures de décollage et d’atterrissage sont en dehors
des heures de pointe. Selon les travaux de l’Organisation de coopération
et de développement économiques (OCDE) de 1988, les compagnies de
vols affrétés obtiennent 26 % du trafic total européen des passagers et
42 % si l’on compte en passagers/kilomètres (OCDE, 1988). Les entre-
prises de vols non réguliers sont concurrentielles et leurs tarifs sont infé-
rieurs à ceux des entreprises publiques sur les mêmes parcours. Il faut
mentionner que depuis la déréglementation américaine, les vols nolisés
représentent moins de 2 % des vols de passagers. Par ailleurs, l’industrie
européenne est aussi en compétition tout particulièrement avec le chemin
de fer, qui se révèle un bon substitut sur de courtes distances.
Au début des années 1990, les autorités du marché commun libéra-
lisent quelque peu l’industrie en éliminant le partage de la capacité de
production entre les transporteurs aériens opérant sur un même par-
cours. Elles introduisent aussi une nouvelle formule de négociation des
tarifs dite négative entre deux pays concernés ; on ne rejette le nouveau
tarif que si les deux parties s’y opposent.
Par ailleurs, les contraintes institutionnelles de l’industrie euro-
péenne sont de deux ordres, la congestion des aéroports et l’espace aérien
restreint. Tout d’abord, la densité de la population est plus grande en
Europe qu’en Amérique du nord. Ensuite, la valeur des terrains autour
des grandes villes est très élevée. Il s’ensuit que la construction de nou-
veaux aéroports soulève beaucoup d’hostilité de la part de groupes de
pression de toute allégeance. Comme de nombreux pays européens ont
aussi, dans leur parlement respectif, des députés membres d’un parti vert,
toute proposition d’ériger un aéroport devient une entreprise herculéenne
qui ne peut se réaliser que sur une décennie ou plus.
103
Contrairement à la situation américaine, le recours au rationnement

pour l’usage des aéroports est accepté. La structure des créneaux euro-
péens diffère quelque peu de celle mise en vigueur aux États-Unis. La
première différence est, selon Leveque, qu’« en absence de norme légale,
les créneaux restent en Europe des biens sans maître » (Leveque, 2003),
alors que la loi américaine précise que les créneaux sont sous le contrôle
absolu de l’autorité fédérale de l’aviation, la FAA. En un mot, les entre-
prises européennes détiennent des créneaux qui sont assimilables à une
propriété commune alors que les transporteurs américains ont des droits
de propriété sur les créneaux. La seconde est que l’échange de créneaux
se fait sous la forme d’un troc de un pour un sans compensation moné-
taire, alors que les créneaux américains se transigent officiellement au vu
et au su de tout le monde. Les anciennes compagnies nationales comme
Air France et British Airways, par exemple, reçoivent la majeure partie
des créneaux selon l’application de la règle « grand-père ». Au total, les
deux systèmes de distribution de créneaux conduisent au même résultat,
une barrière à l’entrée importante pour les nouveaux entrants. Toutefois,
la concentration des créneaux par les grandes entreprises américaines est
plus importante que celle observée dans l’industrie européenne.
Les gouvernements de l’Union européenne sont à la croisée des
chemins : soit ils créent un marché libre aérien comparable à celui des
États-Unis, c’est-à-dire qu’on autorise le cabotage et l’application du droit
de la cinquième « liberté » de l’air, soit ils se replient et tentent de trouver
une nouvelle solution qui leur est propre. Dans la première éventualité,
des fusions et des acquisitions sont à prévoir. De petites firmes nationales
vont constater rapidement qu’elles ne peuvent survivre, ne pouvant pas
profiter des économies de densité et de diversité des grands transpor-
teurs. L’expérience américaine des 25 dernières années en fait foi. Le
statut juridique des nouvelles entités peut être fort varié. Pensons au
modèle de l’entreprise publique traditionnelle, dont les actionnaires sont
les gouvernements respectifs. Les transporteurs peuvent être des institu-
tions hybrides dont les actionnaires se composent d’investisseurs privés
et des gouvernements impliqués. Les nouvelles entités peuvent aussi être
des entreprises privées que les gouvernements nationaux ont privatisées.
Bref, les possibilités sont grandes.
Les nouvelles organisations peuvent alors définir un réseau d’activités
qui leur permet de maximiser leurs profits. Au départ, chacune des entre-
prises nationales regroupées possède au moins un aéroport qui domine
les autres aéroports régionaux et locaux de son pays d’origine. Donc,
chacun de ces aéroports jouit d’un certain pouvoir de marché. Les nou-
velles entités vont continuer de se joindre aux différentes alliances actuelles
ou d’y adhérer, ou elles vont en créer de nouvelles pour développer leurs

activités internationales. Ce scénario est fort plausible puisqu’il repose
sur un nombre important de transactions récentes. Ainsi, Air France et
KLM ne forment qu’une seule entité. Lufthansa fusionne successivement
avec les deux firmes Swiss International Air Lines et Air Dolomiti, du
nord de l’Italie. Le transporteur allemand a aussi des relations privilé-
giées avec les transporteurs que sont Austrian Airlines, SAS et British
Midland (BMI), l’entreprise privée British Airways entend s’associer au
transporteur espagnol Iberia et la firme portugaise TAP Air Portugal
souhaite acheter 20 % du capital de l’entreprise brésilienne Varig. Ces
nombreuses consolidations ne sont que le début d’une intégration de
l’industrie européenne qui va lui permettre d’éclater sur le marché inter-
national où les distances sont beaucoup plus longues que celles sur son
marché intérieur (Blöndal et Pilat, 1997, p. 20-21).
Dans la seconde éventualité, il est vraisemblable que les entreprises
publiques actuelles s’allient les unes aux autres en partageant des services
communs comme le code-barres, des tarifs de correspondance interfirmes
concurrentiels et des fréquences d’horaire, ce que certaines font déjà. Tou-
tefois, le niveau d’intégration des activités n’étant pas assez étendu, les
coûts de transaction et de coordination vont être élevés, leur rendant la
vie plus difficile sur les petits parcours en raison de la présence des trans-
porteurs à bas prix que sont les entreprises irlandaise Ryanair et britan-
nique EasyJet. Chacun de ces transporteurs publics va conserver sa part
de marché interne qui lui permet de maximiser ses profits comme dans
le système actuel. Leur seule stratégie pour accroître leurs recettes consiste
à adhérer à une des alliances, s’ils ne l’ont pas déjà fait. Selon l’expérience
américaine, le regroupement de petits transporteurs, soit entre eux, soit
avec de grandes firmes, est la seule voie de sortie. Bref, ce scénario pes-
simiste est malheureusement plus que plausible. D’où la réticence de
l’Association des transporteurs européens, qui s’oppose à une dérégle-
mentation à l’américaine. Ses membres savent pertinemment que la libé-
ralisation de l’industrie va modifier le paysage aérien puisque leur
gouvernement respectif ne pourra plus intervenir dans la fonction de pro-
duction. Le succès ou l’insuccès des transporteurs va dépendre de leur
façon de satisfaire leur clientèle plutôt que de plaire aux groupes de pres-
sion qui sont sans cesse à la recherche de faveurs aussi bien monétaires
que non monétaires.
Toutefois, les entreprises aériennes européennes ont beaucoup
appris de l’expérience américaine des 25 dernières années. Elles emploient
la technique de l’étoile pour produire des services de meilleure qualité à
leur clientèle, quoique le pourcentage des parcours de longue distance y
105
soit beaucoup plus faible que celui observé aux États-Unis. Elles déve-
loppent aussi une fidélisation de leurs passagers par des promotions
alléchantes, de sorte que la répétition des achats de billets par les voyageurs
assidus est généralement automatique. Les primes consenties mensuelle-
ment au personnel des agences de voyage incitent fortement l’agent à
promouvoir les billets de la compagnie dominante de l’aéroport local.
Finalement, elles reproduisent la même stratégie américaine en ce qui
concerne le lien entre le système de réservation électronique des firmes
aériennes et les agences de voyage. La seule différence notable entre
les deux régimes est que plusieurs entreprises aériennes européennes
s’unissent pour acheter un tel système, ce qui n’est pas le cas du côté
américain. Toutefois, en s’inspirant de l’expérience américaine, il est logique
d’anticiper que dans l’avenir, les quelques grandes entreprises euro-
péennes seront les seuls propriétaires de ces systèmes de réservation élec-
troniques. Par ailleurs, il ne faut pas sous-estimer l’Internet, qui accroît
sa part de marché dans la vente de billets à un coût marginal faible.
Bien des raisons poussent à militer pour la déréglementation de
l’industrie européenne comme une amélioration du bien-être des passa-
gers par une diminution des prix, des services de qualité qui correspondent
aux besoins de la clientèle, une diminution des coûts de production, des
marges bénéficiaires normales, une augmentation de la productivité qui
reflète l’utilisation des facteurs de production employés et les incitations
à l’innovation. Selon S. Borenstein (1992b, p. 266), les gains potentiels
sont plus considérables que ceux observés aux États-Unis. Les deux
principales raisons sont l’inefficacité propre aux entreprises publiques et
l’absence complète de concurrence sur les parcours intérieurs. L’envers
de la médaille est naturellement, à court terme, un nombre important de
pertes d’emploi, des réductions salariales très appréciables et des réorga-
nisations du travail conformes à un niveau de productivité comparable
à celui en vigueur sur un marché concurrentiel. À long terme, les ventes
augmenteront et les effectifs pourraient croître si de nouveaux entrants
pénètrent le marché et la fréquence du service sera en hausse. La proba-
bilité qu’une telle libéralisation se concrétise est très faible puisque les
économies française et allemande génèrent, depuis plusieurs années, de
faibles taux de croissance économique, des taux de chômage élevés, des
taux de productivité faibles, de nombreuses restrictions sur le marché du
travail qui empêchent l’innovation et la R-D, des prestations de sécurité
sociale incitant les plus démunis à ne pas retourner sur le marché du
travail et à s’adonner à des activités de marché noir.
1.10. LES MODÈLES DE GOUVERNANCE DES AÉROPORTS

ET LES SYSTÈMES DE NAVIGATION AÉRIENNE
1.10.1. L’expérience canadienne
Jusqu’à tout récemment, l’ensemble des aéroports était une organisation
publique monopolistique administrée directement par des bureaucrates
du ministère des Transports (Tretheway, 2001)12. Le monopole national
permettait aux politiciens canadiens de pratiquer des politiques de sub-
ventions croisées par lesquelles les aéroports très achalandés subvention-
naient ceux qui l’étaient moins. Les gestionnaires du monopole public
déterminaient aussi le niveau et la qualité des services offerts pour
l’ensemble des voyageurs, à quelques exceptions près. Les redevances
que payaient les voyageurs pour les services aéroportuaires étaient les
mêmes partout au Canada et elles étaient indépendantes de l’usage qu’en
faisaient les utilisateurs.
En 1992, le gouvernement canadien décide de céder, graduellement,
en raison de difficultés financières importantes, les 26 aéroports du
réseau national d’aéroports (RNA). La démarche se réalise sur plusieurs
années. La première série de cessions comprend quatre administrations
aéroportuaires locales (ALL) et la seconde regroupe toutes les autres sous
le vocable des administrations aéroportuaires canadiennes (ACC). Les
principaux termes du contrat de délégation sont les suivants : chaque
aéroport est une société privée sans but lucratif et sans capital-actions.
Les droits de propriété sont inexistants puisque aucun administrateur ne
peut s’approprier le cash-flow net qui découle de ses activités. Le bail
est d’une durée de 60 ans, assorti d’une option de renouvellement de
20 années supplémentaires. Le cessionnaire doit verser, en vertu du bail,
un loyer annuel qui est un pourcentage du flux de revenus générés par
les diverses activités aéroportuaires.
La délégation de Transports Canada aux nouvelles entités aéropor-
tuaires ne se fait pas sans heurt puisque le mandant a peu encouru de
dépenses de contrôle et de surveillance pour s’assurer que ses manda-
taires alignent leurs priorités sur les siennes (Jensen et Meckling, 1976).
Il s’ensuit donc que les mandataires, c’est-à-dire les gestionnaires, acquièrent
ainsi un pouvoir discrétionnaire qui les amène à aller à l’encontre des
12. La rare exception était les États-Unis, où les aéroports étaient gérés par des municipa-
lités, des comtés, des administrations aéroportuaires et portuaires. Leur financement
se réalise par des emprunts sous la forme d’obligations non imposables et de subven-
tions directes en capital en provenance d’administrations fédérales, dont la FAA, des
États et des autorités locales de tous genres.
107
intérêts du mandant, le ministère. Ces asymétries d’information que sont

respectivement l’antisélection, c’est-à-dire la dissimulation d’informa-
tion par le mandataire que le mandant n’a pas détectée et l’aléa moral,
c’est-à-dire la dissimulation d’actions par le mandataire lorsque le man-
dant n’a pas été capable de juger les efforts du mandataire, conduisent
à des attentes inférieures à celles qu’on aurait normalement (Arrow,
1985). Bref, les conseils d’administration ont négligé à l’occasion leur
rôle de fiduciaire pour favoriser des parties prenantes au détriment de
l’intérêt collectif.
Les nouveaux fournisseurs d’infrastructures aéroportuaires com-
merciales doivent s’autofinancer sur une période de cinq années, unique-
ment par des droits d’utilisation et des redevances. En 1993, l’aéroport
de Vancouver est la première entité aéroportuaire à percevoir des frais
d’amélioration aéroportuaire (FAA) que doivent payer directement les
voyageurs. Comme les consommateurs opposent alors une faible résis-
tance à ces frais directs, les gestionnaires des aéroports adhèrent graduel-
lement à cette stratégie pour montrer au marché financier qu’ils peuvent
exercer leur pouvoir de monopole naturel pour financer leurs investisse-
ments. Leurs autres sources de revenus sont les frais d’atterrissage char-
gés aux entreprises aériennes pour services rendus, les frais d’aérogare
et les revenus qui proviennent des concessions, de la location de terrains
et des frais de stationnement.
Les deux problèmes qui suscitent actuellement un débat concernent
la rente que doivent verser annuellement les 26 aéroports et le pouvoir
de marché que peuvent avoir certains aéroports mieux localisés que
d’autres. La première pomme de discorde touche les sommes importantes
que retirera le propriétaire, Transports Canada, au cours des 20 pro-
chaines années. Les gestionnaires d’aéroports estiment que les montants
versés annuellement les empêcheront d’améliorer les prestations de ser-
vice à la clientèle et qu’ils devront en refiler un fort pourcentage aux
voyageurs. De plus, certains croient que le bailleur, Transports Canada,
n’a aucun droit sur les profits supplémentaires générés par leur gestion
supérieure en tant que nouveaux locataires. Ils maintiennent être les seuls
détenteurs de cette valeur ajoutée additionnelle puisqu’ils sont plus per-
formants avec le même stock de capital initialement reçu et avec celui
qu’ils cumulent depuis le début de la délégation.
La seconde difficulté est la position dominante occupée par l’aéro-
port de Toronto dans le paysage canadien. En plus d’avoir établi des frais
d’amélioration aéroportuaire pour ses propres usagers, les gestionnaires
introduisent une autre redevance pour tous les autres voyageurs qui
transitent par l’aéroport pour leur destination finale. Cette action ne peut
résulter que de son pouvoir de marché en raison de sa position centrale.

Les gestionnaires ont investi, durant la période de 2000 à 2003, 5,2 mil-
liards de dollars pour en faire une table tournante canadienne. Le direc-
teur général de l’Association du transport aérien international (IATA) n’a
pas mâché ses mots en novembre 2004 sur sa gestion en affirmant : « We
need an efficient terminal, but we don’t need a Taj Mahal, or Versailles, or
whatever you want to call it. » La réprimande s’accompagne en plus d’un
déficit de 111,2 M$ pour l’exercice financier 2004 (Greater Toronto Airports
Authority, 2004).
En conclusion, les conseils d’administration ont raffermi leur rôle
de fiduciaire, de sorte que leur gestion est devenue conforme aux antici-
pations (Vérificateur général du Canada, 2005). Transports Canada a su
s’ajuster au fil des années pour atténuer certains effets pervers de ses
politiques initialement plus ou moins bien appliquées (Boucher, 2001).
Au total, la commercialisation des aéroports est une bonne réussite
puisque leur performance respective est de beaucoup supérieure à celle
pratiquée auparavant par Transports Canada. Les voyageurs savent bien
que le tarif reflète le coût des différents services offerts par chaque aéro-
port. Toutefois, certains problèmes persistent, dont le plus important est
le pouvoir de marché de l’aéroport de Toronto, qui est aussi la table
tournante d’Air Canada, la firme aérienne dominante dans l’industrie
canadienne.
1.10.2. Le système canadien de navigation aérienne

Le ministère des Transports vend en 1996 tous ses actifs du système
canadien de navigation aérienne à une firme privée sans but lucratif,
NAV Canada, dont les propriétaires sont ses membres. La somme reçue
est de 1,5 milliard de dollars. Les redevances reflètent bien les services
rendus, qui sont le contrôle de la circulation aérienne, l’information de
vol, les exposés météorologiques, les services consultatifs et les aides
électroniques à la navigation. Les redevances de décollage et celles
d’aérogare sont les plus importantes. Chacune de ces redevances est
déterminée par des formules mathématiques qui comprennent la dis-
tance parcourue au Canada, la masse de l’aéronef et des pondérations
non linéaires. Finalement, une comparaison internationale des rede-
vances en route vers d’autres pays montre que les redevances de survol
canadiennes sont à des degrés divers inférieures à celles exigées par
l’Australie, la Nouvelle-Zélande, la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni
et l’Italie pour trois types d’aéronefs. Par contre, les redevances d’aéro-
gare sont plus importantes que celles perçues par les six pays mention-
nés. Les autorités de NAV Canada sont évidemment conscientes qu’elles
109
doivent « faire davantage pour accroître la compétitivité de [leurs] clients,

surtout au chapitre des redevances de services terminaux où la tâche
s’avère plus colossale » (NAV Canada, 1999).
1.10.3. L’expérience étrangère

D’autres pays ont aussi précédé ou suivi le Canada en changeant le statut
de leurs aéroports (Boucher, 2001, p. 105). Le Royaume-Uni, qui a pri-
vatisé ses aéroports en 1985, se distingue par sa diversité. L’entreprise
British Airports Authority Plc (BAA) possède et exploite sept grands aéro-
ports alors que des municipalités locales, dont la ville de Manchester et
les conseils de ville environnants, des entreprises privées et des sociétés
mixtes, parmi lesquelles se trouve la ville de Liverpool, gèrent de petits
et de grands aéroports. Tous les grands aéroports australiens sont admi-
nistrés, depuis 1996, par des entreprises à vocation commerciale. Mais ces
entités privées, qui étaient auparavant regroupées en une société d’État,
la Federal Airports Corporation, ne sont que des mandataires, le gou-
vernement australien étant toujours propriétaire du sol et des actifs. La
Nouvelle-Zélande adopte une stratégie différente. Des entreprises pri-
vées, dont au moins une est cotée en bourse, sont propriétaires de certains
aéroports alors que d’autres sont la propriété d’une autorité locale, d’une
firme privée ou du gouvernement national. Finalement, des sociétés indé-
pendantes allemandes dans lesquelles le gouvernement fédéral est un
partenaire minoritaire administrent les 11 principaux aéroports du pays.
1.10.4. Les systèmes de navigation aérienne

Il existe deux types d’entités autonomes qui produisent des services de
navigation aérienne (CANSO, 1999 ; Poole et Butler, 2001 ; Transports
Canada, 1994). Le premier se compose de sociétés d’État comme en
Australie, en Allemagne, en Irlande, en Nouvelle-Zélande, en Afrique du
Sud et au Royaume-Uni. Le second est constitué de sociétés privées en
partie ou en tout et de sociétés sans but lucratif, comme NAV Canada,
SwissControl et Aerothai. Évidemment, les sociétés du premier type
abondent plus que celles du second. Les trois sociétés d’État que sont
Airservices Australia, Airways Corporation of New Zealand et les National
Air Traffic Services du Royaume-Uni ont en commun l’obligation non
seulement de faire leurs frais, mais aussi de dégager des profits ou de se
conformer à un taux de rendement attendu sur le capital employé ou
l’avoir. Leurs différences, mineures, portent sur la nomination des membres
du conseil d’administration.
Quant aux entreprises dites privées, l’intérêt porte sur les entreprises
suisse et thaïlandaise. Le gouvernement fédéral suisse détient, depuis
1996, 99,85 % du capital de la société SwissControl ou Swiss Air Navigation
Services Limited. Il s’agit d’une entreprise sans but lucratif ayant pour
seule source de financement les redevances perçues de ses utilisateurs et
qui n’est pas astreinte à faire des profits. La société thaïlandaise Aerothai
est une entreprise sans but lucratif, dont le statut est limité ; son capital
est détenu à 91 % par le gouvernement national et à 9 % par les trans-
porteurs thaïlandais. Ses recettes totales doivent se rapprocher le plus
possible de ses estimations de coûts.
La conclusion qui se dégage de l’analyse du transport aérien est que
sa libéralisation génère des bénéfices importants aux utilisateurs sous la
forme de prix plus près des coûts marginaux de production, une qualité
de services supérieure à celle d’un régime réglementé et un souci d’inno-
vation visant à attirer davantage de clients. Comme le fait remarquer le
directeur général de l’Association internationale du transport aérien
(IATA), l’industrie mondiale est en situation de surcapacité. L’ouverture
des marchés entraîne une concurrence plus vive, de sorte que de nom-
breuses entreprises publiques qui étaient le porte-drapeau de leur pays
deviennent trop coûteuses à soutenir, d’où la consolidation d’entreprises
qui s’observe dans toutes les formes possibles.
2. L’INDUSTRIE DU TRANSPORT ROUTIER DES MARCHANDISES

ET SES INFRASTRUCTURES
Le Congrès américain vote la Motor Carrier Act en 1980 et déréglemente
ainsi l’industrie du transport routier des marchandises contre rémunéra-
tion sur une période de quatre années. En faisant disparaître les barrières
à l’entrée, on ne peut plus empêcher un entrepreneur désirant faire des
affaires sur un territoire qu’il choisit d’y pénétrer. Il n’existe pas non plus
de barrières à la sortie. Le nouvel entrant définit lui-même l’ampleur des
services et des activités qu’il entend offrir sur le marché visé. Personne
ne peut lui imposer de restrictions sur les produits transportés, les itiné-
raires utilisés, le choix de camions et de semi-remorques à employer. Les
entreprises privées qui possèdent une flotte peuvent offrir leur service de
transport à d’autres entreprises qui n’appartiennent pas nécessairement
au même groupe financier. Finalement, les tarifs sont déterminés par les
forces d’un marché concurrentiel et non par une fixation collective très
complexe, qu’autorisait l’entité publique Interstate Commerce Commis-
sion (ICC). Il s’ensuit une forte diminution du niveau des prix sur le
marché, une baisse des coûts de production, une qualité de service accrue,
une fiabilité presque impeccable des horaires de livraison, une réduction
importante du nombre de transporteurs privés, qui sont maintenant
plus coûteux que les transporteurs contre rémunération, une croissance
111
importante de la productivité, de meilleurs gestionnaires et une nouvelle

fonction de production, maintenant généralisée dans plusieurs autres
modes de transport, la technique de l’étoile et de ses rayons13.
De nombreuses recherches démontrent l’existence d’économies
d’échelle dans l’industrie du transport routier pour des entreprises qui
transportent des charges complètes et des charges partielles. Il y a une
grandeur optimale que les entreprises ne peuvent toutefois franchir
(Chiang et Friedlaender, 1985)14. Par contre, un certain nombre de firmes
importantes adoptent une fonction de production très spécialisée qui leur
permet de réaliser des économies d’utilisation et de configuration du
réseau. Ces deux derniers concepts sont une désagrégation des écono-
mies d’échelle traditionnelles. La configuration du réseau représente la
structure physique de la firme et la distribution spatiale de ses terminus
sur le territoire à desservir. Concrètement, la configuration du réseau
désigne l’ensemble des origines et destinations pour un transporteur
pour compte d’autrui et est indépendante de la distribution réelle du
trafic. Plus l’entreprise utilise un grand nombre de parcours ou de rayons
que lui permet son réseau, plus son réseau est pleinement intégré ; d’où
l’intérêt important que possède la firme de se préoccuper avec minutie
des opérations de ses terminus. Quant à l’utilisation du réseau, elle ren-
voie à la répartition actuelle du trafic de marchandises sur le réseau et
exprime l’efficacité du transporteur à bien acheminer ses mouvements de
marchandises sur l’ensemble de son réseau. Le concept de l’utilisation
du réseau décrit la concentration des mouvements de marchandises sur
le réseau. Une entreprise de transport pour compte d’autrui est davan-
tage efficace si son trafic est réparti uniformément et également sur
l’ensemble de son réseau. Comme la division du travail est limitée par
l’ampleur du marché, les entreprises vont chercher elles-mêmes le
territoire et les activités qui maximiseront leurs profits.
Le marché du transport des marchandises contre rémunération se
divise en deux groupes : les entreprises qui transportent des charges
partielles par de la consolidation et celles qui transportent des charges
complètes. Les premières entretiennent un réseau de terminus, dont
l’ampleur peut varier d’un niveau régional jusqu’à couvrir l’ensemble
d’un pays, qui consolide les différentes charges partielles reçues des nom-
breux clients, dont les demandes sont régulières ou prévisibles, pour
13. Il faut reconnaître que trois grandes entreprises comme Roadway Express, Yellow
Freight System Inc. et Consolidated Freightways avaient inventé durant les années
1970 cette façon de faire pour mieux servir leurs clients qui n’envoyaient que des lots
brisés ou des charges partielles.
14. Les deux auteurs démontrent que les grandes entreprises étaient sur la partie croissante
de la courbe des coûts moyens.
ensuite remplir une semi-remorque et l’acheminer à un autre centre de

consolidation ou terminus. Dès leur arrivée au terminus, les charges par-
tielles sont alors triées selon leur destination finale et de nouvelles semi-
remorques les dirigent directement aux terminus appropriés où les
charges partielles sont distribuées à leur destinataire respectif. Alors que
les transporteurs régionaux et ceux qui couvrent plusieurs États par-
courent des distances généralement inférieures à 1 000 kilomètres, les
grands transporteurs nationaux franchisent des distances qui peuvent
facilement atteindre plusieurs milliers de kilomètres entre l’origine et la
destination finale des charges partielles. Cette spécialisation de la pro-
duction d’un seul service leur permet de réduire le prix intégral de leurs
prestations de service. Celui-ci comprend le tarif monétaire exigé, le con-
trôle des marchandises par son personnel de l’origine à la destination
finale et la réduction du temps de déplacement des marchandises par le
service direct. Maintenant, ces grandes firmes doivent concurrencer des
transporteurs régionaux qui desservent plusieurs États dont les employés
ne sont pas syndiqués. Pour maintenir leur part de marché qui est très
payante, certaines d’entre elles achètent depuis quelque temps des
transporteurs régionaux non syndiqués et les exploitent comme des
entités indépendantes15.
D’autre part, de nombreuses petites firmes qui transportent des
charges partielles fusionnent ou déposent leur bilan, ne pouvant plus les
concurrencer comme auparavant. D’autres qui transportent les deux ser-
vices que sont les charges complètes et les charges partielles abandonnent
les charges partielles les plus coûteuses pour ne retenir que les plus ren-
tables, réduisant ainsi leurs coûts de production. La technologie pénètre
aussi l’industrie puisque de nombreuses entreprises équipent maintenant
leurs semi-remorques d’ordinateurs, alors que d’autres disposent d’un
récepteur miniature qui lie les chauffeurs au siège social. Comme tout est
fait en temps réel, les chauffeurs obtiennent tous les renseignements per-
tinents sur l’entretien mécanique de leur véhicule, sur l’état de la conges-
tion des routes utilisées, sur les moyens de les éviter dans la mesure du
possible et sur la localisation des chargements à ramasser au retour. Bref,
les transporteurs contre rémunération peuvent réagir rapidement à tout
changement imprévu pour maintenir leur fiabilité, une caractéristique
importante qu’apprécient leurs expéditeurs.
15. Lors de la grève de United Parcel Service (UPS), Federal Express (FedEx) a fait l’acqui-
sition de Roadway Parcel Service (RPS), une filiale de Roadway Express, pour être plus
concurrentielle dans le segment des charges partielles inférieures à 300 kilos.
113
L’avènement de la logistique, c’est-à-dire l’intégration complète des

activités de transport dans son sens le plus large, fait que des entreprises
de production se concentrent maintenant sur leurs activités principales
et délèguent toutes les activités périphériques à des spécialistes. Une
meilleure intégration de la gestion de la chaîne d’approvisionnement et
des technologies de l’information permettent à la logistique de minimi-
ser les coûts de production pour tous les agents impliqués, aussi bien
les transporteurs que les expéditeurs. Les aménagements institutionnels
sont fort variés et dépendent du contexte, de l’environnement et des
coûts de transaction que rencontrent les firmes manufacturières. De
grandes entreprises de logistique, grâce à l’Internet par exemple, peuvent
gérer maintenant sur place toutes les activités de transport comme la
gestion des inventaires, l’affectation du personnel, des tracteurs et des
semi-remorques, les horaires de départ et d’arrivée des transporteurs, la
recherche de chargements de retour, les risques possibles et les événe-
ments imprévus. Elles sont en mesure d’offrir des services de meilleure
qualité et à moindre coût que ceux qui étaient faits en régie. Bref, il existe
un continuum de possibilités dont l’une des extrémités est la prestation
traditionnelle de services de transport que commande un expéditeur
pour une destination donnée, en passant par celle où le transporteur
pour compte d’autrui participe conjointement avec le manufacturier à la
gestion des activités de transport, jusqu’à celle qui intègre totalement
toutes les activités dites de logistique.
Le second groupe de firmes transporte des charges complètes d’un
expéditeur d’un point A à un point B contre rémunération. Les distances
parcourues sont variables puisqu’elles sont fonction de l’étendue des acti-
vités des transporteurs à compte d’autrui, qui peuvent s’étendre sur un
État, une région, plusieurs régions et l’ensemble d’un pays. Parmi ces
derniers, il en existe une catégorie particulière, appelée les transporteurs
de haut de gamme (advanced truckloads), dont les entreprises Schneider
National et J.B. Hunt, qui sont si efficaces qu’ils accaparent sans cesse une
part importante du trafic qui était historiquement transporté par des
entreprises manufacturières possédant leur propre flotte privée de
camions et de semi-remorques. Ces dernières ont des coûts de production
inférieurs de 25 % à ceux des transporteurs privés, dont les chauffeurs
sont généralement syndiqués (Winston, Corsi, Grimm et Evans, 1990).
Encore une fois, les distances sont très longues, jusqu’à plusieurs milliers
de kilomètres, puisqu’elles se concentrent uniquement sur les principaux
segments routiers à forte densité d’expéditeurs, aussi bien à l’aller qu’au
retour. Une de leurs caractéristiques est d’utiliser intensément leurs semi-
remorques en embauchant des équipes de chauffeurs qui se relaient
continuellement, d’où leurs faibles coûts d’exploitation.
La structure de l’industrie se modifie d’une façon dramatique. En

effet, le marché des charges partielles diminue de 78 % entre 1976 et 1993
et les revenus chutent de 40 %. Comme leur part de marché passe de 72 %
en 1976 à 47 % en 1992, il s’ensuit une baisse du nombre d’entreprises.
Un des facteurs importants de cette chute découle de la concurrence des
firmes de fret comme United Parcel Service (UPS) et Federal Express. Le
niveau de concentration est plus élevé qu’avant, puisque les quatre plus
grands transporteurs de charges partielles obtiennent 43,6 % du marché
en 1993 comparativement à 17 % en 1976. Par contre, le marché des charges
complètes prend une position totalement différente, puisque le nombre
de firmes augmente, de sorte que les quatre plus grandes entreprises
voient leur part relative diminuer (Grimm et Windle, 1998).
L’image de l’industrie américaine a beaucoup changé depuis la
déréglementation. Les transporteurs de charges partielles réduisent con-
sidérablement le kilométrage à vide depuis 1984. De plus, les coûts de
production réels par véhicule-kilomètre ont baissé de 35 % de 1983 à 1996
en raison d’une concurrence vive sur le marché. La qualité de services
s’est grandement améliorée en raison de l’approche just-in-time et de la
présence d’un nouveau concept intégrateur de services de toutes sortes,
nommément la logistique. Les transporteurs de charges complètes ont
eux aussi fortement réduit leur kilométrage à vide depuis 1984. Par
ailleurs, la rémunération hebdomadaire en dollars constants de 1983
diminue d’une façon importante, passant de 404 $US à 353 $US, soit une
baisse de 14,4 % pour la période16. Le nombre d’employés passe 1,2 mil-
lion en 1983 à 1,9 million en 1996, soit une progression de 70,7 %. Le
niveau de syndicalisation diminue de 38 % en 1983 à 23 % en 1996, soit
une baisse de 65,2 % (Peoples, 1998). Quant au niveau des profits de ces
deux groupes de transporteurs contre rémunération, les études montrent
qu’ils sont légèrement inférieurs à ceux qui auraient cours en régime
réglementé. Ces résultats sont conformes aux attentes puisque l’entrée
sur le marché est facile et que la principale ressource, les chauffeurs,
est abondante.
Finalement, il existe depuis quelques années une pénurie de
chauffeurs de longue distance. Les opérations intermodales en ont
quelque peu atténué les méfaits tout en accroissant le niveau de concur-
rence sur les marchés des charges complètes. Comme le fait remarquer
Winston (1998), les transporteurs peuvent davantage pénétrer le marché
des entreprises de production qui utilisent leur propre flotte. Comme
leurs coûts de production sont élevés, principalement en raison d’un
16. C’est la preuve que les chauffeurs syndiqués recevaient une rente dans un régime
réglementé.
115
personnel syndiqué, ces producteurs constateraient une diminution de

leurs coûts totaux et ils recevraient en plus des prestations de service fort
supérieures.
2.1. L’EXPÉRIENCE CANADIENNE

L’industrie du transport routier des marchandises est de compétence
provinciale17. Le gouvernement fédéral abolit en 1987 le contrôle régle-
mentaire sur l’entrée dans l’industrie en utilisant son pouvoir législatif.
La libéralisation se fait rapidement pour les entreprises québécoises, alors
que d’autres provinces procèdent plus lentement pour en atténuer les
effets. Le scénario se révèle identique à celui observé aux États-Unis. La
Commission des transports du Québec, l’organisme réglementaire, en
n’appliquant plus les exigences de l’intérêt public, permet alors à
n’importe quel transporteur à compte d’autrui d’offrir ses services à tous
ses futurs clients, sur le territoire qui lui convient le mieux et aux tarifs
qui lui permettent de maximiser ses profits. La seule exigence que
doivent respecter les transporteurs routiers pour le compte d’autrui con-
siste à détenir un certificat d’aptitude à la sécurité pour rouler sur les
routes canadiennes. L’industrie subit durant cette période des difficultés
temporaires qui se sont amplifiées avec la récession du début des années
1990. Certains transporteurs doivent déposer leur bilan, d’autres fusion-
ner ou faire des acquisitions pour être plus compétitifs ; des alliances stra-
tégiques et de nouveaux venus pénètrent l’industrie. Celle-ci est en
meilleure santé puisque le nombre de faillites est de 11 642 en 1991,
atteint son apogée en 1996 avec 14 229 faillites et s’établit à 8 128 pour
l’année 2004 (Transports Canada, 2004).
La structure de l’industrie canadienne pour le compte d’autrui se
compare à celle qui existe aux États-Unis puisqu’elle est concurrentielle
et qu’elle se compose de plusieurs classes de transporteurs. Elle comprend
des entreprises dédiées à transporter des charges complètes, d’autres à
la consolidation de charges partielles et de firmes qui offrent les deux
types de service. Ces transporteurs n’œuvrent pas uniquement au Canada,
mais aussi sur les corridors nord-sud qui se sont beaucoup développés
depuis l’Accord de libre-échange nord-américain. Comme l’ampleur et la
diversité des activités des transporteurs canadiens sont limitées par la
petitesse du marché, il s’ensuit que de nombreuses pratiques américaines
17. Notre attention se porte uniquement sur le transport pour compte d’autrui, qui repré-
sente 44,4 % de l’industrie du camionnage. L’absence de données fiables et d’analyses
sérieuses empêche l’étude des entreprises de messagerie et du transport privé.
comme les transporteurs de haut de gamme de charges complètes et

certaines spécialisations sur la cueillette de charges partielles ne se font
pas à la même échelle et qu’il y a des différences18.
L’indice Herfindhal se définit comme la somme des carrés des parts
relatives de chacun des quatre groupes de transporteurs pour compte
d’autrui (Transports Canada, 2004). Le premier se compose de petites
entreprises ayant des recettes inférieures à un million de dollars, le
deuxième de firmes moyennes dont les revenus varient entre 1 M$ et
12 M$, le troisième, de gros transporteurs avec des recettes de 12 M$ à
25 M$, et le quatrième, de très gros transporteurs obtenant des revenus
supérieurs 25 M$. La valeur de l’indice Herfindhal oscille entre zéro et
un, la borne inférieure étant approchée lorsque l’industrie ne se compose
que de petites entreprises et la borne supérieure, lorsque l’industrie est
un monopole. Pour les années 1991 et 2003, les indices Herfindhal res-
pectifs sont 0,307 7 et 0,315 7. Ce résultat indique une progression de
l’inégalité entre les quatre groupes de 2 % sur une période de 13 années,
ce qui est infime. Cette stabilité ne veut pas dire que rien ne bouge. Les
petits transporteurs voient leur part relative décroître, la part de marché
des transporteurs moyens augmente légèrement, les gros transporteurs
progressent rapidement, leur part de marché ayant presque doublé en
13 ans, et les très gros transporteurs enregistrent des baisses tendancielles,
mais lentes.
La croissance de l’industrie provient en grande partie des relations
nord-sud avec les États-Unis. Pour la période de 1988 à 2003, les taux de
croissance de l’achalandage en tonnes-kilomètres par an sont respective-
ment de 4,4 % pour le transport intraprovincial, de 6,3 % pour le transport
interprovincial et de 11,4 % pour le transport international. En termes
monétaires, l’industrie canadienne du transport pour compte d’autrui voit
ses recettes multipliées par 2,5 sur 13 années, pour un taux de croissance
annuel de 18,7 %.
En conclusion, l’Accord de libre-échange nord-américain permet à
l’industrie canadienne du transport routier à compte d’autrui de déborder
le cadre canadien et de s’imposer sur le marché transfrontalier. Cette inté-
gration ne peut être que profitable à long terme, lorsque la libéralisation
nord-américaine sera complétée.
18. Par exemple, les transporteurs privés canadiens peuvent, selon les circonstances,
transporter les biens d’autrui moyennant rémunération, alors que les transporteurs
américains sont plus restreints.
117
2.2. L’EXPÉRIENCE EUROPÉENNE

La déréglementation des transports routiers dans les pays européens en
est à ses premiers balbutiements. Les tarifs du fret diminuent quelque
peu, les services à la clientèle s’améliorent et la performance des presta-
taires est en progression. La lenteur de l’ajustement provient du fait que
les transporteurs routiers concurrencent les entreprises ferroviaires, qui
sont grassement subventionnées par leur gouvernement respectif. La
Communauté européenne assouplit l’accès aux services de transport
puisque ce dernier est régi par des critères qualitatifs. Toutefois, la libé-
ralisation du cabotage, initiée en 1998, fait que les entreprises les plus
performantes, indépendamment de leur pays d’origine, peuvent s’éclater
dans toutes les directions. Les firmes néerlandaises ont rapidement pris
la position de pointe, de sorte qu’elles dominent le marché européen du
fret (Blöndal et Pilat, 1997).
2.3. LES INFRASTRUCTURES ROUTIÈRES ET LEUR FINANCEMENT :

LE CAS DU QUÉBEC
L’analyse des infrastructures aéroportuaires révèle que les institutions
publiques sont moins bien performantes que celles des organisations sans
but lucratif (OSBL) et encore moins si ces entités publiques sont privati-
sées. Les infrastructures routières sont toujours considérées comme des
propriétés communes dont le propriétaire est le ministère québécois des
Transports19. Les investissements en infrastructures routières mettent à la
portée de tous des biens dont la fabrication est dispersée sur un territoire
donné tout en permettant aux usagers de se déplacer d’un point à un
autre. Les utilisateurs que sont les transporteurs routiers des marchan-
dises, les propriétaires d’autocars et les automobilistes profitent des
investissements publics du gouvernement provincial en échange de rede-
vances fort variées pour l’usage qu’ils en font. En effet, ils louent le
service du réseau routier moyennant des droits d’immatriculation, des
taxes et des permis. Toutefois, aucun des utilisateurs ne contribue direc-
tement une somme quelconque lorsqu’il se déplace et aucun n’assume
les différents coûts sociaux que son véhicule entraîne. L’absence de prix
véritables a pour conséquences les coûts sociaux de la congestion aux
heures de pointe, de la pollution, du bruit et de la détérioration de la
chaussée. S’ajoute à ces derniers une demande sans cesse croissante de
nouvelles autoroutes de la part des propriétaires de véhicules motorisés.
19. L’auteur ne porte son intérêt que sur la situation québécoise. Il semble que ce soit la
règle pour tous les gouvernements des pays occidentaux de se servir des infrastructures
routières à des fins politiques et, d’une façon accessoire, pour faire du développement
régional.
Pour une part importante de la population, l’unique solution se trouve

dans des investissements supplémentaires pour satisfaire cette demande
insatiable. Il n’est jamais question de rationnement par les prix dont l’effet
final serait de moduler la demande selon la valeur que les utilisateurs du
réseau routier attribuent au temps.
2.3.1. Les infrastructures optimales

Il convient de s’intéresser au préalable aux grands principes de la
construction d’une infrastructure routière quelconque par un ministère
des Transports. Au départ, son objectif premier est de construire, entre-
tenir et réparer les tronçons du réseau routier supérieur qui maximisent
la différence entre les bénéfices actualisés reçus par les utilisateurs des
différentes classes d’actifs et les divers coûts actualisés engagés par le
gouvernement à partir du fonds consolidé de revenus ou d’emprunts.
Les valeurs nettes présentes positives ainsi obtenues pour chacun des
investissements doivent être ordonnancées ensuite en ordre descendant
et le ministère des Transports les exécute pour améliorer le bien-être des
voyageurs et de la collectivité, selon les sommes disponibles. Pour y
parvenir, de nombreuses études (Nix, Boucher et Hutchinson, 1992 ;
Small, Winston et Evans, 1989 ; Small et Winston, 1988) démontrent sta-
tistiquement que, pour minimiser le coût marginal escompté de longue
période d’un tronçon, le ministère doit considérer simultanément
l’ensemble des composantes que sont la construction de l’infrastructure,
l’entretien et la réparation, et la réfection de la chaussée. L’aménagement
des infrastructures initiales doit être plus résistant, ce qui implique des
coûts de construction plus élevés au départ. Le bénéfice à long terme
prend la forme d’un prolongement de la durée de vie de la chaussée et
retarde la pose d’une nouvelle couche de revêtement, de sorte que les
coûts de réfection sont réduits d’autant. Cette minimisation du coût mar-
ginal actualisé de longue période engendre des économies importantes
pour le gouvernement tout en réduisant aussi le temps perdu par les
utilisateurs du tronçon lors des travaux de réfection. Une telle conception
de la construction d’infrastructures routières conduit à l’adoption d’une
stratégie fondée sur un cycle de vie utile d’un tronçon d’une quarantaine
d’années.
La technique actuelle du ministère des Transports procède diffé-
remment puisque les activités de construction et d’entretien général
d’une infrastructure routière sont considérées comme indépendantes20.
20. Dans cette perspective, les frais d’entretien annuels de la future autoroute reliant la
ville de Québec à la ville de Saguenay seraient supérieurs à la moitié de l’ensemble
des coûts de construction.
119
De plus, le cycle de vie utile des investissements qu’entreprend le minis-

tère des Transports serait beaucoup plus court que celui prescrit par la
nouvelle approche. Les comptes publics révèlent que le ministère des
Transports amortit ses investissements en réparation et le surfaçage de
la chaussée sur dix années et ses investissements en infrastructures rou-
tières sur vingt ans. La seule explication valable d’un tel comportement
de la part des gouvernements occidentaux se trouve dans les retombées
économiques visibles et tangibles qu’ils en retirent et qui peuvent avoir
un impact sur la probabilité de réélection des politiciens (Crain et Oakley,
1995 ; Glazer, 1989). En d’autres termes, leurs décisions d’entreprendre
des investissements routiers ne se fondent pas sur un accroissement de
la richesse des Québécois, que révèle une valeur nette présente positive,
mais visent plutôt à leur attirer des votes pour la prochaine élection. Les
bénéficiaires de cette générosité gouvernementale sont généralement des
groupes de pression bien organisés, alors que les citoyens ne peuvent
voir les effets pervers de cette action politique. En effet, la concentration
des bénéfices à des groupes particuliers et la dispersion des coûts à
l’ensemble de la population entraînent une mauvaise affectation des res-
sources à court terme. La même dynamique se reproduit aussi dans le
temps. Comme les investissements ont une espérance de vie utile et que
les gouvernements québécois ne se préoccupent guère de les entretenir
et d’effectuer des réparations majeures au fil des ans, les générations
futures en absorbent une très grande part.
2.3.2. Le financement
La première solution consiste à faire contribuer tous les utilisateurs du
réseau autoroutier. La tarification requise, communément appelée tarifi-
cation non linéaire, se compose d’une charge fixe, l’immatriculation, et
de redevances flexibles pour les véhicules motorisés qui circulent aux
heures de pointe et qui produisent de la pollution et du bruit21. La charge
fixe et les tarifs variables dépendent alors de la catégorie de véhicules
que sont les automobiles, les camions, les semi-remorques et les autocars.
Certes, la structure actuelle comprend l’immatriculation pour tous les
véhicules motorisés, mais elle ne considère aucune des charges variables,
principalement le tarif aux heures de pointe. Les automobilistes et les
chauffeurs de camions et d’autocars utilisent intensément les heures de
pointe puisqu’ils se préoccupent uniquement des coûts privés de leur
décision d’emprunter la voie publique et qu’ils ne se soucient pas des
coûts sociaux que leur présence engendre. La file d’attente, comme
moyen d’affectation des ressources, est un mécanisme extrêmement
21. Nous ne traitons pas de la problématique de la sécurité routière et de ses conséquences,

puisqu’elle dépasse le cadre de cette recherche.
coûteux en temps additionnel perdu et en coûts privés supplémentaires

de toutes sortes. En effet, les coûts sociaux d’encombrement, une forme
d’économies externes, s’élèvent d’une façon exponentielle à mesure que
la densité du trafic s’accroît. Un autre élément qu’il faut aussi ajouter à
cette proposition concerne bien entendu les coûts reliés à l’usure de la
chaussée qui découlent des passages répétés des différents utilisateurs.
Les tarifs doivent correspondre aux dommages réels causés par les char-
ges par essieu de tous les véhicules motorisés qui font usage du réseau
autoroutier.
Il existe depuis plusieurs décennies des applications de cette tarifi-
cation non linéaire dans le monde22. Le cas classique est celui la ville de
Singapour, qui impose depuis 1975 un tarif de 2,60 $US pour entrer dans
le centre-ville aux heures de pointe. Le cas le plus pertinent et qui attire
le plus d’intérêt est celui de la ville de Londres, qui a instauré un tarif
d’embouteillage ou de congestion de 5 £ pour tout véhicule motorisé
privé qui pénètre entre 7 h et 18 h 30 dans une zone de 20 km2 située
dans le centre de Londres. Les résultats ont dépassé toutes les attentes
pour toutes les parties impliquées en termes de fluidité de la circulation,
de la vitesse supérieure des autos, des autobus, des camions de livraison
et des taxis et la réduction du temps d’attente pour tous, sans causer de
dommages importants aux entreprises. En plus, la méthode londonienne
rend acceptable la tarification des véhicules motorisés puisque les recettes
servent à améliorer le transport en commun et le métro. Les utilisateurs
du réseau routier sont satisfaits du service et les usagers du transport en
commun voient une amélioration de leur sort. Par ailleurs, les autorités
locales veulent éventuellement instaurer des tarifs sur les autoroutes qui
entourent la ville selon la même philosophie. Les recettes serviront à
financer les routes et le transport en commun et à réduire les taxes muni-
cipales. C’est une proposition avantageuse pour tout le monde : la solu-
tion la moins coûteuse pour l’utilisateur est aussi celle qui est la moins
coûteuse pour la société.
En conclusion, la probabilité que les gouvernements occidentaux
adoptent des politiques optimales d’infrastructures routières se révèle
très faible en raison de leur importance dans la vie politique. Toutefois,
la croissance graduelle et soutenue du nombre de véhicules motorisés
dans les sociétés occidentales entraîne un niveau de congestion dont le
coût croît à un rythme exponentiel, de sorte que la tarification s’imposera
22. Le lecteur peut consulter M. Boucher (2004), « Les infrastructures routières : Consi-
dérations analytiques et solutions efficaces », dans R. Bernier (dir.), L’État québécois au
XXIe siècle, Québec, Presses de l’Université du Québec, chap. 9, p. 301-325.
121
éventuellement. Les villes de Londres et de Singapour, bien qu’elles

soient des expériences uniques et enrichissantes, ne font que projeter la
tendance d’une structure tarifaire qui comprend les coûts sociaux.
3. L’INDUSTRIE DU TRANSPORT MARITIME

ET SES INFRASTRUCTURES
L’industrie du transport maritime a subi au cours des années 1960 deux
révolutions technologiques importantes : la conteneurisation des mar-
chandises et l’augmentation de la taille des porte-conteneurs. Jusqu’à
tout récemment, la capacité des navires de conteneurs était de l’ordre de
4 200 unités de 20 pieds de longueur. Les nouveaux navires en construc-
tion seront capables d’en transporter jusqu’à 9 500 unités et les ingénieurs
des chantiers navals coréens pensent construire un supernavire doté
d’une capacité de 12 000 conteneurs vers 2012. L’avènement de ces porte-
conteneurs géants, dits aussi post-Panamax (PPM), implique des change-
ments profonds pour de nombreux ports maritimes dans le monde. En
effet, cette nouvelle génération ne peut plus circuler par le canal de
Panama23. Les grandes sociétés de navigation devront alors abandonner
leur fonction de production actuelle et adopter la technique de l’étoile,
initiée par les transporteurs routiers et empruntée par la suite par l’avia-
tion commerciale. Selon cette nouvelle approche, plus d’une dizaine de
grands ports bien localisés dans le monde seront en mesure de fournir
une profondeur d’eau suffisante, supérieure à 50 pieds et plus, pour
accueillir ces navires géants d’un tirant d’eau de plus de 50 pieds. Le
transbordement des conteneurs vers leur destination finale se fera par
des navires plus appropriés aux circonstances et par les réseaux ferro-
viaire et routier. Le même scénario se produira à l’inverse lorsqu’il faudra
charger les navires géants.
Par exemple, l’avènement de ces supernavires fera que les ports
d’attache sur la côte est de l’Amérique du Nord seront le port de Halifax24,
qui remplit déjà les conditions naturelles, et le port de New York-
New Jersey, qui a entrepris de se conformer aux exigences pour les rece-
voir. Si l’arrêt final est fait à Halifax, les chargements et les décharge-
ments seront acheminés par la Voie maritime du Saint-Laurent, par train
23. Un navire en partance de Hong-Kong qui utilise le canal de Panama pour se rendre
au port de Halifax prend 37 jours, alors qu’un bateau qui quitte le port de Shanghai à
destination du port de Vancouver prend 13 jours. Cinq jours sont généralement requis
pour acheminer les conteneurs à Toronto et Montréal.
24. Les supernavires de conteneurs qui quittent la Chine en passant par le canal de Suez
pourraient sauver une journée en utilisant le port de Halifax relativement au port amé-
ricain de New York-New Jersey en raison de la distance orthodromique plus courte.
ferroviaire et par semi-remorque jusqu’à leur destination finale. La même

dynamique prévaudra pour la situation américaine. Ce réaménagement
entraînera des répercussions importantes puisque certains ports de mer
acquièrent de nouveaux avantages comparatifs alors que d’autres en
perdent. La même situation se reproduit sur la côte ouest de l’Amérique
du Nord, puisque les ports de Vancouver, Tacoma et Seattle sont en
concurrence pour devenir le port d’entrée dominant.
Les échanges sans cesse croissants avec les pays de l’Asie, dont la
Chine, font que ces différents ports, tout comme ceux de Los Angeles et
Long Beach, sont congestionnés, de sorte que les compagnies ferroviaires
et les transporteurs routiers, qui ont pourtant grandement amélioré leurs
services et leur taux de transport, doivent attendre pour livrer les conte-
neurs de marchandises à leurs destinataires ultimes. Les goulots d’engor-
gement se multiplient, les files d’attente croissent trop rapidement et les
problèmes de logistique s’amoncellent au détriment des grands perdants,
les consommateurs. Tous les ports impliqués, aussi bien en Amérique du
Nord qu’en Europe et en Asie, doivent agrandir leur capacité de produc-
tion pour obtenir une meilleure fluidité aussi bien des chargements que
des déchargements des conteneurs de marchandises pour mieux servir
leurs consommateurs. Dans cette mouvance, Prince Rupert veut dévelop-
per son port en eau profonde pour ainsi décongestionner le futur surplus
de conteneurs que le port de Vancouver ne peut livrer à temps à ses nom-
breux clients en Amérique du Nord25. En raison de la distance orthodro-
mique, les porte-conteneurs seront capables d’ici quelques années de faire
le trajet Shanghai-Prince Rupert en 12 jours au lieu de 13 pour les ports
de Vancouver et Seattle.
3.1. L’EXPÉRIENCE CANADIENNE

La structure de l’industrie canadienne du transport maritime se subdivise
en deux grandes composantes bien distinctes : le transport maritime inté-
rieur, effectué sur les Grands Lacs et la Voie maritime du Saint-Laurent,
et le transport maritime international, c’est-à-dire tous les navires qui
chargent et déchargent des marchandises conteneurisées et du vrac aux
ports canadiens des côtes est et ouest du pays et tous ceux qui empruntent
la Voie maritime du Saint-Laurent. « Le premier comprend une flotte
d’entreprises battant pavillon canadien et le second, des transporteurs
25. Le port de Prince Rupert sert veut se spécialiser dans le transport des cargaisons
conteneurisées, alors que le port de Vancouver est généraliste en ce qu’il reçoit des
conteneurs de marchandises et des cargaisons en vrac.
123
battant pavillon étranger qui font escale dans les principaux ports du
Canada et qui assurent le commerce international » (Transports Canada,
2004).
3.2. LE TRANSPORT MARITIME INTÉRIEUR

La situation du transport maritime intérieur est problématique à
plusieurs égards puisque le trafic confondu en millions de tonnes des
deux tronçons de la Voie maritime a évolué en dents de scie au cours de
la période de 1993 à 2004. De 1993 à 1998, le volume de marchandises
transportées s’est accru de 41 à 51,1 Mt alors que pour la période de 1999
à 2004, le volume de marchandises a décliné de 48 à 43 Mt. La moyenne
pour les 12 dernières années est de 45,8 Mt. Les baisses de volume se
trouvent dans les produits traditionnels que sont le minerai de fer, les
céréales et les marchandises diverses. La seule exception est le volume
des marchandises en vrac. Les résultats financiers des trois dernières
années reflètent cet état de fait : les recettes provenant des péages sont
de 66 M$ alors que les dépenses gravitent autour 59 M$. La Corporation
de gestion de la Voie maritime du Saint-Laurent majore les péages en
conséquence et les droits des navires pour l’année 2004 pour se confor-
mer à son mandat. La société entend toujours investir une somme
annuelle de 25 M$ durant cinq ans pour améliorer les infrastructures et
ainsi accroître son volume de marchandises.
Le transport maritime intérieur dans son ensemble enregistre une
croissance du tonnage des cargaisons qui est très modeste relativement
à celle qui prévalait de 1995 à 2000. Les produits transportés par les
navires canadiens se composent de marchandises en vrac dans le réseau
des Grands Lacs et du Saint-Laurent, de gypse et de produits forestiers
dans la région de l’Atlantique, de produits forestiers et du bois d’œuvre
sur la côte du Pacifique et des porte-conteneurs qui relient Montréal,
Halifax et Terre-Neuve. Bref, à l’exclusion du transport des conteneurs,
toutes les marchandises transportées sont des matières premières ou
semi-transformées. Les navires battant pavillon canadien utilisent des
vraquiers, des autodéchargeurs et des navires-citernes. Toutefois, leur
nombre décroît depuis une quinzaine d’années et l’âge moyen de la
flotte, tout particulièrement des vraquiers, est le double de celui du
monde entier. Finalement, la flotte canadienne de laquiers diminue len-
tement tout en satisfaisant la demande. Cette surcapacité ne peut se
résorber que par une augmentation du volume de la demande. En un
mot, les navires battant pavillon canadien n’ont transporté que 31,4 % des
tonnes pour l’année 2003, c’est-à-dire 117,6 Mt sur une possibilité de
374,9 Mt.
Différents facteurs internes expliquent la vulnérabilité du transport

maritime intérieur. Pensons à la baisse des niveaux d’eau des Grands
Lacs et du Saint-Laurent qui affecte le volume des charges, la diminution
soutenue de l’exportation du grain vers l’Est, le faible nombre de navires
qui peuvent entrer dans la Voie maritime et la politique fédérale de
l’exportation des grains qui favorise le port de Churchill et les transpor-
teurs ferroviaires sous différentes formes. Le droit d’importation de 25 %
sur les navires produits à l’étranger est toujours une pomme de discorde.
Beaucoup d’armateurs reconnaissent que cette solution est inefficace,
mais ils proposent « quand même d’autres modes d’assistance » (Comité
d’examen de la Loi sur les transports au Canada, 2001). Le facteur principal
externe est la concurrence des ports américains, qui offrent des prix allé-
chants et des itinéraires pour le transport des cargaisons conteneurisées
et en vrac exportées par les entreprises canadiennes.
3.3. LE TRANSPORT MARITIME INTERNATIONAL

L’industrie du transport maritime international se compose du transport
en vrac et du transport de ligne. Le premier comprend le transport de
volumes importants d’une seule et même marchandise, souvent par char-
gements de navires. Les entreprises canadiennes expédient des cargai-
sons de charbon, de grains, de soufre, de potasse, de minerai de fer et de
produits. Ses services sont assurés en vertu d’affrètements à temps, sous
la forme de contrats à court terme ou à long terme, de contrats au comp-
tant ou de contrats à la demande qui déterminent un nombre précis de
voyages ou un nombre de jours ou une quantité donnée de marchandises
(Pirrong, 1993). Tous ces navires battent pavillon étranger. Par ailleurs, la
concurrence est très vive sur ce marché en raison des différentes formes
de contrat, de l’ampleur du marché et de la façon de transporter effica-
cement la matière première, soit par l’utilisation d’un navire spécialisé,
soit par un navire généraliste.
Le transport de ligne se spécialise dans le transport dit général. Les
compagnies de navigation transportent plusieurs envois individuels de
cargaisons, principalement des produits manufacturiers, à des prix fixes
spécifiés par les tarifs des conférences maritimes pour chaque marchan-
dise transportée, selon des itinéraires et des calendriers réguliers. Dès
leur arrivée au port, tous les conteneurs standardisés peuvent être faci-
lement acheminés à bord de trains ou de semi-remorques jusqu’à leur
destination finale. Ce segment de l’industrie maritime internationale est
dominé par d’importance flottes de porte-conteneurs spécialisés qui
sillonnent les principales routes commerciales du monde.
125
Lorsque les exploitants maritimes font escale dans les ports cana-
diens, ils peuvent choisir d’offrir des services « hors conférence » ou à
titre de membres de conférences. C’est la Loi dérogatoire sur les conférences
maritimes (LDCM) de 2002 qui les exempte de certaines dispositions de
la Loi de la concurrence. Les entreprises indépendantes ou « hors confé-
rence » offrent généralement des tarifs et des services comparables à ceux
des firmes dites de conférence, de sorte qu’elles contribuent à l’amélio-
ration de la concurrence sur le marché international. Par ailleurs, les
membres d’une même conférence peuvent aussi se concurrencer entre
eux (Transports Canada, 2004)26. La part relative du trafic de ligne cana-
dien « hors conférence » ne cesse d’augmenter alors que celle du trafic
conférence canadien est en chute libre. En 2003, les transporteurs « hors
conférence » assurent 70 % du trafic de ligne total.
De nombreux observateurs estiment que l’influence des conférences
maritimes diminue graduellement pour un ensemble de facteurs aussi
bien internes qu’externes (Heaver, 2001). Le premier facteur s’appuie sur
la structure des coûts de production de navires, qui a décru de plus de
20 % depuis une vingtaine d’années en raison de la croissance soutenue
de la conteneurisation des marchandises. Le deuxième concerne les com-
pagnies de navigation qui, incitées par la concurrence, cherchent à réa-
liser toutes les économies d’échelle possible et ainsi fournir à leurs
expéditeurs une plus grande gamme géographique de services sous la
forme d’un réseau global. Cette recherche de l’efficacité ne peut conduire
qu’à des acquisitions et à des fusions. Il s’ensuit une réduction du nombre
de ports desservis. À titre d’exemple, le nombre de compagnies de navi-
gation reliant l’Asie et l’Amérique du Nord est passé de 40 en 1984 à 20
en 1994. Le troisième émane des entreprises asiatiques « hors conférence »
qui offrent des navires de bonne qualité et des services fiables. Comme
elles conservent généralement leur statut « hors conférence », elles
réduisent l’écart de prix entre les services de conférences et les services
« hors conférence ». Le quatrième élément découle de la concentration
des services océaniques, puisque les gros transporteurs concluent des
alliances et forment des consortiums. Finalement, les expéditeurs sont
devenus plus avisés lorsque vient le temps d’acheter les services de
ce mode de transport. Ils exigent des transporteurs maritimes qu’ils
s’intègrent à la gestion de leur chaîne d’approvisionnement mondiale et
des technologies de l’information afin de minimiser conjointement leurs
coûts de production.
26. L’Office des transports du Canada a accepté le dépôt de 15 contrats en 2004, 25 en 2003
et 51 en 2002.
La conséquence ultime de ces changements, qu’ils soient de nature

endogène ou exogène, incite les transporteurs maritimes à adopter des
expectatives fort différentes des précédentes. Les tarifs de fret ont moins
d’importance qu’auparavant alors que la qualité des services offerts pré-
domine. Les relations contractuelles à long terme prennent davantage
d’importance que celles à court terme, de sorte que les expéditeurs sont
encouragés à recourir aux contrats confidentiels avec des transporteurs
maritimes individuels. Bref, les ententes contractuelles à long terme sont
à l’opposé des ententes prônées par les conférences, qui portent sur
l’imposition de prix communs et le partage des capacités de transport.
Quant à la performance du transport maritime international canadien,
elle ne cesse de croître puisque les échanges commerciaux canadiens sont
passés de 280,7 Mt en 1999 à 374,9 Mt en 2003, soit un taux annuel de
6,71 %. Les navires battant pavillon étranger se sont partagé 64,9 % du
tonnage pour l’année 2003. Les principaux bénéficiaires de cette mondia-
lisation du commerce international sont les ports de Vancouver, Halifax
et Montréal. Ces derniers sont devenus maintenant trois grands centres
de trafic de cargaisons conteneurisés alors qu’ils étaient auparavant
perçus comme des ports de cargaisons en vrac.
La situation canadienne en matière de transport maritime a profité
des innovations technologiques et des améliorations des dix années pour
intégrer davantage les itinéraires intermodaux qui sont reliés aux grands
ports des deux côtes du pays. Toutefois, la situation est plus difficile pour
le Saint-Laurent et la Voie maritime. Le premier est principalement utilisé
par les expéditeurs de cargaisons conteneurisées du centre des États-
Unis. Quant à la seconde, elle cherche à améliorer ses infrastructures
pour devenir plus efficace et ainsi concurrencer ses compétiteurs que
sont le Mississippi et les chemins de fer. L’avènement des superporte-
conteneurs peut constituer une menace pour ces deux derniers, si les
ports de la côte est américaine deviennent dominants. Les flux de trans-
port peuvent changer graduellement et les avantages comparatifs des
ports canadiens vont s’éroder.
3.4. LES INFRASTRUCTURES MARITIMES

Transports Canada publie en décembre 1995 sa « Politique maritime
nationale », dans l’intention avouée de développer un réseau d’adminis-
trations portuaires canadiennes efficaces et plus attentives aux besoins
des utilisateurs. Cette décision découle d’une analyse qui révèle un taux
de rendement sur les investissements insuffisant, qui ne peut durer dans
un contexte de réduction du déficit. La solution envisagée consiste à
127
déléguer la gestion des ports à des autorités locales ou régionales, les

administrations portuaires canadiennes (APC), qui sont au nombre de 19.
Les plus importantes sont les ports de Vancouver et Montréal.
La Loi maritime du Canada (L.C., 1998, ch. 10), sanctionnée en juin
1998, autorise Transports Canada à déléguer la gestion des ports, finan-
cièrement autonomes et indispensables au commerce intérieur et exté-
rieur canadien, à des administrations portuaires canadiennes. Ces
sociétés sans but lucratif et sans capital-actions sont constituées en vertu
de la partie II de la Loi canadienne sur les sociétés par actions (L.R.C., 1985,
ch. C-44). Elles sont ainsi exemptes de l’impôt sur le revenu et les terrains
fédéraux de la Couronne ne sont pas imposables au niveau municipal.
Contrairement aux aéroports et au système de navigation aérienne, qui
sont respectivement des monopoles naturel et légal, les administrations
portuaires canadiennes sont en concurrence, non seulement entre elles et
avec certains autres ports canadiens de moindre envergure, mais aussi
avec des ports américains. Tout au long de leur histoire respective, elles
ont dû, doivent et devront toujours s’ajuster au progrès technologique27
et produire des services à des coûts de production les plus bas possibles,
sinon elles perdent graduellement leur clientèle.
Comme la discipline de marché ne leur est pas tout à fait étrangère,
il est logique d’anticiper que l’ensemble des règles de délégation mises
en place par Transports Canada n’introduira pas de changements impor-
tants comme ceux observés dans les transferts précédents.
Comme lors des cessions précédentes, Transports Canada demeure
le propriétaire foncier et le bailleur des biens immeubles et des droits qui
se rattachent aux ports dont il délègue la gestion. Un port devient une
administration portuaire canadienne lorsqu’il répond aux quatre critères
exigés par un paragraphe de la loi, qui sont l’autonomie financière,
l’importance stratégique pour le commerce canadien, le rattachement à
une ligne de chemin de fer ou des axes routiers importants et la diversi-
fication de ses activités. La nouvelle entité commerciale signe alors un
bail d’une durée variable qui reflète principalement les intérêts des deux
parties à l’entente. Transports Canada cherche à aligner ainsi la durée du
bail à la vie utile de ses actifs à louer et à celle des investissements faits
27. Les principaux sont le gigantisme et la spécialisation, qui se sont imposés pour les
vraquiers dans une fourchette qui va de 150 000 à 300 000 de tonnes de port lourd (tpl)
et l’unitisation des charges, et le gigantisme pour le transport des marchandises géné-
rales, qui requièrent des navires dont la capacité unitaire est de 6 000 et plus de
conteneurs équivalent vingt pieds (EVP).
par les utilisateurs. Par exemple, les baux signés par les APC de Montréal
et de Vancouver sont de 60 ans. Toutefois, rien n’exclut une renégociation
si de nouvelles circonstances l’imposent.
Une administration portuaire canadienne est soumise par la loi à
des exigences financières pour s’assurer que sa gestion soit efficace. En
voici les principales. En sa qualité de locataire, l’APC doit verser, selon
un alinéa de la loi, des frais annuels qui sont fonction de son acha-
landage mesuré par ses revenus bruts calculés. Ainsi, toute autorité
portuaire canadienne ayant des revenus inférieurs à 20 M$ verse des
frais de location qui croissent à un taux légèrement plus que propor-
tionnel. La progression des frais de location évolue d’une manière pro-
portionnelle, si les revenus bruts se situent dans la tranche de 20 M$ à
60 M$. Finalement, si les revenus bruts dépassent la somme de 70 M$,
le taux de croissance des frais de location augmente à un taux moins
que proportionnel.
En outre, l’administration portuaire canadienne n’est pas le manda-
taire de Transports Canada et elle ne peut ainsi obtenir de garantie de
celui-ci en vertu d’un article précis de la loi. Son autofinancement pro-
vient d’un paragraphe particulier qui lui accorde une capacité contrac-
tuelle et qui lui permet de se procurer des fonds des institutions bancaires
canadiennes. Les lettres patentes de chacune des APC stipulent aussi la
limite de leur pouvoir d’emprunt respectif. Par exemple, les APC de
Montréal et de Vancouver peuvent emprunter respectivement la somme
de 130 M$ et de 510 M$28. Les emprunts reflètent la valeur dûment actua-
lisée des revenus futurs, le cash-flow net, que chaque administration por-
tuaire canadienne, en tant que locataire du sol et des infrastructures
portuaires de Transports Canada, peut générer en offrant des différents
services à ses utilisateurs.
En contrepartie de ses obligations financières, un paragraphe précis
de la loi concède à l’APC la possibilité de percevoir des droits pour toutes
les formes de service qu’elle offre à ses utilisateurs. Ces droits « doivent
lui permettre le financement autonome de ses opérations et également
être équitables et raisonnables » (Loi maritime du Canada, paragr. 49(3)). Ils
doivent aussi posséder certaines caractéristiques, dont les principales
sont l’absence de discrimination entre les utilisateurs ou catégories d’uti-
lisateurs, l’inexistence d’avantages injustifiés ou déraisonnables et de
désavantages injustes ou déraisonnables à des utilisateurs ou des catégo-
ries d’utilisateurs et la prise en compte d’une tarification fondée sur le
28. Le ministre des Transports a émis en 2004 des lettres patentes supplémentaires pour
autoriser une somme d’emprunt de 510 M$ au lieu de la somme initiale de 225 M$.
129
volume et la valeur des marchandises ou de toute caractéristique

commerciale admise (id., art. 50). En résumé, l’ensemble des activités
décrites dans les lettres patentes forme le noyau d’une administration
portuaire canadienne et celle-ci peut les réaliser directement ou par
l’intermédiaire d’une ou de plusieurs filiales.
La performance des administrations aéroportuaires canadiennes ne
cesse de s’améliorer. De 1999 à 2003, les recettes totales des 19 APC
passent de 238,3 M$ à 299,8 M$, soit un taux annuel de croissance de
5,2 %, alors que les dépenses totales n’augmentent annuellement que de
2,7 %. Les bénéfices nets qui étaient de 35,7 M$ en 1999 atteignent
53,5 M$ en 2003. Finalement, les recettes d’exploitation des ports de
Vancouver et de Montréal représentent environ 57 % du total, alors que
le tonnage manutentionné par les cinq plus importants ports totalise 69 %
du volume total des marchandises.
3.5. LES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES

Les expériences de transferts de ports soumis à la gestion centralisée d’un
ministère vers des administrations locales sont peu nombreuses ; elles se
sont toutes produites dans le même contexte, le mauvais état des finances
publiques. Les cas britannique, australien et néo-zélandais permettent de
mettre en perspective le cas canadien (Ircha, 1999 ; Saundry et Turnbull,
1997 ; Thomas, 1994 ; Hide et McShane, 1996, p. 237-256). La privatisation
des ports britanniques commence en 1982 lorsqu’on rassemble 19 ports
sous une nouvelle entité, les Associated British Ports (ABP). Une autre
étape se produit en 1991 lorsque le gouvernement met en vente des ports
dont les administrateurs sont élus, les Trust Ports. La privatisation bri-
tannique se révèle un succès puisque les coûts de production baissent,
les actionnaires reçoivent des dividendes et la valeur en bourse de leurs
titres monte. Il se développe de nouvelles pratiques de gestion de la
main-d’œuvre qui mettent l’accent sur la flexibilité et qui dégagent des
augmentations de la productivité (Thomas, 1994, p. 146)29.
Par ailleurs, des études montrent que la commercialisation des ports
australiens, qui sont du ressort de l’État, se révèle un succès partiel et
mitigé. La réussite serait bonne dans certains États alors que l’insuccès
serait plus évident dans d’autres. Ce demi-succès commercial aurait
même amplifié, selon certains analystes, les problèmes de base. Il aurait
augmenté les pouvoirs des bureaucrates fédéraux et diminué le rôle
exercé par les autorités portuaires.
29. L’auteur présente trois tableaux qui démontrent les hausses de productivité des ports
britanniques.
Quant à l’expérience néo-zélandaise, elle se révèle concluante à tous

les niveaux puisque la productivité générale des ports s’est considérable-
ment améliorée. La preuve par excellence se trouve dans le temps de
rompre la charge et celui de charger le fret, dont la moyenne passe de
huit à trois jours.
4. L’INDUSTRIE DU TRANSPORT FERROVIAIRE

La loi américaine Staggers Rail Act de 1980 atténue partiellement la régle-
mentation de l’industrie ferroviaire introduite par le Congrès durant les
années 1920. Maintenant, les entreprises de chemin de fer sont libres de
déterminer leurs propres tarifs pour plusieurs produits, c’est-à-dire ceux
qui sont exemptés comme les produits agricoles, sans avoir à transiger
avec la régie qu’est le Surface Transportation Board, le successeur de
l’Interstate Commerce Commission (ICC). De plus, elles peuvent négo-
cier des ententes tarifaires avec les expéditeurs pour tous les produits, en
autant que les tarifs soient déposés à l’ICC. Les tarifs de certains produits,
dont le charbon par exemple, sont soumis au pouvoir de marché possédé
par un transporteur ferroviaire30 et aux lignes directrices des tarifs dits
raisonnables. D’autre part, la nouvelle loi permet aux firmes de rationa-
liser leur réseau en abandonnant des tronçons, en cédant des parcours à
des tiers et en fusionnant avec des concurrents complémentaires.
Les études américaines démontrent que les tarifs chutent entre
7,2 milliards et 9,7 milliards en dollars constants de 1990 au profit des
consommateurs alors que les producteurs réalisent des diminutions de
coûts de l’ordre de 3,2 milliards en dollars constants de 1990. En effet,
ces derniers sont davantage encouragés à améliorer leurs grilles horaires
et à garantir une meilleure fiabilité des services pour mieux satisfaire
leurs clients (Winston, 1993). Par ailleurs, les entreprises ferroviaires réa-
lisent des profits plus élevés que ceux en régime réglementé, puisqu’elles
peuvent pratiquer de la discrimination par les prix. Les calculs révèlent
à cet égard que les profits se sont accrus de 3,2 milliards en dollars
constants de 1990. Il est pertinent de rappeler que la structure de l’indus-
trie est imparfaitement concurrentielle en raison des coûts énormes de
pénétrer le marché et d’élaborer un réseau de tronçons pour desservir un
30. Un expéditeur peut contester un tarif devant l’ICC si le tarif est supérieur à 180 % des
coûts variables, si la régie américaine statue que le chemin de fer n’a aucun concurrent
et si elle détermine que le tarif n’est pas raisonnable. Le tarif raisonnable ne doit pas
être supérieur à la formule dite stand-alone costs of service, c’est-à-dire le coût le plus
faible qu’un concurrent efficace pourrait accepter pour faire le transport.
131
territoire donné. Comme le font remarquer si bien de nombreux

économistes américains, aucun nouveau venu n’a osé le faire depuis
plusieurs décennies.
La libéralisation partielle entraîne une croissance importante de
petits transporteurs à faibles coûts et non syndiqués qui achètent des
parcours jugés peu rentables par les grandes firmes de classe 1. Leur
présence suscite un niveau de concurrence qui est beaucoup plus intense
que sous le régime précédent. Les expéditeurs qui étaient auparavant
captifs d’entreprises de chemin de fer peuvent maintenant obtenir des
taux plus concurrentiels des transporteurs à faibles coûts31. En 1975, le
nombre de firmes de classe 1 est de 73. Il diminue graduellement, passant
de 36 durant le début des années 1980 à 16 au cours des 15 dernières
années en raison des fusions, tout en consolidant des réseaux plus effi-
caces. Les chemins de fer de cette classe améliorent leur performance en
abandonnant tout près du tiers des voies inutilisées ou jugées peu ren-
tables. Les grandes entreprises ferroviaires se servent des contrats pour
disposer leurs wagons et leur équipement de soutien selon les préoccu-
pations des expéditeurs, réduisant ainsi leur vulnérabilité aux problèmes
occasionnés par la surcapacité. Les grands transporteurs continuent
d’une façon méthodique à réduire le nombre d’embranchements. Ils pro-
fitent des développements technologiques en améliorant la configuration
de leur réseau, en investissant dans des locomotives plus puissantes, en
employant des wagons capables de transporter des charges plus lourdes
sans détériorer les emprises, en utilisant des wagons gerbés, en dévelop-
pant davantage les opérations intermodales et en recourant de plus en
plus à l’informatique pour mieux gérer la coordination et la fiabilité de
leurs services (Morrison et Winston, 2000, p. 41-71).
Il s’ensuit que les taux moyens par tonne-kilomètre déclinent entre
1980 et 1996 de 50 % en termes réels, que le temps moyen de transit des
wagons baisse d’au moins 20 % et que la variabilité du temps de transit
décroît de plus de 20 %. Cette industrie dont les comportements sont de
nature oligopolistique est devenue plus intensive en capital qu’avant.
Pour la période considérée, le niveau de l’emploi diminue de plus de 50 %,
31. Il existe d’autres moyens pour des expéditeurs de se protéger de leur captivité. Les
contrats à long terme sont une solution, tout comme le recours à des transporteurs à
faibles coûts et l’utilisation des droits de circulation ou l’accès ferroviaire à un autre
transporteur. Dans ce dernier cas, l’expérience américaine révèle que les négociations
commerciales sont souvent difficiles à l’égard des situations à accès réglementé. Par
ailleurs, plus de la moitié des voyages faits par les entreprises émanent de contrats
signés par les deux parties.
passant de 587 000 à 282 000 travailleurs alors que leur rémunération heb-
domadaire en dollars constants de 1978 a légèrement diminué, passant
de 491 $ à 470 $. Le taux de rendement sur l’avoir des actionnaires, qui
est inférieur à moins de 3 % durant les années 1981-1990, atteint un niveau
supérieur de plus de 8 % au milieu des années 1995 (Peoples, 1998).
En conclusion, il est fort plausible que si le nombre de fusions
continue de s’accroître au rythme des dernières années, la structure de
l’industrie se composera de deux grands transporteurs transcontinentaux
qui concurrenceront les deux plus importantes firmes sur la côte est et
les deux autres sur la côte ouest des États-Unis. Leurs principales activi-
tés se concentreront sur les lignes à forte densité. Les autres petites firmes
serviront des expéditeurs que les six grands chemins de fer estiment ne
pas être rentables en raison de leur faible volume de marchandises, aussi
bien en conteneurs qu’en vrac, alors que d’autres seront des intermé-
diaires qui assembleront et consolideront des charges quelconques pour
les destiner éventuellement à une correspondance avec un autre petit
transporteur ou à une interconnexion de l’un des grands transporteurs
de la classe 1. Cette division du travail est conforme à l’évolution actuelle
de la technologie.
4.1. LA SITUATION CANADIENNE

L’ajustement de l’industrie canadienne du transport ferroviaire aux
changements américains se réalise en deux phases. Dans la première
phase, la Loi nationale sur les transports de 1987 abolit l’établissement des
tarifs collectifs qui sont en vigueur depuis 1967 et rend légaux les contrats
confidentiels entre les parties impliquées et les conditions de service
requises. L’objectif évident est de stimuler et d’entretenir la concurrence
entre deux principaux concurrents, le Canadien National (CN), une entre-
prise publique, et le Canadien Pacifique (CP), une société privée. La
seconde commence par la privatisation en 1995 de la société publique
Canadien National, qui est maintenant une entité privée cotée en bourse.
L’année suivante, la Loi nationale sur les transports de 1996 permet à
l’industrie ferroviaire de rationaliser ses opérations, de mieux utiliser sa
main-d’œuvre et de reconfigurer son réseau ferroviaire afin d’être plus
efficace. L’Accord de libre-échange nord-américain joue indirectement un
rôle important dans la libéralisation de l’industrie ferroviaire, bien que
celle-ci n’en ait pas aussi bien profité que l’industrie du transport routier
des marchandises.
L’étude du processus de rationalisation, initié depuis 1990 jusqu’à
2004, révèle que plus de 25 867 kilomètres de voies ferrées ont été aban-
données ou cédées à des tiers. Les deux grandes firmes détiennent
133
maintenant 34 660 kilomètres de lignes en exploitation, soit 71,1 %, alors

que les chemins de fer d’intérêt local (CFIL), c’est-à-dire ceux qui achètent
des tronçons de ces deux entreprises, en exploitent 13 209 kilomètres, soit
27,1 %. La diminution du nombre de kilomètres continuera encore pour
plusieurs années, principalement en raison des développements techno-
logiques. Le niveau de l’emploi chute aussi d’une façon importante. En
1990, les deux entreprises canadiennes embauchaient 67 000 employés
alors que leur nombre est d’environ 36 000 en 2003. Par ailleurs, le nombre
d’employés des chemins de fer d’intérêt local, qui est de 466 en 1993,
atteint 2 039 travailleurs en 2003, soit une augmentation de 263 % sur une
période de 11 années. Quant aux chemins de fer régionaux, ils sont en
chute libre. Leur nombre d’employés est de 4 684 en 1993 comparative-
ment à 2 733 en 2003. Un fort pourcentage de cette réduction provient de
fusions avec les deux grands chemins de fer. En effet, le Canadien Natio-
nal a acheté l’entreprise publique BC Rail de la Colombie-Britannique en
2004 et Algoma Central Railway en 2002. Finalement, la rémunération
moyenne des employés des trois catégories croît à un taux légèrement
supérieur à celui de l’inflation durant la période 1993-2003. Les employés
du Canadien National et du Canadien Pacifique obtiennent une majora-
tion annuelle de 3,51 %, ceux des chemins de fer régionaux de 4,6 % et
les chemins de fer d’intérêt local de 4,36 %.
Les deux grandes firmes investissent depuis cette période dans
l’achat de locomotives plus puissantes et de wagons plus lourds, modi-
fient d’une façon importante leurs méthodes d’exploitation, utilisent des
wagons gerbés et accroissent leurs envois intermodaux nord-américains.
Leur trafic intermodal se réalise principalement en utilisant des conte-
neurs sur wagon plat (CSWP) tandis qu’on observe une baisse propor-
tionnelle des volumes transportés par remorque sur wagon plat (RSWP).
Les services intermodaux obtiennent en 2003 environ 27 % des recettes
des marchandises globales comparativement à 20 % en 1998. Leur pro-
ductivité, qui augmente graduellement au cours des huit dernières
années, atteint depuis 1998 un taux moyen de croissance de 5,4 %32.
La structure industrielle canadienne ressemble à celle qui existe aux
États-Unis, mais en plus petit. Pour l’année 2003, les deux plus grandes
firmes totalisent 84,4 % des recettes de 8,3 milliards de dollars, les che-
mins de fer d’intérêt local obtiennent des recettes de 405 M$ et les com-
pagnies ferroviaires régionales, 467 M$. Le nombre de chemins de fer
d’intérêt local est en croissance puisqu’il croît de 11 entreprises en 1996
à 37 en 2000. Depuis quelques années, le nombre stagne en raison d’un
32. Les données sont tirées de Transports Canada (2004), plus exactement le chapitre 6 sur
le transport ferroviaire et les nombreuses annexes.
manque d’occasions d’affaires. Finalement, les deux entreprises privées

canadiennes retirent tout près de la moitié de leurs activités ferroviaires
aux États-Unis. Cet état de fait provient de la fusion de firmes américaines
et d’ententes avec un certain nombre d’entre elles.
Les tarifs marchandises diminuent en moyenne de 1,7 % en 2003
par rapport à une baisse annuelle moyenne estimative de 1,4 % entre 1998
et 2003. Par ailleurs, les indices des recettes par tonne-kilomètre révèlent
une diminution de 26 % en termes réels entre 1988 et 1999. Les gains de
la productivité globale des entreprises ferroviaires sont transférés dans
une grande mesure aux expéditeurs. En effet, tout près de 75 % des gains
de productivité est répercuté aux expéditeurs. Les deux sociétés cana-
diennes atteignent durant la période de 1991 à 1999 le même niveau
moyen de performance financière que les grandes firmes américaines. Le
ratio utilisé, qui est le rapport des coûts d’exploitation sur les recettes
d’exploitation, gravite autour de 0,80. Depuis le début des années 2000,
le ratio est inférieur à 0,80.
L’industrie ferroviaire et les expéditeurs rencontrent les mêmes
problèmes que ceux constatés aux États-Unis, soit le pouvoir de marché
possédé par les deux firmes canadiennes. Celles-ci sont en mesure de
pratiquer de la discrimination par les prix et de spécifier les conditions
des services offerts pour maximiser leurs profits. Les expéditeurs qui
peuvent utiliser plusieurs modes de transport comme le camionnage, le
transport maritime et un autre chemin de fer pour acheminer leurs mar-
chandises à destination obtiennent des tarifs inférieurs, c’est-à-dire con-
currentiels, et aussi des prestations de service adéquates. Par contre, les
expéditeurs qui sont captifs des deux chemins de fer, n’ayant pas accès
à d’autres modes à leur disposition, doivent payer plus cher pour faire
transporter leurs marchandises et accepter des conditions de service
moins attrayantes. Autrement dit, deux utilisateurs des services ferro-
viaires peuvent payer des prix et obtenir des services différents pour une
quantité donnée de marchandises sur une distance donnée. Ce pouvoir
de discrimination provient uniquement de la structure industrielle, qui
n’est pas en soi concurrentielle, pour les motifs mentionnés précédem-
ment lors de l’analyse de l’industrie américaine. Les expéditeurs captifs,
généralement les producteurs de marchandises en vrac, invoquent un
abus de pouvoir de la part des transporteurs, et ces derniers de répliquer
qu’il n’existe aucune autre façon de couvrir tous leurs frais et de déclarer
ainsi des profits.
La Loi sur les transports au Canada de 1996 propose aux expéditeurs
différents moyens d’atténuer le pouvoir de monopole dont jouissent les
deux firmes canadiennes, dont les principaux se retrouvent dans Comité
d’examen de la Loi sur les transports au Canada (2001), chap. 4, p. 35-65,
135
et chap. 5, p. 67-117. Le premier moyen est l’utilisation de l’interconnexion

qui permet à un expéditeur captif d’une entreprise ferroviaire de recourir
à un autre transporteur de chemin de fer aux prix réglementaires fixés
par l’Office des transports du Canada « si le point d’origine ou de desti-
nation d’un transport continu est situé dans un rayon de 30 kilomètres
d’un lieu de correspondance » (Canada, 1996, paragr. 127(3)). Cette possi-
bilité est peu utilisée dans les faits puisqu’elle est une pomme de discorde
entre les expéditeurs, qui la perçoivent comme une mesure concur-
rentielle, et les transporteurs, qui trouvent les prix d’interconnexion
insuffisants pour maximiser leurs profits (Carson et Nolan, 2005)33. Le
deuxième concerne les droits de circulation qui permettent à chaque com-
pagnie de chemin de fer de demander à l’Office « de faire circuler et
d’exploiter ses trains sur toute partie du chemin de fer d’une autre com-
pagnie » (Canada, 1996, al. 116(4)e). Dans les faits, aucune demande n’est
faite avant février 2001 et l’Office statue dans sa décision n’avoir aucune
autorité d’accorder de tels droits.
Le troisième moyen se réfère à une demande d’un expéditeur, établi
à l’extérieur du rayon d’interconnexion de 30 kilomètres, de déterminer
un prix de ligne concurrentiel pour faire transporter ses marchandises
par le transporteur local jusqu’à un lieu de correspondance avec la firme
ferroviaire assurant la liaison. La réalisation requiert au préalable une
entente entre l’expéditeur et le transporteur sur le reste du parcours.
Malgré l’existence de quelques demandes entre 1988 et 1992, pas un seul
expéditeur n’a fait de demande de prix de ligne concurrentiels depuis
1996. Les deux parties s’opposent pour des motifs différents, les expédi-
teurs trouvant la démarche trop complexe et les chemins de fer la perce-
vant comme un moyen de négociation pur et simple (Canada, 1996). Un
quatrième est le recours à l’arbitrage par les expéditeurs comme moyen
de régler des différends aussi bien sur les tarifs que sur les conditions de
service. Selon certains, près de la moitié seraient réglés avant la fin de
l’audience d’arbitrage. Mais comme les coûts de transaction en temps et
en énergie et les frais monétaires sont importants, le processus est dis-
suasif, principalement pour les expéditeurs. Le dernier moyen est le con-
trat confidentiel entre les deux parties, permis depuis les changements
de la loi de 1987. La majeure partie du trafic ferroviaire se fait maintenant
par des contrats confidentiels.
33. L. Carlson et J. Nolan appliquent une méthode mise au point et utilisée par la Surface
Transportation Board américaine pour calculer les prix d’accès réglementaires à une
situation canadienne. Ils démontrent que le recours à une tarification à composante effi-
cace ferait disparaître la rente économique provenant de leur politique de discrimination.
Depuis la privatisation de l’entreprise publique Canadien National

en 1996, l’industrie ferroviaire canadienne diffère très peu des comporte-
ments des chemins de fer américains. Son ajustement, bien que lent, pro-
vient de son intégration au réseau américain par des fusions et des ententes
contractuelles avec d’autres entreprises. Le duopole canadien rencontre les
mêmes problèmes que ses homologues américains, soit l’accès par des tiers
sur des tronçons d’une autre entreprise ferroviaire et la détermination de
prix réglementés par l’Office des transports du Canada qui permettrait aux
expéditeurs et aux firmes des gains à l’échange. Le pouvoir de discrimi-
nation que possèdent les chemins de fer n’implique nullement une absence
de concurrence. Il découle plutôt de la structure industrielle de nature
oligopolistique qui requiert des investissements importants qui sont fixes,
immuables et non transférables.
5. CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES
L’analyse de différents modes de transport révèle l’importance que
peuvent jouer les forces du marché. Les consommateurs obtiennent dans
un milieu concurrentiel les biens et les services désirés au moindre coût.
Toute réglementation les défavorise puisqu’ils assument des prix plus
élevés que les ressources requises pour les produire. La déréglementation
de l’aviation commerciale américaine change la fonction de production,
diminue le prix de billets en le liant à ses coûts et crée un nouveau
concurrent, les entreprises aériennes à bas prix. Le processus de libérali-
sation se diffuse graduellement dans de nouveaux pays. L’Union écono-
mique européenne se doit de définir au cours des prochaines années ce
que sera sa politique interne de ciel ouvert. Les nombreuses fusions et
les ententes contractuelles forment les premiers pas vers une telle inté-
gration. Par ailleurs, quelques pays, dont le Canada et le Royaume-Uni,
commercialisent leurs systèmes de navigation aérienne de même que
leurs aéroports pour que leurs institutions soient plus efficaces. Jusqu’à
présent, très peu de pays osent les suivre, même si les délégations se
révèlent des succès.
La déréglementation de l’industrie des marchandises, initiée par les
Américains, s’avère très fructueuse puisque les consommateurs peuvent
maintenant bénéficier des produits au moindre coût. De nombreux pays
suivent une telle politique. Cette industrie est à la source de l’approche
dite de l’étoile et de ses satellites, qui est reprise par l’industrie aérienne
et potentiellement par l’industrie maritime avec les supernavires qui ne
peuvent franchir le canal de Panama. Les deux segments de l’industrie,
le transport des charges pleines et des charges partielles, sont très
concurrentiels. Toutefois, la situation diffère fortement lorsqu’il s’agit de
137
tarifer le coût des déplacements des véhicules motorisés aux heures de

pointe et de construire des infrastructures routières optimales. Le ration-
nement par le mécanisme des prix est très peu utilisé alors que la tech-
nologie est au point. La seule réponse à ce refus ne peut que provenir
des politiciens. Ils préfèrent les files d’attente qui peuvent être interpré-
tées comme plus démocratiques, évitant ainsi de pratiquer la discrimina-
tion par les prix. Dans les deux cas, ils s’en servent à des fins politiques.
L’industrie du transport maritime est le seul mode où l’industrie
américaine demeure réglementée, d’où l’intérêt de se concentrer sur les
problèmes que rencontre l’industrie canadienne. La situation canadienne
ne cesse de s’améliorer depuis cinq ans. Les ports de Vancouver, Montréal
et Halifax sont maintenant devenus de grands centres de trafic de car-
gaisons conteneurisés alors qu’ils étaient auparavant perçus comme des
ports de cargaisons en vrac. La concurrence est de plus en plus forte
puisque les conférences n’ont plus le pouvoir de déterminer les prix et
les conditions des services comme auparavant. En effet, de grandes socié-
tés maritimes dominent, mais elles développent des stratégies qui leur
permettent d’avoir des réseaux conformes aux intérêts de leurs clients.
Le problème que rencontrent les entreprises canadiennes est le suivant :
quel sera l’impact des superporte-conteneurs de la génération post-
Panamax sur leurs opérations ? Par ailleurs, la commercialisation des
administrations aéroportuaires canadiennes est aussi un succès, puisque
cette industrie vivait déjà dans un milieu concurrentiel. La liberté acquise
par la délégation fédérale leur permet de s’ajuster davantage aux besoins
de leur clientèle.
La déréglementation de l’industrie ferroviaire américaine s’est
avérée un succès, bien que cette industrie opère dans un milieu peu
concurrentiel en raison des barrières importantes à l’entrée. Les entre-
prises canadiennes Canadien National et Canadien Pacifique sont des
firmes privées cotées en bourse et donc sur le même pied que leurs
concurrents américains. Elles retirent tout près de la moitié de leurs
revenus dans des transactions transfrontalières. Les problèmes que ren-
contrent les expéditeurs et les transporteurs sont communs : les
expéditeurs estiment que les chemins de fer abusent de leur pouvoir de
marché et les transporteurs affirment la nécessité de pratiquer une dis-
crimination par les prix pour couvrir tous les coûts communs et ainsi
faire des profits. Bref, chacune des régies, soit ICC, soit l’Office des trans-
ports du Canada, propose des solutions pour accommoder les uns et les
autres, mais chaque partie maintient sa position. Malgré de nombreux
désaccords persistants, la majeure partie du trafic ferroviaire se fait
maintenant par des contrats confidentiels.
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C H A P I T R E
6
L’EUROPE ET
LA MONDIALISATION
Enjeux et défis
Sabine Urban
Professeure des Universités émérite
Université Robert Schuman, Strasbourg
L’Europe est un pôle économique et culturel majeur dans le monde, mais

elle doit, comme les autres, se remettre continuellement en jeu pour
répondre aux mouvements qui illustrent l’évolution des systèmes socio-
économiques, politiques et techniques. D’une manière générale, l’ampleur
des défis à relever est ressentie plus ou moins intensément en fonction
des positions de force acquises et de la volonté exprimée par les membres
des systèmes pour surmonter ces défis. L’Europe se présente comme un
exemple intéressant à méditer à cet égard ; elle est un enjeu à la fois pour
les entreprises et pour les institutions politiques qui conditionnent le
rayonnement et l’attractivité du territoire, et donc aussi la force des
acteurs qui y sont implantés ; elle est aussi l’illustration d’un processus
d’évolution complexe qui procède selon une démarche chaotique.
La plupart des pays européens a animé, depuis l’Antiquité, ce qu’on
peut appeler les prémices de la mondialisation : création d’empires (Rome,
conquêtes coloniales), réseaux marchands, grandes découvertes mari-
times, diffusion planétaire de la religion chrétienne, courants de pensées
universelles, découvertes scientifiques majeures, etc. Mais, abstraction
faite du Saint Empire romain germanique, qui a quand même duré près
de mille ans, l’Europe « institutionnalisée » de laquelle il va être question
ici est de création récente ; elle remonte à la fin de la Deuxième Guerre
mondiale. Cette coïncidence n’est pas sans signification importante. La
volonté des pères fondateurs de cette Europe-là (notamment Jean
Monnet, Robert Schuman, Konrad Adenauer, Alcide de Gasperi) était en
premier lieu de faire régner la paix et la démocratie en Europe ; dans leur
esprit l’économie était essentiellement un moyen permettant d’accéder à
cette réalité encore quasi utopique à l’époque. En d’autres termes, on
peut dire que c’est bien l’histoire, la culture, la volonté politique de
dépassement de la haine guerrière et nationaliste, qui ont forgé le désir
d’Europe, d’une civilisation partagée. C’est là une réalité à garder en
mémoire lorsque l’on évoque l’actuelle Union économique et monétaire
européenne. Dans l’Europe contemporaine, les préoccupations de respect
des « valeurs » humaines fondamentales ont en réalité précédé celles de
création de « valeur » pour l’actionnaire. Ces valeurs fondamentales ont
été institutionnalisées, dès 1949, par la création du Conseil de l’Europe,
sous l’impulsion de Winston Churchill. Il y a là, peut-être, de quoi « rêver »
si l’on se réfère à Jeremy Rifkin1, mais le « rêve » ne saurait constituer à
lui seul une stratégie de performance.
Chemin faisant, il est apparu que l’économie avait une force
d’entraînement considérable, voire hégémonique, à tel point qu’on peut
craindre aujourd’hui que sa logique propre soit devenue surdétermi-
nante, faisant passer les principes d’intérêt individuel et de solvabilité
avant ceux de solidarité dans l’organisation des relations humaines et de
recherche du bien commun, c’est-à-dire celui qui soude une Société. Cette
évolution n’est pas indépendante du processus de mondialisation, ou
« globalisation », qui s’est accentué très intensément et très rapidement
depuis la fin des années 1980. Sous les coups de boutoir de ce processus
incontournable et essentiellement incontrôlé, l’« économie sociale de
marché » cède peu à peu sa place en Europe à l’« économie de marché »
et celle-ci, à la « Société de marché » (Jacques Delors).
C’est dire que les pays et populations d’Europe sont en fait au
centre d’un double mouvement : celui de la mondialisation « globale »,
d’une part, et celui de l’intégration « régionale » européenne qui alterne
elle-même, en son sein, des phases d’approfondissement (des processus
d’interdépendance croissante et de souveraineté partagée) et des phases
d’élargissement géographique (touchant peu à peu la majeure partie des
pays à l’ouest de l’Oural, si l’on se réfère à Paul Valéry ayant défini
1. Jeremy Rifkin (2004). The European Dream : How Europe’s Vision of the Future Is Quietly
Eclipsing the American Dream, Cambridge, Polity Press.
L’EUROPE ET LA MONDIALISATION
143
l’Europe comme « un petit cap de l’Asie »), d’autre part. Le « déploie-

ment » (entendu, selon le Dictionnaire Robert, à la fois comme un processus
d’extension et comme une démonstration de force, si l’on retient le lan-
gage militaire comme cela est coutumier dans le domaine de la stratégie)
est donc à la fois interne (à l’Europe) et externe, l’Union européenne
voulant aussi faire la démonstration de sa puissance dans le reste du
monde. Mais le « déploiement » ne se cantonne pas aux biens et services
marchands ; il concerne aussi les idées et les valeurs.
L’enjeu est considérable, car il s’agit de rendre efficiente une
nouvelle architecture organisationnelle où interfèrent étroitement les
acteurs majeurs que sont les entreprises, les « citoyens » de la société
« civile » et les États ainsi que les institutions communautaires d’une part,
et les forces extérieures, politiques et technologiques de l’autre.
Le « jeu » n’est pas limpide, compte tenu de la distance qui sépare
les volontés affichées dans les discours et celles qui s’expriment dans
l’action. Par ailleurs, les acteurs sont divers, hétérogènes, de pouvoirs iné-
gaux, animés d’ambitions individuelles et sociétales pas nécessairement
convergentes. La « vieille Europe » côtoie de « nouvelles Europes » et fina-
lement l’« Europe » tout court2, avec des tensions internes propres à la
gestion d’un changement considérable et, à bien des égards, exemplaire3.
Les règles du jeu appliquées sont, elles aussi, plutôt antagonistes.
La pensée économique dominante et les pouvoirs financiers exhibés sur
les marchés financiers privilégient la maximisation du profit. Cette exi-
gence n’est guère compatible avec la pérennité des entreprises, dans la
mesure où, dans le même temps, le système propose d’allouer d’une
manière prioritaire ces profits, estimés disponibles, au bénéfice des
actionnaires (notion de free cash flow). Une stratégie d’entreprise orientée
vers un développement à long terme doit pouvoir prendre ses distances
à l’égard de la « financiarisation des économies » et investir dans la création
de compétences, les capacités d’apprentissage, donc dans la formation,
la recherche et l’innovation, tant organisationnelle que technologique, qui
pourra dégager des « avantages compétitifs » à terme. La politique de
développement d’entreprise dépend en fait de compromis trouvés entre
les différentes parties prenantes (stakeholders) ; cette démarche est bien
différente de celle de la quête de « maximisation » résultant d’échanges
marchands opérés sur un marché supposé anonyme. Par ailleurs, la quête
2. Ces concepts ont été analysés, en avant-garde, par François Perroux dès 1954 dans
L’Europe sans rivages, Paris, Presses universitaires de France.
3. Voir Romano Prodi, « Mondialisation et diversité culturelle : la contribution des
institutions européennes », dans M. Ricciardelli et al. (2000). Mondialisation et sociétés
multiculturelles : l’incertain du futur, Paris, Presses universitaires de France.
de la maximisation du profit ne saurait satisfaire ou motiver les « tra-

vailleurs », intellectuels et manuels, qui constituent le « capital humain »
de l’entreprise, c’est-à-dire sa valeur la plus précieuse dans le cadre d’une
économie centrée sur les savoirs. L’expérience prouve que cette force de
travail est capable de surmonter les défis les plus difficiles à condition
d’en avoir compris le bien-fondé et d’adhérer au projet qu’ils sous-
tendent. Le projet de maximisation du profit au bénéfice des actionnaires
n’est par contre guère mobilisateur d’énergie, à l’exception de celle des
personnes directement concernées.
Pour se mesurer avec succès à des concurrents puissants et ambitieux,
tels les États-Unis, le Japon, la Chine, l’Inde, il faut être en mesure de mettre
en œuvre, à tous les niveaux de la hiérarchie, des stratégies de performance
appropriées et coordonnées. Celles-ci supposent la mobilisation de toutes
les forces disponibles, pas seulement celle des actionnaires-propriétaires
plus ou moins nomades (si l’on se réfère aux sociétés cotées) ou fugitifs (si
l’on se réfère aux entreprises patrimoniales de taille moyenne), mais aussi
les forces partenariales (universités, syndicats, banques) et publiques.
La nature des enjeux conditionne celle des défis qui sont, eux aussi,
multiples ; ils sont d’autant plus impressionnants que le monde est
devenu structurellement instable et imprévisible.
Il s’agit en premier lieu de trouver un équilibre (notion chère aux
économistes) entre priorités économiques et considérations sociales. Le
« modèle » européen de solidarité sociale, c’est-à-dire de redistribution de
ressources à travers le welfare state, est attaqué par l’idéologie néolibérale.
L’idéal humaniste ne s’épanouit et ne se « déploie » pas, il est plutôt en
repli. Ce sont davantage les intérêts matériels individuels qui sont mis
en exergue, alors que les valeurs collectives, celles qui peuvent illustrer
une identité européenne, sont traitées avec négligence.
Dans un monde ouvert, « global », le développement économique
passe par la compétitivité : compétitivité par les prix (et donc la réduction
des coûts) ou par des variables qualitatives (liées notamment à l’innova-
tion). L’investissement technologique est alors aisément reconnu comme
une ardente nécessité, surtout à une époque où les connaissances scien-
tifiques et techniques évoluent de plus en plus rapidement. Cet investis-
sement ne saurait cependant se passer du développement et de la
maintenance du « capital humain ». Ces deux formes de capital sont
essentiellement complémentaires. Le vote négatif du projet de Constitu-
tion européenne dans certains pays peut être analysé comme le rejet de
la conception du capitalisme privilégiant la performance technique et
financière au mépris de l’emploi, du bien-être collectif et du respect de
la dignité de chaque être humain. Une partie de la population euro-
145
péenne repousse la conception de l’homme moderne fustigée par ce

grand Européen humaniste que fut François Perroux, en ces termes : « À
force de fabriquer des objets, chacun devient lui-même un objet préfabri-
qué. À force d’être usager de choses, de toujours plus de choses, chacun
devient un objet d’usage4. »
Un troisième défi se situe dès lors dans le rapport de pouvoir des
décideurs économiques, politiques et civils (l’ensemble des citoyens). On
touche là aux problèmes complexes de la gouvernance, de la participa-
tion au dialogue social (Amartya Sen5), de la mise en œuvre de la subsi-
diarité et de la démocratie. L’actuel malaise institutionnel européen
devrait être utilisé pour réfléchir à de nouveaux arbitrages politiques au
service d’une nouvelle rationalité socioéconomique. Ce serait une œuvre
d’avant-garde. En attendant, le « déploiement de l’Europe » est largement
dépendant des visions et des engagements des entreprises.
Pour en saisir la teneur, nous nous proposons de présenter succes-
sivement les fondements du déploiement des entreprises européennes à
l’heure de la mondialisation, les manifestations managériales de ce
déploiement, pour nous interroger en troisième lieu sur la maîtrise de
ces mouvements, le pouvoir des entreprises étant certes considérable
mais non sans bornes. La réalité repose sur l’« économie politique ». La
vie politique, comme la stratégie d’entreprise, opère par la voie de
compromis, et les deux sortes de compromis sont liées.
1. LES FONDEMENTS DU DÉPLOIEMENT DES ENTREPRISES

EUROPÉENNES À L’HEURE DE LA MONDIALISATION
Depuis les années 1990, on peut observer deux courants majeurs : celui
qui a été déterminé par la réalisation renforcée de l’intégration euro-
péenne à partir de 1992, marquée par l’ambition d’achever réellement le
« marché unique européen », déjà visé par le Traité constitutif européen
« de Rome » (1957)6 mais resté largement « multiple7 » pour de nombreux
biens et prestations de service, et celui qui a été dominé par le phénomène
4. François Perroux interroge Herbert Marcuse… qui répond, Paris, Aubier, 1969, p. 29.
5. Amartya Sen (2003). Un nouveau modèle économique, Développement, justice, liberté, Paris,
Odile Jacob poches.
6. Voir : Parlement européen (2004). Fiches techniques sur l’Union européenne, Luxembourg,
Office des publications officielles des Communautés européennes.
7. Observatoire des stratégies industrielles (OSI), Guy Crespy (dir.) (1990). Marché unique,
marché multiple : stratégies européennes des acteurs industriels, Paris, Economica ; Sabine
Urban (dir.) (1996). Europe’s Challenges : Economic Efficiency and Social Solidarity,
Wiesbaden, Gabler.
de mondialisation, devenu particulièrement puissant et déstabilisant à

partir de la deuxième moitié de la même décennie 1990. Les entreprises
européennes ont suivi ces courants d’évolution, avec un intérêt d’abord
marqué pour le territoire européen, et ensuite, d’une manière plus soute-
nue, pour l’espace planétaire global. Des fondements communs à ces
déploiements peuvent cependant être décelés pour les deux tendances.
L’analyse sera centrée ici essentiellement sur les stratégies menées par les
entreprises plutôt que sur l’incidence des politiques industrielles mises
en œuvre par l’Union européenne (UE) en tant qu’institution.
D’une manière très classique, on admet que le développement des
entreprises peut se déployer dans un champ défini par trois axes : celui
des activités (c’est-à-dire des produits ou portefeuilles de produits), celui
des marchés (d’écoulement ou d’approvisionnement) et celui des techno-
logies ou grappes technologiques. Ces axes déterminent une pondération
différenciée dans les choix stratégiques retenus.
Selon une logique de déploiement centrée sur les activités, les
entreprises européennes ont joué sur la diversité et sur les variables
qualitatives des performances marchandes et financières. Le « marché
unique » a stimulé la variété de l’offre des produits, en provenance de
tous les pays de l’Union, et par là accru les exigences des consommateurs
et utilisateurs. Ce comportement d’exigence a imposé aux producteurs
davantage de créativité, de recherche-développement (R-D) et d’innova-
tion, de qualité se traduisant non seulement dans l’utilisation aisée et
sécurisée des produits, mais aussi dans la bonne adéquation du produit
à la demande8. La spécialisation industrielle a été accrue. Ce sont aussi
les variables quantitatives de la performance qui ont été améliorées du
fait du marché unique conduisant à davantage de concurrence, et donc
à une pression sur les coûts et les prix, et par suite à une stimulation des
investissements de rationalisation. Par ailleurs, le marché unique est
devenu très attractif pour les concurrents extérieurs à cet ensemble,
accroissant la pression des entreprises non communautaires et stimulant
du même coup des réactions coopératives des entreprises des pays inté-
grés. L’ouverture à la concurrence internationale des marchés publics
amène les firmes à se repositionner au plan européen et à se regrouper
pour former des ensembles transnationaux, notamment dans les secteurs
de l’eau, de l’électricité, des transports ferroviaires, des télécommunica-
tions, de l’aéronautique, de l’espace, de la défense9. C’est aussi sur le plan
de la normalisation, un enjeu stratégique majeur, que les entreprises
8. Voir Sabine Urban et Serge Vendemini (1994). Alliances stratégiques coopératives euro-
péennes, Bruxelles, De Boeck Université, p. 51-76.
9. Pour les illustrations, voir Observatoire des stratégies industrielles (OSI), op. cit.
147
industrielles européennes ont réagi. L’« euro-entreprise » prend forme10.

Finalement, la construction du marché unique a accéléré le processus de
concertation et de coopération des entreprises européennes permettant à
celles-ci de mieux aborder le marché mondial par la suite.
Selon une logique de déploiement centrée sur les marchés, les entre-
prises européennes ont d’abord recherché des économies d’échelle (scale)
liées à l’extension de la taille des marchés, de champ (scope) liées au
déphasage géographique et substantiel du cycle de vie des produits, puis
enclenché, en Europe d’abord, puis dans l’ensemble du monde, un pro-
cessus accéléré d’accès : accès à de nouveaux clients, à de nouveaux four-
nisseurs, à de nouveaux avantages (« nouveaux » ou approfondissant des
positions existantes).
L’interpénétration croissante des économies européennes a for-
tement stimulé à partir des années 1980 les investissements croisés11 des-
tinés selon les cas à faciliter les restructurations obligées dans les secteurs
mûrs (sidérurgie, chimie), à renforcer des positions dans des secteurs
techniquement très évolutifs et à croissance élevée (électronique), à
rapprocher les entreprises de production de leurs clients, ou encore à
surmonter des barrières à l’entrée de marchés restés « nationaux » (télé-
communications, énergie, transports publics).
D’autre part, le processus de partition des opérations et des
éléments (primary activities, support activities12) de la chaîne de valeur a
développé les pratiques d’outsourcing (extension de la sous-traitance et
du codéveloppement de nouvelles fabrications entre plusieurs parte-
naires) et donc de nouvelles relations, plus étroites, avec les fournisseurs,
essentiellement « européens » et maghrébins dans un premier temps, rela-
tions de plus en plus « mondialisées » depuis le début des années 2000 et
marquées par l’influence croissante des grands pays asiatiques.
Outre les rapprochements d’entreprises, de nature productive, on voit
aussi se développer des relocalisations marquées du saut de l’opportu-
nisme fiscal, l’harmonisation fiscale ne progressant que très lentement et
modestement au niveau de l’UE. Plus généralement, les stratégies d’entre-
prises sont nettement liées à la recherche d’économies externes positives.
L’idée fondamentale du concept d’externalité est la reconnaissance du fait
10. Patrick Joffre et Gérard Koenig (dir.) (1988). L’euro-entreprise, Paris, Economica.
11. Voir OSI, op. cit. ; Alexis Jacquemin et Lucio R. Pench (dir.) (1997). Pour une compétitivité
européenne, Bruxelles, De Boeck Université ; Rapports annuels de la Commission euro-
péenne (DG des affaires économiques et financières) paraissant dans la série European
Economy ; CD-ROM Eurostat, Panorama of European Business, 1988-1998, 1999.
12. Selon Michael E. Porter (1985). Competitive Advantage : Creating and Sustaining Superior
Performance, New York, The Free Press/Macmillan.
que l’action d’un acteur donné peut affecter d’autres acteurs sans que ceux-
ci aient été consultés ou indemnisés pour les effets dommageables qu’ils
subissent (« externalités négatives ») ou sans que les bénéficiaires aient à
payer un avantage qui leur est attribué du fait d’externalités (« externalités
positives »). Le droit de polluer sans limite, d’exploiter des ressources natu-
relles (comme l’eau, l’air, le sol) sans retenue, le fait de pouvoir disposer
d’une main-d’œuvre socialement mal protégée et économiquement vulné-
rable (précarité), la possibilité de disposer d’un système éducatif ou hos-
pitalier public performant, l’existence d’infrastructures de transport et de
communication de grande qualité, etc., constituent quelques exemples
d’externalités exploitables. Ces externalités peuvent aussi se présenter sous
une forme très immatérielle, telles l’écoute des pouvoirs politiques, l’usage
accepté de pratiques de lobbying puissant, les complicités ou collusions
d’intérêts, etc. Sans être illégales ou répréhensibles, certaines externalités
peuvent être expressément voulues par les pouvoirs institutionnalisés ;
c’est ainsi que l’Irlande, ayant bénéficié d’importants transferts financiers
de la part de l’UE, a pu fortement limiter ses propres prélèvements fiscaux
au point d’être devenue aujourd’hui, du fait de l’attractivité de son terri-
toire pour les entreprises étrangères, un pays en tête en Europe pour sa
richesse per capita (en 2e position derrière le Luxembourg, mais avant le
Danemark et les Pays-Bas, l’Autriche, la Belgique, la Grande-Bretagne…).
En définitive, par le jeu des externalités, la compétitivité et les perfor-
mances de telle ou telle unité (une entreprise, un pays, une région) ne sont
pas le reflet d’une stratégie autonome, mais le reflet d’une série d’inter-
actions orchestrées. L’Europe pratique ce jeu depuis l’ère mercantiliste et
le début de l’industrialisation, mais à l’heure actuelle dans une mesure
sans doute moindre que d’autres espaces mondiaux politiquement plus
structurés tels les États-Unis ou la Chine. Le pouvoir politique de l’Europe
est faible et celle-ci est dès lors en position de moindre défense face aux
attaques extérieures (monétaires, commerciales, de gouvernance indus-
trielle, etc.) ou de moindre vitalité pour faire des propositions d’avenir.
Selon une logique de déploiement centrée sur la technologie,
troisième axe de détermination du champ du business, les entreprises sont
amenées à se préoccuper de l’accès aux savoirs, de valorisation de ces
savoirs (en interne ou par transfert), de la maintenance et de l’appro-
fondissement de ces savoirs (formation et processus d’apprentissage,
information et veille, rôle des réseaux), et de la préservation des savoirs
(propriété industrielle, lutte contre le pillage et la « migration de
valeur13 »). Chacune de ces préoccupations est en soi délicate ; elle suppose
13. Selon l’expression de Adrian J. Slywotzky (1996). How to Think Several Moves Ahead of
the Competition, Boston, Harvard Business School Press.
149
pour être menée à bien une grande intelligence stratégique, notamment

visionnaire, et une conscience réelle d’intérêts politiques et sociétaux
dépassant les problèmes de rentabilité à court terme de l’entreprise comme
entité juridique individuelle, de la part des entrepreneurs. Dans la phase
eurodynamique et enthousiaste, au moins pour une minorité agissante de
la construction européenne, la majorité de ces déploiements s’est réalisée
sur le sol européen (et a donc contribué à l’emploi en Europe ainsi qu’au
financement de son système de protection sociale). On observe par contre,
dans les années récentes, une réduction de cette flamme d’engagement,
un désenchantement des jeunes cadres d’entreprise face à une bureaucra-
tie lourde et peu stimulante, inconsciente de la valeur du temps14, une
fuite des cerveaux européens vers des cieux plus valorisants, une difficulté
grandissante à trouver des « entrepreneurs » susceptibles de reprendre des
entreprises patrimoniales d’une certaine taille, innovantes et capables de
capitaliser les expériences et savoir-faire accumulés, et finalement une ces-
sion, partielle ou totale, d’entreprises industrielles européennes à des
acteurs globaux (global players) étrangers, souvent adossés à des fonds de
pension anglo-saxons15.
14. Voir George Stalk et Thomas Hout (1992). Vaincre le temps : reconcevoir l’entreprise pour
un nouveau seuil de performance, préface de Louis Schweitzer, Paris, Dunod.
15. On peut évoquer à titre d’exemple symbolique le cas récent (2005) du groupe de
machines-outils IWKA (Karlsruhe) inféodé par l’investisseur financier Wyser-Pratte,
intéressé – en tant que messager intermédiaire – par la seule activité robotique du
groupe, Kuka, technologiquement leader mondial. Le reste de l’activité de ce groupe
de 12 000 salariés est traité avec une indifférence compromettant son avenir. Un autre
exemple de type stratégique concerne le groupe Babcock-Borsig et sa filiale de chantier
naval, HDW, connue pour la construction de sous-marins de haute performance : il a
fait l’objet en 2001 d’une tentative de contrôle par l’intermédiaire du fonds américain
de capital-investissement One Equity Partners. L’opération de contrôle a échoué au
dernier moment à la suite de l’intervention des pouvoirs publics et d’investisseurs
allemands. Dans ces deux exemples d’activités, reposant sur des technologies de
pointe, développées chemin faisant, et fruits d’une longue expérience industrielle, les
candidats acquéreurs privilégient, pour les mises en œuvre de stratégie ultérieure, le
seul « cœur de métier » qui les intéresse, au détriment des autres activités du groupe,
menacées de démantèlement ou de dépérissement, avec des pertes d’emplois substan-
tielles (Les Echos, 6 juin 2005 et interview personnelle d’un dirigeant). Le même fonds
de capital-investissement One Equity Partners (filiale de la banque américaine JP Mor-
gan Chase) veut acquérir la majorité du chimiste allemand Süd Chemie, en rachetant
les parts de l’assureur Allianz, de la banque Bayerische LB et de la fondation Lübecker
Possel Stiftung. Süd Chemie est une entreprise de plus de 5 000 salariés, fondée il y a
148 ans. Une autre entreprise chimique allemande, Celanese, a été rachetée en 2004 par
le fonds Blachstone (Les Échos, 16 juin 2005). Ces cas, parmi beaucoup d’autres,
illustrent la fin d’un modèle industriel « rhénan », adossé à une Hausbank (banque-
maison) protectrice, et les conséquences sur l’économie réelle d’un système capitaliste
« boursier ».
À bien des égards l’Europe industrielle est en voie de se dévitaliser,

pas seulement pour des raisons fiscales, ou de manque de flexibilité du
marché du travail, mais aussi pour des raisons liées à la qualité de l’entre-
preneuriat et à la myopie des pouvoirs politiques et de la bureaucratie.
Par ailleurs, l’Europe est caractérisée par un pourcentage élevé de
seniors, désormais moins ouverts à la prise de risque, alors que d’autres
éléments de la population ont tendance à se complaire dans un rôle de
« rentier » privilégié plutôt qu’en force motrice entraînante. Il ne s’agit
évidemment pas de forcer le trait en se laissant aller à des généralisations
hâtives, mais des tendances préoccupantes de comportement socioécono-
mique existent. Celles-ci sont susceptibles de mettre en doute la réalisa-
tion de la « stratégie de Lisbonne », lancée par le Conseil européen au
Sommet de Lisbonne en mars 2000, ayant pour objectif pour l’Union
européenne de devenir d’ici 2010 l’espace le plus dynamique du monde,
basé sur une économie de la connaissance et une croissance accompagnée
du développement d’emplois de qualité, de la cohésion sociale et du
respect de l’environnement16.
2. MANIFESTATIONS MANAGÉRIALES DU DÉPLOIEMENT

DE L’EUROPE
Les stratégies de déploiement des entreprises européennes dans l’espace
mondial s’expriment sous des formes variées qui ne s’excluent pas les
unes les autres, mais se combinent. Certaines manifestations de ces stra-
tégies sont aisément repérables statistiquement, tels les flux commer-
ciaux, l’acquisition ou la vente de brevets d’invention, de modèles ou de
marques, ce qui ne signifie pas pour autant que leur interprétation soit
facile en raison, notamment, de l’importance croissante des échanges
d’« exportations » ou d’« importations » intragroupes. D’autres flux (et
stocks résultants) sont moins bien repérés sous forme de données pré-
cises, tels ceux concernant les investissements directs internationaux ou
les investissements de portefeuille. D’autres données, pourtant impor-
tantes, sont encore largement plus imprécises ou manquantes : elles con-
cernent les alliances stratégiques, les multiples formes de coopération
16. Voir : Commission européenne (2003). Opter pour la croissance : connaissance, innovation
et emploi dans une société fondée sur la connaissance, COM 5, 14.1, Luxembourg ; Rapport
Sapir (2003). An Agenda for a Growing Europe ; Making the EU Economic System Deliver,
Report of an Independent High-level Study Group established on the initiative of the
President of the European Commission, Bruxelles, juillet.
151
internationale, les partenariats, les jeux d’influence avec « emprises de

structure17 » ou plus ponctuels, le capital relationnel (relational assets) au
niveau des individus ou de l’organisation, les liens d’appartenance
clanesques, etc.
En raison du volume assigné à ce chapitre, ce ne sont évidemment
que quelques caractéristiques essentielles de ces « manifestations mana-
gériales » qui sont exposées ici.
Pour ce qui concerne la vitalité commerciale internationale18,
l’Union européenne des 15 États membres (soit 6 % de la population
mondiale) représente plus du cinquième des importations et des expor-
tations mondiales, ce qui en fait la première puissance commerciale du
monde.
Plus précisément, l’UE est le premier exportateur mondial de
marchandises (974 milliards d’euros en 2001, soit un cinquième du total
mondial), le premier exportateur mondial de services (291 milliards
d’euros en 2000, soit 24 % du total mondial) et le principal marché d’expor-
tation pour quelque 130 pays du monde entier. L’UE se caractérise par une
économie relativement ouverte : le commerce international représentait
plus de 14 % de son produit intérieur brut en 2000, contre 12 % pour les
États-Unis et 11 % pour le Japon.
Pour le commerce de biens, les principaux partenaires de l’UE (pour
2002) sont présentés au tableau 6.1. Ce tableau illustre bien une relative
polarisation des échanges avec les pays industriels, mais aussi le rôle déjà
affirmé des nouveaux membres de l’UE (élargissement à l’Est), une cer-
taine attention portée à l’équilibre des échanges avec les pays ACP, ainsi
qu’une ouverture substantielle vers la Chine et le Japon.
Le déploiement européen peut être mis en relation avec la répartition
de l’ensemble du commerce mondial, biens et services (tourisme, banque,
télécommunications, conseil, etc.).
17. Concept largement développé par François Perroux (1983). A New Concept of Develop-
ment, Londres, Croom Helm/UNESCO ; François Perroux (1969). « Indépendance » de
l’économie nationale et interdépendance des nations, Paris, Aubier Montaigne ; François
Perroux (1961). L’économie du XXe siècle, Paris, Presses universitaires de France ; François
Perroux (1954). L’Europe sans rivages, Paris, Presses universitaires de France.
18. Sources statistiques utilisées : European Economy, no 6/2004, p. 484-501, <europa.eu.int:
pol:comm/inex_fr>.
Tableau 6.1
Commerce de l’Union européenne : les principaux partenaires
% du
commerce total
Import. dans l’UE Export. de l’UE (importations
Partenaire commercial (en milliards d’euros) (en milliards d’euros) + exportations)
Volume commercial total de l’UE

(hors échanges internes) 985 990 100,0
1. États-Unis 174 239 20,9
2. Les dix futurs (nouveaux)
États membres de l’UE 107 125 11,7
3. Suisse 59 71 6,5
4. Chine 81 34 5,8
5. Japon 68 42 5,6
6. Les pays ACP
(Afrique, Caraïbes, Pacifique) 46 40 4,4
7. Russie 48 30 3,9
8. Norvège 45 26 3,6
Source : Eurostat, site Internet.
Tableau 6.2
Répartition du commerce mondial (2000)
(importations et exportations cumulées)
Biens Services
États-Unis 20,8 % 21,2 %

Union européenne 18,8 % 21,2 %
Dix pays candidats 4,1 % 3,8 %
Japon 8,8 % 8,2 %
Asie : ASEM* (sans le Japon) 11,2 % 11,2 %
Reste du monde 17,8 % 23,7 %
Amérique latine (sans le Mexique) 4,0 % 3,2 %
Canada et Mexique 9,3 % 4,9 %
* ASEM : les neuf partenaires asiatiques du Sommet Asie-Europe, sans le Japon : Brunei, Chine, Corée du Sud,
Indonésie, Malaysia, Philippines, Singapour, Thaïlande et Viêtnam.
Source : Eurostat
En replaçant les flux commerciaux européens dans leur contexte, on

observe que l’Union européenne a bien un rayonnement mondial, selon
une répartition relativement équilibrée par rapport aux données globales,
ce qui n’empêche que la place de certains pays, telle l’Allemagne, soit
prédominante.
Si l’on prend en considération la nature des biens échangés à
l’échelle internationale, selon les données fournies par l’Organisation
mondiale du commerce (OMC), on s’aperçoit que les spécialisations
153
industrielles de l’Europe correspondent à des produits manufacturés très

demandés, avec en première position les machines, les biens d’équipe-
ment, les centrales électriques, les avions. Le deuxième poste regroupé
(industrie électronique, télécommunications, équipement de bureau) est
par contre moins bien couvert. Tendanciellement, les spécialisations
industrielles européennes sont encore fortement marquées par des pro-
duits de la deuxième révolution industrielle (mécaniques, électriques,
chimiques, automobiles), et plus faiblement par les biens et services de
la troisième révolution industrielle (électronique, informationnelle, bio-
technologique). Les élargissements successifs de la construction euro-
péenne faisant passer la Communauté/Union européenne de six pays
(1957) à neuf, puis douze, puis quinze, et enfin vingt-cinq (2004), ont
facilité l’émergence d’économies d’échelle et de politiques de niche, mais
ont été moins féconds pour développer des stratégies d’innovation dans
des domaines intensifs en R-D (« économie de la connaissance19 »),
souvent liés à l’appui des pouvoirs politiques nationaux.
Si l’Europe continue d’avoir une position forte dans le commerce
international, il faut cependant reconnaître que son rythme de déploie-
ment se ralentit : l’UE a des volumes d’exportations et d’importations qui
progressent à un rythme beaucoup plus faible (même en y incluant les
échanges intra-UE) que ceux qui caractérisent les économies en transition
ou la Chine (dans les deux cas le rapport est de l’ordre de 1 à 3 ou 4)20.
Pour ce qui concerne les tendances d’évolution, l’UNCTAD21 a
repéré, pour la période 1980-1998, les vingt produits les plus
« dynamiques » (en termes de taux de progression) sur les marchés
d’exportation globaux. On relève, dans l’ordre d’importance décroissante :
les transistors et semi-conducteurs, les ordinateurs, les machines de
bureau, les instruments optiques, la parfumerie et les cosmétiques, la
soie, les sous-vêtements, les articles en plastique, les équipements de
production d’énergie électrique, les instruments de musique et les dis-
ques, les produits en cuir, les boissons non alcooliques, les instruments
médicaux, les équipements de distribution d’électricité, les équipements
de télécommunications, les vêtements textiles, les préparations alimen-
taires à base de céréales, les tricots, les produits pharmaceutiques, les
machines électriques. Ces 20 produits manufacturés ont vu leur part dans
le commerce mondial passer de 9,5 % (en 1980) à 22,6 % (en 1998). Pour
19. Voir Luis Miotti et Frédérique Sachwald (2004). La croissance française, 1950-2030 : le défi
de l’innovation, Paris, IFRI.
20. United Nations Conference on Trade and Development (2002). Trade and Development
Report, New York et Genève, UNCTAD, p. 18.
21. Ibid., p. 55.
les trois premiers postes les plus dynamiques (qui représentent à eux
seuls plus de 16 % du total des exportations mondiales de produits
manufacturés en 1998 et sans doute bien davantage aujourd’hui),
l’Europe n’est pas dans une position de force et le retard n’est pas facile
à rattraper pour des produits complexes (incluant beaucoup de ressources
de R-D et de formation de haut niveau). Pour toute une série d’autres
produits (textiles, cuir, électroniques, plastique), les pratiques d’out-
sourcing (notamment dans les pays émergents d’Asie)22 se développent
rapidement, affaiblissant ainsi le potentiel d’emploi des pays européens,
ce qui a pour conséquence un renchérissement des charges de protection
sociale (dépenses de welfare state), une augmentation des prélèvements
sociaux ou fiscaux et, en définitive, une moindre compétitivité.
Les investissements directs internationaux (IDI) sont le reflet de
différentes stratégies de « déploiement » liées à la fois à des préoccupa-
tions nationales de relative indépendance (ou sécurité) par rapport aux
ressources naturelles et produits énergétiques « stratégiques », et des
visées entrepreneuriales d’accès ou de domination de marchés, en amont
ou en aval de la chaîne de création de valeur, à des fins « profitables »
(génératrices de rendement financier à court terme). Les premières pré-
occupations conduisent à des liens d’entente entre pouvoirs publics et
grandes firmes. Les secondes ont d’abord concerné les grandes entre-
prises multinationales, mais s’appliquent aujourd’hui également aux
entreprises moyennes ou petites. Par ailleurs, ce ne sont plus seulement
les entreprises industrielles qui sont concernées, mais aussi les entre-
prises de service (le site de l’Inde étant d’une importance croissante)23.
Si les flux financiers correspondant aux IDI sont relativement bien
connus, il n’en va pas de même de la valeur réelle des stocks d’avoirs
industriels accumulés à l’étranger et des conditions de gouvernance (et
donc de contrôle) de ces actifs. C’est pourtant par l’intermédiaire de la
maîtrise d’actifs extérieurs que va pouvoir s’affirmer un pouvoir capita-
liste et industriel considérable (sur ce dernier point, on songe en parti-
culier aux processus de normalisation techniques, à l’accès à la protection
locale de la propriété industrielle, à l’accès à des procédures d’informa-
tion ou de veille, aux nombreuses modalités de lobbying, à l’influence
sur les circuits de prise de décision, aux collusions avec le pouvoir poli-
tique, à l’accès aux réseaux clanesques, aux partenariats public/privé,
22. UNCTAD, op. cit., p. 99-112.

23. Voir UNCTAD (2004). World Investment Report : The Shifts towards Services, New York et
Genève, UNCTAD.
155
Tableau 6.3
Quelques indicateurs des IDI dans le monde
(en milliards de dollars US et en pourcentage) : flux et stocks
Rythme de croissance
Valeur (aux prix courants) annuel (%)
1986- 1996-
Indicateur 1982 1990 2001 2003 1990- 2000- 2001 2003
IDI entrants 59 209 735 560 22,9 39,7 −41,1 −17,6

IDI sortants 28 242 621 612 25,6 35,1 −39,2 2,6
Stocks IDI entrants 786 1 950 6 846 8 245 14,7 16,9 7,4 11,8
Stocks IDI sortants 590 1 758 6 582 8 197 18,1 17,1 5,9 13,7
PIB (produit intérieur brut) 11 737 22 588 31 900 36 163 10,1 1,2 2,9 12,1
Source : UNCTAD, Rapports cités, 2002 et 2004, p. 4 et 9.
etc.). Les IDI sont bel et bien liées à des objectifs stratégiques ciblés, de
recherche d’avantages compétitifs, qui dépassent largement ceux de la
promotion des ventes ou l’accès à des conditions d’approvisionnement
favorables24.
Les données globales, synthétisées, d’IDI dans le monde selon
l’UNCTAD25 sont présentées au tableau 6.3. L’impact des événements
du 11 septembre aux États-Unis est nettement perceptible. L’investisse-
ment intérieur a été privilégié par rapport aux investissements étrangers,
sauf cas exceptionnels. Mais, tendanciellement, les IDI se développent à
un rythme beaucoup plus élevé que celui que l’on peut observer pour
l’évolution du produit intérieur brut (PIB).
La « transnationalité » des économies croît rapidement, quel que soit
le type d’économie (développée ou en voie de développement) consi-
déré26. À l’heure actuelle les pays qui se situent le plus intensément dans
ce mouvement de transnationalité sont dans l’ordre (de grandeur décrois-
sante) : l’Irlande, la Belgique (et le Luxembourg), le Danemark, les Pays-
Bas, la Suède, la Nouvelle-Zélande, le Canada, l’Espagne, le Royaume-
Uni, l’Allemagne, Israël, la Suisse, l’Australie, la Finlande, l’Autriche, le
Portugal, la Norvège, la France, les États-Unis, la Grèce, l’Italie et le Japon
24. Voir UNCTAD (2002). World Investment Report 2002 : Transnational Corporations and
Export Competitiveness, New York et Genève, UNCTAD, p. 193-242.
25. Rapports 2002, p. 4 et 2004, p. 9.
26. UNCTAD, Rapport 2004, op. cit., p. 10.
(pour les principaux pays « développés ») ; la Chine, Singapour, Trinidad

et Tobago, le Chili, la Malaysia, l’Équateur, la Jamaïque, les Honduras,
l’Afrique du Sud, la République dominicaine, Panama (pour les pays en
voie de développement). Comme le signale l’UNCTAD il ne s’agit que
d’« estimations » ; la réalité ne se laisse pas décrypter aisément en matière
financière, une certaine discrétion ou opacité étant parfois de mise.
Selon l’indicateur de performance calculé par l’UNCTAD, l’Union
européenne arrive en tête pour les régions développées en ce qui con-
cerne les IDI entrants et en bonne position pour les flux sortants27. Par
pays, ce sont le Luxembourg, la France, les États-Unis, la Belgique et le
Royaume-Uni qui sont les plus actifs ou les plus « activés ». La part des
IDI dans la formation brute de capital fixe y est voisine de 20 à 30 %.
Aucune donnée significative n’est par contre publiée en ce qui concerne
les investissements immatériels, qui deviennent cependant de plus en
plus importants, aussi bien en volume qu’en valeur stratégique. Ce que
l’on peut par contre relever, c’est qu’en 2003 et 2004, les principaux pays
industrialisés ont sensiblement modifié leur instrumentation législative,
réglementaire, fiscale et budgétaire pour stimuler l’accueil et le dévelop-
pement des IDI28. En Europe, les IDI entre firmes européennes, sur le
territoire de l’UE, restent majoritaires, que ce soit pour les opérations de
création, d’extension, ou de reprise, mais la mondialisation du processus
d’interaction ne cesse de prendre de l’ampleur29.
Le déploiement mondial des entreprises se manifeste en outre avec
la mise en œuvre de stratégies coopératives. Le résultat de ces opérations
est, en définitive, la création de réseaux d’action et d’intérêts complexes
qui viennent modifier en profondeur la logique élémentaire du fonction-
nement des marchés. En optant pour une démarche réticulaire, les diri-
geants d’entreprises jouent sur la conviction qu’une politique active de
coopération est en mesure de renforcer leurs avantages concurrentiels
(d’ordre quantitatif et qualitatif) et ceux de l’ensemble des partenaires
(jeu à somme positive de la « coopétition30 »).
27. Rapport 2004, p. 12, 18 et 81.

28. Ibid., chap. 2.
29. Notes bleues de Bercy, no 192, juin 2005.
30. Barry Nalebuff et Adam Brandenburger (1996). La co-opétition, une révolution dans la
manière de jouer concurrence et coopération, Paris, Village Mondial.
157
Le centre de recherche CESAG de l’Université Robert Schuman

(Strasbourg) a conduit de 1981 à 2000 une série d’études sur ce thème,
confirmant le bien-fondé de ces attentes31, du moins partiellement, car
les échecs sont relativement nombreux. Il est à noter que la connaissance
exhaustive de ces pratiques coopératives est illusoire en raison de la non-
obligation de déclaration officielle (ou d’enregistrement systématique) de
la plupart des accords ; les données disponibles sont dès lors hétérogènes,
collectées par des sociétés de conseil (Braxton Associates, Horack Adler
and Associates, Morris D., Coopers et Lybrand, KPMG, etc.), des centres
de recherche universitaires, des banques, la presse économique, quelques
organismes publics, la Commission européenne, mais toujours d’une
signification limitée.
Les formes effectives de coopération se présentent selon des
modalités variables et le plus souvent évolutives quant à leur statut. On
peut, en effet, faire une distinction majeure entre des opérations de
coopération purement contractuelles et des accords de coopération de
nature capitalistique.
Dans la première catégorie (accords contractuels), on peut citer par
exemple des contrats de franchise, de licence de brevets d’invention ou
de marques, des contrats de mise en commun de moyens, voire des
31. Voir notamment : S. Urban et S. Vendemini (1986). Entreprises allemandes et coopération

industrielle à l’échelle européenne, Paris, Documentation française, série « Commissariat
général du plan » ; S. Urban et S. Vendemini (1989). « L’élan de la coopération indus-
trielle en Europe », dans Politiques et stratégies industrielles en Europe, Paris, Ministère de
l’Industrie et de l’Aménagement du territoire ; S. Urban et S. Vendemini (1992). European
Strategic Alliances : Co-operative Corporate Strategies in the New Europe, Oxford, Blackwell ;
S. Urban et al. (1992). « Management, Strategien und Leistungen von Niederlassungen
deutscher Unternehmen in Frankreich, dans Handbuch der Internationalen Unternehmens-
Tätigkeit, Munich, Beck, p. 931-950 ; S. Urban (1996). « Negotiating International Joint
Ventures », dans P. Ghauri et J.-C. Usunier, International Business Negotiations, Londres,
Pergamon ; S. Urban, U. Mayrhofer et Ph. Nanopoulos (1997). « Analyse des rappro-
chements d’entreprises en Europe », dans Propositions pour une société fermée européenne,
Paris, CREDA et Commission européenne ; S. Urban, U. Mayrhofer et Ph. Nanopoulos
(2001). « Interfirm Linkages : The European Experience », dans M. Tayeb (dir.), Interna-
tional Business Partnership, New York, Palgrave, p. 179-204 ; CESAG (2001). L’évolution
des rapprochements d’entreprises en Europe, Paris, étude réalisée pour le compte du minis-
tère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie ; U. Mayrhofer (2001). Les rapproche-
ments d’entreprises, une nouvelle logique stratégique ? Une analyse des entreprises françaises
et allemandes, Berne, P. Lang ; S. Urban (2002). « La cooperazione tra le imprese
dell’Europa occidentale e quelle dell’Europa centro orientale : Considerazioni strategiche
e dati empirici », dans D. Velo et A. Majocchi, L’internazionalizzazione delle piccole e medie
imprese nell’Europa Centro Orientale, Milan, Giuffrè, p. 9-32 ; S. Urban (2002). « Inter-firm
and Inter-organizational Links : A Tortuous Route between Rationality, Emotion and
Politics », The European Union Review, vol. 7, no 3, p. 7-32 ; CESAG (2002). Observatoire
des entreprises moyennes en Europe, Programme européen FSE, enquête 1999/2000,
rapport ; S. Urban et A. Gerhardt (2005). « L’industrie allemande et l’Europe élargie :
des opportunités à confirmer, un projet à bâtir », dams Revue d’Allemagne, tome 36,
nos 3-4, p. 299-322.
engagements ciblés communs (de R-D, de formation, de sous-traitance,

de production conjointe, de distribution partagée, de création de normes,
etc.). Lorsqu’il s’agit d’accords contractuels, les décisions de coopération
ne s’accompagnent pas de prise de participation dans le capital de la
société coopérante.
Dans la deuxième catégorie d’accords (capitalistiques), on rencontre
aussi divers cas de figure : ceux qui ne s’accompagnent pas de création
d’une nouvelle entité juridique (prises de participation minoritaires dans
le capital d’une société coopérante, échange d’actions ou de parts), ceux
qui contribuent à la création d’une nouvelle entité juridique telle une
« coentreprise » ou joint venture, ou une filiale, enfin, ceux qui contri-
buent à la dissolution d’entités juridiques existantes, par fusion ou
acquisition.
La forme de ces accords n’est évidemment pas insignifiante : elle est
le témoignage d’un engagement plus ou moins fort. Une prise de partici-
pation minoritaire peut être entendue, par exemple, comme l’expression
d’une volonté de minimiser le risque de perte ; une prise de participation
majoritaire, comme l’expression de la volonté de maîtriser la gestion et
la politique d’entreprise ; la sous-traitance, comme une stratégie alternative
à l’investissement direct ou complémentaire de celui-ci, etc.
Le CESAG a créé une banque de données relative aux rapproche-
ments noués par les entreprises européennes, durant la période 1993-
1998, et portant sur 6 996 cas. Durant cette période, correspondant à
l’achèvement du marché unique, les entreprises européennes s’allient en
premier lieu avec leurs homologues communautaires : dans 36,5 % des
accords, le partenaire est situé dans un autre pays de la Communauté
européenne. Les alliances intérieures, qui associent des acteurs de même
nationalité, représentent 13,8 % des accords signés (selon l’échantillon
étudié). L’intérêt des firmes européennes pour des alliances dans les pays
d’Europe centrale et orientale (PECO) est limité : seulement 5,6 % des
accords impliquent un partenaire situé dans les pays de cette zone. En
revanche, les rapprochements noués avec des firmes nord-américaines
sont nombreux : ils représentent au total 23,6 % des accords ; 10 % des
alliances sont noués dans la zone Asie-Pacifique, et 10,5 % des accords
sont signés avec des acteurs d’autres pays32.
32. Pour la méthodologie, voir S. Urban et al. (2000). International Business Partnership,
Londres, Palgrave ; M.H. Tayeb (dir.) (2000). op. cit., p. 179-202.
159
La distribution géographique des accords reflète le fait que les

entreprises européennes ont largement intégré, dès les années 1990, à la
fois les progrès de la mondialisation et ceux de l’intégration communau-
taire à leurs stratégies de développement. La taille et la dynamique des
marchés nord-américains et asiatiques expliquent l’intérêt des firmes
européennes pour des alliances dans ces zones. Par contre, relativement
peu d’accords sont signés dans les PECO à cette époque, et ceci malgré
la proximité géographique et culturelle de ces pays et malgré le dispositif
d’« association » mis en place par la Commission européenne en vue de
l’intégration de dix nouveaux membres intervenus officiellement en
2004. L’évolution récente ne vient que timidement contrecarrer ce cons-
tat, prémonitoire d’une difficulté avisée de renforcer l’approfondisse-
ment de l’intégration en période d’élargissement. Finalement, dans les
années 1990, le choix des « alliés » semble dicté par le processus de mon-
dialisation. Si les entreprises s’allient encore de préférence avec leurs
homologues communautaires pour se renforcer mutuellement, elles
cherchent également à tisser des liens avec des firmes nord-américaines
et asiatiques, pour assurer leur expansion internationale. Au-delà des
années 2000 ces alliances s’apparentent souvent à des tactiques de
« cheval de Troie » au profit des entreprises étrangères, cherchant par
cette voie à s’approprier en Europe des technologies et des savoir-faire
de pointe, dans des secteurs comme la mécanique très spécialisée, la
robotique, l’aéronautique, les composants automobiles, les sous-marins,
l’électronique, etc.
L’analyse de la répartition sectorielle des accords de coopération ou
de rapprochement capitalistique souligne une dominance des secteurs
manufacturiers traditionnels, d’une part, et des secteurs de services,
d’autre part. La chimie-pharmacie figure au premier rang, ce qui peut
s’expliquer par l’importance des investissements technologiques et des
tests cliniques dans ce secteur, et donc par un jeu de recherche de com-
plémentarités et de partage des coûts. Au deuxième rang, on trouve les
industries alimentaires, suivies par l’industrie automobile (véhicules et
équipementiers). Ces deux secteurs, de même que celui des télécommu-
nications (quatrième position) vivent depuis lors un très intense proces-
sus de concentration à l’échelle mondiale. Dans le domaine des services,
on peut noter un puissant mouvement de rapprochement dans les sec-
teurs des banques (intermédiation financière, crédit-bail, distribution de
crédit, gestion de portefeuille) et des assurances (assurance-vie, non-vie,
capitalisation, caisses de retraite) à la suite des politiques de libéralisation
mises en œuvre au sein de l’espace européen, de même que dans le
secteur des « services aux entreprises » (activités juridiques, comptables,
de conseil, de contrôle et d’analyse, publicité, sélection de personnel,
lobbying), qui est, lui, largement influencé par les pratiques de gestion
qui tendent à s’uniformiser au niveau mondial sous l’influence des
normes, règles et best practices anglo-saxonnes.
Quant aux formes juridiques repérées pour ces 6 996 cas analysés
de rapprochements noués par les entreprises européennes, on relève une
part dominante des acquisitions (61 % de l’échantillon), suivies par l’enga-
gement sous forme de société commune (17,0 %), de prise de participation
minoritaire (11,1 %), d’accord contractuel (7,5 %) et de fusion (3,6 %). La
prédominance des acquisitions montre l’effet structurant de ces choix,
mais il faut aussi souligner que les informations disponibles pour les
simples accords contractuels sont très partielles. Au-delà de ces tendances
générales, concernant le nombre des opérations, on peut noter d’une part
que la valeur de ces opérations tend à augmenter, en particulier pour les
fusions et acquisitions, et que, d’autre part, les formes juridiques utilisées
varient selon le secteur d’activité et la zone géographique concernée.
Si la dynamique des accords est largement fluctuante dans le temps,
on relève cependant que, au-delà des cycles conjoncturels33, la tendance
de fond est celle d’une imbrication croissante des activités industrielles
et de services en Europe et dans le monde, ainsi que des capitaux maté-
riels ou immatériels (savoirs codifiés sous forme de brevets d’invention
ou savoirs tacites). Des réseaux aux frontières et aux périmètres de plus
en plus flous se constituent et se déploient. Cette tendance est pour partie
spontanée, impulsée par des stratèges d’entreprises, pour partie soute-
nue, voulue, par des institutions, car désormais la concurrence s’exprime
toujours davantage par la compétition entre réseaux.
Dans l’industrie aéronautique, un exemple emblématique européen
est celui d’EADS (avions civils – avec Airbus – et militaires, hélicoptères,
lanceurs spatiaux civils, missiles, satellites et équipements électroniques),
société « anonyme » encore largement adossée à des pouvoirs politiques
(plus particulièrement en France et en Allemagne, dans une moindre
mesure en Grande-Bretagne et en Espagne). Ce groupe européen est
devenu leader mondial sur plusieurs de ses segments d’activité, grâce à
son aptitude à la coopération transnationale.
Dans l’industrie européenne de défense, l’histoire est également
riche de coopérations34. Quelques années seulement après la fin de la
Deuxième Guerre mondiale, la coopération européenne en matière
d’armements s’est esquissée pour se développer à tel point qu’elle est
33. Voir UNCTAD, Rapport 2004, op. cit., p. 6.

34. Voir Jean-Paul Hébert et Jean Hamiot (dir.) (2004). Histoire de la coopération dans
l’armement, Paris, Centre national de la recherche scientifique.
161
devenue une caractéristique dominante de la production d’armement de

l’Europe, avec, depuis, la conduite d’une centaine de programmes, allant
des missiles tactiques à l’avion de transport Transall C 160, aux chars,
sous-marins, hélicoptères, porte-avions, frégates, etc. Fait nouveau et
remarquable, cette coopération associait au départ des États jaloux de
leurs prérogatives et de leur souveraineté, des États qui avaient égale-
ment une longue tradition de guerres et de conflits. Des échecs et des
difficultés ont bien évidemment ponctué cette histoire ; le développement
de la coopération européenne en matière d’armements est loin d’avoir
été linéaire. Les succès côtoient les échecs.
Cette histoire de la coopération, c’est aussi celle de la transformation
économique des firmes européennes d’armement, marquée par la perte
du pouvoir direct de l’État sur les entreprises et par un impressionnant
mouvement de concentration. En particulier dans les années 1990, le
paysage industriel européen a été bouleversé. British Aerospace est
devenu BAE Systems ; Thomson-CSF est devenu Thales ; DASA aérospa-
tiale, Matra, CASA sont fondus dans EADS ; GEC est devenu Marconi ;
Oerlikon-Bührle est devenu Unaxis ; les holdings publics italien et espa-
gnol IRI et ENI ont liquidé leur participation dans la défense, mais
Finmeccanica (ex-IRI) est apparu comme groupe indépendant coté en
Bourse et, en Espagne, DEPI a pris le relais de l’ENI ; Bremer Vulkan, en
faillite, a disparu ; Dassault électronique a été absorbé dans l’opération
d’ouverture du capital de Thomson-CSF ; Thyssen a fusionné avec Krupp
et Siemens est sorti de l’activité d’électronique de défense. Racal a été
racheté par Thales et Labinal par SNECMA. Krauss-Maffei a fusionné avec
Wegmann, Sextant avionique est devenu Thales avionics35… Trois acteurs
européens majeurs ont finalement émergé : EADS, Thales et BAE Sys-
tems. L’Europe industrielle de l’armement est en train de modifier les
rapports de force avec les États-Unis, tout en esquissant une production
unique. Une compétition transatlantique se précise, avec une course à la
suprématie dans la technologie militaire, dont l’enjeu est la maîtrise des
marchés des pays « amis » et alliés d’une part, des marchés émergents
d’autre part. Mais cette industrie « militaire » est aussi source de spillovers,
c’est-à-dire d’applications novatrices dans l’industrie civile (aux États-
Unis, on utilise le concept de « complexe militaro-industriel », qui permet
de masquer des aides publiques).
Ces évocations industrielles conduisent à soulever quelques
questions d’importance qui apparaissent comme de véritables défis pour
l’Europe.
35. Voir J.-P. Hébert et J. Hamiot, op. cit., chap. 12, p. 201-217.
3. QUESTIONS DÉLICATES EN SUSPENS

Le rayonnement et le déploiement de l’Europe dépendent en premier lieu
de sa capacité de dégager un leadership à la mesure de ses ambitions
historiques, culturelles, scientifiques, politiques et économiques, et donc
aussi susceptible de défendre des valeurs autres que purement commer-
ciales ou financières. Ce défi est à la fois primordial et considérable ; il
s’exprime au plan politique comme à celui des entreprises.
Les événements récents, au plan institutionnel, à savoir le rejet, à
une forte majorité, par les Français (le 29 mai 2005) et par les Néerlandais
quelques jours plus tard, du « traité établissant une Constitution pour
l’Europe », illustrent le fossé qui s’est creusé entre la classe politique et
les citoyens. Les leaders politiques n’ont pas réussi à entraîner la société
civile, avec un minimum d’enthousiasme ou de capacité de rassurer, vers
une vision stimulante de l’Europe. Ces « leaders » ont par ailleurs été
incapables de surmonter leurs égoïsmes nationalistes à visée électorale
individuelle, entraînant l’Europe institutionnelle dans une crise grave,
confortée par des mésententes sur le projet budgétaire pluriannuel.
L’Europe politique manque de crédibilité et d’idées innovantes, et cela
n’est pas dû à l’élargissement intervenu en 2004, avec l’intégration de
pays majoritairement d’Europe centrale et orientale36.
Au plan des entreprises, l’Europe a, dans une certaine mesure, du
mal à assurer la maintenance de son « capital entrepreneurial » et de son
énergie créatrice. Nombre d’entreprises moyennes, techniquement perfor-
mantes et riches de savoir-faire accumulé, sont l’objet d’acquisitions
étrangères ; d’autres ferment leurs portes faute de repreneur ou de suc-
cesseur familial, ou en raison de l’imposition du capital productif et des
droits de succession prohibitifs. Des cadres d’entreprise ou des cher-
cheurs, souvent de grande qualité, émigrent, privant l’espace européen
d’une richesse vive longtemps exceptionnelle. Ces hémorragies produc-
tives et scientifiques peuvent être traitées, mais au prix de changements
d’attitude, d’une volonté politique et de mesures opérationnelles adé-
quates. La capacité d’assurer des formations efficientes et d’attirer des
élites intellectuelles en provenance du monde entier est une des conditions
requises, non seulement pour soutenir une richesse enracinée dans la
diversité des cultures, mais aussi pour limiter l’impact négatif du vieillis-
sement de la population européenne. La définition d’une politique indus-
trielle adéquate, anticipatrice et ouverte sur les exigences du XXIe siècle
en est une autre. Elle ne saurait, à nos yeux, se limiter à des mesures
36. Voir Stefano Manzocchi (dir.) (2003). The Economics of Enlargement : Central Issues in
Contemporary Economic Theory and Policy, Londres, Palgrave Macmillan.
163
tendant à vérifier les conditions d’une concurrence non déloyale, sans

distorsions. La réalité se construit ex ante et ne se contrôle pas simplement
ex post.
Ces observations mettent en exergue l’importance pour l’Europe de
gérer la diversité culturelle. Pour être une source de richesse, la diversité
(très caractéristique de l’Europe) doit être respectée. Au niveau des entre-
prises, il s’agit de trouver les modalités d’un management interculturel.
Les États-Unis ont une tradition, depuis plus de deux siècles, de
melting pot efficace en matière d’intégration. Cela n’empêche que les entre-
prises américaines ont, comme leurs homologues européennes, des con-
flits et divergences de points de vue à arbitrer, que ce soit au niveau des
systèmes de valeurs et des principes fondamentaux de l’organisation ou
plus simplement à celui des pratiques courantes de gestion. En termes
généraux, si l’on se réfère aux travaux de Horst Steinmann et Andreas
Georg Scherer37, les dirigeants d’entreprise peuvent concevoir l’interac-
tion entre les différentes cultures en présence, soit en proclamant la supé-
riorité de certaines valeurs qui sont le reflet d’une culture dominante (et
de fait impérialiste), soit en s’engageant dans un processus commun et
inédit d’apprentissage interculturel, reposant sur l’application d’un rai-
sonnement et d’un dialogue respectueux de la valeur des différentes cul-
tures. Logiquement, raisonnablement, on peut affirmer que les chances
de règlement « pacifique » des conflits interculturels sont nettement
meilleures lorsque toutes les parties concernées (d’entreprises multinatio-
nales) optent pour une stratégie d’« apprentissage » plutôt que pour une
stratégie de « proclamation » unilatérale. De fait, beaucoup d’entreprises
européennes en sont conscientes et ont développé des programmes de
formation intensifs, voire des universités d’entreprise (corporate universi-
ties) dans ce sens. Les expériences montrent que le succès des processus
de coopération ou des fusions-acquisitions est largement dépendant des
convergences ou divergences culturelles38. Mais même une grande atten-
tion portée aux variables culturelles ne permet pas d’éviter des chipotages
interorganisationnels ou interpersonnels, d’origine interculturelle, sou-
vent mesquins dans leur teneur. Des cas fameux comme celui de la fusion
Daimler/Chrysler ou celui d’EADS en témoignent. Il est vrai qu’au-delà
des problèmes culturels, ce sont des conflits de leadership qui viennent
compliquer la donne, en Europe comme ailleurs.
37. Voir M. Ricciardelli et al., « Considérations philosophiques sur le pluralisme culturel et

le management », dans Mondialisation et sociétés multiculturelles : l’incertain du futur,
op. cit., p. 99-130.
38. Voir Ph. d’Iribarne (1998). Cultures et mondialisation : gérer par-delà les frontières, Paris,
Seuil ; Ch. Barmeyer (2000). Interkulturelles Management und Lernstile : Studierende und
Führungskräfte in Frankreich, Deutschland und Québec, Francfort/New York, Campus.
À défaut de l’existence d’un pouvoir politique efficient au niveau

supranational ou global, il apparaît qu’une certaine « responsabilité
sociale » incombe aux entreprises, au niveau national, mais aussi à un
niveau transnational. Le sens de ce concept de responsabilité sociale des
entreprises (RSE) est loin d’être clair ; il est l’objet d’interprétations mul-
tiples et divergentes selon les régions du monde. Plus généralement, on
peut estimer qu’une orientation dans cette voie s’inscrit dans la logique
d’un nouveau paradigme en émergence qui permettrait de repenser les
rapports entre État (et institutions supranationales), marché et société
civile, et donc aussi d’opérer une redistribution des tâches et responsabi-
lités des différents acteurs39. L’Union européenne se soucie de la RSE, car
celle-ci « peut apporter une contribution positive à l’objectif stratégique
défini à Lisbonne : devenir l’économie de la connaissance la plus com-
pétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance éco-
nomique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et
qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale »40. L’invi-
tation de la Commission européenne à l’intention des entreprises est de
se déployer qualitativement dans le sens de l’approfondissement de leur
mission. « Bien que leur responsabilité première soit de générer des pro-
fits, les entreprises peuvent en même temps contribuer à des objectifs
sociaux et à la protection de l’environnement, en intégrant la responsabi-
lité sociale comme investissement stratégique au cœur de leur stratégie
commerciale, dans leurs instruments de gestion et leurs activités. […] La
RSE, à l’instar de la gestion de la qualité, doit être considérée comme un
investissement et non comme un coût […] Elles (les entreprises) devraient
mettre en œuvre leur responsabilité sociale à l’échelon non seulement de
l’Europe, mais aussi de la planète, y compris tout au long de leur chaîne
de production41. » Le « redéploiement » « social », suggéré, est certes mar-
qué du sceau de l’innovation organisationnelle et même sociétale, mais
aussi d’une certaine incantation. Compte tenu de l’état de la planète, qui
souffre d’un évident « mal de terre42 » selon l’expression de Hubert Reeves,
on aimerait que l’Europe puisse effectivement entraîner un redéploiement
des ressources industrielles dans le sens d’un développement durable.
Elle s’y emploie par la publication de « Communications de la Commission »
39. Voir Benoît Lévesque (2003). « Fonction de base et nouveau rôle des pouvoirs publics :
vers un nouveau paradigme de l’État », Annals of Public and Cooperative Economics,
vol. 74, no 4, p. 489-513 ; Christian Joerges et Christine Godt (2005). « Free Trade : The
Erosion of National and the Birth of Transnational Governance », European Review,
vol. 13, suppl. 1, mai, p. 93-118.
40. Commission des Communautés européennes (2001). Livre vert : Promouvoir un cadre
européen pour la responsabilité sociale des entreprises, Bruxelles, COM (2001), 366 final, p. 3.
41. Ibid., p. 5.
42. Hubert Reeves avec F. Lenoir (2003). Mal de terre, Paris, Seuil.
165
qui assurent « le suivi du Livre vert43 ». Cette orientation semble cependant

très controversée dans un contexte de capitalisme « sauvage » qui trouve
son credo dans la maximisation des gains monétaires à court terme.
Cependant, on peut aussi entrevoir les intérêts des entreprises du fait de
pareil redéploiement de leur mission ; les principes du développement
durable, l’investissement humain et technologique qu’ils supposent, sont
sources de rentabilité, mais cette argumentation dépasse le cadre du
présent chapitre.
CONCLUSION
L’Europe, en tant qu’entité institutionnelle, mais aussi en tant qu’ensemble
de personnes, d’acteurs œuvrant individuellement ou en groupes orga-
nisés, est aujourd’hui à une croisée de chemins. L’Europe est partagée
entre deux conceptions socioéconomiques, l’une donnant la priorité à la
régulation des activités par le libre marché et aux intérêts financiers indi-
viduels, l’autre davantage orientée vers une combinatoire alliant forces
du marché, arbitrages des pouvoirs publics, politiques d’orientation et
d’action communes. La première renforce les intérêts des entreprises
transnationales (les marchés nationaux européens n’ayant plus une taille
d’efficience suffisante), considérées comme des acteurs autonomes,
déployant leurs activités de recherche, de production, de vente, leurs
emplois, le paiement de leurs impôts, dans des territoires mondiaux mul-
tiples, au gré de leur volonté et de leurs intérêts financiers à court terme.
La deuxième se propose de stimuler une compétitivité conjointe
(appuyée sur des programmes de recherche coordonnés, une politique
industrielle adossée à des savoir-faire cumulés et des innovations har-
monisées, une politique d’éducation et de formation de haut niveau sus-
ceptible de créer des économies externes, au même titre que des
infrastructures de transport et de communication réalisés à l’échelle euro-
péenne) tout en mettant l’accent sur une nécessaire solidarité entre les
États membres ainsi que sur le respect d’un ensemble de valeurs fonda-
mentales. Cette deuxième configuration serait nécessairement plus poli-
tique et non exclusivement mercantile. Elle reprendrait à son compte les
objectifs d’un « développement durable » dans ses trois dimensions : éco-
nomique, sociale, environnementale. Pour cela il ne suffit pas de conce-
voir une nouvelle vision, responsable et cohésive, de la vie en société ; il
faut aussi la faire partager. C’est une tâche que doivent à présent mener
à bien l’Europe et les Européens.
43. COM (2002).

a
C H A P I T R E
7
L’UNION DU MAGHREB ARABE
ET LA MONDIALISATION
Riadh Zghal
Professeure émérite
Université de Sfax (Tunisie)
« Le problème de l’illusion traverse toute l’histoire, toutes les

sociétés, tous les individus, et les esprits à peine désabusés sont
prêts à tomber dans une autre illusion. »
Edgar Morin (2001). La méthode. 5. L’humanité de l’humanité.
L’identité humaine, p. 88
« [N]ombreux sont ceux qui voient dans le partenariat
euro-méditerranéen, une sorte de mariage dont les termes
du contrat auraient été empruntés au divorce. »
L’OCDE Observateur, octobre 1999, p. 52
L’idée d’une union maghrébine a germé au lendemain des indépendances

du Maroc et de la Tunisie. C’est en avril 1958, à Tanger au Maroc, que
fut initiée la première action en vue de la constitution de l’entité maghré-
bine. La structure choisie pour la matérialiser par les trois partis poli-
tiques maghrébins (l’Istiqlal pour le Maroc, le Néo-Destour pour la
Tunisie, le FLN pour l’Algérie) était une assemblée élue au suffrage uni-
versel. Mais les fondateurs de ce projet furent écartés rapidement du
pouvoir des nouveaux États. D’autres initiatives ont suivi dans les années
1960, sans grand succès. La dernière initiative qui prit un caractère formel
fut scellée par le traité du 17 février 1989, signé par cinq chefs d’État
maghrébins à Marrakech.
Aujourd’hui, peut-on dire que le Maghreb est une réalité ? Ou bien
reste-t-il encore une illusion ? Nous pensons qu’il est les deux à la fois.
Les ingrédients de l’unité sont nombreux ; ceux de la diversité et de la
conflictualité le sont aussi. Ceux de l’unité expliquent le formidable élan
porteur des peuples maghrébins dans un mouvement de solidarité tous
azimuts lors des soulèvements armés de lutte pour l’indépendance. Cet
élan trouve son répondant dans les tentatives récurrentes de construction
du Maghreb. Mais au-delà des bonnes intentions, ni le Maghreb écono-
mique, ni le Maghreb politique ne se sont réalisés, ce qui donne la preuve
de l’existence de forces centrifuges puissantes. Nous tenterons de démon-
trer que ces forces ont influencé le concept même d’Union du Maghreb
arabe (UMA).
D’aucuns peuvent penser que les accords de partenariat avec l’Union
européenne (UE) signés d’abord par la Tunisie en 1995, puis par le Maroc
et, dernièrement, par l’Algérie agiront comme accélérateur de la construc-
tion effective de l’UMA. Pour l’UE, l’intégration maghrébine est un gage
de succès de l’association euro-méditerranéenne. Mais les termes de cette
association sont minés par une méfiance réciproque des partenaires du
Nord et du Sud et, éventuellement, par une approche qui mise trop sur
le dialogue, laissant en suspens des questions essentielles pour une véri-
table intégration économique entre les deux rives de la Méditerranée.
Néanmoins l’aide européenne destinée au développement du secteur
privé a généré, comme cela apparaît dans le cas de la mise à niveau des
entreprises tunisiennes, une dynamique de changement du paradigme et
des pratiques de la gestion, à la fois volontaire et soutenue par l’État.
Qu’il s’agisse de l’UMA ou de l’association avec l’UE, l’appréciation
des progrès réalisés dans le sens de l’intégration et des freins qui s’y
opposent devrait à notre avis se faire à deux niveaux : l’institutionnel et
celui des acteurs de la société civile. Le succès ou l’échec de l’intégration
est en rapport avec le concept élaboré par les politiques, de même
qu’avec les comportements des acteurs au quotidien. C’est cette hypo-
thèse que nous essaierons de vérifier dans ce chapitre, à travers une
analyse du concept de l’UMA, des structures mises en place pour servir
cette union, de la réalité des échanges commerciaux entre les pays du
Maghreb, de l’esprit du processus de Barcelone et des accords d’asso-
ciation euro-méditerranéenne, et enfin, de l’expérience de mise à niveau
des entreprises industrielles.
L’UNION DU MAGHREB ARABE ET LA MONDIALISATION
169
1. L’UNION DU MAGHREB ARABE : CONCEPT ET INTÉGRATION

Le texte instituant l’Union du Maghreb arabe date du 17 février 1989. Il
a été signé par les 5 chefs d’État de l’époque (Ould Sidi Ahmed Ettaya
pour la Mauritanie, Hassan II pour le Maroc, Chadli Ben Jedid pour
l’Algérie, Zine el Abidine Ben Ali pour la Tunisie et Mouammar Kadhafi
pour la Libye). Les motifs de cette union sont certes politiquement mul-
tiples, mais ils sont également économiques et liés au mythe de l’unité si
présent dans la conscience collective du monde arabe dans son ensemble.
Il faut aussi rappeler qu’au moment de la signature de cette association,
la situation économique des cinq pays était peu reluisante. La Tunisie et
le Maroc étaient engagés dans un programme d’ajustement structurel.
L’Algérie était à la veille du déclenchement des années de guerre civile
sanglante, la Libye était engagée dans une politique qui menait à l’isole-
ment international. Par contre, en Tunisie, le changement à la tête de
l’État en 1987 apportait avec lui un certain espoir d’amélioration des
rapports avec la Libye mis à mal par un accord d’union avorté en janvier
1974, lorsque Bourguiba était le président de la république tunisienne.
C’est donc sur un fond d’atmosphère de crise économique et sociale
qu’a été signé cet accord. Les objectifs déclarés devraient préparer à une
intégration des cinq pays. Une lecture de la Déclaration de l’Institution
de l’Union du Maghreb et du Traité qui la concrétise permettra de
dégager les principes qui fondent le concept de cette union.
La Déclaration fait référence à cinq dimensions motivant la
formation de cette union :
1. les facteurs unissant les pays du Maghreb : une communauté
de langue, de religion, d’histoire, une contribution active au
rayonnement de la civilisation arabo-islamique et une lutte
commune pour la libération des peuples maghrébins du joug
colonial ;
2. l’aspiration des peuples maghrébins à l’unité ;
3. le contexte international chargé de défis à la fois politiques,
économiques, culturels et sociaux ; le caractère « délicat de la
conjoncture » est reconnu en même temps que celui d’un con-
texte offrant un exemple à suivre, à savoir celui « des projets
d’unions régionales à travers le monde » ;
4. les potentialités « humaines, naturelles et stratégiques » de la
région ;
5. la volonté de s’intégrer et de contribuer en tant qu’ensemble
homogène au dialogue international.
Au-delà de toutes les intentions politiques et géopolitiques, le traité

portant création de l’UMA mentionne d’ambitieux objectifs d’intégration
économique, de progrès et de prospérité des populations des cinq pays
concernés. Les signataires du traité se proposent d’« œuvrer progressive-
ment à réaliser la libre circulation des personnes, des services, des mar-
chandises et des capitaux ». Cette vision intégrative se nourrit d’une
volonté de développement économique à travers « la réalisation du déve-
loppement industriel, agricole, commercial, social des États membres […]
en mettant sur pied des projets communs et en élaborant des program-
mes globaux et sectoriels ». On reconnaît, à travers les objectifs visés, une
approche d’intégration économique s’appuyant sur des principes d’éco-
nomie libérale (liberté de circulation des hommes, des biens, des services
et des capitaux) et d’alliance économique (programmes globaux et
sectoriels élaborés en commun, projets spécifiques communs). Un tel
concept s’intègre parfaitement dans la mouvance mondiale de mondia-
lisation et de prédominance du libéralisme économique. Si l’UMA était
à même de réaliser ses objectifs, elle se donnerait les moyens d’une inté-
gration dans l’économie mondiale qui lui permettrait non seulement
d’éviter les effets négatifs de la concurrence sur une arène mondialisée,
mais aussi de se positionner de manière avantageuse sur la scène écono-
mique et politique internationale. Mais le hic, c’est que le libéralisme
économique s’accommode mal de l’absence d’un libéralisme politique.
La circulation libre des hommes, des biens, des services et des capitaux
nécessite des garanties juridiques quant aux libertés d’expression et
d’association et à l’équité dans le traitement des conflits éventuels. Elle
exige aussi des valeurs de confiance qui ne se décrètent pas d’en haut,
mais se construisent au fur et à mesure de l’expérience collaborative des
acteurs sociaux. C’est pourquoi le succès ou l’échec de la construction
d’un Maghreb intégré dépend des dispositifs qui seront mis en place
pour le management du processus d’intégration souhaitée. Il dépend
aussi de la durabilité des principes déclarés et de leur résistance face aux
changements d’humeur des dirigeants politiques. De même, une autono-
mie minimale du fonctionnement des structures mises en place est néces-
saire car, au moment de l’action, de multiples questions vont se poser
et elles nécessitent des prises de décision souvent trop urgentes pour
attendre un recours aux instances suprêmes.
À ce propos, on s’interroge sur les structures que l’UMA s’est
données pour un projet si ambitieux et si révolutionnaire – peut-on dire
aussi –, car le modèle de libéralisme économique et de libertés indivi-
duelles auquel il se réfère est en grande partie sinon totalement différent
de la réalité des cinq pays du Maghreb. De même, il est difficile d’ima-
giner que la nature même des structures mises en place par l’accord
maghrébin ne soit pas à l’image de cette réalité.
171
L’UMA s’est dotée en effet d’un conseil suprême, dit Conseil de la

présidence, composé des cinq chefs d’État et secondé par quatre conseils
ministériels érigés en commissions spécialisées (sécurité alimentaire, éco-
nomie et finance, infrastructures de base, ressources humaines). Le Con-
seil de la présidence est le seul organe habilité à prendre des décisions
avec l’exigence extrême de l’unanimité : « Le Conseil de la présidence est
seul habilité à prendre des décisions. Ses décisions sont prises à l’unani-
mité des membres » (article 6 du Traité). Comme organe de « contre-
pouvoir », on a choisi de constituer un conseil consultatif (donc sans
véritable pouvoir) composé de « trente représentants par pays choisis par
les organes législatifs des États membres ou conformément aux règles
internes de chaque pays ». Un secrétariat général, un comité de suivi, en
plus des mécanismes de réunions périodiques des ministres et des chefs
d’État, constituent les dispositifs principaux mis en œuvre pour assurer
le fonctionnement de l’UMA. Un ensemble de traités et de conventions
à vocation économique ont été signés entre 1990 et 2002 :
– la Charte maghrébine pour la protection de l’environnement et
le développement durable (11 novembre 2002) ;
– la Convention relative au transport routier des personnes et des
biens, et au transit (23 juillet 1993) ;
– la Convention commerciale et tarifaire (10 mars 1991) ;
– la Convention relative à la création de la Banque maghrébine
pour l’investissement et le commerce extérieur (10 mars 1991) ;
– la Convention de coopération dans le domaine maritime (10 mars
1991) ;
– la Convention relative à l’échange des produits agricoles
(23 juillet 1990).
Les conventions commerciales de juillet 1991 (échange des produits
agricoles) et de mars 1991 (convention commerciale et tarifaire) consti-
tuent les premiers jalons d’une libéralisation des échanges commerciaux
entre les pays du Maghreb. Dans la première convention, il est fait men-
tion dans l’article premier d’un objectif ultime d’Union douanière : « Les
parties contractantes s’engagent à édifier progressivement entre elles une
Union douanière en vue de réaliser un marché agricole maghrébin
commun. » En attendant sa réalisation, les pays du Maghreb s’engagent
à lever les barrières douanières face à l’exportation des produits agricoles
d’origine et de provenance locales, sous condition de présentation d’un
certificat d’origine. La convention maintient toutefois les barrières non
tarifaires sanitaires et liées à la qualité, en vigueur dans chacun des pays.
Il n’est pas question de normes communes, mais la convention stipule
l’engagement des parties contractantes à « œuvrer progressivement pour

l’unification des législations du contrôle sanitaire, des normes et des
politiques des prix » (article 9).
La convention commerciale et tarifaire signée en mars 1991, moins
d’une année après la précédente convention, élargit aux produits indus-
triels l’exonération de taxes sur les exportations d’un pays de l’UMA vers
un autre. Les conditions imposées sont le pourcentage de la valeur ajou-
tée (pas moins de 40 % de la valeur globale réalisée dans le pays expor-
tateur) ou l’origine de la matière première (pas moins de 60 % de la
valeur globale), selon le produit. D’autres restrictions liées aux règles
phytosanitaires, zoovétérinaires, à la santé et à la sécurité figurent dans
l’article 2 de la convention. Les produits fabriqués en utilisant des matières
premières ou semi-finies importées sont soumis à une taxe de 17,5 %
(article 6). Une disposition concernant la coordination commerciale
entre les pays de l’Union prévoit la coordination des achats extérieurs et
les ventes des produits maghrébins sur les marchés internationaux et la
création de groupements et de sociétés mixtes de production et de com-
mercialisation. Des mesures de protection et des mesures transitoires sont
définies pour protéger des industries naissantes, protéger du dumping
et réparer les préjudices dus à « un manque substantiel des recettes
financières provenant des droits de douane ».
À travers ces décisions, il apparaît que les conventions destinées à
libérer les échanges entre les pays du Maghreb portent en elles des insuf-
fisances qui rendent leur application problématique. En l’absence de préa-
lables de définition des normes, de moyens rigoureux de contrôle de
l’application de ces normes, de procédures de certification éprouvées, il
est difficile d’assurer une fluidité dans la circulation des biens entre les
partenaires maghrébins. Les dispositions de ces conventions manifestent
autant de volonté d’intégration économique et d’ouverture des marchés
que de frilosité et de méfiance. L’intention d’ouverture des marchés est
explicite, mais les restrictions sont formulées sans garantie des préalables
nécessaires à leur application rigoureuse et équitable. En l’absence de
normes interrégionales établies, la seule référence réside dans les législa-
tions nationales. Ces dernières ne sont pas nécessairement convergentes ;
de plus, l’application des textes législatifs se prête à des interprétations,
pas toujours les mêmes. À travers l’exemple de ces deux conventions, on
touche du doigt le caractère utopique du projet d’unification du Maghreb.
Un manque de cohérence entre les intentions et les dispositifs de réalisa-
tion apparaît comme l’une des raisons principales de la sous-performance
dans la concrétisation du projet d’intégration. Le procès verbal du comité
de suivi de l’UMA, instance chargée de mettre en application les décisions
du Conseil de la présidence, à sa troisième réunion du 13-14 mars 2003 à
Tripoli illustre cette lourde défaillance (voir l’encadré 7.1).
173
ENCADRÉ 7.1
Le Comité de suivi de l’UMA :
concilier les réformes des structures et les missions
des instances de l’Union (Tripoli, 13-14 mars 2004)
Les participants à la session extraordinaire du comité de suivi de

l’Union du Maghreb arabe (UMA), qui a clos ses travaux dimanche
(14 mars 2004) à Tripoli, ont souligné la nécessité de concilier les
réformes des structures de l’Union et les missions assignées aux
instances de l’UMA.
Les chefs des délégations maghrébines ont insisté, dans le
procès verbal de la réunion de deux jours, sur la nécessité « d’ouvrir
de nouveaux chantiers de travail qui soient en harmonie avec les
objectifs stratégiques de l’Union et les mutations aux plans régional
et international ».
Le comité a également appelé à promouvoir l’aspect écono-
mique dans l’action commune des pays de l’UMA, recommandant
la constitution le plus tôt possible d’un « groupe de travail » chargé
d’élaborer une étude sur la mise en place d’un « groupement éco-
nomique maghrébin », et ce, conformément aux résolutions du Con-
seil des ministres maghrébins des Affaires étrangères, tenu en
décembre dernier en Algérie.
Le comité a également recommandé la mise en place « d’un
groupe de réflexion » regroupant des académiciens et des experts
des pays membres, qui sera chargé d’élaborer, en coordination
avec le Secrétariat général de l’UMA et l’Académie maghrébine des
sciences, un plan d’action stratégique à moyen et long terme dans
tous les domaines.
S’agissant des missions du Secrétariat général, le comité a
estimé que cette instance doit bénéficier de l’appui nécessaire,
notamment par le renforcement de ses ressources humaines.
Le comité a par ailleurs relevé le retard enregistré au niveau
de l’application des accords maghrébins, ajoutant que certains de
ces textes sont devenus caducs à cause des développements sur
la scène régionale et internationale.
Il a fait savoir à ce propos que des commissions ministérielles
spécialisées sont en train de réviser tous les accords en vue de leur
actualisation. Cette réunion du comité de suivi est la troisième du
genre après celles tenues au Maroc en février et avril 2002 (MAP).
Une réunion de cette même commission, plus d’une année après

le 4 décembre 2004, relève les insuffisances des moyens financiers et
administratifs disponibles pour mettre en application les accords et les
conventions du comité exécutif de l’UMA :
Les participants aux travaux du Comité de suivi de l’Union du
Maghreb arabe (UMA), réuni à Rabat pour débattre des questions
administratives et financières des structures de l’Union, ont appelé
samedi à l’amélioration des moyens administratifs et financiers pour
dynamiser l’action de ce groupement régional.
La convention pour la création de la Banque maghrébine pour
l’investissement et le commerce extérieur du 10 mars 1991 devait doter
l’UMA d’un instrument pour générer une nouvelle économie associant
les agents économiques des différents pays. Les objectifs de cette banque
sont en effet définis ainsi à l’article 2 de la convention portant sa création :
La Banque a pour objectif de contribuer à la mise en place d’une
économie maghrébine liée et intégrée et de là, élaborer, réaliser et
financer les projets d’intérêt commun agricoles, industriels et autres
dans les pays maghrébins ainsi que l’encouragement de la circulation
des capitaux et leur placement dans les projets économiquement
fiables et financièrement rentables et le développement des échanges
commerciaux et les paiements courants y afférents.
Malheureusement, jusqu’au moment où nous écrivons ce texte, ce
projet est resté lettre morte, les États partenaires n’ayant pas débloqué leur
quote-part pour lui donner une existence.
Un document publié sur le site du secrétariat général fait le bilan de
l’accord maghrébin en termes particulièrement optimistes en ce qui con-
cerne la conception d’outils institutionnels et particulièrement pessimiste
en ce qui concerne les réalisations (voir l’encadré 7.2).
Cinq ans après la signature du traité d’union maghrébine, la première
phase d’intégration prévue par ces accords n’a pu être enclenchée. Les
divergences d’orientation économiques des différents pays ont été sous-
estimées, selon ce document. Une lecture du tableau 1, « Caractéristiques
économiques et environnement des affaires dans les divers pays du
Maghreb », en annexe, permet d’apprécier l’ampleur des différences qui
séparent le contexte économique des pays du Maghreb. Les points com-
muns entre les quatre pays cités sont l’origine française de la législation
et l’importance de l’économie informelle, qui varie entre 34 % et 38 % des
revenus en ce qui concerne l’Algérie, le Maroc et la Tunisie en 2003 ! Cette
économie peu contrôlée par les États constitue sans doute l’interstice par
lequel s’infiltre le commerce illégal des trabendistes de chaque côté des
frontières lorsqu’elles ne sont pas bouclées.
175
ENCADRÉ 7.2
La stratégie d’intégration maghrébine
Entre 1990 et 1994, plus d’une trentaine de conventions et accords,

chartes et protocoles ont été élaborés par les pays membres de
l’UMA. Toutefois, bon nombre d’entre eux ne sont pas ratifiés ou
entrés en vigueur. L’institutionnalisation des relations maghrébines
a toutefois permis la tenue de réunions au niveau politique et tech-
nique. L’absence de structure administrative stable durant les pre-
mières années a cependant retardé la mise en œuvre du projet
d’intégration.
Le traité de Marrakech et les « grandes lignes de la stratégie
maghrébine pour le développement commun » adoptée en juillet
1990, ont été un peu trop rapides, au regard par exemple des
divergences en matière d’orientation économique et de l’importance
des écarts de développement, si bien que les différentes étapes du
processus d’intégration ont été reportées. En outre, des problèmes
sont apparus quant à la définition des mécanismes de compensa-
tion, indispensables à la mise en place d’une telle intégration. Force
est également de constater que les problèmes politiques inter-
maghrébins ont différé la mise en œuvre de la stratégie maghrébine
d’intégration.
L’adoption de la Convention relative aux échanges de produits
agricoles entre les pays de l’Union du Maghreb arabe et de la
Convention commerciale et tarifaire maghrébine a toutefois permis
d’adopter un corpus juridique transitoire. Aujourd’hui, il s’agit de
mettre en œuvre la première phase de la stratégie maghrébine pour
le développement commun : la zone de libre-échange maghrébine.
Source : <www.maghrebarabe.org>.
L’UMA ne s’est finalement pas imposée comme une entité régionale

sur l’échiquier mondial. Dans son rapport de développement du MENA
(Moyen-Orient et Afrique du Nord) publié en 2004, la Banque mondiale
évoque un certain nombre de raisons pour expliquer l’échec de l’intégra-
tion économique de la région malgré les multiples accords et conventions
censés favoriser à la fois la stimulation de la dynamique économique et
celle des échanges à l’échelle régionale et mondiale. Dans le chapitre 7
du volume de ce rapport consacré aux échanges commerciaux et à l’inves-
tissement, et intitulé « Accélérer l’intégration grâce à des accords régio-
naux », les auteurs donnent des explications de la non-intégration régionale
et mondiale des pays du MENA. Ils rappellent que les accords régionaux
d’intégration se sont multipliés dans la région durant les dernières
années, notamment avec l’Union européenne, en plus de l’accord pan-
arabe de libre-échange (PAFTA). Il est significatif qu’à ce propos ils ne
citent que le Conseil de coopération des pays du Golfe (GCC), qui a
réussi à former une union douanière, et non l’UMA, dont les réalisations
seraient négligeables. Ce qui freine l’intégration économique régionale,
c’est, selon le rapport de la Banque mondiale :
– le caractère limité des réformes structurelles nationales destinées
à améliorer le climat d’investissement et réduire les coûts de
transaction (logistique des transports, administration des douanes,
politique de concurrence, droit des sociétés, droits de la propriété
intellectuelle, services de financement et d’assurance). Des réformes
sont engagées mais restent encore insuffisantes ;
– une couverture étroite des accords assortie de restrictions concer-
nant les échanges commerciaux dans le domaine de l’agriculture
et des services, en plus de la domination du public sur le secteur
des services en particulier ;
– la réglementation concernant l’origine des produits, qui est à la
fois simple (40 % de la valeur ajoutée) et difficile à appliquer en
l’absence de dispositions précises pour déterminer la conformité
des produits à la règle (voir l’encadré 7.3).
Les données statistiques sur le volume des échanges intermaghrébins
confirment la très faible performance dans la réalisation du projet. Selon
les calculs du secrétariat général de l’UMA, les importations UMA repré-
sentent 2,8 % de l’ensemble des importations, les exportations 3 %
(<www.maghrebarabe.org/fr/AproposUMA/statistiques>, consulté le
25 juillet 2005).
Il est évident que le concept même de l’UMA a signé son échec du
fait des contradictions et des paradoxes qui lui sont inhérents : une struc-
ture au sommet, une absence de relais au niveau de la société civile, une
absence de considération de la réalité politique, économique et sociale
des divers pays qui ont pris chacun une voie différente dans les réformes
engagées. Le projet de l’UMA pèche par :
– l’absence de structure représentative de la société civile ;
– l’absence de structures techniques capables de mettre en forme des
projets émanant des besoins exprimés par les différentes sociétés ;
– la non-prise en considération de la diversité des pays ainsi que
du différentiel des rapports de force qui caractérise chacun
d’eux ;
177
ENCADRÉ 7.3
Barrières économiques dans la région MENA
Parmi les barrières économiques, dans les pays de la région MENA,

on a les taux tarifaires élevés, le climat d’investissement inhospita-
lier, les coûts de transaction élevés et la prédominance du secteur
public. Ainsi, par exemple, dans les pays arabes, les taux tarifaires
moyens pondérés sont plus élevés que dans d’autres groupements
régionaux comme Mercosur, l’ANSEA ou l’UE. Les barrières non
tarifaires sont aussi élevées… le coût de la mise en conformité avec
les mesures non liées aux tarifs dans divers pays de la région
MENA peut atteindre 10 % de la valeur des articles importés
(Zarrouk, 2003). Par ailleurs, dans la région MENA, le secteur privé,
qui joue souvent un rôle leader dans les efforts d’intégration, est
probablement moins efficace dans cette fonction en raison de la
prédominance du secteur public.
Les règles d’origine de PAFTA sont plus simples que celles
des accords Euro-Med. La règle adoptée est que les marchandises
doivent comporter au moins 40 % de leur valeur ajoutée à l’intérieur
de la zone de libre-échange. Le problème est que la réglementation
applicable pour déterminer la conformité avec cette règle n’a pas
été définie avec le niveau de détail nécessaire.
Banque mondiale (2004), p. 214-215.
– l’absence de fonds pour le financement de projets communs

éventuels ;
– la dépendance forte de la volonté des chefs d’État.
Les divergences politiques et les conflits territoriaux entre le Maroc
et l’Algérie amenuisent les chances d’intégration économique. De 1994 à
nos jours, les frontières entre le Maroc et l’Algérie sont fermées. Les visas
exigés pour la circulation entre les pays maghrébins sont de rigueur, sauf
dans le cas de la Tunisie, qui a libéré de cette contrainte les ressortissants
maghrébins désireux de traverser ses frontières.
Si, au plan institutionnel, les défaillances retardent la structuration
de l’Union du Maghreb, et si cette union répond à une aspiration popu-
laire vivace alimentée par l’histoire commune et renforcée par l’agression
coloniale, on peut s’attendre à ce qu’une dynamique d’échanges se
développe, du moins entre les pays voisins. Même si, dans le processus
politique, la société civile est relativement marginalisée, il se développe

sur les différentes frontières une dynamique inexorable d’échanges com-
merciaux et de circulation des hommes. Le commerce illicite a trouvé
dans les politiques nationales de subvention des produits alimentaires
un différentiel générant des marges bénéficiaires consistantes. Le diffé-
rentiel de développement industriel, de ressources naturelles et de poli-
tiques de taxation douanières variables selon les pays et les produits
alimentent les échanges commerciaux illicites mais tolérés.
Dans le secteur financier, on note la constitution de banques maghré-
bines privées offshore ou de développement installées à Tunis1. Les statis-
tiques des échanges entre la Tunisie et Libye et entre le Maroc et la
Mauritanie dénotent des relations d’échanges commerciaux relativement
importantes comme l’indiquent les données statistiques publiées sur le
site de l’UMA, à la page <www.maghrebarabe.org/fr/AproposUMA/
statistiques_tableaux.htm>. On remarque que les importations de la
Mauritanie en provenance du Maroc représentent plus de 57 % et celles
de la Libye en provenance de la Tunisie, plus de 33 % (voir le tableau 7.1).
Tableau 7.1
Indice d’intensité des échanges bilatéraux entre les pays de l’UMA
Provenance
Algérie Libye Mauritanie Maroc Tunisie
Importations de l’Algérie (1995) * 0,1 3,4 4,4 9,4

Importations de la Libye (1997) 0,1 * 3,6 19,3 33,7
Importations de la Mauritanie (1995) 3,3 0,0 * 57,3 0,5
Importations du Maroc (1996) 3,9 8,0 0,7 * 3,6
Importations de la Tunisie (1997) 3,0 14,6 1,9 5,7 *
Source : CNUCED, calculs du Secrétariat.
On peut déduire de la lecture de ces données que les échanges entre

les pays de l’UMA se font selon la proximité et les relations tradition-
nelles entre les pays voisins, et non pas en fonction d’une impulsion en
provenance de l’accord de l’Union du Maghreb.
Le Maghreb n’est donc pas en train de réaliser une véritable intégra-
tion, et cela a des effets sur les autres accords d’intégration. Les analyses
relatives au succès des accords de partenariat avec l’Europe s’accordent
pour affirmer qu’il ne peut qu’être renforcé par une intégration régionale
entre les pays maghrébins. En effet, l’objectif poursuivi par l’Europe à
1. Banque de coopération du Maghreb arabe, International Maghreb Merchant Bank,

Banque tuniso-libyenne d’investissement.
179
travers les accords séparés avec chacun des pays du sud de la Méditer-
ranée est la création d’une vaste zone de libre-échange méditerranéenne
soumise aux mêmes règles : règles d’origine, propriété intellectuelle,
circulation des capitaux, règles de la concurrence, convertibilité de la
monnaie… (Rhein, 1999).
L’association Europe-Maghreb est d’autant plus opportune que le
principal partenaire commercial pour les différents pays du Maghreb
reste l’Union européenne, comme le montre le tableau 7.2. Cette forte
dépendance envers l’Europe induit des espoirs de développement
énormes attachés aux accords de partenariat avec l’UE.
2. L’ACCORD DE PARTENARIAT DES DIVERS PAYS

MAGHRÉBINS AVEC L’UNION EUROPÉENNE :
LES LIMITES D’UN ACCORD CENTRÉ SUR L’INDUSTRIE
Depuis 1995, l’UE s’est engagée dans la signature d’accords de partenariat
avec les pays du sud de la Méditerranée. La Tunisie a été le premier pays
à signer cet accord en 1995, suivie par le Maroc en 1996 puis l’Algérie en
2002 ; la Libye et la Mauritanie ne sont pas encore engagées dans ce
processus, mais elles sont sur la voie d’y adhérer :
À la suite des déclarations faites par la Libye au sujet des armes de
destruction massive en décembre dernier, les relations avec ce pays
sont en voie d’amélioration (en particulier si des progrès peuvent être
réalisés pour résoudre les questions en suspens avec certains États
membres) et l’on espère que la Libye adhérera finalement au parte-
nariat euro-méditerranéen.
La Mauritanie est membre de l’Union du Maghreb arabe, organisation
régionale importante qui relève du champ d’application géogra-
phique de la présente initiative et à laquelle participent plusieurs
autres membres du partenariat euro-méditerranéen. La Mauritanie
sera incluse dans l’initiative actuelle en tenant pleinement compte des
instruments existants, à savoir l’accord de Cotonou et les structures
qui en découlent (Euromed Report, no 73, 24 mars 2004).
Les analyses s’accordent sur les maigres résultats de ces accords et
les raisons données à cela sont de deux ordres : le contenu même des
accords motivés par des soucis divergents et la lenteur des réformes dans
les pays du Sud.
Les pays du Maghreb qui ont mis en application l’accord de parte-
nariat, sont principalement intéressés par l’accroissement de la part de
leurs exportations vers les pays européens et la modernisation de leur
tissu économique. Pour les pays européens qui ont pris l’initiative de ces
Tableau 7.2
La composition géographique des échanges des pays membres
(1) Importations (2) Exportations (2 – 1) Balance
(1995) (1997) commerciale
% des
(M$US) % total (M$US) % total (M$US) importations
Algérie
États-Unis 5 834 59 8 817 63 −2 983 − 51

États-Unis/Canada 1 705 17 2 692 19 − 987 − 58
Japon 333 3 78 1 −256 −77
Ligue arabe 101 1 20 0 −81 −80
UMA 181 2 209 2 − 28 − 15
Autres 1 679 17 2 078 15 − 399 − 24
Total 9 833 100 13 894 100 −4 061 − 41
Libye
États-Unis 3 142 55 7 124 78 −3 982 − 127

États-Unis/Canada 233 4 3 0 −230 −99
Japon 462 8 5 0 −457 −99
Ligue arabe 197 3 178 2 −19 −10
UMA 346 6 431 5 − 85 − 25
Autres 1 297 23 1 430 16 − 133 − 10
Total 5 677 100 9 171 100 −3 494 − 62
Maroc
États-Unis 4 469 54 2 915 62 −1 554 −35

Japon 152 2 330 7 − 177 − 116
Ligue arabe 54 1 48 1 −5 −10
UMA 284 3 229 5 −55 −19
Autres 2 506 30 1 010 21 −1 496 −60
Total 8 256 100 4 733 100 −3 523 −43
Mauritanie
États-Unis 334 71 172 58 −166 −49

Japon 5 1 57 19 − 51 −1 015
Ligue arabe 0 0 0 0 − 0 −100
UMA 35 7 1 0 −34 −98
Autres 90 19 60 20 −31 −34
Total 473 100 296 100 −183 −38
Tunisie
États-Unis 6 425 73 4 817 78 −1 608 −25

Japon 215 2 10 0 −205 −95
Ligue arabe 408 5 68 1 −340 −83
UMA 83 1 364 6 − 281 − 336
Autres 1 204 14 844 14 −360 −30
Total 8 784 100 6 147 100 −2 637 −30
Source : CNUCED.
181
accords, l’objectif ultime est le développement d’une zone partagée

de prospérité à côté d’un fort souci de sécurité et de prévention de
l’émigration clandestine.
Pour apprécier l’envergure et l’impact des accords de partenariat
européens avec les pays du sud, on les compare généralement à ceux
signés avec les pays de l’Europe centrale et orientale (PECO). Ainsi dans
son rapport sur le développement de la région MENA (2004), la Banque
mondiale dresse un tableau comparatif des termes des accords de parte-
nariat euro-méditerranéens avec ceux de l’accession à l’Union euro-
péenne signés avec les PECO :
Tableau 7.3
Accords euro-méditerranéens et d’accession à l’UE
Réformes dans les accords Accords euro-méd. Accession à l’UE
Liberté de mouvement
Produits de l’industrie Oui Oui

Produits de l’agriculture À négocier Oui
Services Non Oui
Main-d’œuvre Non Oui, avec une période
de transition
Réformes structurelles complémentaires
Politique de la concurrence Comprises en tant que Comprises comme conditions

Privatisation domaines de coopération préalables à l’accession
Lois sur les sociétés et d’harmonisation mais
Réforme du secteur financier sans mécanisme de mise
Droits de la propriété en application
intellectuelle
Source : Banque mondiale (2004), p. 209, d’après Diwan et al. (2003).
Il apparaît qu’un fossé sépare les deux types d’accord. Les pays du
Maghreb ont en fait accepté une libre circulation des biens qui les avan-
tagent le moins, à savoir les biens industriels. Leurs industries sont à la
fois jeunes et fragiles ; elles accusent, au plan de la technologie et de la
gestion, un important retard. Si ce fossé n’est pas comblé, c’est l’existence
même de cette industrie qui est menacée par une concurrence rude avec
les produits européens et ceux du monde entier. L’agriculture, qui cons-
titue traditionnellement un secteur exportateur vers l’Europe, est exclue
des accords de partenariat. Le secteur des services est également exclu,

mais ceci est dû à une résistance des pays du sud. L’accord de partenariat
est aussi amputé du volet circulation libre des capitaux et des hommes.
Un tel concept tranche avec celui des accords d’accession à l’UE, qui
sont beaucoup plus globaux et couvrent tous les secteurs ainsi que l’envi-
ronnement des affaires. Aucun secteur n’est exclu ; de plus, les réformes
concernant l’environnement institutionnel et financier ont constitué une
étape préliminaire. Cela a induit l’octroi d’une aide plus conséquente aux
PECO et des retombées économiques très importantes. Ces pays ont béné-
ficié d’une aide dans le cadre de plusieurs programmes concernant divers
secteurs, notamment ceux de l’agriculture, des transports et de l’environ-
nement. L’accès à l’UE au début des années 1980 a induit pour certains
pays du PECO (Hongrie, Pologne, République tchèque) un accroissement
des parts sur le marché d’importation européen, qui sont passées de 1,5 %
à 3 %. Les parts de marché du Maroc, de la Tunisie et de la Jordanie, trois
pays qui ont mis en application les accords d’association avec l’Union
européenne, ont stagné à un niveau ne dépassant pas 0,5 % du marché
d’importation européen (Banque mondiale, 2004, p. 209).
Un autre objet de comparaison reflète la modestie des effets des
accords d’association avec l’Union européenne. C’est celui de l’accord de
libre-échange américano-jordanien, qui a généré un accroissement de
200 % des exportations de la Jordanie vers les États-Unis de 1999 à 2002
(ibid.).
Plusieurs raisons sont invoquées pour expliquer la faiblesse de
l’impact de l’accord d’association euro-méditerranéen. Certaines sont
imputables aux termes de l’accord et à l’insuffisance de l’aide accordée
pour assurer la convergence des systèmes économiques et de l’environ-
nement des affaires entre le nord et le sud. L’aide accordée dans le cadre
du programme MEDA pour l’ensemble de la région du sud de la Médi-
terranée est comprise entre 800 millions et 1 milliard d’euros par an
(Euromed Report, no 73, 24 mars 2004). D’autres sont liées à la lenteur du
processus de réforme dans les pays du sud, qui freine la réalisation des
bénéfices d’un accès plus important au marché européen.
Mais cette lenteur est en quelque sorte soutenue par les termes
mêmes de l’accord d’association, qui relègue à des échéances lointaines
des domaines essentiels pour la concrétisation de la convergence et de
l’intégration. Les domaines politique et social font simplement l’objet d’un
dialogue. C’est ce qui ressort des objectifs et des principes que l’UE associe
au partenariat avec les pays du sud méditerranéen (voir l’encadré 7.4).
183
ENCADRÉ 7.4
Onze objectifs et principes
du partenariat UE – pays méditerranéens
Onze objectifs et principes clés de l’Union en ce qui concerne cette

stratégie pourraient être définis comme suit.
1. Le principal objectif est de promouvoir, par le biais d’un parte-
nariat, le développement d’une zone commune de paix, de
prospérité et de progrès. L’objectif est de maintenir des relations
étroites, fondées sur la coopération, et répondant dans la
mesure du possible aux demandes émanant de la région.
2. La stratégie de partenariat portera avant tout sur les relations
entre l’UE et les pays d’Afrique du Nord et du Moyen-Orient.
3. La résolution du conflit israélo-arabe constituera une priorité
stratégique. La réalisation de progrès dans le cadre du proces-
sus de paix au Moyen-Orient ne doit pas être une condition
préalable à la réalisation de réformes dans la région et inver-
sement. Toutes deux sont souhaitables en soi et doivent se
poursuivre en partenariat avec une même détermination.
4. Le partenariat doit donner lieu à un engagement à long terme
et durable.
5. Le partenariat exige un renforcement du dialogue politique de
l’Union avec la région.
6. L’UE mettra à profit les occasions fournies par le dialogue mené
dans le cadre du partenariat pour faire état de ses préoccupa-
tions en matière de respect des droits de l’homme et d’État de
droit.
7. L’UE mettra à profit les occasions se présentant dans le cadre
du partenariat avec les pays de la région pour promouvoir
l’action et la coopération en matière de terrorisme, d’armes de
destruction massive et de non-prolifération.
8. L’UE travaillera en partenariat pour appuyer les réformes
menées de l’intérieur dans les domaine économique, politique
et social par un engagement aux côtés des intervenants publics
et civils et compte tenu du cadre défini par les rapports perti-
nents du PNUD sur le développement humain en termes de
promotion du savoir (éducation), de la liberté (gouvernance) et
de renforcement de l’autonomie des femmes.
9. L’UE œuvrera en faveur d’un dialogue renforcé avec la région

en matière de sécurité, y compris par le biais de ses propres
initiatives à l’égard des partenaires méditerranéens dans le
cadre de la PESD d’une part et par le biais des échanges de
vues au sein des enceintes reliant l’OTAN et l’Union européenne
d’autre part.
10. La modernisation du cadre réglementaire et la libéralisation
des importations et des exportations permettront à l’UE
d’œuvrer en faveur de l’accession à l’OMC des pays de la
région et contribueront à l’amélioration de l’environnement des
entreprises.
11. L’UE coopérera aussi étroitement avec les États-Unis, l’ONU et
d’autres intervenants extérieurs dans la poursuite de ces objectifs.
Source : Euromed Report, no 73, 24 mars 2004.
Si l’ultime objectif est de « promouvoir le développement d’une

zone commune de paix, de prospérité et de progrès », les réformes
d’ordre social et politique restent l’objet d’opportunités de dialogue. Les
termes utilisés sont « le renforcement du dialogue politique », l’UE
« mettra à profit les occasions fournies par le dialogue mené dans le cadre
du partenariat pour faire état de ses préoccupations en matière de respect
des droits de l’homme et d’État de droit […] pour promouvoir l’action
et la coopération en matière de terrorisme, d’armes de destruction mas-
sive et de non-prolifération », « travaillera en partenariat pour appuyer
les réformes menées de l’intérieur dans les domaine économique, poli-
tique et social par un engagement aux côtés des intervenants publics
et civils ».
Tout se passe comme si l’accord de partenariat était soumis à des
concessions motivées par des craintes et une méfiance réciproques.
L’Union européenne craint la concurrence pour ses produits agricoles et
ne les inclut donc pas dans le libre-échange ; les pays du Sud craignent
la concurrence dans le domaine des services et, en échange, les gardent
en dehors de l’alliance avec l’Europe. L’Europe perçoit les pays du Sud
comme étant d’abord des pays d’émigration vers ses territoires, les pays
du sud de la Méditerranée perçoivent encore l’Europe, anciennement
colonisatrice, comme une puissance dominante et refusent toute ingérence
185
dans leurs affaires politiques. Ils préfèrent garder les mains libres dans
la conduite des réformes politiques à leur rythme particulièrement lent
et par doses homéopathiques2.
Le domaine industriel est finalement celui qui est le plus concerné
par les accords d’alliance euro-méditerranéens. Il s’ensuit des réformes à
deux niveaux : celui de la privatisation des entreprises publiques et celui
de la modernisation des entreprises privées. Si la privatisation est une
affaire d’État et a fait l’objet d’un engagement du processus dans les trois
pays du Maghreb qui ont signé le contrat d’alliance avec l’UE, la moder-
nisation des entreprises dépend de la prédisposition des agents écono-
miques privés et de leur engagement volontaire à transformer leur mode
de gestion. C’est ce dernier point que nous analyserons pour apprécier
la réaction d’une catégorie de la société civile au processus de partenariat
avec l’Europe.
3. PARTENARIAT AVEC L’UNION EUROPÉENNE ET

« MISE À NIVEAU DES ENTREPRISES INDUSTRIELLES »
On examinera dans cette partie le cas de la Tunisie, pour lequel nous
disposons d’un ensemble d’enquêtes successives qui dénotent l’évolution
de la gestion des ressources humaines impulsée par l’aide financière
européenne accordée à l’État tunisien en vue de « mettre à niveau » les
entreprises industrielles.
Pour réduire le coût de l’ouverture à la concurrence internationale,
l’UE a soutenu un programme de « mise à niveau des entreprises » impli-
quant restructuration, renouvellement des parcs technologiques, déve-
loppement des compétences, formation du personnel.
Il s’agit de mettre la performance des entreprises tunisiennes au
niveau de celle des entreprises concurrentes sur le marché international
et plus précisément celle de l’Europe, qui est le principal client de l’indus-
trie tunisienne. Compte tenu de l’urgence de l’entrée en application des
accords de partenariat, on ne pouvait pas compter sur la dynamique
interne des entreprises pour élever ce niveau de performance, notam-
ment en matière de prix et de qualité du produit, vu les insuffisances
constatées du point de vue des finances, de la gestion dans toutes ses
2. Une information récente confirme la lenteur du processus de réforme dans les pays du
Maghreb. Les États-Unis viennent de reporter d’un an la mise en application de
l’accord de libre-échange avec le Maroc signé il y a deux ans et devant entrer en
application en juillet 2005. La raison est que le Maroc n’a pas encore adopté toutes les
lois lui permettant de se mettre en conformité avec les engagements pris lors de la
signature de l’accord (Allafrica du 6 juillet 2005).
dimensions et de la technologie. Le programme de mise à niveau est

qualifié de national, et c’est le ministère de l’Industrie qui a été chargé
de son implantation et son pilotage. Après une campagne d’information,
les entreprises étaient appelées à s’y engager sur la base du volontariat
et aussi sous certaines conditions de santé économique définies par le
comité de pilotage du programme. L’entreprise dont le dossier est
accepté pour une adhésion au PMN reçoit une aide devant servir à finan-
cer des investissements matériels pour renouveler les équipements tech-
nologiques, et des investissements immatériels dans le diagnostic, les
études et la prospection de marchés, le développement des ressources
humaines et de l’organisation, en plus de la restructuration financière.
L’adhésion de l’entreprise au programme de mise à niveau pour
bénéficier des avantages financiers qu’il apporte implique :
– une analyse diagnostic de sa situation interne et de son marché
permettant d’identifier les points forts et les points faibles et de
formuler des hypothèses sur l’avenir de l’organisation ;
– un plan de mise à niveau.
Ces deux exigences introduisent un changement profond dans les
paradigmes de la gestion. Le nouveau concept de la gestion pour la mise
au niveau des entreprises concurrentes introduit des exigences et une
vision inspirées du nouveau management telles que la stratégie, la qua-
lité, l’innovation, la gestion des compétences, la planification, la gestion
de la technologie, l’usage de technologies de l’information et de la com-
munication qui donnent un nouveau statut à l’information… Ce concept
a été bien compris par les agents économiques, comme l’indique le
résumé qu’en donne le Centre de formation des dirigeants des PME,
rattaché au syndicat patronal (voir le tableau 7.4).
On peut lire aussi, à travers ce qu’il est demandé de faire, la per-
ception que les acteurs de la mise à niveau ont de la réalité de la gestion
des entreprises et des lourdes insuffisances qui la caractériseraient.
– Au plan technique, on serait en présence, entre autres problèmes,
de technologies désuètes, de moyens techniques et d’espace sous-
utilisés, d’un processus de gestion de la production à réviser.
– Au plan commercial, les défaillances concernent tous les aspects
du marketing depuis la disponibilité des compétences jusqu’à la
distribution en passant par la communication marketing.
– Au plan financier, on est en présence à la fois d’un manque de
liquidités et d’un verrouillage du capital, limité à un cercle réduit
de copropriétaires.
187
Tableau 7.4
Éléments d’un plan d’action de mise à niveau de l’entreprise
Niveaux d’action Exemples de proposition d’action
Technique Modernisation des équipements, exploitation des capacités de production

non utilisées, normalisation et certification, adoption de nouvelles méthodes
d’approvisionnement, de stockage et de distribution, gestion des espaces
et des ateliers, amélioration de l’emballage, changement du processus
de fabrication
Commerciale Formation de vendeurs, lancement de campagnes publicitaires, création
d’un service commercial, recrutement de spécialistes en marketing et
en commerce international, participation à des salons spécialisés, adoption
de nouvelles politiques commerciales, constitution de circuits de distribution
ou implantation à l’étranger
Financière Restructuration financière, ouverture à l’actionnariat privé, injection de fonds
propres, recherche de nouveaux partenaires financiers
Organisationnelle Restructuration, mise en place d’un système d’information, élaboration
d’un manuel de procédures, délégation de pouvoir, définition des postes,
délimitation des responsabilités et des attributions
Source : Union tunisienne de l’industrie, du commerce et de l’artisanat (UTICA) (1995). Mise à niveau de l’entreprise,
publication du Centre de formation des dirigeants des PME, novembre, p. 26 ; cité par H. Khedher Ouinniche
(2004), p. 316.
– Au plan de la gestion des ressources humaines et du processus

organisationnel, l’organisation souffrirait notamment de sous-
encadrement, de l’absence d’un système d’information, de défi-
nition des attributions, de délégation de pouvoir.
Tout serait donc à faire, mais il faudra compter avec la prédisposition
des entreprises à adopter les changements organisationnels nécessaires à
la mise à niveau.
L’équipe de recherche en gestion des entreprises de l’Université de
Sfax a mené trois enquêtes successives, d’abord auprès d’entreprises clas-
sées parmi les plus performantes, puis auprès d’entreprises engagées
dans le programme de mise à niveau, et ce, entre 1994 et 2004. Les résultats
obtenus, même s’ils ne concernent pas les mêmes échantillons, dénotent
une évolution des modes de gestion, particulièrement au niveau de la
stratégie, de la gestion des ressources humaines et de l’utilisation des TIC.
Chaque enquête révèle une image de la gestion qui évolue sans
cesse, mais à un rythme relativement plus accéléré impulsé par la mise
à niveau (Zghal, 1998, 2001).
Le tableau 7.5 résume les caractéristiques principales de la gestion
stratégique et des ressources humaines révélées par les enquêtes
successives.
Tableau 7.5
Évolution des pratiques et des concepts
de la gestion des organisations
Caractéristiques
de la gestion Enquête 1994-1995 Enquête 1999-2000 Enquête 2004
Formulation d’une 88 % 97 %
stratégie globale
Diffusion de la 56 % 95 %
stratégie auprès
des cadres
Existence d’une 50 % 95 % 92 %
direction des
ressources humaines
Participation du DRH 77 % 91 %
au conseil
de direction
Gestion prévisionnelle Inexistante Oui (plus de 50 %)
des RH, stratégie RH
Recrutement Décisions Recours aux relations pour Recours
du personnel centralisées le choix des cadres (33 %) aux relations
au niveau de la Usage de l’interview pour le choix
direction générale individuelle pour la sélection des cadres (8 %)
(50 %) Usage de
Recherche de niveaux plus l’interview
élevés de compétence et individuelle
de formation pour la sélection
(de 65 % à 83 %
Besoins en directeurs et en
selon les
professionnels et techniciens
catégories)
difficiles à satisfaire sur
le marché national
Réduction des effectifs
Utilisation du développement
des ressources humaines
pour attirer et retenir ceux
qui ont des qualifications
rares
Formes de travail flexible
en croissance
Motivation Avantages sociaux, La formation (81,3 % Salaires
contrats à durée des réponses) supérieurs
indéterminée L’augmentation des salaires aux niveaux
et avantages (68,8 %) conventionnés
pour tout
La promotion de l’image
le personnel
de l’organisation (32,8 %)
Intéressement
aux résultats
de l’entreprise
189
Tableau 7.5
Évolution des pratiques et des concepts
de la gestion des organisations (suite)
Caractéristiques
de la gestion Enquête 1994-1995 Enquête 1999-2000 Enquête 2004
Salaires pratiqués Supérieurs Augmentation de la part Détermination
aux salaires variable des rémunérations des salaires
conventionnels (67,2 %) des cadres
Détermination des salaires sur des bases
des cadres sur des bases individuelles
individuelles (25 %) (30 %)
Structures légales Pas de participation Disposition d’une Disposition d’une
de représentation aux décisions commission consultative commission
stratégiques d’entreprise1 (90 %) consultative
Résolution d’entreprise1
de problèmes (95 %)
personnels
ou de discipline
Paradigme Bureaucratie Stratégie Stratégie
Taylorisme Participation Participation
Formation Formation sur le tas Proportion
Recours à des formateurs de la masse
externes Investissement salariale réservée
en formation (5,4 % de la à la formation :
masse salariale en moyenne) 3,5 %
Évaluation des programmes
de formation
Domaines de formation
les plus prisés : gestion de
la qualité, informatique, TIC
Perception du marché Comme étant international
Facteurs de succès et de
compétitivité très importants :
la qualité (88 %), le service
(70 %)
Système Indépendant :
d’information en 65 % des cas
ressources humaines Intégré dans un
système général
d’information :
30 % des cas
Utilisé
principalement
pour la fonction
administrative
des ressources
humaines
1. Parmi les prérogatives de ces commissions, on prévoit la discussion des méthodes de production, des moyens
d’amélioration de la productivité ainsi que tout ce qui concerne la politique sociale de l’entreprise.
Le mode de gestion des entreprises est passé d’un mode fondé sur
le paradigme de la bureaucratie et du taylorisme à un mode intégrant
une nouvelle vision des ressources humaines, une vision stratégique et
une participation à la prise des décisions par le biais des structures de
gestion et celles, telles que la commission consultative d’entreprise, repré-
sentatives du personnel. L’introduction des TIC, la gestion de la qualité
et le développement des ressources humaines constituent également les
changements d’orientation du management des entreprises impulsées
par la mise à niveau. Ces changements d’orientation ne sont pas absolus,
certes. Les enquêtes réalisées montrent des inerties et des pratiques qui
réduisent l’exploitation des nouveaux moyens et concepts introduits
dans le processus. Mais dès le moment où des perceptions ont été bous-
culées, on peut s’attendre à des effets durables dans les pratiques et les
comportements des managers.
CONCLUSION
Le Maghreb est aujourd’hui placé devant un double défi : celui de la
mondialisation, qui exige une intégration économique et politique réus-
sie, au risque d’être éliminé de la course et largué dans une position
marginalisée et sans perspective sur l’échiquier mondial ; celui du parte-
nariat avec l’Union européenne, impulsé par cette dernière et appelant
une participation active au choix des termes de la coopération, au risque
d’être confiné dans une position réactive aux initiatives européennes
naturellement fondées sur des intérêts propres avant tout.
L’expérience d’intégration institutionnelle par la signature de traités
et d’accords au niveau des chefs d’États montre, par les limites de ses
réalisations, que l’approche doit être reconsidérée. La dynamique générée
par les initiatives des acteurs sociaux de manière licite ou illicite révèle
que le processus d’intégration est plus alerte et plus efficace lorsque les
intérêts économiques se libèrent des idéologies trompeuses. Les échanges
commerciaux transfrontaliers informels toujours vivaces, les initiatives
privées de création de projets communs, notamment dans le domaine
financier, le succès de l’aide européenne dirigée vers le secteur privé
dénotent de l’intérêt à impulser l’intégration « par le bas » si l’on veut en
assurer l’efficacité. Un ancien ambassadeur tunisien écrivait :
Les obstacles à l’édification du Maghreb ne sont pas le fait de la
volonté populaire. Les sociétés du Maghreb intériorisent et assument
leur fraternité et réalisent leur interdépendance. Levez les censures,
donnez-leur la parole libre, les Maghrébins mettront fin au gâchis, ils
édifieront le Maghreb moderne graduellement et sûrement, dans la
fraternité et dans la vérité (Ounaies, 2002).
191
La comparaison entre les accords d’alliance et ceux d’accès à l’UE

montre que, lorsqu’il s’agit d’intégration économique, l’approche gagne
à être globale et non sectaire. À trop exclure certains secteurs des impé-
ratifs de la convergence des normes, on multiplie les problèmes empê-
chant le succès de l’alliance au niveau du secteur sélectionné. Le
déséquilibre en faveur du Nord dans la prise en compte des intérêts
ajoutera aux risques de déstabilisation de l’équilibre fragile des pays du
Sud (Jon, 1999).
Mais l’intégration, même si elle est économique, ne peut se soustraire
à l’intégration culturelle et politique. Ce sont ces deux domaines qui cons-
tituent la frontière essentielle séparant le Nord du Sud. C’est la donne dont
on ne peut faire abstraction dans une politique économique. L’UE s’y
attelle par les initiatives de « dialogue » à divers niveaux institutionnels.
Les pays du Maghreb semblent ignorer complètement les différences cul-
turelles entre leurs peuples. Le facteur historique commun, monté en
épingle, occulte les divergences culturelles réelles que les voies diverses
adoptées en matière de politiques éducative, culturelle, économique et
autres ont imprimé aux mentalités des populations des différents pays
maghrébins.
L’intégration se fait au moyen d’institutions, mais surtout par les
hommes. Tant que la circulation des hommes et des femmes à travers les
pays qui souhaitent réaliser une unité ou « une zone partagée de prospé-
rité » est soumise à des restrictions draconiennes, la méfiance primera sur
la confiance, les vœux pieux primeront sur l’action et le fonctionnement
effectif des structures, la domination primera sur la coopération.
ANNEXE 1
CARACTÉRISTIQUES ÉCONOMIQUES ET ENVIRONNEMENT DES AFFAIRES
DANS LES DIVERS PAYS DU MAGHREB
ALGERIA
Economy Characteristics Starting a Business
GNI per capita (US $) 1,720 Number of procedures 18
Population 30,835,000 Time (days) 29
Informal economy (% of income) 34.1 Cost (% of income per capita) 31.9
Legal origin French Minimum capital (% of income per capita) 73.0
MAURITANIA
GNI per capita (US $) 410 Number of procedures 11
Informal economy (% of income) Cost (% of income per capita) 110.2
MOROCCO
TUNISIA
Source : Banque mondiale (2003).

193
ANNEXE 2
L’UNION DU MAGHREB ARABE EN BREF
1. DÉNOMINATION OFFICIELLE
•
• UNION DU MAGHREB ARABE (UMA)
• ARAB MAGHREB UNION (AMU)
• UNION DEL MAGREB ARABE (UMA)
2. MEMBRES
• République tunisienne
• République algérienne démocratique et populaire
• Grande Jamahiriya arabe libyenne populaire et socialiste
• Royaume du Maroc
• République islamique de Mauritanie
3. SIÈGE
14 Rue Zalagh Agdal
Rabat, Royaume du Maroc
Tél. : +212 37 671 274 / +212 37 671 278 / +212 37 671 280 / +212 37 671 285
Téléc. : +212 37 671 253
4. TRAITÉ CONSTITUTIF
• Date de signature : 17 février 1989 à Marrakech (Royaume du
Maroc)
• Date d’entrée en vigueur : 1er juillet 1989
5. BREF HISTORIQUE
L’UMA a été fondée le 17 février 1989, date à laquelle le Traité cons-
titutif de l’Union du Maghreb arabe a été signé par les cinq chefs
d’État à Marrakech.
Le Sommet de Marrakech a été précédé de la réunion tenue par les
cinq chefs d’État maghrébins à Zeralda (Algérie) le 10 juin 1988, au
cours de laquelle il a été décidé de constituer une Grande Commis-
sion, chargée de définir les voies et moyens permettant la réalisation
d’une Union entre les cinq États du Maghreb arabe. Les travaux de
cette grande Commission ont constitué par la suite, le Programme de
travail à court et à moyen terme de l’UMA.
Outre la signature du Traité, le Sommet de Marrakech a adopté une

Déclaration solennelle relative à la création de l’UMA ainsi que le
Programme de travail de l’Union.
Par la suite, six Sommets ont été tenus à :
• Tunis les 21-23 janvier 1990,
• Alger les 21-23 juillet 1990,
• Ras Lanouf (Libye) les 10-11 mars 1991,
• Casablanca (Maroc) les 15-16 septembre 1991,
• Nouakchott les 10-11 novembre 1992.
• Tunis les 2-3 avril 1994.
Au cours de ces sommets, le Conseil de la présidence a pris plusieurs
résolutions parmi lesquelles on peut citer :
• le parachèvement des structures de l’UMA telles qu’elles sont
prévues par le Traité constitutif,
• l’adoption des conventions maghrébines (au nombre de 36) intéres-
sant divers secteurs,
• l’adoption des programmes d’exécution des travaux initiés par les
instances de l’UMA.
6. BUTS, OBJECTIFS ET ACTVITÉS

Le Traité constitutif de l’UMA a fixé les objectifs suivants :
• la consolidation des rapports de fraternité qui lient les États
membres et leurs peuples ; la réalisation du progrès et du bien-être
de leurs communautés et la défense de leurs droits ;
• la réalisation progressive de la libre circulation des personnes, des
services, des marchandises et des capitaux entre les États membres ;
• l’adoption d’une politique commune dans tous les domaines. En
matière économique, la politique commune vise à assurer le déve-
loppement industriel, agricole, commercial et social des États
membres.
Dans la perspective d’instituer à terme une union économique
maghrébine entre les cinq États membres, les étapes suivantes ont été
fixées :
• l’institution d’une zone de libre-échange avec le démantèlement de
l’ensemble des obstacles tarifaires et non tarifaires au commerce
entre les pays membres ;
• l’union douanière tendant à instituer un espace douanier unifié
avec adoption d’un tarif extérieur commun vis-à-vis du reste du
monde ;
195
• le marché commun, qui doit consacrer l’intégration des économies

maghrébines avec la levée des restrictions à la circulation des fac-
teurs de production à travers les frontières nationales des pays
membres.
7. STRUCTURES
L’Union du Maghreb arabe est dotée :
• d’un Conseil de la présidence, instance suprême de l’Union et seul
organe habilité à prendre les décisions ; les décisions sont prises à
l’unanimité (un projet d’amendement pour la prise de certaines
décisions à la majorité est en cours) ;
• d’un Conseil des ministres des Affaires étrangères, chargé de pré-
parer les sessions du Conseil de la présidence et d’examiner les
propositions des autres institutions de l’UMA ;
• d’un Secrétariat général permanent qui assure le Secrétariat du
Conseil de la présidence, du Conseil des ministres des Affaires
étrangères, du Comité de suivi et des Commissions ministérielles
spécialisées ;
• d’un Comité de suivi composé d’un membre de chaque gouverne-
ment, chargé du suivi des affaires de l’Union ;
• de quatre commissions ministérielles spécialisées, chargées respec-
tivement de l’économie et des finances, de la sécurité alimentaire,
de l’infrastructure et des ressources humaines. Chacune de ces
commissions peut créer des conseils ministériels sectoriels et des
Comités d’experts chargés de préparer les travaux à soumettre aux
conseils, puis à la commission ministérielle spécialisée concernée ;
• d’une Assemblée consultative composée de vingt représentants par
pays, choisis au sein des institutions législatives des États membres ;
• d’une instance judiciaire.
Dans la pratique, le Secrétariat général entretient des liens étroits
avec ces institutions, dont il conserve les actes. De par ses statuts, le
Secrétariat général travaille en étroite collaboration avec le Conseil des
ministres des Affaires étrangères, le Comité de suivi et les commissions
ministérielles spécialisées.
8. INSTRUMENTS À CARACTERE ÉCONOMIQUE ÉLABORÉS

DANS LE CADRE DE L’UMA
8.1. Actes
Résolution relative aux principes et aux règles d’établissement
de l’union douanière maghrébine, adoptée à la deuxième session
du Conseil de la présidence à Alger le 23 juillet 1990.
Résolution relative aux grandes lignes de la stratégie maghré-

bine commune de développement, adoptée à la troisième ses-
sion du Conseil de la présidence à Ras Lanouf le 11 mars 1991.
Déclaration relative à la création d’une zone de libre-échange
entre les pays de l’Union du Maghreb arabe, dont le champ
d’application s’étend aux produits d’origine et de provenance
maghrébines avec possibilité d’extension à d’autres domaines, y
compris les services. Cette Déclaration a été adoptée à la sixième
session du Conseil de la présidence à Tunis le 3 avril 1994.
8.2. Conventions
– Convention relative aux échanges de produits agricoles,
signée à Alger le 23 juillet 1990 et entrée en vigueur le 14 juillet
1993.
– Convention commerciale et tarifaire, signée à Ras Lanouf le
11 mars 1991, complétée par quatre protocoles additionnels.
– Convention relative au transport terrestre des voyageurs et
des marchandises et au transit, signée à Alger le 23 juillet 1990
et entrée en vigueur le 14 juillet 1993.
– Convention relative à la création de la Banque d’investisse-
ment et de commerce extérieur, signée à Ras Lanouf le 11 mars
1991.
– Convention de coopération administrative en vue de la pré-
vention des infractions douanières, signée à Tunis le 3 avril
1994.
– Accord de paiement bilatéral unifié, signé entre les banques
centrales à Rabat le 2 février 1991 et entré en vigueur le
1er avril 1992.
– Convention d’encouragement et de garantie des investisse-
ments, signée à Alger le 23 juillet 1990 et entrée en vigueur le
14 juillet 1993.
– Convention relative à la non double imposition entre les pays
de l’UMA, signée à Alger le 23 juillet 1990 et entrée en vigueur
le 14 juillet 1993.
– Nomenclature douanière maghrébine unifiée, adoptée à Tunis
le 14 février 1991.
– Convention portant création du Conseil de coopération doua-
nier, paraphée par les directeurs généraux des douanes
maghrébines à Alger le 19 avril 1995.
197
9. ACCORDS DE COOPÉRATION AVEC LES ORGANISATIONS

INTERNATIONALES ET RÉGIONALES
Le Traité constitutif de l’UMA ainsi que les résolutions pertinentes du
Conseil de la présidence de l’Union ont affirmé le principe d’entre-
tenir des relations fructueuses de coopération, tant avec les organes
et les institutions spécialisées des Nations Unies qu’avec les autres
organisations intergouvernementales et non gouvernementales.
À ce titre, l’UMA est appelée à nouer des relations avec :
– les institutions spécialisées du système des Nations Unies telles que
la CNUCED, la FAO, l’OIT, le FMI, la Banque mondiale, la Com-
mission économique pour l’Afrique, ainsi qu’avec l’OCDE, la CCI,
etc. ;
– les organisations intergouvernementales arabes et islamiques :
Ligue des États arabes, Organisation de la Conférence islamique,
Conseil de coopération des États du Golfe, etc. ;
– les organisations intergouvernementales africaines poursuivant des
objectifs similaires à ceux de l’UMA ;
– L’Union européenne, dans le cadre des accords de coopération qui
lient les pays du Maghreb à la CEE et dans le cadre des Dialogues
Cinq + Douze et Cinq + Cinq ;
– les organisations intergouvernementales et non gouvernementales
des pays en développement, dans le cadre de la coopération Sud-
Sud.
À l’heure actuelle, le Secrétariat général de l’UMA bénéficie du statut
d’observateur à la CNUCED et dans d’autres instances internationales
et régionales. Il veille à ce que ses relations avec les groupements
régionaux similaires fassent l’objet d’accords de coopération et de
programmes communs.
ANNEXE 3
TRAITÉ INSTITUANT L’UNION DU MAGHREB ARABE3
[Traduction non officielle.]
– Sa Majesté le roi Hassan II, roi du Maroc ;
– Son Excellence le président Zine El Abidine Ben Ali, président
de la République tunisienne,
– Son Excellence le président Chadli Bendjedid, président de la
République algérienne démocratique et populaire,
– Le leader de la Révolution du 1er septembre, le colonel Mouamar
El Kadhafi, président de la Grande Jamahiriya arabe libyenne
populaire et socialiste,
– Son Excellence le colonel Mouaouia Ould Sidi Ahmed Taya, pré-
sident du Comité militaire de salut national, président de la
République islamique de Mauritanie,
– Ayant foi dans les liens solides qui unissent les peuples du
Maghreb arabe et qui sont fondés sur la communauté d’histoire,
de religion et de langue ;
– Répondant aux profondes et fermes aspirations de ces peuples
et leurs dirigeants à l’établissement d’une Union qui renforcera
davantage les relations existantes entre eux et leur donnera
davantage la possibilité de réunir les moyens appropriés pour
s’orienter vers une plus grande intégration ;
– Conscients des effets qui résulteront de cette intégration et qui
donneront la possibilité à l’Union du Maghreb arabe d’acquérir
un poids spécifique lui permettant de contribuer efficacement à
l’équilibre mondial, de consolider les relations pacifiques au sein
de la communauté internationale et de consolider la paix et la
sécurité internationales ;
– Considérant que l’édification de l’Union du Maghreb arabe
nécessite des réalisations tangibles et l’instauration de règles
communes concrétisant la solidarité effective entre ses compo-
santes et garantissant leur développement économique et social ;
3. Traité signé à Marrakech le 10 Rajab 1409 de l’Hégire, correspondant au 17 février 1989,

amendé par le Conseil de la présidence de l’Union du Maghreb arabe.
199
– Exprimant leur sincère détermination à œuvrer pour l’Union du

Maghreb arabe, soit un moyen de réaliser l’unité arabe complète
et un point de départ vers une union plus large, englobant
d’autres États arabes et africains.
ont convenu de ce qui suit :
Article 1
Il est institué, en vertu de ce traité, une Union dénommée : Union du
Maghreb arabe.
Article 2
L’Union vise à :
– renforcer les liens de fraternité qui unissent les États membres et
leurs peuples ;
– réaliser le progrès et la prospérité des sociétés qui les composent
et la défense de leurs droits ;
– contribuer à la préservation de la paix fondée sur la justice et
l’équité ;
– poursuivre une politique commune dans différents domaines ;
– œuvrer progressivement à réaliser la libre circulation des personnes,
des services, des marchandises et des capitaux.
Article 3
La politique commune mentionnée dans l’article précédent a pour but la
mise en œuvre des objectifs suivants :
– sur le plan international : la réalisation de la concorde entre les
États membres et l’établissement d’une étroite coopération diplo-
matique fondée sur le dialogue ;
– sur le plan de la Défense : la sauvegarde de l’indépendance de
chacun des États membres ;
– sur le plan économique : la réalisation du développement indus-
triel, agricole, commercial, social des États membres et la réunion
des moyens nécessaires à cet effet, notamment en mettant sur
pied des projets communs et en élaborant des programmes
globaux et sectoriels ;
– sur le plan culturel : l’établissement d’une coopération visant à
développer l’enseignement aux différents niveaux, à préserver
les valeurs spirituelles et morales inspirées des généreux ensei-
gnements de l’Islam et à sauvegarder l’identité nationale arabe
en se dotant des moyens nécessaires pour réaliser ces objectifs ;

notamment pour l’échange des enseignants et des étudiants et la
création d’institutions universitaires et culturelles ainsi que
d’instituts de recherche maghrébins.
Article 4
– L’Union est dotée d’un Conseil de présidence composé des chefs
d’État membres et qui est l’organe suprême de l’Union.
– La présidence du Conseil est assurée, pour une période d’une
année, par rotation entre les chefs d’État des pays membres.
Article 5
– Le Conseil de la présidence de l’Union tient ses sessions ordinaires
une fois par an. Toutefois, le Conseil peut tenir des sessions extra-
ordinaires chaque fois que cela est nécessaire.
Article 6
– Le Conseil de la présidence est seul habilité à prendre des déci-
sions. Ses décisions sont prises à l’unanimité des membres.
Article 7
– Les premiers ministres des États membres, ou ceux qui en font
fonction, peuvent se réunir chaque fois que cela est nécessaire.
Article 8
– L’Union comprend un conseil des ministres des Affaires étrangères
qui prépare les sessions du Conseil de la présidence et examine
les questions que lui soumettent le Comité de suivi et les
commissions ministérielles spécialisées.
Article 9
– Chaque État membre désigne, parmi les membres de son gou-
vernement ou de son Comité populaire général, un membre qui
sera chargé des affaires de l’Union. Ces membres constitueront
un Comité qui se chargera du suivi des affaires de l’Union et qui
soumettra les résultats de ses travaux au Conseil des ministres
des Affaires étrangères.
201
Article 10
– L’Union est dotée de commissions ministérielles spécialisées
instituées par le Conseil de la présidence qui en définit les
compétences4.
Article 11
– L’Union est dotée d’un Secrétariat général permanent créé par le
Conseil de la présidence, qui en fixe le siège et les attributions et
désigne le Secrétaire général5.
Article 12
– L’Union dispose d’un Conseil consultatif composé de trente
représentants par pays, choisis par les organes législatifs des
États membres ou conformément aux règles internes de chaque
État.
– Le Conseil consultatif tient une session ordinaire chaque année,
de même qu’il se réunit en session extraordinaire à la demande
du Conseil de la présidence.
– Le Conseil consultatif donne son avis sur tout projet de décision
que lui soumet le Conseil de la présidence comme il peut pré-
senter au Conseil toutes recommandations pouvant renforcer
l’action de l’Union et la réalisation de ses objectifs.
– Le Conseil consultatif élabore son règlement intérieur et le
soumet au Conseil de la présidence pour approbation6.
Article 13
– L’Union est dotée d’une instance judiciaire composée de deux
juges de chaque État, qui seront désignés pour une période de
six ans, et renouvelée par moitié tous les trois ans. Cette instance
élit son président parmi ses membres pour une période d’une
année.
4. Le Conseil de la présidence a créé quatre Commissions ministérielles spécialisées : la

Commission de la sécurité alimentaire, la Commission de l’économie et finance, la
Commission des infrastructures de base et la Commission des ressources humaines.
5. Le siège permanent du Secrétariat général de l’Union du Maghreb arabe a été fixé au
Royaume du Maroc (Rabat).
6. Le siège du Conseil consultatif a été fixé en République algérienne démocratique et
populaire.
– Ladite instance a pour compétence de statuer sur les différends

relatifs à l’interprétation et à l’application du Traité et des accords
conclus dans le cadre de l’Union, que lui soumet le Conseil de la
présidence ou un État partie au différend, conformément aux
dispositions du Statut de l’instance. Ses jugements sont exécutoires
et définitifs.
– L’instance judiciaire donne des avis consultatifs au sujet de
questions juridiques que lui soumet le Conseil de la présidence.
– Ladite instance prépare son statut et le soumet à l’approbation
du Conseil de la présidence. Ce statut fait partie intégrante du
présent Traité.
– Le Conseil de la présidence fixe le siège de l’instance judiciaire
et arrête son budget7.
Article 14
– Toute agression contre un État membre est considérée comme
une agression à l’égard des autres États membres.
Article 15
– Les États membres s’engagent à ne permettre sur leurs territoires
respectifs aucune activité ni organisation portant atteinte à la
sécurité, à l’intégrité territoriale ou au système politique de l’un
des États membres.
– Ils s’engagent également à s’abstenir d’adhérer à tout pacte, ou
alliance militaire ou politique, qui serait dirigé contre l’indépen-
dance politique ou l’unité territoriale des autres États membres.
Article 16
– Les États membres sont libres de conclure tout accord bilatéral,
entre eux ou avec d’autres États ou groupements, tant que ces
accords ne sont pas contraires aux dispositions du présent Traité.
Article 17
– Les autres États appartenant à la Nation arabe ou à la Commu-
nauté africaine peuvent adhérer à ce Traité sur acceptation des
États membres.
7. Le siège de l’instance judiciaire a été fixé en République islamique de Mauritanie.

203
Article 18
– Les dispositions de ce Traité peuvent être amendées sur propo-
sition d’un État membre. L’amendement entrera en vigueur après
sa ratification par tous les États membres.
Article 19
– Ce traité entrera en vigueur après sa ratification par les États
membres conformément aux procédures suivies dans chaque
État.
– Les États membres s’engagent à prendre les mesures nécessaires
à cet effet dans un délai maximum de six mois à partir de la
signature du présent traité.
– Fait à Marrakech, le jour béni du vendredi 10 Rajab 1409 de
l’Hégire (1398 du décès du Prophète) correspondant au 17 février
(nouar) 1989
Pour le Royaume du Maroc Pour la République tunisienne

Hassan II Zine El Abidine Ben Ali
Pour la République algérienne Pour la Grande Jamahiria arabe

démocratique et populaire libyenne populaire et socialiste
Le président Chadli Bendjedid Mouammar Kadhafi
Pour la République islamique de Mauritanie

Mouaouya Ould Sidi Ahmed Taya
ANNEXE 4
EUROMED REPORT, NO 91, 20 JUIN 2005 – PROCESSUS DE BARCELONE
Le Conseil européen se félicite de la tenue à Luxembourg de la VIIe Con-
férence ministérielle euro-méditerranéenne, qui a permis de dresser un
bilan exhaustif du partenariat depuis son lancement en 1995, de définir
les bases de l’avenir du processus et d’adopter, pour la première fois, des
conclusions communes portant, entre autres, sur la nécessité de promou-
voir des réformes politiques et sociales dans les pays partenaires. Il a par
ailleurs pris note avec satisfaction des progrès réalisés dans le dialogue
politique et de sécurité ainsi que dans la mise en œuvre du partenariat
social, culturel et humain du Processus de Barcelone, notamment à travers
l’inauguration, à Alexandrie, de la Fondation euro-méditerranéenne Anna
Lindh pour le dialogue entre les cultures, et la constitution, à Luxem-
bourg, de la plateforme non gouvernementale euro-méditerranéenne. Le
Conseil européen salue enfin la tenue de la première session plénière de
l’Assemblée parlementaire euro-méditerranéenne, au Caire, qui traduit
l’attachement aux valeurs démocratiques et au principe de l’appropria-
tion commune propres au Processus de Barcelone. Il se réjouit de l’orga-
nisation, fin novembre à Barcelone, d’une réunion extraordinaire à haut
niveau marquant le dixième anniversaire de la Déclaration de Barcelone.
L’intégration complète de la Libye dans le Processus de Barcelone
constitue l’objectif global de la politique d’engagement de l’UE avec ce
pays. La participation à ce processus, et la progression ultérieure vers la
conclusion d’un accord d’association, restent fonction de la volonté de ce
pays d’accepter dans son intégralité et sans condition la déclaration ainsi
que l’acquis de Barcelone. Des consultations sur ce sujet et sur d’autres
questions en suspens se poursuivent.
205
ANNEXE 5
REGIONAL AND BILATERAL MEDA CO-OPERATION IN THE AREA OF
JUSTICE, FREEDOM AND SECURITY – VALENCIA ACTION PLAN
Justice, freedom and security issues are a key element in the framework of the
Euro-Mediterranean relations, both at regional and bilateral level.
Following the « MEDA-Justice & Home Affairs Workshop » held in
Brussels from 16 to 19 June 2003, in order to set out the priorities for the
implementation of the programme, the Commission decided together with all
Mediterranean partners to realise a EUR 6 million programme regrouping the
three following components : “Migration,” “Justice” and “Police”.
In this context, the RIP provides for a EUR 15 million budget to
cooperate in priority areas such as border controls, management of migratory
flows, fight against terrorism, money laundering, promotion of independent judi-
ciary, as well as judicial co-operation in criminal and civil matters (including
family law).
BIBLIOGRAPHIE
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New York, Oxford University Press.
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cédérom, Barcelone, CRANET et ESADE.
C H A P I T R E
8
LA CHINE ET LA NOUVELLE
ROUTE DE LA SOIE
Morteda Zabouri
Science politique, Université de Montréal
Taïeb Hafsi
École des hautes études commerciales de Montréal
1. LA CHINE ET LA NOUVELLE ROUTE DE LA SOIE

Li Peng, premier ministre de Chine (1987-1998), déclarait lors d’un
voyage en Asie centrale en 1994 « qu’il était important de promouvoir
l’ouverture d’une version moderne de la Route de la soie » (Roy et
Johnson, 2001, p. 153). Plus récemment, le premier ministre de l’Inde
revenait sur cette idée et insistait sur son caractère prometteur pour le
développement d’une synergie des efforts dans cette direction. L’ancien
président américain, Bill Clinton, participait à une rencontre avec des
dirigeants de 50 grandes entreprises, au Xingjian en septembre 2005, et
y prononçait un discours sur la Route de la soie et la mondialisation. Ce
sujet, très ancien, semble soudain reprendre vie.
Les premiers ministres de Chine et de l’Inde et le président améri-
cain faisaient référence à un espace commercial historique formé d’un
ensemble de routes commerciales actives rayonnant sur une vaste échelle
durant plus de deux millénaires, avec des périodes relativement courtes
de déclin. Ces routes passaient initialement par l’Asie centrale et liaient
la Chine au Moyen-Orient, au sous-continent indien, à la Russie et à
l’Europe. C’était une structure de cohérence du commerce en Asie et dans

l’Eurasie (Etiemble, 1989). Elle avait pour pilier la Chine à l’est et la
Perse1 – actuel Iran – à l’ouest (Boulnois, 2001 ; Curtin, 1998). La Route
de la soie peut être considérée comme une longue expérience de mon-
dialisation avant les temps modernes (Frank, 1998 ; Maddison, 2001). Elle
avait donné à l’Asie un poids économique, une influence politique et une
prospérité de premier ordre (Braudel, 1979, p. 461-463 ; Frank, 1998,
p. 171-172).
Au-delà du discours, depuis une décennie, « rebuilding the Silk Road »
est devenu en Chine une composante des réformes et des politiques éco-
nomiques chinoises. Cette stratégie a aussi une influence sensible sur
l’aménagement du territoire et sur la politique étrangère. Pour ce pays,
l’idée d’une nouvelle Route de la soie apparaît comme un enjeu où s’entre-
lacent différentes problématiques de première importance, dont celle de
l’approvisionnement pétrolier en ces temps de rareté de la ressource2.
De même, cette référence à la Route de la soie est de plus en plus
évoquée par des dirigeants de pays de l’OCDE ou d’organisations mul-
tilatérales. La Banque asiatique de développement a conçu, depuis 2002,
un programme pour l’Asie centrale3 qui s’inscrit dans la réactivation des
marchés de l’ancienne Route de la soie. D’autres programmes et d’autres
organisations multilatérales s’inscrivent dans cet objectif. L’Europe s’y
intéresse activement à travers différents programmes4. Les États-Unis,
même si leur intérêt pour cette région n’est pas intégré à une logique de
réanimation de la Route de la soie, accordent une importance significa-
tive à l’Asie centrale. Des considérations pétrolières, politiques et straté-
giques sont à l’origine d’un tel intérêt et de la politique américaine dans
la région. En particulier, la valorisation des hydrocarbures de la région
et la construction de l’oléoduc transcaucasien (BTC) (Jafalian, 2004) ont
fait l’objet de nombreux travaux.
Plus récemment, les observateurs ont assisté à un développement
potentiellement majeur. L’Organisation de la coopération de Shanghai
(OCS), composée initialement de la Chine, de la Russie et des pays d’Asie
centrale, s’est élargie à l’Inde, au Pakistan et à l’Iran. De plus, les questions
de développement économique et d’intégration régionale y prennent une
place plus importante, ce qui suggère la direction d’une dynamisation
1. Voir l’historique du rôle de l’Iran avant et pendant la période islamique dans le cha-
pitre 2 de David C. Christian et C. Benjamin (dir.) (2000).
2. Energy Economist, 2004.
3. Technical Assistance for the Greater Silk Road Initiative.
4. Voir notamment le programme d’infrastructure Transport Corridor Europe Caucasus
Asia (Traceca), <www.traceca-org.org/default.php>.
LA CHINE ET LA NOUVELLE ROUTE DE LA SOIE
209
des rapports entre la Chine et les pays de la région, peut-être comme une
alternative cruciale à la sauvegarde de leurs identités économiques et
sociales. Cet intérêt particulier pour l’Asie centrale repose sur l’intuition
que cette région, malgré son importance quantitative négligeable, cons-
titue le baromètre du développement intra-asiatique et euro-asiatique
(Frank, 1992).
Ce texte propose une évaluation des potentialités favorisant la
réactivation de la Route de la soie, comme nouvel axe fondamental des
rapports économiques et sociaux entre les pays de la région et avec
l’Europe. Une attention particulière est portée à la relance du commerce
et du développement entre la Chine et l’Asie centrale. L’approche privi-
légiée consiste à examiner, au-delà des facteurs immédiats comme la
complémentarité entre les besoins chinois en matières premières et en
hydrocarbures et leur abondante disponibilité en Asie centrale, les ressorts
institutionnels qui favorisent ou entravent un tel développement. Pour
ce faire un retour sur l’histoire institutionnelle de la Route de la soie est
proposé pour dégager les traits les plus significatifs pouvant favoriser les
développements ultérieurs. Puis le développement du commerce et de
ses enjeux entre la Chine et les pays d’Asie centrale est analysé. Cela
permet finalement de proposer que la direction que prend le développe-
ment de la Chine et de l’Asie centrale est irrémédiable et pourrait constituer
le prochain axe d’équilibre géopolitique de la planète.
1.1. LA ROUTE DE LA SOIE

Le concept de « Route de la soie » fait référence à un vaste phénomène
historique et commercial qui s’est développé à partir de la Chine vers
l’Asie centrale depuis plus de deux millénaires à l’initiative de l’empereur
chinois Wudi. Philippe Norel écrit à propos du début de ce processus :
Pour ce qui est du commerce terrestre, tout semble s’accélérer à Xian,
capitale de l’empire Han, en 139 av. J.-C., lorsque l’empereur Wudi
demande à son officier Zhang Qian d’ouvrir la route de l’ouest. Cette
mission permet l’établissement, dès 114 av. J.-C., d’ambassades avec
les peuples occupant le Ferghana, la Sogdiane, la Bactriane, soit le
cœur de l’Asie centrale. Des liens diplomatiques sont aussi établis
avec l’Empire parthe qui, au niveau de l’Iraq et de l’Iran actuels,
sépare l’Asie centrale de l’Empire romain […] : la Route de la soie est
née (Norel, 2004b, p. 4).
La référence à la soie tient au fait que ce produit a servi à l’empereur
de levier pour organiser des rapports pacifiques avec les petits royaumes
d’Asie centrale (Boulnois, 2001). La rareté de ce produit et le secret de
fabrication entretenu par les Chinois ont fini par en faire une marchandise
noble et une sorte de monnaie de référence et de réserve. Plus tard, la
Route de la soie est devenue un concept mythique chez les élites romaines
qui rêvaient de refaire le voyage d’Alexandre et de l’étendre jusqu’en
Chine. Dans les temps modernes, c’est le baron Ferdinand von Rischtofen,
géographe allemand, qui reprend ce concept – « Seidenstrassen » – en 1870
pour souligner l’importance géopolitique de l’Asie centrale (Foltz, 1999).
Deux conceptions principales dominent la littérature concernant la
Route de la soie. La première est une conception large qui englobe le
développement du commerce et celui d’un marché intra-asiatique et
eurasiatique (voir la figure 8.1). Les auteurs qui s’en prévalent (Frank,
Figure 8.1
La Route de la soie selon une archive japonaise du XVe siècle
Source : UNESCO.
2002) cherchent, par une approche comparative, à découvrir les ressem-

blances et différences dans les ressorts du développement sans faire de
l’histoire moderne ou européenne une référence centrale.
211
Figure 8.2
La Route de la soie selon la Silk Road Foundation
La seconde conception est une vision plus étroite de la Route de la

soie qui se focalise sur les interactions entre la Chine et « son Occident »
(voir la figure 8.2). Les auteurs5 s’inscrivant dans cette optique appartiennent
plutôt à la tradition orientaliste. Ils accordent une place importante à
l’Asie centrale et aux interactions éthiques, institutionnelles et commer-
ciales entre le monde musulman, la Chine et l’Inde.
Dans les deux cas, on reconnaît le rôle central de la Chine et
l’importance de l’Asie centrale comme pont ou comme goulot d’étran-
glement au développement des échanges. De plus, ces différences dans
la conception de la Route de la soie peuvent converger vers une synthèse
féconde et une approche qui examine les questions de développement
dans une optique institutionnelle. C’est cette dernière approche qui est
privilégiée dans cette partie du texte.
1.2. LES PERFORMANCES ÉCONOMIQUES DE LA ROUTE DE LA SOIE

L’histoire de l’Asie sur la longue durée, telle que définie par Braudel
(Braudel, 1985a, p. 44-61), montre qu’un développement économique de
premier ordre y a le plus souvent prévalu. À la veille du déclin asiatique
des temps modernes, Braudel (1979, p. 461-462) en accord avec Bairoch
5. Voir les nombreux auteurs de la Silk Road Foundation, <www.silkroadfoundation.org/

toc>.
(1997)6 évalue le produit national chinois par habitant à 228 $US en 1800,
alors qu’il n’est, selon ces auteurs, que de 213 $US en Europe. Frank
(1998, p. 171-172) note que le poids de l’Asie dans la production mondiale
durant les dernières décennies du XVIIIe siècle était de 80 % pour une
population estimée à 66 % de la population mondiale. Pour Frank, l’écart
entre l’Europe et l’Asie est de l’ordre de 30 %, donc plus élevé que
pour Braudel.
Cette prépondérance économique de l’Asie repose sur des techniques
de production efficaces pour l’époque et une diversité de produits que le
reste du monde découvrait notamment grâce au commerce de la Route
de la soie. Pomeranz et Topik (1999, p. 17) font référence à ce flux de
marchandises, notamment au riz dont la production se diffuse vers l’Inde
et dans le monde musulman, au coton dont la production est maîtrisée
en Inde, au papier, au gouvernail axial, à l’imprimerie et à la boussole
maîtrisée en Chine depuis le VIe siècle. Pour la métallurgie, la Chine a, la
première, utilisé la houille sous la dynastie Song. L’Inde, pour sa part,
avait encore à la fin du XVIIIe siècle dix mille fourneaux produisant un
acier de qualité équivalente à celui des Anglais. En matière de construc-
tion navale, la taille des bateaux chinois et la quantité de navires produits
faisait clairement de la Chine le plus grand producteur mondial au
XVIIe siècle. L’Inde était également performante dans ce domaine. Elle a
fabriqué 300 navires pour le compte de la Royal Navy entre 1780 et 1820
(Frank, 1998). Au niveau des transports, enfin, il suffit de citer Adam
Smith, qui considérait les systèmes de transport fluvial et par canaux de
l’Inde et de la Chine supérieurs à ceux de l’Europe en 17767.
Cette prépondérance économique de l’Asie reposait aussi sur une
productivité plus élevée. Pomeranz (2000, p. 45) souligne, à propos de
l’agriculture, de la sauvegarde des forêts et du développement de
l’irrigation, la supériorité de la Chine, de l’Inde et du Japon à la fin du
XVIIe siècle. En matière de textiles, des auteurs (Frank, 1998, p. 175 ;
Mukund, 1992 ; Brook, 1998, p. 117) soulignent la performance de la divi-
sion du travail, de la spécialisation des marchés et des régions. Ils notent
surtout une flexibilité du système productif favorable à l’innovation
depuis le XVe siècle.
Au niveau financier, de nombreux auteurs ont fait état d’un déve-
loppement important et d’innovations pionnières. Par exemple, la lettre
de change viendrait de la Route de la soie et aurait pour origine, selon
Goitein (1967, p. 243), la suftaja persane, utilisée depuis le XIe siècle dans
l’océan Indien. Cette innovation aurait migré bien plus tard vers l’Europe,
6. Voir notamment les tables statistiques.

7. La richesse des nations, cité par Frank, 1998, p. 203.
213
selon Abu-Lughod (1989, p. 134). Elle n’était pas la seule ; il existait éga-
lement dans la région d’autres formes de titres de valeurs mobilières.
D’une façon plus générale, le crédit et ses instruments se sont développés
en rapport avec le commerce de longue distance pour éviter le transport
des contreparties en métal précieux. Ils accompagnaient et facilitaient la
fragmentation des transactions et favorisaient le développement des
courtiers et des donneurs d’ordre (Chaudhuri, 1985, p. 205).
Un tel champ financier suppose un calcul complexe de la rentabilité,
une gestion et une diversification appropriées du risque. Nous sommes
loin de l’économie exclusivement familiale, dont seule l’Europe se serait
dégagée, comme le propose Weber (1971, p. 46 et 175 ; 1981, p. 74). Le
marché centre-asiatique associé à la Route de la soie était, par beaucoup
d’aspects (économique, financier et aussi sociopolitique), complexe et
multinational, tout en ayant par d’autres aspects les caractéristiques d’un
marché global.
Cette économie centre-asiatique reposait sur une organisation
sociale et politique qui favorisait le développement des villes et les com-
merces de courte et grande distances. Les institutions qui sont à la base
de ces phénomènes restent, aujourd’hui encore, un champ d’étude à peine
défriché. Cependant, il existe déjà de nombreux travaux portant sur une
vision d’ensemble et d’autres explorant des facettes particulières ou des
séquences historiques jugées névralgiques.
1.3. LA ROUTE DE LA SOIE ET SES INSTITUTIONS

Une conception moyennement abstraite des institutions fait référence à
des relations sociales récurrentes (Berger et Luckmann, 1967 ; DiMaggio
et Powell, 1983 ; Scott, 2001). De tels rapports traduisent un compromis
entre, d’une part, l’éthique dominante, les valeurs et les normes qui
l’accompagnent et, d’autre part, les contraintes et les possibilités qu’offre
ou impose l’environnement.
Certes, les rapports entre les acteurs s’institutionnalisent parce qu’ils
s’ancrent dans la longue tradition. Ils deviennent une référence pour les
acteurs, avec une relative inertie qui n’autorise le plus souvent que des
transformations lentes. Cependant, lorsqu’il s’agit de comprendre des
phénomènes de l’histoire longue, comme c’est le cas pour la Route de la
soie, une telle approche ne peut permettre une interprétation générale.
Sur cette échelle, les configurations institutionnelles changent au
gré d’une multitude de variables (Wieger, 1950 ; Granet, 1952 ; Ts’ien,
1967 ; Gernet, 1972) qui peuvent résulter du jeu politique et de visions
« déviantes » des dirigeants. Les problèmes peuvent naître également de
contraintes objectives, comme les cataclysmes climatiques ou biologiques
et les chocs démographiques qui leur sont associés. Durant les périodes
de contrainte, des conflits se développent, entraînant une fragmentation
politique et aboutissant par ailleurs au déclin de la Route de la soie. Des
situations intermédiaires ont été à l’origine de difficultés de commu-
nication ou de transport et ont par ailleurs amené des développements
et des élaborations de la Route de la soie. Elles sont aussi à l’origine des
innovations mentionnées plus tôt.
Dans le cas de la Chine, par exemple, il y a eu des périodes où les
relations sociales étouffaient le développement. Ainsi, cela s’est présenté
lorsqu’une féodalité se cristallisait et contrôlait le pouvoir ou s’érigeait
en un contre-pouvoir puissant et étouffait la paysannerie et le commerce,
lignes vitales de la Route de la soie. Concernant les contraintes objectives,
citons le cas de la forte croissance démographique en Chine au XVIIIe siècle.
Comme en d’autres périodes anciennes, induit par les succès économiques
et sociaux de la période précédente, cet emballement démographique
a engendré une autre famine. Cela a conduit à une concentration sans
précédent des moyens de la bureaucratie et à une centralisation du pou-
voir pour limiter l’impact des crises de subsistance. Cette démarche
d’« administration de la famine » a entraîné le déclin économique à partir
du XIXe siècle (Will, 1990). Cet environnement socialement intense et éco-
nomiquement tendu avait pourtant été géré avec un certain succès
depuis le XVIIe siècle. Mais, parvenu à un certain seuil, il est devenu
incontrôlable et générateur d’effets pervers, même dans la conception de
l’administration.
À d’autres époques, comme ce fut le cas, par exemple, entre le VIIe et
le XIIe siècles, la richesse des échanges et des rapports a permis une
configuration des institutions qui favorise la prospérité et la croissance
des marchés. Durant ces périodes, le commerce ne cessa de s’amplifier.
Ainsi, il apparaît notamment que sous la dynastie Song (960-1279) s’est
développée, pour la première fois, une vraie révolution industrielle.
Pour illustrer les situations intermédiaires où les facteurs de blocage
ont coexisté avec les facteurs de développement, référons-nous aux cas
des trois royaumes (220-280 ap. J.C), où les luttes politiques et militaires
créaient à la fois des possibilités et beaucoup de contraintes. Autre
exemple, à un moment de l’Empire mongol (1165-1227), les Mongols,
malgré leur militarisme, ont fini par adopter les valeurs et les cultures
des élites des pays de la Route de la soie, contribuant ainsi à la prospérité
qu’elle générait (Roux, 1993).
Il n’est donc pas possible de faire une évaluation générale sur la
longue période avec cette approche des institutions, car l’analyse perd
de l’élégance parce qu’il faut prendre en compte un nombre trop élevé
215
de variables. Une conception plus abstraite des institutions, inspirée de

l’institutionnalisme sociologique, sera plus utile. En effet, dans cette
perspective, les institutions incarnent et reflètent des valeurs, des sym-
boles et des pratiques culturelles accumulées sur la longue durée favo-
risant la reproduction et le développement des organisations, grâce à
l’observation de règles et de procédés propices à la synergie et à la mobi-
lisation des acteurs. L’institutionnalisation est ici aussi conçue comme un
processus social, mais qui aboutit à trois ensembles d’idées qui dominent
les comportements : 1) les lois et règlements ; 2) les normes de compor-
tement social et professionnel ; 3) les normes culturelles-cognitives. Ce
qui donne une force particulière aux institutions, c’est leur caractère sou-
vent préconscient. De ce fait, les institutions finissent par être tenues
pour acquises et par influencer le comportement sans qu’on s’en rende
complètement compte.
Sous cet angle, les constantes de la dynamique chinoise et celles de
toute la Route de la soie apparaissent d’abord dans les normes ; elles se
prolongent ensuite dans l’architecture organisationnelle et, finalement,
dans le type d’acteurs qui arrivent à se développer.
Au plan normatif, c’est d’abord l’importance accordée au statut de
l’éthique qui conditionne la hiérarchie sociale. Les plus éduqués, au plan
éthique, forment les élites dirigeantes et l’administration en Chine8. C’est
aussi l’origine de la hiérarchie plus rigide des castes en Inde9. De même,
chez les musulmans, le calife et les hakem, étymologiquement héritiers de
la tradition éthique et de la sagesse, sont les gardiens des normes et
l’autorité légitime pour faire respecter les règles10.
Cependant, la légitimité de cette élite n’est pas absolue. La norme
veut qu’elle puisse être renversée s’il s’accumule, dans la société, le sen-
timent que les dirigeants violent les canons éthiques qu’ils sont censés
protéger. En d’autres termes, la légitimité des dirigeants est fonction de
ce qu’ils font et non du mode de désignation qui leur a permis d’accéder
à l’autorité. De nombreux empereurs chinois, pourtant adorés comme des
demi-dieux ont été jetés à bas parce qu’ils avaient failli au plan éthique.
8. Pour les travaux sur la pensée chinoise voir : Wong, 1997a et b ; Balazs, 1968 ; Cheng,
2002. Cette auteure est particulièrement recommandée. Elle propose une synthèse de
l’évolution de la pensée chinoise depuis la dynastie des Shang, au deuxième millénaire
avant notre ère, jusqu’au mouvement du 4 mai 1919, qui marque à la fois la rupture
avec le passé et le renouveau d’une pensée qui n’a pas dit son dernier mot.
9. De Liège, 2004, chapitre 4, « Caste et économie ».
10. Pour l’histoire des idées dans le monde musulman, voir : Zarcone, 2001 ; Foltz, 1999 ;
Whitfield, 1999.
Le statut de référent suprême accordé à l’éthique se traduit égale-

ment dans la conception de la société. Cette dernière est d’abord une
communauté éthique avant d’être une communauté de sang comme le
sont les tribus ou les groupes qui se définissent par un découpage terri-
torial et comme l’a été à l’origine l’État national. Ce statut de l’éthique
facilite le développement de méga-États comme c’est le cas en Chine et
en Inde ou comme l’ont été la Oumma et l’État califal musulman11.
En même temps, ce statut de l’éthique favorise, dans certaines
conditions, la fragmentation et des luttes parfois violentes pour la prépon-
dérance d’une conception sur les autres. Cependant, dans ce domaine, il
semble que l’éthique a, le plus souvent, joué un rôle intégrateur. Il n’est
pas étonnant qu’en Asie, dans de nombreux cas, la civilisation et l’État ne
fassent qu’un. Ce statut de l’éthique ne signifie pas que les solidarités et
allégeances tribales et l’importance du territoire sont complètement absentes.
Mais ces variables ont une influence beaucoup moins déterminante12. C’est
le retour de cette tendance dans les conceptions qui a conduit Bertrand
Badie à souligner l’échec « de l’État importé » en terre d’islam13. La même
tendance conduit Huntington à voir dans la civilisation « une structure de
cohésion ». Il la définit comme « le mode le plus élevé de regroupement et
le niveau le plus haut d’identité culturelle dont les humains ont besoin
pour se distinguer des autres espèces. Elle se définit à la fois par des élé-
ments objectifs, comme la langue, l’histoire, les coutumes, les institutions,
et par des éléments subjectifs, d’auto-identification14 ».
Dans les valeurs, après le statut de l’éthique, vient une préférence
pour l’égalitarisme, qui ne signifie pas que la société ne tolère pas l’exis-
tence de groupes plus fortunés que d’autres. Elle signifie surtout que
l’État doit constamment pondérer cette tendance en endiguant la forma-
tion de monopoles et de féodalités et les mécanismes qui en facilitent la
reproduction. Braudel (1985b, p. 76) montre comment, dans le cas de la
Chine, la redistribution relative des cartes économiques, permise par le
système des examens nécessaires pour accéder aux fonctions officielles,
a, en partie, empêché la création de grandes familles capitalistes sur plusieurs
11. À titre d’exemple, le califat abbasside a gouverné du rivage africain et européen de

l’Atlantique aux frontières de l’Inde et de l’Australie pendant plus de sept siècles.
12. Badie, 1992 et 1995. Voir à ce sujet Bertrand Badie (1987), Les deux États : pouvoir et
société en Occident et en terre d’islam, Paris, Fayard ; Sanlian, 2003 ; Hanafi, 2002, p. 171-
189. Voir aussi Chambers et Kymlicka, 2002 ; Madsen, 2002 ; Linklater, 1998. Voir aussi
une synthèse d’Al-Farabi chez Rosenthal, 1958.
13. Badie (1992).
14. Huntington (1996), p. 40.
217
générations. L’éthique égalitaire, la règle du jingtian15 en Chine, se

retrouve également dans le monde musulman, particulièrement chez les
soufis dominants en Asie.
À titre d’exemple, en Chine, Elvin (1973, p. 49-50) rapporte que, dès
l’Antiquité, des opérations de redistribution de terres suivant le principe
du « champ équitable » sont mises en place ou revendiquées. Certaines
périodes ont été des moments de combat épique contre la formation de
féodalité, comme c’est le cas entre le XIVe et le XVIe siècle (Maspéro et
Balasz, 1967, p. 200). Dans ce cas, l’État redistribue les terres aux paysans
et leur reconnaît le droit de les utiliser sans en être propriétaires. Selon
Pomeranz (2000, p. 71-75), ce procédé ne semble pas avoir pénalisé
l’investissement productif. De même, dans le monde musulman, la terre
dite melk16, plus individuelle, a toujours été marginale en superficie par
rapport aux terres arch et habbous, plus collectives. Dans tous ces pays, il
y a donc interférence permanente du pouvoir sur la structure de la
propriété foncière.
Cet attachement à l’égalitarisme conduit à trois développements à
la fois complémentaires et en tension perpétuelle : l’engouement pour le
marché ; l’État justicier, auquel on accorde le droit légitime de faire res-
pecter les règles et le monopole de la violence ; une conception de la
société fondée sur l’adhésion à la même éthique.
L’engouement pour le marché est perçu comme un mécanisme de
redistribution favorable à l’égalité. Ce marché ne devra cependant pas
favoriser la formation de monopoles, mais la mobilité sociale verticale et
géographique. Dans ce domaine, une intervention excessive de la part de
l’État conduit d’ailleurs à la contestation des milieux religieux, comme
cela a été le cas sous les Han en Chine (Walter, 1978 ; Brook, 1998). Cet
engouement pour le marché avait favorisé la structuration d’un marché
du travail en Chine (Elvin, 1973, p. 268-284 ; Pomeranz, 1998, p. 87), le
développement du travail manufacturier chez les paysans, notamment
dans le textile17, et dans les villes18. Cette norme s’est manifestée, dans le
monde musulman, par l’extension, sous l’effet de l’éthique religieuse
15. Le jingtian est un système communautaire d’assolement. Il procède par un découpage

d’un territoire en neuf parcelles, les huit parcelles paysannes encadrant celle du
seigneur. Voir Balasz, 1968, p. 141.
16. C’est-à-dire propriété individuelle.
17. La traditionnelle primauté donnée à l’augmentation du revenu des foyers paysans
(Wong, 1997a et b, p. 138).
18. On sait que les villes asiatiques étaient, à l’époque, nettement plus grandes en moyenne
qu’en Europe et que le taux d’urbanisation de la population était plus grand en Asie.
Pomeranz (2000) souligne le développement de politiques démographiques entre 1500
et 1800, un taux de natalité plus faible qu’en Europe et une espérance de vie plus forte
de 3 à 5 ans qu’en Europe développée de l’époque (p. 36-40).
favorable au commerce, au développement de réseaux marchands dans

tout l’océan Indien. Les commerçants musulmans voyageaient du Golfe
jusqu’en Chine du Sud (Canton essentiellement) ou à travers l’Asie cen-
trale jusqu’au Xinjiang en Chine. Ils deviennent le principal agent d’inter-
médiation entre des communautés et des cultures initialement isolées
(Curtin, 1998, p. 107). Ils s’appuyaient, selon cet auteur, sur les diasporas
perses et juives anciennement installées.
Les interactions entre les réseaux marchands chinois, indiens et
musulmans favorisent l’établissement d’un premier droit commercial,
qui sécurise les marchands de toutes origines. Du VIIe au IXe siècle, de
très nombreux ports se développent ou se créent. La disparition de l’État
des Parthes – entre l’Extrême-Orient et la Méditerranée orientale – et
l’institutionnalisation d’une frontière entre Chinois et Musulmans en 751
stimulent le commerce de la Route de la soie.
Les spécialisations se complexifient avec la fabrication du fil de soie
et de soieries au Moyen-Orient, à partir du VIIe siècle. Van Leur (1955,
p. 120-121) décrit cette effervescence :
Indian and Burmese shipping and trade and the traveling trade from the
Persian, Arabian, and Turkish towns came to the Far East from the Indian
ports and the Moslem states to the west of them. Junk shipping with its
traders and its emigrants swarming out from the ports of South China […]
was directed toward the ports and shores of Farther India and Indonesia.
The Indonesian produces, cloves, nutmeg, mace, pepper, sandal wood, sapan
wood, gold, tin, precious stones, drugs and medicinal products and rarities
[…] were shipped to the north and the west, traded in exchange for Indian
and Persian textiles, slaves, money and uncoiled metal, and/or Chinese
goods – silk and silk cloth, porcelain, lacquered objects, copper work, paper,
medicinal products, sugar, sumptuous handicraft goods – the largest part of
which later were reshipped to the west from the Indonesian staple ports.
Une éthique favorable au marché a également stimulé le commerce
de longue distance. L’océan Indien apparaît comme un important vecteur
de transfert des produits et de savoir-faire entre les civilisations eura-
siennes (Pomeranz et Topik, 1999, p. 17) et ce commerce ne semble pas
tributaire de pouvoirs politiques forts. Basé sur l’existence de diasporas
chinoise, indienne, musulmane et méditerranéenne sur l’ensemble des
parcours pratiqués (Curtin, 1998), ce commerce survit aux empires19.
Aux XIVe et XVe siècles, les Indiens constituent la diaspora la plus
importante de l’océan. Les marchands Gujarâtis s’implantent fortement à
Malacca, port vital au carrefour de l’Asie du Sud-Est et de son détroit. Ils
19. C’est le cas après la disparition de l’empire Han en 220 ap. J.-C. et de l’éclatement de
la Chine en dynasties rivales jusqu’en 581. Au même moment, des invasions brisent
les empires Maurya (dès 185) puis Gupta (vers 450) en Inde du Nord.
219
cohabitent avec des diasporas chinoise, birmane, siamoise, perse (Norel,

2004b, p. 8). De même, sous les Ming (1368-1644), la Chine crée le gigan-
tesque chantier de construction navale de Nankin et rayonne jusqu’à
Aden avec les expéditions de l’amiral Zheng He (Leonard, 1984, p. 274-
278). Elle fait également du port de Quanzhou, au Fujian, le principal lieu
de contact intra-asiatique. Par ailleurs, la diaspora égyptienne se déploie
à l’ouest de l’océan Indien et stimule le trafic avec la Méditerranée à travers
la mer Rouge.
Barendse souligne l’absence d’accompagnement militaire de ces
marchands avant le XIVe siècle, preuve d’une navigation relativement
exempte de piraterie et de l’absence d’ambition hégémonique des États
sur ce commerce. Par contre, il est connu que les expéditions de Zheng
He étaient armées et ont notamment permis aux troupes chinoises
d’occuper Singapour et d’en faire une base de maintenance de leurs
bateaux.
Concernant les diasporas, Curtin (1998) y voit un facteur explicatif
de la réussite millénaire du commerce maritime dans l’océan Indien,
comme partie de la Route de la soie. Il montre surtout une forme de
polycentrisme du fait qu’aucune de ces communautés ne sera hégémoni-
que, ni sur les autres diasporas, ni sur les pouvoirs politiques locaux,
avant la pénétration portugaise. En rapport avec ces diasporas, la litté-
rature souligne l’existence de structures d’accueil des étrangers qui, la
plupart du temps, leur donnent une importante autonomie de fonction-
nement et les assurent d’une non-discrimination20. Malacca se distingue
en ce domaine, offrant les services de transport, de banque et de stockage
pour les marchands étrangers, en instituant des zones résidentielles et
surtout en officialisant des intermédiaires (les shahbandars) entre les
différentes communautés et l’administration.
C’est ensuite un mode de fixation des prix rapide et collective,
décrit par Barendse et Chaudhuri. La négociation se fait entre la collec-
tivité des marchands locaux et le capitaine et les marchands qui l’accom-
pagnent. Ainsi les bateaux à peine accostés sont généralement assurés
que leur cargaison sera achetée au juste prix.
Il faut également souligner une forme de transport multimodale
avec la fascinante connexion entre les ports entrepôts et l’intérieur des
terres. De Bassora sur le golfe Persique à Surat au Gujarât, tous les ports
significatifs sont l’extrémité d’un commerce caravanier traditionnel,
d’abord sur courte distance, mais avec le plus souvent des relations assez
20. Chaudhuri, 1985, p. 194-198. Voir aussi Barendse, 2002, chapitre 3, notamment la partie
sur les communities trade diasporas. Voir aussi Norel, 2004b, p. 8.
directes avec le reste de la Route de la soie. Par ailleurs, les fleuves et

rivières sont largement utilisés pour ces relations entre ports et intérieurs
des terres, de nombreux ports se situant précisément dans un estuaire
(Barendse, 2002).
L’importance de l’éthique et la proximité entre les systèmes de
normes en Asie et l’engouement pour le commerce ont eu également
deux autres conséquences :
– les fonctionnaires et les religieux pratiquent autant le commerce
que les marchands. Les réseaux confucéens, bouddhistes et les
confréries et marjaîyates chiites forment une véritable toile de
marchands, de sites religieux et éducatifs sur l’ensemble de la
Route de la soie ;
– les commerçants comme les fonctionnaires reçoivent la même
éducation éthique dans des temples et mosquées. De ce fait, se
crée entre ces deux corps une imprégnation des mêmes visions.
Dans ces conditions, les fonctionnaires chargés d’élaborer les
règles et d’en assurer le respect voient leur légitimité et leurs
taches plus faciles à établir et à accomplir.
2. LA CHINE, SES PROVINCES DE L’OUEST ET L’ASIE CENTRALE

Au cours de la période récente, depuis la mort de Mao Ze Dong, le
développement rapide de la Chine a engendré une augmentation rapide
de ses besoins pétroliers et gaziers. Ses potentialités propres étant limi-
tées, la Chine est dépendante, en matière d’hydrocarbures, de l’approvi-
sionnement extérieur. L’évaluation de la performance de la Chine dans
la résolution de ce problème peut être envisagée selon deux perspectives.
Premièrement, on peut la comparer aux pays développés du point
de vue du développement de ses entreprises dans cette branche, de l’état
de la mise en valeur de ses propres potentialités et du niveau d’implan-
tation de ses firmes à l’extérieur. Dans cette optique, la Chine apparaît
comme un pays fragile qui commence à peine à émerger dans le domaine
pétrolier. Si l’on tient compte de sa dépendance à l’égard de la région du
Golfe, de l’hégémonie américaine dans cette région et de l’instabilité
de cette dernière, elle est vulnérable.
Deuxièmement, on peut envisager le problème différemment et
examiner la vitesse avec laquelle la Chine a progressé dans la mise en
place des instruments et des relations internationales lui permettant de
résoudre ce problème, nouveau pour elle. Dans cette autre perspective,
on ne peut que constater les capacités et les potentialités redoutables qu’a
221
ce pays de faire irruption sur le marché et la géopolitique des hydrocar-

bures. Si on approfondit l’analyse et que l’on s’intéresse au mode de
gestion de cette question et de son arrière-fond institutionnel, il apparaît
clairement que la Chine a les moyens de devenir un acteur majeur avec
lequel il faut compter dans ce domaine.
C’est cette seconde perspective que nous privilégions dans ce texte.
Maintenant que la Route de la soie a été présentée au lecteur, le reste de
ce document traitera des processus par lesquels la question énergétique
se résout en interaction avec le renouveau des traditions institutionnelles
de la Route de la soie. Nous examinerons comment la dépendance pétro-
lière, contrainte structurelle importante, se transforme en un stimulant
du renouveau des routes commerciales antiques de l’Asie et surtout
comment elle favorise un développement institutionnel par la réappro-
priation et la modernisation des traditions sociale et commerciale de la
Route de la soie.
Après un rappel de la problématique pétrolière, l’attention est
focalisée sur un ensemble de leviers que la Chine a développés et sur
lesquels elle joue pour résoudre son problème. Ces leviers sont examinés,
en particulier, dans les cas de la mise en valeur des ressources pétrolières
de la province du Nord-Ouest de la Chine et du développement du
partenariat avec les pays d’Asie centrale.
Le choix de ces exemples a le mérite de montrer comment se
renouvellent la Route de la soie et son patrimoine institutionnel. C’est là,
en effet, que se manifestent le mieux les itérations et la synergie entre
l’ensemble des leviers qui participent à la résolution de la question
énergétique chinoise.
2.1. L’ENJEU PÉTROLIER ET LA STRATÉGIE DES LEVIERS

La Chine est devenue, en quelques années, le deuxième importateur
mondial de pétrole après les États-Unis, alors même que les tensions sur
les marchés pétroliers sont déjà importantes. Une révolution des trans-
ports en Chine alimente ce processus et les importations constituent déjà
40 % de sa consommation (voir la figure 8.3) et 7 % du commerce mondial
du pétrole (contre 27 % pour les États-Unis). De plus, la Chine dépend
pour plus de 50 % des approvisionnements externes en pétrole des pays
du golfe Persique.
Figure 8.3
Évolution de la consommation pétrolière en Chine
15 14,0 %
12,0 %
10,0 %
10
8,0 %
Mbd
6,0 %
5
4,0 %
China Oil Consumption
2,0 %
China / World (%)
0 0,0 %
90
95
00
05
10
15
20
25
30
19
19
20
20
20
20
20
20
Sources : hlsl : EP, SRWE ; projections : WETP (POLES Model). 20
Les importations de la Chine se sont multipliées par plus de 11 fois

en dix ans, passant de 11 millions de tonnes en 1995 à 122 millions de
tonnes en 200421, et cette tendance ne donne aucun signe d’infléchisse-
ment. Le scénario le plus optimiste, prévu par les autorités chinoises,
évalue que le taux de dépendance (production/importation de pétrole)
passera à 50 % en 2010 et 60 % en 202022.
Dans de telles conditions, l’émergence de la Chine sur les marchés
pétroliers pose incontestablement la question de ses fournisseurs et de
son mode d’insertion dans l’économie pétrolière mondiale. Vu de Chine,
le problème n’est pas tant d’accéder au pétrole dans l’absolu, mais plutôt
d’y accéder sans être dépendant des grandes multinationales. À un
niveau plus stratégique, les autorités chinoises considèrent que leur pays
est vulnérable avec un approvisionnement pétrolier qui est pour une
grande part acheminé par voie maritime alors que le Pacifique est con-
trôlé militairement par l’armée américaine. En effet, note Kellner, « les
États-Unis disposent d’un avantage sur la Chine en matière de contrôle
des voies de communications maritimes » (Kellner, 2002, p. 27). Cet
21. Annuaire statistique et des statistiques douanières de Chine, 2003.

22. En 2020, l’empire du Milieu pourrait avoir besoin de 420 millions de tonnes de brut et
de 220 milliards de mètres cubes de gaz. Sources : AIEA, les agences de planification
chinoises et Tong Lixia, 2005.
223
auteur cite également des analystes chinois qui font état de l’incapacité
« de la marine chinoise, à court terme, […] de protéger les lignes de
communications maritimes » (ibid.).
Autour de cet enjeu, il a existé, dans les années 1990, deux points
de vue en Chine. Le premier mettait l’accent sur l’autosuffisance énergé-
tique par l’exploitation de nouvelles ressources (Yishan, 2001). Le second
considérait la dépendance croissante de la Chine vis-à-vis de l’extérieur
comme une conséquence inévitable de son développement23. Le débat a
été tranché en faveur d’un compromis qui consiste à développer les
potentialités du Nord-Ouest de la Chine, à favoriser l’économie d’énergie
et à promouvoir une politique énergétique dynamique à l’extérieur. Le
statut de cette dernière est résumé par un chercheur de l’Institut de
recherche sur les affaires internationales de Chine : « La stratégie des res-
sources énergétiques est en tête des priorités de la diplomatie chinoise »
(Lijun, 2005).
Cette option a conduit également à la restructuration des entreprises
pétrolières. En 1998, les deux principales compagnies pétrolières et gazières
d’État, la CNPC (China National Petroleum Corporation) et SINOPEC
(China Petroleum Corporation) ont été transformés en sociétés par
actions (joint stock company) selon un processus de « corporatisation »
traditionnel dans les ex-économies planifiées. Elles ont également été
réorganisées sur une base régionale en deux grandes compagnies ver-
ticalement intégrées24. La CNPC domine dans le Nord et l’Ouest et
SINOPEC dans le Sud. La Chine confie à une entreprise spécialisée,
China National Offshore Company (CNOOC), la majorité de la produc-
tion d’hydrocarbures offshore (Xiucheng et Logan, 2002, p. 16-18 ; Yergin
et al., 1998, p. 9-12).
Ces entreprises forment, pour l’État chinois, un ensemble de leviers
qui servent la mise en œuvre de sa politique pétrolière. Les autres leviers
dont dispose l’État chinois peuvent être regroupés en quatre groupes.
– La mise en valeur et le développement de la province du Nord-
Ouest de la Chine servent à l’amélioration de l’offre pétrolière
nationale et de point d’appui pour faciliter le retour de la Chine
23. Ögütçü, 1998.

24. Généralement, les entreprises en Chine dans l’industrie et les services sont en effet
relativement peu concentrées en comparaison avec les configurations des entreprises
des pays de l’OCDE. Cependant, dans le domaine pétrolier, très politisé par les enjeux
de sécurité énergétique, les entreprises s’apparentent à des administrations d’État qui
servent la politique intérieure et extérieure sensible dans ce domaine.
en Asie centrale après plus d’un siècle d’absence. C’est également

un laboratoire pour le développement des entreprises pétrolières
et gazières chinoises.
– Le développement d’un partenariat multidimensionnel avec les
pays de l’Asie centrale est à la fois un objectif en soi et un levier.
Il permet à la Chine, à travers l’Asie centrale, d’approfondir sa
coopération avec la Russie. C’est le lieu privilégié d’une alliance
dont la Russie a besoin pour faire face aux tentatives américaines
d’affaiblir davantage son influence sur son « étranger proche »
(Pravda, 1995, p. 19-24). La Chine s’emploie à convaincre la Russie,
en particulier lors des forums de l’OCS, qu’il est plus efficace de
développer une politique de soft power compétitive en Asie cen-
trale que de privilégier les conceptions étroitement sécuritaires
approfondissant son ancrage en Asie25. La position de la Russie
a également évolué face au renouveau de l’islam26. Par ailleurs, le
partenariat entre la Chine et l’Asie centrale sert également de pont
vers le Golfe pour le pétrole et vers l’Europe pour le commerce.
– Le développement d’un partenariat avec les pays émergents
d’Asie, en particulier ceux qui dépendent d’un approvisionne-
ment extérieur en pétrole, telle l’Inde27, est un levier qui sert à
éviter que ces pays glissent vers un conflit pour l’accès au pétrole
au lieu de coopérer pour réduire l’hégémonie des grands groupes
américains. Ce partenariat vise également à affaiblir la politique
d’endiguement des États-Unis à l’égard de l’Iran. Dans ce cadre,
il faut noter l’association de l’Inde, du Pakistan et de l’Iran à
l’OCS et le soutien à la construction d’oléoducs reliant ces trois
pays (Djalili et Kellner, 2005, p. 5). Notons également la promo-
tion d’un dialogue entre la Chine, la Corée, l’ASEAN et les pays
du Moyen-Orient sur la coopération et l’énergie.
25. Notons l’adhésion récente, en septembre 2004, de la Russie à l’Organisation de coopé-

ration des pays d’Asie centrale, Kazakhstan, Tadjikistan, Ouzbékistan, Kirghizstan, à
laquelle pourrait également participer le Japon. Ceci peut présager d’une intégration
commerciale plus forte entre ces pays, mais aussi d’une nouvelle influence stratégique
de la Russie sur des pays de son « étranger proche » (source : Kellner, 2004, p. 22-23).
26. Il n’est pas impossible que cette influence de la Chine sur la politique étrangère de la
Russie ait pesé dans la décision de ce pays de demander un siège dans l’Organisation
de la conférence islamique, qui regroupe 56 États musulmans. La Russie est, depuis
2005, membre observateur de l’OCI.
27. <economictimes.indiatimes.com/articleshow/1202788.cms>. Selon le quotidien indien
Economic Times, Gail Ltd., le plus grand fournisseur de gaz naturel indien, a créé une
joint venture avec Sinopec. Elle produira 500 000 tonnes de produits pétrochimiques et
les transportera à Shanghai dans un gazoduc indien.
225
– Le dernier levier consiste en la promulgation d’une série de

règlements en matière d’économie d’énergie en Chine28. Non
seulement ce programme vise à réduire le problème de l’appro-
visionnement énergétique et celui de la détérioration de l’envi-
ronnement, mais il sert également à endiguer l’image d’un pays
menaçant pour la sécurité énergétique des autres pays consom-
mateurs, notamment asiatiques.
Chacun de ces leviers, pris isolement, apparaît encore dans un état
initial de développement dont la perspective reste incertaine quand à
leur capacité à résoudre le problème énergétique de la Chine. Cependant,
lorsqu’ils sont observés dans leurs interactions, il apparaît un dévelop-
pement d’itérations qui impriment une tendance au renforcement mutuel
des différents leviers, ce qui conduit à conclure que la Chine s’est dotée
d’institutions qui pourraient lui permettre de résoudre durablement son
problème énergétique. Elle a également acquis les moyens de modifier
avec ses partenaires la géopolitique du pétrole à son profit et au profit
de l’Asie dans son ensemble.
2.2. LE DÉVELOPPEMENT DE L’OUEST DE LA CHINE

Le développement de l’ouest de la Chine concerne en particulier la mise
en valeur de la province du Nord-Ouest (Xinjiang), à la fois relativement
riche en pétrole et à proximité des pays d’Asie centrale, pourvoyeurs
potentiels en gaz et en pétrole. La Chine devait composer, au Xinjiang,
avec une région largement plus pauvre que les provinces du sud et où
se sont développées des tendances centrifuges avec des mouvements
indépendantistes.
Dans cet environnement intense, le développement énergétique ne
pouvait aboutir et bénéficier de la légitimité que s’il s’inscrivait dans une
démarche qui favorise la solution des problèmes sociaux29. Au départ, les
mesures adoptées localement n’ont pas donné les résultats escomptés30.
C’est pourquoi les autorités centrales ont décidé d’un plan social spécial
dans le cadre du 10e Plan quinquennal, avec une enveloppe de 8,45 mil-
liards de dollars, qui s’inscrit dans un gigantesque plan de développement
28. L.B., 2004, note : « Alors que l’Europe consomme 13 tonnes d’équivalent pétrole par
unité de PIB et les États-Unis 20 tonnes, la Chine en consomme 69 ! » Cela est souligné
par un officiel chinois cité par l’agence de presse : « La Chine vise à réduire de le
poids des hydrocarbures par $ du PIB de 3,3 % à 2,27. Elle est actuellement 1,8 fois
supérieure à la moyenne mondiale » (<www.bejinformation.com/fw-2005/2005.33/
2005.33-bus1.htm>).
29. Le PIB y représentait, dans les années 1990, le tiers de celui des provinces moyennes.
Il est passé, en 2002, à un niveau légèrement supérieur à la moyenne nationale.
30. Voir l’analyse de Dreyer, 2000, p. 137-154.
public de 51 milliards de dollars américains pour développer les pro-

vinces plus pauvres dans le mord et l’ouest du pays. Les projets touchent
« principalement l’infrastructure, l’environnement et l’hydroélectricité »
(Kellner, 2002, p. 22). C’est ainsi que, par exemple, en 2005, les autorités
chinoises évaluent à 750 000 km – dont 8 600 km d’autoroutes – les nou-
velles routes qui sillonneraient l’Ouest. De plus, de nombreuses mesures
ont été adoptées. Six zones ont obtenu des conditions préférentielles
comme celles qui prévalaient dans les zones économiques spéciales sur
le Pacifique31. Elles ont bénéficié d’un approfondissement de la décentra-
lisation dans l’administration de l’économie et du commerce, en particu-
lier du droit de développer leur propre stratégie de commerce extérieur,
d’attraction de l’investissement international et de mise à profit des dias-
poras ouïgoures à l’étranger, notamment en Asie centrale (Besson, 1998).
Un Projet intitulé « Cercle économique de Kashi de l’Asie du Centre
et du Sud » constitue le point de synergie entre les projets de développe-
ment de l’ouest de la Chine et l’intensification de la coopération avec
l’Asie centrale et du Sud. Le choix symbolique de cette ville tient à son
rôle central à l’époque de la prospérité de la Route de la soie. Kashi est
devenue le lieu de consultations multilatérales et d’études pour les pro-
jets de la région. Le 22 août 2004, économistes et représentants des gou-
vernements chinois et des pays de l’Asie centrale et du sud ont discuté
des stratégies de développement économique de la ville32. Kashi a déjà
bénéficié de la construction d’une voie ferrée d’une longueur totale de
577 km reliant la Chine à l’Ouzbékistan via le Kirghizistan. C’est un
consortium formé de sociétés chinoises, kirghizes et allemandes qui en a
assuré la réalisation.
Dans le domaine des hydrocarbures, c’est la mise en valeur des
bassins de Tarim, du Junggar et de Turpankulum qui a requis la priorité.
La CNPC s’est fixé pour objectif d’y produire 35 Mt/an d’ici 2010. La
SINOPEC prévoit y dépenser 845 M$ et d’y faire passer la production de
3,1 Mt à 5Mt dès 2006. Mais le projet le plus important est un gazoduc
de 3 900 km pour transporter le gaz du bassin de Tarim jusqu’à Shanghai.
Il coûtera 5,2 G$US et c’est le deuxième plus grand projet d’infrastructure
au pays après le barrage des Trois-Gorges. Le gazoduc, dont la construc-
tion a débuté en juillet 2002, a commencé en 2003 à devenir progressive-
ment opérationnel. Son achèvement est prévu pour 2005. Globalement,
31. Les mesures sont énoncées en détail par Xinhua, 24 juin 1992. Voir également, pour
l’implantation des firmes étrangères, China Daily, 24 juin 1992.
32. <service.china.org.cn/link/wcm/Show_Text_f?info_id=128886&p_qry=kashi>.
227
les résultats de ces développements ont permis, en 2004, au Xinjiang de

produire 22,28 Mt de pétrole brut, ce qui le classe au 3e rang en Chine,
alors que sa production de gaz naturel le classe au 2e rang.
Cette double démarche de développement socioéconomique global
de l’Ouest et la valorisation des hydrocarbures se retrouve dans la
démarche diplomatique en Asie centrale. Elle vise à combiner un cercle
vertueux entre l’exploitation des potentialités de cette région et l’élargis-
sement des bases de la légitimité de ce développement dans les sociétés
concernées.
Du point de vue de la perspective régionale, le développement de
l’Ouest sert de point d’appui à la coopération avec l’Asie centrale et du
Sud à plus d’un titre. Par exemple, les efforts d’aménagement du terri-
toire et de peuplement (Kellner, 2004, p. 5) qui s’y développent permet-
tront de créer un continuum de bassins de consommation de produits
énergétiques. Cela facilite, à long terme, l’amortissement des importants
investissements initiaux, tant dans le Xinjiang qu’en Asie centrale.
À ce titre, le gouvernement chinois a encouragé « une politique de
peuplement du Nord-Ouest », ce nouveau « pont terrestre Asie-Europe »,
comme aime à l’anticiper les dirigeants de la région. Le développement
de cette région a d’autant plus de chances de réussir qu’elle dispose
d’autres richesses naturelles, en particulier des gisements importants de
115 des 157 types de minéraux recensés en Chine (Triolo et Hegadorn,
1996 ; Christoffersen, 1993). Ses potentialités sont également importantes
dans les secteurs de services, pour l’industrie du pétrole et, en général,
en soutien au développement de l’Asie centrale.
Parallèlement, ces nouvelles compagnies pétrolières et gazières se
servent de leur propre déploiement dans cette région pour acquérir de
l’expérience et des capacités d’organisation pour se préparer à occuper une
posture leur permettant de coopérer et de rivaliser avec des compagnies
concurrentes à l’étranger.
2.3. LA RELANCE DU PARTENARIAT AVEC L’ASIE CENTRALE

L’Asie centrale représentait au début des années 1990 une source d’insta-
bilité et de luttes d’influence entre les grandes puissances occidentales et
l’Union soviétique. Le retour économique de la Chine dans cette zone a
donc été entamé dans un contexte de fortes tensions. C’est pourquoi la
coopération pétrolière s’est inscrite dans une démarche d’ensemble de
développement incluant les relations politiques, la poursuite d’un objec-
tif d’intégration à long terme et la prise en charge des problèmes de la
transition post-soviétique. La démarche chinoise s’accompagne d’une
invitation des pays d’Asie centrale à renouer avec les traditions institu-
tionnelles de la Route de la soie et à s’inspirer de son expérience contem-
poraine de développement (Munro, 1994, p. 233 ; Anderson, 1995, p. 522 ;
Rumer, 1993, p. 104).
La problématique pétrolière est au centre des préoccupations actuelles
de la Chine en Asie centrale. Les potentialités en hydrocarbures de cette
région demeurent intéressantes, comme l’illustrent les estimations reprises
dans la figure 8.4, même si elles ont été surestimées, dans les années 1990,
par les experts internationaux qui croyaient découvrir un « nouveau
Moyen-Orient » (Noël, 1998).
Figure 8.4
Les hydrocarbures en Asie centrale
Source : BP Statistical Review of World Energy, June 2003.
Les plus grandes réserves prouvées de pétrole en Asie centrale se

trouvent au Kazakhstan ; BP les évaluait à 9 milliards de barils en 2003
(Locatelli, 2004 ; BP Statiscal Review of World Energy, 2004). Ce pays
229
pourra exporter jusqu’à 2,4 millions de barils jour en 2010 (Khartukov,

2000, p. 26). Pour le gaz, c’est le Turkménistan qui possède les plus
grandes réserves (3 000 Gm3).
Cette configuration a conduit la Chine à mettre l’accent sur le
Kazakhstan (Gleason, 2002). La CNPC y détient actuellement 85 % de la
joint venture Aktobemunaigaz, qui développe le gisement d’Aktobe et
celui de Zhanazhol33. Elle est majoritaire dans la joint venture créée pour
le gisement pétrolier de North Buzachi (Kazakhstan)34. La coopération
sino-kazakhe a commencé à prendre une tournure structurante à la suite
des accords de 1997 qui prévoyaient la construction de deux oléoducs
(Walker et Corziner, 1997). En 2002 a débuté la construction du West China–
West Kazakhstan Oil Pipeline de 6 000 km de long (voir la figure 8.2).
Partiellement opérationnel depuis 2003, il devrait franchir une deuxième
phase à la fin de 2005 avec l’achèvement par SINOPEC d’un tronçon de
988 km au coût de 650 millions de dollars. Il transportera, en 2010,
20 millions de barils de brut par an35.
Chaliand et Jafalian (2005), reprenant l’avis d’experts pétroliers,
estiment que cet investissement très coûteux répondait à des considéra-
tions plus stratégiques qu’économiques. Cependant, l’évaluation de sa
rentabilité économique est à examiner dans le cadre du plan à long terme
qu’envisage la Chine. Elle l’a, en effet, inscrit dans le cadre du dévelop-
pement d’une toile d’oléoducs, de gazoducs, de gisements et d’industries
de raffinage et transformations de part et d’autre de sa frontière avec
l’Asie centrale. Elle vise également à en faire, à terme, une zone de pas-
sage pour le pétrole en provenance du Golfe. De plus, cette infrastructure
participe au décollage économique de toute la région, par-delà le pétrole.
Il faut d’ailleurs souligner l’augmentation des échanges économiques
entre Pékin et l’Asie centrale. Celle-ci est devenue le second partenaire
de la Chine après la Russie36. Dix-huit compagnies chinoises possédaient,
dès 1995, une représentation au Kazakhstan et 350 joint-ventures sino-kazakhes
33. En août 2003, la CNPC a acquis 35 % des parts du champ pétrolifère de Buzachi Nord,
situé au nord-ouest du Kazakhstan et détenu jusque-là par la compagnie saoudienne
Nimir Petroleum. La CNPC a ensuite acheté la compagnie subsidiaire de Chevron-
Texaco, la Texaco North Buzachi Inc., qui détient les 65 % restants de ce champ (40 à
70 Mt). En décembre, Sinopec a également acheté pour 2,3 millions de dollars des
intérêts pétroliers au Kazakhstan.
34. La région de Mangistau, entre les rives méridionales de la Caspienne et la mer d’Aral,
recense 66 gisements totalisant 170 Gm3 de réserve de gaz et 5,6 Mt de condensat. Les
plus connus sont ceux d’Ouzen, de North Buzachi, de Kalamkas et de Karajambas.
35. Energy Economist, 2004.
36. Rashid, janvier 1994, p. 30.
y opéraient37. En 2004, plus de 2 000 entreprises chinoises opèrent dans

ce pays et y investissent 1,8 milliard de dollars38. S’installe de plus au
Kazakhstan une diaspora chinoise qui, dès les années 1990 (Ferdinand,
1994, p. 103), était estimée à plus de 35 000 personnes. Cette effervescence
dynamise les échanges commerciaux, notamment frontaliers. Le com-
merce bilatéral entre la Chine et le Kazakhstan, son principal partenaire
en Asie centrale, est passé de 494 millions de dollars en 199439 à
4,5 milliards de dollars en 2004, soit une multiplication par 10 en 10 ans.
Au niveau politique, quarante documents bilatéraux touchant à la
protection de l’investissement et à la promotion du transport ont été
signés entre Pékin et Almaty40. La Chine a encouragé l’importation de
matières premières et de matériels de transport lourd par les Kazakhs
pour faciliter la restructuration de ces secteurs hérités par le Kazakhstan
de la période soviétique (Fontagnes, 1995, p. 4). Un accord de transport
permet désormais au Kazakhstan d’utiliser le port chinois de Lianyungang,
sur la mer Jaune, comme point de transit offrant à Almaty les moyens de
son désenclavement41. Un vaste programme d’infrastructure de transport
est en cours de réalisation à travers toute l’Asie centrale (Xin, 1995, p. 4).
Les marchandises peuvent déjà circuler depuis la province de Jiangsu,
sur la côte du Pacifique de la Chine, jusqu’à Rotterdam à travers l’Asie
centrale ou la Russie42.
Pékin devient également un partenaire décisif pour le Tadjikistan43,
le Kirghizistan (Kellner, 2002, p. 28) et l’Ouzbékistan (Kellner, 2002, p. 27 ;
Shao et Zheng, 2003). Avec le Turkménistan, des projets d’exploitation et
de transport du gaz vers la Chine et le Japon ont fait l’objet d’accords.
Ainsi, l’Asie centrale gagne en importance et la Chine fait un retour
marqué dans cette région après une absence de plus d’un siècle. En effet,
en une décennie, le commerce de la Chine avec l’Asie centrale s’est mul-
tiplié par quatre (Kellner, 2002, p. 19-20) et, depuis 2003, il progresse de
32 % en moyenne par année44. Le commerce frontalier de la province du
37. B. Guo, 12 septembre 1995, p. 5.

38. China Internet Information Center, <service.china.org.cn/link/wcm/Show_Text_f?
info_id=143639&p_qry=kazakhstan2004/11/19>. Voir aussi Thaisrivongs, 2004.
39. <service.china.org.cn/link/wcm/Show_Text_f?info_id=181638&p_qry=kazakhstan>.
40. Dave, 1995, p. 3.
41. ONU, ECOSOS, E/ESCAP/1335, 23 mars 2005.
42. Xinhua, 30 mai 2002. Voir aussi Li Xin, cité dans Jia Hepeng, China Daily Business Weekly,
2002.
43. Xinhua News, 3 septembre 2003.
44. <China.org.cn>. Les relations de la Chine avec les cinq pays d’Asie centrale, 19 novembre
2004.
231
Nord-Ouest de la Chine, le Xinjiang, voisin de l’Asie centrale, est passé

de 36 millions de dollars en 1988 à 4,9 milliards de dollars en 2004, repré-
sentant 77 % du commerce extérieur de cette province et se situant au
premier rang du commerce frontalier des provinces chinoises45.
Une version moderne de la Route de la soie se dessine. Elle implique
l’ensemble des voisins de l’Asie centrale, mais également l’Europe à
l’ouest et le Japon et la Corée à l’est. L’oléoduc initié par les États-Unis
et leurs alliés dans la Caspienne, même s’il s’inscrivait dans un objectif
d’endiguement de la Russie et de l’Iran peut parfaitement constituer une
composante du pont centrasiatique entre l’Europe et l’Asie.
CONCLUSION
La tradition institutionnelle de la Route de la soie tend à orienter le
développement économique en Chine et fournir un sous-bassement au
développement du commerce en Asie et dans l’Eurasie. Déjà, les extrémi-
tés du spectre eurasiatique se polarisent, comme le montre le fait que
l’Europe devient le premier client de la Chine et bientôt son premier
acheteur, comme l’attestent les derniers chiffres de l’Eurostat. De même,
le commerce intra-asiatique gagne en densité avec le fait que la Chine
devient le premier client et fournisseur du Japon, de la Corée, de l’ASEAN.
Le Golfe suit la même trajectoire et ses relations commerciales avec l’Asie
en général ont déjà pris la première place depuis quelques années.
La réinsertion de l’Asie centrale dans les circuits asiatiques du
commerce en est à sa phase de maturation, mais le potentiel est d’autant
plus important qu’il coïncide avec les enjeux de l’approvisionnement
pétrolier de la Chine et de l’Inde, devenu plus aigus avec la nouvelle
politique américaine de l’après-septembre 2001. De plus, les restructura-
tions en cours dans cette région s’inscrivent dans un cercle vertueux avec
l’accroissement du commerce eurasiatique, notamment l’approfondisse-
ment des relations de l’Allemagne et de la Russie avec l’Asie en général
et la Chine en particulier.
Comme dans le passé, les diasporas chinoises, indiennes et les
réseaux de différentes communautés qui traversent l’Asie jouent un rôle
fondamental d’autant plus important que la décentralisation favorise
l’initiative, comme en témoigne l’exemple des communautés ouïgoures
en Chine et en Asie centrale46.
45. <www.chinawestnews.net/gb/westnews/french/fyxb/userobject10ai24523.html>.
46. Le Xinjiang : développement stable, no 42. Voir également, pour les diasporas chinoises :
Aubert, 1999.
Figure 8.5
232
Carte des oléoducs et gazoducs de l’Asie centrale
GAZ ET PÉTROLE dans la région de la mer Caspienne en 2003

233
Les accords de coopération intergouvernementaux et l’investisse-

ment dans les infrastructures jouent un rôle tout aussi important à cette
phase. C’est pourquoi la décentralisation se couple avec une intervention
intense des pouvoirs centraux. En effet, l’élaboration d’accords qui aug-
mentent la fluidité du commerce nécessite la résolution concomitante ou
préalable des problèmes politiques hérités du passé comme les conten-
tieux frontaliers et autres. L’exemple des accords frontaliers conclus entre
la Chine et ses voisins et ceux concernant le statut de la Caspienne
montre les corrélations entre les questions de commerce et les problèmes
diplomatiques généraux. Cette corrélation est à l’origine d’une implica-
tion du pouvoir central au plus haut niveau. De même, la taille des
infrastructures en cours de mise en place nécessite l’implication des auto-
rités centrales, étant donné les capitaux qu’elles requièrent et leurs
perspectives de rentabilité qui ne sont envisageables qu’à long terme.
La résurgence en cours du commerce intra-asiatique et eurasiatique
constitue un bouleversement d’une grande ampleur et peut entraîner une
longue période de croissance de l’économie mondiale. Elle requiert,
cependant, un suivi et une évaluation interdisciplinaire plus profonde
pour en mesurer la portée, l’intensité et les ajustements ou adaptations
chez les acteurs de la mondialisation.
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C H A P I T R E
9
LES FIRMES MULTINATIONALES
L’OMC face à l’agenda
de l’Accord général
sur le commerce des services
Emmanuel Nyahoho
Ph. D., Professeur titulaire d’économie internationale
à l’École nationale d’administration publique
En collaboration avec
Cindy Serre, consultante en Afrique de l’Est
Dans son édition de décembre 2004, le journal Alternatives rapporte que

le Conseil de la Ville de Montréal a adopté une résolution sans équivoque
demandant « au gouvernement fédéral de s’assurer qu’aucun accord
international, notamment l’Accord général sur le commerce des services
(AGCS), ne puisse être interprété comme limitant le pouvoir des citoyens
de décider, par l’entremise de leurs élus, du type de services pouvant
être offerts et contrôlés par leurs pouvoirs publics locaux ». Cette position
de la Ville de Montréal, visant le respect du droit démocratique et la
protection du bien-être des citoyens, se traduit dans les faits par un rejet
de l’AGCS conclu lors des négociations de l’Uruguay en 1993. C’est pré-
cisément l’interprétation du journal Alternatives, qui indique que cette
décision de la Ville de Montréal est identique à celle d’autres villes euro-
péennes (au Royaume-Uni, en Autriche, en Belgique, en Italie et en
France), de la Nouvelle-Zélande ainsi que du Canada qui, en plus, réclament

un moratoire sur les négociations de l’AGCS déjà entamées dans le cadre
du Cycle de Doha.
En regard de ce vaste mouvement de contestation, on ne peut
qu’être attentif aux raisons évoquées, lesquelles se résument, le plus
souvent, comme suit : « Ce sont, entre autres, les grandes multinationales
de l’eau, de l’énergie, de la santé, de l’éducation et de la culture qui
influencent l’agenda de l’AGCS à travers leurs puissants lobbys et font
pression sur les gouvernements des pays riches qui y voient un outil
formidable pour conquérir les marchés extérieurs » (Alternatives, 2004).
En d’autres termes, ces villes appréhendent que l’AGCS brise leur quasi-
monopole de pourvoyeur de services et profite ainsi aux multinationales
au détriment des citoyens. En dépit du caractère unanime de cette réso-
lution de protestation contre l’AGCS, on peut néanmoins se demander si
elle est justifiée, ou encore exagérée. C’est l’objet de ce chapitre, structuré
en quatre sections distinctes. D’abord, nous commençons par évoquer les
raisons militant pour un accord sur les services, pour traiter ensuite des
caractéristiques de cet accord tel qu’arrêté au Cycle de l’Uruguay. La
deuxième section est consacrée à une analyse des répercussions de la
dynamique concurrentielle des services tant de façon globale que dans
certains secteurs comme l’éducation, les services financiers, les télécom-
munications et l’énergie. Dans la troisième partie, nous nous attardons à
évaluer l’efficacité de l’AGCS pour un règlement harmonieux des litiges
commerciaux. Enfin, la quatrième section dégage des perspectives du
présent cycle de négociation à propos de l’AGCS.
1. L’ACCORD GÉNÉRAL SUR LE COMMERCE DES SERVICES

Toute analyse sérieuse de l’AGCS ne saurait se faire sans avoir expliqué
au préalable sa rationalité. La question « A-t-on besoin d’un accord
international sur les services ? » mérite d’être analysée à la lumière de
l’évolution structurelle de chacune des économies et des pratiques pro-
tectionnistes largement répandues.
1.1. LE POURQUOI D’UN AGCS

Le débat sur les vertus de la liberté des échanges ne date pas
d’aujourd’hui. Sans s’attarder sur toutes ses occurrences, relevons cer-
taines caractéristiques de l’évolution du commerce international compa-
rativement à celle de la production intérieure brute, afin de souligner
certains enjeux majeurs.
241
Alors que le mot « mondialisation » (ou le calque « globalisation »)

est aujourd’hui sur toutes les lèvres, on oublie trop souvent que ce phé-
nomène, loin d’être instantané, résulte d’une évolution structurelle du
commerce international s’étalant sur environ cinq décennies. En effet,
comme Lévy (1997) le rappelle fort bien, l’internationalisation des firmes
(à savoir le fait de produire ou vendre à l’étranger) a pris son envolée dès
la fin de la Deuxième Guerre mondiale à la suite du démarrage des
industries de biens de consommation, de logement et d’infrastructure.
Mais les premières multinationales ainsi concernées, principalement amé-
ricaines (GM, Ford, Gillette, Carterpillar, GE, etc.), non seulement pré-
sentent un faisceau d’éléments de compétitivité à l’échelle planétaire, mais
profitent aussi des occasions d’affaires générées par les plans Marshall et
Dodge pour se diversifier géographiquement. Aussi fort significatif, ce
processus d’internationalisation, qui a cours tout au long des années 1950
et début 1960, n’interpelle que les biens de ressources agricoles et minières
et ceux du secteur manufacturier. La période allant du milieu des années
1960 jusqu’au début de 1980 est qualifiée d’étape de mondialisation. Cette
fois, si les pays d’origine des firmes multinationales sont plus diversifiés
(États-Unis, Europe de l’Ouest, Japon, Canada, Corée, Mexique, Australie),
la composition des biens échangés n’a pas beaucoup varié, presque exclu-
sivement limitée aux mêmes industries primaires et manufacturières de
la période précédente. À partir de 1980 jusqu’à aujourd’hui encore, on
parle de « mondialisation », définie comme étant le processus multidimen-
sionnel de restructuration de l’économie mondiale. Plus précisément, ce
phénomène est caractérisé par un surcroît de sociétés mondiales ou mul-
tinationales qui se distinguent par des investissements étrangers élevés,
une vaste répartition géographique de leurs ressources et un haut degré
d’intégration et de coordination des activités régionales (Investissement
Canada, 1990, p. 25-28). Parmi ces sociétés mondiales, on retrouve autant
de firmes américaines, européennes ou japonaises que celles des NPI et
également des PVD. Même des PME, spécialisées dans l’exportation de
certains produits se diversifient géographiquement. Ainsi, à la croissance
rapide du commerce mondial des biens associés à ce processus de mon-
dialisation s’ajoute l’essor notoire des échanges internationaux de services
et du flux des capitaux. Rapportons ici quelques chiffres pour définir la
hauteur des montants dont on parle. D’abord, les exportations mondiales
de marchandises d’à peine 2 000 milliards de dollars américains en 1985
ont un peu plus que quadruplé pour passer à 8 880 milliards en 2004.
Parallèlement, les exportations mondiales de services se sont multipliées
par plus de 5,51 pendant cette période, passant d’une valeur d’environ
381 milliards en 1985 à 2 100 milliards de dollars en 2004 (OMC, 2005a).
Il ressort de plus en plus clairement que diverses catégories de services
s’échangent au niveau mondial.
À la question « Quels sont les facteurs propices à l’internationalisation

des services ? », des réponses sont déjà apportées. Selon Baker et al. (2002),
si le phénomène d’internationalisation des services n’est pas nouveau,
son intensification, depuis le début des années 1980, est tout de même
remarquable, à la faveur d’un climat de déréglementations et d’accords
d’ouverture des marchés autant sur le plan multilatéral (OMC) que sur
celui des préférences régionales, et surtout de l’avènement des technolo-
gies de l’information. Ces technologies rendent aisé l’échange des ser-
vices en facilitant leur mode de stockage et de livraison. Qu’on pense,
par exemple, aux possibilités désormais offertes par Internet pour la pres-
tation des services bancaires, la distribution de produits de détail et les
services de divertissement, pour ne citer que ceux-là.
Une autre particularité des services qui retient l’attention est leur
mode de prestation qui est plus varié que celui des marchandises, à
savoir notamment :
– les transactions directes entre pays grâce aux télécommunications
(banques, architecture, etc.) ;
– le déplacement du consommateur vers le pays de production
(tourisme, voyage, éducation, santé) ;
– l’ouverture de succursales, de bureaux à l’étranger (finances,
génie-conseil, distribution) ;
– le placement du personnel du pays pourvoyeur vers le pays
demandeur (santé, éducation, génie).
Il est facile de comprendre que tout service peut s’exporter, en
partant des services aux entreprises (comptabilité, juriconsulte, publicité,
génie-conseil, informatique, finances/assurances), au transport (voyage,
hôtellerie et restructuration), aux activités de recherche, à la construction,
en passant par des services sous contrôle public (tels l’éducation, la santé,
l’administration publique). Mais la variété de prestation internationale
des services rend plus complexe leur estimation statistique. Même la
définition des services, leur catégorisation selon des groupes et sous-
groupes, ainsi que la délimitation de leur univers ne sont guère aisées,
comme l’expliquent divers auteurs, dont entre autres Nyahoho (1990,
2001), Moati (1993) et Benghozi et Sagot-Duvauroux (1995). Par ailleurs,
des dénominations identiques ne recouvrent pas les mêmes réalités. Un
regard transversal sur les statistiques disponibles révèle que le degré
d’internationalisation des services est beaucoup plus faible que celui des
industries manufacturières. En effet, en 1998, la part du commerce des
services (somme des exportations et des importations) dans le total du
commerce est évaluée à 18,4 % aux États-Unis, 20,0 % au Japon, et 20,6 %
243
dans l’Union européenne (Union des quinze). En d’autres termes, en

dépit de la hausse constante des transactions internationales des services,
l’essentiel du commerce mondial est accaparé par les marchandises (à
plus de 80 % pour les pays les plus industrialisés). Paradoxalement, le
processus de tertiarisation de chacune des économies ne fait que se
renforcer, au point où la part des services dans le PIB de la plupart des
pays industrialisés avoisine maintenant les 70 %.
Évidemment, cette sous-représentativité des services, peut-on dire,
s’explique partiellement par le système de comptabilité, qui ne saurait
être à la hauteur de la difficile tâche de retracer des transactions aussi
complexes. Mais les facteurs d’ordre réglementaire et relevant du protec-
tionnisme contribuent également à empêcher ou à limiter l’internationa-
lisation des services.
Le débat sur l’utilité d’ouvrir le marché des services renvoie aux
bénéfices qu’un pays peut en tirer. À ce sujet rien de nouveau, car l’argu-
mentation des effets bénéfiques du libre-échange dans les services est
similaire à celle tenue pour les marchandises. En fait, les modèles d’ana-
lyse d’échange entre pays ont évolué, d’une explication à la Heckscher
Ohlin-Samuelson (chaque pays exporte le bien intensif en son facteur
abondant) vers celles se basant sur l’organisation industrielle ou la théo-
rie éclectique de Dunning (1981-1989), qui mise sur les actifs internes que
détiennent les firmes multinationales. Ces divers modèles aident à expli-
quer le déploiement spatial des firmes multinationales de services. C’est
ce que nous livrent Neil (2002) concernant les industries américaines de
technologies de l’information, Roberts (2002) à propos de l’internationa-
lisation des services britanniques aux entreprises (publicité, comptabilité,
relations publiques, études de marché, informatique, consultation en ges-
tion), Henten et Torben (2002) concernant le cas des services danois et
Toivonen (2002) relativement au cas des services finlandais.
Rapportons ici les propos de Roberts (2000, p. 168-169) :
Dunning’s (1981-1988) eclectic approach, which draws together three
groups of firm-specific advantages arising from ownership, location and
internationalization (OLI approach), provides a useful framework with
which to explore the existence and development of multinational firms.
Ownership-specific advantages include the firm’s unique assets such as
brands, technology, knowledge base and reputation. Locational advantages
relate to the characteristics of overseas location, those that are specific to the
market, the availability of resources and the general economic and political
environment. Finally, internalization advantages arise from securing own-
ership advantages within the boundaries of the firm, for example, rather that
licensing unique knowledge through contractual mechanisms the firm gains
greater advantage by internalizing such assets within the firm. Originally
developed to analyse the activities of manufacturing firms, the approach was
later applied by Dunning (1989) to service firms. Although Dunning’s

eclectic approach has weaknesses, it does provide a useful framework with
which to analyse the international development of business service firms.
Bref, on peut raisonnablement déceler des critères de compétitivité
dans la prestation des services. Cependant, à la différence des biens
manufacturiers, les avantages compétitifs dans les services prennent du
temps à se développer, sont plus fragiles et plus difficiles à protéger. Par
exemple, des études tendent à montrer que le facteur de compétitivité
« réputation » est beaucoup plus important que l’élément « coût » dans
l’offre de service (Aharoni, 2000 ; Grosse, 2000).
Il en découle que les firmes de services se distinguent les unes des
autres, non seulement à l’intérieur d’un même pays, mais également
entre pays. Ainsi, dans le domaine de l’éducation, de la santé, des ser-
vices financiers, un pays peut profiter de quelques firmes jouissant d’une
bonne réputation et attirant de la clientèle à travers le monde. Il faut bien
se rappeler que derrière l’évaluation subjective du consommateur sur la
réputation d’une firme de services se cachent des réalités observables
concernant la qualité du service. Par exemple, une école qui favorise
l’apprentissage et la diplomation, un hôpital reconnu pour l’habileté de
son personnel médical à rendre la santé à sa clientèle rapidement et à un
moindre coût, une banque à l’écoute de ses clients, une firme de génie-
conseil qui construit un pont qui ne s’écroule pas à la moindre montée
d’eau. La qualité d’un service, bien que difficilement mesurable, ne se
révèle le plus souvent qu’avec le temps et, souvent, après son achat. En
conséquence, les résidants d’un pays restent désireux d’acquérir les ser-
vices livrés par des firmes étrangères (ou d’y avoir accès), d’où l’intérêt
pour chacune des nations de ne plus ériger de barrières artificielles dans
les échanges de services qui, par nature, sont déjà complexes.
1.2. LES TRAITS FONDAMENTAUX DE L’AGCS

Pour éviter tout malentendu dans l’évaluation des répercussions de l’AGCS,
il importe de mettre en évidence le contenu même de cet Accord ainsi que
sa portée de couverture, tel que conclu à l’issue du Cycle de l’Uruguay.
1.2.1. Les paramètres d’ouverture
L’AGCS est subdivisé en six parties distinctes et six annexes1. C’est la
partie II qui précise les obligations et les disciplines générales de façon
à permettre une libéralisation plus étendue du commerce des services.
1. Partie I : Portée et définition ; Partie II : Obligations et disciplines générales ; Partie III :

Engagements spécifiques ; Partie IV : Libéralisation progressive ; Partie V : Dispositions
institutionnelles ; Partie VI : Dispositions finales. Les annexes traitent des : 1. exceptions ;
2. mouvements de personnes ; 3. services financiers ; 4. télécommunications ; 5. services
de transport aérien ; 6. négociations sur les télécommunications de base.
245
On y retrouve une quinzaine de principes généraux dont deux des plus

importants : clause de nation la plus favorisée et transparence. L’article II
stipule que « chaque membre accordera immédiatement et sans condition
aux services et fournisseurs de services de tout autre membre un trai-
tement non moins favorable que celui qu’il accorde aux services et
fournisseurs de services similaires de tout autre pays ».
L’expression « immédiatement et sans condition » devrait retenir
l’attention. Car cela implique notamment qu’on interdit la pratique de
« réciprocité ». Par la clause de la transparence (article III), l’obligation est
faite au membre de rendre publiques les lois, réglementations et autres
directives administratives affectant les services. De plus, chaque membre
devra répondre dans les moindres délais à toutes les demandes de ren-
seignements émanant de tout membre. Aussi, chaque membre informera
l’OMC, au moins une fois l’an, de l’adoption de toute nouvelle loi, régle-
mentation ou directive administrative. Il est à noter ici que le délai de
publication ou de réponse à des demandes de renseignement n’est pas
précisé. D’autres obligations méritent d’être relevées. L’article VI, portant
spécifiquement sur la réglementation intérieure, énonce notamment :
« chaque membre fera en sorte que toutes les mesures d’application géné-
rale qui affectent le commerce des services soient administrées d’une
manière raisonnable, objective et impartiale ». L’obligation est ainsi faite
à chaque membre de maintenir ou d’instituer aussitôt que possible des
tribunaux judiciaires, administratifs ou d’arbitrage qui verront à l’appli-
cation de ces lois et réglementations.
L’article VII aborde les conditions pour la délivrance d’autorisations,
les licences et la reconnaissance d’éducation pour l’exercice des profes-
sions, sans pour autant prescrire des obligations autres que celle d’inviter
les membres à collaborer avec les organisations intergouvernementales
et non gouvernementales compétentes pour l’établissement de ces normes
d’exercice de progression.
Aussi fort significatif dans le contexte de cette analyse est l’article VIII,
qui permet à chaque membre non seulement de maintenir des monopoles
de services, mais également d’en créer, à condition toutefois que ces entités
n’abusent pas de leur pouvoir monopolistique. Afin d’éviter que certaines
pratiques commerciales ne viennent limiter la concurrence dans la presta-
tion des services, l’article IX invite les pays membres à se consulter mutuel-
lement pour éliminer ces pratiques. C’est notamment le cas pour les
subventions, considérées comme une pratique anticoncurrentielle (article XV)
qu’il convient de contenir par une série de négociations multilatérales.
L’obligation est faite pour que « tout membre qui considère qu’une sub-
vention accordée par un autre membre lui est préjudiciable [puisse]
demander à engager des consultations avec cet autre membre à ce sujet ».
Des exceptions sont prescrites dans la partie II de l’AGCS. L’article XII

autorise des restrictions destinées à protéger l’équilibre de la balance des
paiements, tandis que l’article XIII soustrait les marchés publics du
champ d’application de des articles II (nation la plus favorisée), XVI (liste
des engagements) et XVII (traitement national). Plus lourd de conséquences
encore, l’article XIV dit expressément :
Sous réserve que ces mesures ne soient pas appliquées de façon à
constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable
entre les pays où des conditions similaires existent, soit une restric-
tion déguisée au commerce des services, aucune disposition du pré-
sent Accord ne sera interprétée comme empêchant l’adoption ou
l’application par tout Membre de mesures :
a) nécessaires à la protection de la moralité publique ou au maintien
de l’ordre public ;
b) nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes
et des animaux ou à la préservation des végétaux ;
c) nécessaires pour assurer le respect des lois ou réglementations qui
ne sont pas incompatibles avec les dispositions du présent Accord,
y compris celles qui se rapportent :
i) à la prévention des pratiques dolosives et frauduleuses ou aux
moyens de remédier aux effets d’un manquement à des
contrats de services ;
ii) à la protection du caractère privé de la vie des personnes pour
ce qui est du traitement et de la dissémination de données
personnelles, ainsi qu’à la protection de la confidentialité des
dossiers et comptes personnels ;
iii) à la sécurité […]
Donc, les prérogatives des gouvernements de légiférer dans les
divers domaines relatifs à la protection de la vie privée, à la sécurité
publique, à la santé et à l’environnement sont pleinement reconnues.
Un autre thème aussi important abordé par l’AGCS se retrouve à
la partie III portant sur les engagements spécifiques. Il s’agit des règles
d’accès aux marchés (article XVI) et de la clause du traitement national
(article XVII). Ces deux obligations ne s’appliquent qu’aux services pour
lesquels un pays membre a pris les engagements durant ou après les
négociations de l’Uruguay. L’article XVI invite les pays membres à ne pas
recourir à des mesures qui freinent l’accès au marché et dont une liste
est fournie, telles :
– limitations concernant le nombre de fournisseurs de services ;
– limitations concernant la valeur totale des transactions ou avoirs
en rapport avec les services ;
247
– limitations concernant le nombre total d’opérations de services

ou la quantité totale de services produits ;
– limitations concernant le nombre total de personnes physiques
qui peuvent être employées dans un secteur de services particulier,
ou qu’un fournisseur de services peut employer ;
– mesures qui restreignent ou prescrivent des types spécifiques
d’entité juridique ou de coentreprise par l’intermédiaire desquels
un fournisseur de services peut fournir un service ;
– limitations concernant la participation de capital étranger.
L’article XVII reconduit la clause du traitement national par laquelle
chaque membre ne devrait pas imposer ou maintenir de mesures dis-
criminantes à l’égard des pourvoyeurs étrangers de services. Enfin, la
partie IV de l’Accord adopte le principe de la libéralisation progressive
en invitant les pays membres à s’engager dans des séries de négociations
successives.
1.2.2. L’AGCS est-il contraignant ?

Comme nous venons de le voir et pour synthétiser, l’AGCS adopte les
principes suivants :
– clause de la nation la plus favorisée ;
– transparence dans les réglementations ;
– traitement national ;
– libéralisation progressive ;
– accès au marché ;
– restriction sur les subventions ;
– clause d’exception : liste des engagements, équilibre de la balance
des paiements, protection de la santé, moralité publique, respect
des lois…
La question reste maintenant de savoir si l’ensemble de ces mesures
permet d’ouvrir le marché des services. Il est de mise de ne pas trop vite
déborder d’optimisme pour les raisons suivantes. Premièrement,
l’Accord autorise diverses interprétations en raison de son ambiguïté,
voire de sa complexité. En effet, l’article I limite la portée du champ
d’application de l’Accord en spécifiant : « Les “services” comprennent
tous les services de tous les secteurs à l’exception des services fournis
dans l’exercice du pouvoir gouvernemental. Un “service fourni dans
l’exercice du pouvoir gouvernemental” comprend tout service qui n’est

fourni ni sur une base commerciale ni en concurrence avec un ou plusieurs
fournisseurs de services » (article I, alinéas 3b et c).
En d’autres termes, les services relevant du pouvoir public ne sont
pas réglementés par l’Accord. Mais la définition ainsi précisée sur le
service fourni dans l’exercice du pouvoir gouvernemental n’est pas pour
autant claire et sans équivoque. Par exemple, un service de transport
ferroviaire peut relever du pouvoir gouvernemental dans un pays alors
qu’il est fourni sur une base commerciale dans un autre. Il peut en être
de même des services de santé, d’éducation et de tant d’autres. On se
retrouve donc dans une situation où un service quelconque est régi ou
non par l’Accord, dépendamment du pays. Il n’appartient qu’à un pays
de démontrer que tel service relève de son pouvoir gouvernemental pour
le soustraire de l’Accord, ce qu’entérine l’article XIII, qui soustrait les
marchés publics de l’application de l’article II (clause de la nation la plus
favorisée), de l’article XVI (liste des engagements) et de l’article XVII
(traitement national). L’adoption de l’article XIII ne laisse-t-elle pas
entendre que toutes les mesures de l’Accord autres que les articles II, XVI
et XVII s’appliquent aux marchés publics ? Dans l’affirmative, l’idée
d’exclure les services fournis dans l’exercice du pouvoir gouvernemental
(article I) ne peut que semer la confusion.
C’est ainsi que pour Sinclair et Grieshaber-Otto (2002, p. V et VI),
la déclaration du directeur général de l’OMC, Michael Moore, à l’effet
que l’AGCS exclut les services fournis par les gouvernements est simple-
ment fausse, pour la bonne raison que la définition de « services publics »
fondée sur la notion de « base commerciale » ou de « concurrence » est
encore imprécise. Ces auteurs renchérissent : « The GATS governmental
authority exclusion which proponents claim protects public services is, at best,
unclear and subject to conflicting interpretations. At worst, if narrowly inter-
preted by dispute panels, the exclusion is of little or no practical effect. »
On semble peut-être faire une distinction entre les « marchés
publics » (services acquis ou achetés par les pouvoirs publics) et les ser-
vices fournis par les pouvoirs publics. Mais ces deux types de services
ne peuvent être offerts par le même fournisseur. L’existence même d’une
liste des engagements (article XVI) ne peut que limiter la portée de
l’Accord. Comme le démontre assez bien le tableau 9.1, les engagements
varient selon les services et les pays. Les services postaux, les biblio-
thèques, les archives, les musées, le transport spatial, le transport par
voies navigables intérieures et les services sociaux brillent par un faible
niveau d’engagement, que ce soit dans les pays développés ou dans les
249
Tableau 9.1
Les engagements par sous-secteur
Pays
PD PED en transition Total
Maximum 25 76 5 106
1. Services aux entreprises

A. Services professionnels 25 37 4 66
B. Services informatiques 25 34 4 63
C. Recherche-développement 22 15 3 40
D. Services immobiliers 23 3 0 26
E. Crédit-bail/location 25 13 3 41
F. Autres 25 38 4 67
2. Communications
A. Services postaux 0 3 0 3
B. Courrier 4 15 3 22
C. Télécommunications 4 18 3 25
– de base 2 16 3 21
– à valeur ajoutée 25 22 5 52
D. Audiovisuel 2 11 0 13
E. Autres 6 0 6 12
3. Construction
A. Bâtiments 24 21 3 48
B. Génie civil 24 20 3 47
C. Pose d’installations et montage 24 19 3 46
D. Achèvement et bâtiments et finition 23 13 3 39
E. Autres 20 15 2 37
4. Distribution
A. Courtage 22 2 0 24
B. Commerce de gros 25 8 4 37
C. Commerce de détail 24 7 2 33
D. Franchisage 23 5 2 28
E. Autres 2 0 0 2
5. Éducation
A. Enseignement primaire 18 5 4 27
B. Enseignement secondaire 19 5 4 28
C. Enseignement supérieur 18 4 4 26
D. Enseignement pour adultes 18 1 4 23
E. Autres 3 2 2 7
6. Environnement
A. Voirie 23 7 2 32
B. Enlèvement des ordures 24 7 3 34
C. Assainissement 23 5 3 31
D. Autres 24 6 1 31
7. Services financiers
A. Assurance 25 47 4 76
B. Services bancaires 25 37 4 66
C. Autres 0 0 0 0
Tableau 9.1
Les engagements par sous-secteur (suite)
Pays
PD PED en transition Total
Maximum 25 76 5 106
8. Santé
A. Services hospitaliers 14 14 1 29
B. Autres services de santé humaine 2 4 0 6
C. Services sociaux 13 1 0 14
9. Tourisme et voyages
A. Hôtels et restaurants 25 68 4 97
B. Agences de voyages, organisateurs touristiques 25 53 4 82
C. Guides touristiques 23 21 2 46
D. Autres 1 13 0 14
10. Services récréatifs, culturels et sportifs
A. Spectacles 17 16 1 34
B. Agences de presse 22 0 0 22
C. Bibliothèques, archives, musées 4 3 0 7
D. Services sportifs 21 16 1 38
E. Autres 1 1 0 2
11. Transports
A. Transports maritimes 5 26 1 32
B. Transports par voies navigables intérieures 2 2 3 7
C. Transports aériens 23 17 3 43
D. Transport spatial 2 0 0 2
E. Transport ferroviaire 19 5 3 27
F. Transports routiers 25 15 3 43
G. Transports par conduites 3 1 1 5
H. Services auxiliaires 21 15 1 37
I. Autres 14 6 0 20
Notes : 1. Les trois groupes de pays sont les pays développés (PD), les pays en développement (PED) et les pays
en transition.
2. Les 12 membres de l’Union européenne sont comptés individuellement.
Source : OMC (1994).
PVD2. Ces derniers sont particulièrement réservés sur l’ouverture des

services d’éducation, d’environnement, de santé, de distribution,
d’immobilier, ainsi que sur tous les services essentiellement fournis ou
achetés par les pouvoirs publics.
Deuxièmement, l’ensemble des mesures de l’AGCS, parce qu’elles
relèvent du domaine non tarifaire, présentent la particularité d’être
poreuses, c’est-à-dire qu’elles laissent beaucoup de place à des manœuvres
protectionnistes. En effet, il importe de distinguer entre un « traitement
de droit » et un « traitement de fait ». Un gouvernement n’a pas besoin
2. Il s’agit de la liste des engagements pris par les pays à la clôture du Cycle de l’Uruguay,
liste qui est néanmoins appelée à varier dans le temps.
251
d’avoir des réglementations écrites pour continuer à discriminer, dans

ses politiques d’achat public, entre les firmes nationales et étrangères.
Dans les transactions de services, c’est leur qualité présumée qui devient
le principal critère ; cette qualité résulte elle-même d’une évaluation sub-
jective des consommateurs. Il s’ensuit que les prix des services sont dif-
ficilement comparables, vu leur hétérogénéité. En conséquence, même si
un pays adhère à un accord de libre prestation des services, il est capable
de mettre en œuvre des mesures protectionnistes sans attirer l’attention
réprobatrice des autres pays membres. Comme les intérêts nationaux de
protection dans divers secteurs d’activité économique demeurent forts, il
est peu probable qu’un accord multilatéral de libéralisation puisse être
littéralement observé. En somme, la crédibilité d’un tel accord ne repose
pas tant sur ses dispositions que sur la réalité de leur application.
En résumé, la capacité de l’AGCS d’ouvrir le marché des services
s’avère limitée pour deux raisons principales. La première est liée à la
nature même de l’Accord, dont la conception se prête à diverses inter-
prétations et qui, surtout, présente de nombreuses clauses dérogatoires.
La deuxième raison trouve son explication dans le fait que les mesures
non tarifaires ne sauraient être véritablement supprimées par un accord
quelconque. Comme le résument si bien Frétillet et Véglio (1994), les
mesures non tarifaires constituent une artillerie lourde qui n’a jamais le
temps de rouiller, d’où une distinction à faire entre le « traitement de fait »
et le « traitement de droit » dans l’application de l’AGCS.
Avant de tirer des conclusions définitives à propos de l’effet probable
de l’AGCS, essayons d’examiner le résultat des études empiriques au
sujet de certains services.
2. LES ÉTUDES SECTORIELLES D’ÉVALUATION D’IMPACT

DE L’OUVERTURE DES SERVICES
La libéralisation des services déjà entamée donne-t-elle des résultats
mesurables ? Référons-nous à quelques études pour y apporter des
réponses. Dans sa publication intitulée Pour l’ouverture des marchés des
services, l’OCDE (2002) considère que les pays gagneraient en termes de
croissance économique et de bien-être. Afin de mieux éclairer les enjeux
et par souci de simplicité, nous convenons de nous attarder à quelques
cas de services : les télécommunications, les services financiers, l’éduca-
tion et l’énergie. Les deux premiers résistent difficilement à la vague de
la mondialisation, alors que les derniers constituent encore un champ
privilégié de protectionnisme des gouvernements.
2.1. LES SERVICES FINANCIERS : EN FORTE EXPANSION SOUS L’EFFET

CONJUGUÉ DES TECHNOLOGIES ET DE LA LIBÉRALISATION
En regard des services financiers, l’AGCS vise la négociation d’une série
d’engagements contraignants en vertu même du principe de libéralisa-
tion progressive. Pour ce faire, les dispositions générales de l’AGCS,
exposées précédemment, ainsi que deux annexes de l’Accord s’appliquent
aux services financiers, à l’exception de ceux fournis dans l’exercice du
pouvoir gouvernemental.
La première annexe cherche à préciser les services fournis par le
pouvoir gouvernemental, lesquels comprennent :
i) les activités menées par une banque centrale ;
ii) les régimes de sécurité sociale ou des plans de retraite publics ;
iii) les « autres activités menées par une entité publique pour le
compte ou avec la garantie de l’État ou en utilisant les ressources
financières de l’État ».
Le lecteur notera l’imprécision de cette troisième catégorie de
services relevant du pouvoir gouvernemental. Le paragraphe 5 de
l’annexe définit ce qu’on entend par services financiers, soit tous les ser-
vices d’assurances et services connexes, ainsi que les services bancaires
(acceptation de dépôts, offre de prêts, crédit, bail, opérations sur devises,
produits dérivés, valeurs mobilières, instruments du marché monétaire,
services-conseil, fiducies). On constate donc que l’annexe définit mieux
les services financiers ainsi que ceux relevant du pouvoir gouvernemen-
tal. Aussi, par le paragraphe 2, l’annexe reconnaît que les pays peuvent
prendre des mesures pour des raisons prudentielles visant notamment la
protection des investisseurs, des déposants et des titulaires de polices, ou
pour assurer la stabilité du système financier. Toutefois, ces mesures ne
peuvent pas être utilisées pour se soustraire aux dispositions de l’AGCS.
Enfin, les listes nationales d’engagements concernant l’accès au marché
et le traitement national viennent compléter l’accord d’ouverture des ser-
vices financiers. Comme l’indique le tableau 9.1, dès la fin du Cycle de
l’Uruguay, le nombre de pays ayant pris des engagements dans les ser-
vices financiers est relativement élevé par comparaison à ceux d’autres
services. Par exemple, on dénote 66 engagements dans les services
d’assurance vie-accident-maladie et 63 dans les services d’acceptation de
dépôts et de prêts.
La seconde annexe sur les services financiers de l’AGCS prévoit
qu’un membre peut améliorer, modifier ou retirer en totalité ou en partie
les engagements contractés. Ainsi, plusieurs négociations sur les services
financiers se sont déroulées après la fin du Cycle de l’Uruguay, soit celles
253
achevées le 28 juillet 1995, améliorant les listes d’engagements. Par

contre, les États-Unis, la Colombie et l’île Maurice ont décidé de ne pas
améliorer leurs engagements et ont inscrit dans leur liste de vastes
exemptions NFP (nation la plus favorisée) fondées sur la réciprocité
(OMC, 1998, p. 112-117).
Une autre négociation achevée en 1997 et entrée en vigueur en
janvier 1999 a permis d’augmenter le nombre d’engagements à environ
102 pays, dont les États-Unis, qui ont retiré leurs exemptions fondées sur
la réciprocité. Ainsi, l’OMC (1998, p. 113) conclut que « les nouveaux
engagements issus des négociations de 1997 comportent des améliora-
tions significatives sur la présence commerciale des fournisseurs étran-
gers de services financiers, les limitations ayant été supprimées ou
assouplies en ce qui concerne la participation étrangère dans les institu-
tions financières nationales, la forme juridique de la présence
commerciale ».
En d’autres termes, de plus en plus de pays libéralisent leurs services
financiers. Quel a été l’impact de l’AGCS sur l’offre internationale des
services financiers ? Dans son étude sur ce sujet, l’OMC (1998) constate
que les services financiers sont en forte expansion dans presque toutes
les économies, qu’elles soient développées ou en développement. Le
commerce international des services financiers ne cesse de s’amplifier,
tiré par les progrès technologiques (informatique, guichets automatiques,
télépaiements, services Internet) et par l’ouverture des pays en transition
de l’Europe, grâce aussi aux efforts de libéralisation de ces services réa-
lisés notamment au sein de l’ALENA et de l’Union européenne. Quelques
chiffres sont ici de mise.
Le total des exportations de services financiers (commerce trans-
frontalier) pour l’ensemble de neuf pays industrialisés (Allemagne,
Autriche, Belgique-Luxembourg, États-Unis, France, Japon, Royaume-
Uni, Singapour, Suisse) est passé de 15 milliards de dollars en 1985 à près
de 50 milliards de dollars en 1995. On observe aussi une présence com-
merciale accrue sur les marchés étrangers par l’intermédiaire de filiales
ou succursales.
Parmi les avantages de la libéralisation du commerce des services
financiers, l’OMC (1998, p. 17-23) mentionne l’amélioration de l’efficience
et de la stabilité du secteur, une incitation à de meilleurs règlements et
politiques macroéconomiques, et une meilleure affectation des ressources.
Les défis de cette libéralisation sont également soulignés dont, entre
autres, la possibilité d’exacerber les crises financières, une plus grande
volatilité du marché des capitaux et la nécessité de recentrer les politiques
de stabilisation ainsi que de contrôle du système financier, et ce, de

concert avec d’autres pays et institutions internationales (comité de Bâle
de la BRI).
L’incidence positive des directives du marché unique de l’Union
européenne (Europe 1992) est rapportée par plusieurs auteurs : OMC
(1998), Lohéac (1991), Weidenfeld (1996), Financial Times (1997). Selon
l’OMC (1998, p. 19), le marché unique de l’UE a contribué à augmenter
l’établissement de succursales bancaires de 50 % entre 1993 et 1996.
En résumé, il se dégage de plus en plus de la littérature économique
que la libéralisation des services financiers peut contribuer à une hausse
des transactions mondiales de ce secteur et stimuler la croissance écono-
mique. Des études de cas de pays semblent renforcer cet optimisme,
notamment aux États-Unis, où des auteurs tels que Jayaratne et Strahan
(1996) estiment que la levée des restrictions stimulerait la croissance éco-
nomique de l’ordre de 0,3 à 0,95 du PIB durant les 10 premières années
qui suivent la déréglementation. Rapportons intégralement les résultats
observés au Chili, car ils précisent assez bien les enjeux de l’ouverture
des marchés financiers.
Au Chili, les réformes du secteur financier ont donné naissance à un
système bancaire solide dans lequel règne désormais un grand climat
de confiance. Les dépôts bancaires sont passés de 350 millions de
dollars américains en 1989 à 12,2 milliards à la fin de 1997 ; le montant
des prêts par salarié est passé de 27 000 $US à 490 000 $US et les taux
d’intérêt réels sont tombés de plus de 40 % à environ 9 % au cours de
la même période. L’ensemble de la société bénéficie désormais de
services bancaires de meilleure qualité et d’un accès plus facile au
crédit, tandis que des activités économiques productives comme
l’agriculture et l’élevage, autrefois jugées trop risquées, disposent à
présent de circuits de financement plus efficaces. Alors que les prêts
accordés à ces deux secteurs ne représenteraient que 54 millions de
dollars américains en 1990, ils ont atteint 440 millions en 1997 (OCDE,
2002, p. 44).
Les résultats positifs de la libéralisation des services financiers sont
également observés en Afrique du Sud, en Maurice, en Corée et en
Colombie (OCDE, 2002, p. 45).
2.2. SERVICES DES TÉLÉCOMMUNICATIONS : OPTIMISME À L’HORIZON

L’annexe relative aux télécommunications (ART) est considérée à bien
des égards comme une approche modèle de libéralisation des services.
En effet, les télécommunications répondent assez bien tant à la définition
de service relevant du pouvoir gouvernemental qu’à celle de service
fourni sur une base commerciale ou en concurrence avec plusieurs four-
nisseurs. L’annexe offre une définition du terme « télécommunications »,
255
comme un « service public de transport des télécommunications » (télé-

graphes, téléphones, transmission des données) ainsi que de « réseau
public de transport des télécommunications » (infrastructure).
L’expression « service public de transport des télécommunications »
comprend tout service qu’un membre est obligé expressément ou de fait
d’offrir au public en général. Il est à remarquer qu’il n’est pas nécessaire
que ce service soit fourni par le gouvernement lui-même pour qu’il soit
classifié comme public. Outre cet aspect de la définition, le paragraphe 4
de l’annexe vient renforcer l’article III de l’AGCS portant sur la transpa-
rence. En effet, par ce paragraphe, il est demandé à chaque membre de
faire en sorte que les renseignements pertinents sur les conditions affectant
l’accès et le recours aux réseaux et services publics de transport des télé-
communications soient mis à la disposition du public, y compris en ce qui
concerne les tarifs et autres modalités et conditions du service. Le para-
graphe 5 de l’annexe précise l’obligation qu’a tout membre d’accorder
l’accès aux réseaux et services publics de transport de télécommunications
à tout fournisseur de tels services d’un autre membre. Malheureusement,
le nombre de pays ayant pris des engagements dès la fin du Cycle de
l’Uruguay dans le domaine des télécommunications est très limité : seule-
ment 10 engagements dans le service de téléphones, dont aucun des pays
industrialisés, sept dans le Télex, dont un des pays industrialisés.
En dépit de ce degré d’engagement limité dans les télécommunica-
tions, l’OCDE (2002, p. 43) constate néanmoins que l’AGCS a joué un rôle
déterminant dans la croissance des recettes mondiales de cette activité,
qui passent de 192 milliards de dollars en 1999 à 230 milliards en 2000
(une hausse de 25 %). Aussi, il semble que la densité des téléphones
mobiles a augmenté, parallèlement à une chute des prix et à une hausse
de la productivité. Plus pertinente encore est la réalité vécue par divers
pays. Au Chili, l’ouverture du secteur des télécommunications en 1994 a
fait en sorte que le « coût des appels locaux a chuté de 36 % entre 1989
et 1994, celui des appels interurbains de 38 % et celui des appels interna-
tionaux de 50 % » (OCDE, 2002, p. 43). On rapporte que le Salvador a
également amélioré ses infrastructures de télécommunications et la qua-
lité des services après l’introduction de la concurrence. Aux Philippines,
la réforme du secteur des télécommunications aurait eu des résultats
indéniablement positifs si l’on se fie au nombre de lignes téléphoniques,
qui passe de près de 1 million avant la libéralisation en 1993 à 6,5 millions
au premier trimestre de 1998. Sur le continent africain ainsi qu’entre
l’Afrique et le reste du monde, l’OCDE constate que l’Internet rend les
communications beaucoup plus abordables.
2.3. ÉNERGIE : LIBÉRALISATION PARTIELLE ET EFFET MITIGÉ

Evans (2002) a procédé à une analyse de l’application de l’AGCS au
secteur énergétique. Il ressort de son évaluation que l’efficacité de l’AGCS
à ouvrir le marché de l’énergie est fort limitée pour deux raisons essen-
tielles. La première vient du fait que l’OMC ne fournit pas un système
approprié de classification de ce secteur d’activité3. Les pays en viennent
alors à prendre des engagements, un peu ambigus, sur certaines activités
énergétiques, dans la mesure où la couverture de ces engagements n’est
pas bien délimitée. La deuxième raison est que, justement, peu de pays
ont pris des engagements dans ce secteur.
En effet, sur les 34 pays ayant pris des engagements dans les services
annexes aux industries extractives, seulement quatre ont pris des enga-
gements sur l’activité ambiguë de « services annexes à la distribution
d’énergie4 ». En dépit des engagements limités contractés par les pays,
Evans s’interroge tout de même sur les conséquences d’une plus grande
ouverture du marché de l’énergie. L’auteur conclut qu’il y a suffisamment
de preuves empiriques, tant dans les pays industrialisés que dans les
pays en développement, démontrant que la déréglementation de ce
marché entraîne des retombées économiques positives.
Par exemple, dans le domaine pétrolier, la législation américaine de
contrôle des prix instaurée dans les années 1970 a entraîné une perte
sèche de bien-être estimée à 1 à 5 milliards de dollars par année. De
même, la législation au Japon limitant le droit d’importation des produits
pétroliers a eu des effets pervers jusqu’à son élimination en 1996. Des
effets favorables de la libéralisation du gaz naturel sont au contraire
rapportés pour les États-Unis et le Royaume-Uni. Le cas du secteur élec-
trique est plus difficile à cerner compte tenu de sa complexité. En Europe,
selon Evans, les prix de l’électricité ont chuté après l’introduction des
directives communautaires de l’Union en vue de sa libéralisation. Par
contre, aux États-Unis, la chute spectaculaire d’Enron (un géant de
l’industrie) vient semer le doute quant aux vertus de la libéralisation du
secteur électrique, d’où la persistance de nombreuses barrières formelles
et informelles dans cette industrie.
De ces observations, il est raisonnable de ne pas s’attendre à une
grande ouverture du service d’énergie. Les intérêts nationaux sont assez
puissants pour perpétuer tout un faisceau de mesures protectionnistes,
3. Bien que l’industrie de l’énergie se réfère à son produit physique (pétrole, charbon,
gaz, électricité), elle comprend aussi bien toute une variété de services de prospection,
de transport et de distribution.
4. Il s’agit de la liste des engagements issue du Cycle de l’Uruguay.
257
pour des raisons allant de la sécurité d’approvisionnement jusqu’au

maintien d’un système de contrôle de prix, en passant par des motifs de
préservation de l’environnement.
2.4. L’ÉDUCATION : UN SERVICE RELATIVEMENT FERMÉ

L’étude de l’OCDE (2002) ne précise pas les répercussions à espérer d’une
ouverture du marché de l’éducation, mais elle fournit des indicateurs sur
l’importance de l’enseignement international dans l’économie de certains
pays. Par exemple, en 1998, les États-Unis accueillaient 32 % de tous les
étudiants étrangers de la zone OCDE, devant le Royaume-Uni (18 %),
l’Allemagne (13 %), la France (11 %) et l’Australie (8 %). Aux États-Unis,
le secteur de l’éducation figure au cinquième rang des principaux expor-
tateurs de services, avec des recettes d’exportation de plus de 14 milliards
de dollars.
C’est Grieshaber-Otto et Sanger (2002) qui se sont particulièrement
penchés sur l’apport de l’AGCS dans le secteur de l’éducation, notam-
ment au Canada. D’abord, ces deux auteurs soutiennent que le classe-
ment de l’AGCS n’est pas précis pour les services d’éducation et qu’un
certain nombre de services ne se retrouvent pas dans cette catégorie, dont
entre autres les activités parascolaires, les bibliothèques et les garderies.
Ce problème de classification semble être assez préoccupant dans la
mesure où il détermine quelles règles et obligations de l’AGCS seront
appliquées.
Les auteurs considèrent également que certains principes propres à
l’OMC s’appliqueront, peu importe les services, engendrant d’importants
coûts administratifs pour les gouvernements. Ainsi, le principe de trans-
parence devra être respecté aussi bien dans le secteur de l’éducation que
dans tous les autres services. Chaque commission scolaire, chaque palier
de gouvernement devra alors s’assurer que ses activités sont en accord
avec les règles internationales promues par l’AGCS. Mais cet accord étant
destiné à évoluer constamment, les écoles seront-elles en mesure de
suivre ces changements ?
Bien qu’aucun engagement en matière d’éducation n’ait encore été
pris, les auteurs mettent en évidence la volonté du gouvernement
d’exporter certains de ses services d’éducation tout en filtrant l’entrée des
distributeurs de services sur le territoire canadien. Cette pratique unila-
térale risque d’accroître les pressions sur le gouvernement canadien et
pourrait l’amener à ouvrir ses frontières aux distributeurs étrangers et à
participer aux négociations de l’AGCS.
Toujours selon les mêmes auteurs, la commercialisation ou la

privatisation des services d’éducation viendraient éroder les valeurs fon-
damentales du système d’éducation canadien, soit l’universalité et
l’accessibilité. La commercialisation tend à promouvoir des intérêts plus
étroits et nuit aux principes d’équité, de diversité et d’ouverture sur
lesquels se fonde le système d’éducation canadien. Plusieurs mesures
initialement destinées à atteindre un objectif précis dans le domaine de
l’éducation pourraient être considérées comme des barrières à la com-
mercialisation des services d’éducation. La liste des obstacles dans ce
domaine est d’ailleurs très longue. Ils visent essentiellement à préserver
les valeurs fondamentales partagées par l’ensemble de la société.
On souligne aussi qu’outre l’influence sur les valeurs fondamentales,
la commercialisation des services risque de limiter la capacité de régula-
tion du gouvernement. Déjà le secteur privé tend à s’infiltrer dans les
écoles publiques par le biais de collectes de fonds et de commandites.
Des lobbies importants militent pour le développement de partenariats
public/privé au sein des écoles. L’éducation est perçue par les firmes
multinationales comme une source potentielle de revenus importants.
Ces FMN pourraient chercher, par le biais de l’AGCS, à influencer les
politiques des gouvernements en leur faveur dans des domaines tels que
les chaînes télévisées éducatives, les services privés de tutorat ou les tests
de préparation.
L’argumentation de Grieshaber-Otto et Sanger contient selon nous
quelques faiblesses qu’il convient de souligner. Les conclusions que tirent
ces deux auteurs à propos des répercussions de l’AGCS sur le système
d’éducation canadien résultent de leur compréhension personnelle de cet
accord et non d’une enquête ou de données quantitatives. Elles relèvent
davantage du spéculatif, puisque le Canada n’a pas encore pris d’engage-
ments dans ce domaine.
Les auteurs tentent ainsi de démontrer que l’AGCS est néfaste, mais
ils n’expliquent pas clairement en quoi il nuirait aux services offerts en
matière d’éducation. Ils se proposent essentiellement de démontrer que
le gouvernement ne doit pas entamer de négociations dans ce domaine,
en s’appuyant sur le fait que la clause d’autorité gouvernementale ne
serait pas assez inclusive. Les auteurs auraient pu davantage expliciter
les possibles répercussions de la commercialisation et de la libéralisation
des services d’éducation sur la qualité des services rendus.
Faisons à présent l’hypothèse qu’un pays prend volontiers un
engagement en vue de la libéralisation de son service d’éducation con-
formément aux dispositions de l’AGCS. Par la clause du traitement natio-
nal, de transparence et d’accès au marché, le gouvernement de ce pays
259
devrait traiter le fournisseur étranger du service d’éducation de la même

manière que les fournisseurs locaux. Par exemple, si l’Université Harvard
de Boston implantait un campus à Montréal, elle aurait droit à l’aide
financière du gouvernement du Québec au même titre que les autres
universités de la province. De la même façon, ce campus de Harvard
serait assujetti aux réglementations du système scolaire du Québec
(notamment à la limite des frais de scolarité). Dans ces conditions, Harvard
de Montréal ne serait pas en mesure d’imposer des frais de scolarité aussi
élevés que ceux du siège social à Boston. Des étudiants ne manqueraient
donc pas de se diriger vers le campus de Montréal, qui exigerait les frais
de scolarité les plus bas. Par conséquent, la rentabilité obligeant, Harvard
n’aurait pas intérêt à trop discriminer ses prix (frais de scolarité) selon la
région géographique. Bref, cet exemple montre assez bien que la possi-
bilité d’expansion des établissements d’enseignement à l’étranger (pré-
sence locale) ne peut qu’être limitée. Le mode d’exportation privilégié
par ces établissements serait encore l’attraction des étudiants étrangers
sur le territoire national. Le cas des services de santé est similaire à celui
de l’éducation que nous venons d’exposer. En résumé, le courant de
libéralisation, aussi fort soit-il, n’aura qu’un impact marginal dans le
secteur de l’éducation.
2.5. SYNTHÈSE
Bien que des études sectorielles tendent à faire valoir les effets globale-
ment positifs de l’AGCS, il reste que la circonspection est de mise pour
transposer ces résultats à tous les services et à tous les pays puisque les
réglementations en vigueur varient énormément d’un pays à l’autre. Par
ailleurs, s’il est encore difficile d’arriver à une évaluation précise des effets
de la libéralisation du marché des services, elle demeure une réalité qui
ne passe pas inaperçue pour tout observateur le moindrement attentif, à
savoir « la mondialisation est heureuse ». En effet, les agents économiques,
à commencer par le consommateur ou le travailleur, trouvent largement
leur compte dans cet échange mondialisé. Un rappel serait ici de mise. Le
consommateur, rationnel ou pas, exige des produits à bas prix, de bonne
qualité et facilement disponibles. Il aimerait bien se déplacer et s’installer
là où il le désire avec le minimum de contraintes. Aucun épargnant
n’aimerait voir son portefeuille ou ses investissements confisqués sous
prétexte de politiques de nationalisation. S’il arrive au travailleur de se
voir lésé dans ce processus d’échange, c’est d’abord parce qu’il est séduit
par la stratégie de « pas dans ma cour ». Par ailleurs, en dépit de sa
simplicité, une mauvaise compréhension du principe des avantages
comparatifs peut très vite donner lieu à de fausses interprétations.
Quant aux gouvernements, aucun ne peut véritablement démontrer

que l’ouverture de son économie a des effets pervers sur les principaux
objectifs de gestion macroéconomiques, tels l’efficience (efficacité tech-
nique, spécialisation industrielle), l’équilibre (chômage/inflation), la
croissance du revenu et même l’équité (distribution du revenu). Par
exemple, les pays les plus commerçants au monde ou très orientés vers
l’extérieur (les États-Unis, les Pays-Bas, les NPI asiatiques, le Japon)
vivent presque en situation de plein emploi, contrairement aux pays rela-
tivement fermés tels l’Inde, l’Argentine, le Mexique et la Chine. Leurs
gouvernements figurent parmi les plus grands emprunteurs sur les mar-
chés financiers internationaux parce que l’épargne intérieure est nette-
ment insuffisante. C’est donc davantage en raison de ces évidences
empiriques et observables dans la libéralisation progressive du com-
merce des marchandises, orchestrée par le GATT et l’OMC, qu’on peut
être optimiste quant aux possibilités offertes par l’ouverture du marché
des services. Il convient maintenant d’intégrer à notre réflexion les enjeux
soulevés par la mise en œuvre de l’AGCS.
3. LA MISE EN ŒUVRE DE L’AGCS :

PEU DE LITIGES COMMERCIAUX
L’un des aspects novateurs du Cycle de l’Uruguay est l’adoption d’un
organe de règlement des différends (ORD). Ainsi, et comme l’exprime
clairement Jouanneau (2003, p. 37) : « Là où le GATT était désarmé face
à l’unilatéralisme, l’OMC a introduit sécurité et prévisibilité. Chaque État
sait qu’il pourra avoir accès à l’ORD s’il s’estime lésé, aussi puissante que
soit l’autre partie. » La question demeure cependant de savoir si cet
espoir de résolution des conflits commerciaux par l’ORD peut être entre-
tenu en ce qui concerne la mise en œuvre de l’AGCS. Comme le règle-
ment des litiges commerciaux établi par l’OMC est régulièrement
commenté dans son rapport annuel, nous avons jugé opportun d’exami-
ner chacun de ces rapports, depuis sa création (1993) jusqu’en 2004. Une
simple lecture permet de tirer deux principaux constats. Le premier est
ce que certains considèrent comme « l’activisme » des États-Unis : c’est la
nation la plus attaquée. Par exemple, pour l’année 2004, sur 46 litiges
commerciaux examinés par l’ORD, 27 concernent les États-Unis, dénon-
cés le plus souvent par la Communauté européenne, le Canada et le
Japon. La deuxième caractéristique des plaintes est qu’elles portent sur
des mesures commerciales principalement liées aux marchandises,
notamment des mesures de sauvegarde, des droits antidumping, de
261
propriété intellectuelle, des marchés publics, des subventions et des

mesures compensatoires. Nous n’avons relevé sur toute la période de
1993 à 2004 inclusivement que trois litiges commerciaux reliés à l’AGCS.
Il s’agit de litiges sur :
i) la banane ;
ii) les services de télécommunications ;
iii) les services de jeux et paris.
i) La banane
En février 1996, l’Équateur, les États-Unis, le Guatemala, le Honduras et
le Mexique faisaient valoir auprès de l’ORD que le régime de la Commu-
nauté européenne sur l’importation, la vente et la distribution de bananes
est incompatible avec les articles I, II, III, X, XI et XIII du GATT 1994,
ainsi qu’avec les dispositions de l’Accord sur les procédures de licences
d’importation, de l’Accord sur l’agriculture, de l’Accord sur les mesures
concernant les investissements et liées au commerce et de l’AGCS.
Comme on peut le constater, ce litige dépasse largement le cadre précis
de l’AGCS. À titre de rappel, la politique de la CE réserve un traitement
préférentiel aux bananes de cette région et des pays ACP (Afrique, Caraïbes
et Pacifique). Les bananes en provenance des fournisseurs traditionnels
ACP entrent en franchise de droits dans la limite d’un contingent maxi-
mum attribué à chaque pays, alors que celles provenant des pays tiers
sont plus lourdement taxées.
À la suite à la plainte déposée par les pays précités, l’ORD mandate
le 8 mai 1996 un groupe spécial pour l’étudier. Ce groupe dépose le
22 mai 1997 un rapport dans lequel il note que les dispositions commu-
nautaires contreviennent à leurs obligations relatives au traitement natio-
nal du GATT 1994 et de l’AGCS (article II, nation la plus favorisée, et
article XVII, traitement national). Ce constat établi par le groupe de tra-
vail a été confirmé par l’organe d’appel. Il est alors demandé à la CE de
répondre à ces obligations, ce qu’elle tente de faire depuis lors. En effet,
une entente a été conclue en 2001, par laquelle Bruxelles abandonnera
ses quotas le 1er janvier 2006, date à laquelle seront introduits des droits
de douane qui resteront néanmoins variables (élevés pour l’Amérique
latine et faibles pour les pays ACP).
Mais revenons un peu aux origines mêmes de ce litige commercial
qui remonte au début des années 1930, comme nous l’explique assez bien
Myers (2004). En fait, le système de préférence britannique, mis en place
en 1932, accorde une protection spéciale aux exportations de bananes de
la Jamaïque, du Cameroun anglais et de certaines autres îles des Caraïbes.

De leur côté, la France et l’Italie ont une politique préférentielle pour les
pays producteurs de bananes de leurs anciennes colonies.
La communauté européenne en vient alors à adopter cette politique
préférentielle à l’égard des bananes, en dépit des fortes dissensions
entre les membres5, et l’étend aux pays ACP par la Convention de Lomé
en 1974. Mais alors, le marché de la banane présente des particularités
distinctes tant du point de vue de la production que de la distribution.
Cette dernière, fortement exigeante en capital, devient oligopolistique par
la présence de trois grandes firmes, Chiquita, Dole et Del Monte, toutes
américaines, qui contrôlent en plus de vastes plantations en Amérique
latine. C’est ainsi qu’on assiste à d’intenses négociations et à des jeux
d’influence de la part de tous les intervenants. La communauté euro-
péenne, pour des raisons historiques et à la demande expresse des pays
ACP, s’aligne sur cette politique préférentielle qui devient coûteuse pour
ses citoyens. Le premier ministre de Saint-Vincent-et-Grenadines, Ralph E.
Gonsalves, va plus loin en demandant une préférence plus généreuse à
l’égard des producteurs des Caraïbes, qui dépendent fortement de l’expor-
tation de cette denrée agricole. Les firmes multinationales américaines
(Chiquita, Dole, Del Monte), alliées aux producteurs latino-américains,
font des pressions sur leur gouvernement, allant jusqu’au financement des
partis politiques de sénateurs candidats aux élections pour démanteler le
régime protectionniste de la Communauté européenne. Pourtant, au-delà
de ces disputes, se profilent les vrais enjeux du système de production.
Rapportons ici intégralement les propos de Myers (2004, p. 34-35).
The problem was – and remains to this day – that Caribbean banana
production simply cannot compete on price with bananas from Latin Amer-
ica. Production, particularly in the Windward Islands, tends to be on small
farms and largely on hilly land. The farms would be very expensive and is
in many places impracticable. But reliance on rain alone leads to large
variations in yield. Shipping costs in the Caribbean are also high because
vessels have to load at several ports, and because the variable volumes avail-
able increase unit costs. This contrasts with the vast plantations in Latin
America, often many thousands of hectares in size, which are operated on
an industrial basis, with huge investments in mechanization and irrigation.
Soil depths and mineral contents are better in Latin America and provide a
yield per hectare more than double that in the Caribbean. Moreover, large
areas of plantation land are situated around ports dedicated to banana ship-
ments. These factors offer substantial economies of scale. As a result, export
prices for Latin American bananas were less than half the level in the
Caribbean.
5. L’Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas, le Luxembourg, le Danemark et l’Irlande

avaient peu de restrictions aux importations, contrairement à la France, au Royaume-
Uni et à l’Italie, qui favorisent leurs autres colonies et les territoires outre-mer.
263
En d’autres termes, la compétitivité des producteurs des Caraïbes et

des pays ACP soutient difficilement la comparaison avec celle des pays
d’Amérique latine. Certes, les firmes multinationales américaines de dis-
tribution ont usé de leur pouvoir oligopolistique mais, en réalité, la poli-
tique de protection de la Communauté européenne pour la banane
ressemble étrangement à l’accord multifibre (AMF) dans les textiles et vête-
ments, dont on sait que les multiples dérogations ont favorisé des fraudes
et des détournements. L’AMF a fini par être démantelé lors du Cycle de
l’Uruguay, quoiqu’on observe encore une remontée du protectionnisme
dans ce secteur, tant dans l’Union européenne qu’aux États-Unis.
ii) Les services de télécommunications

Dans les télécommunications de base et à valeur ajoutée, les États-Unis
accusent le Mexique d’adopter ou de maintenir des mesures réglemen-
taires anticoncurrentielles et discriminatoires, contrevenant ainsi à ses
obligations au chapitre de l’AGCS. Plus précisément, les États-Unis ont
allégué que les mesures appliquées par le Mexique :
i) ne garantissaient pas que Teléfonos de México (Telmex) assure
l’interconnexion aux fournisseurs de services de télécommuni-
cation de base transfrontière des États-Unis moyennant des
taxes, suivant des modalités et à des conditions raisonnables ;
ii) ne garantissaient pas aux fournisseurs de services de télé-
communication de base des États-Unis un accès et un recours
raisonnables et non discriminatoires aux réseaux et services
publics de télécommunication ;
iii) ne conféraient pas le traitement national aux entreprises de
commercialisation à capitaux des États-Unis ;
iv) n’empêchaient pas Telmex d’adopter des pratiques anticoncur-
rentielles (OMC, 2004, p. 116).
À la suite du dépôt de cette plainte, le 17 avril 2002, l’ORD a mis
sur pied un groupe spécial de travail. L’Australie, le Brésil, le Canada, la
Communauté européenne, Cuba, le Guatemala, le Honduras, l’Inde, le
Japon et le Nicaragua ont réservé leur droit de participer aux travaux du
groupe spécial en qualité de tierces parties. Après analyse de ce litige, le
rapport du groupe spécial, adopté le 1er juin 2004, établit que le Mexique
avait manqué à ses engagements au titre de l’AGCS :
a) parce qu’il n’avait pas assuré l’interconnexion moyennant des
taxes fondées sur les coûts pour la fourniture transfrontière de
services de télécommunication avec des installations propres […]
b) parce qu’il n’avait pas pris de mesures appropriées pour

empêcher des pratiques anticonstitutionnelles de la part d’entre-
prises qui sont un fournisseur principal de services de télécom-
munication […]
c) parce qu’il n’avait pas fait en sorte que l’accès et le recours
aux réseaux de télécommunications soient raisonnables et non
discriminatoires […] (OMC, 2005b, p. 49-50).
Le Mexique n’a pas tardé à s’entendre avec les États-Unis sur un
accord de mise en œuvre des recommandations du rapport du groupe
spécial sur une période de 13 mois.
iii) Les services de jeux et paris

Le troisième différend commercial relatif à l’application de l’AGCS
touche les mesures visant la fourniture transfrontalière de services de
jeux et paris, entre les États-Unis et la République d’Antigua-Barbuda.
Cette dernière considère que les mesures prises par le gouvernement
central, régional et local des États-Unis sur la fourniture de services de
jeux et paris empêche la fourniture de services de jeux par un autre
membre de l’OMC aux États-Unis. L’ORD, saisi de cette plainte, forme
un groupe spécial dont le rapport, distribué aux membres le 10 novembre
2004, conclut que « trois lois fédérales et quatre lois d’État des États-Unis,
telles qu’elles étaient libellées, prohibaient un, plusieurs ou tous les
moyens de livraison inclus dans le mode 1 de l’AGCS (soit la fourniture
transfrontalière), ce qui était contraire aux engagements spécifiques des
États-Unis en matière d’accès aux marchés dans le cadre du mode 1 pour
les services de jeux et paris » (OMC, 2005b, p. 58). On voit ici un petit
pays gagner une bataille commerciale contre une puissance telle que les
États-Unis grâce à l’intermédiation de l’ORD. Mais on est encore loin
d’un accord définitif et mutuellement acceptable entre les deux pays en
litige, puisque les États-Unis ont décidé le 7 janvier 2005 d’interjeter
appel de certains aspects du rapport du groupe spécial.
Il ressort de ces observations que depuis une douzaine d’années, la
mise en œuvre de l’AGCS n’a pas été confrontée à de vifs litiges com-
merciaux. En fait, la quasi-absence de litiges commerciaux dans les ser-
vices s’explique non pas tant par la nature dissuasive de l’AGCS que par
ses nombreuses clauses d’exceptions et le principe même de « libérali-
sation progressive » et de « liste d’engagement », lesquels autorisent un
certain protectionnisme. Ainsi, si le Cycle de l’Uruguay a permis d’incor-
porer les services aux dispositions du GATT, il est permis de penser que
les règles de son ouverture vont être raffermies pendant le Cycle de Doha
présentement en cours.
265
4. LES PERSPECTIVES DU CYCLE DE DOHA

Le Cycle de l’Uruguay a été conclu tout en précisant à l’avance l’objet des
futures négociations, notamment l’agriculture et les services, d’où la ter-
minologie désormais utilisée d’« agenda intégré » (en anglais built-in
agenda ou BIA). Ainsi, la déclaration ministérielle de Doha (9 au 14 novembre
2001) déterminant le calendrier des négociations comprend entre autres
le BIA (agriculture et services). Plus précisément, le paragraphe 15 de
cette déclaration ministérielle dit :
Les négociations sur le commerce des services seront menées en vue
de promouvoir la croissance économique de tous les partenaires com-
merciaux et le développement des pays en développement et des
pays les moins avancés.
Nous reconnaissons les travaux déjà entrepris sur les négociations,
engagées en janvier 2000 au titre de l’article XIX de l’Accord général
sur le commerce des services, et le grand nombre de propositions pré-
sentées par les Membres sur un large éventail de secteurs et plusieurs
questions horizontales, ainsi que sur le mouvement des personnes
physiques. Nous confirmons les Lignes directrices et procédures pour
les négociations adoptées par le Conseil du commerce des services le
28 mars 2001 comme étant la base sur laquelle poursuivre les négo-
ciations, en vue d’atteindre les objectifs de l’Accord général sur le
commerce des services, tels qu’ils sont énoncés dans le Préambule,
l’article IV et l’article XIX de cet accord. Les participants présenteront
des demandes initiales d’engagements spécifiques d’ici au 30 juin 2002
et des offres initiales d’ici au 31 mars 2003.
Comme on peut le constater, cette déclaration d’ouverture de négo-
ciations dans les services n’annonce que des objectifs généraux et ne con-
tient pas d’orientations précises, sinon l’invitation aux pays membres à
présenter leurs listes d’engagements. Il ressort donc que l’amélioration ou
le renforcement, peut-on dire, de l’AGCS passe par une offre de liste
d’engagements plus grande de la part des pays membres. À ce sujet,
l’OMC (2004, p. 3), dans son rapport annuel de l’année 2004, rapporte :
« Les Membres devaient présenter pour le 31 mars 2003 leurs offres initiales
d’engagements nouveaux ou améliorés dans le cadre des négociations sur
les services. »
Cet optimisme de la part de l’OMC ne devrait cependant pas nous
empêcher de nous interroger sur la rationalité même de ce principe de liste
d’engagements. Certes, on comprend bien le fondement de ce principe de
libéralisation progressive, visant à offrir une flexibilité aux pays membres
à des stades de développement différents dans le respect des objectifs de
politique nationale (article XIX). Cependant, cette procédure de libéralisa-
tion progressive présente des inconvénients majeurs de par sa lourdeur et
sa complexité. En fait, on semble ici faire un parallèle entre l’ouverture des
services et celle rapportée avec succès dans les marchandises.
Dès la création du GATT, il est vite apparu qu’une politique de

libre-échange dans les marchandises est peu susceptible de rallier l’adhé-
sion de bon nombre de pays. On en vient donc à reconnaître le principe
de libéralisation progressive, par lequel un pays est appelé à déclarer un
taux maximum de tarif sur des catégories de biens et à ne le baisser que
graduellement à travers des cycles de négociations multilatérales. Le
résultat de ce mode d’opération du GATT et de l’OMC est bien connu :
baisse généralisée des tarifs (voire élimination pour certains produits et
certains pays) mais persistance du protectionnisme tarifaire dans certains
pays, notamment dans les PVD. Comme nous le rappelle Panagariya
(2003), alors que le tarif moyen se situe à 3 % dans les pays industrialisés,
il est d’environ 13 % dans les pays pauvres. Et il a fallu plus d’une cin-
quantaine d’années au GATT pour parvenir à ce résultat d’ouverture des
échanges mondiaux.
Pourtant, on sait aujourd’hui que les pays très ouverts (Hong-Kong,
Singapour, Corée du Sud, Taïwan) performent mieux à l’exportation en
comparaison des pays relativement fermés, tels que l’Inde, l’Argentine et
l’Égypte. Il est notoire que la réussite économique actuelle de la Chine
coïncide avec le moment de son adhésion à l’OMC. Bref, Panagariya
(2003) nous rapporte les propos très significatifs de Joan Robinson : « If
your trading partner throws rocks into his harbor, that is no reason to throw
rocks into your own. » En d’autres termes, la poursuite du libre-échange,
même unilatéral, peut être bénéfique. De là, nous concluons qu’il n’est
pas nécessaire d’ouvrir le marché des services selon une approche pro-
gressive, laquelle conduit chaque pays à établir sa liste d’épicerie et, par
conséquent, amène de la confusion. Encore faut-il rappeler que la liste
des engagements non seulement est variable selon les pays, mais se modi-
fie autant par un ajout que par un retrait, conformément à l’article XXI
qui dit : « un membre pourra modifier ou retirer tout engagement figurant
sur la liste à tout moment après que trois ans se seront écoulés à compter
de la date à laquelle cet engagement est entré en vigueur ». L’AGCS
constitue-t-il un traité de marché irréversible vers le libre-échange ? On
ne saurait l’affirmer. Alors que les exemptions ne devraient en principe
pas durer plus de 10 ans, il est mentionné qu’elles feront l’objet de négo-
ciations lors des séries ultérieures de libéralisation des échanges.
Afin de pallier le problème de confusion soulevé par la « liste des
engagements », il serait souhaitable d’établir une liste de services que l’on
désire ouvrir ou protéger, et qui serait identique à tous les pays. Mais
cette approche de liste positive ou négative demande une classification
exhaustive des services, tâche très difficile. Les travaux déjà engagés à
cet égard par l’OMC sont assez révélateurs. Par exemple, rien que dans
le domaine des télécommunications, les Communautés européennes
267
(2005) considèrent que le système de classification de cette industrie

adopté par l’OMC dans le cadre de l’AGCS est fondé sur des concepts
et des termes commerciaux qui ne correspondent pas clairement à la
réalité actuelle dans ce secteur. Parmi les problèmes liés à cette classifi-
cation, on dénote : le chevauchement des catégories ; la confusion (men-
tion séparée des services d’interconnexion et des services de téléphones
publics) ; la classification non à jour ; l’inadaptation aux modèles com-
merciaux. Ces problèmes de classification peuvent fort bien s’appliquer
à d’autres catégories de services. Bien qu’un système de classification des
services s’impose, ne serait-ce que pour des fins de compilation des don-
nées statistiques, il ne faut néanmoins pas espérer qu’il serait de nature
à corriger toutes les déficiences qui peuvent y être associées. En consé-
quence, il serait approprié de procéder à la libéralisation des services de
façon générale, c’est-à-dire sans les définir expressément, un peu comme
l’approche suivie par les marchandises. Ainsi, on libéralise tous les ser-
vices à l’exception de quelques-uns fournis dans l’exercice du pouvoir
gouvernemental. Ces derniers seront répertoriés sur une liste commune
à tous les pays et annexée à l’Accord (approche de liste négative). Les
négociations ultérieures permettront de réduire la liste annexée.
CONCLUSION
L’idée que les multinationales de tout genre influencent le calendrier de
l’AGCS et font pression sur leurs gouvernements dans le but de conqué-
rir des marchés extérieurs peut être réfutée pour quatre raisons essen-
tielles. Premièrement, l’avènement des technologies de l’information
permet de rendre plus facile l’échange des services en facilitant leur mode
de stockage et de livraison. Deuxièmement, même si, à la différence des
biens manufacturiers, les avantages compétitifs dans les services prennent
du temps à se développer et sont plus fragiles et plus difficiles à protéger,
il n’en demeure pas moins que le déploiement spatial des firmes de
services épouse presque les mêmes logiques que celui des marchandises
et fait face aux exigences de la demande. Il en découle que la liberté
d’échange, étendue aux services, a des effets économiques positifs.
Troisièmement, l’AGCS, prenant en compte les principes de la non-
discrimination (clause de la nation la plus favorisée), de transparence et
de traitement national, de libéralisation progressive et d’accès aux
marchés, ne s’avère pas véritablement contraignant puisqu’il se prête à
diverses interprétations et qu’il reconnaît de nombreuses clauses déro-
gatoires. Quatrièmement, quelques études sectorielles d’évaluation
démontrent que l’ouverture des services entraînent des retombées favo-
rables en termes de croissance économique et de bien-être des citoyens.
C’est notamment le cas des services financiers, dont les échanges

mondiaux ne cessent de s’amplifier ; celui des télécommunications, où
l’on observe une hausse de la densité des téléphones mobiles parallèle-
ment à une chute des prix des appels internationaux, alors que des pans
entiers de services demeurent relativement fermés (éducation, santé,
énergie, culture).
Enfin, nous proposons de rendre l’AGCS plus fort, en abandonnant
le principe de liste d’engagements en faveur d’une stratégie d’ouverture
de « liste négative » par laquelle on libéralise tous les services sauf ceux
qui seront annexés à l’Accord, lesquels seront communs à tous les pays.
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C H A P I T R E
10
LA POLITIQUE DE PRODUIT
ET DE COMMUNICATION
INTERNATIONALE
Un retour vers la prise
en compte des spécificités
nationales ?
Ulrike Mayrhofer
Professeure agrégée des Universités en sciences de gestion
Faculté des affaires internationales, Université du Havre et Groupe ESC Rouen
Dans un contexte de mondialisation des marchés et de la concurrence,

de nombreuses entreprises se sont efforcées de standardiser leur poli-
tique de marketing international. Pour répondre à l’homogénéisation
croissante des besoins des consommateurs, elles ont choisi de proposer
des produits identiques à l’échelle mondiale. Ces produits « universels »
ont souvent été commercialisés à l’aide d’une communication standardi-
sée. Durant les années 1990, un nombre croissant d’entreprises a suivi ce
mouvement initié par les grandes entreprises multinationales. La stan-
dardisation des actions marketing a essentiellement été motivée par des
objectifs de réduction des coûts. Elle permettait notamment de limiter les
coûts liés au développement et à la fabrication des produits, à la gestion
des marques et à la conception des messages publicitaires utilisés (Schuiling
et Kapferer, 2004). Le mouvement a entraîné une centralisation croissante
des décisions marketing où les filiales mettaient en œuvre des actions

élaborées par la direction marketing de la société mère. Dans la pratique,
de nombreuses actions se sont traduites par un échec, car elles ne répon-
daient pas aux exigences des différents marchés géographiques. Les con-
sommateurs se sont alors tournés vers des marques locales proposant des
produits mieux adaptés à leurs besoins.
Compte tenu de ces évolutions, il paraît légitime de se demander
si la politique de standardisation constitue encore une voie de dévelop-
pement qui permet aux entreprises de réussir sur les marchés internatio-
naux. Les entreprises n’auraient-elles pas plutôt intérêt à s’adapter aux
spécificités de chaque marché afin de mieux satisfaire les exigences et les
goûts des consommateurs locaux ? Pour répondre à ces interrogations,
nous allons d’abord examiner les caractéristiques de la politique de pro-
duit et de communication dans un contexte international (partie 1).
Ensuite, nous nous intéresserons plus spécifiquement aux avantages
associés à la standardisation et à l’adaptation de ces deux décisions de
marketing international (partie 2).
1. LES SPÉCIFICITÉS DE LA POLITIQUE DE PRODUIT

ET DE COMMUNICATION INTERNATIONALE
L’élaboration de la politique de produit internationale est étroitement liée
à celle de la politique de communication internationale. En effet, la com-
mercialisation de produits identiques à l’échelle mondiale implique sou-
vent la standardisation des actions de communication. À l’inverse, si
l’entreprise décide d’adapter ses produits, elle est amenée à concevoir
des messages différenciés en fonction des marchés.
1.1. L’ÉLABORATION DE LA POLITIQUE DE PRODUIT INTERNATIONALE

Lorsque l’entreprise souhaite commercialiser ses produits sur différents
marchés géographiques, elle peut soit concevoir des produits identiques,
soit adapter le produit aux spécificités des marchés locaux. Une adapta-
tion implique une modification des attributs physiques, symboliques ou
de service des produits proposés. Dans l’approche marketing, un produit
peut est considéré comme un ensemble d’attributs qui sont destinés à
satisfaire le consommateur (Mayrhofer, 2006). Ces attributs peuvent être
répartis en trois catégories principales :
1. les attributs physiques, qui désignent les caractéristiques intrin-
sèques du produit, telles que sa composition, sa forme, sa taille,
son poids, ses performances techniques et les aspects matériels
du packaging ;
LA POLITIQUE DE PRODUIT ET DE COMMUNICATION INTERNATIONALE
273
2. les attributs de service, qui concernent l’ensemble des services

proposés par le fabricant : les conditions de paiement, la livrai-
son, l’installation, les instructions d’utilisation, la garantie, la
réparation, la maintenance et le service après-vente ;
3. les attributs symboliques, qui renvoient aux significations
symboliques véhiculées par le produit à travers le nom de
marque, le logo utilisé, le pays d’origine du fabricant, la forme
du produit, les odeurs associées au produit et les couleurs
utilisées pour le produit et le packaging.
Dans la détermination des attributs associés à un produit, l’entre-
prise doit accorder une attention particulière aux différences sociocultu-
relles. Elle doit notamment prendre en considération les différences dans
les habitudes de consommation et les goûts des consommateurs. L’enca-
dré 10.1 fournit quelques exemples de marques qui ont choisi d’adapter
les attributs physiques aux spécificités des marchés nationaux.
Les exemples développés montrent que plusieurs grandes sociétés
multinationales ont choisi d’adapter les attributs physiques de leurs pro-
duits afin de répondre aux exigences des consommateurs locaux. Il paraît
intéressant de noter que même les entreprises qui sont considérées
comme des acteurs « globaux » sont amenées à prendre en considération
les différences entre les marchés. Il convient également de remarquer que
ENCADRÉ 10.1
L’adaptation des produits dans le secteur agroalimentaire
L’exemple des yaourts en France, en Allemagne, en Grande-

Bretagne, aux États-Unis, en Turquie et en Afrique du Sud
En France, où les yaourts sont généralement consommés après le
repas, la plupart des producteurs proposent des pots de yaourt de
125 grammes. À l’inverse, en Allemagne et en Grande-Bretagne,
où le yaourt est plutôt consommé pour le goûter, de nombreux
producteurs vendent les yaourts en pots de 150 grammes. Lorsque
le groupe Danone a commencé à exporter ses produits laitiers sur
les marchés allemand et britannique, il a dû s’adapter aux habitudes
de consommation de la population locale. Aux États-Unis, Danone
adapte la consistance et le goût des yaourts aux attentes du con-
sommateur américain. En Turquie et en Afrique du Sud, la société
propose des yaourts liquides en bouteille (et non pas en pot) pour
s’adapter aux habitudes locales de consommation.
L’exemple des crèmes glacées en Chine et au Mexique

Dans le domaine des crèmes glacées, de nombreux producteurs
ont choisi d’adapter les parfums aux goûts de la population locale.
Par exemple, le groupe anglo-néerlandais Unilever a introduit des
crèmes glacées au thé vert sur le marché chinois et des crèmes
glacées au chili sur le marché mexicain.
L’eau minérale en France et en Allemagne

La plupart des consommateurs français montrent une préférence
pour l’eau minérale plate, qui est généralement commercialisée
dans des bouteilles en plastique de 1,5 litres. En revanche, les
consommateurs allemands affichent une préférence pour l’eau
minérale gazeuse, qui est vendue dans des bouteilles en verre de
1 litre (bouteilles consignées). Il paraît intéressant de noter que
l’évolution des habitudes de consommation d’eau qui se traduit par
une demande croissante pour l’eau minérale plate en Allemagne a
conduit les marques françaises (par exemple, Evian et Volvic) à
renforcer leur présence outre-Rhin.
L’exemple du café
En raison des goûts différenciés des consommateurs concernant le
café, le groupe Nestlé a choisi d’adapter la composition du café
instantané Nescafé aux goûts des consommateurs locaux.
Le fast-food en Autriche, en France, en Inde

et en Nouvelle-Zélande
McDonald’s adapte une partie des produits proposés dans ses
chaînes de restaurants aux goûts des consommateurs locaux. Sur
le marché autrichien, la société propose un petit déjeuner viennois
(composé d’un café, d’un petit pain, de beurre et de confiture). En
France, le groupe commercialise une variante française du hambur-
ger, appelée McDeluxe, et des produits laitiers frais. Sur le marché
indien, où la majorité de la population locale ne mange pas de
viande bovine, McDonald’s a conçu une variante indienne du ham-
burger, préparée avec un steak au poulet assaisonné avec des
épices locales (« Maharajah Mac »). En Nouvelle-Zélande, la société
propose un « kiwiburger » qui se compose des ingrédients utilisés
pour un hamburger, auxquels sont rajoutés des betteraves et des
œufs.
Source : Mayrhofer, 2004, p. 111.

275
les consommateurs affichent souvent des attentes et des perceptions

différentes à l’égard des services proposés par les fabricants (Van Birgelen
et al., 2002). De même, les symboles associés à un produit sont suscep-
tibles d’être interprétés en fonction de la culture d’appartenance des con-
sommateurs (Usunier, 2000). Dans le choix des attributs symboliques,
l’entreprise doit accorder une attention particulière à la symbolique des
couleurs et aux effets de l’image du pays d’origine.
Les couleurs possèdent des caractéristiques émotionnelles et psycho-
logiques importantes. Chaque couleur peut ainsi être associée à certaines
images : le bleu symbolise souvent la richesse, la confiance et la sécurité ;
le gris incarne la force, l’exclusivité et le succès ; le rouge est considéré
comme la couleur de l’amour ; l’orange est plutôt associé à des produits
bon marché. Certaines couleurs telles que le bleu et le rouge possèdent des
significations similaires dans différents contextes culturels, mais d’autres
couleurs peuvent provoquer des réactions contrastées (Madden et al.,
2000). En effet, la perception des couleurs est étroitement liée à l’environ-
nement culturel des individus. L’encadré 10.2 précise quelques couleurs
dont la signification varie en fonction du contexte culturel.
ENCADRÉ 10.2
La perception des couleurs dans différents contextes culturels
Plusieurs recherches révèlent que les couleurs peuvent avoir des

significations différentes suivant les pays. Par exemple, le blanc, qui
est généralement associé à des événements heureux dans les civi-
lisations occidentales, exprime le deuil et l’affliction au Congo, en
Chine, au Japon et en Nouvelle-Guinée. De même, le vert, qui est
associé à la fraîcheur et à la santé en Occident, est souvent lié à
la maladie dans les pays où la jungle est très dense, notamment
en Asie du Sud-Est (Divard et Urien, 2001). Les consommateurs
américains ont tendance à associer le violet à des produits bon
marché, alors que leurs homologues chinois, coréens et japonais
considèrent le violet comme une couleur associée à des produits à
prix élevés. Ces différences peuvent être attribuées aux concep-
tions morales, religieuses et idéologiques des cultures, mais aussi
à l’histoire, à la géographie et aux possibilités techniques de production
(Madden et al., 2000).
Il apparaît également que les civilisations affichent des
préférences différentes à l’égard des couleurs. En Europe occiden-
tale, le bleu constitue la couleur préférée de plus de la moitié de
la population, devant le vert (20 %) et le rouge (8 à 10 %), tandis que
les couleurs les moins appréciées sont habituellement le violet,

l’orange, le brun et le jaune. La seule exception concerne l’Espagne,
où le rouge précède le bleu et le jaune. Le bleu est aussi une
couleur très appréciée dans les autres pays occidentaux (Australie,
Canada, États-Unis, etc.) et dans les pays de l’Europe de l’Est.
Dans les cultures asiatiques, les couleurs sombres semblent géné-
ralement moins appréciées que les couleurs claires. En Indonésie,
on observe ainsi une préférence pour le blanc ; en Chine et au
Japon, le bleu vif se révèle la couleur de prédilection.
Ces divergences dans la perception et la préférence des
couleurs peuvent provoquer des réactions différentes à l’égard des
couleurs utilisées pour le packaging. Les couleurs associées à cer-
taines catégories de produits sont dès lors susceptibles de varier
suivant les pays. Par exemple, les boissons gazeuses sont plutôt
associées au rouge aux États-Unis, au jaune au Japon et en Corée
du Sud, et au brun en Chine. De même, le vert paraît comme une
couleur acceptable pour les équipements électroménagers au
Japon, mais provoque plutôt de la méfiance pour cette catégorie de
produits aux États-Unis. La décision prise par Canon, Fuji et Nikon
de lancer des boîtiers colorés (jaune, rouge, bleu) a suscité un vif
intérêt en Europe et aux États-Unis, mais a profondément déplu au
Japon où les consommateurs préfèrent des boîtiers noirs.
Les couleurs peuvent également se trouver associées symbo-
liquement à certains pays, par exemple les couleurs du drapeau
national. L’entreprise qui s’appuie sur l’image de son pays d’origine
peut ainsi renforcer les effets du « made in » en utilisant les couleurs
associées à son pays d’origine. En revanche, si l’entreprise souhaite
atténuer l’aspect étranger de son produit, elle peut décider de
recourir à des couleurs associées au marché local.
Il paraît également intéressant de noter que l’aptitude à discri-
miner avec précision les couleurs varient selon les populations. Les
travaux menés dans ce champ de recherche montrent que les peuples
disposent d’un vocabulaire plus ou moins riche pour identifier et
différencier les couleurs. Par exemple, le terme celtique « glas » ne
constitue pas un simple équivalent de bleu, car il couvre également
une partie de la gamme des verts et des gris. De même, le terme
breton « glaz » correspond au bleu français, mais également au vert
naturel. Certaines civilisations ont développé des capacités extra-
ordinaires pour différencier les couleurs. Par exemple, les tribus
maories de Nouvelle-Zélande utilisent un vocabulaire qui leur permet
de distinguer une centaine de rouges (Divard et Urien, 2001).
277
Dans la décision d’achat d’un produit étranger, l’image associée au

pays d’origine de l’entreprise (country of origin effect) peut également
jouer un rôle déterminant (Mayrhofer, 2004). L’image du pays d’origine
peut avoir des effets positifs ou négatifs sur les ventes du produit à
l’étranger. Lorsque le pays d’origine de l’entreprise bénéficie d’une répu-
tation internationale pour certaines catégories de produits, l’entreprise
peut tirer avantage de son origine géographique. Certaines entreprises
ont ainsi choisi de s’appuyer sur les effets positifs de l’image de leur pays
d’origine pour positionner leurs produits sur les marchés internationaux.
Par exemple, les producteurs français de champagnes et de parfums
s’appuient sur leur provenance géographique et ont tendance à standar-
diser les produits commercialisés. En effet, les consommateurs français
et étrangers qui achètent des produits de luxe sont généralement séduits
par le luxe et le savoir-vivre à la française. Dans cette optique, un nom de
marque à consonance française peut être considéré comme un atout. À
l’inverse, si l’image du pays d’origine est négative pour la catégorie de
produits commercialisée par l’entreprise, l’entreprise peut chercher à
masquer son origine géographique, par exemple en changeant le nom de
ses produits ou en s’associant avec une marque locale.
Dans un contexte où les sociétés multinationales disposent de sites
de production dans plusieurs pays, on peut s’interroger sur la place
accordée par les consommateurs à l’image du pays d’origine. En effet, de
nombreux produits constituent des produits hybrides dont le pays d’ori-
gine de la marque et le pays de fabrication ne sont pas identiques. Une
étude récemment menée auprès de consommateurs coréens montre que
l’évaluation d’un produit dépend non seulement de l’image du pays
d’origine de la marque, mais aussi de l’image associée au pays de fabri-
cation du produit (Park, 2005). L’auteur de cette recherche a analysé deux
catégories de produits sélectionnées en fonction du niveau d’implication
lié au produit (les ordinateurs portables et les piles électriques), deux
marques différentes pour chaque catégorie de produit (des marques très
connues et des marques peu connues) et trois pays de fabrication choisis
en fonction de leur niveau de développement économique (le Japon, la
Corée et la Chine). L’étude empirique réalisée confirme que l’image du
pays de fabrication influence l’évaluation et l’intention d’achat de pro-
duits nationaux et de produits étrangers : plus l’image associée au pays
de fabrication est positive, plus le consommateur a tendance à évaluer
de manière favorable les produits provenant de ce pays. Cette recherche
met en relief l’importance de la décision du choix du pays de fabrication
des produits.
Par ailleurs, il convient de remarquer que l’image associée à un pays

peut être perçue de manière différente par les consommateurs. Ainsi, les
consommateurs des pays développés n’affichent pas les mêmes réactions
par rapport au pays d’origine d’un produit que les consommateurs de
pays moins développés. Les consommateurs des pays développés pré-
fèrent généralement les produits nationaux ou les produits fabriqués
dans des pays qui connaissent un niveau de développement équivalent
à leur pays d’origine. À l’inverse, les consommateurs de pays moins
développés ont tendance à privilégier les produits étrangers provenant
des pays développés au détriment des produits nationaux. La proximité
culturelle entre le pays d’origine du produit et le pays d’origine du con-
sommateur peut aussi influencer l’évaluation des produits (Gürhan-Canli
et Maheswaran, 2000).
Le choix des attributs associés à un produit joue également un rôle
déterminant dans l’élaboration de la politique de communication inter-
nationale (Alden et al., 1999 ; Farrall et Whitelock, 2001). En effet, seules
les entreprises qui commercialisent des produits identiques ont la pos-
sibilité de standardiser leur campagne de communication. Dans ce cas,
des adaptations peuvent néanmoins être nécessaires (par exemple, en
raison de l’indisponibilité de certains moyens de communication et en
raison des différences linguistiques). Les entreprises qui adaptent les pro-
duits aux spécificités des marchés locaux sont amenées à proposer des
campagnes de communication différenciées suivant les pays.
1.2. LA CONCEPTION DE LA POLITIQUE DE COMMUNICATION

INTERNATIONALE
La question de la standardisation ou de l’adaptation de la politique de
communication internationale concerne plus spécifiquement les moyens
de communication utilisés et la conception des messages véhiculés. Pour
commercialiser des produits « universels », de nombreuses entreprises
ont choisi de standardiser leur politique de communication. Dans un
contexte où les entreprises prennent à nouveau davantage en compte les
spécificités des marchés nationaux, il convient de se demander si ce choix
paraît encore justifié.
Pour communiquer sur les marchés internationaux, l’entreprise
peut utiliser la communication médias ou la communication hors-
médias. Lorsqu’une entreprise cherche à se développer sur un nouveau
marché ou qu’elle décide de lancer un nouveau produit, elle a générale-
ment recours à la communication médias (la presse, la télévision, la radio,
le cinéma, l’affichage). En effet, celle-ci permet de toucher des auditoires
relativement larges. En revanche, si l’entreprise souhaite nouer des liens
279
plus étroits avec le public visé, elle a plutôt intérêt à privilégier la com-
munication hors-médias (le marketing direct, la promotion des ventes, le
parrainage, les relations publiques, la communication événementielle)
qui s’adresse à un public plus restreint. Dans la pratique, les moyens de
la communication médias sont souvent utilisés conjointement avec les
moyens de la communication hors-médias (Mayrhofer, 2006).
Si l’entreprise décide d’avoir recours à la presse, elle doit négocier
des encarts publicitaires dans les journaux ou les magazines qui sont
diffusés dans les pays où elle souhaite mener la campagne publicitaire.
Elle est alors amenée à s’intéresser aux auditoires des supports nationaux
disponibles afin d’identifier ceux qui correspondent le mieux à ses exi-
gences. À ce jour, peu de journaux et de magazines bénéficient d’une
audience internationale. Il s’agit essentiellement de supports de presse
en langue anglaise. Dans la plupart des cas, l’entreprise doit sélectionner
des supports différents en fonction des marchés.
Concernant la publicité télévisée, il est nécessaire d’étudier le taux
d’équipement des ménages en postes de télévision. Dans les pays où le
taux d’équipement des ménages en postes de télévision est faible, l’entre-
prise doit envisager l’utilisation d’autres moyens de communication. Par
ailleurs, on peut observer que la majorité des consommateurs continue
de privilégier les chaînes de télévision nationales au détriment des
chaînes de télévision internationales. Si l’entreprise envisage de mener
une campagne télévisée dans plusieurs pays, elle a plutôt intérêt à sélec-
tionner des chaînes de télévision nationales.
La radio constitue un média très utile dans les pays caractérisés par
un taux élevé d’illettrisme. Sur les autres marchés, elle est souvent utili-
sée conjointement avec d’autres moyens de communication. Le recours
à ce média implique le choix d’antennes différentes selon les pays visés.
Le choix du cinéma pour une campagne de communication inter-
nationale ne se justifie que si les pays visés connaissent un taux de
fréquentation élevé des cinémas.
Selon les conditions climatiques de la zone géographique concernée,
l’affichage peut permettre de toucher des audiences plus ou moins larges.
Son efficacité est généralement plus élevée dans les pays qui bénéficient
d’un climat assez doux.
Concernant la communication hors-médias, il convient de remarquer
que les technologies de l’information et de la communication (TIC) faci-
litent considérablement l’utilisation internationale des techniques de
marketing direct. Toutefois, l’entreprise doit s’interroger sur la diffusion
effective de ces moyens sur les marchés visés. Malgré l’expansion rapide
du World Wide Web, les pays continuent d’afficher des taux d’équipement
différents en micro-ordinateurs. Dans la plupart des pays occidentaux,
les techniques de marketing direct sont largement répandues, mais dans
les pays en voie de développement, il est généralement plus difficile
d’établir un contact individualisé avec les consommateurs.
Les techniques de promotion des ventes connaissent un développe-
ment rapide à l’échelle internationale. En effet, des promotions ponctuelles
peuvent avoir un impact déterminant sur le volume de vente réalisé.
Concernant la sponsorisation et le mécénat, il paraît important de
noter que ces actions sont souvent limitées à un seul pays, voire à une
seule région. La plupart des manifestations sportives et culturelles ont
un caractère national ou régional. De même, les personnalités et les
équipes qui bénéficient d’une renommée internationale sont peu nom-
breuses. Seules les manifestations internationales comme les Jeux olym-
piques ou les Championnats du monde permettent de toucher les
consommateurs dans plusieurs pays.
Dans le cadre des relations publiques, les contacts avec les journa-
listes revêtent une importance particulière. Ils permettent de bénéficier
de la publicité rédactionnelle.
Si l’entreprise souhaite conquérir de nouveaux marchés, la partici-
pation à des foires et à des salons (communication événementielle) peut
se révéler très utile. L’entreprise a alors la possibilité de nouer des con-
tacts avec des clients potentiels et de récolter des informations sur les
concurrents locaux (Dekimpe et al., 1997). Exception faite de certains sec-
teurs d’activité comme l’automobile et le tourisme, la plupart des foires
et des salons visent essentiellement un public national, voire régional.
Les développements présentés révèlent que la diffusion des moyens
de communication est variable suivant les pays (Tellefsen et Takada,
1999). L’entreprise doit s’intéresser à la disponibilité des moyens de com-
munication sur le marché visé, mais aussi aux habitudes affichées par les
consommateurs en ce qui concerne l’utilisation des différents moyens de
communication. Dans certains pays, le choix concernant les moyens de
communication peut être plus restreint du fait de la non-disponibilité de
certains médias. Par ailleurs, les supports disponibles ne sont pas iden-
tiques et peuvent avoir des audiences fortement différenciées. Il est éga-
lement nécessaire d’étudier le temps que la population locale consacre,
en moyenne, aux différents moyens de communication. Ces différences
peuvent conduire l’entreprise à adapter le choix des moyens de commu-
nication aux caractéristiques des marchés locaux.
281
Dans la conception des messages, l’entreprise doit accorder une

attention particulière aux différences socioculturelles et linguistiques. En
effet, les consommateurs sont susceptibles d’interpréter de manière dif-
férente les messages publicitaires qui leur sont destinés (Lundstrom et al.,
1999 ; Tai et Pae, 2002 ; Wiles et al., 1995). Les études disponibles montrent
que les styles de communication utilisés dans différents pays présentent
de nombreuses divergences. Par exemple, en France, les campagnes de
communication ont souvent un caractère implicite, utilisent davantage
l’humour, la séduction et les mises en scène. À l’inverse, en Allemagne,
les entreprises utilisent plutôt un mode de communication explicite, à
fort contenu informatif, et mettent en avant les caractéristiques intrin-
sèques des produits (Colmerauer et Mayrhofer, 2003 ; Walliser et Moreau,
2000). L’encadré 10.3 illustre les caractéristiques des styles français et
allemand de la publicité télévisée. Dans l’élaboration du message, l’entre-
prise doit s’interroger plus spécifiquement sur la signification des con-
cepts (par exemple, la beauté, le temps, le luxe) et des symboles (par
exemple, des personnages, des animaux, des objets) utilisés. Elle doit
aussi examiner la symbolique associée aux couleurs.
Dans l’élaboration du message publicitaire, l’entreprise doit non
seulement s’intéresser aux différences socioculturelles entre les pays,
mais aussi à l’éventuelle coexistence de plusieurs groupes culturels au
sein d’un pays. Par exemple, aux États-Unis, certaines entreprises adap-
tent leurs actions de communication aux attentes spécifiques des diffé-
rents groupes ethniques (Forehand et Deshpandé, 2001).
Les aspects linguistiques jouent également un rôle important dans
toute action de communication. Parfois, le texte publicitaire peut être
traduit sans déformation d’une langue à l’autre. Dans d’autres cas, il peut
être nécessaire d’adapter le message utilisé. Si l’entreprise rencontre des
difficultés dans la traduction du message publicitaire, elle peut tenter de
réduire le texte ou proposer des messages en anglais ou des messages
qui peuvent également être compris dans d’autres langues. L’utilisation
de la langue du pays d’origine pour des messages publicitaires peut être
destinée à accentuer l’origine géographique du produit (effet du pays
d’origine) (Neelankavil et al., 1995).
Une politique de communication standardisée implique que l’entre-
prise utilise des moyens de communication et des messages publicitaires
identiques. En raison des différences entre les marchés nationaux, les
entreprises sont souvent amenées à adapter du moins partiellement les
moyens utilisés et les messages véhiculés.
ENCADRÉ 10.3
Comparaison des styles français et allemand
de la publicité télévisée
L’analyse approfondie de 200 publicités télévisées françaises et

allemandes réalisée par B. Walliser et F. Moreau (2000) confirme
que les styles de communication utilisés dans ces deux pays conti-
nuent à présenter de nombreuses différences, même si une certaine
harmonisation semble se dessiner.
La comparaison des spots sélectionnés a permis d’identifier
les spécificités des styles de communication français et allemand.
Elle révèle que les publicités télévisées françaises se caractérisent
par un style de communication plutôt implicite : elles font fréquem-
ment appel à l’imagination du téléspectateur et utilisent davantage
des jeux de mots, des allusions, des sous-entendus et des mes-
sages cachés. Les mannequins sont souvent dénudés et affichent
une attitude corporelle sensuelle. Presque la moitié des spots ana-
lysés sont personnalisés et s’adressent aux téléspectateurs, par
exemple à travers une interrogation. La relation avec le public paraît
dès lors plus impliquante. À l’inverse, les publicités télévisées alle-
mandes présentent un caractère fortement explicite : l’information
transmise est très claire et souvent centrée sur les caractéristiques
et les performances du produit. À la différence des publicités fran-
çaises, les produits sont présentés de manière directe, même s’il
s’agit de sujets plutôt délicats. Il paraît également intéressant de
noter que les séquences d’images et de textes sont plus rapides
en France qu’en Allemagne.
Source : Walliser et Moreau, 2000.
2. UN RETOUR VERS LA PRISE EN COMPTE DES SPÉCIFICITÉS

NATIONALES ?
Dans un contexte de mondialisation des marchés et d’homogénéisation
croissante des besoins des consommateurs, de nombreuses entreprises
ont choisi de standardiser leur politique de produit et de communication.
Cette tendance, qui a marqué la décennie 1990, est-elle encore suivie
aujourd’hui ? Compte tenu des mutations de l’environnement mondial et
de la régionalisation croissante des espaces géographiques, les entreprises
283
n’auraient-elles pas intérêt à s’orienter vers une politique d’adaptation ?

Pour répondre à ces interrogations, il est nécessaire de mettre en exergue
les principaux avantages associés à chacune de ces deux stratégies.
2.1. LES AVANTAGES ASSOCIÉS À LA STANDARDISATION

DE LA POLITIQUE DE PRODUIT ET DE COMMUNICATION
Parmi les avantages associés à une politique de produit et de commu-
nication standardisée, quatre facteurs jouent un rôle essentiel : 1) les éco-
nomies d’échelle et d’expérience, 2) la cohérence des actions menées,
3) l’uniformité de l’image de marque, 4) la rapidité de mise en œuvre.
La standardisation de la politique de produit et de communication
permet à l’entreprise de réaliser des économies d’échelle et d’expérience,
notamment dans le développement et la fabrication des produits et la
conception des messages publicitaires (Moon et Jain, 2002). Plutôt que de
concevoir un produit et un message publicitaire pour chaque marché,
l’entreprise peut mettre au point des produits et des messages identiques.
La standardisation des produits facilite la diffusion internationale des
innovations et l’utilisation internationale des produits commercialisés
(Usunier, 2000). Pour l’élaboration d’une communication standardisée, il
est conseillé de s’adresser à une agence de communication ayant acquis
une solide expérience sur les marchés internationaux. Les grandes agences
de communication internationales disposent désormais de filiales dans
de nombreux pays, ce qui facilite la mise en place d’une campagne
standardisée (Tharp et Jeong, 2001).
La standardisation de la politique de produit et de communication
nécessite une structure organisationnelle centralisée (Décaudin, 1997). En
effet, les actions menées sur différents marchés doivent être planifiées et
coordonnées par le service marketing de la société mère. Ce mode de
fonctionnement garantit généralement une plus grande cohérence que
lorsque l’entreprise confie la réalisation des actions marketing aux filiales
locales (Laroche et al., 2001).
Si l’entreprise vise à construire une image de marque uniforme à
l’échelle mondiale, elle doit s’efforcer de proposer une politique de pro-
duit et de communication identique sur différents marchés géogra-
phiques (Moon et Jain, 2002). En effet, les personnes qui se déplacent
régulièrement et celles qui habitent dans des régions frontalières sont
souvent amenées à acheter des produits à l’étranger. Elles sont aussi
régulièrement exposées aux messages publicitaires diffusés dans d’autres
pays. Grâce au développement des technologies de l’information et de la
communication (TIC), les consommateurs peuvent consulter plus facile-
ment les informations diffusées dans d’autres pays (Dickson, 2000). Par
conséquent, l’entreprise qui cherche à bénéficier d’une image de marque

uniforme a plutôt intérêt à standardiser sa politique de produit et de
communication internationale. Par ailleurs, l’utilisation d’un même nom
de marque accroît la notoriété internationale de l’entreprise. Celle-ci peut
alors fidéliser une clientèle mobile en quête de produits de qualité
facilement reconnaissables.
Le développement de produits et de messages publicitaires identiques
s’avère généralement plus rapide que la mise en place d’une politique de
produit et de communication différenciée. Il nécessite la conception d’un
seul produit et d’un seul message qui peuvent être utilisés dans plusieurs
pays. Dans cette optique, il convient de rappeler que le développement
de produits et de messages publicitaires demande du temps, notamment
lorsque l’entreprise doit s’adapter aux spécificités des marchés locaux et
tester les produits et les messages avant leur utilisation.
2.2. LES AVANTAGES ASSOCIÉS À L’ADAPTATION DE LA POLITIQUE

DE PRODUIT ET DE COMMUNICATION
L’adaptation de la politique de produit et de communication aux spéci-
ficités des marchés locaux présente aussi des avantages qui sont princi-
palement liés 1) à l’existence de règlements nationaux, 2) aux différences
socioculturelles, 3) aux barrières linguistiques, 4) à une plus forte impli-
cation des filiales locales.
La mise en place d’une politique de produit et de communication
adaptée permet de prendre en considération les règlements nationaux.
En effet, la plupart des normes techniques et des réglementations conti-
nuent de varier suivant les pays. Ces différences réglementaires peuvent
imposer une adaptation des produits commercialisés. De même, les uni-
tés de mesure utilisées peuvent être différentes selon les marchés visés.
Un exemple est fourni par le secteur de l’habillement où les entreprises
doivent prendre en considération les différentes tailles utilisées.
Chaque pays dispose également d’une réglementation spécifique
concernant les moyens de communication autorisés et le contenu des
messages publicitaires (Décaudin, 1997 ; Thomas, 1998). Dans la plupart
des pays européens, la réglementation concernant la communication
d’entreprise se révèle plus restrictive qu’en Amérique du Nord. Par
exemple, la réglementation française interdit la diffusion de publicités
télévisées pour certaines catégories de produits telles que l’alcool et le
tabac. De même, la publicité comparative n’est autorisée que dans cer-
taines conditions spécifiques. Enfin, les messages publicitaires rédigés en
langue étrangère doivent être traduits en français.
285
L’adaptation de la politique de produit et de communication inter-

nationale permet de prendre en considération les différences sociocultu-
relles entre les pays. Dans la conception des produits et du packaging,
l’entreprise doit notamment s’intéresser à la symbolique associée aux ima-
ges, aux caractères et aux couleurs utilisés. Dans certains contextes cultu-
rels, les consommateurs sont davantage sensibles aux aspects visuels
qu’aux aspects sémantiques et phonétiques des noms de marque. Con-
trairement aux consommateurs nord-américains et européens, qui ont
tendance à mémoriser les noms de marque, les consommateurs chinois
focalisent leur attention sur le logo, les caractères et les couleurs associés
aux marques. Cette différence peut s’expliquer par l’utilisation des idéo-
grammes dans la langue chinoise (Tavassoli et Han, 2002). De même, dans
les pays caractérisés par l’illettrisme, les aspects visuels d’une marque
constituent des signes importants de reconnaissance du produit.
Il paraît également intéressant de noter que les valeurs symboliques
associées à certaines marques sont susceptibles de varier suivant les pays.
Par exemple, en Chine, la marque McDonald’s symbolise la modernité
(en raison de la propreté, des installations sanitaires, de la technologie,
de la clarté et de la nouveauté) et la jeunesse. En raison de la différence
marquée avec les traditions culinaires chinoises, les restaurants
McDonald’s sont plutôt fréquentés par les jeunes. Par ailleurs, les con-
sommateurs chinois attachent une attention particulière à la valeur
sociale des marques : ils considèrent les marques comme un moyen
d’affirmer un certain statut social (Eckhardt et Houston, 2002). À
l’inverse, les consommateurs japonais évaluent une marque en fonction
de la qualité intrinsèque du produit (Johansson et Hirano, 1999). En règle
générale, les consommateurs européens et japonais sont davantage
sensibles à la qualité des produits que les consommateurs américains
(Brouthers et al., 2000).
Les différences socioculturelles jouent également un rôle important
dans la politique de communication. En fonction de leur appartenance
socioculturelle, les consommateurs sont susceptibles d’interpréter de
manière différente les messages élaborés. L’entreprise doit aussi s’inter-
roger sur la pertinence des personnages sélectionnés (Wiles et al., 1995).
Par exemple, les consommatrices françaises affichent une attitude plus
tolérante à l’égard du rôle joué par la femme dans la publicité que les
consommatrices américaines (Lundstrom et al., 1999). L’entreprise doit se
demander si la cible visée peut réellement s’identifier aux personnages
utilisés. Comme les messages universels présentent souvent un caractère
assez neutre, ils n’attirent pas toujours l’attention des consommateurs.
De ce fait, leur impact peut être limité.
L’adaptation de la politique de produit et de communication permet

de surmonter d’éventuelles barrières linguistiques. L’entreprise a la pos-
sibilité de choisir des noms de marque qui sont faciles à prononcer et à
mémoriser dans différentes langues. La traduction du nom de marque
s’impose généralement lorsque l’entreprise souhaite commercialiser ses
produits dans les pays asiatiques qui utilisent des idéogrammes. Pour
traduire le nom de la marque, l’entreprise peut privilégier la dimension
sémantique (la signification) ou la dimension phonétique (la prononciation)
(Francis et al., 2002 ; Hong et al., 2002 ; Zhang et Schmitt, 2001).
Dans le domaine de la communication, la traduction des messages
publicitaires constitue souvent un exercice difficile, et il n’est pas toujours
possible de traduire un message dans d’autres langues sans le défor-
mer. Dans le cas de l’utilisation de la langue anglaise dans des pays non
anglophones, le message risque de ne pas être compris par certains
groupes de consommateurs.
Enfin, il convient de noter que les filiales locales se sentent généra-
lement plus impliquées dans le cadre d’une politique d’adaptation
(Décaudin, 1997). La réussite des entreprises sur les marchés internatio-
naux est souvent conditionnée par une collaboration étroite entre la
société mère et les filiales locales concernées. Il est ainsi préférable d’asso-
cier les différentes entités impliquées dans le développement de nou-
veaux produits et de nouvelles campagnes publicitaires. Le service
marketing de la société mère doit soumettre ses propositions aux respon-
sables locaux afin de respecter les spécificités des différents pays. Dans
la pratique, les responsables marketing sont souvent amenés à accepter
un compromis entre les exigences de chaque marché local et l’élaboration
d’une politique commune. L’encadré 10.4 explique comment le groupe
allemand Schwan Stabilo réussit à concilier les propositions émises par
la société mère avec la réalité des marchés locaux.
Le tableau 10.1 résume les principaux avantages associés à la
standardisation et à l’adaptation de la politique de produit et de commu-
nication internationale.
Tableau 10.1
Arguments en faveur de la standardisation et de l’adaptation de la politique
de produit et de communication internationale
Arguments en faveur de la standardisation Arguments en faveur de l’adaptation
• Économies d’échelle et d’expérience • Existence de règlements nationaux

• Cohérence des actions menées • Prise en compte des différences socioculturelles
• Uniformité de l’image de marque • Barrières linguistiques
• Rapidité de mise en œuvre • Implication des filiales locales
287
ENCADRÉ 10.4
La politique de communication
menée par le groupe Schwan Stabilo
Sur le marché très concurrentiel des instruments d’écriture, le fabri-

cant allemand de stylos Schwan Stabilo a réussi à impliquer les
filiales locales dans l’élaboration de la politique de communication
internationale. En 2002, le groupe est présent dans près de 70 pays
et réalise un chiffre d’affaires de 305 millions d’euros. Les actions
de communication sont élaborées conjointement par la maison
mère et les principales filiales de commercialisation du groupe. Les
axes stratégiques de la communication sont définis par la maison
mère en Allemagne, mais les filiales étrangères sont régulièrement
invitées à émettre des suggestions et à exprimer leur avis sur les
propositions concernant les campagnes de communication envisa-
gées. Comme les styles de communication sont étroitement liés à
l’héritage socioculturel des consommateurs, le groupe estime qu’il
est nécessaire d’intégrer les différences culturelles en amont du
processus de prise de décision. La consultation des filiales locales
lui permet d’élaborer des actions de communication qui peuvent
être menées sur plusieurs marchés. Après la mise au point des
campagnes publicitaires, les slogans et le texte sont traduits dans
la langue du pays et, si nécessaire, des modifications peuvent être
apportées par les filiales locales.
Les actions de communication réalisées par le groupe Schwan
Stabilo ont non seulement séduit les consommateurs, mais égale-
ment les spécialistes de la communication : en 2000, le spot télévisé
proposé pour la commercialisation du stylo move the elastic writer
a ainsi été primé au festival de New York (concours international de
créativité) ; en 2002, la société a reçu le prix allemand de la commu-
nication commerciale (décerné par la Bundesverband der Deutschen
Industrie [Fédération allemande de l’industrie]). Ces réussites reposent
en grande partie sur la collaboration étroite entre la maison mère
et les filiales étrangères du groupe.
Source : Colmerauer et Mayrhofer, 2003.
En raison des spécificités inhérentes à chaque marché, il est généra-

lement difficile de standardiser la politique de produit et de communica-
tion à l’échelle mondiale. De nombreuses entreprises qui, dans le passé,
avaient opté pour une standardisation des actions marketing accordent
désormais une place grandissante aux spécificités des marchés locaux.
Elles ont pris conscience de la nécessité d’apporter des modifications aux

produits proposés et aux messages véhiculés afin de mieux satisfaire les
exigences des consommateurs. Une adaptation partielle de la politique de
produit et de communication permet de concilier les avantages associés
à la standardisation avec les bénéfices de l’adaptation des actions marketing.
CONCLUSION
La mondialisation des marchés et de la concurrence a conduit de nom-
breuses entreprises à réviser leurs stratégies de développement et à inté-
grer leurs activités au plan mondial. Le processus de mondialisation
économique et l’apparente homogénéisation des besoins des consomma-
teurs ont incité les entreprises à harmoniser leur politique de produit et
de communication internationale. La mise en place d’une telle politique
s’est souvent heurtée à l’existence de différences réglementaires,
socioculturelles et linguistiques entre les marchés. Il apparaît que, malgré
l’émergence de certains segments globaux, les attentes affichées par les
consommateurs continuent de varier suivant les pays. Ces divergences
nécessitent souvent des adaptations au niveau de la politique de produit
et de communication proposée.
L’analyse présentée dans ce chapitre alimente la réflexion sur la
mondialisation des entreprises. À l’heure où le monde semble devenir
un « village global », de nombreux acteurs choisissent d’adapter leur poli-
tique marketing aux spécificités des marchés locaux. En effet, les entre-
prises qui souhaitent développer leurs activités sur les marchés
internationaux ne peuvent ignorer les différences entre les pays. Pour
réussir leurs projets, elles doivent décrypter les caractéristiques inhé-
rentes aux différents marchés nationaux et adapter certaines décisions de
leur politique marketing aux attentes des consommateurs locaux.
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P A R T I E
3
LES CONSÉQUENCES
DE LA MONDIALISATION
SUR LES
ADMINISTRATIONS
PUBLIQUES
a
C H A P I T R E
11
LES RÉFORMES
DES ADMINISTRATIONS
PUBLIQUES DANS LE MONDE
Louis Côté
et directeur de L’Observatoire de l’administration publique
Charlie Mballa, assistant de recherche
Marc Cambon, chargé de mission
Nicolas Charest, professionnel de recherche
Les administrations publiques sont des entités vivantes. Elles agissent et

se transforment dans des écosystèmes politiques, économiques et sociaux
en constante évolution. Or ces systèmes traversent depuis plusieurs
années une période de remise en question profonde. Cette phase critique
est d’une facture nouvelle. Elle est d’une part d’une ampleur sans précé-
dent dans l’histoire des États modernes, parce qu’elle impose de relever
des défis qui touchent aux fondations mêmes de l’action publique, voire
de répondre à un questionnement sur la légitimité de celle-ci. Elle est
d’autre part récurrente, car elle exige des États et de leurs administrations
publiques de s’adapter en permanence en apprenant à surfer sur des
vagues successives de réformes administratives.
Il convient de rappeler, ne serait-ce que brièvement, ces mouvements

tectoniques survenus durant les deux dernières décennies dans l’environ-
nement des États et des institutions publiques. Il s’agit de véritables
séismes qui ont atteint à la fois les pratiques en vigueur dans les admi-
nistrations publiques et les fondements juridiques et moraux de leur
action. Parmi les plus remarquables, il faut tout d’abord distinguer la
crise des finances publiques. Dans certains pays, par exemple la Nouvelle-
Zélande, elle était suffisamment grave pour menotter les pouvoirs publics.
Dans ces pays, elle sera l’élément déclencheur de réformes vigoureuses
à la hauteur de la menace qui pesait sur la continuité même de l’action
de l’État. Elle servira souvent de justification pour mettre un terme, sinon
au concept, du moins au confort des régimes providentiels.
C’est dans ce contexte de fortes coercitions budgétaires que les États
et leurs administrations ont commencé à ressentir les effets du phéno-
mène dit de mondialisation. Il n’est pas dans notre propos de procéder
à une nouvelle analyse d’un phénomène qui a été abondamment com-
menté. Soulignons cependant, aux fins du présent chapitre, qu’il a eu
pour effet de dessiner les contours d’une remise en cause de l’État-nation.
Cette interpellation a pris la forme d’un mouvement en tenaille entre
l’émergence autour de zones géographiques (Europe, Amériques, Sud-
Est asiatique), d’un « multilatéralisme » politico-économique et de l’appa-
rition d’un régionalisme infranational qui aspire à une reconnaissance
institutionnelle. Contraint à la fois « par le haut et par le bas », par des
mécanismes exogènes et endogènes, l’État voit sa souveraineté concur-
rencée et limitée.
Si, malgré les attaques dont ils sont l’objet, l’État providence et
l’État-nation peuvent se donner les moyens de résister, il n’en est pas de
même de l’État omniscient, emporté lors du passage de la société indus-
trielle à la société informationnelle. Une fois encore, on ne s’attardera pas
aux conséquences de la déferlante « technologie de l’information ». Tout
a été dit ou presque sur l’inversion de la pyramide des savoirs. Tout a été
dit sur l’instantanéité de l’information. De la gestion du tangible à la saisie
de l’intangible, de la gestion de processus à la surveillance de flux, l’État
affronte une complexité croissante de la gouverne et ses administrations
publiques révisent, au prix parfois de quelques ruptures, leurs obligations
et leurs méthodes.
Enfin, l’État omnipotent, lointain, anonyme, au-dessus de tout
soupçon, avare d’explications sur son action, est défié aujourd’hui par
l’approfondissement de la dynamique démocratique. Prenant appui jus-
tement sur un maniement virtuose des outils de la communication con-
temporaine, mais également sur le retour en grâce de ce qu’on nomme
désormais le « local », le citoyen se réinvite dans la décision publique.
LES RÉFORMES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES DANS LE MONDE
295
Avec l’affirmation du secteur associatif aux côtés du secteur public et du

secteur marchand, la société civile est dorénavant un interlocuteur à part
entière. Ses représentants expriment des attentes élevées en matière de
service et de participation et la réponse des pouvoirs publics ne va pas
de soi.
Les États sont ainsi confrontés à des défis majeurs. Globalisation de
la production et des marchés, autonomisation de la sphère financière
internationale, ubiquité de la communication immédiate, élan de l’indi-
vidualisme sociologique, les bouleversements de leur environnement
leur sont communs. Ainsi, tous les États sont-ils réduits à revoir leurs
modes d’insertion et d’intervention dans leur société respective. Mais ce
faisant, peut-on avancer qu’ils font front commun ? Remplissent-ils de
manière identique leurs nouvelles obligations ? Convergent-ils vers un
seul modèle de gouvernance ou plus précisément, sous l’influence des
théories néolibérales et de l’actuel hégémonisme américain, vers le
modèle anglo-saxon, c’est-à-dire celui d’un État faiblement institution-
nalisé et peu interventionniste ? La clé d’une administration moderne se
résumerait-elle au bannissement du modèle bureaucratique « wébérien » ?
Par-delà les frontières, l’homogénéité des stratégies réformatrices
mises en œuvre par les États et leurs administrations publiques a autorisé
certains à franchir le pas. Oui, il n’existerait qu’une seule voie de sortie
(de crise) pour les gouvernements. Nous ne partageons pas ce postulat,
relevé par Fukuyama (1997), comme constituant un des symptômes de
la « fin de l’histoire », car ce serait négliger la sociologie historique
moderne qui nous avertit de la pluralité des trajectoires politiques natio-
nales (Badie et Birnbaum, 1982). Nous opèrerions alors un retour vers
une position évolutionniste symétrique, quoique inverse à celle qui a
longtemps prévalu et selon laquelle l’État, organe de rationalité et por-
teur de civilisation, était supposé se développer en tous lieux et en tout
temps selon des lois identiques.
Convenons toutefois que la confluence des idées nouvelles qui
servent de plateforme aux politiques d’ajustements décidées puis suivies
par la plupart des administrations publiques peut donner le change. En
effet, de quoi s’agit-il ? Premièrement, « de désencombrer l’État et de par-
tager la gouverne » ; deuxièmement, « d’importer des façons de faire du
privé ». Que recouvrent ces deux orientations que les réformateurs se
sont appropriées et qui ne sont plus guère discutées de nos jours ? La
première renvoie aux démarches décentralisatrices qui se multiplient,
aux recours de plus en plus fréquents aux secteurs privé et associatif qui
empruntent les voies de la privatisation, de la sous-traitance ou du par-
tenariat et enfin à la généralisation des approches consultatives et parti-
cipatives. La seconde a trait à de nombreuses pratiques avec lesquelles
les administrations publiques se sont familiarisées. On citera l’approche

clientèle, les démarches qualité et l’accent mis sur les résultats avec ce
qu’il implique : l’assouplissement des règles, les déconcentrations, la
création d’agences, la contractualisation, l’évaluation de la performance
et l’imputabilité. On n’aurait garde d’oublier en outre les expérimentations
de gouvernement en ligne.
Or, à l’encontre de cette vision réductrice du one best way, la réalité
observée des réformes administratives apparaît foisonnante, complexe et
diversifiée. Tout le contraire d’un modèle unique de gouvernance. La
globalisation en cours n’a pas érodé les spécificités nationales même si
quelquefois, les élites, doutant de l’adaptabilité de leurs institutions
nationales, se réfugient dans la facilité de solutions venues d’ailleurs
(Boyer, 1996). Les dernières années ont démontré l’inanité de telles trans-
positions. Il existe certes, nous l’avons vu, de fortes similitudes dans les
tracés réformateurs, mais les singularités nationales interdisent l’impor-
tation et la copie conforme de modèles réputés supérieurs.
La gouvernance exercée par l’État varie en effet en fonction de la
place et du rôle que l’histoire accorde à celui-ci dans une société donnée.
L’évolution des modèles nationaux de gouvernance et, par conséquent,
les objectifs, le rythme et le contenu des réformes administratives puisent
leurs racines dans ce terreau historique et se développent donc selon une
trajectoire propre à chaque pays. Ce phénomène d’autorenforcement et
de « dépendance au chemin parcouru » (path dependency) explique les
forts contrastes relevés entre les démarches réformatrices des administra-
tions publiques, y compris en Occident. Pour les institutions publiques
en mutation, il s’agit de préserver et d’optimiser les acquis de la culture
politico-administrative nationale tout en veillant à les consolider par la
pratique de l’hybridation. Enfin, dernière variable, mais non la moindre,
à prendre en compte pour mesurer plus justement les différences de
forme et de nature entre les réformes : les changements sont accomplis
par des acteurs eux-mêmes produits d’une culture et inscrits dans des
rapports de force caractéristiques de leur milieu.
Prenant en compte les crises économiques, sociales ou politiques à
répétition, les administrations publiques innovent et se modernisent.
C’est un fait avéré. Mais la complexité et la disparité des situations
incitent à la prudence et rendent malaisé l’exercice qui consiste à dresser
un portrait d’ensemble des réformes. Comment procéder ? Quel est le
dénominateur commun ? S’agit-il de l’idéologie ou de la transformation
des pratiques ? Doit-on cerner pour les comparer les changements surve-
nus dans certains secteurs particuliers ? Le recours à la typologie, quels
297
que soient ses inconvénients, permet d’éviter les généralités et d’écarter

le spectre de l’amalgame. À l’aide des typologies proposées par différents
chercheurs, nous nous attacherons dans ce chapitre à construire un cadre
de référence utile à une analyse comparative des réformes administra-
tives à travers le monde. Nous consacrerons les deux premières parties
à la recherche d’une compréhension plus affinée des changements sur-
venus dans les administrations publiques à travers un développement
typologique ancré d’abord sur les objectifs et les démarches, puis sur les
raisons et les contextes des réformes. Une troisième partie nous permettra
de compléter et de présenter dans sa globalité notre cadre de référence.
Bien sûr, l’application de celui-ci à des cas significatifs viendra étayer
notre exploration au fur et à mesure qu’elle se déroulera. Par ailleurs,
dans une quatrième et dernière partie, nous traiterons de façon particulière
des pays en voie de développement ou en transition.
1. LES RÉFORMES ADMINISTRATIVES :

OBJECTIFS ET DÉMARCHES
Tel qu’évoqué dans notre introduction, la possibilité ou la nécessité d’une
réforme administrative répond à des considérations multiples. La mon-
dialisation de l’économie, la perspective démographique, la mutation des
modèles de gestion, la régionalisation des politiques ou au contraire leur
caractère supranational expliquent – entre autres – qu’on puisse observer
des convergences entre les réformes engagées à travers le monde. À
l’inverse, nombre d’influences plus spécifiques concourent à la réalité, à
la diversité et à la complexité des réformes administratives et forgent leur
dynamique. Avec le double souci de ne pas privilégier un aspect plutôt
qu’un autre, mais aussi d’éviter de sombrer dans une analyse de détails,
notre synthèse typologique visera donc à regrouper les approches selon
leur proximité conceptuelle.
Nous avons choisi d’entamer notre démarche en distinguant les
réformes administratives en fonction de leurs objectifs et de leurs
démarches. Il nous apparaît qu’il s’agit là d’une distinction de premier
niveau qui prend en compte la nature et le niveau des réformes, leurs
cycles et leurs effets, mais également les styles de gestion adoptés pour
leur conduite. Nous envisagerons plus loin une distinction de deuxième
niveau qui se fondera sur l’étude des facteurs explicatifs des réformes,
c’est-à-dire leurs raisons, d’une part, et le contexte dans lequel elles ont
été décidées, d’autre part.
1.1. LES RÉFORMES ADMINISTRATIVES À LA LUMIÈRE

DE LEURS OBJECTIFS
Les approches qui se fixent sur cet aspect sont souvent qualifiées de
« substantielles ». Nous n’opposons pas ici ce qualificatif à « superficielles »
ou encore à « symboliques ». Il s’entend en l’occurrence comme un dérivé
de « substance », à savoir qui est de l’essence ou de la nature intrinsèque
des réformes. Les approches dites « substantielles » accordent en effet de
l’importance à la matière des changements en mettant en évidence leur
objet et les modèles de transformation induits (Thompson, 2000).
1.1.1. La visée de la réforme

La visée, ou l’intention, d’une réforme permet de considérer son orienta-
tion à partir d’un point de départ qui est la définition du but recherché
ou poursuivi. La compréhension de la réforme repose alors, selon le cas
d’espèce, sur les desseins politique, technique, économique ou culturel des
réformateurs. Pour Thompson (2000), il ne suffit pas toutefois de considé-
rer le but affiché, mais il est nécessaire de s’interroger sur les conséquences
des réformes, c’est-à-dire de voir si les nouvelles pratiques administratives
correspondent bien aux objectifs de départ, autrement dit faire la part des
choses entre les réalisations effectives et la rhétorique officielle. Thompson
dresse une typologie en trois dimensions des changements affectant l’État :
la contraction (amaigrissement et réduction des coûts) et la réforme des
systèmes administratifs, la dévolution (décentralisation au profit d’agences,
renforcement des compétences des acteurs du terrain) et le changement
culturel et enfin, les réformes qualitatives (amélioration de la qualité des
services et de l’efficacité des méthodes de travail).
Prenant prétexte d’une analyse des motivations politiques des
privatisations dans un certain nombre de pays, Feigenbaum, Henig et
Hamnett (1999) font la distinction entre les réformes pragmatique, tac-
tique et systémique. La réforme pragmatique se réduit à des ajustements
à caractère incrémental et jugés peu « sensibles » politiquement. À la dif-
férence de la précédente réforme, celle qualifiée de tactique touche à
l’allocation de ressources politiques et au repositionnement des acteurs.
Son impact se fait sentir à court terme. Elle trahit un opportunisme à
visée électoraliste et se manifeste par la distribution de récompenses et
de prébendes. La réforme systémique vise le rééquilibrage à long terme
des pouvoirs au sein de l’État et le réalignement des règles de fonction-
nement du secteur public sur celles du secteur privé.
Observée du point de vue de ses objectifs techniques et économiques,
la réforme recherche l’efficacité des administrations publiques, l’améliora-
tion du rapport entre les fonctionnaires et les administrés et la prestation
299
de services publics de qualité à moindre coût. Mesurant l’intégration de

la nouvelle gestion publique dans les réformes suédoises, Forssell (2001)
distingue trois principaux types de réformes : les réformes visant l’effica-
cité interne des administrations publiques (internal efficiency reforms) par
l’introduction d’incitants économiques ; les réformes visant l’augmenta-
tion du libre-choix du citoyen-client (extended freedom of choice reforms) ;
les réformes visant l’amélioration de la compétitivité externe des adminis-
trations (external competition reforms) à l’aide de mécanismes contractuels
mis en œuvre sur le plan de la prestation de services. Si cette typologie
permet à son auteur de conclure que les réformes aux niveaux local et
régional sont plus poussées que celles initiées au niveau central (du
moins en Suède), la limite entre l’efficacité interne et l’efficacité externe
n’est pas aisée à fixer et les déterminants de cette efficacité sont encore
plus difficiles à repérer. Regardant le type de finalité poursuivie, on peut
aussi présenter la réforme selon qu’elle se donne les moyens de lutter
contre le gaspillage (Italie), qu’elle permet d’alléger l’État (Allemagne) ou
encore qu’elle cherche à optimiser l’utilisation des ressources humaines
(Espagne) (Timsit, 2004).
Toujours sous l’angle technique et économique, Peters (1996 et
2001a) applique aux changements administratifs des critères de différen-
ciation qui relèvent de modèles sociétaux. Ainsi démarque-t-il quatre
modèles : le marché, l’État participatif, le gouvernement flexible et le
gouvernement « dérégulateur ». On comprendra que la frontière entre les
visées politiques et les visées techniques et économiques des réformes
n’est pas étanche. Certaines réformes techniques servent parfois des fina-
lités politiques. Sur ce constat, Pollitt et Bouckaert (2000) procèdent à une
séparation typologique à quatre entrées : maintien, modernisation par
réorganisation ou « marchandisation » et « minimalisation » de l’État. Si
les réformes conservatrices s’attachent au maintien de l’État (Allemagne),
les réformes qui créent les conditions d’une modernisation du rôle de
l’État reposent soit sur la réorganisation du système d’administration
(Canada, Finlande, France, Pays-Bas, Suède), soit sur l’introduction des
mécanismes du marché et des modes de fonctionnement du secteur privé
(Australie, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni et, accessoirement, Finlande
et Suède). Aucun pays ne s’est réellement engagé dans la quatrième voie,
dont les réformes se réclament d’un concept d’État minimal, avec une
privatisation maximale des services publics et un appareil administratif
confiné à une fonction de veille. Notons que Pollitt et Bouckaert recon-
naissent la difficulté de classer les États-Unis, dont les réformes varient
entre modernisation et « marchandisation » dans leur typologie. Le
concept de « l’intention » permet à Olsen et Peters (1996) de faire un
distinguo entre les réformes globales (comprehensive reforms), de type

systémique ou radical, les réformes incrémentales, qui modifient les com-
promis administratifs existants, et les réformes préservant le statu quo.
Il nous reste à considérer les réformes dont la visée est d’ordre
culturel. Pour Brunsson et Olsen (1993), elles ont pour objectif un véri-
table bouleversement institutionnel de nature à affecter de manière fon-
damentale l’identité d’une organisation ou d’une institution. Ils les
opposent aux réformes dont les visées politiques, techniques et écono-
miques sont gages de stabilité et de continuité et conduisent simplement
à des ajustements institutionnels. Ces dernières réformes relèvent de la
routine et réagissent à des signaux politiques, aux critiques, à l’évolution
des marchés, à la croissance ou à la récession économique, au dévelop-
pement des nouvelles technologies ou à la relève des élites.
De ce premier « balayage » concernant la visée des réformes, nous
retiendrons à titre d’hypothèse la distinction entre les quatre types de
réformes suivants : 1) les réformes radicales ou systémiques, qui visent
l’introduction des mécanismes de marché et de ses modes de fonction-
nement ; 2) les réformes de maintien ou conservatrices, qui cherchent à
préserver le statu quo en ajustant ou en adaptant les pratiques ; 3) les
réformes modernisatrices, qui souhaitent modifier les compromis exis-
tants et adopter de nouvelles pratiques ; 4) les réformes tactiques, qui
tendent à une réaffectation des ressources et au repositionnement des
acteurs. Nous nous attarderons maintenant aux liens entre l’objet et le
niveau ou l’échelle des réformes.
1.1.2. L’objet et le niveau de la réforme

En croisant l’objet de la réforme avec la sphère administrative concernée
par celle-ci, Ziller (2003) propose une classification comprenant quatre
niveaux : la microréforme, qui porte sur un élément aisément déterminé
de l’administration ou de son fonctionnement ; la méso-réforme : à mi-
chemin de la précédente et de la suivante, elle vise la création de nou-
velles structures ; la macroréforme, qui est une tentative de changement
institutionnel ; la réforme globale, qui affecte tous les niveaux en même
temps. L’approche par niveau reste cependant incertaine, car il n’est pas
aisé de distinguer entre niveau de réforme et niveau d’analyse. C’est ainsi
qu’en fonction de ce qu’il appelle « les niveaux d’analyse » de la réforme,
Ziller distingue : les réformes d’appellation, dont l’effet d’annonce maximal
s’accompagne souvent d’un changement effectif minimal ; les réformes
du cadre réglementaire, que la plupart des pays européens ont adoptées
comme principal instrument de leurs stratégies réformatrices ; les réformes
de structure, à la base des réformes « méso » ou « macro » ; les réformes
301
des modes de fonctionnement, qui tendent à modifier les méthodes et les

procédés ; les réformes des comportements, difficiles à structurer comme
projet, mais dont on peut vérifier l’effectivité.
Sur cette même idée de stratification par niveau, Rieder et Lehmann
(2001) caractérisent une réforme selon qu’elle a trait à la répartition des
compétences et des décisions stratégiques (niveau parlementaire), aux
processus « d’agencification » et de contractualisation (niveaux gouver-
nemental et ministériel), aux processus d’autonomisation (niveau des
agences) ou à la mesure de la productivité des agences (niveau du con-
trôle des résultats). Ils reconnaissent cependant la difficulté, dans une
telle typologie, de séparer avec netteté les niveaux et les résultats.
À la notion de niveau, Halligan (2001a) préfère celle d’échelle. Sa
typologie repose sur trois dimensions : l’échelle (scale of change), les moda-
lités des changements (process of reform) et le style de management des
réformes. En faisant le lien entre l’échelle et la substance des réformes, il
définit trois ordres de réformes : le premier touche à la fois l’étendue des
réformes et les nouvelles pratiques instituées ; le deuxième et le troisième
se situent à un degré inférieur et concernent les réformes spécialisées, par
exemple de type « corporisation » ou décentralisation, ainsi que les
réformes sectorielles, telles les politiques de la santé ou de l’éducation.
Pour Halligan, si le premier ordre (large scale reform) parvient à intégrer
les deux autres, on est en présence d’une réforme globale (comprehensive
reform).
L’expression « réforme globale » est également utilisée par Cazalis
(1996). Il a recours à cette appellation pour désigner les réformes portant
sur l’État lui-même et sur l’ensemble de l’appareil administratif et plus
précisément sur la réévaluation de leur rôle et des modalités de leur
action au sein de la communauté nationale considérée. Cazalis sépare les
réformes globales des réformes ponctuelles d’une part, proches des pre-
mières, mais limitées dans l’espace administratif ou territorial, et des
réformes des « systèmes de production des services publics » d’autre part,
de nature managériale et technologique.
Avec Cazalis ou Halligan, on peut voir qu’une réforme perçue sous
l’angle de l’objet, du niveau ou de l’échelle comporte des dimensions
qualitatives et quantitatives. Timsit (2004) s’accorde sur ce point en dis-
tinguant réformes des structures, qui visent à réduire la taille et le poids
de l’État, réformes des processus, dont le but est plus de souplesse et de
rigueur, et réformes des moyens, axées sur l’augmentation du profession-
nalisme et de l’efficacité des personnels et l’autonomie des instances de
contrôle.
De cette exploration touchant le niveau des réformes, nous pouvons

tirer quelques précisions concernant les quatre types dégagés au para-
graphe précédent. Visant un véritable changement institutionnel et
l’introduction de nouvelles pratiques, les réformes radicales et les réformes
modernisatrices ont toutes les chances de revêtir un caractère global et
de s’appliquer tout autant aux structures et à la répartition des compé-
tences, aux modes de fonctionnement et aux processus qu’aux compor-
tements. Tout en pouvant atteindre les niveaux « micro » et « méso », les
réformes de maintien s’attachent probablement plus souvent à la révision
du cadre réglementaire. Enfin, les réformes tactiques peuvent vrai-
semblablement emprunter le caractère de réforme d’appellation au sens
de Ziller.
1.1.3. La génération et le processus de la réforme

Peters (2001b) souligne que l’objet et le niveau de la réforme peuvent
varier dans le temps. Il fonde sa démonstration en isolant les réformes
initiales des années 1960 et 1970 (first rounds of change) des réformes en
cours ou engagées dans les années 1980 et 1990 (subsequent and current
rounds of change). Les premières offrent quatre caractéristiques principales :
des changements structurels avec une redistribution verticale et horizon-
tale des pouvoirs ; un État participatif qui démocratise l’affectation des
ressources et la prise de décision ; un gouvernement « dérégulateur » qui
responsabilise les dirigeants ; un appel sélectif aux mécanismes du mar-
ché dans les secteurs de la santé et de la protection des personnes âgées.
Ce sont également quatre composantes qui singularisent les réformes de la
deuxième période : le contrôle de la performance, un gouvernement « re-
régulateur », un gouvernement cohérent et coordonnateur et une
administration responsabilisée.
Avec la notion d’évolution historique des réformes que nous avons
introduite à la suite des travaux de Peters, il faut nous intéresser désor-
mais à l’ascendant du temps sur la substance des réformes. Les approches,
appelées parfois diachroniques, des réformes administratives en termes
de « génération » ou de cycle recueillent de plus en plus de suffrages.
L’empreinte de cette variable irréductible soulève plusieurs questions : le
facteur temps agit-il sur les objectifs de la réforme et comment ? Les
influences sur les intentions des décideurs sont-elles concourantes, con-
currentes, prohibitives ou dirimantes ? La réforme est-elle toujours « par-
ricide » ou bien au contraire répétitive, oublie-t-elle la précédente ou la
reproduit-elle ? (Brunsson et Olsen, 1993).
Jones (2004) considère par exemple trois générations de réformes.
La première, qui suit généralement une alternance démocratique, est
marquée par l’adoption de nouvelles politiques, y compris budgétaires,
303
et par l’expérimentation de nouvelles approches de gestion. La deuxième

génération prend en charge et garantit la continuité et la permanence de
l’accomplissement des réformes par leurs initiateurs. La troisième géné-
ration débute quand la logique de l’alternance démocratique entraîne le
remplacement des initiateurs et que surviennent alors les premières réo-
rientations. C’est une phase périlleuse durant laquelle les réformes sont
évaluées, critiquées et leur mise en œuvre soumise à l’épreuve de nou-
velles problématiques. Or, dans la mesure où la stratégie initiale des
réformes a été transcrite dans des documents d’intention et des plans
d’action et inscrite dans un plan d’action, attendu également que les
premiers signes de changement (nouveaux services, amélioration de la
qualité, innovations) sont apparus dans une deuxième étape, Jones peut
avancer que la plupart des pays connaissent actuellement la troisième
génération de réformes avec l’arrivée de nouveaux gouvernements et de
nouveaux programmes articulés ou non avec les précédents.
La notion de génération est également adoptée par Matheson et
Kwon (2003). Sans en tracer les contours exacts, ils estiment que la pre-
mière génération de réformes relève d’une « époque » des « pionniers de
la réforme » durant laquelle le gouvernement, et surtout la bureaucratie,
représentait « le problème » et non « la solution ». La réforme recherchait
en premier l’efficience économique. À cette poursuite d’un « objectif »,
Matheson et Kwon opposent la recherche d’un « consensus », démarche
typique d’une deuxième génération de réformes dont ils laissent entendre
qu’elle est celle de la gouvernance.
Aux termes d’une analyse des réformes dans plusieurs pays en voie
de développement, Schneider et Heredia (2003) y recensent seulement
deux générations de réformes : la première génération avait pour ambi-
tion de restructurer et de moderniser l’économie en rétrécissant l’État par
l’élimination de certaines de ses fonctions ; la deuxième, entamée dans
les années 1990, brigue le renforcement des capacités institutionnelles et
administratives. Leur conception diffère de celle de Jones. Quand celui-
ci montre que les générations de réformes se succèdent de manière
séquentielle et sont tributaires du jeu démocratique, Schneider et Heredia
choisissent de mettre en exergue le changement institutionnel et l’impact
des politiques néolibérales sur le devenir des administrations publiques.
Si on examine maintenant la réforme sous l’angle des processus, on
s’aperçoit que sa finalité est guidée et inspirée par les étapes ou les expé-
riences précédentes. Peters (2001a) juge que les réformes administratives
se prêtent bien à une analyse diachronique. Il voit même dans les réformes
un processus récurrent dont il retient essentiellement les facteurs admi-
nistratifs, techniques et politiques. Par facteurs administratifs, il entend
soit la déception provoquée par la surestimation des résultats d’une
réforme antérieure (cas de la Financial Management Initiative au

Royaume-Uni, dont l’échec a justifié le lancement des réformes Next Step),
soit au contraire l’effet d’entraînement suscité par le succès d’autres
réformes (cas des réformes incrémentales en Allemagne), ou encore les
effets pervers des réformes initiales et le besoin ressenti de s’ajuster. Les
facteurs techniques sont contenus dans la vision de la réforme en tant
que processus évaluatif, à la fois des résultats des expériences passées et
des attentes des changements en cours ou à venir. Les facteurs politiques
sont mis à jour quand on admet que la réforme a provoqué une redistri-
bution des pouvoirs au sein de l’appareil gouvernemental qui justifie
donc les tentatives ultérieures d’ajustement additionnel.
L’approche de Peters appréhende dans le temps les changements
qui affectent le secteur public et met ainsi en lumière une progression
dynamique des transformations. Peters distingue les changements nor-
matifs (de longue durée car ils atteignent les valeurs) et les changements
structurels (compatibles avec une réforme rapide). Son analyse demeure
toutefois restrictive sinon simplement « prescriptive » ou normative. Non
seulement la typologie retenue ne s’applique-t-elle qu’aux pays dévelop-
pés, mais elle décrit de surcroît les changements sans expliciter les con-
figurations résultant des différents modèles de transformation. Certes,
l’auteur aborde les raisons de la continuité des réformes, mais il la justifie
par des considérations administratives, techniques ou politiques déta-
chées de la typologie qu’il a construite. La nature des changements qu’il
privilégie laisse dans l’ombre le rapport entre les réformes et les modèles
de gouvernance respectifs de chaque État, rendant malaisée une réflexion
comparative. Finalement, Peters nous éclaire sur la réussite des réformes,
mais nous renseigne plus sommairement sur les raisons de leurs échecs,
par exemple le rapport des forces en présence ou la conflictualité des
intérêts en jeu. L’échec est-il dû à l’élaboration, au contenu ou à la mise
en œuvre de la réforme ? La difficulté rencontrée ici est liée au fait que
les réformes sont absentes de « correspondance chronologique d’un pays
à l’autre » (Ziller, 2003). Sans oublier avec Matheson et Kwon (2003) que
« les réformes qui ont abouti à des résultats positifs ont eu par ailleurs
certains résultats négatifs et pervers ».
La réforme comme processus d’apprentissage est aussi une
perception défendue par Olsen et Peters (1996), c’est-à-dire que les leçons
des revers et des réussites précédents conditionnent les changements de
comportement, les modifications de structure et les remplacements de
procédure. Savoie (1998) endosse cette « nature cyclique » des réformes.
Pour lui, chaque cycle en commande un autre, si bien que la pente natu-
relle d’une réforme est de générer « sa propre contre-réforme ». Pour
Brunsson et Olsen (1993), toute réforme est en même temps une solution
305
et un nouveau problème : « […] reforms may sometimes solve problems, but

they may also trigger problems ». Ainsi donc, si les réformes engendrent des
réformes (reforms generate reforms), on peut distinguer avec eux la réforme
ex ante, qui dépeint une réalité future attendue (description of an expected
future reality), et la réforme ex post, victime des demandes pour de
nouvelles réformes (reforms as victims of proposals for new reforms).
Sous l’angle des cycles d’apprentissage, certaines études inscrivent
la mise en œuvre des réformes dans une perspective d’apprentissage poli-
tique (Haas, 1992) ou dans un continuum historique (Rose, 1991). Enfin,
pour Bouckaert (2003), les processus de la réforme peuvent servir d’étapes
d’apprentissage. Il recourt lui aussi au concept de « cycle d’apprentis-
sage » pour proposer une approche basée sur un cycle comprenant trois
degrés d’apprentissage. Le premier degré inscrit les changements admi-
nistratifs dans le cadre du système ancien qui est conservé, ainsi d’ailleurs
que les usages administratifs traditionnels. Le deuxième degré représente
la phase de modification des usages administratifs à l’intérieur du cadre
existant. Le degré supérieur a trait au profil de la réforme « sur » le
système lui-même ou méta-apprentissage.
On peut conclure ce développement en affirmant que si l’appréhen-
sion d’une réforme administrative par les buts recherchés fournit une
typologie des réformes fortement imprégnée par leurs résultats, il est tout
aussi important de tenir compte du différentiel entre les objectifs pour-
suivis et ceux qui sont atteints et entre la volonté de réformer en profon-
deur et les changements se satisfaisant du maintien du statu quo. Les
stratégies réformatrices dépendront de ces écarts et on retrouvera ce face-
à-face « ancien-nouveau » dès lors qu’on parlera des réformes en termes
d’évaluation ou de bilan.
1.2. LES RÉFORMES ADMINISTRATIVES SOUS L’ANGLE

DE LEURS DÉMARCHES
Par démarche, nous entendons ici départir les réformes d’après leur
« Comment ». Ce que Pollitt et Bouckaert appellent la dimension How qui,
ajoutée à la dimension What, configure ce qu’ils définissent comme la
« trajectoire » de la réforme. Pour eux, le terme trajectoire renvoie à un
processus « intentionnel » qui s’insère dans un scénario qui comprend un
état initial (alpha) et un état futur (oméga) (Pollitt et Bouckaert, 2000
et 2004). Les variations observées entre les différentes « trajectoires »
dépendent du rythme avec lequel la réforme est conduite, de la partici-
pation ou non des acteurs et de la nature du leadership des dirigeants
chargés de son application.
1.2.1. Le rythme de la réforme

En simplifiant à l’extrême, on dira que l’analyse des rythmes d’une
réforme trace une ligne de séparation entre les réformes rapides et les
réformes lentes ou incrémentales. Halligan (2001b) incline à employer la
notion de « style de gestion » d’une réforme. Il distingue : les réformes de
précaution (hesitant reformer), caractérisées par une lente transition ; les
réformes spécialisées (specialist reformer), qui font porter les changements
sur un aspect particulier ; les réformes ambivalentes (ambivalent reformer),
marquées par l’affichage d’une volonté de changement forte suivi d’une
concrétisation timide dans les faits ; les réformes globales (comprehensive
reformer). Se fondant sur les études de cas qu’il a menées, il n’hésite pas
à illustrer sa typologie en citant – entre autres pays – la Norvège comme
étant exemplaire des réformes de précaution et, à l’opposé, l’Australie et
la Nouvelle-Zélande, pays références des réformes globales. La typologie
de Halligan est utile, mais difficilement opératoire dans la mesure où les
critères de différenciation ne sont pas clairement distincts, en particulier
dans le rapprochement des expériences australiennes et néo-zélandaises.
Corkery et al. (1998) retiennent, eux, deux types de réformes : celui
qui se manifeste par des changements graduels et celui qui investit dans
une adaptation structurelle. Ils ne les opposent cependant pas, car une
initiative se réclamant au départ d’un « gradualisme » prudent peut
s’accélérer pour devenir une réforme structurelle. Le projet britannique
Next Step est un bon exemple d’un tel glissement.
1.2.2. Les acteurs et le leadership de la réforme

L’étude du degré d’implication des acteurs dans une réforme et de la nature
du leadership de ses dirigeants nous ouvre un nouvel accès dans la typo-
logie des réformes administratives. De ce point de vue, deux portraits de
réformes surgissent, qui se contrarient nettement. Le premier se dessine à
partir d’une démarche autoritaire dite top-down, caractéristique d’un
modèle de réforme centralisateur et coercitif. Le deuxième emprunte les
traits d’une démarche consensuelle qualifiée de bottom-up, qui fait la part
belle aux mécanismes de participation et de négociation.
Mascarenhas (1996) applique une grille de lecture à peine différente.
Il dresse face à face la démarche technocratique et la démarche politique.
La première, inspirée de la « théorie administrative », crédite la réforme
administrative au service de l’efficacité et de l’efficience du modèle
bureaucratique. La deuxième, inspirée de l’école de la realpolitik, met la
réforme, devenue processus politique, au service des groupes et intérêts
dont elle reflète la diversité. Mascarenhas assied son analyse sur deux
307
exemples que lui suggère son étude des deux pays cités : la pratique
réformatrice en Nouvelle-Zélande correspond au mode conflictuel et
celle de l’Australie, au mode consensuel.
Comprendre le leadership d’une réforme nous aide à différencier
les réformes administratives selon la volonté, voire la capacité des diri-
geants à entreprendre une politique réformatrice ou à en maîtriser la
programmation. Corkery et al. (1998) discernent ainsi les réformes des
pays industrialisés, de type proactif, et les réformes des pays en déve-
loppement, de type réactif. La division tient à la faculté des décideurs
d’exercer un contrôle réel sur les programmes réformateurs. Les pays
industrialisés disposent des ressources nécessaires pour « gérer » les
réformes, ce qui est loin d’être le cas dans les pays en développement.
Concernant le caractère des démarches qui peuvent être associées
aux quatre types de réforme que nous avons dégagés au point précédent,
nous pouvons faire les suppositions suivantes. Les réformes radicales
sont sans doute de type coercitif et rapide alors que les réformes moder-
nisatrices sont plutôt de type consensuel et gradualiste. Opérées elles
aussi à partir du sommet et correspondant donc au type coercitif, les
réformes de maintien sont probablement des réformes « de précaution »
au sens de Halligan. Enfin, et contrairement aux trois autres types qui
sont communément de type proactif, les réformes tactiques sont sans
doute plutôt de type réactif.
2. LES RÉFORMES ADMINISTRATIVES : RAISONS ET CONTEXTES

Si nous avons consacré la première partie de notre exposé à rapprocher
les réformes par affinité conceptuelle à partir de leurs objectifs annoncés
et atteints et des démarches suivies, c’est que nous souhaitions dans un
premier temps accorder la primauté à la substance des réformes sur toute
autre considération. Nous nous sommes donc attachés à définir le
« Quoi » et le « Comment » des réformes. Nous allons nous appliquer
dans cette deuxième partie à répondre au « Pourquoi » des réformes,
c’est-à-dire à recenser, toujours à l’aide des apports théoriques, les fac-
teurs explicatifs de l’engagement des réformes et ceux qui commandent
les différences constatées dans leur déroulement. Ainsi nous efforcerons-
nous de caractériser les réformes du point de vue de leurs raisons, mais
également en les repositionnant dans l’environnement dans lequel elles
sont apparues et se sont déployées. On trouvera dans l’étude des raisons
nombre de similitudes avec celle des objectifs. Il est vrai que les deux
dimensions procèdent du même point de départ et qu’elles subissent à
l’identique la magnitude du champ des contraintes intérieures et
extérieures : souveraineté écornée des États, maturité de la société civile,

immédiateté des échanges financiers commerciaux et d’information,
irruption dans l’habitus des administrations publiques de réflexes de
pensée et de méthodes de travail exogènes. Pour autant, cette homogé-
néité apparente ne peut masquer la grande variété des motifs et des
causes des réformes.
2.1. LES RÉFORMES ADMINISTRATIVES SOUS L’ANGLE DE LEURS RAISONS

Dégager une typologie des réformes administratives par leurs raisons ou
leurs sources introduit une dimension de rationalité exprimée par l’idée
que le « déroulement » d’une réforme entre son initiative et son aboutis-
sement suit un cheminement qui obéit à une logique. C’est pour cela que
les approches qui s’y arrêtent peuvent être qualifiées de rationalistes ou
corrélatives. Brunsson et Olsen (1993) résument ainsi cette approche :
« There is a continuous chain of cause and effect starting from the intentions of
the reformers and proceeding trough decisions, new structures, processes and
ideologies to changes in behaviour and improved results. » Pour autant, en
resituant les réformes dans une perspective « décisionnelle », Forssell
(2001) se demande, à la suite de March et Olsen (1976) et de Brunsson et
Olsen, si les réformes répondent réellement à des objectifs stratégiques
bien définis ou si elles ne sont pas plutôt imprévisibles (« garbage-can »
type of reforms). Les raisons d’une réforme administrative peuvent être
d’ordre politique, économique, administratif, technique ou culturel. Le
lien avec les objectifs de la réforme est évident puisqu’à chaque raison
correspond un objectif symétrique. Les raisons vont toutefois varier en
importance et en intensité. Quelle part de la prise de décision endosse
chacune d’elles ? En d’autres termes, sont-elles déterminantes ou
accessoires ? Nous dirigerons donc notre recherche vers la pluralité des
causes des réformes, leur attribut immédiat ou diffus et leur origine
interne ou externe.
2.1.1. Les motifs et les possibilités

On ne peut certes prétendre à l’exhaustivité dès lors qu’on se donne pour
tâche de colliger les motifs et les possibilités des réformes administra-
tives. En poussant le raisonnement à l’extrême, on pourrait dire que
chaque réforme a une raison qui lui est propre. Nous témoignerons donc
de cette diversité sans céder à la tentation de nuancer à l’excès notre
propos. Précisons tout d’abord notre compréhension des termes
« motifs » et « possibilités ». Les motifs renvoient le plus souvent à une
conjoncture économique difficile ou à l’efficacité jugée faible des services
publics, situations qui étaient l’espoir que des réformes judicieuses pro-
duiraient des gains en ressources et en rendement. Les possibilités sont
309
le relevé des conditions suffisantes requises pour exercer une influence

et impulser une dynamique dans l’ensemble du secteur public. On qua-
lifiera donc les raisons économiques ou techniques de motifs et les raisons
politiques de possibilités.
Motifs et possibilités diffèrent selon les contextes. Hood (1996), pour
qui les motifs sont essentiellement d’ordre économique, distingue quatre
cas de figures : les motifs et les possibilités sont faibles ou inexistants (par
exemple les réformes « à l’américaine ») ; les motifs et les possibilités sont
élevés (réformes « à la suédoise ») ; les réformes s’ancrent uniquement sur
les motifs malgré l’absence de possibilités (réformes « à l’allemande ») ;
l’absence de motifs n’empêche pas d’entreprendre des réformes à partir
du moment où les possibilités existent (réformes « à la japonaise »). Hood
aborde cette typologie à travers son concept de « variation de motif ». À
son avis, la possibilité relève du niveau d’intégration du secteur public.
Elle est sujette aux variations de la conjoncture qui ouvriront, ou non,
une « fenêtre de possibilités » aux décideurs.
Timsit (2004) reprend la formule à son compte. Il définit l’existence
de fenêtres de possibilités comme des moments propices ou des facteurs
déclencheurs. Ainsi désigne-t-il les événements tragiques survenus en
Belgique en 1996 (affaire Dutroux) comme révélateurs des dysfonction-
nements des administrations policières et judiciaires, ou encore la catas-
trophe sanitaire survenue en France durant la canicule de l’été 2003
comme le stigmate d’un fonctionnement défectueux des administrations
de la santé. Ces crises traduisent la nécessité de dépasser la perception
technicienne de la réforme qui accompagne les volontés réformatrices
tournées à l’unisson vers l’innovation.
Pollitt et Bouckaert (2000 et 2004) renchérissent en parlant, à propos
de ces situations, de chance events. Ainsi en est-il des conjonctures poli-
tiques ou économiques qui redistribuent provisoirement les rapports de
force entre les gouvernants et les gouvernés, ou bien des scandales politico-
administratifs qui aggravent la crise de confiance des populations et
jettent le discrédit sur l’action publique.
2.1.2. Les causes immédiates ou diffuses, internes ou externes

Qu’elles soient immédiates ou diffuses – on appelle encore ces dernières
lointaines –, les causes servent à établir un lien déterministe entre un
facteur (un problème) et la réaction afférente (la décision politique). Les
causes immédiates ont un effet déclencheur puissant, quelquefois éphé-
mère ou à court terme. Il s’agit le plus souvent d’une situation économique
intérieure fortement dégradée ou d’un système politico-administratif
délité qui se double d’un raidissement de l’opinion publique. Nous avons
fait état à plusieurs reprises des causes diffuses. Nous n’y reviendrons
pas. Elles sont intrinsèques à la crise structurelle des bases sociales,
économiques, technologiques et démographiques de l’État et de ses
administrations publiques.
La dichotomie interne/externe permet de discriminer les facteurs
de réforme selon l’origine ou la source. Pour Timsit (2004), les causes
internes sont les resserrements budgétaires, les déficits financiers, les taux
d’imposition élevés et, plus globalement, un État providence « excessif et
ruineux » (les Pays-Bas entre 1982 et 1989), un secteur public « languis-
sant » (les Pays-Bas entre 1989 et 1994) et les pressions des opinions
publiques. On trouve les causes externes dans l’impact des dynamiques
d’intégration régionale ou interrégionale sur les politiques des États,
évolution caractéristique de la construction européenne.
Brunsson et Olsen (1993) entendent, eux, par causes internes, la
prise de conscience des dysfonctionnements au sein des administrations.
Ces problèmes se manifestent par une faible rentabilité des agents, une
compétitivité insuffisante des services et une gestion désastreuse. Ils com-
parent les causes externes à des effets de mode, c’est-à-dire l’influence
des idées et des pratiques empruntées à d’autres contextes. Bissessar
(2002) et Darbon (2003) bâtissent l’un et l’autre une typologie similaire.
Une mauvaise situation économique ou les délabrements matériel, finan-
cier et humain des appareils administratifs constituent les causes internes,
alors que les exigences des bailleurs de fonds internationaux envers les
pays soumis aux plans d’ajustement structurel alimentent les causes
externes.
Un autre point de vue est proposé par Bouckaert (2003). Le gouver-
nement et le secteur public ne changent pas d’eux-mêmes. Il faut tenir
compte des pressions internes et externes qui sont institutionnalisées au
sein du secteur public. La pression interne repose sur l’ensemble des
modalités hiérarchiques desquelles résultent la régénération des fonc-
tions managériales et l’utilisation des critères de performance. La pres-
sion externe s’applique, elle, aux mécanismes de type « marché » (appel
d’offres, étalonnage, mise en concurrence, vouchers).
Forssell (2001) partage la vision de Bouckaert. Il voit dans la désuétude
des pratiques et des usages d’une administration routinière les causes
internes d’une réforme. Il y associe les conflits d’intérêts qui apparaissent
ici ou là et qui ne sont pas sans conséquences sur le fonctionnement des
administrations publiques. Les causes externes passent par le canal des
demandes pressantes venant de l’extérieur de l’administration pour une
meilleure efficacité des services qui motivent l’adoption de nouvelles
311
orientations ou même d’une nouvelle organisation. Olsen et Peters (1996)

utilisent presque les mêmes mots. Pour eux, les causes internes sont à
chercher dans la routine administrative et dans les leçons retirées des
échecs des expériences antérieures (learning process). Les causes externes
sont les guerres, l’effondrement du système politique ou une phase de
« dépendance critique ».
À ce sujet, la typologie établie par Schneider et Heredia (2003) est
particulièrement instructive. Les modèles de réforme administrative
observés dans les pays en développement ont pour origine les diagnos-
tics établis sur les pathologies dont souffrent leurs États et leurs admi-
nistrations publiques. Le clientélisme, l’inefficacité chronique et
l’arbitraire qui prévalent au sein de celles-ci influent sur la mise en place
des réformes. Celles-ci sont de trois ordres : les réformes « wébériennes »,
arrimées sur la fonction publique, les réformes « de démocratisation »,
orientées vers les mécanismes de responsabilisation, et les réformes
« d’appel au marché », axées sur la gestion.
En examinant sous l’angle de leurs raisons les quatre types de
réforme que nous avons cernés dans la première partie, nous pouvons
supputer que les causes internes jouent un rôle majeur dans le cas des
réformes radicales et des réformes modernisatrices alors que les causes
externes sont prépondérantes dans celui des réformes de maintien et des
réformes tactiques. Ces causes externes peuvent être liées ici aux exigences
des bailleurs de fonds internationaux et à l’impact des dynamiques
d’intégration régionale sur la politique des États.
2.2. LES RÉFORMES ADMINISTRATIVES À LA LUMIÈRE

DE LEURS CONTEXTES
Les États de l’Afrique subsaharienne sont confrontés à des défis spécifiques
et les réformes de leurs administrations publiques attestent de l’environ-
nement politico-économique dans lequel elles sont décrétées. Nous y
reviendrons plus avant dans ce chapitre. Mais il n’est pas nécessaire
d’analyser des situations qu’on peut juger extrêmes pour saisir l’intérêt
de disposer d’une typologie des réformes administratives vues sous
l’angle de leur contexte d’émergence. Si on a pu croire, voici quelques
années, qu’un seul modèle de réforme administrative allait s’imposer par-
tout uniformément, tous les observateurs sont tombés d’accord
aujourd’hui pour reconnaître l’importance de la culture politique et admi-
nistrative d’un pays, de sa sociologie, de l’histoire de ses institutions et
des conditions économiques ambiantes dans la « coloration identitaire »
des réformes.
À propos de cette emprise du contexte national sur les orientations

des réformes, Christensen et Laegreid (2001) affirment que « les réformes
administratives sont transformées par un mélange complexe comprenant
la pression de l’environnement, des facteurs politiques ainsi que
l’influence du contexte historique et institutionnel. De cette transformation
découlent des divergences substantielles, une diversité organisationnelle
et une grande hétérogénéité. » Nous approcherons cette question « contex-
tuelle » à partir du poids des traditions politiques et administratives d’une
part et de l’impact des différents modèles étatiques d’autre part.
2.2.1. Le prisme des cultures politico-administratives

Nombreux sont les auteurs qui ont démontré le pouvoir qu’ont les
cultures administratives nationales de « parasiter » les grands principes
communs à toutes les réformes administratives modernes. À l’égard de
cette « plateforme culturelle », Timsit (2004) dégage une typologie tri-
dimensionnelle. Les réformes administratives sont « teintées » soit par une
culture de pouvoir par opposition à une culture de consensus (participa-
tion ou non à l’exercice du pouvoir), soit par une culture du légalisme
par opposition à une culture du « managérial » (gestion formelle, procé-
durière et comptable ou gestion par résultats) ou bien encore par une
culture de service public par opposition à une culture de marché (prise
en compte des besoins et de la protection nécessaire des différents groupes
sociaux de la collectivité ou soumission aux exigences de la « main
invisible »). Plus généralement, Timsit parle d’une dichotomie « culture
romaine impériale » à la française contre « culture civique » d’inspiration
britannique, les actions de réformes de la plupart des pays européens se
faufilant entre la pesanteur de leur tradition administrative et la tenta-
tion, parfois radicale, de s’en débarrasser. Timsit suggère donc avec insis-
tance de ne pas traiter les réformes comme si les situations de départ
étaient identiques, car chaque type de structures administratives, rigou-
reuses (wébériennes) ou à l’inverse non hiérarchiques et neutres, est
porteur d’un système de valeurs, État interventionniste ou État libéral.
Olsen et Peters (1996) proposent à cet égard une typologie plus
simple. Il existe pour eux deux principaux groupes de pays. Le groupe
dont la tradition administrative est de droit public et cultive « l’étatisme ».
Ce groupe est composé des pays légalistes d’Europe continentale et nor-
dique (France, Allemagne, Suisse, Norvège). Leur culture politique est
caractérisée par le rôle central joué par l’État dans la gestion des pro-
blèmes sociaux et par un strict encadrement légal des initiatives indivi-
duelles. Le deuxième groupe est constitué des pays qui ont adopté le
modèle anglo-saxon de la séparation de l’État et de la société civile avec
une prépondérance de celle-ci. Les deux auteurs font remarquer que cette
313
distinction qui peut paraître tranchée entre les cultures politiques

n’empêche pas l’existence de nuances à l’intérieur des deux groupes.
L’Australie, par exemple, n’a pas fait montre d’un antiétatisme aussi
« idéologique » que les États-Unis. Le Japon, pour sa part, réunit des
caractéristiques des deux groupes : une dimension étatiste copiée de la
France et de l’Allemagne et une dimension très socioéconomique avec,
comme dans le domaine agricole, de puissants interlocuteurs qui
influencent l’action de l’État.
À partir de leur propre définition du concept de culture adminis-
trative, « the expectations the staff of an organization have about what is
“normal” and “acceptable” in that organization », Pollitt et Bouckaert (2000
et 2004) considèrent seulement deux cultures administratives domi-
nantes. La première est fondée sur les principes dits du Rechtsstaat. Elle
s’applique – entre autres – aux modèles allemands ou français qui font
de l’État le principal agent d’intégration sociale. La deuxième culture
administrative se rapporte au modèle anglo-saxon de l’intérêt public qui
préconise « moins d’État ». Son tableau des réformes établit un lien entre
le contexte étatique global et les spécificités nationales. Les réformes sont
comparées au-delà du prisme de « la nouvelle gestion publique », mais
leur analyse n’inclut pas les pays en voie de développement.
2.2.2. Le prisme des modèles étatiques

Après avoir mesuré la force du rayonnement de la culture administrative
globale d’un pays ou d’un groupe de pays dans le champ des réformes
administratives, il faut s’interroger sur les inflexions subies par les
réformes consécutivement aux interférences des modèles institutionnels
de ces mêmes pays, d’où un léger déplacement de la mire, de la « super-
structure sociologique » à la « superstructure institutionnelle » qui intègre
les appariements de celle-ci à celle-là. Timsit (2004) commente sobrement
cette approche à partir des niveaux d’intégration des systèmes adminis-
tratifs et de leur organisation en opposant les réformes « institutionnali-
sées » relevant des structures de type « wébérien » et les réformes
« clientélistes » ressortant, elles, des structures de type « préwébérien ».
Un éventail plus large de modèles étatiques nous est suggéré par
Torres (2004), qui interprète ainsi les différences entre les réformes admi-
nistratives. Le modèle anglo-américain dirige les réformes vers le marché
et la gestion des ressources humaines, ce qui représente la différence
majeure avec les pays de l’Europe continentale. Justement, le modèle de
l’Europe continentale, légaliste, protège, à travers les réformes, les con-
cepts d’égalité et d’intérêt général. Le modèle germanique, de type
« légaliste-rationnel », initie des réformes inspirées de la tradition du
Rechtsstaat. Enfin, au modèle nordique (qui intègre les Pays-Bas)
correspondent des réformes consensuelles et consultatives tournées vers

la satisfaction des attentes des citoyens. Torres insiste à son tour sur le
fait que toute tentative de regroupement ne doit pas occulter les diver-
gences perceptibles à l’intérieur de chaque modèle. Les préférences plus
ou moins marquées d’un pays en matière de dévolution des pouvoirs
pour la « corporisation », la décentralisation ou la déconcentration
illustrent son propos. Mais son approche consiste d’abord à éclairer le
lien entre les réformes et la nouvelle gestion publique (high, medium, low,
not related to New Public Management postulates). Elle passe en revue le
profil des réformes à partir de quatre variables principales : la dévolution
(transfert de responsabilités), la gestion de la performance, la gestion du
personnel (par la prise en compte des concepts de productivité et d’effi-
cacité) et l’évolution de la relation État-citoyen. La faiblesse de son étude
est de se concentrer sur les pays européens continentaux et d’écarter
délibérément les pays anglo-saxons.
La typologie à laquelle parviennent Loughlin et Peters (1997) n’est
pas très éloignée, même s’ils mettent de l’avant la notion de « contextes
traditionnels spécifiques ». Ils proposent quatre démonstratifs de tradi-
tion étatique : la tradition anglo-saxonne d’antiétatisme (Royaume-Uni,
États-Unis, Irlande, Canada hormis le Québec) ; la tradition germanique
« organiciste » (Allemagne, Autriche, Pays-Bas, l’Espagne après 1978, la
Belgique après 1988) ; la tradition « napoléonienne » française (France,
Italie, Portugal, Grèce, Québec, l’Espagne jusqu’en 1978, la Belgique
jusqu’en 1988) ; la tradition scandinave, qui mixe les traditions anglo-
saxonne et germanique (Suède, Norvège, Danemark). Une fois en pos-
session de cette typologie, il suffira d’opérer un croisement entre les
différents modèles ou traditions étatiques et le contenu des réformes
(privatisation, démarche clientèle, autonomisation, décentralisation, etc.)
pour évaluer l’impact des premiers sur les orientations réformatrices sui-
vies par les États et les gouvernements. Si, d’une manière générale, les
disparités restent finalement peu significatives, l’approche clientèle
arbitre en revanche nettement la séparation entre les traditions germa-
nique et napoléonienne, qui en tiennent peu compte, et les traditions
anglo-américaine et scandinave, qui en tiennent le plus grand compte.
Les distinctions concernant les modèles étatiques et les cultures
politico-administratives qui leur sont liées constituent des éléments
essentiels à prendre en compte dans la définition des différents types de
réforme. Nous les approfondirons dans notre troisième partie. Pourtant,
on peut déjà noter les liens probables entre réforme radicale et modèle
anglo-saxon, entre réforme modernisatrice et modèle nordique, entre
réforme de maintien et tradition germanique ou française. Pour ce qui a
315
trait aux réformes tactiques, et en nous référant à Timsit, nous pouvons

penser qu’il s’agit de réformes clientélistes ressortant de structures de
type « préwébérien ».
Du développement qui précède, on peut inférer la complexité que
présente le phénomène des réformes administratives sur le plan métho-
dologique. Dans ce champ d’étude, la profusion des contributions qui,
au demeurant, n’ont pas toutes le même intérêt heuristique, est telle
qu’elle nous contraint à renoncer à toute ambition de couvrir toutes les
dimensions des réformes. Il nous paraît donc utile, à ce stade, non pas
de réfuter les contributions dont nous avons rappelé l’intérêt, mais, au
contraire, d’ajouter une démarche schématique qui, à défaut d’être inté-
grale, se veut intégrative. Ainsi envisagerons-nous un prisme de lecture
des dynamiques réformatrices qui est celui des modèles nationaux de
gouvernance publique. Il vise à combiner les approches précédentes
(objectifs, démarches, raisons, contextes) sous un « toit commun » qui
puisse servir de cadre d’analyse comparative.
3. LES RÉFORMES ADMINISTRATIVES ET LES MODÈLES

DE GOUVERNANCE
Il n’est pas dans notre propos de bâtir une typologie supplémentaire et
encore moins en réaction à celles dont nous avons souligné le bien-fondé
dans l’éventail présenté dans les lignes qui précèdent. Le cadre que nous
proposons se veut au contraire rassembleur. Il essaie de capter aussi bien
l’homogénéité des influences que les spécificités des contingences, ce
qu’exige une approche comparée des réformes administratives. Notre
cadre de référence est centré sur la relation État/société. Cette relation
exprime une représentation de l’État (l’idée de l’État) qui se décline, pour
autant qu’on postule une certaine unité d’un modèle de gouvernance,
dans chaque domaine ou secteur d’intervention de l’État. Notre approche
précompte que chaque modèle de gouvernance et donc, comme nous le
verrons, chaque type de réforme administrative qui s’y rattache participe
du contexte dans lequel il émerge et se déploie. Modèle de gouvernance
et réforme administrative sont à ce titre les reflets de décisions histo-
riques, de luttes d’influence et d’itinéraires institutionnels. Ils incarnent
l’attachement à un ordre politique, structurel, économique et culturel.
Nous décrirons successivement les réformes radicales, de maintien et
modernisatrices, démarches attachées aux pays préconisant respective-
ment un État minimal, un État institutionnalisé et un État subsidiaire
(Côté, 2003). Toutefois, ces trois « paires », modèles de gouvernance/
réforme administrative, ne s’appliquent pas à la situation des « systèmes
pénétrés » (Rosenau, 1971) ou des administrations « projetées » (Darbon,

2003). Ces systèmes, qui font le plus souvent l’objet de réformes tactiques,
seront analysés à travers le concept de l’État en décharge (Hibou, 1998).
3.1. ÉTAT MINIMAL, RÉFORME RADICALE

Le rapport État/société se traduit, nous l’avons dit, par l’idée de l’État
qui prévaut dans une société donnée. Cette représentation tient son
importance de sa portée. En énonçant une vision politique, elle fournit
aux individus un cadre d’interprétation, des croyances et des motivations
pour « l’agir » politique. C’est cette idée de l’État, rendue singulière par
l’histoire de chaque pays, qui fonde la charpente et l’exercice de l’autorité
publique. Elle se manifeste donc à travers une grande diversité de figures,
y compris entre les pays de l’Europe occidentale qui sont à l’origine de
l’État moderne. On peut dans un premier temps positionner les diffé-
rentes figures du rapport État/société sur un continuum qui va d’un État
minimal, où l’idée même de l’État est quasiment absente, à un État très
présent et fortement institutionnalisé (Dyson, 1980). Au-delà des spécifi-
cités institutionnelles des deux pays qui l’incarnent, la tradition culturelle
et intellectuelle anglo-américaine illustre sans aucun doute le premier
profil, celui d’un centre politique qui n’exerce que des fonctions de coor-
dination et de régulation. Dans cette tradition, l’État est le garant d’un
ordre qui permet aux individus et aux groupes constitutifs d’une société
civile autonome et autosuffisante d’œuvrer à l’atteinte de leurs propres
buts. Aux États-Unis, le terme État n’est d’ailleurs pratiquement pas uti-
lisé pour désigner le pouvoir exécutif et son administration. Il fait plutôt
référence au pays comme membre du concert des nations, comme le
montre le nom (Département d’État) du ministère américain des Affaires
étrangères.
Ce sont les philosophes écossais qui, les premiers, ont théorisé un
modèle de société considérée comme un marché dont les autorégulations
s’exonèrent de toute autorité hiérarchique. Aujourd’hui, même si le rôle
des dynamiques macro-institutionnelles dans l’économie (aménagement
de la concurrence, formation de la main-d’œuvre, financement, dévelop-
pement scientifique et technique) est désormais unanimement reconnu
(Coriat, 1994 ; Amable, Barré et Boyer, 1997), certains pays accordent aux
mécanismes du marché et au libre choix des consommateurs la pré-
éminence par rapport aux autres formes de coordination économique.
Streeck (1996) parle ici d’un État de type « laisser-faire ». À cet égard, les
États-Unis sont souvent considérés comme le cas d’école de l’économie
de marché, même si, par ailleurs, leur domination leur confère des avan-
tages extrinsèques de ce concept. On trouve plus nettement encore la
modestie de l’État minimal dans le domaine social. Si tant est que l’État
317
moderne se soit affirmé comme État social avec l’émergence puis la con-
solidation de l’État providence, on qualifiera l’État minimal de « résiduel-
providence » (Titmuss, 1963). Cet État réserve pour l’essentiel sa protec-
tion aux plus faibles. Les droits sociaux sont dénoncés comme entraves
à la croissance et sources de pauvreté, de chômage et de corruption
morale. Seuls les indigents reçoivent de faibles allocations. Les autres,
soit la très grande majorité des citoyens, doivent faire appel au marché
de l’assurance individuelle privée. Celui-ci est réputé pouvoir répondre
aux besoins individuels et collectifs de protection sociale, y compris en
matière de santé, d’éducation ou d’aléas économiques.
Il n’est donc pas surprenant que la remise en cause de l’État provi-
dence ait trouvé dans les pays anglo-saxons des promoteurs éloquents et
que les réformes des administrations publiques y soient majeures et
exhaustives et qu’elles touchent à la fois la gestion publique et la place
de l’État. L’exemple le plus fréquemment cité pour la cohérence et la
complétude de ses réformes administratives est la Nouvelle-Zélande. Les
cadres réformateurs de la Grande-Bretagne et de l’Australie avaient éga-
lement cette même cohérence, mais ils ont connu des ruptures dues,
s’agissant surtout du Royaume-Uni, à des changements de gouverne-
ment. Aux États-Unis, les réformes, d’abord axées sur la place de l’État
(Reagan) puis sur la gestion publique (initiative Government works better
and costs less de Clinton-Gore), détenaient à un degré moindre ce carac-
tère d’homogénéité. Bien qu’ayant des points de départ proches, les che-
minements réformateurs australiens et néo-zélandais auront eu des
parcours différents : quand la Nouvelle-Zélande concentre ses efforts
d’abord sur le secteur parapublic puis sur le secteur public, l’Australie
procède inversement. L’Australie opte pour une approche pragmatique
en réformant en priorité le management public pour ensuite inclure des
mécanismes du marché pour pallier les insuffisances de la réforme
(Halligan, 1998).
En 1984, la Nouvelle-Zélande connaît une grave crise des finances
publiques. La réforme administrative qui suit emprunte à la théorie du
management : elle choisit le secteur privé au détriment du secteur public,
notamment pour les activités commerciales, préfère les organismes
publics aux ministères et les organisations de petite taille aux organisa-
tions importantes et se concentre, dès 1989, sur les résultats et non sur
les activités. Les « gros » ministères sont scindés, les gestionnaires embau-
chés à contrat et une importante vague de privatisation – même si plu-
sieurs entités demeurent sociétés d’État – est décidée. Au début des
années 1990, l’État providence est démantelé. En 1994, la réforme montre
ses premiers signes d’essoufflement et un bilan en révèle les faiblesses :
secteur public sans coordination, résultats attendus flous, citoyens
absents de la définition des politiques publiques, culture du service

public anémiée et défaut de leadership des gestionnaires publics. Au
contraire de leurs voisins néo-zélandais, les Australiens tenteront d’aug-
menter l’efficience de l’État et d’en réduire la taille en fusionnant plu-
sieurs ministères en « mégaministères ». C’est dans les années 1980 que
la récession économique contraint ce pays à abandonner ses politiques
protectionnistes. En 1994, le gouvernement de John Howard engage des
politiques néoconservatrices ou néolibérales. Diminution des effectifs de
la fonction publique, appel à la sous-traitance, privatisation et tarification
des services publics contribuent à un recentrage des ressources de l’État
sur ses activités essentielles. En revanche, des éléments ressortant de la
fonction publique traditionnelle, comme sa neutralité politique, sont pré-
servés. On observe, au sein de cette fonction publique, une diminution
significative du taux de syndicalisation et un réel changement de la
culture de gestion (Pollitt et Bouckaert, 2004).
Au Royaume-Uni, l’objectif réformateur de la classe politique était
de réduire la taille de l’État et de diminuer le fardeau fiscal ; celui de la
haute administration, de redonner un certain lustre à la fonction publique.
Le premier objectif a mené à des politiques drastiques : privatisation par-
tielle du secteur de la santé, multiplication des agences autonomes et des
organismes publics non gouvernementaux parfois même mis en compé-
tition. Il n’a cependant pas été pleinement atteint en raison notamment
des résistances de la population. Le second a été joint grâce à l’introduc-
tion de mesures qui ont sensiblement accru l’efficience de la fonction
publique (Bresser-Pereira, 2004). Les réformes administratives améri-
caines sont consécutives au déficit budgétaire considérable des années
1980. Elles se forgent sur un sentiment – et un discours politique – anti-
État largement répandu et cherchent leur inspiration dans les méthodes
du secteur privé.
3.2. ÉTAT INSTITUTIONNALISÉ, RÉFORME DE MAINTIEN

À l’État minimal de type « laisser-faire » et « résiduel providence »,
apanage des pays de langue anglaise (hors Canada), on oppose tradition-
nellement l’État institutionnalisé dont la France offre le profil idéal, celui
d’un État « souverain » et constituant qui intervient sur la base d’un pro-
jet moral. Pour les tenants de ce deuxième cas de figure du rapport État/
société, la conception d’une société gouvernée pour une large part par
des ajustements automatiques sans que la volonté des individus n’inter-
vienne est apolitique au sens véritable du terme (Rosanvallon, 1990).
Comme Durkheim, ils saisissent à l’inverse l’État non pas comme un
arbitre externe, mais comme un acteur et même un instituteur du social.
319
Selon eux, s’abandonner sans contrôle à la logique des rapports marchands

ne peut qu’aboutir à un monde sans règles, sans morale et injuste. L’édi-
fication d’une société juste et harmonieuse requiert donc la substitution
de l’intérêt collectif aux intérêts des individus, substitution que l’État doit
favoriser et qu’il est le seul à pouvoir assurer. La mission de l’État est
non seulement de guider, mais aussi de « produire » la société qu’il coiffe
et qu’il fonde tout à la fois. Il organisera donc l’espace, la langue, la
mémoire, la solidarité, l’économie…
Dans sa typologie des modes d’intervention de l’État dans l’économie,
Streeck (1996) affuble l’État institutionnalisé du nom « d’État étatiste »,
soit un État dont les interventions présentent en permanence un caractère
stratégique. Nous préférons pour notre part employer l’expression « État
interventionniste », plus claire nous semble-t-il. Faisant confiance à
l’action directe de l’État dans l’économie, la France présente l’archétype
de l’État interventionniste. Son État occupe un rôle prépondérant au sein
des formes institutionnelles. Il se signale également par un haut degré
d’engagement envers les droits sociaux. À cet égard, Titmuss (1963) et
Esping-Andersen (1999) parlent de modèles conservateur ou social-
démocrate. Nous ne retiendrons pas cette distinction, d’essence histo-
rique, ne serait-ce que parce que le modèle conservateur a pratiquement
disparu, même s’il conserve un aspect institutionnel patrimonial en
Allemagne où il est apparu en premier. Nous croyons plus pertinent
d’adopter le distinguo de Rosanvallon (1995) entre l’État passif-providence
et l’État actif-providence. Sur la base de droits sociaux reconnus et
dans une volonté de garantir à chacun un traitement égal, l’État passif-
providence assure directement et de façon centralisée la prestation de
nombreux services en matière de santé, d’éducation et d’indemnisation
des inactifs. Nous reviendrons plus loin sur la définition de l’État actif-
providence.
Outre la France, plusieurs pays de l’Europe continentale épousent
le profil de l’État institutionnalisé, de type interventionniste et passif-
providence. Dans ces pays, les réformes administratives n’ont pas changé
notablement le rôle de l’État dans la société ni modifié sa place dans l’éco-
nomie. Les gouvernements centraux ont conservé leur rôle fondamental
dans la définition de l’intérêt général. Ils ont tenté d’ajuster les façons de
faire de leur modèle bureaucratique sans le transformer. Les principes du
nouveau management public (NMP), peu goûtés en Europe, car ils sont
jugés contraires à l’intérêt général et nuisibles à la qualité du service public,
ont eu un impact négligeable (absence de mesure de la performance) et
les fonctionnaires ont réussi à maintenir leur statut. Les réformes ont plutôt
été marquées par la volonté de rapprocher l’État du citoyen, volonté qui
s’est traduite par de grandes vagues de décentralisation et de déconcen-

tration de la gouverne vers les municipalités et les régions, mais également
par une simplification des procédures administratives.
L’intégration de la République démocratique allemande (Allemagne
de l’Est) a fait passer la réforme administrative au second plan. En
Allemagne, la tendance a été, globalement, de consolider et d’améliorer le
système en place : un État central facilitant et orienteur et des gouverne-
ments régionaux et locaux fournisseurs de services publics et bénéficiant
d’une marge de manœuvre quant à leur gouverne. Pas de changement
radical donc, mais un mouvement incrémental de type bottom-up ou ascen-
dant, les initiatives voyant le jour sur le plan des gouvernements locaux
et remontant au niveau fédéral par l’entremise des länder. Au demeurant,
les réformes ont surtout porté sur la gestion publique au niveau local, les
idées réformatrices émanant du secteur public et n’étant pas empruntées
au secteur privé ou à un modèle administratif étranger.
Au cours des vingt dernières années, un modèle d’administration
publique qui mixe la tradition légaliste française et le NMP s’est déve-
loppé en Italie. Avec, à l’arrière-plan, l’habitude historique de l’État italien
d’intervenir dans l’économie, les réformes administratives ont donc eu
une double face : d’une part, de vastes trains de privatisation, l’appel à la
sous-traitance et la baisse des effectifs du secteur public et, d’autre part,
une grande décentralisation de pouvoirs et de responsabilités vers les
régions et les municipalités avec une forte orientation « citoyen ». En
France, l’application des principes du NMP s’est heurtée à une solide
tradition administrative, caractérisée notamment par un dirigisme de
l’État sur le plan économique, mais aussi à la pratique du « dialogue
social ». Dans le cadre de celui-ci, les réformes ont été négociées avec les
« partenaires » sociaux, les syndicats et le patronat. Certaines idées néo-
libérales ont été reprises et adaptées, mais uniquement dans un esprit
managérial (par exemple la contractualisation entre les ministères cen-
traux et leurs services déconcentrés). Les réformes administratives se sont
attachées à moderniser la gestion publique et à réorganiser la gouverne
territoriale avec une préoccupation de dévolution des pouvoirs vers les
régions, les départements et les communes. S’agissant des privatisations,
elles ont évolué dans les années 1980 au gré des alternances électorales
entre majorité de gauche qui nationalisait et majorité de droite qui priva-
tisait. Aujourd’hui, l’encadrement européen n’offre plus ce choix. Des
renationalisations sont désormais pratiquement inconcevables.
321
3.3. ÉTAT SUBSIDIAIRE, RÉFORME MODERNISATRICE

À l’État minimal et à l’État institutionnalisé, il nous apparaît nécessaire
d’ajouter une troisième figure du rapport État/société, celle de l’État
subsidiaire. Enracinée dans une longue tradition philosophique qui va
d’Aristote aux personnalistes en passant par saint Thomas d’Aquin et les
encyclopédistes (Millon-Delsol, 1992), l’idée de subsidiarité a été systé-
matiquement appliquée en Allemagne après la Deuxième Guerre mon-
diale pour resurgir à l’occasion de la construction de l’Union européenne.
Refusant l’antagonisme a priori entre les libertés individuelles et l’intérêt
général, elle a pour but de faire cohabiter l’autonomie des citoyens avec
un ordre social juste. En cherchant à développer une citoyenneté d’action,
elle définit l’intervention de l’État en termes de suppléance, et non de
substitution. Ultime garant du bien commun, l’État subsidiaire doit res-
pecter le principe qui veut qu’une autorité ne puisse s’exercer que pour
pallier la vacuité ou les défaillances d’une autorité subalterne. Là où les
initiatives citoyennes s’avèrent efficaces, l’État devrait se contenter de les
accompagner. C’est cette ambition qui singularise nettement l’État subsi-
diaire des deux précédents profils de la relation État/société.
Toujours selon Streeck (1996), un État qui aide les groupements de
la société civile à se structurer et qui les soutient pour qu’ils exercent des
fonctions qui seraient autrement dévolues à l’État ou au marché présente
le type enabling state, que nous traduirons par « État de type facilitateur ».
Albert (1991) parle de modèle rhénan pour désigner ce type de gouver-
nance de l’économie nationale qui est déléguée le plus possible soit à des
associations habilitées par l’État, soit aux négociations collectives menées
entre ces associations, aux résultats desquelles l’État confère un statut
d’obligation légale. L’histoire montre que plus que sur les bords du Rhin,
c’est dans les pays scandinaves et aux Pays-Bas que ce modèle s’est épa-
noui. C’est particulièrement probant dans le domaine social. Les pays du
Nord de l’Europe illustrent parfaitement le concept de Rosanvallon
(1995) de « l’État actif-providence » qu’il distingue, comme nous l’avons
évoqué plus haut, de « l’État passif-providence ». Un État actif-providence
s’efforce de conjuguer droits et obligations et de tenir compte des singu-
larités tout en veillant à préserver l’équité. Il garantit ainsi une offre
suffisante de services sociaux, sanitaires et éducatifs et facilite l’insertion
des individus.
Le type des réformes administratives engagées dans les pays
nordiques s’éloigne de la « norme réformatrice » anglo-saxonne, même si
les deux présentent des similitudes. On remarque dans ces pays une
tradition de prestation des services publics par les municipalités ou par
des agences plus ou moins autonomes sous l’autorité d’un ministère. En
revanche, à l’exception de la gestion par résultats, les méthodes inspirées
du secteur privé n’ont pas fait recette, surtout en matière de gestion des
ressources humaines. La puissance des syndicats du secteur public et un
manque évident de volonté politique ont contribué à écarter toute idée
de mise en marché des services publics (Torres, 2004). Aux Pays-Bas, où
se croisent, comme dans les pays nordiques, la tradition du consensus
négocié et un fort corporatisme, les gouvernements, souvent de coalition,
ont démontré peu d’ouverture pour les privatisations. En l’absence d’un
sentiment anti-État dans la population et d’une majorité politique d’obé-
dience néolibérale, la Finlande a résisté à l’influence anglo-saxonne.
Négligeant de faire appel à des consultants pour mettre au point des
processus de réforme, utilisant « l’arme » des privatisations de façon
sélective, seulement là où l’État était gagnant, les gouvernements ont
surtout voulu rapprocher l’administration des administrés. Procédant
sans précipitation, de manière technocratique, ils ont décentralisé nombre
de responsabilités vers les municipalités puis, à la fin des années 1990,
ils ont organisé la participation des citoyens à la définition des normes
de prestation des services (Pollitt et Bouckaert, 2004).
Avec ce dernier exemple, nous achevons la présentation des trois
figures du rapport État/société qui miroitent avec les trois idéaux types
de la gouvernance publique : un État minimal, de type laisser-faire et
résiduel-providence, un État institutionnalisé, de type interventionniste
et passif-providence, et un État subsidiaire, de type facilitateur et actif-
providence. À ces idéaux correspondent respectivement autant de
modèles réformateurs : les réformes radicale, de maintien et modernisa-
trice. Cette typologie est incomplète. Elle ne couvre que les pays déve-
loppés qui jouissent d’une tradition démocratique plus ou moins
pérenne. Elle peut être adaptée, nous le verrons, à un certain nombre de
pays en voie de développement ou en transition, mais pas à tous.
3.4. ÉTAT EN DÉCHARGE, RÉFORME TACTIQUE

Notre démarche ne rend donc pas compte provisoirement de la situation
de la gouvernance et des trajectoires des réformes des administrations
publiques dans un certain nombre de pays en développement ou en
transition. Il n’est pas dans notre intention d’évacuer ces pays de notre
étude et de notre typologie. Pourquoi les distinguer ainsi ? À cause de la
nature et de l’ampleur des problèmes auxquels ils sont confrontés, de la
spécificité des défis que leurs États doivent affronter et de l’originalité
des réponses qu’ils apportent. L’autorité de l’État, sinon son existence,
est ici en question. En Afrique subsaharienne par exemple, des États déjà
surchargés ont été déstabilisés et ont ainsi perdu en bonne partie leur
capacité à diriger des sociétés fragilisées et à influencer des économies
nationales elles-mêmes marginalisées. Les réformes administratives
323
ENCADRÉ 11.1
Typologie des modèles nationaux de gouvernance
et des réformes administratives
État subsidiaire, de type
État en décharge facilitateur et actif-providence
Réforme tactique Réforme modernisatrice
État minimal, de type laisser-faire État institutionnalisé, de type

et résiduel-providence interventionniste et passif-
Réforme radicale providence
Réforme de maintien
On comprendra qu’aucun État n’étant la caricature d’un des

quatre idéaux types présentés, un pays peut se positionner à n’im-
porte quel point de notre rectangle intérieur. De plus, cette position
peut évidemment changer dans le temps. En effet, s’il oriente, légitime
et régule les pratiques politiques et les luttes d’influence que ces
pratiques couvent, le rapport État/société n’est pas intangible puis-
que ce sont ces mêmes pratiques et luttes d’influence qui sont à
sa source et à l’origine de ses transformations. Il nous faut donc
délaisser le schème de la représentation linéaire pour celui de la
causalité circulaire. Le parcours, invariablement unique, de chaque
société comprend des étapes charnières durant lesquelles se crée
ou se modifie en profondeur sa propre configuration du rapport État/
société. La construction d’un État moderne est un de ses moments-
clés, comme le confirment historiens et sociologues (Constant,
2000 ; Genet, 1990 ; Anderson, 1978). On peut à cet égard compa-
rer avec intérêt trois pays emblématiques. En Angleterre, un centre
politique émerge précocement ; peu menacé à l’externe comme
à l’interne, il ne s’institutionnalisera guère. En France, au contraire,
un pays sans cesse en lutte pour exister comme nation, l’État ne
cessera d’accroître son autonomie et d’étendre son emprise. En
Allemagne, les résistances externes et internes au rêve impérial

entraveront longtemps l’édification d’un État qui devra finalement
accepter de partager sa souveraineté. Le déploiement de l’État
providence est un autre de ses moments-clés : concession aux
classes modestes en Angleterre, prolongement de l’action de l’État
en France inspirée par la vision que la croissance de la solidarité
et celle des services publics sont étroitement liées. Il recouvre, en
Allemagne, dans un premier temps, une volonté de contrôler le jeu
politique, puis, dans un deuxième temps, le souci de développer la
concertation et la coopération entre les acteurs sociaux.
À travers ces moments et d’autres qui leur sont spécifiques,
les cultures politiques se forgent. La conception de l’État en est le
cœur. Sa force (l’intériorisation dont elle est l’objet) et sa portée (son
étendue d’application) résident dans le fait qu’elle se combine avec
d’autres idées telle, par exemple, celle de la liberté. À la suite de
D’Iribarne (1998), on peut ainsi esquisser les formes très différentes
que prendra ce rapprochement. Dans un État minimal, le « contrat »
prédomine et les libertés négatives ont le dessus. La personne libre
est celle qui, égale devant la loi et protégée par elle dans ses rela-
tions contractuelles, est à l’abri de l’arbitraire, dont celui de l’État.
Dans un État institutionnalisé, l’idéal est que chacun contrôle ses
activités. La personne libre est celle qui exerce sa souveraineté sur
son fief en toute indépendance vis-à-vis du groupe, étant entendu
que les conflits entre intérêts particuliers seront arbitrés par une
autorité légitimée pour le faire puisqu’elle incarne le bien commun
et la raison. On peut tout aussi aisément associer l’État subsidiaire
à une vision participative de la société. La personne libre est dans
ce cas celle qui prend part aux décisions collectives au sein d’une
assemblée de pairs, décisions que l’autorité exécutera.
entreprises dans ces pays accentuent cette tendance qualifiée de

« privatisation des États » (Hibou, 1999), perspective que nous reprenons
avec la formule d’« État en décharge ».
Toutefois, il nous faut ici prendre garde, car si de telles réformes
accentuent l’érosion des capacités de l’État à intervenir, elles n’empêchent
pas le renforcement et le redéploiement du pouvoir des gouvernants.
Soumis aux conditionnalités des bailleurs de fonds internationaux, ces
gouvernants se réfèrent bien sûr au plan rhétorique et dans les textes
325
officiels, aux notions de bonne gouvernance, de performance et d’efficacité,

mais dans les faits, on assiste à un détournement d’objectifs – et non pas
simplement à une non-atteinte des objectifs fixés. Les privatisations, par
exemple, qui présentent déjà l’avantage de restreindre un pouvoir admi-
nistratif et gestionnaire toujours susceptible d’autonomisation, sont con-
duites de façon telle qu’elles évitent la constitution de pôles économiques
forts tout en permettant l’élargissement de la base clientéliste. On l’aura
compris, il s’agit selon nous de réformes tactiques qui, faisant fond sur
des orientations imposées de l’extérieur, tendent vers un repositionne-
ment des acteurs et une réaffectation des ressources en faveur des
dirigeants politiques en place.
4. LES RÉFORMES DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT

OU EN TRANSITION
Nous allons voir dans l’analyse qui suit que dans les sociétés africaines,
maghrébines, asiatiques, russes, est-européennes ou latino-américaines
comme ailleurs, les États réagissent de façon particulière, et ce, en fonc-
tion de leur trajectoire propre, des phénomènes qui les touchent. Les
réformes des administrations publiques y résultent de la mise en tension
des continuités – l’homogénéité des menaces et des ruptures – et la capa-
cité différenciée des États à s’adapter (Hibou, 1999). Nous étudierons
d’abord la nature des réformes administratives (le « Quoi » et le « Com-
ment ») en constatant que notre typologie (réformes radicale, de maintien,
modernisatrice ou tactique) trouve à s’appliquer tout au moins partielle-
ment. Puis nous dégagerons les facteurs explicatifs des réformes (le
« Pourquoi ») où nous retrouverons l’importance des modèles institution-
nels, de la culture politico-administrative et des contraintes économiques.
4.1. LA NATURE DES RÉFORMES ADMINISTRATIVES DANS LES PAYS

EN DÉVELOPPEMENT OU EN TRANSITION
La tendance générale des réformes administratives dans les pays en voie
de développement (ou en transition) est la préséance accordée à la gou-
verne sur la gestion publique. Elle se décline à travers les caractéristiques
des réformes des fonctions publiques, la mesure des décentralisations et
le recours au secteur privé. Ce sont là les trois axes majeurs des réformes
administratives dans les pays en développement ou en transition. Con-
cernant la dimension fonction publique, la réforme s’identifie aux seuls
aspects de la gestion des ressources humaines et des ressources budgé-
taires. Avec McCourt (1998), on remarquera que cette concentration « a
souvent été synonyme de réduction d’emplois ou […] de licenciement
des fonctionnaires » (Chine, pays africains). L’archaïsme et la vétusté des

systèmes et des pratiques, la mauvaise situation économique, le délabre-
ment matériel, financier et humain des appareils administratifs, le déli-
tement des capacités gestionnaires (en Afrique) et l’échec des tentatives
antérieures ont donc justifié le choix de mener de lourdes réformes struc-
turelles (Darbon, 2003), mais force est de constater que les rigidités,
l’irresponsabilité, l’inefficacité et l’avancement à l’ancienneté n’ont pas
disparu.
C’est probablement dans la dimension de la décentralisation terri-
toriale des pouvoirs qu’on relève les initiatives les plus prometteuses ;
plus assurément que dans l’introduction tous azimuts des mécanismes
du marché, qui répondait à une exigence plus symbolique que managé-
riale. La primauté à la décentralisation est en effet une constante des
réformes. Orientée sur les structures de commandement et de régulation
politique, la décentralisation a été celle des dépenses plus que des
recettes. Elle a permis à l’évidence d’alléger le poids d’une bureaucratie
envahissante. On doit cependant déplorer désormais des phénomènes de
re-centralisation et de « resserrement » des pouvoirs. Quant à la réduction
de l’intervention publique par la privatisation, telle que la recommandent
les programmes d’ajustement structurel (Polidano et Hulme, 1999), elle
s’est soldée par une contraction de la fonction publique par déflation
drastique du nombre de fonctionnaires, de la moitié des effectifs par
exemple en Ouganda en 1990 (ibid.).
En nous intéressant maintenant aux trajectoires spécifiques suivies
par les pays en développement ou en transition engagés dans des
stratégies réformatrices de leur administration publique (Schneider et
Heredia, 2003), nous reconnaissons en tout premier lieu notre quatrième
type, celui de la réforme tactique qui s’inscrit dans un modèle d’État en
décharge. Il s’applique aux États « désinstitutionnalisés », essentiellement
ceux des pays du Maghreb, du Moyen-Orient et d’Afrique, notamment
les pays de la zone subsaharienne soumis à une forte dégradation de
l’efficacité de l’État. La réforme se caractérise ici par une privatisation à
grande échelle des fonctions économiques, mais aussi « régaliennes » des
gouvernements (Hibou, 1999), qui ne s’accompagne pas toutefois de la
mise en place de processus de contractualisation des emplois publics, ce
que Polidano et Hulme (1999) appellent la combinaison du centralisme
et de la « corporatisation de certaines fonctions ». La décentralisation se
résume à la dévolution des attributions politiques aux collectivités terri-
toriales, en l’absence de toute décentralisation de la gestion. Le niveau
élevé de chômage (Moyen-Orient, Afrique du Nord) interdit une vraie
réforme des fonctions publiques. La Banque mondiale (1997) peut à ce
327
propos parler de simples replâtrages et de réformes sur papier. On note

malgré cela des réductions de l’effectif et un renforcement de la capacité
des administrations par la formation du personnel.
Les pays de la péninsule indienne (Inde, Bangladesh, Pakistan), les
pays latino-américains, la Russie et ses anciens États associés, le
Botswana, l’Ouganda, la Tanzanie ou encore la République d’Afrique du
Sud sont exemplaires d’un deuxième cas de figure qui présente des carac-
téristiques qui correspondent à la fois à une réforme de maintien et à une
réforme modernisatrice : adaptation des pratiques existantes, mais égale-
ment adoption de nouvelles pratiques et, parfois, une gouverne qui fait
appel à certains mécanismes de participation. Dans ces réformes, l’appa-
reil administratif lui-même subit peu de changements, ou il se transforme
progressivement par la démocratisation du paysage politique local
(Argentine, Brésil, Colombie) (Banque mondiale, 1997) ou, plus généra-
lement, par l’amorce d’une réforme du système juridique, de la fonction
publique et des politiques sociales (Amérique latine).
Le recours au secteur privé ou l’import de ses méthodes fait ici
l’objet de politiques plus cohérentes. En Europe de l’Est, les privatisa-
tions, la révision du régime des prix et du système de change et l’appren-
tissage de la discipline budgétaire et monétaire ont, avec le recentrage de
l’État et la métamorphose des entreprises publiques, caractérisé la pre-
mière phase des réformes, qui visait presque uniquement une trans-
formation économique. Par ailleurs, l’accent mis sur les résultats, pas
seulement financiers, est une préoccupation qu’on remarque dans plu-
sieurs des pays de ce groupe. L’Ouganda a ainsi adopté des budgets axés
sur la performance. En Colombie, on a établi des indicateurs pour évaluer
la performance (en matière d’économie, de productivité et de qualité de
service) afin de responsabiliser le secteur public et la classe politique
(Banque mondiale, 1997). En outre, dans certains pays de l’Afrique anglo-
phone (Ghana, Kenya, Ouganda, Tanzanie, Zambie), mais aussi plus
récemment au Pakistan (Polidano et Hulme, 1999), l’influence du NMP
a entraîné la conversion de services administratifs en agences, corps ou
autorités autonomes, en particulier dans les domaines fiscaux et doua-
niers ; alors même que les indicateurs de performance font parfois défaut
(la National Revue Authority en Tanzanie).
L’approche participative est une des voies les plus intéressantes
empruntées par certains pays dans leur démarche réformatrice. L’Afrique
du Sud a par exemple inscrit des mécanismes de participation dans une
loi de 1996 (Local Government Transition Act). Dès 1995, des législations
nationales incitaient les municipalités à intégrer la participation aux pro-
cédures budgétaires, réaffirmaient l’exigence d’une consultation publique
en matière de besoins de services et encourageaient la mise en œuvre de
procédés de rétroaction permettant au citoyen de s’investir dans la

recherche de la performance. Des mécanismes de participation ont été
également considérés en Ouganda et en Tanzanie au niveau local, en
Jamaïque (chartes du citoyen) et en Amérique latine à travers des réfé-
rendums locaux et l’implication des associations dans la formulation des
budgets municipaux.
Troisième et dernier cas de figure des réformes administratives dans
les pays en développement ou plutôt, en l’espèce, en transition : une
réforme de nature plutôt radicale qui fait largement appel aux méca-
nismes du marché et à ses modes de fonctionnement. On réunira dans
ce groupe certains pays de l’Europe centrale et orientale (Pologne, Hongrie,
Tchéquie) (Banque mondiale, 1997), le Chili et Singapour. Schneider et
Heredia (2003) font de la Hongrie un des pays leaders en matière de
réforme administrative. La Banque mondiale (1997) évoque à propos de
Singapour un « miracle économique ». Comme nous l’indiquons, la
nature des réformes s’entend dans ces pays presque exclusivement
comme un recours au secteur privé avec l’ouverture des services publics
à la concurrence en Europe centrale et orientale, la privatisation du
régime public de retraite au Chili ou bien la cession d’actifs de l’État au
secteur privé au Chili et en Malaysia (Banque mondiale, 1997). L’impor-
tation massive des méthodes de gestion du privé (approche clientèle et
démarche qualité, accent sur les résultats, mesure de la performance et
imputabilité) dans l’administration a contraint le législateur à simplifier
les réglementations (Europe centrale et orientale). À Singapour, la parti-
cipation a été enchâssée dans la définition des rapports entre l’adminis-
tration et les citoyens pour concourir à la performance du secteur public.
En cas de défaillance d’une agence liée à sa performance, il est ainsi
prévu une procédure de contestation à l’instigation des usagers/clients.
Ce n’est pas d’aujourd’hui que date à Singapour cette obsession de
la performance des services publics (Turner, 2002). Déjà, en 1980, le gou-
vernement de l’époque avait adopté des mécanismes budgétaires axés
sur la performance et la comptabilité de gestion. En 1981, la gestion de
la qualité fait son apparition avec le programme Work Improvement
Teams. Inspiré d’un programme japonais, il verra en 10 ans la constitu-
tion de plus de 30 000 « équipes d’amélioration du travail ». En 1995, le
gouvernement lance l’initiative « eXELERATE 21 », un programme natio-
nal d’excellence qui a pour objectif de promouvoir la culture de l’excel-
lence et le progrès continu dans le secteur public. En parallèle, la
motivation et la mobilisation du personnel sont recherchées par la créa-
tion de prix d’excellence qui récompensent les efforts individuels et la
promotion des initiatives qui font le pont entre développement des res-
sources humaines et excellence des ressources humaines.
329
Le Chili s’est démarqué pour avoir pris des mesures, d’une part, en
matière de rémunération à la performance et, d’autre part, de réduction
des effectifs, dont l’efficacité a été jugée plus élevée qu’en Argentine, au
Brésil, au Mexique ou même en Hongrie ou encore en Thaïlande
(Schneider et Heredia, 2003). Enfin, certains pays africains ont, dans ce
domaine, suivi des démarches sélectives, par exemple la planification du
travail et la fixation d’objectifs au sein de ministères restructurés
(Zambie) ou bien l’installation de réseaux locaux (local area networks) pour
évaluer la performance de la fonction publique.
4.2. LES FACTEURS EXPLICATIFS DES RÉFORMES ADMINISTRATIVES

DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT OU EN TRANSITION
Quelles sont les causes de cette diversité que nous venons d’évoquer ? Et
pour quelles raisons des gouvernements soumis aux mêmes types de
contraintes internes et aux mêmes pressions externes choisissent-ils des
« remèdes » discordants et quelquefois antinomiques ? Nous apprécierons
d’abord les facteurs explicatifs d’ordre institutionnel et ceux qui ont trait
à la culture politico-administrative et au leadership national avant de
considérer les explications d’ordre économique.
Dans nombre de pays ici concernés, les appareils politico-
administratifs accordent la primauté à la fonction de commandement, au
centralisme et au maintien de l’ordre au détriment du service à la collec-
tivité et du professionnalisme, de l’efficience et de la probité des agents
de l’État (Kamto, 1997). Pour Polidano et Hulme (1999), la faible institu-
tionnalisation des structures administratives les rend vulnérables à la
« politicisation ». Pour Darbon, le manque de substance technique et
infrastructurelle des administrations publiques (en particulier en Afrique)
prive l’État de sa pertinence fonctionnelle et de sa raison d’être, sauf à
parler avec Gunnar Myrdal d’« État mou » (soft state). Un tel État, ni
structurant ni régulateur, fonctionne par délégation et intermédiation, au
risque d’être parfois mis hors jeu (Darbon, 2003). Les traditions politiques
et administratives, concourantes dans certains cas de figure et concurren-
tes dans d’autres, ont une influence majeure sur le contenu des réformes
administratives, tant sur leurs priorités que sur leur rythme. On mettra
ici l’accent sur un aspect singulier : la pesanteur d’une culture politique
de marginalisation, c’est-à-dire de l’indifférence des officiels à la critique
et même à la dénonciation publique. Il est vrai que, du fait d’une « cons-
cience malheureuse insuffisante », les attentes de nature à exercer une
pression sur les dirigeants sont insignifiantes, les citoyens étant peu
enclins à réclamer du changement ou à se plaindre (Manning, 2001).
Dans les pays en développement, on note aussi la mollesse et

l’impuissance de l’État de droit, concurrencé, sinon débordé, par l’exis-
tence de réseaux marchands où l’informel prédomine (Schick, 1998).
Cette vacuité du droit a pour conséquence l’absence de motivation (natu-
relle ou suscitée) du personnel administratif, cette dernière remarque
valant surtout pour l’Afrique et l’Amérique latine. L’informel s’ancre tout
autant dans le marché que dans la culture gouvernementale. À l’instar
des transactions privées dépourvues de mécanismes contractuels, le
« jeu » administratif (gestion des ressources humaines, procédures bud-
gétaires) n’obéit pas à la règle de droit. Les critères de recrutement et de
développement professionnel ne sont pas fondés sur la compétence.
L’arbitraire est un des modes d’intervention privilégiés (Hibou, 1999). La
gouvernance devient un enjeu entre les formes traditionnelles et les
formes modernes d’organisation sociale et d’exercice de l’autorité publique.
Dans cette tension, l’ethnicité intervient négativement. Le pluralisme de
la société est source de clientélisme politique par confusion de l’ethnie
avec le parti politique et de ce dernier avec l’État. En Afrique, en
Amérique du Sud, au Mexique (Schneider et Heredia, 2003), en Asie, le
paternalisme, le patrimonialisme et la corruption sont coutumiers. En
Indonésie par exemple, le registre de la famille fait partie intégrante de
l’État. Il est devenu, au cours du temps, « un mode de gestion de l’espace
public érigé en absolu éthique » (Hibou, 1999).
Dans cette perspective, certaines réformes sont reçues comme des
menaces pour les intérêts de l’ethnie politiquement majoritaire. Il
s’ensuit une application sélective du NMP qui ne compromet pas les
acquis clientélistes et qui n’engage pas le gouvernement sur le long
terme. Au sujet de l’Afrique, Darbon (2003) parle d’instrumentalisation,
d’effectivité et de « jeux d’ombres ». Il existe cependant des exceptions à
cette tendance. C’est par exemple dans l’héritage des traditions et des
valeurs enracinées dans l’histoire du pays que le gouvernement de
Singapour a puisé les mécanismes du marché qu’il a appliqués au secteur
public pour améliorer la qualité du service et l’engagement des
employés. Dès la fin de la Deuxième Guerre mondiale, un programme
de lutte à la corruption avait déjà mis en lumière les notions de respon-
sabilité et de transparence administrative. Transparency International
place aujourd’hui Singapour en tête des pays les moins corrompus de la
zone Asie-Pacifique (et le sixième des pays les moins corrompus au
monde.) On citera aussi comme « exemple à suivre » la création d’une
commission anticorruption à Hong Kong.
Il faut enfin évoquer la nature et le degré du leadership national
pour comprendre la différenciation des motivations et des cheminements
des stratégies réformatrices. Pour la plupart des pays en déficit de
331
leadership, le changement est exogène, car il est provoqué par des

contraintes extérieures et il est de surcroît importé. Les réformes sont
relayées par des dirigeants qui y voient une occasion nouvelle de se
légitimer à partir d’une source externe quand les sources de légitimation
interne sont épuisées. Le véritable enjeu des réformes est masqué et
détourné vers des préoccupations gestionnaires, statutaires ou tech-
niques. Darbon (2003) qualifie cette faculté de faire dévier les réformes
de « capacité des acteurs à réformer la réforme […], à la congédier en la
détournant/contournant ». A contrario, dans le cas de Singapour, la
réforme a bénéficié d’un haut niveau de leadership gouvernemental.
L’ambition des dirigeants était de faire du secteur public un vecteur de
la compétitivité et de la prospérité du pays. Singapour reste encore de
nos jours le modèle d’une évolution réussie de l’État providence (Banque
mondiale, 1997).
Si dans beaucoup de pays les dysfonctionnements, voire la déli-
quescence de la structure politico-administrative, empêchent l’État d’agir
ou de réagir efficacement, c’est bien la détresse économique qui les force
tout de même à se réformer et, pour quelques-uns d’entre eux, à muter.
Trois variables sont ici à prendre en compte : le niveau d’institutionnali-
sation du secteur privé, la situation économique intérieure et le rapport
de forces à l’international. Au même titre que la gestion publique, la
gestion privée de l’économie est, dans plusieurs pays, soumise au « poli-
tique ». L’initiative privée demeure prisonnière de l’antagonisme existant
entre l’État et le marché qui a pour effet de paralyser le secteur privé,
par ailleurs en compétition avec les entreprises monopoles d’État. La
privatisation apparaît dès lors comme une tentative de clientélisation du
secteur privé, en somme un partenariat public-privé à rebours qui fait
du secteur privé un réceptacle des disqualifiés du secteur public et du
secteur public, le vivier des futurs « gestionnaires » des entreprises pri-
vatisées. En Corée du Sud, sous Kim Dae-Jung, l’import de mécanismes
du marché était un moyen pour l’État de reconfigurer son monopole sur
la société. Il y a donc une confusion entre anémie de l’autorité de l’État,
retrait de l’État (Banque mondiale, 1997) et redéploiement de l’État
(Hibou, 1998). En raison de sa médiocre capacité d’action sur le plan
économique et social, les privatisations ne sont plus qu’un exercice incer-
tain du pouvoir étatique (Hibou, 1999). La nécessité de repenser le rôle
des institutions et les rapports entre l’État et les citoyens ralentit consi-
dérablement le tempo des changements.
Les exemples de Singapour et du Chili enseignent comment une
logique de développement économique peut s’harmoniser avec la
modernisation de la gestion publique (Schick, 1998). Les exemples de la
Chine et de la Pologne dépeignent comment l’allègement du poids de
l’État peut constituer un facteur de performance économique (Banque

mondiale, 1997). Pour autant, malgré ces succès, il faut admettre que la
plupart des pays en développement ou en transition n’étaient pas pré-
parés à relever les défis du libéralisme politique et économique : insuf-
fisance de leur potentiel de gestion, fragmentation du processus de
décision, etc. Le contexte économique qui était le leur a eu pour effet
pervers d’aspirer – obligatoirement – ces pays dans la spirale des réformes
tout en étant lui-même un facteur de résistance au changement (Obongo
Odhiambo, 2000). C’est ainsi que les programmes d’ajustement structurel
ont diffusé en Afrique une conception NMP d’inspiration néolibérale des
réformes administratives qui prenait l’allure d’une mondialisation des
réformes (Darbon, 2003). Or les pays africains ne pouvaient contester ou
aménager cet encadrement politique et idéologique des réformes puisque
leur manque d’autonomie lié à la dégradation de leur économie et de
leurs infrastructures justifiait qu’ils fassent appel aux bailleurs de fonds
internationaux, pour qui le NMP et l’audit sont la panacée en matière de
réformes (Harlow, 2001).
Plus généralement, les pays en développement ou en transition
souffraient en effet – et souffrent toujours, à l’exception de certains pays
d’Asie tels que la Chine et Singapour – du déséquilibre des forces au plan
international. Disposant d’un pouvoir de négociation quasi inexistant du
fait de leur entière dépendance aux financements externes et impuissants
à cause de leur manque de stratégies réformatrices de rechange, ils se
laissent imposer par les institutions d’aide internationale une panoplie
de changements à mener de façon concomitante et indifférenciée
(Obongo Odhiambo, 2000). On retrace cette dépendance envers le FMI et
la Banque mondiale dans les Plans d’ajustement structurel (PAS) en
Afrique et les réformes administratives en Asie et en Amérique latine par
les méthodes NMP. La « soumission » au Consensus de Washington
(Darbon, 2003 ; Schneider et Heredia, 2003) est ainsi, semble-t-il, à l’ori-
gine d’une confusion dommageable entre acquiescement à la réforme et
engagement dans la réforme (Polidano et Hulme, 1999). Un dernier point
est à soulever à propos de l’influence des dynamiques régionales sur les
réformes administratives : l’hégémonie des États-Unis dans leur zone
géopolitique a décidé plusieurs pays latino-américains à endosser les
doctrines du managérialisme américain.
CONCLUSION
Notre objectif était d’offrir un portail pour une lecture et une compré-
hension des phénomènes en apparence disparates qui touchent depuis
plus de vingt ans la plupart des administrations publiques. Les réformes
333
administratives ne sont pas le fruit du hasard. C’est afin de s’ajuster aux

profonds changements qui les affectent que les États ont initié des pro-
cessus de modernisation de leur secteur public. Et pourtant, si l’on peut
dégager un certain nombre de tendances lourdes, il n’y a toutefois pas
nécessairement convergence vers un même mode de gouverne et de ges-
tion. Les singularités nationales atténuent parfois la portée des tendances
communes et en colorent toujours la réalisation. Il faut prendre garde ici
à ne pas réduire les efforts de modernisation à une simple adaptation
fonctionnelle au nouvel ordre des choses. Les modèles nationaux sont
variés et, l’agir politique et la gouverne conservant leurs droits, tout
donne à penser qu’ils le demeureront.
Ainsi avons-nous distingué quatre « trajectoires types » de réforme
qui correspondent à autant de modèles nationaux de gouvernance. Nous
n’avons aucunement la prétention d’avoir épuisé la question de la
réforme administrative, mais nous espérons l’avoir mise en perspective.
S’il est une leçon à tirer, c’est qu’il n’y a pas de réforme idéale. Aussi, et
tout en évitant les approches doctrinaires, s’agit-il pour chaque État de
bien cerner non seulement les objectifs qui peuvent s’inscrire dans la tra-
jectoire nationale et qui ont par conséquent une chance de rallier la popu-
lation, mais également les éléments pouvant servir d’étais au changement.
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a
C H A P I T R E
12
ADMINISTRATION NATIONALE
ET INTÉGRATION EUROPÉENNE
Paul-André Comeau
Professeur invité à l’École nationale d’administration publique
Fin printemps 2005, les électeurs français et néerlandais ont dramatiquement

replacé à l’avant-scène de l’actualité internationale le projet de cons-
truction européenne1. En signifiant une fin de non-recevoir au projet de
Constitution européenne, la majorité des citoyens de ces deux pays fon-
dateurs de l’Union européenne ont plongé l’Europe des 25 dans une crise
profonde, existentielle même.
Observateurs et commentateurs jonglent toujours avec les facteurs
qui pourraient expliquer ce désenchantement à l’égard d’un projet
majeur de la seconde moitié du XXe siècle. Ils en arrivent tous à énoncer
un certain nombre de questions où pointe un pessimisme à peine voilé.
Assisterait-on à l’étiolement d’un rêve forgé et lancé dès le lendemain de
la Deuxième Guerre mondiale ? L’idéal d’une Europe unie où la guerre
n’aurait plus de place aurait-il perdu toute pertinence au début de ce
nouveau millénaire ?
1. L’auteur désire remercier mademoiselle Marie Bélanger pour sa précieuse collaboration

durant la recherche en vue de ce texte. Il adresse aussi ses remerciements à mesdames
Roseline Nérette, Francine Lanouette et Joséphine Dubois.
Ces questions renvoient presque toutes à la finalité première de

l’entreprise imaginée par les « Pères de l’Europe », Monnet, Schuman,
De Gasperi, Spaak et autres artisans de la première heure. Elles inter-
pellent cruellement les actuels responsables européens. Ce type d’inter-
rogation, pour fondamental qu’il soit, n’épuise pas la gamme des
réflexions qui surgissent de cinquante ans d’expériences, de tâtonne-
ments, d’échecs, de relances et, il faut le reconnaître, de succès aussi
impressionnants qu’imprévisibles. L’introduction de l’euro représente
sans doute le plus bel exemple de ces réussites qui ont forcé l’admiration
des plus sceptiques.
Au moment où la recherche d’une forme de gouvernance mondiale
se hisse au rang de priorité, l’échec de l’expérience européenne serait très
préoccupant. Depuis la signature du Traité de Rome, le 25 mars 1957, la
mise en place et le fonctionnement de ce qui est maintenant l’Union euro-
péenne ont constitué un véritable laboratoire. L’Europe a en effet pratiqué
une forme d’intégration politique et économique continentale (ou régio-
nale) unique dans l’histoire des relations entre États souverains. Les con-
cepts traditionnels d’organisation internationale, de supranationalité, de
relations intergouvernementales, pour ne citer que ceux-là, ont connu des
incarnations inédites, parfois surprenantes, souvent stimulantes.
La construction européenne a fait des émules. Elle continue
d’inspirer ceux qui rêvent, en Afrique, dans les Amériques, en Asie, de
jeter les bases d’associations interétatiques pour prendre en charge les
défis de la mondialisation. Comment interpréter autrement l’apparition
de l’Union africaine, issue de l’ex-Organisation de l’unité africaine ?
Impossible de nier une évidente filiation entre l’Union européenne et la
toute nouvelle Communauté sud-américaine des nations, portée sur les
fonts baptismaux à la fin de 2004.
Il n’est pas question de dresser ici le bilan de l’intégration euro-
péenne. La question qui sous-tend ce texte s’inscrit dans le seul champ
de l’administration publique. De façon plus précise, il s’agit de soupeser
l’impact de cette démarche d’intégration sur l’administration publique
des États membres. En d’autres termes, l’objectif est d’examiner les
conséquences, sur les administrations publiques, de l’adhésion et de la
participation aux activités de l’Union européenne. En somme, l’objectif
consiste à jeter un regard sur la façon dont s’est matérialisé ou non le
rapprochement des systèmes administratifs des pays membres de
l’Union européenne.
Cet examen emprunte évidemment aux multiples travaux et
recherches qu’a suscités la construction européenne au fil des années
(Lequesne et Surel, 2004). Des deux côtés de l’Atlantique, c’est un chantier
ADMINISTRATION NATIONALE ET INTÉGRATION EUROPÉENNE
341
qui a déjà mobilisé une foule de chercheurs intéressés et souvent médusés

par la possible convergence des institutions, voire leur fusion (Maor et
Jones, 1999). Ce survol ne prétend pas apporter une nouvelle pierre à
l’édifice théorique de l’intégration européenne (Ashead, 2005 ; Knill,
2001). Le propos est avoué d’utiliser hypothèses et conclusions dans une
perspective pragmatique et limitée, à l’image d’ailleurs de l’aventure
européenne.
1. LES POLITIQUES PUBLIQUES ET L’UNION EUROPÉENNE

Au-delà des objectifs politiques et même philosophiques à l’origine de
l’Union européenne, les auteurs du Traité de Rome se sont inscrits dans
le sillage tracé quelques années plus tôt par les artisans de la commu-
nauté européenne du charbon et de l’acier (Dinan, 2005). La CECA a
relevé, au-delà de toute espérance, le défi de créer un marché commun
de l’acier et du charbon quelques années seulement après le silence des
armes sur le vieux continent. Puis, pour réaliser le « marché commun »
entre les six États fondateurs de l’Union européenne, les Pères de
l’Europe et leurs collaborateurs juristes ont imaginé le contour d’institu-
tions qui auraient pour objectif la production de politiques publiques
grâce à la mise en commun de certaines ressources. Philippe de
Schoutheete, qui a représenté la Belgique durant plus de dix ans auprès
de l’Union européenne, a bien résumé cet objectif à la fois ambitieux et
généreux :
Il s’agit de privilégier l’action grâce à une structure institutionnelle
et juridique originale et efficace. Il s’agit, dans le respect de l’identité
des nations et sans intervention excessive, de gérer ensemble cer-
taines ressources et certaines politiques, en assurant la cohésion et la
solidarité de l’Union, son ouverture extérieure et sa compétitivité, et
par là sa prospérité. Il s’agit d’exercer ensemble et pacifiquement une
puissance collective dans les affaires du monde. Paix, prospérité et
puissance (de Schoutheete, 1997, p. 155).
En schématisant à outrance, on pourrait même dire que toute la
logique de la construction européenne s’encadre dans cette démarche
« étapiste », gradualiste et forcément limitée dans ses manifestations
(Olivi, 1998).
Aujourd’hui, l’Europe des 25 poursuit son cheminement sur cette
même lancée. Son champ d’action s’est considérablement élargi. Sa mis-
sion n’en consiste pas moins à mettre au point et à veiller à la mise en
œuvre des politiques publiques sur le territoire de chacun des États
membres. Les décisions sont préparées et arrêtées grâce au concours des
gouvernements nationaux et des institutions communautaires au sein de
cette « union », ainsi rebaptisée par le Traité de Maastricht, en 1992. C’est

d’ailleurs cet instrument juridique, légèrement retouché par les traités
successifs d’Amsterdam (1997) et de Nice (2001), qui régit aujourd’hui le
type de décisions et en établit les modalités. Le projet de Constitution
européenne, mis en échec en France et aux Pays-Bas, vise précisément à
achever et à simplifier l’édifice et le processus juridiques.
En fait et en droit, l’Union prépare, adopte et met en œuvre des
décisions qui ne relèvent pas toutes des politiques publiques, au sens
strict de cette expression. Dans certains cas, elle aboutit à l’élaboration
de positions communes qui n’ont pas de force contraignante : c’est le lot
classique de la coopération intergouvernementale. Les deuxième et troi-
sième « piliers » établis par le Traité de Maastricht regroupent en fait ces
domaines d’activités où les États n’ont pas encore accepté de céder une
partie de leur souveraineté et de se soumettre aux décisions arrêtées de
façon collective. Seul le premier pilier vise l’ensemble des secteurs où
l’Union arrête des décisions qui s’imposent à l’ensemble des États.
La justice et les affaires intérieures, domaine qui fait d’ailleurs l’objet
d’une coopération importante depuis de nombreuses années, constituent
le troisième pilier de cette architecture. Une telle dynamique a déjà permis
la mise en place en 1995 de l’Accord de Schengen, qui établit un espace
commun et régit la circulation des personnes sur la presque totalité du
territoire de l’Union. Intégré au Traité d’Amsterdam, cet accord a entraîné
la disparition des postes-frontières entre les pays signataires, dont certains
ne font pas partie de l’Union, telles l’Islande et la Norvège. D’autres États,
pourtant membres de l’Union, à commencer par le Royaume-Uni, n’adhèrent
que partiellement à ce traité (Stroobants, 2002).
Échappent aussi à la décision « communautaire » les questions de
politique étrangère, de sécurité et de coopération, regroupées sous l’acro-
nyme PESC : c’est le contenu du deuxième pilier. Depuis le début des
années 1970, les États membres ont mis au point des mécanismes de
consultation en vue d’harmoniser leurs positions à l’égard des problèmes
internationaux de l’heure. Une étape supplémentaire a été franchie lors
du Conseil européen de décembre 1999 à Helsinki. L’Union européenne
a alors créé un comité intérimaire de sécurité et de défense et chacun des
États a accepté d’y désigner des envoyés permanents, à Bruxelles. Les
travaux ont été engagés dans une relative discrétion aussi bien au siège
des institutions européennes que dans chacune des capitales. Cette atti-
tude feutrée traduit bien la réticence des États à se lier plus avant en
matière de politique étrangère, à plus forte raison en ce qui a trait aux
questions de défense. Certains y voient le talon d’Achille de toute la
démarche de la construction européenne.
343
Cette coopération intergouvernementale peut être envisagée sous

deux angles. Elle concrétise les limites actuelles de la construction euro-
péenne. Elle peut aussi être considérée comme la voie nécessaire, le passage
obligé pour franchir de nouvelles étapes. Cette coopération intergouverne-
mentale s’écarte très sensiblement des sentiers déjà fréquentés par d’autres
organisations intergouvernementales.
Dans un tout autre registre, les activités rassemblées autour du
premier pilier portent l’empreinte de la méthode originale développée
depuis 1958 en vue de réaliser, dans un premier temps, les objectifs du
Marché commun, puis de la Communauté économique et finalement de
l’Union européenne. À ces diverses étapes, des aspects de la vie nationale
ont peu à peu été pris en charge de façon communautaire par l’Union.
Du prix offert aux producteurs de céréales aux normes en matière sani-
taire (épisode de la « vache folle » au Royaume-Uni), en passant par le
tout récent projet de règlement sur les virements bancaires (Ferenczi,
2005), sans oublier la Charte des droits fondamentaux (Commission des
Communautés européennes, 2001), des pans de plus en plus importants
de la vie quotidienne des Européens tombent sous l’autorité de l’Union.
C’est sans doute l’adoption de l’Acte unique (1985) et de son
contingent de 279 directives, sous la présidence de Jacques Delors, qui a
marqué le plus visiblement l’extension des activités de l’Union. En fait et
en droit, le premier pilier de Maastricht englobe toutes les politiques com-
munes élaborées et mises en œuvre de façon communautaire ou supra-
nationale. Cette nouvelle donne affecte tous les secteurs de l’existence
quotidienne ; elle modifie sensiblement l’activité des institutions natio-
nales. Ainsi, les parlements belge et français consacrent, depuis quelques
années déjà, plus de la moitié de leurs travaux à examiner la transposition,
dans leur législation respective, des décisions arrêtées par l’Union euro-
péenne (Leblanc, 2004 ; Pierré-Caps, 1991).
De véritables politiques publiques émanent ainsi de cette organisa-
tion à la faveur de procédures et de décisions librement consenties par
les États membres. Procédures et mécanismes caractérisent la « méthode
communautaire » qui permet à chacun des pays de souscrire aux nou-
veaux projets élaborés au siège de l’Union. L’ensemble des décisions ainsi
arrêtées compose « l’acquis communautaire », c’est-à-dire cette zone ou
cette somme des domaines qui dessinent la personnalité de l’Union euro-
péenne sur l’ensemble de son territoire.
2. LA MÉTHODE COMMUNAUTAIRE
La constitution de l’acquis communautaire intègre, dans une dynamique
concertée, l’action des dirigeants politiques et des fonctionnaires des
États membres et leurs homologues à l’œuvre au sein des institutions
européennes. Une évidence demeure, qui doit être rappelée pour bien
comprendre la « méthode communautaire » de production de décisions
ou de politiques publiques : il s’agit du rôle original, à vrai dire inédit,
assumé, en vertu du Traité de Rome, par deux institutions fondamen-
tales : la Commission européenne et le Conseil des ministres2. Ce couple
institutionnel représente en fait le cœur et la tête de la construction
européenne, si l’on peut utiliser une métaphore aussi élémentaire pour
caractériser une innovation de taille au chapitre des institutions interna-
tionales. Certes, au cours du demi-siècle d’existence de l’Union, le rôle
des autres acteurs institutionnels s’est développé et singularisé. C’est
ainsi que le Parlement s’est hissé, durant les vingt-cinq dernières années,
au rang d’institution fondamentale après avoir longtemps joué un rôle
plutôt marginal. Il en est de même pour la Cour de justice, dont les arrêts
précisent ou corrigent régulièrement la trajectoire des actions engagées
par l’Union et ses membres. Le Conseil des ministres et la Commission
européenne incarnent et concrétisent au jour le jour le pari de la cons-
truction européenne : édifier l’Union sans heurter de front les États ni les
obliger à des concessions impensables, à des abdications inacceptables.
3. LA COMMISSION EUROPÉENNE
La Commission européenne (ou Commission de Bruxelles) représente
sans doute l’innovation la plus originale à porter au crédit des auteurs
du Traité de Rome. Elle incarne la dimension et l’objectif de supranatio-
nalité de l’organisation. Il s’agit d’un organe collégial placé sous l’autorité
d’un président, choisi de façon consensuelle par les chefs d’État et de
gouvernement et, depuis peu, soumis à l’investiture du Parlement euro-
péen. Les 24 autres membres de la Commission, issus de chacun des pays
membres de l’Union selon un dosage d’une savante complexité, doivent
eux aussi obtenir l’assentiment des parlementaires.
2. Le Conseil des ministres est demeuré le terme usuel pour désigner cette formation qui
est devenue le Conseil de l’Union européenne. Cette dernière appellation est correcte
du point de vue juridique. Elle prête pourtant à confusion avec le Conseil européen.
Ce dernier réunit, trois fois l’an, les chefs d’État ou de gouvernement de tous les pays
membres de l’Union ; c’est en fait le Sommet européen, selon l’appellation coutumière
depuis sa création en décembre 1974.
345
Les commissaires ont la responsabilité d’une des directions générales

de l’administration de la Commission – l’équivalent d’un ministère dans
un gouvernement national. Ils disposent d’un cabinet qui prend en charge
les relations avec les autres commissaires et l’appareil administratif de la
direction (Andy Smith, 2003). Au total, un peu plus de 30 000 fonction-
naires3 recrutés dans chacun des États de l’Union se déploient dans ces
« DG », selon une structure hiérarchique qui a beaucoup emprunté aux
modèles français et allemand (Abélès et Bellier, 1996). Somme toute, il
s’agit d’une administration de taille relativement modeste dont le mandat
fondamental consiste pourtant à susciter les impulsions, toutes les impul-
sions en vue de faire progresser la réalité de l’Union.
Les projets qui deviendront directives, règlements ou recommanda-
tions proviennent en partie des orientations inscrites dans le programme
d’action dévoilé par la présidente lors de son intronisation. La plupart
émanent de l’appareil administratif lui-même, comme dans toutes les
administrations. Pour mener à bien son mandat essentiel, la Commission
s’est dotée d’un réseau impressionnant de groupes d’experts. Fonction-
naires nationaux dépêchés à Bruxelles, spécialistes et autres experts con-
vergent dans la capitale de l’Europe et participent ainsi à un nombre
étourdissant de sessions de travail et de rencontres. C’est là que se con-
coctent et se dessinent les projets soumis à l’aval du commissaire respon-
sable de la direction générale concernée et éventuellement transmis au
Collège des commissaires. Seuls les projets qui ont franchi ces différents
filtrages seront éventuellement acheminés au Conseil des ministres.
La Commission joue cependant un autre rôle, tout aussi capital : elle
est aussi l’organe d’exécution, de mise en application de certaines des
décisions, si ce n’est de la surveillance de la mise en œuvre de ces
décisions par les États membres.
Bref, la Commission européenne imagine et propose les projets qui
vont donner corps à l’idéal européen. Elle détient le mandat unique et
exclusif d’initiatives, conformément au Traité de Rome et à ses moutures
subséquentes. Elle est nécessairement l’initiatrice, l’architecte de toutes
les décisions et mesures qui structurent l’union des États européens.
4. LE CONSEIL DES MINISTRES

De son côté, le Conseil des ministres est obligatoirement saisi de tous ces
projets et initiatives. Formé d’un représentant de chacun des États membres,
cet organe traduit la vision des divers gouvernements au sujet de l’Europe
3. Il s’agit des données publiées par la Commission à la fin 2004.

en devenir. C’est là que s’expriment les préférences et les réticences des

capitales à l’égard des projets concoctés par la Commission. C’est là que
s’affirme la volonté des États et que l’idéal européen est confronté aux
intérêts nationaux. C’est là que se dessinent éventuellement les compro-
mis interétatiques qui, en souscrivant aux projets imaginés par la Com-
mission, ajoutent à l’édifice de la construction européenne. Le Conseil
arrête les décisions qui engagent l’Union et ses États membres dans les
domaines couverts par le Traité de Rome.
Entité unique, le Conseil n’en adopte pas moins autant de
« personnalités » que de domaines effectivement visés par les projets de
la Commission4. Il se réunit en formation générale ou spécialisée, selon
le cas. Affaires générales : c’est le forum des ministres des Affaires étran-
gères, celui dont les travaux retiennent davantage l’attention des médias.
Pour chacun des autres domaines sectoriels – agriculture, finances, trans-
port, affaires sociales, etc. – les ministres titulaires de ces portefeuilles
dans chacun des États membres composent alors le Conseil. Ainsi, le
Conseil de l’agriculture rassemble les ministres de l’Agriculture des
25 pays membres et adopte les décisions qui concrétisent la Politique
agricole commune (PAC), la plus ancienne et la plus coûteuse de tous les
domaines régis de façon communautaire. Dans chaque cas, c’est toujours
le même Conseil des ministres, au sens juridique du terme, qui prend
des décisions contraignantes.
Le Conseil dispose d’un secrétariat, composé de quelque 2 200
fonctionnaires recrutés dans tous les pays de l’Union, pour gérer ces
activités et lui fournir l’appui technique et juridique nécessaire lors de
ses multiples séances.
Des compromis arrêtés en séance de conseil naissent les décisions,
les politiques publiques : tel est le rôle exclusif du Conseil, mandat assorti
depuis les derniers traités de l’obligation de soumettre au Parlement
européen la majorité de ses projets de décision. Ce pouvoir décisionnel
est, depuis le Traité de Maastricht, exercé conjointement avec le Parle-
ment européen selon une procédure complexe qui n’englobe pas encore
tous les domaines visés par les décisions européennes.
La présidence du Conseil des ministres est assurée par chacun des
États membres selon une rotation, de six mois en six mois. Ce mandat
impose à son titulaire la gestion de toutes les activités du Conseil avec
l’appui du Secrétariat. Le pays qui hérite de cette fonction gère l’ordre
du jour et fixe les priorités du Conseil. C’est une tâche lourde et complexe
4. Le Conseil ou, selon son appellation officielle, le Conseil de l’Union, se prête à 16 modu-
lations qui recoupent tous les domaines actuellement pris en charge par l’Union à
l’exception des affaires d’ordre intergouvernemental, telle la politique étrangère.
347
qui procure pourtant une visibilité appréciable. Il suffit de songer un

instant à la tribune privilégiée dont ont bénéficié le Luxembourg et son
premier ministre, M. Junker, durant les semaines qui ont entouré les
référendums français et néerlandais du printemps 2005.
5. LE COREPER
Le suivi des dossiers dont est éventuellement saisi le Conseil dépend des
représentations permanentes auprès de l’Union de chacun des États
membres – les REPPER. Il s’agit de véritables missions diplomatiques qui
ont pour mandat de défendre les intérêts de l’État auprès de l’organisa-
tion internationale qu’est l’Union (Hayes-Renshaw, Lequesne et Mayor
Lopez, 1989). L’ensemble de ces missions, qui peut regrouper de 25 à près
de 90 fonctionnaires, selon le cas, compose le Conseil des représentants
permanents (COREPER), organe fondamental dans le dialogue entre les
capitales et la Commission européenne.
Le COREPER gère la préparation des réunions ministérielles. C’est
la plus visible de ses activités et il s’en acquitte de deux façons. Il soumet
à la considération, en fait à la ratification des ministres, toute une série
de projets où l’accord a déjà été réalisé entre les représentants des pays
membres – les décisions de type « A », soit presque 80 % de toutes les
décisions arrêtées par le Conseil. Reste aux ministres à se saisir du paquet
« B » et à tenter d’en arriver à une décision dont le contour a très souvent
été dessiné à la faveur des travaux des représentants permanents.
Le COREPER inscrit ses travaux dans un ensemble qui se déroule
dans les capitales et à Bruxelles même. C’est en effet au siège du gouver-
nement de chacun des pays membres que s’élabore la position nationale
à l’égard des projets, soumis par la Commission et relayés par la repré-
sentation permanente. De son côté, le représentant permanent et ses col-
laborateurs tentent à la fois d’éclairer leur gouvernement et de préparer
la voie à des tractations et compromis avec les autres délégations natio-
nales. Ces activités prennent place en amont des décisions du Conseil.
En fait, plus de 200 comités de travail (WG, dans le jargon de Bruxelles)
scrutent chacun des projets. Ces comités regroupent des membres des
représentations permanentes, des fonctionnaires venus des différentes
capitales et des experts recrutés en fonction de leurs spécialités (Beyers et
Dierckx, 1998).
Une fois les décisions arrêtées par le Conseil des ministres, les États
membres n’abdiquent pas leur responsabilité en faveur de la Commission
à qui incombent le suivi et, dans une certaine mesure, la mise en œuvre
de ces dernières (Lequesne, 1996). D’où la création, au fil des ans, d’un
nombre considérable de comités – près de 400 ! – où se côtoient les

fonctionnaires de la Commission et les émissaires des pays membres. Ces
comités participent, d’une certaine façon, à l’élaboration des règlements
et autres mesures qu’adopte la Commission au titre de la législation
déléguée. C’est le lieu de la « comitologie », néologisme qui fait mainte-
nant partie du vocabulaire européen et qui a été inventé en 1987, dans le
sillage de la mise en œuvre de l’Acte unique.
La consultation des tableaux d’affichage qui consignent les réunions
quotidiennes convoquées à Bruxelles force l’évidence. Les administra-
tions nationales ne doivent pas seulement composer avec Bruxelles, elles
sont partie prenante de ce chantier inédit et considérable, tout à la fois.
Cette affirmation n’est pas banale. Elle sous-tend des questions majeures
quant à l’impact sur les administrations étatiques, de cette participation
à des tâches exécutées de concert avec leurs homologues européens, avec
la collaboration et sous l’impulsion d’un appareil « supranational ». Cette
participation à des objectifs communs, selon des procédures partagées,
suppose-t-elle ou entraînerait-elle une certaine forme d’homogénéisation
des façons de faire dans chacun des États membres ? Assisterait-on, selon
l’expression des spécialistes, à une certaine convergence, voire à une
« européanisation » des administrations nationales (Ashead, 2005, p. 159 ;
Knill, 2000, p. 21-35) ?
6. LES ADMINISTRATIONS NATIONALES

L’adhésion d’un État à l’Union européenne, aujourd’hui comme hier,
soulève toute une série de problèmes concrets. Il s’agit d’abord d’intégrer
et de traduire, dans la législation nationale et dans la pratique quoti-
dienne, les obligations et contraintes de l’acquis communautaire. En
somme, il faut mettre les pendules à l’heure de Bruxelles, selon une
expression qui rend bien l’ampleur du défi à relever. La tâche s’est avérée
relativement simple lors du premier élargissement en 1973 au moment
où le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark se sont joints à la Commu-
nauté économique européenne. Il avait d’ailleurs suffi d’à peine quelques
mois de négociation pour établir l’inventaire de l’acquis communautaire
et dresser la feuille de route des devoirs que devaient exécuter Londres,
Dublin et Copenhague. Par la suite, surtout depuis l’entrée en vigueur
de l’Acte unique, rien n’a été aussi simple. Les négociations d’adhésion
s’échelonnent désormais sur des années. En ce qui concerne les pays
d’Europe de l’Est, l’entreprise s’est avérée presque titanesque, ne serait-ce
qu’en raison des incroyables écarts dans les législations et dans les styles
administratifs de ces États et des pays membres de l’Union.
349
L’adhésion à l’Union suppose toute une série d’adaptations qui

visent directement la participation aux activités et au processus décision-
nel au sein des diverses institutions européennes. Cette adaptation n’est
pas limitée à la seule sphère administrative. Elle englobe d’abord le cercle
politique où s’arrêtent les décisions de principe quant à la nature des
relations avec cette partie du monde qui n’est plus « étrangère ». L’État
doit assumer mandats et obligations qui découlent des décisions dont il
devient partie prenante. Il ne peut renoncer à défendre ce qu’il considère
relever de ses intérêts fondamentaux. C’est revenir à la tension existen-
tielle qui caractérise le défi de la construction européenne.
Peu importe la voie privilégiée, chaque État est amené à mettre en
œuvre une double série de procédures et de mécanismes pour ordonner
ses activités « communautaires ». L’une et l’autre visent à assurer une
façon de faire dans la capitale même ou, plus précisément, au sein de
l’appareil gouvernemental. Il faut répondre à une question de base : com-
ment définir, au jour le jour, la position de l’État à l’égard des projets en
voie d’élaboration au siège des institutions européennes ? De façon tout
aussi impérative, l’administration nationale doit assurer à Bruxelles
même la défense de ses positions. Il n’est pas difficile d’imaginer à quel
point cette double démarche peut effectuer une ponction sur l’appareil
administratif de chaque État.
La variété et l’ampleur des projets élaborés à Bruxelles et soumis
aux États membres visent nécessairement un grand nombre d’acteurs
gouvernementaux, tout en interpellant autant d’intérêts privés et publics
qui ne sont pas nécessairement sur la même longueur d’onde. C’est ici
que se dessine l’obligation de prendre la mesure de l’impact de ces pro-
jets et de procéder ensuite, si nécessaire, à un arbitrage entre les divers
intérêts concernés en vue de la mise au point de la position qui sera
exprimée et défendue à Bruxelles. Chacun des 25 pays membres de
l’Union a recours à des procédures particulières. Ces dernières peuvent
se situer sur un continuum qui va de la centralisation catégorique à la
quasi-absence de coordination entre les différents acteurs nationaux
(Spence, 2002, p. 24)5.
Dès les premières heures du Marché commun, la France a tiré leçon
des expériences de coordination économique internationale menées depuis
le lancement du plan Marshall et la création de l’Organisation de coopé-
ration économique européenne, ancêtre de l’OCDE. Elle a alors opté en
faveur d’une forme de coordination centralisée (Lequesne, 1993, p. 98-109).
5. Au sujet des procédures privilégiées par certains membres de l’Union européenne, un

bon inventaire en a été dressé dans un ouvrage publié, il y a peu. Voir Kassim, Menon,
Peters et Wright (dir.), 2002.
C’était la vocation du Secrétariat général du Comité interministériel pour

les questions de coopération économique européenne, devenu en 2005 le
Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE). Il s’agit d’un véri-
table centre de coordination et d’arbitrage qui dépend directement du
premier ministre (Sauron, 2000, p. 79-85 ; Harmsen, 1999, p. 87-93).
Le SGAE compte environ 250 fonctionnaires permanents, placés
sous l’autorité d’un secrétaire général. Tous les dossiers soumis au
Conseil des ministres de l’Union sont transmis depuis Bruxelles au
SGAE, qui en assure la répartition aux ministères et services gouverne-
mentaux éventuellement concernés. Tous les dossiers connaissent ce trai-
tement centralisé qui s’inscrit dans la tradition jacobine. Une exception
doit être signalée. Il s’agit du rôle exclusif du ministère des Affaires
étrangères en ce qui a trait à toutes les questions de coopération dans les
domaines des relations internationales et de la sécurité, de même qu’aux
dossiers de nature institutionnelle.
La définition d’une position commune peut découler d’une entente
entre ces acteurs. Elle s’élabore sous la direction du SGAE à la faveur de
réunions interministérielles convoquées à cette fin. Cette coordination
n’est pas anodine ; elle est pratiquée au cœur du pouvoir, c’est-à-dire sous
l’autorité du premier ministre lui-même. En dernière instance, en cas de
désaccord persistant et majeur, c’est au chef du gouvernement qu’il
incombera de trancher et d’arrêter la position française au prix de con-
sultations et peut-être même d’un véritable arbitrage. La position ainsi
arrêtée sera ensuite signifiée aux différents acteurs et communiquée à la
représentation permanente à Bruxelles. Les jeux sont donc faits à Paris
même, avant que le dossier ne soit sur la table du Conseil des ministres.
Les ministères sont ainsi soumis à la tutelle du premier ministre,
par SGAE interposé, pour ce qui est de tous les dossiers européens.
L’administration nationale enregistre ainsi une réelle modification dont
l’importance varie d’un ministère à l’autre. C’est ainsi que le ministère
de l’Agriculture s’est sensiblement transformé depuis l’élaboration, au
début des années 1960, de la Politique agricole commune (PAC), première
politique intégrée de l’ensemble communautaire.
Lors de son adhésion à ce qui était alors la Communauté économique
européenne, après trois tentatives infructueuses, le Royaume-Uni n’a pas
retenu le modèle mis au point par la France parce que jugé trop inter-
ventionniste et contraire à la tradition britannique (Kassim, 2001, p. 47 et
suiv.). Londres avait, dès les débuts du Marché commun, assuré un véri-
table monitoring des procédures imaginées dans les autres capitales des
six États fondateurs. C’est donc en connaissance de cause que le choix
351
du Royaume-Uni a été arrêté en faveur d’un compromis entre le respect

de l’autonomie ministérielle et la nécessité d’arriver à des positions précises
et conformes à l’intérêt national. C’est une façon différente d’en arriver
à une véritable coordination des positions nationales.
Malgré les importantes transformations qui ont caractérisé l’évolu-
tion de l’Union européenne, le modèle britannique d’élaboration de sa
politique européenne est demeuré sensiblement le même (Bulmer et
Burch, 1998). C’est toujours le titulaire du ministère le plus directement
concerné par un dossier qui prend en charge le pilotage des négociations
avec ses homologues. L’objectif est évidemment d’en arriver à une posi-
tion commune grâce à la conciliation des positions et des intérêts. La
coordination demeure l’objectif réel, mais ici aussi, en bout de piste,
l’arbitrage final revient au premier ministre.
Londres s’est en fait repliée sur le modèle de fonctionnement de
Whitehall, façonné au fil des siècles. L’adaptation des institutions déjà en
place s’est accomplie sans heurts ni chambardements, à la britannique.
Des commentateurs parlent même de « sheer resilience of British tradition »
(Bulmer et Burch, 1998, p. 624). Des cellules européennes ont été créées
selon les besoins dans la plupart des ministères. Conformément aux pré-
visions initiales, il a fallu procéder à l’embauche de fonctionnaires addi-
tionnels, à commencer par un certain nombre de juristes en raison du
caractère éminemment légaliste des décisions bruxelloises.
Tous les pays de l’Union ont plus ou moins souscrit à l’objectif
d’arrêter une position nationale à la faveur d’une forme ou l’autre de
coordination. En Allemagne, il faut davantage parler de tentative de con-
ciliation entre les différents ministères, dont certains exercent d’ailleurs
des responsabilités dans le domaine international en vertu de la loi fon-
damentale du pays ; cette même situation prévaut d’ailleurs en Autriche
(Neuhold, 2002, p. 41). La Chancellerie fédérale énonce des lignes direc-
trices dans l’espoir d’orienter les initiatives et les positions de ces minis-
tères. La situation n’est pas tellement différente aux Pays-Bas où le
gouvernement est obligé, ou presque, de respecter la marge de manœuvre
de chacun des ministères dans un pays où la formation des gouverne-
ments de coalition est la norme. On voit cependant se dessiner à La Haye
une évolution subtile mais réelle qui ramène peu à peu un certain nom-
bre de décisions finales entre les mains du premier ministre. La même
tendance semble se développer dans certains autres pays, dont l’Espagne.
D’autres États, à commencer par l’Irlande, ont profité de leur adhésion
à l’Union pour étoffer une politique étrangère jusque-là anémique en
raison des circonstances et de l’héritage historique. C’est également le cas
de la Finlande, qui s’est dotée d’une véritable structure de prise de décision
à l’image d’une pyramide qui repose sur l’autorité des différents minis-
tres pour déboucher sur le rôle d’arbitrage d’un comité ministériel pré-
sidé par le premier ministre. Ce dernier et chacun de ses collègues
doivent, de plus, rendre compte devant le Parlement des positions qu’ils
arrêtent et défendent à Bruxelles (Antola, 2002).
Qu’en est-il des dix États qui ont joint les rangs de l’Union en 2003 ?
Pour les pays qui gravitaient dans l’orbite de l’ex-URSS, le changement
a été radical, mais la transition s’est ménagée à la faveur de la longue
période de négociations qui a mené à leur adhésion. Durant ces tracta-
tions, ils ont d’ailleurs pu profiter de l’appui concret – une véritable
forme de mentorat – de certains de leurs éventuels partenaires. Plusieurs
gouvernements ont en effet accueilli un certain nombre de fonctionnaires
des pays candidats qui ont pu s’initier aux procédures et techniques en
vigueur au sein de l’Union. C’est le cas notamment de l’Estonie, cet État
de la Baltique qui a retrouvé son indépendance à l’éclatement de l’URSS
(Viks et Randma Liiv, 2005).
Comme tous les autres États candidats, le gouvernement de Riga a
dû se soumettre aux conditions posées par la Commission de Bruxelles :
création de structures de coordination fortes où s’activent des fonction-
naires compétents, assurés de la permanence d’emploi. Ces structures se
sont d’ailleurs avérées nécessaires pour mener à bien les négociations
avec l’Europe des 15 d’alors. En 1996, au lendemain de la conclusion d’un
accord de libre-échange avec l’Union, première étape concrète sur la
route de l’adhésion, le gouvernement d’Estonie a créé son propre minis-
tère des Affaires européennes. Chacun des ministères impliqués par la
mise en œuvre de l’acquis communautaire a dépêché à Bruxelles des
fonctionnaires qui, installés au sein de la toute nouvelle représentation
permanente de l’Estonie, se sont initiés concrètement à la gestion des
dossiers et à leur négociation avec leurs homologues de l’Union.
L’Estonie s’est mise à l’heure de Bruxelles et l’impact de son
intégration à l’Union européenne a non seulement entraîné le dévelop-
pement de son administration publique, mais aussi la création de struc-
tures originales tout empreintes de la réalité européenne. La Commission
de Bruxelles, tout comme la Banque mondiale, a finalement procédé à
une évaluation en bonne et due forme de la qualité de l’administration
publique de l’Estonie.
La Grèce se situe à l’extrémité du continuum imaginé pour rendre
compte des modalités retenues par chacun des gouvernements en vue
d’arrêter la position nationale à propos des projets élaborés à Bruxelles.
Les ministères n’y sont pas seulement jaloux de leurs prérogatives, ils se
présentent et agissent souvent à Bruxelles en rangs dispersés (Maor et
353
Jones, 1999). Le mot coordination n’a pas été, semble-t-il, pris en compte
au moment où Athènes s’est jointe à l’Union européenne. La Grèce tente
depuis quelque temps de corriger cette lacune.
La recherche d’une position commune exige encore plus de doigté
et fait appel à des procédures encore plus complexes de la part des États
fédéraux ou des pays qui mettent en œuvre l’une ou l’autre forme de
dévolution. Les Länder de la fédération allemande sont en fait les précur-
seurs d’un mouvement important qui est à l’origine de la création du
Conseil des régions (Loughlin et Seiler, 1999). Ils ont très tôt établi des
précédents dont se sont inspirées l’Autriche ou encore la Belgique,
laquelle s’est transformée en véritable fédération, entre 1970 et 1990. La
recherche et la mise au point d’une position « fédérale » ont d’ailleurs été
dégagées d’une série de tâtonnements entre le gouvernement fédéral et
les exécutifs flamand et francophone/wallon, selon qu’il s’agit de
compétences partagées ou exclusives.
Le Portugal, l’Espagne et, dans une certaine mesure, le Royaume-
Uni ont dû, eux aussi, intégrer les préoccupations et les exigences de
leurs « régions » autonomes dans l’élaboration de leurs positions face à
Bruxelles. Au lendemain de l’Acte de dévolution, le Royaume-Uni a
certes conservé dans ses prérogatives la représentation internationale des
intérêts de l’Écosse, mais il a associé les représentants de l’exécutif
d’Édimbourg aux travaux de coordination européenne (James Smith,
2001).
Coordination, arbitrage ou décisions autonomes : l’objectif est
d’aboutir à une position unique en vue des décisions à prendre à Bruxelles
lors des séances du Conseil des ministres. Des problèmes se devinent
d’ailleurs lorsqu’un pays s’abstient de prendre position à Bruxelles. La
pensée magique ne suffit pas et les pratiques séculaires ne favorisent pas
toujours la prise de multiples décisions à un rythme souvent essoufflant.
La Suède en a fait l’expérience, elle qui misait sur l’approche consensuelle
développée au fil des décennies (Mazey, 2001, p. 260). À ses premiers pas
au sein de la machine bruxelloise, l’Autriche a éprouvé des difficultés
analogues (Muller, 2001, p. 244). En un mot, l’appareil national doit néces-
sairement définir, selon son génie propre et en jaugeant ses ressources, sa
méthode de travail, pour tirer son épingle du jeu.
À sa manière, chacun des pays membres a en fait procédé à une
réorganisation, à tout le moins à une certaine adaptation de ses façons de
faire. Les ondes de choc de cette adaptation se sont inévitablement réper-
cutées à l’ensemble de l’appareil administratif et politique, à
commencer par l’administration centrale (Laegred, Steinhorsson et
Thornhallsson, 2001). Dans la presque totalité des États membres, le
ministère des Affaires étrangères a joué un rôle « fondateur » dans l’adhésion

à l’Union. La prise en charge de ce mandat a compensé, dans une large
mesure, le déclin de la diplomatie traditionnelle appréhendé au moment
où la mondialisation déployait ses effets. Qui plus est, la création de la
politique européenne de sécurité et de coopération – le troisième pilier
de Maastricht – a engagé plus avant les diplomaties nationales dans un
tourbillon de consultations et de démarches dont on ne soupçonne pas
toujours l’ampleur ni l’importance réelle. Les ministères des Affaires
étrangères ont dû prendre en charge de nouveaux volets de l’activité euro-
péenne et s’y adapter6. Dans certains cas, l’adhésion à l’Union a tout sim-
plement entraîné la réorganisation du ministère des Affaires étrangères ;
c’est le cas de l’Autriche, entre autres (Neuhold, 2002, p. 45). De même,
l’intégration de la dimension fédérale dans le processus européen a aussi
exigé, des sièges de la diplomatie, des efforts d’adaptation et, dans
certains cas, de transformation plus ou moins prononcée.
Tous les ministères sectoriels, ou presque, ont dû également
redéployer leurs activités en fonction des projets et décisions arrêtés à
Bruxelles. Dans la plupart des cas, la tâche s’est avérée considérable et
multiforme. Il n’est pratiquement plus de ministère qui n’ait au moins sa
cellule, si ce n’est une direction générale responsable des affaires euro-
péennes (Lequesne, 1993, p. 265).
Bref, l’adhésion à l’Union européenne et la participation à ses
multiples chantiers ont inévitablement induit un nombre appréciable de
changements, à tout le moins d’adaptations au sein des administrations
publiques. Le résultat de cet impact s’est traduit différemment d’un pays
à l’autre. Le choix d’un modèle ou processus n’est pas anodin, comme le
signalent les professeurs Hussein Kassim et B. Guy Peters :
The way in which member states coordinate action at the European level not
only has consequences for their respective abilities to ensure that national
interests are effectively represented and defended in Brussels. It also influ-
ences the functionning of EU institutions, especially – but not only – the
Council and thereby, the Union as a system (Kassim et Peters, 2001,
p. 332).
6. Les consultations en matière de politique étrangère entre les pays membres de l’Union
remontent en fait à 1970. La Coopération politique étrangère (CEP) a pris la forme de
consultations intensives entre les Ministres des différents pays, consultations préparées
par les ministères des Affaires étrangères. La mise en place du deuxième pilier de
Maastricht a poussé beaucoup plus loin cette procédure qui relève toujours du
domaine intergouvernemental.
355
7. LES COMPROMIS DE BRUXELLES

Bruxelles est le lieu d’élaboration et d’adoption des décisions ou politiques
publiques qui visent l’ensemble des citoyens et du territoire communau-
taire. En théorie, le Conseil des ministres concentre le pouvoir décisionnel
et législatif. Dans les faits, c’est au sein du COREPER que s’arrête la
grande majorité des décisions et que se concrétise la construction euro-
péenne. Le Parlement, on l’a déjà signalé, participe aussi à cette fonction
législative dans un nombre croissant de domaines, selon une alchimie
bien particulière.
En caricaturant à peine, la méthode communautaire se réduit à une
succession de compromis depuis la mise au point des projets par la Com-
mission jusqu’à leur application dans les États membres : compromis
entre les États eux-mêmes, compromis également entre ces mêmes États
et la Commission. Ces compromis interpellent les ministères de chacun
des États membres qui se sont déjà entendus sur une position bien pré-
cise. Ils exigent la participation de nombreux fonctionnaires et diplomates
aux diverses étapes du processus décisionnel.
En amont et en aval des décisions arrêtées par le Conseil des
ministres, le processus communautaire se déroule dans l’un ou l’autre
des centaines de comités qui répondent soit à la Commission, soit au
COREPER. Il en résulte un va-et-vient constant, aux sens physique et
matériel du terme, entre les capitales et Bruxelles. Les fonctionnaires et
experts nationaux tissent ainsi liens et contacts non seulement avec leurs
homologues des autres États, mais aussi avec les responsables des dos-
siers au sein de la Commission et, à un moindre degré, du Secrétariat du
Conseil des ministres (Beyers et Dierckx, 1998). C’est là que s’établissent
les réseaux caractéristiques de la dynamique européenne.
Ce ballet bien dessiné comporte son lot de conséquences. La parti-
cipation systématique à des réseaux non seulement bien structurés, mais
très actifs favorise ce que certains auteurs n’hésitent pas à qualifier
d’européanisation de la culture des fonctionnaires nationaux (Wessels,
1998, p. 228). Ces derniers importent, au sein de leur administration, des
conceptions et façons de faire qui peuvent stimuler ou, au contraire,
heurter l’appareil. Évidemment, l’impact se révèle seulement au fil des
années. Il est particulièrement sensible dans les ministères où les déci-
sions de Bruxelles font partie du quotidien et colorent une partie impor-
tante des activités et projets. C’est le cas, à n’en pas douter, des ministères
de l’Agriculture, de l’Économie et des Finances.
Les séances du Conseil des ministres symbolisent et incarnent le
poids des États au sein du processus européen. Chaque délégation natio-
nale est dirigée par le ministre responsable, épaulé par le représentant
permanent. Elle comprend quatre autres collaborateurs, habituellement

venus de la capitale. Dans le feu de l’action, ministres et fonctionnaires
s’initient aux compromis, dans certains cas au marchandage que suppose
la résolution de tout dossier complexe. Cette pratique constante du
compromis marque inévitablement le comportement subséquent des
politiques et administratifs à l’égard des projets en provenance de
Bruxelles. C’est d’ailleurs une arme à deux tranchants. Certains ministres
ne se gênent pas pour imputer le blâme à Bruxelles lorsqu’une décision
passe mal la rampe auprès de leurs électeurs (Montpetit, 2003). D’autres,
telle une ancienne ministre française de l’environnement, affichent volon-
tiers leur désir de participer à l’élaboration d’une politique commu-
nautaire : « Je me rendais à Bruxelles pour continuer de construire une
politique européenne de l’environnement » (Bouchardeau, 1986, p. 106).
Les états fédérés, Länder et régions autonomes ont évidemment le
Conseil des ministres dans leur mire : les décisions qui s’y prennent
répercutent souvent leurs effets dans le champ de leur juridiction. Leurs
fonctionnaires participent aux travaux des divers comités de la Commis-
sion et du Conseil. Selon des arrangements qui varient d’une fédération
à l’autre, ils peuvent même installer un émissaire au sein du COREPER ;
certains y sont directement représentés par un diplomate national qui
agit en tant qu’interlocuteur exclusif. Ils ont, dans certains cas, obtenu le
droit de participer aux réunions du Conseil des ministres en fonction de
leur sphère de compétences constitutionnelles. C’est notamment le cas de
l’Allemagne, où depuis le Traité de Maastricht, un ministre d’un Land
assiste aux séances du Conseil pour en rendre compte à ses homologues.
La Belgique a franchi un pas supplémentaire. Dans un domaine de juri-
diction communautaire, le ministre compétent du gouvernement fla-
mand ou son collègue de la région wallonne ou de la communauté
bruxelloise dirige même la délégation belge, en présence de représentants
du gouvernement fédéral (Coolsaet, p. 7).
Cette avancée des États fédérés sur la scène internationale se traduit
par des mesures concrètes qui équivalent à l’octroi de nouveaux mandats
à l’administration publique (James Smith, 2001). Ainsi, le gouvernement
de la communauté flamande a-t-il créé, en 2002, un « ministère de la
politique extérieure et des affaires européennes ». À compter du milieu
des années 1980, on a vu se multiplier à Bruxelles l’installation de mis-
sions ou de représentations des Länder ; le nouvel exécutif écossais s’est
lui aussi empressé d’avoir pignon sur rue dans la capitale de l’Europe,
dès le lendemain de l’Acte de dévolution. Dans chacun de ces cas, il s’agit
de premiers pas sur la scène internationale, « européenne », préfère-t-on
dire dans les capitales concernées.
357
L’État fédéral a dû composer avec cette nouvelle réalité. Berlin tient

des consultations régulières avec les représentants des Länder en vue de
coordonner la position allemande à Bruxelles et d’éviter la cacophonie.
En Belgique, le ministère des Affaires étrangères s’est peu à peu mérité
la confiance de l’exécutif des régions et communautés. Il s’est même forgé
un rôle d’honorable et efficace conciliateur et son intervention est bien
reçue aussi bien de la part de ces exécutifs que des ministères fédéraux.
C’est pourtant lorsqu’un pays assume la présidence du Conseil des
ministres que se manifestent les conséquences les plus importantes sur
l’administration publique et sur le fardeau des fonctionnaires. Règle
générale, plusieurs mois avant le début de cet exercice exigeant, le pays
en question établit une cellule autour du cabinet du premier ministre
pour déterminer les projets et, dans la mesure du possible, un échéancier
critique de la présidence. Cette cellule regroupe évidemment les « euro-
péanistes » du gouvernement et mise sur l’expérience du représentant
permanent à Bruxelles.
Le gouvernement doit habituellement dépêcher à Bruxelles un
nombre appréciable de fonctionnaires et diplomates qui peuvent même
doubler la taille de sa représentation permanente. Cet ajout de personnel
s’avère nécessaire devant les mandats supplémentaires qu’implique la
présidence du Conseil. La Représentation permanente doit toujours être
la voix de son gouvernement auprès des institutions et de, façon très
évidente, dans les groupes de travail et comités institués en vertu de la
comitologie. Elle doit aussi, durant six mois, assurer la présidence effective
de toutes les réunions de ces mêmes comités : c’est là une tâche colossale
quand on songe au nombre de réunions convoquées chaque jour par le
COREPER ! Aussi certains pays doivent-ils, par exemple, rappeler des
fonctionnaires retraités qui ont pratiqué la réalité européenne.
Tous les ministères sont également mis à contribution en fonction
de leur implication dans les dossiers européens. Plusieurs États ont
même dû procéder à des changements importants au sein de leur minis-
tère des Affaires étrangères devant l’ampleur de la tâche. Inutile de pré-
ciser que ces ponctions s’avèrent très lourdes pour les petits pays, à plus
forte raison lorsque ces derniers accèdent à ces fonctions au lendemain
de leur adhésion à l’Union.
La présidence du Conseil des ministres répercute aussi ses effets à
l’extérieur de l’Union elle-même, en fait dans la plupart des pays du
monde. Durant ce semestre présidentiel, l’obligation s’impose au pays
titulaire de représenter l’Union dans chacune des capitales étrangères.
Outre un certain nombre d’activités protocolaires, l’ambassade assume
une liaison particulière auprès des missions diplomatiques des pays
membres de l’Union. Enfin, elle maintient le contact avec la représentation

de la Commission européenne dans le pays en question et se charge du
suivi des dossiers en cours, du point de vue du Conseil des ministres7.
Encore ici, l’ensemble de ces tâches, qui varient effectivement d’un pays
à l’autre en raison de l’importance des relations avec l’Union, ajoute aux
responsabilités des missions diplomatiques du pays « présidentiel8 ».
8. IMPACT SUR LES FONCTIONNAIRES

La participation quotidienne aux travaux de l’Union au siège des insti-
tutions européennes hypothèque nécessairement le travail normal des
administrations publiques des pays membres. Il n’est pas facile d’en
mesurer exactement les conséquences. En filigrane, on voit aussi se pro-
filer l’addition de nouvelles responsabilités aux charges déjà assumées
par les fonctionnaires nationaux. Une question s’inscrit d’elle-même : les
fonctionnaires qui pratiquent la transhumance vers le siège des institu-
tions européennes seraient-ils amenés à modifier leurs schèmes de réfé-
rence, à privilégier des solutions à « l’européenne », à assimiler les façons
de faire qui auraient cours à Bruxelles ? Impossible de répondre de façon
certaine et catégorique à ce type de questions pourtant importantes. Tout
au plus peut-on dégager certaines hypothèses de constatations alignées
dans certains États.
Règle générale, ce sont les administrations nationales qui favorisent,
pour leurs fonctionnaires, une forme ou l’autre d’acclimatation aux réa-
lités européennes. Cette préoccupation se devine dans le recrutement de
fonctionnaires qui pourront à la fois assurer la défense des intérêts natio-
naux et pratiquer efficacement la négociation avec leurs homologues
nationaux et européens (Maor et Jones, 1999). De même, un stage ou une
affectation au sein de la représentation permanente est désormais consi-
déré quasiment indispensable, à la fois pour favoriser une meilleure com-
préhension du processus européen et pour établir contacts et réseaux
(Kassim, 2001).
7. Ainsi, à Ottawa, l’ambassade du pays qui assume la présidence du Conseil des ministres
joue-t-elle un rôle particulier auprès de la mission de la Commission européenne, qui
jouit d’un statut diplomatique. Elle assure le suivi des dossiers en négociation avec le
gouvernement fédéral, notamment ceux qui sont inscrits à l’ordre du jour du groupe
de travail connu sous l’appellation de E-trade.
8. Des arrangements particuliers sont ménagés à l’intention des États qui ne disposent
pas d’ambassade dans tous les pays. À titre d’exemple, c’est l’ambassade des Pays-Bas
qui a exercé à Ottawa cette fonction durant la présidence du Luxembourg, au premier
trimestre 2005.
359
Cette formation « sur le tas » a sans doute été le lot de la première

cohorte de fonctionnaires affectés aux dossiers européens aussi bien dans
les administrations centrales que dans les ministères sectoriels. Y recourent
encore les pays adhérents, faute de mieux. Cependant, la plupart des États
ont mis au point et développé des politiques de stages et établi des pro-
grammes de formation à l’intention de leurs fonctionnaires. Il faut y lire
la réponse à une forme de réaction et surtout à une volonté de pouvoir
compter sur des acteurs aptes à s’insérer dans le jeu communautaire,
comme le dégage Christian Lequesne de ses interviews auprès de hauts
fonctionnaires français (Lequesne, 1993, p. 55) : « la nécessité d’intégrer la
dimension communautaire dans les fonctions quotidiennes, apparaît une
préoccupation dominante, voire surprenante des cadres de l’administration
centrale appartenant tous à la catégorie A ».
C’est ainsi que le Civil Service College en Grande-Bretagne a enrichi
considérablement son cursus. C’est ainsi que l’Autriche, à son entrée au
sein de l’Union, a fortement incité ses diplomates et fonctionnaires à se
lancer dans l’apprentissage des autres langues européennes et à étudier
attentivement les techniques et habitudes européennes. C’est ainsi que
l’ÉNA a – tardivement, il est vrai ! – modifié ses enseignements tradition-
nels pour mieux préparer les grands commis de l’État à leur rôle euro-
péen ; les Instituts régionaux d’administration (IRA) en font autant. Et,
toujours du côté français, le Centre d’études européennes de Strasbourg
(CEES) a vu le jour précisément pour répondre à cet objectif et aussi pour
accueillir des fonctionnaires de pays candidats à l’adhésion. La formation
aux questions communautaires : Jean-Luc Sauron y voit une nouvelle
fonction que doit assumer l’État (Sauron, 2000, p. 167-177).
La Commission européenne souscrit à ces démarches et y verse sa
contribution de façon très concrète. Ses objectifs sont davantage inspirés
par le souhait de voir se développer non seulement une meilleure com-
préhension de la dynamique communautaire, mais aussi une adhésion
aux objectifs de la construction européenne. Cette préoccupation vise à
inciter les fonctionnaires nationaux à « penser en Européens » (Hooghe,
2001). C’est dans cet esprit que l’administration de la Commission réserve,
depuis un bon moment déjà, un contingent considérable de postes de
haut niveau (A4 ou A5) à l’intention des fonctionnaires nationaux en
détachement à Bruxelles à la faveur de mandats qui peuvent durer
quelques années. De même, elle a établi le programme KARLUS, qui
favorise l’échange de fonctionnaires entre les pays membres.
Voit-on pour autant se dessiner un profil européen au sein des
administrations publiques des États membres ? À la faveur des allers et
retours incessants entre Bruxelles et les différentes capitales, l’implication
des hauts fonctionnaires a de quoi justifier cette hypothèse. Ainsi, pas
moins du quart de tous les hauts fonctionnaires allemands sont réguliè-

rement impliqués dans les dossiers européens et participent assidûment
à des sessions de travail à Bruxelles (Wessels, 1998, p. 221).
Ce sont vraisemblablement les corps diplomatiques qui se prêtent
le mieux à l’émergence d’une forme plus européenne de traitement des
dossiers communautaires certes, mais peut-être aussi d’une approche
différente des questions internationales.
Dans tous les pays de l’Union, la représentation permanente s’est
rapidement hissée au rang des toutes premières places de la diplomatie
nationale. Aussi n’est-il guère surprenant de constater que le COREPER
accueille des diplomates de haut calibre qui maîtrisent plusieurs langues
et dont la carrière, dans la majeure partie des cas, comporte au moins
une affectation préalable à Bruxelles. En France, la désignation du repré-
sentant permanent est d’ailleurs arrêtée par le Conseil des ministres et
échappe ainsi au ministre des Affaires étrangères. De plus, les représen-
tants permanents séjournent à Bruxelles plus longtemps que dans les
autres missions diplomatiques. Les REPPER de la Belgique ont presque
tous exercé leur mandat durant plus de huit ans, soit le double de l’affec-
tation normale d’un ambassadeur. De cette façon, la Belgique est en
mesure d’exercer une influence considérable lorsqu’il s’agit de dénouer
une impasse au Conseil des ministres ou d’imaginer une solution qui
permet à chacun de « sauver la face » ; d’où la réputation de broker de
compromis que s’est méritée ce pays.
La montée en influence du poste de Bruxelles représente désormais
l’une des données avec lesquelles les diplomates doivent sans doute com-
poser pour le dessin de leur carrière. Elle a aussi suscité une reconfigura-
tion de l’importance des autres postes diplomatiques dans les capitales de
l’Union. À l’exception des places « incontournables », Londres, Paris et
Berlin, l’attrait pour les autres capitales européennes souffre évidemment
du fait que tout ce qui est important se passe ou se discute à Bruxelles.
Les représentants permanents forment en fait un véritable « club »
et partagent un certain nombre de caractéristiques et d’objectifs. C’est à
leur niveau que se vit au jour le jour le compromis, le « barguignage »
qui marque le cheminement de l’Europe communautaire. La notion de
réseau y prend tout son sens. Le témoignage d’un haut fonctionnaire
britannique est à cet égard lumineux :
La négociation communautaire n’est jamais un jeu à somme nulle ;
elle ne connaît pas non plus de pause. La négociation s’ouvre avec
des collègues (qui deviendront souvent des amis) cette semaine ; elle
se poursuivra, la semaine prochaine, l’année prochaine aussi, la
décennie prochaine encore. Aussi paierons-nous demain les points
qu’une position intransigeante nous fera marquer. Une négociation
361
est constructive lorsque tout le monde y retrouve plus ou moins son

compte. Sinon le système ne marche pas et l’intérêt national en
souffre (Sauron, 2001, p. 17).
Le COREPER et ses membres forment presque une famille dont les
liens sont tissés serrés. Ils détiennent, dans les faits, et exercent de façon
très discrète un pouvoir exceptionnel. D’où le vocable de « technocrates »
ou plus exactement « d’eurocrates » dont ils sont taxés de façon plutôt
péjorative. On leur reproche l’influence qu’ils détiennent auprès de leur
gouvernement. On n’accepte guère qu’ils puissent orienter les décisions
de leur gouvernement en faveur d’une conception plus « européenne »
des choses. En Allemagne, les critiques reprochent à leurs représentants
permanents à Bruxelles de se comporter en… « représentants étrangers »
(Sauron, 2001, p. 17). À Londres, l’accusation est tout aussi directe, cin-
glante même : « They are going native ! » Un fait demeure : le pouvoir de
ces mandarins nationaux s’exerce de façon collégiale. Ce pouvoir tien-
drait précisément à la nécessité du fonctionnement des institutions euro-
péennes et, de façon plus large, aux objectifs de la construction d’une
communauté d’États qui aille au-delà des schèmes traditionnels.
9. LE LABORATOIRE EUROPÉEN
La construction européenne repose sur la pratique du compromis entre
les différents États membres. Elle impose à ces derniers une discipline
appréciable qui traduit ses effets aussi bien au cœur de l’administration
nationale qu’au siège des institutions européennes. D’un ministère à
l’autre, chaque État est amené à mettre au point ou à inventer son mode
de gestion ou de coordination à l’égard des projets en provenance de
Bruxelles. Règle générale, les pays de l’Union européenne ont « adapté »
leurs institutions administratives plutôt que de créer de toutes pièces des
mécanismes à cette fin. De même, au moment d’arrêter les décisions de
façon communautaire, les gouvernements nationaux confient à leurs
ministres et fonctionnaires des mandats qui s’exercent dans une dyna-
mique complexe, fondée sur l’existence de réseaux multiples tissés au fil
des expériences vécues dans l’appareil communautaire. Doit-on pour
autant parler d’européanisation des administrations nationales ?
L’hypothèse de la convergence des administrations nationales n’est
pratiquement plus retenue par les spécialistes de l’intégration euro-
péenne. L’intérêt se porte davantage sur le poids des expériences, intenses
et constantes, vécues par les fonctionnaires nationaux au cœur des insti-
tutions européennes. Sous l’effet d’un cumul d’influences, les adminis-
trations nationales en arriveraient à engranger les leçons dégagées des
expériences, échecs et victoires enregistrés au quotidien dans les comités
et autres instances européennes. Il s’agit là d’une hypothèse qui repose

sur la notion de culture administrative, européenne dans ce cas-ci. On
voit mal comment l’écarter lorsqu’on prend en compte le climat dans
lequel baignent les institutions fondamentales, comme le COREPER.
Cette adhésion plus ou moins consciente à une série de normes et de
valeurs, regroupées autour de l’idéal européen, expliquerait, en partie, la
poursuite de cette expérience unique dans l’histoire de l’intégration poli-
tique et économique vécue à l’échelle d’un continent, et ce, malgré les
échecs et erreurs enregistrés depuis le lancement du Marché commun.
Est-ce suffisant pour en conclure que la mise en place d’institutions
à vocation régionale (ou continentale) doit sécréter pareille forme de
cohésion supranationale si l’objectif initial porte sur autre chose qu’une
classique organisation interétatique ou intergouvernementale ? La ques-
tion mérite d’être retenue, même si la construction européenne se carac-
térise avant tout par un pragmatisme qui évoque davantage l’expérience
poursuivie en laboratoire que le banal déroulement d’un scénario bien
ficelé.
L’intervention de plus en plus poussée du Parlement européen dans
le processus décisionnel communautaire pourrait vraisemblablement
ajouter une dimension nouvelle au fonctionnement du projet de Monnet
et de ses collègues. Depuis bientôt 30 ans, les Européens eux-mêmes tentent
de remédier au « déficit démocratique » du fonctionnement des institu-
tions communautaires. La notion de gouvernance n’avait pas encore
pénétré tous les secteurs du politique et de l’administration publique.
Les démarches lancées par la Commission elle-même, la publication d’un
livre blanc sur la gouvernance et les rapports annuels (Commission des
Communautés européennes, 2001) qui y ont fait suite, correspondent à ce
souhait de permettre à l’Union européenne de franchir avec bonheur un
premier demi-siècle d’existence. En cheminant vers « l’Europe des
hommes », pour reprendre le beau mot de Maurice Duverger (1994), les
acteurs de cette aventure vécue au quotidien pourraient ainsi lever les
interrogations que voilaient, sous forme d’exaspération, les bulletins de
vote négatifs des référendums du printemps 2005.
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a
C H A P I T R E
13
ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
ET DIFFUSION DE NOUVEAUX
MODÈLES DE GOUVERNANCE
Des tendances globales
aux réalités locales1
Bachir Mazouz
Professeur agrégé à l’École nationale d’administration publique
Joseph Facal
Professeur invité à l’École des hautes études commerciales de Montréal
Imad-Eddine Hatimi
Doctorant à l’École des hautes études commerciales de Montréal
À l’échelle de la planète, nous assistons, depuis le début des années 1980,

à un mouvement accéléré de renouvellement des appareils publics de
gouvernance (Kettl, 2000b ; Wescott, 2004 ; Jones, 2004). Réforme de l’État,
réformes administratives, modernisation de la gestion publique, réingé-
nierie de l’État : autant d’expressions employées couramment par les
1. Nous tenons à remercier la rédaction de la Revue Gouvernance <www.revuegouvernance.ca>

de nous avoir autorisés à reprendre, à partir de notre article déjà publié dans le vol. 2,
no 2, paru en janvier 2006, l’ensemble des éléments publiés dans ce chapitre.
gouvernements et les chercheurs pour caractériser ces transformations en

cours des structures, des modes de gestion et des systèmes de la gouver-
nance publique.
La littérature universitaire s’accorde pour attribuer l’émergence de
ces « nouvelles façons de faire et de penser » les affaires publiques,
regroupées sous le Nouveau management public (NMP), à cinq facteurs
principaux : 1) la crise des finances publiques due aux déficits accumulés
et aux changements démographiques en cours ; 2) des préoccupations
croissantes d’éthique, de transparence et d’imputabilité ; 3) les pressions
pour une compétitivité accrue issues de la mondialisation ; 4) le potentiel
offert par les nouvelles technologies de communication et d’information ;
5) la montée en force, ces dernières décennies, dans la foulée de la fin de
la guerre froide, d’une conception libérale de la gouvernance publique,
qui valorise notamment la transposition dans le secteur public de cer-
taines pratiques managériales et modes d’organisation issues du secteur
privé (Jones et Kettl, 2003 ; Mazouz, Facal et Belhocine, 2005).
Peu d’études ont cependant été consacrées aux processus de diffusion
à l’échelle mondiale de cette conception de la gouvernance publique. Il
se trouve pourtant que si les réformes des administrations publiques
menées en Nouvelle Zélande, au Royaume-Uni, au Canada ou aux États-
Unis d’Amérique ont inspiré tant d’autres gouvernements, de même que
nombre de praticiens et d’universitaires, c’est en partie parce que des
organisations internationales extrêmement influentes ont non seulement
contribué à les faire connaître, mais les ont aussi proposées comme des
modèles de référence. Ces réformes sont en effet très souvent citées et
louangées dans de nombreuses études publiées par des organisations
internationales comme l’OCDE, la Commission européenne, la Banque
mondiale, le Fonds monétaire international, la Banque asiatique de déve-
loppement, la Banque interamériaine de développement ou la Banque
africaine de développement (Deschênes, 1996 ; Gill, 2001 ; Jones, Guthrie
et Steane, 1999 ; Wescott, 2004 ; Jones, 2004). Comment et par quels méca-
nismes ces nouveaux modèles de gouvernance se propagent-ils d’un
pays à l’autre ? Quels rôles les organisations internationales jouent-elles
dans ce processus de diffusion ?
Les nouvelles théories institutionnelles, notamment la notion
d’isomorphisme introduite par DiMaggio et Powell (1983), nous serviront
ici à appuyer une amorce d’explication de la diffusion internationale de
ces nouveaux modèles dits de bonne gouvernance. Nous chercherons en
fait à mettre en lumière trois principales dimensions importantes de ce
processus ; 1) le rôle que jouent les organisations internationales, 2) le pouvoir
de négociation des États engagés dans une démarche de réforme adminis-
trative face à ces organisations, particulièrement celles qui sont des
ORGANISATIONS INTERNATIONALES ET DIFFUSION DE NOUVEAUX MODÈLES DE GOUVERNANCE
369
bailleurs de fonds ; 3) enfin, le degré de proximité entre les systèmes de

gouvernance de quelques pays et les modèles valorisés par les organisations
internationales.
Si, à l’échelle internationale, nous relevons une certaine homogénéité
au niveau des valeurs, des principes et des discours de légitimation des
systèmes de gouvernances en émergence, la diversité des modes d’orga-
nisation et de fonctionnement des organisations publiques ne fait aucun
doute. Notre analyse révèle que la tendance à l’isomorphisme des systèmes
de gouvernance sur un plan institutionnel s’accompagne d’une tendance
à l’hétéromorphisme sur le plan des pratiques organisationnelles.
La première section de ce chapitre décrira les caractéristiques
communes de plusieurs modèles nationaux de gouvernance. Nous pré-
senterons dans une deuxième section les rôles que semblent avoir joué
certaines organisations internationales pour influencer la diffusion des pra-
tiques et des structures dites de bonne gouvernance. Nous présenterons
ensuite, dans la troisième section, les éléments d’une conceptualisation per-
mettant de mieux saisir les processus isomorphiques et hétéromorphiques
induits par ce processus de diffusion.
1. CARACTÉRISTIQUES DES SYSTÈMES DE GOUVERNANCE

EN ÉMERGENCE
Les systèmes de gouvernance2 ont bien sûr évolué en fonction de la
situation particulière des États qui les ont mis en place et des sociétés
civiles qu’ils sont censés servir. Cette évolution s’est particulièrement
accélérée au cours du XXe siècle. Pour certains États, l’administration
publique devait principalement être au service des choix idéologiques
effectués par les dirigeants politiques. Ce fut le cas, par exemple, de
l’Union soviétique et des autres pays formant le bloc communiste. Pour
d’autres États, l’administration publique devait surtout prendre en
charge la reconstruction matérielle du système industriel dévasté par la
Deuxième Guerre mondiale. Ce fut le cas des pays de l’Europe occiden-
tale. Enfin, pour d’autres États, principalement issus des mouvements de
décolonisation, l’administration publique devait prendre en charge le
développement social, culturel et économique de l’ensemble de la société.
D’une manière ou d’une autre, tous les États depuis 1945 se sont dotés
ou ont consolidé des systèmes de gouvernance dont l’administration
publique était considérée comme le cœur.
2. Par système de gouvernance, nous désignons ici l’ensemble des valeurs, des finalités, des
pratiques, des structures et des règles régissant le fonctionnement et les orientations
stratégiques d’une organisation humaine.
Sur le plan théorique, tout au long des Trente Glorieuses et durant

une bonne partie des années 1980, la bureaucratie wébérienne a continué à
fournir des assises conceptuelles solides à la plupart des systèmes natio-
naux de gouvernance. Bien qu’ils soient articulés autour de quelques
principes communs (universalité, impartialité, intégrité), ces systèmes
nationaux présentaient pourtant des différences notables. Par exemple,
les traditions régissant les rapports entre décideurs politiques et admi-
nistratifs au Canada et aux États-Unis d’Amérique sont fort différentes
(Osbaldeston, 1992). Au Canada, les rapports entre la fonction publique
et les décideurs politiques, calqués sur le modèle britannique de Whitehall,
sont depuis longtemps marqués par la professionnalisation de l’appareil
administratif. La fonction publique américaine, quant à elle, est davan-
tage sensible aux orientations politiques du gouvernement en place
(Aucoin, 2000). Ces différences s’étendent même, jusqu’à un certain point,
aux pratiques de gestion, aux processus et aux modes d’organisation,
pourtant supposés universels par la théorie bureaucratique.
De manière générale, sur le plan pratique, les systèmes de gou-
vernance issus de la conception wébérienne de la bureaucratie sont carac-
térisés par un degré élevé de centralisation de la décision, une forte
spécialisation de l’organisation du travail et une hiérarchisation des
structures organisationnelles (Mazouz, Emery, Côté et Garzon, 2004). Des
progrès considérables ont été réalisés par des administrations publiques
fonctionnant sur la base de ce modèle bureaucratique.
C’est vers la fin des années 1970 que les administrations publiques
fondées sur ce modèle ont commencé à être la cible de critiques sévères.
Les praticiens, d’abord, et les théoriciens, ensuite, se mirent à lui repro-
cher sa complexité, son inertie, sa lenteur, ses coûts élevés de fonction-
nement, son inefficacité et son inefficience (Osborne et Gaebler, 1992). Les
répercussions des chocs pétroliers, la crise des finances publiques, la
dégradation du lien de confiance entre les sociétés civiles et les élus,
l’éclosion d’idées nouvelles en matière de gestion publique3, pour ne citer
que ces facteurs, contribuèrent à l’émergence et à la diffusion à l’échelle
mondiale de nouveaux modèles de gouvernance publique. Un peu par-
tout, on se mit à tenter « de penser et de faire autrement » et à essayer de
« faire plus avec moins ».
3. Rappelons-nous ici que l’un des ouvrages les plus cités à cet égard est l’œuvre d’un
journaliste et d’un gestionnaire municipal. Il s’agit du Reinventing Government
d’Osborne et Gaebler (1992).
371
Des systèmes administratifs jusque-là axés sur les moyens, les

règles et les normes juridico-administratives se mirent à évoluer vers des
logiques de gestion axées sur les résultats4 (Mazouz et Rochet, 2005).
Progressivement, la satisfaction du citoyen, la flexibilité des structures,
l’ouverture des gestionnaires publics à de nouvelles méthodes de mana-
gement, l’emphase accrue mise sur l’éthique, la mesure du rendement,
la reddition de comptes, l’évaluation des effets (outputs) et des impacts
(outcomes) devinrent les concepts clés d’une gouvernance publique
davantage adaptée aux besoins des sociétés et des économies du savoir
(Kernaghan et al., 2001 ; Jones et Kettl, 2003 ; Kettl, 2000a et b). Tandis que
les débats idéologiques sur le rôle de l’État tendent à tourner en rond
(Donahue et Nye, 2003), la réflexion et le discours sur les « façons de faire
et de penser », sur l’organisation du travail, sur l’optimisation des res-
sources disponibles et sur l’évaluation des effets et des impacts de l’inter-
vention étatique se sont profondément modifiés (Jones, 2002). L’heure est
à « l’intrapreneurship, la créativité, la flexibilité, la prise de risque, la
liberté managériale pour accroître l’efficacité et l’efficience organisation-
nelles, et par-delà, la qualité des services publics » (C. Rouillard, 2003).
Cette évolution des systèmes de gouvernance publique, bien qu’elle
soit décriée par de nombreux auteurs qui continuent de souligner les
avantages de l’administration publique traditionnelle5, interpelle de
manière directe le savoir, le savoir-faire et le savoir-être des gestionnaires
publics (Bourgault et al., 2004, p. 6 ; Maltais et Mazouz, 2004 ; Bourgault
et al., 2003 ; Laforte et Godin, 1998). Or, contrairement aux modèles issus
de la théorie bureaucratique classique, ces modèles en émergence ne
reposent actuellement sur aucune assise théorique structurée. Il s’agit
surtout de pratiques inspirées de l’entreprise privée, expérimentées par
quelques gouvernements occidentaux et érigées en exemples à suivre par
des organisations internationales qui ont une forte influence sur les
gouvernements.
Désormais, l’accent dans les modèles de gouvernance en émergence
est plutôt mis sur l’efficacité de l’action publique, sur son efficience et sur
les économies réalisées (Mazouz et Tardif, 2006). Ce faisant, certains États
revoient leur rôle en profondeur. D’autres, beaucoup plus nombreux,
vont se limiter aux règles de fonctionnement, à la réorganisation du
4. La gestion par résultats (results-based management) affecte aujourd’hui les organisations

publiques de nombreux pays : entre autres, la Nouvelle-Zélande, l’Australie, le Canada
et, depuis le début des années 2000, le Québec et la France ont adopté la gestion par
résultats comme cadre de gestion gouvernementale (Mazouz et Rochet, 2005).
5. Voir les travaux de Christian Rouillard (2003) pour une prise de position et une biblio-
graphie pertinente sur les paradoxes et contradictions de la nouvelle gestion publique.
travail et à la restructuration des processus administratifs. Contrairement

au modèle bureaucratique traditionnel, un rôle nouveau et non négli-
geable émerge pour les gestionnaires publics (Maltais et Mazouz, 2004).
Les orientations politiques continuent bien sûr de relever de la respon-
sabilité politique des élus. D’un autre côté, les règles, normes et procé-
dures administratives peuvent d’ores et déjà faire l’objet d’ententes de
gestion ou de conventions de performance négociées qui donnent davan-
tage de responsabilités et d’autonomie aux gestionnaires. D’une position
traditionnelle de simples exécutants, les gestionnaires publics deviennent
responsables de leurs choix stratégiques, de leurs plans d’action et de
leurs résultats à la fois vis-à-vis des autorités gouvernementales et de la
société civile.
Bien qu’elles soient marquées par des réalités locales, ces trans-
formations de la gestion publique reflètent aussi des tendances globales :
d’où la pertinence d’essayer d’en rendre compte grâce au concept
d’isomorphisme et de cerner le rôle qu’ont pu y jouer les organisations
internationales.
2. QUELQUES EXEMPLES DES RÔLES JOUÉS

PAR LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES
Du point de vue théorique, Pollitt (2002) estime que les réformes admi-
nistratives peuvent converger sur quatre plans : ceux du discours, des
décisions, des pratiques et des résultats. Dans les faits, on note surtout
une forte convergence des discours et des décisions, et davantage de
différences aux plans des pratiques et des résultats (Aucoin, 1995 ;
Halligan, 2001). On peut tout de même interpréter le NMP comme la
mise en place progressive d’un nouveau « contrat » entre les élus et la
fonction publique, en vertu duquel les premiers recherchent davantage
d’efficacité dans la livraison des services publics et sont prêts à octroyer
aux seconds davantage d’autonomie managériale pour les obtenir (Jones
et Kettl, 2003 ; Pollitt et Bouckaert, 2000 ; Borins, 2002). Quant aux rôles
joués par des organisations internationales, ils varient bien sûr selon la
mission de l’organisation et la situation du pays au sein duquel s’effectue
la réforme (Boli et Thomas, 1999 ; Keck et Sikkink, 1998 ; Meyer et al.,
1997 ; Bennett et Asard, 1995 ; Fligstein, 2001 ; Helleiner, 1996).
Il est clair toutefois que le rapport de 1995 de l’OCDE, intitulé
Governance in Transition : Public Management Reforms in OECD Countries,
eut une influence considérable dans la diffusion des idées habituellement
associées au NMP, mettant lui-même de l’avant une self-fulfilling prophecy
selon laquelle « a new paradigm for public management has emerged, aimed at
373
fostering a performance-oriented culture in a less centralized public sector ».

Gow et Dufour (2000) notent d’ailleurs que l’OCDE publie à chaque
année depuis 1990 un rapport annuel sur la situation du management
public et une série de publications régulières comparant les États membres
qui ont une diffusion et une influence considérables.
Pour comprendre, par exemple, le rôle joué par les organisations
internationales dans la plus radicale réforme d’une administration publique
dans les sociétés capitalistes avancées, celle de la Nouvelle-Zélande, il
faut remonter au milieu des années 1970. Dès 1975, dans une volonté de
diversifier son économie en subventionnant lourdement ses exportations
agricoles et son industrie manufacturière, le gouvernement de Robert
Muldoon emprunta massivement à l’étranger (Schwartz, 1997). En 1984,
devant faire face à une dévaluation de la cote de crédit de son gou-
vernement et à une contestation politique issue de ses propres rangs,
Muldoon dut déclencher des élections qu’il perdit aux mains des tra-
vaillistes. Craignant une dévaluation d’un dollar néo-zélandais qui était
surévalué de l’avis de tous, les investisseurs se défirent massivement de
leurs devises néo-zélandaises. La Reserve Bank nationale voulut alors
emprunter pour défendre sa devise, mais les banques internationales
refusèrent net de lui prêter (Borins, 2002). Le rôle des institutions ban-
caires internationales privées fut donc ici crucial pour offrir au nouveau
gouvernement travailliste le prétexte dont il avait besoin pour procéder
aux réformes qui s’ensuivirent.
En Grande-Bretagne, ce fut bien sûr l’élection de Margaret Thatcher
en 1979 qui marqua le début de la réforme de l’administration publique.
Mais dès 1976, le Fonds monétaire international (FMI) avait sévèrement
averti le gouvernement britannique qu’il devait réduire ses dépenses
(Borins, 2002). La réforme britannique fut rendue possible par la conjonc-
tion de trois conditions essentielles : une conjoncture propice, un lea-
dership politique extrêmement déterminé et des idées claires sur ce qu’il
convenait de faire. Margaret Thatcher jugeait l’État britannique trop
interventionniste, l’économie sclérosée, la fiscalité trop vorace, le pouvoir
syndical excessif, et la fonction publique inefficace et réfractaire au chan-
gement (Thatcher, 1993). Les deux principales initiatives touchant le sec-
teur public furent la privatisation de 47 grandes entreprises publiques et
la transformation de la majeure partie des unités administratives char-
gées de livrer des services en agences dotées de plus d’autonomie admi-
nistrative, mais dont les objectifs de performance furent précisés et accrus
et dont les responsables seraient désormais des gestionnaires avec des
contrats à durée limitée (Osborne et Plastrik, 1997).
Pour plusieurs autres pays européens comme l’Italie, on ne dira

jamais assez à quel point le Traité de Maastricht, écrit en 1991 et ratifié
en 1993, qui pavait notamment la voie à l’introduction de l’euro, joua un
rôle déterminant dans l’introduction d’importantes réformes. L’article
104c du Traité enjoignait notamment les États membres d’éviter les défi-
cits, et s’accompagnait de sanctions en cas de situations financières natio-
nales qui ne respecteraient pas les nouveaux critères (Kamarck, 2003).
L’organisation internationale qui joua un rôle important fut donc ici un
regroupement supranational d’États souverains auquel chaque pays était
libre de se joindre ou pas.
Le Canada offre encore un autre cas de figure pour ce qui est du
rôle des organisations internationales. Jusqu’au milieu des années 1990,
les marchés financiers ne s’étaient pas fait prier pour financer les déficits
et la dette du gouvernement canadien. Mais les agences de cotation com-
mencèrent à cette époque à décoter les gouvernements des provinces et
d’Ottawa, ce qui rendait les emprunts plus difficiles à financer, à mesure
que se répandait la perception que le Canada ne faisait pas les efforts
attendus pour assainir ses finances publiques et traînait en queue de
peloton des pays du G7 (Borins, 2002).
Le cas des États-Unis est encore différent. Comme le dollar américain
est la devise de référence sur les marchés financiers, il n’y avait évidem-
ment aucune raison de craindre que l’on ne veuille pas prêter au gou-
vernement américain. Aux États-Unis, ce sont les gouvernements locaux
qui, traditionnellement, avaient été les principaux laboratoires des inno-
vations managériales dans le secteur public. Or Bill Clinton accède à la
présidence en 1993, précédé de la réputation d’avoir été un des gouver-
neurs les plus innovateurs à la tête de l’Arkansas et soucieux de trans-
poser à l’échelle nationale, dans la mesure du possible, certaines de ces
expériences locales. Il faut dire que l’année précédente, Osborne et Gaebler
(1992) avaient publié leur best-seller, Reinventing Government, entièrement
construit sur une compilation d’expériences managériales innovatrices
aux paliers des municipalités et des États.
Ici encore, on peut donc observer une conjonction de trois facteurs
– conjoncture, leadership, idées –, mais qui se traduisit par un processus
mimétique du bas vers le haut plutôt que top-down. Le président Clinton
donna en fait à son vice-président Al Gore le mandat de lui faire des
propositions (Gore, 1993). Mais à la différence des situations britannique
et néo-zélandaise, il n’y avait pas aux États-Unis de grandes entreprises
publiques à privatiser, et les réformes au sein de la fonction publique
fédérale visèrent surtout à améliorer l’efficacité dans la livraison des ser-
vices, notamment par l’allégement réglementaire et l’introduction des
nouvelles technologies de l’information (Gore, 1996, 1997).
375
Au Québec, le poids de la dette publique confère un rôle important

aux institutions financières privées de cotation de crédit. Alternant entre
mises en garde et encouragements, les avis périodiques de ces dernières
sont très sérieusement pris en considération par le gouvernement. Il faut
dire que le développement extraordinaire qu’a connu le Québec de 1960
à aujourd’hui s’est accompagné d’une dégradation assez marquée de
l’état des finances publiques. En dépit de cela, le modèle de gouvernance
en émergence depuis le début des années 1980 conserve un rôle central
à l’État et mise davantage sur des changements dans les pratiques mana-
gériales que sur une remise en cause fondamentale des missions de l’État
(L. Rouillard, 2002 ; Clark, 2002 ; Mazouz et Tremblay, 2006).
C’est dans les pays dits en voie de développement que le rôle des
organisations internationales dans la promotion de réformes des admi-
nistrations publiques se fit sentir avec le plus de force, en particulier à
partir des années 1990. Dans bien des cas, des institutions financières
internationales comme la Banque mondiale, le FMI, la Banque africaine
de développement (BAD), la Banque asiatique de développement ou la
Banque interaméricaine de développement firent de ces réformes une des
conditions d’octroi de leur aide financière (Rose, Chaison et de la Garza,
2000). Leurs recommandations sont d’ailleurs couchées dans des termes
qui reprennent la rhétorique du NMP (Kamarck, 2003). Voici par exemple
ce que recommandait la Banque mondiale dans son rapport de 1997 :
[State capacity] means subjecting state institutions to greater competition, to
increase their efficiency. It means increasing the performance of state institu-
tions, improving pay and incentives. And it means making the state more
responsive to people’s needs, bringing government closer to the people through
broader participation and decentralization (Banque mondiale, 1997, p. 3).
Le cas algérien, par exemple, est intéressant à plus d’un titre
(Mazouz et Maltais, 2005). Des difficultés budgétaires, économiques et
sociales forcèrent le gouvernement algérien à entreprendre des réformes
importantes dès le début des années 1980. L’année 1994 marque le début
du premier programme d’ajustement structurel qui concentre les efforts sur
la modernisation du système bancaire, les privatisations, le soutien à
l’investissement privé local et étranger et la restructuration du tissu
industriel et de l’administration publique. Ce programme d’ajustement
structurel fut développé en étroite collaboration avec de nombreuses
organisations internationales et des bailleurs de fonds régionaux et inter-
nationaux, parmi lesquels le FMI, la Banque mondiale, la BAD, la Com-
mission européenne et des institutions onusiennes telles le CNUCED et
le PNUD. La structure des documents publiés ou frappés de confiden-
tialité, la terminologie employée et les positions adoptées par chacun de
ces acteurs permettent de cerner leur rôle et la nature de leurs interventions
dans les changements entrepris par le gouvernement algérien.
Par exemple, un examen attentif des documents publiés par des

organisations onusiennes, le PNUD et le CNUCED en particulier, met en
lumière les rôles d’assistance, de formation et d’accompagnement joués
par ces organisations pour soutenir les efforts de modernisation de la jus-
tice, du régime parlementaire, des systèmes financier et bancaire, du sys-
tème pénitencier ou de la gouvernance publique. Ils jouèrent aussi un rôle
considérable dans la formation et le soutien technique aux négociateurs
algériens face à l’OMC.
Par contre, le rôle joué par des institutions financières internationales,
comme le FMI, la Banque mondiale et la BAD, est d’une nature plutôt
directive et normative. À titre d’exemple, dans l’un des rapports élaborés
à l’attention des membres du Conseil d’administration de la BAD, por-
tant sur l’évaluation et le suivi du programme d’ajustement mis en œuvre
par le Gouvernement algérien, il est explicitement fait mention de ce que
ce dernier devrait ou ne devrait pas poser comme actions publiques pour
atteindre les objectifs visés par ledit programme.
De manière générale, pour saisir la nature du rôle joué par certaines
organisations internationales dans la transformation de l’appareil de
gouvernance algérien :
1. Tous les documents étudiés soulignent la nécessité d’entre-
prendre et de réussir des réformes en profondeur. Celles-ci con-
cernent la transparence, la qualité des services aux citoyens et
l’imputabilité des acteurs publics.
2. Tous les documents étudiés accordent une place prépondérante
aux exigences économiques, financières et budgétaires que le
Gouvernement algérien devrait rencontrer.
3. Toutes les organisations internationales impliquées recon-
naissent de manière nuancée le potentiel économique, social et
géopolitique de l’Algérie.
4. Dans la pratique, entre 1996 et 2000, les institutions onusiennes
(PNUD, CNUCED) se distinguèrent des institutions financières
internationales. Les premières jouèrent un rôle de soutien, de
formation et d’appui financier et technique, tandis que la Banque
mondiale, le FMI ou la BAD eurent une approche plus norma-
tive et directive et n’hésitèrent pas, en pleine crise politique et
économique algérienne, à peser de tout leur poids pour imposer
au Gouvernement algérien des mesures qui ont profondément
altéré la structure même de sa gouvernance.
377
5. Des institutions régionales, telle la Commission européenne,

considèrent leur rôle à la fois sous l’angle de l’accompagnement
et du soutien et sous l’angle de l’orientation et de la prise de
décision. L’accord d’association conclu entre l’Union euro-
péenne et le Gouvernement algérien traduit cette volonté
d’accompagnement et de soutien, bien qu’on y insiste aussi sur
les efforts de normalisation auxquels doivent s’astreindre les
autorités algériennes, notamment la conformité à des standards
de qualité, de sécurité et de respect de l’environnement.
Dans la région de l’Asie-Pacifique, dès le début des années 1990, la
réforme des systèmes de gouvernance nationaux est aussi devenue un
enjeu majeur. Clay Wescott, un des meilleurs spécialistes des systèmes
de gouvernance de la région de l’Asie-Pacifique, affirme qu’un partage
des rôles entre des organisations onusiennes et des institutions finan-
cières internationales semble avoir opéré avec une efficacité relative
(Wescott, 2004, p. 79). D’un côté, les gouvernements élaborent et mettent
en œuvre des projets et des programmes de modernisation de la gestion
publique. D’un autre côté, les institutions onusiennes poursuivent auprès
des gouvernements des efforts de sensibilisation en matière de démo-
cratie, de droits de l’homme, d’imputabilité et de transparence. Enfin, des
institutions financières internationales et régionales, telles la Banque
mondiale et la Banque asiatique de développement, sélectionnent des
secteurs, des projets et des programmes à financer pour promouvoir
l’économie de marché et les valeurs libérales. Ce processus amène donc
les acteurs à élaborer des normes nouvelles de gouvernance imprégnées
à la fois de valeurs locales, nationales et régionales, mais influencées
aussi par des normes internationales.
Nous allons maintenant introduire des éléments théoriques qui
permettront d’éclairer ce processus de diffusion des modèles de gouver-
nance en émergence à l’échelle globale.
3. ISOMORPHISME INSTITUTIONNEL
ET HÉTÉROMORPHISME ORGANISATIONNEL :
LES DEUX FACETTES D’UNE MÊME RÉALITÉ
La convergence croissante des valeurs, des normes et des règles régissant
la chose publique est largement admise par les théoriciens. C’est ce que
nous qualifions ici d’isomorphisme institutionnel. D’un autre côté, des
besoins d’appropriation, d’enracinement et de contextualisation des
réformes administratives sont aussi de plus en plus ressentis par les
gestionnaires des administrations publiques nationales, ce qui se solde
sur le plan organisationnel par une grande hétérogénéité des structures,

des pratiques et des processus de gestion. C’est ce que nous qualifions
ici d’hétéromorphisme organisationnel. Voyons maintenant dans quelle
mesure les travaux des néo-institutionnalistes permettent de rendre
compte des processus isomorphiques de diffusion et hétéromorphiques
d’appropriation des valeurs et des pratiques issues du NMP.
3.1. ISOMORPHISME INSTITUTIONNEL

On se rappellera que Max Weber, dans L’éthique protestante et l’esprit du
capitalisme (1904), notait que la rationalité organisationnelle et l’esprit
rationaliste qui l’anime avaient entraîné une bureaucratisation à ce point
irréversible de nos sociétés qu’elle s’apparentait à une véritable « cage de
fer ». Le moteur de cette rationalisation inexorable était selon lui la
recherche continue d’efficacité qu’impose la concurrence capitaliste.
DiMaggio et Powell (1983) avancent cependant que les moteurs contem-
porains de cette homogénéisation ne sont plus ceux identifiés jadis par
Weber. Pour eux, ce sont les arrangements institutionnels à l’intérieur des
divers champs organisationnels qui conduisent vers cette similarité qu’ils
jugent aussi inexorable que Weber jadis. Par champ organisationnel,
DiMaggio et Powell entendent « those organizations that, in the aggregate,
constitute a recognized area of institutional life » (1983, p. 148). Autrement
dit, l’effet combiné des pratiques organisationnelles individuelles et col-
lectives dans un secteur donné finissent par structurer celui-ci en un
champ organisationnel institutionnalisé.
Cette institutionnalisation se déroule en quatre phases : 1) dans un
domaine particulier, les interactions entre organisations augmentent ;
2) pour gérer celles-ci, des structures et des mécanismes de coordination
se mettent progressivement en place ; 3) il en résulte un accroissement
du volume d’information à traiter qui, à son tour, requiert un renforce-
ment des formes de coordination déjà en place ou la mise en place de
nouvelles ; 4) cela entraîne l’émergence progressive chez les acteurs con-
cernés de la réalisation de leur appartenance commune à un domaine et,
donc, l’institutionnalisation de celui-ci.
Si les organisations œuvrant au sein d’un même domaine tendent à
se ressembler, c’est donc parce que les comportements des acteurs qui les
animent épousent les contraintes que leur imposent ces organisations, et
s’agrègent ensuite au plan global : d’où ce concept d’isomorphisme pour
qualifier cette reproduction des similitudes chez plusieurs organisations.
C’est notamment ce qui explique pourquoi des organisations adoptent
parfois des comportements qui, à l’évidence, ne sont pas ceux que dicte-
rait la rationalité optimale de la théorie économique classique. Cette
379
institutionnalisation qui entraînera une ressemblance des organisations

qui font partie d’un même domaine pourra emprunter l’un ou l’autre,
ou une combinaison, des trois processus d’homogénéisation suivants :
l’isomorphisme coercitif, l’isomorphisme normatif et l’isomorphisme mimétique.
L’isomorphisme coercitif désigne le processus par lequel la ressem-
blance croissante est le résultat de pressions formelles et informelles exer-
cées sur une institution par des organisations internationales, par des
autorités publiques, par d’autres organisations du même domaine ou par
les attentes de la société. Une nouvelle loi édictée par un gouvernement
qui force une organisation à se comporter désormais d’une certaine
manière en est l’exemple le plus simple. Pour les gouvernements, ce type
d’isomorphisme les obligerait à adopter certains comportements par
crainte de sanctions de la part des organisations internationales. Il suffit
de mentionner en ce sens les programmes d’ajustement structurel qui
sont imposés aux pays en voie de développement par le FMI, la Banque
mondiale et les autres instances de régulation, et qui sont souvent présentés
comme condition à l’obtention d’une aide financière.
L’isomorphisme normatif, pour sa part, est un processus d’homogénéi-
sation que DiMaggio et Powell (1983) relient surtout au processus de pro-
fessionnalisation de certains corps d’emploi. Quand ceux qui pratiquent
une même activité professionnelle veulent accroître leur degré de contrôle
sur leurs conditions de travail et se donner des assises plus légitimes, ils
cherchent à institutionnaliser leurs pratiques. Deux mécanismes sont
généralement mobilisés dans ce processus de professionnalisation : on
standardise les formations de ceux qui aspirent à exercer cette activité et
on constitue des associations professionnelles. Cette formation standardi-
sée et ces réseaux professionnels deviennent des véhicules de transmis-
sion de façons très uniformes de pratiquer, de réagir et de se comporter.
On s’attendra par exemple à ce que deux comptables ou deux managers
publics réagissent de façon presque identique dans des situations simi-
laires. Cette professionnalisation ira jusqu’à engendrer un langage, des
codes vestimentaires, des rites, des symboles partagés qui renforceront la
conformité aux normes du milieu en question, et donc sa reproduction.
Techniquement parlant, l’isomorphisme normatif se refléterait au
niveau des gouvernements sous deux formes. D’une part, il les pousserait
à poursuivre des objectifs considérés comme étant désirables à l’échelle
globale par les différentes organisations internationales. D’autre part, il
leur fournirait une série de recommandations quant aux structures, pro-
cédures et façons de faire à adopter pour satisfaire aux standards recon-
nus par celles-ci. À titre d’exemple, nous pouvons rappeler le cas des
recommandations en termes de réforme administrative que les organisa-
tions internationales telle que l’OCDE prônent comme clés de succès.
Enfin, l’isomorphisme mimétique tire sa source de la tendance des

acteurs en quête de solutions à un problème à imiter les comportements
jugés légitimes et efficaces d’autres acteurs dans leur champ. DiMaggio et
Powell (1983) marchent ici sur les traces du célèbre « garbage can model »
de Cohen, March et Olsen et des travaux pionniers en sociologie néo-
institutionnaliste de Meyer et Rowan (1977). Il arrive en effet fréquemment
que les innovations organisationnelles procèdent moins d’une évaluation
objective du rendement qu’elles procureraient que d’emprunts à d’autres
organisations dans le même domaine, chez lesquelles ces dispositifs sont
facilement repérables et semblent fonctionner. Pour les gouvernements,
une telle situation se produit quand ils font face à des problèmes admi-
nistratifs complexes et qu’ils sont incapables de cerner les relations de
cause à effet de leurs décisions. L’exemple typique en ce sens concerne le
cas de la privatisation des entreprises publiques, qui constitue un des phé-
nomènes les plus complexes auxquels font face les décideurs. À cet effet,
plusieurs gouvernements ont imité les mesures prises par la Grande-
Bretagne à l’ère du gouvernement Thatcher en matière de privatisation
parce qu’ils percevaient l’exemple de celle-ci comme étant performant.
Il faut évidemment voir chacun de ces trois processus comme une
stylisation de traits existant dans la réalité. Concrètement, une réforme
pourra se composer de mesures dont certaines pourront avoir été exigées
par des bailleurs de fonds (isomorphisme coercitif), d’autres viseront à
se conformer à de nouveaux standards internationaux pourvoyeurs de
légitimité (isomorphisme normatif), d’autres enfin seront librement
copiées de pratiques semblant avoir donné des résultats ailleurs (isomor-
phisme mimétique).
Nous proposons ici d’illustrer la capacité du modèle de DiMaggio
et Powell (1983) à expliquer la tendance plus ou moins prononcée des
divers gouvernements, selon leur situation, à adopter l’un ou l’autre des
trois processus isomorphiques à l’aide de la matrice suivante :
Figure 13.1
Processus menant à un isomorphisme institutionnel des systèmes nationaux
de gouvernance
Degré de proximité entre les systèmes
de gouvernance en place et les modèles
en émergence à l’échelle internationale
Élevé Faible
Isomorphisme
Élevé Innovation
Pouvoir normatif/mimétique
de négociation
Déviance
des États Faible
Isomorphisme coercitif
381
L’ordonnée de la matrice permettra de classer les pays selon le

pouvoir de négociation des États. Ce pouvoir de négociation se traduit en
pratique par le degré de marge de manœuvre dont dispose chaque État
face aux organisations internationales. On aura évidemment compris
notre intuition de base à cet égard : plus un État aura de marge de manœu-
vre par rapport aux organisations internationales qui fournissent des res-
sources financières ou comparent les performances et édictent des
recommandations à suivre, plus ses réformes seront guidées par la libre
adoption de normes internationales ou d’emprunts à autrui. Inverse-
ment, moins un État aura de marge de manœuvre par rapport à ses
puissantes organisations internationales, plus les réformes qu’il devra
mettre en place lui seront imposées de façon coercitive.
La notion de marge de manœuvre d’un État par rapport aux acteurs
du système international est donc ici synonyme de puissance. Un État fort
disposera d’une grande marge de manœuvre et vice versa. On peut,
croyons-nous, décomposer cette notion de force d’un État en cinq éléments
constitutifs. Il s’agirait ici de son importance géostratégique, de sa puis-
sance économique, de ses capacités militaires, de son degré de cohésion
institutionnelle et sociale (absence de conflits interethniques, degré de sco-
larisation de la population, stabilité et légitimité des institutions aux yeux
de la société civile, valeurs dominantes largement partagées, etc.) et de
son influence morale (déterminée, par exemple, par l’absence de passé
colonial, la capacité de prendre des positions autonomes, la tendance à
jouer un rôle proactif en tant que médiateur lors de conflits, fournisseur
d’aide internationale ou participant à des missions de maintien de la paix).
L’abscisse de la matrice classera les divers pays selon la proximité
de leur système de gouvernance par rapport aux modèles valorisés par
les organisations internationales. Autrement dit, cela se traduit par le
degré de conformité aux préceptes du NMP, allant des réformes les plus
éloignées du NMP aux plus orthodoxes. Dans une situation où le système
national de gouvernance en place est proche de celui en émergence et où
le pouvoir de négociation est élevé, les États auront tendance à adopter
volontairement les normes véhiculées par les organisations internatio-
nales. On aura donc affaire ici à des processus isomorphiques normatifs
ou mimétique. Le cas des pays de l’OCDE est ici typique. Dans le cas des
États dont la marge de manœuvre est élevée et qui possèdent un système
de gouvernance très différent de celui véhiculé par le NMP, on pourra
assister à une situation d’innovation globale. Quand les États ont un
pouvoir de négociation faible, l’isomorphisme est généralement de type
coercitif. Les recommandations des organisations internationales prennent
alors la forme d’exigences. C’est davantage le cas des gouvernements des
pays en voie de développement.
3.2. HÉTÉROMORPHISME ORGANISATIONNEL

Si, à l’échelle internationale, les tendances à l’isomorphisme institutionnel
se confirment à travers la convergence des discours et des valeurs soute-
nant le NMP, il en est autrement au niveau des pratiques et des modes
d’organisation. Ces dernières ont tendance à se diversifier parce que, d’une
part, les traditions administratives et politiques sont différentes et, d’autre
part, les logiques sous-jacentes aux stratégies de mise en œuvre des
réformes elles-mêmes et les enjeux auxquels devront faire face les gouver-
nements sont variés (Jones et Kettl, 2003 ; Mazouz et Tremblay, 2006).
Dépendamment de la marge de manœuvre des États par rapport
aux organisations internationales et de leur plus ou moins grande sensi-
bilité aux valeurs véhiculées par le NMP, les rapports gouvernements/
organisations internationales seront marqués6 par la manipulation, la
défiance, le compromis, le découplage, l’isolement ou l’obéissance (voir
la figure 13.2 ci-dessous).
Figure 13.2
Processus hétéromorphiques organisationnels des systèmes nationaux
de gouvernance
Degré de proximité entre les systèmes
de gouvernance en place et les modèles
en émergence à l’échelle internationale
Élevé Faible
Pouvoir Élevé Compromis Manipulation/Défiance
de négociation
des États Faible Obéissance Découplage/Isolement
La manipulation survient lorsqu’un gouvernement use de son

pouvoir, s’il est important, pour influencer à son profit les règles du jeu.
Il n’accepte pas d’adopter un comportement recommandé par des orga-
nisations internationales, mais il veut conserver son rang et sa légitimité
au sein de la communauté internationale. Il cherchera alors à influencer
les idées promues à l’échelle globale afin de les rendre plus conformes à
ses réalités locales. Une telle stratégie est surtout utilisée par les pays
dominants qui détiennent des positions privilégiées au sein des organi-
sations internationales, comme par exemple les États-Unis à la Banque
mondiale. Un autre exemple est celui de la réforme assouplissant le pacte
de stabilité de l’Union européenne. La France et l’Allemagne, dont le
6. Les différents modes d’interaction entre les gouvernements et les organisations

internationales sont inspirés des travaux d’Oliver (1991).
383
pouvoir est considérable au sein des organisations supranationales

européennes, ont réussi à intégrer dans ce pacte la notion de circons-
tances atténuantes pour se permettre des déficits dépassant la barre de
3 % du PIB.
La défiance intervient lorsqu’un gouvernement refuse d’adopter les
positions dominantes à l’échelle internationale parce qu’il les juge trop
opposées à ses intérêts et qu’il a la capacité de défier des organisations
internationales sans craindre de conséquences. Le cas du refus des États-
Unis de ratifier le Protocole de Kyoto est un exemple typique.
Le recours au compromis sera, lui, exercé par un gouvernement doté
d’un pouvoir de négociation élevé et dont le système national de gou-
vernance est assez proche du NMP. Sa stratégie de mise en œuvre des
réformes véhiculées par les organisations internationales pourra donc
facilement tenir compte de ses spécificités locales.
Le découplage caractérise la situation des gouvernements dont le
pouvoir de négociation est faible et dont le système de gouvernance est
jugé aux antipodes du NMP. Ces gouvernements réalisent que les exi-
gences des organisations internationales seront difficiles à satisfaire, car
elles bouleverseraient le cadre institutionnel local, mais ils sont inca-
pables de refuser de les adopter par crainte de sanctions. Cette situation
mène donc à un découplage entre le niveau institutionnel et le niveau
organisationnel. On assiste alors à une sorte de duplication des structures
de fonctionnement. L’une, formelle, reflète les exigences des organisa-
tions internationales. L’autre, informelle, permet d’intégrer les spécificités
locales. Il suffit ici de penser aux processus de privatisation menés dans
les pays en voie de développement, dans le cadre des programmes
d’ajustement structurel exigés par la Banque mondiale, le FMI, la Banque
africaine de développement ou la Banque asiatique de développement.
Dans plusieurs pays, les privatisations exigent le passage d’un modèle
de fonctionnement ancré dans les habitudes des individus à un autre qui
est très différent, perçu comme porteur d’incertitudes et qui suscite des
résistances importantes des individus au niveau organisationnel (Johnson
et al., 2000). Des adaptations locales importantes s’avèrent donc nécessaires
pour pouvoir mener à terme ces programmes.
Quand le découplage s’avère impossible, les États à faible pouvoir
de négociation et forte réticence envers le NMP recourent à l’isolement.
Cela arrive quand les enjeux locaux mis en cause par les réformes exigées
sont très importants et que les États sont en plus incapables d’influencer
les organisations internationales. Ces gouvernements refuseront alors de
se conformer aux exigences des organisations internationales et choisi-
ront de s’isoler. Une telle situation survient surtout dans le cas des pays
peu intégrés à la communauté internationale. Leurs systèmes de gouver-

nance resteront les mêmes ou ne subiront que des changements marginaux
dont les organisations internationales ne reconnaîtront pas la légitimité.
C’est le cas des rares pays demeurés officiellement communistes tels que
la Corée du Nord ou Cuba.
Enfin, l’obéissance reflète la situation des gouvernements qui ont
tendance à appliquer intégralement les recommandations des organisa-
tions internationales. Ces gouvernements se caractérisent par un pouvoir
de négociation faible et une sensibilité élevée aux valeurs que véhicule
le NMP. Ils aspirent ainsi à gagner en légitimité en intégrant les change-
ments qui leur sont recommandés par les organisations internationales.
CONCLUSION
L’importance des organisations internationales dans la diffusion des
modèles de gouvernance en émergence est cernée ici à travers les rôles
qu’elles se donnent auprès des gouvernements. Agissant auprès des gou-
vernements comme agents de promotion de nouvelles règles, de nou-
velles normes et de nouvelles valeurs, elles favorisent une convergence
isomorphique au plan institutionnel. Cependant, cette tendance isomor-
phique au plan institutionnel est accompagnée d’un hétéromorphisme
organisationnel. Des enjeux spécifiques à chaque pays se traduisent en
effet par une grande diversité de réponses pratiques et organisationnelles.
Le concept d’isomorphisme institutionnel introduit par DiMaggio
et Powell (1983) suppose qu’au sein de tout contexte social, il existe des
idées dominantes qui précisent la ligne de conduite à suivre pour les
individus et les organisations. Ces idées dominantes déterminent ce que
les acteurs considèrent comme acceptable ou non en définissant un cadre
dans lequel toute action trouve sa légitimité (Suchman, 1995). À cet
égard, les organisations internationales consolident, d’une part, les idées
dominantes qui régissent les relations entre les différents gouvernements
à l’échelle mondiale et, d’autre part, elles permettent le développement
et le maintien d’arrangements réglementaires et normatifs entre les
acteurs (Meyer, 2000 ; Strang et Meyer, 1993). Elles jouent donc un rôle
crucial parce qu’elles influencent, voire déterminent dans certains cas, le
cadre selon lequel la légitimité de leurs actions sera jugée par les diffé-
rents acteurs de la communauté internationale. À travers l’appréciation
qu’elles se font des gouvernements, en fonction de leur plus ou moins
grande conformité à leurs prescriptions, elles auront aussi plus ou moins
d’influence sur leurs options stratégiques et opérationnelles.
385
La mise à contribution de la vision néo-institutionnaliste, surtout

celle de DiMaggio et Powell, nous permet donc, d’une part, de compren-
dre pourquoi des gouvernements aussi différents et éloignés géographi-
quement tendent à converger au plan des règles, normes et valeurs
auxquelles se réfèrent leurs systèmes de gouvernance. D’autre part, elle
nous aide à comprendre comment les pays répondent aux pressions iso-
morphiques qui proviennent du contexte global par des pratiques hétéro-
morphiques organisationnelles à l’échelle locale.
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P A R T I E
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CORRUPTION, ÉTHIQUE
ET IMPUTABILITÉ
a
C H A P I T R E
14
FORMES DE GOUVERNANCE
GLOBALE DE LA LUTTE
CONTRE LA CORRUPTION
Le rôle des organisations
internationales
César Garzon
École nationale d’administration publique
La corruption est considérée comme l’un des problèmes les plus importants
dans les pays en développement ou en transition entre deux systèmes
(Mercier, 2003). Pour la Banque mondiale (BM), la corruption est « the
single greatest obstacle to economic as social development » (Darrough, 2004,
p. 260) et « the single most corrosive aspect of development » (Wang et Rosenau,
2001, p. 28). Pour sa part, le Secrétaire général des Nations Unies, Kofi
Annan, rappelle dans son rapport intitulé Dans une liberté plus grande :
développement, sécurité et respect des droits de l’homme pour tous les disposi-
tions de la déclaration historique de la Conférence internationale sur le
financement du développement tenue à Monterrey : « Chaque pays en
développement est responsable au premier chef de son propre dévelop-
pement – ce qu’il doit faire en renforçant la gouvernance, en luttant
contre la corruption […] Les pays développés, de leur côté, s’engagent
à faire en sorte que les pays en développement qui adoptent des straté-
gies de développement transparentes, crédibles et correctement chiffrées
reçoivent tout le soutien dont ils ont besoin » (ONU, 2005, p. 13). On
pourrait multiplier les références à des opinions semblables exprimées
par des leaders de la communauté internationale, de gouvernements
nationaux, de milieux des affaires et par des universitaires. La corruption
est simplement devenue un enjeu central au sein de la communauté
internationale.
La corruption est devenue un enjeu « global » dans deux sens.
D’abord, parce qu’elle est présente à travers le « globe », c’est-à-dire la
planète : aucune société ou région du monde n’échappe à ce fléau1.
Ensuite, à cause de son caractère de plus en plus englobant, mettant en
rapport tantôt la sphère publique et le monde des affaires privées2, tantôt
les pays d’origine des firmes multinationales (FMN) et les administra-
tions dans les pays d’accueil3, ou encore le monde économique légal et
le crime organisé4.
Pourquoi et comment la corruption est-elle devenue un enjeu
global ? L’objectif de ce chapitre est d’apporter quelques éléments de
réponse à ces questions. Dans la première section, nous abordons le pro-
cessus qui a propulsé la lutte contre la corruption au niveau des priorités
de l’ordre du jour international. Nous retenons quatre facteurs qui ont
marqué ce processus : la perception, réelle ou non, de l’augmentation du
phénomène à l’échelle planétaire ; la plus grande médiatisation des cas
de corruption, autant dans les pays avancés que dans le monde sous-
développé ; les initiatives des organisations internationales (OI) pour
s’attaquer à ce fléau ; enfin, les principales activités visant à sensibiliser
l’opinion publique internationale aux impacts négatifs de la corruption
et à créer un consensus autour de cette problématique. Ce processus
aboutira à l’émergence d’une prise de conscience collective du danger de
la corruption et d’un sentiment d’urgence d’agir en tant que commu-
nauté internationale.
Dans la deuxième section, nous décrivons les efforts de la commu-
nauté internationale pour élaborer un cadre normatif qui servira de base
de gouvernance globale face à la corruption. Nous identifions trois
modes d’action utilisés par les OI pour influencer la forme que prendra
ce cadre : le mode coercitif, le mode normatif et le mode culturel-cognitif.
1. La multiplication de scandales et de condamnations liés à la corruption depuis le début

des années 1990 en France mais aussi en Italie, en Allemagne, au Japon, aux États-Unis
et ailleurs dans les pays riches (Glynn, Kobrin et Naim, 1997), montre que, contraire-
ment à ce que plusieurs ont déjà voulu croire, ce fléau est loin d’être propre aux pays
pauvres.
2. Voir Conacher, 2004.
3. Voir Shaxson, 2004.
4. Voir Blondel, 2003.
FORMES DE GOUVERNANCE GLOBALE DE LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION
397
Nous accordons une importance toute particulière à la description des

OI en tant qu’agents de changement et à leurs stratégies d’action. Enfin,
en guise de conclusion, nous discutons des forces et des limites de ce
cadre dans le combat contre la corruption. Mais avant d’entamer la pre-
mière partie, nous décrivons les concepts théoriques qui soutiennent
notre démarche et le modèle qui en résulte.
1. LE PROCESSUS D’INNOVATION INSTITUTIONNELLE

Wang et Rosenau (2001) avancent qu’un enjeu devient global, c’est-à-dire
une priorité à l’ordre du jour international et l’objet d’un effort collectif
afin d’établir un cadre de gestion souhaitée, grâce aux idées et aux actions
des entrepreneurs organisationnels. Dans cette perspective d’inspiration
néo-institutionnaliste, agents de transformation et processus de diffusion
des règles sont les variables déterminantes du comportement organisa-
tionnel et individuel (Scott et Meyer, 1994). Le néo-institutionnalisme
suppose que de nouvelles règles émergent lorsque les acteurs organisés
ayant à leur disposition les ressources nécessaires instiguent un projet
innovateur en réponse aux demandes en provenance de l’environnement
(DiMaggio, 1988). Nous suggérons à l’instar de Wang et Rosenau (2001)
que la perspective néo-institutionnaliste offre une avenue riche pour
comprendre le processus de globalisation de la problématique de la cor-
ruption. Comme eux, nous pensons que la sensibilité accrue et l’émer-
gence des normes auxquelles nous assistons depuis quelques années à
l’égard de la corruption sont le résultat des efforts de plusieurs acteurs.
Tout en reconnaissant que d’autres acteurs nationaux et internatio-
naux jouent un rôle essentiel dans ces processus, Wang et Rosenau (2001)
restreignent cependant leur analyse à l’étude de Transparency Interna-
tional (TI), une ONG transnationale ayant pour mission de combattre
toutes les formes de corruption5. Dans ce chapitre, nous avons la pré-
tention d’élargir cette perspective en tenant compte de la contribution
des autres acteurs organisationnels aux processus qui mènent à la
globalisation de la problématique de la corruption.
Nous avançons que le processus de globalisation de la corruption
est façonné par les efforts des acteurs pour introduire et diffuser de nou-
velles attitudes et de nouveaux comportements, autant à l’échelle natio-
nale qu’internationale. Ce processus d’innovation institutionnelle est donc
la résultante d’une dynamique où organisations – leaders et suiveurs –
et facteurs « situationnels » interagissent constamment pour donner lieu
5. <www.transparency.org>.
Figure 14.1
La globalisation de la lutte contre la corruption
PHASE I : LA PROPULSION DE LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION

À L’ORDRE DU JOUR INTERNATIONAL
La perception amplement répandue de Le rôle des médias

l’augmentation de la corruption Les initiatives des OI
Les activités de sensibilisation
Prise de conscience de la problématique, consensus sur une attitude

défavorable de la corruption et sentiment d’urgence d’agir
PHASE II : L’ÉMERGENCE D’UN CADRE

NORMATIF INTERNATIONAL DE LUTTE
CONTRE LA CORRUPTION
Le mode coercitif: imposition des règles

Le mode normatif: accord sur les meilleurs principes
généraux à adopter
Le mode culturel-cognitif: modèle d’intervention
à imiter
Formes de gouvernance
globale de la lutte contre
la corruption
à de nouveaux arrangements (Vidaver-Cohen, 1997). Nous continuons en

proposant un modèle qui s’inspire de cette perspective. Le reste de ce
chapitre servira au développement de celui-ci.
Nous séparons, pour des raisons analytiques, le processus en deux
phases (voir la figure 14.1). Mais, dans la réalité, il s’agit de deux dimen-
sions d’un même processus qui interagissent constamment. La phase I
explique la propulsion de la corruption au niveau de priorité à l’ordre
du jour international. Ici, les principaux acteurs sont les médias, au début
du processus, et les principales OI – Banque mondiale, FMI, OCDE, TI –
ainsi que certains gouvernements, dont les États-Unis, par la suite. Le
facteur « situationnel » principal est la perception, fortement répandue
dans la communauté internationale, de l’augmentation de la corruption
à l’échelle mondiale à cause de nouveaux facteurs prédominants du con-
texte international à partir du milieu des années 1990. La résultante de
399
la dynamique de cette phase sera une prise de conscience planétaire de

la problématique, un consensus contre la corruption et la consolidation
d’une volonté d’agir collectivement pour la contrer.
La phase II est celle de l’émergence du cadre normatif international.
Lors de cette phase, plusieurs OI exercent un leadership afin d’imposer
leur vision d’un cadre normatif de lutte contre la corruption. Suivant
différents modes d’influence et d’imposition des comportements, les OI
définissent les règles, les pratiques et les valeurs qui soutiendront la
gouvernance mondiale de la lutte contre la corruption dans l’avenir.
2. LA PROPULSION DE LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION

EN TANT QUE PRIORITÉ À L’ORDRE DU JOUR INTERNATIONAL
Depuis quelques années, on assiste à ce qu’on pourrait qualifier de véritable
campagne internationale de lutte contre la corruption (Sandholtz et Gray,
2003). Cette campagne résulte d’un processus dont les éléments essentiels
sont les suivants : d’abord, la perception prédominante au niveau mon-
dial que la corruption augmente depuis quelques décennies. Cette per-
ception est justifiée par l’association que l’on fait de plus en plus entre,
d’un côté, l’apparition des mécanismes de mondialisation des économies
et des échanges commerciaux et, de l’autre côté, l’expansion des pra-
tiques de corruption (Naim, 2003). En lien avec la perception que la
corruption augmente, des efforts inouïs ont été déployés dans toutes les
régions du monde pour lever le voile sur ces pratiques, ce qui constitue
un autre élément important. En effet, plus que jamais auparavant, les
médias se sont occupés de scandales politiques et financiers liés à la
corruption impliquant des personnalités et des leaders de partout dans
le monde (Glynn, Kobrin et Naim, 1997). Cette médiatisation extraordi-
naire de la corruption a elle-même contribué à accroître la perception de
l’ampleur sans précédent du phénomène.
Visiblement sous l’influence de cette perception, un changement
s’opère au sein des plus importantes OI à partir du milieu des années
1990. C’est d’abord un changement d’attitude par rapport à la vision
traditionnelle de la corruption6. L’attitude ambiguë et tolérante qui pré-
dominait dans l’approche traditionnelle fait place, petit à petit, à une
6. Traditionnellement, la corruption était considérée comme un mal inévitable dans les

sociétés en transition vers la modernité (Scott, 1972). Il y eut même une école de pensée
d’inspiration fonctionnaliste (Merton, 1968) qui voyait une contribution positive dans
les pratiques de la corruption, dans le sens qu’elles permettraient à un système inefficient
de fonctionner d’une façon plus expéditive. Selon cette perspective, la corruption serait
l’huile qui fait fonctionner l’engrenage de la machine bureaucratique (Bayley, 1978).
attitude beaucoup plus hostile (Elliott, 1997). Mais, plus important

encore, le nouveau positionnement des OI par rapport à la corruption
permet la mise sur pied d’un grand nombre d’initiatives qui débouche-
ront sur des activités de sensibilisation et de prise de conscience accrue.
Enfin, à mesure que la corruption attire un intérêt renouvelé et que
l’on connaît mieux ses modes de fonctionnement et de progression, un
double constat théorique et pratique se dégage au sein de la communauté
internationale : il est unanimement accepté premièrement que les consé-
quences de la corruption peuvent être désastreuses au niveau du déve-
loppement économique, social et politique (Wang et Rosenau, 2001 ;
Kauffman, Kraay et Mastruzzi, 2005), et deuxièmement que la corruption
est un phénomène systémique, donc inhérent à tout système, ce qui con-
ditionnerait les approches pour la combattre aux caractéristiques du sys-
tème sous observation (De Leon et Green, 2004 ; Rose-Ackerman, 1998).
2.1. LA PERCEPTION DE L’AUGMENTATION DE LA CORRUPTION

Définir la corruption n’est pas chose facile. C’est un phénomène sur
lequel chacun de nous a sa propre idée qu’il croit partagée. Mais à mesure
qu’on creuse pour dépasser ce qui est évident, des différences importantes
émergent. Pour certains, la corruption est une transaction impliquant
nécessairement le secteur public (Johnston, 1997). Pour d’autres,
l’échange entre corrupteurs et corrompus peut se faire aussi entre parties
du secteur privé (Elliott, 1997). Pour la plupart, les transactions douteuses
impliquant les OI sont absentes de leur définition de corruption. En géné-
ral, chaque auteur propose une définition qui convient à sa démarche et
au phénomène qu’il veut analyser. Les OI telles la Banque mondiale et
les Nations Unies définissent la corruption de manière très large : la cor-
ruption est tout abus du pouvoir public à des fins privées7. Pour Sandholtz et
Gray (2003), cette définition est la plus utilisée dans les recherches récen-
tes, à tel point qu’elle est devenue la définition standard. En ce qui nous
concerne, nous utiliserons cette définition, laquelle a aussi été adoptée
par Transparency International (TI, 1995, p. 57-58).
Selon des données de la BM et du FMI, plus de 80 milliards de dollars
américains auraient été dépensés en 1996 en pots-de-vin – modes opéra-
tionnels de la corruption –, seulement dans le commerce international8.
7. <www.worldbank.org/wbi/governance>.
8. Bien que nous n’ayons trouvé aucune mention relative à ce montant dans les docu-
ments officiels de la BM et du FMI, plusieurs documents journalistiques dont Le Nouvel
Observateur des 16 et 22 juillet 1998 et The South China Morning Post du 31 janvier 1999
attribuent ces chiffres à ces OI.
401
Selon M. Eigen, directeur de TI9, le chiffre annuel atteindrait plutôt

100 milliards de dollars américains, dont la majeure partie proviendrait
des pays riches. C’est un montant impressionnant, surtout lorsqu’on con-
sidère que les investissements directs à l’étranger vers les pays en déve-
loppement se chiffraient annuellement autour de 180 milliards de dollars
américains à la fin des années 1990. Fait important, le montant avancé ne
tiendrait pas compte d’autres pratiques commerciales souvent liées à la
corruption, par exemple l’argent qui finance les campagnes politiques
illégalement ou les montants d’évasion et de fraude fiscales.
Dans une étude publiée en 1998, la Banque asiatique de dévelop-
pement (ADB, 1998) révèle quelques données importantes sur la magni-
tude de la corruption dans les pays en développement : a) 30 milliards
de dollars américains d’aide pour l’Afrique ont été détournés vers des
comptes privés à l’étranger, ce qui représente plus de deux fois le PIB
combiné du Ghana, du Kenya et de l’Ouganda ; b) depuis 20 ans, les
pertes d’un pays du Sud-Est asiatique dues à la corruption se chiffrent à
40 milliards de dollars américains, alors que sa dette extérieure atteint
40,6 milliards ; c) dans plusieurs pays en voie de développement (PVD),
la corruption peut priver les gouvernements de la moitié des revenus
d’impôts. Quand, dans certains pays d’Amérique latine, on a permis aux
agents des douanes de garder un pourcentage des taxes qu’ils perce-
vaient, les revenus des douanes ont augmenté jusqu’à 60 % par année.
Le même son de cloche de la part de TI. Ainsi, le rapport mondial
sur la corruption 2005 de TI consacre un dossier spécial sur la construc-
tion des infrastructures et autres grands travaux publics. Ce secteur
d’activité économique est estimé à 3 200 milliards de dollars américains
par an et représente 5 à 7 % du PIB dans les pays développés, contre 2 à
3 % dans les PVD (CNUCED, 2000). Or, selon plusieurs enquêtes, la cor-
ruption est plus prononcée dans le secteur de la construction que dans
d’autres secteurs de l’économie10. Et si on considère que les commissions
et les ristournes peuvent varier entre 5 et 30 % du contrat en question,
selon le marché géographique (Vogl, 1993), on a une idée de l’importance
9. Cité dans L’Observateur de l’OCDE, dossier spécial sur la corruption, no 120, p. 32, avril
2000.
10. En 2002, TI publie les premiers résultats de son enquête sur le nouvel Indice de
corruption des pays exportateurs (ICPE). L’ICPE montre que « la corruption la plus
flagrante se trouve dans le secteur des travaux publics et de construction » (TI, 2002,
p. 4). Ce secteur apparaît comme le plus contaminé par la corruption endémique exer-
cée par les entreprises nationales et étrangères et dépasse d’autres secteurs amplement
reconnus pour des pratiques de corruption, tels ceux de l’armement et de la défense
ainsi que ceux du pétrole et du gaz.
des montants de corruption impliqués. Ce n’est pas surprenant que TI

arrive à la conclusion que la corruption se trouve ainsi amplifiée en
raison de la taille et de la diversité de ce secteur (TI, 2005).
Ces chiffres, disent les auteurs de TI, doivent être pris avec une
certaine prudence. En effet, estimer l’ampleur de la corruption n’est pas
chose facile. D’un côté, la corruption est une activité par définition secrète
dont les bénéfices potentiels dépendent de son caractère clandestin. D’un
autre côté, les autorités montrent une certaine réticence à dévoiler
l’ampleur réelle du phénomène pour la simple raison qu’aucun système
n’aime être associé à la corruption. Et puis, les chiffres sur les cas de cor-
ruption officiellement enregistrés et traités constituent une mesure de
l’efficacité du système policier et judiciaire plus qu’une image de l’étendue
réelle du problème (Klitgaard, 1998). Ainsi, les estimations de la BM, du
FMI et de TI, fondées sur la perception de la corruption, sont imparfaites,
mais étant donné les caractéristiques particulières de la corruption, elles
sont les plus fiables dont nous disposions sur l’ampleur de ces pratiques.
Si les chiffres présentés sont imposants, la perception est aussi géné-
ralisée que la magnitude de la corruption augmente de manière alar-
mante depuis quelques années (Naim, 2003 ; Wang et Rosenau, 2001 ;
Elliott, 1997). De l’avis du directeur de TI, M. Eigen, depuis vingt ans, la
corruption est devenue systématique dans plusieurs régions du monde11.
Glynn et al. (1997) suggèrent que cette évolution de la corruption est
associée à deux processus majeurs qui dominent le contexte international
depuis les années 1980. D’une part, à cause de la fin de la guerre froide,
plusieurs régions pourront envisager de se débarrasser de dirigeants et
de régimes corrompus. Selon ces auteurs, la longévité des régimes cor-
rompus de Marcos aux Philippines, de Duvalier en Haïti, de Stroessner
au Paraguay et de Suharto en Indonésie est le résultat de la logique
géopolitique imposée par la confrontation entre Américains et Soviétiques.
Libérées de ces contraintes, les populations de ces régions sont doréna-
vant plus préoccupées par l’intégrité des élus et la transparence des gou-
vernements que par les effets pratiques sur leur vie de la rivalité entre
superpuissances. Le processus de démocratisation qu’ont connu des
régions telle l’Amérique latine a favorisé une certaine prise en compte de
ces nouvelles préoccupations grâce à l’émergence de médias plus indé-
pendants et de systèmes législatifs plus puissants et plus désireux de
remplir un rôle de surveillance auprès de l’exécutif.
11. « Eigen Fights the Corruption Monster », dans New Straits Times (Malaysia), 9 septembre
1997.
403
Si la fin de la confrontation Est-Ouest a contribué à une plus grande

exposition du problème de la corruption, car elle aurait permis de tour-
ner l’attention vers ces pratiques, l’intégration économique accélérée que
vit le monde depuis vingt ans est considérée comme un facteur détermi-
nant de l’augmentation de la corruption à l’échelle planétaire. Cette asso-
ciation est ainsi exprimée par un haut fonctionnaire de la BM : « Economic
development brings more money into play » et, en conséquence, « corruption
has been going up geometrically over the past ten years12 ».
De plus en plus de recherches associent l’apparition de structures
nouvelles et plus sophistiquées, favorables à la corruption, à la progres-
sion des échanges économiques internationaux13. Ces structures résultent
notamment de l’intégration spectaculaire des marchés financiers, de la
déréglementation des secteurs d’activité économique, de la disponibilité
d’outils de communication de l’information et de transmission des don-
nées plus puissants, de la prolifération des paradis fiscaux et du déve-
loppement de puissants réseaux économiques internationaux dont la
nébulosité défie l’analyse (Mény, 1996 ; Naim, 2003). Il s’ensuit partout
une inflation des pratiques de corruption, particulièrement au sein des
grandes organisations (entreprises, administrations, partis), rendue pos-
sible grâce à la porosité grandissante des frontières nationales dans un
monde où les marchés nationaux et les firmes nationales perdent leur
signification et où les États sont en compétition les uns avec les autres
pour atteindre un meilleur positionnement dans l’économie mondiale
(Lascoumes, 1996).
Le processus inflationniste de la corruption à l’échelle mondiale est
aussi lié à la plus grande ouverture des zones géographiques jusqu’à tout
récemment en dehors des circuits mondiaux économiques, comme la
Chine et les autres grands pays émergents tels l’Inde, le Mexique et le
Brésil (Glynn et al., 1997). Le processus de mondialisation a amené les
firmes à adopter de nouvelles stratégies de croissance et à occuper ces
territoires (Yip, 1989). La course débridée vers l’obtention des économies
d’échelle et de spécialisation, ainsi que la volonté de domination des
marchés lucratifs qui pourraient financer cette course, ont amené les
firmes à s’engager de manière importante dans ces régions du monde.
Ce faisant, les Occidentaux ont appris, parfois de façon brutale, l’omni-
présence de la corruption dans ces régions. Certes, on savait depuis long-
temps que la corruption était un phénomène répandu en Chine et en Asie
du Sud-est (Wertheim, 1978 ; Myrdal, 1978 ; Ravenholt, 1978). Ainsi, déjà
12. Cité par Wang et Rosenau, 2001, p. 27.

13. Yves Mény, directeur du Centre Robert-Schuman à l’Institut universitaire européen,
cité par Marti, 1997.
en 1976, en Chine, le nombre de dossiers de corruption bureaucratique

traduits en justice, pour cette seule année, s’élevait à 61 000 (Backmann
et Guirchoun, 1998). Cependant, après la libéralisation économique
décrétée par le parti communiste, les firmes étrangères nouvellement
installées dans ce pays ont appris, parfois à leurs dépens, que dans les
faits, aucune opération économique n’échappe aujourd’hui à la règle de
la commission (Yao, 2002). Le succès obtenu dans ces territoires aurait
amené ces firmes à vouloir reproduire cette approche ailleurs : « If it works
abroad, why not try at home ? » (Glynn et al., 1997, p. 13). Comme dans le
cas d’une maladie infectieuse, les pratiques commerciales dans les pays
développés auraient été contaminées par la corruption en provenance de
pôles économiques en émergence.
Selon Glynn et al. (1997), cette poussée inflationniste de la corrup-
tion à l’échelle globale est considérée de plus en plus comme une menace
pour la stabilité du système économique mondial. Pour ces auteurs, le
fonctionnement efficace d’une économie globale sur une base multilaté-
rale dépend de la confiance que chacun accorde à la volonté des parties
de respecter les règles du jeu. Par contre, la corruption est un comporte-
ment associé à la tricherie et au désir de détourner les règles en sa faveur.
Si la corruption devenait « la norme » reconnue dans certaines régions et
pour certaines firmes, ceci créerait des distorsions importantes sur les
quantités et les destinations des flux de commerce et d’investissements.
Sans doute, ajoutent ces auteurs, les causes que l’on attribue à l’augmen-
tation des activités de corruption expliquent également pourquoi elle
n’est plus considérée comme un problème local ou même national, mais
ayant des ramifications globales.
Enfin, les dures expériences des pays en transition vers des systèmes
privilégiant l’économie de marché ont attiré l’attention de la commu-
nauté internationale sur les dangers de la corruption pour la stabilité
institutionnelle. La déréglementation à outrance de vastes domaines de
l’activité économique, auparavant sous le contrôle total de l’État, a ouvert
les portes à toutes sortes d’abus de la part des firmes voulant tirer avan-
tages des opportunités créées par le nouveau capitalisme en Russie et
dans d’autres pays d’Europe de l’Est (Mendras, 1995). Les processus de
privatisation des entreprises d’État dans les secteurs d’exploitation des
ressources, de services publics ou de production manufacturière ont créé
des situations de rent-seeking et de rent-taking telles que les fonctionnaires
publics en charge ont cédé les actifs publics à des prix inférieurs au prix
réel en échange de pots-de-vin, lorsqu’ils ne se sont pas portés eux-
mêmes acquéreurs de ces entreprises à des prix dérisoires. L’encadrement
inadéquat des transactions, l’immense pouvoir discrétionnaire des hauts
405
fonctionnaires et l’absence d’un système d’imputabilité crédible et

efficient ont été les composantes d’une structure particulièrement propice
à la corruption (Klitgaard, 1998).
La déréglementation accélérée de l’économie des pays en transition
a été vécue comme une rupture brutale avec les références fondamentales
qui guidaient les comportements de ces peuples. En l’absence d’institu-
tions stables, les références à ce qui est juste, vrai, acceptable et désirable
sont devenues ambiguës et incertaines (Hafsi, 2002). La désorientation
des acteurs qui en a résulté a été considérable et a conduit à toute sorte
de comportements égoïstes, moralement et économiquement destruc-
teurs, dont la fraude et la corruption généralisées. Les pays occidentaux
ont suivi avec une certaine préoccupation ce processus et, dans certains
cas, comme par exemple pour les nouveaux pays membres de l’Union
européenne (UE) en provenance de l’Europe de l’Est, ils ont mis à leur
disposition des ressources considérables pour faciliter la transition. La
possibilité de voir le processus de transition de ces pays déraper a à la
fois entretenu l’idée de vulnérabilité et de danger généralisée et rendu
plus urgentes les actions de sensibilisation aux impacts négatifs de la
corruption (Glynn et al., 1997).
2.2. LE RÔLE CATALYSEUR DES MÉDIAS

Les médias ont certainement joué un rôle essentiel dans la propulsion de
la lutte contre la corruption à l’ordre du jour international. En accordant
depuis plusieurs années une place de plus en plus importante à la cor-
ruption, ils contribuent sans doute à sensibiliser l’opinion publique à
l’étendue du phénomène à l’échelle globale (Elliott, 1997). Certes, les
médias avaient joué auparavant un rôle important dans les guerres contre
la corruption. Pendant les années d’après le Watergate, par exemple, les
travaux des journalistes ont été déterminants dans les processus qui ont
mené à l’adoption de la Foreign Corruption Practices Act (FCPA) de 1977
(Garzon, 2002). Mais ce rôle était d’envergure locale et de nature tempo-
raire. Les scandales liés à la corruption impliquant des firmes telles que
Lockheed et Exxon dans les années 1970 ne faisaient les manchettes
qu’aux États-Unis et dans les pays directement concernés, et leur couver-
ture par les médias américains était inversement proportionnelle au pas-
sage du temps (Fisse et Braithwaite, 1983). Cependant, depuis une
décennie, pratiquement pas une seule semaine ne s’écoule sans que nous
ne soyons informés par les médias d’une affaire de corruption impliquant
une entreprise ou un gouvernement quelque part dans le monde. Glynn
et al. (1997) avancent que grâce, au moins en partie, à la fonction de
dénonciation exercée par les médias, nous avons pu assister depuis une
demi-douzaine d’années à la chute de partis politiques longtemps au
pouvoir ainsi qu’à la démission de présidents, premiers ministres, parle-

mentaires et gestionnaires, à cause de leur implication dans des activités
de corruption. Cette couverture n’a pas diminué depuis et les médias
continuent de nous informer des scandales de corruption dans des pays
aussi variés que l’Italie, le Japon, la France, l’Allemagne, la Corée du Sud,
le Brésil, l’Inde, le Mexique, l’Afrique du Sud, les États-Unis, la Colombie
et l’Équateur.
Mais au-delà de cette prise de conscience collective, rendue possible
en partie par une couverture plus grande et plus soutenue dans le temps,
les médias ont contribué à l’émergence d’un consensus contre la corrup-
tion. Si l’opinion publique se montre de plus en plus critique et de moins
en moins tolérante envers ces activités, c’est que les médias ont levé le
voile sur ce sujet considéré auparavant tabou (Wang et Rosenau, 2001).
C’est ainsi que le travail des médias a contribué à mettre fin aux anciens
interdits empêchant le jugement critique des activités de grandes orga-
nisations internationales. Non seulement ils nous ont informés sur la
corruption dans de grandes entreprises telles Elf Aquitaine en France,
Enron aux États-Unis ou Parmalat en Italie, mais ils ont également con-
tribué à remettre en question l’autonomie et l’intégrité d’OI prestigieuses
telles que le Comité international olympique dans l’affaire du choix de
Salt Lake City pour les Jeux d’hiver de 200214 et l’ONU dans la récente
affaire concernant la gestion du programme d’échange « pétrole contre
nourriture » en Iraq15.
Bref, par leur implication croissante, leur pouvoir de dénonciation
et leur approche critique, les médias contribuent de manière importante
à sensibiliser la communauté internationale à la problématique de la cor-
ruption. Par leur travail, ils donnent la perception que la corruption aug-
mente dans le monde ; ils agissent souvent comme catalyseur d’un
mouvement d’intolérance envers ces pratiques ; ils aident à lutter contre
les tabous qui empêchent d’avoir un regard critique sur des activités
douteuses de grandes OI. Pour ces raisons, les médias collaborent à créer
un sentiment d’urgence face à une problématique qui est de plus en plus
perçue comme étant commune à tous.
14. Voir « Bribery Scandal Dulls Olympics Century-old Shine », <www.cnn.com/

SPECIALS/1999/olympic.probe/overview>.
15. Voir « Oil-for-food Scandal Draws Scrutiny to U.N. », <www.foxnews.com/story/
0,2933,132832,00.html>.
407
2.3. LES INITIATIVES ANTICORRUPTION DES OI

Le mouvement international anticorruption prend forme au milieu des
années 1990, lorsqu’un nombre considérable d’organisations internatio-
nales – intergouvernementales et non gouvernementales – décident de
prendre position contre la corruption et lancent un appel pour combattre
ce fléau (Elliott, 1997). Par la multiplication de leurs initiatives, les OI
contribuent à créer le momentum nécessaire à une plus grande sensibili-
sation à la corruption (Wang et Rosenau, 2001)16. En clarifiant les enjeux
de la corruption et en médiatisant leurs positions et leurs actions, les OI
ont été des agents de changement facilitant l’inclusion de la lutte contre
la corruption à l’ordre du jour international.
Nous continuons en passant sommairement en revue les principales
initiatives des OI, en montrant comment elles ont contribué à ce processus.
Bien qu’on puisse retracer les premières attitudes critiques à la fin
des années 1980, c’est vraiment à partir de 1995 que les initiatives anti-
corruption se multiplient (Glynn et al., 1997). En 1995, le Forum écono-
mique mondial lance un premier appel aux gouvernements et aux
entreprises afin de lutter contre la corruption et crée alors un groupe de
réflexion de haut niveau17. Mais le ton sera donné cette même année par
la direction de la BM. Ainsi, cette dernière procède à une révision de ses
statuts réglementaires afin d’y stipuler clairement que la corruption sera
une cause de résiliation de ses contrats (Brademas et Heimann, 1998).
Cette décision marque un changement radical par rapport à la position
traditionnelle de la BM18. Pour Wang et Rosenau (2001), la direction de
la BM adopte une nouvelle position quand elle prend conscience que la
corruption pose un important problème de fiducie, dans la mesure où la
Banque a un devoir envers ses actionnaires qui consiste en une utilisation
saine de leurs fonds. La direction réalise également que la corruption
pose des problèmes économiques et légaux, parce que, d’une part, ces
pratiques introduisent des distorsions dans la sélection des projets et
16. Les gouvernements, en particulier celui des États-Unis, et plusieurs réseaux d’influence
transnationaux associés aux FMN ont également joué un rôle important dans ce pro-
cessus. Pour les objectifs de ce chapitre, nous limiterons cependant notre analyse aux
OI intergouvernementales et aux ONG œuvrant dans le contexte international. Pour
des analyses sur le rôle des États-Unis dans la globalisation de l’enjeu de la corruption,
voir Larson (1997) et Darrough (2004), et pour celui des FMN, voir Heimann (1997).
17. « Corruption Goes Global, and So to Be the Ripost », International Herald Tribune,
29 mars 1995.
18. La corruption avait été jusqu’à ce moment-là un sujet tabou pour la BM. Quelques
auteurs avancent même que le mot « corruption » n’apparaît même pas dans le lexique
officiel employé par la BM dans ses documents officiels avant 1995. Le « C word » était
utilisé à la place lorsqu’il était nécessaire de désigner cette pratique considérée essen-
tiellement comme un facteur culturel inhérent à certains pays (Abromovici, 2000).
dans les décisions et que, d’autre part, si la Banque prête de l’argent aux
gouvernements en sachant qu’il sera détourné, les gouvernements qui
hériteront ces dettes pourront refuser de les rembourser.
Parmi les OI à vocation régionale, l’Organisation des États américains
(OEA) fait figure de pionnière sur le plan des initiatives de lutte contre
la corruption. Dès 1996, les pays membres adoptent à Caracas, dans le
cadre d’une conférence spéciale, la Convention contre la corruption, le
premier texte de ce genre mis au point dans le monde19. L’initiative est
destinée à « fortifier les institutions démocratiques » et à lutter contre un
fléau « qui provoque des distorsions économiques, des vices dans l’admi-
nistration publique et la destruction de la morale sociale20 ». Simultané-
ment lors de la Convention, les pays de la région ont mandaté la Banque
interaméricaine de développement (BID) de faire intervenir la dimension
anticorruption dans les montages financiers de ressources mises à leur
disposition. Ainsi, depuis 1997, la BID leur offre l’assistance anticorrup-
tion dans quatre domaines : la passation de marchés publics, les conces-
sions et des licences consenties à l’occasion de la privatisation
d’entreprises publiques, le crime financier et les aspects juridiques21.
Une deuxième OI régionale, le Conseil européen (CE), adhère au
mouvement anticorruption en créant un groupe multidisciplinaire sur la
corruption (GMC) lors du sommet de Malte en 1994. Par le truchement
de ce groupe, le CE apporte de l’aide et de l’assistance technique aux
pays de l’Europe de l’Est en faisant la promotion des réformes légales
(Sandholtz et Gray, 2003). Parmi les autres organisations à vocation régio-
nale, l’Union africaine (UA) est la dernière à avoir pris des initiatives
anticorruption. Évoquée pour la première fois en 1998, lors de l’assem-
blée des chefs d’État et de gouvernements à Ouagadougou au Burkina
Faso, la Convention sur la lutte contre la corruption et les infractions y
assimilées a été adoptée en juillet 2003 lors du Sommet qui s’est tenu à
Maputo au Mozambique. Elle doit être ratifiée par 15 pays avant d’entrer
en vigueur (Muna, 2004).
Sur le plan universel, après plusieurs années de négociation, le texte
proposé par la Convention des Nations Unies pour lutter contre la cor-
ruption a été approuvé et signé au Mexique en décembre 2003. Selon
Rooke (2004, p. 129), l’aboutissement de la négociation de cette convention
crée « le premier instrument mondial portant sur un vaste éventail de
mesures de lutte contre la corruption à entreprendre au niveau mondial ».
19. « Code anticorruption », La Presse, 30 mars 1996.

20. Inter-American Convention against Corruption (IACAC), <www.oas.org/main/main.asp?
sLang=F&sLink=www.oas.org/documents/fre/oasissues.asp>.
21. Enrique Iglesias, président de la BID, cité par Marti (1997).
409
Il est également prévu que la Convention fournira les instruments néces-

saires à une plus grande coopération dans les domaines de la prévention
et de la répression de la corruption. Cette convention va compléter les
initiatives prises par l’ONU en 1996, lorsque l’Assemblée générale avait
adopté la Déclaration des Nations Unies sur la corruption et les actes de
corruption dans les transactions commerciales internationales et la
Convention des Nations Unies contre la criminalité internationale orga-
nisée, qui est entrée en vigueur en décembre 2003. On s’attend à ce que
la Convention pour lutter contre la corruption entre en vigueur en 2006,
lorsqu’elle aura été ratifiée par un minimum de 40 pays (Rooke, 2004).
Les initiatives anticorruption ont également gagné les organisations
de coopération entre pays développés. Ainsi, la Convention sur la lutte
contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions com-
merciales internationales de l’OCDE a été adoptée par les pays membres
en décembre 1997. Empruntant la voie tracée par la FCPA22 des États-
Unis, cette convention déclare que, pour les pays signataires, l’offre, la
promesse ou l’octroi de pots-de-vin à un agent public étranger dans le
but d’obtenir ou de préserver un marché dans le commerce international
sont considérés comme des infractions pénales graves (Wehrlé, 2000).
Selon Rose-Ackerman (1997), la Convention de l’OCDE est le premier
texte international dans lequel les pays industrialisés s’engagent à effec-
tuer des démarches concrètes contre la corruption et se mettent d’accord
pour discuter de mesures spécifiques afin d’évaluer mutuellement les
progrès sur le plan national.
Les 34 pays qui ont adhéré à la Convention (dont les 29 pays membres
plus l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Bulgarie et la Slovaquie), les plus
gros exportateurs du monde, l’ont tous ratifiée et la plupart d’entre eux
ont déjà commencé à modifier leur législation interne (Wehrlé, 2000).
Malgré que d’importants exportateurs comme la Russie, la Chine,
Taiwan, Hong-Kong, la Malaysia et Singapour ne soient pas signataires
de la Convention, celle-ci a été largement saluée comme l’initiative la
plus prometteuse dans le domaine de la lutte contre la corruption à
l’échelle internationale (Heimann, 2004).
Si les initiatives contre la corruption se multiplient sans cesse
depuis les dernières années, c’est en grande partie grâce au rôle de cata-
lyseur de TI, une ONG multinationale faisant figure de pionnière dans
le domaine. Créée en 1993 par d’anciens hauts fonctionnaires de la BM
22. La Foreign Corrupt Practices Act est une loi promulguée en 1977 criminalisant la
corruption des agents étrangers dans les transactions impliquant les multinationales
américaines.
pour combattre toutes les formes de corruption, TI est rapidement devenue

un agent de transformation de la perception de la corruption dans le
monde (Wang et Rosenau, 2001).
Les initiatives anticorruption entreprises par TI cherchent à mobiliser
de vastes coalitions dont le but est la promotion et le renforcement de
l’intégrité des systèmes nationaux et internationaux23. TI centre son
action sur un travail de persuasion auprès des gouvernements et des OI
quant aux bienfaits de l’adoption et de l’application de lois, de politiques
et de programmes anticorruption (Wang et Rosenau, 2001). En fait,
l’OCDE, la BM et la plupart des OI à vocation régionale que nous avons
considérées plus haut ont bénéficié de la participation active des membres
de TI dans la formulation de leurs initiatives anticorruption.
Nous poursuivons en décrivant les éléments les plus déterminants
des campagnes de sensibilisation anticorruption entreprises par ces OI.
2.4. LES CAMPAGNES DE SENSIBILISATION AU PROBLÈME

DE LA CORRUPTION
Le top de départ de la campagne de sensibilisation entreprise par les
grandes OI économiques à la corruption sera donné par le président de
la BM, James Wolfensohn, à l’occasion de l’assemblée annuelle d’octobre
1996. Dans son allocution aux membres actionnaires, il dit : « Le cancer de
la corruption […] cet affront fait aux plus pauvres […] détourne l’argent
vers les plus riches, accroît le coût de toutes les activités, provoque des
grandes distorsions dans l’utilisation des ressources collectives et fait fuir
les investissements étrangers24. » Adoptant une attitude semblable, Michel
Camdessus, le directeur du Fonds monétaire international (FMI), rejoint
la BM dans la lutte anticorruption : « Il ne peut y avoir de développement
durable sans une gestion responsable des affaires publiques25. »
Pour les principales organisations économiques internationales, la
lutte contre la corruption devient une composante du bon fonctionne-
ment de l’appareil de l’État, condition nécessaire à son efficacité écono-
mique, mais aussi à sa crédibilité internationale et, en conséquence, à sa
capacité d’attirer l’investissement privé et d’en tirer parti (Kaufmann,
Kraay et Mastruzzi, 2005). Cette vision est clairement exprimée dans le
Rapport 1997 sur le développement dans le monde, lequel constitue le point
tournant dans la démarche de sensibilisation à la corruption entreprise
23. Jeremy Pope, directeur de TI, dans « La lutte contre la corruption doit s’ancrer dans la
société civile », Le Monde, 21 octobre 1997, p. II.
24. Propos recueillis dans Marti, 1997, p. II.
25. Idem.
411
par la BM. Dans le chapitre intitulé « État efficace dans un monde en

mutation », les experts de la Banque soutiennent : « Il existe une étroite
corrélation entre la note de crédibilité [du gouvernement en place] et les
taux de croissance et d’investissement26. » Plus loin, expliquent-ils, « la
lutte contre la corruption par une limitation des pouvoirs discrétionnaires
est l’un des grands axes de toute stratégie qui vise à retonifier le secteur
public ». Enfin, ils ajoutent : « Si la corruption s’avère généralisée, il faut
prendre des mesures plus radicales pour la combattre, notamment en
renforçant la surveillance des fonctionnaires et en punissant ceux qui se
rendent coupables de malversation, des peines effectives devant être
infligées aux entreprises nationales ou internationales reconnues cou-
pables […] le monde entier est concerné, la corruption n’est pas propre
à telle ou telle culture, et le corrupteur est aussi fautif que le corrompu27. »
En faisant le lien direct entre diminution de la corruption et augmenta-
tion de l’investissement et de la croissance28, la BM et les FMN plaçaient
désormais la lutte contre la corruption au centre de leurs préoccupations.
Considérée comme un point tournant dans la lutte contre la corrup-
tion (Rose-Ackerman, 1997) et l’élément déclencheur de ce qui pourrait
devenir une révolution dans les pratiques du commerce international
(Glynn et al., 1997), la Déclaration adoptée par l’OCDE en 1994 invite les
pays membres à prendre des mesures efficaces pour décourager, prévenir
et combattre la corruption d’agents publics étrangers dans le cadre de
transactions commerciales internationales (Yannaca-Small, 1995). Parce
qu’elle dénonce en termes très clairs et forts les pratiques de corruption
des multinationales et les politiques complaisantes des pays industriali-
sés, la Déclaration constitue un facteur majeur dans la campagne inter-
nationale de sensibilisation au danger de la corruption29. C’est aussi la
première fois que les pays industrialisés arrivaient à un consensus poli-
tique sur la nécessité d’adopter une nouvelle approche face à la corrup-
tion (Glynn et al., 1997). Celle-ci consiste, d’abord, à reconnaître que la
corruption est un problème qui doit être géré de manière multilatérale et
qu’il n’appartient pas exclusivement aux pays en développement de s’en
occuper. Ensuite, les pays membres sont d’accord pour procéder à la
26. Idem.
27. Idem.
28. Les économistes du FMI, menés par Paolo Mauro (1996), ont bâti une grille d’analyse
permettant de calculer l’impact de la corruption sur l’investissement et la croissance.
Selon celle-ci, un pays dont la corruption est endémique et qui réussit à améliorer d’un
point l’écart-type de son indice de corruption, pourra bénéficier d’une augmentation de
4 % de l’investissement avec les effets correspondant sur sa croissance et développement.
29. La plupart des pays européens avaient auparavant des dispositions permettant à leurs
multinationales de traiter les commissions à l’étranger comme des frais de marketing,
donc des dépenses déductibles des impôts (Milliet-Einbinder, 2000).
modification de leur législation interne afin de respecter la Déclaration

de 199430. Puis, ils privilégient une approche de prévention et de sanction
du côté de l’offre, c’est-à-dire une stratégie agissant sur l’environnement
des multinationales dont le siège social se trouve dans leur pays, pour
les décourager d’utiliser la corruption dans leurs transactions. Enfin, leur
approche met clairement l’accent sur les mécanismes de mise en œuvre
et de suivi dans l’application de nouvelles législations31.
Depuis ses débuts, TI joue un rôle de leader sur le plan des activités
de sensibilisation et de prise de conscience face aux dangers de la cor-
ruption (Wang et Rosenau, 2001). Non seulement cette ONG internatio-
nale a influencé le changement d’attitude de la BM et de l’OCDE, ce qui
s’est soldé par les actions que nous venons d’indiquer, mais elle-même
s’est livrée à une stratégie bien orchestrée d’information et de persuasion
auprès des gouvernements.
Pour comprendre l’efficacité de la stratégie de TI, il est nécessaire
de s’attarder à son fonctionnement. La structure organisationnelle de TI
est en adéquation avec son objectif de persuasion. La cellule de base est
le chapitre national, structure qui est chargée de développer le modèle
d’intervention de TI dans les pays membres. Une grande partie du travail
d’un chapitre national est d’informer l’opinion publique et les gouverne-
ments sur les problèmes et les effets néfastes de la corruption sur le
développement de leurs sociétés. Pour cela, les chapitres nationaux orga-
nisent des conférences, des programmes d’éducation, des rencontres avec
les médias, des apparitions sur Internet et publient périodiquement des
bulletins de nouvelles. Les chapitres nationaux des pays en développe-
ment mettent l’accent sur leur rôle d’informer les gouvernements relati-
vement aux coûts de la corruption sur le développement économique et
social. Ils fournissent également des conseils aux gouvernements sur les
façons d’incorporer les principes de transparence et d’intégrité aux légis-
lations et aux politiques nationales. Enfin, dans les pays développés, ils
effectuent essentiellement du lobbying auprès des gouvernements pour
30. Les pays européens, notamment la France et l’Allemagne, se sont traditionnellement

opposés à l’adoption d’une loi anticorruption du type FCPA des États-Unis à cause
des implications extraterritoriales d’une telle législation (Darrough, 2004).
31. Pour Glynn et al. (1997), la Déclaration de l’OCDE et la Convention qui s’ensuivra
constituent un changement radical de la vision des pays de l’OCDE qui s’explique par
deux raisons principales : d’abord, un effort diplomatique particulièrement réussi de
l’administration Clinton, qui s’était donné comme priorité au niveau de la politique
étrangère de convaincre les gouvernements européens d’adopter des législations allant
dans le même sens que la FCPA de 1977. Enfin, la Déclaration de 1994 serait une
réponse des gouvernements européens aux pressions internes causées par les scandales
de corruption qui s’abattaient sur les classes politiques, notamment en Allemagne et
en France mais aussi en Italie et en Angleterre.
413
que ceux-ci adhèrent aux traités internationaux anticorruption, et pour

qu’ils conseillent leurs entreprises sur la manière de se débarrasser des
pratiques de corruption (Wang et Rosenau, 2001).
Le secrétariat général (SG) de TI joue un rôle très important en ce
qui concerne la sensibilisation à la corruption et le changement d’attitude
envers elle. Situé en Allemagne, il est un élément central d’informations
et de soutien pour les chapitres nationaux (Wang et Rosenau, 2001). En
plus d’accréditer un nouveau chapitre, les membres du SG visitent le
pays et sont présents lors d’événements importants, lui prêtent assistance
lors de ses premières actions et fournissent un cadre général qui va l’aider
dans les interventions à venir. De plus, le SG prépare depuis 1996 le TI
Source Book, lequel est devenu une référence essentielle pour les instances
de lutte contre la corruption en raison de son orientation pratique et
adaptée à chaque région et de l’accent mis sur une documentation des
meilleures pratiques. Enfin, le SG gère une importante base de données
de plus de 15 000 documents, devenue une source principale d’informa-
tions sur la corruption, en plus d’être responsable d’un nombre important
de publications telles que le Rapport mondial sur la corruption et les bulletins
de nouvelles.
L’instance de gouvernance de TI est le conseil d’administration,
dont les membres sont élus parmi les représentants des chapitres natio-
naux lors de l’assemblée annuelle. Ceux-ci sont des avocats, des consul-
tants, des gestionnaires et d’anciens hauts fonctionnaires en provenance
de plusieurs pays. TI s’est également dotée d’un conseil composé de
personnalités de haut niveau, dont le but est de soutenir les différents
programmes. Ces instances contribuent de manière importante à la mis-
sion de TI par le soutien qu’elles donnent à la vision et aux positions
officielles de l’organisation dans des forums de grande visibilité, par
leurs apparitions dans les médias et par leur contribution à la recherche
sur la corruption (Wang et Rosenau, 2001).
L’un des moyens de sensibilisation les plus importants est l’Indice
de perception de la corruption (IPC). Depuis 1995, TI classe chaque pays
en fonction d’un indice du degré de corruption selon la perception d’ana-
lystes et d’experts qualifiés en lien avec le pays. La publication annuelle
de l’IPC est très suivie par les médias, attirant l’attention de l’opinion
publique mondiale sur la corruption et sur TI. Chaque gouvernement est
sensible à son classement sur cette liste fournie par l’IPC. Il est arrivé
dans le passé que des gouvernements ayant un IPC parmi les plus bas
rejettent emphatiquement le classement (Wang et Rosenau, 2001). Quant
aux gouvernements des pays les mieux classés, ils ne manqueront aucune
occasion de le souligner et de s’en féliciter.
Cherchant à poursuivre le combat contre toutes les formes de

corruption et en réponse aux critiques provenant des gouvernements et
des autres acteurs de la société civile, TI a publié en 2002 un Indice de
perception des pays exportateurs de corruption (IPEC). Par l’IPEC, TI
veut attirer l’attention sur la partie négligée de l’équation de la corrup-
tion, à savoir que pour chaque corrompu il y a un corrupteur. L’IPEC
identifie les grands pays exportateurs dont les firmes utilisent la cor-
ruption comme moyen de se procurer ou de préserver des contrats à
l’étranger. Comme pour l’IPC, l’IPEC mesure la perception d’analystes et
d’experts travaillant pour les OI, les FMN et les centres de recherche
concernés par ces dimensions dans chaque pays accueillant des investis-
sements étrangers ou destinataires des exportations en provenance des
grands pays exportateurs. Malheureusement, l’IPEC n’a pas été publié
depuis sa première apparition en 2002.
En conclusion de cette partie, la sensibilisation à la corruption à
laquelle nous assistons à l’échelle internationale est le résultat d’une
dynamique qui fait converger, d’un côté, une perception amplement par-
tagée de l’augmentation de la magnitude de ces pratiques et, de l’autre
côté, l’idée de moins en moins contestée des graves dangers de cette
augmentation pour le fonctionnement de notre monde de plus en plus
interdépendant. Les sentiments d’urgence et de nécessité d’agir qui
s’ensuivent sont exacerbés par le rôle déterminant des médias. Ces
éléments interagissent, permettant ainsi la consolidation d’un véritable
mouvement international anticorruption (Sandholtz et Gray, 2003).
À la suite des initiatives et des campagnes de sensibilisation des OI,
les conditions sont réunies pour que la problématique de la corruption
soit projetée au sommet de la liste des priorités à l’ordre du jour inter-
national. Cependant, elle ne deviendra un véritable enjeu mondial que
par l’émergence d’un cadre normatif international permettant à la com-
munauté internationale d’exprimer son désir de se comporter de manière
justifiée, selon certaines normes sociales (March et Olson, 1989).
Tout comme dans les processus de sensibilisation, les OI jouent le
rôle d’agents de transformation dans l’émergence des normes interna-
tionales et dans la diffusion des politiques pour encadrer les comporte-
ments (Finnemore, 1996a et b). Dans la section suivante, nous montrons
les principales actions des OI visant la formulation et la diffusion de
ces normes.
415
3. ÉMERGENCE D’UN CADRE NORMATIF INTERNATIONAL

Toute société est définie par les règles ainsi que par les membres qui les
structurent. Les règles sont des énoncés qui servent à identifier les normes
de conduite (Williams, 1968). Elles définissent les grands paramètres de
conduite acceptable pour les membres (Onuf, 1996).
Au sein de la société internationale, les OI sont de puissants véhicules
pour l’intégration sociale et la transmission de règles, de valeurs et de
normes (Sandholtz et Gray ; 2004). Ikenberry et Kupchan (1990) avancent
qu’en tant qu’entités de socialisation, le but principal des OI est la diffu-
sion d’idées et de valeurs communes. En fait, sur le plan cognitif, elles
aident à spécifier « quels types d’acteurs peuvent exister, quelles caracté-
ristiques structurelles ces acteurs peuvent adopter, quelles procédures ils
doivent suivre et quel sens est associé à ces actions » (Ruef et Scott, 1998,
p. 878). Les OI sont donc des organisations institutionnalisées selon la
terminologie employée par les néo-institutionnalistes (Scott et Meyer,
1994). En ce sens, les OI sont des agents de transformation sociale parce
qu’elles contribuent à l’émergence et à la diffusion de normes et règles
pouvant avoir un impact sur les comportements et les pratiques autant
au niveau national qu’international (Sandholtz et Gray, 2003).
Sandholtz et Gray (2003, p. 764) indiquent comment le caractère
institutionnel des OI s’exprime dans la lutte contre la corruption :
« Normative modes operate through social standards of appropriateness and fit.
International normative factors are those that establish standards of conduct, in
this case, that deligitimated and stigmatized corrupt practices. » En affichant
clairement leur engagement contre la corruption, les OI deviennent ainsi
un forum pour la diffusion des valeurs, des attitudes et des comporte-
ments anticorruption à l’échelle internationale.
Les OI contribuent de différentes manières, selon leurs objectifs et
leurs caractéristiques de fonctionnement, à l’émergence et à la diffusion
d’un cadre normatif international de lutte contre la corruption. La litté-
rature institutionnelle reconnaît trois modes permettant d’influencer les
comportements organisationnels (Scott, 2001), chacun d’eux lié à un
mécanisme de contrôle et à une composante des institutions (DiMaggio
et Powell, 1983). Le premier mode est le mode coercitif, imposé par des
autorités légitimes qui mettent l’accent sur l’établissement de règles, de
monitoring et de sanctions (Scott, 2001). Il est prédominant chez les orga-
nisations dites réglementaires, dont les décisions sont d’exécution obli-
gatoire pour leurs membres. La BM, le FMI et l’OMC sont des exemples
de ces institutions, en ce sens qu’une fois que les pays y adhèrent, ils sont
forcés de respecter les décisions adoptées par ces organisations et de
trouver les moyens de s’y conformer. L’UE en est un autre exemple, cette
fois-ci au niveau régional.
Un deuxième mode de forcer un comportement isomorphe est le

mode normatif. Celui-ci est imposé par des organisations qui contrôlent
des manières de faire qui sont perçues par la communauté comme les
meilleures, les plus appropriées. Parmi les OI qui privilégient cette
approche normative, soulignons l’ONU sur un plan universel et l’OEA
sur le plan régional. L’OCDE est un autre exemple à un niveau intermé-
diaire. Dans ces organisations, les décisions prises collectivement ont sou-
vent un caractère facultatif, laissant aux pays membres une marge de
manœuvre importante lors de la mise en application. Différemment des
processus réglementaires propres au mode coercitif, ici les pays membres
disposent d’une grande souplesse dans l’application des principes, aussi
longtemps que le respect de l’esprit de ceux-ci est assuré.
Enfin, le mode culturel-cognitif est le troisième mode d’imposition
d’isomorphisme comportemental. Dans ce mode, les organisations
cherchent à créer et à diffuser un modèle approprié de comportement
auquel les acteurs puissent volontairement se rallier. Ici, la diffusion des
mécanismes permettant d’imiter le modèle est aussi importante que la
mise sur pied du modèle même. Dans le contexte international de la lutte
contre la corruption, TI est un exemple du type d’organisation suivant
ce mode d’influence.
Bien sûr, les modes par lesquels les OI parviennent à forcer les
comportements isomorphismes des autres acteurs représentent des types
idéaux dans le sens wébérien du terme. En réalité, les OI utilisent souvent
plus d’un mode d’imposition selon les objectifs poursuivis, les enjeux de
la problématique et le contexte dans lequel elles agissent.
Nous décrivons maintenant chaque mode à l’aide de quelques
exemples afin de préciser les contributions des OI à l’émergence d’un
cadre normatif international de lutte contre la corruption.
3.1. LE MODE COERCITIF

Certaines OI sont en position d’imposer des règles de comportement à
leurs membres, notamment aux plus faibles. Tel est le cas de grandes OI
économiques, dont la BM et le FMI sont des exemples. Que ce soit par
le biais des stratégies pour la réduction de la pauvreté (SRP) de la pre-
mière ou des conditions au soutien financier de la seconde, ces OI
dictent les termes de l’échange et, par ricochet, le comportement
récompensé des pays bénéficiaires32.
32. Cette imposition des règles est décrite, dans le cas du FMI, par Stiglitz (2002, p. 83) de
la manière suivante : « Le FMI, bien sûr, prétend qu’il ne dicte jamais un accord de
prêt, qu’il négocie toujours les termes avec le pays emprunteur. Mais ce sont des
négociations unilatérales : il a toutes les cartes en main, pour la raison essentielle que
beaucoup des pays qui sollicitent son aide ont désespérément besoin d’argent. »
417
Pour la BM, la lutte contre la corruption est une composante essen-

tielle de la bonne gouvernance : « Pour qu’un financement extérieur per-
mette de lutter efficacement contre la pauvreté, il faut qu’il soit géré
honnêtement et de manière transparente33. » Cette approche se traduit en
termes pratiques par un ensemble d’exigences dans la formulation des
stratégies d’assistance aux pays : conditions des volumes de prêts aux
progrès en matière de gouvernance et de maîtrise de la corruption ; pré-
visions, pour chaque projet, des plans anticorruption et des réformes
fiduciaires ; application des mesures permettant la déconcentration des
ressources et leur allocation au niveau local34.
Les processus réglementaires de la BM comportent également des
activités de monitoring et de sanctions. Ainsi, le programme de lutte contre
la corruption de la BM, qui entra en vigueur en 1997, prévoit, par exemple,
la mise en application de mécanismes de contrôle sévère de prévention
de la corruption dans les projets financés par la Banque et l’assistance aux
gouvernements qui veulent promouvoir les réformes contre le fléau
(Rose-Ackerman, 1997). La Banque évalue désormais systématiquement
les principaux risques et examine les mécanismes de contrôle interne et
le respect des règles établies. Enfin, depuis 2001, la Banque mène ses
propres enquêtes, lesquelles se sont soldées, « pour 72 entreprises et per-
sonnes, par l’interdiction permanente de soumissionner à tout appel
d’offres pour des marchés ou des contrats bénéficiant d’un financement
de la Banque. La BM est la première banque multilatérale qui affiche sur
son site Web les noms des entreprises et des personnes reconnues coupables
de fraude ou corruption35 ».
Quant au FMI, son rôle de « chien de garde » du système financier
international lui confère le pouvoir d’imposer des normes de transpa-
rence et d’imputabilité dans la gestion des fonds publics (Hillman, 2003).
Comme créancier privilégié, le FMI a le pouvoir d’attacher certaines con-
ditions à l’argent qu’il fournit, ce qu’il a fait à partir de 1996, par l’adop-
tion de directives précises visant les réformes des institutions et des
systèmes administratifs des pays emprunteurs afin d’éliminer les possi-
bilités de corruption et les activités frauduleuses qui minent leur stabilité
économique (IMF, 1997). Par ailleurs, seulement quelques mois après
l’adoption des statuts réglementaires de lutte contre la corruption, le FMI
a voulu rapidement lancer un message à la communauté internationale
quant au sérieux de sa nouvelle approche. La direction a fait savoir
aux autorités argentines que son assistance financière serait désormais
33. <www.banquemondiale.org/EXIT/French.nsf>.
34. Idem.
35. Idem.
conditionnelle, outre les facteurs traditionnels liés au bon fonctionnement

de l’État, aux progrès accomplis dans des domaines ayant trait à la lutte
contre la corruption et la prévarication. Quinze jours plus tard, c’était au
tour du Kenya d’être soumis à la même exigence. Cette fois-ci, le FMI a
suspendu le financement du programme d’ajustement structurel renforcé
« tant que le gouvernement du président Daniel Arap Moi n’aurait pas claire-
ment montré sa détermination à lutter contre la corruption » (Marti, 1997, p. I).
Même si les fonctionnaires du FMI se sont abstenus d’en faire une con-
dition applicable automatiquement à tous les membres, ils ont fait savoir,
par ces exemples, qu’ils comptaient certainement instaurer une démarche
au cas par cas (Marti, 1997).
3.2. LE MODE NORMATIF

Différemment des organisations réglementaires, certaines OI font appel
à la volonté des pays membres de mettre sur pied des mécanismes effi-
caces de lutte contre la corruption. Ces organisations de coopération
fondent leur démarche sur l’établissement et la diffusion des principes
généraux issus habituellement d’un consensus politique des États membres.
Les principes généraux, considérés comme la manière souhaitable et
appropriée de lutter contre la corruption, constituent le cadre normatif
guidant l’action de chacun. La démarche proposée en est une d’harmo-
nisation des politiques nationales : les actes adoptés par ces organisations
ne sont pas obligatoires pour les États membres à moins que ceux-ci n’y
consentent (Roche et Thierry, 2002). La démarche d’harmonisation com-
prend les consultations et assistances mutuelles sur les principes et les
approches à adopter, mais laisse par la suite aux États membres le soin
de les appliquer.
La Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption constitue
l’un de ces cadres normatifs guidant le comportement des États membres.
Les principes qu’elle contient, au nombre de quatre, y sont clairement
énoncés : peines de prison et amendes pour les personnes reconnues cou-
pables d’avoir corrompu un agent public afin d’obtenir ou de conserver
un marché ; sanctions pénales, civiles ou autres pour les entreprises qui
falsifient leurs comptes financiers afin de dissimuler le versement de
pots-de-vin ; fin de la déductibilité fiscale des commissions versées par
des entreprises à des fonctionnaires pour obtenir un contrat ou un autre
avantage ; coopération judicaire internationale renforcée pour garantir
une poursuite efficace des corrupteurs (Wehrlé, 2000).
Les travaux préliminaires à la Convention ont abouti à un appel
aux États membres pour qu’ils abolissent la déductibilité fiscale des paie-
ments de corruption à l’étranger. Bien que l’appel ait été initialement
419
accueilli avec une certaine circonspection par les pays européens, en avril
1996, l’OCDE a adopté une recommandation en vue d’inciter les États
membres qui utilisent cette déductibilité à réviser leur législation en vue
de la supprimer. Depuis, les pays concernés ont révisé leur législation et
la plupart d’entre eux ont adopté une loi abolissant cette déductibilité
(Milliet-Einbinder, 2000).
La Convention est en soi une initiative inhabituelle puisque l’OCDE
établit normalement des recommandations mais rarement des conven-
tions (Sandholtz et Gray, 2003). Ainsi, elle ne peut pas être interprétée
comme une simple déclaration d’intention des États signataires. Les gou-
vernements signataires sont d’avis que cet accord devrait avoir des con-
séquences concrètes fortes36. L’accord prévoit, par exemple, que chaque
pays prenne les mesures nécessaires pour harmoniser sa législation avec
les principes généraux. Plus important, la Convention stipule que les
États signataires s’engagent à mettre en œuvre des sanctions pénales
efficaces, proportionnées et dissuasives.
Malgré la fermeté et la clarté exceptionnelles de la Déclaration et
de la Convention, chaque État est libre de choisir l’approche opération-
nelle qui lui convient pour que sa législation nationale corresponde aux
accords et de choisir les outils pour forcer la conformité de ses entreprises
(Heimann, 2004).
La Convention de l’OCDE prévoit influencer les comportements des
gouvernements et, par ricochet, de leurs firmes d’origine, par des moyens
s’apparentant aux mesures coercitives mais qui sont fondamentalement
à caractère facultatif. Par exemple, si les pays ne modifient pas leurs lois
ou s’il s’avérait que leur législation ne respecte pas les critères de la
Convention, ils seraient amenés sous la pression de leurs pairs à « mettre
de l’ordre dans leurs affaires » (Wehrlé, 2000). La procédure d’examen par
les pairs consiste « en l’examen, par l’ensemble des pays signataires, des
systèmes réglementaires nationaux et des mesures techniques prises par
chaque pays signataire en vue de mettre en œuvre les principes de la
convention » (Wehrlé, 2000, p. 30). En l’absence de procédures de sanc-
tions formelles, l’efficacité de la méthode de la pression par les pairs est
cependant à démontrer.
Bien sûr, la valeur normative de la Convention dépendra finalement
des mesures législatives et autres prises par chaque gouvernement pour
veiller à ce que ses entreprises se conforment à la loi (Heimann, 2004).
C’est pour cette raison que la procédure prévoit également que, dans les
36. Dominique Strauss-Kahn, ministre français de l’Économie, des Finances et de

l’Industrie, cité par Les Échos du 18 décembre 1998.
années à venir, « des équipes d’experts internationaux se rendront dans

chaque État évalué pour y rencontrer les autorités politiques, administra-
tives, policières, douanières, judiciaires et toute autre instance pertinente
afin de discuter avec elles l’application effective des lois » (Wehrlé, 2000,
p. 30).
Le rôle normatif de la Convention est amplifié par les efforts de
promotion et de diffusion des nouvelles normes s’adressant plus spécifi-
quement aux autres pays non membres de l’OCDE. Ainsi, les pays non
membres qui souhaitent s’associer à la Convention et au Groupe de travail
de l’OCDE peuvent présenter une demande d’adhésion. L’OCDE décide,
par l’intermédiaire de son Conseil, si un pays non membre peut être invité
à devenir participant à part entière ou observateur du Groupe de travail
sur la corruption dans le cadre des transactions commerciales internatio-
nales (Ehlermann-Cache, 2000). Les pays qui souhaitent s’associer doivent
avoir la volonté et la capacité de satisfaire à toutes les obligations et à
tous les engagements inhérents à la participation à la Convention. Les
États postulants sont soumis à un examen approfondi de leur situation
économique et de leur environnement institutionnel et juridique. Une
évaluation favorable permet au pays de s’associer au Groupe de travail
en qualité d’observateur. Ensuite, en fonction du progrès accompli dans
la mise en œuvre des dispositions anticorruption, cet État pourra être
invité à devenir participant à part entière du Groupe de travail et à adhé-
rer à la Convention (Ehlermann-Cache, 2000). Bref, grâce à ces procédures,
l’OCDE prévoit faire la promotion d’une éthique anticorruption auprès
des pays non membres et susciter ainsi un effet d’entraînement.
Les conventions des Nations Unies et de l’OEA contre la corruption
peuvent également être considérées comme des composantes à prédomi-
nance normative. En ce qui concerne celle des Nations Unies, elle prévoit
un ensemble de principes formant un cadre normatif pour prévenir et
incriminer la corruption à l’échelle mondiale. L’initiative des Nations
Unies s’appuie essentiellement sur une formulation non obligatoire où
« les gouvernements auront une grande marge de manœuvre pour déci-
der s’ils veulent incorporer les nombreuses dispositions facultatives de
la Convention dans leur droit national et dans quelle mesure » (Rooke,
2004, p. 132). La réputation et l’autorité morale des Nations Unies consti-
tuent les éléments qui donnent à la Convention force de norme à laquelle
devraient se conformer les pays signataires.
Quant à la Convention interaméricaine contre la corruption de
l’OEA, elle définit clairement les actes de corruption des serviteurs
publics qui sont considérés dorénavant criminels. En plus, elle prévoit
les mécanismes de coopération des États signataires pour la combattre,
notamment l’extradition, la saisie d’actifs, l’assistance technique et légale
421
ainsi que l’adoption des mesures de transparence dans les achats publics
(Eizenstat, 1998). Cependant, même si les États signataires qui manquent
à leurs engagements sont passibles de sanctions, la Convention constitue
fondamentalement un instrument de coopération entre les pays de la
région et son succès dépend de la volonté de chacun de transformer le
texte en guide de comportement et de la qualité des mécanismes de suivi
prévus37.
3.3. LE MODE CULTUREL-COGNITIF

Pour certaines organisations, les efforts pour participer à l’adoption de
pratiques plus honnêtes sont fondés principalement sur leur capacité à
développer et à faire adopter de nouveaux modèles de comportement. Il
s’agit d’un mode fondé sur la force de persuasion plus que sur un pou-
voir d’influence réglementaire ou normatif. La légitimité de l’action des
organisations qui agissent selon ce mode réside dans leur crédibilité, leur
réputation, la conviction de leur mission, la cohérence de leur démarche
et leur pouvoir de convoquer l’organisation. Le mode culturel-cognitif
s’accommode davantage du fonctionnement des ONG telle TI. Pour cette
OI, la seule vouée entièrement au combat contre toutes les formes de
corruption, la participation à l’élaboration et à la diffusion des modèles
de comportement fondés sur de meilleures pratiques fait partie intégrante
de sa raison d’être.
Pour cette raison, en plus du travail de sensibilisation auprès des
gouvernements et de l’opinion publique mondiale sur les coûts de la
corruption, TI a entrepris une démarche générale basée sur un modèle
d’intervention dans les pays où la corruption est endémique ou perçue
comme étant une problématique importante. Pour développer son
modèle d’intervention, TI part d’un double constat : il est insensé de se
lancer dans une grande bataille qui, faute de moyens, est jugée sans
espoir, et on ne peut pas changer une réalité si complexe du jour au
lendemain (Dommel, 1999).
La pierre angulaire du modèle d’intervention est la création d’un
« espace d’intégrité » à partir duquel pourra s’établir un consensus sur
des nouvelles règles de conduite38. L’action initiale consiste à favoriser,
dans les pays qui le souhaitent, la formation des groupes d’opinion,
appelés « chapitres nationaux ». Les chapitres rassemblent des membres
de la société civile, des représentants du secteur privé et du secteur
37. <www.oas.org/main/main.asp?sLang=S&sLink=www.oas.org/juridico/spanish/
Lucha.html>.
38. Jeremy Pope, ancien directeur de TI, dans Backmann et Guirchoun, 1998, p. 5.
public. Pour Eigen, fondateur de TI, il s’agit de construire les plus vastes
coalitions contre la corruption (Sandholtz et Gray, 2003). Selon Pope, le
principe directeur du modèle d’intervention est fort simple : les actions
diffèrent d’un pays à l’autre, en fonction du contexte national. Cepen-
dant, lorsqu’une action s’avère efficace dans un pays donné, elle peut être
transposée avec succès dans un autre pays39.
La notion d’espace d’intégrité, c’est-à-dire ce lieu d’échanges d’où
émergera un consensus sur de nouvelles règles de conduite, s’applique
également à un secteur de l’industrie ou des services reconnu pour avoir
de graves problèmes de corruption. Une fois identifiés les opérateurs qui
détiennent une place prépondérante dans le secteur, les membres du
chapitre national, en accord avec les autorités gouvernementales, com-
mencent un travail de persuasion pour que toutes les parties s’engagent,
d’un commun accord, à éliminer certaines pratiques douteuses dans des
rapports jusqu’ici considérés normaux. Ainsi, par exemple, dans un sec-
teur concurrentiel, les gestionnaires des entreprises privées s’engagent à
renoncer aux paiements de pots-de-vin comme moyens de concurrencer.
Ce faisant, ils se libèrent du même coup des extorsions dont ils sont
l’objet de la part des représentants des gouvernements ou des établisse-
ments publics dont ils se disputent la clientèle (Dommel, 1999).
L’étape suivante consiste à élaborer des ententes contractuelles de
transparence et de saine gestion entre les participants, tout en s’assurant
que les gouvernements dont relèvent les firmes ne décident pas de faus-
ser le jeu par des pressions politiques ou par des ententes secrètes. Un
pacte d’intégrité peut ainsi être conclu entre un maître d’ouvrage public
et les entreprises présélectionnées pour participer à un appel d’offres. On
peut ainsi demander aux soumissionnaires de répertorier, dans des con-
ditions précises, les opérations dans lesquelles se dissimulent le plus
couramment les pots-de-vin et de prendre les mesures concrètes pour
s’assurer des normes réglementaires (Dommel, 1999). Par la suite, les
représentants de ces entreprises, généralement leurs présidents, doivent
s’engager, dans une attestation signée, à établir un contrôle interne visant
à s’assurer que les mesures de contrôle seront appliquées correctement.
L’entreprise soumissionnaire devra aussi obtenir des engagements de la
part des sous-traitants à prendre certaines dispositions de manière à assurer
le respect des prescriptions légales.
Les rapports du contrôle interne qui devraient attester la bonne
application des ententes sont soumis aux représentants des gouverne-
ments. Est aussi prévue la participation de firmes d’audit dont le rôle
39. « La lutte contre la corruption doit s’ancrer dans la société civile », Le Monde, 21 octobre
1997, p. II.
423
consiste à se prononcer, à leur tour, sur le respect de ces ententes. Si un

soumissionnaire écarté soupçonne que la ou les entreprises retenues
n’ont pas respecté leurs obligations, il pourra faire appel auprès de
l’audit externe. S’il est prouvé qu’il y a eu des manquements, des sanc-
tions telles la perte de contrats et l’inscription sur une liste noire pour de
futures invitations à soumissionner sont prévues (TI, 2004).
Le modèle d’intervention prévoit l’élargissement progressif des
ententes à d’autres secteurs afin de favoriser un consensus le plus large
possible sur de nouvelles règles de conduite. Enfin, l’approche de TI a
inspiré la création des Systèmes nationaux d’intégrité (SNI), le programme
d’intervention de la BM pour lutter contre la corruption (Sandholtz et Gray,
2003).
Le tableau 14.1 résume la contribution de chaque mode d’imposi-
tion d’isomorphisme comportemental au cadre normatif international de
lutte contre la corruption.
Tableau 14.1
Cadre normatif international anticorruption : modes, composantes,
stratégies et mécanismes d’imposition d’isomorphisme comportemental
Mécanisme
Mode Composante de mise en
d’imposition institutionnelle Stratégie application OI
Coercitif Imposition Inclusion Exigences et BM

des processus dans les statuts conditions selon FMI
réglementaires réglementaires une démarche au cas
et des activités des politiques par cas avec systèmes
de monitoring et programmes formels de monitoring
et de sanctions d’action et sanctions en cas
anticorruption de déviance
Normatif Diffusion des Élaboration, Opérationnalisation OCDE
principes généraux par consensus, très flexible du cadre ONU
et mécanismes des principes selon le principe OEA
pour promouvoir servant de cadre d’harmonisation
leur respect dans général de des politiques
l’application comportement accompagnée de
(conventions, traités, procédures plus ou
accords de lutte moins formalisées de
contre la corruption) suivi et d’évaluation
Culturel-cognitif Élaboration Formation Composition des TI
des modèles d’« espaces chapitres nationaux
contextuels d’intégrité » chargés d’adapter le
d’intervention et pour l’émergence modèle et extension
leur promotion à des nouvelles règles du modèle aux amples
l’échelle mondiale de comportement secteurs de l’activité
éthique économique
CONCLUSION
Il n’y a plus de doute que la corruption constitue aujourd’hui un enjeu
de première importance pour la communauté internationale. En ce sens,
les initiatives de sensibilisation aux dangers de la corruption entreprises
depuis le milieu des années 1990 ont été un franc succès. Plus encore, les
actions d’organisations telles que TI et l’OCDE ont contribué à créer un
cadre international de plus en plus précis de lutte contre ces pratiques
malhonnêtes. Cependant, vu leur caractère relativement récent, l’effet réel
de ces règles et de ces normes sur les comportements n’est pas encore
certain. Le succès de la Convention de l’OCDE dépend de la qualité de
sa mise en œuvre, dont les pays membres sont les ultimes responsables.
Or les pays signataires ont, jusqu’à maintenant, avancé péniblement dans
ce processus (Heimann, 2004). Par exemple, bien que 35 pays signataires
aient adopté des lois interdisant la corruption des agents publics étrangers
entre 1999 et 2000, cinq ans après, ces gouvernements ont été très peu
nombreux à les appliquer. Dans un avenir immédiat, le défi consistera à
rendre le cadre plus opérationnel. Augmenter les capacités de surveillance
de la mise en œuvre devient ainsi la priorité de l’OCDE. À cet égard,
Heimann (2004) laisse entendre qu’il y a encore beaucoup d’obstacles à
surmonter et plusieurs lacunes à combler.
On ne peut pas nier, d’autre part, que TI ait réussi à changer la
perception de la corruption au niveau mondial. Selon Wang et Rosenau
(2001), grâce aux campagnes de sensibilisation de TI, les gouvernements
n’ont plus le choix que de considérer les coûts de la corruption dans leurs
analyses. Ainsi, TI a réussi à changer l’attitude envers la corruption :
aujourd’hui, aucun gouvernement ou OI ne peut ignorer cette dimension
de la gouvernance. Mais, comme ces auteurs le précisent, le fait de sen-
sibiliser les gouvernements et de créer un sentiment d’urgence d’agir au
sein de la communauté internationale ne signifie pas nécessairement un
changement dans les pratiques. Malgré quelques résultats encourageants,
ces auteurs pensent qu’il est encore trop tôt pour pouvoir évaluer les
résultats du modèle d’espaces d’intégrité40.
Au-delà des efforts des OI pour préciser et améliorer le cadre
international de lutte contre la corruption, son efficacité dépend en der-
nière instance du degré d’intégration des pays à la société internationale
(Sandholtz et Gray, 2003). C’est seulement à cette condition que les
40. Des pactes d’intégrité ont été soutenus par des chapitres nationaux dans plusieurs
pays. Des études sont présentement en cours dans 19 pays afin d’évaluer l’impact de
ces pactes et d’améliorer leur application et leur diffusion à l’échelle mondiale. Voir
Preventing Corruption in Public Procurement Processes World Wide : Integrity Pact Appraisal
and Capacity Building Project, <ww1.transparency.org/integrity_pact/dnld/project_
summary_3ca.pdf>.
425
normes, les règles et les comportements anticorruption qui semblent

s’imposer depuis les années 1990 par la volonté des OI deviendront véri-
tablement des mécanismes puissants de socialisation, d’influence et de
régulation sur les dirigeants des États et sur les populations. Cependant,
pour la plupart des pays africains et pour plusieurs pays des Amériques
et de l’Asie, leur faible niveau actuel d’intégration, autant sur le plan
économique que socioculturel et organisationnel, les rend quasi réfrac-
taires à ces influences. Malheureusement, ce sont souvent ces pays qui
auraient le plus besoin d’un cadre normatif, étant donné la corruption
endémique qui y prévaut. En ce sens, l’efficacité de la lutte internationale
contre la corruption est dépendante d’un modèle plus intégrateur de
mondialisation pour ces pays.
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a
C H A P I T R E
15
LE NAUFRAGE D’UNE ILLUSION
Changer l’Iraq pour mieux
le reconstruire
Jocelyn Coulon
Directeur du Réseau francophone de recherche sur les opérations de paix, affilié au
Centre d’études et de recherches internationales de l’Université de Montréal (CERIUM).
Il est aussi professeur invité au Groupe d’étude et de recherche sur la sécurité
internationale (GERSI) et commentateur de politique internationale au quotidien La Presse.
Lorsque les forces armées américaines et britanniques se lancent à

l’assaut de l’Iraq le 20 mars 2003 pour envahir le pays et changer son
régime, les dirigeants de la coalition américano-britannique ont plusieurs
objectifs en tête, et celui de l’élimination des armes de destruction mas-
sive n’en est qu’un parmi d’autres. En effet, si, pendant toute la période
menant au déclenchement des hostilités, le discours public a porté essen-
tiellement sur la nécessité de neutraliser le potentiel nucléaire, biologique
et chimique de l’Iraq et de combattre le terrorisme, il a aussi intégré
d’autres considérations liées à la promotion de la démocratie, au respect
des droits de la personne, au développement économique, à une
meilleure gouvernance et à l’établissement de relations pacifiques entre
pays du Moyen-Orient. La controverse sur les armes de destruction mas-
sive a éclipsé l’argumentaire américain et britannique sur la volonté de
réinsérer l’Iraq au sein de la communauté internationale, d’en faire un
exemple pour le monde arabe et, plus largement, pour les États en
développement aux prises avec des conflits politiques et sociaux dont la
virulence empêche une transition vers la démocratie ou fragilise cette

transition lorsqu’elle a lieu. Grand exportateur de pétrole, héritier d’une
brillante civilisation, abritant une population éduquée et ouverte sur le
monde, l’Iraq reconstruit grâce aux bons soins des États-Unis pourrait
jouer, selon Washington, un rôle essentiel dans le processus de mondia-
lisation des économies. Dans une économie planétaire, où la mondialisa-
tion ne peut échapper aux impératifs sécuritaires, l’exemple iraquien
acquiert une importance centrale, même s’il demeure un cas extrême
d’utilisation de la violence au service d’une « juste cause ».
Pourtant, presque quatre ans après le changement de régime, la
reconstruction de l’Iraq selon les vœux de la coalition américano-
britannique demeure un des objectifs initiaux les plus difficiles à atteindre,
s’il n’est pas inatteignable. La Constitution mise aux voix par référendum
le 15 octobre 2005 a été adoptée de justesse, même si la majorité des
Sunnites l’a rejetée. Les membres du gouvernement iraquien craignent pour
leur sécurité. L’intervention militaire a entraîné la mort de 2 500 soldats
américains et de 50 000 Iraquiens, les violences sont devenues quoti-
diennes, les milices privées prolifèrent et l’insurrection, bien installée,
empêche un retour à la normale. L’aide à la reconstruction arrive au
compte-gouttes, les infrastructures sont dans un état déplorable, la produc-
tion de pétrole stagne, les humanitaires ont quitté le pays et le nombre
de membres de la coalition américano-britannique est passé de 45 à
25 pays. L’Iraq est un pays isolé, entouré de pays ennemis (Syrie, Iran,
Turquie et Arabie saoudite), où l’économie est maintenue sous ponction
grâce aux dépenses militaires américaines. Enfin, l’économie américaine
est frappée de plein fouet par les coûts exorbitants du conflit, et l’admi-
nistration du président républicain George W. Bush a vu fondre comme
neige au soleil la confiance des Américains envers sa capacité à gérer ce
conflit. Au moment où ces lignes sont écrites, le regard posé par les
meilleurs spécialistes américains sur la situation actuelle et ses effets en
Iraq, aux États-Unis et sur la scène internationale est pessimiste, sinon
dévastateur. Prenant la mesure du chemin parcouru par les forces amé-
ricaines sur le terrain afin de pacifier le pays et d’obtenir un consensus
politique entre les différentes factions iraquiennes, le spécialiste militaire
Anthony Cordesman dresse un sombre tableau. Pour lui, la guerre civile
en Iraq « is not a risk, it is an ongoing reality. The question is just how intensive
it will become1. » Compte tenu de la dégradation de la situation militaire
et politique, son homologue israélien, Barry Rubin, pense que le maintien
1. Anthony H. Cordesman (2005). « Iraq’s Evolving Insurgency », Center for Strategic and
International Studies, 5 août, 103 p.
433
de la présence américaine en Iraq « is neither sustainable nor desirable2 ». Il

propose donc un retrait des forces américaines sur une période de
15 mois suivant les élections législatives du 15 décembre 2005, une pro-
position qu’il qualifie de « best choice among an unattractive set of options ».
Il est suivi en cela par un ancien directeur de la CIA, John Deutch, pour
qui « aucun de nos objectifs clés en Iraq n’a été atteint3 ». L’absence de
planification pour l’après-guerre et le chaos qui en résulte font dire à
Larry Diamond, spécialiste mondial de la démocratisation et conseiller
de l’Autorité provisoire de la coalition en Iraq, que son gouvernement
s’est rendu coupable de « négligence criminelle4 » envers les Iraquiens.
Sur la scène internationale, le politologue Francis Fukuyama estime que
la guerre en Iraq a réussi « tout à la fois à brouiller les États-Unis avec la
plupart de ses alliés et à déclencher une flambée d’antiaméricanisme au
Moyen-Orient5 ». Zbigniew Brzezinski est encore plus sévère. L’arrogance
et l’aveuglement de la présente administration face à l’Iraq et à la guerre
au terrorisme lui ont aliéné ses meilleurs alliés. À ce titre, « the US is likely
to become isolated in a hostile world, increasingly vulnerable to terrorist acts
and less and less able to exercise constructive global influence6 », écrit l’ancien
conseiller à la sécurité nationale du président Jimmy Carter. Enfin, sur le
plan économique, Linda Bilmes, ancienne secrétaire adjointe au Com-
merce sous Bill Clinton, écrit que les coûts réels de la guerre atteindront
1 300 milliards de dollars américains d’ici cinq ans7. Ces coûts auront
nécessairement une incidence sur l’économie américaine.
1. TRANSFORMER L’IRAQ
Comment les Américains et leurs alliés en sont-ils arrivés là ? La question
n’a pas de réponse simple puisqu’il est impossible de savoir au juste si
les membres de l’administration Bush partageaient tous la même idée sur
les conséquences d’une attaque contre l’Iraq. Plusieurs interprétations
2. Barry Rubin (2005). « Reality Bites : The Impending Logic of Withdrawal from Iraq »,
The Washington Quarterly, vol. 28, no 2, printemps, p. 67-80.
3. John Deutch (2005). « Pourquoi nous devons partir », Jeune Afrique, no 2324, 24 juillet,
p. 20-21.
4. Larry Diamond (2005). Squandered Victory : The American Occupation and the Bungled
Effort to Bring Democracy to Iraq, New York, Times Books, p. 292.
5. American Interest Symposium (2005). « The Sources of American Conduct », The
American Interest, vol. 1, no 1, automne, p. 7.
6. Zbigniew Brzezinski (2005). « A Sorry Foreign Policy Own Goal », The Australian,
14 octobre.
7. Linda Bilmes (2005). « The Trillion-Dollar War », The New York Times, 20 août, p. A18.
circulent8. La première repose sur la conviction de certains dirigeants

américains en la nature bienveillante de l’action des États-Unis dans le
monde, de sa force de conviction et de l’idéalisme de sa politique étran-
gère. Certains dirigeants américains étaient convaincus de voir leurs sol-
dats accueillis en libérateurs par une population assoiffée de démocratie
et de liberté. L’Iraq deviendrait rapidement un modèle pour le monde
arabe, ses dirigeants et ses peuples. Cette vision des choses sera popula-
risée et véhiculée par les principaux porte-parole de l’administration
Bush, certains intellectuels et une partie des médias. La deuxième, plus
cynique, repose sur la tromperie quant aux véritables objectifs de la
guerre. Établir la démocratie en Iraq n’était pas la priorité, même si des
efforts étaient consentis pour y arriver. Le contrôle de la production de
pétrole dans cette région, l’amoindrissement, sinon la partition, de l’Iraq
comme puissance régionale, la détermination à empêcher l’Iran d’acqué-
rir l’arme nucléaire, la déstabilisation du régime syrien, la protection
d’Israël et, plus largement, la volonté de remodeler le Moyen-Orient
étaient les objectifs essentiels de cette guerre. La troisième interprétation
est un savant mélange des deux. Le jugement de l’Histoire et l’ouverture
des archives américaines et britanniques dans plusieurs années pourraient
infirmer ou corroborer ces interprétations ou en suggérer de nouvelles.
Dans ce texte, nous allons tenter de comprendre pourquoi une
opération militaire présentée comme libératrice et transformatrice s’est
révélée une cruelle aventure, pour les Américains comme pour les
Iraquiens. Nous fonderons notre argumentaire sur des sources publiques,
provenant des protagonistes américains et britanniques, d’universitaires,
d’experts de centres de recherches américains de la mouvance conserva-
trice et d’organisations internationales ayant une bonne connaissance des
aspects politiques, économiques et militaires de l’Iraq et des interventions
militaires.
1.1. LE CHOC DU 11 SEPTEMBRE

Quelques semaines après les attentats du 11 septembre 2001, les
conseillers du président réfléchissent à une nouvelle stratégie de sécurité
nationale qui mobiliserait toutes les ressources financières, diplomatiques
et militaires en vue de redéfinir la place des États-Unis dans le monde.
Même si les attaques sont venues de l’intérieur du territoire, les États-
Unis mesurent maintenant toute l’ampleur de leur vulnérabilité. Pour
l’administration républicaine, l’émergence d’États voyous, l’internationa-
lisation des activités terroristes de certains groupes comme Al-Qaïda et
8. T.V. Paul (2005). « Soft Balancing in the Age of U.S. Primacy », International Security, été,
vol. 30, no 1, p. 69.
435
la dissémination des technologies liées à la production d’armes de

destruction massive constituent un cocktail explosif posant une menace
grandissante aux intérêts américains dans le monde et à ceux de leurs
alliés. La mort de quelque 3 000 personnes expose, clairement et brutale-
ment, la stratégie d’un terrorisme insensible aux règles politiques, diplo-
matiques et juridiques en vigueur. Elle révèle aussi un terrorisme
disposant de bases géographiques et d’appuis politiques incontestables
sans lesquels il ne pourrait fonctionner à une aussi grande échelle. Il est
donc nécessaire, sinon vital, de porter la guerre là où le terrorisme s’orga-
nise et même de frapper en premier s’il le faut. Cette nouvelle stratégie
sera publiée un an plus tard, en septembre 2002, au moment même où
le débat fait rage aux États-Unis et dans le monde sur la nécessité ou non
d’attaquer l’Iraq pour le désarmer9. Avant même la publication du docu-
ment, le président avait exposé une bonne partie de son contenu lors de
discours prononcés tout au long de l’année. Le discours de janvier 2002
sur l’état de l’Union avait déjà stigmatisé l’existence d’un axe du mal –
composé de l’Iraq, l’Iran et la Corée du Nord – dont il fallait neutraliser
les capacités militaires et, si possible, changer le régime. La nouvelle
politique de sécurité nationale souligne la nécessité d’agir rapidement et
de manière préventive afin d’éliminer ces menaces. L’Iraq est dans la
ligne de mire de l’administration. En effet, ce pays est l’État voyou par
excellence. Il a déclenché deux guerres contre ses voisins (Iran, 1980-
1988 ; Koweït, 1990-1991), même si la première fut largement appuyée et
financée par les puissances occidentales. Il a utilisé des armes chimiques
contre sa population kurde et contre les Iraniens. Il a tenté de se doter
d’armes de destruction massive. Enfin, il a été le seul État à se féliciter
des attentats du 11 septembre. À ce palmarès, il faut ajouter la certitude
du gouvernement américain que Saddam Hussein entretenait des liens
avec Al-Qaïda. Le tableau est vilain, et le régime iraquien trouve bien
peu d’alliés sur la planète.
Tout au long de l’année 2002, les principaux ténors de l’administration
républicaine, le président Bush en tête, vont hausser le ton envers l’Iraq,
mais aussi envers l’ONU et les alliés de plus en plus récalcitrants à enga-
ger les hostilités contre le régime iraquien. Washington met en demeure
l’ONU de faire respecter ses résolutions sur le désarmement de l’Iraq et
rappelle à ses alliés que la lutte au terrorisme inclut aussi les États voyous
comme l’Iraq. Le gouvernement américain va obtenir le soutien sans
faille du gouvernement – et non du peuple – britannique. Dès avril 2002,
9. The National Security Strategy of the United States of America, Maison-Blanche, 17 sep-
tembre 2002, 31 p.
Tony Blair se range du côté du président Bush10. Les deux sont décidés
à mener la guerre. Il leur faut maintenant trouver les justifications
techniques, politiques et légales à son déclenchement.
Les justifications à la guerre contre l’Iraq invoquées par Bush et
Blair vont alterner au fur et à mesure que la date du déclenchement des
hostilités va s’approcher. Les deux hommes d’État utiliseront la menace
des armes de destruction massive pour mobiliser leur peuple, mais aussi
pour attirer les appuis sur la scène internationale. Néanmoins, les deux
leaders vont aussi insister, à des degrés différents, sur les autres objectifs
qu’ils poursuivent dans cette affaire : la libération de l’Iraq d’un régime
dictatorial, le rétablissement de la démocratie et la protection des droits
humains, le développement économique, la stabilisation des relations
politiques entre États du Moyen-Orient. Toutefois, à ce niveau du dis-
cours, tant le président que le premier ministre avanceront avec précau-
tion, car ils ne sont pas suivis par leurs opinions publiques. En effet,
celles-ci se mobilisent plus facilement sur la question de la menace des
armes de destruction massive que sur la nécessité d’établir la démocratie,
de défendre les droits humains ou de remodeler le Moyen-Orient. Le
président américain insistera donc sur les armes, le premier ministre
britannique invoquera la cruauté et la barbarie du régime iraquien.
Ainsi, le 7 octobre 2002, à la veille d’un important vote au Congrès
sur une décision autorisant le président à recourir aux armes, Bush joue
la carte de la peur. Si le monde ne contrecarre pas les ambitions nucléaires
de Saddam Hussein, alors ce dernier « serait en mesure de transférer la
technologie nucléaire aux terroristes11 ». Le président profite de l’occasion
pour informer le peuple américain et le monde des intentions améri-
caines pour l’après-Saddam Hussein. Après sa chute, « libérés du poids
de l’oppression, les Iraquiens seront en mesure de profiter du progrès et
de la prospérité de notre temps. Si une intervention militaire est néces-
saire, les États-Unis et leurs alliés aideront le peuple iraquien à recons-
truire son économie et à créer les institutions de la liberté dans un Iraq
unifié et en paix avec ses voisins. » Il va répéter ce credo tout au long de
2003, avant comme après la guerre. Le 26 février 2003, un mois avant le
déclenchement de la guerre, il revient à la charge. « The current Iraqi
regime has shown the power of tyranny to spread discord and violence in the
Middle East. A liberated Iraq can show the power of freedom to transform that
10. Geoffrey Wheatcroft (2004). « The Tragedy of Tony Blair », The Atlantic Monthly, juin.
11. George W. Bush (2002). Transcription d’un discours télévisé du 7 octobre, Département
d’État.
437
vital region, by bringing hope and progress into the lives of millions12 », disait-
il. « We will provide security against those who try to spread chaos, or settle
scores, or threaten the territorial integrity of Iraq. » Quelques mois plus tard,
en septembre, devant l’ONU, le président réaffirme l’engagement de son
pays à reconstruire l’Iraq en soulignant que ses demandes d’aide finan-
cière au Congrès pour ce pays représentent « le plus vaste engagement
financier depuis le plan Marshall13 ». Tony Blair fait de même. Tout en
affirmant faussement que l’Iraq dispose d’armes « pouvant être prêtes
45 minutes après la réception de l’ordre de les utiliser14 », le premier
ministre britannique insiste, plus que le président américain, sur le carac-
tère salvateur de l’intervention contre le régime de Bagdad15. Les deux
dirigeants sont convaincus qu’une intervention va transformer positive-
ment l’Iraq et la région. Le président américain cite même les exemples
du Japon et de l’Allemagne, vaincus lors de la Seconde Guerre mondiale
puis réhabilités grâce aux États-Unis, comme exemples probants du succès
des Américains à transformer des dictatures en démocraties16.
1.2. WASHINGTON CONTRE L’ONU

Les multiples justifications à la guerre en Iraq vont créer un malaise tant
au sein des gouvernements américain et britannique qu’à l’ONU et dans
la communauté internationale. Certains estiment que la guerre ne doit
être justifiée que par des éléments de preuves liés aux armes de destruc-
tion massive. D’autres pensent que les justifications doivent être élargies
aux violations des droits, à l’instauration de la démocratie et au remode-
lage du Moyen-Orient. Deux jours après le début de l’opération militaire,
le 19 mars 2003, le secrétaire à la Défense, Donald Rumsfeld, énumère
clairement les huit objectifs de la coalition américano-britannique : 1) mettre
un terme au régime de Saddam Hussein ; 2) identifier, isoler et éliminer
les armes de destruction massive ; 3) chercher, capturer et chasser les
terroristes ; 4) collecter les renseignements sur les réseaux terroristes en
Iraq et au-delà ; 5) collecter les renseignements sur les réseaux interna-
tionaux de trafic d’armes de destruction massive ; 6) mettre un terme
aux sanctions imposées contre l’Iraq et apporter de l’aide aux Iraquiens ;
12. George W. Bush (2003). Denial and Deception : President Discusses the Future of Iraq,
26 février.
13. George W. Bush (2003). Discours devant l’Assemblée générale des Nations Unies,
23 septembre.
14. Tony Blair, discours du 24 septembre 2002 devant le Parlement, traduction du
Département d’État américain.
15. Voir ses discours devant le Parlement britannique le 18 mars 2003 et devant le Congrès
américain le 17 juillet 2003.
16. George W. Bush, allocution télévisée du 7 septembre 2003. Département d’État.
7) sécuriser les champs de pétrole et les ressources dont le peuple

iraquien aura besoin pour développer son pays ; 8) aider le peuple ira-
quien à créer les conditions pour une transition rapide vers un gouver-
nement représentatif qui ne soit pas une menace pour ses voisins et qui
soit déterminé à assurer son intégrité territoriale17. Les objectifs 1, 7 et 8,
aussi généreux soient-ils, sont incompatibles avec le droit international.
La Charte de l’ONU interdit la guerre d’agression et l’ingérence dans les
affaires intérieures des États18. D’ailleurs, nulle part dans la correspon-
dance officielle entre les trois belligérants – États-Unis, Grande-Bretagne
et Australie – et l’ONU les justifications autres que celles reposant sur les
armes de destruction massive n’apparaissent. Ainsi, le 20 mars 2003, les
trois pays font parvenir des lettres au président du Conseil de sécurité
l’informant que l’opération militaire en cours « fait suite à un long passé
de non-coopération de l’Iraq [avec les inspecteurs] et aux nombreuses
occasions où le Conseil de sécurité a constaté que l’Iraq ne s’était pas
conformé aux obligations en matière de désarmement qui lui incombent
en vertu des résolutions pertinentes19 ». Ainsi, compte tenu de ces viola-
tions, les conditions du cessez-le-feu conclu en 1991 avec l’Iraq lors de la
guerre du Golfe ne sont plus remplies et l’emploi de la force est autorisé,
écrivent-ils. Toutefois, les trois pays affirment que « cette opération a pour
objectif d’amener l’Iraq à se conformer aux obligations » de l’ONU et
qu’« elle se limitera aux mesures strictement nécessaires pour atteindre
cet objectif ». Légalement, donc, la guerre ne porte par sur le renverse-
ment du régime ou sur toute considération autre que l’élimination des
armes de destruction massive.
2. L’APRÈS-SADDAM HUSSEIN
2.1. LA MANIÈRE AMÉRICAINE
Les opérations militaires contre l’Iraq vont se dérouler très rapidement.
En moins de trois semaines, le régime iraquien est renversé. Toutefois, il
apparaît évident que les États-Unis n’ont pas préparé l’après-Saddam. La
chute de Bagdad le 9 avril 2003 est marquée par l’incapacité des troupes
américaines à assumer le pouvoir et à rétablir l’ordre et la sécurité dans
la capitale et le pays. Pendant trois semaines, Bagdad est livrée au pillage
et à la violence, au point où le représentant américain censé gouverner
l’Iraq jusqu’à la création d’un gouvernement iraquien souverain, le général
17. Transcription de la déclaration de Donald Rumsfeld, Agence France-Presse, 21 mars

2003.
18. Charte de l’ONU, article 2, paragraphes 3, 4 et 7.
19. Nations Unies, documents S/2003/350, S/2002/351 et S/2003/352.
439
à la retraite Jay Gardner, s’installera dans la ville le 21 avril seulement.

Il n’y restera pas longtemps. Les États-Unis n’ont pas l’intention de céder
le pouvoir rapidement ni aux Iraquiens ni à l’ONU, comme certains le
réclament. En mai, ils remplacent le général par un diplomate de carrière,
Paul Bremer, et créent, de concert avec leurs deux alliés, la Grande-
Bretagne et l’Australie, l’Autorité provisoire de la coalition (CPA)20. Celle-
ci se voit confier des pouvoirs considérables pour administrer l’Iraq au
jour le jour, mais aussi pour remodeler la société et l’administration du
pays. Ainsi, elle dissout le parti de Saddam Hussein, purge l’État des
anciens baasistes, démantèle l’armée et les services de sécurité. Ces déci-
sions auront un effet désastreux. Les quelques centaines de milliers de
militaires de l’ancien régime se retrouvent sans emploi et sans ressources,
éparpillés dans la nature avec leurs armes. La résistance à l’occupation,
jusque-là mal organisée et sporadique, reçoit du sang neuf. Elle va s’orga-
niser et devenir au fil des mois une redoutable force de déstabilisation.
L’Autorité provisoire va aussi mettre sur pied un Bureau de la recons-
truction et de l’assistance humanitaire dont le mandat principal sera la
fourniture de secours humanitaires, la reconstruction de l’économie et la
remise en état des infrastructures et des ressources naturelles.
Durant un an, c’est-à-dire de mai 2003 au 28 juin 2004, date à
laquelle l’Autorité provisoire sera dissoute et la souveraineté de l’Iraq
remise aux mains d’un gouvernement intérimaire fortement encadré par
les États-Unis, les puissances occupantes vont administrer le pays et éta-
blir un cadre légal et constitutionnel dans lequel les forces politiques
iraquiennes devront jouer. Les grandes lignes sont structurées autour
d’échéances électorales tout à fait artificielles et essentiellement détermi-
nées en fonction des intérêts des occupants. Ainsi, en novembre 2003,
l’Autorité provisoire et le gouvernement iraquien de l’époque accouchent
d’un programme politique devant aboutir à la souveraineté complète de
l’Iraq en trois étapes : le transfert du pouvoir à un gouvernement de
transition au plus tard le 30 juin 2004 et la dissolution de l’Autorité
provisoire de la coalition ; la tenue d’élections directes avant le 15 mars
2005 pour élire un parlement chargé de rédiger la constitution définitive
du pays ; enfin, après ratification de cette constitution par référendum,
un nouveau gouvernement iraquien sera élu avant le 31 décembre 200521.
Toutes ces étapes ont été respectées. Le transfert de la souveraineté a eu
lieu en juin 2004, puis, le 30 janvier 2005, des élections législatives large-
ment boycottées par la minorité sunnite ont donné une majorité aux
Chiites et un poids important aux Kurdes. Quelque 57 % des 14,3 millions
20. Document de l’ONU, S/2003/538, 8 mai 2003.

21. Document de l’ONU, S/PV.4869, 21 novembre 2003, p. 2-3.
d’inscrits sur une population de 27 millions ont participé au scrutin. Les

députés ont négocié la rédaction d’une constitution sans l’apport des
Sunnites et cette constitution a été approuvée le 15 octobre 2005. Quelque
63 % des 15,6 millions d’inscrits ont participé au scrutin. Le 15 décembre
2005, de nouvelles élections législatives voyaient la participation de 78 %
des électeurs inscrits. Toutefois, le gouvernement issu de ces élections a
été formé en mai 2006 après des mois de négociations.
Si le processus politique a semblé suivre un cours normal, malgré
les assassinats politiques et l’exclusion de larges parties de la population
(Sunnites et radicaux chiites), la situation sécuritaire, économique et
sociale sur le terrain s’est profondément dégradée. Les chiffres compilés
par la Brookings Institution de Washington sont éloquents22. Ils com-
parent les situations en mai 2003 et en mai 2006. Ainsi, le nombre d’attaques
quotidiennes des insurgés contre les troupes américaines est passé de 5 à
90. Le nombre d’insurgés est passé de 3 000 à 20 000. Le nombre de soldats
américains tués tous les mois est passé de 37 à 70, celui des soldats ira-
quiens de 10 à 149 et celui des civils iraquiens de 250 à 1 500. Selon le
Government Accountability Office (GAO), la production de pétrole et
d’électricité est restée en-dessous de la production d’avant-guerre et
l’objectif de fournir 2,5 millions de mètres cubes d’eau traitée n’a pas été
atteint23. Au début janvier 2006, le gouvernement américain avait décaissé
16 milliards de dollars (sur 30 milliards) afin de financer des travaux de
reconstruction et de développement, alors que l’aide étrangère totalisait
3 milliards (sur les 13,6 milliards promis)24. Seul aspect positif, l’économie
iraquienne a progressé de 2,6 % en 2005 et devrait progresser de 10,4 %
en 2006, grâce à l’augmentation des prix du pétrole25.
Les chiffres ne révèlent pas toute la réalité. Ils sont souvent très
spéculatifs et exigent la plus grande prudence. En fait, selon plusieurs
experts, la situation est pire, car les autorités américaines et iraquiennes
manipulent les chiffres pour taire la réalité ou la présenter sous un éclai-
rage favorable. Ainsi, en ce qui concerne les attaques des insurgés, Anthony
Cordesman écrit : « There are no reliable unclassified counts of insurgent
attacks and incidents, or of the casualties on both sides. The US only publicly
reported on its casualties, and the Iraqi government stopped making its own
estimates public26. »
22. « The State of Iraq : An Update », The New York Times, 16 juin 2006.
23. Rebuilding Iraq : Governance, Security, Reconstruction, and Financing Challenge, GAO,
25 avril 2006, p. 19.
24. Ibid., p. 27.
25. Ibid., p. 8.
26. Condesman, op. cit., p. 10 et 29.
441
Sur le plan institutionnel, l’État iraquien s’est liquéfié pour être

remplacé par un groupe de personnalités représentant autant de factions
religieuses ou ethniques27. Les décisions sont prises par un exécutif fort,
sous protection et contrôle américain, et le Parlement ne joue qu’un rôle
croupion. La bonne gouvernance et la transparence dans les actions gou-
vernementales sont de vains mots, comme le démontrent l’inculpation
de l’ancien ministre de la Défense nommé par les Américains et de
27 autres personnalités pour avoir détourné un milliard de dollars28. Les
membres du gouvernement, les députés et tous les collaborateurs des
puissances occupantes vivent dans la crainte d’être tués et sont protégés
par quelque 25 000 mercenaires recrutés par des services de sécurité pri-
vées29. Sur le plan économique, la reconstruction se fait attendre et se
déroule dans le chaos et la corruption. Moins de 200 projets de recons-
truction ont été menés au regard des 2 390 prévus par les autorités amé-
ricaines jusqu’en 200830. Selon Anthony Cordesman, « much of the US
economic aid effort is an incompetent and ineffective nightmare. […] far too
much money has been spent and is being spent on US-conceived efforts that
pour money into US and foreign contracts, spend that money outside Iraq or on
overhead and security, and do not lead Iraq towards effective economic
development31 ». La fermeture ou la privatisation des entreprises d’État, la
purge de l’administration de tous les membres du parti Baas, le déman-
tèlement de l’armée et des services de sécurité ont poussé de nombreux
cadres, techniciens, scientifiques et militaires à s’exiler ou à joindre
l’insurrection, appauvrissant du coup le pays et le plongeant dans la
déstabilisation. Le 19 octobre 2005, la secrétaire d’État américaine,
Condoleezza Rice, a reconnu les insuffisances de la stratégie américaine
sur le plan économique et social depuis mars 2003 en annonçant la créa-
tion prochaine d’équipes de reconstruction provinciales, sur le modèle
instauré en Afghanistan, dont la tâche sera de travailler avec les Iraquiens
pour former des policiers, créer des tribunaux et aider les autorités
locales à mettre sur pied des services de base32.
27. Gabrielle Lafarge et Alexandra Novosseloff (2005). « La reconstruction de l’Iraq aura-

t-elle lieu ? », Politique étrangère, no 2, p. 346.
28. Qassim Abdul-Zahra (2005). « Ex-Iraqi Officials Sought in $1B Theft », Associated Press,
10 octobre.
29. Rebuilding Iraq : Actions Needed to Improve Use of Private Security Providers, United States
Government Accountability Office, juillet 2005, p. 8.
30. Lafarge et Novoseloff, op. cit., p. 352.
31. Anthony H. Cordesman (2005). Military Options in Iraq, Comité du Sénat sur les Affaires
étrangères, 18 juillet, p. 4.
32. Condoleezza Rice devant le Comité du Sénat sur les Affaires étrangères, 19 octobre
2005, transcription en français de l’Agence France-Presse.
2.2. L’ONU ET LA RECONSTRUCTION

Au moment du déclenchement de la guerre contre l’Iraq et pendant les
premiers mois de l’occupation, de nombreuses personnalités et des spé-
cialistes des conflits avaient préconisé une prise en charge complète du
pays par l’ONU. C’était là, sans doute, trop demander à l’organisation
internationale. Pourtant, l’idée n’était pas mauvaise en soi et, même si
l’ONU n’avait pu assurer toutes les fonctions en Iraq, elle aurait pu jouer
un rôle plus important que le rôle actuel qui consiste à coordonner l’aide
humanitaire et à accompagner les processus politiques et électoraux.
Au cours de l’Histoire, les puissances occupantes n’ont jamais été
bien accueillies, sauf à des moments exceptionnels. Lorsque le président
Bush utilisait les exemples de l’Allemagne et du Japon pour vanter les
mérites de l’intervention américaine, il travestissait l’Histoire. Les condi-
tions de la réhabilitation de ces deux États au sein de la communauté
internationale n’avaient rien à voir avec celles dans lesquelles évolue
présentement l’Iraq. Les deux pays avaient accepté une reddition incon-
ditionnelle, ils avaient été occupés par des forces militaires comptant des
centaines de milliers, sinon des millions d’hommes, ils étaient héritiers
d’une véritable tradition démocratique, ils disposaient d’élites entière-
ment prêtes à coopérer (l’empereur du Japon fut maintenu sur son trône),
ils faisaient face à un nouvel ennemi, l’Union soviétique, et ils ne furent
jamais secoués par des insurrections grandissantes. Enfin, dans le cas de
l’Allemagne, le gouvernement américain avait commencé la planification
de la reconstruction du pays dès 194133. Rien de cela en Iraq. Il n’est pas
dit que l’occupation américaine de l’Iraq sera un échec, mais les études
publiées récemment sur la question des occupations militaires et sur la
reconstruction des États après un conflit indiquent que l’échec est au bout
du tunnel et que l’ONU aurait pu effectuer un meilleur travail en ce qui
concerne la gestion du processus politique et la reconstruction.
David Edelstein, professeur à l’Université Georgetown, a étudié le
cas de 24 occupations militaires entre 1815 et 2003. Il en tire une conclu-
sion générale. « Historically military occupations fail more often than they
succeed », écrit-il34. Pour réussir une occupation, les conditions politiques
sont plus importantes que les moyens technologiques, écrit le spécialiste.
Il cite en particulier trois conditions : la reconnaissance par la population
occupée de son besoin d’occupation ; la perception partagée par occu-
pants et occupés de l’existence d’une menace planant sur le territoire ;
33. Correlli Barnett (2005). Post-Conquest Civil Affairs : Comparing War’s End in Iraq and in
Germany, The Foreign Policy Centre, p. 10.
34. David Edelstein (2004). « Occupational Hazards : Why Military Occupations Succeed
or Fail », International Security, vol. 29, no 1, p. 49-91.
443
l’existence d’une garantie crédible de retrait et du transfert du pouvoir à

un gouvernement national dans un délai donné. Aucune de ces condi-
tions n’existe en Iraq, et Edelstein se montre très pessimiste sur la suite
des choses.
Une intervention de l’ONU immédiatement après la chute de
Bagdad aurait-elle pu éviter le chaos actuel en Iraq ? C’est possible,
comme l’indique deux études publiées en 2005 par la Rand Corporation.
La première est consacrée au rôle des États-Unis dans la reconstruction
des États depuis 1945 et l’autre porte sur celui de l’ONU entre 1960 et
aujourd’hui dans le cadre de ses opérations de paix ou de consolidation
de la paix. Certes, il est toujours difficile de comparer les interventions
entre elles. Certaines sont d’une ampleur sans précédent (Allemagne et
Japon), d’autres plus modestes et plus simples (Timor-Oriental et Slavonie
orientale). Pourtant, les experts de la Rand Corporation ont été en mesure
de tirer des conclusions générales et se demandent pourquoi les planifi-
cateurs du Pentagone n’ont pas retenu les leçons du passé.
Pour la Rand Corporation, « nation-building can be viewed in terms of
its inputs – which, broadly speaking, are manpower, money, and time, and its
desired outputs – which are peace, economic growth and democratization. Need-
less to say, outputs depend on much more than the inputs. Success in nation-
building depends on the wisdom with which such resources are employed and
on the susceptibility of the society in question to the changes being fostered35. »
Les deux études ont comparé huit missions menées par les États-Unis et
huit par l’ONU et ont tiré des enseignements de ces interventions sur la
base du nombre de militaires et de policiers déployés, de l’assistance
économique, de la durée de l’intervention et des objectifs fixés. Les con-
clusions sont limpides : « Of the eight UN-led cases, seven are at peace. Of
the eight U.S.-led cases, four are at peace ; four are not – or not yet – at peace36. »
Le succès des missions de l’ONU n’est pas à rechercher dans une
meilleure planification ou un plus grand nombre d’effectifs, mais plutôt
dans la légitimité internationale de ses actions et l’impartialité dont elles
font preuve sur le plan local37. « The United States does not have such advan-
tages in situations where America itself is a party to the conflict being termi-
nated, or where the United States has acted without an international mandate »,
écrivent les auteurs de la Rand Corporation. En conclusion, la Rand
estime que l’ONU « provides the most suitable institutional framework for
35. James Dobbins et al. (2005). The UN’s Role In Nation-Building : From the Congo to Iraq,
Santa Monica, Rand, p. XXI.
36. Ibid., p. XXV.
37. Ibid., p. XXX.
most nation-building missions, one with a comparatively low cost structure,

a comparatively high success rate, and the greatest degree of international
legitimacy38 ».
Le succès de l’ONU s’explique en grande partie par son expérience.
En effet, la pratique onusienne du maintien de la paix et de la recons-
truction après-conflit a connu une évolution constante et spectaculaire
depuis la création des deux premières missions en 1948-1949. À la suite
des guerres israélo-arabe et indo-pakistanaise, les médiations onusiennes
et internationales ont abouti à la création de simples missions d’observa-
tion. Il s’agissait essentiellement de déployer quelques observateurs mili-
taires, désarmés, pour surveiller l’application d’un cessez-le-feu conclu
entre les belligérants. Avec la crise de Suez en 1956, l’ONU franchit une
étape et s’engage résolument dans l’interposition entre adversaires.
L’idée centrale entourant la création de cette opération de paix entre
l’Égypte et Israël est de déployer une force militaire armée dans une zone
tampon avec l’objectif de dissuader les belligérants de reprendre les hos-
tilités. La présence de ces Casques bleus, acceptés par tous et ne devant
pas utiliser la force pour imposer leur mandat de gardien de la paix, est
censée tempérer les ardeurs de chacun et donner du temps à la diploma-
tie pour résoudre le conflit de manière pacifique. Des opérations de paix
semblables seront déployées tout au long des années 1960 et 1970, prin-
cipalement à Chypre, sur les hauteurs du Golan et au Liban. Il y aura
bien une exception à cette règle : le Congo. Entre 1960 et 1964, ce qui
commença par une mission d’appui au gouvernement congolais pour
rétablir l’ordre va se transformer en mission d’imposition de la paix et
de reconstruction de l’État. Toutefois, l’intervention au Congo a été si
coûteuse en termes financiers et humains et a entraîné une telle division
au sein de la communauté internationale que l’ONU attendra trois décen-
nies avant de s’engager dans de grandes opérations de paix de ce type.
Une nouvelle impulsion est donnée aux opérations de paix avec la fin de
la guerre froide et de l’antagonisme Est-Ouest. En quarante ans, de 1948
à 1988, l’ONU a mis sur pied 13 opérations de paix. Depuis, 46 opérations
de paix ont été créées et, en 2005, l’ONU en gérait 16 sur quatre conti-
nents. À cette multiplication des missions s’ajoute la complexité crois-
sante des mandats. La mission en Namibie en 1989-1990 fut la première
des grandes opérations de paix qui caractérisent aujourd’hui la partici-
pation de l’ONU à la prévention, à la gestion et au règlement des conflits.
À l’occasion du transfert de pouvoir entre l’administration sud-africaine
et un gouvernement namibien souverain, l’ONU a assumé des tâches
administratives et politiques, supervisé des élections, formé des policiers
38. Ibid., p. XXXVII.

445
et suscité la naissance d’une société civile. Deux ans plus tard, en mars
1992 au Cambodge, l’ONU s’engage dans sa plus ambitieuse opération
de paix en prenant en charge pour dix-huit mois l’administration et le
gouvernement d’un État indépendant. Quelque 22 000 militaires et des
milliers de civils internationaux participeront à la gouvernance quoti-
dienne du pays, à l’organisation d’élections, à la protection des droits
humains, au rapatriement et à la réinstallation des réfugiés et personnes
déplacées et à la reconstruction d’infrastructures. Fait exceptionnel, les
fonctionnaires de l’ONU contrôlaient directement les ministères des
Affaires étrangères, de la Défense, des Finances, de la Sécurité publique
et de l’Information. La mission au Cambodge sera un succès et servira
d’exemple et de précédent dans d’autres situations. En Somalie, en 1992-
1995, ce sera l’échec, mais au Kosovo, depuis 1999, et au Timor-Oriental
(entre 1999 et 2002), l’ONU franchit une nouvelle étape en instaurant de
véritables protectorats et en gouvernant directement ces territoires. Le
représentant de l’ONU sur place exerce alors toutes les prérogatives de
la souveraineté. Il est habilité à promulguer les lois, à restructurer les
institutions, à destituer des officiels élus illégalement, à émettre des man-
dats d’arrestation ou, en dernière extrémité, à imposer par les armes le
mandat de l’ONU. Si l’expérience au Timor s’est révélée un succès (mal-
gré la crise politique du printemps 2006), le Kosovo vit encore une paix
fragile, et on peut se demander si l’action de l’ONU y a un effet réel ou
ne vise pas plutôt à tenir le plus longtemps possible le couvercle d’une
marmite qui menace d’exploser. Enfin, l’ONU intervient de plus en plus
en concomitance avec d’autres organisations internationales ou coalitions
multinationales. Ainsi, en Afghanistan, depuis la fin de 2001, l’ONU
assume un rôle de coordination humanitaire et de soutien aux institu-
tions politiques alors que les troupes de l’OTAN assurent la sécurité dans
la capitale, Kaboul, et dans les environs et que la coalition antiterroriste
américaine mène des opérations militaires dans plusieurs régions du
pays. L’Afghanistan n’est toujours pas en paix et on peut se demander
si le déploiement des trois opérations distinctes (ONU, OTAN et États-
Unis) sera un gage de succès.
2.3. LA CONSOLIDATION DE LA PAIX EN IRAQ

En 1992, dans son Agenda pour la paix, l’ancien Secrétaire général de
l’ONU Boutros Boutros-Ghali a défini la consolidation de la paix et son
objectif. La consolidation de la paix, écrit-il, est une « action menée en
vue de définir et d’étayer les structures propres à raffermir la paix afin
d’éviter une reprise des hostilités39 ». Le concept est suffisamment vague
39. Boutros Boutros-Ghali (1992). Agenda pour la paix, Genève, ONU, p. 12.
pour se prêter à de multiples interprétations et surtout pour y englober

des tâches qui vont d’une simple action de police à la reconstruction
complète d’un État. Ainsi, depuis plus d’une décennie, à travers l’expé-
rience d’une vingtaine d’opérations de paix en Afrique, en Amérique
latine, en Asie et dans les Balkans, la consolidation de la paix a porté sur
l’une ou l’autre, ou toutes les tâches énumérées dans l’Agenda pour la paix
et apparues plus tard au cours des expériences onusiennes. À l’époque,
Boutros-Ghali parlait « de désarmer les adversaires, de rétablir l’ordre, de
recueillir les armes et éventuellement de les détruire, de rapatrier les
réfugiés, de fournir un appui consultatif et une formation au personnel
de sécurité, de surveiller des élections, de soutenir les efforts de protec-
tion des droits de l’homme, de réformer ou de renforcer les institutions
gouvernementales et de promouvoir des processus, formels ou informels,
de participation politique40 ». Avec les expériences de la Bosnie, du
Rwanda, du Kosovo et du Timor-Oriental, se sont ajoutées les tâches
suivantes : la mise sur pied de tribunaux pénaux internationaux pour
juger les crimes de guerre et de génocide, l’instauration d’administrations
transitoires, l’exercice du pouvoir direct de l’ONU sur des territoires, des
institutions et des hommes, l’utilisation de la force pour imposer les
décisions de l’ONU, etc.
Comme on peut le constater, la reconstruction ou la consolidation
de la paix après un conflit est d’abord et avant tout une affaire aux mains
des civils41. Certes, la composante militaire n’est pas exclue. Elle demeure
essentielle dans l’exercice de certaines fonctions sécuritaires, particuliè-
rement là où les interventions onusiennes ou autres se déroulent dans
des zones toujours en guerre. Cependant, une gestion strictement militaire
de la reconstruction est vouée à l’échec, car l’après-conflit est d’abord
caractérisé par un retour de la politique au centre des débats et au cœur
des actions nécessaires à la consolidation de la paix. Ce retour de la
dimension politique implique non seulement la nécessité de réinstaurer
le dialogue national au sein d’un État, mais aussi celle d’une parfaite
articulation entre les besoins de reconstruction et les actions des diffé-
rentes organisations et agences internationales mandatées pour la réali-
ser. Selon Kofi Annan, l’action de la communauté internationale en
faveur de la consolidation de la paix « nécessite une stratégie claire, éla-
borée et appliquée par des professionnels hautement qualifiés, qui tienne
compte des conditions locales et se reflète dans des mandats réalistes
40. Ibid., p. 35.

41. Aspects civils de la gestion des conflits et de la consolidation de la paix. Débats du
Conseil de sécurité, S/PV.5041, 22 septembre 2004, 34 p.
447
conçus par le Conseil, soutenue par toutes les parties du système des
Nations Unies et étayée pleinement par le Conseil de sécurité et par les
membres de l’ensemble de l’Organisation42 ».
Les critères invoqués par Kofi Annan pour mener à bien un processus
de consolidation de la paix n’ont guère été respectés en Iraq. Ainsi, la
coalition américano-britannique avait bien une stratégie claire pour ren-
verser le régime de Saddam Hussein, mais n’en avait aucune en ce qui
concerne son remplacement et la reconstruction du pays. En fait, après
la prise de Bagdad en avril, les États-Unis avaient décidé de réduire leur
contingent militaire de 140 000 soldats à 30 000 dès septembre43. Ils espé-
raient qu’une partie de leurs soldats serait remplacée par des forces
arabes et des soldats de l’OTAN et que les institutions iraquiennes se
remettraient à fonctionner trente à soixante jours après la chute du
régime. Écartant du revers de la main les enseignements de la Bosnie et
du Kosovo ainsi que les évaluations de leurs généraux qui estimaient
devoir déployer une force d’environ 400 000 militaires pour contrôler un
territoire grand comme la Californie, les dirigeants américains ont cru en
une libération facile. Le chaos n’a pas tardé à s’installer à Bagdad et dans
le pays. Les forces occupantes n’avaient pas prévu le vide créé par leur
décision de dissoudre les forces armées et de purger l’appareil d’État des
membres du parti Baas. Or ces centaines de milliers de militaires et de
fonctionnaires se sont retrouvés du jour au lendemain sans ressources et
à la rue. Plusieurs dizaines des milliers d’entre eux ont tout simplement
rejoint la résistance, les organisations terroristes ou le banditisme, trans-
formant ainsi tout le paysage sécuritaire. Les conséquences ont été dra-
matiques. Selon les compilations d’informations effectuées par la
Brookings Institution de Washington, auprès de sources officielles et
autres, le nombre d’insurgés est passé de 3 000 en mai 2003 à 20 000 en
mai 200644. Les attentats et les attaques contre les forces occupantes et
leurs collaborateurs iraquiens augmentent de jour en jour. Des centaines
d’étrangers – travailleurs, humanitaires, diplomates, journalistes, mili-
taires et consultants – ont été enlevés et plusieurs d’entre ont été exécutés
de la plus horrible façon. En juin 2006, quatre diplomates russes ont été
exécutés par les rebelles. De juin 2005 à juin 2006, le nombre de personnes
tuées violemment et réceptionnées à la morgue de Bagdad a augmenté
chaque mois pour passer de 895 à 1 59545. Toute cette insécurité a soulevé
42. Ibid., p. 3.
43. Michael R. Gordon (2004). « The Strategy to Secure Iraq Did Not Foresee a 2nd War »,
The New York Times, 19 octobre, p. 1.
44. « The State of Iraq : An Update », The New York Times, 16 juin 2006.
45. Sabrina Tavernise et Sahar Nageeb (2006). « Wave of Bodies in Baghdad’s Central
Morgue Signals a Stepped-up Pace of Sectarian Killing », The New York Times, 5 juillet.
un véritable vent de panique, à tel point que la plupart des agences

humanitaires ont quitté le pays46, les médias étrangers ont réduit leur
présence au minimum47 et des milliers d’Iraquiens de la classe moyenne
fuient leur pays48.
L’effondrement de l’État iraquien et de ses services administratifs
a poussé les forces occupantes à tenter de combler le vide en organisant
rapidement la relève. Malheureusement, les appels à la communauté
internationale sont restés vains et les forces américaines n’avaient que
très peu de moyens en terme de policiers civils, d’officiers de relations
avec les civils, d’ingénieurs, etc. pour rétablir les services essentiels. Ils
ont dû engager, à fort prix, des civils et des spécialistes étrangers et
former rapidement des Iraquiens pour parer au plus urgent. Or les
attaques des résistants et des terroristes sont devenues si bien organisées,
si bien ciblées, qu’à partir de janvier 2004, on a assisté à un exode de ce
personnel qualifié. Même l’iraquisation du pouvoir politique, sous la
forme de la création d’un conseil de gouvernement, puis, le 28 juin 2004,
d’un gouvernement intérimaire, puis d’un gouvernement élu en mai
2006, n’a pu stopper la violence. Enfin, les forces américaines ont sombré
dans le discrédit le plus complet lorsque des enquêtes de journalistes ont
révélé des cas de tortures et de meurtres d’Iraquiens aux mains des
soldats américains. Non seulement les Américains étaient des occupants,
mais ils sont maintenant vus comme des tortionnaires. Cet effondrement
de la confiance s’est doublé d’une résurgence des révoltes chez plusieurs
groupes sunnites et chiites, révoltes durement réprimées par les forces
occupantes.
Sur le plan politique, les Américains ont bien transféré le pouvoir
à un groupe de personnalités iraquiennes, mais ils ont tenu à garder le
contrôle et la maîtrise totale de ce processus lors du transfert de juin 2004,
du déroulement des élections de janvier 2005, de la rédaction de la cons-
titution à l’été 2005 et de la tenue des élections de décembre 2005. En fait,
comme l’a révélé un conseiller de l’administrateur américain en Iraq,
Paul Bremer, celui-ci a exclu du processus de consultation tous les experts
compétents sur la question iraquienne, consulté un petit groupe de per-
sonnalités iraquiennes, pour la plupart des exilés qui n’avaient jamais
séjourné dans leur pays depuis 30 ans, et mis en place des mécanismes
pour contrôler leurs faits et gestes et s’assurer qu’il gardait la main haute
46. « Après l’enlèvement de sa représentante à Bagdad, l’ONG humanitaire CARE se retire

d’Iraq », Le Monde, 21 octobre 2004.
47. Jacques Steinberg (2004). « European News Organizations Are Reducing Presence in
Iraq », The New York Times, 2 octobre.
48. Sabrina Tavernise (2006). « As Death Stalks Iraq, Middle-class Exodus Begins », The New
York Times, 19 mai.
449
sur les résultats finaux du processus politique49. Depuis son départ, à

l’été 2004, son successeur Zalmay Khalilzad exerce le même contrôle.
Quant à l’ONU, à qui pourtant les Américains avaient demandé de l’aide,
elle a été complètement marginalisée. « The UN’s impact on the CPA never
extended beyond a few cosmetic changes », écrit Larry Diamond, un conseiller
de Bremer. Selon Diamond, lorsqu’en novembre 2003 le gouvernement
américain commença à réaliser qu’il serait préférable de tendre la main
à l’ONU, il était trop tard. Les États-Unis « should have done so earlier.
Washington’s legitimacy deficit was so huge that it should have tried, as soon
as Gardner was replaced in May 2003, to give the UN overall or co-equal
responsibility with the CPA for administering postwar Iraq and managing the
political transition. » L’ONU avait bien perçu dès le début la réticence des
forces occupantes à lui accorder un véritable mandat, d’où l’insistance de
Kofi Annan pour le clarifier à chaque nouvelle demande des États-Unis
de s’impliquer davantage en Iraq. Or ce mandat a été fortement limité et
encadré. Aujourd’hui, même la participation de l’ONU au processus élec-
toral n’a absolument rien à voir avec ce que l’organisation a déjà réalisé
au cours d’autres missions semblables, au Cambodge, au Timor-Oriental
ou ailleurs. Le gouvernement iraquien ainsi que les Américains ont con-
trôlé toutes les étapes de l’organisation et du déroulement des deux élec-
tions (janvier et décembre) et du référendum d’octobre 2005. L’ONU n’a
agi qu’à titre de conseiller et a fourni un appui technique, une formation
et des fonds50.
CONCLUSION
La réinsertion de l’Iraq au sein de la communauté internationale en
général et du Moyen-Orient en particulier et sa reconstruction « involves
a three-stage process : order must be reimposed, the administrative capacity of
the government rebuilt and sustainable economic development put in place »,
écrit Toby Dodge, de l’International Institute for Strategic Studies51. À la
veille du conflit, le président Bush avait promis aux Iraquiens l’appui des
États-Unis afin d’assurer la sécurité contre ceux qui tenteraient d’étendre
le chaos, de régler des comptes personnels ou de menacer l’intégrité
territoriale du pays. Le président et ses principaux conseillers avaient
aussi laissé entendre que les États-Unis n’allaient pas s’incruster en Iraq
49. Larry Diamond (2004). « What Went Wrong in Iraq », Foreign Affairs, septembre/
octobre, p. 34-56.
50. Document de l’ONU, S/PV.5033, 14 septembre 2004, p. 4.
51. Toby Dodge (2005). Iraq’s Future : The Aftermath of Regime Change, IISS, Adelphi Paper
number 372, p. 58.
et rétabliraient rapidement la souveraineté du pays. Quatre ans plus tard,

force est de constater qu’aucune des promesses présidentielles n’a été
tenue et qu’aucun des objectifs énumérés par Dodge n’a été atteint. Enfin,
l’Iraq est encore loin des objectifs de l’administration en ce qui concerne
sa réintégration dans l’économie mondiale. À cet effet, l’étude de la GAO
précédemment citée tire des conclusions pessimistes : « Continuing insur-
gent violence and growing sectarian divisions make it increasingly difficult to
achieve the ultimate goal of a united and stable Iraq that is well integrated into
the international community and a full partner in the global war on terrorism52. »
52. Rebuilding Iraq, op. cit., p. 30.

C H A P I T R E
16
L’ÉVASION FISCALE
DANS LES ÉCONOMIES
EN TRANSITION
Filip Palda
École nationale d’administration publique
Dans ce chapitre, nous décrirons ce que sont les économies en transition,

pourquoi les gens ont recours à l’évasion fiscale dans de telles économies
et en quoi l’étude des économies en transition peut servir les pays
développés.
Il peut sembler étrange que le Canada ou la France puissent tirer
des leçons de la République tchèque ou de la Hongrie. Cette perplexité
disparaît dès qu’on admet que les économies en transition sont compa-
rables à des laboratoires. Un laboratoire soumet une matière à un traite-
ment intense, sur une brève période, dans le but d’obtenir un résultat.
Quand on veut connaître l’impact d’un régime pauvre en graisses sur la
perte de poids, on choisit un groupe expérimental à qui on fait ingérer
des aliments faibles en gras et un groupe témoin de personnes qui mangent
des aliments à haute teneur en gras. Au bout de quelques semaines, on
compare la différence de poids. Les expériences de contrôle nous per-
mettent de discerner le lien de cause à effet, en éliminant l’influence des
autres causes.
On peut voir les économies en transition comme des groupes expé-

rimentaux et les économies développées comme des groupes témoins,
parce qu’on retrouve chez les deux des niveaux comparables d’éducation
et d’industrialisation. Les économies de transition se distinguent de celles
des pays développés par les changements rapides de leurs institutions,
et ces changements rapides peuvent être comparés à l’expérimentation
devant être évaluée.
Imaginez qu’un pays transforme de fond en comble le code de ses
impôts, sans fournir à l’État les moyens d’appliquer ce nouveau code.
Les pays communistes qui ont emprunté la voie du capitalisme ont libéré
leur économie du contrôle étatique, mais ils n’ont pas donné au gouver-
nement les moyens de percevoir des impôts. Dans un environnement où
l’application des impôts est faible, nous sommes en mesure de contrôler
si l’application influence ou non le paiement des impôts. La question de
savoir si l’application influence ou non la conformité peut sembler
absurde pour des non-spécialistes, mais les économistes des pays déve-
loppés tentent d’identifier pourquoi l’application semble jouer un rôle
mineur dans la décision d’un individu de payer ou non ses impôts. Les
économistes ont évalué que beaucoup d’autres contraintes jouent sur la
décision d’un individu à payer ses impôts ; ils en déduisent donc qu’il
est difficile, pour un chercheur, de discerner l’effet de l’application des
impôts sur le paiement de ces impôts. À cause de l’absence totale d’appli-
cation, les économies en transition permettent aux chercheurs de trouver
la relation entre une transmission et un signal. La transmission vigou-
reuse s’apparente à l’application (ou à son absence) et le signal corres-
pond à l’évasion fiscale. D’autres situations extrêmes nous permettent de
découvrir si les gens sont davantage disposés à payer leurs impôts s’ils
croient que le gouvernement leur fournira des services de qualité. Nous
démontrons que, de toutes les recherches portant sur l’évasion fiscale
dans les économies en transition, celle-ci offre peut-être les résultats les
plus pertinents pour les économies développées.
Il y a des résultats contradictoires sur la façon dont l’évasion fiscale
influence l’efficience économique. Nous étudions les témoignages des
deux camps, et nous montrons que s’ils peuvent servir dans un sens ou
dans l’autre, c’est que l’évasion diminue l’efficience économique.
L’objectif de cet article n’est pas de présenter une enquête exhaustive
sur l’évasion fiscale dans tous les pays en transition, mais plutôt de faire
ressortir l’évasion dans le cadre de quelques pays représentatifs et d’en
tirer des conclusions pouvant être utiles aux économies développées.
Presque toute la recherche portant sur l’évasion fiscale commence avec
L’ÉVASION FISCALE DANS LES ÉCONOMIES EN TRANSITION
453
la manière de la mesurer. Nous verrons qu’une bonne partie de la

controverse entourant l’évasion découle du différend sur la façon de
la mesurer.
1. EN QUOI CONSISTENT LES ÉCONOMIES EN TRANSITION ?

En économie, la transition est devenue l’un des sujets les plus chauds des
années 1990. Les intellectuels se sont hâtés de publier des revues qui
traitent uniquement de sujets portant sur la transition. La plupart des
chercheurs ont centré leur intérêt sur la Tchécoslovaquie (qui, en 1992, a
donné naissance à la République tchèque et à la République slovaque),
la Pologne, la Hongrie, l’ancienne Allemagne de l’Est et les pays baltes,
car ces pays s’apparentent à l’Ouest par la culture, l’éducation, l’âge de
leur population, les soins de santé et le niveau d’industrialisation. Ils se
distinguent néanmoins de l’Ouest par le changement rapide de leurs
règles de production des biens et services, dont les effets sur la croissance
et le bien-être ont fait l’objet de recherches sur la transition. Aux yeux de
ceux qui voulaient tirer des leçons pour l’Ouest, les pays tels que la
Russie, ses anciens pays satellites d’Asie orientale et les Balkans ne pré-
sentaient que peu d’intérêt, vu le peu d’éléments comparables avec
l’Ouest et le manque d’uniformité de leurs données.
La majorité des transitions de ce groupe de l’Ouest, composé des
États qui vivaient sous la férule soviétique, sont aujourd’hui complétées,
mais les études sur la transition ne font que commencer. À ce sujet, on
peut paraphraser Chou En-lai qui, questionné sur le bien-fondé de la
Révolution française, a répondu : « Il est trop tôt pour le dire. » Nous
disposons maintenant de 16 ans de données d’analyse sur les économies
en transition. Cette période peut suffire à établir des tendances qui, dans
le cadre de la présente étude, portent sur l’évolution de l’évasion fiscale.
Nous cherchons également des corrélations entre l’évasion et les niveaux
d’imposition, afin de voir si l’imposition influence l’évasion.
La tendance chronologique séduit les économistes, alors que les
analyses sélectives de l’économie, connues sous l’expression d’études
longitudinales, les laissent plutôt froids. Les tendances chronologiques
peuvent en dire beaucoup sur l’évasion, mais les enquêtes sont un complé-
ment nécessaire à la sempiternelle question sur les raisons qui motivent
l’évasion. Voyons ce que révèlent les deux types de données au sujet de
l’évasion fiscale.
2. TENDANCES EN MATIÈRE D’ÉVASION FISCALE

La mesure de l’évasion fiscale a récemment connu un boom. On peut
mesurer l’évasion de façon directe ou indirecte. La méthode directe con-
siste à enquêter auprès des individus, en leur demandant pourquoi ils
cherchent à échapper au fisc. Les enquêtes sont utiles aux économistes,
lorsqu’il s’agit de comprendre pourquoi certaines personnes fraudent
plus que d’autres (évasion relative), mais elles ne permettent pas de révé-
ler les véritables niveaux d’évasion. Pour mesurer les niveaux et les ten-
dances en matière d’évasion, les économistes se servent d’une méthode
de mesure indirecte (aussi appelée macro).
En 2000, Friedrich Schneider et Dominik Enste publient une impor-
tante recherche sur la manière de mesurer l’économie souterraine à l’aide
d’une mesure macroscopique. Une méthode macroscopique fouille la
valeur de l’économie souterraine à partir d’une forme fonctionnelle, dans
laquelle une macrovariable observable dépend d’une autre macro-
variable observable et de l’économie souterraine non observable. Le cher-
cheur infère la valeur de l’économie souterraine en manipulant la forme
fonctionnelle et en la connectant à l’information des macrovariables
observables, à leurs niveaux.
Par exemple, la méthode fondée sur le « ratio-devise », qui permet
l’estimation de l’économie souterraine, évalue que le ratio de la devise
est stable dans l’économie conventionnelle quand il est question de
dépôts bancaires, et que ce ratio fait partie d’une équation relative à la
valeur de l’économie souterraine, comparativement à celle de l’économie
officielle. Pour estimer la valeur de l’économie souterraine, il suffit de
connaître le ratio de la devise de l’économie officielle, puis de connecter
le coefficient du PIB dans la relation susmentionnée. Un étudiant de
premier cycle, en première année du cours de macroéconomie, peut réus-
sir l’exercice en quelques minutes. D’une façon plus précise, la méthode
ratio-devise, dont le regain de popularité remonte à Gutmann (1977),
mesure la valeur de l’économie souterraine en partant de la simple
relation suivante :
YI CI
=
YO C O + D
où YI représente l’output total du secteur marginal, YO , l’output du secteur
officiel (les indices O et I signifient « officiel » et « marginal »), C désigne
la devise globale (c.-à-d. C = CO + CI), et D = DO désigne le total des
dépôts bancaires dans l’économie officielle, puisque la méthode postule
qu’il n’y a aucune transaction, en terme de dépôts bancaires, dans l’éco-
nomie marginale. Ce que cette équation démontre, c’est que le ratio de
455
la valeur de l’économie marginale, par rapport à l’économie conven-

tionnelle, est égal au ratio des monnaies utilisées dans l’une ou l’autre
économie. Du fait de l’absence d’un secteur bancaire dans l’économie
marginale, aucun dépôt bancaire n’est pris en compte. Le problème qui
se pose pour découvrir la valeur de l’économie marginale, à partir de la
précédente équation, découle du fait que nous n’avons pas d’information
concernant la ventilation de la devise entre les secteurs.
On peut jouer de la façon suivante avec cette équation :
C − k OD
YI = YO
k OD + D
où k O est le ratio de la devise dans l’économie officielle, CO correspond
aux dépôts bancaires et D, à l’économie officielle. Remarquez bien ce que
donne cette transformation. Nous connaissons la devise totale C et les
dépôts bancaires D, comme nous connaissons la valeur de l’économie
officielle YO . Tout ce que nous avons besoin d’obtenir pour YI , à partir
de la précédente équation, est une estimation de k O . Afin d’obtenir l’esti-
mation de k O , nous devons assumer que, à la période initiale, la valeur
de l’économie marginale correspond à zéro, et que, par conséquent, la
devise globale observée égale la devise du secteur officiel. Un tel postulat
nous permet de calculer k O à sa période initiale. Nous assumons, alors,
que ce ratio est constant durant les années qui suivent.
La méthode ratio-devise élaborée par Guttman est une « proche
alliée » de la méthode fondée sur la demande de devises, défendue par
Tanzi (1983). L’essence même de cette méthode consiste à estimer la
demande d’argent à l’aide de variables conventionnelles et d’inclure des
variables qui sont reliées à l’économie souterraine, notamment le niveau
d’imposition et la complexité du régime fiscal. Il faut ensuite calculer le
pourcentage de la variation des demandes de devises, expliquée par ces
non-variables conventionnelles, afin de connaître la somme d’argent uti-
lisée par l’économie souterraine. Pour connaître la valeur de l’économie
souterraine, il faut alors multiplier cette demande d’argent souterraine
par la vitesse de circulation de l’argent. Les postulats essentiels sont, dans
ce cas-ci, une vitesse constante de circulation de l’argent et des caracté-
ristiques pertinentes pour l’équation de la demande d’argent.
Les méthodes dites d’intrants matériels sont étroitement liées aux
méthodes fondées sur la demande d’argent servant à mesurer l’évasion
fiscale, dont la méthode fondée sur l’électricité est la plus populaire. Cette
méthode mesure l’économie souterraine à l’aide d’un unique indicateur
économique, la « consommation d’électricité ». Daniel Kaufmann et
Aleksandr Kaliberda (1996) sont les principaux chefs de file de cette
méthode, bien que Schneider et Enste (2000) soulignent que Lizerri
l’utilisait déjà en 1979. Afin de mesurer la valeur de l’économie souter-

raine, en Ukraine et dans d’autres pays de l’ex-Union soviétique, Kaufmann
et Kaliberda s’appuient sur le postulat (fondé sur des études précédentes
portant sur l’économie soviétique) selon lequel le secteur souterrain de
la plupart de ces pays correspond à 12 % du PIB en 1989. Ils postulent
également que la consommation d’électricité réagit avec une élasticité
proportionnelle à la croissance économique. À un PIB de 100 milliards
de dollars en 1989 correspond donc une économie souterraine de
12 milliards de dollars. Une croissance de 10 % de l’économie de la con-
sommation d’électricité entraînerait une croissance de 10 % de l’économie
réelle, l’année suivante. La valeur de l’économie réelle serait donc de
123,2 milliards de dollars en 1990. Il faudrait alors soustraire les estima-
tions gouvernementales de l’économie officielle pour obtenir la valeur de
l’économie souterraine en 1990.
Une variante de la méthode de Kaufmann et Kaliberda, qui a gagné
en popularité au cours des dernières années, est celle mise de l’avant par
Maria Lacko (1998, 2000). Lacko a également adopté la consommation
d’électricité comme indicateur matériel de l’activité économique, mais
en la centrant sur la consommation domestique, parce que, selon elle, la
production domestique est la principale source de l’activité souterraine
et cette activité est étroitement liée à l’ensemble de l’activité souterraine.
Elle utilise une technique de régression en deux étapes : elle émet l’hypo-
thèse d’une relation stable entre l’utilisation de l’énergie et l’économie
souterraine afin d’obtenir une estimation de la valeur de l’économie
souterraine.
Une troisième mesure macroscopique populaire de l’évasion fiscale
emploie la méthodologie variable latente. Comme l’explique une publi-
cation de l’OCDE (2002) concernant la mesure de l’évasion fiscale, il faut
dans un premier temps identifier les variables soupçonnées d’être reliées
à l’évasion (dans leur étude de 1983, Frey et Weck choisissent la partici-
pation des hommes au marché du travail, le PNB et Y), puis tenter de
relier ces variables endogènes aux variables exogènes, telles que les taux
d’imposition, etc. Cette première étape, en utilisant l’algorithme statisti-
que LISREL (un des principaux éléments d’algorithme), révèle la valeur
de l’évasion, au sein d’un pays, relativement aux autres pays de l’échan-
tillonnage. En revanche, elle ne permet pas de mesurer le niveau de
l’économie souterraine. Pour ce faire, il faut trouver, au sein de l’échan-
tillonnage, un pays dont on connaît bien le niveau, qui servira de point
de référence. Cette seconde étape permet de convertir les ratios d’évasion
fiscale entre les pays en niveaux d’évasion pour chacun des pays.
457
Les méthodes d’intrants matériels sont pratiquement les seules

méthodes qui utilisent l’estimation de l’évasion fiscale dans les pays en
transition. Les recherches de Schneider et Enste (2000), qui font autorité,
et plus récemment celles de Schneider et Klinglmair (2004), ne four-
nissent pas d’estimations de la demande monétaire en lien avec l’évasion
fiscale dans les pays en transition. À notre connaissance, les seules esti-
mations de ce type ont été présentées, en partie, dans un document de
travail écrit par Chandler et al. (2003). Nous disons bien « en partie », car
les auteurs ont abandonné l’idée d’appliquer cette méthode en Lituanie,
après avoir conclu à l’illogisme des paramètres de leur équation d’esti-
mation de la demande monétaire. D’autres chercheurs ont peut-être été
découragés devant le défi de fournir une estimation monétaire de l’éva-
sion fiscale dans d’autres pays en transition. D’éminents chercheurs
n’expliquent pas pourquoi ils évitent la méthode monétaire. Les estima-
tions établies par Schneider et Klinglmair en matière d’évasion dans les
pays en transition, à l’aide de méthodes basées sur des variables latentes,
ne fournissent qu’une donnée individuelle (pour 1999-2000) pour chaque
pays en transition, sans donner une idée générale de l’évolution de
l’économie souterraine en transition.
Les méthodes d’intrants matériels semblent incontournables pour
étudier les tendances en matière d’évasion fiscale dans les économies en
transition. Le tableau 16.1 présente la méthode fondée sur la consomma-
tion d’électricité, utilisée par Kaufmann et Kaliberda et par Lacko, qui
évalue l’économie souterraine dans quatre économies en transition com-
parables. Ces estimations ne portent que sur la première moitié de
l’année 1990. Afin d’étendre la portée des résultats, nous y avons joint
les estimations de Schneider et Klinglmair pour 1999-2000, même si ces
estimations ne s’appuient pas sur les méthodes dites d’électricité, mais
sur les méthodes de variables latentes. Il faudra néanmoins s’en contenter,
car les estimations disponibles sur l’évasion fiscale dans les économies
en transition sont dispersées et sporadiques.
Ce tableau atteste que des méthodes diverses produisent des résultats
différents. Dans le cas de la République tchèque, en 1994, la méthode de
Kaufmann et Kaliberda calcule une valeur de l’économie souterraine
équivalant à 17,6 % du PIB. La méthodologie employée par Lacko donne
un résultat de 15,4 % en 1998, alors que la variante de sa précédente
méthodologie parvient à une valeur de l’économie oscillant entre 24,5 %
et 25 % du PIB pour l’année 2000. On peut trouver des écarts similaires
en regard des estimations de l’économie souterraine, d’un bout à l’autre
du tableau 16.1. Les modèles de variation de la valeur de l’économie
souterraine varient également selon la méthode utilisée. Concernant la
Slovaquie, la méthode de Kaufman et Kaliberda donne le modèle suivant
Tableau 16.1
Estimations d’électricité par Kaufmann et Kaliberda et par Lacko dans
l’économie souterraine, dans les quatre pays de Visegrad (et l’estimation
basée sur les variables latentes de Schneider et Klinglmair pour 1999-2000)
Période 1999-2000
Schneider
1990 1991 1992 1993 1994 1995 Méthode et Klinglmair
République tchèque 6,7 12,9 16,9 16,9 17,6 11,3 JKS 1997 19,2
S.O. 15,2 19,9 14,4 15,4 S.O. L 1998
S.O. S.O. S.O. 27,0 25,0 22,0 L 2000 Tableau 5
24,3 31,7 31,8 27,1 24,5 21,8 L 2000 Tableau 6
Hongrie 28,0 32,9 30,6 28,5 27,7 29,0 JKS 1997 25,1
27,6 32,4 34,8 32,8 31,0 S.O. L 1998
26,0 31,0 33,0 34,0 31,0 30,0 L 2000 Tableau 5
25,6 31,1 33,2 33,6 31,4 29,6 L 2000 Tableau 6
Pologne 19,6 23,5 19,7 18,5 15,2 12,6 JKS 1997 27,6
30,8 29,7 33,0 32,6 32,8 S.O. L 1998
32,0 33,0 32,0 31,0 28,0 24,0 L 2000 Tableau 5
31,6 32,5 31,7 31,1 29,7 23,9 L 2000 Tableau 6
Slovaquie 7,7 15,1 17,6 16,2 14,6 5,8 JKS 1997 18,9
S.O. 11,2 4,7 15,0 22,3 S.O. L 1998
24,3 32,0 32,0 34,1 32,0 28,4 L 2000 Tableau 5
24,3 32,0 32,0 34,1 32,0 28,4 L 2000 Tableau 6
Note : L 1998 et 2000 renvoient aux articles de Lacko cités en référence. Nous présentons les estimations de Lacko
au tableau 5 se rapportant à l’analyse de dix pays et du tableau 6 se rapportant à l’analyse de vingt pays.
JKS 1997 représente les estimations de Kaufmann et Kaliberda (1996) citées et développées dans l’article de
Johnson, Kaufmann et Schleiffer (1997). La dernière colonne présente les mesures DYMIMIC (variables
latentes) de Schneider et Klinglmair, que nous avons incluses, même si elles ne sont pas basées sur des
intrants matériels, car ce sont les estimations disponibles les plus récentes sur l’économie souterraine des
pays en transition, qui comblent un écart important de la dernière moitié de l’année 1990.
Source : Hanousek et Palda (2004c), avec modifications.
pour la période comprise entre 1991 et 1994 : HCC (hausse, chute, chute) ;
alors que la méthode de Lacko donne le contraire pour 1998, soit CHH.
Pour la Hongrie, Kaufmann et Kaliberda ont abouti à HCCCH, alors
qu’en 2000, Lacko arrive à HHHCC. Des exemples de ce type abondent
au tableau 16.1. Il n’est donc pas surprenant que les résultats pour 1999-
2000 auxquels arrivent Schneider et Klinglmair (2004) semblent arbi-
traires, puisqu’ils ont suivi une méthodologie différente de la méthode
d’électricité. Ils montrent, en grande partie, des bonds saisissants et
discutables dans les économies souterraines entre 1995 et 2000.
Comme l’ont expliqué Hanousek et Palda (2004a), quand ils ont
critiqué les mesures macroscopiques concernant l’évasion, les aspects
préoccupants de ces méthodes fondées sur l’électricité peuvent être
résumés de la façon suivante.
459
– Des variantes différentes de la méthode donnent des résultats

quantitatifs qui diffèrent d’une façon importante pour des esti-
mations particulières.
– Dans un pays donné, la tendance chronologique de la valeur
estimée de l’économie marginale diffère selon les méthodes
employées (voir la République tchèque).
– Quand on compare le classement des pays, résultant des diffé-
rentes méthodes utilisées, il apparaît que les résultats qualitatifs
varient aussi de façon importante.
Schneider et Enste (2000), à l’instar d’autres auteurs recensés dans
le dernier manuel sur la mesure de l’économie souterraine publié par
l’OCDE (2002), sont conscients des problèmes suscités par cette méthode
« bon marché » de mesure de l’économie souterraine. Celui qui veut
débusquer l’économie souterraine doit veiller à la justesse des relations
fonctionnelles qu’il établit entre les variables dépendantes et indépen-
dantes et à l’exactitude des paramètres d’estimation de ses équations.
Procéder sans cette assurance équivaudrait à prendre des mesures à
l’aide d’un étalon se modifiant de manière imprévisible.
Les méthodes macroscopiques ont quelques éminents chefs de file,
notamment Friedrich Schneider et Maria Lacko, qui en ont fait une indus-
trie artisanale d’intellectuels qui propagent leurs mesures d’évasion fis-
cale. Comme nous l’avons affirmé lors des paragraphes précédents, et
comme mon collègue Jan Hanousek et moi-même l’avons affirmé de façon
détaillée dans notre article datant de 2004, intitulé « Mission Implausible
III : Measuring the Underground Economy Using Macro Measures », les
estimations macroscopiques de l’évasion fiscale ne sont pas au stade où
elles peuvent révéler plus que ce qui est utile, au sujet du niveau ou de
l’évolution de l’évasion fiscale dans les pays en transition.
Que peut faire un étudiant qui s’intéresse à l’évasion fiscale dans
les pays en transition ?
Les méthodes de type microscopique ou directes représentent une
solution de rechange aux méthodes de type macroscopique ; elles per-
mettant de mesurer l’évasion fiscale, en questionnant les gens, de façon
directe, sur le montant qu’ils soustraient au fisc. Hanousek et Palda (2003,
2004b, 2004c) sont les pionniers de ce type de recherche, en République
tchèque et, à un degré moindre, en Hongrie, en Pologne et en Slovaquie.
Jusqu’à maintenant, Hanousek et Palda ont mené des études non échan-
tillonnées en République tchèque, en 2000, 2002 et 2004. Ces études
enquêtaient sur l’évasion individuelle passée et présente. La caractéristi-
que rétrospective de ces études nous permet d’élaborer une méthode
unique pour mesurer l’évolution en matière d’évasion fiscale.
Hanousek et moi-même avons demandé aux répondants de préciser

la fréquence des fraudes : jamais, occasionnellement ou fréquemment.
Nous avons ensuite comprimé cette information afin de classer les indi-
vidus entre fraudeurs et non-fraudeurs. Nous avons questionné 2 000
répondants en 1995, 1999 et 2000 ; 2 002 répondants en 1997, 2000, 2002 ;
et 2 004 répondants en 1999, 2002 et 2004. En échelonnant ces questions
sur différentes années, nous pouvions nous faire une idée de la façon
dont les gens glissent de la fraude à l’absence de fraude. L’évaluation de
ce glissement nous a permis de conjecturer sur le glissement des gens
d’une catégorie à l’autre – de la fraude à l’absence de fraude –, au cours
des cinq années suivantes. Détailler cette analyse, dans cet article, n’est
pas pertinent. Il est suffisant de montrer que nos trois études ont révélé
des intervalles de confiance de l’ordre de 95 % dans les réponses aux
questions sur la fraude. Ces résultats sont résumés à la figure 16.1.
Figure 16.1
Tendances en matière d’intervalles de confiance estimées en regard
du pourcentage de fraudeurs
2004
2003
2002
2002
2001
2000
2000
1999
1999
1998
1997
1996
1995
0 5 10 15 20 25 30
Note : Les modèles illustrés par les rectangles, désignant les intervalles de confiance estimée des fraudes fiscales,
correspondent aux études menées en 2000 (blanc), 2002 (gris), 2004 (noir).
Source : Hanousek et Palda (2004b).
461
La figure 16.1 indique que l’évasion fiscale a d’abord augmenté,

puis elle a chuté durant les années 1990. Ce résultat contraste d’une façon
saisissante avec les estimations macroscopiques présentées plus tôt, mais
concorde avec l’image d’un pays en transition qui, de prime abord, n’a
pas de prise sur la perception des impôts, mais qui se dote par la suite
d’institutions nécessaires à la perception des fonds publics.
Les données qui ont servi à créer la figure 16.1 nous ont également
permis de conjecturer sur la façon dont la fraude pouvait évoluer. Pour
faire une telle prédiction, nous avons bâti ce que les statisticiens appellent
une matrice de transition qui se déplace entre des états précis et des états
imprécis.
Tableau 16.2
Matrice de transition pour 1995 et 2000
2000
1995/2000
Fraudeurs Non-fraudeurs Total
Fraudeurs 168,0 % 0,0 % 0 168,0 %

100,0 % 0,0 %
15,8 % 0,0 % 0 015,8 %
1995
Non-fraudeurs 100,0 % 795,0 % 0 895,0 %

11,2 % 88,8 %
9,4 % 74,8 % 00 84,2 %
Total 268,0 % 795,0 % 1 063,0 %

25,2 % 74,8 %
Remarque : Les matrices de transition à long terme non utilisées sont disponibles à <home.cerge-ei.cz/hanousek/
evasion> ou sur demande.
Source : Hanousek et Palda (2004b).
Pour lire ce tableau, prenez en compte la cellule de la première

colonne dont la valeur est 100 %. Cette cellule indique que, de ceux qui
ont admis qu’ils fraudaient en 1995, 100 % ont dit avoir fraudé en 2000,
et que ce pourcentage équivaut à 168 observations de notre échantillon-
nage de fraudeurs en 1995. Ces 168 observations représentent 15,8 % de
notre échantillonnage. C’est ce que nous appelons une matrice de
transition à long terme, parce qu’elle calcule les probabilités de transition,
établies par Markov, en tenant compte des bonds concernant les ques-
tions posées, entre la période antérieure et la période actuelle.
Le tableau 16.3 montre nos projections fondées sur les probabilités
de transition à long terme.
Tableau 16.3
Prédictions à l’aide des matrices de transition (à long terme)
établies par Markov (en pourcentage)
Fraudeurs Non-fraudeurs
Année 2000 2002 2004 2000 2002 2004
2000 25,1 74,9

2001 26,9 73,2
2002 28,6 25,9 71,5 74,1
2003 30,2 26,3 69,8 73,7
2004 31,9 26,7 21,4 68,1 73,3 78,6
2005 33,6 27,1 21,5 66,4 72,9 78,5
2006 35,1 27,5 21,7 64,9 72,5 78,3
2007 36,5 27,9 21,8 63,5 72,1 78,2
2008 38,0 28,2 22,0 62,0 71,8 78,0
2009 39,5 28,5 22,2 60,5 71,5 77,8
2010 41,0 28,8 22,3 59,0 71,2 77,7
Note : Les chiffres apparaissant en caractères gras sont des valeurs estimées par l’étude, à l’aide d’une matrice de
transition, sur une base de cinq ans. Les chiffres en italique correspondent aux interpolations linéaires entre
les valeurs apparentes en caractères gras. Source : Hanousek et Palda (2004b).
Les trois premières colonnes, celles de la catégorie Fraudeurs, montrent

les projections fondées sur les études concernant l’évolution du nombre
de fraudeurs en République tchèque, en 2000, 2002 et 2004 et jusqu’en
2010. Les projections faites à partir de l’étude de 2000, qui utilise des
données rétrospectives qui remontent à 1995, montrent que le nombre de
fraudeurs a presque doublé, alors que les études de 2002 et de 2004
montrent une diminution ou un plafonnement des fraudeurs. L’écart
peut être attribué aux mesures de répression exercées contre la fraude
par le gouvernement tchèque, en 2002. Même si ces mesures de répres-
sion changent légèrement les probabilités de transition pour 2002 et 2004
(comparées aux prédictions fondées sur l’étude de 2000), ce type de chan-
gement mineur conduit à de grands changements concernant les fraudes
futures. Un politicien pourrait comparer ce type de résultat aux consé-
quences de l’intérêt composé : des changements mineurs actuels ont de
graves répercussions plus tard.
La méthode d’enquête de Hanousek et Palda peut être critiquée,
parce qu’elle ne fournit pas la mesure du niveau d’évasion fiscale dans
un pays donné. Les niveaux sont moins utiles que les tendances, pour
un gouvernement préoccupé par la perception des impôts. La stratégie
utilisée par Hanousek et Palda pour mesurer l’évolution de l’évasion
fiscale ne souffre d’aucun des problèmes reliés aux approches de type
macroscopique. Rappelons que le besoin d’un modèle théorique pour
la médiation, entre les données disponibles et les données cachées, a
463
contribué au rejet des méthodes de type macroscopique. Notre méthode

microscopique ne requiert aucune théorie pour comprendre pourquoi les
gens changent leur comportement frauduleux. Nous n’avons qu’à leur
demander et espérer qu’ils s’en souviennent. La conclusion la plus
importante résultant de notre méthode microscopique est qu’en Répu-
blique tchèque, la fraude a d’abord augmenté pour ensuite chuter pen-
dant la transition, et qu’une baisse mineure du taux d’imposition qui
motive les gens à frauder peut conduire à une chute majeure de la fraude
globale, quelques années plus tard.
3. POURQUOI LES GENS FRAUDENT-ILS ?

Les études nous fournissent le moyen le plus évident de déterminer les
raisons qui poussent les gens à frauder, mais avant de se pencher sur ce
que les études peuvent nous révéler, nous aimerions livrer des explica-
tions de type macroscopique au sujet de la fraude. Des explications de
type macroscopique utilisent des mesures macroscopiques d’évasion
comme variables dépendantes régressives, qui comprennent des variables
descriptives conséquentes, telles que les niveaux d’imposition, la cor-
ruption, ainsi que la sévérité de la réglementation. Comme l’énoncent
Schneider et Klinglmair (2004) : « La majorité des études démontrent que
le fardeau que représentent les impôts et la cotisation à la sécurité sociale
est la cause principale de l’existence de l’économie souterraine ». Johnson
et al. (1997) démontrent que lorsque l’indice, lié de une à cinq réglemen-
tations, augmente d’un point, l’économie souterraine augmente de 8,1 %.
Les chercheurs s’entendent sur un élément : cette augmentation n’est pas
attribuable à la réglementation, mais plutôt à l’application inégale de
cette réglementation. Les bureaucrates, qui se font graisser la patte par
des entreprises pour « regarder ailleurs », imposent en quelque sorte une
« réglementation des impôts », ce qui entraîne certaines entreprises vers
l’économie souterraine.
Ces résultats sont conformes à l’intuition, mais ne contribuent guère
à redonner de la crédibilité à la mesure de type macroscopique. Les mesures
macroscopiques d’évasion fiscale sont des nombres qui émergent d’une
série de filtres théoriques denses. Il est difficile d’interpréter les explica-
tions de type macroscopique concernant l’évasion fiscale, car on ne sait
pas vraiment ce que sont les mesures macroscopiques.
Il se peut que les seules explications de type microscopique d’évasion
fiscale, pour les pays en transition, se trouvent dans les œuvres publiées
par Hanousek et Palda (2003, 2004c). Leur méthode consiste à utiliser la
fréquence à laquelle un particulier fraude comme une variable dépendante,
pour ensuite la rattacher à une batterie de variables indépendantes. Les

variables indépendantes se classent dans les catégories suivantes : démo-
graphique (âge, revenu, sexe, instruction), instrumentale (perception
quant à la probabilité de se faire prendre, sanction appréhendée) et liée
à la satisfaction envers les services gouvernementaux, en contrepartie des
impôts versés.
De façon étonnante, l’appréhension d’être sanctionné ne joue pas un
rôle important dans la détermination du comportement individuel. En
revanche, la probabilité de se faire prendre diminue la fraude, d’une façon
importante. La découverte la plus importante, au tableau 16.4, est la ten-
dance très marquée des gens qui, insatisfaits des services gouvernemen-
taux, recourent à la fraude, soit de façon fréquente ou occasionnelle. La
dernière rangée du tableau 16.4 est stupéfiante. Elle démontre que le
changement de perception quant à la qualité des services reçus, d’insatis-
fait à très insatisfait, sur une échelle de cinq points, augmente de 13 %
l’évasion fiscale. Cette perception de la qualité chambarde les normes en
vigueur que les chercheurs attribuaient aux sanctions appréhendées et à
la probabilité de se faire prendre (rangées 10 et 11 du tableau 16.4).
4. LA PERTE DE POIDS MORT CAUSÉE PAR L’ÉVASION FISCALE

Comme nous l’avons déjà exprimé (Palda, 2001), les opinions des profes-
sionnels en économie divergent quant au bien-fondé pour la société des
branches d’activité qui opèrent en dehors de la sphère fiscale. Selon
Bruno Frey (1989, p. 111) : « On avance souvent que l’un des plus grands
avantages [de l’économie variable latente] est qu’elle constitue un des
secteurs les plus productifs, sans laquelle la population vivrait des
conditions encore pires. » Dans son livre The Other Path, Hernando
De Soto (1989) perçoit le secteur marginal comme un marché compétitif
qui déstabilise la structure oligopolistique imposée par les États corrom-
pus. Friedrich Schneider et Dominik Enste (2000) font écho à ce point de
vue lorsqu’ils écrivent : « L’option de sortie que représente “l’économie
souterraine” est une importante restriction de l’État Léviathan et elle peut
assurer la sécurité en terme de liberté économique. » Patrick Asea (1996)
allègue que l’économie souterraine peut contribuer à « la mise sur pied
de marchés, à l’augmentation des ressources financières, à l’esprit
d’entreprise, ainsi qu’à la transformation des institutions juridiques,
sociales et économiques qui sont essentielles à l’accumulation ».
Certains défendent le point de vue inverse, à savoir que l’économie
souterraine est un fardeau pour la société. Anne Witte (1996, p. 133) écrit
que « lorsque certains membres de la société paient moins d’impôts qu’ils
465
Tableau 16.4
Logits de l’évasion fiscale (variable dépendante)
Effets marginaux ∂P/∂x
sur les catégories de fraude,
Spécification (3)
Variable (1) (2) (3) Fréquent Occasionnel Jamais
Constante −(1,779*** −(1,779*** −(1,715***

−(0,320) −(0,209) −(0,270)
Écart entre le revenu −(0,000 −(0,000 −(0,000
actuel et le revenu idéal −(0,000) −(0,000) −(0,000) −0,000 −0,000 −0,000
Femme −(0,173*** −(0,290*** −(0,295***
−(0,131) −(0,096) −(0,097) −0,041 −0,074 −0,114
Études primaires (−0,736 (−0,767
−(0,693) −(0,759) −0,172 −0,124 −0,295
Formation en (−0,521*** (−0,554*** (−0,600***
apprentissage (2 ans) −(0,269) −(0,205) −(0,212) −0,109 −0,127 −0,236
Apprentissage (3-4 ans) (−0,454*** (−0,560*** (−0,591***
sans diplôme −(0,226) −(0,186) −(0,193) −0,090 −0,139 −0,229
Formation
professionnelle (−0,354** (−0,475** (−0,492**
sans diplôme −(0,223) −(0,193) −(0,198) −0,078 −0,115 −0,193
Études secondaires (−0,092 (−0,621 (−0,689
avec diplôme général −(0,724) −(0,464) −(0,431) −0,147 −0,121 −0,268
Votre situation
a-t-elle empiré
comparativement (−0,184 (−0,010 (−0,041
à l’an dernier ? −(0,256) −(0,151) −(0,148) −0,006 −0,010 −0,016
Probabilité d’être pris −(0,017*** −(0,013*** −(0,013***
−(0,002) −(0,002) −(0,002) −0,002 −0,003 −0,005
Amende fiscale (−0,012 −(0,005
appréhendée −(0,065) −(0,062) −0,001 −0,001 −0,002
Absence d’appréhension −(0,190
d’une amende fiscale −(0,193) −0,026 −0,048 −0,073
Insatisfait des services (−0,126 −(0,027 −(0,035
gouvernementaux −(0,157) −(0,109) −(0,110) −0,005 −0,009 −0,014
Très insatisfait des
services (−0,721*** (−0,331*** (−0,322***
gouvernementaux −(0,184) −(0,126) −(0,123) −0,050 −0,076 −0,127
Observations 490 901 901
Raj. régr. aux carrés (−0,162 −(0,109 −(0,106
*** Significatif à un seuil de 10 %.

*** Significatif à un seuil de 5 %.
*** Significatif à un seuil de 1 %. Les écarts-types sont entre parenthèses.
Source : Hanousek et Palda (2004c).
ne devraient, c’est toute la société qui en souffre ». Il existe une facette

plus subtile liée à la nécessité de l’équité : si le fardeau fiscal n’est sup-
porté que par une faible portion de la population, la perte de poids mort,
en termes de dollars perçus par le gouvernement, augmentera d’une
façon exponentielle avec la fuite des travailleurs vers l’économie souter-
raine non assujettie à l’impôt. À l’image des rameurs qui portent leurs
embarcations jusqu’à la rivière, le premier rameur à relâcher l’effort est
à peine perceptible. Cependant, à mesure que les autres rameurs aban-
donnent, le poids qui repose sur ceux qui restent devient intolérable.
Raymundo Winkler (1997, p. 219) cite en exemple le Mexique où, à cause
de l’évasion fiscale, « le taux d’imposition maximal le plus élevé pour les
particuliers, soit 35 %, touche les gens qui ne gagnent pas plus de 8 000
dollars américains par année. Cette situation entraîne l’accroissement des
branches d’activité marginales ou de l’évasion fiscale, créant ainsi un
cercle vicieux ».
James Alm et Dan Usher ont mesuré les coûts sociaux liés à
l’économie souterraine. Selon Alm (1985), le coût principal découlant de
l’économie souterraine est que l’absence d’imposition creuse un fossé
entre le produit marginal de la main-d’œuvre de l’économie souterraine
et le produit marginal de la main-d’œuvre de l’économie assujettie à
l’impôt. Cela signifie que l’ensemble des produits de la société serait plus
important si la main-d’œuvre retournait à l’économie assujettie à l’impôt.
Le fait que cette main-d’œuvre n’y retourne pas entraîne une perte
sociale. Alm a démontré que la perte de poids mort, qu’il a pu mesurer,
dépassait la perte de poids mort de l’imposition exempte d’évasion, que
Harberger (1964) avait mesurée en regard de l’économie américaine. Alm
a estimé que les pertes pouvaient atteindre 9 % du PIB. Dan Usher (1986)
a orienté sa méthode différemment. Usher a étudié une société dans
laquelle tous les fraudeurs se ressemblent. Le principal coût social de
l’évasion fiscale du milieu étudié était au niveau de l’effort consenti par
les fraudeurs pour dissimuler leurs revenus. Comme chaque personne a
une capacité égale d’échapper au fisc, on ne note pas de remplacement
d’agents plus efficients par des agents moins efficients.
Ces premiers efforts pour mesurer les pertes sociales découlant de
l’évasion fiscale semblent rudimentaires. Plus récemment, des chercheurs
ont tenté de relier la croissance économique aux mesures de type macro-
scopique de l’évasion fiscale, au moyen d’une analyse régressive. Loayza
(1996) n’a trouvé qu’une faible relation négative entre l’économie souter-
raine et la croissance économique. Une analyse plus récente, menée par
Schneider et Klinglmair, à partir d’échantillonnages représentatifs de
75 pays développés et en transition, établit la régression du taux de
la croissance, en mesurant la variable instrumentale de la valeur de
467
l’économie souterraine, de l’inflation, de l’investissement étranger direct

retardé, de la consommation des administrations publiques et d’autres
variables de stocks qui marquent les activités régulières d’une croissance
en régression. Ils ont interprété leurs résultats de la façon suivante : « Une
augmentation de 1 % de la valeur relative de l’économie souterraine,
dans les pays en transition, accroît de 9,9 % la croissance officielle de ces
pays et diminue celle des pays développés de 4,5 %. »
Les études macroscopiques concernant l’impact de l’évasion fiscale
sur la croissance ne disposent pas d’outils qui permettent de contrôler la
simultanéité potentielle de la croissance économique et de l’étendue de
l’évasion fiscale. L’évasion influence-t-elle la croissance ? La croissance
influence-t-elle l’évasion ? Les deux s’influencent-elles simultanément ? Si
la relation est simultanée, les régressions aux moindres carrés donne-
raient normalement des estimations biaisées de l’impact de l’évasion sur
la croissance. La signification incertaine des estimations de type macro-
scopique en matière d’évasion fiscale donnerait des résultats peu fiables
et quasi incompréhensibles. Les résultats auxquels sont arrivés Schneider
et Klinglmair quant à l’impact de l’évasion sur la croissance varient selon
qu’on s’intéresse aux économies des pays développés ou en transition.
Aucune explication théorique satisfaisante n’existe pour un tel infléchis-
sement ; de ce fait, la découverte d’un tel infléchissement peut être mise
en doute.
Les études de type microscopique, concernant l’impact de l’évasion
sur la croissance, sont pratiquement inexistantes et sont discutables en
regard de l’estimation des dommages infligés à l’économie par l’évasion
fiscale. Jusqu’à maintenant, le seul ouvrage qui se fonde sur les micro-
données, afin d’estimer les coûts économiques de l’évasion, est celui de
Hanousek et Palda (2005). Ils y évaluent la perte de poids mort engen-
dré par le remplacement des producteurs efficaces par des fraudeurs
fiscaux efficaces, à l’aide d’une enquête impliquant 100 entreprises
tchèques en 2004.
L’application inégale des impôts engendre l’inégalité des chances,
dont profitent les producteurs inefficaces pour échapper au fisc, avec
empressement et habileté, ce qui a pour effet d’éliminer du marché les
producteurs efficaces et honnêtes. L’écart entre les coûts engendrés par
les fraudeurs et ce qu’ils seraient en l’absence d’évasion, est la perte liée
au « remplacement » découlant de l’évasion fiscale. La perte liée au rem-
placement (displacement loss) est une expression nouvelle en économie ;
elle émane du travail de défrichage effectué par Palda (voir Palda, 2001).
Les théoriciens des finances publiques ont ignoré la perte liée au rempla-
cement ou se sont contentés d’une brève mise en garde. Vito Tanzi (1982,
p. 88) est l’un des seuls économistes à avoir remarqué que « les activités
souterraines non assujetties aux impôts concurrenceront celles qui sont

légitimes et qui paient des impôts, et elles réussiront à attirer les ressources,
même si elles sont moins productives. Évidemment, des pertes impor-
tantes en matière de bien-être seront associées à ce transfert. » De même,
selon Jonathan Kesselman (1997, p. 300) : « Si l’évasion purement fiscale
se concentre dans des industries ou des secteurs particuliers, elle aura
pour effet d’augmenter les rendements nets des activités de ces secteurs
et, partant, de développer ces secteurs et leurs produits au détriment du
modèle efficient, inhérent à la conformité uniforme. »
Dans une série d’articles et dans son livre, Palda (1998, 2000a, 2000b,
2001) a examiné les circonstances entourant l’apparition d’une perte liée
au remplacement qui découle d’une application inégale des impôts. La
valeur de la perte dépend du degré de corrélation entre la rentabilité de
la production d’une entreprise et sa capacité frauduleuse. Si les produc-
teurs efficaces sont d’honnêtes payeurs d’impôts et que les producteurs
inefficaces sont malhonnêtes, une augmentation des impôts engendre alors
un climat qui favorise la survivance des fraudeurs, plutôt que celle des
entreprises ayant des coûts de production faibles. Moins la rentabilité de
la production et l’honnêteté sont interreliées, plus ce coût est faible. Lorsque
la rentabilité de la production et l’honnêteté vont de concert, les pertes
liées au remplacement ont tendance à être élevées. À l’aide d’un modèle
simple d’entreprises maximisant leurs bénéfices, il a démontré comment
les pertes liées au remplacement des impôts ont tendance à augmenter, à
mesure qu’augmente la corrélation entre honnêteté et rendement.
Palda s’est servi exclusivement de simulations pour obtenir une
estimation de la perte de poids mort liée à l’évasion fiscale. Ses conclu-
sions ne sont pas fondées sur des données. Hanousek et Palda (2005) ont
enrichi la théorie de Palda à l’aide d’une enquête menée auprès d’entre-
prises tchèques, ce qui a contribué à calculer la perte liée au remplacement
liée à l’évasion.
Selon l’ouvrage de Palda, la perte liée au remplacement dépend de
deux variables essentielles : une gamme d’entreprises efficientes en pro-
duction et une gamme d’entreprises efficientes en évasion fiscale. Si nous
connaissons la distribution des entreprises selon ces deux axes, nous
pouvons nous permettre une estimation éclairée de la perte liée au rem-
placement en matière d’évasion fiscale, en pondérant cette distribution à
l’aide des coûts des entreprises toujours en activité et en soustrayant cette
valeur du coût hypothétique des entreprises, s’il n’y avait pas eu fraude.
Afin de se faire une idée de la distribution combinée des capacités
frauduleuses et productives, Hanousek et Palda ont demandé aux entre-
prises ce qu’elles en pensaient. Ils leur ont soumis une matrice cinq-par-sept
469
comportant deux axes, l’une représentant la capacité frauduleuse et

l’autre, la capacité productive. Ils leur ont demandé d’indiquer dans
quelle mesure (en pourcentage) elles estimaient que les entreprises de
leur secteur correspondaient à l’une ou l’autre des trente-cinq cellules de
la matrice fraude-productivité. Ils ont évalué les réponses fournies par
les entreprises, selon un barème de pondération de type Lebesgue, afin
de dégager les coûts des entreprises. Ils ont ensuite comparé ces coûts à
ceux qu’on obtiendrait s’il n’y avait pas eu de fraude fiscale. L’écart entre
les deux coûts équivaut, selon eux, à la perte liée au remplacement
résultant de l’évasion fiscale.
À l’aide de leur démarche d’enquête auprès des entreprises, Hanousek
et Palda ont découvert que cette perte liée au remplacement pourrait
engendrer une réduction de 10 % du PIB. Leurs résultats sont davantage
exploratoires que définitifs, puisqu’ils sont les seuls chercheurs à avoir
modélisé et mesuré la perte liée au remplacement. Ces résultats sont
également tributaires d’une théorie qui permet de transformer les nombres
tirés d’une enquête en pertes financières, liées à l’évasion fiscale. En ce
sens, leur ouvrage peut être contesté, au même titre que celui de Schneider
et Klinglmair (2004) puisque, au lieu de se servir de la théorie permettant
d’interpréter leurs résultats, ils ont privilégié celle qui leur a permis
d’obtenir ces résultats.
La recherche sur la mesure et les impacts de l’économie souterraine
se résume donc à privilégier une théorie plutôt qu’une autre. Le besoin
obsessionnel de s’appuyer sur une théorie pour interpréter des résultats
peut paraître étrange au profane, mais ne surprendra pas ceux qui ont
lu l’essai désormais classique de Ed Leamer (1982), intitulé Let’s Take the
Con out of Econometrics. L’économie n’est pas une science exacte et la
plupart de ses conclusions s’appuient sur la « foi ».
5. INTERPRÉTATIONS ET LEÇONS
Quelles leçons les économies développées peuvent-elles tirer de l’expé-
rience des économies en transition en matière d’évasion fiscale ? Comme
nous l’avons vu, le principal obstacle auquel se bute la recherche réside
dans la difficulté de trouver une mesure fiable en matière d’évasion fis-
cale. Le problème est de taille pour les économies développées, et presque
insurmontable pour les économies en transition. Les économies dévelop-
pées peuvent néanmoins retenir que la persuasion donne de meilleurs
résultats que la coercition en matière de paiement d’impôts. Les gens qui
sont persuadés de recevoir leur juste part du gouvernement sont moins
hésitants à payer des impôts que ceux qui ont l’impression que le
gouvernement les escroque. L’évasion fiscale est particulièrement répan-

due dans les pays où la corruption est élevée et où la complexité de la
réglementation fiscale permet aux fonctionnaires de conclure des « arran-
gements » avec certains payeurs d’impôts. Cette leçon n’est pas la plus
pertinente pour les pays développés, puisque la corruption est pratique-
ment inexistante au niveau du régime fiscal.
La leçon la plus marquante qui ressort de l’étude des problèmes liés
à l’évasion fiscale et à la transition a trait à la difficulté de percevoir des
impôts ; les économies développées y parviennent, notamment grâce à
leur capacité de percevoir les impôts pacifiquement et efficacement. Le
mystère demeure entier sur la façon dont nous sommes parvenus à ce
stade de développement.
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C H A P I T R E
17
L’OCDE
L’avant-garde institutionnelle
de l’éthique gouvernementale
contemporaine
Yves Boisvert
Lorsqu’on analyse les prises de position des responsables gouvernementaux

en matière d’éthique, on constate qu’ils ne peuvent s’empêcher de référer
à l’Organisation de coopération et de développement économiques
(OCDE) pour justifier la nouvelle politique en éthique qu’ils avancent ou
la nouvelle infrastructure qu’ils consolident. Au Québec, par exemple, le
cadre d’analyse utilisé par le Vérificateur général Guy Breton1 reposait
directement sur les prescriptions de l’OCDE, et c’est par cette même
référence que les hauts responsables de la bureaucratie québécoise
d’alors, monsieur Jean St-Gelais et madame Diane Jean, lui avaient
répondu lors de la Commission sur l’administration publique. Nous
aurons la chance d’y revenir dans un chapitre subséquent.
1. Rapport du Vérificateur général du Québec, tome 1, chapitre 3, « Éthique au sein de

l’administration gouvernementale québécoise », 2000-2001.
C’est justement parce que son influence a été très grande sur les
infrastructures en éthique québécoise et canadienne que nous allons faire
une analyse des propositions faites par l’OCDE depuis maintenant plus
d’une décennie. Même si son apport n’est pas apprécié de la même façon
par tous les analystes politiques, on ne peut pas nier que l’OCDE a eu le
courage de mettre de l’avant des propositions audacieuses en matière
d’éthique gouvernementale et de lutte à la corruption.
Les recommandations de l’OCDE ont eu un écho particulier dans les
officines du pouvoir canadien, car c’est sous la gouverne du québécois
Donald J. Johnston que le virage de l’éthique a été pris par l’ONG pari-
sienne. Ancien député libéral sous Pierre Elliot Trudeau, le Secrétaire géné-
ral de l’OCDE a toujours été considéré comme un réformateur de gauche
dans son parti ; il n’est donc pas étonnant qu’il dirige cet organisme inter-
national avec la conviction que nos gouvernements doivent regagner la
confiance des citoyens en témoignant de leurs convictions en matière de
préservation de l’idéal de l’intérêt public. Cette référence à la posture de
Johnston dans l’axe de gauche du PLC n’est pas anodine, car elle nous
oblige à nuancer les préjugés de certains altermondialistes qui accusent
tous les organismes internationaux de développement économique d’être
des nids à néo-libéraux. En analysant le corpus de l’OCDE, on voit bien à
quel point cet organisme continue de penser que nos États demeurent des
acteurs privilégiés dans le développement de nos sociétés contemporaines.
1. LA LUTTE À LA CORRUPTION
Avant de s’intéresser au dossier de l’éthique des administrations et des
services publics, l’OCDE s’est d’abord attaquée au phénomène de la cor-
ruption afin de faciliter le développement d’échanges économiques inter-
nationaux sains. L’OCDE définit la corruption comme « le fait d’offrir, de
promettre ou d’octroyer quelque chose afin d’influencer un agent public
dans l’exécution de ses fonctions officielles2 ». De façon plus précise,
l’ONG laisse entendre que la corruption est un phénomène complexe qui
a des « caractéristiques spécifiques, telles que l’usage abusif d’une fonc-
tion, de rôles ou des deniers publics pour des avantages privés (matériels
ou autres), qui sont incompatibles avec l’obligation qui est traditionnel-
lement faite aux titulaires d’une fonction publique de s’en acquitter dans
l’intérêt général3 ».
2. OCDE (2001). La lutte contre les pots-de-vin et la corruption, Paris, OCDE, p. 3.

3. OCDE (1999). La corruption dans le secteur public, Paris, OCDE, p. 11.
L’OCDE
475
Pour l’OCDE, il est important de bien comprendre que peu importe

la définition que l’on donne à la corruption, on ne doit pas oublier que
cette dernière fait référence à une logique de transaction où il y aurait un
corrupteur et un agent public corrompu. C’est dans cet esprit qu’elle
encourage les pays à aborder de façon tout aussi ferme la logique de
l’offre de pots-de-vin que la culture de la réception passive ou active de
ces derniers.
Il ne fait aucun doute que cet intérêt premier pour la lutte contre la
corruption s’inscrit dans une volonté de s’attaquer à la principale
déviance comportementale des agents publics. La lutte contre ce fléau ne
peut pas se faire qu’à partir de vœux pieux, car le phénomène est trop
important et ses conséquences trop désastreuses pour le sain développe-
ment de nombreuses sociétés et pour l’avenir des démocraties.
Dès 1976, l’organisme international a soumis des principes directeurs
à l’intention des firmes multinationales, afin que ces dernières brisent le
cercle vicieux dans lequel la corruption entraîne les transactions écono-
miques. Il s’agissait de fournir aux entreprises internationales des prin-
cipes orienteurs afin de les aider à développer des stratégies économiques
qui les protégeraient contre le chantage de la corruption. On faisait déjà
la promotion de la transparence comme étant le principe central de la
lutte à la corruption.
Ce n’est cependant qu’en 1989 que l’OCDE aborde directement ce
sujet délicat auprès de ses États membres, soit 13 ans après avoir débuté
son travail de sensibilisation auprès des multinationales. Comme la cor-
ruption implique toujours deux parties, des firmes privées et des agents
publics, on devait nécessairement attaquer le terrain public si l’on voulait
que cette campagne de sensibilisation puisse avoir des résultats tangibles.
C’est donc de façon progressive que cette ONG a réussi à convaincre
ses États membres de la nécessité de développer des politiques com-
munes afin de combattre ce fléau international qui gangrène tant la culture
démocratique que la logique du libre marché. On comprendra que cette
stratégie de l’étapisme était dictée par l’inconfort qu’avaient encore plu-
sieurs gouvernements à l’époque à cause des cultures politiques aux
mœurs encore douteuses.
Ce n’est qu’en 1994 que l’OCDE soumet officiellement une liste de
recommandations sur la corruption et les transactions internationales. En
1996, elle soumettra des recommandations encore un peu plus précises
sur les mécanismes à développer afin de mettre fin à la déductibilité
fiscale des pots-de-vin. En effet, comment prétendre mettre fin à la spirale
de la corruption si les pays occidentaux continuent de reconnaître à leurs

entreprises le privilège fiscal de déduire les pertes liées aux pots-de-vin
donnés lors des transactions internationales ?
La persévérance de l’OCDE portera fruit, car sa campagne anti-
corruption sera appuyée en 1994 par celle de l’Organisation des États
américains (OEA), qui élabore une convention contre la corruption pour
ses États membres ; puis ce sera au tour de la Banque mondiale de
s’engager, à partir de 1996, dans cette même lutte contre la corruption.
À partir du milieu des années 1990, le momentum recherché depuis
longtemps par l’OCDE était donc au rendez-vous. C’est ce qui lui a per-
mis de concevoir enfin une convention internationale anticorruption. En
1997, les membres de l’organisation ont ratifié cette convention, et deux
ans plus tard, la convention entrera en vigueur à titre de régulation inter-
nationale contre toutes les formes de corruption.
Pour l’OCDE, ce combat contre la corruption n’avait rien d’idéolo-
gique. Il s’agissait plutôt de faire comprendre aux pays membres à quel
point cette pratique a causé des torts importants dans le développement
économique de nombreux pays. La corruption est également présentée
comme l’un des grands fléaux qui freine le sain développement de la
mondialisation des échanges économiques, car elle provoque une distor-
sion importante de la logique de la juste concurrence. On insiste pour
dire que la corruption a notamment des effets dévastateurs sur les pays
en voie de développement puisqu’elle encourage l’effritement des bases
mêmes des fragiles jalons de l’État de droit et qu’elle sape les jeunes
racines de la culture démocratique mondiale. À ce niveau, l’OCDE pré-
cise dans son document de 1999 que « la corruption menace les institu-
tions publiques démocratiques en permettant à des intérêts douteux
d’exercer une influence sur l’utilisation des ressources et de la puissance
publique, et en compromettant la confiance que les citoyens accordent
aux activités légitimes de l’État4 ».
L’OCDE a fait beaucoup de sensibilisation pour faire comprendre à
ses pays membres à quel point les coûts de la corruption sont énormes.
Parmi ces coûts, il y a d’abord une déviation importante de l’argent pré-
destiné au service public vers une élite nationale ou vers des agents
publics aux mœurs plus que douteuses. Ce détournement direct ou indi-
rect des fonds publics fausse considérablement le jeu de l’affectation des
ressources et elle ne va pas du tout dans le sens de l’amélioration de la
4. OCDE (1999). La corruption dans le secteur public, Paris, OCDE, p. 7.

L’OCDE
477
qualité de vie des plus démunis. N’ayant pas accès aux postes de pouvoir,
ces derniers sont exclus du jeu économique de la corruption. Ce sont plu-
tôt des acteurs bien en vue qui profitent de ce système de détournement.
La corruption crée également une spirale dangereuse qui empêche
les États de stabiliser la qualité des services publics et de mieux rémuné-
rer les fonctionnaires de première ligne. Ces derniers risquent alors d’être
eux aussi attirés par cette logique des pots-de-vin. La corruption désta-
bilise ainsi toute la culture de l’administration publique nationale et brise
le lien de confiance. Bref, elle enlève toute forme de respect que la popu-
lation peut avoir à l’égard des agents et des institutions publiques. En
spoliant l’argent public, la corruption participe également à la détériora-
tion des biens et des services publics, qui sont déjà des denrées rares dans
de nombreux pays.
Les facteurs qui devraient être principalement visés par les dispo-
sitifs de lutte à la corruption sont : l’interdépendance des sphères écono-
mique et politique, l’importance des rentes placées sous le contrôle des
agents publics, la faiblesse ou mollesse des normes sociales et la passivité
des victimes qui continuent d’accepter de payer les pots-de-vin sans
broncher en acceptant ce fait comme s’il s’agissait d’une fatalité. Il s’agit
là de zones sensibles où les risques de corruption sont très importants.
Dans les pays développés, on peut affirmer qu’il y a deux grands
facteurs qui amplifient le phénomène de la corruption : les imperfections
du système démocratique (la faiblesse des partis d’opposition) et la fai-
blesse de l’encadrement du financement des partis politiques. Dans les
pays en développement, les facteurs de distorsion qui facilitent la multi-
plication des cas de corruption sont : la mauvaise gestion des affaires
publiques, la faiblesse des mécanismes de contrôle des comportements
des agents publics, l’absence de contre-pouvoir institutionnalisé et cré-
dible, la pression des réseaux de relations informelles et des liens com-
munautaires ou tribaux, ainsi que la faiblesse de l’institution juridique.
Sur le plan économique, la faiblesse de l’économie en général et la con-
centration des richesses autour de l’exploitation convoitée des richesses
naturelles sont aussi des facteurs qui encouragent la corruption.
Pour l’OCDE, les remèdes les plus efficaces pour contrer la corruption
sont : l’application rigoureuse et impartiale des lois et des règlements,
l’incrimination des corrupteurs et des corrompus, la réduction des pos-
sibilités de faire des paiements illicites et la bonification des institutions
démocratiques afin de permettre aux contre-pouvoirs d’assumer pleine-
ment leur rôle de surveillant. On constate donc ici que la mise en place d’un
cadre juridique rigoureux est assurément l’élément central de la lutte à
la corruption, tout comme le développement de dispositifs administratifs
de surveillance et de contrôle. L’OCDE résume la position des pays

membres en affirmant que même s’ils utilisent différents types de méca-
nismes, « l’application de la loi et les enquêtes ainsi que des mesures de
contrôle assorties de sanctions rigoureuses ont été considérées par la plu-
part des pays comme essentielles pour prévenir la corruption. Viennent
ensuite les approches préventives et éducatives comme contrôle financier
et de gestion, et la formation5. »
Malgré tous les dispositifs de surveillance et de sanction qu’un État
pourrait mettre en place, il semble qu’il est nécessaire que les adminis-
trateurs publics comprennent qu’ils ne pourront freiner l’attrait du gain
qui est implicite à la corruption que s’ils développent une saine politique
de gestion des ressources humaines. En ce sens, des agents publics qui
ont de bonnes conditions de travail et une bonne rémunération seront
moins tentés de chercher à se mettre dans une position d’illégalité. Le
recrutement de fonctionnaires au mérite et la juste rémunération de ces
derniers permettent donc de diminuer considérablement les risques de
corruption.
Le développement d’une culture décisionnelle guidée par les
prémisses de la transparence est considéré comme l’un des vecteurs
névralgiques qui devraient faciliter le travail des organisations dans leurs
batailles contre la corruption.
Ainsi, la convention internationale de lutte anticorruption de 1997
se veut d’abord une entente visant à sanctionner toutes les parties pre-
nantes qui pourraient être liées à une transaction sous-jacente à la cor-
ruption : « Chaque partie doit prévoir des sanctions pénales efficaces,
proportionnées et dissuasives en cas d’infraction de corruption. » L’esprit
de la démarche punitive peut se résumer en quatre points : a) « l’infraction
doit s’appliquer à toutes les personnes » ; b) « l’infraction doit s’appliquer
au fait d’offrir, de promettre ou d’octroyer un pot-de-vin » ; c) « l’infrac-
tion doit s’appliquer indépendamment de la forme que revêt le pot-
de-vin » ; d) « les pays doivent interdire la corruption en vue d’obtenir ou
de conserver un marché ou un autre avantage indu dans le commerce
international6 ».
5. Ibid.
L’OCDE
479
2. DE LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION

À LA SENSIBILISATION À L’ÉTHIQUE
C’est au cours de la décennie 1990 que l’OCDE a peu à peu tenté de faire
le pont entre la lutte anticorruption et le dossier de l’éthique : « la relation
entre la prévention de la corruption et le regain d’intérêt pour l’éthique
professionnelle dans l’administration publique a été comprise comme la
recherche d’un consensus sur le terme bonne conduite […] L’exercice de
l’éthique professionnelle peut améliorer la capacité d’analyse et de prise
de décisions, dans le respect des valeurs qui ont cours et des critères
habituels. De plus, il constitue un aspect essentiel de la prévention de
corruption7. »
On se permet de dire que le saut qualitatif entre la démarche de
lutte à la corruption et le dossier de l’éthique gouvernementale est impor-
tant, car si le premier s’attaquait à un phénomène de déviance, le second
mise davantage sur la nécessité d’encourager la bonne conduite des
agents publics.
C’est en 1996 que le groupe PUMA8 sur la gestion publique de
l’OCDE publie son premier document important sur l’éthique : L’éthique
dans le service public, questions et pratiques actuelles. On y présente dans un
premier temps les grands facteurs qui fait de l’éthique un aspect incon-
tournable de la gestion publique contemporaine. Parmi ces facteurs, on
peut noter : la baisse de la confiance de la population à l’égard des acteurs
publics et des institutions publiques ; la mutation de la culture et de nos
sociétés qu’ont engendrée l’augmentation de la suspicion et la promotion
des dispositifs de surveillance des pratiques des agents publics ; l’impor-
tance qu’a prise le rôle des médias dans la couverture des pratiques
publiques ; la reconfiguration des modes de gouvernance, qui a fait
éclater la centralisation du pouvoir et qui a augmenté le nombre des
partenaires qui ont un rôle dans le processus décisionnel ; enfin, la modi-
fication de la philosophie de gestion publique, orientée davantage vers
l’obtention des résultats.
Parmi tous ces facteurs, on sent bien que c’est la baisse de confiance
envers les pouvoirs publics qui constitue l’argument central de la
réflexion éthique à l’OCDE. Cette perception négative qu’ont les citoyens
repose sur la conviction que les agents publics n’ont pas toujours une
bonne conduite et qu’ils posent des gestes non éthiques (allant à l’encontre
des orientations, des principes ou des valeurs éthiques), inappropriés
(contraires aux conventions ou aux pratiques usuelles) ou illégaux
7. OCDE (1999). La corruption dans le secteur public, Paris, OCDE, p. 11-12.

8. Programme de la gestion publique, <www1.oecd.org/puma/about/index-fr.htm>.
(contraires à la loi). Le drame de cette crise de confiance est qu’elle

fragilise considérablement la capacité qu’ont les institutions publiques de
demeurer les pôles décisionnels centraux pour le développement des
politiques publiques ; c’est comme si les citoyens se disaient : comment
faire confiance à des institutions qui sont dirigées par des gens qui sont
incapables d’avoir une bonne conduite ?
C’est donc guidé par une volonté ferme de renforcer l’encadrement
des comportements des agents publics, qui se limitait encore trop souvent
à une simple surveillance des comportements illégaux, qu’on appelle
l’éthique en renfort afin de mieux baliser les actes des agents publics. Les
gouvernements sont invités à s’intéresser principalement, dans un pre-
mier temps, à l’éthique comme nouvelle façon d’aborder la régulation des
comportements des agents publics et comme perspective originale de
développement de nouveaux mécanismes d’encadrement des conduites.
Dès lors, l’objectif ultime de l’éthique appliquée à la gestion et aux ser-
vices publics est de freiner, voir de minimiser, les comportements déviants
ou problématiques à l’intérieur des organisations publiques.
Ainsi, le virage de l’éthique serait névralgique, selon l’OCDE, car
« par définition, la gestion de l’éthique et des normes de conduites ne
consiste pas simplement à observer et à contrôler les comportements. Il
s’agit aussi de promouvoir l’intégrité et la bonne conduite. Il faut recher-
cher un consensus sur ce qu’est une bonne conduite et donner aux agents
de la fonction publique des orientations quant à la manière dont ils
doivent agir, prendre des décisions et faire usage de leur pouvoir
d’appréciation dans leur travail quotidien9. » On constate bien ici à quel
point l’éthique est présentée comme un nouveau processus d’encadre-
ment plus souple des conduites des agents publics et « un processus de
gestion permanente10 » qui doit permettre aux institutions publiques de
faire augmenter la qualité des comportements et minimiser le dévelop-
pement des déviances comportementales qui nuisent tant à l’image des
services publics.
Selon le groupe PUMA, les gouvernements qui ont mis l’accent sur
les réformes administratives sont les plus interpellés par les questions
d’éthique, car ces réformes de modernisation ont eu pour effet de briser
la culture bureaucratique wébérienne, qui obligeait les fonctionnaires à
demeurer dans un cadre d’obéissance, pour amener ces derniers à prendre
une marge de manœuvre plus grande dans l’exécution de leurs mandats.
On insiste alors pour dire que « ces changements de réformes de gestion
9. OCDE (1996). « L’éthique dans le service public », Gestion publique, études hors série
no 14, p. 14.
10. Ibid.
L’OCDE
481
peuvent placer les fonctionnaires dans des situations entraînant des

conflits d’intérêts ou d’objectifs et pour lesquelles ils disposent de peu
de principes directeurs quant à la manière dont ils devraient agir ». Dans
cet esprit, l’éthique devient un outil de gestion essentiel afin d’assurer la
bonne gouvernance des affaires publiques dans un contexte culturel post-
bureaucratique.
Il est intéressant de noter que le groupe PUMA insiste beaucoup,
dans ce document de 1996, pour faire le lien entre la modernisation des
modes de gestion publique et le recours à l’éthique. Nous serions même
portés à dire que c’est la grande particularité de ce document. Après
s’être fait l’apôtre de cette modernisation des modes de gestion, le groupe
PUMA s’est vite rendu compte qu’il devait faire la promotion d’un nou-
veau mode de régulation des agents publics pour remplacer la réglemen-
tation trop lourde, s’il ne voulait rouvrir la porte à des formes plus
subtiles de corruption dans les pays occidentaux. En effet, lorsque l’on
examine les détails de ces plans de modernisations, il s’avère toujours
nécessaire de passer par un allègement réglementaire afin de donner aux
agents publics une marge de manœuvre accrue pour qu’ils puissent inno-
ver de manière à augmenter leur performance. Le groupe PUMA s’est
vite rendu compte que c’est grâce à un contrôle normatif serré des agents
publics que la plupart des pays avaient réussi à enrayer la corruption.
Le grand défi du groupe PUMA est donc de développer une
stratégie qui permettrait aux gouvernements de gérer de façon équilibrée
la tension potentielle qu’il y a entre le projet de la modernisation, qui
exige une marge de manœuvre accrue, et le raffermissement du lien de
confiance avec la population, qui exige, de son côté, la fin des compor-
tements déviants et l’augmentation des bonnes conduites des agents
publics. C’est justement cette quête d’équilibre qui constituera le grand
chantier de travail du groupe PUMA afin de pouvoir fournir aux pays
membres de l’OCDE le plus d’outils possible pour faciliter ce changement
de philosophie de gestion.
C’est dans cet esprit que le document de 1996 tente de sensibiliser
les gouvernements qui amorcent le virage de la réforme administrative.
Il vise à faire prendre conscience des répercussions concrètes que peut
avoir un tel changement dans la philosophie d’encadrement des
pratiques : la nouvelle gestion publique repose d’abord essentiellement
sur l’augmentation de l’autonomie des agents publics. C’est notamment
l’assouplissement de l’encadrement réglementaire qui oblige le gouver-
nement à réfléchir à de nouveaux modes de régulation des comporte-
ments, notamment l’éthique : « au lieu d’une réglementation applicable à
toutes les procédures administratives, les tenants des nouvelles méthodes
de gestion choisissent une meilleure responsabilité : définir qui est

responsable de quoi, et élaborer des systèmes complets de suivi, de
compte rendu et d’évaluation11 ».
On insiste sur la vigilance, car les gouvernements doivent être
conscients que dans ce contexte de marge de manœuvre accrue, il serait
possible de voir des agents publics tentés d’exercer « un pouvoir discré-
tionnaire dans leur travail, dans la gestion des ressources publiques, à
l’interface avec les citoyens, et dans le contexte de leurs fonctions d’éla-
boration des politiques. L’éthique est un contrepoids important face à
l’usage arbitraire de cette puissance publique. […] de ce point de vue,
l’éthique est un facteur capital dans la bonne gestion des affaires
publiques12. »
Qui dit marge de manœuvre accrue dit également remise en question
de toute cette culture normative qui encadrait toutes les actions dans
l’ordre des règles, normes et processus. En faisant ce ménage normatif et
en optant pour cette marge de manœuvre accrue, les responsables gou-
vernementaux doivent avoir un esprit d’ouverture à l’égard des erreurs
potentielles qui pourraient en découler. Le grand défi de ces responsables
est de trouver le point d’équilibre entre l’encadrement des pratiques et
la marge de manœuvre.
Pour le groupe PUMA, il y a deux grandes approches qui dominent
les stratégies de gestion de cet équilibre ; l’attrait pour les codes d’éthique
et l’intérêt pour des mécanismes de transparence. Par-delà la surveillance
des comportements illégaux, la nouvelle reconfiguration des processus
de régulation des comportements doit obliger les gouvernements à se
poser des questions sur la gestion des comportements non éthiques (qui
vont à l’encontre des orientations, des principes et des valeurs du service
public) et des comportements inappropriés (considérés comme immoraux
ou contraires aux mœurs).
Si, traditionnellement, les agents publics savaient de façon assez
précise comment se comporter, grâce à l’arsenal normatif qu’on leur four-
nissait, ils ont maintenant de la difficulté à gérer les situations de zones
grises, c’est-à-dire celles qui échappent à l’encadrement normatif.
L’encouragement de cette marge de manœuvre accrue exige également
un jugement plus raffiné de la part de ces agents publics. Ce jugement
de qualité est encore plus important, car le fonctionnaire se retrouve de
plus en plus souvent devant des dilemmes difficiles à résoudre. Peu
no 14, p. 66.
12. Idem, p. 15.
L’OCDE
483
importe le scénario qu’il choisit, il a le sentiment d’aller à l’encontre de

l’une des valeurs, c’est-à-dire qu’il sent qu’il devra privilégier l’un des
idéaux collectifs au détriment d’un autre. Ces dilemmes se multiplient
lorsque l’on commence à exiger que la fonction publique ne serve plus
uniquement l’intérêt public, mais qu’elle s’intéresse de plus en plus au
client et se préoccupe du contribuable qui paie ce service.
Pour gérer ces nouvelles zones grises, ces zones d’incertitudes et
ces zones comportementales à risque qui échappent au cadre réglemen-
taire traditionnel, le groupe PUMA propose le développement d’une
infrastructure de gestion des comportements qui repose sur trois grands
axes : un cadre juridique de contrôle ; un cadre éthique d’orientation et
conseil ; et un cadre de gestion. Afin d’éliminer les « comportements
indésirables » et d’encourager « la bonne conduite », on encourage les
gouvernements à être encore plus précis dans le développement de cette
infrastructure dite de l’éthique en l’organisant à partir d’une série de
mesures complémentaires. Il propose de mettre en place une infrastructure
de l’éthique qui intégrerait huit éléments13 précis :
1) l’engagement politique (les hommes politiques devraient souligner
l’importance de l’éthique, donner l’exemple et soutenir la bonne con-
duite avec des ressources adéquates) ; 2) un cadre juridique efficace
(lois et règlements qui établissent et font respecter des normes de
conduites) ; 3) des mécanismes de responsabilisation efficaces (procé-
dures administratives, audits, évaluations de la performance d’une
agence, mécanismes de consultation et de supervision) ; 4) les codes
de conduites (énoncé de valeurs d’une organisation, de son rôle, des
responsabilités et des obligations de ses employés, et des restrictions
sur les activités) ; 5) des mécanismes de socialisation professionnelle
(éducation et formation) ; 6) de bonnes conditions d’emploi dans la
fonction publique (traitement juste et équitable, rémunération et
sécurité appropriée) ; 7) un organisme de coordination pour la ques-
tion d’éthique ; 8) une société civile active (y compris des médias
zélés) qui surveille les activités gouvernementales.
Parmi les autres grands éléments des réformes en matière de
gestion publique qui exigent le développement d’une sensibilité accrue
aux questions relevant de l’éthique, il y a l’augmentation des démarches
de partenariat que le secteur public veut avoir avec le secteur privé. Si
ces nouveaux rapports privé/public peuvent augmenter l’efficacité ou la
qualité des services offerts à la population, l’OCDE insiste cependant sur
l’importance de rester vigilant en matière d’éthique, car « un contact plus
direct avec l’argent public, allié à moins de contrôles détaillés de son
utilisation, risque d’être une source de tentation plus grande de cor-
ruption, de fraude, ou simplement de multiplication des possibilités de
13. OCDE (1997). « L’éthique et le service public », Puma, note synthèse no 1, février.
conflits d’intérêts14 ». Comme nous le verrons un peu plus loin, les pays
membres de l’OCDE sont conscients que les conflits d’intérêts sont con-
sidérés comme le principal fléau en matière d’inconduite ; ils devront
donc prendre au sérieux cette indication que la proximité avec le secteur
privé augmente considérablement les dangers de conflits d’intérêts.
La déconcentration a également un impact sur la culture des services
publics, car elle fait éclater l’esprit d’uniformité qui formatait les mœurs
de la fonction publique. En favorisant la culture de la souplesse et une
plus grande capacité d’adaptation aux différentes situations ou demandes
particulières des clients, le mouvement de déconcentration remet en
question l’idée de l’universalité des pratiques des agents publics dans la
livraison des services. Il est cependant admis « que la diversité de pra-
tiques, encouragée par l’octroi d’une plus grande souplesse de gestion, a
suscité la crainte de voir progressivement disparaître toute vision
d’ensemble de la fonction publique, le sens de l’État, et les valeurs
traditionnelles des services publics15 ».
Ainsi, en analysant le document de 1996, on se rend compte que le
mouvement de la modernisation de la gestion publique met fin à l’ethos
de la fonction publique bureaucratique moderne, bouleversant ainsi
toutes les valeurs établies au cours du dernier siècle.
La nouvelle culture de l’administration publique doit également
savoir s’adapter aux exigences sociétales faites en faveur d’une plus
grande transparence du processus de décision. Les fonctionnaires
devront donc s’habituer aux demandes qui se feront en termes d’accès à
l’information et par une surveillance accrue des médias et autres groupes
de la société civile.
Pour terminer cette première grande incursion de 1996 dans le
monde de l’éthique gouvernementale, l’OCDE précise que si les gouver-
nements maintiennent le cap sur la gestion bureaucratique traditionnelle,
ils devraient tout naturellement rester dans une logique de gestion de
l’éthique par la règle ou, pour être plus précis, dans une logique typique-
ment déontologique. Il est cependant essentiel que ceux qui prennent le
virage vers la nouvelle gestion publique s’orientent du côté d’une éthique
plus portée vers l’intégrité et les valeurs.
no 14, p. 24.
15. Idem, p. 21.
L’OCDE
485
Le 23 août 1998, l’OCDE pousse encore plus loin le dossier de

l’éthique en faisant adopter par son conseil une Recommandation concer-
nant l’amélioration des comportements éthiques dans le service public. Dans un
document très bref, on présente douze grands principes structurants qui
fournissent des repères incontournables pour une saine gestion publique.
Ces principes ont comme objectif de faciliter le développement d’une
culture de la bonne conduite dans les organismes publics. On doit abso-
lument faire passer le message qu’être membre de la fonction publique,
c’est accepter de se donner des standards de conduite très élevés.
1. Les normes éthiques applicables au service public devraient être
claires (donner les limites de ce qu’est un comportement accep-
table et préciser les valeurs et les principes fondamentaux).
2. Les normes éthiques devraient être inscrites dans le cadre
juridique.
3. Les détenteurs d’une charge publique devraient pouvoir béné-
ficier de conseils dans le domaine de l’éthique (formation,
mécanismes-conseils et consultations internes, aide en matière
d’intégration des normativités à la pratique).
4. Les détenteurs d’une charge publique devraient connaître leurs
droits et leurs obligations lorsqu’ils révèlent des actes répréhen-
sibles.
5. L’engagement des responsables politiques en faveur de l’éthique
devrait renforcer le comportement éthique des détenteurs d’une
charge publique (importance de l’exemplarité politique).
6. Le processus de décision doit être transparent et faire l’objet de
contrôle (« le public a le droit de savoir comment les institutions
publiques utilisent les pouvoirs et les ressources qui leur sont
confiés »).
7. Il devrait exister des lignes directrices claires en matière de
relations entre le secteur public et le secteur privé (« des règles
claires définissant les normes éthiques devraient guider le com-
portement des détenteurs d’une charge publique dans leurs
relations avec le secteur privé »).
8. Les gestionnaires devraient promouvoir un comportement
éthique.
9. Les politiques, les procédures et les pratiques de gestion
devraient favoriser un comportement conforme à l’éthique.
10. Les conditions d’emploi propres à la fonction publique et la

gestion des ressources humaines devraient favoriser un com-
portement conforme à l’éthique.
11. Des mécanismes adaptés permettant de rendre compte
devraient être mis en place dans le service public.
12. Des procédures et des sanctions appropriées devraient exister
en cas de comportement fautif.
En 2000, l’OCDE nous présente le résultat de son enquête sur l’état
des lieux dans la mise en place de l’infrastructure éthique dans la plupart
des pays membres dans son document : Renforcer l’éthique dans le service
public. Partant des mêmes inquiétudes qu’en 1996, c’est-à-dire le bris de
confiance entre les populations et le service public de même que la
surveillance croissante de l’agissement des acteurs publics qui rendent
l’éthique incontournable aujourd’hui, le groupe PUMA a tenté de com-
prendre comment les pays membres avaient réagi à ce constat navrant et
sur quels dispositifs et approches ils appuyaient leur travail de régulation
des conduites des agents publics. Comme le dit le Secrétaire général de
l’OCDE, le Canadien Donald J. Johnston, « le respect d’une éthique est
une condition préalable implicite pour que l’opinion publique accorde sa
confiance à l’administration. C’est aussi un élément capital de la bonne
gouvernance16. »
Ce document insiste d’abord sur le fait que c’est l’importance des
changements intra- et extraorganisationnels dans le développement des
infrastructures éthiques. Parmi les critères importants du nouveau con-
texte intraorganisationnel, l’OCDE estime que la vague de privatisation,
de sous-traitance, la refonte de la fonction publique, la réduction des
effectifs et le blocage des rémunérations obligent les gouvernements à
être plus vigilants en matière d’éthique. En effet, ce sont ces nouvelles
approches issues de la philosophie du Nouveau management public qui
les ont obligés à développer de nouveaux mécanismes de gestion des
comportements.
Au niveau des facteurs extraorganisationnels, les gouvernements
sont de plus en plus conscients que dans les démocraties contemporaines,
les citoyens sont très exigeants et qu’ils s’attendent à ce que les agents
publics agissent en fonctionnaires préoccupés par le bien commun, l’inté-
rêt public et la qualité des services publics. C’est dans cet esprit qu’on y
propose « d’améliorer la redevabilité des agents publics dans l’exercice de
leurs nouvelles compétences autonomes, et à assurer leur adhésion aux
valeurs nouvelles ainsi qu’à répondre aux attentes des citoyens » ; il
16. OCDE (2000). Renforcer l’éthique dans le service public, Paris, OCDE, p. 9.
L’OCDE
487
devient incontournable de « définir des valeurs fondamentales du service

public et les normes de conduite afin de créer une culture au sein de
laquelle les agents publics et la société partagent une même conception
du comportement à attendre des titulaires de charges publiques17 ».
De façon générale, on peut dire que le document de 2000 présente
l’éthique comme un processus de mise à niveau des mécanismes de ges-
tion des comportements des agents publics. On insiste pour dire que
l’éthique est appelée à jouer un rôle de coordination central dans cette
infrastructure complexe de la régulation des comportements des agents
publics. Elle cherche à arrimer les différentes composantes de cette infra-
structure afin qu’elles puissent toutes aller dans un même sens, en s’assu-
rant qu’elles sont cohérentes et complémentaires. À cet égard, le groupe
PUMA prétend que le développement de l’éthique est une donnée fon-
damentale afin de compléter le grand chantier de redressement de la
qualité morale de l’administration et du service public, chantier ouvert
par la Convention internationale contre la corruption.
À la suite de son enquête auprès des pays membres, l’OCDE précise
qu’il y a encore deux grandes tendances qui se démarquent en matière
de gestion des comportements : « l’une est axée sur le strict respect des
procédures descriptives/administratives, les mécanismes de contrôle et
les règles détaillées qui définissent ce que les fonctionnaires doivent
éviter, ce qu’ils devraient faire et comment ils devraient le faire. Cette
approche est appelée « gestion de la déontologie fondée sur la règle ».
L’autre approche, fondée sur les aspirations, consiste à encourager les
comportements appropriés par des mesures incitatives plutôt qu’à faire
la police et à punir les erreurs et les actes répréhensibles. Elle est connue
sous le nom de « gestion de l’éthique fondée sur l’intégrité18 ».
Dans le document de l’année 2000, on insiste beaucoup sur le rôle
que doit jouer la gestion de l’éthique afin de s’assurer que l’intégrité
devient un principe orienteur de toute la culture de l’administration
publique modernisée. Pour l’OCDE, « assurer l’intégrité signifie que : le
comportement des agents publics correspond aux missions de l’organisa-
tion dans laquelle ils travaillent ; la bonne marche des affaires publiques
est fiable ; les citoyens doivent recevoir un traitement impartial sur la
base de la légalité et de la justice ; les ressources publiques sont utilisées
de manière efficace, efficiente et appropriée ; les procédures qui per-
mettent de prendre les décisions sont transparentes afin de permettre à
la surveillance du public et aux réparations d’exister19 ».
17. Idem, p. 12.

18. Idem, p. 28.
19. Idem, p. 11.
Malgré toute l’insistance faite par le groupe PUMA en faveur de

cette approche centrée sur l’intégrité, force est d’admettre que la majorité
des pays membres de l’OCDE restent bien installés dans une culture très
normative. En ce sens, la plupart des dispositifs qui servent de fer de
lance de cette infrastructure de l’éthique s’inscrivent dans une logique de
raffermissement de leur système de production et de promotion des
normes ainsi que de leurs mécanismes de surveillance et de sanction. À
ce niveau, on n’a qu’à regarder tous les canevas de réponse des pays
membres à la fin de l’étude de 2000 pour comprendre cette prédominance
de la déontologie.
Toutefois, en analysant les réalisations concrètes faites par ses pays
membres, le groupe PUMA considère que l’une des démarches les plus
intéressantes qui ressortent de son analyse est le rôle névralgique que
jouent les plans stratégiques de développement des infrastructures de
l’éthique. Ces derniers permettent d’orienter de façon logique et cohé-
rente l’ensemble de la démarche éthique. Plusieurs pays ont d’ailleurs
créé des instances particulières afin d’assurer la coordination de la démarche
éthique et l’application des politiques de gestion des comportements.
L’une des caractéristiques importantes des approches gouverne-
mentales qui rapportent le plus de succès, c’est l’ancrage très pragma-
tique et contextuel des démarches mises de l’avant en matière d’éthique.
Ainsi, « les mesures couronnées de succès résultent d’une combinaison
d’interventions qui sont cohérentes et qui prennent en compte l’environ-
nement du service public dans son ensemble ».
De plus, à la lumière des résultats de son enquête, l’OCDE réaffirme
dans son document de 2000 l’importance que les pays doivent accorder
aux huit grandes composantes de l’infrastructure de l’éthique. On recom-
mande d’ailleurs de développer et réexaminer périodiquement les poli-
tiques en matière d’éthique, les procédures, les pratiques et les
institutions à la lumière de ces grands critères.
Ainsi, on peut illustrer ce besoin en pensant aux conséquences qu’a
eues le scandale des commandites sur l’infrastructure de l’éthique du
gouvernement fédéral canadien. En effet, dans un pays comme le
Canada, malgré le développement de plusieurs dispositifs nécessaires à
une bonne infrastructure, il fut tout de même nécessaire pour le gou-
vernement Martin de réévaluer l’efficience de ces derniers eu égard au
manque d’exemplarité flagrante du personnel politique de l’ancien gou-
vernement de Jean Chrétien. Également, il fut nécessaire de compléter
l’infrastructure par de nouvelles instances ou de nouveaux mécanismes.
Ce type de questionnement oblige souvent les gouvernements à revoir
leur infrastructure afin de lui redonner de la crédibilité.
L’OCDE
489
Dans cet esprit, le groupe PUMA avance l’idée qu’il est fondamental
de faire le travail d’incorporation de la dimension éthique dans les cadres
de gestion, en combinant notamment les systèmes de gestion fondés sur
les idéaux et ceux fondés sur le respect des règles. Il est également néces-
saire d’adapter continuellement l’infrastructure de l’éthique aux diffé-
rents changements administratifs qui sont sous-jacents aux réformes.
Selon l’OCDE, les organismes de coordination de l’éthique doivent
porter une attention particulière aux valeurs véhiculées à l’intérieur des
organismes publics. Les valeurs sont des principes collectivement parta-
gés qui guident le jugement porté sur ce qui est bon et approprié ; « elles
représentent les principes communément admis qui influent sur notre
perception de ce qui est bien et convenable20 ». Les valeurs servent de
guides et de repères pour nos jugements et actions lorsque nous nous
retrouvons dans des situations floues ou troubles. Elles représentent des
principes orienteurs qui sont déjà au cœur de l’action publique. Ces
valeurs prennent racine dans la société, dans la démocratie ou dans la
profession.
Dans son étude, le groupe PUMA fait remarquer que « tous les pays
de l’OCDE ont défini une série de valeurs essentielles sur lesquelles
s’appuie le service public21 ». Parmi toutes les valeurs recensées, il en
identifie huit qui pourraient être considérées comme les valeurs les plus
transversales, dans la mesure où elles sont les plus souvent citées dans
les documents officiels des gouvernements nationaux. Ces huit valeurs
sont : l’impartialité ; la légalité ; l’intégrité ; la transparence ; l’efficience ;
l’égalité ; la responsabilité ; la justice.
Après avoir identifié ces valeurs partagées, l’OCDE croit que le
grand défi qui guette maintenant les gouvernements est celui de faire
vivre ces valeurs dans les cultures organisationnelles et de leur donner
un sens concret dans le quotidien de tous les agents publics.
Il est intéressant de noter que les résultats de l’enquête démontrent
que plus du tiers des pays répondants affirment avoir consulté les
membres de leur fonction publique pour savoir quelles étaient les valeurs
à promouvoir. Le but de ces consultations était d’augmenter la logique
d’engagement moral du personnel : « La participation du personnel con-
cerné au processus de révision a été un facteur crucial d’établissement
d’une identité de vues parmi les agents publics. Elle a ensuite conduit à
une mise en œuvre plus aisée22. » Certains pays ont même entrepris des
20. Idem, p. 35.

21. Ibid.
22. Idem, p. 14.
consultations publiques afin de cerner les valeurs attendues par les

collectivités desservies par ce service public. Les pays se sont ensuite fait
un devoir de développer des outils de communication adaptés afin de
rejoindre les fonctionnaires et les sensibiliser à ces valeurs.
D’autres mesures sont également populaires en matière du dévelop-
pement des sensibilités éthiques, notamment la sensibilisation des nou-
veaux fonctionnaires aux valeurs, la formation des agents publics en
matière de déontologie et le développement des compétences de résolution
des dilemmes éthiques.
Le plus grand paradoxe des résultats de l’enquête au niveau des
valeurs est le constat que la majorité des pays ressentent le besoin d’enca-
drer les valeurs prioritaires du service public dans un cadre juridique.
L’analyse comparée de l’OCDE a d’ailleurs amené les membres du
groupe PUMA à préciser que « dans la plupart des cas, les valeurs essen-
tielles sont définies dans des textes législatifs et des lois générales, mais
les pays de l’OCDE les énoncent aussi dans des constitutions, dans des
lois fondamentales et dans les règlements régissant plus spécifiquement
la fonction publique ou le service public23 ».
Afin d’éviter de se retrouver continuellement dans une posture
réactive, l’OCDE recommande de profiter du développement de la cul-
ture de l’éthique pour développer des outils appropriés pour faire de
meilleurs diagnostics des zones à risque en matière de déviance compor-
tementale. Par conséquent, une gestion davantage préventive est ici
encouragée.
On insiste notamment sur le fait que la nouvelle forme de gouver-
nance sociale s’est grandement transformée et que les gouvernements
doivent notamment bien comprendre que « la multiplication des contacts
avec les entreprises a changé les rapports qu’entretiennent les secteurs
publics et privés. Cela a pour effet de modifier toute notre conception de
ce qui est acceptable ou pas dans ce type de rapport de proximité. C’est
ce qui oblige les gouvernements à revoir en profondeur les mécanismes
de gestion des comportements des agents publics, les valeurs prioritaires
qui doivent guider la fonction publique et coordonner le tout à partir de
la mise en place de l’infrastructure de l’éthique24. »
Dans le même ordre d’idées, on insiste sur le fait que l’on doit faire
le diagnostic des emplois publics qui sont le plus à risque en matière de
comportement problématique. De façon générale, les pays de l’OCDE
23. Idem, p. 37.

24. Idem, p. 32.
L’OCDE
491
croient que certains métiers publics sont particulièrement à surveiller :

notamment l’administration judiciaire, fiscale et de douanes, ainsi que la
police et la défense nationale.
Dans le cas de ces zones à risque et de ces métiers plus vulnérables,
les approches juridiques et déontologiques semblent les plus utilisées, car
il apparaît nécessaire de mettre des balises limpides dans ces situations
afin d’éviter tous les dérapages aux conséquences importantes. On insiste
également sur l’importance que les gouvernements doivent accorder aux
contrôles internes afin de détecter rapidement les actes de corruption ou
de conflits d’intérêts. Ces dispositifs de contrôle devraient notamment
permettre de « déceler les irrégularités commises par des agents particu-
liers ou des dysfonctionnements systémiques25 ». Pour renforcer encore
davantage cette surveillance, la plupart des pays de l’OCDE choisissent
d’y joindre une surveillance indépendante occasionnelle.
Conscients que la logique de vérification et de sanction ne peut pas
assurer un contrôle total, de plus en plus de pays se soucient de l’aspect
préventif de la déviance organisationnelle ; « ils reconnaissent que plus
ils s’attachent à la prévention moins ils ont besoin de mettre l’accent sur
l’application des règles. La prévention est à long terme un investissement
moins onéreux et a un impact plus positif sur la culture du service et sur
les relations entre le service public et la société civile26. » C’est dans le
sillon de ce souci préventif qu’ils vont s’intéresser à l’approche éthique.
Quand les zones à risque sont réellement problématiques, les pays
optent pour la définition de normes et règles de comportement, car « les
agents doivent cependant connaître avec plus de précision les normes
qu’ils devraient appliquer dans leur quotidien et ils doivent savoir où se
situent les limites d’un comportement acceptable27 ». Les normes vont
assurer une certaine standardisation des comportements.
En 2001, l’OCDE précise que « l’éthique publique est un préalable
et un soutien à la confiance de l’opinion ; c’est la pierre angulaire de la
bonne gestion des affaires publiques28 ». Selon l’ONG parisienne, les gou-
vernements doivent être préoccupés par les comportements des agents
publics et doivent toujours s’assurer que les valeurs et les normes qui
visent la gestion des comportements de ces derniers sont toujours
d’actualité. On y précise que l’objectif de cette démarche éthique est de
26. Idem, p. 20.
27. OCDE (2001). Renforcer l’éthique dans le service public, Paris, OCDE, p. 42.
chercher à rehausser le niveau d’intégrité des agents publics afin de

consolider le lien de confiance avec la population et s’assurer que l’intérêt
public soit toujours le principe orienteur de toute l’action publique.
En juin 2003, le comité de la gestion publique de l’OCDE dépose
les résultats de son enquête sur la gestion des conflits d’intérêts dans les
pays membres de l’OCDE. Sur le modèle de son document de 2000,
l’organisation présente une synthèse analytique des résultats et la syn-
thèse des réponses des pays membres qui ont répondu. Cette recherche
et ces résultats s’inscrivent dans le sillon des recommandations de 1998
sur « l’amélioration des comportements éthiques dans le service public ».
Pour l’OCDE, les conflits d’intérêts représentent les problèmes les plus
fréquents et importants en matière d’éthique dans le service public. Une
négligence à l’égard de la prévention de ce fléau ne fait qu’accroître les
chances de voir ces conflits d’intérêts se transformer en système de cor-
ruption ; c’est pourquoi il est nécessaire de s’attaquer en amont à cette
problématique, afin de tuer dans l’œuf les germes de son apparition
potentielle.
Pour pouvoir gérer ce problème, l’OCDE propose aux pays membres
de se doter d’une définition commune : « Un “conflit d’intérêts” implique
un conflit entre la mission publique et les intérêts privés d’un agent
public, dans lequel l’agent public possède à titre privé des intérêts qui
pourraient influencer indûment la façon dont il s’acquitte de ses obliga-
tions et des responsabilités29. »
Contrairement à la corruption, qui repose sur une transaction finan-
cière illégale entre un agent public et un agent privé, le conflit d’intérêts
est souvent plus subtil et donc plus difficile à cerner et à sanctionner. Il
peut s’agir d’avantages qui seront octroyés à des proches de l’agent
public, à des membres de sa communauté culturelle ou religieuse, ou
encore à un parti politique. Il peut s’agir d’une faveur que l’agent public
donne à une personne ou à une organisation dans l’espoir d’obtenir un
emploi lorsqu’il quittera la fonction publique. Bref, les conflits d’intérêts
interpellent une problématique large qui regroupe tous les actes où il y
a un doute sur l’intention de l’agent public de servir de son mieux l’intérêt
public et le bien commun.
Comme la corruption, les conflits d’intérêts sapent le lien de
confiance de la population face aux services publics et aux agents publics ;
c’est pourquoi l’OCDE croit qu’il est du devoir de tous les gouvernements
de se donner l’objectif « de maintenir l’intégrité des décisions politiques
29. OCDE (2003). Annexe à la recommandation du conseil sur les lignes directrices de
l’OCDE pour la gestion des conflits d’intérêts dans le service public, Paris, OCDE, juin,
p. 4.
L’OCDE
493
et administratives et, plus généralement, l’intégrité de la gestion publique,

sachant qu’un conflit d’intérêts non résolu peut aboutir à des abus dans
l’exercice de fonctions publiques30 ».
Pour contrôler les conflits d’intérêts, il est proposé que les pays se
dotent d’une « politique moderne de gestion des conflits d’intérêts »
souple et efficace qui reposerait sur quatre axes :
a) en interdisant les formes de conflit inacceptables ;
b) en gérant convenablement les situations de conflit ;
c) en sensibilisant les organismes publics et les agents publics ;
d) en développant de procédures efficaces d’identification, de
divulgation et de gestion des situations de conflit d’intérêts.
Cette politique devrait se développer dans une perspective systé-
mique afin de s’assurer que le processus qui est mis de l’avant sera
logique et cohérent avec le reste de la politique générale en matière de
régulation des comportements déviants. Elle devra bien définir ce qu’on
entend par conflit d’intérêts ; bien identifier les comportements
inacceptables ; faire la promotion des attitudes exemplaires ; sensibiliser
les membres de la fonction publique pour qu’ils adoptent un comporte-
ment préventif ; favoriser la divulgation des actes fautifs, s’assurer que
la gestion des plaintes est rigoureuse et sanctionner les cas de conflit
d’intérêts ; développer un partenariat avec les parties prenantes afin de
travailler avec elles à la gestion de ce problème ; évaluer régulièrement
la politique et faire des changements aux besoins.
Pour l’OCDE, l’une des premières pistes de gestion des conflits
d’intérêts est assurément d’augmenter la transparence du processus déci-
sionnel. Cela peut passer par des procédures de divulgation des intérêts
personnels qui pourraient être problématiques dans le cadre de la fonc-
tion publique, ou par une visibilité accrue des procédures de gestion. Il
faut ensuite sensibiliser les agents publics sur l’importance qu’ils doivent
accorder aux valeurs du service public comme « le désintéressement,
l’impartialité et l’intégrité » et les amener à organiser leur vie privée afin
de respecter l’esprit de ces valeurs. Les gouvernements doivent
également s’assurer que la culture et les structures de l’appareil d’État
n’encouragent pas les conflits d’intérêts, mais qu’au contraire elles
favorisent la transparence et la communication ouverte.
Enfin, l’OCDE encourage les pays à développer des expertises en
matière de diagnostics des zones grises qui augmentent les risques de
dérapage en matière de conflit d’intérêts. Dans le contexte de gestion
30. Idem, p. 2.
modernisée, la proximité des rapports entre le privé et le public constitue

toujours une zone de vulnérabilité importante. Les gouvernements
doivent donc être très vigilants lorsqu’ils gèrent ces zones de partenariat.
CONCLUSION
Leader dans le domaine des études comparées dans le secteur de
l’éthique gouvernementale, comme dans de nombreux autres dossiers
publics, l’OCDE a effectivement imposé, avec l’infrastructure de l’éthique
dans le service public, un standard de validation dans ce domaine. Afin
d’éliminer les « comportements indésirables » et d’encourager « la bonne
conduite » des agents publics, on incite les gouvernements à être encore
plus précis dans le développement de cette infrastructure dite de l’éthique
en l’organisant à partir d’une série de mesures complémentaires.
À la fin de son étude de 2000, tous les pays de l’OCDE ont présenté
leur architecture d’infrastructure. L’intérêt de ce type d’information était
de fournir le panorama des démarches organisationnelles officielles qui
ont été développées par les organismes centraux des gouvernements
membres. Cela permet de comparer les dispositifs mis en place par cha-
cun des pays afin d’encadrer les inconduites ou encourager les bonnes
conduites de ses agents publics. Ces documents d’analyse comparée font
assurément partie des contributions les plus importantes de l’OCDE.
L’objectif de ces documents d’analyse comparée n’est pas neutre poli-
tiquement, puisqu’il y a, au cœur de la mission de cette organisation, un
désir d’établir certains standards internationaux en matière de bonne
gouvernance de l’État. Comme le précise Jean-Herman Guilmette31 dans
son récent document sur les méthodes de travail à l’OCDE, l’objectif
ultime de cette organisation est de faire évoluer les habitudes de bonne
gouvernance par le partage des connaissances entre les États membres.
Si la démarche de l’OCDE est intéressante, on doit cependant
préciser que ses méthodes d’analyse ont une limite importante, pour ne
pas dire une faiblesse majeure ; en aucun cas l’approche structuraliste
actuellement prédominante dans les officines du groupe de travail
PUMA, qui coordonne le dossier de l’éthique, ne nous permet d’évaluer
la portée réelle des mesures adoptées par les gouvernements et encore
moins d’évaluer l’efficacité et l’efficience des dispositifs de régulation des
comportements. On pourrait même être tenté de dire que plusieurs
31. Guilmette, J.-H., Pressure Power : Development, Cooperation and Networks, <web.idrc.ca/
en/ev-23429-201-1-DO_TOPIC.html>, consulté le 15 septembre 2004.
L’OCDE
495
gouvernements semblent se contenter actuellement de multiplier les

structures dans le domaine de l’éthique gouvernementale uniquement
afin d’avoir une bonne note dans le prochain bulletin de l’OCDE.
À ce niveau, l’exemple du gouvernement fédéral canadien est fort
intéressant, car si l’on se fie aux informations présentées dans le cadre
de l’enquête de l’OCDE en 2000, le Canada est un pays qui a une infra-
structure de l’éthique fort louable. Pourtant, lorsque l’on regarde dans les
faits, le gouvernement fédéral canadien s’est retrouvé dans des situations
problématiques où les scandales politico-administratifs se sont multipliés
au cours des dernières années. Que l’on pense au scandale des com-
mandites, à celui du Commissaire à la vie privée (Georges Radwanski),
au « Shawinigate » et à l’Auberge Grand-Mère, aux cas de népotisme chez
Via Rail et Postes Canada et à tous les cas des séjours des ministres au
chalet de la famille Irving. Tous ces scandales ont vu le jour malgré la
présence de multiples dispositifs en matière d’éthique gouvernementale,
notamment le Code régissant la conduite des agents publics et de l’après-
mandat32 ainsi que la présence d’un conseiller en éthique33, soit M. Howard
Wilson.
Bref, on voit bien, à la lumière de l’exemple du gouvernement
fédéral canadien, que le nouveau standard de l’infrastructure de
l’éthique, inspiré par l’OCDE, ne garantit nullement que les agents
publics sont véritablement inspirés par une culture de la bonne conduite
et de l’éthique. C’est dans cet esprit que nous croyons qu’il faut désor-
mais dépasser la simple évaluation quantitative de la présence de ces
nouvelles infrastructures en matière d’éthique. Nous devons tenter de
développer de nouvelles méthodes d’analyse permettant de mieux saisir
la qualité et l’efficacité des dispositifs mis en place. Nous croyons qu’il
est maintenant temps de faire des analyses qualitatives qui permettraient
d’évaluer si les programmes en matière d’éthique gouvernementale
répondent aux promesses que les dirigeants politiques ou responsables
administratifs avaient tenues lors de leur mise en place. Il faudrait éga-
lement commencer à regarder du côté du développement de grilles
d’évaluation des performances éthiques de nos organismes publics.
32. Code régissant la conduite des titulaires de charge publique, décembre 2003, <strate-
gis.ic.gc.ca/epic/internet/inoec-bce.nsf/fr/oe01422f.html>, consulté le 15 septembre
2004.
33. Remplacé par le commissaire à l’éthique depuis le 26 avril 2004, <www.parl.gc.ca/37/
3/parlbus/chambus/house/bills/government/C-4/C-4_3/90225bF.html>, consulté le
15 septembre 2004.
a
C H A P I T R E
18
LE BULLETIN DE PERFORMANCE
COMME OUTIL D’IMPUTABILITÉ
ET DE TRANSPARENCE
Le cas de l’éducation
aux États-Unis, en France
et au Canada
Ghislain Arbour
Étudiant au doctorat en administration publique
à l’École nationale d’administration publique
Richard Marceau
Directeur du Centre de recherche et d’expertise en évaluation (CREXE)
de l’École nationale d’administration publique, professeur titulaire à l’ENAP
et président sortant de la Société québécoise d’évaluation de programme
Les citoyens du Québec, en général, et les parents d’élèves, en particulier,

disposent depuis quelques années d’une nouvelle source de renseigne-
ments sur les écoles secondaires. Pour la première fois depuis l’introduc-
tion d’un système d’éducation universel et très largement financé par les
fonds publics, des données comparatives sur la performance des établis-
sements d’enseignement sont mises à la disposition du grand public à
un coût réduit et sous une forme accessible. En se procurant un magazine
ou en consultant Internet, il est possible de s’enquérir d’une cote globale

attribuée à un établissement d’enseignement et de comparer ce résultat
à ceux d’autres établissements, que ce soit à l’intérieur d’une région,
d’une commission scolaire ou encore au plan provincial. Nous référons
évidemment ici à ce qui a été appelé au Québec le Bulletin des écoles
secondaires ou encore le Palmarès des écoles.
Le phénomène n’est cependant pas unique au Québec. Ce type de
produit s’est développé, entre autres, au Royaume-Uni, en France et aux
États-Unis. De fait, son apparition et son développement sont un phéno-
mène en grande partie américain. Il n’est pas non plus strictement ratta-
ché à l’éducation, bien que ce soit en bonne partie dans ce secteur et dans
celui de la santé que les développements les plus significatifs se soient
produits (Gormley et Weimer, 1999, p. 39-60).
Ce produit informationnel relativement récent, portant sur des
organisations publiques s’appelle « bulletin de performance », que l’on
désigne organizational report card ou simplement report card dans le monde
anglo-saxon. Les bulletins de performance sont des recensions de rensei-
gnements divers sur les établissements, généralement axés sur la notion
de performance. On peut également dire qu’ils constituent des rapports
systématiques destinés, d’une part, aux bénéficiaires des organisations
concernées, et, d’autre part, au public en général. Ils remplissent le plus
souvent une fonction de transparence ou d’imputabilité.
L’étude des bulletins de performance, et plus particulièrement des
bulletins de performance en éducation, apparaît de plus en plus perti-
nente au moment où ceux-ci ou des formes d’évaluation apparentées font
leur entrée sur la scène québécoise. Par exemple, les initiatives en santé
au sujet de la mesure de la performance des hôpitaux et des CLSC, ainsi
que la publication des listes d’attentes sur Internet, peuvent se rap-
procher grandement des bulletins de performance. De plus, le contexte
spécifique de l’éducation au Québec – soit les transformations adminis-
tratives en éducation, l’obligation d’évaluer et de rendre des comptes
ainsi qu’un déplacement de la démocratie scolaire de l’électif vers le
choix parental – nous porte à croire que l’information sur la performance
scolaire risque de jouer un rôle plus important dans le développement
de l’éducation. Les bulletins de performance, comme outil d’information
au grand public, représentent un élément clé de cette problématique.
L’accès accru à l’information sur la performance des établissements
d’enseignement, l’apparition de comparaisons entre ceux-ci et les effets
appréhendés par les différents acteurs impliqués sont des problématiques
associées aux bulletins de performance qui suscitent bien des question-
nements et des réactions chez nombre de personnes. Certains en
LE BULLETIN DE PERFORMANCE COMME OUTIL D’IMPUTABILITÉ ET DE TRANSPARENCE
499
louangent les vertus facilitantes pour le choix d’une école ou leur contri-
bution à une plus grande transparence de l’utilisation des fonds publics
(Marceau, Cowley et Bernier, 2003), alors que d’autres en dénoncent les
effets démobilisateurs chez ceux qui offrent ces services éducationnels
(Conseil supérieur de l’éducation, 1999, p. 17 ; Blais, 2003, p. 3). Chose
certaine, les bulletins reformulent les questions de gouvernance portant
sur les rapports d’imputabilité et la circulation de l’information entre
citoyens, bénéficiaires et organisations dispensatrices.
L’ambition de ce texte est d’offrir un cadre conceptuel définissant
les bulletins de performance. Afin de déterminer quels rôles informatifs
les bulletins peuvent assumer dans le cas spécifique des établissements
d’enseignement, nous faisons appel au cadre théorique de l’analyse éco-
nomique de l’information. Cela permet de discerner le fonctionnement
et la capacité du bulletin à répondre aux différents besoins d’information
sur la performance scolaire. Notre démarche est appuyée empiriquement
sur une recension des bulletins en éducation présents en France, aux
États-Unis et au Canada aux niveaux primaire et secondaire.
La première partie de ce chapitre présente quelques définitions sur
les bulletins et établit des distinctions de base. La deuxième partie explique
le cadre théorique économique servant à notre analyse du fonctionne-
ment des bulletins dans la prise de décision. La troisième partie élabore
une typologie des bulletins sur la base de leurs différentes fonctions
d’information. La quatrième partie s’attarde à l’étude des variantes en
matière d’arrangements institutionnels présidant à la production des bul-
letins. Finalement, la cinquième et dernière partie applique les outils
analytiques développés dans les sections précédentes aux cas des États-
Unis, de la France et du Canada.
1. DÉFINITIONS ET DISTINCTIONS
Gormley et Weimer (1999, p. 3) définissent les bulletins de performance
comme un effort régulier par une organisation pour 1) récolter des don-
nées sur plusieurs autres organisations, 2) transformer ces données en
information signifiante pour évaluer la performance des organisations
concernées et 3) transmettre cette information à un auditoire externe aux
organisations.
Jaeger et al. (1994a, p. 2) conçoivent quant à eux les bulletins de
performance des écoles comme des rapports publics sur l’état des éta-
blissements d’enseignement pris individuellement ainsi que sur les résul-
tats des programmes éducationnels qu’ils offrent, dans la mesure où ces
résultats peuvent être exprimés par le biais de certains indicateurs de

performance comme les résultats des élèves à des tests uniformisés, le
taux de diplomation ou de passation.
Ailleurs, Jaeger et al. (1994b, p. 1) offrent une autre définition des
bulletins de performance des écoles les présentant comme des rapports
publics sur l’état des établissements pris individuellement et les résultats
de leurs programmes éducatifs. Les auteurs classifient ensuite les bulle-
tins en deux catégories, les individual report cards et les compiled report
cards. Le premier type informe le parent ou le public au sujet d’une seule
école. Le second contient une compilation uniforme des résultats permet-
tant de comparer rapidement les statistiques de plusieurs établissements.
Abordant la question des bulletins en éducation, le magazine
américain Edweek, spécialisé dans le secteur de l’éducation, affirme que
ceux-ci requièrent des districts qu’ils informent le public à propos de la
performance des écoles par le recours aux résultats académiques de tests
uniformisés et à d’autres mesures (Edweek, 2003).
En nous inspirant des définitions précédentes, nous avançons que
les bulletins de performance sont des rapports systématiques destinés au
public concernant les activités et les résultats d’organisations publiques
offrant des services similaires et remplissant le plus souvent une fonction
de transparence ou d’imputabilité. Les bulletins de performance des
écoles constituent une forme de bulletins de performance s’attardant au
cas spécifique des établissements d’enseignement. Nous référerons en
parlant des bulletins à ce que Jaeger et al. nomment les compiled report
cards. L’individual report card, selon le point de vue que nous adoptons,
ne serait qu’une fraction du bulletin, lequel implique une pluralité d’éta-
blissements. De la définition retenue se dégagent certains éléments que
nous jugeons utile de détailler.
1.1. L’OBJET : UNE MULTITUDE D’ORGANISATIONS PUBLIQUES

DE MÊME NIVEAU
Les bulletins s’intéressent aux organisations. Ils ne visent généralement
pas un service ou une mission, lesquels peuvent être assumés par une
multitude d’organisations agissant à plusieurs niveaux : la mission
publique de l’éducation, par exemple, dont l’effort est disséminé entre
les écoles, les commissions scolaires, le ministère, les organismes-conseils,
etc. Les bulletins s’attardent, eux, à la prestation de services rendue par
les écoles prises individuellement.
Nous proposons aussi que les bulletins de performance touchent
des organisations possédant une dimension publique. C’est un choix
dicté par les caractéristiques de reddition de comptes différentes entre
501
les marchés privé et politique. Dans le cas d’un bien sur le marché privé,
le consommateur, informé par le mécanisme des prix, peut sanctionner
directement l’offreur en refusant d’acheter. La situation est différente sur
le marché politique, où le coût du bien n’est pas connu du demandeur.
Les besoins d’information sont donc fondamentalement dissemblables et
commandent des réponses spécifiques. Le caractère « public » de l’orga-
nisation peut être indirect, touchant parfois le mode de financement de
l’organisation plutôt que sa nature même. Les bulletins en éducation vont
d’ailleurs, dans la plupart des cas, inclure l’ensemble des établissements
d’enseignement, privés comme publics.
Le terme de bulletin ou de bulletin de performance dans le présent
chapitre sous-entend donc la dimension organisationnelle. Une distinc-
tion supplémentaire pourrait être utile dans le cadre particulier d’une
recherche qui aborderait un phénomène d’information s’apparentant au
nôtre mais sans cependant retenir la dimension organisationnelle. Cela
serait le cas par exemple de données environnementales destinées au
public sur l’état des lacs et rivières ou encore de rapports de performance
des États dans un secteur donné, comme le fait l’OCDE en éducation avec
son Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA).
Il deviendrait judicieux de désigner l’actuel objet de recherche « bulletin
de performance organisationnelle » pour le distinguer de « simples » bul-
letins de performance ne s’attachant pas à des organisations. Aux fins du
présent chapitre, le terme « bulletin de performance » convient néan-
moins à notre objet et permet de faire l’économie d’une certaine lourdeur
linguistique.
1.2. OFFRIR DES POSSIBILITÉS DE COMPARAISON

Puisque le bulletin de performance offre une pluralité d’objets d’évaluation
présentés sous une forme standardisée, le concept de bulletin comprend
implicitement l’idée de comparaison. La dimension comparative peut
néanmoins être « passive » ou « active », faisant ou non partie des finalités
du bulletin. Ainsi, certains bulletins, comme celui de l’Institut écono-
mique de Montréal (Marceau, Cowley et Bernier, 2003), vont offrir direc-
tement un classement procurant un rang comparatif aux établissements.
À l’opposé, le bulletin du ministère de l’Éducation nationale en France
(Ministère de l’Éducation nationale, 2003) ne franchit pas cette étape, se
contentant d’offrir l’information standardisée par établissements ; mais,
ce faisant, il rend possible l’exercice comparatif.
Pour que l’on puisse parler d’un bulletin de performance et non
d’un ensemble disparate de documents d’information sur plusieurs orga-
nisations spécifiques, il est nécessaire qu’il y ait un trait générique dans
la présentation et le traitement de l’information d’une organisation à

l’autre. Ce n’est pas le cas des plans de réussite suggérés par le ministère
de l’Éducation (2000). Le principe du plan est de donner quelques lignes
directrices aux conseils d’établissement pour que ceux-ci réalisent eux-
mêmes des documents présentant des objectifs, des stratégies de déve-
loppement ainsi que des indicateurs sur la situation de leur école. Les
produits finaux, variables d’une école à l’autre, rendent difficile toute
forme de vue d’ensemble ou de comparaison entre les organisations.
1.3. PROCESSUS SYSTÉMATIQUE

Les définitions offertes renvoient au concept de systématisation : celui-ci
s’applique essentiellement à la collecte des données et à la diffusion de
l’information par le bulletin. Le bulletin est donc un effort régulier
d’information. En lien avec cet élément, nous ajouterions que le proces-
sus de gestation et de parution va de pair avec le cycle de production
des organisations touchées. Les bulletins des écoles sont ainsi publiés
une fois l’an, une fois obtenues et traitées les données ministérielles des
résultats académiques de l’année scolaire précédente. Cette régularité
confère au bulletin de performance un statut institutionnel qui le dis-
tingue de certaines enquêtes ponctuelles, comme les rapports d’auto-
évaluation de la Commission d’évaluation de l’enseignement collégial
du Québec (2004).
2. THÉORIE ÉCONOMIQUE DES BULLETINS DE PERFORMANCE :

PRISE DE DÉCISION ET COÛTS D’INFORMATION
L’information, au sens large, est l’élément central du choix, et le choix,
en présence de ressources limitées, est la question centrale de l’économie
(Mackaay, 1982, p. 107). Comme les bulletins de performance sont des
sources d’information soutenant des décisions d’acteurs spécifiques,
nous faisons appel à la science économique pour en modéliser le
fonctionnement.
2.1. INCERTITUDE
Dans le modèle économique, l’individu effectue des choix de façon à
optimiser son bien-être. Le risque de commettre des erreurs lors de ces
choix constitue l’incertitude, et il est acquis que le niveau de risque peut
être réduit par l’information (Downs, 1957, p. 77).
503
Puisque plus d’information devrait normalement engendrer de

meilleures décisions pour l’individu, comment se fait-il que ce dernier
limite parfois ses recherches en information au strict minimum ? La
réponse se trouve dans les coûts qui sont rattachés à l’information elle-
même : la recherche d’information se poursuit tant que le coût marginal
de l’information additionnelle ne dépasse pas son bénéfice marginal
(Downs, 1967, p. 176 ; Downs, 1957, p. 215). La tendance à chercher de
l’information, elle, est en lien avec 1) la valorisation d’une décision cor-
recte, c’est-à-dire le gain d’utilité pour la réduction de l’incertitude
décisionnelle ; 2) l’utilité anticipée de la pièce d’information pour la prise
de décision ; 3) le coût de l’information (Downs, 1957, p. 215).
La rationalité économique pousse ainsi les chercheurs d’information
à investir une quantité d’efforts de recherche (q*) telle que la différence
entre les bénéfices (B) et les coûts (C) sera maximisée (Mackaay, 1982,
p. 110-111).
Figure 18.1
Valorisation de l’information
Coûts et bénéfices
B
Différence
maximale entre
les bénéfices et
les coûts
C
q* Quantité de recherche
Source : Mackaay, 1982, p. 111.

2.2. RECHERCHE DE L’EFFICACITÉ ÉCONOMIQUE PAR L’INFORMATION

L’importance de l’information dans l’atteinte d’un marché efficace est telle
que la littérature économique en est venue à considérer son insuffisance
comme une forme de défaillance de marché (Newman, 1998, p. 307).
Beales et al. (1981) rangent sous trois catégories les correctifs publics
en matière d’information. La première est la diminution des contraintes
quant à la diffusion de l’information et la seconde tient au contrôle de la
véracité du contenu. La troisième catégorie, celle qui nous intéresse le
plus pour l’analyse des bulletins de performance, consiste à accroître
l’information accessible. Cela comprend des mesures telles que la stan-
dardisation de la présentation et des définitions utilisées, le recensement
de l’information, l’établissement d’un système de mesure de la valeur et
de comparaison, l’obligation de divulguer certains renseignements et
parfois même la production et la diffusion de documents comprenant
l’information utile. Une étude de Magat et Viscusi (1992, p. 87) tend à
démontrer que des étiquettes génériques, un correctif informationnel
reprenant plusieurs des critères de Beales, accroissent l’efficacité du
comportement des consommateurs.
Le bulletin de performance constitue également un amalgame
particulier des mesures présentées dans la troisième catégorie de correc-
tifs de Beales. Il procure une standardisation de l’information, offre des
possibilités de comparaison et constitue un document d’information en
lui-même, produit et diffusé par un agent externe aux organisations
examinées.
2.3. TRANSFERTS DE COÛTS EN INFORMATION

Mackaay offre une perspective dynamique de l’information dans la
chaîne décisionnelle (1982, p. 108-109). L’activité de l’observation de la
nature (entendue au sens large) est ce qui permet de dégager des
« données ». La transformation de celles-ci par un effort d’analyse procure
l’« information ». La « connaissance », elle, est vue comme un ensemble
de renseignements colligés, systématisés et organisés dans la perspective
de choix ultérieurs.
Downs avance que la plupart des tâches permettant d’éclairer une
décision peuvent être déléguées (Downs, 1957, p. 209). L’observation de
la nature et la collecte de données, que Downs regroupe sous les coûts
d’acquisition, ainsi que l’analyse et l’organisation de l’information,
regroupées cette fois sous les coûts de traitement, sont les principales
activités transférables (Downs, 1957, p. 210). L’assimilation de l’informa-
tion, en bout de piste, prendra du temps, car cette activité ne peut être
effectuée que par son utilisateur potentiel. Ce temps est le principal coût
505
Figure 18.2
Le bulletin de performance et les transferts de coûts d’information de Downs
Tâches du processus décisionnel
Acquisition
Transférables
Traitement
Non transférables
Assimilation
non transférable (Downs, 1957, p. 209, 222). Ainsi, à moins d’effectuer

lui-même l’observation du phénomène des écoles, le parent s’en remettra
à différentes sources d’information ayant réalisé de façon plus ou moins
poussée un traitement préalable des données. En situation de prise de
décision, un minimum de tâches se trouve toujours délégué (figure 18.2).
Le bulletin peut vraisemblablement assumer les tâches d’acquisi-
tion des données (et de discrimination des sources inhérente à cette tâche)
et de traitement. L’utilité économique particulière d’une délégation aux
bulletins de performance tient en ce qu’ils réduisent les coûts par un
phénomène d’économie d’échelle.
2.4. RACCOURCIS INFORMATIONNELS

Dans une perspective complémentaire à celle suggérée par Mackaay et
Downs, Lupia et McCubbins (1998) avancent que le niveau de connais-
sance pouvant être obtenu – ou recherché – par les demandeurs d’infor-
mation varie entre le savoir encyclopédique (exhaustif et parfait) et le
savoir pratique (partiel, sélectif, approximatif). Si les avantages du savoir
pratique sont moindres, son faible coût en fait un choix privilégié, surtout
lorsque les bénéfices attendus pour l’information sont peu importants ou
peu valorisés (Luppia et McCubbins, 1998).
Comme le savoir encyclopédique est pratiquement inaccessible, le
décideur, quel qu’il soit, doit sélectionner certains renseignements au
détriment d’autres dans son processus décisionnel, tel que le suggère
l’équation de Luppia et McCubbins (1998, p. 25) :
Attention = Bénéfices attendus – Coûts d’opportunité
Attention = – Coûts de transaction
Ainsi, selon l’équation avancée, le niveau d’attention consacré à une
source d’information équivaut au niveau des bénéfices attendus auquel
on soustrait, d’une part, le coût d’opportunité lié à une autre démarche
et, d’autre part, les coûts de transaction (ou coûts de recherche) néces-
saires à sa collecte. Le savoir encyclopédique offre des bénéfices maxi-
maux, mais il demeure impopulaire parce que ses coûts de transaction
sont exorbitants.
Une stratégie de discrimination des options ou des sources d’infor-
mation est l’utilisation de raccourcis (shortcuts) (Lindeman, 1996). Ces rac-
courcis constituent une forme possible de transfert de coûts tel que décrit
par Downs. La méthode consiste pour l’utilisateur à établir ses choix sur
un ensemble de « préjugés », de jugements préétablis et approximatifs,
fondés par exemple sur les expériences passées, l’opinion émise par tel
groupe d’intérêt, tel courant de pensée, etc.
Les raccourcis peuvent éventuellement former une chaîne entre eux
pour mener un acteur à une position ou à une autre (figure 18.3). Plus
les assertions sont nombreuses, plus la qualité d’un jugement basé sur
des raccourcis est douteuse, le risque d’erreur augmentant au fur et à
mesure que les approximations s’additionnent (Schneider et al., 2000,
p. 50). Nous avons schématisé le phénomène de la perte de la qualité de
l’information selon qu’il s’agit d’une information provenant d’une chaîne
de raccourcis (individu A) ou prise à la source (individu B).
L’information en provenance directe du système d’éducation (les
« données sources »), qui permettrait de court-circuiter le trajet habituel
et de qualité inégale des raccourcis informationnels des parents, est géné-
ralement peu utilisée par ces derniers. Cela s’explique, selon Schneider,
par des coûts d’acquisition très élevés (Schneider et al., 2000, p. 115).
L’étude des bulletins de performance par le modèle du raccourci déci-
sionnel relève qu’ils court-circuitent la chaîne habituelle des raccourcis
en offrant un jugement sur la base d’un seul lien avec les données sources
(individu C). La perte d’information, tant en qualité qu’en quantité, se
fait donc à une seule occasion. Quant à l’ampleur de la perte qualitative
507
Figure 18.3
Le bulletin de performance comme raccourci informationnel
Jugement de
R1 R2 R3
l’individu A
Données Jugement de
Faits
sources l’individu B
Bulletin de Jugement de
performance l’individu C
= Traitement et perte d'information
de l’information et du préjudice qu’elle provoque sur le jugement de

l’individu, elle dépend de la justesse du modèle théorique qui sous-tend
le jugement évaluatif du bulletin.
Notons que les parents ayant un revenu élevé posséderaient de
meilleurs réseaux de contacts (donc un meilleur système de raccourcis
informationnels) leur permettant de jauger de la qualité des services édu-
catifs (Schneider et al., 2000, p. 112). Les parents seraient également impli-
qués dans des réseaux de contacts hautement stratifiés par leur éducation
(idem, 2000, p. 115 et 132-134). En procurant une information de base
accessible à un grand nombre de personnes, le bulletin peut engendrer
un effet de démocratisation de l’information par la réduction des inéga-
lités entre les systèmes de raccourcis des différents utilisateurs.
3. FONCTIONS ET TYPOLOGIE DES BULLETINS

DE PERFORMANCE EN ÉDUCATION
De façon à cerner les différents rôles que peuvent assumer les bulletins
de performance en éducation, il est utile d’identifier les acteurs dont les
processus décisionnels peuvent tirer profit de l’information sur la perfor-
mance scolaire. Ces acteurs sont regroupés selon qu’ils profitent de
l’information dans un cadre d’imputabilité descendant ou ascendant
(Gormley et Weimer, 1999, p. 20 et suivantes). Nous appliquons le terme
d’imputabilité descendante à ceux qui habilitent et financent les éta-
blissements visés par les bulletins de performance. On retrouve tout en
haut de la chaîne les citoyens (ou les contribuables, si on privilégie la
question du lien financier), récipiendaires ultimes de l’autorité devant

laquelle doivent répondre les décideurs politiques. Ces derniers vont
eux-mêmes demander des comptes aux administrations gouvernemen-
tales responsables de l’éducation. À la fin de la chaîne se trouvent les
écoles, lesquelles doivent plus ou moins directement des comptes à ceux
qui les précèdent.
Le concept d’imputabilité ascendante s’applique pour sa part à ceux
qui bénéficient des écoles et qui, comme clients ou bénéficiaires, attendent
d’elles des services adéquats. On peut penser en premier lieu aux étu-
diants et à ceux qui exercent de façon effective les pouvoirs d’imputabilité,
soit les parents.
Figure 18.4
Imputabilités descendante et ascendante
Citoyens
d’imputabilité
descendante
Autorités politiques
Exigence
Administration des ministères et

agences centrales concernés
Établissements d’enseignement
d’imputabilité
ascendante
Exigence
Parents
Lien direct Lien indirect
Adapté de Gormley et Weimer (1999), p. 22.
Nous retirons de cet exposé sur l’imputabilité en éducation trois

grands groupes d’acteurs distincts : les parents, les autorités gouverne-
mentales et les citoyens. Pour tous ces utilisateurs, le problème de l’infor-
mation scolaire peut être posé en termes de coûts-avantages. Les
avantages seront exprimés en « précision décisionnelle », soit pour le
choix de la meilleure école possible, pour soutenir des décisions admi-
nistratives ou encore pour éclairer l’opinion politique citoyenne.
509
Aux trois groupes d’utilisateurs potentiels du bulletin correspondent

trois niveaux d’utilisation du bulletin en éducation qui, ensemble, cons-
tituent notre typologie de base sur la question. Au premier niveau, le
bulletin sert d’appui au libre choix d’une école de la part du parent. Au
deuxième niveau, il vient éclairer les choix administratifs de l’État en ce
qui concerne les écoles en offrant un système de suivi de la performance
de ses établissements, pouvant s’accompagner d’un système de correctifs
systématiques. Au troisième niveau finalement, le bulletin favorise la
transparence de l’action étatique, alimente le débat public et éclaire en
bout de ligne le choix politique du citoyen. Le tableau 18.1 offre un
résumé des fonctions du bulletin de performance en éducation.
Tableau 18.1
Typologie des bulletins par fonction d’information
Arrangements
Besoin d’information institutionnels
Fonctions satisfait préalables Effet recherché
1re fonction
Appui à la décision Parent Existence d’un choix Soutien à la décision
parentale pour le parent parentale
2e fonction (a)
Système de Paliers supérieurs Cadre réglementaire Soutien à la décision
surveillance de l’administration avec incitatifs/correctifs gouvernementale
gouvernemental en éducation Encadrement
(avec correctifs de la décision
systématiques) gouvernementale
2e fonction (b)
Système de Paliers supérieurs Aucun Soutien à la décision
surveillance de l’administration gouvernementale
gouvernemental en éducation
(sans correctifs
systématiques)
3e fonction
Mécanisme Citoyen Aucun Soutien au débat
de transparence politique
3.1. APPUI À LA DÉCISION PARENTALE

En présence d’un choix pour l’établissement d’enseignement, le bulletin
de performance sert d’appui au processus décisionnel du parent. Cette
première des fonctions du bulletin de performance est d’ailleurs recon-
nue par Gormley et Weimer (1999, p. 30) comme une solution à une
régulation étatique directe en éducation. Dans le secteur de la santé, par
ailleurs, Halpin-Schauffler et Mordavsky (2001, p. 69) considèrent l’aide
à la décision des consommateurs comme la fonction primaire des bulletins
de performance. L’appui à la décision parentale dépasse cependant la

stricte discrimination entre établissements : il existe une utilité à informer
le parent à l’intérieur de l’ensemble de ses possibilités décisionnelles, que
ce soit pour choisir une école ou pour agir à l’intérieur de l’une d’elle en
faisant, par exemple, des représentations auprès de la direction, du
conseil d’établissement ou des professeurs.
C’est dans le cadre d’un système d’éducation fondé sur le libre
choix que la question des besoins d’information des parents se pose le
plus clairement. Dans ce cas, les avantages du parent se situent dans le
choix d’un établissement d’éducation pour son enfant, alors que les coûts
se situent au niveau de la cueillette de l’information et de l’effort de
réflexion pour la traiter (Schneider, 1999, p. 7-9). Le principe directeur du
libre choix est que l’on peut augmenter la qualité de l’éducation en ren-
dant les établissements d’enseignement plus attentifs et redevables aux
besoins de leurs bénéficiaires, le couple parents et enfants (Chubb et Moe,
1990, p. 190).
Le succès du libre choix en éducation dépend en partie de la dis-
ponibilité d’une information de qualité. En l’absence d’un correctif
externe, cette information est tributaire de l’empressement des produc-
teurs d’éducation à produire et à diffuser l’information pertinente. Il se
trouve justement que c’est le coût élevé de l’information que Schneider
retient pour expliquer le faible niveau d’information des parents (Schneider
et al., 2000, p. 49). Les producteurs d’éducation ne fourniraient pas de
leur propre initiative un niveau d’information optimal. Le coût prohibitif
de l’information affecterait par ailleurs les couches de la population les
plus défavorisées financièrement (idem, p. 112).
Chubb et Moe mentionnent par ailleurs que l’État pourrait assumer
un rôle de soutien au choix des parents : il superviserait la complète et
honnête diffusion de l’information par les écoles (1990, p. 217). Nous
croyons que le système de collecte et de diffusion de données imaginé
par Chubb et Moe pourrait raisonnablement être envisagé sous la forme
d’un bulletin de performance. Ce dernier s’attaque de fait aux nombreux
coûts rattachés à l’information (il offre une visibilité à l’information, réa-
lise la cueillette et le traitement en générant des économies d’échelle et
fait un travail de discrimination dans le choix des sources).
Ce premier rôle du bulletin ne s’inscrit pas uniquement dans un
système d’éducation entièrement privatisé. Pour assister au rôle d’appui
au choix de l’établissement, il suffit qu’il existe un choix effectif à réaliser
pour le parent, peu importe l’identité publique ou privée du producteur
d’éducation. Par ailleurs, il n’existe pas aujourd’hui de système d’éduca-
tion entièrement conduit par une politique de libre choix (Schneider et al.,
511
2000, p. 25), bien que des systèmes de bons en éducation (vouchers) fassent
progressivement leur apparition dans plusieurs districts aux États-Unis,
en Nouvelle-Zélande, au Danemark et en Suède (Bernier, 2003, p. 13).
3.2. SUIVI GOUVERNEMENTAL

Le bulletin peut également appuyer l’État dans sa mission de production
ou de réglementation de l’éducation (Gormley et Weimer, 1999, p. 25).
En effet, en fournissant aux instances supérieures une information pra-
tique et régulière sur l’action individuelle des établissements, il permet de
diminuer l’asymétrie informationnelle jouant en faveur de ces derniers.
Les acteurs bureaucratiques, dans leur prise de décision, sont limités
sur le plan de leur capacité à colliger et à traiter l’information pertinente
(Downs, 1967, p. 75). Aussi, l’information est appelée à transiger entre
les différents paliers décisionnels de la machine gouvernementale, ce qui
ouvre la porte à des distorsions supplémentaires, où chaque palier tend
à modifier l’information qu’il transmet aux niveaux supérieurs en exagé-
rant l’information qui lui est favorable et en minimisant celle qui lui est
défavorable (idem, p. 77-78). Ainsi, plus le décideur est placé haut dans
la hiérarchie, plus les difficultés présentées précédemment auront du
poids, les altérations à l’information tendant à se multiplier d’un niveau
à l’autre (idem, p. 117).
Pour Niskanen (1971) comme pour Banks et Weingast (1992, p. 510),
les organisations publiques déconcentrées ou décentralisées – comme les
écoles, en l’espèce – possèdent une compréhension plus large et détaillée
de leurs activités que ceux qui les précèdent dans la hiérarchie étatique.
Cela leur procure un avantage informationnel leur permettant d’encadrer
de manière indirecte les actions du niveau supérieur, et ce, en conformité
avec leurs intérêts. Cependant, les paliers supérieurs peuvent s’adapter
par le biais de mesures de surveillance. La rentabilité de ces dernières
existe tant et aussi longtemps que leurs coûts ne dépassent pas les coûts
occasionnés sur les décisions par l’absence de surveillance (Banks et
Weingast, 1992, p. 510-512).
Downs propose une série d’arrangements de production de l’infor-
mation permettant de diminuer les risques de distorsion (Downs, 1967,
p. 119). Le bulletin correspond à l’intégration de deux de ces stratégies,
soit l’élimination des intermédiaires (eliminating the middle-men) et l’utili-
sation de messages résistant aux distorsions (distorsion-proof messages)
(idem, p. 123-127). De fait, les bulletins semblent rassembler plusieurs des
caractéristiques d’une information répondant efficacement aux pro-
blématiques soulevées par Downs : ils sont généralement courts, se
veulent accessibles et viennent court-circuiter la chaîne de distorsions de
l’information. En reproduisant la même analyse évaluative d’une orga-

nisation à l’autre, ils viennent également réduire significativement les
coûts de production de l’information.
3.3. TRANSPARENCE
Un troisième et dernier rôle que nous attribuons aux bulletins tient à une
fonction de transparence des activités gouvernementales envers les
citoyens en général. Une telle fonction de l’information évaluative dérive
des postulats de base des démocraties libérales. Pour intervenir efficace-
ment dans le débat public et assumer ses responsabilités d’électeur, le
citoyen doit pouvoir bénéficier d’une information suffisante (Duplé, 2002,
p. 20-21).
Ce besoin d’information est cependant affecté par le paradoxe de
Downs. En effet, Downs fait la double supposition suivante : 1) les
citoyens d’une démocratie veulent que celle-ci fonctionne bien de façon
à en tirer le plus de bénéfices possible, et il appert que la démocratie
fonctionne bien en présence de citoyens bien informés ; 2) il est indi-
viduellement irrationnel d’être bien informé. Ce paradoxe existe parce
que, de façon générale, les bénéfices tirés de l’organisation sociale sont
indivisibles (Downs, 1957, p. 246).
Ainsi, dans le cas de l’information sur la performance des établis-
sements scolaires, la société a avantage à avoir des citoyens bien informés
pour critiquer l’action gouvernementale ou exercer leur droit de vote au
plan provincial ou au plan des commissions scolaires. Cependant, con-
trairement aux parents en situation de choix, le citoyen n’est pas sujet à
une forte concentration d’intérêts dans la question de la performance des
écoles. Conséquemment, il ne lui est pas rationnel de se procurer une
somme d’information telle qu’elle serait optimale pour le débat public.
Par ailleurs, le faible taux de participation observé aux élections scolaires
et une forte asymétrie d’information peuvent assurer une prépondérance
à des groupes d’intérêt bien organisés dans la direction donnée à l’action
scolaire (Schneider et al., 2000, p. 30).
Les bulletins s’adressent au paradoxe de Downs en offrant une
information réduisant au maximum les coûts liés à l’information, surtout
sur le plan de l’acquisition des données et de leur traitement. Leur avan-
tage en matière de transparence par rapport à d’autres modes de mesure
et de diffusion de la performance tient à leur caractère régulier et for-
malisé. Cela assure que la production et la diffusion de l’information ne
sont pas tributaires de leur désirabilité politique, laquelle peut varier
dans le temps.
513
4. ARRANGEMENTS DE PRODUCTION DES BULLETINS

EN ÉDUCATION
Le bulletin en éducation n’est pas qu’un produit informatif apparaissant
sous une forme ou une autre ; il est également constitué et caractérisé par
l’ensemble du processus menant à ce produit informatif. C’est en fonction
de cette conception que nous abordons la question des arrangements ins-
titutionnels de production. Le bulletin est décomposé sous les aspects
suviants : 1) la collecte et la vérification des données ; 2) leur analyse et
leur transformation ; 3) la présentation et la diffusion. Une façon de pro-
céder similaire est suggérée par Gormley et Weimer (1999, p. 170-191).
4.1. COLLECTE ET VÉRIFICATION DES DONNÉES

Les établissements d’éducation n’ont pas nécessairement intérêt à fournir
des données sur leur performance, surtout s’ils sont susceptibles d’être
jugés de façon désavantageuse. Comme les risques de non-participation
à tout exercice évaluatif sont nombreux, la capacité à colliger l’informa-
tion peut certainement être assimilée en grande partie à la capacité à
« contraindre » la divulgation de l’information, à laquelle s’ajoute la capa-
cité financière à produire de l’information. Sur ce point, le secteur public
est avantagé par son pouvoir coercitif et régulateur dans la collecte des
données (Gormley et Weimer, 1999, p. 172).
Autre avantage échouant à l’État, les données recueillies pour les
bulletins de performance peuvent servir à d’autres fonctions, ce qui par-
tage du même coup les dépenses liées à la collecte de données. Les don-
nées recueillies peuvent servir (ou servent déjà) à des fins d’évaluation
institutionnelle plus larges ou entrer dans les activités de suivi et de
planification.
Gormley et Weimer (1999, p. 182) développent la question de la
vérification en affirmant que les incitatifs à produire une information
inexacte peuvent être de deux ordres. D’une part, dans un système d’édu-
cation basé sur le choix, devant les avantages clientélistes liés à un clas-
sement élevé, certains établissements peuvent être tentés de falsifier à
leur avantage les données (bien que cela comporte aussi un risque de
ternir la réputation de l’organisation si la chose est découverte). D’autre
part, dans un système d’éducation où aucune conséquence n’est liée au
classement, les établissements peuvent être négligents dans l’obtention
de données fiables, surtout lorsque l’activité d’évaluation ne dessert pas
directement leurs propres besoins d’information internes. Encore une
fois, le pouvoir régulateur de l’État lui permet d’exiger par une régle-
mentation la vérification des données.
4.2. ANALYSE ET TRANSFORMATION DES DONNÉES

La transformation des données est vue comme l’étape qui détermine la
nature particulière et la valeur scientifique du bulletin, où sont choisies les
variables à être étudiées, leur importance dans l’évaluation, ainsi que la
composition du cadre conceptuel de l’évaluation de la performance, avec
ses définitions et ses paradigmes. C’est sur la capacité à réaliser judicieu-
sement ces choix que sont abordées les possibilités d’arrangements insti-
tutionnels de production. Nous aborderons celles-ci sous deux aspects :
d’abord le critère de l’indépendance face aux producteurs d’éducation,
puis celui de l’efficacité de production.
4.2.1. Indépendance vis-à-vis des producteurs d’éducation

Comme les producteurs n’ont pas avantage à voir diffuser une information
défavorable à leur égard, ils tenteront de pallier la difficulté soit en
améliorant leur performance, soit en tentant d’obtenir un jugement plus
clément. Les stratégies d’adaptation du producteur d’éducation peuvent
représenter un risque à la validité du bulletin, alors qu’il peut être moins
coûteux dans certains cas d’influencer l’analyse des données que
d’améliorer véritablement sa performance.
Nous croyons raisonnable d’estimer qu’un producteur de bulletins
privé puisse jouir d’une indépendance relative face aux établissements
d’éducation. La valeur de son bulletin dépendant de sa fiabilité et de sa
crédibilité, sa capacité d’intéresser des acheteurs et de réaliser des profits
risque d’être diminuée, à terme, s’il se laisse trop influencer par les
producteurs d’éducation.
Quant au producteur public de bulletins de performance, il est
nécessaire de considérer l’absence possible de séparation institutionnelle
claire entre les deux fonctions de production de l’éducation et des bulle-
tins. Comme le producteur public d’éducation a un intérêt à contrôler
l’information le concernant, demander à cette même entité de critiquer
et de juger de façon claire ses propres résultats risque de la placer dans
une situation de conflit d’intérêts. Si les avantages politiques attendus
sont plus élevés du côté du secret pour les éléments les plus influents au
sein du producteur public, il est possible que le bulletin de performance
ne voie pas le jour ou encore que sa portée soit limitée.
Une façon pour Downs de renforcer la capacité du producteur
public à offrir une information sur la performance gouvernementale est
de s’assurer d’une séparation institutionnelle très nette entre les fonctions
de production et de diffusion de l’information. Au Québec, on pourrait
imaginer une institution ne relevant pas du ministère de l’Éducation,
mais devant rendre des comptes directement à l’Assemblée nationale. Les
515
Figure 18.5
Confusion institutionnelle dans la production d’un bulletin
de performance public
Producteurs Finalités Produits
Confusion institutionnelle
des fonctions
Producteur public Décloisonnement

d’information de l’information
Bulletin de
Finalités performance ?
divergentes
Producteur public Contrôle de
d’éducation l’information
intérêts du producteur d’éducation n’interférant plus avec ceux du

producteur d’information, le bulletin est plus susceptible d’être réalisé
conformément à sa finalité de transparence.
4.2.2. Efficacité de production

Le cadre d’analyse du bulletin de performance est comparable au secteur
de la recherche-développement. Cela peut éventuellement faire appa-
raître certaines déficiences de marché relatives au développement des
bulletins en présence d’une pluralité de producteurs.
Il apparaît à Gormley et Weimer que le bulletin de performance est
un bien non rival et non exclusif (1999, p. 170) ; nous pensons que cette
qualification s’applique de façon spécifique au modèle d’analyse et de
transformation des données intégrées aux bulletins. Puisque la diffusion
publique fait partie intégrante de la mission des bulletins, la réalisation
d’une exclusion à l’égard de la méthode de transformation des données
est impossible. En d’autres mots, comme la méthode de transformation
des données apparaît dans le produit final consulté par l’utilisateur, elle
est nécessairement publique et risque d’être reproduite par d’autres. De
plus, la méthode de transformation étant essentiellement une idée, son
application par l’un des producteurs de bulletins n’empêche pas son
utilisation par les autres.
Un bien non rival et non exclusif souffre généralement d’une carence
quant à sa production : personne n’est intéressé à investir dans le déve-
loppement d’idées qui serviront autant à ses concurrents commerciaux.
Une forme d’arrangement imaginable dans ce contexte serait le finance-

ment par l’État du perfectionnement de l’analyse et de la transformation
des données (Gormley et Weimer, 1999, p. 187), de façon à maintenir ou
à assurer une production suffisante dans ce domaine.
4.3. PRÉSENTATION ET DISSÉMINATION DE L’INFORMATION

Gormley et Weimer (1999, p. 189) suggèrent à titre de règle générale que
le secteur privé est mieux positionné que le secteur public pour assumer
le travail de la présentation : disciplinées par les forces du marché, les
entreprises privées auraient mieux appris à vendre leur produit. Un rap-
port de l’OCDE suggère par ailleurs que les experts de l’évaluation des
systèmes éducatifs sont peu habitués à rendre accessibles les conclusions
techniques de leurs recherches (OCDE, 1996, p. 81).
La réflexion que nous avons développée sur les finalités divergentes
entre les intérêts de production de l’éducation et de décloisonnement de
l’information (pour l’étape de l’analyse et de la transformation des don-
nées) peut sans doute s’appliquer à la question de la présentation. Si
le milieu de l’éducation est lui-même responsable de la présentation
d’une évaluation dont il ne désire pas la diffusion, il est raisonnable de
penser qu’il n’investira pas d’efforts particuliers dans la conception d’une
présentation accessible.
La diffusion des bulletins de performance s’est grandement simpli-
fiée aujourd’hui avec Internet, réduisant de façon significative les coûts
d’acheminement de l’information du producteur au consommateur. Nul
besoin pour le producteur d’un bulletin de moyens financiers imposants
pour assurer sa distribution. Cela milite en théorie pour l’inclusion de
firmes privées, mêmes petites, pour la prise en charge de la dimension
dissémination du bulletin. Une diffusion de l’information s’appuyant
uniquement sur Internet peut cependant générer une certaine forme
d’exclusion technologique et une stratification des compétences décision-
nelles entre les parents. Si le bulletin poursuit des visées d’équité et de
transparence, comme c’est souvent le cas pour les bulletins américains,
il vaut peut-être mieux accompagner la diffusion sur Internet d’envois
directs au public cible. D’ailleurs, dans plusieurs États américains, l’ache-
minement aux parents des bulletins fait partie d’un mandat légal des
autorités gouvernementales (Jaeger et al., 1994a, p. 3). Ce procédé devien-
dra sous peu la norme aux termes d’une nouvelle loi fédérale, la No Child
Left Behind (NCLB) Act.
517
5. SITUATION EN ÉDUCATION DANS TROIS PAYS

Dans la présente section, les cas des États-Unis, de la France et du Canada
(avec un accent spécial quant à la situation québécoise) sont examinés.
Pour chacun des cas, nous présentons d’abord la situation des bulletins
de performance en éducation en nous attardant plus particulièrement sur
les éléments de production institutionnelle touchant la collecte et la véri-
fication des données, l’analyse et la transformation des données ainsi que
la présentation et la diffusion des bulletins. Ensuite, nous soumettons les
cas à la grille typologique élaborée sur la base des fonctions d’informa-
tion. Nous nous demandons alors dans quelle mesure les bulletins con-
cernés remplissent un rôle d’appui à la décision parentale, de surveillance
gouvernementale ou encore de transparence de l’action gouvernementale.
5.1. ÉTATS-UNIS
5.1.1. Arrangements institutionnels de production
Les États-Unis représentent un terrain fertile pour l’analyse des bulletins
en éducation. D’abord, ils y ont fait leur apparition depuis déjà quelque
temps. Le bulletin de l’État de l’Illinois par exemple, l’un des premiers à
voir le jour, est produit depuis 1985 (Ministère de l’Éducation de l’État
de l’Illinois, 2002).
Également, comme l’éducation aux États-Unis est de la compétence
des États et que les curriculums locaux varient, un grand nombre de
spécimens différents sont susceptibles de se présenter. On retrouve géné-
ralement pour chaque État un bulletin produit par le ministère de
l’Éducation, auquel s’ajoutent parfois un et même deux bulletins de per-
formance d’origine privée, sans oublier les initiatives ayant une couver-
ture s’étendant sur plusieurs États. Notre recension nous permet
d’estimer notre « population » à plus d’une soixantaine de bulletins, dont
la production est assurée essentiellement par le secteur public.
Le cas des États-Unis est caractérisé par un développement s’effec-
tuant globalement en deux périodes distinctes. La première, le développe-
ment initial, trouve sa source dans les années 1980. La seconde débute avec
l’arrivée d’une loi fédérale, la NCLB Act, adoptée par le Congrès américain
en 2001.
Le développement initial des bulletins aux États-Unis

Quelques éléments nous sont suggérés par Gormley et Weimer pour
expliquer l’arrivée des bulletins de performance en éducation aux États-
Unis (1999, p. 42-51). Une insatisfaction de la performance du système
éducatif dans les années 1970 et 1980 aurait suscité différentes solutions
politiques. Parmi les avenues empruntées, on note des mouvements de

déconcentration et de décentralisation importants, au moment où les
écoles sont de plus en plus responsables des stratégies de mise en appli-
cation des programmes (OCDE, 1996). L’éducation devient aussi marquée
par davantage de choix, avec l’arrivée de nouveaux éléments comme les
écoles à charte et les bons d’éducation. Un autre aspect significatif de la
réaction du système d’éducation est l’arrivée ou le développement au
cours des années 1970 et 1980 de tests standardisés, de plus en plus
publiés par les autorités. En 1995, 42 États publiaient des rapports statis-
tiques sur les districts scolaires et 35 États publiaient des rapports direc-
tement sur les écoles (Council of Chief State Officer, 1995, cité dans
Gormley et Weimer, 1999, p. 1).
Ces événements allaient ouvrir la voie aux bulletins de perfor-
mance, ceux-ci apparaissant comme un complément naturel aux solu-
tions précédentes : avec des transformations institutionnelles où le choix
est plus large, le bulletin permet aux parents d’effectuer des choix plus
éclairés. En présence d’une plus grande décentralisation, la structure
informationnelle des bulletins offre un outil de surveillance et de contrôle
aux autorités centrales. Pour sa part, le développement des tests standar-
disés procure un flot d’information qui a avantage à être synthétisée pour
permettre une meilleure accessibilité aux utilisateurs issus du grand
public. Également, l’accroissement des demandes d’imputabilité du
public suscite une demande pour des instruments faciles d’accès et pro-
diguant une information concise et accessible. On peut aussi penser que
le développement des bulletins de performance s’inscrit dans un courant
politique plus large, apparaissant comme l’un des produits des modes
de gestion axés sur les résultats, favorisés, entre autres, par la Government
Performance and Results Act de 19931.
Le contenu et la forme des bulletins de performance avant l’arrivée
de la NCLB Act varient énormément d’un spécimen à l’autre (Jaeger
et al. 1993, 1994a), bien que nous ayons constaté qu’ils recouraient en
grande partie à des résultats de tests standardisés. Certains de ces bulle-
tins sont très concis, se résumant à une ou deux pages, mais d’autres sont
au contraire volumineux, se détaillant en documents de 12 pages et par-
fois même plus. Outre la somme importante d’information liée aux tests
académiques standardisés, plusieurs bulletins fournissent de l’informa-
tion sur une foule de données non académiques, comme la qualification
1. Cette loi établit un cadre de gestion de la performance de l’appareil gouvernemental

fédéral américain cadre qui comprend des plans stratégiques (faisant état de buts et
d’objectifs), des plans de performance annuels (objectifs mesurables) ainsi que des
rapports de performance annuels (réel vs prévisions).
519
du personnel enseignant et non enseignant, le niveau d’informatisation

de l’école, les mesures en matière de sécurité, les occurrences d’événe-
ments problématiques et les solutions apportées. Quelques bulletins,
comme celui de l’Alabama, possèdent aussi une section « Taxpayers’
Report » qui comprend, entre autres, les revenus totaux et ventilés de
l’école, ses dépenses totales et ventilées et ses dépenses par étudiant.
Aujourd’hui, la grande majorité des États américains possède un
bulletin de performance sur les écoles basé, entre autres, sur les résultats
à des tests standardisés : de 36 qu’ils étaient en 1998-1999, les bulletins
produits par les ministères de l’Éducation des États américains sont passés
au nombre de 45 en 2001-2002 ; d’autres se sont ajoutés en 2003-2004, cou-
vrant maintenant 98 % des États avec pour seul absent le Massachusetts,
qui devrait régulariser sa situation sous peu (Edweek, 2002, 2004). L’entrée
en vigueur de la NCLB Act en 2003 devrait venir consolider un phénomène
qui n’a cessé de prendre de l’importance au cours des dernières années.
Outre le grand nombre de bulletins étatiques, il existe également
aux États-Unis quelques initiatives privées de diffusion de l’information
sur la performance des écoles, dont certaines touchent plusieurs États.
Une des plus notables est GreatSchools.net, qui a tenté d’offrir des pos-
sibilités de comparaison par écoles pour les 50 États américains en 2003.
Si une initiative privée et relativement modeste ne peut supporter à pro-
prement parler la nécessaire et coûteuse collecte d’une information com-
parative, Internet lui permet désormais d’assurer la diffusion de données
gouvernementales portant sur l’ensemble des États-Unis.
La situation institutionnelle de GreatSchool.net fait en sorte qu’il ne
peut jouer directement un rôle de système de correctifs systématiques ou
de surveillance au service de l’État (notre deuxième fonction d’interven-
tion des bulletins). Néanmoins, face à la masse imposante de renseigne-
ments déjà produite par les États, GreatSchools.net peut offrir une plus-
value informationnelle quant à la qualité de l’organisation de l’informa-
tion sur toutes les écoles du pays. Cette dépendance face aux États dans
l’offre des données originales fait en sorte que l’information effective-
ment présentée varie d’un État à l’autre et que les possibilités de compa-
raison en sont corrélativement affectées. En l’absence d’unité de mesure
réellement commune sur des écoles répondant aux exigences de systèmes
éducatifs différents, GreatSchools.net ne correspond pas exactement à
notre définition de bulletin de performance, bien qu’il constitue une
forme de diffusion fortement apparentée.
La No Child Left Behind Act et les transformations récentes

Récemment, une initiative fédérale, donc externe aux gouvernements des
États responsables des systèmes d’éducation américains, est venue mar-
quer une étape importante dans le développement des bulletins en édu-
cation aux États-Unis. La NCLB Act, adoptée par le Congrès américain
en 2001, fonctionne comme un régime d’incitatifs financiers. Elle accorde
des subventions aux États qui adoptent un plan d’imputabilité satisfai-
sant les nouvelles normes fédérales en matière de normes académiques,
de transparence et d’imputabilité.
La NCLB Act agit sur trois plans : premièrement, elle exige de la
part des États qu’ils établissent des standards académiques et qu’ils éva-
luent régulièrement leurs élèves à cet effet ; deuxièmement, elle requiert
que les États fixent des objectifs de réussite aux écoles elles-mêmes,
annexés d’un régime de mesures correctrices selon les résultats
constatés ; troisièmement, la NCLB Act réclame que l’information portant
sur la performance scolaire soit transmise aux parents par le biais de
bulletins. L’information générée par le nouveau régime permet une désa-
grégation des résultats pour l’étudiant, l’école, ainsi que le district pour
chaque État.
La NCLB Act n’est pas un bulletin de performance, mais elle
s’attarde à en encadrer le développement. Les conditions de la NCLB Act
liées à l’octroi des ressources financières comportent une série d’exi-
gences affectant l’ensemble des dimensions de la production des bulle-
tins. La NCLB Act permet donc au gouvernement fédéral de jouer un rôle
d’appoint à la production des bulletins, faisant apparaître une des nom-
breuses variantes de l’aménagement de la production des bulletins de
performance.
Collecte et vérification des données

L’élément le plus important de la NCLB Act est peut-être la définition de
normes académiques uniformes pour l’ensemble des établissements d’un
État. Cette opération implique au préalable l’élaboration et l’administra-
tion de nouveaux tests standardisés par le ministère de l’Éducation, sauf
dans le cas où ces données existaient déjà avant l’arrivée de la loi.
La NCLB Act prévoit par ailleurs une mesure de contrôle au phé-
nomène de l’écrémage, qui consiste à ne tester que les meilleurs élèves
pour gonfler les résultats d’un établissement, d’un district ou d’un État :
elle exige la participation de 95 % des élèves inscrits aux évaluations
nécessaires au suivi des objectifs (al. 1111 (b) (2) (I)).
521
Tableau 18.2
Exigences de la NCLB Act selon les étapes de production des bulletins
Étapes de production Exigences de la NCLB Act
Collecte des données • Tests standardisés
Vérification des données • Publication du taux de participation

• Taux de participation minimal aux tests de 95 %
Analyse et transformation des données • Établissement de normes académiques

• Qualifications des enseignants
• Établissement d’objectifs annuels
• Assistance technique
Présentation de l’information • Bulletin par niveau administratif (État et district)

• Concis, uniforme, accessible, langage compréhensible
Diffusion de l’information • Communication directe au public cible

• Large diffusion et disponibilité de l’information pour
le public en général
Analyse et transformation des données

La NCLB Act prévoit le développement de normes académiques uniformes
à l’intérieur d’un État (al. 1111 (b) (1) (A)). Ces normes représentent des
catégories de réussite des élèves aux tests normalisés élaborés dans les
États, et ce, pour chacune des matières visées par la loi (langue, mathé-
matique et sciences). Elles comprennent trois niveaux : basic, proficient,
advanced. Ces normes doivent servir de base à l’évaluation de tous les
élèves, mais aussi de toutes les écoles et des agences locales (districts)
d’un État donné (al. 1111 (b) (1) (B)).
À ces normes s’ajoutent des objectifs d’amélioration annuels
(adequate yearly progress) fixés par l’État, et ce, pour chacune de ses écoles
sur chacune des matières visées par la loi (al. 1111 (b) (2) (G)). Les progrès
se vérifient selon les différentes situations de départ des écoles. Ces
objectifs doivent respecter certains paramètres de base touchant des
pourcentages minimums d’amélioration pour des groupes d’étudiants
spécifiques (al. 1111 (b) (2) (I)). La loi demande que les États adoptent des
objectifs annuels mesurables désagrégés en lien avec les standards, por-
tant sur le genre, l’origine ethnique, le statut économique et les étudiants
avec un handicap (al. 1111 (b) (2) (C)). Les objectifs d’amélioration
annuels deviennent pour ainsi dire une forme d’évaluation commune des
écoles aux États-Unis, bien que leur interprétation varie selon le système
d’éducation concerné.
En plus de ces indicateurs liés aux normes académiques, les bulletins

doivent informer les parents sur le taux de graduation et les qualifications
des enseignants (al. 1111 (h) (1) (C) (viii)).
Présentation et diffusion de l’information

La NCLB Act exige de chaque État qu’il produise un bulletin de perfor-
mance. Il s’agit en fait de produire minimalement deux bulletins, tou-
chant chacun des niveaux spécifiques de production de l’éducation, soit
un pour l’État, et un autre pour les agences locales (districts), qui per-
mettent d’accéder aux résultats pour les écoles (al. 1111 (h) (1) et (2)). En
pratique, plusieurs États se dotent de trois bulletins, un pour l’État, un
pour chaque district et un pour chaque école.
L’information est prodiguée de façon à offrir une possibilité de
comparaison entre l’école, son agence locale et son État (al. 1111 (h) (2)
(B)). Rien ne semble obliger les États à produire des bulletins offrant un
classement ou une comparaison directe entre les écoles, mais l’exercice
en est facilité par l’information normalisée et les comparaisons avec les
paliers administratifs supérieurs.
La NCLB Act prévoit une dissémination directe aux parents ainsi
qu’un accès aussi large que possible au grand public par une diffusion
dans les médias de masse et Internet (al. 1111 (h) (2) (E)). Cela devrait
permettre à terme un changement important du comportement des États
qui ne satisfaisaient que partiellement à cette exigence avant l’instauration
de la loi.
C’est la marque des arrangements institutionnels particuliers qui
agissent aux États-Unis, où la totalité des étapes de production des bulle-
tins est assumée par les États et commanditée par un autre ordre de gou-
vernement. Les exigences politiques externes au producteur d’éducation
créées par la NCLB Act agissent ni plus ni moins comme un réducteur de
la confusion institutionnelle pouvant nuire aux bulletins de performance.
Par ailleurs, il est intéressant de noter que depuis l’arrivée de la NCLB Act
le pourcentage d’États diffusant un bulletin de performance passe de 84 %
à 98 %, et que celui utilisant des données décomposées selon différents
groupes de clientèles étudiantes passe de 33 % à 90 % (Edweek, 2002).
5.1.2. Typologie des bulletins américains

L’examen des finalités permet de constater que si les besoins d’information
des parents en situation de choix sont abordés par les bulletins d’initia-
tives publiques, le produit qu’on leur propose n’est pas toujours adapté,
et la possibilité d’effectuer des comparaisons se limite généralement
523
à comparer une école avec le district et l’État plutôt qu’avec d’autres

établissements d’un même secteur. L’information aux parents semble se
faire davantage dans une perspective de simple transparence que d’appui
au choix parental. Néanmoins, si la possibilité d’obtenir une valeur rela-
tive des établissements entre eux est limitée, un large éventail de données
est accessible chez les bulletins américains, ce qui semble correspondre à
un besoin varié en information chez les parents américains (Jaeger et al.,
1993, 1994a).
Il est raisonnable de penser qu’en vertu du mouvement provoqué
par la NCLB Act, les bulletins des ministères de l’Éducation dans des
États américains puissent se ressembler davantage dans leurs fonctions
aujourd’hui et qu’ils soient encore plus semblables au fur et à mesure
qu’ils recevront leur approbation du Conseil d’évaluation prévu dans la
loi fédérale. Les différentes exigences de la NCLB Act, si elles sont appli-
quées intégralement, viendront renforcer les trois fonctions décrites dans
la typologie. Le potentiel d’incidence est fort du côté du système de
surveillance gouvernemental, étant donné que la loi prévoit des réactions
automatiques des États pour parer à des difficultés récurrentes chez
certains établissements.
5.2. FRANCE
La France possède un bulletin de performance en éducation (Ministère
de l’Éducation nationale, 2003), bien que cela ne se soit pas nécessaire-
ment fait en vertu d’un développement semblable à celui observable aux
États-Unis, où le bulletin a été suggéré comme une partie de la solution
à apporter aux problèmes en éducation. En France, la publication de
résultats sur la performance des établissements ne s’est faite qu’à la suite
des fuites de données dans les médias (OCDE, 1996, p. 132).
La France est un État de tradition centraliste où l’éducation est
produite presque exclusivement par le ministère public, par le biais de
ses écoles. De plus, l’évaluation en France se confond à un processus
d’inspection qui cherche davantage à constater le respect ou non des
procédures qu’à déterminer la performance des actions entreprises
(OCDE, 1996). La production de l’éducation sur le terrain est donc l’exten-
sion des décisions prises au central, et l’évaluation consiste à vérifier un
état de conformité. Cette forte confusion institutionnelle entre la produc-
tion de l’éducation et la production de l’information sur la performance
scolaire a des effets sur le type de bulletin obtenu.
Les indicateurs du bulletin français sont au nombre de trois et,

couplés à une note « attendue » sur la base de critères socioéconomiques,
ils contribuent à générer une mesure de la valeur ajoutée2. Il est notable
que ces résultats soient portés strictement sur la dimension académique,
plus précisément sur des mesures de cheminement et de diplomation.
On peut d’abord soupçonner dans cet état de fait que ces données
n’étaient pas destinées de toute manière au public, mais servaient plutôt
à un suivi administratif de l’effort gouvernemental. L’absence de données
sur des aspects non académiques peut aussi s’expliquer, et se justifier
d’une certaine façon, sur.la base d’une production de l’éducation plus
normée quant aux processus et aux ressources. Comme dans le cas du
Québec, le besoin d’être renseigné sur les qualifications des professeurs
ne constitue peut-être pas une préoccupation fondamentale des parents.
Il est peu probable que le bulletin modifie son contenu, sa forme et
encore moins sa mission dans un avenir rapproché. Si le passé est garant
de l’avenir, les trois indicateurs de performance des lycées seront les
mêmes l’an prochain : que ce soit pour 1998 ou 2004, dernière année de
résultats accessible à ce jour, le bulletin est toujours exactement le même.
La permanence à laquelle nous assistons en France rompt avec le déve-
loppement accéléré qu’a subi la situation américaine au cours des
dernières années.
5.2.2. Typologie du bulletin français

Le cas de la France tranche nettement avec la situation qui prévaut aux
États-Unis en matière de bulletins de performance. Il semble y avoir une
grande circonspection à diffuser les résultats des élèves à la base des
bulletins ou encore à permettre l’identification et la comparaison des
établissements entre eux (OCDE, 1996, p. 18).
Le bulletin français, à l’aide de ses trois indicateurs académiques,
prodigue une certaine information évaluative sur les écoles. Il met cepen-
dant ses utilisateurs en garde contre une interprétation trop évaluative
de cette information. Effectivement, on présente expressément l’exercice
d’information comme ne devant pas mener à un jugement sur la perfor-
mance permettant de discriminer les établissements entre eux (Ministère
de l’Éducation nationale, 2003, section « Comment interpréter ces
indicateurs »).
Nous croyons que c’est la fonction de surveillance gouvernementale
qui caractérise davantage le bulletin français. Ce dernier est d’abord et
avant tout un mécanisme servant d’appui à la gestion des autorités
2. Bien que cela ne soit pas systématique aux États-Unis, certains des bulletins qu’on y
retrouve possèdent aussi une mesure de la valeur ajoutée.
525
centrales. L’instrument de surveillance n’est cependant pas accompagné

d’un système de correctifs systématiques, les actions à prendre quant aux
résultats sur les indicateurs relevant exclusivement de la discrétion poli-
tique (contrairement à la situation des États-Unis avec la NCLB Act).
Si l’information parvient à assumer un certain rôle sur le plan de la
transparence gouvernementale, ce n’est qu’à contrecœur, puisque sa dif-
fusion fait suite à une fuite. Peu d’efforts sont réalisés pour sensibiliser le
public au rôle du bulletin comme instrument d’imputabilité. Par exemple,
le site présentant les bulletins des écoles françaises n’est pas directement
accessible à partir du portail principal du site du ministère de l’Éducation
nationale. Cette situation est contraire à celle de plusieurs des sites des
ministères de l’Éducation des États américains. Pour prendre un exemple
parmi tant d’autres, le site du ministère de l’Éducation de l’Illinois offre
un hyperlien vers son bulletin de performance dès la première page
(Ministère de l’Éducation de l’État de l’Illinois, 2002). Également, le bul-
letin français ne comporte aucune politique de diffusion directe aux
parents ni de publication active au public en général.
Quant au rôle d’appui à la décision parentale, le bulletin français
n’y est pas particulièrement adapté. Notons qu’il est impossible d’effec-
tuer une comparaison d’une école avec une ou plusieurs autres directe-
ment. Pour effectuer des comparaisons, l’utilisateur du site doit effectuer
plusieurs recherches successives qui ne peuvent être visualisées simulta-
nément sur le site. Il est notable que dans l’énoncé sur la finalité du
bulletin on parle de rendre compte des résultats « du service public natio-
nal d’éducation » plutôt que de celui des écoles prises individuellement
(Ministère de l’Éducation nationale, 2003). Par ailleurs, comme la répar-
tition des places dans les écoles est aussi caractérisée par le centralisme
étatique, il y a peu de choix parental effectif à appuyer.
5.3. QUÉBEC ET CANADA

Nous nous attardons particulièrement, dans notre analyse du cas canadien,
à des éléments s’appliquant de façon spécifique au Québec. Nous avons
par ailleurs cerné trois facteurs susceptibles de soulever sérieusement la
question de l’implantation des bulletins en éducation au Québec : 1) les
transformations administratives axées sur les résultats et la transparence,
2) l’élaboration d’un cadre légal sur la reddition de comptes ; 3) l’évolution
de la démocratie scolaire.
1) Transformations administratives axées sur les résultats et la
transparence
L’État québécois s’est engagé de façon significative sur la voie
de la gestion par résultats depuis quelques années (Leclerc,
2001, p. 62-68). On peut penser ici, de façon générale, à la Loi

sur l’imputabilité des sous-ministres3 ainsi qu’à la Loi sur l’adminis-
tration publique4 (LAP). Cette dernière rend obligatoire la publi-
cation d’une déclaration de services aux citoyens, laquelle
devient, au même titre que le plan stratégique et le plan de
gestion des dépenses publiques, un objet de reddition supplé-
mentaire des dépenses publiques. L’article premier de la loi, en
mentionnant l’instauration d’un « cadre de gestion axé sur les
résultats et sur le respect du principe de transparence », fait
écho aux fonctions des bulletins de performance.
Si le milieu de l’éducation n’est soumis que partiellement à ces
mesures5, il n’en demeure pas moins influencé par les mêmes
tendances en matière de gouvernance. Ces tendances sont
incarnées par des initiatives d’imputabilité, de reddition de
comptes et de transparence. Le milieu universitaire, par exemple,
est désormais soumis au régime des contrats de performance
de la Loi sur les établissements d’enseignement de niveau universi-
taire6. Le contrat prévoit en outre la divulgation annuelle du
taux de réussite par secteurs universitaires et de la durée
moyenne des études.
Au niveau primaire et secondaire, le projet de loi 180 est venu
modifier la Loi sur l’instruction publique en appuyant une
certaine décentralisation des pouvoirs du ministère et des com-
missions scolaires vers les écoles, instituant, entre autres, les
conseils d’établissement (Conseil supérieur de l’éducation,
1999, p. 11). La dévolution de responsabilités administratives au
niveau local génère parallèlement la nécessité de rendre des
comptes. Le Conseil supérieur de l’éducation voit dans les
récentes transformations institutionnelles en éducation une
situation qui commande davantage d’évaluation des établisse-
ments (idem, p. 15-25). Le ministère de l’Éducation, depuis mars
2000, demande également à ses écoles de se doter de « plans de
réussite ». La mesure, qui touche les établissements du primaire
et du secondaire, exige de ceux-ci qu’ils déterminent des objec-
tifs de réussite clairs et mesurables et qu’ils définissent les
moyens concrets qu’ils comptent mettre en place pour les
3. L.R.Q., c. I-4.1. Cette loi est abrogée par la Loi sur l’administration publique en mai 2000.
4. L.R.Q., c. A-6.01.
5. Seuls la Commission d’évaluation de l’enseignement collégial et le Conseil supérieur
de l’éducation y sont soumis (LAP, art. 5). Conséquemment, les commissions scolaires
et les écoles ne sont pas concernées.
6. L.R.Q., c. E-14.1, art. 4.6.
527
atteindre. Des façons de mesurer périodiquement les résultats

obtenus sont également prévues, tant sur le plan quantitatif que
qualitatif (Ministère de l’Éducation du Québec, 2000).
2) Développement du cadre légal de la reddition de comptes et
de l’évaluation scolaire
On retrouve au cœur même de la Loi sur l’instruction publique
des exigences sur l’évaluation de la performance scolaire et sur
la diffusion publique de celle-ci, des éléments caractéristiques
des bulletins de performance. L’article 36 de la Loi, abordant la
question de la mission de l’école, mentionne que celle-ci est
réalisée « dans le cadre d’un projet éducatif élaboré, réalisé et
évalué périodiquement ». L’article 37 reprend l’élément évalua-
tif en spécifiant que « le projet éducatif de l’école contient les
orientations propres à l’école et les mesures pour en assurer la
réalisation et l’évaluation ». Puis, selon l’article 83, le conseil
d’établissement est tenu pour sa part d’informer « la commu-
nauté que dessert l’école des services qu’elle offre et lui [rendre]
compte de leur qualité ».
3) Évolution de la démocratie scolaire
Lors des élections scolaires de novembre 2003, un plancher
record de participation de 8,4 % a été atteint au Québec, les
deux tiers des postes étant comblés par acclamation. L’indiffé-
rence de la population envers le mécanisme électoral est encore
plus marquée dans les régions de Québec et de Montréal, où
les taux de participation tombent respectivement à 4,1 % et
4,5 % (Marceau et Bernier, 2004, p. 1).
Si l’intérêt pour le système électif diminue, cela ne veut pas
nécessairement dire que la population n’est plus préoccupée
par la réalité scolaire. Cela est plutôt dû à une transformation
de la dynamique démocratique. Avec des fusions apportant des
commissions scolaires toujours plus imposantes (idem, p. 5) et
la dilution du poids du vote qui s’ensuit, les parents trouvent
plus efficace d’exprimer leurs préférences en exerçant un choix
entre les établissements qu’en allant voter. On observe d’ailleurs
que c’est dans les commissions scolaires où les possibilités de
choix sont les plus grandes, plus particulièrement à Québec et
Montréal, que les taux de participation sont les plus faibles
(idem, p. 21 et 23). Le passage d’un système scolaire régulé par
des mécanismes politiques vers des mécanismes de marché
laisse entrevoir un besoin particulier en matière d’information
sur la performance scolaire, au moment où de plus en plus de
parents doivent effectuer un choix.

Le cas canadien, s’il est moins imposant en volume que le cas américain,
n’en est pas moins singulier et digne d’intérêt. Comme en France, une
seule initiative de production existe, mais, contrairement au bulletin fran-
çais, elle est privée cette fois. Les bulletins de performance au Canada
sont le fait du Fraser Institute, qui a réalisé le bulletin de la province de
Québec en collaboration avec l’Institut économique de Montréal (IEDM).
Ces deux organismes sont des think tanks, des centres de recherche indé-
pendants, faisant la promotion de l’approche économique dans l’étude
des politiques gouvernementales.
De cette initiative unique émergent néanmoins quatre bulletins
relativement différents, portant sur les écoles secondaires de quatre
provinces : la Colombie-Britannique depuis 1998, l’Alberta depuis 1999,
l’Ontario depuis 2001 et le Québec depuis 2000. Malgré une philosophie
d’évaluation très semblable d’un bulletin à l’autre, la façon de rendre
Tableau 18.3
Indicateurs présents dans les bulletins canadiens
Provinces
Colombie-
Indicateurs Québec Alberta Ontario Britannique
Résultats aux tests standardisés (5) X X

Pourcentage d’échec aux tests standardisés X X
Pourcentage d’échecs aux cours X
Écart des résultats entre la note de l’école
et des tests standardisés X X X
Écart des résultats entre garçons et filles (2) (2) (2) (2)
Taux de promotion/Mesure de cheminement X X X
Pourcentage d’inscription aux cours avancés X X
Pourcentage d’inscription aux cours soumis aux tests
standardisés X
Pourcentage d’inscription aux cours centraux X
Pourcentage de cours réussis X
Calcul de la valeur ajoutée X
Cote globale X X X X
Les parenthèses indiquent le nombre d’indicateurs dans une catégorie. Il peut y avoir, par exemple, deux indicateurs
d’écart entre garçons et filles, l’un en sciences et l’autre en langue.
529
celle-ci opérationnelle dépend des données accessibles, de leur couverture

et de leur qualité. La situation institutionnelle des bulletins canadiens
est semblable aux bulletins américains privés où les données utilisées
sont celles produites par l’État, dont la capacité gouvernementale est
nettement supérieure sur le plan de la collecte et de la vérification. Le
tableau 18.3 fait état du contenu et de ses variations entre les bulletins
canadiens. On observe d’abord que les bulletins s’appuient presque
entièrement sur des indicateurs de nature académique provenant des
banques de données ministérielles. Aussi, dans le cas de l’Ontario, le
bulletin s’appuie uniquement sur des données portant sur l’inscription
à des cours jugés importants et au pourcentage de cours réussi, ainsi
qu’à l’écart entre les résultats des garçons et des filles.
Un élément original concernant les bulletins canadiens est la pré-
sence de classements, où les écoles sont ordonnées en fonction de la cote
globale obtenue. Si la plupart des bulletins américains permettent une
comparaison au district et à l’État, rares sont ceux qui offrent un classe-
ment, bien que cela soit désormais possible de façon implicite avec l’arri-
vée des normes de la NCLB Act. Par ailleurs, la cote globale et l’idée de
classement sont tout à fait absentes du bulletin français. Cela est peut-
être caractéristique de la situation institutionnelle particulière du cas
canadien : étant une initiative purement privée, la séparation institution-
nelle avec la production de l’éducation est maximale, ce qui laisse une
marge de manœuvre importante dans la façon d’effectuer et de présenter
l’évaluation. À ce titre, la présence d’un palmarès confrontant directe-
ment les résultats des écoles est peut-être la manifestation la plus intense
d’une information évaluative comparative.
Cela nous amène à jeter un coup d’œil sur le portrait de l’orga-
nisation institutionnelle d’un bulletin en particulier, celui du Québec.
Bien que l’on parle ici du bulletin de l’IEDM et du Fraser Institute, on
constate que sa mise sur pied implique une multitude d’organisations
(tableau 18.4). La collecte des données, dont nous avons déjà fait état,
implique, d’une part, le ministère de l’Éducation de la province pour les
données sur les résultats aux tests standardisés et, d’autre part, Statis-
tique Canada pour les données sur les caractéristiques socioécono-
miques de la clientèle, ces dernières permettant le calcul d’un indice de
valeur ajoutée des écoles. L’élaboration du cadre d’analyse et de trans-
formation des données, le cœur des bulletins, est la seule étape qui relève
exclusivement de l’initiative commune IEDM/Fraser Institute. La pré-
sentation et la communication du bulletin empruntent deux chemins : le
premier est celui que l’on pourrait qualifier du bulletin strict – l’IEDM
rend disponible son bulletin en ligne et offre la livraison postale contre
Tableau 18.4
Arrangements institutionnels de production du bulletin québécois
Étapes de production Organisations impliquées
Collecte des données • Ministère de l’Éducation du Québec

• Statistique Canada
Vérification des données • Ministère de l’Éducation du Québec

• Statistique Canada
Analyse et transformation des données • IEDM/Fraser Institute
Présentation de l’information • L’actualité

• IEDM/Fraser Institute
Communication de l’information • L’actualité

• IEDM/Fraser Institute
rétribution –, le second est le fruit d’une collaboration avec le magazine

L’actualité, qui publie dans ses pages le bulletin de performance de pair
avec un dossier sur l’état de l’éducation dans les écoles québécoises.
Le cas québécois représente ainsi une adaptation institutionnelle
originale, répondant à un contexte particulier d’information, qu’on ne
retrouve ni aux États-Unis, ni même en France. Comme l’initiative de
diffuser l’information est essentiellement privée, le bulletin ne peut
compter sur l’appui gouvernemental pour informer la population. Dans
notre analyse des arrangements institutionnels, l’utilisation des moyens
de l’État apparaissait utile pour assurer une diffusion équitable et la plus
exhaustive possible, celui-ci étant le seul acteur capable d’acheminer
directement l’information au public cible. Le bulletin québécois a réussi
à combler partiellement cette lacune étant donné qu’une publication pri-
vée a trouvé un intérêt commercial dans son produit. Ainsi, sans atteindre
tous les parents, le bulletin s’assure une visibilité importante par le biais
du marché des magazines.
5.3.2. Typologie des bulletins canadiens

Le but annoncé du bulletin québécois est d’appuyer les parents qui ont
un choix à effectuer entre plusieurs établissements : on peut lire dans la
partie introductive sur le site du bulletin que « comme il facilite les com-
paraisons, le bulletin indique aux parents quelles sont les écoles du voi-
sinage où les élèves réussissent le mieux leurs études » (Marceau, Cowley
et Bernier, 2003). Un peu plus loin, les auteurs du rapport nous signifient
que la dépense publique en éducation, vu son ampleur, « appelle une
mesure constante et indépendante des résultats ». Ce sont des finalités
531
similaires qui se trouvent énoncées dans les autres bulletins canadiens

(Blais et al., 2001). Les bulletins canadiens en éducation se proposent ainsi
de jouer un rôle sur les plans des fonctions d’appui à la décision du
parent dans le choix d’une école et la création d’une information favorisant
la transparence publique.
Bien que la Loi québécoise sur l’instruction publique permette en
théorie le libre choix en éducation, celui-ci demeure limité pour certaines
personnes compte tenu de contraintes pratiques, comme la présence de
quasi-monopoles régionaux en matière de production de l’éducation ou
encore d’une certaine uniformisation de l’éducation dans le secteur
public (Migué et Marceau, 1989). Au Québec, la capacité d’appuyer le
libre choix n’apparaît donc que de façon relative, bien que les composantes
du bulletin semblent avoir été arrimées à cette fonction.
Les effets du bulletin quant à la fonction de transparence semblent
plus évidents si l’on se fie aux nombreuses réactions qu’il a suscitées et
au débat en éducation qu’il a alimenté dès sa première parution en 2000.
La notoriété du bulletin en matière d’information de référence n’est peut-
être pas acquise dans tous les milieux, mais un sondage CROP fait
état d’une proportion de 74 % de répondants jugeant le bulletin utile
(Gendron, 2003, p. 52). Un sondage Ipsos-Reid mené auprès des parents
ontariens démontre pour sa part que les bulletins de performance en
éducation sont vus comme un des outils d’information les plus utiles
pour évaluer la situation d’une école (Ipsos-Reid, septembre 2003).
Quant à l’appui à la gestion du système éducatif par le biais d’un
système de surveillance, cette fonction des bulletins semble s’exercer
indirectement. Évidemment, comme les bulletins canadiens sont d’initia-
tive privée, ils ne peuvent pas être accompagnés d’un système de correc-
tifs systématiques avec des récompenses et des sanctions autres que la
publication des résultats bons ou mauvais. Néanmoins, si l’on se fie aux
témoignages de certains directeurs d’école, la publication des résultats
servirait comme d’une sorte de levier politique pour entreprendre diffé-
rents correctifs (Marceau, Cowley et Bernier, 2003, section « Réactions au
Bulletin des écoles »).
5.4. ANALYSE RÉCAPITULATIVE ET COMPARATIVE

L’analyse des trois cas – États-Unis, France et Canada – nous révèle en
premier lieu qu’il existe d’importantes différences, d’une part entre les
différents systèmes d’arrangements institutionnels de production des
bulletins en éducation, d’autre part quant à la nature des fonctions
assumées par les bulletins issus de ces arrangements.
Tableau 18.5
Étapes de production, et organisations impliquées/par juridiction
Étapes de production États-Unis France Canada
Collecte des données • ME (États) • ME (national) • ME (provinces)

• Appui fédéral
Vérification des données • ME (États) • ME (national) • ME (provinces)

• Appui fédéral
Analyse et transformation • ME (États) • ME (national) • Instituts de recherche privés

des données • Appui fédéral
Présentation de l’information • ME (États) • ME (national) • Instituts de recherche privés

• Appui fédéral • Magazine
Diffusion de l’information • ME (États) • ME (national) • Instituts de recherche privés

• Appui fédéral • Magazine
ME = Ministère responsable de l’éducation.
Les situations de production des bulletins de performance dans les

trois juridictions que nous avons retenues pour l’analyse comportent des
différences importantes en matière d’identité institutionnelle à l’origine
des bulletins (tableau 18.5).
Le bulletin du ministère de l’Éducation nationale est le seul bulletin
que nous avons répertorié en territoire français, ce qui découle de la ges-
tion centralisée de l’éducation du pays et, par conséquent, de la gestion
de la diffusion de l’information. Comme les programmes éducatifs ne
varient pas en fonction des subdivisions administratives, la France fait
face à un ensemble d’établissements pouvant être évalués en fonction de
paramètres uniformes et relevant éventuellement d’un même bulletin.
Aux États-Unis, compte tenu de la présence des États qui assument la
compétence en éducation, nous retrouvons des bulletins dans chaque État,
mais aucun n’agissant vraiment au niveau national, malgré les efforts
d’uniformisation de la NCLB Act. On constate aussi que quelques initia-
tives privées y partagent l’espace avec les initiatives publiques, plus nom-
breuses. Le cas canadien affiche une situation singulière, puisqu’aucune
entité publique n’est à l’origine des bulletins.
L’étude de la figure 18.6 démontre clairement que les bulletins sont
liés de façon presque systématique au niveau gouvernemental respon-
sable de la production de l’éducation. Cela est sans doute dû au fait qu’il
existe un lien d’interdépendance très fort entre l’existence d’un bulletin,
la production de l’éducation et la production de données afférentes. Les
données sont souvent générées par le producteur d’éducation pour ses
propres besoins de suivi : à l’extérieur de ces données, les possibilités de
533
Figure 18.6
Niveaux de gouvernement et initiateurs des bulletins/par juridiction
États-Unis France Canada
Régime
Niveau de Bulletins Légende
d’incitatifs
gouvernement national
(NCLB Act)
Niveau d’impact du bulletin
Initiative publique
Initiative privée
Niveau de Bulletins Bulletins Bulletins
gouvernement inférieur
(États / provinces) Influence
Produit
Niveau administratif
local
(académie, commission
scolaire, district)
Niveau des
établissements
d’enseignement
comparer les établissements sur la base des mêmes normes s’effritent

considérablement, ce qui explique que le bulletin éventuel doit se con-
former à cet espace juridictionnel. Ainsi, dans le cas canadien, bien que
nous ayons des bulletins semblables dans l’approche évaluative d’une
province à l’autre, il demeure que chacun de ces bulletins est distinct.
L’application de notre analyse de la confusion institutionnelle aux
juridictions étudiées illustre une opposition entre les finalités de décloi-
sonnement et de contrôle de l’information. Conséquemment, le produc-
teur d’éducation public et monopolistique est peu susceptible de générer
un bulletin de performance : cela se vérifie dans le cas canadien et fran-
çais, où la publication des bulletins s’est faite soit à la suite d’une fuite
d’information, soit par le biais d’une initiative indépendante du ministère
public. Par ailleurs, les liens entre le corps législatif et exécutif étant
moins fusionnels aux États-Unis qu’au Canada, on peut y voir une expli-
cation à l’arrivée initiale des bulletins publics américains.
En examinant, dans l’ensemble, les fonctions d’information que sont
susceptibles d’offrir les différents cas examinés, nous remarquons un cer-
tain transfert d’une réponse à un besoin de surveillance étatique vers une
réponse à un besoin individuel parental, de nature plus consumériste. Ce
sont les bulletins canadiens qui se permettent de jouer le plus un rôle de
Tableau 18.6
Fonctions privilégiées/par juridiction
Niveau d’intervention privilégié États-Unis France Canada
1er niveau : Appui au choix parental X X

2e niveau :r Système de surveillance gouvernemental X X
3e niveau :r Transparence X X
soutien à la décision parentale, notamment avec l’inclusion très visible

des classements. À titre d’initiatives privées et indépendantes, ils sont
complètement dégagés des problèmes de confusion institutionnelle.
CONCLUSION
L’investigation réalisée à l’aide des outils d’analyse de la science écono-
mique permet de percevoir le bulletin de performance en éducation
comme un outil d’appui à la décision permettant d’accroître la qualité
des choix réalisés et de diminuer corrélativement les coûts liés à la col-
lecte d’information. Le bulletin se révèle également un outil de démocra-
tisation de l’information publique entre les différentes classes
socioéconomiques de parents concernés.
Mise à part la fonction centrale d’appui à la décision parentale, les
bulletins de performance en éducation peuvent assumer un rôle de suivi
au profit des autorités gouvernementales ainsi que de mécanisme de
transparence pour les citoyens en général. Les bulletins de performance,
de façon générale, représentent un mode d’information qui correspond
bien aux idées de reddition de comptes et de transparence marquant les
efforts actuels de réforme de la gouvernance.
L’étude des trois juridictions abordées – les États-Unis, la France et
le Canada – offre un paysage institutionnel varié sur le plan de l’organi-
sation de la production des bulletins en éducation. Ces variations insti-
tutionnelles ne sont pas sans effet, puisqu’elles suscitent des bulletins
répondant de manière plus ou moins accentuée aux différents besoins
d’information en matière de performance des écoles. Ce constat appelle
donc un autre questionnement, de nature normative, sur les arrange-
ments institutionnels encadrant les possibilités de production des bulle-
tins : en fonction des finalités sociales retenues pour un bulletin, quelle
serait la forme idéale de l’organisation ou des organisations concernées
par sa gestation ?
535
En ce qui concerne l’évaluation des systèmes éducatifs, l’OCDE

suggère la possibilité de créer de nouvelles institutions dont les préoc-
cupations évaluatives correspondraient aux besoins du public et qui
seraient capables de résister aux différentes pressions politiques (OCDE,
1996, p. 87 et suivantes). Observant une douzaine de ces organismes ou
de ces prétendants à l’indépendance, l’OCDE dégage quelques critères
pouvant être utiles à leur survie et à leur succès : l’indépendance poli-
tique, la crédibilité institutionnelle et l’indépendance financière. L’analyse
que nous avons effectuée en décomposant les bulletins de performance
en différentes étapes de production nous mène à des conclusions simi-
laires. Si les pouvoirs de contrainte et les capacités administratives de
l’État en font un acteur bien placé pour assumer les tâches de collecte et
de vérification des données, une séparation institutionnelle claire semble
nécessaire pour assumer l’élaboration du modèle d’analyse, la présentation
et la diffusion efficace des bulletins.
Une autre façon d’étudier les bulletins de nos trois juridictions
serait de les aborder sur le plan du développement. Nous avons constaté
que le bulletin français demeure d’une grande stabilité au fil des années.
Les bulletins canadiens évoluent et se raffinent avec le temps, bien qu’ils
soient limités sur ce point par la disponibilité de l’information gouver-
nementale. Aux États-Unis, le système fédéraliste a généré une demande
de bulletins à l’intérieur même des institutions politiques. Les bulletins,
qui évoluaient déjà à un rythme important vers la fin des années 1990,
ont assuré leur présence partout dans le pays et ont atteint d’une manière
importante les rapports d’imputabilité entre, d’une part, les écoles et,
d’autre part, les administrations centrales et les parents, par l’inclusion
des mécanismes de diffusion et de correctifs systématiques de la NCLB
Act en 2001. L’évolution à venir des environnements politiques et insti-
tutionnels respectifs pourrait avoir des effets corollaires sur la nature des
divers bulletins en éducation et sur la capacité de ceux-ci à répondre aux
besoins de leurs différentes clientèles.
La question du développement s’ouvre aussi sur d’autres secteurs
d’intervention que celui de l’éducation. Les écoles offrent un produit
relativement standardisé, orienté vers la satisfaction des exigences de la
diplomation. À ce titre, elles constituent probablement un terrain naturel
pour l’application du concept des bulletins de performance. Le secteur
de la santé recèle pour sa part plusieurs types d’organisations qui, elles,
gèrent de nombreux programmes et interventions dont les cibles ne sont
pas énoncées de façon aussi évidente qu’en éducation. Face à une fonc-
tion de production et à une nature de l’extrant plus complexes, ce secteur
représente peut-être une avenue comportant d’importants défis tech-
niques et conceptuels au développement d’une seconde vague de bulletins.
Si le phénomène ne s’est pas encore manifesté au Québec sous les traits

de véritables bulletins de performance, la chose est néanmoins envi-
sageable puisque les bulletins en santé continuent de progresser dans
maintes juridictions des États-Unis.
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P A R T I E
5
L’OPINION PUBLIQUE
C H A P I T R E
19
LES QUÉBÉCOIS
Robert Bernier
Vincent Lemieux, professeur émérite, Université Laval
Les Québécois perçoivent la mondialisation comme un phénomène

générant un climat d’incertitude accompagné d’une conscientisation de
ses effets, qui ne laissent personne indifférent. Notre enquête télépho-
nique avec un échantillon probabiliste de 700 Québécoises et Québécois
âgés de 18 ans et plus a été effectuée sur le territoire québécois entre le
27 octobre et le 13 novembre 2005. Le terrain a été réalisé par la firme
CROP. La marge d’erreur associée à un échantillon de cette taille est de
3,7 %, et ce, 19 fois sur 20. Cette marge d’erreur augmente lorsque les
résultats portent sur des sous-groupes de l’échantillon. Nous avons
conçu l’enquête autour de trois thématiques : l’économie et la gouver-
nance ; l’Iraq et les États-Unis ; la perception de l’immigration au Québec.
Enfin, notons que les trois premiers thèmes ont été développés par Robert
Bernier et que l’annexe sur les partis politiques et la mondialisation a été
produite par Vincent Lemieux.
1. L’ÉCONOMIE ET LA GOUVERNANCE
Les conséquences de la mondialisation ne font pas l’unanimité chez les
Québécois puisque 42 % d’entre eux pensent que son impact sur l’écono-
mie du Québec est plutôt ou très négatif, contre 47 % qui la jugent plutôt
ou très positive. Ses plus fervents défenseurs se retrouvent dans la
communauté anglophone et allophone avec 58 % de son effectif qui
l’appuie dans le sondage. Pour leur part, les répondants francophones
sont plus partagés alors que 45 % d’entre eux jugent son impact plutôt
ou très négatif sur le développement de la société québécoise contre 44 %
qui l’envisagent plutôt ou très positivement. Le tableau 19.1 illustre la
distribution des appuis à l’égard de la mondialisation.
Tableau 19.1
Impact de la mondialisation (en %)
Très positif – Plutôt négatif – Aucun Refus de
Plutôt positif Très négatif impact répondre
Âge
18-34 ans 48 41 4 7
35-54 ans 46 44 2 7
55 ans et plus 45 41 5 8
Langue
Français 44 45 3 7
Autre 58 27 6 8
Scolarité
12 ans et moins 47 38 4 12
13-15 ans 41 46 6 7
16 ans et plus 51 44 2 3
Statut
Population active 47 44 3 6
Population inactive 46 39 4 11
Total 47 42 4 7
Question : Selon vous, la mondialisation a-t-elle un impact très positif, plutôt positif, plutôt négatif,
très négatif ou aucun impact sur le développement économique de la société québécoise ?
La délocalisation de nos entreprises et la fuite à l’étranger des

emplois préoccupent les Québécois. Nos répondants, dans une proportion
de 81 %, pensent que la sous-traitance de certaines catégories d’emplois
vers les pays étrangers constitue une menace très ou assez importante
pour le développement de l’économie québécoise. Ce sentiment d’insé-
curité est même partagé par la majorité des répondants (78 %) favorables
à la mondialisation. La remontée du dollar canadien accélère la chute de
compétitivité de l’industrie manufacturière. L’appréciation du dollar
LES QUÉBÉCOIS ET LA MONDIALISATION
543
coïncide avec l’intensification du processus de relocalisation de la pro-

duction mondiale dans lequel les économies occidentales ne sont plus
compétitives (CDPQ, 2005). Le tableau 19.2 reflète la position des répon-
dants sur la sous-traitance.
Tableau 19.2
Sous-traitance étrangère (en %)
Très important – Peu important –
Assez important Pas du tout important Refus de répondre
Âge
18-34 ans 78 20 2
35-54 ans 82 16 1
55 ans et plus 82 14 4
Langue
Français 82 15 2
Autre 75 22 3
Scolarité
12 ans et moins 77 18 4
13-15 ans 82 16 2
Statut
Population active 84 15 2
Population inactive 76 20 4
Total 81 17 3
Question : À votre avis, la sous-traitance de certaines catégories d’emplois vers les pays étrangers
constitue-t-elle une menace pour le développement de l’économie québécoise ?
Ce contexte d’incertitude nous incite à évaluer le palier de gouver-

nement perçu comme étant le plus crédible pour assurer le rayonnement
et l’adaptation du Québec aux enjeux de la mondialisation. Le meilleur
partenaire pour favoriser le rayonnement du Québec à l’échelle mondiale
est le gouvernement du Québec, qui recueille 46 % des appuis, contre
36 % pour le gouvernement fédéral et 9 % pour les municipalités. Il en
est de même pour celui qui serait le mieux placé pour favoriser l’adap-
tation économique du Québec aux enjeux de la mondialisation : 52 % des
répondants voient l’État québécois comme étant le palier de gouverne-
ment le mieux placé pour favoriser l’adaptation économique du Québec
aux enjeux de la mondialisation. Nous observons une polarisation
marquée. Le tableau 19.3 représente cette réalité.
La présence de l’État dans l’économie est importante et la société
d’État qui a le plus contribué à faire connaître le Québec mondialement
est Hydro-Québec, selon 62 % de nos répondants. De plus, nous avons
Tableau 19.3
Palier de gouvernement le plus apte à favoriser le rayonnement du Québec
(en %)
Gouvernement Gouvernement
fédéral provincial Municipalités Refus de répondre
Âge
18-34 ans 35 53 7 5
35-54 ans 34 47 9 10
55 ans et plus 40 37 10 13
Langue
Français 30 51 9 10
Autre 65 26 6 8
Scolarité
12 ans et moins 36 39 11 13
13-15 ans 33 50 10 7
16 ans et plus 49 48 4 8
Statut
Total 36 46 9 10
Question : Des trois paliers de gouvernement suivants, lequel, selon vous, serait le mieux placé
pour favoriser le rayonnement du Québec ?
Tableau 19.4
Palier de gouvernement le plus apte à favoriser l’adaptation économique
du Québec (en %)
Gouvernement Gouvernement
fédéral provincial Municipalités Refus de répondre
Âge
18-34 ans 31 56 8 5
35-54 ans 30 56 7 7
55 ans et plus 35 45 7 13
Langue
Français 27 56 8 9
Autre 54 36 4 6
Scolarité
12 ans et moins 32 43 12 13
13-15 ans 33 54 5 7
16 ans et plus 30 61 4 5
Statut
Total 32 52 8 8
Question : Des trois paliers de gouvernement suivants, lequel, selon vous, serait le mieux placé
pour favoriser l’adaptation économique du Québec aux enjeux de la mondialisation ?
545
constaté à l’automne 2003 que 68 % des personnes interrogées pour une

enquête sur l’État québécois (Bernier, 2004) étaient opposés à la privati-
sation d’Hydro-Québec. Longtemps perçue comme la clé majeure du
développement économique du Québec, la société d’État demeure tou-
jours très populaire auprès de la population.
Tableau 19.5
La société d’État la plus renommée à l’étranger (en %)
Loto- Hydro- Investissement Aucune de Refus de
SGF SAQ Québec Québec Québec Autre ces réponses répondre
Âge
18-34 ans 4 1 7 70 7 1 0 11
35-54 ans 9 1 10 60 10 0 1 9
55 ans et plus 14 3 4 59 6 1 1 12
Langue
Français 10 2 7 63 8 0 1 9
Autre 3 1 9 61 7 1 0 18
Scolarité
12 ans et moins 10 3 11 60 6 0 0 9
13-15 ans 10 1 6 63 10 1 1 8
16 ans et plus 8 1 5 64 8 0 1 14
Statut
Population active 8 1 8 65 8 1 1 8
Population inactive 12 3 6 57 7 0 0 14
Total 9 1 7 62 8 0 1 10
Question : Parmi les sociétés d’État suivantes, laquelle a, selon vous, le plus contribué à faire
connaître le Québec mondialement ?
Tableau 19.6
La privatisation d’Hydro-Québec selon la scolarité
et les préférences politiques
Très favorable – Plutôt défavorable –
Plutôt favorable Très défavorable Refus de répondre
Scolarité
13-15 ans 28 66 5
Préférances politiques
ADQ 39 53 8
PLQ 27 68 5
PQ 21 74 6
Total 25 67 8
Question : Êtes-vous très favorable, plutôt favorable, plutôt défavorable ou très défavorable à ce que
Hydro-Québec devienne une entreprise privée ?
Parmi les rôles attribués à l’État dans un contexte de mondialisation,

nos répondants privilégient son soutien à l’égard de nos entreprises. Les
personnes interrogées sont majoritairement favorables à ce que l’État
finance les entreprises québécoises afin de les aider sur le marché inter-
national. Il en est de même pour les avantages fiscaux destinés à faciliter
leur développement, qui recueillent un appui identique (74 %). Enfin,
88 % de nos répondants sont tout à fait ou plutôt d’accord pour que le
gouvernement du Québec s’implique afin de trouver des marchés pour
les produits des entreprises privées québécoises. La société québécoise, à
l’instar d’une portion importante de la société canadienne, demeure atta-
chée à l’intervention de l’État dans les secteurs à forte croissance de notre
économie. Le tableau 19.7 représente la position de nos répondants à
l’égard de ce sujet.
2. L’IRAQ ET LES ÉTATS-UNIS

La guerre en Iraq et le conflit du bois d’œuvre ont érodé la perception
favorable qu’entretenaient les Québécois à l’égard des États-Unis. Une
enquête réalisée en 1986 par CROP révélait que 75 % des Québécois
étaient favorables aux Américains. Il faut rappeler qu’au cours de cette
période les relations entre Ottawa et Washington étaient cordiales (le
Sommet de Québec, 1985 ; le libre-échange, 1988). Les années ont passé
et la politique étrangère américaine affecte la vie des Canadiens. Entre la
guerre en Iraq et le conflit du bois d’œuvre qui a débouché sur une
entente mitigée avec les Américains, les Québécois pensent dans une
proportion de 82 % que la guerre en Iraq représente une menace très ou
assez importante pour la stabilité de l’équilibre mondial. L’invasion amé-
ricaine de l’Iraq a modifié plutôt ou très négativement l’opinion de 65 %
de nos répondants à l’égard des États-Unis. Cette opinion est apparente
chez les plus scolarisés (85 %), les francophones (83 %) et les opposants
à la mondialisation (78 %). Pour sa part, le conflit du bois d’œuvre a
modifié plutôt ou très négativement l’opinion d’une majorité similaire
(68 %) de répondants dans l’enquête. Ce phénomène est conjoncturel et
pourrait évoluer en fonction de la direction des relations économiques et
politiques avec notre voisin du sud. Les tableaux 19.8 à 19.10 représentent
l’opinion des répondants à l’égard des États-Unis.
3. L’IMMIGRATION AU QUÉBEC
L’arrivée de nouveaux immigrants au Québec a, selon 64 % de nos répon-
dants, un impact très ou plutôt positif sur le développement de l’économie
québécoise. Cette opinion est forte chez les répondants de la région de
Tableau 19.7
Type d’interventions de l’État
Relations internationales Financement des entreprises privées Avantages fiscaux pour les entreprises Nouveaux marchés pour les produits
Tout à fait Plutôt Tout à fait Plutôt Tout à fait Plutôt Tout à fait Plutôt en
d’accord – en désaccord – d’accord – en désaccord – d’accord – en désaccord – d’accord – désaccord –
Plutôt Tout à fait Refus de Plutôt Tout à fait Refus de Plutôt Tout à fait Refus de Plutôt Tout à fait Refus de
d’accord en désaccord répondre d’accord en désaccord répondre d’accord en désaccord répondre d’accord en désaccord répondre
Âge
18-34 ans 89 10 1 80 20 0 77 22 1 88 11 1
35-54 ans 86 13 1 74 25 1 75 23 2 89 11 0
55 ans et plus 83 13 4 68 28 3 69 28 3 88 8 4
Langue
Français 88 10 2 75 24 1 74 24 2 89 9 2
Autre 75 24 2 69 29 2 71 27 2 85 15 0
Scolarité
12 ans et moins 87 10 3 78 20 2 75 22 4 90 7 3
13-15 ans 86 12 2 75 25 1 73 26 1 89 10 1
16 ans et plus 84 15 1 68 31 1 73 26 1 86 14 0
Statut
Population active 87 12 1 74 25 0 75 24 1 90 10 0
Population inactive 84 12 4 73 24 3 70 25 4 86 11 4
Total 86 12 2 74 25 1 74 24 2 88 10 1
Question : Êtes-vous plus ou moins d’accord avec les énoncés suivants :

a) Le gouvernement québécois devrait occuper une place plus importance dans les relations internationales.
b) Le gouvernement québécois devrait financer les entreprises québécoises privées afin de les aider sur le marché international.
c) Le gouvernement québécois devrait accorder des avantages fiscaux aux entreprises québécoises privées pour les aider sur le marché international.
d) Le gouvernement québécois devrait s’impliquer au plus haut niveau afin de trouver des marchés pour les produits des entreprises privées québécoises.
547
Tableau 19.8
Conséquences de la guerre en Iraq (en %)
Très important – Peu important –
Assez important Pas du tout important Refus de répondre
Âge
18-34 ans 83 17 0
35-54 ans 83 16 1
Langue
Français 83 16 1
Autre 74 20 6
Scolarité
13-15 ans 84 14 2
Statut
Population active 84 16 1
Population inactive 78 19 3
Total 82 17 2
Question : Selon vous, la guerre en Iraq et ses conséquences représentent-elles une menace
importante pour la stabilité et l’équilibre mondial ?
Tableau 19.9
Conséquences de l’invasion américaine en Iraq (en %)
Très positif – Plutôt négatif – N’a pas Refus de
Plutôt positif Très négatif modifié l’opinion répondre
Âge
18-34 ans 7 68 24 1
35-54 ans 11 65 23 1
55 ans et plus 14 61 19 6
Langue
Français 9 67 22 1
Autre 18 53 22 7
Scolarité
12 ans et moins 16 60 22 2
13-15 ans 12 65 22 1
16 ans et plus 4 71 22 2
Statut
Impact de la mondialisation
Positif 13 62 23 2
Négatif 8 70 21 1
Aucun 14 57 21 8
Total 11 65 22 2
Question : Selon vous, l’invasion américaine en Iraq a-t-elle modifié votre opinion sur les États-Unis ?
549
Tableau 19.10
Conséquences du conflit du bois d’œuvre (en %)
Âge
18-34 ans 5 68 23 4
35-54 ans 9 67 21 2
55 ans et plus 15 68 14 3
Langue
Français 8 70 20 3
Autre 20 59 17 5
Scolarité
12 ans et moins 14 65 16 5
13-15 ans 9 67 22 2
16 ans et plus 4 74 21 2
Statut
Positif 13 64 22 1
Négatif 6 76 16 2
Aucun 14 52 19 15
Total 10 68 19 3
Question : Selon vous, le conflit du bois d’œuvre a-t-il modifié votre opinion sur les États-Unis ?
Montréal (73 %), les jeunes (73 %) et les universitaires (63 %). Les personnes
interrogées dans notre enquête ont mis en évidence l’importance de cer-
tains critères dans la sélection des candidats immigrants. En matière de
compétences professionnelles, 85 % de nos répondants pensent que les
compétences professionnelles sont très ou assez importantes dans l’acceptation
d’un candidat immigrant au Québec. Leur situation financière est pour
58 % des répondants un critère très ou assez important dans l’adoption
du candidat, et ce, particulièrement chez les aînés (67 %) et les moins sco-
larisés (66 %). La connaissance des motifs qui incitent les immigrants à
venir chez nous est une préoccupation partagée par 82 % de nos répon-
dants, qui la jugent très ou assez importante. La religion est pour sa part
un critère qui suscite peu d’intérêt puisque seul le quart de notre échan-
tillon (27 %) croit qu’il est important pour le candidat immigrant. Ce sont
les aînés (37 %) et les moins scolarisés (34 %) qui jugent la croyance reli-
gieuse plus importante. Il en est de même pour les origines ethniques, qui
sont peu ou pas importantes pour 72 % des personnes interrogées. La con-
naissance de la langue française est un critère important pour 82 % des
Québécois interviewés, et ce, surtout chez les francophones (86 %), les
péquistes (87 %), mais moins chez les non-francophones (63 %) et les libé-
raux (74 %). Le statut des candidats à l’entrée, c’est-à-dire celui de réfugié,
d’immigrant économique et investisseur est perçu comme étant important
à déterminer par 66 % de nos répondants. Le niveau de scolarité du can-
didat immigrant est perçu comme étant très ou assez important par 78 %
des Québécois interrogés, surtout chez les hommes (83 %), les Montréalais
(84 %) et les libéraux (88 %). Un peu plus de la moitié des répondants
(52 %) jugent que l’âge de l’immigrant à l’accueil est un critère peu ou sans
importance dans la sélection du candidat à l’immigration québécoise. Les
tableaux 19.11 et 19.12 reflètent la distribution des positions de nos répon-
dants face à la thématique de l’immigration.
Malgré les efforts déployés par les gouvernements, l’intégration des
immigrants en général, et arabes en particulier, est difficile. L’insertion
professionnelle des immigrants dans le marché de l’emploi au Québec
est l’un des principaux obstacles. L’expérience requise sur le marché de
l’emploi au Québec compte parmi les causes principales de leur difficile
intégration. Dans une enquête réalisée auprès d’un échantillon non pro-
babiliste de 218 immigrants de la région de Montréal, 49 % d’entre eux
croient que la discrimination, plus particulièrement depuis les évé-
nements du 11 septembre 2001, est systématique et représente un des
obstacles majeurs à leur intégration. Les facteurs qui contribuent à une
meilleure intégration des immigrants selon les participants à cette
enquête sont, par ordre d’importance : la reconnaissance des diplômes,
le bilinguisme, la formation professionnelle et l’adaptation culturelle
(Ammour, 2006). La figure 19.1 expose leur réalité.
CONCLUSION
La mondialisation est un phénomène qui préoccupe les Québécois et les
Québécoises. La sous-traitance de plusieurs milliers d’emplois vers
l’étranger constitue selon eux un danger pour l’avenir de l’économie
québécoise. Nos répondants sont attachés à la présence gouvernementale
dans la société. Selon eux, le palier provincial de gouvernement est plus apte
à réaliser le développement économique du Québec que sa contrepartie
fédérale. La société d’État hydroélectrique Hydro-Québec est perçue par
les personnes interrogées comme étant la société d’État qui a le plus
contribué à faire connaître mondialement le Québec. La guerre en Iraq et
le conflit dans l’industrie du bois d’œuvre avec les Américains a eu pour
effet d’engendrer des perceptions majoritairement défavorables de la
population québécoise à l’égard des États-Unis. Les Québécois pensent
dans une forte proportion que l’arrivée de nouveaux immigrants exerce
551
Tableau 19.11
L’impact de l’immigration sur le développement économique (en %)
Sexe
Homme 67 23 8 2
Femme 62 23 10 4
Âge
18-34 ans 73 15 9 2
35-54 ans 63 24 9 3
55 ans et plus 58 28 10 4
Langue
Français 64 22 11 3
Autre 67 27 4 2
Scolarité
12 ans et moins 55 31 10 3
13-15 ans 67 21 10 3
16 ans et plus 73 15 9 3
Statut
Région
Région métropolitaine 73 17 7 3
Reste du Québec 57 29 11 3
Intentions de vote
ADQ 63 30 7 0
PLQ 61 25 11 3
PQ 67 19 10 3
Pas de réponse 61 26 6 7
Total 64 23 9 3
Question : Selon vous, l’afflux de nouveaux immigrants a-t-il un impact sur le développement
de l’économie québécoise ?
un impact positif sur l’économie québécoise. Leurs compétences profes-

sionnelles et la connaissance de la langue française à l’entrée sont des
critères jugés importants par l’ensemble des répondants. L’intégration
des immigrants arabes en particulier est difficile depuis le 11 septembre
2001. L’expérience requise sur le marché de l’emploi au Québec est une
des causes majeures de leur pénible intégration.
Tableau 19.12a
552
Compétences professionnelles – Situation financière – Motifs d’immigration (en %)
Compétences professionnelles Situation financière Motifs d’immigration
Peu important – Peu important – Peu important –

Très important – Pas du tout Refus de Très important – Pas du tout Refus de Très important – Pas du tout Refus de
Assez important important répondre Assez important important répondre Assez important important répondre
Âge
18-34 ans 81 19 0 50 50 0 82 18 0
35-54 ans 85 14 1 56 44 0 83 16 1
55 ans et plus 87 8 4 67 27 5 82 13 5
Langue
Français 84 15 1 57 41 1 83 16 1
Autre 88 9 3 61 35 4 78 16 6
Scolarité
12 ans et moins 77 20 3 66 32 2 79 18 3
13-15 ans 90 10 0 55 43 2 86 13 0
16 ans et plus 89 10 0 52 48 0 83 16 1
Statut
Population active 86 14 1 58 42 0 83 17 1
Population inactive 83 13 4 59 36 5 81 14 5
Région
Région métropolitaine 86 13 1 60 39 1 82 16 1
Reste du Québec 83 14 3 56 41 3 82 15 3
Intentions de vote
ADQ 86 14 0 60 38 2 83 17 0
PLQ 90 10 0 66 32 2 81 18 1
PQ 83 15 1 54 45 1 86 14 0
Pas de réponse 78 16 7 55 39 6 77 15 9
Total 85 14 2 58 40 2 82 16 2
Question : Selon vous, quelle est l’importance des différents critères de sélection des candidats désirant immigrer au Québec ?
Tableau 19.12b
Religion – Origine ethnique – Connaissance de la langue française (en %)
Religion Origine ethnique Connaissance de la langue française

Âge
18-34 ans 21 79 0 16 83 1 81 18 1
35-54 ans 24 74 1 25 75 0 82 17 1
55 ans et plus 37 60 4 34 60 6 82 17 1
Langue
Français 28 70 2 25 73 2 86 14 1
Autre 24 76 0 27 70 4 63 37 0
Scolarité
12 ans et moins 34 62 5 31 65 4 84 14 2
13-15 ans 26 73 0 27 72 1 83 17 0
16 ans et plus 22 78 0 18 82 0 78 22 0
Statut
Région
Reste du Québec 31 67 2 29 68 3 83 16 1
Intentions de vote
ADQ 31 69 0 29 71 0 81 19 0
PLQ 25 75 0 31 68 1 74 26 0
PQ 30 69 1 24 75 1 87 12 1
Pas de réponse 23 70 8 16 74 10 83 16 1
Total 27 71 2 25 72 2 82 17 1
553
Tableau 19.12c
554
Statut des candidats – Niveau de scolarité – Âge (en %)
Statut des candidats Niveau de scolarité Âge

Âge
18-34 ans 63 33 3 79 21 1 40 60 0
35-54 ans 66 43 2 73 27 0 45 54 1
55 ans et plus 67 24 9 83 13 5 56 42 2
Langue
Français 64 31 5 77 21 1 43 55 1
Autre 74 22 4 80 16 4 63 36 1
Scolarité
12 ans et moins 68 25 7 76 22 2 45 53 3
13-15 ans 67 30 3 78 21 1 47 52 0
16 ans et plus 62 36 3 81 19 0 48 52 1
Statut
Région
Reste du Québec 66 30 4 72 25 2 42 56 1
Intentions de vote
ADQ 63 33 4 76 22 2 41 59 0
PLQ 74 22 4 88 11 0 51 48 1
PQ 62 35 3 75 25 1 44 55 1
Pas de réponse 66 24 10 70 22 8 51 45 4
Total 66 30 4 78 21 2 47 52 1
555
Figure 19.1
Les facteurs qui contribuent à une meilleure intégration des immigrants
Autres
Bénévolat
Adaptation culturelle
Formation professionnelle
Bilinguisme
Reconnaissance des diplômes
0 50 100 150 200

ANNEXE
LA MONDIALISATION ET LES PARTIS POLITIQUES
Vincent Lemieux
Le parti le plus apte à relever les défis de la mondialisation

Dans une première question concernant les partis politiques, on demandait
aux répondants quel était le parti le plus apte, selon eux, à relever les
défis de la mondialisation pour le Québec. Trois partis étaient nommés :
le Parti libéral du Québec (PLQ), le Parti québécois (PQ) et l’Action
démocratique du Québec (ADQ).
Comme le montre le tableau A.1, 30 % des personnes interrogées
ont choisi le Parti libéral, 40 % ont choisi le Parti québécois et 8 % ont
choisi l’Action démocratique, alors que 12 % ont opté pour aucun de ces
partis ou pour un autre parti, et que 10 % n’ont pas donné de réponse
(NSP/NRP).
Tableau A1
Le parti le plus apte à relever les défis de la mondialisation
Autre ou Nombre
PLQ (%) PQ (%) ADQ (%) aucun (%) NSP/NRP (%) de cas (N)
Ensemble 30 40 8 12 8 (700)
Âge
18-34 ans 28 46 12 6 8 (160)
35-54 ans 25 45 7 15 8 (324)
55 ans et plus 36 29 5 18 13 (214)
Statut
Population active 25 44 9 13 8 (463)
Population inactive 38 32 5 14 12 (236)
Langue d’usage
Français 25 46 8 11 10 (612)
Autre 53 10 7 21 9 (88)
Intention de vote
PLQ 75 7 3 9 6 (181)
PQ 9 76 3 7 5 (302)
ADQ 19 17 37 20 7 (93)
On voit dans le tableau que 36 % des personnes qui ont 55 ans et plus
jugent que le PLQ est le parti le plus apte à relever les défis de la mondia-
lisation, contre 29 % qui jugent que c’est plutôt le PQ. À l’inverse, chez les
personnes de 54 ans et moins, le PQ est jugé de loin le plus apte à relever
les défis de la mondialisation. Son avantage sur le PLQ est de 45 % contre
557
25 % chez les 35-54 ans, et de 46 % contre 28 % chez les 18-34 ans. Ceux
qui choisissent l’ADQ sont proportionnellement plus nombreux chez les
18-34 ans que chez les 35 ans et plus.
Il en est un peu de même quand on compare la population active
à la population inactive. Dans la population inactive, il y a plus de per-
sonnes qui choisissent le PLQ que le PQ (38 % contre 32 %), alors que
dans la population active le PQ l’emporte par 44 % contre 25 % pour le
PLQ.
La langue d’usage départage encore plus les deux grands partis.
Ceux qui parlent le français sont 46 % à préférer le PQ, contre 25 % qui
préfèrent le PLQ, alors que ceux qui parlent une autre langue sont 53 %
à choisir le PLQ, contre 10 % seulement qui choisissent le PQ. Ils sont
21 % à choisir un autre parti ou à ne choisir aucun parti.
Notons enfin que les trois quarts des personnes qui ont l’intention
de voter pour le PLQ estiment que ce parti est le plus apte à relever les
défis de la mondialisation. De même, les trois quarts de ceux qui ont
l’intention de voter pour le PQ estiment que ce parti est le plus apte à
relever ces défis. Par contre seulement 37 % de ceux qui ont l’intention
de voter pour l’ADQ disent de ce parti qu’il est le plus apte à relever les
défis de la mondialisation.
La mondialisation comme enjeu de la prochaine élection générale

au Québec
Il était aussi demandé aux personnes interrogées si elles croyaient que le
thème de la mondialisation sera un enjeu important de la prochaine
élection générale au Québec.
Les réponses ont été regroupées en deux grandes catégories, soit un
enjeu très important et assez important d’une part, un enjeu peu impor-
tant et pas du tout important d’autre part, avec en plus les réponses
NSP/NRP. Comme on le voit dans le tableau A.2, 65 % des répondants
ont dit que ce sera un enjeu très important ou assez important, 33 % ont
dit que ce sera un enjeu peu important ou pas du tout important, et 4 %
seulement ont dit qu’ils ne savaient pas ou encore ont refusé de répondre.
Il y a aussi une petite différence pour ce qui est des intentions de
vote : 69 % de ceux qui ont l’intention de voter pour le PQ considèrent
que la mondialisation sera un enjeu très important ou assez important,
ce qui est un pourcentage un peu plus élevé que chez ceux qui ont
l’intention de voter pour le PLQ ou pour l’ADQ.
Tableau A2
La mondialisation comme enjeu de la prochaine élection générale
Enjeu très Enjeu peu
ou assez ou pas du tout Nombre
important (%) important (%) NSP/NRP (%) de cas (N)
Ensemble 63 33 4 (700)
Scolarité
12 ans ou moins 66 27 7 (255)
13-15 ans 67 29 4 (202)
16 ans et plus 59 40 1 (240)
Intention de vote
PLQ 64 32 4 (181)
PQ 69 30 2 (302)
ADQ 62 34 4 (93)
Les intentions de vote

En continuité avec la question sur la prochaine élection générale au
Québec, la question suivante demandait aux répondants pour lequel des
trois partis (l’ADQ, le PLQ et le PQ) ils avaient l’intention de voter si
cette élection avait lieu aujourd’hui. Une deuxième question demandait
aux personnes qui n’avaient pas choisi un parti en réponse à la première
question de nommer le parti pour lequel elles seraient tentées de voter.
On trouve dans le tableau A.3 le résultat cumulé des réponses à ces
deux questions. Parmi les répondants qui ont exprimé une intention de
vote, 49 % ont choisi le PQ, 33 % le PLQ, 15 % l’ADQ et 2 % un autre parti.
Dans la suite, nous ne tiendrons pas compte de ces 2 %.
Il est à noter que parmi les 700 sujets de l’échantillon, 5 % ont dit
qu’ils ne voteraient pas ou qu’ils annuleraient leur vote, alors que 11 % ont
dit qu’ils ne savaient pas quoi répondre ou qu’ils refusaient de répondre.
C’est chez les personnes de 55 ans et plus que le PLQ reçoit son
meilleur appui : 43 % d’entre elles ont l’intention de voter pour ce parti
contre 33 % dans l’ensemble de l’échantillon. Le PQ, au contraire, n’a que
39 % d’appuis dans cette classe d’âge, contre 49 % dans l’ensemble de
l’échantillon. Le PQ obtient ses meilleurs résultats chez les personnes qui
ont de 35 à 54 ans.
Pour ce qui est de la langue d’usage, l’ADQ obtient de meilleurs
résultats chez ceux qui parlent le français que chez ceux qui parlent une
autre langue. Seulement 14 % de ceux qui parlent une autre langue ont
l’intention de voter pour le PQ, contre 74 % qui ont l’intention de voter
pour le PLQ.
559
Tableau A3
Les intentions de vote de ceux qui en ont exprimé une
Nombre
PLQ (%) PQ (%) ADQ (%) de cas (N)
Ensemble 33 49 15 (576)
Âge
18-34 ans 30 51 14 (138)
35-54 ans 29 55 15 (275)
55 ans et plus 43 39 17 (162)
Langue
Français 25 57 16 (501)
Autre 74 14 10 (75)
Positif 36 46 16 (268)
Négatif 28 55 13 (250)
Aucun 41 39 20 (58)
Il est intéressant de mettre les opinions sur l’impact de la mon-

dialisation en relation avec les intentions de vote. C’est chez ceux qui
pensent que la mondialisation n’aura aucun impact sur le développe-
ment économique que l’appui au PLQ est le plus grand, et chez ceux qui
pensent que l’impact sera négatif que l’appui est le moins grand. Il en
est de même dans le cas de l’ADQ. Par contre, l’appui au PLQ est le plus
grand chez ceux qui pensent que l’impact sera négatif alors qu’il est le
moins grand chez ceux qui pensent qu’il n’y aura aucun impact. Les
personnes qui pensent que l’impact sera positif ont des intentions de vote
qui ressemblent à celles de l’ensemble des répondants.
Les personnalités les plus aptes à relever les défis de la mondialisation

Une autre question portait sur la personnalité politique québécoise la
plus apte à relever les défis de la mondialisation. Des neuf personnalités
qui étaient nommées, seuls Pauline Marois, Jean Charest, Mario Dumont
et André Boisclair ont été choisis par au moins 10 % des répondants. Les
autres étaient, dans l’ordre des choix qui se sont portés sur eux : Philippe
Couillard (7 % des choix), Louis Bernard (3 %), Richard Legendre (2 %),
Monique Jérôme-Forget (1 %) et Benoît Pelletier (1 %).
Les résultats obtenus par Pauline Marois et André Boisclair peuvent
s’expliquer par le fait que les entrevues téléphoniques ont été réalisées
du 27 octobre au 15 novembre 2005, soit dans le contexte de la course à
la direction du Parti québécois.
Les appuis de Pauline Marois chez les électeurs de 18-34 ans (11 %)
sont deux fois moins élevés que chez les électeurs plus âgés. À l’inverse,
André Boisclair a plus d’appuis (29 %) chez les électeurs de 18-34 ans que
chez les électeurs plus âgés. Jean Charest a des appuis qui varient assez
peu selon les catégories d’âge, tandis que Mario Dumont, comme André
Boisclair, a des appuis plus faibles chez les 55 ans et plus que dans
l’ensemble des répondants.
Pauline Marois est autant choisie qu’André Boisclair par les personnes
qui ont l’intention de voter pour le PLQ, mais elle attire beaucoup moins
qu’André Boisclair les personnes qui ont l’intention de voter pour l’ADQ.
Tableau A4
Les personnalités les plus aptes à relever les défis de la mondialisation
Pauline Marois Jean Charest Mario Dumont André Boisclair Nombre
(%) (%) (%) (N) de cas (N)
Ensemble 18 15 12 23 (471)
Âge
18-34 ans 11 15 13 29 (105)
35-54 ans 20 13 13 24 (228)
55 ans et plus 22 17 9 16 (136)
Intention de vote
PLQ 9 43 10 8 (125)
PQ 29 4 8 37 (236)
ADQ 6 6 34 24 (63)
Les suites d’un refus d’association avec le Québec de la part d’Ottawa

Une dernière question concernant la politique au Québec était formulée
ainsi : « Si par voie référendaire, les Québécois se prononçaient majori-
tairement en faveur de la souveraineté du Québec, et que suite à cela, le
Canada refuse toute association avec le Québec, préfériez-vous que le
Québec établisse son statut de nation seul ou qu’il s’associe avec les
États-Unis ? »
En réponse à cette question, 68 % des membres de l’échantillon ont
dit préférer que le Québec établisse son statut de nation seul, contre 20 %
qui ont dit préférer une association avec les États-Unis. Les autres répon-
dants (12 %) ont donné une autre réponse, ou encore ont dit qu’ils ne
savaient pas ou qu’ils refusaient de répondre. Nous n’en tiendrons pas
compte dans nos analyses.
561
À nouveau les électeurs de 55 ans et plus ont des opinions différentes

des plus jeunes : 59 % seulement veulent que le Québec établisse seul son
statut, contre les trois quarts ou presque des plus jeunes. Les différences
ne sont pas aussi grandes chez ceux qui veulent que le Québec s’associe
avec les États-Unis.
Ceux qui parlent une autre langue que le français sont beaucoup
moins favorables à ce que le Québec établisse seul son statut de nation,
que ceux qui parlent le français. Ils sont, par contre, plus favorables que
l’ensemble des répondants à ce que le Québec s’associe avec les États-
Unis.
La proportion de ceux qui veulent que le Québec établisse seul son
statut de nation varie de façon importante selon le parti pour lequel les
répondants ont l’intention de voter. Le niveau d’appui à cette option n’est
que de 40 % chez ceux qui ont l’intention de voter pour le PLQ. Il est de
57 % chez les personnes qui ont l’intention de voter pour l’ADQ, et il
grimpe à 86 % chez les personnes qui ont l’intention de voter pour le PQ.
Tableau A5
Les suites d’un refus d’association avec le Québec de la part d’Ottawa
Le Québec établit seul Le Québec s’associe
son statut de nation (%) avec les États-Unis (%) Nombre de cas (N)
Ensemble 68 20 (619)
Âge
18-34 ans 73 23 (153)
35-54 ans 72 18 (294)
55 ans et plus 59 21 (171)
Langue
Français 72 18 (552)
Autre 46 30 (67)
Intention de vote
PLQ 46 36 (150)
PQ 86 11 (292)
ADQ 57 31 (83)
BIBLIOGRAPHIE
AMMOUR, M. (2006). Rapport de stage, Consul d’Algérie, École nationale d’admi-
nistration publique.
BERNIER, R. (2004). L’État québécois au XXIe siècle, Québec, Presses de l’Université
du Québec.
VALLÉE, L. (2005). La transformation du secteur manufacturier et les conséquences
pour l’industrie nord-américaine, Montréal, Caisse de dépôt et placement du
Québec, novembre.
Épilogue
Robert Bernier
La diversité des textes présentés dans ce collectif nous permet de constater

des phénomènes qui transcendent les réalités nationales. La première
section de l’ouvrage, consacrée à la dimension internationale du mana-
gement, suggère que les rapports entre les communautés et les entre-
prises dans leur déploiement international impliquent non seulement
une prise en compte de leurs intérêts économiques respectifs, mais aussi
une meilleure compréhension de leurs valeurs et croyances à l’intérieur
d’un modèle de négociation qui inclut les perspectives rationnelle, poli-
tique et institutionnelle liées à leur localisation (Hafsi, Farashahi et Molz).
Au-delà des rapports entre les communautés et les entreprises
lorsqu’elles s’implantent sur un territoire donné, le management est
influencé par le contexte culturel. L’Amérique latine, qui s’étend du
Mexique au Brésil, est généralement perçue comme un ensemble uni-
forme, ce qui n’est pas le cas. Le Brésil forme avec l’Argentine, l’Uruguay
et le Paraguay le Mercosur qui représente 76 % du PIB de l’Amérique du
Sud. Toutefois, les Brésiliens qui parlent le portugais réussissent diffici-
lement à imposer leur langue dans les échanges avec leurs partenaires
latino-américains dont la langue est l’espagnol à l’exception de ses voi-
sins limitrophes. L’Argentine, le Brésil, le Chili et le Mexique ont une
organisation sociale plus efficace que les pays du groupe andin, favori-
sant ainsi la présence chez eux de bases administratives plus fonction-
nelles. Cette différence ne signifie pas qu’il sera plus facile pour un
étranger de faire des affaires avec eux (Proulx et Machiavelli).
Dans un autre ordre d’idées, la responsabilité sociale des entreprises
vise à promouvoir des objectifs sociaux, comme protéger l’environne-
ment, en intégrant la responsabilité sociale dans leur stratégie commer-
ciale. Cette approche très populaire en Amérique du Nord, qui s’inscrit
dans la démarche du bon citoyen corporatif, est plus complexe à établir
en Europe. Cette situation serait attribuable, en Allemagne par exemple,
à sa culture d’entreprise fondée sur la collégialité et la participation qui
pourrait éprouver des difficultés à accepter un modèle multi-stakeholders
qui ne fait pas la différence entre ses partenaires et la nature des liens
liant l’entreprise à son environnement social (Segal). En France, la notion
de responsabilité sociale de l’entreprise fait son chemin tout en étant limi-
tée par trois obstacles majeurs. La primauté de la loi voulue par le légis-
lateur est empreinte d’une rationalité se situant au-dessus des intérêts
particuliers. Dans cette perspective, l’espace ouvert à l’entreprise pour
agir en faveur du bien collectif en devançant les critères juridiques est
aussi limité qu’en Allemagne, mais pour d’autres raisons. Deuxièmement,
il y a l’importance de la laïcité en France. Cette dernière garantit à tous
les citoyens leur liberté de conscience et s’efforce de protéger l’espace
public de toute forme de pression qui pourrait y porter atteinte. Enfin,
l’exigence de transparence, qui constitue pour les Anglo-Saxons un gage
d’authenticité de l’engagement en faveur de la responsabilité sociale de
l’entreprise, ne semble pas être perçue de la même façon en France (Segal).
La seconde partie de l’ouvrage traite de considérations associées à
l’investissement étranger, à l’organisation internationale, des transports
aux firmes multinationales, et à l’OMC. De plus, elle contient des
réflexions profondes sur l’Europe, la Chine et le Maghreb. Les données
recensées par Statistique Canada révèlent une augmentation significative
de l’investissement direct canadien à l’étranger comparativement à
l’investissement direct étranger au Canada. Parmi les facteurs détermi-
nant l’investissement canadien à l’étranger, le plus important serait celui
de l’avantage comparatif révélé (ACR). L’investissement direct étranger
sortant du Canada est concentré dans les industries les plus exportatrices
à l’exception du secteur financier. Par conséquent, plus le Canada pré-
sente un ACR élevé face à un pays, plus ce dernier serait à même d’attirer
l’IDE canadien (Nyahoho et Serre). Certains observateurs prétendent que
les firmes multinationales (FMN) influencent l’ordre du jour de l’Accord
général sur le commerce des services (AGCS). Nyahoho réfute cet argu-
ment pour quatre raisons fondamentales. Dans un premier temps, le
développement des technologies de l’information rend des services plus
échangeables en facilitant leur mode de stockage et de livraison. Deuxiè-
mement, même si à la différence des biens manufacturiers, les avantages
concurrentiels dans les services prennent du temps à se développer et
sont plus difficiles à protéger, il reste que le déploiement géographique
des firmes de services intègre à peu de différences près les mêmes logiques
que celui des marchandises face à la demande. Troisièmement, l’AGCS,
s’appuyant sur le principe de la non-discrimination et de l’accès aux mar-
chés, reconnaît de nombreuses clauses dérogatoires. Enfin, les études
d’évaluation déjà disponibles indiquent que l’ouverture des services
entraîne des retombées favorables au chapitre de la croissance économique
et du bien-être des citoyens (Nyahoho).
ÉPILOGUE
565
Au cours de la période comprise entre l’Antiquité et la fin du

second conflit mondial (1945), l’Europe a constitué le fondement culturel
et économique du monde. L’accélération du processus de mondialisation
provoquée par l’intensification de l’économie de marché fait que l’écono-
mie sociale de marché perd du terrain sur le vieux continent. La possi-
bilité de concurrencer avec succès les États-Unis et la Chine par exemple
passe par des stratégies de performance appropriées et coordonnées qui
supposent la mobilisation des détenteurs du capital, mais aussi celle de
la force de travail, entre autres, les syndicats et les citoyens. Le rayonne-
ment et le déploiement de l’Europe dépendent en premier lieu de sa
capacité de développer un leadership à la mesure de ses ambitions cul-
turelles, scientifiques, politiques et économiques. Le rejet d’une Europe
unie par les Français et les Néerlandais au printemps 2005 illustre le fossé
qui s’est creusé entre la classe politique et la population. Cette situation
met en évidence l’importance pour l’Europe de gérer la diversité cultu-
relle. Au niveau des entreprises, il s’agit de trouver les modalités d’un
management interculturel (Urban). D’ailleurs, ces dernières doivent
adapter leur politique de produit et de communication internationale aux
exigences des pays hôtes de leurs interventions (Mayrhofer).
L’Union du Maghreb arabe, signée par les cinq chefs d’États
maghrébins à Marrakech le 17 février 1989, peut-elle se réaliser dans les
faits ? Le Maghreb est confronté aux défis de la mondialisation, qui exige
une intégration économique et politique de ses membres, ainsi qu’à un
partenariat avec l’Union européenne initié par cette dernière. Lorsqu’il
s’agit d’intégration économique, l’entente se doit d’être globale et non
fragmentaire. L’exclusion de certains secteurs pourrait compromettre
l’entente de partenariat. De plus, l’intégration économique doit être
accompagnée d’une intégration culturelle et politique. L’intégration se
fait par les institutions, mais surtout par les individus. Les restrictions
associées à la circulation des individus ne font que renforcer la méfiance
entre le Nord et le Sud. Enfin, les conventions destinées à libérer les
échanges entre les pays du Maghreb portent en elles des insuffisances
qui rendent leur application incertaine (Zghal).
La réactivation de la Route de la soie est un concept ancien qui
passe l’épreuve du temps. Les chefs d’État chinois et de l’Inde ainsi que
Bill Clinton, ancien président américain, ont souligné au cours des der-
nières années l’importance de promouvoir l’ouverture d’une version
moderne de la Route de la soie (Zabouri et Hafsi). Deux conceptions
apparaissent dans la littérature concernant la Route de la soie. La pre-
mière comprend le développement du commerce à l’intérieur d’un mar-
ché intra-asiatique et eurasiatique ; la seconde se concentre sur les rapports
entre la Chine, le monde musulman et l’Inde. Ces deux conceptions
reconnaissent la primauté de la Chine et l’importance de l’Asie centrale

comme pôle de développement des échanges. Ces deux approches
convergent sur un axe de développement des rapports économiques et
sociaux entre les pays de la région et l’Europe. Cette dernière est en voie
de devenir le premier client de la Chine. Pour sa part, la Chine devient
le premier client et fournisseur du Japon, de la Corée et des pays de
l’ASEAN. L’insertion de l’Asie centrale dans l’ensemble commercial asia-
tique est fondamentale puisqu’elle coïncide avec les besoins pétroliers de
la Chine et de l’Inde, qui deviennent leur priorité stratégique depuis les
événements du 11 septembre 2001 et l’intervention américaine qui en
découle (Zabouri et Hafsi).
Les hommes ont, depuis l’Antiquité, cherché à échanger entre eux
des biens et des services. C’est ainsi qu’au fil des siècles les échanges ont
façonné l’industrie des transports. Depuis le début des années 1980,
l’industrie du transport des marchandises terrestres et celle de l’aviation
commerciale américaine ont été déréglementées. Seule l’industrie du
transport maritime demeure réglementée aux États-Unis. La déréglemen-
tation de l’industrie du transport des marchandises se révèle un grand
succès puisque les consommateurs bénéficient de produits à moindre
coût. Plusieurs pays ont emboîté le pas. Cette approche, dite de l’étoile
et de ses satellites, a été adoptée par l’industrie aérienne et éventuelle-
ment par l’industrie maritime, dont les navires géants ne peuvent
emprunter le canal de Panama. La déréglementation de l’aviation com-
merciale américaine a provoqué une chute du prix des billets et la nais-
sance de transporteurs à rabais. L’Union européenne s’interroge sur
l’avenir de sa politique interne de ciel ouvert (Boucher).
La troisième partie de l’ouvrage collectif s’attarde à décortiquer les
réformes des administrations publiques dans le monde. Ces dernières ont
commencé à ressentir les effets de la mondialisation. Quelles sont les
objectifs des réformes administratives ? Elles visent généralement à
réduire la taille de l’État et à le rendre plus efficient avec, entre autres,
des modèles de gestion provenant de l’entreprise privée. Les motivations
politiques qui accompagnent les réformes peuvent être de nature prag-
matique, donc adaptables à la réalité sociale. Elles peuvent aussi être
tactiques : de type gradualiste, peu dérangeantes, ou de nature systé-
mique, apportant des modifications profondes. Les réformes conserva-
trices s’attachent au maintien de l’État (Allemagne) ; les réformes qui
favorisent la modernisation du rôle de l’État reposent sur la réorganisa-
tion du système administratif (Canada, Finlande, France, Pays-Bas et
Suède). Finalement, l’imposition de règles du marché et l’introduction de
modes de gestion empruntés à l’entreprise privée a été une approche
privilégiée au Royaume-Uni et en Nouvelle-Zélande, dans une perspective
ÉPILOGUE
567
différente dans les pays nordiques. Aucun pays ne s’est réellement

engagé dans la voie de l’État minimal fondé sur une privatisation maxi-
male des appareils gouvernementaux (Côté, Mballa, Cambon et Charest).
Le Nouveau management public (NMP) est perçu comme l’établis-
sement d’un nouveau contrat entre les élus qui recherchent plus d’effi-
cacité dans la livraison des services publics et les fonctionnaires qui
doivent se doter d’une approche managériale adaptée aux règles du mar-
ché. La convergence des valeurs, des normes et des règles régissant
l’administration publique est une réalité admise par les théoriciens. Ce
phénomène est qualifié ici d’isomorphisme institutionnel puisqu’il com-
bine des pratiques organisationnelles dans un secteur donné qui finissent
par structurer celui-ci en un champ organisationnel institutionnalisé.
Même si les tendances à l’isomorphisme institutionnel se dessinent à
travers la convergence des discours et des valeurs soutenant le NMP, il
en est autrement au niveau des pratiques et des modes d’organisation.
Ces dernières ont tendance à se diversifier en raison de traditions
administratives et politiques différentes accompagnées de stratégies de
réformes variées (Mazouz, Facal et Hatimi). Au niveau de l’intégration
européenne, l’intérêt se porte davantage sur le poids des expériences
vécues par les fonctionnaires au cœur des institutions européennes. La
nécessité d’intégrer le processus décisionnel communautaire dans les
tâches quotidiennes des fonctionnaires nationaux affectés à l’Union euro-
péenne est de plus en plus requise par leurs administrations publiques
respectives. L’intervention sentie du Parlement européen dans le proces-
sus décisionnel communautaire pourrait vraisemblablement apporter
une nouvelle contribution au fonctionnement de l’Union européenne
(Comeau).
La quatrième partie de l’ouvrage porte sur la lutte à la corruption
et l’évasion fiscale dans les économies en transition. Selon l’organisation
non gouvernementale (ONG) Transparency International (TI), plus de
100 milliards de dollars seraient dépensés annuellement en pots-de-vin,
dont la majeure partie en provenance des pays riches. Ce montant exclut
les fraudes fiscales et le financement illégal d’organisations politiques. La
corruption est surtout présente lors de la construction des infrastructures
et des grands travaux publics. De plus, elle augmente significativement
depuis quelques années et peut même considérée comme systématique
dans plusieurs régions du monde. L’apparition de nouvelles structures
favorables à la corruption provient de l’intégration des marchés finan-
ciers, de la déréglementation de l’activité économique, de la disponibilité
des outils d’information, de la présence de paradis fiscaux et de puissants
réseaux économiques internationaux dont la nébulosité défie l’analyse
(Mény, 1996 ; Naim, 2003 dans Garzon). La déclaration de l’OCDE en
1994 invitant les pays membres à combattre la corruption a constitué

l’élément déclencheur de la campagne de sensibilisation à ce phénomène.
Depuis 1995, Transparency International classe les pays selon un indice
de perception de la corruption (IPC). En 2002, TI a publié un indice de
perception des pays exportateurs de corruption (IPEC). Elle veut ainsi
attirer l’attention sur la partie négligée de l’équation de la corruption, à
savoir que pour chaque corrompu il y a un corrupteur (Garzon). La mise
en place du programme de lutte contre la corruption par la Banque mon-
diale en 1997 prévoit la mise en application de mécanismes de contrôle
de la corruption dans les projets financés par la BM. Pour ce qui est du
Fonds monétaire international (FMI), il adopte dès 1996 des directives
visant à remplir certaines conditions afin d’éliminer les occasions de cor-
ruption et les activités frauduleuses (FMI, 1997). Le cas du Kenya au
milieu des années 1990, dont le financement du programme d’ajustement
structurel a été momentanément suspendu jusqu’à ce que le président
Daniel Arap Moi montre sa détermination à lutter contre la corruption,
en est un exemple (Marti, dans Garzon). La capacité à changer les atti-
tudes demeure une approche privilégiée par les ONG telle TI, vouée à la
diffusion de nouveaux modèles de comportement. Le succès de l’enga-
gement de l’OCDE est tributaire de la qualité de la mise en œuvre par
les pays membres (Garzon). L’Organisation de coopération et de déve-
loppement économiques a imposé, avec l’instauration de l’éthique dans
l’administration publique, une référence incontournable dans ce domaine
(Boisvert). L’évasion fiscale dans les économies en transition à l’étude,
c’est-à-dire la République tchèque et la Slovaquie, la Hongrie et la
Pologne, pourrait atteindre 10 % de leur produit intérieur brut (PIB).
L’évasion fiscale est répandue dans les pays ou la corruption est élevée
et la réglementation fiscale permet aux fonctionnaires de conclure des
arrangements avec certains payeurs d’impôts (Palda).
Finalement, trois ans après le changement de régime en Iraq, sa
reconstruction demeure un objectif pratiquement inatteignable. La chute
de Bagdad, le 9 avril 2003, est marquée par l’incapacité des troupes amé-
ricaines à assumer le pouvoir et à rétablir l’ordre dans le pays. Pendant
trois semaines, Bagdad est livrée aux pillages au point où le représentant
américain, le général à la retraite Jay Garner, ne pourra s’installer dans la
ville qu’un mois plus tard. Il sera remplacé très tôt par Paul Bremer, un
diplomate de carrière qui fera office de gouverneur de l’Autorité provi-
soire de la coalition. Les décisions sont prises par les Américains et le
Parlement ne joue qu’un rôle marginal. La saine gestion du gouvernement
est une illusion lorsque l’ancien ministre de la Défense nommé par les
Américains est accusé avec plusieurs autres personnalités d’avoir
détourné un milliard de dollars. Sur le plan économique, la reconstruction
ÉPILOGUE
569
se déroule dans un climat de corruption. Moins de 200 projets de recons-

truction ont été réalisés sur les 2 390 prévus par les autorités américaines
d’ici 2008. L’aide américaine génère des projets qui sont entre autres des-
tinés aux firmes de sécurité privée ou à des contrats qui sont effectués à
l’extérieur de l’Iraq. Pour réussir une occupation, trois conditions doivent
être remplies. Premièrement, la population doit reconnaître son besoin
d’être occupée. Deuxièmement, les occupants et les occupés doivent per-
cevoir l’existence d’une menace sur le territoire et, finalement, être assuré
que l’occupant va remettre le pouvoir à un gouvernement national
lorsque la situation le permettra. Ces conditions ne sont pas remplies en
Iraq. La consolidation de la paix après un conflit est avant tout une affaire
de civils. La composante militaire n’est pas exclue puisqu’elle demeure
essentielle dans l’exercice de certaines fonctions sécuritaires. Toutefois,
une gestion strictement militaire de la reconstruction est vouée à l’échec,
car l’après-conflit est déterminé par un retour de l’activité politique afin
de restaurer le dialogue national (Coulon).
Dans un autre ordre d’idées, le bulletin de performance en éduca-
tion est perçu, dans une enquête réalisée aux États-Unis, en France et au
Canada, comme un outil d’appui à la décision qui permet d’accroître la
qualité des choix réalisés et de diminuer corrélativement les coûts liés à
la cueillette d’information. Le bulletin demeure un outil de démocratisa-
tion de l’information publique entre les différentes strates socioéconomi-
ques des parents concernés (Arbour et Marceau).
Enfin, l’ouvrage se ferme sur l’opinion des Québécois en matière
de mondialisation. Le sondage réalisé auprès de la population québé-
coise adulte (18 ans et plus) révèle une grande incertitude face à la mon-
dialisation. Les Québécoises et les Québécois pensent majoritairement
(81 %) que la sous-traitance de certaines catégories d’emplois dans les
pays étrangers constitue une menace importante pour le développement
de l’économie québécoise. La guerre en Iraq et le conflit du bois d’œuvre
avec les Américains ont affectés les perceptions des Québécois à leur
égard. L’invasion américaine en Iraq a modifié négativement l’opinion de
65 % de nos répondants à l’égard des États-Unis. Toutefois, l’arrivée de
nouveaux immigrants au Québec a, selon 64 % des personnes interrogées,
un impact positif sur le développement de l’économie québécoise (Bernier
et Lemieux).
a
Notices biographiques
des collaborateurs
Ghislain Arbour, LL.B., M.A.P. est étudiant au doctorat en administration

publique à l’École nationale d’administration publique (ENAP) dans la
concentration Analyse et management des politiques publiques. Sa thèse
porte sur l’analyse économique et politique de la Loi d’accès à l’informa-
tion. Il est aussi chargé d’enseignement en méthodes de recherche et en
évaluation de programme à l’ENAP. Ses travaux portent sur la production
et la diffusion de l’information gouvernementale dans une perspective
de transparence et d’imputabilité.
Robert Bernier, Ph. D., professeur titulaire de marketing gouvernemental
et politique à l’École nationale d’administration publique, est l’un des
rares experts québécois et canadiens à œuvrer dans ce domaine. Il est
l’auteur de plusieurs ouvrages sur le sujet. Les plus connus sont Le mar-
keting gouvernemental au Québec (1988), Gérer la victoire (1991), Un combat
inachevé (1997, Pinard, Bernier, Lemieux), Un siècle de propagande (2001)
ainsi que L’État québécois au XXIe siècle (dir., 2004). Antérieurement à sa
carrière universitaire, monsieur Bernier a été entre autres choses secré-
taire particulier du ministre québécois de l’Industrie et du Commerce
(1975-1976), conseiller spécial du ministre de la Défense nationale (1980-
1983) et sondeur pour le gouvernement du Canada (1993-2001).
Yves Boisvert, Ph. D. (sciences politiques), est professeur en éthique et
gouvernance à l’École nationale d’administration publique et professeur-
chercheur associé à la Chaire d’éthique appliquée de l’Université de
Sherbrooke. Il est le fondateur de la revue Éthique publique.
Michel Boucher, Ph. D., est professeur titulaire de science économique à
l’École nationale d’administration publique depuis 1975. Ses champs
d’intérêt et de recherche sont les finances publiques, l’analyse des poli-
tiques gouvernementales, des institutions publiques. Il a publié de nom-
breux articles dans des revues scientifiques nationales et étrangères. Il est
aussi coauteur avec Filip Palda du livre Ici, le peuple gouverne et, avec
Henri Lepage, de La libéralisation des marchés de l’électricité.
Marc Cambon est conseiller en communication à L’Observatoire de

l’administration publique. Ancien responsable des actions de communi-
cation du ministère français de la Fonction publique, il a été détaché par
son administration auprès du Conseil du Trésor du gouvernement du
Québec. Il a rejoint l’École nationale d’administration publique pour
créer et animer le Réseau francophone des administrations publiques.
Depuis 1990, M. Cambon travaille dans le champ des réformes adminis-
tratives. Il s’intéresse en particulier au questionnement autour du rôle de
l’État et plus largement à la permanence de l’acte public comme garantie
de la démocratie.
Nicolas Charest détient une maîtrise en anthropologie de l’Université
Laval et une maîtrise en administration publique de l’École nationale
d’administration publique (ENAP). Il est étudiant au doctorat en admi-
nistration publique de l’ENAP. Il agit comme coordonnateur à la veille à
l’Observatoire de l’administration publique de l’ENAP, où il réalise dif-
férentes activités de recherche sur l’administration publique dans les pays
de l’OCDE. Ses principaux domaines d’intérêts sont l’administration
publique comparée, la gouvernance et la modernisation administrative.
Paul-André Comeau est professeur invité à l’École nationale d’adminis-
tration publique (ENAP) depuis juillet 2000 et il y assume également la
responsabilité des relations internationales. Sa carrière est partagée entre
le journalisme – correspondant à l’étranger de Radio-Canada et rédacteur
en chef au journal Le Devoir –, l’administration publique – présidence de
la Commission d’accès à l’information – et l’enseignement universitaire.
Il s’intéresse à l’évolution des institutions politiques, au Québec et à
l’étranger, en plus de suivre de très près le cheminement de l’Union
européenne et toute la question de l’information internationale.
Louis Côté, Ph. D., détenteur d’un doctorat en science politique, est pro-
fesseur à l’École nationale d’administration publique (ENAP) depuis 1999
et y assume la direction de l’Observatoire de l’administration publique.
Il a œuvré auparavant pendant quelque vingt-cinq ans dans le secteur
public québécois, dont plus de douze ans dans des ministères et des
organismes centraux où il s’est dédié, entre autres, à la formation des
cadres et des hauts fonctionnaires et à la recherche en matière de gestion
des ressources humaines. Il collabore depuis plus de quinze ans à la réa-
lisation d’interventions de formation et de consultation auprès d’équipes
de fonctionnaires responsables des réformes administratives au Québec
et dans de nombreux pays. À titre de chercheur, il s’intéresse de façon
particulière à l’évolution des modèles nationaux de gouvernance et aux
réformes qui ont cours dans les administrations publiques.
NOTICES BIOGRAPHIQUES DES COLLABORATEURS
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Jocelyn Coulon est directeur du Réseau francophone de recherche sur les

opérations de paix, affilié au Centre d’études et de recherches internatio-
nales de l’Université de Montréal (CERIUM). Il est aussi professeur invité
au Groupe d’étude et de recherche en sécurité internationale (GERSI). Il
travaille sur les questions de paix et de sécurité et publie annuellement,
depuis 2003, le Guide du maintien de la paix. Il est commentateur de
politique internationale au quotidien La Presse.
Joseph Facal est professeur invité à l’École des hautes études commer-
ciales (HEC) de Montréal, où il enseigne la sociologie et le management.
Il détient un doctorat en sociologie de l’Université de Paris-Sorbonne
(Paris IV). Il s’intéresse surtout à la sociologie des organisations et à
l’évolution du modèle québécois de développement.
Mehdi Farashahi est assistant-professeur à l’Université Concordia. Il
détient un B.S. en ingénierie spatiale de la North Carolina State Univer-
sity, et un M.B.A. et un Ph. D. en stratégie de l’Université Concordia de
Montréal. Il enseigne des cours de baccalauréat et d’études avancées dans
les domaines de la stratégie et du management international à l’École de
management John-Molson depuis 1999. Ses intérêts de recherche
s’appuient sur les théories institutionnelles, les formes et stratégies orga-
nisationnelles et les questions reliées aux relations entre le global et le
local. Il est notamment intéressé par les pratiques managériales dans un
environnement d’affaires global et dans des contextes de développement.
Il a conduit des recherches utilisant des données venant des industries du
transport aérien, du textile et de l’hôtellerie.
César Garzon, Ph. D., est professeur à l’École nationale d’administration
publique (ENAP) de l’Université du Québec. Il enseigne le management
international et le management des organisations publiques. Il détient un
diplôme d’ingénieur, un M.B.A. et un doctorat en administration de
l’École HEC Montréal.
Taïeb Hafsi, Ph. D., est professeur titulaire de stratégie des organisations
à l’École des hautes études commerciales de Montréal. Il a écrit de nom-
breux articles et livres sur les thèmes de la gestion stratégique et du
changement en situation de complexité. Il détient un diplôme d’ingénieur
en génie chimique, une maîtrise en management de la Sloan School at
MIT, Cambridge, ainsi qu’un doctorat en administration des entreprises
de la Harvard Business School.
Imad-Eddine Hatimi est détenteur d’une maîtrise en génie civil, d’un
diplôme d’études supérieures en gestion et d’une maîtrise en manage-
ment. Il poursuit actuellement son doctorat en administration des affaires
(option stratégie des organisations) à l’École HEC Montréal. Ses recherches
portent essentiellement sur la gestion de l’innovation et les nouvelles théo-

ries institutionnelles. Sur le plan professionnel, il enseigne et agit à titre de
conseiller dans les domaines de stratégie et de management.
Vincent Lemieux est professeur émérite à l’Université Laval. Au cours
de sa carrière, il a publié de nombreux ouvrages sur les partis politiques,
les sondages et les élections ainsi que sur le clientélisme, les réseaux
sociaux, les coalitions et les politiques publiques. Il a aussi cherché à
développer une théorie structurale du politique, comme en témoigne son
dernier livre, intitulé Le pouvoir et l’appartenance : une approche structurale
du politique, qui a été publié par les Presses de l’Université Laval en 2006.
Fabiana Machiavelli, doctorante à l’École nationale d’administration
publique (ENAP), Université du Québec, est détentrice de la maîtrise en
management public. Depuis 2001 elle est chargée de cours (Management
des organisations publiques) à l’ENAP, où elle a participé à différents
projets de recherche en management public et management international
ainsi qu’à diverses activités de formation et de consultation pour la
Coopération internationale. Elle a été professeur à l’Universidad Nacio-
nal del Centro (UNICEN), en Argentine, où elle a occupé le poste de vice-
rectrice académique entre 1994 et 1996.
Richard Marceau, Ph. D., directeur du Centre de recherche et d’expertise
en évaluation (CREXE) de l’École nationale d’administration publique,
est professeur titulaire à l’ENAP, président sortant de la Société québé-
coise d’évaluation de programme et auteur de nombreux textes scienti-
fiques et de rapports de recherche subventionnée et commanditée en
évaluation de programmes publics. Ses recherches sur l’analyse des poli-
tiques publiques se concentrent dans les domaines de l’environnement
et de l’éducation. Il a évalué de nombreux programmes allant de la
gestion des eaux usées aux études universitaires en passant par le déve-
loppement régional.
Ulrike Mayrhofer est professeure agrégée des Universités en sciences de
gestion, à la Faculté des affaires internationales de l’Université du Havre
et professeure affiliée au Groupe ESC Rouen. Elle intervient dans les
domaines du management stratégique et du marketing international, et
effectue régulièrement des missions d’enseignement et de recherche à
l’étranger. Elle a publié trois ouvrages, plusieurs études de cas et de nom-
breux articles portant sur le développement international des entreprises.
Bachir Mazouz est professeur agrégé à l’École nationale d’administration
publique (ENAP) de l’Université du Québec, et rédacteur en chef de la
revue Management international, <revue.hec.ca/mi>. Il est titulaire d’un
doctorat ès sciences de gestion de l’Université des sciences et technologie
de Lille (France), diplômé en management de projets de l’École supérieure
575
de commerce de Lille et fellow du Centre international de management et

d’analyse de projets et de programmes (CIMAP, Groupe ESC Lille). Il a
enseigné la stratégie, le changement stratégique, la gestion stratégique
internationale, les options stratégiques et la gestion de projets à HEC
Montréal. Depuis juin 2001, il a rejoint le corps professoral de l’ENAP où
il enseigne la gestion par résultats et la gestion par projets. Ses recherches
portent sur l’évolution des modèles de gouvernance et sur la transforma-
tion des organisations publiques. Le professeur Mazouz est membre du
Conseil québécois d’agrément, du Conseil scientifique de la revue Mana-
gement international, du Comité éditorial de la revue Télescope et du conseil
d’administration de l’Association internationale de management straté-
gique (AIMS). Il est l’auteur de plusieurs rapports d’étude et d’articles
scientifiques portant sur la modernisation de l’administration et la gestion
publique, les fusions municipales au Québec et la gestion des partenariats
public-privé. Ses publications peuvent être consultées sur le site Internet
de l’École national d’administration publique <www.enap.ca>.
Charlie Mballa est détenteur d’un doctorat de science politique de
l’Université Panthéon-Assas (Paris II). Il est, depuis 2005, agent de recherche
à l’Observatoire de l’administration publique. Ses intérêts portent,
notamment, sur le développement de l’école communautaire, les poli-
tiques du vieillissement et le développement des compétences des cadres.
Il a également collaboré à un projet de recherche subventionnée sur les
réformes administratives, dans le contexte de la mondialisation.
Rick Molz, Ph. D., est professeur titulaire de gestion à l’École de gestion
John-Molson de l’Université Concordia. Il a obtenu son doctorat de la
University of Massachusetts en 1984. Ses principaux domaines de recherche
sont la gestion stratégique internationale et les politiques publiques,
notamment dans le cadre de la gouvernance d’entreprise, de la privatisa-
tion d’entreprises d’État, de la concurrence mondiale et de l’effet des ins-
titutions sur les stratégies.
Emmanuel Nyahoho, Ph. D., est professeur titulaire à l’École nationale
d’administration publique de l’Université du Québec. Il est détenteur
d’un Ph. D. en économie internationale de l’Université de Montréal. Ses
champs d’intérêt et de recherche se situent dans le domaine des poli-
tiques commerciales, notamment les subventions à l’exportation, l’ana-
lyse industrielle, les finances internationales ainsi que l’étude des
échanges internationaux de services. Il compte plusieurs publications à
son actif, des livres et des articles parus dans des revues scientifiques,
dont l’ouvrage, Finances internationales : théorie, politique et pratique, publié
aux Presses de l’Université du Québec et qui a remporté le prix Coopers-
Lybrands du livre d’affaires de l’année 1996.
Filip Palda a obtenu son doctorat en 1989 à l’université de Chicago sous

la direction de Gary Becker, récipiendaire du prix Nobel en économie. Il
est Senior Fellow du Fraser Institute, ainsi que professeur invité au Center
For Economic Research and Graduate Education de l’Université Charles
de Prague. Il s’intéresse principalement à l’interrelation entre la politique
et l’économique, dialectique qui est au cœur de la « théorie des choix
publics », ainsi qu’aux questions de la mesure et de l’interprétation de
l’économie souterraine. Il est l’auteur d’une vingtaine d’articles dans les
revues avec comité d’arbitrage. La revue Public Choice l’a reconnu comme
l’un des dix chercheurs les plus publiés des années 1990. Il est l’auteur
de huit livres (qui ont fait l’objet d’articles dans des revues telles que
Public Choice, Canadian Public Policy, Canadian Tax Journal, Journal of Policy
Analysis and Management, Publisher’s Weekly et Booklist), ainsi que direc-
teur de cinq. Il est fréquemment invité à la télévision et à la radio comme
commentateur économique, et ses écrits sont régulièrement publiés dans
Le Devoir, La Presse, The National Post et le Fraser Forum.
Denis Proulx, Ph. D., est professeur titulaire de management des orga-
nisations publiques et de management international à l’ENAP. Il a publié
sur les questions de management international portant sur les valeurs
des administrateurs dans plusieurs pays, sur les questions de moderni-
sation de l’État et de culture organisationnelle. Il a aussi publié sur des
thèmes reliés au contrôle managérial dans les organisations publiques,
en particulier municipales. Il a travaillé dans 32 pays et se concentre
particulièrement sur l’Amérique latine, où il se rend régulièrement.
Jean-Pierre Segal est diplômé de HEC Paris et docteur en gestion, est
professeur à l’École nationale des ponts et chaussées, responsable du
cours de relations sociales au travail. Chercheur au CNRS, il s’intéresse
aux comparaisons internationales en matière de gestion et de fonction-
nement des organisations. Il est aussi directeur adjoint de l’équipe Ges-
tion et Société, dont les études portent sur l’analyse et la prise en compte
des différences culturelles dans la gestion des entreprises internationales.
Cindy Serre, diplômée de l’Université de Montréal et détentrice d’une
maîtrise en administration publique internationale de l’ENAP, travaille
dans le domaine de l’aide humanitaire et de la gestion de projets de déve-
loppement. Présentement consultante en Afrique de l’Est, ses champs
d’intérêts sont le développement économique, l’économie internationale
et la nutrition.
Sabine Urban est professeure émérite de sciences de gestion à
l’Université Robert-Schuman Strasbourg III, dont elle a été directrice de
l’École de management européen (Groupe IECS) et du Centre de recherche
CESAG. Elle est professeure invitée aux universités de Pavia et de
577
Rome III, ainsi qu’à HEC Montréal ; elle est expert auprès du Conseil de
l’Europe et membre de plusieurs conseils d’administration privés et
publics. Ses nombreux travaux et publications portent sur le management
international, l’intégration européenne, les politiques industrielles et
sociales européennes, le processus de globalisation, le développement
durable sous ses aspects sociaux et environnementaux.
Morteda Zabouri est économiste et politologue chercheur à la Chaire de
management stratégique international Walter-J.-Somers des HEC. Il est
également chercheur associé au groupe d’étude et de recherche sur la
sécurité internationale de l’Université de Montréal. Ses champs d’intérêts
sont les restructurations internationales, en particulier à la résurgence de
l’Asie et de l’océan Indien et leurs implications politiques et énergétiques.
Riadh Zghal est actuellement professeure émérite en gestion à l’Université
de Sfax (Tunisie) et dirige un bureau de conseil et d’études spécialisé en
stratégie et en gestion des ressources humaines. Outre l’enseignement
universitaire, elle a assuré des fonctions de gestion en tant que doyenne
de la Faculté des sciences économiques et de gestion de Sfax et vice-
présidente de la municipalité de Sfax chargée des finances, entre autres.
Ses domaines de recherche principaux sont la gestion des ressources
humaines, la culture et la gestion, le management public, la stratégie et
les milieux innovateurs.

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3OUS¬LA¬DIRECTION¬DE

Presses de l’Université du Québec

FRANCE BelgiquE SUISSE

Vedette principale au titre :

Nous reconnaissons l’aide financière du gouvernement du Canada

Mise en pages : Infoscan Colette-Québec

LISTE DES TABLEAUX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII

LISTE DES FIGURES ........................................... XXI

8. Impact sur les fonctionnaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358

2. Théorie économique des bulletins de performance :

NOTICES BIOGRAPHIQUES DES COLLABORATEURS .................. 571

La mondialisation des activités provoque de nombreux bouleversements

Morteda Zabouri et Taïeb Hafsi jettent un regard saisissant sur le

En management stratégique, les comportements des entreprises envers

en management stratégique n’abordent les réalités locales que comme

firme et les communautés locales en adoptant trois perspectives : ration-

1. LES RAPPORTS FIRMES-COMMUNAUTÉS :

Les décisions de l’entreprise sont froides, logiques, directement

Les comportements communautaires sont chauds, pleins d’émotions

indique le comportement à adopter. Le comportement local des commu-

2. LA RATIONALITÉ ET LES RAPPORTS GLOBAL-LOCAL

2. À l’époque, c’était une filiale de l’entreprise américaine Alcoa.

Le seul problème des communautés est qu’elles ont rarement une

3. LA POLITIQUE DES RAPPORTS GLOBAL-LOCAL

termes, à l’externe il y a des incertitudes qui sont liées au fonctionnement

En Europe, le système de production était très fragmenté. Chaque

seulement économiques (Andrews, 1987 ; Scott, 2001). Le jeu politique

4. LES INSTITUTIONS COMME CONTEXTE

qu’en donnait Selznick (1957) après son étude sur le leadership en

normes de comportement qui sont considérées essentielles au bon

considérables, bien qu’elle ait besoin de tenir compte des pratiques

5. VERS UN MODÈLE EXPLICATIF ET PRÉDICTIF

De même, la communauté doit négocier en son sein pour rendre les

indiqué qu’il ne pouvait continuer à financer une opération qui perdait

ANDREWS, Kenneth R. (1987). The Concept of Corporate Strategy, Homewood

NAGUIB, R. (2004). Interface Organisation-Environnement, cas des entreprises

1. HISTOIRE, GÉOGRAPHIE ET CULTURE

souvient encore aujourd’hui des empires inca, maya ou aztèque à cause

Malgré cette situation de position importante, les Brésiliens réus-

1.2. L’ARGENTINE ET LE CHILI

L’Argentine a connu d’énormes problèmes d’inflation, résolus par

construction d’autoroutes et de moyens de communication avec le

1. ALENA : Accord de libre-échange nord-américain, appelé NAFTA aux États-Unis et

beaucoup d’économies émergentes constituées de bas salaires, le Mexique

élevé. Elle a bénéficié semble-t-il de nombreux maires efficaces qui ont

2. L’ADMINISTRATION PUBLIQUE EN AMÉRIQUE LATINE

Ceci pose donc la question de l’acceptation du nouveau système

La culture active vient avec un effort. Elle ne s’acquiert qu’en

que la deuxième langue est la plus difficile à maîtriser ; après quatre,

3. LA CONCEPTION DE LA GESTION ET SES CONTRADICTIONS

se constitue en fait par une suite d’évolutions progressives où de

4. LA CONCEPTION DE LA GESTION ET LES FONCTIONNAIRES

gestion par résultats, le leadership participatif, la mobilisation des

4.1. MÉTHODOLOGIE DE LA RECHERCHE

2. École nationale d’administration publique (ENAP), Université du Québec ; Instituto

4.2. GRANDS THÈMES

4.2.1. Structure, autorité et hiérarchie

canadiens. Ils démontrent une conception de l’autorité plus marquée,

3,86 pour les Canadiens [F(2,283) = 8,736 ; p ≤ 0,05]) et qu’ils doivent