Amenagement Et Projet Urbain

Amnagement et projet urbain
1

INSTITUT DAMENAGEMENT ET DURBANISME DE LA REGION DILE-DE-FRANCE
15, rue Falguire
75740 PARIS CEDEX 15

AMENAGEMENT ET PROJET URBAIN

Coordination : Michel Micheau, Bernard Coloos, Vincent Renard, Marc Sauvez et Thierry Vilmin
Fondation Nationale des Sciences Politiques (FNSP)
Institut dtudes politiques de Paris
Cycle suprieur de spcialisation en amnagement et urbanisme
27, rue Saint Guillaume
75007 PARIS
2

Cet ouvrage est le fruit dun travail collectif engag linitiative de lInstitut dAmnagement et dUrbanisme de la
Rgion Ile de France (IAURIF) dirig par Herv Gay.

Le projet a t pilot par Grard Lacoste (Directeur Gnral Adjoint) assist de Brigitte Guigou.

Il a mobilis cinq quipes universitaires (laboratoires de recherches et instituts durbanisme) autour des thmes
suivants :

1. La socit urbaine au XXIe sicle
Coordination : Alain Bourdin, Franois Ascher et Grard Baudin
Institut Franais dUrbanisme (IFU)
4 rue Nobel Cit Descartes
77420 CHAMPS SUR MARNE

2. Les chelles dans la ville : mobilit, mixit et choix rsidentiels
Coordination : Jean Claude Driant, Marie-Pierre Lefeuvre et Jean-Pierre Orfeuil
Laboratoire de lconomie et des Institutions Locales (IL)
IUP Universit Paris XII
94010 CRETEIL

3. Ville, performance conomique et dveloppement durable
Coordination : Catherine Carr et Gabriel Dupuy
Universit Paris 1 CRIA
191 rue Saint Jacques
75005 PARIS

4. Amnagement et projet urbain

5. Dveloppement, action publique et rgulation
Coordination : Jean-Marc Offner, Christian Lefevre et Olivier Coutard
Laboratoire LATTS
cole Nationale des Ponts t Chausses (ENPC)
6-8, avenue Blaise Pascal
77455 MARNE LA VALLEE CEDEX 2

la ralisation matrielle de ce cdrom a t effectue par :

- Monique Chevrier Mise en forme des textes
- Agns Charles conception graphique
- Cdric Lavallart et Jean Frdric Lassara dveloppement et appui informatique
3

Avant-propos

Le schma directeur de la Rgion Ile de France, qui trace aujourdhui les grandes lignes de lamnagement
rgional, tel quil a t pens par ses initiateurs, est en vigueur depuis bientt 10 ans.

La Rgion Ile de France, qui depuis ladoption de la loi du 4 fvrier 1995 est en charge de llaboration et de la
rvision de ce document, a charg lIAURIF (Institut dAmnagement et dUrbanisme de la Rgion Ile de France)
de dresser un bilan de ces 10 ans de mise en uvre et de mettre en dbat les volutions constates, quelles
soient imputables au SDRIF lui-mme ou au changement de contexte dans lequel celui-ci a pris sa place.

Une telle tche ne pouvait bien entendu se conduire sans associer sa dmarche la multiplicit des acteurs qui
contribuent tous les jours lamnagement rgional, ni sans prendre en compte les clairages de tous ceux qui
tudient notre mtropole, la compare aux autres grandes villes, cherchent imaginer les perspectives ouvertes
par les mutations dceles.

La rflexion autour du devenir de la mtropole francilienne, de ses volutions multiples, des nouvelles rgulations
inventer, nous a donc conduits nous rapprocher du monde de la recherche et linterroger :

Quels enseignements majeurs les travaux rcents apportent-ils la comprhension des transformations de la
socit urbaine et de la socit francilienne ? Quelles sont les ides communment admises et sur lesquelles
sappuient discours et action des pouvoirs publics, remises en cause par ces travaux ? Quelles perspectives
novatrices tracent-ils, quelles mutations profondes laissent-ils augurer ?

Le travail sest organis autour de 5 thmatiques, le pilotage de chacune tant confie une quipe universitaire.

La socit urbaine du 21
e
sicle (Thme 1)

Les chelles de la ville : mobilits, mixit et choix rsidentiels (Thme 2)

Ville, performance conomique et dveloppement durable (Thme 3)

Amnagement et projet urbain (Thme 4)

Dveloppement, action publique et rgulation (Thme 5)

Chaque laboratoire en charge dun thme devait ainsi :

procder lidentification des travaux majeurs, franais ou trangers ;
organiser sur cette slection, prlude une synthse crite, un dbat ouvert aux milieux de la recherche
permettant de discuter ces choix et ventuellement de complter la liste ;
produire un rapport final faisant ressortir de faon pdagogique pour les travaux les plus marquants leur
apport vis vis des nouveaux enjeux du dveloppement urbain, la remise en cause dides acquises ou leur
dimension prospective.

Les contributions prsentes ici manent de personnes occupant des positions diverses : enseignants observant lIle
de France et ses mutations et les replaant en perspective par rapport aux grandes volutions historiques et
lanalyse communment admise des processus dvolution de la ville ; chercheurs attachs dceler les fils
conducteurs parmi les volutions multiples et apparemment dsordonnes, voire contradictoires auxquelles nous
assistons, et sefforant den dgager de nouvelles lectures clairantes ; praticiens uvrant auprs des dcideurs
pour jeter un pont entre ces donnes, indices de nouveaux comportements, dun nouveau contexte en construction et
dcideurs, acteurs publics et privs, qui produisent et transforment la ville.
4

Tous nous apportent des regards originaux, dcals, sefforcent de donner un sens ce foisonnement
dinformations, de donnes et de points de vue. Les questions qui leur taient poses sont vastes ; les rponses
sont lchelle de ces questionnements. Prs de 700 pages dont les dernires toutes rcentes, regroupes dans
cinq rapports .

Il est trop tt pour dresser une synthse de toutes ces contributions. En mme temps, cest maintenant que le
dbat sengage. Il nous a donc sembl opportun et fcond de faire connatre ces travaux sans retard. Cest
lambition de ce premier cdrom qui sera suivi dans quelques mois dun second, qui offrira lui une vision plus
synthtique de ces apports ainsi que des lectures diagonales de ces volumineux travaux autour des
principales questions dbattues dans les forums organiss par lIAURIF entre juin et novembre 2003.

Nous adressons nos chaleureux remerciements tous les contributaires qui ont nourri cette publication, les
auteurs des textes reproduits ci-aprs, mais aussi tous ceux qui ont accept de dbattre au cours des six
derniers mois dans les nombreux sminaires qui ont permis de construire ces synthses, bien sr perfectibles,
mais dj trs riches denseignements.

Grard LACOSTE
5

SOMMAIRE

Marchs fonciers et immobiliers : Quels outils pour la stratgie de mise en uvre du Schma Directeur? 9
BERNARD COLOOS ET VINCENT RENARD

1. Les marchs fonciers 13
1.1 L'information 13
1.2 Y a-t-il pnurie foncire ? 14
1.3 De l'offre foncire la production foncire 16
1.4 Une vraie question : le risque juridique 16
1.5 "Application" du Schma Directeur 17
1.6 Attractivit de la Rgion Ile de France 18
1.7 Cration d'une agence de rgulation des marchs fonciers et immobiliers 18

2. Les marchs immobiliers 19
2.1 Amlioration des conditions de logement et spcificit de lIle-de-France 19
2.2 Persistance des besoins en logement 20
2.3 La question mergente du renouvellement urbain 22
2.4 Cyclicit, financement et effets connexes 25
2.5 Les cycles de linvestissement en immobilier dentreprise 27

TALEMENT URBAIN ET DENSIT : TAT (PROVISOIRE) DU DBAT 29
MICHEL MICHEAU

1. La question de la densit en France et l'tranger, quelques aspects des dbats 31
1.1 Le dbat franais : un dbat idologique permanent ? 31
1.2 Le questionnement belge : une dmonstration convaincante ? 33
1.3 L'approche anglaise : un plaidoyer pour la ville compacte aux effets incertains 35
1.4 L'approche amricaine : Urban Sprawl, New Urbanism et pragmatisme 38
1.5 Quelques approches scandinaves 40

2. La densit en France, concepts, outils et perspectives 42
2.1 Plaidoyer pour un meilleur usage des concepts 42
2.2 Dveloppement durable et densit : les acquis d'un programme de recherches 44
2.3 Le mouvement priurbain en le-de-France : le "dbut de la fin" ? 46
2.4 Le renouvellement urbain et la densit : des liens vidents ? 48
2.5 Densit et loi SRU : un nettoyage rglementaire pour ne pas dissuader un renforcement des
densits 49

3. La densit et la recherche de nouvelles dmarches de planification en Ile-de-France 51
3.1 Amliorer et diffuser les connaissances sur les questions des densits 52
3.2 Adopter un mode de raisonnement privilgiant les questions du dveloppement durable 53
3.3 Interroger la complmentarit des formes denses et moins denses 54
3.4 Peut-on limiter la diffusion des faibles densits ? 56
6

LES LOGIQUES DES COMMUNES PRIURBAINES ET LA CONSOMMATION 59
THIERRY VILMIN

1. Les logiques des communes 61
1.1 Les logiques foncires 61
1.2 Les logiques sociodmographiques 62
1.3 Les logiques financires 63
1.4 Les logiques dquipement 64
1.5 Les logiques de restructuration urbaine 64
1.6 La combinaison des logiques 64

2. La rgulation du dveloppement par les communes 65

3. Les rapports avec les acteurs 65

4. Les outils de la rgulation 66
4.1 Les documents durbanisme 66
4.2 Les instruments fonciers et la rgulation du march des terrains 67
4.3 Les instruments financiers 67

5. Les consquences sur la forme de lurbanisation 68

6. Limpact des schmas directeurs 69

7. Les pistes de solutions 70

8. Liste des travaux utiliss 71

FAISABILIT DES OPRATIONS DAMNAGEMENT ET DIVERSIT DES SITUATIONS TERRITORIALES
EN RGION ILE DE FRANCE 73
MARC SAUVEZ

Rsum 75
Introduction 76
1. Revisiter les planifications antrieures et leur dbouch oprationnel 78

2. Description de quelques mcanismes a luvre dans les tissus urbains 82
2.1 La rgion comme systme 82
2.2 La balkanisation politique 84
2.3 Les externalits 84
2.4 La densit 87
2.5 Le social 87
2.6 Lactivit conomique 88
2.7 Les bobos 89
7

3. Hypothses par zone 90
3.1 Gentrification des centres 91
3.2 Espaces de renouvellement actif 91
3.3 La priphrie 93
3.4 Aprs la priphrie 93
3.5 Les Grands Ensembles 94
3.6 Les quartiers en dclin 95

4. Les oprations 96
4.1 En zone centrale fige 97
4.2 Les quartiers forte valorisation 98
4.3 Les tissus pavillonnaires existants 98
4.4 Les oprations dextension urbaine 97
4.5 Les zones sans marchs 100
4.6 Les grands ensembles 104

5. Le rle de la Rgion 105
5.1 Le temps de lobservation et de la stratgie 105
5.2 Choix des modes dintervention 106
5.3 Evaluer 107

ANNEXES 109

Annexe 1 : Cot de ltalement urbain
Annexe 2 : Acquisitions foncires publiques pralables
Annexe 3 : Inventer le Grand Amnagement

8

9

Marchs fonciers et immobiliers :
Quels outils pour la stratgie de mise en
uvre du Schma Directeur?

Vincent Renard et Bernard Coloos

10

quels outils pour la stratgie de mise en uvre du Schma Directeur ?
Amnagement et projet urbain 11

Cette note a pour premier objet de proposer une rflexion sur l' instrumentation adquate pour la
mise en uvre du Schma Directeur qui devra tre prpar dans les mois (annes?) qui viennent.
Les annes coules, depuis l'approbation du SDRIF en 1994 ont mis en vidence un certain
nombre d'inadquations et de dysfonctionnements qui conduisent mettre en question
l'efficacit mme de l'outil. Le point principal qui retient ici notre attention est celui de
l'articulation de l'objet "schma directeur" avec le fonctionnement des marchs fonciers et
immobiliers.

Le fonctionnement des marchs immobiliers europens, voire de lOCDE, quil sagisse de
logement ou de non rsidentiel, se trouve largement affect par quelques grandes tendances de
fond (cyclicit des marchs, ouverture des marchs, banalisation des acteurs et des financements,
optimisation par les prteurs des risques, dveloppement de laccession la proprit). Cette liste
non limitative serait tronque sans rfrence limbrication troite entre cycle conomique et
cycle immobilier. Pour autant, il convient de noter que les contextes nationaux gardent toute leur
importance. Si convergence il y a, elle ne signifie en rien identit des situations et des volutions
nationales. Lobservation des prix sur les annes 90 et plus particulirement sur les cinq ou six
dernires annes souligne les divergences de situation trs nettes entre, par exemple, la France, le
Royaume-Uni et lEspagne
1
. Les pratiques fort diverses en matire dorganisation des pouvoirs
territoriaux constituent une autre illustration de ce contexte.

Forts de ces constats, dun point de vue prospectif, deux aspects mritent dtre mentionns.

1. Les politiques urbaines se caractrisent de plus en plus pour lavenir non plus tant par les moyens
affects que par les conditions de mise en uvre. Le dbat dans notre pays se focalise de ce point
de vue sur la question du partenariat public-priv. Cest lvidence une vraie question mais qui
appelle explicitation. Dans tous les pays, le partenariat existe. Ce fait ne suffit pas clairer les
spcificits. Le vrai clivage renvoie plutt au partage public-priv. Dans certains cas, le maire aura
toute la responsabilit (ex : Allemagne). Dans lautre, le priv prend la totalit de lopration en
mains (gate community). Dans notre pays, le curseur se dplace du fait des exigences
europennes de mise en concurrence.
Mais si le droit europen joue un rle croissant dans un certain nombre de domaines, en
particulier celui de l'environnement, les mcanismes d'amnagement gardent une trs forte
spcificit dans les diffrents pays europens, la fois sur les responsabilits du secteur public et
du secteur priv, et les mcanismes de dcision qui sont mis en uvre.
Concernant prcisment les aspects du partenariat entre le secteur public et le secteur priv, il
faut garder l' esprit que, si une part de ngociation existe toujours dans le montage d'une
opration, le partage entre la responsabilit des collectivits publiques et celle des acteurs privs
est trs diffrente d'un pays l' autre, entre l' Allemagne et la France, entre la Sude et l' Espagne
etc. Par contre, tous posent clairement la question du partage entre ce qui est service public et ce
qui doit faire l'objet de mise en concurrence, partage sur lequel nous reviendrons.

2. Le monde de lurbanisme a affectionn pendant longtemps les modles. Avec le dveloppement
durable par exemple, le concept de ville compacte avec une urbanisation matrise qualifi de
modle rhnan en opposition au modle nord-amricain de ville clate constitue une rfrence
obligatoire
2
. Or la ralit des marchs et des expriences se rvle souvent dcevante.

1
Conjoncture BNP Paribas Janvier 2003 n1 et Lettre conomique de la CDC Dcembre 2002 n 165. Hausse de prix de
limmobilier dans plusieurs pays europens : attention danger ?
2
Cf. note Ville et dveloppement durable Le modle rhnan semble aujourdhui glisser dun polycentrisme traditionnel un
polycentrisme de rseau. Ce nouveau modle dorganisation spatiale sest impos ncessairement dans certaines villes
dAllemagne, des Pays-Bas, dAutriche ou de Suisse qui ont tent de contenir leur dveloppement urbain et priurbain et de
favoriser la compacit. Pour les villes europennes comme celles du Royaume-Uni, de la France ou de lEspagne, qui

Un aspect particulier a trait la question de l'offre foncire, dans une situation dans laquelle de
nombreux acteurs de l'immobilier dplorent la "pnurie foncire", source de hausse des prix, mais
dont on a du mal identifier les origines et les mcanismes, et par voie de consquence les
remdes y appliquer. Dans le cadre du problme qui est pos, la question est donc de rflchir
au rle que pourrait jouer le Schma Directeur dans une politique d'ensemble d' offre foncire
adquate par rapport aux marchs immobiliers.
Il est clair que ce n'est pas le seul objet " Schma Directeur" qui peut tre gnrateur de cette
offre foncire et rguler l'ensemble des marchs, mais il mrite que l'on s' interroge sur les
carences actuelles du systme foncier qui conduisent cette inadquation, et les conditions dans
lesquelles le SD pourrait contribuer rsoudre le problme.
Ces remarques seront faites en gardant l'esprit l'objectif d'attractivit de la rgion, en soulignant
comment cet objectif peut tre compatible ou non avec d'autres objectifs gnralement retenus,
en particulier ceux de mixit sociale et de renouvellement urbain.

prouvent des difficults matriser lespace urbain, ce modle peut constituer un objectif atteindre .

1. LES MARCHS FONCIERS

1.1 L'information

Un premier commentaire utile a trait l'information disponible sur le fonctionnement des
marchs fonciers et immobiliers.
Des avances significatives sont en cours, stimules par les activits de l'Observatoire Rgional du
Foncier, qui met actuellement au point un tableau de bord du foncier, rassemblant tant les
travaux effectus au sein de l'administration (DREIF) et l'IAURIF que par diffrents milieux
professionnels, en particulier les notaires, les promoteurs et les lotisseurs. Il reste pourtant une
carence trs significative en matire de connaissance du foncier, tant dans le systme
d'information dvelopp par les notaires (CD BIEN, site Intranet en cours de gestation), pour
lequel les caractristiques du terrain ne sont en gnral pas renseignes, que par la trop lente
informatisation des Conservations des Hypothques du Ministre des Finances. Des travaux
d'enqute sur les ZAC, sur la construction de maisons individuelles ou l'observation des donnes
issues de l'exercice du droit de premption apportent certes des lments d' information, mais elle
reste limite, dcale dans le temps et difficile interprter.

Il est actuellement trs difficile de donner des indications significatives et jour sur le montant
des charges foncires, ventil par dpartement, commune, type d' opration, etc. La mise en
place, dans le cadre de la prparation du Schma Directeur, d'un vritable tableau de bord de
l'offre foncire, sans en sous-estimer la difficult considrable, pourrait constituer un lment trs
important .

En matire d'information, on peut aussi remarquer que celle-ci est trs diffrente selon les
diffrents secteurs des marchs immobiliers. C'est particulirement net entre les marchs du
logement, qui font l'objet d'une connaissance relativement prcise et jour, ce qui permet des
analyses du fonctionnement des marchs et de l'impact des diffrents outils d'intervention
conomique qui y sont appliqus, tandis que la situation est beaucoup moins claire sur ce qui
concerne l' immobilier d' entreprise, en particulier l'immobilier de bureaux. Sur ces marchs, on
observe actuellement la multiplication d'informations d' origine prive, manant des principales
entreprises du secteur, franaises ou multinationales, mais pas de donnes statistiques
exhaustives, assurant une bonne fiabilit.

Ce point est important pour une double raison, d'abord parce que la rgion francilienne joue un
rle trs important en la matire (le parc francilien est le premier parc de bureaux en Europe) et
que ce march joue un rle significatif dans l'valuation de la comptitivit de la Rgion, et d'
autre part pour comprendre le chanage entre les diffrents marchs, articuls par le march
foncier : dans le cadre d'une planification urbaine de plus en plus flexible, la concurrence sur les
bons emplacements est de plus en plus dicte par les marchs les plus rentables. La mise en
uvre d'une politique de mixit implique alors une stratgie de mise en uvre dans le long terme,
possible au niveau du Schma Directeur.

Sur le point prcis de la question foncire, cette carence de donnes statistiques fiables et jour
sur l'volution des marchs ne permet pas de rpondre de faon statistiquement fonde la
question de savoir quelle est la part du foncier dans le cot / dans le prix de vente des produits
immobiliers, et donc de cerner la ralit et les consquences ventuelles de la pnurie foncire.
Plus largement, elle rend difficile la rponse la question de savoir s'il y a pnurie foncire, de
l'identifier et de la localiser, d'en analyser les causes et d'y proposer des remdes.


1.2 Y a-t-il pnurie foncire ?

Des commentaires savants aux titres de gazette, l'affaire semble entendue : si les prix immobiliers
s'envolent, c'est cause de la raret foncire. Et les diffrents indicateurs disponibles montrent en
effet que les prix fonciers manifestent depuis de nombreux mois une tendance marque la
hausse.
Mais la suite de l'analyse peut ensuite diverger, et l'analyse retenue est videmment un lment cl
pour dfinir le rle que l'on entend faire jouer au Schma Directeur pour assurer l'offre foncire.
Une interprtation traditionnelle repose sur l'hypertrophie rglementaire et le zonage
obsessionnel. Il suffirait alors de drglementer, de mener une politique d'offre foncire,
l'accroissement de l'offre se traduirait alors par une baisse des prix, et tout rentrerait dans l'ordre.
Cette optique est thoriquement sduisante. Le Schma Directeur devrait alors s'en tenir une
simple rflexion prospective, sans articulation trop explicite avec les plans d'urbanisme.
L'exprience conduit tre prudent avec ce type d'interprtation, et surtout avec les
consquences qui peuvent en tre tires en matire de politique foncire. Les checs passs de ce
type de politique, joint la grande flexibilit de fait des rgles d'urbanisme, ont fait perdre une
part de son crdit cet enchanement entre le fait, l'explication et la prconisation.
Il ne faudrait pas pour autant oublier la pertinence, l'urgence devrait-on dire - qu'il y a mobiliser
les grands terrains publics, que ce soit ceux des administrations ou ceux d' un certain nombre de
grandes entreprises publiques. De ce point de vue, la tche confie par le Ministre de
l'Equipement M. Pommelet pourrait jouer un rle important.
Par contre, la drglementation de l'urbanisme, considre comme un gnrateur d'offre foncire,
appelle la prudence. En outre, la retenir ne pourrait que conduire affaiblir encore un peu plus
la porte du Schma Directeur.

Une autre interprtation de la hausse des prix fonciers repose simplement sur les mcanismes
cycliques qui se dveloppent sur les marchs immobiliers, articuls avec les cycles conomiques
gnraux. C'est certainement une part de l'explication, mais elle appelle deux commentaires. Le
premier tient la rgularit de ces cycles, qui est devenu singulirement difficile mettre en
vidence, au moins depuis une vingtaine d'annes.
On peut aussi souligner l'aspect de bulle irrationnelle - si l'on se place dans le long terme - qui
s'est dvelopp, en particulier la fin des annes 1980, tout particulirement dans la Rgion Ile-
de-France. La notion de bulle, la dfinition incertaine, ne peut toutefois tre mise en vidence
qu'aprs son clatement. L'volution du prix du logement dans Paris intra muros depuis trois ans,
dans certaines communes de la banlieue Ouest ou celle des loyers de bureaux dans le "quartier
central des affaires" ou dans le "croissant d'or" pose question.
L'volution que l'on peut observer depuis 1999 nest pas aussi brutale et gnrale que celle qui
s'tait produite la priode prcdente. Elle prsente certes des caractres communs, mais sans
pour autant se dconnecter des "fondamentaux de l'conomie".
Cette question des cycles et des bulles est videmment articule celle de l'volution des marchs
financiers et de la bourse, sans que l'on sache tirer des conclusions statistiquement tayes des
relations entre l'volution des marchs immobiliers et celle des cours boursiers.

L' interprtation qui semble prvaloir aujourd'hui est que " l'immobilier rsiste", constitue une
protection contre l'effondrement des cours de bourse, et on peut constater en effet, qu' il s'agisse
de l'immobilier d'entreprise, notamment de bureaux, d'immobilier rsidentiel, commercial ou
d'autres segments encore tels que les plates-formes logistiques, les prix restent un niveau trs
lev par rapport ce qu' ils taient il y a quelques annes, sans rapport donc avec l'volution de
la bourse, et que la tendance reste (encore) dans l'ensemble oriente la hausse. Mais pour
combien de temps encore ?

Les volutions qui prcdent conduisent d'autre part des stratgies des principaux acteurs sur le
march, en particulier les grands investisseurs, par exemple les foncires cotes, se "caler" sur
les volutions des cycles de l' immobilier et pratiquer le "market timing", c'est--dire ajuster
les dcisions d'investissement en fonction de la phase du cycle, donnant ainsi un caractre auto-
aggravant ces phnomnes cycliques.
Ce phnomne est incontestablement une des volutions les plus marquantes depuis une
quinzaine d'annes. Telle socit intervenant dans de nombreux pays reprsente ainsi un cercle
sur lequel on localise les principaux pays ou les grandes capitales, tayant ainsi l'hypothse que
l'volution des prix dans ces diffrents pays/villes suit un cycle rgulier, et que le graphique en
question constitue ainsi un vritable guide pour l' investisseur. Si les cycles observs ne prsentent
certes pas (encore ?) un tel caractre automatique et prvisible, le seul fait de publier de telles
indications est par lui-mme un facteur d'accentuation des cycles, comme le montre le graphique
suivant :

On pourrait prciser ce point en indiquant que les mouvements cycliques sont diffrents suivant
le type de produit immobilier, dont l'valuation de la rentabilit compare exerce un rle
important sur le comportement des investisseurs. On peut penser au cours des annes rcentes,
outre les marchs de bureaux, dont il a beaucoup t question, des marchs plus particuliers,
par exemple les "call centers" ou aujourdhui les plates-formes logistiques.
Notons ici encore qu'une plus grande transparence du march devrait contribuer rduire la
volatilit des marchs. Ce pourrait tre un lment important pour la Rgion francilienne.


1.3 De l'offre foncire la production foncire

Les checs rcurrents des politiques d'offre foncire conduisent s'interroger sur les politiques
qui pourraient tre menes pour assurer un volume adquat d'offre foncire, rparti de faon
adquate et coordonne sur l'ensemble de la rgion, en rquilibrant en particulier la tendance
entre premire et deuxime couronne, et aussi entre l'Est et l'Ouest de l'agglomration.

Sur ce point, la combinaison entre le particularisme monocommunal, la flexibilit de la
planification urbaine au niveau local et l'absence de consquences juridiques directes du Schma
Directeur ne permettent gure de se rapprocher des objectifs fixs, que ce soit en termes de
renouvellement urbain ou de mixit sociale, en particulier dans l'attente de la modification des
dispositions en la matire de la loi SRU (le fameux article 55 sur le pourcentage de logements
sociaux).
Sur cette question dlicate de l'identification des causes de la pnurie foncire, il importe enfin de
tenir compte des pratiques locales relles des municipalits en la matire.

Fondamentalement, au-del des causes invoques de faon rptitive, c'est bien la politique des
collectivits locales qui est la source premire de la " pnurie foncire". Un maire qui ne souhaite
pas que l'on construise sur sa commune, et en particulier pas de logements sociaux, dispose de
tous les moyens pour y parvenir. Les maires malthusiens sont nombreux, et ils refltent bien
souvent la volont explicite de la fraction de la population rcemment installe, qui ne souhaite
pas que le dveloppement se poursuive. C'est le cur du problme, et la planification rgionale
ne peut prendre sa pleine effectivit que si elle aborde explicitement ce problme, de faon
contraignante pour les communes, ou au moins de faon trs fortement incitative.

L'cart qui existe entre les communes riches malthusiennes et les communes pauvres rceptacle
des populations - ou des activits - problme, ne semble pas se rduire, en analyser l'volution
serait ncessaire.

L'existence de terrains constructibles dans les documents d'urbanisme locaux ne garantit rien en
la matire, sinon rassurer les propritaires de terrains sur leurs perspectives d'enrichissement
terme, quand bien mme d'autres moyens pourraient tre utiliss ultrieurement pour limiter ou
interdire la construction.

Peut-tre serait-il fcond d'observer les mthodes suivies en Allemagne ou aux Pays-Bas, o la
planification urbaine, suivant des modalits diffrentes, s'accompagne d'une vritable dcision
d'ouverture l'urbanisation et non d'une simple distribution de droits de construire. Ce pourrait
tre un aspect du Schma Directeur de dfinir les modalits de mise en uvre et le "timing" de la
production foncire, et non plus seulement l'observation des disponibilits foncires thoriques.

1.4 Une vraie question : le risque juridique

Au-del de la question un peu thorique de l'opposabilit aux tiers du Schma, directe ou
indirecte, se pose plus gnralement le problme de l'inscurit juridique. La croissance continue
de l'hypertrophie juridique, qui n'a pas vraiment t attnue par la rcente loi du 13 dcembre
2000 relative la solidarit et au renouvellement urbain, conduit ce que les dcisions de justice,
lorsqu'il y a un recours, conduisent des rsultats de moins en moins prvisibles. Et on constate
en mme temps que le nombre de ces recours s'accrot. Certes, cette question n'est pas spcifique
la Rgion Parisienne, mais tant le nombre important de grandes oprations complexes, souvent

fragiles juridiquement, que la densit du tissu associatif susceptible de faire des recours, donne
cette inscurit juridique un caractre particulirement dommageable dans le cas qui nous occupe.

Cette complexit juridique a encore rcemment t "enrichie" par la loi 2002-176 du 27 fvrier
2002 relative la dmocratie de proximit, qui redfinit les comptences des diffrentes
collectivits locales, et dont les consquences ne sont pas encore parfaitement claires.

Ce climat d'incertitude juridique se traduit par une grande fragilit contentieuse. On peut penser
par exemple la toute rcente annulation du POS de Lyon, qui concerne 25 communes, et qui a
t annule pour des raisons trs formelles de non-respect des rgles de publicit concernant
l'enqute publique. On peut ajouter la jurisprudence rapidement croissante des cours
europennes, qu'il s'agisse de la Cour de Justice des Communauts Europennes ou de la Cour
Europenne des Droits de l'Homme. Ce contexte instable ne cre pas seulement une situation
dommageable pour les amnageurs et les promoteurs, pour qui cette incertitude, outre les dlais
et les surcots qu'elle induit, les place en situation difficile. Il l'est aussi videmment pour les
collectivits publiques, dont la responsabilit peut tre engage, et plus largement pour l'intrt
gnral d'un bon amnagement qui ncessite une bonne coordination dans le temps des
oprations.

Un point prcis mrite une rflexion particulire, tant il peut jouer un rle important dans le
fonctionnement mme des mcanismes d'amnagement, il s'agit de l'application du principe
gnral de mise en concurrence pos par le trait de Maastricht, qui semble poser problme par
rapport la pratique franaise de l'amnagement mise en uvre par les Socits d'Economie
Mixte, sans ouverture la concurrence, et qui met plus largement en cause de notre code des
marchs publics, qui fait l'objet d' une mise en demeure de la Commission Europenne.

Cette interfrence entre le droit franais et le droit europen ne peut qu'ajouter la fragilit de
l'difice juridique.

Il n'existe pas une rponse simple la question pose, elle conduit s'interroger sur les modalits
de la rgulation juridique aux diffrents niveaux, le rle croissant de la jurisprudence et aussi le
fonctionnement du contrle de lgalit.

1.5 "Application" du Schma Directeur

La notion de "mise en uvre" du Schma Directeur est rien moins qu'vidente, et les diffrents
lments du bilan ( cf. les "notes rapides sur le bilan du SDRIF") montrent bien la fois les carts
importants, sur un plan global, par rapport aux objectifs qui taient assigns au schma, et la
grande difficult de les analyser, aussi bien sur un plan spatial que dans la mise en uvre des
politiques sectorielles. Ce n'est pas anormal compte tenu la fois de la nature du document et de
la faon dont il a t mis en uvre, mais pose clairement la question de "l'outillage" ncessaire, si
du moins l'on pense que le Schma doit avoir une influence sur les dcisions locales.
Si l'on observe l'volution induite par "l'application" du SD depuis une dizaine d'annes, on peut
avoir l'impression qu'il n'a pas modifi de faon vidente les grands changements intervenus sur
le territoire francilien.

En matire de droit des sols, la question pose, qui n'est pas radicalement modifie par la loi
SRU, ni par les modifications qu'il est aujourd'hui envisag de lui apporter, concerne la porte
juridique dudit Schma, la "compatibilit" des documents d'urbanisme locaux et son effet sur les
dcisions individuelles. Sur ce plan, le particularisme monocommunal et la flexibilit de la
planification urbaine au niveau local n'ont pas permis au Schma Directeur de jouer un rle

significatif. A l'exception de quelques zones qui ont fait l'objet de politiques intercommunales
fortes, les politiques d'urbanisme locales n'ont pas t fondamentalement influences.

Une volution certaine se produit depuis quelque temps dans la Rgion. L'Ile-de-France est sur ce
point en train de rattraper son retard, et plus du quart des communauts d'agglomration qui ont
t cres en 2002 l'ont t dans la Rgion. Reste analyser le fonctionnement de cette
intercommunalit dans le champ de l'urbanisme. Certains auteurs soulignent, en mme temps que
la plthore de structures intercommunales, ce qu'ils appellent "la faiblesse de l'intercommunalit
forte, qui s'oppose la force de l'intercommunalit faible" (Daniel Bhar et alii, "ingalits et
intercommunalits en Ile-de-France", 2001+, n57, Octobre 2001). Mais dans la gnralit des
cas, il n'existe pas de relation troite, explicite ou contraignante entre les deux niveaux de
documents d'urbanisme. Sur le plan institutionnel, cette question doit tre au cur de la rflexion
si l'on souhaite redonner au Schma Directeur un rle significatif dans le dveloppement.

1.6 Attractivit de la Rgion Ile de France

La notion d'attractivit est d'une fausse simplicit, l'image du critre qui est habituellement
retenu, celui de l' investissement en immobilier d'entreprise. Dans un contexte mondialis, on le
spcifiera en gnral en prcisant l'investissement tranger, ventuellement raffin en prcisant les
origines du capital investi.
On peut y ajouter le niveau des prix, celui des loyers ainsi que le rendement. Sur tout cet
ensemble de critres, l'agglomration parisienne occupe une place trs honorable. Dans les divers
palmars des "world winning cities", Paris se retrouve rgulirement dans le "top ten" du
classement.
Cet ensemble de critres est certes important, mais il n'est peut-tre pas le seul, et il mrite en
tout cas d'tre prcis de faon mettre en vidence ses implications en termes de stratgie
spatiale. En particulier, il est utile de se rappeler que, en termes conomiques, l'attractivit d'un
investissement immobilier est fait de deux lments, le rendement annuel et l'apprciation de la
valeur vnale. Dans un contexte de volatilit des marchs et de comportement de "market
timing" de la part des investisseurs, il importe, pour que le Schma Directeur puisse clairer les
choix moyen et long terme, qu'il dispose d' un vritable tableau de bord rgulirement actualis
des valeurs et des rendements.
L'information progresse sur ce dernier point, notamment avec les travaux de la socit IPD
France, mme si leur nature reste strictement prive et non exhaustive.
La spatialisation des donnes relatives aux valeurs et aux rendements permettrait d'augmenter la
crdibilit conomique du Schma Directeur, en lui donnant une lisibilit conomique, en
identifiant les zones de pression, en anticipant les retournements et surtout en aidant dfinir des
stratgies.
La rflexion sur ce thme pourrait conduire dans un premier temps dfinir les diffrents critres
qui pourraient tre pris en compte( valeurs foncires et immobilires? Rendement? Divers
critres de performance? ) pour s'interroger ensuite sur les politiques publiques mettre en uvre
pour atteindre les objectifs fixs suivant les diffrents critres.

1.7 Cration d'une agence de rgulation des marchs fonciers et immobiliers

En thorie, tous les outils d'observation et d' information sur les marchs fonciers et immobiliers
existent. Pourtant, nous avons vu qu'un long chemin reste parcourir vers la transparence.
En mme temps les pouvoirs publics, aux diffrents niveaux, disposent d'une batterie
considrable de moyens pour peser sur les marchs correspondants, depuis l'arme ultime de
l'expropriation jusqu' des outils plus fins permettant d' influencer l'volution des prix, par
exemple l'exercice du droit de premption, ou les rgles de fixation des loyers.

Cette rflexion pourrait tre rapproche de l'analyse des facteurs d'attractivit, pour faire ressortir
la difficult pour dfinir un ensemble de critres cohrents.
Pour nous en tenir une illustration simple, l'indicateur prix peut-tre ambivalent. Le niveau
lev des loyers de bureaux (Paris QCA dtient un trs bon rang dans le concert international)
sera gnralement accept comme un signe de l'attractivit de la place. Mais dans le mme temps,
l'interdpendance entre les diffrents marchs conduit des niveaux de prix pour le logement,
que ce soit la valeur vnale ou le loyer, qui sont de moins en moins compatibles avec le pouvoir
d'achat moyen. Cette perte du pouvoir d'achat logement dans la rgion devrait interroger les
politiques menes.

Ces ambivalences ou ces contradictions pourraient conduire envisager la mise en place d'une
agence de rgulation, comme il en existe dj dans diffrents secteurs, par exemple les
tlcommunications, o des impratifs d'intrt gnral doivent tre mis en regard des
proccupations d'efficacit et de respect des rgles de concurrence pour dfinir les modes de
rgulation des marchs. De ce point de vue, s'il existe des lments de contrle des loyers, il n'en
existe aucun dont le rle explicite soit de contrler le prix du foncier. Une vision d'ensemble des
diffrents marchs devrait permettre une telle agence de rgulation de dfinir la fois les
modalits et les caractristiques des interventions, de faon un peu analogue par exemple ce que
fait aujourdhui, l'Agence de Rgulation des Tlcommunications (ART).
La mise en uvre du Schma Directeur devrait s'appuyer sur un usage peut-tre plus coordonn
de cet outillage, et une telle agence pourrait alors jouer un rle cl dans sa mise en uvre.

2. LES MARCHS IMMOBILIERS

2.1 Amlioration des conditions de logement et spcificit de lIle-de-France

Le parc de logements en Ile-de-France avoisine les 5 millions dunits, dont 4,5 de rsidences
principales
3
. La principale interrogation de ce constat porte sur ladquation ou non du parc la
population loger.

Le premier constat renvoie la ralit dune amlioration spectaculaire des conditions de
logement depuis la fin de la seconde guerre mondiale. LIle-de-France a effectivement particip
du mouvement national damlioration quantitative et qualitative des conditions de logement.
Quand le parc a t multipli par 1,6 en quarante ans, la population la t par 1,3
4
. Dans la
dernire dcennie, le nombre de logements a progress de 7,1% et la population de 2,7%.
Pour les conditions de confort, la progression est encore plus spectaculaire. Il en va de mme
pour les indicateurs de surpeuplement, etc.

Le second constat renvoie la comparaison avec le reste du territoire. LIle de France se
distingue-t-elle des autres rgions ? Cette question vaut la fois pour les prix, le cadre
rglementaire et pour les conditions de logement.
Pour les prix, lIle de France est plus chre. Le fait est trop connu pour que lon sy arrte. Lcart
pour les logements en accession est de lordre de 40% entre lIle de France et la moyenne
nationale. Pour les loyers, les carts sont tout aussi significatifs. Il en dcoule une chelle des prix
fonciers qui renchrit le cot de construction des logements sociaux. Linadaptation de la
hirarchie des prix de rfrence, bass sur des hirarchies de prix techniques de construction
plutt que des prix de march, constitue dailleurs une antienne de tous les rapports. Les avatars
cumuls du PLI, du conventionnement ANAH, de lintermdiaire en gnral, etc. constituent

3 Le diffrentiel se compose des logements occasionnels, des logements vacants et des rsidences secondaires.
4 Le logement en Ile de France en 2002 Gilbert Diepois sept. 2002. CES Rgional de France.

autant dillustrations patentes de cette incapacit traduire la hirarchie des marchs et donc
des contraintes.

Les spcificits de lIle-de-France, par sa taille et par le niveau de ses prix, renforcent, exacerbent
certaines limites et/ou faiblesses des politiques du logement tant au niveau des produits que de la
conception et de la mise en uvre.

LEtat central via sa rglementation peine traduire la hirarchie naturelle des niveaux de prix. La
dfinition actuelle des zones de prix (zones I, Ibis, etc) et les niveaux montaires associs (cot
du foncier, etc) font lobjet de critiques constantes dont la pertinence se trouve largement admise.
Cette incapacit congnitale coller aux ralits ne renvoie pas de simples proccupations
intellectuelles mais de vastes interrogations sur lefficacit conomique et sociale et des aides.
Lillustration en est fournie par la politique de conventionnement dans le parc priv (ANAH, etc.)
Loffre se rvle quantitativement prsente l o les effets daubaine sont rels, elle est inexistante
ou presque l o les carts de prix, entre prix plafonds et prix de march sont tels que laide
accorde se rvle de faible impact au regard de la perte de rentabilit en cas de location un prix
rglement. Il faudrait de fait une forte majoration de laide et/ou du loyer rglement pour
influer sur larbitrage des investisseurs.
Les politiques locales de lhabitat peinent de mme trouver un cadre administratif cohrent au
regard du fonctionnement des marchs du logement. La rgion savre trop vaste, le dpartement
et la commune en partie inappropris. Les dbats passs sur le sujet et au cours sur la
dcentralisation dconcentrations des aides illustrent si besoin en tait cet lment de forte
spcificit de lIle-de-France, de cette masse que les autorits ont du mal apprhender.

Pour leurs conditions de logement, quil sagisse de taille (3,2 pices contre 3,8 ailleurs en France),
de surface, etc., les Franciliens acceptent souvent quelles soient moins favorables que pour la
moyenne des franais. Il faut aussi noter que lattrait de la centralit conduit nombre de mnages
disposant de revenus parfois consquents accepter des conditions de logement un niveau de
prix jug inacceptable par la plupart des provinciaux.
La multiplicit des situations et des cas de figure rend toutefois lanalyse ncessairement dlicate,
souvent trompeuse, faute de donnes prcises sur la qualit technique relle des logements, et
surtout sur leur environnement.

2.2 Persistance des besoins en logement

Les besoins en construction nen paraissent pas moins considrables au regard de toutes les
approches. Les listes dattentes dans les fichiers de demandeurs sociaux, mais ce type
dinformation se rvle toujours dlicat utiliser ; lexistence de 350 000 mnages trs mal logs
5
;
le poids des immigrs (prs de 20% dans Paris et communes limitrophes, 15% pour le reste de
lIle de France, un peu plus de 7% pour la province
6
) ; limportance des logements indignes (13
000 logements sur Paris) conduisent souligner limportance des besoins. Les estimations
chiffres font apparatre, sur la base dune population totale loyer de 11,8 millions dhabitants
en 2015, un besoin ou plus exactement une demande potentielle de logements neufs pour la seule
expansion dmographique denviron 55 000 logements par an. A ce chiffre, il faudrait ajouter les
composantes fluidit et renouvellement.
Les travaux raliss linitiative de la Direction Rgionale de lEquipement
7
ont tent dintgrer
dans cette valuation la dimension ignore du rattrapage des besoins non satisfaits. De fait,

5
IAURIF mars 2001.
6
ENL 1996.
7
Lvaluation des besoins en Ile de France DREIF Etude exploratoire dcembre 1999 par J. Bosvieux, B. Coloos, M.
Mouillart, C. Taffin.

lestimation prcdente savre toutes choses gales par ailleurs. En dautres termes, elle value le
nombre de logements neufs ncessaires pour maintenir inchanges les conditions quantitatives de
logements dans lhypothse dune croissance dmographique. Une telle conception se rvle
inapte rendre compte des situations des mnages dont les conditions de logements se trouvent,
au regard des exigences moyennes de la socit, inacceptables.
Pour estimer les besoins, y compris le rattrapage, il importe de dfinir une norme sociale
minimale. Tous les mnages dont les conditions de logement ne satisfont pas cette norme sont
alors de facto considrs en situation de besoin. Une telle comparaison la norme fait apparatre
un effectif aprs dcohabitation de 1 385 000 mnages en situation de besoin dont 1 058 000
mnages dj constitus (soit 24 % des mnages franciliens).
Ce chiffre lui seul dmontre limportance dune rflexion approfondie sur le stock et non
limite aux seuls flux.
Se pose alors la question des vecteurs possibles pour une action politique renforce et susceptible
de rpondre aux attentes des habitants :
dveloppement net de la construction neuve ;
rhabilitation du parc existant ;
rduction du parc vacant ;
transformation de locaux en logements ;
etc.

La vacance en Ile-de-France : 8,4% des logements franciliens sont vacants contre 6,9% en
France entire (RGP 99). Contrairement certaines ides reues, lIle-de-France se classe parmi
les rgions o la proportion de vacant se rvle la plus forte aprs le Limousin et lAuvergne,
rgion dont le dynamisme du march immobilier diffre sensiblement. Cette progression du taux
de vacance en Ile-de-France, en particulier au cours de la dernire priode inter censitaire
surprend, car elle est le signe en principe, dune dtente du march du logement. Il est vrai que les
estimations recouvrent pour une large part une priode de conjoncture conomique plutt
dprime de vie immobilire et nintgrent que partiellement les annes de tension lies au
retour sur le march des mnages bnficiaires de la reprise de lemploi.Le fait nouveau est
toutefois lapparition de vacance structurelle en grappe dans les grands ensembles priphriques.
Les rsultats plus rcents des enqutes sur le parc locatif social viennent fortement nuancer cette
tendance.
Au total, on retiendra que laccroissement de la vacance traduit une certaine normalisation des
tensions sur le march du logement. Un retour de plus fortes tensions signifiera un renversement
de tendance, dont lampleur ne saurait nanmoins constituer une rponse qualitativement adapte
au volume des besoins.
Il est vrai aussi que les donnes issues du RGP soulignent que le parc vacant se compose
largement de logements petits, anciens et souvent inconfortables (soit 70% du parc vacant).

La ou les rponses ne peuvent faire abstraction du facteur cot. Les besoins et/ou la demande se
trouvent en effet conditionns par le couple revenus/prix de la construction ou des loyers. Sur
ces bases, un consensus semble se dgager parmi la population des experts sur :

linsuffisance de la construction. Lcart avec les objectifs du SDAU est suffisamment
significatif et connu ;
les limites des politiques de mobilisation du parc vacant (cf. en particulier les rsultats de
lENL 2002 et encadr) ;

la ncessit de renverser les logiques de dvalorisation si prjudiciables dans une rgion de
forte concentration gographique du parc locatif social HLM ;
la ncessit dune relance de laction foncire en Ile de France, qui ne saurait sanalyser sans
lien avec la concurrence entre utilisateurs et utilisations.

La mise en uvre de ces politiques, en particulier leur volet social, se heurtera, dans lavenir
comme par le pass, la question du prix du foncier. La lecture de ce facteur trop souvent
univoque (les horreurs de la spculation) prend aujourdhui des teintes plus nuances. Lexemple
des quartiers en difficult a fini par faire prendre conscience que des prix levs (pas trop levs
si possible) sont aussi un signe de bonne sant. Ce sont au contraire les quartiers march
dprim qui sont malades et qui appellent de coteuses interventions publiques pour leur
redonner de lattrait.. et faire remonter les prix
8
.

En rsum, aussi srement que les prix levs favorisent et/ou dcoulent de la sgrgation
urbaine en liminant les plus pauvres des sites concerns, la dcomposition de prix ou leur
dprime saccompagne et/ou rsulte de manifestations sgrgatives aussi nfastes (faut-il crire
plus nfaste ?)

2.3 La question mergente du renouvellement urbain

LIle de France, comme lensemble des marchs du logement en France, se trouve confronte
des diffrences socio-spatiales croissantes. Lopposition est-ouest dans la rgion remonte loin : les
groupes les plus aiss habitent lOuest et au sud-ouest de la rgion, les classes les plus pauvres
dans lest et surtout au nord-est. Ces diffrentiations spatiales se sont encore renforces ces vingt
dernires annes, que lon raisonne en terme de revenus, de taux de chmage, dethnicit *. Sans
entrer dans le dtail, dans le cadre de ce travail restreint sur les causes multiples de ce mouvement
de concentration-sgrgation spatiale, il importe surtout de mentionner quil inquite du fait de
ses externalits ngatives : criminalit, incivilit, etc. En contradiction flagrante avec le modle
rpublicain dintgration et le principe dgalit des citoyens, la sgrgation spatiale apparat aux
lites hautement nfaste et indsirable. Le refus clair et net du communautarisme, la lutte contre
les exclusions fondent le discours de presque toute la classe dirigeante. Lmergence du discours
scuritaire associe dailleurs, dans un raccourci rapide, concentration de la population pauvre, du
chmage et dun fort taux de population trangre.

8
Etudes Foncires n 100 novembre-dcembre 2002 - Spculation foncire et prosprit urbaine A. Givaudan.

* Voir en particulier le travail trs fouill de Sagot Mariette-2001 Gographie sociale et pauvret, 4
tomes IAURIF, en particulier le tome 2 : Lvolution des disparits sociales entre les communes
de lIle de France. Le tableau ci-aprs est issu de cette tude.

Revenus
moyens
1996
(en FF)
% des
mnages
exempts
dimpt
% des
mnages
Rmistes
% des
mnages
sans
emploi
% des
mnages ayant
un emploi
prcaire
Paris 136 154 35,4 4,7 12,0 15,7
Hauts de Seine 132 508 32,3 3,3 10,2 11,5
Seine St Denis 85 421 46,3 7,0 17,2 14,5
Val de Marne 108 275 36,7 4,2 11,8 11,9
Seine et M. 104 511 40,5 2,3 10,2 10,9
Essonne 115 286 34,2 3,1 9,5 11,2
Yvelines 133 266 32,0 2,3 8,7 11,1
Val dOise 107 032

39,0 4,0 12,0 12,3
Total Ile-de-Fr 118 061 36,8 4,0 11,5 12,8

Dans les communes au Nord de Paris ( 93 en particulier), dans les communes en aval et en
amont de la Seine, dans les villes nouvelles dans les quartiers nord de Paris, il y une concentration
de mnages faible revenus fortement affects par le chmage, et/ ou aux emplois prcaires,
dorigine trangre. Cette disparit sociale nexiste pas seulement entre communes, mais au sein
dune mme commune. Ds lors, la question de la politique de la ville ne se rsume plus
seulement une dimension exclusion mais aussi par rfrence linscurit.

Lapprciation des quartiers difficiles, des lieux problmes se trouve galement concentre sur le
parc HLM des annes 50, mme si la ralit de lexclusion et/ ou de difficults urbaines prend de
nombreux autres visages (coproprits en difficults, zones pavillonnaires, etc.). Force est
nanmoins de constater que la forte concentration du parc locatif social, dans le 93, le long de la
Seine, dans les villes nouvelles et le niveau trs slectif des prix en Ile-de-France et la croissance
globale de revenus ont induit un double mouvement de sortie des plus aiss vers laccession
et/ou locatif priv et de concentration des plus pauvres dans le parc HLM. Le large mouvement
de normalisation du parc locatif priv Francilien, rsultat des efforts de rhabilitation ports par
une politique active, a largement aliment le phnomne, ne serait-ce que par les dparts forcs
pour la banlieue.

Ces constatations sur la pauprisation du parc HLM nexcluent pas des gestions trs diffrencies
du peuplement dun site lautre
9
. Cette segmentation sociale interne au parc HLM se renforce
et prend une importance toute particulire ds lors que lIle-de-France se distingue par la
prdominance des cits HLM parmi les quartiers (ceux de la politique de la ville) et par de fortes
proportions de population trangre
10
. En revanche, autre spcificit francilienne, ces quartiers
restent relativement privilgis sur le plan de lemploi.

9
Un panorama des territoires dfavoriss en Ile-de-France. Ch. Lelvrier cahiers de lIAURIF n123-2
me
trim. 1999 pages 45
et suivantes.
10
P. 47 op.cit.

En rsum, si parc ou quartiers en difficult ne concident pas avec HLM (on trouve aussi des
centres anciens, des coproprits dgrades), si parc en difficult et poches de pauvret ne
concident pas non plus, le phnomne quartiers sensibles en Ile-de-France sapparente dabord
une crise des grands ensembles priphriques HLM comme latteste le fort mouvement de
pauprisation dans les villes moyennes aux franges de lagglomration avec Meaux, Mantes,
Montereau.

Lexistence de besoins importants fut longtemps mise en avant pour viter de poser lavenir de ce
parc en termes de renouvellement urbain. Une telle attitude ne se rvle en rien un apanage de
lIle-de-France seule. Les rares oprations ralises sur les dix dernires annes furent pour
lessentiel axes sur la suppression dimmeubles durablement vacants, non suivie de
reconstruction. Lapprofondissement de la crise sociale sur ces quartiers a boulevers petit petit
cette union avec dune part, le vote de la loi SRU dictant des obligations de meilleure rpartition
des logements sociaux
11
, dautre part le lancement dune politique ambitieuse de renouvellement
urbain
12
. Plus de 1300 quartiers se trouvent aujourdhui en zone urbaine sensible, soit presque la
moiti de la population franaise. Cette dernire se heurte videmment en Ile-de-France la
question du relogement pralable. Les premires oprations envisages la fin de lanne 2000
envisageaient plutt des percements dimmeuble, des destructions partielles, etc. Un des enjeux
majeurs de la dcennie venir renvoie donc la question de lampleur que les pouvoirs publics
arriveront ou non donner aux oprations de renouvellement urbain.

Cette politique se heurte aussi aux complexits administratives, aux grands nombres dacteurs,
des problmes dchelle, etc. Les valuations sur le pass se rvlent de ce point de vue trs
critiques
13
.Il importe pour lavenir de savoir si la mise en uvre de la politique de la ville
permettra ou non damorcer et de renouveler les politiques administratives car le dfi pour la
politique de la ville, cest de se cadrer dans la coopration multi-communale lchelle de
lagglomration. Cest cette chelle quon trouve les vraies causes de la concentration et de la
sgrgation
14
.
Il importe galement de sinterroger sur la ncessaire, ou non, restructuration du tissu des
organismes HLM afin de mieux faire concider les structures de gestion et zones de pertinence
des marchs. Le souci de maintenir une grande et souhaitable diversit des acteurs, les rserves
multiples des technostructures, etc. rendent nanmoins trs dlicate une telle remise plat. Pour
autant, les carts de richesse entre organismes posent dores et dj la question de
linstauration dun certain degr de solidarit et/ou de mutualisation entre organismes. La CGLLS
constitue dune certaine faon au niveau national un premier niveau de rforme. Faut-il aller plus
loin ? Sur quelle base, en particulier gographique ? Lexemple de lopration dEvry atteste des
difficults et des rticences.

11
Obligation maintenue malgr le changement de gouvernement, semble-t-il.
12
De nombreux autres aspects montreraient de larges dveloppements : politique dattribution, coopration, conflits intra
communaux, comportements financiers et autres des bailleurs sociaux, etc.
13
Rapport de la Cour des comptes sur la politique de la ville.
14
Jos Koffijberg -Travaux sur la sgrgation en Ile-de-France - Document ronotyp, octobre 2002.

2.4 Cyclicit, financement et effets connexes

Depuis 1980, lobservation des prix
15
confirme deux faits majeurs :
une cyclicit marque des prix avec une phase de hausse des annes 80 au dbut des annes
90, une autre depuis la fin des annes 90 ;
une relative similarit des volutions dans les pays europens, Allemagne excepte, du fait
notamment de la runification, sans que lon puisse imputer le dphasage observ ce seul
facteur.

La dernire phase de hausse depuis 1997 pour la France sexplique pour une large part par le
mouvement de baisse des taux dintrt, une offre abondante de crdit et le retour de la
croissance.
Le mouvement dendettement massif sobserve dabord chez les mnages. Les investisseurs
personnes morales, pour leurs investissements directs ou indirects (placement des titres, report
actions vers obligations) ont eu galement largement recours cet effet de levier positif associ
des taux bas.
Les analyses font apparaitre toutefois des situations trs diversifies selon les pays : en France,
linflation immobilire sy rvle beaucoup plus faible que dans dautres pays. On ne peut donc
parler de bulle (hausse des prix nayant aucun rapport avec celle des loyers, contrairement ce
que lon observe au Royaume-Uni et vraisemblablement en Espagne).
Ces hausses de prix jouent indniablement un rle majeur sur la croissance :
soutien de la consommation (?) ;
rythme dachat des logements et services associs, y compris une fois amorce le dbut de la
priode de ralentissement du cycle.

A contrario, une remonte des taux dintrt, invitable avec la reprise conomique et la reprise
des crdits aux entreprises, provoquera un revirement de tendance sur les prix qui fera son tour
peser des risques sur les banques, la consommation par effet direct (augmentation de la charge de
la dette si taux variable) et indirect (effet richesse). Ces derniers points restent trs controverss
dans notre pays. Il reste toutefois, lvidence, que la cyclicit des marchs nest pas dnue de
risques. Il serait toutefois fallacieux de les apprcier la seule aune de la dernire bulle
immobilire mondiale et de la bulle actuelle qui reste trs localise.

La question du financement pour le non-rsidentiel
16
prend une toute autre dimension. Il ne sagit
plus seulement daccs qualitatif ou quantitatif des prts indivis taux fixe.
Pour lheure, dans le secteur priv, lessentiel des ressources provient des fonds des entreprises
(propres ou emprunts auprs des banques). Les foncires cotes ont peu recours au crdit, du
fait de la dcote. Le vote de la loi de Finances 2003 sur la transparence des foncires cotes
devrait peut tre inflchir ce constat.

Deux aspects particuliers de celui-ci mritent examen :

a) le mouvement dexternalisation des patrimoines, associ la recherche de maximisation du
rendement et du volume des fonds propres et un recentrage sur le cur de mtier se rvlent
ltranger lorigine du vaste mouvement de titrisation des patrimoines des entreprises, voire de
certaines administrations. La France se distingue par un retard trs net en la matire. La titrisation
sest, de fait, impose sur beaucoup de marchs comme une alternative au financement

15
Cf. en particulier Lettre conomique de la CDC n146. Dcembre 2002 Hausse des prix de limmobilier dans plusieurs pays
europens : attention danger ?
16
On laisse ici de ct la dimension financement du locatif social (Livret A).

traditionnel de limmobilier dentreprise. Les banques commerciales ne sont plus disposes se
surexposer un secteur hautement cyclique.
De plus, la profondeur et la liquidit des marchs financiers, en particulier dans le contexte de la
monnaie unique, rendent possibles lmission de vastes emprunts obligataires dont le
remboursement est garanti par les flux financiers futurs associs aux biens financs
17
. La
couverture de la dette et du risque final pour les loyers produits par les immeubles rduit alors le
risque final un risque de march immobilier
18
. Outre les risques gnraux associs (cycle,
insolvabilit, diversit, etc.), le risque gnral dune opration de titrisation est li
lenvironnement lgislatif de chaque pays. Il est notamment difficile de ce point de vue
dapprcier le caractre handicapant ou non de la lgislation franaise sur les baux.
Lessor de ce produit dcoulera, en rsum, de larbitrage des entreprises elles-mmes sur leur
patrimoine immobilier et leur volont de se recentrer sur leur cur de mtier. Pour lheure, force
est de constater que le produit reste en France trs marginal (3,3% du march europen). La
rsistance et la performance des titres mis lors du prochain revirement de cycle seront galement
des lments trs importants pour lavenir de ce produit qui nest pas quun simple produit de
financement. En effet, la titrisation modifie la fois les rgles de gestion (prennisation du loyer)
mais aussi les conditions darbitrage des occupants. Elle devrait donc contribuer fortement,
surtout en Ile-de-France, acclrer la maturation du march vers des produits de rendement (i.e.
banalisation du produit immobilier). Une telle orientation ne pourra avoir que de lourdes
consquences sur la dure de vie conomique des locaux, les rythmes de rhabilitation, le poids
du renouvellement urbain, etc.

Une autre dimension importante du sujet concerne lattitude que lEtat et/ou les collectivits
territoriales adopteront. Traditionnellement propritaires de leurs locaux, leur gestion
immobilire souffre de quelques maux bien connus (gaspillage, parpillement excessif, vtust,
locaux inadapts ). La fin possible dun tel modle au profit dun recours plus gnralis la
location serait nen pas douter une vrai rvolution aux rpercussions multiples, en particulier en
matire dentretien.

b) Le Partenariat Public-Priv (PPP) nest pas un concept nouveau. Il a, par exemple, connu un
essor assez remarquable dans les pays industrialiss (notamment la France avec le METP) et
surtout au Royaume-Uni (PFI).
Pour un projet ralis en PPP, linitiative et le contrle reviennent lEtat alors que les
partenaires privs (entreprises, banques, assureurs) ont pour mission de monter, grer,
apporter les fonds propres et assurer la dlivrance de louvrage ou du service attendu, sur toute la
dure du projet, pour un prix et des dlais (en principe) infrieurs ceux du secteur public. En
contrepartie, les partenaires privs bnficient dun retour sur investissement sous la forme dune
rmunration.
Lautre lment clef de tels engagement est celui de lallocation des risques. Le principe de base
du PPP est le transfert de chaque catgorie de risques celui des partenaires qui peut les assumer
le plus efficacement.
Cest donc la position du projet par rapport la courbe rendement-risque optimale qui dtermine
son degr de faisabilit.
Pour lavenir, les difficults budgtaires du moment et la volont de rforme de lEtat font
apparatre aux yeux de certains dcideurs le PPP comme une voie de solution privilgier.

17
Lopration est facilite par lexistence dun effet de levier gnral (financement des actifs un cot infrieur en principe au
cot moyen pondr du capital) mais aussi par le fait que la qualit du crdit sur un paquet dimmeubles est suprieure celle
de chaque prt par immeuble considr individuellement.
18
La titrisation immobilire : se financer autrement ? par S. Lorentz R. Brault Constructif 2002.

Il apparat toutefois difficile dapprcier les effets dun tel dispositif sans avoir une bonne
connaissance prcise du cadre lgislatif et rglementaire et, par l mme, du couple rentabilit
financire-risques encourus.

Car lexprience du pass rcent et plus ancien dmontre que lexistence ou non de bases sres et
stables en droit de scurit juridique en particulier dans un contexte marqu par lirruption de
lEurope dans les contrats publics portera ou freinera le recours de tels contrats et mode de
financement de linvestissement. Il restera alors dterminer et apprcier de faon pragmatique si
lmergence de ces partenariats modifie non seulement les volumes raliss mais aussi leur nature
et leur qualit. Vaste dbat qui fera couler encore beaucoup dencre.

2.5 Les cycles de linvestissement en immobilier dentreprise

Les engagements en immobilier dentreprise ont connu une forte croissance depuis le milieu des
annes 1990, passant ainsi de quelque 0,4 milliard deuros en 1995 prs 12,0 milliards en 2001
19
.
De prime abord, lanne 2002 marque un recul assez sensible de cette tendance puisque les
montants concerns y ont atteint 9,5 milliards deuros. Il nest cependant pas sr quil sagisse l
dun vritable retournement de tendance : sans doute faut-il plus considrer lanne 2001 comme
une anne tout fait exceptionnelle en termes dactivit sur le march de limmobilier
dentreprise et constater alors que 2002 sinscrit tout de mme dans la ligne du mouvement
haussier quon observe depuis la fin du sicle prcdent. Et cela, malgr une conjoncture
conomique qui sest dgrade en milieu danne.

En effet, le cycle de limmobilier dentreprise est habituellement en phase avec le cycle
conomique gnral
20
et lanne 2002 marque sans doute plus une pause dans la phase de
croissance quune inversion de tendance. Quelques marchs particuliers semblent cependant
connatre des cycles qui leur sont propres : celui des btiments industriels, par exemple, o
lobsolescence et larbitrage entre investissements productifs et investissements de capacit jouent
un rle prpondrant. Enfin, la concurrence internationale est un facteur trs prgnant sur le
march de limmobilier dentreprise. Cest notamment le cas pour le march des bureaux o le
choix que fait un investisseur entre Paris, Londres, Madrid ou Francfort dpend largement des
positions respectives des projets dans lespace rendement financier-risque.

Le march de limmobilier non-rsidentiel francilien est en effet traditionnellement un lieu
dinvestissement pour les fonds trangers, et lapprciation des taux de rendement de tels
placements pendant lanne 2002 (+0,25 % en moyenne) a trs certainement jou en faveur de ce
march.
A cet gard, il est assez remarquable que le relatif retrait des intervenants nord-amricains en
2002 (23 % des engagements fin 2002, soit un peu plus 2 milliards deuros contre prs de 4,5
milliards en 2001) ait t contrebalanc presque sans dlai par un renforcement de la part des
fonds allemands (33 % des engagements en 2002).
Quant aux acqureurs franais, largement des institutionnels de long terme, ils ne se situent quen
deuxime position (28,5 % des engagements en 2002).
Inversement, la majorit des vendeurs sont franais et se rpartissent entre utilisateurs des biens
vendus (pour 51 % dentre eux), promoteurs (26 %) et investisseurs (23 %). La place des
comportements dexternalisation est donc assez nette dans ce schma et elle sera sans doute
toujours dactualit dans les annes venir.

19
Cf. Insignia-Bourdais (2003), Conjoncture Immobilire, Point trimestriel.
20
Voir Jean-Jacques Granelle (1998), Economie Immobilire Analyses et applications, Economica, Collection if.

De ces brefs constats, on peut tirer quelques traits gnraux en matire de perspectives pour les
prochaines annes :
1. dans lensemble, lactivit sur le march de limmobilier non-rsidentiel devrait se poursuivre
un rythme proche de celui de 2002. Ces segments de march connatront nanmoins de fortes
variations, cependant ils pourraient chapper cette tendance globale du fait de leur cyclicit ;
2. toutefois, la structure du march devrait connatre de profondes transformations, notamment
sous la forme dun transfert dactivit des zones jusquici trs en faveur vers des zones sans
doute plus priphriques mais moins tendues ;
3. enfin, le dveloppement de la place des fonds dinvestissement pourrait encore connatre
quelques belles annes, notamment des fonds europens qui nont pas les mmes besoins de
liquidit que les fonds nord-amricains ce jour. Mais la situation conomique de lAllemagne
laisse penser que quelques inquitudes sont lgitimes cet gard moyen terme.


talement urbain et densit :
tat (provisoire) du dbat

Michel Micheau

talement urbain et densit : tat (provisoire) du dbat


"La densit [du centre de la ville] doit tre dix fois plus forte qu'elle n'est actuellement, soit 3000
habitants par hectare au lieu de 360 - moyenne de Paris intra-muros." (Le Corbusier - 1923).
"Le concept de densit n'est pas simple manier. On court le risque d'un dialogue de sourds dans
les dbats sur le sujet, chacun faisant rfrence sa propre approche. Parler de forte densit n'a
pas la mme signification pour un Hongkongais, que pour un Anglais ou un Franais : les
expriences et les sensibilits s'opposent." (V. Fouchier
21
).

La question de la densit urbaine, de l'encouragement ou du contrle du mouvement de
priurbanisation ne cesse de hanter les dbats politiques et les discussions entre professionnels
(gnralement par petits cercles disciplinaires, associatifs ou conomiques) depuis le dbut des
annes 70 en France. De nombreux travaux universitaires sont venus analyser la question tant
pour explorer les causes que les consquences de la priurbanisation et du rejet d'une certaine
vision de la ville dense ; mais leurs conclusions n'ont pas t bien suivies d'effets. De leur ct, les
textes de loi rcents (LOADDT, SRU) visent instituer de la rgulation, une fois encore avec
grande difficult
22
. Bref, il y a d'une part un niveau de discours plus ou moins bouillonnant selon
les conjonctures et les ralits politico-conomiques et d'autre part un mouvement priurbain sur
lequel les planificateurs et urbanistes inquiets du long terme ont, somme toute, peu de prise.
Est-il possible de discerner les vagues les plus rcentes des dbats, mais aussi les actions de
rgulation recherches ou en cours ? Que peut-on en dduire pour la prparation du futur
SDRIF ?

1. LA QUESTION DE LA DENSITE EN FRANCE ET A L'ETRANGER, QUELQUES ASPECTS DES
DEBATS

1.1 Le dbat franais : un dbat idologique permanent ?

La priurbanisation est le produit de la "transition urbaine motorise
23
", de l'existence de vastes
rserves foncires financirement accessibles qui ont permis de transformer le support de
l'agriculture en cadre d'extension d'urbanisation (et ce n'est pas fini !), de la mutation globale de la
socit (la troisime modernit en reprenant les termes de F.Ascher) qui se traduit par des
aspirations types en matire d'habitat. L'habitant priurbain a dsormais un mode de vie urbain :
il travaille dans une grande aire urbaine tout en vivant en dehors de la partie urbanise
traditionnelle. Pour assurer la ralisation de ces espaces de faible densit, le milieu professionnel
de la promotion et de la construction s'est singulirement structur en 25 ans et s'est constitu en
lobby incontournable et efficace. Enfin, la redfinition des pouvoirs entre tat et collectivits
locales, et maintenant entre collectivits au sein des intercommunalits n'a fait qu'accrotre la
multiplication des centres de dcisions d'urbanisme, donc les incohrences et les conditions de
gaspillage de l'espace largement dcries par les dfenseurs du concept de dveloppement
durable.
Le dbat semble rgulirement opposer deux camps, les tenants de la ville compacte, qualifie
parfois d'lite architecturale, et les tenants d'une vision librale, collant ce que l'on veut
percevoir du march et des gots des Franais (famille avec enfants de la classe moyenne d'abord
et de plus en plus populaire) ne pouvant accder la proprit dans les parties centrales des
agglomrations, mais rejetant des parties strotypes de la ville rcente (les "quartiers").
Le caractre schizophrnique du dbat est d'autant plus franais qu'il rsulte d'une rupture brutale
et mal assume : l'tat volontariste ayant organis un espace taylorien et ayant fait sien le credo
du mouvement moderne s'est oppos jusqu'au dernier moment une dilution de la forme

21
V.Fouchier, Les fortes densits urbaines : une solution pour nos villes ?, s.e, s.d.
22
Cf. les initiatives parlementaires de septembre 2002 pour "toiletter" ces deux lois, c'est--dire assouplir les rgulations dans un
sens diffrent des textes initiaux.
23
Voir les travaux de M.Wiel

traditionnelle de l'habitat collectif (cf. le "attention mitage" des 70's). Sous la pression de la
demande sociale, mais aussi des conjonctures conomiques ainsi qu'avec la perte progressive de
ses pouvoirs, il a cd l'individuel en tenant deux discours : d'un ct, la promotion de la qualit
de la vie en ville traditionnelle, et d'un autre, la mise en uvre de la satisfaction du rve social
tout en dnonant ses travers. Le discours sur le PTZ et ses enjeux actuels est particulirement
significatif. Ltat tant paralys dans le processus de mise en uvre d'une politique de la ville et
de renouvellement urbain, d'une part, et d'encadrement de la priurbanisation, d'autre part, c'est
le march et les modes trs fins de rgulation conomico-politique (lus - propritaires fonciers -
lotisseurs et constructeurs) qui ont produit cette France priurbaine dnonce comme de la non-
ville. Or, "on ne voit pas que le priurbain est un morceau de villeLa priurbanisation est une
tendance de fond et la constitution de ces nouvelles aires urbaines se fera sur un sicle"
(M.Wiel
24
). Le dbat n'a pas pris cette tournure en Grande-Bretagne o l'habitat individuel et la
proximit la nature ont t valoriss et reconnus trs tt, en Belgique o tout, ou presque, est
constructible, et bien sr aux tats-Unis o le priurbain est la forme dominante de l'habitat avec
une partition sociale et conomique gnralement tranche entre centre et priphrie. Dans ces
pays, les pratiques publiques d'amnagement et d'urbanisme ont gr trs tt ces tensions.

En France, le discours de justification des lotisseurs a t constamment le suivant : "on rpond
une demande sociale, nos produits sont plbiscits et cela n'est pas cher." L'argumentation s'est
complexifie peu peu, mais s'est toujours concentre sur une question conomique, celle des
cots compars entre l'habitat individuel et le collectif. Il s'agissait de rpondre un aspect des
inquitudes du rapport Mayoux (1979) : la crainte du "gaspillage d'espace, de la constitution de
vastes conurbations mal structures et mal quipes, d'une hausse excessive et gnralise des
prix fonciers, d'un dsquilibre sociologique et financier des collectivits publiques que rien
n'avait prpar une telle volution, la crainte galement de charges indirectes ou diffres pour
la collectivit nationale".

C'est dans des conditions trs particulires que l'ADEF a t amene honorer une commande
de l'Union Nationale des Constructeurs des Maisons individuelles et du Crdit Foncier de
France : "Cots-avantages des basses densits rsidentielles : tat des lieux" (Janvier 2001). Ce
document rassemble un grand nombre de rsultats significatifs de travaux ( caractre
universitaire ou non) sur le sujet et a fait en outre une investigation spcifique de l'impact du type
d'habitat sur les dpenses publiques locales. C'est ainsi que 248 communes situes dans une
couronne urbaine de 15 30 km de Paris ont permis de faire une tude de corrlations multiples
montrant notamment que les charges de fonctionnement communal diminuaient mesure que le
taux d'individuels croissait et que la structure du parc de logements, notamment le taux
d'individuels, n'avait pas d'incidence sur les niveaux de dpenses d'investissement des
communes
25
. Ces rsultats ont soulev un vritable toll contre les mthodes et les conditions
dans lesquelles l'tude s'est droule.

24
Le Courrier du Maire juillet-aot 1998.
25
Sur ces mthodes, A.Guengant avait dj mis en garde les utilisateurs. Voir Densits et finances locales, in Annales de la
Recherche Urbaine, N67, Juin 95.

Les rapports de contre-expertise sont suffisamment crdibles et tays pour qu'on les suive et y
adhre : "Le choix de secteur (qu'est la couronne utilise) induit un raisonnement erron, car
l'enjeu de la densit est sa localisation Il y a des cots non montarisables qu'on ne peut
exclureLa conclusion ne vaut que pour chaque commune prise individuellement, sans tenir
compte des modes de gestion communale, ni des dpenses des autres collectivits." "Les enjeux
du dbat sur les cots de la densit mettent face face des idologies et des groupes de pression
qui se saisissent ds qu'ils le peuvent de tel ou tel argument renforant leurs positions, en laguant
toute hsitation mthodologique La prudence dans ce domaine doit tre de rgle."
(V. Fouchier
26
.)
"Pour l'instant, il est impossible de dresser un bilan de l'ensemble des effets de l'extension urbaine
sur les biens publics, les ressources naturelles, les transports sans oublier les cots de congestion
ou sur la sant humaine, et les cots fonciers. tablir un tel bilan en associant des conomistes
urbains et ruraux serait un enjeu intressant." (J. Cavailhes
27
.)
D'un point de vue comparatif, il n'est pas non plus possible de dire si une ZAC importante est
globalement plus conome que plusieurs lotissements.
Les changes trs francs qui ont eu lieu dans le cadre de la revue ont eu plusieurs mrites malgr le
caractre biais de l'tude. Le dbat suscit a oblig sortir du champ trs restreint de l'conomie ; il a
montr que le concept de densit tait d'une grande complexit et produisait des discours
polysmiques ; chacun des diffrents acteurs l'apprhende sa manire, c'est--dire de manire
incomplte et en l'identifiant trs souvent la question de la maison individuelle ; il a mis en avant la
faiblesse de nos connaissances conomiques et la difficult conclure globalement ; y pallier
ncessiterait un programme public de recherches de plusieurs dcennies, en travaillant sur des sries
longues ; il a montr aussi que la question des densits n'tait qu'un aspect traiter dans la recherche
d'un meilleur usage de l'espace. Il a surtout montr que le dbat tait englu dans des luttes
conomiques et professionnelles, mais qu'en aucun moment des reprsentants des autorits publiques
ou politiques n'y ont t associs. Or un dbat qui n'est pas relay par une forte volont politique
s'enlise mme s'il a t passionnant.

Pour faire image, l'tude de l'ADEF ressemble la photo d'un sportif en train de sauter prise
avec un appareil dont la profondeur de champ est insuffisante : on ne voit pas le paysage
environnant en arrire plan qui est trs flou, voire masqu ; on ne situe pas la trajectoire c'est--
dire la dimension temporelle du saut (il faudrait une camra filmant longtemps avant et aprs le
saut). Mais surtout, on discute sur un aspect de la technique du sauteur en oubliant que dans
d'autres pays un certain nombre de sportifs ont fait de mme, ont rat leur saut, se sont blesss
sans que les services de secours (quand ils existent) puissent faire face efficacement la situation !

1.2 Le questionnement belge : une dmonstration convaincante ?

L'approche rcente adopte par des universitaires wallons sur les cots de dsurbanisation
28
est
bien plus pertinente
29
car elle se rfre une problmatique globale, celle du dveloppement
durable. Pour cela, elle s'est focalise sur deux points : la formalisation et la quantification du
processus de dsurbanisation ; l'valuation des effets engendrs sur diffrents cots collectifs,
savoir la mobilit, l'environnement, les services collectifs et la cohsion sociale. Ainsi, avec une
approche comparative de situations d' habitats nouveaux (individuel sur des parcelles de 1200
m2/petit collectif ou group au sein de tissus prexistant sur des parcelles de 500 m2) sur une

26
tudes Foncires, N92, juillet-aot 2001.
27
tudes Foncires, N 94, novembre-dcembre 2001.
28
Les cots de la dsurbanisation, tudes et documents, CPDT Wallonie, 2002.
29
Approche aussi sans fard, puisque, pour les auteurs, "Le mitage, c'est le rsultat involontaire de l'action d'une multitude
d'agents inconscients de miter le paysage" !

mme commune, les diffrentes quipes de chercheurs ont dvelopp des approches
conomiques des cots gnrs en s'intressant notamment aux acteurs qui payaient ; ils ont
intgr aussi des raisonnements gographiques ou d'aide la dcision. La succession d'tudes
ponctuelles a t prfre la recherche d'un cadre territorial unique pour "photographier" les
effets d'une politique foncire (en Belgique, le sol n'est pas un bien rare non reproductible, mais
est peru bien souvent comme un bien abondant que l'on peut consommer). En faisant porter la
rflexion, par exemple, sur les cots d'adduction et d'assainissement, ils ont montr que les
facteurs de densit et de dispersion expliquaient des diffrences du simple au double
30
et que la
productivit des services collectifs dcroissait avec la densit d'occupation. Le raisonnement tenu
est diffrent de celui des auteurs du rapport de l'ADEF, car les chercheurs belges mobilisent
d'autres concepts conomiques que les cots, tels que, l'efficacit, l'quit de prise en charge des
services, la solidarit, qui sont fondamentaux pour aborder des situations d'amnagement. En
outre, ils analysent les processus de la priurbanisation dans le temps, de manire squentielle, et
mettent en rapport les cots, le niveau de services offerts, le systme des acteurs. Pour cela, ils
essaient de trouver les bases d'un raisonnement du calcul d'options d'amnagement dans le cadre
d'une problmatique de dveloppement durable.

Certes, ces travaux relvent d'une problmatique clairement nonce
31
justifiant ses limites
32
, et
portent sur des chantillons limits alors que ceux de l'ADEF semblaient en apparence
techniquement plus neutres et plus globaux, mais les conclusions sont d'une toute autre teneur.
"Le surdimensionnement des zones urbanisables est galement gnrateur de surcots en raison
du peu d'intgration entre l'amnagement normatif et la gestion technique des rseauxLes
quipements sont souvent inexistants Les charges d'urbanisme exiges ne permettent pas de
couvrir l'ensemble des cots gnrs par les lotissements Les surcots tant collectiviss, nous
assistons une subvention cache des priphries au dtriment des tissus denses, ce qui est
d'autant plus inquitable lorsque les espaces priurbains sont peupls par les segments
socioconomiques les plus favoriss, comme c'est souvent le cas." En inscrivant leur
raisonnement dans une problmatique des cots rcurrents et en faisant mention du contexte
induit par les futurs rglements europens, notamment sur l'assainissement, ils montrent que,
dans le contexte de l'actuelle stagnation dmographique, "les nouvelles charges sont
perptuellement gnresC'est donc bien d'une dette cologique collectivise dont nous
sommes aujourd'hui redevables."

L'intrt de ces dmarches n'est pas qu'elles s'opposent un certain anglisme des travaux
franais voqus, mais qu'elles introduisent une complexit proche de la ralit (qui paye ?
comment ? quand ? quels sont les effets sociaux ? quels sont les services proposs pour un cot
donn de priurbanisation ?). Il va de soi que l'on trouverait des situations diffrentes de celles
qui ont t observes, mais celles-ci sont majoritaires. Les sociologues pourraient ajouter bien des
lments ces descriptions (cf. les risques de pauprisation et de surendettement, la fermeture sur
un modle familial donn, l'efficacit du systme scolaire et culturel priurbain, etc.).

30
J.-M. Halleux, tudes Foncires , 94, novembre-dcembre 2001.
31
"La dsurbanisation prsente sans conteste de nombreux aspects positifselle prsente galement de substantiels
inconvnients. Plus prcisment, le drame consiste en ce que les bnfices de la dsurbanisation sont gnralement de type
priv, alors que les cots d'une telle volution sont en grande partie collectifs. En outre, ces cots sont souvent dcals dans le
temps, ce qui implique des accrochages par rapport aux principes du dveloppement durable. C'est ds lors cette
contradiction que la puissance publique doit rsoudre, en grant la dsurbanisation. Et c'est prcisment afin de la grer qu'il
est obligatoire d'en identifier les surcots."(p.32)
32
"La prise en compte des surcharges dtermines par la dsurbanisation n'est donc que partielle. Ainsi, sont par exemple
absents tous les surcots supports par les communes urbaines qui voient l'exode d'habitants et l'abandon de btiments sur
leur territoire. Dgradation de pans entiers de quartiers centraux et pricentraux, augmentation des dpenses sociales, baisse
des rentres fiscales, congestion et pollution sont autant d'effets indirects du processus de dsurbanisation qu'il serait bon
galement de chiffrer dans une analyse globale et systmique du phnomne. " (p.124)

Par ailleurs ces dmarches quantitatives belges n'ont pas un horizon conomique de calcul 40
ou 50 ans, qui en thorie est celui du dveloppement durable ; il n'y a pas de calcul d'actualisation.
Par contre, elles mettent en avant un certain type de raisonnement relevant la fois des principes
de prcaution et de l'quit inter-gnrationnelle, sur des donnes tangibles : l'augmentation des
charges collectives reportes ultrieurement, la consommation de grands espaces libres dont les
gnrations venir auront besoin pour leur propre usage.

Ce qu'il faut en retenir pour le dbat franais, c'est, d'une part, la ncessit d'enrichir le
raisonnement sur la densit, qui ne peut se rduire une simple question de cots apparents ; et,
d'autre part, la vive recommandation lier la question de la densit celle des formes urbaines et
de leur localisation, l'histoire de leur formation
33
; la densit ne s'identifie pas conceptuellement
un certain type d'habitat (maison individuelle ~ faible densit).

1.3 L'approche anglaise : un plaidoyer pour la ville compacte aux effets incertains

Les annes 90 ont t particulirement riches en matire de rflexions sur la matrise de la
priurbanisation en Grande-Bretagne. En effet, en 1994, le gouvernement britannique prit la
dcision de publier une directive nationale pour limiter les dplacements automobiles, la
"Planning Policy Guidance N13". A l'origine d'une telle dmarche se trouvait le constat que la
consommation d'espace suivait un rythme bien suprieur la croissance dmographique et qu'en
consquence il faudrait construire des logements pour 4,4 millions de nouveaux mnages entre
1991 et 2016, soit une consommation de 6800 ha par an, soit, au final, une superficie suprieure
au Grand Londres. Ds 1980, une circulaire avait tent de freiner la ddensification et une loi de
90 exigeait que les dcisions d'urbanisme respectent les plans directeurs, mais le PPG 13 visait en
outre mieux combiner les politiques de transports et d'urbanisme. L'approche ne visait pas
explicitement une intervention autoritaire sur les densits ("les propositions extrmes de ville
compacte visant localiser la croissance urbaine l'intrieur des limites actuelles des villes sont,
nanmoins, irralistes et indsirables
34
"), mais "les plans d'urbanisme (devaient) prvoir une
quantit maximale de logements dans les grandes villes, avec une priorit particulire envers la
rutilisation ou la reconversion de sites ou immeubles existants".

En fait les objectifs affichs visaient rduire la croissance de la longueur et du nombre de
dplacements motoriss, encourager des transports alternatifs et limiter la dpendance
l'automobile ; de la densit, on passait des proccupations cologiques. Dans l'ensemble, cette
directive fut bien reue parmi les techniciens locaux des transports du fait de l'affaiblissement des
groupes de pression pro routiers, mais son efficacit relle dpendait de la manire dont les
autorits locales, affichaient leur volont de changer les modes d'occupation des sols. Or, dans
une enqute de 1996, seuls 5% des districts avaient augment leurs normes de densit, les 2/3
d'entre eux ne souhaitant pas modifier leur politique ! "Il y a un manque d'intrt certain envers la
PPG 13et une tendance utiliser les politiques de densit pour protger le statu quo plutt que
pour promouvoir le changement.
35
" Cette thmatique tait trop sensible politiquement et trop
incertaine pour les collectivits locales. Cependant des initiatives intressantes virent le jour
comme la proposition du London Planning Advisory Comittee de Londres de fixer des normes
de densit avec des fourchettes (125 210 pices habitables/ha pour les logements individuels,
125 250 pour les projets rsidentiels mixtes) ou encore la conversion de maisons individuelles
en appartements.

33
Une maison individuelle qui vient boucher une "dent-creuse" sur un linaire de voie dj urbanise ne cote pas la mme
chose une collectivit qu'un lotissement nouveau cr 1 km de la dernire maison du village!
34
M.Behenny, cit par V.Fouchier "2001+", N49, septembre 99.
35
Ibid.

C'est dans ces conditions que le nouveau gouvernement travailliste reprit l'initiative et confia en
1998 l'architecte Richard Rodgers une commission, Urban Task Force, qui publia un an plus
tard son rapport "Vers une renaissance urbaine". Ce document est probablement une des
analyses les plus compltes et pertinentes qui ait t faite sur la situation ; il entendait faire
pression sur le gouvernement pour rparer le laisser-faire des 20 dernires annes, mais aussi
changer les esprits notamment des classes moyennes pour lesquelles la vie gale une maison et un
jardin, et l'habitat en tour, un taudis.
La mthode fut originale : un rapport trs pdagogique, abordant toutes les questions ; 105
propositions, certaines trs gnrales, d'autres trs concrtes ; de nombreuses visites de terrain et
un dbat dont les points significatifs furent consigns dans un document ultrieur. L'objectif
majeur tait d'obtenir 60% de constructions en renouvellement urbain (brownfields) : "la
politique urbaine doit limiter d'une manire drastique la priurbanisation et le dveloppement
hors des villes." Les recommandations de l'UTF portrent sur quatre domaines :

- Les recyclages de terrains et de btiments
- L'amlioration de l'environnement urbain
- L'excellence dans la gestion, la direction et la participation
- La mise en uvre de la rgnration urbaine.

En fait le rapport ne traitait pas de la densit mais d'une multiplicit de dysfonctionnements
urbains, les questions jointes de l'talement urbain et de la polarisation sociale y tenant une place
trs importante, comme l'a montr V.Renard
36
.
Il s'agissait notamment d'amener les collectivits locales revoir leurs plans d'amnagement en
protgeant les "greenfields" et en orientant les constructions sur les terrains recycls, aprs
dcontamination ventuelle. Les organismes et services publics devaient rendre leurs proprits
non utilises disponibles la rnovation urbaine. Des mesures fiscales accompagnaient ce
mouvement.

Convaincus que, pour attirer les nouvelles populations, il fallait amliorer substantiellement les
milieux urbains, les auteurs souhaitaient augmenter la qualit des projets d'architecture et
d'urbanisme au travers de projets pilotes, augmenter les densits urbaines en renonant un
zonage strict, lever le niveau culturel des professionnels (en 5 ans 2000 professionnels devaient
avoir fait un stage l'tranger), "concilier qualit et densit". Les travaux font souvent rfrence
Barcelone et Rotterdam, Chelsea et Notting Hill(!). "Le clou de la densit est enfonc dans les
recommandations suivantes :

- Dcourager les collectivits locales de refuser les permis de construire pour "densit
excessive".
- tablir une prsomption de refus de permis de construire lorsque la densit propose est
trop faible.
37
"

Mais la recherche de compacit est apprhende dans le cadre d'un polycentrisme, d'une mixit
urbaine et sociale qui promeut l'usage efficace des ressources et des politiques de durabilit dans le
systme des transports.
Afin de limiter les effets de saupoudrage des subventions, il tait suggr de crer des Urban
Priority Zones (qui pourraient se traduire par ZUP!) o se concentreraient les aides mais aussi les
expropriations tombes en dsutude. Des propositions recommandaient aussi des changements
significatifs dans le systme de planning et un renforcement de la planification rgionale plus ou
moins oublie depuis 30 ans.

36
V.Renard, Le redveloppement des sites urbains en Grande Bretagne, Note pour l'IAURIF, septembre 1999.
37
Ibid.

Les questions de fiscalit taient largement dveloppes et s'loignaient par exemple de l'esprit de
la loi Sapin puisqu'au lieu de restreindre les participations, les auteurs suggraient "d'largir leur
utilisation pour financer des amliorations de l'environnement urbain ou mme de contribuer
des projets de rnovations dans d'autres quartiers de la ville
38
".
Le rapport ne mchait pas ses mots, une telle politique coterait cher (cot apparent ? immdiat?
global ?) et devait tre finance par le secteur public et le priv.
La dmarche mene rappelle celle du Rapport Sueur dans le domaine de la politique de la ville,
mais se voulait encore plus globale et plus concrte dans certaines mesures fiscales ou
administratives.

Que retenir d'une telle initiative, intressante sur plus d'un point ?

- L'affichage d'un chiffre comme objectif d'amnagement (60%) vise faire adhrer plus
facilement des ides, un projet mais il ne peut cacher l'extrme diversit des cas, donc la
ncessaire modulation des mesures (l'tendue des brownfields Liverpool n'a rien voir avec
ceux du Sud-Est qui continue sur un trend de la maison individuelle).
- C'est une dmarche nationale largement impulse par le pouvoir central, mais qui du fait de la
radicalit du message et des engagements financiers prendre ne l'a pas suivi. Il est probable
que le fait de mettre le gouvernement au pied du mur n'a pas t trs performant
mdiatiquement et politiquement.
- Elle aborde les questions de la densit et de l'talement priurbain de multiples manires,
mais toujours de manire globale, en associant traitement des centres, limitation du droit de
construire en priphrie et gestion urbaine. Il n'est pas possible d'agir frontalement,
seulement par l'investissement ou la rglementation pour faire du renouvellement urbain.
Densification, formes et design urbain sont intimement lis. Ce qui importe, c'est la
convergence des actions.
- Elle reconnat que le succs dpend d'un grand nombre de facteurs dont l'amlioration de la
culture des professionnels de l'architecture et du planning. Elle insiste surtout sur la ncessit
d'avoir un systme de planification rgionale solide.
- Le dbat a t d'un excellent niveau, les documents taient trs pdagogiques, mais ils ont t
trs peu relays dans la presse, ce qui a trs probablement nui leur application.
- Le rapport a connu de trs vives rticences, notamment de la part de Fdration du btiment
et de la Confederation of British Industry qui insistent sur les effets des obstacles la libre
construction : monte des prix des terrains, ralentissement conomique et frein la cration
d'emplois hors du Sud Est de l'Angleterre. Les questions de l'amnagement et de la densit ne
sont pas dissociables du jeu gnral des acteurs dans le champ conomique.
- Le rapport a mis principalement l'accent sur la question de la rgnration des centres au
dtriment du reste des zones habites et notamment des banlieues. "Nous ne devons pas
isoler une partie du territoire o nous vivons et sacrifier le reste en le pnalisant ou en
l'ignorant. Le livre blanc annonc ne pourrait tre qu'ennuyeuse dclinaison de ce qui est en
train de se produire, ou une harangue. Il accrotrait la fracture sociale La UTF devrait
pouvoir reconsidrer son travail et produire un nouveau rapport qui pourrait s'appeler "the
bigger picture and the longer view." (D.Lock VPt de la Town an Country Planning
Association).
- Il y a une convergence dans la proposition de certaine mesures de part et d'autre de la
Manche (rgnration urbaine, fiscalit, augmentation des densits, etc.) ; mais le traitement
de la question des densits en France garde ses spcificits propres.
Ainsi donc, la pertinence d'une dmarche ne doit pas se dpartir d'un grand sens stratgique de
formulation et de mdiatisation des propositions.

38
Ibid.

1.4 L'approche amricaine : Urban Sprawl, New Urbanism et pragmatisme

La question de l'talement urbain est un problme permanent des tats-Unis qui est
constamment abord dans la presse spcialise, les mdias grand public et les discours politiques
(cf. l'opposition amricaine la ratification du rapport de Kyoto pour prserver la libert de
circuler). Mais il demeure difficile d'avoir une vision unique et cohrente d'un pays fdral qui a
autant de particularits culturelles, rglementaires et politiques. On ne peut que distinguer
certaines touches, une tonalit des politiques suivies.
L'urban sprawl continue tre pouss par la dichotomie sociale et conomique centre
ville/priphrie, par la force de la tradition culturelle amricaine, par la mauvaise qualit des
services publics urbains (et notamment le systme scolaire), par le racisme, par la concurrence
laquelle se livrent les communes pour attirer les populations les plus solvables ou les entreprises,
et surtout par le faible cot de l'essence (dans les 70's le priurbain comptait 25% de familles de
plus que dans les villes ; maintenant cela correspond 75% !). La dynamique urbaine est
fondamentalement centrifuge.

Cependant il se produit de telles situations de drglement (notamment de congestion et mise
disposition de main d'uvre, le spatial mismatch ) que l'on voit poindre a et l des initiatives
du monde conomique ou politique visant en limiter les effets, voire les causes. Dans l'Oregon
(Portland) et l'tat de Washington, ont t mises en place des limites au priurbain, "urban
growth boundary ; le New Jersey a vot une lvation des taxes ptrolire pour financer la
prservation des espaces de la construction. Dans le Maryland et le Michigan, ce sont des
communauts qui rachtent des terres agricoles pour empcher la construction, avec toute
l'ambigut d'une telle mesure, qui pousserait plus loin encore le principe des "gated
communities". A Atlanta, la politique de cration de nouvelles autoroutes a aboutit l'inverse de
ce qui tait vis ; la ville est dsormais sous la menace de privation de subventions fdrales si elle
n'applique pas le Clean Air Act. A Chicago, la puissante Chambre de Commerce et l'Acadmie
des Arts et des Sciences ont produit un plan "Chicago Metroplois 2020" qui vise directement le
sprawl (paiement du prix rel des charges de la route par les navetteurs, cration de lignes rapides
de transport collectif, garantie d'un niveau de qualit scolaire, etc.), tandis que la Ville vient de
publier de nouveaux principes de zoning, o prdominent qualit urbaine et densification. Mais
ce qui plane, c'est dsormais la menace de manque d'eau et les cots d'environnement.

Dans un pays o la concurrence est partout tant entre les collectivits qu'entre les promoteurs et
o le capitalisme s'adapte une multiplicit de situations, on peut noter que le site "smartgrowth
" de la Fdration du btiment valorise les exemples d'investissements dans les centres-villes, de
reconqute foncire des fins rsidentielles. Ces promoteurs plaident pour la densification, car le
sprawl leur apparat contre-productif ; est-ce un indice de changement ? Le dernier recensement
montre aussi que bien des villes n'ont pas eu le dclin auquel on s'attendait
39
, voire ont cr en
population, sous l'impact du retour en ville de populations immigres et de certains yuppies .
Pour ces derniers, qui sont les enfants des navetteurs, les services urbains ont une importance
notoire et cela d'autant qu'ils n'ont pas les mmes structures familiales que leurs parents. C'est
ainsi que l'ont peut expliquer une modification sensible dans la densification Chicago par la
transformation de maisons de plain pied en immeubles deux niveaux dans les quartiers vivants.

39
Cf. E. Ladner Birch, "Having a longer view on downtown living" APA Journal, 2002, vol 68 N1, qui montre que les
frmissements rsidentiels dans 45 centres de grandes villes ont des racines mais une grande fragilit.

Dans ces multiples frmissements, dont on ne peut dire s'ils annoncent une inflexion significative
dans les politiques urbaines, le New Urbanism est intressant comme alternative aux faibles
densits, car il concerne non seulement les lotissements de banlieue, mais aussi les "infill
projects", c'est--dire les projets localiss en centre-ville.
Ce courant architectural hybride, se traduisant par le pastiche, repose gnralement sur quelques
principes :

Caractristiques architecturales et
urbanistiques
Objectifs sociaux et comportementaux viss

Densit : densification des constructions sur des
parcelles plus petites, garages spars avec appartements
supplmentaires permettant d'accueillir des locataires ou
de la famille ; zoning rsidentiel majoritaire.
Durabilit cologique recherche : faible
consommation foncire ; recherche d'une moindre
dpendance l'automobile.
Mixit urbaine
40
: cohabitation entre maison
individuelle et maison de ville ; une certaine mixit
rsidentielle lie la varit des revenus des propritaires
; inclusion de petits quipements commerciaux et publics.
Quartiers plus ouverts socialement : mlange de
propritaires et de locataires ; diversit des formes
architecturales ; recherche d'interaction sociale avec des
activits en option pour les jeunes, les vieux, les
automobilistes et ceux qui n'ont pas de vhicules.
Activits diverses de quartier : marche et gains pour la
sant ; utilisation d'quipements collectifs de proximit ;
dveloppement d'un esprit de club, etc.

C'est ainsi que les parcelles sont de tailles infrieures de 35%, type de logement gal ; l'espace
de la voiture est mieux matris (non sans tension) et la faade des maisons ne comprend plus la
fameuse porte de garage pour deux voitures ; les lotissements accueillent quelques boutiques.

Mais de telles initiatives urbanistiques, qui demeurent limites, ne rduisent pas pour autant les
cots nergtiques et sociaux car les lotissements ne sont pas de rels lieux de la mixit sociale ou
urbaine, le principe du zoning y prvaut gnralement. En dpit de ses qualits (densit,
diffrenciation et flexibilit) qui en fait un instrument non ngligeable de renouvellement urbain
et donne satisfaction la demande sociale, cette option ne pourra elle seule contrebalancer les
tendances lourdes, notamment celle du dpart des entreprises des centres villes, vers les edge
cities . C'est tout une image de la qualit urbaine, de la civilit et de la scurit qui est
reconqurir, tche laquelle s'emploient les professionnels si l'on en croit les revues
professionnelles (APA) o se multiplient les guides et recommandations pour reconqurir les
espaces publics, la "main street", le confort du piton et de l'habitant. Il semble bien que soient
engages des politiques d'attractivit de centre-ville. L'exemple de modification de la politique
d'urbanisme, notamment patrimonial de Los Angeles est connu, mais on parle maintenant de
"dense sprawl
41
", preuve que la densit ne peut tre aborde seulement pour elle-mme. Il y a de
mauvaises densits (cf. celle de certains lotissements scuriss, qui n'pargnent pas l'usage de la
voiture, rendent le paysage hideux et ne contribuent pas, loin s'en faut, rsoudre la question
sociale).

40
Lire les travaux trs intressants de C. Ghora-Gobin, notamment un entretien dans Diagonal 155, mai-juin 2002.
41
Ibid.

1.5 Quelques approches scandinaves
42

Les questions de la matrise de l'talement urbain ont t abordes trs tt dans les annes 60 par
le Danemark et la Sude, grce, d'une part, des principes tirs de l'exprience britannique et
construits avec les schmas de ville nouvelle et, d'autre part, la volont de gouvernements
sociaux dmocrates qui se sont succds pendant prs de trente ans.
A la base, se trouvait l'affirmation d'une forte volont de planification rgionale, la volont de lier
axes de transports lourds et urbanisation de quartier ou de ville nouvelle dans la priphrie
immdiate des gares, et enfin zonage trs strict, notamment protection des paysages qui sont une
valeur nationale largement partage.
Avec l'entre dans l'Europe et dans la globalisation, avec l'alternance politique (arrives d'quipes
conservatrices, voire populistes au Danemark), c'est tout le systme de planification qui a t
remis en cause. Par ailleurs, la croissance vive des annes 90's a permis toute une population
d'accder largement l'usage de l'automobile, modifiant par l les rapports de force entre la ville
agglomre et une campagne qui n'avait pas subi les mfaits du mitage.

Copenhague :
C'est ainsi que la question de la densit s'est de nouveau pose Copenhague, avec l'clatement
de l'intercommunalit, ainsi qu'avec la remise en cause par les communes plus autonomes du
systme de planification en doigts de gant qui avait tenu et permettait de limiter l'urbanisation
dans des rubans spatiaux le long des voies ferroviaires. La concurrence pour l'attraction des
entreprises (notamment le commerce) et plus encore de la population la plus riche, car la fiscalit
locale est assise sur les revenus des habitants, a fait basculer le pays dans le mouvement du
priurbain. Par ailleurs, la reconversion industrielle a mis sur le march des friches qui ont t
rutilises par les entreprises tertiaires qui ont, leur tour, acclr les mouvements de
populations motorises, puisque ces usines ne se trouvaient pas sur les ples d'changes.
Aprs avoir tent des expriences infructueuses de construction d'habitat et de village isol
exprimental en densits moyennes ou leves, les autorits publiques se sont lances dans une
politique de renouvellement urbain massif susceptible de faire contrepoids l'attractivit du
priurbain. Les oprations portuaires et plus encore la construction du quartier d'Orestad, entre
le centre et l'aroport, suivant des principes de dveloppement durable viennent complter des
dispositifs de rhabilitation des quartiers dgrads en centre ville. De telles initiatives rencontrent
un grand succs tant le march du logement est dficitaire en units de qualit et tant les
principes de respect de l'environnement naturel correspondent bien la culture locale (33% des
dplacements Copenhague se font en deux roues!). Pour lutter contre les mfaits de la
priurbanisation observe ailleurs, mais ne disposant pas des moyens rglementaires autoritaires
et nationaux antrieurs, les autorits politiques jouent donc la concurrence pour la qualit urbaine
(espaces publics, logement, moyens de transports, services) o, aprs l'laboration d'un schma
directeur partenarial, les politiques de densit sont ngocies avec les investisseurs et mises en
uvre dans le cadre de projets urbains coordonns. On peut citer, par exemple l'importation, en
provenance de Rotterdam, de formes de maisons de villes sur quai, ainsi que les grandes densits
d'Orestad implantes sans transition en pleine zone de marais afin de limiter l'urbanisation,
certes, mais aussi plus prosaquement pour financer la ligne nouvelle de mtro.

42
M.Micheau, Pratiques contemporaines de l'amnagement Copenhague et Stockholm : rapport de voyage d'tudes du Cycle
d'Urbanisme de Sciences Po, 2002.

De telles initiatives sont conomiquement et formellement intressantes, mais sont l'origine
d'une lvation sensible des prix immobiliers qui accroissent les tensions sociales, alors que le
pays a abandonn un certain nombre de principes de welfare. Cependant, si elles contrecarrent
les effets centrifuges du priurbain, elles ne s'y opposent pas compltement.

Stockholm :
Avec le dveloppement de la nouvelle conomie sudoise et son repositionnement politique et
conomique sur la Baltique, Stockholm est devenue une zone d'immigration particulirement
attractive (haute qualification de l'Europe mais aussi immigrants pauvres des PED) qui ont
aggrav les tensions sur le march du logement. En effet, du fait de contradictions trs fortes
issues du rglement du logement, de l'absence d'incitation construire de manire abordable et
surtout de la stricte protection des espaces proches, pendant dix ans la capitale a construit dix
fois moins quelle aurait d. Dans ces conditions, une priurbanisation lointaine a vu le jour, mais
n'a pas t la hauteur des besoins de main d'uvre. C'est pourquoi, la ville s'est lance dans un
programme de renouvellement urbain de grande ampleur sur des friches industrielles et
portuaires en confiant au secteur priv le soin de faire ce qu'elle ne pouvait plus faire. tant
donn la structure gographique spcifique (une multiplicit d'les), c'est par la densit que se
rgle actuellement le dficit de logements avec des rsultats contrasts. Le meilleur exemple est
Hammarby Sjstadt, car il y est men une politique exemplaire de constructions sur des principes
compltement dclins de dveloppement durable, o les questions d'accessibilit et de
transports jouent un rle fondamental (pour viter que la voiture perturbe le quartier bien
desservi en TC, il a t impos au promoteur la norme d'1 place de parking pour 4 logements
43
!
Les Danois avaient t moins radicaux Orestatd, en se restreignant 1 place pour 2 logements
seulement), ce type d'oprations tant insuffisant en volume et concernant avant tout une
population trs solvabilise, la ville met en uvre par ailleurs une politique de densification
compatible avec les impratifs de prservation du cadre naturel (non sans tensions vives entre
techniciens, politiques et cologistes disposant d'un pouvoir mdiatique notoire). Il s'agit de
reprendre des espaces publics qui ne sont plus utiliss de manire efficace par la population,
parce qu'ils ont t amnags profusion dans les 70's, comme les stades, ou mieux encore d'aller
jusqu'au bout de la logique de dveloppement durable, en rduisant certains emprises routires et
en construisant du logement leur place !

43
La question de savoir si les nouveaux habitants supporteront ce type de norme reste entire. En 2002, les nouveaux habitants
"rlaient"

On peut retenir de ces expriences scandinaves quelques rflexions :
- Si les deux capitales font face au dfi de l'talement priurbain, en ayant perdu une grande
partie de leurs moyens rglementaires pour le juguler, elles le font en gardant une tradition de
planning et d'intervention publique. Elles agissent par ailleurs en utilisant un systme
d'infrastructures publiques hrites de la social-dmocratie qui garde encore toute sa
pertinence (cf. la densit et l'efficacit du rseau de transports publics, un systme de ville
nouvelle qui demeure de grande qualit malgr les changements de population, un appareil de
formation performant, une implication citoyenne, etc.).
- La confrontation avec le priurbain ncessite une intercommunalit, qui, si elle a t mise en
morceaux par des gouvernements conservateurs, est rapidement ractive, mme d'une
manire associative, Copenhague. C'est cette chelle que se ngocient les systmes de
transports et autres services publics et que sont envisages les ouvertures l'urbanisation
individuelle.
- La protection de l'environnement naturel est une valeur commune qui s'impose la manire
d'ouvrir l'urbanisation. Cette contrainte se rvle productive d'ides nouvelles et alternative
l'extension traditionnelle.
- L'enjeu politique et social principal est le dpart des classes moyennes et des couches les plus
riches de la population hors la ville. Cela guide toutes les oprations de rgnration urbaine
qui sont d'une dimension sans prcdent et surtout qui proposent des services urbains hors
pair pour les faire revenir. Il y a une volont trs forte de rendre attractifs la ville, son centre
et ses faubourgs.
- Dans un contexte de crise budgtaire forte, la densification se fait de manire partenariale
avec le priv, les propritaires fonciers publics se comportant comme des acteurs privs. En
consquence, la question du logement des populations faibles revenus demeure et la
solution se cherche d'une manire pragmatique.
- La recherche de densit n'est pas dissocie d'une recherche de grande qualit urbaine ou de
logement. Cela n'est possible que si la puissance publique possde une grande culture
professionnelle et dveloppe un sens trs averti de la matrise d'ouvrage.

2. LA DENSIT EN FRANCE, CONCEPTS, OUTILS ET PERSPECTIVES

2.1 Plaidoyer pour un meilleur usage des concepts
Aux tats-Unis, les ouvrages ou articles sur l'urban sprawl sont extrmement nombreux. Ils
dessinent par leurs argumentaires un vritable clivage entre les partisans ou adversaires de ce
mode d'urbanisation. Ces travaux abordent gnralement les modes de vie, les cots gnrs et
rendent compte des initiatives prises par les milieux conomiques ou les habitants pour s'y
maintenir. La question de la densit y est alatoirement traite, principalement par les mmes
spcialistes, cette question ayant t ractive avec la proposition de nouveaux produits
immobiliers du New Urbanism.


En France, la littrature technique (notamment celle du CERTU
44
) ou scientifique a suivi avec
beaucoup moins d'ampleur et plus d'approches sociologiques
45
, ce mouvement des ides.
Cependant, un ensemble de travaux ont abord frontalement la question de la densit : ceux de
V. Fouchier. Ils sont importants plus d'un titre car ils mettent de l'ordre dans les concepts et
leurs usages ; ils tudient deux composantes particulirement importantes du dveloppement
durable, savoir la consommation d'espace et l'impact de l'accroissement de la motorisation des
mnages suivant les situations de densit ; ils s'intressent aux politiques publiques de traitement
de la densit dans d'autres pays
46
et avancent des propositions de politiques publiques ; et,
surtout, ces travaux portent essentiellement sur la rgion Ile-de-France.

En ce qui concerne la question des concepts, on y voit bien que la densit vhicule avant tout des
craintes irrationnelles dates des situations des grandes villes du XIX
e
sicle, mais aussi et surtout
les questions scuritaires et morphologiques des "quartiers". En ce qui concerne ceux-l, l'opinion
identifie la densit de mal vivre qu'ils vhiculent avec leur densit propre, qui est pourtant faible.
C'est pourquoi, les connotations ngatives de l'environnement linguistique de ce mot psent
beaucoup dans son usage scientifique : surdensit, concentration, compacit, surpeuplement,
surpopulation, verticalit, densification, etc. Car si l'on peut, sans trop de difficults, dfinir ce
que l'on met au numrateur de ce rapport, c'est le dnominateur qui pose le plus de problmes
ainsi d'ailleurs que les chelles sur lesquelles on va appliquer ce mot
47
.
En amnagement, l'usage est trs largement polaris par la question administrative des
autorisations de construire, le COS. Or, ce qui est vcu ce sont les formes urbaines dont la
SHON ne dcrit pas l'enveloppe des btiments. Par ailleurs, le nombre d'habitants par km,
mesur la commune, ne dcrit pas une intensit d'urbanisation, mais plutt une part relative
d'urbanisation, car il ne prend pas en compte les emplois.
C'est pourquoi aprs avoir rappel que chaque spcialiste a "sa" dfinition de la densit
48
:

Profession chelle Surface Critre
interne micro macro nette brute contenant contenus
Psychologue
Architecte
Promoteur
Instructeur PC
Urbaniste ZAC
Planificateur SD
Gographe
Transporteur

44
Densit de population et morphologie du bti, 2001. La densit : concept, exemples, mesures, 2002.
Calculs de densit d'environnement par lissage cartographiques, sont des documents techniques utiles pour des approches
comparatives.
45
C'est ainsi que la communaut scientifique franaise semble 04 92 96 26 70plus proccupe par les enjeux de philosophie
politique des gated communities (J Donzelot) ou les risques de scession dans un contexte de partage des idaux rpublicains,
que par l'analyse fine des modes de vie et des ractions des habitants aux nouveaux modes de priurbanisation (cf. travaux
rcents de D.Pinson).
46
Matriser l'talement urbain : une premire valuation des politiques menes dans quatre pays (Angleterre, Norvge, Pays-Bas,
Hongkong),"2001+", N49, septembre 99.
47
Une densit de 5m2 par personne ne signifie pas la mme chose quand on tudie les modes de vie ou comportements de 4
personnes dans une chambre, 200 personnes dans une cantine, et 2000 personnes/ha dans un quartier trs dense.
48
V.Fouchier, Les densits urbaines et le dveloppement durable, le cas de l'Ile-de-France et de villes nouvelles, Ed.SGVN, 1998.

V. Fouchier suggre que l'on utilise plus souvent la SHOB (hors sol) ainsi que la densit humaine nette
(population + emploi)/surface, qui est particulirement efficace pour rendre compte des mcanismes ou
effets de socit dans les mtropoles, mme s'il est difficile en dehors des recensements d'avoir des
donnes fiables et localises finement en termes d'emploi.
Aussi, comme "la densit seule est une diversion
49
", il est souvent prfrable d'utiliser plusieurs dfinitions
pour parler d'un phnomne
50
; c'est d'ailleurs ce que font les grands matres d'ouvrages, lorsqu'ils
changent entre eux sur l'conomie et la porte des oprations qu'ils mnent. M.Sauvez propose ainsi de
raisonner en mentionnant quatre niveaux : foncier (m
2
d'emprise foncire), construit (m
2
de construit),
dmographique (densit de personnes par m
2
), effets environnementaux (% de kilo carbone dlivr dans
l'atmosphre selon la nature, la localisation et l'usage des m
2
construits).
Mais plus encore que la dfinition, ce sont les composantes de la dynamique que cachent les questions
lies la densit qu'il faut avoir prsentes l'esprit :
Densit humaine nette =Emprise urbaine x Epannelage
51
x Intensit d'usage
Car la consommation d'espace s'apprcie avant tout en dynamique.
Les exemples donns dans ses travaux et repris par l'IAURIF, dans son rfrentiel de densits et de
formes urbaines (1995), sont particulirement explicites et mriteraient d'tre plus diffuss pour faire
rflchir tous les acteurs impliqus par la compacit et la production des faibles densits. En effet, l'enjeu
majeur en termes de dveloppement durable est de concilier la demande sociale forte d'un accroissement
des tailles d'espaces d'habitat et la ncessit d'conomiser tout prix la consommation collective d'espaces
nouveaux (parpillement et loignement), c'est--dire d'articuler une faible densit sociale interne (le
logement gnreux en espaces) et des densits non sociales (le bti urbain) externes. La question de la
densit ne se rduit pas la question foncire mais introduit tout ce qui est induit, notamment par un
mauvais contrle de l'urbanisation, l'explosion des consommations collectives et individuelles et des
demandes de services implicites ou dcales. Ce qui importe, ce n'est pas une vision instantane, par
exemple le concept de march de la maison individuelle court terme, mais l'accumulation sur le long
terme de toutes les consquences conomiques, sociales et physiques que l'on peut dcrire, certes
grossirement mais de manire pertinente. En utilisant certains concepts et modes de raisonnement plus
que d'autres, les lus et acteurs de la production de faibles densits gomment leurs responsabilits (cf.
tude de l'ADEF). A l'inverse, la densit n'explique pas tout, puisque certaines occupations de l'espace
faiblement intensives en emploi ou habitat (les grandes surfaces, les quipements scolaires, sportifs ou
culturels) produisent par leur localisation des effets particulirement ngatifs en termes de gchis des
ressources. "Contrairement aux conclusions de Newman et Kenworthy
52
, on ne peut trop attendre d'une
politique visant bloquer les urbanisations futures, si rien n'est fait pour rpartir diffremment les
hommes et leurs activits, afin de favoriser l'usage de transports en commun.
53
"

2.2 Dveloppement durable et densit : les acquis d'un programme de recherches
54

Le programme incitatif conjoint Plan Urbain - Ministre de l'environnement sur l'cologie
urbaine men entre 1992-1999
55
contient des lments qui sont trs utiles pour mieux
comprendre certaines questions lies directement ou indirectement la densit et la
priurbanisation :
Images de la ville et de la nature
- La priurbanisation joue beaucoup sur la production d'images de la nature. En fait, la culture
franaise ne participe pas de l'anti-ville qui est la base du sprawl amricain. Il y a en effet une
multiplicit des perceptions de la ville et de la nature et une idalisation tant de l'un que de
l'autre. Dans un certain nombre de cas, le priurbain correspond une stratgie de compromis

49
J.Bishop, cit par Vfouchier, ibid.
50
Les anglais utilise la mesure en termes de pices par hectare qui donne bien une ide des densits pavillonnaires.
51
Ou hauteur.
52
Qui montrent qu'il existe une relation inverse entre consommation de carburant et densits urbaines des grandes villes.
53
V. Fouchier, Ibid. p.187.
54
Une partie des travaux de recherche de V. Fouchier sont rattacher ce programme.
55
Ville et cologie, bilan d'un programme de recherche1992-1999.

acceptable et temporaire dans une trajectoire rsidentielle. Certaines enqutes logement ou
mnage menes dans le cadre des PDU sont venues, de manire pointilliste, confirmer un tel
point de vue
56
. En effet, il ne semble qu'aucune grande enqute nationale nait t faite.
- Des enqutes qualitatives ont montr qu'il existait une critique trs forte sur le type d'image de la
ville produite, sur l'artificialisation du cadre de vie et la faiblesse des conditions d'appropriation de
son environnement
57
.
- La question environnementale cache trs souvent des plaintes sociales fortes que le priurbain
permet d'apaiser provisoirement.

La densit et son vcu
58

- La perception des densits est trs vive et est l'origine de mouvements sociaux de rsistance
(Alsia, Paris-Rive-Gauche, Meudon, etc.). Des territoires de densits moyennes ou faibles
59
(50
hab/ha) peuvent apparatre comme des lieux de rsistance toute densification, par volont de
prserver des quilibres sociaux et des modes de vie.
- La perception des questions de densit est trs dpendante de facteurs socioculturels, d'un pays
l'autre
60
mais aussi d'une rgion franaise l'autre.
- Les densits fortes peuvent tre trs bien vcues
61
, alors que des densits spcifiques moyennes
(celles des grands ensembles, par exemple) sont mal vcues, car les habitants voient dans l'autre
un miroir de leurs propres difficults.

Le qualitatif et les facteurs d'amnagement ou d'architecture
- La concentration de problmes sociaux pse considrablement dans la perception des problmes
de densit.
- Les aspects architecturaux et urbanistiques peuvent prendre des aspects trs variables et conforter
ou, au contraire, attnuer les perceptions des espaces habits. Un bon niveau de services urbains
compense une pauvret architecturale (notamment proximit des ples de transports en
commun). Les tours (notamment dans les cits) sont plus facilement rejetes, sauf pour les
personnes qui, habitant les tages suprieurs, peuvent alors faire abstraction du reste pour
bnficier d'une vue dgage sans vis--vis.
- Les rsistances certaines situations de densit sont trs influences par l'histoire des lieux et
notamment par le rle jou par la puissance publique dans le "btonnage" ou la non production
de services publics de proximit, alors qu'ils avaient t promis ou annoncs.
- L'aspiration l'espace et la nature est relle dans la socit franaise. La ddensification ne peut
s'accompagner que d'une amlioration de la qualit du cadre urbain.
- La demande de proximit des quipements et des transports collectifs existe fortement, mme
s'ils sont lis des densits minima pour les justifier. Les jeunes, les femmes, les personnes ges
y sont particulirement sensibles.

56
A Rouen, en 1998, il a t possible de dfinir trois catgories de mnages du priurbain : les "dparts temporaires", qui sous la
contrainte financire s'agrandissent mais esprent revenir en centre ville ; les "saturs de la ville" qui rejettent le mode de vie
urbain pour l'agression qu'il reprsente ; les "enthousiastes" qui quittent le centre pour un choix positif de mode de vie. C'est-
-dire que les deux premires catgories s'loignent de la ville avec regret, sans toutefois que l'enqute puisse dire s'ils avaient
rompu toute relation avec le ville centre.
Voir aussi V.Kaufman et Alii : Automobile et modes de vie urbains : quel degr de libert?, Paris, la Documentation franaise,
2001.
57
Cf. les analyses de A.Bourdin sur la volont de contrle de l'environnement familial par les priurbains.
58
Le programme considre comme connu le fait que les oppositions sur les densits ont une partie de leur origine dans le rejet
social des quartiers des annes 60 et 70.
59
Bordeaux Cauderan.
60
V.Fouchier cite l'exemple de Chinois de Hongkong visitant Paris et trouvant que le tissu est un gchis d'espace!
61
Cf. Place des ftes, Paris 19
e
(1000hab/ha), o l'identit de quartier n'a pas t gomme avec la rnovation brutale des annes
70.

De nombreux exemples tudis montrent que les densits fortes ou moyennes sont bien
acceptes s'il y a une composition de qualit, si la personnalisation de l'amnagement valorise
l'identit et le statut social de ceux qui habitent ces espaces.

2.3 Le mouvement priurbain en Ile-de-France : le "dbut de la fin" ?

Une tude fine des rapports entre les connaissances de l'volution de l'urbanisation et les
consquences que l'on peut en tirer en termes des politiques publiques invite une grande
prudence dans l'interprtation des statistiques des RGP 1990 et1999, en Ile-de-France. En effet,
le Plan Prost et le PADOG, souhaitant densifier la banlieue, en ddensifiant Paris, ont dfini des
limites d'urbanisation qui ont t immdiatement dtournes par des drogations. Le SDRIF de
1994 a t amen dfinir des limites dmographiques ne pas dpasser. En fait, c'est le
retournement dmographique l'chelle de l'amnagement du territoire, c'est--dire une sorte de
russite de la politique des mtropoles d'quilibre prs de quarante ans aprs, qui explique que
l'on soit rest en dessous de ce plafond que l'on craignait d'atteindre. Finalement, c'est le
SDAURP de 1965, avec ses objectifs de dcongestion peu volontaires et sans volont trs ferme
de limiter l'extension urbaine, qui apparat comme ayant eu le plus d'efficacit en organisant et en
planifiant les surfaces d'urbanisation (villes nouvelles, systme de transports lourds)
62
.

L'atlas des franciliens vient nous apporter des lments qui pourraient signifier une attnuation
des tendances de desserrement de la rgion qui avaient atteint leur pointe en 68-75. En effet, la
croissance rgionale est ralentie, Paris perd moins d'habitants qu'auparavant, les variations
dmographiques communales sont de faible amplitude, le mouvement de priurbanisation en
limite immdiate de la bordure rgionale (Eure, Aisne, etc) semble s'tre arrt. Bref, il y a un
tassement gnralis qui apparat aussi dans les statistiques des promoteurs de maisons
individuelles. Avec un chiffre de 180 000 maisons individuelles en 2002 en France (191 500 en
2001), dont 50% dans le diffus, on est loin du sommet atteint en 1979 (210 000), mais aussi du
plancher de 1993 (90 000). Le march qui affecte principalement le Sud-Ouest et les rgions
maritimes est cal sur le rquilibrage dmographique et d'activits lchelle de la France ; dans
les grandes agglomrations de province qui croissent de manire significative, laugmentation
dmographique des centres ville, va de pair avec la priurbanisation et, bien sr, avec l'envole
des valeurs immobilires et foncires.

62
V.Fouchier, les densits dans l'agglomration parisienne : volution et impacts des politiques publiques, L'archipel
mtropolitain, 2002.

En volume, il n'en est pas de mme en Ile-de-France. Mais si la croissance dmographique annuelle est
passe de 133 000 62 000 entre les deux priodes intercensitaires, la part due la croissance des
territoires traditionnels de la faible densit (franges de l'agglomration, les agglomrations secondaires et le
monde rural) est passe de 25% 33% ! A l'inverse, il faut s'interroger sur le succs rcent des
programmes denses sur le secteur IV de Marne-la-Valle. Quels sont donc les mcanismes spcifiques de
la rgion ?
- La rgion possde un gradient de densit humaine particulirement rgulier et stable ; il possde une
grande inertie. C'est--dire que la dcroissance de la densit nette est trs rgulire quand on s'loigne
de Notre-Dame.
- L'talement rgional urbain ne correspond pas un simple transfert d'habitants de Paris qui a perdu
28% de ses rsidents en 80 ans. En effet, les emplois se sont desserrs beaucoup plus vite que les
habitants ; ils ont provoqu un vaste maelstrm aid puissamment par la gnralisation de la
motorisation individuelle.
- Les villes nouvelles qui avaient profondment restructur la rgion parisienne qui, en tirant
l'talement de l'emploi, n'chappe pas au tassement rsidentiel gnralis.
- La rgion est sur un trend de ddensification nette, puisque la densit nette (habitat + emploi par
hectare urbain) est passe de 90,8 en 1982 85,6 en 1999, et cela parce que la priurbanisation a fait
basculer dans l'urbain des territoires qui ne l'taient pas, tandis que les basses densits gagnaient
beaucoup de population et, simultanment, que les densits leves subissaient de fortes pertes de
population. Cette ddensification s'est acclre dans la dernire priode, comme s'il y avait un
phnomne d'hystrsis francilien.
- La poursuite de la construction immobilire francilienne
63
n'est plus lie la rsolution de problmes
quantitatifs, mais est essentiellement qualitative ; elle est lie, notamment, la dcohabitaion, au
vieillissement, aux volutions de la famille et aux nouvelles manires de vivre et travailler en socit.
La priurbanisation participe de cette transformation qualitative du parc. Mais ce mouvement
d'accroissement de confort est ingal (cf. le maintien de mauvaises conditions de logements dans les
quartiers) et occulte bien des fragilits et des vulnrabilits (cf. l'ennui des adolescents demeurer en
pavillonnaire, les besoins de services nouveaux partir d'un certain ge, les effets en termes de
dveloppement durable, etc.)
- La ddensification va de pair avec des phnomnes de polarisation conomique partiels ; elle n'est
pas isotrope.
- Il y a des rapports trs forts entre la mobilit et la densit. Avec la voiture, la proximit s'est
affranchie de la densit ; plus la densit est leve et moins la motorisation est forte ; ce qui est vrai
pour les rapports Paris semble aussi vrai pour les ples secondaires
64
.
- Les taux de motorisation semblent s'tre tasss entre 1990 et 1999 (+5,2% contre +11,7% entre 82 et
90), mais en fait un mouvement bien plus grave en termes de dveloppement durable s'est produit : la
multimotorisation (+160% dans les densits infrieures 150 habitants). C'est le phnomne majeur.
Avec l'talement urbain, voire la dispersion selon les termes de M. Wiel, on a assist une
motorisation croissante des populations dj en place (3
me
voiture, voire plus pour les enfants qui
ont grandi sur place) tandis qu'arrivaient de nouveaux mnages fortement motoriss. Les statistiques
de l'INSEE sous-estiment le phnomne que tous les navetteurs connaissent bien avec la congestion
croissante des grandes voies d'accs. Les comportements franciliens se calent sur ceux des
Amricains de l'urban sprawl, avec son cortge de consquences.
Ainsi donc, les statistiques du RGP indiquent peut-tre une dcroissance des flux, mais il faut dsormais
grer les consquences de l'accumulation antrieure des habitants dans les faibles densits, et s'efforcer de
limiter les faibles apports supplmentaires, car leur cot marginal peut tre particulirement important. "Il
est particulirement clair que la politique d'amnagement de l'espace a une contribution essentielle
apporter la limitation de l'usage de l'automobile
65
".

63
Note rapide de l'IAURIF, N 295, juin 2002.
64
V. Fouchier, L'talement de la motorisation en le-de-France, tudes Foncires, N96, mars-avril 2002.
65
Ibid.

2.4 Le renouvellement urbain et la densit : des liens vidents ?

Le renouvellement urbain est devenu un leitmotiv dans les discours techniques et politiques car il
est prsent comme une alternative crdible l'talement urbain. Une telle initiative prend la
continuit d'un ensemble de politiques urbaines qui n'a pas commenc seulement en 1957,
lorsque fut vote la loi-cadre rigeant la rnovation urbaine comme priorit nationale. Elle avait
commenc bien avant, ds les lois sur la salubrit de 1902. Cette politique qui a connu de
nombreuses inflexions, dont les dernires sont la loi SRU et les textes sur l'radication de l'habitat
indigne, ressemble celle d'outre-Manche (Urban Renaissance), que l'Allemagne a d'ailleurs mise
en uvre avec des rsultats notoires dans la Ruhr (IBA Emscher-Park), tandis que d'autres pays
66

l'adoptent eux aussi. Les diffrences avec les actions franaises antrieures rsident :

- dans le territoire objet : tout espace en dshrence n'entrant pas dans les conditions de march
(une friche industrielle, un secteur central o rsident des immigrs dans des conditions
prcaires, un "quartier", un quartier insalubre) et non plus, comme auparavant, un btiment
rsidentiel insalubre ;
- dans les finalits : il s'agit explicitement de faire revenir des habitants dans le secteur central ou
en proche priphrie.

Dans son dernier ouvrage, qui n'est pas une description des enjeux, mais se veut tre un guide
pour l'action, O. Piron
67
insiste juste titre sur le fait que le renouvellement urbain n'induit pas
automatiquement une plus forte densit du quartier o il est mis en uvre. En effet, des cinq
paramtres qui caractrisent une opration d'amnagement : densit humaine nette (emploi +
habitat), pourcentage de voirie, COS, emprise au sol des btiments, espaces verts et libres, seules
les voiries augmentent quasiment systmatiquement, tandis que les autres paramtres ont des
valeurs trs variables selon le projet retenu. En consquence, les rsultats en termes de densit, de
compacit dpendent des formes urbaines choisies en rapport avec l'environnement spatial. En
revanche, des obstacles la densification existent ; certains ont t remis en cause par la loi SRU,
d'autres peuvent l'tre par une rvision du PLU, comme les rgles d'alignement.

Du ct des rsultats, on peut citer un exemple d'antidensit extrme, celui du centre de Grand-
Quevilly qui est un parc, rappelant le "green" anglais. Il apparat probable que les coteuses
oprations de renouvellement urbain prendront plutt l'aspect d'une requalification urbaine avec
des interventions sur le bti, variables chaque fois, mais porteuses d'une certaine densit (cf. la
mise en place de la foncire logement qui vise la diversification du parc collectif), mais
aboutissant, la demande des lus, gnralement des densits moindres que dans l'tat
prcdent d'urbanisation. De ce point de vue, on peut constater une diffrence avec les
oprations antrieures de rgnration urbaine (urban renewal), consistant des reconversions de
sites industriels ou portuaires en nouveaux quartiers d'habitation, puisque, utilisant des
financements privs, celles-ci aboutissaient gnralement des augmentations de densit d'habitat
et de population.

66
cf. les pays scandinaves mentionns ci-dessus
67
Le renouvellement urbain, approche systmique, Recherche du PUCA, 2002.

Mais ce sont les conditions dans lesquelles se feront les oprations de renouvellement urbain qui
ne permettent pas de les rendre symtriques ou facilement alternatives de l'talement urbain et de
la poursuite des extensions par faible densit. En effet, le renouvellement urbain est avant tout
une opration d'amnagement au sens large qui ne s'inscrit pas dans les temporalits courtes du
march, car elle ncessite des investissements publics
68
importants pour tre attractive, tant
auprs des investisseurs que des utilisateurs potentiels. On peut penser que, dans un certain
nombre de cas, le renouvellement urbain (aux effets de densits trs variables) aura pour but de
faire revenir un parc d'habitat dclass dans le march urbain banal, aprs valorisation urbaine et
financire. L'chelle du temps est une dimension essentielle la russite, car le dlai de ce type
d'opration est souvent suprieur 10 ans et n'entre pas dans les quilibres de trsorerie
traditionnels de la ZAC ; les temps de retour d'investissement sont souvent trop longs et les alas
ne peuvent pas tre intgrs facilement. Les acquisitions foncires pralables sont fondamentales
et de grande ampleur, les politiques foncires seront souvent trs fines et longues mettre en
uvre
69
, tandis que les subventions publiques verser risquent d'tre de 4 10 fois suprieures
celles du logement social. tant donn l'importance de la contrainte financire, les collectivits
publiques locales devront compter sur une instance suprieure, qui cofinancera ces oprations, de
fait fondamentales pour la ville, voire l'agglomration, sur la longue dure ; mais les effets seront
variables d'une ville une autre et relveront souvent de la ddensification..

Le contraste est grand avec ce qui se passe l'autre extrmit de la ville, dans les zones
d'extension : un march foncier et immobilier rpond avec une demande immdiate et le
processus de production rd permet de sortir une maison individuelle en moins d'un an ! Mais
les consquences urbaines et sociales ngatives se feront sentir bien plus tard, lorsque l'opration
de renouvellement urbain sera termine. Cette dernire aura des cots cumuls de service et
d'intgration probablement moins importants que ceux du lotissement pavillonnaire. Ainsi, le
dilemme renouvellement urbain/extension urbaine ne porte pas seulement sur les densits, mais
aussi sur la temporalit, les cots immdiats et les types de march ; en raison de ce dilemme, on
risque d'observer en fait un double mouvement de ddensification, pour des raisons diffrentes.
Par contre, le cot global de faible densit en priphrie ne sera pas rvl au premier jour de
l'emmnagement, mais bien plus tard. Il sera pris en charge par des acteurs "passifs" (diffrents
des mnages, lotisseurs et mairies) ou encore par l'tat ou la Rgion (voirie, transports collectifs,
coles et autres quipements)
Le renouvellement urbain et l'amnagement en faible densit sont deux manires de faire la ville
qu'il faut articuler et surtout quilibrer. Les raisonnements en termes de dveloppement durable
sont les outils les plus valables.

2.5 Densit et loi SRU : un nettoyage rglementaire pour ne pas dissuader un renforcement des
densits

La question de la densit a t prsente souvent comme se trouvant au cur de la loi SRU,
juste titre puisque la loi est partie de trois constats :
- La dgradation de parties urbaines fort enjeu urbanistique (ce que les Britanniques appellent les
"brownfields").
- Les consquences ngatives de l'talement urbain.
- La ncessit d'accrotre la durabilit du dveloppement urbain et notamment de mettre de la
cohrence entre des politiques de dplacements urbains et les politiques d'habitat et d'urbanisme.

68
M. Sauvez, Acheter le foncier pour renouveler la ville, tudes foncires, N 99, septembre-octobre 2002.
69
Un amnageur de Snart confiait dans un dbat rcent : "Il faut se battre pour le renouvellement urbain, mais ce travail la
petite cuiller ne suffira pas satisfaire l'ensemble de besoins franciliens. Les gens viennent Snart car ils veulent non pas un
appartement, mais une maison individuelle."

C'est pour faciliter les objectifs de renouvellement urbain que la loi s'est efforce de supprimer un
certain nombre de freins la densification, c'est--dire d'oprer un retournement trs fort des
politiques publiques, puisque la densit tait considre auparavant comme un facteur
automatique de mal-tre et la densification une dviance urbanistique. Un grand nombre de
dispositifs fiscaux ou financiers taient particulirement favorables aux faibles densits. De la
prise de conscience des effets pervers de la loi de 1975 (en finir avec les tours et les barres
70
), se
sont labors progressivement des textes aboutissant la loi qui fut vote dans le cadre d'une
"fentre politique" favorable.

L'alternance politique rcente laisse prsager un "toilettage" de la loi qui, cependant, ne devrait
pas trop en bouleverser l'conomie globale. En outre, on peut aussi constater que cette loi est
dcale par rapport la conjoncture, notamment en rgion Ile-de-France car les effets les plus
importants de l'talement sont dj produits. Incitera-t-elle rellement les lotisseurs proposer
plus de densit ?

Il faut plutt percevoir cette loi comme un nettoyage rglementaire favorisant le renforcement
des densits, et non pas comme une injonction construire dense. Elle n'a pas notamment retenu
l'ide d'une densit minimale. Elle ne comprend pas non plus de chiffres mythiques comme le
60% d'urbanisation propos par l'UTF britannique. Les principaux points qui lvent les obstacles
la densit sont :
- L'abrogation de l'article L.111-5 qui permet d'oprer des divisions foncires, cratrices de
nouveaux droits construire.
- La suppression des participations pour dpassement de COS et de PLD : la loi n'a pas
supprim le COS et a donn la possibilit de grer la densit par des rgles d'emprise et de
prospect, c'est--dire de volumtrie.
- L'interdiction de dfinir une taille minimale de terrain.
- La suppression de la participation pour SPIC : la participation pour voie nouvelle et rseaux
permet dsormais de faire financer jusqu'au cot rel ce qui contribuait au mitage.
- La suppression des zones NB qui taient partiellement quipes.
- L'augmentation de la TLE, sauf pour les logements en collectif.
- La majoration possible de la taxe foncire sur les proprits bties, si les communes le
dsirent.
Mais il ne faut pas sous-estimer une mesure qui risque de produire autant de mfaits que le PTZ,
savoir la Participation pour Voirie Nouvelle. En effet celle-ci aboutit restreindre la question
du financement de l'amnagement au paiement par le lotisseur, donc par les usagers, d'un simple
morceau de voirie, en se dispensant de payer toutes les autres consquences de la
priurbanisation. La PVN n'puise pas, loin de l, la transparence des cots induits.

70
Le mouvement moderne qui avait produit les ZUP avait en fait produit des tissus peu denses et toujours infrieurs 1, avec
des densits de population variant de 100 150 hab/ha. Quand au PLD, une seule ZUP sur 187 le dpassait!

3. LA DENSITE ET LA RECHERCHE DE NOUVELLES DEMARCHES DE PLANIFICATION EN
ILE-DE-FRANCE

La densit se confirme bien comme un lment de grande complexit, qui est la fois une
donne, un objectif, un projet, un produit, un rsultat. Dans la plupart des dbats, on oublie trs
souvent une de ses composantes ou de ses qualits. Ainsi, dans le prsent texte, quatre lments,
au moins, n'ont pas t non abords : les liens entre les politiques d'infrastructure routires et
l'extension urbaine
71
, l'architecture de la densit, les rapports entre densit et espace public,
l'impact des questions de densit sur le frottement l'altrit et sur le sens du vivre ensemble. En
privilgiant
72
des approches conomiques et des approches multiples familires de l'amnageur (le
droit, le quantitatif et le normable), ont t ngliges les questions de la construction des identits
individuelles et collectives
73
, du langage spcifique qu'est l'architecture et bien sr les questions du
politique. Or, lors du dernier scrutin prsidentiel, le vote FN a domin dans les banlieues et les
zones priurbaines ; les "quartiers" ont t des lieux o l'abstention a t la plus forte. Car il y a
un lien entre la manire dont on vit dans certains espaces aux qualits de densit types et la
cration d'une culture ou le partage de valeurs communes. Si "l'entre soi" est une donne de
l'individuation moderne et correspond un crneau de march immobilier qui donne satisfaction
court terme, qui permet de raliser un rve social et familial moindre cot apparent, pour
autant doit-il tre encourag ou satisfait immdiatement
74
? La "ville mergente" est la ville
gnrique qui se fait pour partie sous nos yeux ; doit-elle tre notre modle de rfrence
75
? Si les
faibles densits correspondent une vritable demande sociale, les hommes politiques doivent-ils
rpondre par l'affirmative sans avoir compris finement comment elle se formulait ? sans,
dsormais, avoir affect les cots cumuls aux acteurs concerns ?
La question des densits n'est pas qu'une question technique, car elle ouvre vite sur des questions
de valeurs collectives qui doivent tre mises en dbat dans ce que les politistes appellent l'espace
public ; celui de la parole a autant d'importance que celui le plus concret des urbanistes et des
amnageurs, l'espace minral ou vgtal.

Dans ces conditions, faut-il dbuter dans un processus de planification rgionale ou locale par la
question des densits ? Ne faut-il pas prfrer un terme comme qualit urbaine, plus global ? La
question est compltement ouverte mthodologiquement.
Comment contribuer la prparation du processus francilien du point de vue de la densit ?
Avanons quelques ides
76
:

71
M.Wiel et V Fouchier ont men des analyses trs convaincantes, dont les rsultats n'ont pas fait l'objet de remise en cause.
Dans la production de la prsente note, il a t considr que les collgues universitaires spcialistes de la mobilit et
participant au programme de l'IAURIF traitaient de cette question.
72
Parfois de manire incantatoire
73
Cf. Les Annales de la Recherche Urbaine, N 67, juin 95 : Densits et dplacement.
74
Dans son commentaire sur les raisons du vote FN du 21 avril 2002, J.Levy notait dans Libration : "Les extrmes se
nourrissent des clivages brutaux et des carts marqusL'habitat priurbain renforce les tendances au repli agressif qui sont
son origine. Inversement, le bti traditionnel se prte mieux, par sa densit, par la diversit de ses logements et de ses activits
au mlange et l'acceptation de l'altrit. Nombreux et prennes dans les centres-villes, les quartiers forte prsence trangre
sont jugs beaucoup moins dangereux par les rsidents que les grands ensembles car ils sont de taille rduite, environns de
tonalits diffrentes, toujours l'enjeu d'une dynamique ouverte".
75
Significative fut l'affirmation de B.Fortier lorsqu'il reut le grand prix de l'urbanisme "Je ne veux pas m'agenouiller devant la
ville mergente" (dcembre 02).
76
Certaines d'entre elles sont tributaires des travaux de V. Fouchier in Villes du XXI sicle, ed. du CERTU, 2002.

3.1 Amliorer et diffuser les connaissances sur les questions des densits

tant donn le peu de temps laiss la prparation du SD, de la DTA, et du SRADT il n'est pas
possible d'envisager une recherche globale ambitieuse qui viendrait se substituer des travaux du
type de l'ADEF. Suffisamment d'lments ont t rassembls pour exprimer une pense et un
projet (cf. le document "Toward an Urban Renaissance" qui ne se prsente pas sous un aspect
scientifique). Par contre, il faut probablement actualiser certains textes, les complter et surtout
organiser le dbat d'une manire stratgique (cf. le contre-exemple qu'est l'exprience britannique
avec son" faible rendement" politique) l'aide de documents tourns vers les lus et les
reprsentants du monde conomique et de la socit civile :

- Le document ralis par l'IAURIF en 1995 est d'une grande clart pdagogique et pourrait
tre complt puis mis en valeur notamment dans trois domaines : l'exploration de densits
entre 0,3 et 0,6, du fait des opportunits de redensification de certains tissus ; les densits des
lotissements trs rcents (avec une assertion aux lotissements scuriss) ; les densits d'un
certain nombre d'oprations de promotion dense qui rencontrent un franc succs
commercial (le kitsch haussmanien de Marne-la-Valle ou les oprations Apollonia). Il s'agit
non seulement d'explorer les caractristiques physiques des densits mais aussi les liens avec
les tissus constitus.
- La connaissance statistique que l'on a des faibles densits commence prendre corps. Mais
les informations donnes sur les mouvements et la localisation des maisons individuelles
sont encore approximatives. Il importe d'avoir des donnes fiables sur la question qui est
traite globalement par les producteurs de maison individuelle.
- La question du polycentrisme prendra de l'importance dans la rflexion venir. Or,
actuellement, la recherche a produit des donnes significatives avec des raisonnements qui
privilgient la distance de parcours partir de Notre-Dame. Mais n'observe-t-on pas des
fonctionnements spcifiques de bassin d'habitat ou de l'emploi propres certains ples forts
qui, leur tour, vont induire, par exemple, des tissus de faible densit (V. Fouchier a
commenc aborder cette question sur les villes nouvelles) ?
- La nature de la demande sociale pour les faibles densits fait dbat. En effet, les amnageurs,
les acteurs de l'immobilier et les maires sont unanimes pour dire que la demande de maison
individuelle est forte, mais les quelques enqutes dont on dispose montrent que des achats se
font par dpit de ne pas avoir trouv ailleurs. Il serait donc souhaitable d'avoir des rsultats
d'enqutes approfondies.
- En matire de prospective, les reprsentants de l'association majoritaire de promoteurs de
maisons individuelles envisagent deux crneaux possibles : les rsidences pour les seniors et
l'individuel locatif. Il faut probablement aborder la question sous une forme plus globale des
transformations de la socit
77
(diminution de la taille des mnages, nouvelles formes de
mnages, rpartition du temps de travail, besoins de services urbains, etc.) pour pouvoir en
dbattre avec eux et surtout envisager deux aspects qui sont singulirement absents des
rflexions : le march de seconde main de l'immobilier individuel
78
et la question sociale. Sur
ce dernier point, on assimile volontiers l'individuel et les faibles densits un rve concret
accessible tous ; or les situations de surendettement n'en sont peut-tre pas absentes. Au
commencement des annes 90, des voix ont dnonc les risques pris par certains mnages et
les situations d'checs de certains quartiers d'Ile-de-France. Peut-on carter le discours
d'alors affirmant que certains lotissements seront les coproprits dgrades de l'avenir ?

77
Le rcent atlas des agglomrations publi par la FNAU fait ressortir des donnes nouvelles comme les vieillissement dans les
zones priurbaines, la sur-reprsentation des jeunes dans les banlieues, qu'il faudrait croiser avec la carte des densits
communales.
78
Lors de la prsente note, je n'ai pas eu ma disposition les rflexions sur ce sujet (NDLR).

3.2 Adopter un mode de raisonnement privilgiant les questions du dveloppement durable

La comparaison entre le dbat franais et belge a montr que l'adoption d'une problmatique de
recherche apparemment neutre n'tait pas productive de conclusions acceptables. En effet,
l'amnagement n'est pas qu'une question technique, car ce type d'actions s'appuie sur l'adoption
et le rfrencement certaines valeurs. Il serait donc souhaitable de relier ds le processus de
choix d'options de densits des questions explicitement poses, donc dbattre collectivement.
Au vu des expriences europennes, le dveloppement durable est bien plus qu'une mode, c'est
une manire de raisonner qui se gnralise et qui s'avre plus globale que les prcdentes et plus
prs de la ralit. Adopter un tel schma de raisonnement, c'est privilgier la cohrence sans
interdire le dbat ou les spcificits franciliennes. En tout cas, maintenir ce cap, c'est tre dans la
capacit d'aborder ce qui ronge la socit amricaine, la question de l'usage immodr de la
voiture individuelle. "Le dveloppement durable ravive et renouvelle la dispute ancienne entre
densit-mixit d'une part et division fonctionnelle de l'autre.
79
"

- L'approche par "l'empreinte cologique
80
"des agglomrations devrait servir de cadre global
de rfrence pour mieux situer les conditions du devenir de la mtropole francilienne et se
donner quelques grands chiffres globaux d'indicateurs d'urbanisation compatibles avec un
certain niveau de bien tre et respectueux de certains quilibres environnementaux.
- La question des transports et de rpartition souhaitable des flux selon les diffrents modes
est centrale et permettra de reprer les disfonctionnements actuels lis des questions de
densit, tout en insistant sur le fait que c'est la multimotorisation et ses effets qui constituent
un des enjeux les plus forts.
- Des travaux amricains rcents
81
ont dnonc la manire dont les financements croiss du
systme autoroutier structuraient de facto une certaine partie des agglomrations, en
engendrant des ingalits territoriales fortes, en ne faisant pas payer les territoires
directement bnficiaires, qui utilisent un effet d'aubaine provenant de niveaux publics
suprieurs diffrents pour poursuivre lurban sprawl. Comme la Rgion Ile-de-France
finance 1/3 du systme autoroutier au ct de l'tat, n'y aurait-il pas une opportunit de
contractualiser des rapports avec les collectivits concernes pour qu'elles adoptent des partis
d'amnagement favorisant une plus grande densit (cf. bouclage de la francilienne
82
)?
- L'entre dans une socit du risque, la question des catastrophes industrielles, naturelles et
urbaines vont prendre une place grandissante et obligeront les autorits politiques adopter
d'autres proccupations et d'autres rapports avec les citoyens, gnralement autour des
questions de localisation et de densit des formes bties. Il s'agira de reprendre toutes les
contraintes qui n'ont fait que s'ajouter depuis dix ans pour les confronter ce qui existe ou
pourrait faire l'objet de conqute ou de reconqute urbaine (cf. le pavillonnaire et les zones
d'inondation, la proximit des aroports, etc.).
- Les rflexions en termes de dveloppement durable permettent plus facilement de se poser
les questions des principes rgulateurs qui sont contenus dans les dmarches de planification
: l'efficacit allocative long terme, l'efficacit distributive et l'quit environnementale
servant de crible possible aux options de densit et de localisation. Il est possible que de tels
raisonnements confirment ce qui a t observ par ailleurs : les formes de "dcentralisation

79
F. Beaucire : "La forme des villes et le dveloppement durable", in Villes du XXI sicle, d. du CERTU 2002. L'auteur ajoute :
"La ville dense qui s'est construite sur le terrain tourne le dos la ville dense et diverse souhaite par la plupart des
urbanistesune planification spatiale mnageant la "desservabilit" par les transports collectifs permet de garantir dans le
long terme un report modal spontan et durable."
80
Voir les travaux canadiens et ceux de la Rgion Nord-Pas-de-Calais.
81
M.G.Boarnett et alii, Do highways matter ? Evidence and policy implication of highways'influence on metropolitan
development, Discussion paper, August 2000
82
Au Qubec, en 2000, la Province envisageait de ne plus subventionner en quipements publics les villes qui produisaient des
communauts priurbaines loignes, trs coteuses en gestion (cf. le dneigement).

concentre
83
", que l'on trouve au Danemark ou en Hollande, sont des modles de rfrence
efficace.
- Les questions de l'efficacit conomique de la rgion et de sa comptitivit ont voir avec
les questions de dveloppement durables et de densit. En effet, dans une conomie qui est
de plus en plus relationnelle, ce sont les interfaces qui sont importantes. Celles-ci ne sont pas
qu'conomiques mais aussi physiques et les diffrentiels de densit, la manire dont sont
articuls les diffrents espaces, notamment par les transports collectifs, jouent un rle
essentiel. Des travaux
84
ont ainsi montr que la compacit d'une ville favorisait les
opportunits d'appariement emplois/actifs, donc l'efficacit globale d'un bassin d'emploi ;
l'inverse le "mismatch" amricain, qui est la dconnexion excessive entre les espaces
priurbains et de travail, est contre-productif.

3.3 Interroger la complmentarit des formes denses et moins denses

La vie urbaine est dsormais partout et la grande mtropole aurait multipli les choix de vie
85
.
Cette affirmation mrite d'tre nuance et certaines visions de la ville prsentent un optimisme
qui n'est pas en rapport avec la ralit
86
(cf. les situations d'ingalit ou de captivit dans certains
territoires). Une des caractristiques de la mtropole est d'tre forme de territoires aux densits
trs diffrentes et d'une grande htrognit de tissus. Un des enjeux de la planification rgionale
est de les intgrer en fonction de leurs qualits propres, mais bien plus en fonction de leur
complmentarit et de leur devenir respectif/mutuel. L'exprience des grands ensembles qui ont
t initialement des cadres modles de l'ascension sociale des classes moyennes et populaires doit
inviter la prudence, lors de la promotion d'autres formes urbaines. Dans tous les cas, la question
de la maximisation des interactions sociales, qui est une des finalits du rassemblement des
socits en ville et de leur inscription territoriale, ne devra pas tre lude".

- La Rgion Ile-de-France s'est engage dans le polycentrisme. Or, mme si cela n'a pas eu
tous les effets escompts, du fait de l'urbanisation trs htrogne des bourgs et villages
87
, le
cap de ce type de politique sera probablement maintenu. C'est aussi la voie choisie par la
plupart des autres pays occidentaux. Si la densification ne peut s'identifier au polycentrisme,
celui-ci se nourrit d'une mise en rseau des territoires densit nette leve. Sa mise en
uvre passe par le soutien conditionnel des financements publics la ralisation ou
l'accompagnement de projets urbains intgrant avec justesse densit sociale interne et non
sociale externe (% de m2 de logement/habitant lev et densit urbaine d'une ville plus
compacte).
- L'insistance raisonner en termes de densit nette est fondamentale, car elle amne ne pas
dissocier les effets de l'emploi des situations d'habitat sur les territoires, ainsi d'ailleurs que
des modes de dplacement. S'intresser l'volution des zones d'emploi et tenter d'en
inflchir la localisation (cf. les zones logistiques) est important plus d'un titre pour les
densits. L'emploi est inducteur d'urbanisation. C'est en fonction de leur emploi que les
habitants sont amens arbitrer des ventuels dmnagements. En consquence, localiser
ces emplois au plus prs des lieux de transports collectifs (cf. densification sur les ples

83
Cit par R. Camagni in Villes du XXI sicle", ed. du CERTU.
84
Travaux de Chang Woon Lee, Equipe IL, Comparaison Londres /Paris ; ainsi que R.Prud'homme et Chang Woon Lee,,
"Size, Sprawl, Speed and the efficiency of Cities" Urban Studies, Vol 36, pp. 1849-1858
85
Ces choix ont une traduction en termes de valeurs marchandes. Le centre ville avec ses valeurs urbaines leves traduit bien
des avantages significatifs pour ceux qui en ont les moyens. Certains produits priurbains ont certes la mme valeur nominale,
mais le vritable enjeu rside dans les produits intermdiaires et les valeurs sociales qui leur sont attribues.
86
La description de la la ville contemporaine par Y. Chalas est intressante du point de vue sociologique ou anthropologique
mais elle est parfois excessivement irnique.
87
En effet, si l'on trouve des villages qui ont su matriser l'explosion de l'usage de la voiture ou rpondre aux besoins
d'quipements (cf. les communes du territoire de Snart), les faibles densits qui n'taient pas ralises par "petite dose" ont
souvent dsquilibr ces tissus urbains ruraux.

d'change ou dfinition de nouveaux systmes de transports) c'est peser dans des choix
d'utilisation de mode et de localisation de zones d'habitat et cela indpendamment de ce qui
peut tre fait par ailleurs pour mieux grer les dplacements. Il est une autre opportunit
saisir, savoir la libration de grandes emprises industrielles (qui existent encore) pour faire
du renouvellement urbain. Mais il faut aussi tre raliste, la multiplication des lieux de travail
nomades est un facteur encourageant les faibles densits, puisque de toute manire le salari
concern a besoin d'un vhicule personnel pour accder aux diffrents lieux o exercer ses
tches, c'est--dire qu'il place plus "naturellement" l'habitat individuel dans sa chane des
dplacements !

- En s'interrogent sur les raisons qui feraient que des mnages abandonnent un projet d'habitat
en maison individuelle pour un habitat plus dense, type maison de ville, E.Charmes
88

souligne que "la densit n'a pas d'intrt pour elle-mme mais pour ses corrlats aux
premiers rangs desquels figurent la desserte de transports en commun, mais aussi
l'accessibilit rapide des services, des commerces et des quipements". Il cite comme
exemple les stratgies marketing des promoteurs autour des anciens noyaux villageois, les
volonts de s'insrer dans des tissus de banlieue, etc. Si on ne peut le suivre totalement (car la
densit est une valeur conomico-culturelle que certains groupes de tous ges et de tous
revenus recherchent pour elle-mme), on peut partager son avis pour le reste. La
construction des prfrences individuelles et le jeu des arbitrages que les mnages font (tout
au long de leur itinraire rsidentiel pourrait-on ajouter) crent des marges de manuvre
pour les amnageurs. Il y a effectivement des espaces rutilisables, comme les anciens
faubourgs des premires couronnes ou les noyaux urbains de la grande couronne.
Cependant, la question rsoudre ne rside pas dans le reprage des lments ncessaires
(une gare, une cole, des commerces de proximit, des symboliques de la "ville
traditionnelle", etc.) qui permettront aux mnages de renoncer l'absence de mitoyennet (le
Graal du pavillonnaire), mais dans la stratgie d'assemblage des diffrents ingrdients
ncessaires et dans la cration de valeurs suffisantes pour oprer le basculement vers des
densits plus fortes. Hormis des grosses oprations d'amnagement, les corrlats ne se crent
pas facilement ; il y a en effet des effets de seuil. Quand les constructions se font dans les
dents creuses ou en continuit des tissus constitus et que les conditions de scurit des
biens et des personnes sont assures, l'alternative est possible ; mais il est ncessaire aussi
que le lieu reflte une image positive des nouveaux venus. Pour raliser ce type d'opration, il
faut une double matrise d'ouvrage solide (prive et publique) et l'laboration d'une stratgie
qui aura matriser la complmentarit entre le diffus et le collectif/individuel de densit
moyenne. Mais la satisfaction l'chelle territoriale suprieure des critres d'efficacit et
d'quit voqus ci-dessus demeure. Ne pas se poser la question, c'est, un peu, franciser la
dmarche du New Urbanism amricain qui ne rsout pas grand chose globalement.

- Un autre lment de lalternative repose sur le renouvellement urbain dans les tissus
constitus. L'objet est ici de donner aux mnages tents par l'habitat en faible densit une
alternative de qualit (en surface, en prix d'accs et en amnits comme la scurit et le
silence, valeur montante de l'habitat en ville), en crant de la valeur urbaine dans des endroits
de la ville constitue qui n'en ont plus. Comme il l'a t indiqu prcdemment le problme
est double : le temps de ralisation et l'ampleur des investissements publics initiaux. La CDC
s'est engage dans ce type d'oprations avec les collectivits. En ce temps de
l'exprimentation offerte aux collectivits territoriales, n'y a-t-il pas un lieu d'intervention
spcifique de la Rgion dans une optique contractuelle et pluriannuelle ? Cependant, la
question des densits qu'il est possible d'obtenir reste entire et relve de la qualit du projet
urbain retenu et de la volont de la ville concerne, mais cela pourrait reposer sur l'objectif

88
E.Charmes, Densifier les banlieues, tudes Foncires, N99, Septembre-Octobre 2002

de diminuer les densits internes et d'augmenter les densits externes, c'est--dire des
surfaces de logement attractives dans le cadre d'une densit moyenne minima.
- La recherche de densit autour d'espaces faible occupation ou de faible densit (centres
commerciaux et mini-zones de loisirs, certains ples d'changes) est reprendre dans un
cadre global, afin notamment de ne pas encourager les polarits type "edge cities" qui
mineraient encore plus les centres traditionnels.
- La question de la destruction du patrimoine des grands ensembles n'est pas loigne de la
question des densits. C'est cette occasion que se joue la visibilit des politiques relles de
renouvellement urbain. Dans un de ses articles passionns pour la ville, P. Chemetov ajoute :
"[Cette destruction] n'offre pas ce qui manque la banlieue, pour faire vivre ses morceaux
pars, sa sympathie htroclite. C'est la reconnaissance de l'immensit de son territoire qui
donnerait une unit la banlieue, s'il tait trait comme le systme de rfrence de tous les
modes d'implantation, du pavillon de meulire au grand ensemble en mal de survie.
89
" Pas
plus que la banlieue, le priurbain est un espace comme un autre qui n'a pas tre diabolis.
Pas plus que la banlieue, le priurbain est un espace achev ; il voluera son rythme, selon
les volutions de son peuplement mais aussi selon les valeurs conomiques de
l'environnement
90
.
- Les surcots terme des faibles densits ont permis M.Wiel
91
d'imaginer un processus de
financement qui transforme un cot immobilier priurbain en acquisition foncire dans les
zones proches du centre, qui peut agir la marge dans certaines situations. Ce procd serait
reprendre dans le cas d'une rflexion plus globale de foisonnement des financements des
politiques foncires et immobilires.
- Les exemples trangers cits ci-dessus (Pays-bas, Danemark, Sude, Grande-Bretagne,
Norvge) prsentent des solutions qui peuvent inspirer des politiques complmentaires. On
peut citer notamment le succs commercial des lotissements denses du comt d'Essex qui
ont t encadrs par un guide public avec lequel un promoteur et des architectes ont su crer
de la diversit
92
. Un programme rcent du PUCA, sur la villa urbaine, durable propose des
formes urbaines intressantes, tant du point de vue de la densit que de la dmarche HQE.
- Mais ce sont surtout les raisonnements en termes de processus favorisant la qualit urbaine
qu'il faudrait dvelopper, comme invite le faire un ouvrage remarquable de Roelof Verhage,
partir d'une tude attentive sur la manire dont on dveloppe des politiques d'habitat en
France, Hollande, Allemagne et Grande-Bretagne
93
.

3.4 Peut-on limiter la diffusion des faibles densits ?

L'poque de l'administration autoritaire de l'urbanisme est rvolue depuis longtemps. Les collectivits
locales ont la matrise de leurs comptences et, aprs bien du temps pass, la coopration
intercommunale s'organise. C'est donc dans le cadre de ngociations avec la Rgion que l'on peut
envisager d'encadrer le dveloppement des faibles densits et bien sr dans le cadre de mesures
nationales.

- La limitation raisonne des faibles densits relve pleinement d'une DTA. C'est ce niveau
qu'il faudrait poser les principes du lien entre dveloppement durable et faibles densits. Le

89
Si prs, si loin, les priphries, in "Paul Chemetov, un architecte dans le sicle", Le Moniteur 2002.
90
Dans le Bassin de la Sambre, on a tudi les conditions de resserrement, donc de destruction du tissu pavillonnaire, la suite
de l'abandon des maisons et du dclin conomique global. Aux Etats-Unis, le Sprawl se densifie ds que les valeurs foncires
dpassent certains seuils.
91
tudes Foncires, N96, mars-avril 2002.
92
Cette exprience prsente certaines analogies formelles avec le New Urbanism, qui est pourtant apparu bien plus tard. Voir
Moniteur, 27 avril, 2001
93
Local Policy for Housing development. European experiences, Ed.Ashgate, 2002. Dans cet ouvrage, l'auteur montre que, en dbut
d'opration, le facteur densit n'est pas une donne intangible. Sa valeur varie sensiblement tout au long des ngociations et
des rapports de force entre la collectivit publique et les amnageurs.

schma directeur pourrait engager un suivi des densits (mais avec quel poids
rglementaire ?)
- La premire des mesures promouvoir serait de revoir le fonctionnement du PTZ. N'y a-t-il
pas l, un champ d'exprimentation de nouvelles comptences rgionales et cela d'autant que
ce financement immobilier doit tre revu ?
- La seconde mesure pourrait viser mieux faire apprcier le cot des faibles densits par les
communes qui s'y engagent en faisant progressivement connatre les surcots rels.
- La construction d'un habitat individuel n'est pas dissociable de la ralit du march de
seconde main sur lequel on n'a pas suffisamment d'informations. La grande ANAH peut-elle
s'en saisir dans une vision rgionale d'amnagement du territoire ? dans quelle condition
pourrait-on organiser "le passage d'une conomie de production celle du recyclage des
maisons existantes
94
"? Une telle rflexion doit tre mene dans le cadre d'une prospective des
nouveaux utilisateurs de ce type de produit, puisque les structures familiales changent
profondment ; les promoteurs et lotisseurs y sont trs attentifs de leur ct.

- Revenir sur les principes du SDRIF de 1994 risque de ne pas tre vident, sauf pour les
espaces naturels sensibles et autres types de protection qu'il faut probablement rexaminer.
Les collectivits ont profit du flou des "zones pyjama" et sollicitent l'aide de la Rgion sur
de multiples domaines (cf. les contrats ruraux). En consquence, c'est dans le cadre de la
ngociation financire globale qu'il serait possible de faire appliquer une charte de la
limitation supplmentaire du priurbain dfinie pralablement par une DTA.
- La monte de l'intercommunalit pourrait tre un lment favorable de prise de conscience
collective des effets des faibles densits. Cela justifierait une politique active de
communication sur les "bonnes" (et moins bonnes) pratiques en matire de densit.
- La pratique du projet urbain a surtout concern la "ville consolide", dans le but de l'embellir
et de renforcer ses espaces publics ; mais, il serait possible de promouvoir des minicentralits
intgrant largement les questions de paysage et de nature, aux franges et la priphrie
rgionale. Un des enjeux du priurbain constitu, ou faire, est de savoir s'il est possible d'y
introduire des propositions d'urbanisme (notamment plus dense organis autour d'un rseau
d'quipements minimisant l'impact de la mobilit, maximisant l'accessibilit ainsi que la
satisfaction d'habiter), et de savoir qui va les porter, puisque sans commande lgitime il n'est
pas possible d'agir. Si cela devait se produire, la question de la participation avec les habitants
prendrait une dimension centrale.

- De ses observations l'tranger, V. Fouchier a imagin qu'il serait possible de fixer des
densits minimales
95
, ou des fourchettes de densit. Il semble cependant que le droit franais
soit peu compatible avec ce genre d'initiative. Le minimum est par ailleurs dpendant des
conjonctures conomiques. Cependant, l'ide de fourchette pourrait tre reprise dans le
cadre de conventions globales.
- Les travaux de M. Wiel sur la transition urbaine montrent qu'il existe bien une relation entre
vitesse et accroissement des zones de faible densit. En suivant ce type de raisonnement, il
est peut-tre possible de ralentir le mouvement de priurbanisation en limitant de manire
cohrente les vitesses, ainsi que les infrastructures routires nouvelles, ou en proportionnant
le systme de transports collectifs des seuils de population ou de densit. Cela ncessitera
un accord des dpartements concerns, des transporteurs publics, et bien sr la mise en
uvre de solutions alternatives en termes de densits moyennes dans les tissus urbains
constitus.
- Enfin, instituer une tude d'impact de mobilit pour les oprations nouvelles permettrait de
stimuler la recherche d'un moindre impact environnemental des types de densit.

94
Propos de J.-P. Lacaze.
95
tudes foncires N81, Hiver 1998. Il ajoutait que la vraie rponse passerait par une politique de rgulation de l'offre foncire!


Les logiques des communes priurbaines et la
consommation despace

Thierry Vilmin

Les logiques des communes priurbaines et la consommation despace


La Dcentralisation, en confiant lurbanisme et la gestion foncire aux communes, leur a permis
de dcider de manire souveraine de leur rythme de croissance et de le contrler. Cette volution
avait dj commenc ds le milieu des annes 1970 la faveur de llaboration des POS, un
certain nombre de communes ragissant aux grandes oprations lances antrieurement sur leur
territoire.

Chaque commune a donc sa logique propre de croissance (ou de stabilisation) et a les moyens de
mettre en uvre cette logique travers les diffrents instruments du Code de lurbanisme : droit
des sols, outils fonciers, outils financiers et contractuels.

Depuis une quinzaine dannes, nous avons pu observer ces logiques et ces politiques
damnagement en Ile-de-France et dans ses franges (Oise, Eure-et-Loir) travers une dizaine
dtudes menes principalement pour le Ministre de lEquipement (voir liste en annexe) et qui
ont port au total sur une petite centaine de communes, priurbaines et de petite taille pour la
plupart.

Pour la prsente note, nous avons relu ces tudes dans une perspectives historique. En effet,
depuis 1987, le contexte francilien sest modifi sur le plan institutionnel : un schma directeur a
t approuv en 1994, remplaant celui de 1976 ; lintercommunalit tente de se mettre en place,
souvent prcde par des schmas directeurs locaux, dclinaisons du SDRIF. Le contexte sest
aussi modifi sur un plan gographique et sociologique avec le dveloppement des infrastructures
de transport et lallongement des migrations domicile-travail.

Ces tudes ont permis danalyser les logiques des communes, comment celles-ci rgulent leur
croissance, quels sont les rsultats de cette rgulation sur les formes urbaines produites. Mais
laddition des logiques et des politiques communales ne fait pas une politique rgionale.
Comment ces logiques et politiques locales peuvent-elles tre rgules leur tour par un niveau
suprieur, notamment laide des schmas directeurs et autres instruments damnagement du
territoire ? La prsente note na pas lambition dapporter la rponse dfinitive cette question.
Elle se veut modestement une contribution exploratoire, capitalisant une srie dtudes et
suggrant quelques pistes de rflexion. Son contenu ne doit tre considr ce stade que relevant
du domaine de lhypothse. En effet, chaque tude avait son questionnement propre et portait
sur un chantillon non reprsentatif. Aucune navait pour but explicite de rpondre aux questions
qui sont aujourdhui poses.

1. LES LOGIQUES DES COMMUNES

Les logiques des communes priurbaines se modifient dans le temps, mesure que les aires
urbaines stendent. Historiquement, la premire logique apparatre est une logique foncire.
Elle est ensuite relaye par une logique sociodmographique qui se maintient et se renforce
mme. Dautres types de logiques se manifestent galement : une logique financire lie en,
particulier aux ressources de taxe professionnelle, une logique de niveau dquipement et, moins
frquemment, une logique de restructuration urbaine.

1.1 Les logiques foncires

Avant dtre priurbaines, les communes sont rurales et leurs conseils municipaux reprsentent
largement les agriculteurs et la proprit foncire. Si une pression lurbanisation se manifeste,
les municipalits y voient non seulement le moyen dinverser lexode rural mais aussi de raliser la
rente foncire au profit de leurs mandants. Elles autorisent alors un dveloppement en diffus, le

long des voies existantes, qui renvoie les vrais cots de lurbanisation vers le contribuable futur et
vers les niveaux suprieurs de collectivits territoriales.

Lorsque cette logique foncire opre de manire exclusive, aucun objectif dmographique nest
fix dans la plupart des cas. La dmographie est simplement induite par le souci de dvelopper la
commune et de raliser la rente foncire.

Quand par la suite les nouveaux habitants prennent le contrle de la mairie, les logiques
sociodmographiques lemportent dsormais sur les logiques foncires. Mais celles-ci ne restent
jamais compltement absentes si la commune comporte encore beaucoup despaces agricoles. Le
poids politique des agriculteurs reste largement suprieur leur poids dmographique. En effet,
ce sont eux qui entretiennent lespace et qui contrlent cette ressource rare et chre quest le
foncier.

Dans certains cas que nous avons pu observer dans lOise dans des secteurs dhabitat
traditionnellement dispers o lurbanisation diffuse sest dveloppe le long des routes reliant
des hameaux et des fermes isoles, les communes, mme aux mains des rurbains , ne peuvent
pas sortir de la logique foncire pour des raisons la fois juridiques et politiques. Il existe encore
trop dinterstices le long des voies quipes qui ne peuvent qutre classs constructibles (zones
U) dans les documents durbanisme.

La desserte en voies et rseaux de hameaux et de fermes isols a gnr de proche en proche des
droits construire sur lesquels il est difficile de revenir.

En revanche, les secteurs craliers, majoritaires en Ile-de-France, suscitent une urbanisation plus
compacte. La politique agricole commune (PAC), en distribuant les subventions en fonction des
surfaces cultives, a favoris jusquici une gestion par lagriculture de tous les espaces, mme les
moins productifs. Si ces subventions la surface devaient disparatre ou sattnuer, il faudrait se
rinterroger sur les logiques foncires des communes et sur la gestion des espaces naturels.

1.2 Les logiques sociodmographiques

Historiquement, les logiques sociodmographiques peuvent jouer dans les deux sens : lexpansion
ou la stabilisation.

Les communes les plus loignes des villes centres ont connu un dclin dmographique avec
lexode rural. Selon les couronnes, le point bas se situe au recensement de 1954, de 1962 ou de
1968. Il est normal que les mairies aient vu dun bon il un dveloppement priurbain qui leur
permettait de retrouver la population perdue, de maintenir ou de rouvrir les coles et les services.

Lorsque les nouveaux habitants deviennent majoritaires, ils ont le souci de protger
lenvironnement campagnard quils sont venus chercher. Ils constatent aussi que lurbanisation
sest faite crdit et que les quipements ne suivent plus. Il faut alors dcrter une pause et
arrter lurbanisation par un POS restrictif.

Puis les mnages priurbains arrivs par vagues en accession la proprit vieillissent sur place.
Avec la dcohabitation, la population peut diminuer et les coles nouveau se vider. Lorsquelle
en prend conscience, la commune est mre pour de nouveaux dveloppements. Elle rvise alors
son POS et ouvre de nouveaux espaces lurbanisation.


Cette logique sociodmographique est donc cyclique. Cependant, les communes se fixent de
manire consciente des horizons de population et des rythmes annuels de construction. Au cours
des enqutes, nous avons pratiquement toujours pu obtenir une rponse cette question de la
part des lus, mme si elle ne figurait nulle part par crit.

1.3 Les logiques financires

Les premire vagues durbanisation nont pas pay le vrai cot des quipements rclams par des
nouveaux arrivants ayant dj pris lhabitude dun mode de vie urbain. Les quipements ont d
tre raliss en rattrapage sur le budget municipal et en sollicitant les subventions des niveaux
suprieurs.

Les communes ont ralis assez tt que seules celles qui bnficient de recettes de taxe
professionnelle consquentes (reprsentant un tiers la moiti du produit de la fiscalit locale,
pour fixer les ides) peuvent se payer le niveau dquipement attendu par leurs habitants. Ces
communes riches peuvent aussi se permettre un dveloppement dmographique, dautant quelles
ralisent dj localement un relatif quilibre habitat-emploi. Les autres communes dpourvues de
taxe professionnelle tendent ralentir ou arrter leur urbanisation le temps de reconstituer leurs
marges de manuvres financires. Elles tendent aussi orienter leurs moyens fonciers et
financiers en priorit vers les zones dactivits plutt que vers les zones dhabitat.

Mais nous avons constat au cours des tudes successives, y compris sur des communes que nous
avons revues aprs un intervalle de quelques annes, que cette logique financire est de moins en
moins prsente. Avec le progrs de lintercommunalit et du partage de la taxe professionnelle,
les communes tendent renvoyer vers les tablissements de coopration intercommunale la
responsabilit des zones dactivits, ce qui permet au passage de crer des zones plus attractives
pour les entreprises et fait prendre moins de risques aux petites collectivits. Dautre part,
beaucoup de petites communes semblent assumer leur fonction rsidentielle et le dsquilibre
habitat-emploi qui va ncessairement de pair. Elles ont pu constater que leurs habitants ne
cherchent pas ncessairement du travail sur place et acceptent de se dplacer, y compris sur de
longues distances. Enfin, dans bien des cas, la gnrosit des chelons suprieurs a compens
sous forme de subventions dquipement les manques de ressources fiscales (les taux des
subventions des dpartements et des rgions sont souvent fixs selon des barmes inversement
proportionnels la taille des communes). Lajustement sest fait aussi par une augmentation des
taux des impts locaux mais qui est reste supportable. Il sest fait enfin par lacceptation dun
niveau dquipement peu lev.

La manire dont sest dveloppe lurbanisation a aussi jou un rle sur la sant financire des
communes. Celles qui avaient lorigine un parcellaire morcel et de nombreux chemins de
desserte (secteurs marachers ou bocagers) nont pas pu rcuprer les cots dquipement
entrans par une urbanisation diffuse. Elles se sont retrouves ensuite dans une situation
financire plus difficile. En revanche, celles qui sont localises dans des secteurs craliers
remembrs se sont dveloppes sous forme doprations densemble linitiative de lotisseurs et
de promoteurs. Elles ont pu faire contribuer ces oprateurs aux cots dquipements,
sauvegardant ainsi leur situation financire.

Les communes disposant de ressources de taxe professionnelle ont tendance investir dans des
quipements de superstructure gnreusement dimensionns. Et pour justifier lutilisation de
ceux-ci, elles acceptent plus facilement une croissance dmographique que dautres moins
fortunes.


1.4 Les logiques dquipement

Le niveau dquipement est une notion subjective une fois que les besoins en infrastructures et en
coles ont t satisfaits. Mais nous avons pu constater dans les entretiens avec les lus que cest
une notion bien prsente dans leur esprit. Les communes raisonnent par rapport un certain
niveau dquipement qui correspond la place quelles se donnent dans larmature urbaine : petite
ville, bourg structurant , village assumant sa ruralit. Par rapport ce niveau dquipement de
rfrence, elles se situent elles-mmes, soit en dessous, soit au dessus, soit lquilibre, et cette
apprciation conditionne leur volont de se dvelopper ou non.

Certaines communes raisonnent par rapport des seuils de population qui leur permettront
dobtenir un certain nombre dquipements publics et privs. Et ces seuils une fois atteints, elles
prvoient ensuite une stabilisation ou une faible croissance. Celles qui sestiment maturit
envisagent souvent un dveloppement de lhabitat quipements constants . Ces quipements
constants sont en gnral les coles. Le dveloppement urbain est pilot de manire maintenir
constant le nombre de classes.

1.5 Les logiques de restructuration urbaine

Dans certains cas, alors mme que les autres logiques devraient amener la commune arrter son
dveloppement, on constate quau contraire elle envisage une croissance importante pour rsoudre un
problme de forme urbaine. Il sagit le plus souvent, soit dtoffer un village-rue en dveloppant un
maillage dans la partie centrale, soit de relier des quartiers excentrs en comblant les vides pour
donner au primtre urbanis une forme plus rgulire.

1.6 La combinaison des logiques

Ces logiques ne sont pas luvre de manire isole. Elles se combinent et renforcent leurs effets. Les
logiques financires sont souvent lies aux logiques dquipement et celles-ci aux logiques
sociodmographiques. Si la commune a peu de ressources, elle se contentera dun niveau dquipement
faible et ajustera sa population en consquence. En sens inverse, une situation florissante incite un
surquipement qui son tour gnre un souhait de population nouvelle pour le justifier.

Les logiques prdominantes varient dans le temps, mesure que laire urbaine stend. Dans les
couronnes les plus proches, les logiques sociodmographiques tendent prendre le pas. Une
analyse de ces logiques sur une dizaine dannes (1990-2000) sur un groupe de 15 communes
dans lEssonne montrait que les cycles dmographiques taient le facteur principal de lattitude
des mairies par rapport lurbanisation dans 13 communes sur les 15. Les deux autres taient
portes par des logiques de restructuration urbaine.

On constate aussi quavec le temps, les cycles dmographiques, alternances de stop and go ,
tendent sattnuer. Les communes essayent de lisser leur dveloppement pour une croissance
plus rgulire. Il est possible que dans un mme secteur les logiques convergent alors que les
cycles taient dcals dune commune lautre lorsquils taient plus accuss. Mais avec
lpuisement des capacits en diffus (les dents creuses) qui pouvaient tre le support de ce
dveloppement rgulier, il faut relancer des oprations dune certaine importance qui vont
lencontre de ce souci de dveloppement rgulier et phas.

Il reste voir maintenant comment, partir de ces logiques, les communes priurbaines de lIle-
de-France et de ses franges rgulent en pratique leur dveloppement.


2. LA REGULATION DU DEVELOPPEMENT PAR LES COMMUNES

La rgulation de leur dveloppement par les communes est faite en fonction des acteurs qui interviennent
dans les processus durbanisation et en fonction des outils que le Code de lurbanisme met la disposition
des collectivits locales et qui sont autant de ressources pour celles-ci.

3. LES RAPPORTS AVEC LES ACTEURS

Les rapports avec les acteurs, oprateurs et propritaires, peuvent tre analyss travers
lidentification de quatre filires :
- le dveloppement en diffus par comblement des dents creuses dans les secteurs dj
desservis,
- la mutation encadre par laquelle la collectivit essaye de provoquer un changement
dusage des sols en affichant des dispositions rglementaires et financires incitatives mais
en laissant propritaires et oprateurs sajuster librement,
- lamnagement ngoci entre la collectivit et un oprateur priv normalement
concrtis par une convention de ZAC,
- lamnagement public confi un amnageur de type socit dconomie mixte ou
tablissement public ou ralis en rgie.

Il nest pas question de prsenter ici dans le dtail ces filires mais de faire ressortir quelques
volutions historiques rcentes

On constate que lamnagement public est peu utilis pour les zones dhabitat par les petites
communes. Il lest davantage pour les zones dactivits. Mais globalement, il tend perdre de
limportance car les oprations sont plus petites et les collectivits prfrent quelles soient
assures par des oprateurs en prise avec le march et qui en assumeront les risques.

Le diffus tend galement spuiser par consommation des parcelles disponibles mais aussi en
raison de documents durbanisme de plus en plus restrictifs.

La mutation encadre se dveloppe dans les secteur centraux des villes dune certaine
importance pour obtenir des fronts btis plus denses et plus urbains laide de gabarits et de
plans masses opposables inscrits directement dans les documents durbanisme. En revanche, elle
est encore peu dveloppe dans les zones durbanisation future sauf sous la forme de rglements
standards (quelques fois accompagns de schmas dorganisation) dont la modification sera
prcisment lun des enjeux de la ngociation.

Cest en effet la ngociation avec les oprateurs privs qui sest le plus rpandue. Elle est
gnralement bilatrale, entre oprateurs et mairie. Mais elle peut tre aussi triangulaire,
impliquant les propritaires qui il est demand de faciliter le processus damnagement en
change dun reclassement de leurs terrains en zone constructible.

Dans la majorit des cas, cette ngociation ne se traduit pas par une convention de ZAC (ce qui
serait lorthodoxie) mais par un contrat informel aux termes duquel la collectivit met en place un
droit des sols et un dispositif de participations aux dpenses dquipements publics. Lapparence
de mutation encadre recouvre alors un processus ngoci.


4. LES OUTILS DE LA REGULATION

Le principal outil de la rgulation par les communes est le document durbanisme opposable
juridiquement (POS et PAZ antrieurement la loi SRU, PLU depuis). Les outils fonciers et
financiers sont aussi utiliss mais plutt en complment.

4.1 Les documents durbanisme

Lobservation du droulement des procdures rvle que les documents durbanisme sont trs
mobiles, tant souvent en phase dlaboration ou de rvision. Sur un chantillon de 15 communes
analyses dans lEssonne sur la priode 1990-2000, les POS avaient t en laboration ou en
rvision en moyenne pendant 4,7 annes. Sur un autre groupe de 15 communes correspondant
laire dun schma directeur local, les POS avaient t en rvision ou en laboration pendant en
moyenne 6,1 annes au cours de la dcennie. Dans un droit des sols non stabilis, la rgle de
constructibilit peut alors tre facilement ngocie et ajuste.

Sur cette question de laffichage et de la ngociation, on peut distinguer plusieurs priodes.

Jusqu lapprobation du SDRIF en 1994, il tait frquent que la ngociation porte sur le
reclassement de zones agricoles NC en zones durbanisation future immdiatement ouverte et
amnage.

A partir du milieu des annes 1990, laffichage de zones NA a t plus systmatique, notamment
pour satisfaire aux injonctions du SDRIF (voir ci-aprs en &4) mais aussi pour des raisons plus
profondes :
des enjeux urbains forts qui ncessitent une clarification et un consensus comme
par exemple, la volont de passer de la structure du village rue celle du bourg
maill, ou les coupures vertes assurer entre hameaux qui tendent se rejoindre,
ou encore le remplissage des espaces situs en de dune infrastructure et le souci
corrlatif de protger les zones agricoles ;
un dbat sur le projet urbain qui a trouv son expression dans le POS ;
des zones au foncier morcel, les mairies subissant la pression des propritaires et
sachant quelles ne pourraient pas, de toute faon, les ngocier ; a contrario, on
observe dans certaines communes que laffichage des zones o la proprit
foncire est simple tend tre diffr.

Cet affichage amoindrit la position ngociatrice des collectivits. Cependant, il na pas entran de
pnurie foncire, le march immobilier stant retourn entre temps.

Depuis la fin des annes 1990, on dcle une tendance de certaines communes chercher
retrouver des marges de ngociation en limitant laffichage du droit des sols. Cependant, une
tude que nous avons ralise pour la DDE de lEssonne en 2001 a montr que mme dans les
zones NA rglement, les communes conservent un pouvoir de ngociation non ngligeable.
Une analyse faite en 2001 des COS en zones NA sur un chantillon de 15 communes dans
lEssonne a rvl quils sont plus levs pour les zones dj sorties que pour les zones en attente
dans les POS (0,34 contre 0,26). Il est donc probable que ces COS ont fait lobjet de ngociations
en phase oprationnelle.

La capacit des communes gnrer du droit des sols leur permet au passage de rgler quelques
problmes fonciers, par exemple, par des arrangement avec des propritaires, ces derniers cdant

bas prix quelques terrains en change dune constructibilit juridique sur dautres parcelles quils
dtiennent.

4.2 Les instruments fonciers et la rgulation du march des terrains

Les communes priurbaines utilisent assez peu les outils fonciers contraignant tels que
premption ou expropriation. Lorsquelles premptent, cest souvent au prix qui sest form entre
le vendeur et lacheteur, sans volont de contrler les prix. Du fait de la proximit des lus avec
les propritaires dans les petites communes, les mairies hsitent se lancer dans un contrle des
prix fonciers. Le seul contrle du march est celui qui est fait quelques fois par les chelons
suprieurs travers des zones damnagement diffr lies la prparation du SDRIF.

Cependant, nous avons pu observer au cours de la premire priode signale plus haut, cest--
dire, jusqu lapprobation du SDRIF, des rgulations locales bases sur une ngociation
triangulaire, le maire imposant aux propritaires le juste prix en change du reclassement en
zone durbanisation future. Juste prix qui tait intermdiaire entre le prix agricole et le prix de
lusage futur (issu dun compte rebours doprateur priv).

Nous navons plus rencontr ce type de rgulation foncire informelle au cours de la deuxime
priode. La seule rgulation pratique est une rgulation indirecte par laffichage des dispositifs de
participations dont les oprateurs doivent tenir compte lorsquils signent des promesses de vente
avec les propritaires. Cet affichage forme un couvercle la hausse mais il nempche pas que les
prix fonciers stablissent en fonction de lusage futur. En effet, les communes, mme si elles
ngocient la forme et le contenu des oprations, ne semblent plus chercher agir sur les prix.
Elles laissent oprateurs et propritaires sajuster librement sur le foncier lintrieur des
contraintes quelles ont fixes (densits, forme, quota de logements sociaux, participations aux
quipements, exigences sur la qualit des rseaux, etc.). Les prix de rfrence en fonction de cet
usage futur se sont donc gnraliss dans les secteurs priurbains de lIle-de-France, appuys par
une jurisprudence favorable aux propritaires. Lamnagement public, qui doit faire face des
cots plus levs en termes dquipements et de logement social, sen est trouv dautant plus
difficile quilibrer financirement.

Quoiquil en soit, les outils purement financiers ont rvls quils avaient aussi un impact sur le
foncier.

4.3 Les instruments financiers

Les instruments financiers de type PAE (programme damnagement densemble) sont utiliss de
manire tactique et non stratgique, au coup par coup en fonction des oprations et de leur
capacit contributive compte tenu de la conjoncture. En effet, des PAE stratgiques
supposeraient des tudes pralables et des engagements des communes sur des programmes
long terme. Mais certains maires ont fix de manire informelle une sorte de ticket dentre
par logement acquitter par les oprateurs, lhabillage tant fait par des PAE ponctuels ou par
dautres mthodes.


5. LES CONSEQUENCES SUR LA FORME DE LURBANISATION

Lurbanisation produite par ces rgulations locales reste donc largement une urbanisation au coup
par coup. Les petites communes priurbaines sont plus ractives quinitiatrices. Les tudes
urbaines envisageant le dveloppement de la commune dans son ensemble et de manire
cohrente restent rares. Si elles sont faites par des urbaniste indpendants, elles ne tiennent pas
toujours compte des ralits du march. Les tudes sont donc plutt produites par les oprateurs
privs mais restent limites et orientes par les logiques de ceux-ci.

Lorsque le march le permet, les communes tendent prfrer lindividuel group (la maison de
promoteur ) au lotissement. En effet, le group permet de mieux apprhender la forme future
(lors du permis de construire) et aussi le peuplement (les risques dinsolvabilit et de difficults
sociales et de voisinage sont mieux matriss). Ces oprations groupes ont une forme plus
homogne, plus urbaine , que les lotissements. Mais elles restent cependant conues base de
modles dans la plupart des cas. On voit donc mesure que laire urbaine stend et que le
march devient plus porteur, le group faire concurrence au lotissement au moins dans les
couronnes les plus proches des villes centres.

Quelques mairies souhaitent aussi favoriser les organisations spatiales mailles et ragir face la
tendance des oprateurs multiplier les impasses.

Mais le rsultat le plus palpable de ces rgulations est la tendance ltalement urbain. A travers
les entretiens mens avec les oprateurs, lotisseurs ou promoteurs, il apparat de manire quasi
constante que les densits imposes par les communes dans leurs documents durbanisme sont
trs infrieures ce que la march accepterait. Par exemple, l o la demande pourrait se porter
sur des parcelles de 300 m avec des COS de 0,4, le POS impose souvent des surfaces de 800 m
et des COS de 0,2. Les motivations des communes sont rechercher dans un souci de conserver
lurbanisation un caractre ar et verdoyant, de limiter les conflits de voisinage, mais aussi pour
certaines doprer une slection de la clientle avec des parcelles plus chres. Le SDRIF, loin de
contrer cette tendance ltalement, semble au contraire lavoir encourage.

6. LIMPACT DES SCHEMAS DIRECTEURS

Le SDRIF de 1994 a globalement pour objectif dorienter la consommation despaces vers les
secteurs les mieux desservis par les infrastructures et les plus proches de la zone centrale. Mais il a
aussi pour but de susciter une offre foncire suffisante pour la construction de logements. Son
laboration a dbut lors du boum de limmobilier des annes 1986-1991, boum au cours duquel
le goulot dtranglement foncier se faisait particulirement sentir. Les acteurs de lamnagement
saccordaient pour estimer que ce goulot tait largement le rsultat de lattitude restrictive des
communes telle quelle se traduisait dans les POS.

Le SDRIF a donc dsign en deuxime couronne
96
des surfaces importantes pour lurbanisation
nouvelle. Ces surfaces sont de deux types :
- les espaces urbanisables (quadrills) correspondent aux secteurs naturels dj dsigns
dans le SDAU de 1976 et non encore consomms ;
- les espaces partiellement urbanisables (hachurs ou encore dnomms pyjama ) sont
des dveloppements nouveaux prlever sur les zones naturelles.

96
La troisime couronne, plus loigne et moins bien desservie tant au contraire protge avec la
notion de dveloppement modr des bourges et villages.

La particularit du SDRIF par rapport aux autres schmas directeurs est quil est impratif : des
quotas de surfaces doivent tre ouvertes lurbanisation certaines chances : la moiti des
surfaces quadrilles et 30% des hachures en 2003, lautre moiti des quadrills et nouveau 30%
des hachures en 2015. Les 40% de hachurs non ouverts doivent tre maintenus en zones
naturelles.

Le zonage du SDIF a t tabli en fonction de critres gographiques et de desserte par les
infrastructures mais sans tenir compte des ralit sociopolitiques des communes, de leurs limites,
de leurs souhaits de dveloppement. Des communes qui avaient subi de trs fortes croissances au
cours des annes 1980 se voyaient ainsi imposer un effort quivalent entre 1994 et 2003. Dans
ltude ralise en Essonne pour la DDE en 1994, anne de lapprobation du SDRIF, sur les sept
communes enqutes deux retrouvaient leurs intentions dans le schma rgional, une demandait
plus de possibilits dextension et les quatre autres estimaient que les surfaces ouvrir sur leur
territoire taient trop importantes.

Ces prescriptions du SDRIF ont notamment incit les communes laborer des schmas
directeurs locaux pour assurer une prquation des espaces ouvrir lurbanisation en
rpartissant les 60% de surfaces hachures entre celles qui en voulaient plus et celles qui en
voulaient moins. En effet, en labsence de ces schmas locaux, les obligations douverture
lurbanisation auraient t apprcies au niveau communal du POS et celui-ci aurait eu de fortes
chances dtre jug incompatible avec le SDRIF.

Lanalyse dun certain nombre de schmas directeurs locaux nous a rvl que sans la contrainte
du SDRIF, les lus nauraient pas prvu autant despaces pour lurbanisation future.

Avant le SDRIF, comme lavait montr une tude faite en 1987, les communes pouvaient profiter
du flou qui entourait lapplication effective du SDAU de 1976 pour choisir et classer les zones
constructibles en fonction de leurs ngociations avec les oprateurs et les propritaires. Ces
derniers taient en position moins favorable par rapport aux mairies. Lapprobation du SDRIF en
1994 a oblig les communes a afficher plus clairement leurs intentions durbanisation future,
notamment pour la tranche courant jusqu 2003.

Lobligation douverture lurbanisation signifie en pratique le classement en zone NA
rglement. Mais le SDRIF de 1994, la diffrence du SDAU de 1976, ne rpartit pas les espaces
entre habitat et activit. Une premire parade des communes est donc daffecter aux activits et
non lhabitat les espaces quelles ont lobligation douvrir. Une second parade est de prvoir des
densits faibles dans les zones dhabitat pour limiter le nombre dhabitants futurs. En effet, les
obligations quantitatives du SDRIF sont formules en termes de surfaces et non de quantits de
logements ou de m de plancher. Le SDRIF a donc sans doute de ce fait encourag la tendance
des communes vers des densits bien plus faibles que ce que le march peut absorber et que ce
quun dveloppement durable de la rgion recommande. Il reste mesurer ce phnomne en
termes de consommation despaces par habitant (des tudes sont en cours la Direction
Rgionale de lEquipement) mais ses ressorts apparaissaient bien travers les enqutes auprs des
communes et des oprateurs.


En ce qui concerne les obligations daffichage pour lchance 2015, il semble quune bonne
partie des communes reviendront des attitudes plus ngociatrices et neffectueront les
classements en zone constructible, dans la mesure du possible, quune fois les accords trouvs
entre les propritaires et les oprateurs. En effet, contrairement ce que les auteurs du SDRIF
avaient pens, laffichage a priori des zones constructibles ne fluidifie pas forcment loffre
foncire. Il renforce les prtentions des propritaires et retarde la matrise dunits foncires
cohrentes par les oprateurs.

7. LES PISTES DE SOLUTIONS

Les logiques communales sont une ralit. Cependant, celle-ci reste mouvante et localise. Un
schma rgional ne peut pas tre simplement laddition de cette multitude de logiques
ponctuelles. Mais une approche trop exclusivement rglementaire en termes de zonage, faisant
limpasse sur les souhaits dexpansion des communes, risque dentraner des effets pervers,
notamment dencourager le gaspillage de lespace dans les secteurs bien desservis et un report de
la demande au del des limites du schma lui-mme (cest--dire, dans les franges de lIle-de-
France, bien que cet effet ait t sans doute masqu par la crise immobilire des annes 1990).

Il serait prfrable dadopter une approche en termes rels : nombre de logements, demplois,
formes, densits, surfaces consommes. La bonne chelle pour cette approche est le schma
directeur local. Ces schmas ont dj en grande partie fait le travail de prquation des espaces
partiellement urbanisables (hachurs pyjama ). Quant aux espaces urbanisables (quadrills)
dont les communes ne veulent pas, ils pourraient tre laisss en zones naturelles ou une
compensation ventuellement trouve en espace pyjama . En effet, si ces espaces nont pas t
urbaniss depuis lapprobation du SDAU de 1976, il y a bien une raison (souvent paysagre).

Cette approche en termes rels devrait rester stratgique et non normative, cest--dire, tenir
compte des volutions conomiques observes ou prvisibles (lconomie conditionnant en
grande partie la dmographie). Les schmas locaux pourraient avoir cette dimension stratgique,
beaucoup plus dtaille quelle ne lest lheure actuelle. Soit dans leur PADD soit dans leurs
planches de zonage, ils pourraient dterminer la forme future, notamment les densits et les types
doccupation de lespace (par exemple : immeubles collectifs, individuels groups, individuels
discontinus) et lorganisation urbaine (liaisons, grandes continuits). Mais ces intentions
resteraient non opposables juridiquement ( la diffrence de celles qui figurent dans les PLU).

Les PLU seraient alors vus comme des dclinaisons tactiques des SCOT locaux, les communes
ne se voyant pas imposer dobligations douverture mais grant leur droit des sols librement en
fonction de leurs intentions et de leurs projets. On pourrait arriver ce paradoxe dun SCOT plus
prcis que le PLU sur les zones urbaniser mais cela nest pas une contradiction si lon considre
le PLU comme un document oprationnel. Le PADD de chaque PLU serait une dclinaison du
PADD du SCOT, chelle laquelle seraient faites de vritables tudes urbaines (alors que nous
avons vu que les petites communes ne sont pas portes sur ce type dtudes urbaines et ont
tendance sen remettre aux propositions des oprateurs privs).

Cet aspect tactique du PLU nest pas en contradiction avec lesprit de la loi SRU qui a supprim
les plans damnagement de zone et de ce fait renforc la dimension oprationnelle ou pr
oprationnelle du PLU (puisque cest directement celui-ci qui fera office de PAZ).
.
De mme, la prescription en termes dchancier (du type : X% ouverts en 2003 et X% en 2015)
pourrait tre abandonne car dans une planification stratgique et non plus normative, elle a
moins de sens. Ltude faite en 2000 pour la DREIF avait montr que les diffrents niveaux de

documents durbanisme, pour tre ports politiquement, ne peuvent pas toujours tre sur le
mme horizon temporel. Le schma rgional peut se projeter 20 ans. En revanche, il est parfois
difficile dans les documents locaux de se projeter si loin et dafficher des consommations
despaces agricoles qui font peur aux habitants. Il vaut donc mieux laisser les responsables locaux
fixer eux-mmes lhorizon temporel de leurs documents (cinq, dix ou quinze ans).

Cette approche en termes rels devrait tre contractualise dans le cadre des programmes locaux
de lhabitat (PLH) et des contrats dagglomration. Le PLH, notamment son volet foncier, est
sans doute le bon support pour sur rguler les logiques communales et amener les lus et leurs
mandants dpasser la vision troite du seul intrt communal. Le volet foncier du contrat
dagglomration pourrait aussi prvoir des zones damnagement diffr et des dispositifs de
portage foncier pour les zones classes agricoles dans les PLU mais destines lurbanisation
terme dans les SCOT (sinon les oprateurs fonciers de fait seront les exploitants agricoles qui
bnficient dun droit de premption avec possibilit de rvision de prix).

Les subventions des niveaux suprieurs seraient subordonns cette contractualisation. La
carotte financire remplacerait ainsi le bton rglementaire mais avec sans doute plus defficacit.

8. LISTE DES TRAVAUX UTILISES

Etude du fonctionnement du march foncier dans le dpartement de l'Essonne , Fondation
des Villes Socit Nouvelle, Direction Dpartementale de l'Equipement et Dpartement de
l'Essonne, 1987

Etude pralable la mise en place dun observatoire foncier dans le Val dOise , Alphaville,
Direction Dpartementale de l'Equipement, 1993

Etude pralable dobservatoire foncier en Eure-et-Loir , Alphaville, Direction Dpartementale
de l'Equipement, 1993

Etude du march foncier de lOise , Alphaville, Association pour lUrbanisme de lOise, 1994

Loffre foncire et le schma directeur dans le dpartement de lEssonne , Alphaville,
Direction Dpartementale de l'Equipement, 1995

Ladaptation du Tableau de bord de loffre foncire de lEssonne pour le suivi du SDRIF ,
Alphaville, Direction Dpartementale de l'Equipement, 1995

Les espaces urbanisables du SDRIF , Alphaville, Direction Rgionale de l'Equipement, 2000

Le cot de lurbanisation pour les petites communes de lOise , Alphaville, Direction
Dpartementale de l'Equipement, 2000

Les potentialits d'offre foncire des zones NA dans l'Essonne , Logiville, Direction
Dpartementale de l'Equipement, 2001

Le systme local de production de la maison individuelle , Logiville, PUCA, 2002


Faisabilit des oprations damnagement et
diversit des situations territoriales
en rgion Ile de France

Marc Sauvez

Faisabilit des oprations damnagement et diversit des situations
territoriales en rgion Ile de France


Rsum

Les situations et raisonnements dcrits ci-aprs dcoulent dexpriences propres (SEM Massy, SEM Chtenay-
Malabry, Etudes habitat la DREIF, Mission Seine Amont) et de cas dvelopps par des groupes dtudiants
du cycle durbanisme de Sciences Po (Stains, Svres, Noisy le Grand, Seine Amont) ou dobservations de la
conjoncture de limmobilier travers la presse spcialise ou encore dtudes et observatoires recueillis auprs de
lIAURIF (G.Lacoste) ou de la DREIF (M.Noisette et Mme Lemercier). Lambition de cette note est de
repositionner et dvaluer les oprations neuves ou faire par rapport une vision rgionale (voire nationale). Cette
approche cherche se dcaler par rapport aux approches classiques consistant ne travailler sur la construction
marginale annuelle sense sadapter une demande marginale immdiate solvable ou quil faudrait solvabiliser. On
sorientera plutt vers une analyse stratgique de la vocation des oprations damnagement considres comme des
rponses aux multiples volutions diffuses de la socit et du bti existant, cette demande socitale aujourdhui et
en prparation des demandes futures des poques o les parcs btis seront encore l. On regardera en particulier
les oprations autant en tant que capacit daccueil propre en rponse une demande, que comme des catalyseurs
dvolutions des parcs existants dans leur environnement.

On remarquera aussi que lopportunit et la faisabilit des oprations damnagement ne sont souvent vues que du
point de vue de leur matre douvrage, le plus souvent municipal ou concessionnaire de municipalit. Les rflexions
qui suivent tentent galement de repositionner les oprations, leur contenu, leur opportunit et leur faisabilit dans
une perspective rgionale en imaginant des modalits dinterventions rgulatrices de la Rgion. Cette chelle est
retenue la fois comme une chelle pertinente dagglomration et comme lespace dans lequel sexerce un pouvoir en
capacit dintervention par des initiatives, des rglements (le SDRIF port connaissance des locaux) et des
financements divers et puissants.

Cette note veut parler avec une certaine rigueur de la complexit du systme urbain . Elle est aussi modeste en ne
proposant que des hypothses qui devraient tre vrifies avec dautres moyens et testes, vrifies, croises avec le
regard et lexprience dautres professionnels et universitaires. Cette complexit simpose dsormais depuis que la
demande est principalement qualitative, donc fragile, lentement mouvante, sensible la conjoncture conomique
et sociale gnrale, et, en mme temps, susceptible de crer des situations trs violentes de sgrgations et de pnuries.

La note va donc oser sortir de la logique de loffre, cale sur une seule demande quantitative et aborder un nouveau
monde inhabituel aux techniciens que nous sommes.

Les oprations seront examines dans la diversit de leurs fonctions, mme si on privilgiera ici la fonction
rsidentielle.


Lobjet de cette note est dabord dobserver, travers des cas, la faon dont la totalit de lespace
rgional francilien et ses sous-ensembles, bti physique et occupation sociale, voluent
paralllement en gnrant parfois des oprations damnagement nouvelles. Celles-ci
napparaissent que lorsquune conjoncture les rend faisables en regroupant simultanment une
demande de la socit, un accord politique et des professionnels constructeurs attentifs. Cette
conjonction dvnements rpond une logique propre, locale et conjoncturelle. On valuera
alors si lensemble de ces oprations dbouchent sur un ensemble rgional cohrent souhait. Et,
rciproquement, on sinterrogera sur la possibilit pour la Rgion, en tant que collectivit
publique, dinflchir la production doprations nouvelles constituant un ensemble favorable
une politique rgionale avec un ensemble urbain existant, lequel, volue galement, bti presque
constant, plus lentement et sans remise en cause totale de ce bti. Ces oprations nouvelles
reprsentent environ 10% de lensemble tous les 10 ans, ce qui veut aussi dire que 10 ans plus
tard 90% du bti prexiste. Lessentiel des fonctions sociales doivent sen contenter, mme si
celles-ci voluent plus vite que le bti.

Donnons dentre lide forte autour de laquelle convergeront les remarques faites. La faisabilit
des oprations damnagement repose dabord sur la faisabilit des oprations de construction
quelles rassemblent. Cette double faisabilit lie tient la dynamique des marchs : quels
logements les franciliens solvables veulent acheter ou louer (ce qui revient au mme en termes
dinvestissements), quels locaux dactivit les chefs dentreprises veulent acheter ou louer ? Or ce
dynamisme des marchs dpend principalement aujourdhui des marchs dans le parc ancien o
se ralisent 80% des changes, ce qui ntait pas le cas dans la priode 1960-1980 o la proportion
ancien/neuf tait inverse. De plus, ces marchs sont trs dtermins par des paramtres
qualitatifs (ils taient auparavant surtout dtermins par une demande quantitative durgence,
assez peu qualitative). Si ce constat est bien partag, il sen dduit que les dterminants de la
valeur de lancien crent le niveau du march. Or, lancien na plus pour les propritaires de
rfrence au cot de la construction (au del de la principale dure de lamortissement de
lemprunt, soit environ 10 ans alors que le bien durera environ 200 ans), il na de valeur que celle
de la pression du march dachat et de location. Ceux-ci sont presque totalement conditionns
par les paramtres qualitatifs de lenvironnement au sens large du quartier (on pourrait dire les
amnits pour ne pas jouer sur les deux sens du mot environnement ). Ce nest plus le cot
de construction qui dtermine le cot dachat. Si le niveau du march est infrieur ce cot de
construction (denviron au moins 20%, car il y a une petite prime au neuf), les oprations neuves
ne peuvent pas se faire. A linverse, on constate un dclenchement presque automatique, surtout
si physiquement ces oprations sont possibles. Les critres de mutabilit sont donc
rexaminer aux vues de cet argument. Ils ne se limitent pas aux btiments dgrads ; le
renouvellement ne se limite pas forcment ce qui devrait tre remplac parce quobsolte.
Parfois lobsolescence ne conduit pas des oprations et dautres fois, le renouvellement porte
sur des btiments relativement rcents.

Il sen dduit une rgle assez paradoxale qui fait que les oprations seront souvent surtout
crdibles lorsque les valeurs foncires et immobilires seront leves (l encore donne diffrente
de celle de la priode prcdente). On peut donc aussi poser (quitte plus modestement prendre
cette premire hypothse comme une simple hypothse et quil faudrait collectivement vrifier
par des tudes complmentaires) le principe que dsormais le march de la construction nest
plus autonome mais nest quun sous-produit de son environnement, donc est une consquence
de lurbanisme, de lamnagement urbain au sens large, celui qui cre la qualit des quartiers. Ceci
nous semble dautant plus vrai que nous montrerons que de plus cest cette chelle, celle des
quartiers, des communes, des agglomrations que la faisabilit des oprations pourra tre
renforce par des actions directes des institutions (ingnierie, financement, aides aux prises de
risque, ...). Ce conditionnement des marchs par des dterminants publics peut tre un nouveau

paradigme de lamnagement. Il nest cependant pas confondre avec lamnagement traditionnel
(dfini par le titre III du Code de lUrbanisme) qui conditionnait la construction la ralisation et
au financement dquipements et dinfrastructures pralable lurbanisation de terrains nouveaux,
le cot de ces infrastructures tant rcuprs par la puissance publique travers des charges
foncires la base de la procdure de la ZAC (zone damnagement concerte). Ici, il ny a pas
un lien mathmatique entre une dpense publique et la cration de valeur et de faisabilit, le lien
est plus qualitatif, stratgique, de faibles effets peuvent avoir de grandes consquences et
rciproquement. Un nouveau champ conceptuel est investir. Il lest de faon dautant plus
complexe que cette dynamique urbaine doit dsormais tre luvre dune multitude dacteurs
privs et publics qui doivent travailler dans le mme sens sur un projet partag.

Cette vision de lamnagement et de la construction soppose une vision traditionnelle (encore
en cours !) qui crait une csure entre une dmarche rgalienne en amont par laquelle la
collectivit publique dterminaient les droits construire et les quipements affrents et les
constructeurs arrivant systmatiquement par la suite (Pas de doutes l-dessus ; cest devenu bien
faux : parfois en application de ce qui est dit ci-dessus la construction ne vient jamais, dautres
fois la pression est si forte que le carcan juridique saute rapidement !). Dans cette logique (celle de
la loi durbanisme de 1967), le cot des terrains, les valeurs foncires ne sont que le cot des
quipements desservant le terrain concern. Nous affirmons ci-dessus que les marchs fonciers,
et immobiliers par consquence, sont plus marqus par des signes (proche des jeux de valeurs du
march de lart) que dun cot objectif dquipements. La loi SRU confirme la vision rgalienne
de la loi de 1967 avec des documents durbanisme totalement coups des dynamiques
oprationnelles et des participations publiques. Cependant, par le PADD, elle ouvre la porte un
expos explicite des politiques publiques qui peut aller jusqu' la prsentation de ces dynamiques
urbaines, un jugement de la collectivit publique et un affichage clair des moyens quelle veut
mettre en uvre pour interfrer avec les dynamiques et les orienter. De nombreuses collectivits
sont alles jusque l, mme si le texte de loi nest pas clair sur la notion de projet urbain . Cest
dans ce sens que cette note fait appel, en le suggrant, dutiliser le nouveau document rgional
pour constater des dynamiques positives ou ngatives et y imprimer des inflexions. Lapproche
traditionnelle des documents durbanisme, SDAU et POS, purement limite la dfinition de la
constructibilit ou autorisation de construire ntant quun des moyens pour mettre en
uvre cette inflexion.

On comparera donc le rapport de la faisabilit des oprations et leur opportunit par rapport un
dveloppement harmonieux de lensemble du tissu urbain rgional.

Une telle approche suppose pralablement de fixer les enjeux de la politique rgionale, ce que lon
peut appeler lintrt public rgional . Ils permettront dvaluer lapport positif ou ngatif de
ces oprations. On admettra, mme si cest un peu rducteur, que les enjeux rgionaux rejoignent
les enjeux nationaux tels quils sont numrs dans les lois durbanisme : amnagements
performants et agrables en termes conomiques, social et environnemental, limitation de
ltalement urbain, lutte contre la sgrgation sociale, minimisation des risques naturels et
technologiques, prservation des possibilits de dveloppements futurs (art 1 et 2 de la
LOADDT et art L.121-1 du CU), ce que lon peut appeler globalement le dveloppement
durable .

Lapproche propose part du constat dun certain nombres de dysfonctionnements de processus
et de procdures actuels face une conjoncture nouvelle : Est-ce que les oprations aujourdhui
faisables sont vraiment celles que lon souhaite et rciproquement est-ce que celles que lon
souhaite sont faisables ? . Avant, les ZUP et ZAC de rnovation et les Villes Nouvelles qui se
sont ralises illustraient parfaitement la vision planificatrice du Schma Rgional. Aujourdhui,

des extensions priphriques et les oprations de standing des beaux quartiers semblent
sopposer au discours planificateur qui rpte sans cesse le thme du renouvellement urbain et
du non talement urbain . Cest une vraie interrogation, un peu paradoxale, qui consiste
remarquer que des modes dintervention, qui jusqu prsent faisaient leurs preuves, qui
simposaient par leur logique et leur efficacit, aujourdhui, conduisent des impasses, voire
mme un effet inverse de leffet souhait. Ce trouble , dans lequel se situent les milieux de
lurbanisme, de lamnagement et de la construction, doit tre abord de front et modestement
par des interrogations et des exprimentations.

Sur quelques cas, il sera voqu les nouvelles attitudes et logiques oprationnelles dacteurs
positionns linitiative des oprations ou des mcanismes de rgulation : mnages ou industriels,
amnageurs, promoteurs et constructeurs, collectivits locales. Il ny a pas ici dambition
dexhaustivit ou de matrise statistique des cas rencontrs, on revendiquera plutt un certain
pointillisme. Ces cas, prsents comme des hypothses permettant de dfricher une terre encore
assez vierge, devraient permettre dengager un dialogue, daccumuler des exemples et peu peu
daborder dautres paradigmes. A partir de ces initiatives, dautres acteurs contribuent la
faisabilit des oprations : oprateurs bancaires et grandes collectivits publiques : Dpartements,
Rgion et Etat. Nous nous interrogerons comment lensemble de cet cheveau, confront une
ralit prexistante, telle que la disponibilit de terrains ou des prix fixs antrieurement,
dbouche sur des oprations ou au contraire systmatiquement buttent sur des impossibilits ?

Alors, ces oprations seront confronts aux enjeux rgionaux. Enfin, ayant un peu dcrypt les
mcanismes de faisabilit ou de non faisabilit, nous pourrons suggrer des pistes par lesquelles la
Rgion Ile de France en tant que territoire et institution pertinente peut freiner ou acclrer des
processus dvolution de la ville que reprsente la rgion parisienne.

1. REVISITER LES PLANIFICATIONS ANTERIEURES ET LEUR DEBOUCHE OPERATIONNEL.

La note rapide de lIAURIF n 293 : pourquoi un bilan stratgique ? et celles sur les objectifs
chiffrs montrent bien lhistoire de ces documents. Elles indiquent que les documents de
planification rgionaux taient partags entre un double rle en permettant lexpression dune
stratgie damnagement et de dveloppement rgional et en fournissant un outil de matrise
spatiale de lagglomration parisienne . Traduisons le en disant que les documents durbanisme
rgionaux oscillaient entre une dfinition du droit de construire par un zonage spatial renvoyant
un rglement et une stratgie se traduisant par la promotion dune srie doprations (en matrise
douvrage ou en aides substantielles).

On ne peut que constater laccentuation de la csure entre ces deux rles dans les derniers
documents. La focalisation progressive des documents sur la matrise du droit des sols travers
lenchanement du document rgional, de Schmas locaux et des POS/PLU repose sur une
logique mcanique, elle est aussi due des montes de contentieux exigeant des rgles de
construction trs prcises et enfin, elle est galement lie une hypothse implicite que tout ce
qui nest pas interdit se fera et quau contraire on peut bloquer ce que lon ne souhaite pas par
linterdiction ou la limitation des droits construire. Cest aussi lhypothse implicite dun partage
des tches entre un priv qui a envie de construire et un public qui ferait le gendarme, indiquant
o et comment il faut canaliser ce flux de construction. Cette hypothse est videmment vraie
dans le contexte de forte croissance et de pnurie que lon a connu de 1945 1985. La
construction daujourdhui ne se laisse pas ainsi diriger. Elle a aussi les moyens de dtourner le
rglement lorsque la pression est trop forte (cest le cas simple dun document qui limiterait la
construction priphrique en la rorientant vers les centres ; une fois la capacit priphrique
pleine, il ny a pas dautre solution que den recrer si les conditions du dveloppement central ne

sont pas remplies). Et, surtout, face au constat de secteurs sans marchs, ce nest pas laffichage
rglementaire de droits construire qui poussera y faire des oprations.

Les documents antrieurs taient, eux, plus ports sur laffichage doprations, ZUP ou Villes
Nouvelles, expression dune sorte dautoprogrammation par lEtat. Oprations dont il tait le
principal initiateur et financeur.

La note prcite remarque aussi trs bien que le changement de conjoncture conomique gnral,
se traduisant par un moindre investissement immobilier, face une rgle fixe donne ne se traduit
plus de la mme faon (oprations qui se ddensifient ou qui ne se ralisent pas). Il y aurait donc
un lien trs troit entre la faisabilit des oprations et la rgle, non pas tant par une mesure
policire qui dirait o il faut construire, mais parce que le contexte socio-conomique, qui est
le principal moteur des oprations, est la fois conditionn par la rgle et par les dmarches de
programmation, dans un enchanement complexe. Il faut donc poser quelques balises sur le
fonctionnement de ce systme face auquel nous nous trouvons.

Recensons donc en les identifiant quelques principes qui ont fait lurbanisme dhier :

- Le premier est celui dune dmarche descendante mettant les acteurs publics responsables des
grandes chelles en avant, puis les acteurs publics locaux et finalement amnageurs et
constructeurs semi-publics ou privs. Dis-moi quelles sont les oprations possibles et leurs
marges de manuvres et je te dirais lurbanisme que je veux . Cette formule que nous avons
appel avec O.Piron le pilotage par laval ne doit pas tre caricature. Cette attention la
conjoncture par son ralisme peut souvent tre plus efficace quune annonce claironnante
doprations publiques, mais sans suite. Inversement, ce pilotage par laval peut par des inflexions
minimales, conomes, rorienter fortement lurbanisation dans un sens voulu par la puissance
publique. Il suppose cependant pour lacteur public de simpliquer (ou se rimpliquer), ce qui
peut poser le problme de la connaissance des mcanismes oprationnels et parfois mme den
redevenir lacteur. (En particulier, par exemple pour le foncier ; on pourra montrer que cette
ncessaire rimplication na rien voir avec la prsence hgmonique antrieure de lEtat ; la note
prcdemment signale parle de gouvernance . Il faudra en prciser le contenu).

Ces exercices antrieurs ont progressivement au fil du temps admis que lessentiel de lurbanisme
pouvait et devait tre local. On pourrait dcrire le SDAU de 1965-1976 comme un projet
volontariste de lEtat sur le territoire francilien en matrisant les grandes infrastructures et mme
allant loprationnel lui-mme travers les Villes Nouvelles. On pourrait dcrire le SDRIF 94
comme un blanc-seing pour tout lurbanisme situ dans la tache saumon (A condition de
rester dans le cadre de quelques normes qui seront ultrieurement portes connaissance . Sur
tout ce tissu urbain il ny a pas pour les 25 prochaines annes de consignes prescriptives
rgionales ). En revanche, ce SRIF affiche par ailleurs quelques sites stratgiques sur lesquels
il faut soit en faire plus (sites dexcellence nationale et/ou europenne), soit combler un retard
pour se remettre au moins niveau (secteur de redveloppement conomique et urbain). On sent
le planificateur sur ces rares sites dmang daller plus loin. Il le fera par un discours plus ou
moins prescriptif en capacit daccueil, description du projet urbain , ou par des annonces
dincitation et daides (article 11 et 14 du 12 contrat de Plan). On sent bien un retrait slectif de
lacteur supra local (Etat et Rgion) sur la presque totalit de lespace rgional lexception de ces
sites. Et on sent aussi quil souhaite renforcer sa prsence et son action sur ces quelques sites qui
lui apparaissent comme des nuds de ses propres enjeux.


Il se dgage de cette analyse trois directions daction :

- Sur certains sites les oprations faites dans le march et la politique locale conviennent la
cohrence dagglomration.

- Sur dautres sites, eux aussi pas localiss priori, le respect de normes, ou une petite aide
complmentaire apporter par des politiques de droit commun repositionne les oprations dans
la cohrence rgionale sans avoir besoin dexaminer spcifiquement le dtail de ces oprations. Il
ny a l quune sorte de protocole daide et dassistance ou de cadre de dbat sans prescriptions
mettre en place.

- Enfin, il y a des sites sur lesquels laction doit tre plus radicale. (Il nest pas du propos de cette
note dindiquer si le mode daction doit tre totalement rgalien ou doit tre plus sur le registre de
fortes incitations, cest un choix et un quilibre politique trouver).

- Les prcdents documents durbanisme rgionaux ont aussi souvent fonctionn, surtout pour
les premiers, au del de leur dimension rglementaire, comme un affichage des intentions de celui
qui les produisait, en loccurrence lEtat. Cela a bien march pour les Villes Nouvelles o, malgr
des hauts et des bas, lEtat sest oblig de suivre les investissements permettant de raliser limage
propose. Ce ft encore plus le cas pour Crteil dnomm ple restructurateur de la banlieue ,
ce qui a guid pendant 25 ans la fois les investissements publics, mais aussi surtout les
investissements privs. Il faut aussi dire que le projet affich a rencontr un projet municipal
allant dans le mme sens. Le sujet est plus difficile pour les secteurs stratgiques du Schma de
1994, o lon a vu des affichages ambitieux du Schma rencontrer lindiffrence, voire lhostilit
de collectivits locales. Celles-ci ont eu le dernier mot et ont impos finalement leur point de vue
au secteur priv, malgr un affichage de lEtat renforc par des Plans de Dveloppement
Urbains par lesquels lEtat, dans le cadre des Contrats de Plan, proposait des investissements
susceptibles de permettre lamorage dune premire tranche de 5 ans pour le projet de
dveloppement. On notera que malgr cet affichage et ces promesses daides les sites sont plus
ou moins en panne et ce qui est grave est la poursuite ou laccentuation de leur retard par rapport
dautres sites quils devaient rattraper. Cette exprience des sites stratgiques , de larticulation
entre le Schma et le Contrat de Plan, est un champ dobservation trs porteur pour un
renouvellement de la Planification rgionale.

- Chacun a pu aussi constater que des mcanismes importants chappaient dsormais aux
documents rgionaux. En effet le dveloppement urbain rgional ne peut pas se rsumer des
grandes oprations de renouvellement urbain centraux ou pricentraux et des dveloppements
priphriques plus ou moins organiss. De multiples petites oprations peuvent avoir plus de
consquences urbaines que les grosses. Par exemple, par la seule transformation de logements en
bureaux, il s'est fait Paris deux fois plus de m de bureaux qu la Dfense. Le processus est
parfois plus incidieux, ainsi certains secteurs tels que le proche sud-ouest du priphrique, sans
grandes transformations du bti sest valoris (amliorations la marge de chaque logement,
amlioration de lespace public, petites oprations bouchant une dent creuse et amliorant
laspect de lensemble dun linaire de faade, ) tout ceci saccompagnant de changements
sociaux invisibles, mais dterminants pour les valeurs foncires et conditionnant lexclusion
sociale et la faisabilit des oprations durbanisme. Seuls les deux types de grandes oprations
sont visibles dans la procdure de Schma. Tout le diffus chappe la dmarche des Schmas.
Et pourtant, on constate de plus en plus des carts dvolution des tissus urbains de plus en plus
accentus. Ces carts peuvent tre dus des mcanismes purement urbains, ce qui peut tre
prvu et qui est commun lensemble de grands secteurs de lagglomration et de ce fait
apprhend par un schma rgional. Mais, ce peut aussi tre le fait de micro-volonts locales. En

dautres termes le POS/PLU local peut afficher un Projet Urbain (PADD) trs diffrent du
Projet rgional et finalement mettre en total porte faux ce dernier. Laccumulation de ces
contradictions peut par son ampleur ne plus tre une seule anecdote locale. Dans nos
propositions, il faudra donc ne pas se contenter dun affichage rgional sur de grosses oprations,
mais aussi proposer parfois des stratgies sur des tissus sensibles, stratgies qui se traduiraient par
des micro-interventions, plut certainement mises en oeuvres localement, mais dont linitiative et
les moyens pourraient tre convenus avec le niveau rgional.

On peut ainsi comprendre une contradiction possible entre la politique locale et les ambitions
nationalo-rgionales sur un mme territoire. Comment alors grer cette contradiction ? Parfois, il
suffit dafficher une ambition positive, partag par toutes les communes voisines pour que toutes
accompagnent un mouvement rgional. Ce sont les stratgies gagnant-gagnant . Dans un
certain nombre de cas lenjeu est plus grave, laccord nest pas possible sauf un acte prescriptif
rgalien ou de fortes compensations. On bascule alors dans deux registres inusits. Le rgalien
peut tre utilis lorsquil y a atteinte forte aux enjeux nationaux et rgionaux prcdemment
dcrits, mais la contrainte sera toujours mal accepte. Le systme de compensation na jamais
vraiment t mis en uvre et est difficile formuler, il mrite dtre tudi (on peut voquer le
cas dune commune qui a reu une grosse station dpuration, lagglomration en change lui a
promis la possibilit dune grosse zone dactivit ; lironie de lhistoire est que cette zone autorise
a mis longtemps voir le jour car la prsence de cette station dpuration a certainement t un
obstacle la qualit du programme, sans que lon sen soit bien aperu au dpart).

- il est aussi intressant de revisiter les documents rgionaux antrieurs relativement aux
affichages daccueil demplois et de population. Le SDAU de 65-76 cherchait rpondre la
question : peut-on accueillir dans de bonnes conditions en Rgion Parisienne 15 millions
dhabitants et en mme temps mettre en place des mcanismes de dcentralisation pour limiter le
nombre dhabitants ce niveaux ? . En consquence, on a cr les Villes Nouvelles et mis en
place un mcanisme dagrment pour limplantation dentreprises pour chercher les implanter
soit en province soit dans ces Villes Nouvelles.

Le dbat sur laccueil a encore en 1990-1994 beaucoup agit les dbats des lus et les comptes-
rendus journalistiques, comme si on refaisait le dbat de 1965 : Fallait-il admettre pour 2015 un
niveau de population de 10,8 ou 11,5 millions dhabitants ? Les techniciens ont voulu montrer en
revanche que ce ntait pas un enjeu matrisable directement avec loutil SDRIF. Dune part,
dautre phnomnes tels que le vieillissement de la population, les soldes migratoires, la
dcohabitation, laugmentation du confort,... reprsentent des enjeux quantitativement aussi
importants et fortement inmatrisables. Ils portent sur les 3 millions de logements franciliens et
prsentent des marges dincertitudes de 10 20% soit sur 300 600000 logements alors que les
700 000 habitants du dbat ne reprsentent que 250 000 habitants soit environ 6 annes de
construction sur 25 ans de planification. Un autre exemple frappant est la comparaison dun
secteur stratgique avec un secteur nouveau de Ville Nouvelle. En Seine Amont, par exemple, il
est prvu de faire revenir 40 000 habitants (perdus depuis 1975) sur une population initiale de 400
000 habitants, pour cela, il faut construire 65 000 logements. Le mme accueil en Ville Nouvelle
ne suppose que la construction de 12 000 logements. La gestion de ce qui se passe dans le parc
ancien domine les rsultats recherchs. Il faut mieux agir directement sur ceux-ci, si ce sont bien
dabord la protection des espaces naturels, le non talement urbain, la russite conomique, la
cohsion sociale. Plutt que rechercher la densit optimale impossible formuler, on cherchera la
densification des programmes doprations en regardant leur logique interne de montage.


De ce balayage rapide des documents durbanisme antrieurs retenons surtout ce mouvement de
va-et-vient sur lintgration de loprationnalit des oprations dans les documents de
planifications. Au dpart, le montage des oprations tait au centre des dbats parce que lEtat
la fois planificateur et programmateur localisait des oprations quil matrisait : grosses ZUP et
Villes Nouvelles, infrastructures, parcs, zones dactivits, grands quipements. Cette trame de
grosses oprations ralises le retrait de lEtat et la faon dcrire la planification sest rtract
dans le jeu de quelques rgles de constructibilit applicables des oprations que les multiples
acteurs locaux et privs taient senss conduire. Il est intressant de relire le cahier de lIAURP de
1981 relatant un essai de rvision lourde du SDAURP. Il montre que les enjeux sont alors surtout
locaux face une croissance moindre et surtout faite de renouvellement et de petites oprations.
La rvision dalors prend acte de suppressions de barreaux routiers non encore raliss. Ce nest
que vers les annes 90 que lon sest aperu le besoin dun examen plus approfondi des
oprations : la croissance priphrique faible en nombre de personnes concernes induisait un
talement urbain et des mobilits considrables, le renouvellement urbain semballait sur certains
sites alors que dautres taient en panne gnrant des carts importants et une sgrgation sociale
croissante. Les phnomne clataient au del des phnomnes locaux, leur accumulation prenait
une dimension rgionale (et parfois mme nationale pour ce qui est de la russite conomique ou
la Politique de la Ville), ces phnomnes touchant parfois des morceaux entiers de ville sensibles
du niveau rgional. La loi SRU, tout en actant la poursuite dune posture totalement rgalienne
sur le long terme des documents durbanisme spatiaux (SCOT) introduit par le PADD lide
dune approche par le projet oprationnel. Le propos est encore flou, on ne va pas jusqu'
regarder les conditions de la faisabilit des oprations et les solidarits entre voisins ou entre
plusieurs niveaux de collectivits locales que cela implique. Pourtant, certaines collectivits locales
vont dans ce sens, ce que cette note encourage faire, et en cherchant rapprocher la vision long
terme de lamnagement de lespace avec loprationnel, en particulier en orientant les oprations
programmes pour le cours vers cette perspective (Contrat de Plan, Projet dagglomration,
Projet de Ville, ...). Le dbat demeure de savoir jusqu' quel degr de dtail la vision rgionale doit
simpliquer et avec quel degr dautonomie par rapport aux initiatives locales. Aucune rgle
gnrale peut tre pose avant examen, mais tout doit tre possible dans le cadre dun partenariat
plus ou moins pouss.

2. DESCRIPTION DE QUELQUES MECANISMES A LUVRE DANS LES TISSUS URBAINS

2.1 La Rgion comme un systme urbain

La Rgion Ile de France est une vritable agglomration urbaine avec un espace central, diverses
priphries situes en couronnes et en secteurs autour de ce centre et au del des espaces peu ou
pas urbaniss, mais qui vivent en relation avec la ville et en subissent les effets et les pressions.
Au del encore, on trouve dautres villages et villes et dautres espaces ouverts, hors limite
rgionale, qui subissent aussi, bien que de faon plus diffuse, ces effets mais dont il faut aussi
tenir compte dans le systme urbain global.

A un moment donn, cet ensemble ou systme urbain remplit, bien ou mal, des fonctions auprs
dune population donne : habitat, emplois, services, ... on ne peut que constater cette situation,
ce que lon fait en gnral lors des recensements. Lobservation de lagglomration rgionale a t
effectue lors des recensements de 1975, 1982, 1990 et 1999. On constate alors des mcanismes
totalement diffrents qui se superposent :

Dabord, la population volue. Les personnes permanentes vieillissent, meurent, dautres
naissent. Leur situation sociale et professionnelle volue. La Rgion Parisienne est aussi
particulirement une agglomration qui attire des populations extrieures la Rgion et mme

des trangers qui rentrent de plus en plus en France par les aroports parisiens et restent dans la
Rgion. Les mnages changent de taille. Chacun, en fonction de ces volutions, recherche la
meilleure localisation rsidentielle et par rapport ses activits. On se centrera ici sur cette
demande individuelle et brownienne dans lespace rgional comme le moteur central du
dveloppement rgional. Cest lui qui fera que chaque mnage restera o il est ventuellement en
amliorant son environnement proche ou se repositionnera dans lespace existant, ou encore,
travers la mdiation de professionnels, crera des espaces ou des constructions nouveaux dans le
territoire rgional. Les entreprises sont aussi des individus qui rechercheront optimiser leur
position, parfois en concurrence avec les mnages.

Le second mcanisme est effectivement le travail des professionnels de lamnagement ou
de la construction qui sappuient sur ces demandes pour crer une offre. Lajustement de
cette offre la demande nest pas automatique ; il y a une rugosit qui tient la solvabilit de
la demande, la possibilit physique de raliser une demande ou mme linertie de loffre trs
enferme dans des filires traditionnelles mais bien matrises par ceux qui les produisent. Ce
travail des professionnels permet la cration de bti neuf. Il ne faut pas ignorer galement
dautres modes dvolution du bti. Les btiments vieillissent aussi, comme les personnes, en se
dmodant et en perdant leur valeur . Ils peuvent la retrouver par des petites interventions de
rhabilitation, voire mme de bricolage. Il y a aujourdhui technologiquement des moyens
nouveaux (isolation, traitement de sols, chauffages par convecteurs et rgulation, plomberie
souple, dcoration,...). La situation est complexe car, mme sans transformations physiques, un
logement (et il faudrait faire le parallle avec les locaux dactivits et surtout les bureaux) peut
prendre de la valeur, par des travaux faits lextrieur changeant limage du quartier. On doit
aussi noter la dmolition de certains btis : celle-ci se fait loccasion de reconstruction ou mme
simplement parfois de dsaffectation ou dprise. Parfois mme de reconversion (passage de
logement en bureau). Il y a donc une sorte de vie autonome de limmobilier qui vit
paralllement la vie des personnes et des mnages.

Un troisime mcanisme est la rgulation publique. Celle-ci agit par des canaux trs varis. On
constate dabord une diversit dacteurs publics correspondant aux diffrentes chelles de
collectivits territoriales. Celles-ci ont des modes dintervention la fois trs libres si elles se
limitent prendre des initiatives politiques, mais beaucoup plus limites dans les domaines
conomiques ou rglementaires. Elles sexpriment par des initiatives, des financements et des
rglementations propres prvues par les lois durbanisme.

Le propos ici est de regarder les rapports du tout chacune des parties de cet ensemble urbain.
On entendra par partie les diffrents sous-ensembles, dpartements, groupements de communes,
communes et quartiers, Chacune de ces parties ayant aussi une propre logique pour son
propre dveloppement. Chacune est en forte interfrence avec les autres.

Le dveloppement dont nous parlons est une adaptation constante de nouvelles situations soit
pour amliorer le fonctionnement du morceau de ville considr soit pour tenir compte de
contraintes ou dvolutions venant de lextrieur, des parties voisines, dautres parties de la
Rgion Ile de France ou de territoires qui peuvent tre trs loigns. Ainsi, la ville est un systme
en permanente volution. Les initiatives conduisant ces volutions sont galement de tous
niveaux. Depuis les initiatives individuelles ou de socits prives qui investissent ou dmnagent
jusqu tous les niveaux dinterventions publiques. Mme en labsence dinterventions publiques
le systme se dplace constamment du fait du vieillissement de la population, du parc et des
conjonctures conomiques et sociales. Ces volutions, que lon peut appeler naturelles ou
spontanes , vont dans des sens divers positifs ou ngatifs par rapport des objectifs publics.
Les interventions publiques, mme si elles sont justifies par des rgulations devant agir sur un

mcanisme particulier, ne sont pas labri de ces volutions involontaires par rapport dautres
mcanismes, parfois dautres chelles que celle de lintervention initiale.

2.2 Une balkanisation politique qui fige et accentue les vocations des territoires.

Ajoutons une remarque sur le rle du politique, mme si ce type de remarque aujourdhui est
difficile transmettre. Il ne sagit pas de la politique au sens des choix nationaux, mais plutt
dune logique qui fait que le Maire de la Commune est port par la majorit de la population,
prsente et dfend ses intrts immdiats, une sorte de communautarisme. Or, en Rgion Ile de
France, plus quailleurs, lagglomration est morcele en 1540 communes et 20 arrondissements
parisiens, sans pratiquement de relais intermdiaires. Les Dpartements, en particulier ceux de la
petite couronne, sont des assembles de maires (autant de Conseillers Gnraux que de
Communes) qui ne remettent jamais en cause ce qui se passe chez le voisin au nom de lintrt de
lensemble du Dpartement. Ceci se traduit assez concrtement presque toujours par
laccentuation de la tendance majoritaire de la dynamique urbaine de la Commune et assez peu
par des politiques dquilibrage telles que pourrait le souhaiter la vision rgionale. La petite taille
physique des Communes accentue ce mcanisme car dans un premier temps ce mcanisme de
sgrgation peut ne se traduire que par le renvoi sur le territoire de la Commune d ct de
certaines fonctions ou populations. Mais, depuis 20 ans dune dcentralisation qui a acclr le
problme, on voit ces phnomnes stendre de larges fractions du territoire rgional soit parce
que lenvironnement auquel sont sensibles les marchs stend au del des frontires
communales, soit encore parce ce qui a fait quau dpart un Commune soit marque dans un sens
est en fait une donne gographique, un hritage qui touche lensemble de ce territoire.

Par exemple, les bord de Seine, surtout sils sont isols de la ville par des voies de chemin de fer
et quils se trouvent en zones inondables, ont dfini des secteurs vocation industrielle (on y
stockait le bois venu du Morvan par bateaux, puis les tas de charbon, puis ce ft naturellement
le lieu de stockage des hydrocarbures et dans lenvironnement sinstallrent les grosses usines et
les cites ouvrires). Dautres sites plus pentus ont connu des vignes et un habitat de loisir puis
permanent, dautres ont t des lieux carrefour. La vocation initiale des sites sest depuis
accentue. Le poids de cette histoire est lourd, mme sil nest pas forcment irrversible,
condition de regarder le site non de lintrieur, en privilgiant le point de vue des occupants, mais
une vision rgionale resituant le site dans dautres vocations. Si ceci est fait, les propres occupants
du site en tirent terme tout bnfice, mais la rupture du cercle vicieux de la continuit
immdiate est difficile rompre.

2.3 Dsormais les externalits de chaque action comptent autant que la finalit premire.

Les mcanismes urbains luvre actuellement sont puissants et complexes. Ils sont aussi
multiples. On retiendra quils ne peuvent plus agir mcaniquement en crant par exemple du
logement par la seule construction de nouveaux logements, demplois par la ralisation de zones
dactivits ou de la mobilit par la ralisation de routes. Les mcanismes luvre intgrent des
externalits qui peuvent renverser lobjectif poursuivi lors de sa ralisation. Ils sont soumis des
alas de qualit qui font quune ralisation correcte quantitativement ne rpondra pas la
demande si elle nest pas adapte qualitativement. On peut citer ici lexemple des Grands
Ensembles. Cet exemple montre aussi une autre difficult de laction publique quest la valeur de
la rponse dans le temps. Une rponse un besoin trop immdiat peut entraner une difficult
terme si on a pas assez valuer lvolution sur cette dure de lensemble du milieu urbain.

Il sen dduit des tats dquilibre complexes instantans. Ce sont eux sur lesquels la puissance
publique et ici linstitution rgionale aimerait agir.

Quelques chiffres significatifs

Le tableau ci-aprs montre les grandes lacunes de ce contrle public par la planification :

Construction annuelle de logements et logements autoriss par le SDRIF 94
const
82-89 (1)
% const
90-99 (2)
% objectif
SDRIF
(3)
% 2/3
%
point
mort
/const
90-99
75 6237 12,3 6234 13,5 5500 10,4 113 126
92 6678 13,2 8095 17,5 7300 13,8 111 80
93 5134 10,1 4262 9,2 6800 12,8 63 97
94 5471 10,8 5327 11,5 6500 12,3 82 89
PC 17284 34,1 17684 38,2 20600 38,9 86 87
77 8272 16,3 7017 15,1 8400 15,9 84 40
78 6669 13,2 5594 12,1 6700 12,6 83 71
91 5958 11,8 5115 11,0 6100 11,5 84 65
95 6205 12,3 4681 10,1 5700 10,7 82 60
GC 27105 53,5 22407 48,4 26900 50,7 83 59
total RIF 50626 100 46325 100 53000 100 87 72

(Rappelons que le point mort est le nombre de logement quil faut construire pour stabiliser la
population).

On voit que lexigence est forte pour Paris si la ville souhaitait conserver sa population. Elle
arrive cependant se situer bien au dessus des objectifs du SDRIF malgr une apparente carence
en terrains mutables.

Lexigence de la Petite Couronne en point mort est moindre, un rattrapage de la dcohabition est
plus forte en Seine St.Denis. Les Hauts de Seine et le Val de Marne ont mut sur la plupart des
secteurs, il y reste cependant de large zones de mutation peu occupes (perte de population ou
libration des terrains fait antrieurement). Malgr cela, on constate une panne relative de la
construction par rapport aux objectifs du SDRIF surtout en Seine St.Denis et dans une moindre
mesure en Val de Marne (La Seine Amont serait semblable la Seine St.Denis). Ceci mrite des
commentaires, les terrains libres, les besoins de mutation et la proximit de Paris ne semblent pas
de nature engendrer des oprations.

Le point mort pse peu en grande couronne (la moyenne nationale est de lordre de 50%) sauf
dans les Yvelines qui ont une forte partie urbaine. Le retard de la grande couronne par rapport
au SDRIF est pratiquement celui que lon constate sur lensemble de la Rgion.

Ces chiffres parfois paradoxaux ne sont pas porteurs dexplications donc de mode dintervention.

On ne prend pas ici forcment le SDRIF comme une rfrence absolue. Il a cependant t lobjet
dtudes importantes. On peut noter surtout quune planification plus rcente entrinerait la
moindre pression dmographique sur la rgion alors que SDRIF prvoyait des hypothses larges
en considrant quelles taient dj contraignantes lpoque de sa confection. En revanche, on
peut aussi penser que les hypothses retenues pour le renouvellement de lexistant, en particulier
sur la petite couronne ont t modestes et quaujourdhui on serait plus exigeant.


Les rsultats nationaux du recensement sont ce titre assez clairs. Ils indiquent dans la plupart
des villes (en enlevant lexception de la diagonale aride des Vosges aux Pyrnes en dpression et
larc sud-ouest Montpellier-Toulouse-Nantes en croissance forte) que les centres denses ont
conserv leur population (qui nest pas alle en priphrie autant quon laurait pens), mais que
les tissus pricentraux dgrads ont accentu leur recul. Ils se vrifient assez bien ici.

Les oprations en ZAC sont dcrites dans la 10 enqute de lORF. Les relevs datent de 1997, il
y aurait le besoin de donnes plus rcentes. Ce recensement analys par la DRE quant aux
ralentissements est important car ces procdures dinitiative publique locale sont certainement
une clef dentre pour laction rgionale.

Part de la production commence en ZAC durant lanne 1997 par rapport la production
rgionale :

Logemen
ts
bureaux activits
nombre %
vertical
objectif
SDRIF
%
horizont
SHON % SCHON %
Paris 1456 4 5500 26,5 62013 18 29729 3
PC 7905 21 20600 38,4 99535 29 219939 19
GC 8403 23 26900 31,2 39464 12 480840 42
total
ZAC
17764 48 201012 59 730508 64
total
diffus
19038 52 138988 41 416492 36
total
Rgion
36802 100 53000 69,5 340000 100 1147000 100
source SICLONE et ORF au 01/01/98

A limprcision des comparaisons proposes environ la moiti des logements sont faits en ZAC.
Un peu plus pour les bureaux sauf Paris o le pourcentage de bureaux en ZAC parat faible. La
ZAC produit les 2/3 des zones dactivits de la Grande Couronne. Les logements produits
Paris le semblent principalement dans le diffus, alors que cette proportion sinverse en petite
couronne o le tissu urbain est aussi apparemment dj constitu.

Lexamen des ZAC ralenties montre la rpartition suivante :

75 3%
92 15
93 13
94 15
77 15
78 11
91 15
95 13
RIF 100

Le chiffre est faible sur Paris malgr des charges foncires leves. Le pourcentage relatif en
petite couronne est fort. La grande couronne exprime simplement la diminution de la demande
dextension de la rgion.

2.4 La densit

La densit est un enjeu rgional. Globalement sur lagglomration la densit permet une meilleure
desserte de lensemble urbain par les transports et par les rseaux dquipements. Ltalement
urbain, pour une population relativement stable en nombre, est un surcot. On a assist ces
dernires annes une croissance double de la tache urbaine par rapport lurbanisation.
Lextrme densit est aussi plus coteuse : urbanisme de dalle et de multiples niveaux, complexit
des rseaux, mais le problme pos ici nest pas celui-ci, dun COS de 2,5 un COS de 0,03 les
cots globaux voluent pratiquement inversement proportionnellement au COS. On sait aussi
que ces COS ne sont pas totalement lis un mode dhabiter individuel ou collectif ; un grand
ensemble avec des tours de 10 tages peut avoir un COS de 0,7 comme un tissu pavillonnaire de
proche banlieue o lon a ajout autour de la maison de base (environ 0,4) des extensions.

La densification ne se dcrte pas. Pour un amnageur, il est parfois prfrable de ne pas utiliser
tout le COS et de multiplier un plus faible nombre de m par une valeur de charge foncire
suprieure. On prfrera ici proposer le principe dune densification, par rapport des dmarches
spontanment moins denses, par un travail sur les produits proposs : conception avec des
espaces libres de jardins plus utilisables, meilleur agencement par rapport des nuisances
phoniques ou visuelles, balcons et terrasses en collectifs, recherche de modles architecturaux et
urbanistiques associant densit et qualit de vie, action foncire pralable avec remise sur le
march conditionn par une certaine densit, cration de coupures vertes ou de parcs qui font
accepter ces densits.(On a constat presque partout que la cration de parcs ne faisait pas perdre
de constructibilit, car la situation de vue sur le parc permet datteindre et faire accepter des
densits doubles : parc Andr Citron, parc de la Valle aux Loups, lac de Crteil, bords de Seine
Alfortville ou Issy les Moulineaux... On peut inversement citer des Parcs o lerreur a t faite
de ne pas titrer profit de cette situation : Parc de la Courneuve, Parc de la Plage Bleue, Bords de
Seine en Seine Amont, ... Cette libration du sol par des parcs en bandes continues est aussi
souvent important pour prserver une voirie, un espace inondable, voir une zone risques
technologiques. La bande constructible denses qui laccompagne peut tre bien desservie par un
transport en commun forcment aussi linaire).

Lors de lexamen des tissus constitus, on observera des tissus urbains figs parce que les
habitants ne veulent plus accepter dautres constructions dans leur entourage. Ces situation de
peur sont souvent infondes car les habitants seront les premiers handicaps par cet
endormissement de leur quartier. Une aide et une sollicitation en ingnierie en donnant voir
ce que pourrait tre une opration de densification permettrait souvent de dbloquer la
crispation des habitants et de leurs lus locaux. Sengager dans cette voie pour la Rgion est une
faon dobtenir une densification de lespace urbain rgional sans exercer une contrainte toujours
difficile et faiblement efficace.

2.5 Le social

Le traitement immobilier du social est trs li la densit. Aujourdhui, dans ce domaine comme
dautres, la gestion se fait par produit, ici le logement HLM, et non de faon urbaine. On sait
quel point il a t commode, dans les annes 60 o est apparue cette demande, de regrouper des
logements HLM sur un mme territoire : facilit de construction et de gestion, acceptabilit par
des Communes qui ne demandaient que a. Il a aussi t pratique, aprs de 1970 1990, de
construire en profitant des logements accs social sur les terrains plus faibles valeurs
foncires. Recensons deux cas : le premier est lenvironnement des grands ensembles prcdents.
Ainsi, lEtat amnageur par le biais de lAFTRP a surconstruit 18 000 logements sociaux dans le

centre de Vitry sur Seine. La prsence de carrires sous le plateau de Vitry a conduit le GEP de la
DDE 94 proposer la cration dun Parc en cours de ralisation en remplacement dun projet
AFTRP et Municipalit de rajouter proximit 6 000 logements sociaux. De telles concentrations
conduisent des valeurs foncires nulles ou ngatives pour la plupart des marchs lexception
de la poursuite de tels programmes. La deuxime cas est la construction sur des terrains trs
loigns en grande couronne, soit en HLM (au bout de certaines villes nouvelles), soit dans des
villes mal relies au march du travail parisien par des trains de banlieue : Montereau, Dreux,
Mantes, Etampes, Clichy-Montfermeil, Persan-Beaumont, ...

Cette gestion du social en minimisant, court terme, la charge foncire est bien sr mauvaise.

Inversement, on constate que le vrai logement social est aujourdhui le parc ancien. Ce parc est
menac par certaines oprations de renouvellement urbain. Il importe de le maintenir, dans la
mesure o il a encore une qualit acceptable et digne de logement et dans lautre mesure que lon
ne doit pas raliser sa place ce renouvellement urbain. Il y a donc un jugement exercer, une
sorte de pilotage. Il est vident que les rfrences de ce jugement ne sont pas communales. Cest
au niveau de la totalit de lagglomration (la Rgion) que lon peut juger de la capacit globale
accueillir des populations modestes. Il faut donc passer pour laccueil social dans le logement
dune posture de gestion dun parc neuf au pilotage des maintiens et des transformations dans le
parc principalement priv existant. On examinera comment un parc HLM neuf pourrait, en
parallle avec une action rglementaire du document durbanisme rgional, tre surtout utilise
stratgiquement comme un catalyseur ou un levier pour conduire cette action et plus du tout
pour, en soi, avoir un rle daccueil social quantitatif. Cela supposerait encore que les crdits
correspondant soient raffects comme des leviers fonciers entre les mains du gestionnaire du
document durbanisme. Parfois, exceptionnellement nous pourrons proposer limplantation de
logement HLM lourdement chargs de surcharges foncires pour rquilibrer des quartiers qui se
refermeraient sur une population aise trop homogne.

2.6 Lactivit conomique

Il est beaucoup plus complexe de dfinir des stratgie urbaines pour limplantation dactivits
conomiques. La demande de locaux dactivits est beaucoup plus diversifie que celle de
logements surtout au niveau de la forme physique des btiments et surtout sur certains crneaux :
les btiments industriels sont trs typs, les entrepts ou bureaux-laboratoires sont trs
banalisables. Cependant, on ne peut dconnecter cette demande de la demande rsidentielle, la
fois parce quil y a concurrence entre ces deux formes despaces et galement car la prsence de
locaux dactivit contribue cet environnement ou amnits qui attirent ou repoussent la
demande rsidentielle. Certaines activits nuisantes ne sont plus du tout accepte en ville ;
linverse les locaux correspondant de nouveaux emplois contribuent fortement faire ville .
Egalement, on a pu constater que lactivit conomique tait non seulement la cause de la moiti
de cet talement, mais que sa prsence tait un moteur de cet talement rsidentiel : commerces
et services, loisirs, emplois,... On nest plus dans la configuration de banlieues-dortoirs.

On constate une monte de la demande de bureaux-laboratoire qui ne peuvent trouver leur place
dans les localisations anciennes demplois industriels. Les nouvelles activits de production elles-
mmes ncessitent de nouveaux espaces construits. Les anciens emplacements sont dserts.
Dans louest parisien, cest dabord sur ces terrains qua pu se faire le renouvellement urbain tant
rsidentiel que pour la cration de ces planchers d'activits. Il demeure une demande de grands
tablissements dindustrie et de services quil faut localiser, mais sur des surfaces bien moindre
quavant. Les nouvelles activits conomiques autres que celles dcrites ci-dessus se retrouveront
surtout en priphrie afin de bnficier de fonciers moindre cots, de bon accs, dimage de

marque positive et de possibilit de volumes tout fait renouvels. La charge des transports vers
ces nouveaux lieux priphriques et concentrs seront la charge des employs, avec leurs
vhicules individuels, et de la collectivit. Ce transfert est presque insensible. Il a t montr pour
le commerce que les grandes surfaces bien quoffrant des prix moins chers taient globalement
plus coteuses pour les mnages et la collectivit.

Une des rgles de base souligne par de nombreux conomistes (Bouteille, Chomentovski) est
que les marchs des espaces dactivits se scindent en deux : dune part les bureaux et laboratoires
performants qui touchent les valeurs foncires au dessus des valeurs du rsidentiel et dautre part
les espaces de deuxime bureau ou de production, sans parler des productions nuisantes, qui en
sont bien au dessous. Il sen dduit une coupure physique entre la ville habite et la ville travaille,
ce qui va lencontre dune autre tendance qui fait que les emplois voluant en se complexifiant
et en se fminisant sont de plus en plus mariables avec la ville (restauration, courses, scurit,
accs en transports collectifs, aspect semblable des immeubles dhabitation et de bureau). Il serait
dommage que lon ne sache pas, pour des raisons de montages conomiques, assurer ce mariage.

2.7 Les bobos

Le Monde de largent dans un court article pointait un phnomne nouveau qui semble
dsormais dpasser les rves des urbanistes. Les tensions actuelles sur limmobilier
(conjoncturelles sur un march des capitaux qui soriente vers le btiment aprs des dsillusions
sur la Bourse et des craintes de bruit de bottes ) conduiraient certains mnages franchir le pas
des quartiers interdits suivis par les promoteurs et commencent crer des marchs dans le
nord, lEst de la rgion. Ce mcanisme de valorisation existerait bien. Il est collectif et contraint.
Il devrait permettre un vritable renouvellement l o les marchs ne pntrent plus, o le dclin
progressif risque de sinstaller durablement, o la seule intervention publique (en logements
sociaux ou autres marquages du type politique de la ville a plutt pour consquence de
stigmatiser les quartiers.

Ce mcanisme de populations pionnires a toujours exist. On la constat en particulier en
rgion Parisienne lors de la conqute de louest hors des murs parisiens depuis 1960 et surtout
lors de la pousse immobilire de 1980. Mais, ce qui tait nouveau tait que ce mcanisme de
renouvellement urbain et social paraissait en panne sur certains sites de plus en plus large lest et
en grande banlieue, avec des occupations de terrains trs prennes : stockage, habitat dgrad,
parkings de poids lourds, activits nuisantes, communautarismes ferms. Or, il semble que depuis
peu avec une certaine pnurie foncire, le mcanisme se relance. Il devrait donner confiance aux
pouvoirs publics que lon aurait pu croire totalement fataliste devant la capacit dinflchir le
renouvellement urbain (surtout devant des municipalits qui semblaient trs campes dans leurs
positions !).

On comprendra que cette mcanique est une mcanique clef dans notre dmarche. Elle consiste
anticiper en utilisant des populations pionnires qui auraient intrt se fondre dans des
stratgies rgionales. Cela ressemble des stratgies cologiques qui cherchent rimplanter des
vgtations dans des sols qui ont perdus leurs qualits biologiques. Ce sont des stratgies
damorage dun processus qui doit se poursuivre seul aprs limpulsion initiale. Il nest donc pas
possible dcrire lavance le rsultat dune sorte de drive pilotable, mais en partie
inmatrisable, dont il faudra en permanence inflchir la ralisation. Seul est matrisable le sens de
la dmarche en termes dobjectifs. On est loin du projet urbain exprim en termes de plan
masse fig tel quil tait pratiqu par lEtat ou ses acteurs en Villes Nouvelles ou dans les
secteurs de rnovations urbaines lourdes. Pourtant, inversement, la prsence publique lourde est
ici nouveau requise pour mettre en uvre cet amorage et le pilotage dcrit ci-dessus. Mais,

lacteur public doit marier une intervention forte et une disponibilit partenariale aussi modeste et
attentive.

2.8 Le Grand Amnagement ou pr ou proto-amnagement

Il faut bien cibler cette intervention publique. Dans les annes 70, on a invent les Villes
Nouvelles la franaise dans lesquelles lEtat intervenait pour financer les quipements
primaires et soutenir temporairement la fiscalit. Il prvoyait aussi son entrisme dans la vie locale,
puis le retour une gestion classique (loi Boscher). La France sait aussi bien matriser la ZAC par
laquelle les occupants dune zone financent les quipements qui les desservent travers des
charges foncires rpercutes sur le prix de leur logement ou de leur entreprise. Un maillon
semble manquer quand les interventions sont de plus grandes chelle, comme le sont en gnral
les oprations de renouvellement urbain. Les collectivits locales sont de par les lois d'urbanisme
charges des cots dquipement de leur espaces, mais cet axiome est ici irraliste tant leffort est
disproportionn, souvent diffr par rapport aux recettes fiscales attendues et par rapport aux
attentes des seuls habitants de la Commune. Les territoires en dclin sont en gnral larges. Ce
quil faut leur apporter pour y faire revenir les marchs et les amnager ce sont de grands travaux
prparatoire de voirie despaces verts, de rseaux de transports, de certains quipements,
dinformation et de promotion, Tous ces travaux se situent trs en amont des oprations plus
lmentaires du type ZAC qui vont conduire la construction effective. Il nest pas possible de
renvoyer cet ensemble de ZAC la charge de ces travaux. Qui en assurerait la trsorerie, quand et
pour quel montant ? Pourtant ces travaux peuvent rentrer dans un bilan. Lagglomration que
reprsente la Rgion en tirera profit, un jour, en taxes locales, en renomme, en dynamique, elle
vitera aussi des surcots de charge de territoires dgrads, dtalement urbain, la faisabilit de
lopration densemble est assure. Cependant, elle est globale, elle est en partie alatoire, elle ne
peut pas tre prise en charge par un tablissement financier priv, cest un investissement public.
On peut lappeler le Grand Amnagement.

Sa mise en place suppose le ralisme de lamnageur, car il doit dfinir des zones qui deviendront
des oprations plus lmentaires, crdibles et qui pourront tre pris en charge par des amnageurs
privs ou dconomie mixte. Cest un pramnagement car il doit tre bien conscient que ces
oprations lmentaires seront viables. En particulier, le Grand Amnageur doit parfois prvoir
des aides certaines de ces oprations pour quelles le soit. Peut-on alors prconiser
lintroduction dans les outils rgionaux dun tel grand amnageur (comme on a cr en son temps
le SGVN) ? Il lui faut des mthodes et des moyens, une dontologie et un suivi politique la fois
rgional et local. (voir en annexe 3 un article dEtudes Foncires sur le Grand Amnagement )

3. HYPOTHESES PAR ZONE :

Cette description comporte certainement une partie assez subjective. Son but est surtout de
proposer une mthode quil faudrait fiabiliser. Lide de base est de partir des modes de vie et de
la dynamique de chaque type de quartier, dy exprimer ce qui semble ncessaire la fois pour ce
quartier et pour une vision rgionale. Lensemble du parc rsidentiel et activits est observ. Ces
observations cherchent dboucher sur les oprations neuves raliser pour amliorer
aujourdhui et terme le fonctionnement du quartier et de la rgion en les considrant comme
des consquences de la dynamique de lensemble et non pas des oprations isoles. Ceci est
surtout destin montrer que cette dynamique des quartiers gnre spontanment des oprations
parfois non souhaitables et inversement souvent ne conduit qu un blocage alors quil serait
ncessaire dintervenir. La question alors devient comment la Rgion peut simpliquer dans cette
dynamique pour lorienter vers une dynamique rgionale favorable ? On propose donc une
stratgie de leviers et dinflexions en vitant soit les stratgies dmiurges des planificateurs

(souvent sans effets), soit les stratgies ralistes des amnageurs constructeurs qui ne se
positionnent que sur les oprations faisables .

3.1 Gentrification des centres :

La partie centrale de lagglomration et certains quartiers centraux des Communes de proche
banlieue, surtout lOuest et au Sud, se gentrifient. Cela se traduit par le vieillissement dune
population qui a t aise et qui a achet cher leur immobilier. Cet immobilier est de bonne
qualit. Il a t lors de la priode prcdente le lieu dune monte spculative plaant trs haut les
valeurs immobilires. Avec le vieillissement de la population, le quartier na plus la mme
attractivit, mais les valeurs restent fortes. Le vieillissement du quartier entrane sa dpopulation,
sa fminisation, parfois sa musification avec lattrait par des couches sociales solvables (certaines
familles monoparentales, homosexuels, artistes) mais occupant les logements de faon peu dense
(ceux-ci servent souvent de bureau domicile). Lvolution fait que les habitants ont de moins en
moins de moyens pour assurer lentretien des immeubles, ceux-ci ont tendance se dgrader,
mais il est difficile de faire venir dautres mnages ou de construire de nouveaux immeubles sur
les parties les plus dgrades du fait des fortes valeurs immobilires. Politiquement, les groupes
sociaux prsents sont assez ferms et ne souhaitent pas dintrusions, ils ont tendance verrouiller
la construction et pousser leurs lus le faire encore pendant de nombreuses annes. Vu dun
point de vue rgional, ces quartiers sont de moins en moins occups et il y a des risques que leur
bti, malgr sa qualit se dgrade. Parfois seulement, on assiste une occupation des rez de
chausses par des commerces qui profitent dun dcor urbain et dune localisation de bonne
qualit. Mme cette occupation contribue vider ces quartiers, car les commerces laissent
rarement accs aux tages pour une occupation rsidentielle, soit par quil en condamne
physiquement lentre, soit par ce quils utilisent ces tages comme rserves. Certes certains
habitants (ou habitantes) souhaiteraient changer dappartement pour un appartement plus petit,
plus confortable et adapt des personnes ges, mais le bilan financier et la pnibilit de cette
transformation la condamne et la vieille dame continue occuper lappartement achet pour une
grande famille aise. Les nouveaux jeunes mnages ne peuvent pas non plus sinstaller dans le
quartier du fait du cot et ne le souhaitent pas forcment en terme dimage. Ce sont des quartiers
qui sendorment.

Ils peuvent, en revanche tre assez facilement repris par des bureaux qui y trouvent une bonne
localisation et un bti valorisant, des prix qui leur sont abordables. Cette occupation difficilement
compatible avec un retour du rsidentiel est souvent assez justement condamn par les
rglements.

3.2 Des espaces de renouvellement actif :

Souvent proche des premiers, on trouve ces quartiers de renouvellement actif. Ce sont aussi au
dpart danciens quartiers figs mais dans lesquels les habitants ont finalement progressivement
disparus. Ces quartiers associent une bonne image passe et quelques marges de manoeuvre
permettant des premires oprations neuves en rveillant la dynamique. Ds aprs cet amorage,
la valorisation dmarre et souvent semballe. La monte des valeurs immobilires se fait
paralllement dans le bti ancien et dans le bti nouveau avec des nouveaux acqureurs au profil
social assez homogne. Les journaux immobiliers montrent bien ces nouveaux quartiers o il faut
habiter (les cartographies de lIndicateur Bertrand ou du Particulier assez stable sur une
dizaine danne sont peu utilises par les administrations). Les deux marchs anciens et nouveaux
semballent vers le haut en spaulant. On constate alors que les biens les plus fragiles : petites
entreprises, immeubles plus dgrads ou de moindre rapport locatif, terrains vides mutent car le
bilan de leur dmolition reconstruction devient rentable (on le confirmera plus loin). On peut

considrer que ds que le march de lancien atteint 80% du cot de ralisation du neuf, le
mcanisme de renouvellement spontan se met en route (les 20% de diffrence correspondent
aux prestations supplmentaires apportes par le neuf : confort, normalisation, absence
dentretien, facilits de financement et de commercialisation). Le rythme des oprations est
alatoire, anecdotique, mais aussi assez systmatique suivant les rgles mentionnes ci-dessus.
Cette ouverture du quartier par le haut contribue sa valorisation et la valorisation des biens
anciens, par une sorte dchelle de perroquet, dune part parce que le renouvellement, en
bouchant une dent creuse amliore lenvironnement physique, mais aussi, parce ce que ce
renouvellement et lamlioration gnrale induite entrane un changement social. Les mnages les
plus modestes habitant ces immeubles en partent (ils ne sont pas forcment chasss, mais la
mutation naturelle des occupants fait que leur statut social se renouvelle en mme temps que
le quartier). Les oprations de renouvellement sont soignes, de standing et de qualit pour
justifier les valeurs foncires et immobilires atteintes. Ce rsultat est certainement pas positif
sur le plan de la mixit sociale. Reconnaissons en revanche que cette dynamique cre des
logements nouveaux, en gnral de faon assez dense et les tissus urbains ainsi constitus seront
certainement durables au sens quils garderont longtemps leur qualit et ne se dgraderont que
lentement.

On trouve le mme mcanisme dans des tissus pavillonnaires de proche banlieue ou cette
valorisation conduit rarement la destruction du tissu pavillonnaire, mais o sa valorisation cre
un march permettant la construction de petits collectifs de qualit o les habitants profitent de
lenvironnement social, de la localisation, des quipements scolaires et des quipements.

On peut noter dans ces deux cas leffet Leroy Merlin (ou Lapeyre ou Castorama). En effet, ces
magasins offrent des produits, mis en uvre par les habitants eux-mmes ou des artisans, au noir
ou officiellement, qui permettent une mise niveau de lancien par des technologies facile
mettre en uvre et relativement peu coteuses : isolation thermique et phonique, remplacement
des fentres, renouvellement de la plomberie et de llectricit, chauffage individuel performant
(radiateurs lectriques ou chaudire murale), traitement de sols et de murs, clairages,... Des
btiments prcdemment considrs comme obsoltes et insalubres peuvent ainsi rentrer dans le
march assez haut, sans permis de construire, sans appel des professionnels et sans recours
des emprunts (mise en uvre progressive conduisant un cot de revient pour le particulier
pratiquement moiti et assez indolore).

Remarquons aussi dans ces quartiers la faible fiscalit, malgr la revalorisation, du fait que les
valeurs foncires nont pas t ractualises depuis 1965 pour tout le bti existant donnant une
capacit dinvestissement aux anciens propritaires, leur permettant avec la plus-value quils
peuvent retirer de leur bien de devenir galement des propritaires des nouveaux biens. Cette
diffrence de fiscalit (TH + TF), pouvant aller jusqu' 2000 euros par an par rapport la fiscalit
de quartiers totalement neufs, peut reprsenter un avantage de lordre de 100 000 euros en capital
sur la dure damortissement du bien. (On reviendra sur cette fiscalit excessive dans les quartiers
dgrads ou neufs). Cet avantage est aussi un filtre social car il nest accessible qu ceux qui
peuvent sacheter le ticket dentre du quartier. Le mme raisonnement peut tre fait par
rapport aux transports. Ces quartiers, bien desservis permettent leurs habitants dconomiser en
cot de transport. Une tude faite (CODRA 2000) sur quelques villes de province a montr que
le cot du logement plus le cot du transport (et certainement quil faut y ajouter la fiscalit) est
une constante dans une agglomration, quelle que soit la taille de la famille ou le statut locatif ou
proprit du logement. L encore, le bilan sur une longue priode (pour le particulier comme
pour la collectivit) nest accessible qu ceux qui peuvent, le premier, jour payer le logement ou
plutt le surcot quil suppose par rapport dautres implantations, lavantage se rcupre
terme, cest un investissement).

Remarquons alors surtout que ces quartiers sont ferms. De par les rgles daccs, par la
motivation dy accder, il y a de fait un regroupement social qui se fait en mme temps que le
quartier se rnove.

3.3 La priphrie :

On appellera ici priphrie celle qui est en train de se constituer, l o les constructions ont
moins de 10 ans, cest dire quelles sont en cours de remboursement lourd, soit pour le
propritaire direct, soit pour le bailleur. Cette distinction est importante car le quartier une fois
construit vivra une autre vie avec un autre projet social et urbain.

Le premier arrivant veut vivre prs de la campagne (cf. Etude de V.Fouchier sur les nouveaux
arrivants dans la priphrie de la Ville Nouvelle dEvry). Il doit loger une famille assez grande. Il
est fortement motoris et mobile (son mode de vie, mme sil tait dans un autre quartier le
conduirait utiliser beaucoup sa voiture). Il est autonome et la maison quil achte avec son
terrain et ses quipements permet encore plus de jouir de cette indpendance (piscine, animaux
domestiques, garages pour voiture et vlos, jardin dagrment - effet Jardiland -, tlphone
mobile, matriel audio-vido, cuisine quipe et accompagne de lieux de stockages, ...).
Lhabitant priphrique investit dans un quipement individuel, il na pas besoin dquipements
collectifs, il se contente donc des faibles quipements ruraux plus ou moins proches et de
lhypercentre commercial, ses amis viennent le voir en voiture ou habitent dans le voisinage. Ce
voisinage est assez homogne car il nest entour que daccdants cest dire des 10% de
franciliens les plus riches. Il ne paye pas dimpts locaux car sa maison est situe dans une
commune peu quipe. Mme sil utilise beaucoup les infrastructures de transport ou les grands
quipements publics rgionaux, il ne les paye pas plus dans ses impts que les autres franciliens.
Des conflits de voisinages peuvent apparatre avec les exploitants agricoles voisins du fait de leur
activit, mais ces priphriques reprsentent une promesse de gain le jour o ces ruraux vendront
leur proprit qui en compensent les dsagrments.

Souvent, la constitution de ces villages de no-ruraux se fait par le biais de rsidences secondaires
transformes un moment donn en rsidences principales (retraite, amlioration des transports,
changements familiaux), le besoin en quipements au moment de lurbanisation du terrain est
faible. Ils contribuent beaucoup ltalement urbain, car la demande est de grandes parcelles (qui
ne seront jamais scindes) et la mobilit globale.

3.4 Aprs la priphrie...

On distinguera donc de la priphrie, celle qui se cre et ce quelle devient une quinzaine dannes
plus tard. Lespace dabord domin par les modes de vie ruraux bascule un jour dans lurbain. Les
espaces interstitiels se comblent, la prsence de la nature sestompe, les habitations neuves
commencent vieillir, des enfants sont ns. Les nouveaux habitants (rappelons quun pavillon est
occup en moyenne 30 ans, mais que bien souvent ds les 15 ans de lamortissement financier, il
y a des mutations) sont demandeurs de services urbains. Les municipalits, rapidement investies
par les lotis , sont favorables ces quipements. Les impts locaux augmentent (on a pu
mesurer dans la banlieue lilloise un doublement des taux dans les 20 ans dans ces secteurs), ils
touchent des familles plus modestes. Ces banlieues pavillonnaires se figent dans un espace assez
lche o ces nouveaux habitants empchent larrive de nouveaux habitants et la poursuite de
lurbanisation. La banlieue pavillonnaire reste peu dense pour longtemps. Des tensions
apparaissent entre cette demande dquipements et la capacit pour les familles installes de les
financer. LEtat, la Rgion et le Dpartement sont sollicits pour amliorer les transports,

lquipement scolaire. Parfois mme ces banlieues risquent de se paupriser avec un cot collectif
dy conduire des politiques de service du type de la Politique de la Ville extrmement difficile du
fait de lloignement et de la faible densit.

Une limite pourrait exister ce mcanisme comme lespoir dune bonne revente du pavillon
initialement construit. Une enqute serait ncessaire pour avoir un rsultat fiable. Posons des
hypothses. Le premier loti paye relativement peu cher son bien, il lui attribue une valeur dusage
pour loger sa famille avec un cot infrieur ce quil pense tre celui dun logement dans la zone
dense et avec des prestations suprieures, son esprance spculative de revente nest pas
dterminante. Cependant, les quipements quil est persuad que la collectivit va lui apporter, va
donner son bien une valeur dusage dans ce nouvel usage, quil rcuprera.

Ainsi, des quartiers construits par des habitants suivant un certain mode de vie basculent
rapidement dans un autre mode doccupation, un autre mode de vie sans y tre forcment
adapts. Presque le mme quartier, au niveau de lapparence physique, nengendre pas du tout les
mmes contraintes pour la collectivit. Les nouvelles familles concernes nont pas dautres choix
que ce type dhabitat.

On pourrait se poser la question des produits habitat qui sont constitus la fois de produits
neufs et galement dun march de loccasion qui bien sr nest pas construit dans lintention
de rpondre ce march, cest une sorte de rponse passive , un hritage. On remarque aussi
quaucun march neuf ne pourrait tre quivalent cette offre. Cela pourra nous inciter penser
les produits neufs non seulement par rapport aux usagers immdiats, mme si cest eux qui
financent leur investissement, mais aussi par rapport ce devenir. Des inflexions publiques
pourraient ainsi orienter vers un usage durable ces marchs neufs. Rappelons que souvent
dans le pass ce bti neuf rutilis tait en fait bien adapt aux usages nouveaux (le bti
haussmanien un peu vieilli, part pour les sanitaires, fait dassez bons logements intermdiaires
ou sociaux). Les donnes sont diffrentes aujourdhui du fait de ltalement urbain et de
lisolement impos dsormais.

En consquence, certains mnages continuent rechercher toujours plus loin le quartier au bord
des bois quils aiment. Ce mcanisme fonctionne bien avec lamlioration progressive, permise
par les financements publics, des modes de transports, mais avec des quartiers nouveaux qui
feront de trs mauvais quartiers doccasion . Il est aussi permis par laccompagnement de cet
loignement des emplois et de certains services tels que les commerces priphriques. Ceci forme
un ensemble dans lequel les emplois priphriques, lhabitat et les logements sagglomrent pour
crer des formes durbanisation nouvelles peu denses et trs types certains groupes sociaux et
peu rutilisables.

On pourrait esprer que ces quartiers de vieux pavillons deviennent une vraie ville
pavillonnaire, plus dense et plus quipe, se substituant des extensions priphriques sans fin.

3.5 Les Grands Ensembles

Secteurs mythiques de la ville. Ils ont bien rempli leurs fonction pendant longtemps. Ce sont
aujourdhui des quartiers anciens qui remplissent de fait la fonction daccueillir les populations les
plus pauvres. Les travaux des sociologues (en particulier Philippe Genestier) montrent, comme
cest le cas ci-dessus que cette forme urbaine est aujourdhui un mauvais produit doccasion
pour ces populations : difficults de cohabitation, ncessit dun important entretien de
limmeuble et de ses abords, charges collectives La dmolition est aujourdhui souvent le seul

remde un produit souvent largement amorti. Le logement des plus pauvres doit alors trouver
dautres voies.

Il est frappant de voir quel point cette forme urbaine narrive pas se reconvertir. Dautres
travaux darchitectes ont explor le sujet. Les chec et semi-russites ne devraient pas condamner
cette dmarche R.Castro aux Minguettes, R.Castro Lorient, Deroches Orly. On est
certainement trop peu attentifs des oprations plus discrtes de rinsertion urbaine fines :
Dollander Orly et Arcueil, Sirvin petit-fils Chtenay-Malabry et plus gnralement, il serait
intressant de regarder tous les immeubles du type Grands Ensembles qui se trouvent isols dans
des communes banales, ils vivent bien. Ne peut-on pas aussi constater que les Grands Ensembles
posant le plus de problmes se trouvent dans des communes qui ont choisi de ne plus construire
de logements non aids sous prtexte de ne pas encourager la spculation foncire depuis
presque 30 ans ? Des cas de communes pourtant difficile comme Alfortville, Crteil, Cachan,
Massy, Chtenay-Malabry, Montreuil, sont arrives sortir de cet enfermement, sans parler de
nombreuses communes de lOuest parisien portes par lembellie foncire des annes 80-90.
Remarquons aussi que ces mutations se sont passes au moment de conjonctures immobilires
assez fastes.

Lvolution de ces quartiers semble assez lie des innovations urbanistico-architecturales encore
venir et surtout des montages utilisant des programmes nouveaux pour dynamiser lancien.
Cela nous renvoie aux typologies doprations neuves que nous souhaitons explorer.

Ce nest pourtant pas dans ces quartiers que la tche est la plus facile.

3.6 Les quartiers en dclin

Les quartiers sans marchs ne sont pas seulement les quartiers de Grands Ensembles(mme si
parfois en leur sein, il y a un Grand Ensemble qui leur confre son image), ce sont aussi les
quartiers anciens qui se sont figs du fait dune mauvaise image, parfois aussi de volonts des lus
de maintenir le quartier en ltat.

Il ny a plus de constructions neuves. Les prix immobiliers et fonciers sont sensiblement plus
faibles qu'ailleurs. Si le prix du foncier est compatible avec celui du logement social, il continue
tre important car ces quartiers ont une valeur dusage pour certaines fonctions : logistique,
marchand de sommeil, populations rejetes des autres quartiers, activits nuisantes qui ne
trouvent pas dautres localisations.

Pourtant, cet tat dquilibre nest pas satisfaisant. Une Commune qui ne construit pas est une
Commune qui senfonce dans le dclin. Les mcanismes de dcohabitation et de renouvellement
du bti lui font dabord perdre sa population mathmatiquement en nombre. On considre que le
point mort , cest dire le niveau de construction neuve en renouvellement atteindre pour
que la population reste stable est denviron 1% du parc existant par an. Ce niveau ne peut pas tre
atteint par le seul logement social qui reprsente au plus 30% de la construction potentielle
(moyenne 20 25 %). Ainsi, des Communes qui commencent accepter nouveau une
construction neuve diversifie, mais qui natteignent pas ce seuil continuent dcliner. La
population est un solde entre les dparts et les arrives, la population restante est en plus une
population peu combative, peu entreprenante, vieillie. Cela sen ressent au niveau conomique.
Les entreprises sont, elles aussi, peu attires par un cadre de vie moins agrable. Les fiscalits
baissent. La Commune est alors de moins en moins capable de soutenir des oprations de
renouvellement, mme pour la ralisation de logements sociaux. Certes, elle garde ses anciens
habitants les plus modestes, mais les conditions de vie et denvironnement pour eux sont de

moins en moins bonnes. Les coles et les services dclinent aux dtriments de cette population
qui devient de moins en moins performante.

Mme dans le domaine de laccueil social, le bilan de ces quartiers est dsormais insuffisant. Ainsi
un calcul a t fait sur Ivry sur Seine et Charenton sur la priode 1975-1990. Ivry a construit
100% de logements sociaux, Charenton 10%. Cependant, du fait dune diffrence de dynamique
de construction, pour deux Communes qui ont le mme type de tissu urbain, une localisation
assez semblable et une population assez gale, Charenton a accueilli 5 fois plus de logements
sociaux que Ivry. Le poids financier sur la Commune est aussi moins important.

Contrairement ce que lon pourrait croire, le faible prix du foncier nest pas un gage pour un
bon renouvellement urbain. Divers financements, mme en HLM dpendent de la qualit du site
(1%, surcharge foncire, investissement de loprateur, ). Surtout, ces Communes deviennent le
site doccupations de mdiocre qualit : marchands de sommeil, dpts, stockage, qui
rmunrent trs bien les propritaires et les rendent peu enclins choisir un autre investissement.
Le tissu urbain et les btiments driveront lentement jusqu ce que les usages mdiocres ne
soient mme plus possibles. On pourrait aussi penser qualors, aprs avoir toucher le fond , le
territoire rebondisse et se trouve disponible pour une nouvelle occupation de lespace (ce qui tait
le cas vers 1970 dans les cas de rnovation urbaine lourdes comme les Halles, la Part Dieu,
Miriadec, Compans Cafarelli, Euralille, Euromditerrane, Malheureusement, les marchs
contemporains ne sont pas assez vigoureux pour supplanter certaines fonctions qui, bien
quoccupant mal les territoires, prsentent des valeurs foncires trop leves pour de nouvelles
fonctions bien organises. Les cas parisiens de Tolbiac et Bercy ont dmarr dans une
conjoncture trs favorable, elles ont bnfici dun propritaire unique(la SNCF), dune
occupation du sol antrieure pratiquement sans habitants, de la capacit dinvestissement de la
Ville de Paris adosse sur un march restant vif. Rappelons nous que la Ville de Paris a ralis de
95 2000, par exemple, deux nouveaux ponts sur la Seine (de Gaulle et Solfrino) alors quil y a
Paris un pont tous les 600m ; pendant ce temps, alors quen Seine Amont il y a un pont tous les 5
km, les tudes pour raliser des nouveaux ponts Vitry et Orly nont pas encore abouti!

Lvolution ne peut alors que venir de lextrieur si les acteurs locaux le permettent et ne sy
opposent pas activement ou mme passivement. Alors, la Rgion est certainement en premire
ligne pour devenir le chef de file dune action partenariale de requalification des territoires
concerns, surtout si de nouveaux moyens rglementaires, procduraux et financiers leur sont
accords.

4. LES OPRATIONS :

De la description qui prcde essayons de faire merger des oprations qui reprsenteraient
laboutissement des objectifs que la Rgion pourrait se fixer. On a compris que certaines
oprations devraient plutt tre freines, parce quelles seraient inopportunes pour lespace
rgional et rentreraient en concurrence avec dautres oprations souhaitables. Inversement
dautres doivent tre encourages, non seulement parce que ce serait des propositions locales
souhaites par les acteurs de terrain, mais parfois en allant au del en proposant fermement ces
acteurs des oprations dont ils ne seraient pas spontanment porteurs. Larticulation entre une
dmarche rgalienne et une dmarche partenariale seule peut conduire ce rsultat dans une vie
publique dcentralise o la Rgion na pas de lgitimit une intervention directe.

Evoquer des oprations voudrait implicitement dire que ce seraient des oprations
damnagement importantes du type ZAC (la Rgion naurait pas vocation agir sur le petit !).
Il dcoule de ce qui est dit prcdemment que cette affirmation est fausse. Impulser, amorcer,

orienter impose parfois jouer de faon dtourne en utilisant lespace public, des
microinterventions sur le bti ancien, linformation et la conviction, la mise disposition
dingnierie,

La lgitimit de la Rgion repose sur les objectifs prcdemment dcrits. Elle repose aussi sur
lchelle de vison dans le temps et dans lespace.

Elle pourra se mobiliser pour inciter la construction dans les quartiers figs que nous avons
dcrits, non seulement parce que cette situation nest pas tenable terme, mais aussi parce que
cest du niveau rgional que lon peut faire la somme des capacits daccueil de la totalit des
besoins en matire de logements et demplois et de leurs volutions dans le temps. Ainsi, parfois
il faudra freiner la mutation spontane de certains quartiers, car il ont une valeur doccasion
quaucun autre quartier na, en attendant dautres volutions. Certaines oprations conduisant
un march aujourdhui seront de mauvais produits doccasion , la vision rgionale cherchera
les freiner ou les faire voluer.

La Rgion pourra aussi faire des choix entre des produits de substitution. Ainsi, on comparera
des pavillons priphriques avec de grands logements en zone plus centrale. On regardera
comment des personnes ges pourraient rejoindre des appartements plus petits et plus
confortables,

4.1 En zone centrale fige

Les prix immobiliers sont survalus. Il ny a pas de terrains vides. Le bti est de qualit mais a
tendance se dgrader. Loccupation est principalement le fait de personnes ges, lespace peut
se musifier. Les interventions ne doivent pas se poser en contradcition avec la prservation du
patrimoine ; celui-ci est commun toute lagglomration. On doit y encourager lamlioration de
lespace public. Il est difficile de faire des oprations neuves, mais peut-tre peut-on privilgier l
la construction de logements sociaux, soit par la construction neuve, soit par des rhabilitations
lourdes dans le bti qui se librerait en utilisant la premption publique dans un sens patrimonial
(oprations dont le bilan nest quilibr que si lon intgre la valeur patrimoniale terme du bien,
ceci peut tre fait avec des partenariats avec des investisseurs patrimoniaux du type des
compagnies dassurances). On peut privilgier des maisons pour personnes ges en prvoyant un
accompagnement social pour faire ce pas difficile. Une action foncire-immobilire est
aussi essentielle car, mme si les valeurs foncires sont leves, on constatera que les valuations
lors des hritages laissent toujours la place des sous cotes progressives. Un suivi des hritiers est
possible (dations ?). Lavantage de laction patrimoniale est aussi la prparation des phases de
mutation suivantes lorsque le quartier repartira dans une dynamique rsidentielle. La prsence de
bureaux doit y tre aussi trs contrle en ampleur et localisation.

On a pu observer des cas, comme celui de Svres, de tissus urbains qui se portent bien
(structure urbaine de qualit, offre diversifie en densit et social) mais qui vieillissent doucement.
Il est difficile de rveiller ce type de site et de monter des oprations toniques qui joueraient le
rle de catalyseur dune modernisation la fois techniquement et politiquement. Un soutien en
ingnierie et propositions de la Rgion, laide des oprations ponctuelles juges en fonction de
ce dclenchement serait souhaitable.


4.2 Les quartiers de forte valorisation

Cette dynamique ne doit pas tre bloque, car elle contribue renouveler le patrimoine construit
de lagglomration et les projets sont raliss avec une bonne densit. On peut cependant
craindre certaines exclusions, de grandes familles et de mnages modestes. Dans le tourbillon de
la valorisation ceux-ci nauraient pas leur place.

La tendance naturelle des oprations de ces quartiers est une substitution des immeubles
ponctuellement. La morphologie physique l'impose, chaque nouvel immeuble se situe entre deux
hberges d'immeubles restants. Au mieux, comme on la vu dans les Hauts de Seine et quelques
centres de la banlieue sud, on voit des lots entiers de logements et bureaux se substituer des
petites entreprises anciennes. Mme dans ces cas, les promoteurs ralisent des produits aux
incidences foncires assez homognes. Dans ces petites oprations, il semble difficile de raliser
une mixit sociale et fonctionnelle. Il serait alors souhaitable de monter des oprations multisites
dans lesquelles on rencontrerait plusieurs produits entre lesquels se feraient des prquations.
Ceci suppose une prsence publique avec des montages originaux. Ces sites sont grs par des
communes peu interventionnistes qui laissent faire des sries de promoteurs, charge de
chacun de trouver son quilibre, lEtat tant sollicit pour quilibrer les oprations de logements
sociaux, surtout si cest lui qui les imposent. (On peut comparer cette situation avec le cas de
grandes ZAC soit parisiennes, soit de proche banlieue dans lesquelles on demande lamnageur
dassurer la prquation entre les produits et en plus la commune concdante de participer un
dficit dopration gnr surtout par cette prquation). Ces Communes, qui se portent bien,
bnficient dune bonne image mais qui na rien voir avec le niveau des quipements dans
lesquels elles auraient prcdemment investi. Les finances locales ont t peu marques par ces
investissements et ils ne psent pas en fonctionnement. La situation favorable, qui samliore
encore par larrive de populations et dentreprises qui payent des taxes locales leves, permet de
diminuer encore les taux dimposition, ce qui les rend encore plus attractive.

La Rgion pourrait par une aide en ingnierie et en foncier inciter raliser ce type dopration
intgrant une solidarit. On peut aussi suggrer que les aides de lEtat et de la Rgion soient
fortement globalises et donnes en fonction de la mise en uvre de la politique dcrite ci-
dessus. Aujourdhui, on constate que les politiques sectorielles (routes, sant, ducation, espaces
verts, ) sinvestissent de faon aveugle dans ces communes sans relation avec des exigences
daccueil en nombre et qualit et ceci dautant plus que ces communes sont aussi les premires
tre capables de proposer des amnagements daccompagnement de qualit et de leur apporter la
part de financement que les organismes supra locaux exigent toujours.

4.3 Les tissus pavillonnaires existants

Ils reprsentent aussi des tissus figs ou plutt qui se transforment lentement par le bricolage
de leurs habitants. Ceux-ci sont parfois heureux, parfois surprenant, mais aussi parfois
contribuent une dgradation irrversible du bti : btonnage des sols, toiture et rseaux difficiles
entretenir, mauvais got invendable, vulnrabilit au vol et lincendie, Ces tissus sont
galement un patrimoine extraordinaire et assurent une densit bien accepte (les COS y
atteignent 0,6 ou 0,8, ce qui correspond galement des petits collectifs). Ce peut tre le
logement en zone dense de familles en concurrence avec des priphries o loccupation de
lespace se fait avec une densit jusqu 5 fois moindre et une explosion de la demande de
transport. On pourrait imaginer une assistance technique et architecturale la transformation du
bti et des tissus. Certains CAUE font des plaquettes intressantes dans ce sens (94, 92,). Un
partenariat pourrait aller plus loin avec Leroy-Merlin, Castorama,


Ces tissus reprsentent aussi un potentiel de valorisation qui peut tre le levier pour monter dans
leur proche environnement des petites rsidences. Leur acceptation est complexe. Les
propritaires qui partent (dmnagement, dcs, repli sur un appartement urbain,) sont bien
sr trs favorables une meilleure valorisation de leur bien. Il y a une demande (enfants,
personnes ges, ), mais les voisins immdiats et plus gnralement les habitants, intervenant
dans les enqutes publiques sont trs remonts contre des oprations. Un travail fin de
typologie pourrait tre fait pour trouver les moyens architecturaux et juridiques dintgrer ces
oprations (les rglements de POS crent de fait des rigidits homognisant les formes bties
par un recours au prospect garantissant aux voisins une tranquillit de voisinage). Ces
oprations peuvent tre des petits centres de service. Leur faisabilit financire ne devrait pas
poser de gros problme.

Ces quartiers sont souvent occups par des grandes familles ou des mnages modestes qui y
trouve un bti dans lequel ils peuvent sinvestir. Il serait important de leur offrir aussi une
urbanit et des services qui souvent nexistent pas dans ces quartiers.

4.4 Les oprations dextension urbaine :

Ces oprations neuves sont souvent prsentes comme une ncessit face une demande de
maison individuelle. Cest ignorer quil existe un parc existant de maisons individuelles qui peut
rpondre la demande. La part rcente de ce parc est construit sur de grandes parcelles souvent
au dessous du COS des POS. Il y aurait donc une sorte de laxisme conduisant un dficit de cot
de foncier et des externalits engendres par ces oprations. On peut donc dabord penser quen
resserrant la disponibilit foncire de ce type, on fasse lgrement monter les valeurs foncires et
inciter des oprations moins consommatrice despace et de dplacement. On doit constater que
le march de la maison individuelle doccasion est trs opaque, chaque maison devenant
rapidement atypique tant les propritaire sinvestissent pour amliorer la maison achete. On
pourrait suggrer des structures fluidifiant par information ce march.

Les externalits sont sous estimes aujourdhui, cest encore plus vrai pour les annes suivantes
o la collectivit court aprs les dpenses daccompagnement de ces oprations. Un calcul (voir
aussi lannexe sur les cots de ltalement urbain) que chaque m construit en priphrie gnre
de 2 3000 F/m daccompagnement public ; chiffre comparer aux 1000 F/m ncessaires
pour amorcer les oprations centrales sadressant pratiquement aux mmes familles.

On pourra rtorquer que cest justement cette sous estimation qui rend faisable ces oprations et
leur donne un caractre social. Ce raisonnement est faux, dabord parce que les conomies faites
aujourdhui se payent trs cher demain, sans compter certains cots aujourdhui non
comptabiliss, mais qui le seront demain (agriculture et environnement dtruits, accompagnement
social de personnes ges situes dans des sites disperss,), parce que ce type dhabitat ne sera
pas forcment durable lorsquil sera doccasion (nergie plus chre, population plus ge, pression
fiscale plus importante sur des jeunes mnages employs en CDD, ) et galement du fait du
montage de ce type dopration. Par excellence, le pavillon est un produit financement
progressif. On peut lhabiter alors quil nest pas fini et lon voit bien, en sy promenant ou en
regardant les permis de construire, linvestissement financier norme fait sur ces maisons. Les
occupants sont donc beaucoup plus solvables quil napparat aux seuls vus de leur plan de
financement immobilier. Mme raisonnement pour leurs dplacements, ce quils ne payent pas en
maison, ils le payent en transport (en faisant prendre galement en charge la collectivit une part
de ce financement travers des routes et des abonnements de transport). Une approche en cot
global permettrait de financer des oprations beaucoup plus centrales mme si elles sont plus
coteuses en intgrant ces cots diffrs. La Rgion pourrait par une ngociation avec les

promoteurs et leurs partenaires financiers intgrer ce raisonnement. Une des consquences
ngative pourrait tre le dveloppement de surendettements. La consquence est minime par
rapport aux cots et peut tre borde par une assistance plus rigoureuse aux affectations
demprunts.

Est-ce que ce sont les plus modestes qui crent cette extension priphrique ? Certainement pas,
ceux-ci sont orients videmment vers le march doccasion pour lequel il ny a ici pas de dbat
car il existe dj. Mme si par ricochet une limitation de ltalement priphrique induisait des
cots plus importants, pour la collectivit son bilan, en y ajoutant des surcharges foncires
supplmentaires, serait globalement positif du fait des conomies attendre, pour les particuliers.
La solvabilit est une donne et non une consquence, la valeur de lancien amorti financirement
dominant dans les changes ntant que le fruit de loffre et de la demande, la seule consquence
serait une incitation reconqurir les tissus sans marchs.

Notons enfin une proposition releve dans les crits de Marc Wiel (agence durbanisme de Brest)
et mis en uvre par exemple Rennes avec succs depuis des annes : lacquisition par la
collectivit (ici ce pourrait tre la Rgion dans le cadre de Convention avec des collectivits
locales) de terrains priphriques par anticipation. Ces terrains auraient une constructibilit
affiche et garantie par le document rgional. Lavantage dune telle dmarche dachat des prix
ruraux serait non seulement dviter des mouvements spculatifs (Rappelons que le foncier rural
est de lordre de 5F/m, en Villes Nouvelles dans le cadre de ngociations globales, il a t achet
40F/m (cf.le livre de B.Hirsch : Oublier Cergy ), aujourdhui il se ngocie avant
amnagement prs de 250F/m !). Ce serait aussi le moyen de raliser une meilleure
organisation densemble par un pramnagement et de matriser des prquations entre
programmes. Un autre avantage serait de pouvoir imposer au moment de la cession de terrain et
de charges foncires le remplissage effectif des COS et ainsi une certaine densification rationnelle.

4.5 Les zones sans marchs

Le cas le plus intressant pour laction rgionale car, comme il est dit plus haut, ces territoires ne
sont pas autonomes dans leur dmarche de renouvellement. Ce nest quen remontant un
niveau intercommunal, dpartemental ou rgional (en Rgion Ile de France, la Rgion est lchelle
de lagglomration). Nous avons vu que cest de cette chelle quil faudrait piloter la dcision de
lopportunit de renouveler ces quartiers. Parfois, ils jouent encore un rle social qui pourrait
sestomper avec un renouvellement trop violent, parfois, il est urgent que ce changement se fasse.
Ce ne devrait pas tre lanecdote de la vie politique locale qui devrait juger de cette actualit.
Lintervention en initiative et en financement du partenaire rgional devrait tre le moyen de
dclencher opportunment ce renouvellement.

Il faut admettre la qualit de ce genre dopration qui permettent aujourdhui de raliser une ville
agrable et conome en moyens et nergie et de mettre sur le march demain des oprations qui
seront des vritables opportunits pour loger des mnages plus modestes dans les meilleures
conditions.

Il faut dabord situer ces oprations en qualit et vrifier leur faisabilit physique. Il est lgitime
que lon profite de la valorisation pour introduire plus de confort (do une dcohabitation) et ne
pas bourrer les COS comme on la fait pour les oprations de rnovation urbaines des annes
70 dans lesquelles le cot de la rnovation tait finalement port par une plus forte densit alors
assez bien accepte (cf la rnovation Italie). On peut plutt opter pour une architecture plus
subtile, taille humaine et intgrant des espaces de loisirs de proximit.


On peut montrer que cette option est trs raliste et assure finalement la faisabilit des
oprations : en se rnovant la ville volue avec ses habitants qui, simultanment, aspirent plus
de confort et occupent des emplois plus qualifis. Or, ces emplois, eux occupent une surface
moindre par emploi et surtout, en gnral, peuvent monter en tages. Ainsi, on verra dans ces
quartiers la densit demplois passer facilement de 30 100 voire 300 emplois par hectares
librant ainsi beaucoup despace pour le gonflement des espaces consacrs aux fonctions
rsidentielles et leur accompagnement vert. Encore faut-il (et souvent il y a l un obstacle
idologique que soit accept le dclassement dans les POS/PLU des surfaces de sol
consacres lemploi afin quavec moins de surfaces consacres lemploi, on accueille plus
demplois !).
(mcanisme identifi dans les exercices daccueil de programmes nouveaux en Seine Amont).
Rappelons aussi lintressante proposition de Michel Steinebach dans le POS de Montreuil o il
proposait le remplacement du COS classique par une mesure du p + e (population + emplois)
par hectare.

Il faut aussi mentionner limportance dans ces quartiers des opration dOPAH. Sans tre des
oprations de construction, ces oprations ont un double avantage. Dune part en recyclant du
bti ancien, elles nimposent pas le mme taux de renouvellement et allgent la charge de la
construction neuve pour le mme rsultat. Dautre part, par une amlioration significative la
fois du bti sur plusieurs immeubles groups et des espaces publics elles contribuent fortement
la revalorisation de limage des quartiers, au retour des marchs et de ce fait la faisabilit des
oprations neuves. On peut donc ici suggrer que ces oprations font partie des amnits
mettre en uvre en association avec des oprations neuves et les compltant.
Le tableau ci-aprs illustre ce raisonnement en montrant comment on peut passer dune tape A
une tape B avec une mme population, le mme nombre demplois, en augmentant la part
consacre lindividuel, en ddensifiant le collectif en COS et en taux doccupation tout en
rcuprant au bout de lexercice une importante surface grce au mcanisme dcrit ci-dessus
qui confirme la faisabilit physique de ces oprations :

Etape A B
Population totale 40 000 h 40 000 h
Habitants en collectifs 20 000 h 15 000 h
Habitants en individuels 20 000 h 25 000 h
Emplois 20 000 e 20 000 e
COS collectif 1,5 1,2
COS individuel 0,4 0,4
nb de pers par log en collectif 2,5 2,2
nb de pers par log en ind 2,7 2,5
Surface par log en coll 80 m 100 m
Surface par log en ind 120 m 150 m
Nb de log collectifs 8000 log 6818 log
Surface construite en coll 640 000 m 681 800 m
Surf au sol en coll (nette) (1) 426 667 m 568 167 m
Nb de log individuels 7 407 log 10 000 log
Surface construite en ind 888 840 m 1 500 000 m
Surface au sol en ind (nette) 2 222 100 m 3 750 000 m
Surface brute en collectif 64 hectares 85,23 hectares
Surface brute en individuel 333 hectares 562,5 hectares
Surface occupe par lhabitat 397 hectares 648 hectares
COS emplois 30 emplois/hectare 80 emplois/hectare
Surface occupe par lemploi 667 hectares 250 hectares
Surface tot habitat + emplois 1 064 hectares 898 hectares
Solde (parc, quipements, ) + 166 hectares
(1) Entre les surface nettes et brutes il faut rajouter 50% pour les voiries et espaces publics

Une fois lopportunit acquise, il faut dessiner le projet le plus adapt. Cest un sujet trs
technique en terme de projet urbain (trames, pannelage,). Les amnageurs qui ont eu
faire cet exercice savent que la mise au point du projet se fait par des allers-retours constants
entre la faisabilit physique et la faisabilit financire sous lil attentif de ceux qui en mesurent la
faisabilit politique et sociale. Cest la conduite de projet. Pour cela, il faut absolument que le
monteur dopration introduise dans ses bilans avec scurit les diffrents partenariats attendre.
Il est rare que la collectivit locale puisse seule prendre en charge le dficit de ces oprations. Cela
nest possible que dans des communes riches o cela induit une meilleure faisabilit de ces
oprations de renouvellement sans que lon puisse dire que ce soit l quelles sont le plus
opportunes. Il faudrait au contraire donner toutes garanties aux sites les plus difficiles sur une
participation des collectivits supralocales leurs oprations.

On peut mme se demander si la charge et le risque induits par ces oprations doivent tre
assumes par la petite collectivit locale support alors que lenjeu de son renouvellement
urbain est un enjeu dagglomration. Cest en quelque sorte par hasard que cest son tour de
subir un renouvellement. Faut-il alors avoir une structure rgionale damnagement qui porterait
ces oprations ? Au moins faudrait-il avoir des cadres types renvoyant en partie au moins le
risque de ces oprations vers la Rgion. En effet, ces oprations sont, mme si elles sont trs
scurises par un amnageur faisant preuve de professionnalisme, intrinsquement des oprations
risques (dure de 6 20 ans, conjoncture immobilire et ngociation, alas des acquisitions
foncires, du sous sol, )

On peut montrer que ces oprations sont normalement infaisables si on les regarde en termes
financiers immdiats, (voir en annexe la comparaison entre les bilans dune opration en centre
valoris, en banlieue dvalorise et en priphrie, la premire et la dernire simposent, tant pour
le particulier que pour la collectivit, la seconde nest possible quavec des aides publiques
importantes. Pourtant ces trois oprations peuvent pour un mnage donn tre des localisations
concurrentes puisquelles prsentent des difficults dacquisitions foncires et dacceptation par
les municipalits et les populations prexistantes, que leur montage financier repose sur une forte
charge foncire, laquelle sajoute un fort cot de ralisation et au dpart des prix de vente de m
construits et de charge foncires minimales, cela fait beaucoup. Ces oprations supposent
aussi lassociation entre le public qui a globalement le monopole des oprations amont
(planification, expropriation, dfinition du projet, enqutes publiques, gestion de lenvironnement
des chantiers, parfois mme prcommercialisation) et le priv cantonn aux dmarches aval de
ralisation et de commercialisation. Ceci est en contradiction avec la tradition franaise de
coupure entre les mtiers de ladministration, des amnageurs et des constructeurs, chacun tant
plus laise sils travaillent successivement de lamont laval sans avoir travailler avec lautre,
ladministration produisant du rglement qui simpose lamnageur, lamnageur le traduisant en
charges foncires avec lesquelles les constructeurs doivent faire, sils le peuvent, des logements
vendables ; Il y a peu daller-retours entre lamont et laval. (Les amnageurs dans les groupes de
travail du prcdent SDRIF faisaient tat dindisponibilit foncire en refusant de prendre en
compte les terrains constructibles dsigns par le SDAU ou mis disposition par les
amnageurs !). Cependant, globalement ce mode durbanisation est le plus conomique, car il
ninduit que peu de dpenses terme et devrait lissue de la priode damorage ne plus avoir
besoin de financements publics.

La ralisation de ces oprations prsente tous les avantages sur le papier ds lors que lon serait
capable de matriser les scnarios complexes qui conduisent leur ralisation effective.
Rinsistons sur les liens quil faudrait retrouver entre les structures publiques. Que ce soit le cas
dune Commune concdante un amnageur avec laide de la Rgion ou une structure rgionale

amnageuse sur le territoire dune Commune, il faut crer des liens entre ces deux niveaux de
structures publiques. Ce ne peut pas tre un simple contrat pass en amont comme le fait une
commune avec son amnageur dans le cadre dune concession. L, plus quailleurs, il y a la
ncessit dun accompagnement continu. Celui-ci repose dabord sur une vision long terme qui
doit tre contenue et garantie par le document de planification rgional. Celui-ci doit annoncer
globalement la volont dengagement rgional dans ce type dopration. Puis, il faut des
documents oprationnels fortement relis aux prcdents dcrivant les obligations de chacun et
en particulier le fonctionnement des structures de pilotage, les participations et les prises de
risque. Ceci donne une autre tournure au document de planification rgional.

On peut aussi penser quil serait ncessaire davoir, au niveau rgional, peut-tre un amnageur
disposition, au moins une structure dexpertise et de suivi comptente pour suivre
systmatiquement la faisabilit de ce type dopration. Une structure financire, trs lie un
porteur foncier, pourrait tre galement ncessaire pour accompagner lengagement rgional. Le
rapport actuel entre lIAURIF, les Services de la Rgion, lAFTRP et les Missions du Schma
Rgional devraient tre repenss la lumire de cette rflexion.

Notons aussi les contradictions de laction publique dans ces secteurs. Au nom de politiques
daccompagnement, dont la Politique de la Ville, ces sites reoivent des crdits logement
chargeant encore plus ces sites en logements sociaux, rendant certainement service court terme
une partie de la population et pouvant rentrer dans des stratgies clientlistes court terme de
certains lus locaux. Ainsi, on a dvers sur ces sites beaucoup dargent public dont leffet
moyen et long terme a t un enfoncement accru des sites dans le hors march . Quand on
remarque que les charges foncires de logements sociaux sur des sites de banlieue totalement
hors marchs sont monts des sommets que laccession moyennement sociale natteint pas, on
peut dire que lon na pas travaill sur la faisabilit des oprations (sauf court terme car cette
monte sest faite par une inflation progressive qui a aussi profit quelques propritaires
locaux), au contraire, on a ainsi dsamorc un processus interdisant des oprations difficiles de
retour de la petite proprit ou du locatif intermdiaire simplanter sur ces site. Ceci a t
permis par les mcanismes de surcharge foncire distribus par lEtat en fonction du prix des
Domaines sans vritable analyse des marchs. Ce prix des Domaines se rfrant de prcdentes
oprations de logements sociaux au foncier galement survalu au fil de plusieurs oprations du
mme type. A lissue de cette drive tous les autres types de programmes deviennent interdits sur
ces sites). Ne pouvant remplir tous les terrains avec des oprations de logements sociaux, on a
ainsi mis en place une ddensification. Il est donc possible ainsi dinvestir de largent public pour
ddensifier et isoler des populations modestes dans des sortes de ghettos. Nous proposons ici au
contraire que lon travaille la valorisation progressive des sites en concentrant TOUS les
moyens publics sur ce retour des marchs (LEtat actuellement passe des contrats de diversit
sociale avec des Communes afin dimplanter que 50% de logements PLA dans des communes
surcharges de 30 40% de logements trs sociaux en renforant ainsi les difficults dj
rencontres).

Ceci veut dire que lon propose fortement que les aides et financement de lEtat et de la Rgion,
placs sous la conduite du chef de file rgional, soient tous impliqus dans des
contractualisation pesant sur la dcision locale. Ceci veut dire que lon ne poursuivrait pas les
pratiques consistant privilgier les actions sectorielles et qui font que les quartiers les plus
dfavoriss bnficient le moins de la somme de ces actions sectorielles, car ils nont pas la force,
linitiative et les moyens de faire des propositions et quils bnficient linverse de la faible
manne des politiques spcifiques pour ces quartiers. Le poids de lEtat et de la Rgion devraient
dsormais peser pour freiner et diversifier certaines oprations dans les beaux quartiers et
concentrer sa puissance dclencher et amorcer des reprises de marchs sur ces sites dlaisss.

En particulier, il devrait devenir vident aprs analyse que certains quartiers sont structurellement
en dclin, des seuils maximum de logements sociaux en seraient un indicateur. Il devrait alors tre
impossible den accrotre encore le taux. LEtat et la Rgion alors, dans un cadre contractuel,
napporteraient ces sites que des moyens dune mutation nergique qui se traduirait par le retour
des marchs, mme modestes, sur ces sites.

On peut ainsi proposer un travail sur ces amnits qui font quun territoire se requalifie. En
Seine Amont, nous avions propos de retrouver la Seine dans la ville ; Stains et Noisy le Sec
ctait aussi lintgration dun parc paysager. Les maires, les amnageurs, les mnages savent
parfaitement ce qui fait quil y a ou non un march du logement quelque part ; parfois
ladministration dEtat ou rgionale semble ne pas y tre sensible. Ce nest pas par exemple en
implantant dans une Commune une usine de crmation dimmondices ou de production
dlectricit au charbon que lon donne des signes de requalification urbaine.

La Rgion peut simpliquer dans la ralisation de ces amnits et des stratgies foncires. Mais,
cela ne peut avoir deffet que si, par contrat la fois moral et juridique, la collectivit support
sengage effectivement dans la mme voie. Ce nest pas la quantit dargent public qui est en
cause, mais limplication convergente dans des scnarios.

Une autre variable de faisabilit de ces oprations mriterait dtre dabord observe et
certainement aprs fortement prise en compte : limplication des Communes (ou groupements de
Communes) dans leurs oprations. On observe en effet que les Communes simpliquent de
faon totalement ingale dans leurs oprations de renouvellement. Au dpart, ces Communes ont
des fortes disparits de richesse communale. Les anciennes Communes industrielles sont en
gnral assez riches, ce qui nest pas le cas de Communes rsidentielles (En Seine Amont, on
observait des potentiels fiscaux allant de moins de 1000 F/an et par habitant Alfortville,
Valenton, Choisy le Roi, plus de 3000 F/an/hab.). En mme temps, cette richesse ou pauvret
nest pas mobilis de la mme faon, certaines privilgiant la gestion et les services quotidiens la
population, dautres simpliquant dans le renouvellement. Cette diffrence, difficilement
matrisable du niveau rgional, fera apparatre sur certains sites des infaisabilits qui se
prsenteront en tout autre termes sur dautres sites. On peut cependant penser que la rgion dans
son rle de chef de file de la dynamique rgionale devrait pouvoir normaliser un peu les
participations locales. Il ne serait pas normal quune Commune ne sy implique pas en
esprant une participation nationale ou rgionale et en comptant sur ces structures pour affronter
des difficults qui ne manqueraient pas darriver demain (peut-tre quand les municipalits ne
seront plus l), alors que dautres font des efforts de solidarit avec les gnrations futures. Cette
normalisation nest pas au got du jour en France malgr les slogans de dveloppement
durable et les annonces de solidarit urbaine quand ce problme de disparit est aujourdhui
au cur de ce dbat ! Le niveau rgional doit sen saisir.

4.6 Les Grands Ensembles

Il faut terminer par ces sites tout en souhaitant justement ne pas en faire une spcificit. La
politique de la Ville de lEtat a du mal de sortir de son enfermement sur ces sites et tre
vraiment une Politique de la Ville au sens o le proposaient les rapports successifs de MM.
Delarue et Sueur, cest dire une politique dagglomration les banalisant dans la ville (comme le
suggrait aussi le rapport dOlivier Piron ou ltude de Christophe di Marco sur le foncier
constructible des Grands Ensembles). Lentre par les gestionnaires, leurs primtres de
proprit, leur parc conduit un enfermement.


Cet enfermement sexprime parfois par la conception physique du Grand Ensemble avec des
voirie en cul de sac (que certains trouvent calmes), par des architectures marques (que certains
trouvent cratives), par des traitements de sol (au pire municipalise, cest dire entretenues par
les services techniques communaux avec toute la fantaisie et la capacit dappropriation qui en
dcoule, mais aussi, certain le penseront, une conomie de gestion pour les usagers). On
proposerait plutt un travail de frange tel que cela a t fait Orly par lOPAC avec larchitecte
Dollander ou par les tudiants Stains trouvant un march dans le contact avec des oprations
valorises voisines ou des beaux lments de site (Parc, fleuve, relief,). Alors le problme ne
devient plus spcifique au Grand Ensemble mais se ramne au cas des quartiers sans marchs
prcdents.

5. LE ROLE DE LA REGION : CONCLUSIONS ET PROPOSITIONS

De prochaines avances lgislatives relatives la dcentralisation devrait confier la Rgion (et
toutes les Rgions) un rle de planification prescriptive en ralisant la synthse fonctionnelle et
spatiale de tous les objectifs et projets de toutes les collectivits territoriales sur son territoire.
LEurope, lEtat se repositionnant dans lnonc de niveaux de services garantissant galit et
quit tous les citoyens, affichant des moyens daides pour arriver ces rsultats si les
collectivits locales lacceptent, mais ne simpliquant plus dans la gestion des synergies et des
contradictions spatiales rgionales et infrargionales. Ce rle se traduira par de nouvelles
comptences rgionales dcentralises, par un document de planification en partie prescriptif
(que la Rgion Ile de France avait dj sous lautorit de lEtat, le SDRIF.), des moyens dactions
nouveaux (autonomie fiscale). Une nouvelle responsabilit incombe ainsi la Rgion. Ce rle est
amplifi en Rgion Ile de France par le fait que cette rgion est aussi une agglomration et la
capitale politique et conomique du Pays. Au del de ces cadres lgislatifs nouveaux, le vritable
dfi est la posture et la pratique nouvelle qui se mettra en place.

La premire consquence sera pour la rgion de simpliquer mieux dans la chane qui va de la
vision rgionale jusqu' la ralisation de projets. Ces projets, tout en tant locaux, seront
regards et pris en charge dans la mesure o ils seront essentiels pour la russite et lquilibre
rgional. Cette proposition se dcale dune attitude de lEtat sur la rgion consistant se
positionner trs en amont par un document essentiellement rgalien, puis dintervenir plus
ponctuellement ou sectoriellement (logement, Politique de la Ville, transports,...) par des crdits
de droit commun affects anne aprs anne, ou par 5 ans dans les contrats de Plan, opration
par opration, en oubliant souvent la contribution de ces opration au Schma densemble. On
peut penser, et souhaiter, que la Rgion se dote dune dmarche plus stratgique sur son
territoire. Elle devrait se positionner en trois temps.

5.1 Le temps de lobservation et de la stratgie

On a pu constater le dficit important dobservation. Mme sil existe des observations statiques
sur des espaces trs fins, les donnes dynamiques sont pratiquement absentes. Les permis de
construire, les ZAC, les OPAH, le financement du logement sont pratiquement pas connus en
temps rels. Le dficit est encore plus flagrant pour ce qui est de la faisabilit conomique des
oprations. Ce champs, bien matris par les oprateurs privs, souvent aussi par les collectivits
locales confronts tous les jours des ralits et aux principaux paramtres de la faisabilit sont
ignors des administrations comme si leur outils pour grer le faisable et limpossible ntait que
le rglement qui autorise ou interdit. Cette arme est obsolte et inopportune, une Rgion doit
se positionner de faon plus raliste, plus stratgique et plus politique. Loutil rglementaire doit
tre maintenu bien sr pour assurer les protections fortes ncessaires. Un investissement
intellectuel dans loutil conomique est indispensable.

Inversement, il ne doit pas tre le seul guide. Il doit tre incorpor aux autres dimensions du
projet. Celui-ci doit aussi tre social, politique et qualitatif. Cest pourquoi loutil dobservation,
ainsi complt, doit tre mis au service de llaboration dune dmarche de projet prospectif sur le
territoire de la rgion impliquant les acteurs locaux.. Le document prospectif pourrait tre labor
dans le cadre dun dbat large avec tous les acteurs privs et publics et rendre compte de lavenir
rgional et pas simplement de ce qui concerne les enjeux dchelle rgionale.

Nous insistons ici sur la dimension conomique du Projet et ltude de la faisabilit des projets
quil contient. Cette faisabilit est en partie conjoncturelle et peut varier sur le moyen-long terme
(le pass nous a montr lembellie immobilire de 85 suivie de la dpression de 92, suivie elle-
mme dune petite reprise en 95,...). Cependant, il y a des grandes tendances de fond quil faut
identifier. On peut proposer que cette dmarche de prospective inclut des schmas type
dintervention sur les espaces, pour requalifier des quartiers, en diversifier dautres, mettre en
valeur des sites ou des espaces avec chaque fois lesquisse du mode de participation possible pour
la Rgion (et suggestions de partenariat pour lEtat et lEurope).

5.2 Choix des modes dintervention

Dabord la Rgion peut donner voir ce quelle pense que pourraient tre localement les
projets quelle souhaite, tout en tant aussi trs attentive aux projets dinitiative locale et en
position de dialogue. Ce dialogue dabord technique, ensuite politique peut permettre des lus
rgionaux de dialoguer avec leurs interlocuteurs locaux pour leur exprimer leurs convergences et
ventuellement leurs divergences et ngocier ces positions.

Elle peut parfois sengager dans la russite de projets souhaitables ou freiner certains qui lui
semble moins opportuns. Elle emploiera pour cela le rglement, les aides (globalises et
contractualises), les initiatives et la mise disposition dingnierie.

En particulier, elle devrait sengager dans ce que nous avons appeler le Grand Amnagement qui
va des rseaux rgionaux de transport, de trame verte, au pramnagement, certaines
acquisitions foncires stratgiques,... Ce ne sont pas forcment de grandes oprations, mais
surtout des oprations ayant un sens par rapport la dynamique et lquilibre rgional.

Les deux proccupations principales innovantes par rapport ces interventions sont
lintervention sur mesure de la Rgion et la prise en charge son niveau des prquations entre le
court et le long terme :

- en suivant les analyse prcdentes, on doit penser que ce qui est important, est dapporter juste
laide sur mesure quil faut pour que les oprations souhaitables soit faisables. Contrairement la
grande tradition dgalit (rpublicaine ?) de traitement ceci veut dire que ces aides seraient
profondment ingalitaires entre les diffrents sites suivant le contexte et lhistoire de chacun.
Pour que cela ne conduise pas larbitraire, il faut donc mettre en place des structures
dexpertises et dingnierie susceptible de mesurer exactement ce ncessaire la faisabilit.
Cest donc la nature et lampleur de laide qui se dcidera au cas par cas dans un rapport politique
et technique de la Rgion avec chacun des territoires concerns.

- nous avons aussi vu quune des postures de la rgion consisterait agir en cot global afin de
ne pas uniquement privilgier les oprations rentables court terme et sur des petits territoires,
mais de juger galement des cots des externalits de ces oprations sur les autres territoires et
sur le temps long. La Rgion doit donc internaliser des tudes et des grilles de lectures sur ces

externalits et intgrer les rsultats dans ses faons dintervenir. Cest ainsi quelle doit mesurer le
cot du ramorage du renouvellement urbain dans des secteurs en dclin et comparer ces cots
ceux de ltalement urbain. Cela conduira des aides au foncier soit pour prendre en charge des
petits surcot dopration, soit pour parfois conduire par anticipation certaines acquisitions
stratgiques. L encore, la Rgion doit constituer ( lIAURIF ?) ct de ses Services une
structure dexpertise pour juger de chaque situation.

Pour cela nous avons insist pour quelle mette au point des outils efficaces fonciers,
damnagement et de capital-risque pour dclencher la faisabilit des oprations les plus
souhaitables, parfois aussi les plus difficiles. Parfois, il faudra ct du foncier pur, anticiper par
du patrimonial et exceptionnellement retrouver une capacit damnageur.

5.3 Evaluer

Enfin, il faut dvelopper des structures dvaluation. Un tel travail sur mesure ne peut se faire
quavec modestie en montant de faon partenarial avec les territoires des oprations en pensant
que les externalits des actions conduites ne seront pas ngatives. Mais, on ne matrise pas tout et
ce nest que par lvaluation que lon pourra mesurer les progrs et ajuster les actions futures.

De toute faon, il faut absolument dvelopper pralablement des outils dobservation. Mais cette
observation ne doit pas se cantonner dans lobservation des rsultats (utile aussi pour les
valuations indispensables toute dmarche contractuelle), elle doit surtout identifier des
variables pralables la faisabilit des oprations, ce qui suppose dtre trs comptent et prsent
sur ce crneau. Ceci peut se faire galement en associant plus le secteur priv et dconomie mixte
jusqualors trs coup des instances administratives et nagissant quen amont.

On a propos ici une faon inverse de voir lamnagement en pratiquant une approche de
systme , la fois remontante depuis les oprations et descendante partir des objectifs. Ce ne
sont ici que de modestes illustrations. Il serait important de mieux parcourir et creuser ces
sentiers.



Annexes
Annexes

Annexe 1 :
Article paru dans la revue Etudes Foncires

Les cots de ltalement urbain.

Ce qui est dvelopp ci-aprs dcoule en partie du rapport rdig sur ce thme pour
Madame la Ministre de lAmnagement du Territoire et de lEnvironnement :
La ville et lenjeu du renouvellement urbain . (Edition Rapports Officiels
de la Documentation Franaise).

Des articles parus dans Etudes Foncires (Olivier Morlet, Vincent
Fouchier, Joseph Comby) font apparatre un dbat autour des faibles
densits, du cot de ltalement urbain et par l de lopportunit de la
poursuite de cet talement. Ces tudes ne concluent pas, elles
insistent sur la spcificit de chaque cas. Laccumulation darguments
est important pour que chacun puisse se faire une opinion sur ce
sujet complexe. Il faut poursuivre ce dbat jusqu' obtenir des
conclusions plus oprationnelles ; ce dbat tant maintenant au cur
de lois rcentes grant lorganisation des territoires. Ces textes
lgislatifs ne sont eux-mmes pas trs clairs sur ce sujet. Si la Loi sur
lAir (LOTI, loi sur les transports intrieurs, de 1982 complte par la
loi sur lair de 1990 qui dfinissaient les plans de dplacements
urbains) et la LOADDT (Loi dOrientation sur lAmnagement et le
Dveloppement Durable du Territoire de 1998) affirment clairement
lobligation de diminution de la circulation automobile que lon
sait trs lie ltalement urbain, la SRU a finalement opt pour une
formule trs attnue de matrise de ltalement urbain , ce qui,
face un phnomne lent et rcurrent, ne veut pratiquement rien
dire, et permet toutes les drives. Faut-il ou non vraiment que la
collectivit publique, sous ses diverses formes, permette, limite ou
interdise la poursuite de ltalement urbain (soit 450 km par an
aujourdhui) ? Les politiques ont besoin de lavis des experts.
Annexes

Principales volutions de la mobilit urbaine entre 1982 et 1994 (source INRETS 98) :

niveau en 1994 volution entre 1982 et 1994
Nombre de dplacements
par personne et par jour :

- par motif :
o Travail, professionnel, tudes
o Achats, dmarches, autres
motifs personnels
o Loisirs et visites
o Retour au domicile

- par mode principal :
o Marche et deux roues
o Transports publics
o automobile

3,2

0,74

0 82

0,36
1,31

0,88
0,29
2,03
- 6 %

- 20 %

- 7%

+ 33%
- 4 %

- 39 %
0 %
+ 23 %
Le nombre de dplacements a
globalement diminu du fait de
la diminution des dplacements
pied et en deux roues. En
revanche, les dplacements
automobile ont beaucoup
augment en nombre et en
distance (voir ci dessous)
On notera aussi
que les
principaux
dplacement
sont dsormais
assez difficile
dfinir, peut-on
dire quils sont
facultatifs ? Les
dplacements
obligatoires du
type domicile-
travail sont
dsormais trs
minoritaires.
Les dplacements achats sont
aussi moins nombreux en
nombre, mais plus importants
en distance. Les achats se
faisant de faon groupe en
grandes surfaces.
Distance parcourue (km :jour)
dont en voiture

Budget temps quotidien
(mn/jour)

Vitesse globale (km/h)
dont en voiture
22,9
18,7

55

25,3
35,0
+ 30 %
+ 48 %

- 1 %

+ 34 %
+ 18 %
Le temps de transport na pas
volu. Lespace sest
simplement dilat du fait de
laugmentation des distances
autorise par les amliorations
du rseau routier.

Passagers-km selon les
types de liaisons (millions
par jour)

Annexes

o ville centre - ville centre
o ville centre - banlieue
o ville centre - priphrie
o banlieue - banlieue
o banlieue - priphrie
o priphrie - priphrie
o changes entre bassins
moins de 80 km

90
151
164
171
86
133
382
- 5 %
+ 37 %
+ 55 %
+ 36 %
+79 %
+ 20 %
+ 83 %
Les dplacements automobiles
de la grande banlieue sont la
principale cause de
laccroissement des distances
parcourues en voiture.

Ltalement urbain se ralise par des constructions neuves en priphrie des villes (le mot ville
tant toujours employ ici au sens de agglomration ). Il ne faut cependant pas oublier que
dans la plupart des villes franaises, la population stagnant dmographiquement globalement (
lexception des grandes villes du sud-ouest : Montpellier, Toulouse, Nantes pour lesquelles
lextension urbaine lgitime correspond une croissance dmographique, mme si celle-ci se fait
de faon peu dense) ce mouvement se fait aussi par la ddensification des tissus existants :
aration qualitative des beaux quartiers, friches et vacances dans les sites en dclin. Cest
lensemble de ces phnomnes quil faut prendre en compte. Cette ville, soumise ces trois
mouvements, cote-t-elle moins chre que la ville dense initiale ou que la ville plus dense qui
rsulterait dune action publique contraignante ? A qui ces cots doivent-ils tre imputs : aux
habitants et aux entreprises ?, aux communes qui dcident de ces extensions et de leur densit ?,
aux collectivits territoriales supralocales ou aux collectivits locales voisines qui financent
certains quipements ou enregistrent passivement des surcots sans toujours participer aux
dcisions dtalement urbain ?

La plupart des tudes se limitent au cot des urbanisations neuves ou
rcentes, leur cot de ralisation immdiate ou ventuellement aux
cots de gestion dans les annes qui suivent leur ralisation. Les
bilans sont ceux des dcideurs qui dclenchent ces ddensifications :
acqureurs, promoteurs et collectivits locales. Leurs effets et leurs
cots ne se propagent au reste de la ville quen second lieu. On
cherchera prendre en compte ici un bilan plus complet, intgrant
des acteurs dont le champ dintervention est plus large et surtout qui
peuvent, ou pourraient, examiner ces bilans sur de longues priodes.
Ces autres acteurs sont aujourdhui souvent passifs. On sapercevra
alors que des bilans, assez favorables court terme pour ceux qui
dcident en premire instance, entranent parfois, inconsciemment
ou sournoisement, ces autres acteurs vers des dpenses lourdes. Il en
rsulte alors des bilans trs ngatifs terme, mais trop tard, car la
dcision de faire se prend toujours sur des priodes courtes. La non-
intgration des participations de ces acteurs dans les bilans, en
dplaant le rsultat de ces bilans, fausse les choix des acteurs
premiers. Si tel est le cas, on aurait alors un systme infernal quil
conviendrait de rguler avec des moyens publics adquats. Or, tous
nos outils publics, mis au point pour accompagner la rponse une
demande quantitative et une forte croissance ne semblent plus
Annexes

adapts pour grer une situation qui se stabilise. On ne peut pas non
plus ne comptabiliser que des bilans financiers ; certains cots
sociaux ou environnementaux (fatigue de transport, destruction
despaces naturels,...) ou mme conomiques sur le long terme
(cration dun patrimoine urbain, ...) qui ne sont pas aujourdhui
intgrs dans les bilans des dcideurs et des acteurs. Ces cots
sociaux ou environnementaux devraient tre internaliss dans les
bilans. Cette dmarche de recherche des cots globaux est plus
gnralement la recherche du dveloppement durable urbain.

Le cot dont on parle est un cot relatif par rapport dautres
solutions que les pouvoirs publics pourraient proposer ou imposer
pour une offre globalement semblable aux mmes mnages ou
entreprises ou concevoir une volution de leur demande. On
parlera surtout du logement, mais on pourrait aussi voquer les
demandes des entreprises et des commerces (ceux-ci contribuant
pour moiti ltalement urbain ; les entreprises la fois se
rapprochent des grandes infrastructures, se rapprochent aussi de
leurs employs, et bien souvent gagnent ainsi les sommes ncessaires
leur modernisation en revendant leurs sites centraux et enclavs), et
mme des agriculteurs, chacun optimisant son comportement par
rapport un bilan court terme dans le cadre des contraintes que
leur imposent les autres acteurs et les rgles administratives
rgaliennes ou financires. Une analyse assez sommaire montrerait
aussi la convergence de stratgies entre des emplois tertiaires
reconqurant des espaces centraux au mme prix foncier que les
urbains les plus aiss, des emplois et commerces modernes
sassociant avec cet habitat diffus en priphrie et une place laisse
libre par une agriculture productiviste qui se replie plus loin des
villes.

Cette analyse des effets ngatifs de ltalement urbain ne permet pas par la seule interdiction
rglementaire de lendiguer. La construction dautres scnarios est difficile. Chaque proposition
comporte aussi des consquences qui elles aussi peuvent tre ngatives, comme, par exemple le
renchrissement du foncier. Explorer divers scnarios est urgent. Nous en aborderons certains.

***

Qui cre aujourdhui ce priurbain peu dense ? Le rapport
prcit montre que les mnages qui crent ce priurbain peu dense
sont issus de classes moyennes suprieures ou moyennes infrieures.
Ce sont souvent surtout des familles qui recherchent en priphrie
peu dense la fois de lespace pour les enfants, une utilisation facile
de la voiture (rappelons que les liaisons domicile travail motoriss
sont passes de 60 22 % des dplacements au profit des autres
motifs scolaires, commerciaux, loisirs, trs marqus par la vie
familiale ; lditorial de J.Comby sur les enfants et la ville est clairant,
je confirmerais en notant que la meilleure corrlation avec la distance
lhypercentre se fait avec la taille des logements) et (faut-il
lavouer ?) une homognit sociale dont le reflet dans les coles est
un facteur dominant. Celui qui achte un modeste pavillon neuf,
Annexes

voire mme qui intgre un HLM neuf en priurbain (il faut rappeler
que le loyer des HLM neuves se situe au plafond autoris soit prs de
4000 F/mois pour un F3 ; les locataires doivent alors disposer de
16000 F/mois de revenus moins dtre solvabilis par les APL ; ce
qui fait que les HLM neuves bnficient surtout aux plus riches et
ventuellement quelques trs pauvres ayant droit de fortes APL ;
le loyer des HLM diminue avec le temps et des remboursements
demprunts), est forcment quelquun de relativement riche car le
cot de ce neuf est calqu sur son prix de construction ; ce mnage
se situe le plus souvent dans le dcile de revenu le plus lev. (A juste
titre un autre article dEtudes Foncires montrait que dans une ville,
les plus modestes et les plus pauvres habitent le parc ancien, le plus
souvent dans le parc priv y compris comme propritaire !). Ces
catgories de populations, et en particulier les plus modestes dentre
eux, ceux qui crent aujourdhui lessentiel de ces extensions,
peuvent-elles intgrer des tissus urbains plus denses et quelles
conditions ? Si les tissus urbains priphriques ntaient que le fait de
la partie suprieure de ces classes sociales, le problme se poserait en
dautres termes. Les tudes historiques de Bernard Gauthiez
(principalement sur Rouen et Lyon) montrent quil y a toujours eu
des extensions priphriques par villas construites par une toute
petite frange de la population, mais que le plus souvent ces tissus
priphriques se densifiaient rapidement avec dautres types
doccupation du sol au fur et mesure de la croissance
dmographique des villes. Ce que lon constate actuellement est un
phnomne nouveau, diffrent, touchant toutes ces catgories de
population intermdiaires, beaucoup plus nombreuses et se
traduisent, au niveau de la totalit de lagglomration par une
ddensification interne et un talement externe sans croissance
dmographique.

Des tudes comme celles conduites pour le Schma Directeur de
Rouen (2000) confirment aussi que le choix de ces priurbains est
souvent (pour plus de deux priurbains sur trois) un choix par dfaut
rsultant dune optimisation conomique, a cote moins cher mais
ce nest pas forcment l que lon souhaite habiter ou que lon
habitera toujours . Une autre tude (CODRA faite pour le MATE :
tableau ci-joint extrait du rapport Ville Durable ) montre au
contraire que le cot global pour les mnages (habitat + transport +
fiscalit locale) est indiffrent la localisation dans la ville. La fiscalit
locale na pas pu tre introduite dans ltude, mais on pressant que
son poids est de plus en plus important. Il y a-t-il contradiction ?

Etude (CODRA/MATE.SRAE) ralise sur 4 agglomrations : Elbeuf, Strasbourg, Toulouse et
Lyon. Son principe tait de regarder la somme des budgets transport + fiscalit locale + logement
sur trois types de quartiers de ces agglomrations : zone 1 : quartiers centraux valoriss, zone 2 :
quartiers pricentraux dvaloriss, zone 3 : extensions priphriques.
Annexes

mnage de 2
personnes
locataires dun
appartement
mnage de 2
personnes
propritaire dune
maison
mnage de 4
personnes
locataire dun
appartement
mnage de 4
personnes
propritaire dune
maison
Toulouse
zone 1 2094 6328 3918 8004
zone 2 2132 5106 4056 6635
zone 3 2761 5658 4619 7201
Bordeaux
zone 1 2728 5764 5196 6929
zone 2 2928 4163 5618 5427
zone 3 3412 5364 5924 6828
Strasbourg
zone 1 2093 8821 3700 11173
zone 2 2098 5046 3947 6627
zone 3 2904 - 4858 -
Elbeuf
zone 1 1688 3578 2956 4433
zone 2 1637 3292 3020 4324
zone 3 - 5126 - 6208
source tude CODRA/DRAE/MATE juillet 2000

On constate que le budget total de tous les locataires augmente avec lloignement du centre,
alors que le budget logement diminue. Pour les propritaires, la zone 2 est la moins chre vis vis
de ces deux critres.

(une tude faite par Francis Beaucire montre que ce cot global est
en Rgion Ile de France suprieur pour les priurbains, malgr une
forte dcroissance des valeurs immobilires en sloignant de Paris).
Non, car si le cot dimplantation est dterminant, dautres facteurs
tels que les rgles daccs au crdit ou la fatigue des transports, les
facilits de vie, sont aussi dterminantes. Ce quasi quilibre
conomique et lambivalence du choix pour les habitant mettent en
avant tous les lments de cot non pris en compte ou fausss qui
pourraient faire basculer lquilibre vers une autre forme de
dveloppement. On verra successivement queffectivement, dans les
conditions actuelles, le cot de ltalement urbain est moins levs
pour les acteurs qui sy engagent, mais que cet quilibre se dplace
ds lors que lon se place sur un temps plus long, en prenant en
compte dautres acteurs, et surtout que les pratiques administratives
apportent des lments faussant cet quilibre.

1 - Ltalement urbain : un bilan souvent positif court terme.

Cest presque noter une vidence que de constater que le montage doprations immobilires
priphriques sont moins coteuses que des oprations de renouvellement urbain. Le foncier y
est peu cher et les marchs solvables. Il est plus rare de dire que les oprations denses de centre-
ville se montent assez aisment bien que le foncier y soit cher, mais ce foncier est compens par
un niveau de march attractif. En revanche les vraies oprations de renouvellement urbain ont un
Annexes

foncier cher (valeur dusage encore leve, dpollution, remembrement et libration du foncier,
...) pour des recettes faibles dans des environnements peu attractifs, dont les habitants et les
entreprises les plus dynamiques partent dans les centres ou les priphries. Cette difficult de
montage dopration de reconqute contribuent aussi la ddensification. Le tableau sommaire
ci-joint prsente suivant ces trois types de quartiers les bilans promoteur et amnageur :

central valoris pricentral en dclin priphrique
recettes
logement F3 de 60 m F3 de 65 m F4 de 70 m
prix au m(march) 12 000 F/m 8 000 F/m 9 000 F/m
prix logement 720 000 F 520 000 F 630 000 F
dpenses
prix sol au m 5 000 F/m 1 500 F/m 300 F/m
COS 2,5 1,5 0,2
surface au sol / log 24 m 43,33 m 350 m
prix foncier par log 120 000 F 65 000 F 105 000 F
cot construction 390 000 F 425 000 F 390 000 F
Cot foncier + const 510 000 F 495 000 F 495 000 F
Bilan constructeur
(au log)
+ 210 000 F - 65 000 F + 187 500 F
bilan const. au m de
sol
+ 8 750 F/m - 2 000 F/m + 536 F/m
m sol non amnag 8750 F/m 1 000 F/m 50 F/m
bilan amnageur 0 F/m + 500 F/m + 250 F/m
conclusion lamnageur na pas
raliser dquipements,
pratiquement, cest un
constructeur.
bilan impossible sans
aides publiques et sans
des solidarits lourdes
possible si terrain
faiblement amnag
Opration possible et
souvent excdentaire,
bien accepte par les
lus et la population
Opration impossible
sauf si renversement
lourd des pratiques et
des procdures
Opration assez facile
et bien acceptes

Les cots de gestion mesurs par les budgets des collectivits locales rvlent aussi les mmes
tendances. La priphrie est moins coteuse. La fiscalit qui sapplique aux premiers arrivant est
celle des communes rurales, assez faible. En saffranchissant comme le note J.Comby de la prise
en charge de certains quipements, en transfrant certaines fonctions sur le budget des
particuliers (leur jardin est lespace vert, la piscine leur piscine, leur salle manger la salle de
cinma et parfois la crche, la dcoration et le bricolage sont les loisirs, lcole est souvent
prive...) les cots paraissent moindre. Les premiers occupants de ces priphries tant riches ,
ils peuvent assez facilement se payer ces substituts dquipement et sen satisfont bien. Il faut
aussi noter que ces banlieues nouvelles saffranchissent des charges de la solidarit et du
renouvellement urbain ; le renouvellement quils effectuent par par la transformation campagne-
ville est au moment de la cration un jeu gagnant tant pour le loti que pour lagriculteur. Les
municipalits de satisfont aussi bien de cette arrive de population que reremplit les coles et
apportent des taxes locales, tout en payant bien le foncier aux ancien agriculteurs ou leur
familles. (cf.une tude de Marc Wiel sue les motivations des maires priphriques du pays
Brestois)

Annexes

Je crois quil ne faut pas dbattre sur le cot de ces nouveaux quartiers, ni de la satisfaction quils
apportent leurs habitants et aux municipalits qui les accueillent, le rsultat est entendu, tout va
bien au dbut. La difficult de la suite sera justement cette pression renforce par un slogan du
moment qui consiste dire que jai le droit de faire ce que je veux chez moi et que ces
principes sont dvelopps dans la soi-disant autonomie communale . Sauf que l, la suite se
passe ailleurs et plus tard !

2 - Les cots induits long terme et les cots globaux des extensions peu denses.

Quelques annes plus tard, on constate que les impts locaux ont augment. Une observation
faites sur 15 ans dans ce type de communes sur la grande banlieue de Lille montre que les taux
dimposition sont passs denviron 7 15 % au fur et mesure de lvolution de la commune.
Les derniers habitants arrivs payent pour les premiers dont certains ne sont dj plus l.

Les maisons au bout de quelques annes sont devenues doccasion avec des occupants plus
modestes ncessitant des quipements collectifs. Ils ont besoin de voiries, de transports, et
parfois daide sociale. Si la cration de ces services avaient t imputs aux premiers habitants
ceux-ci nauraient peut-tre pas choisi ce type dhabitat.

La ville prexistante doit toujours fournir les mmes services lensemble de lagglomration,
mais elle a perdu ses populations et ses entreprises les plus solvables. Sa situation fiscale devient
trs tendue, dautant plus que ses nouvelles populations sont plus pauvres, ses btiments sont
plus anciens et ncessitent des interventions de renouvellement. Les extensions priphriques
prennent la matire qui aurait t ncessaire pour le renouvellement urbain.

Les volutions qui conduisent la cration dextensions priphriques conduisent aussi un
morcellement de la ville. Ainsi, outre les dveloppements priphriques, certains quartiers
centraux drivent vers lexcellence avec des prix fonciers trs levs, dautres vers le dclin
en ne regroupant plus que les habitants et les entreprises qui ne peuvent aller ailleurs. Rappelons
que les surcharges foncires finances par lEtat, pour implanter des logements HLM dans ces
quartiers est de lordre de 11 Milliards de francs par an soit lquivalent de laide la construction
proprement dit de logements HLM. Lensemble de ce scnario est coteux soit du fait de la
difficult dimplanter en centres valoriss des quipements et logements sociaux (financs sur
budgets publics et non sur les revenus de ceux qui se regroupent dans ces territoires) ou encore
pour amnager, ou simplement endiguer les drives, des quartiers en dclin, ce que lon peut
appeler la Politique de la Ville . Ces surcots doivent tre intgrs aux mcanismes qui
crent les extensions priphriques peu dense qui leur sont corrlatives. Les habitants des
extensions fuient la fois les quartiers centraux o le foncier est trop cher et les quartiers en
dclin o les modes de vie, le paysage deviennent progressivement invivables au fur et mesure
de leur ghettosation. En sortant de la ville dense ces habitants rencontrent du foncier trs peu
cher et en profitent pour tendre leur habitat. Ils font cela dautant plus quils le font sans
contraintes ou presque.

Ce que lon va constater ci-aprs, cest que les acteurs qui vont financer ces externalits ou payer
la facture plus tard sont passifs. Ils ne participent pas la dcision ce cration de ces nouveaux
quartiers ou leur modalit dintervention font quils constatent lapparition de ces quartiers puis
apportent leurs aides ces coups partis . Parfois encore, ils apportent des aides sectorielles,
sans contrainte de localisation (cest le mode de financement rpublicain : auquel tout le
monde droit), intervenant aveuglment de faon ngative par rapport au sujet voqu.

Annexes

3 - En quoi beaucoup de pratiques administratives faussent le dbat ?

Linduction fait par les pouvoirs publics vers ces types dhabitat est
important, alors que les mmes pouvoirs publics affirment par
ailleurs souhaiter au moins matriser ces talements urbains peu
denses. Listons en quoi ces pouvoirs publics interviennent :

- notons en premier lieu une acceptation passive par les documents durbanisme. Ceux-ci
contrlent la surdensit, jamais la sous-densit. Ils le font dailleurs dune faon tonnante
puisquils entendent mesurer des capacits daccueil, ce qui suppose de faire lhypothse de
densit sur les surfaces ouvertes lurbanisation, mais, si ces surface sont sous-occupes, la seule
rponse est la rvision du document et louverture de nouvelles zones. On retrouve ci-aprs
toujours le principe de documents ou de financements adaptes des priodes de croissance (o
le risque de sous-occupation est faible), mais pas la priode de stabilisation et dclatement de la
ville. Les nouvelles lois nont pas remis en cause cette tendance. Les consignes donnes aux
servies de lEtat qui suivent ces documents sont aussi trs faibles et ambigus : fournir des
informations aux collectivits locales susceptibles de matriser la croissance urbaine . Il tait
tacitement reconnu par le code lindpendance des collectivits locales qui faisait que les
communes priphriques pouvaient choisir douvrir des terrains naturels lurbanisation et de les
sous-densifier sans en rendre compte lagglomration dont, de fait, elles tendait le primtre et
implicitement imposait des contraintes ; La loi SRU apporte l un progrs notable mais en le
grant trangement puisque seulement le droit louverture dune zone nouvelle est prvu ; les
ngociations pour la prise en charge financires des consquences de cette ouverture sont
masques. Faut-il admettre que a se passera dans le Projet de Dveloppement Durable dont
le contenu fait lobjet dun flou trs grand ?

Ces hsitations rendent bien compte dun dbat central du thme du cot de la priurbanisation :
la charge de lurbanit (quipements, transports, espaces publics, renouvellement urbain par le
centre ou la priphrie). Jusqu' prsent la partie centrale recueillait la fois les charges et les
bnfices en terme de taxes professionnelles. Aujourdhui avec le dpart vers la priphrie des
habitants et des entreprises les plus solvables, on constate que les plus riches sont aussi ceux qui
ont le moins de charge. Tous les cas sont des quilibres particuliers, mais ce dbat devient partout
incontournable. Les lois rcentes nabordent pas clairement ce sujet.

- on peut aussi ainsi noter la faiblesse des mcanismes de prquations entre territoires. Ces
mcanismes sont de la responsabilit de lEtat. Les modes de calcul de la DGF (Dotation Globale
de Fonctionnement) et de la DSU (Dotation Sociale de Solidarit) sont normalement de nature
corriger les ingalit fiscales locales. Elles restent trs faibles, alors mme que la fiscalit locale
prend une part prpondrante dans les fiscalits (environ 2/3 de impt sur le revenu en montant,
mais impts qui touche toutes les catgories de population et particulirement les plus modestes
qui habitent un parc rcent en milieu urbain dense). Les mcanismes venir de TPU (Taxe
Professionnelle Unique dagglomration) sont certainement un progrs sous rserve que cet
impt trs franais subsiste dans le cadre europen. On peut tre aussi tonn que la Loi qui
sintitule Solidarit et Renouvellement Urbain soit muette sur le thme qui constitue son titre car
on ny voit pas de mcanismes de solidarit au profit de ceux qui sengageraient dans des
opration de renouvellement des quartiers en dclin ; la richesse reste bien ceux qui ne font rien
soit en maintenant les beaux quartiers centraux soit en ralisant des quartiers priphriques
homognes.

Poursuivons surtout avec des mcanismes conomiques dans lesquels, sous prtexte de bonne
action sectorielle, les services de lEtat financent de faon telle que ce financement fausse
Annexes

lquilibre conomique entre les zones dense et les extension et conduit finalement financer la
ddensification :

- dabord, globalement, au niveau des prix nationaux de lnergie.
Les tudes de lINRETS (J.P Orfeuil ou C.Gallez) montrent bien que
les distances journalires parcourues en voiture par les priurbains
sont de trois 5 fois plus longues que pour les centraux, y compris
pour les centraux qui ont le mme niveau de vie que ces priurbains
(en effet il serait anormal de comparer des groupes sociaux
diffrents, ce qui est souvent fait, ici la variable explicative est bien la
distance aux centralits). Ce prix de lessence et du diesel diminue
continment francs courants depuis les annes 60. De plus, il
nintgre que trs incompltement les cots externes produits. Lors
des augmentations ( francs constant) de lessence, tous les mdias
insistent sur le niveau lev des taxes tatiques sajoutant au cot de
production. Le prix de leau est pourtant, par exemple bien semblable
puisquil intgre le cot de son retraitement aprs usage. On peut
donc intgrer dans le cot des tissus priphriques le vrai cot du
transport en vhicule individuel, valeur relle intgrant mieux les
cots externes qui serait de lordre de 15F/litre (pollutions, scurit,
infrastructures, coupures, fatigue,). Cest un choix public qui
guiderait les usagers vers dautres choix de localisation. Et
contrairement ce que disent certains, ce ne sont pas les plus
modestes qui seraient pnaliss : ils nhabitent pas dans ces quartiers,
ils nont souvent pas de voiture, et ne font pas ces autres
dplacements qui eux seraient touchs par cette mesure. Introduire
un cot de lnergie normal ferait apparatre un surcot pour les
tissus peu denses et les freineraient.

- Un deuxime paramtre est lensemble des mcanismes daide
au logement. Par exemple le prt taux zro en aidant des
logements, sans contrainte de localisation et de densit a pour effet,
sur les villes contemporaines franaises de fausser le cot rel des
oprations correspondantes et dattirer artificiellement des familles
sur des sites peu denses. Le PLA a aussi le mme effet de faon plus
dtourn. Par son financement et par le financement de la surcharge
foncire sans relle slectivit dimplantation, il homognifie les
tissus urbains qui ne deviennent que, ou surtout PLA ou pas du tout,
ou presque pas du tout (la SRU prvoit une lente monte vers 20 %
de HLM, avec des chappatoires, mais aucun plafond). Cette
spcialisation conduit vers une ddensification car les autres
produits logement fuient des sites trop marqus. Des familles qui
pourraient trouver dans ces quartiers denses des logements
sendettent pour loger dans les extensions priphriques laissant l
des logements et des terrains vides ou en friche. Cest un surcot
individuel et collectif important. Les rgles daccession ou de location
promus par les structures publiques qui ne conditionnent laccs au
logement que par rapport aux revenus, sans prendre en charge les
postes transport et fiscalit par exemple, sont de nature attirer,
budget gal vers la priphrie.

Annexes

A ce propos, il faut bien noter toute la philosophie du social qui
transparat travers ces financements. En vacuant le prix du
foncier( qui pourrait assez normalement tre pris en charge par les
collectivits locales qui elles-mmes travers leur fiscalit bnficient
dun foncier cher) le logement social a t assez naturellement
conduit soit vers les espaces urbains vtustes, soit vers certains sites
priphriques. Dans les deux cas ces implantations
monofonctionnelles se font avec une faible densit.

- Une autre faon de subventionner insidieusement les extensions priphriques est le mode
de dcision de financement des infrastructures, des transports, des lyces, .... Les tudes
de justification des financements publics se contentent de constater la prsence dhabitants et de
leur offrir un gain de temps en desserte. Ce dtournement de lgalit rpublicaine, ne tient pas
compte du fait que ces habitants se sont volontairement installs en priphrie, en particulier
pour ne pas contribuer au cots de la ville. Il est alors assez paradoxal que la collectivit leur
finance un service sans se soucier du mode dimplantation quils ont volontairement choisi,
contre les souhaits de cette communaut et sans que lon songe leur faire financer les
infrastructures quils ont engendr. Les populations plus modestes qui se sont implantes en
ZAC (Zones dAmnagement Concert), souvent plus denses et comportant un fort pourcentage
de logement sociaux, ont eux particip totalement aux quipements dont ils bnficiaient (article
L.331 du Code de lUrbanisme).

- Il est aussi intressant de sintresser laspect patrimonial des extensions peu denses.
Constituent-elles de formes urbaines durables qui conserveront une valeur au del de leur dure
damortissement ? nest-ce pas une question essentielle que nous posent aujourdhui les grands
ensembles et les tissus pavillonnaires de lentre deux guerres. Les premiers ont connu une
obsolescence rapide, parfois plus rapide que leur amortissement (20 32 ans), les autres au
contraire constituent un patrimoine urbain. Ce type de cot de la vile est rarement comptabilis, il
est pourtant essentiel et reprsente des masses financires considrables. Dans ces deux cas la
valeur patrimoniale ne doit pas tellement tre recherche dans le bti lui-mme (mme si une
littrature diabolise ces grands ensembles, alors quils ont t en leur temps un signe de progrs)
mais dans lvolution des modes de vie quelques dcennies plus tard. Les ensembles
pavillonnaires se retrouvant aujourdhui en position quasi centrale, alors que les grands ensembles
souffrent dun mode de peuplement que notre socit secrte). Pour ce qui est des extensions
priphriques, on peut pronostiquer que nos villes devraient se stabiliser en surface et en
populations ; ces ensembles resteraient alors en grande priphrie. Le cot de lnergie
augmentant, des logements seront trs coteux en transport alors quils deviendront vieillissant
en prestation. Seront-ils alors dserts ? Les franais vieillissent. Aprs quelques annes pendant
lesquelles les papyboomer seront trs mobiles et trs bricoleurs ont peut penser que dans 30 ans
ils rechercheront des logements plus centraux. Mode de vie non durable vieillissement et taille des
mnages. Linvestissement urbain que reprsente la constitution de ces quartier deviendrait alors
aussi inutile que lon t les investissements trop rapide des grands ensembles, avec une difficult
encore plus grande de rhabiliter des formes dhabitat plus disperses. Il a aura l une perte
financire considrable pour la socit rapprocher de ce que pourraient tre inversement
lintrt de constituer aujourdhui des formes urbaines plus centrales et plus denses qui
prendraient de la valeur en vieillissant.

4 - Peut-on envisager dautres scnarios ?

La difficult des approches critiques ci-dessus est que la proposition inverse est difficile tablir.
Elle consisterait partir du rsultat : on limiterait drastiquement les extensions priphriques et
Annexes

on raliserait une offre attractive de renouvellement urbain dans les quartiers aujourdhui
dgrads.

Autant le premier scnario est techniquement et politiquement facile, mme sil conduit aprs
coup de dvelopper un discours larmoyant sur les trois types de quartiers gnrs et les coupures
entre eux. LEtat, les rgions et souvent lEurope se laissent faire pour attnuer les effets que la
construction locale a institu. Le scnario inverse supposerait danticiper en finanant par
exemple ce renouvellement en posant quainsi on ferait des conomies sur les dpenses venir
sur le priurbain. Pour cela, il faudrait que ces acteurs globaux se mlent plus aux projets en
cours de construction. Les acteurs locaux laccepteraient-ils ? Les habitants ? Ceux-ci sont trs
sensibles aux arguments de court terme et devraient faire un effort considrable pour
comprendre que des scnarios ralistes aujourdhui les conduisent des solutions intolrables
demain. Cest lenjeu du dveloppement durable .

Quels sont les acteurs qui peuvent porter ce discours et comment le feraient-ils, avec quels types
darguments ? on peut rapidement ici faire trois propositions :

1 - Il faut absolument mieux matriser ce rapport entre les conomies de demain et les
dpenses par anticipation daujourdhui ? Des recherches, tudes et simulations sont faire.
Aujourdhui la recherche est trs absente de ce champ. Elle est souvent cantonne dans
lobservation socio-politique plus que dans llaboration exprimentale doutils techniques. Par
exemple, il est vident que toute mesure visant limiter lextension urbaine conduira une
augmentation des prix du foncier disponible ; ce qui renvoie le problme la prise en charge de
ces prix. Qui ? Suivant quels mcanismes ? Est-ce que ce surcot est compens par une
conomie ? Qui la fait ? Avec quelle fiabilit ? Quand ?

2 - Les acteurs globaux doivent pouvoir descendre dans le contenu des projets pour y
inscrire leurs proccupations. Le pass hgmonique de ces acteurs fait quen contre coup
aujourdhui ils se taisent. On entend les acteurs dEtat rpter : Nous finanons des projets
locaux et les acteurs locaux dire : nous acceptons largent de lEtat qui nous lapporte sur des
projets que nous aurions ralis de toute faon . Ce petit jeu ne dure pas longtemps,
lgitimement cet argent serait ainsi mieux utilis en tant rapidement dcentralis. Mais au
contraire si les acteurs globaux avaient effectivement un projet sur ces territoires, leur chelle,
ils pourraient le faire valoir dans un dbat constructif avec les territoires plus petits.

3 - la mthode dintervention doit tre une association entre un dialogue rgalien et un
dialogue contractuel . Comprenons par l que les partenaires locaux et globaux doivent
laborer ensemble un projet politique, socio-conomique partag comprenant en particulier un
partage des charges urbaines (et pas simplement un document durbanisme montrant les
constructibilits). Ce projet doit se traduire par des documents partenariaux formaliss avec des
annexes portant sur le droit des sols, dautres sur les financements de ralisations, ...). On peut
craindre aujourdhui quun tel message port par des lois trop indpendantes, propre chaque
ministre ne permette pas vraiment cette approche intgre. En particulier peut-on admettre que
lon parle de lutte contre ltalement urbain et contre la sgrgation sociale sans que les
financements du logement, qui a un rle considrable sur le foncier et la fiscalit locale, reste un
financement national normalis, sans lien avec les territoires et indpendant des stratgies
urbaines ? Le dialogue contractuel se fera avec une double exigence de participation financire et
de rsultat avec valuation. Cest un renversement profond des pratiques administrative.

La ralit dcrite ci-dessus limpose. LEurope et un nombre croissance dacteurs locaux sont dj
convaincus du caractre irrversible de ces mthodes.
Annexes

**

Lexamen du cot de lextension urbaine montre que cest une forme durbanisation coteuse. Ce
cot ne peut pas tre dissoci du cot de lensemble du systme urbain qui aujourdhui drive en
se fractionnant lintrieur et en stalant. Chacune de ces tendances tant galement coteuse.
Mais ce systme simpose car il se ralise au fil de leau. Les acteurs qui en payent les
consquences sont aujourdhui muets et passifs (mme si ce sont au bout du compte les mmes
habitants et entreprises qui en payent les consquences). Ils ne peuvent que se rveiller et imposer
un dialogue et une ngociation avec les acteurs du court terme et de la proximit. Mais ceci nest
pas simple. Un effort conceptuel est faire ; il faut crer de nouveaux outils, contourner les
illusions de renouvellement des pratiques qui apparaissent et inventer certains mcanismes tels
que la prise en charge aujourdhui, froid, de dpenses qui conduiraient faire des conomies
demain.

Illustrations :

La relativit de la fiscalit et la disparit des territoires :

Prix par an, pour un couple avec deux enfants (en francs) :
(source : Le particulier)
communes population TH (com et
group)
eau (pour 120
m3)
transports total
Reims 187 000 2 300 2 110 4 190 8 600
Calais 77 000 2 180 1 930 4 550 8 660
Amiens 136 000 2 890 2 130 4 400 9 420
Nanterre 84 000 1 350 2 300 6 670 10 320
Saint-Denis 86 000 1 670 2 390 6 670 10 730
Besanon 117 000 3450 1 890 5 470 10 810
Boulogne-B 106 000 1960 2 280 6 670 10 910
Toulouse 391 000 2 430 1 850 7 160 11 440
Vitry s/s 78 000 2 450 2 370 6 670 11 490
Avignon 86 000 3 510 3 060 5 160 11 730
Orlans 113 000 3 220 1 870 6 890 11 980
Lyon 445 000 2 580 2 150 7 690 12 420
Crteil 82 000 3 200 2 320 6 670 12 190
Lille 182 000 3 850 2 150 6 670 12 670
Nice 341 000 3 100 2 010 7 590 12 700

Comment les plus riches senrichissent et les cart se creusent particulirement l o il serait
ncessaire de faire du renouvellement et de contrler les extensions :

Richesse fiscale des communes de la Rgion Ile de France : carts et volution
(Le potentiel fiscal est la recette fiscale si les taux locaux taient gaux aux taux moyens
nationaux.)

Annexes

Dpartement annes moyenne cart-type coeff de variation
92 1985 2446 1315 0,54
1993 4428 2351 0,53
93 1985 1515 485 0,35
1993 2342 665 0,28
94 1985 1564 1344 0,86
1993 2493 2050 0,82
77 1985 1044 1195 1,15
1993 1794 1144 0,64
78 1985 1579 919 0,58
1993 2626 1292 0,48
91 1985 1349 878 0,65
1993 2430 1310 0,54
95 1985 1162 799 0,69
1993 1939 902 0,47
source : atlas fiscal du bassin parisien et de lle de France DREIF mars 1996

Mme si ce tableau montre quelques carts qui se resserrent, il faut aussi constater, en le
rapprochant du prcdent, que, la fois, certains territoires sont ceux o la pression fiscale qui
pse sur les mnages est maximale et que la richesse fiscale des communes est moindre. On
constatera que ces territoires sont aussi ceux qui nous intressent le plus ici, cest dire ceux qui
ncessitent un fort renouvellement urbain et ceux qui supportent les dveloppements
priphriques. Cela veut dire que structurellement, du fait de la fiscalit ponctionne et
redistribue, ces territoires ne peuvent pas contribuer au renouvellement et au resserrement des
agglomrations.

Annexes

Annexe 2 :
article paru dans tudes foncires :

Acquisitions foncires publiques pralables et faisabilit des oprations de
renouvellement urbain

La poursuite de lurbanisation est ncessaire, mme si globalement la population est constante.
Ce phnomne peut tre appel dans son ensemble renouvellement urbain . Cependant, ce
phnomne nest pas forcment ponctuellement uniquement du renouvellement urbain, au sens
du remplacement dun immeuble par un autre, il est souvent ralis par des oprations plus
amples.
De faon assez vidente, le renouvellement se ralise avec des produits (logements ou
immeubles dactivit) neufs. Or, ceux-ci rpondent dans leur majorit aux marchs immobiliers
du moment ( part environ 20 % de logements administrs dits sociaux , mais qui de plus en
plus doivent accompagner le reste de la construction, donc les marchs solvables).
Ces marchs solvables neufs aujourdhui se localisent dans deux segments correspondants deux
types de site. Dune part, les quartiers rsidentiels anciens o le march est un niveau suffisant
pour couvrir la dmolition, le relogement et la reconstruction ; dautre part, un march de
maisons individuelles en priphrie. Ces tendances des marchs sont facilites par les conditions
damnagement sur ces sites. En site urbain existant, les cots damnagement sont trs rduits,
lurbanisation se ralisant autour des quipements existants, souvent suffisants du fait dune
certaine ddensification. La fiscalit actuelle en fait prendre la gestion et le renouvellement par
lensemble de la population du quartier et pas uniquement par la construction neuve ponctuelle.
En priphrie, tous les paramtres damnagement sont favorables : achat du terrain un prix
quasiment agricole, un cadre de vie naturel fortement valoris par la demande, une faible
demande dquipements pour des mnages trs motoriss, (au moins au moment de la
constitution de lurbanisation), une fiscalit qui nattribue pas aux lotis le cot des
amnagements ultrieurs engendrs par les implantations, une inertie dans les pratiques
administratives des dpartements, Rgion, Etat qui apporte systmatiquement ce type
durbanisation les grosses infrastructures et grands quipements quils gnrent.
Inversement, les quartiers existants pas valoriss ne trouvent pas les matriaux de leur
renouvellement dans les produits demands. Cette situation ne permet pas leur
renouvellement et au contraire accrot leur faible attractivit. Il se cre des poches de dclin.
Ces mcanismes sont globalement prjudiciables, mais on nentrevoit pas actuellement de
mcanisme de rgulation.
Ltalement urbain et la sgrgation sociale ainsi engendres sappuient fortement sur un pouvoir
urbain fond depuis la dcentralisation de 1982 sur la Commune. En effet, pris lchelle
communale, le projet dextension priphrique ou le projet urbain central sont des
dveloppements de qualit voulus par la communaut communale.

La sgrgation sociale induite nest pas non plus pour dplaire. En revanche, les communes et
quartiers faible march ou sans march nont pas les moyens dun dveloppement quelles
pourraient souhaiter (pas toujours, car ce dveloppement peut parfois apparatre comme
spculatif et troubler la vie locale).
Pourtant, raliser le renouvellement urbain dans ces quartiers est essentiel. Important pour eux-
mmes, pour quils vivent sans mourir petits feux ; important car ils sont souvent directement
ou indirectement un substitut ltalement urbain (les tudes montrent que prs de la moiti des
Annexes

mnages ne simplantent pas en priphrie par choix, mais par dfaut, et, ne parlons pas du
devenir terme de ces maisons lorsque les populations vieilliront) ; ils permettraient ainsi une
vraie diversit sociale, la demande solvable des beaux quartiers ntant pas forcment une
demande pour des ghettos de riches.
Suite une certaine mode de concept du renouvellement urbain , dont on a vu peu
dapplications, et beaucoup dtudes, les amnageurs ont montr la quasi-impossibilit de raliser
ces quartiers sans une importante aide publique dans le cadre des procdures damnagement
classique du type ZAC (oprations au primtre limit, ayant un horizon de temps limit x 3 10
ans sur lesquels un bilan financier est tabli).
Dans les secteurs dgrads, de nombreux experts estiment quil faut apporter environ 1000 F
(environ 150 euros) par mtre carr construit dargent extrieur pour quilibrer lopration.
Cela fait environ 100 000 F (15000 euros) par logement. En comparaison le logement social
H.L.M ncessite entre 60 000 F et 150 000 F par logement dargent public, mais cette aide ne
simpute qu environ 20 % du parc, ce qui revient 12 30 000 F par logement en moyenne. On
est dans des ordres de grandeur environ 10 fois suprieurs. Il faut remarquer que ce besoin de
financement est limit dans le temps. On considre en gnral quune opration de
renouvellement sur site difficile permet au bout dune dizaine dannes un retour des marchs
immobiliers. Au del, cette aide devient inutile.
La seule affirmation dun besoin de financement extrieur ne permet pas de progresser et de fait
semble condamner ces oprations, dautant plus que ces oprations se situent souvent dans des
communes dont la fiscalit est elle aussi en rcession.
Il faut absolument grer ce paradoxe ou sinon renoncer afficher des oprations de
renouvellement urbain.
Dtaillons donc lorigine possible des fonds ncessaires.
On peut rapprocher le surcot de ces oprations de renouvellement des conomies faire par
rapport des oprations ralises en priphrie.
Certains montrent que les deux montants sont quivalents. Admettons le, mais remarquons que
cest la mise en uvre oprationnelle de ce rapprochement des montants qui est difficile dans le
contexte actuel. En effet ce ne sont pas les mmes institutions auxquelles ces sommes
correspondent des recettes ou des dpenses, et celles-ci narrivent pas dans le temps au mme
moment. Il y a mme des incertitudes sur le retour de ces investissements dont les alas ne sont
pas grs par les mmes personnes. Les cadres actuels de lAmnagement permettent ainsi trs
mal de prendre en charge globalement ces recettes et ces dpenses et les rapprocher.
Dabord, il faut noter le contexte gnral. Le march est marqu par la solvabilit des mnages.
On constate que pour ceux-ci la somme des cots du logement et du transport quotidien est une
constante. Le faible cot actuel de lnergie, qui ne saurait perdurer lhorizon de lexistence des
urbanisations considres (le bti urbain a une esprance de vie de lordre de 200 ans),
privilgie un habitat engendrant dimportants dplacements, donc la priphrie. Ceci sans
compter quaujourdhui les diffrentes institutions publiques apportent gnreusement, souvent
rapidement aux oprations priphriques gratuitement les grandes infrastructures et quipements
quelles induisent.
Evalus sur la dure, les bilans sinverseraient.

Les oprations en zone pricentrales dgrades imposent un investissement pralable la
construction, alors que les oprations priphriques dmarrent en gnral avec peu
dquipements (les mnages sont souvent trs motoriss), les cots apparaissent progressivement,
lors des dix annes suivantes, avec le vieillissement du bti, loccupation par des populations aux
moindres revenus et plus exigeantes. Cest alors que les dpenses publiques surgiront.
Annexes

Les dpenses prcdent donc dune dizaine dannes les recettes, on aurait donc du mal les
prendre en compte dans un bilan classique. Ce sont aussi des recettes et des dpenses priori
imputables des collectivits diffrentes. Les dpenses sont affectables la commune centrale,
les recettes (par diffr des dpenses) sont pour la commune priphrique, (et surtout pour les
municipalits suivantes; la municipalit qui prend la dcision douvrir des terrains des
lotissements bnficie plutt de recettes fiscales du fait des nouveaux habitants plutt solvables !).
Il vient rapidement lesprit lide que le rapprochement entre les recettes et les dpenses
pourraient tre rapproches au niveau des agglomrations (intercommunalits). Aucun
mcanisme de solidarit nest prvu pour cela, et au mieux ceux-ci reposent sur la bonne volont
des uns et des autres (comptence amnagement lintercommunalit, financement des
oprations centrales par la fiscalit communautaire). On ne peut quesprer quune loi portant
sur la solidarit et le renouvellement urbain aborde enfin ce sujet pour en donner un cadre.
Le sujet est rendu complexe par lcart du temps et les alas du retour sur les investissements !.
La dure est telle, avec les taux dintrts de largent positifs actuels, quil est difficile de
rapprocher des quilibres conomiques au del de cinq ans (un cart de taux dintrt de 0,3%
correspond sur dix ans un cart de montant du capital de 40 %). Ce ne sont aussi pas les mmes
quipes municipales ou communautaires qui se rencontreraient (mandats de six ans).
Sur un plan pratique, il faut imaginer une aide communautaire au temps 1, elle rend
thoriquement lopration possible, mais si cest la commune centrale qui est la seul juge de la
faisabilit de lopration, elle aura dabord le souci de la qualit de son opration et bien sr de
lallgement de sa propre participation lopration. On voit bien que lon est l dans un
champ de dbat pralable des contractualisations complexes portant sur des temps trs longs.
En fait, les quelques cas russis du montage de ce type (Gerland Lyon, Meurthe Canal Nancy ,
Massy Centre, Paris Bercy) montrent quil ne faut pas se rfrer un bilan totalement comptable
(comme dans le cas des ZAC), les temps de retour sont trop longs et les alas, qui doivent
cependant tre bords, ne peuvent ltre arithmtiquement.
Cest l quintervient une autre notion, que lon peut considrer comme un apport essentiel : la
valorisation : cest dire : la prise en charge au moins partielle du cot du renouvellement urbain
par la valorisation foncire, ce qui renvoie la ncessit dacquisitions foncires publiques
pralables.
Le principe est simple, lapplication complexe et surtout la prise en compte formelle du rsultat
trs difficile.
Partons du constat que les quartiers considrs tant sans march, des acquisitions publiques
foncires et immobilires sont possibles en bnficiant de cette situation. Ceci suppose un
minimum de technicit (Agences foncires actives).
On constate malheureusement que les acquisitions conduites par les structures publiques savent
rarement bnficier de cette absence ou faiblesse des marchs.
Tous les paramtres de la valorisation (ouverture des documents durbanisme la constructibilit,
mise en place dquipements et damnits, conduite de lopration,) sont entre les mains de
structures publiques.
On a pris lhypothse dun retour des marchs immobiliers sur une priode de dix ans. Il y a donc
lesprance dune remise de ces terrains sur le march avec une plus value correspondant
cette valorisation.
On constate aussi que les collectivits publiques rpugnent croire cette valorisation (que
certains appellent mme spculation afin de les dnigrer) alors que cest justement le but
poursuivi, un retour la normalit.
Les carts peuvent alors tre considrables (de 1 3 en gnral, de 1 10 parfois).
Une apprciation rapide, vrifier plus prcisment et sur les sites singuliers, montrerait
quenviron la moiti du surcot damnagement en sites centraux pourrait tre rcupr par
une conomie terme sur les surcrots lis ltalement urbain et lautre moiti par une
valorisation des acquisitions foncires pralables.
Annexes

Rajoutons que si les structures charges de ces acquisitions foncires conduisent aussi,
paralllement, des acquisitions en priphrie, elles peuvent galement limiter certains
dbordements priphriques, conduire des oprations priphriques adaptes (denses et peu
coteuses en fonctionnement public) et assurer certaines prquations et changes.

Conclusion :

Les acquisitions publiques foncires pralables sont donc trs ncessaires, dans la plupart des cas
(expertise confirmer), elles sont financirement quilibres. En revanche, leur mise en uvre est
difficile. Techniquement, car il faut disposer dune structure qui conduirait ces acquisitions
principalement dans lexistant, parcelle par parcelle, en ngociant les prix. Et surtout,
politiquement, car il faut anticiper des dpenses (pour faire ultrieurement des conomies dont
lquipe suivante bnficiera), dranger certains propritaires fonciers (qui sont aussi des
lecteurs, alors que les futurs acqureurs, le march, est trs muet et nexprime pas de demande
damnagement pralable, il ne juge que sur un produit fini, au moment de lachat), prendre les
risques doprations, certes susceptibles dtre positives, mais dont le bilan comptable prcis ne
peut pas tre crit lavance.
Face cette situation, dans laquelle les dcideurs locaux sont trs exposs, il serait ncessaire que
dautres niveaux de gestion, moins exposs et plus mme de juger globalement les besoins de
renouvellement urbain (et plus gnralement galement de lextension urbaine, ventuellement de
certaines dprises et mme du maintien dun parc ancien ayant un indispensable rle social),
incite les acteurs locaux sengager dans ce type doprations.
On peut penser la Rgion ou lEtat. Pour cela, il faudrait que ces instances possdent des
structures dexpertise technique, des mthodologies, des instances de ngociation avec les
collectivits locales et avec les propritaires fonciers, des outils financiers possdant la capacit de
mettre en uvre sur de longues priodes ces investissements, tout en ayant des outils de
contractualisation pour rcuprer terme la plus-value apparue pour de nouveaux
investissements

Annexes

Annexe 3 :

Proposition : Inventer le Grand Amnagement (article ADEF)

La partie prcdente a montr quune action foncire se construisait. Que laction publique y tait
dterminante car les enjeux ne se jouent pas parcelle par parcelle, comme le laisserait croire des
politiques de construction mais site par site, do limportance dune planification stratgique
dagglomration, et opration par opration. Cest pour cela que lon ne peut pas analyser les
pratiques publiques antrieures sans prsenter ce que pourraient tre dautres dmarches ; Rien
nest invent ici car cest dj la pratique de nombreuses collectivits qui bricolent ces dmarches
avec les outils existants. Cest aussi ces dmarches qui sont observables dans nombre dautres
pays europens.

On voit apparatre une diversit de pratiques couvertes par le terme amnagement ). Cette
diversit ne doit pas se traduire par une confusion par laquelle chacun mettrait ce que bon lui
semble sous ce terme. Si lamnagement est effectivement un enjeu actuel, il serait important de
bien dfinir les termes et les pratiques correspondantes et que celles-ci soit encadres par un
minimum de procdures leur apportant la scurisation juridique et la fiabilit politique et
financire. Cest cette condition que lon pourra rpondre efficacement aux besoins
damnagement qui semblent fortement merger. Les intervenants sur la ville souffrent de ces
termes flous ou gigognes qui rendent leurs discours souvent incomprhensibles et inefficaces :
ville, amnagement, projet urbain, habitat ...

On aimerait montrer ci-aprs que si les pratiques de lamnagement se diversifient, ce qui est une
bonne chose, cette diversification ne doit pas se raliser dans nimporte quelle directions. On
retiendra surtout deux directions. Lune est lamnagement classique, celui des ZAC et des
lotissements bien dfini par le code de lurbanisme dans son livre troisime amnagement
foncier ; lautre correspondant une demande forte et rcurrente apparue tout au long du
congrs est un amnagement plus grande chelle que nous appellerons le proto-
amnagement ; il est centr sur la refonte de la ville sur la ville ; ses outils restent encore
dfinir. Cest sur ce dernier que lon insistera. Si un tel amnagement ressemble beaucoup au
premier, les outils ncessaires sa mise en oeuvre en sont profondment diffrents.

1 - Rappels sur lamnagement traditionnel.

Cet amnagement est bien dfini par le code de lurbanisme. Cet un acte intermdiaire entre la
planification publique (SD, POS...) et la construction (HLM; promoteurs ...). Lamnageur achte
des terrains vierges et revend des terrains amnags constructibles. Les SEM dAmnagement
(pour la plupart des filiales de la SCET-CDC), les OPAC, les lotisseurs ont illustr cette
dmarche.

Elle est assez spcifiquement franaise et intgre comme originalit sa mixit : lautorit publique
locale (lEtat avant 1981 et la Commune aprs) dfinit le programme de construction, un niveau
dquipements correspondant et son implication financire ; une structure plutt privative assure
la ralisation. Cette ralisation repose sur un partenaire bancaire qui apporte la trsorerie
ncessaire couvrant la priode entre lachat et la revente des terrains. Cest aussi une dmarche
commerciale risque encadre par un contrat (concession ou convention) qui dfinit celui ou
ceux qui supportent ce risque (budget public ou investissement priv).

Annexes

L Amnagement du Territoire a commenc troubler le vocabulaire. mais la diffrence des
pratiques est sans ambigut : lAmnagement du Territoire intervient grande chelle pour
quilibrer surtout conomiquement les dveloppements rgionaux (DATAR, contrats de plan...).

Depuis quelques annes, le mot amnagement est aussi utilis pour tout usage et toutes
chelles : amnager sa cuisine, amnager un carrefour ou un espace public, concevoir un plan-
masse illustrant un PAZ de ZAC ou pour une opration de construction de grande taille. Ces
pratiques qui sont de lordre de la matrise doeuvre sont importantes et ont autour du concept de
projet urbain montr lintrt de projets mieux dessins, mieux intgrs physiquement,
politiquement et dmocratiquement. Cependant, lusage extensif du terme amnagement a parfois
occult les dimensions procdurales, financires et commerciales du terme tel quvoqu ci-
dessus. On ne peut cependant pas parler de qualit doprations dont le montage ne serait pas
techniquement parfait. Ces deux dimensions ne sont pas opposer ; ceci est encore plus vrai
pour le proto-amnagement.

Ces ZAC et ventuellement les dmarches de projet urbain qui les accompagnent,
traditionnellement ralises sur terrain vierge ou au moins librs (rnovations urbaines) peuvent
tre une occasion de raliser le renouvellement urbain (la ville sur la ville). Le principe de base de
ces oprations est lquilibre dun bilan sur un primtre de zone (art L.311-1 du CU). Ceci
conduit actuellement rduire cette dmarche aux territoires porteurs dun march quilibrant un
cot dquipement, et sur ces territoires, pour rduire encore les risques de lopration en limiter
ltendue et le programme et crer le moins dquipements possible. Ce sont des oprations
plutt du type dent creuse entre deux immeubles existants valoriss.

On peut mme se poser cependant des questions sur les limites de ces interventions. Ces
oprations possibles sans aide publique ou avec la seule aide de la commune support (dans la
mesure o elle est solvable) vont le plus souvent remplacer les parties les plus anciennes et
dgrades des quartiers les plus valoriss en supprimant dans ces quartiers le parc de logements et
dimmobilier dentreprise social de fait accueillant ces populations ou ces entreprises dans en
gnral dassez bonnes conditions. Ce nest pas vu du niveau de lagglomration ou suivant les
critres de lEtat la part de renouvellement urbain prioritaire. Au contraire, ces oprations
peuvent renforcer lcart entre quartier et accentuer la pauprisation des autres quartiers. Ceci
laisse de cot les autres sites qui nauraient pas la capacit de ce renouvellement : absence de
march, problmes de renouvellement du tissu urbain plus importants, communes insolvables ou
faiblement solvables... Or, ce sont peut-tre ces sites qui ont le plus besoin damnagement et en
particulier damnagement public ; comment y intervenir, car ce sont des territoires que lon ne
peut pas laisser pour compte.

Ces oprations classiques ne sont donc que faiblement des oprations damnagement public,
elles ressemblent plus des oprations de construction ralisables court terme par des acteurs
privs. Certes, elles participent au renouvellement de la ville. A ce titre, elles doivent tre
observes dans les documents durbanisme avec le recul de lagglomration ou de laire urbaine
pour juger de leur rle au sein du parc immobilier total dans le bassin demplois ou dhabitat.
Elles peuvent tre encourages, mais seulement dans la limite o elles ne participent pas des
dmarches dexclusion.

Dans de nombreuses agglomrations, depuis quelques annes, un peu artificiellement, ces
oprations se sont ralises un rythme proche de celui des besoins de desserrement et de
renouvellement des parcs immobiliers (environ 1% du parc par an). Ceci taient d en partie au
placements refuge dans limmobilier de 75 92. Mais ce ft au prix dune cassure sociale forte.
Annexes

Aujourdhui, ce rythme nest pas maintenu, la drive des quartiers continue et le renouvellement
ne se fait mme plus quantitativement.

2 - Intervenir sur les sites ncessitant une requalification .

Lanalyse des oprations de ZAC ou dAmnagement classiques montre que de plus en plus cet
outil chappe au traitement du renouvellement urbain, dans la mesure o il accompagne une
requalification. Ce qui est ou devrait tre le cas le plus frquent. Le recyclage se faisant partir
des quartiers les plus dgrads ou devant changer daffectation.

Lors de ces dernires annes deux phnomnes ont masqu le problme. Dabord, certaines
oprations de renouvellement urbain on t ralises presque uniquement avec des logements
locatifs sur financement public. Certes ces oprations, devenues grands ensembles, ont occup
lespace et assur une fonction logement. Elles se localisaient dans des territoires souvent peu
valoriss, leur ralisation ne supposait pas a priori de march, et le temps apportant une certaine
usure aux oprations les territoires possdent 15 30 ans aprs encore moins de qualits
attractives. Dautre part, le retournement de conjoncture immobilire des annes 1990 a focalis
les difficults de ralisation doprations sur des ZAC situes dans des quartiers que lon
considrera ici comme relativement facile financer. Ces ZAC se sont plantes , bien que
situes dans des quartiers possdant un march parce que leur auteurs ont esprer quilibrer un
bilan avec des charges foncires spculatives qui rapidement se sont rvles virtuelles. Un
montage plus sage tait cependant possible.

Centrons plutt notre propos sur ces territoires qui faute dun renouvellement diversifi suffisant
se dgradent peu peu. Pourtant ce sont des territoires possdant souvent des quipement et
relativement bien localiss dans une premire couronne pas trs loigne des centralits
historiques. Les dveloppements priphriques ont cr des obstacles leur contact avec
lextrieur de la ville. Ils accueillent aussi des quipements et des emplois modernes qui font
concurrence avec ceux de ces faubourgs, lesquels ne supportent plus que les infrastructures
nuisantes qui les traversent pour aller plus loin. Vieux quartiers, quartiers concurrencs, victimes
de nuisances ... le passif est lourd. Une analyse plus fine montre que certains de ces quartiers
peuvent revenir dans la vie urbaine (avec le risque mme de draper aussi vers lexcellence ; on
peut citer les quartiers de la banlieue ouest parisienne, la Croix-Rousse Lyon, le centre
historique de Toulouse,Lille ou Montpellier...) ; ceci suppose des investissements de
requalification publique assez lourds agissant surtout sur limage de ces quartiers ; une simple
intervention sur un petit primtre ne change rien (importance de limage, de lenvironnement,
des coles...). Inversement, il nest pas ncessaire de conduire des oprations lourdes sur
lensemble du territoire, avec des moyens publics pour raliser ces oprations. Cette stratgie,
celle des rnovations publiques urbaines des annes 70, trop lourdes et trop rigides, ne sont ni
faisables ni trs efficaces terme.

Malgr tous ces mcanismes perturbants, le besoin de proto-amnagement se fait sentir. Il est peu
peu cern par ceux qui dveloppent lide de refaire la ville sur la ville , par ceux qui voient
les limites des interventions curatives du type politique de la ville (encore un emploi du mot
ville contresens : cest une politique monocommunale, alors que tous les spcialistes pensent
que la seule faon de conduire ces politiques est une dmarche dagglomration), par ceux qui
constatent que les ZAC, mme plantes ne se dveloppent plus que dans les quartiers valoriss,
par ceux encore qui ont dcouvert lors du recensement de 1990 (et ce sera certainement confirm
par celui de 99 ) quun cart dmographique et social se creuse entre les communes qui
construisent encore (toujours ce ratio moyen de 1% du parc) et celles qui ne le font plus, les
premires ayant presque toujours paradoxalement un foncier cher et peu de terrains btir.
Annexes

On constate aussi tous les efforts faits par certains acteurs pour sengager dans le renouvellement
urbain (CDC, CLF, DIV, Communauts Urbaines, SDEC de le CE...). Ils permettent la
ralisation la marge qui bien que difficile peuvent tre ralises avec un effort substantiel. Il ne
faudrait pas encore que ces oprations mritantes, mais souvent peu reproductibles, masquent le
besoin structurel de renouveler de vastes secteurs de presque toutes les villes.

3 - Comment monter des oprations de proto-amnagement ?

Cest encore un champ exprimenter. On indiquera ici quelques pistes.

La premire est le calibrage de ces oprations. On a vu quil ntait pas quivalent de renouveler la
ville dans ses parties les plus valorises (ce qui se fait spontanment) ou dans ses parties les plus
dgrades (ce qui se rvle souvent difficile, voire impossible). Il ne faudrait pas non plus que le
renouvellement soit soumis des conjonctures anecdotiques de sites solvables ou de communes
riches (ce que lon peut trouver mme sur les sites en dclin). Un diagnostic conduit au niveau du
bassin demploi ou dhabitat (agglomration ou aire urbaine) doit permettre un calibrage
quantitatif et qualitatif du besoin en Amnagement. (A ne pas confondre avec un besoin en
logements sociaux, tel que le transforme trop souvent lEtat en sarrogeant cette unique
comptence, sans voir que le caractre social de lhabitat et la faisabilit de ces oprations dpend
plus du contexte urbain que du financement de quelques oprations publiques de construction
neuves). Lagglomration mesurera o il faut acclrer lamnagement, o il faut le freiner
et sur quel type de produits. Ce diagnostic sera le premier pas de partenariats pour rendre
faisables les oprations souhaitables. Un territoire qui ne rentrerait pas dans le jeu urbain
devrait aussi pouvoir en subir les consquences. (Aujourdhui une commune qui ne diversifie pas
ses logements ou qui participe lextension priphrique dbride, contraire un projet
dagglomration, peut en gnral le faire, sans aucune contrainte, ni rgalienne ni financire, au
nom de lautonomie communale , tout en percevant de lEtat et des autres collectivits
territoriales les aides diverses que par ailleurs elle sestime en droit dattendre). Lnonc de ce
principe alourdit priori les oprations car demain, il faudrait non seulement assurer des
financements publics sur les oprations difficiles, mais mme accrotre cette aide pour prendre en
charge les oprations financirement impossibles bien que souhaitables (M.Chomentowski,
consultant, estime 40 milliards les aides actuelles ces oprations par les collectivits publiques).
Par exemple, on a pu constater sur certains sites que la faisabilit de ZAC reposait sur la non
ralisation de logements sociaux qui ne payaient pas suffisamment les charges foncires ; sur
dautres sites au contraire, lobligation de construire dautres logements que des PLA remettait en
cause les ZAC car il ny avait plus sur ces sites un march solvable.

Comment conduire ces oprations ? La taille des secteurs concerns et les alas des marchs quil
faudra faire merger (parce que lon renonce aux oprations finances quavec des moyens
publics), font que ces oprations ne peuvent pas tre dessines de faon prcise (Cest encore la
diffrence avec la ZAC et le Projet Urbain ). Elles rsultent plutt de scnarios stratgiques.
Dans le cadre dun schma global, on tentera une premire petite opration collant peu prs
lexistant. Si a marche, par petites inflexions successives, on essaiera des projets plus diversifis,
etc. au gr des russites de chaque tape. Il y a une relle difficult (do limportance
dexprimentation accompagnes de suivis dvaluations mthodologiques) laborer le schma
densemble. Il doit sur la totalit du territoire associer lexistant, le mutable et le futur. Il doit tre
suffisamment prcis pour convaincre les diffrents acteurs du projet de renouvellement de la ville
; il doit tre suffisamment flou pour intgrer tous les alas de lexprimentation dcrite ci-dessus.
Ce sera un projet dobjectifs politiques, une image forte mais pas trop spatialise (do peut-tre
lintrt de micro-oprations publiques pour donner voir et entraner les autres oprations), des
Annexes

principes de contractualisations et de solidarits dans la conduite du projet et ventuellement un
document durbanisme rgalien codifiant les accords passs et annonant des phases ultrieures
douverture de droits modifier loccupation du sol au fur et mesure des chances du projet
(on mesurera la diffrence entre un tel document et ceux qui existent aujourdhui, malgr leur
similitude dcriture ; ceux qui dcoulent de lart L.122 du CU modle 67, sont des images figes
long terme sans que personne ne sache qui doit raliser et avec qui les perspectives de
constructions qui y sont inscrites). La pratique de scnarios stratgiques, courante dans les
dmarches industrielles est assez trangre la pratique administrative par laquelle on ralise ce
que lon a dcid ou on diffre...

Remarquons aussi que le terme de proto-amnagement employ ici ne se rfre pas une
grande opration publique (en taille et en grandiloquence de son architecture), bien au contraire.
Elle a lambition de sattaquer des phnomnes de dclin qui agissent sur de grands territoires,
en gnral intercommunaux ; elle doit afficher la volont publique et faire muter ce territoire dans
son ensemble, mais, concrtement, elle sappuie sur les forces existantes de ce territoire, y
implante sur une longue dure, avec cohrence, des interventions modestes, calibres :
un urbanisme quotidien par opposition ces oprations qui implantant des oprations
extraordinaire sur des sites considrs comme vierges crent du dclin sur les territoires adjacents.
Elle travaille par effets levier par lesquels une impulsion publique dclenche la puissance de
multiples interventions prives. (quelle contribue contrler )

Cette pratique est encore plus dlicate, car elle doit tre pilote plusieurs. Cest le problme de la
gouvernance des projets de ville de renouvellement. En effet, outre que les moyens de ces projets
ne peuvent, en gnral tre trouvs qu lchelle de lagglomration, cette chelle parfois ne suffit
pas. Tout doit dabord tre mis en oeuvre au niveau de solidarits locales (rgle de subsidiairit).
Si cela ne suffit pas, il faudra mettre en oeuvre des dynamiques rgionales, nationales ou
europennes. La commune support du projet ou dune partie du projet doit aussi lgitimement
tre associe, au moins pour que lopration garde son encrage dans une ralit physique et
sociale. Un pilotage plusieurs est inhrent ce type dopration (autre diffrence davec les
ZAC qui dcoulent dun matre douvrage concessionnaire unique).

Le partenariat ncessaire pour le montage des oprations est aussi ncessaire pour laccompagner.
Pour quaujourdhui des oprations de ce type se ralisent, il ne faut pas que leur matire
(les programmes) schappent vers dautres territoires : centralits valorises ou
extensions priphriques apparemment peu coteuses. Un document rgalien doit donc
paralllement contrler ces fuites . (Cela suppose bien sr que les programmes de ces
espaces renouvels accueillent des produits quivalents en service ce qui peut se faire ailleurs ;
je le pense possible et ce nest que par paresse que lon considre que la priphrie cest lespace
des famille, le centre celui des monoadultes... Les architectes, urbanistes et constructeurs
devraient faire des exprimentations dans ces domaines). On peut considrer quaujourdhui plus
de la moiti des programme dextension ou de retour sur les bons centres sont des fuites par
rapport aux quartiers en cours de dgradation, donc inutiles collectivement.

Les oprations ainsi dfinies quant leur contenu et aux modalits de leur pilotage doivent
trouver leur financement. le financement dune opration peut se dcomposer en trois termes :

- en premier le financement de la construction. Celle-ci est pratiquement le mme quelle que soit
la localisation. Une aide spcifique au logement social existe et peut tre maintenue. Les besoins
dans ce domaine sont souvent beaucoup plus faibles que ceux dus aux autres termes du cot des
oprations (le logement PLA apporte environ 60 000 F/logement soit environ 600 F/m de bti
ou de sol, COS 1 ; il induit aussi quelques surcots, et doit tre mis en parallle avec tous les
Annexes

modes de maintient dun parc priv ancien dont le rsultat est souvent plus performant en terme
de rsultat financier, sans parler de la qualit urbaine).

- le second terme est le cot des quipements que lon paye travers la charge foncire ou de la
part investissement des impts locaux. Une prquations des dpenses de renouvellement des
quipements entre tous les logements de la ville est lgitime. il ne devrait ainsi pas y avoir de
contraste entre le prix dun terrain vierge auquel il faut ajouter des quipements et un terrain dj
quip.

Ces deux premiers termes sont le cot de lhabitat, lgitimement pay par lhabitant et
normalement globalement uniforme sur tout le territoire quipements constants. Il peut y avoir
des sites hautement valoriss o le prix du foncier est surtout un prix de localisation. Cest
lquivalent dun service supplmentaire que lhabitant doit payer sil en profite ou son entreprise
si elle doit absolument exercer son activit dans ce territoire (1%,...). Dans les autres territoires, il
est important de calmer les jeux spculatifs et limiter les envols des charges foncires au-del des
cots des quipements (rsultat des fractures urbaines qui survalorisent certains territoires et
dvalorisent les autres)

- le troisime terme est nouveau, cest le cot du changement daffectation des sols (pollutions,
redistribution parcellaire, cration et rnovation de rseaux, cration damnits qui font limage
dun quartier...) . Il faut y rajouter le cot du redmarrage de lurbanisation. En effet sur ces sites
o il ny a plus de marchs immobiliers, les premires oprations seront en gnral dficitaires. Ce
nest quaprs cette phase damorage que les quilibres reviendront. On peut mme penser qu
terme les oprations seront quilibres. Ce retard au dmarrage est un lourd handicap pour ces
oprations. Et cela, dautant plus que les oprations priphriques concurrentes ont un profil
conomique exactement inverse : pas chres au dpart et trs coteuses terme, entranant, en
plus, pour la collectivit reprsente par lagglomration, ce terme des cots trs importants :
infrastructures, quipements, cots de lextension urbaine... Il est donc trs lgitime danticiper
par des sommes bien infrieures , mais apportes plus tt et fournissant un rsultat urbain dune
qualit bien suprieure. Lensemble du cot du changement daffectation est videment
prendre au niveau de lagglomration dans son ensemble, la fois parce que cest elle qui
terme pourra faire un bilan faisant apparatre des conomies (cest une question de solidarits
dans lespace) et aussi parce que ces changements daffectation la concerne : les quartiers qui
changent daffectation ont certainement par le pass apport cette agglomration une richesse
dont elle a bnfici. (Cest une question de solidarit dans le temps).

Pour que ceci soit effectif, il faut donc quil y ait pralablement une vritable gouvernance
dagglomration. Cest elle qui dfinira globalement le programme et le timing du projet de
renouvellement. Elle en assurera le pilotage et la matrise douvrage. Elle associera en les
interpellant, en tant que besoins, les partenaires extrieurs (ce qui nempche pas ces partenaires
extrieurs, dont lEtat dinterpeller fortement ces collectivits lorsquils font le diagnostic dun
besoin). Elle conduira les valuations qui orienteront en temps rel le scnario. Elle assurera les
prquations et les financements de la part renouvellement urbain du financement des
oprations. On peut imaginer une procdure qui serait llargissement du Schma Directeur de
vritables scnarios contractualiss...

Lensemble de ces caractristiques dfinissent le processus du proto-amnagement. Son support
serait lagglomration. Les autres acteurs pourraient y tre des partenaires actifs. Des avances
procdurales et des financements spcifiques doivent tre mis en place pour engager la
dmarche.70

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