Federalismo Fiscal Unsam 2020

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FEDERALISMO FISCAL – CLASES

Clase 01 06/08/2019

Introducción
Objetivos específicos

Que los estudiantes:

• Conozcan el origen y las características principales del federalismo.


• Manejen las diversas dimensiones que conforman el federalismo.
• Logren identificar la distribución de tareas a que da lugar el federalismo.
• Sepan analizar las posibles dificultades de coordinación.

Esta primera clase se remonta al origen conceptual del federalismo, brindando


de tal forma las definiciones básicas sobre la temática abordada en el resto del
curso. De estas definiciones se siguen una serie de adjetivos que le han sido
asignados al federalismo, de los cual nos vamos a detener en el par “dual”-
“cooperativo”.

Luego, dada su propia definición, este tipo de sistemas dividen


responsabilidades. Al enfocarnos en los distintos tipos posibles, surge la
posibilidad de agendas encontradas entre los diversos integrantes del sistema
federal y por ello nos encontramos frente a la imposibilidad de acciones
comunes.

Origen y definición del federalismo


A pesar de que existe una vasta literatura sobre el concepto “federalismo”, no
pareciera encontrarse acuerdo sobre una definición incontestada del mismo.

Un reconocido teórico del tema como Elazar (1987:15) sostiene que el


mencionado concepto es parte de la terminología clásica de la ciencia política y
que como tal adquirió gran amplitud, al punto de haberse vuelto dificultoso
elaborar un claro corte analítico, más allá de las variaciones empíricas.

Esto es tan así que le permitió a Stewart (1984) detectar "497 representaciones,
tanto literales como figuradas" de varios modelos, metáforas, concepciones y
tipos de federalismo.

Por ello es que, como ocurre con muchos conceptos liminares de las ciencias
sociales, la noción “federalismo” ha sido utilizada para tal cantidad de
condiciones que hoy su significado es confuso e impreciso.
Tal estado se refleja, en parte, en la cantidad de adjetivos que se le han adosado
a la noción “federalismo” y que lo califican de diferente forma: sociológico,
jurídico, dual, cooperativo, colaborativo, centralizado, descentralizado, fuerte,
débil, en sentido amplio, en sentido estricto, como proceso, etc.

Sin embargo, pensando menos en desarrollar una teoría del federalismo –cosa
que no se pretende aquí- que, en entender su impacto sobre la administración y
políticas públicas, es posible otorgarle un significado preciso, conceptualizándolo
como parte de la institucionalidad de gobierno y utilizando ciertas características
que permitan enmarcarlo en una situación concreta, que en nuestro caso es tal
como se observa en Argentina.

En esta dirección, lo primero que hay que decir es que el rasgo más básico surge
de la propia etimología de la palabra federalismo:

“en latín, Foedus significa `liga` o `alianza` o `contrato` o contrato de matrimonio”


(Riker, 1975:99). Este autor señala que Foedus es pariente del Latín Fides,
relativo a la confianza, y que por ello, el sentido de Federalismo es en definitiva
“una suerte de acuerdo mutuamente confiable entre partes, una trusting promise”
(Riker, 1975:99).

Para advertir las consecuencias e implicancias del sistema federal, podemos


presentar su origen paso a paso, para mostrar separadamente tres hechos
analíticamente relevantes.

En primer lugar, de lo dicho hasta aquí queda claro que la situación inicial está
dada por la existencia de por lo menos dos actores diferentes que buscan
asociarse entre sí en base a potenciales ganancias.

Genéricamente se piensa en distintas motivaciones: desde ampliamente definido


“objetivos comunes” (Guitan, 2005:160) hasta “la paz, orden y bienestar general”
que proveen Estados extensos (Freeman, 1863; citado en Burguess, 2006:13),
pasando por “expectativas de ganancias económicas” (Deutsch, 1957; citado en
Riker 1975:114), “esperanzas de ventajas económicas” (Wheare, 1956; citado
en Riker 1975:115) o al “mundo pacífico y estable” (Elazar, 1987:11).

Desde un enfoque que hace hincapié en las decisiones políticas y que tiene a la
experiencia norteamericana muy presente, Riker (1975) cifra en la seguridad
militar el origen del federalismo.

Vale citar a este autor puesto que, aun reconociendo que en los casos modernos
el federalismo ha expandido su sentido hasta casi transformarse en una “noción
ficcional”, el origen de los primeros estados federales tuvo propósito defensivo:
la Suiza medieval, la Alemania en guerra con la monarquía española, la mayoría
de las partes (y colonias) en que se dividieron los imperios colapsados en los
siglos XIX y XX. Los líderes de todos estos ejemplos consideraron la alternativa
federal como la mejor forma de sobrevivir como estados viables, de modo que
Riker (1975:113) concluye afirmando que los motivos del federal political bargain
fueron de “defensa o agresión militar o diplomática”.
Cabe advertir que esta explicación no se aplica exitosamente a Argentina.

Gibson y Falleti (2007:172) aducen que “la unión de las provincias fue por
motivos económicos, pero no así la adopción del sistema federal. Este fue
elegido por la incapacidad de una región poderosa de imponer su dominio sobre
las demás a través de un proyecto unitario”.

A pesar de sus diferencias, que posicionan a los diversos autores mencionados


en lugares opuestos del debate académico, estas perspectivas muestran una
característica originaria del federalismo: la existencia de más de una colectividad
política asociada con otras en la búsqueda de un objetivo común.

En segundo lugar, persiguiendo este objetivo compartido, y a diferencia de un


arreglo confederal, el federalismo da nacimiento a una instancia diferente de
aquellas entidades originarias, que otorga sustancia a una polity (comunidad
política) de orden distinto.

Vale decir, “es un tipo particular de alianza en la cual los gobiernos aliados crean
un gobierno adicional que actúa por ellos en al menos ciertas materias” (Riker,
1975:99).

En términos analíticos, esto supone la existencia de dos niveles estatales (de


gobierno, según el uso anglosajón de Riker) diferentes: los Estados
constituyentes y el Estado central. En consecuencia, este último, también
llamado Estado Nacional (federal), configura un “grupo corporativo compuesto” ,
cuyos miembros son también grupos corporativos” (Ansell, 2004:227).

Como se ha descripto en el punto anterior, esta característica surge de la propia


práctica histórica del federalismo, la cual se convierte en “solución de
compromiso” de situaciones nacionales problemáticas.

Sin quitarle importancia a esta necesidad frente a la coyuntura histórica, la


solución federal también se nutrió de valoraciones normativas. Ciertamente no
han faltado justificaciones de índole política (desde las pluralistas de
preservación de las diversidades y/o limitación de las mayorías, hasta las de
carácter sistémico que apuntan a la posibilidad de impedir la transmisión de
tensiones al ámbito nacional) ni las de tinte económico (centralmente enfocadas
en la búsqueda de la eficiencia en la realización de las políticas).

En todos los casos, las bondades propuestas son identificadas con la existencia
de poderes políticos que posean capacidad gubernamental propia
(administraciones públicas por medio de las cuales implementar políticas) y
vínculos no mediados con la ciudadanía (elección popular de las autoridades de
cada nivel jurisdiccional).

En definitiva, un sistema federal garantiza la existencia de cuando menos dos


jurisdicciones de diferente nivel, ambas soberanas puesto que tienen relación
directa con el pueblo que las constituye. En consecuencia, se erige una
soberanía compartida, que parte del concepto de múltiple estatalidad en un
mismo territorio, pero sin que ello implique subordinación entre los respectivos
gobiernos.

Esto significa que, como rasgo fundamental, el federalismo asegura la


independencia de sus niveles jurisdiccionales y la posibilidad de implementar
política pública, dentro de ámbitos predefinidos.

La clásica definición de Riker va en ese sentido: “organización política donde las


actividades gubernamentales se dividen entre gobiernos regionales y el gobierno
central, de forma tal que cada esfera tenga ciertas actividades sobre las que
toma las decisiones finales" (Riker, 1975:101).

Al mismo tiempo, adelantando contenidos de clases por venir, ese rasgo


fundamental del sistema de gobierno federal instituye una de las formas jurídico-
políticas más extremas de división del poder.

De hecho, Riker categoriza las diversas modalidades que puede adquirir el


federalismo por medio de un continuum según el nivel de independencia que
poseen los niveles que lo conforman. Sin perjuicio de esta característica, no debe
dejar de recordarse algo aparentemente paradójico: esta división se realiza para
construir/fortalecer la unidad. De allí que, mirado de tal forma, el federalismo no
sólo brinda poder a sus elementos subnacionales sino que también implica un
sistema con un centro importante, aún sin dejar de recordar lo dicho previamente
sobre la división del poder.

La idea de que el federalismo ayuda a construir o fortalecer la unidad nos da pié


para agregar una diferenciación interesante respecto del origen de la opción por
un sistema federal, que complejiza la lógica expresada en la Figura Nº 1.

Según Alfred Stepan (1997) se pueden diferenciar tres tipos de sistemas


federales, a los que nomina de la siguiente forma: "coming together" (ir juntos),
“holding together” (mantenerse juntos) y “putting together” (poner juntos).
Se da en aquellos casos en que existe una serie de comunidades
"Coming
políticas autónomas que definen su voluntad de construir la unidad
together"
(Estados Unidos es el ejemplo más evidente).
A diferencia del anterior, en este caso las identidades nacionales
diversas se encuentran unidas previamente en Estados de tipo
"Holding
unitarios y apuestan por el mantenimiento de la unidad política pero
together"
haciéndola viable mediante la pluralidad (los casos de Bélgica e
India son paradigmáticos en este sentido).
Mientras los dos tipos previos aluden a entornos democráticos,
este tercero remite a experiencias históricas producidas en
situaciones no democráticas, en las cuales la federación se realiza
“Putting
de forma involuntaria para los miembros más débiles, vale decir,
together”
coaccionadas por un poder dominante que fuerza la unidad (las
federaciones de la Europa oriental antes de los procesos de
desintegración de las mimas).

Apuntando el tema desde una mirada diferente, Elazar (1991) sostiene que la
característica básica del federalismo la constituye la no centralización del poder,
lo cual coloca su formación desde otra lógica, puesto que ya no existiría un centro
que cede o devuelve poderes a los niveles inferiores de una pirámide federal,
sino que se trataría de la distribución de las competencias entre múltiples
centros.

Esta perspectiva es importante dado el cambio a la sede del poder, cuestión que
trataremos en profundidad en la segunda clase cuando lo relacionemos con los
desafíos que entraña el federalismo según el tipo de democracia que se
sustente.

En tercer lugar, este diseño institucional del sistema federal, con dos niveles
diferentes y con potestades para desarrollar política pública, torna relevantes dos
cuestiones:

a. la necesidad de atribuir las actividades que puede/debe desarrollar cada


nivel y
b. el desarrollo de fórmulas que mantengan relativamente coherentes las
iniciativas de estos dos niveles, temática central para este sistema. A
estas cuestiones nos abocamos a continuación.

Dimensiones que se le asignan al


“federalismo”
Hemos advertido al inicio que al federalismo se lo ha adjetivado de diversas
formas. Sin intentar una presentación exhaustiva de todas ellas, describiremos
las que parecen más relevantes para entender las diferentes dimensiones y/o
situaciones a las que, en la actualidad, se las emparenta con un sistema federal.
Hasta aquí hemos mostrado principalmente el debate federal referido a la
estructura institucional que pauta la forma de gobernar. Sin embargo, también
puede afirmarse que el federalismo remite a un proceso de gobierno, si por tal
se enfocan principalmente cuestiones atinentes a una dimensión político-cultural.
Vale decir a la estructura institucional que pauta la forma de gobernar

Por este último Elazar (1991:67) entiende un espíritu de cooperación entre los
diferentes actores de los niveles que conforman la federación, expresados en la
voluntad de articulación y de negociación para alcanzar consensos sustantivos
sobre las políticas globales.

Teniendo presente ambas dimensiones (estructura y proceso), es posible que en


una situación dada se verifique una de ellas sin la otra, siendo conceptualizado
como sistema puramente federal, por Elazar, aquel que muestra ambas
dimensiones juntas. Entre estas tres posibilidades (existencia de estructura sin
proceso, proceso sin estructura o ambas), más factible es el caso en el cual
existe la formalidad federal (estructura institucional) sin el proceso federal
acompañando, ejemplificados por el mencionado autor con varios países
latinoamericanos (Argentina, Brasil, México y Venezuela). Si fuera a la inversa
(proceso sin estructura) tendería a pensarse que en algún momento ese proceso
cristalizará en instituciones y estructuras.

Por su parte, Lijphart (2003) sostiene que además de las instituciones, la cultura
y lo social, existe otro criterio de diferenciación de los federalismos, basado en
la semejanza social y cultural en el nivel subnacional (entre sus unidades
componentes) y por ende con el nivel federal. Así, las federaciones congruentes
son aquellas en que no hay una gran diversidad entre sus provincias y por ende
el territorio federal como un todo tiene cierta homogeneidad, mientras que el
federalismo incongruente es aquel en que las diversas provincias difieren
ampliamente en las mencionadas características.

Otra forma de diferenciación tiene que ver con la institucionalidad de gobierno, a


la que pasamos a continuación.

Federalismo dual y cooperativo


De lo expuesto hasta aquí se sigue que la existencia de lo que llamamos
soberanía compartida necesita su organización a partir de una arquitectura
institucional que asigne las tareas y potestades de cada nivel jurisdiccional, de
modo de distribuir el poder.

De tal forma, se puede diferenciar al federalismo según el tipo de relación que


se establece entre los niveles que constituyen la federación, puesto que la idea
de soberanía compartida remite a un centro de gravedad dividido, tanto en lo que
hace a de las potestades estatales como a los centros de poder político.

Convencionalmente se encuentran dos tipos diferentes: federalismo dual y


cooperativo.
Federalismo dual

En el caso del federalismo dual o competitivo, se destaca su morfología


híbrida entre la forma unitaria -cuyo centro político se encuentra en el Estado
central- y la forma confederal, que coloca este centro de gravedad en cada una
sus partes. En este caso, entonces, se dividen tareas, unas las hace la Nación
y otras las provincias.

En este tipo de sistema, la separación entre jurisdicciones es rígida,


perteneciendo a cada una la totalidad de cada competencia que se le asigna, y
por ende con escaso entrecruzamiento y casi nulas necesidades de
coordinación. Fue Wheare (1946:11, traducción propia) quien definió el “principio
federal” como “el método de dividir poderes de modo que los gobiernos general
y regionales están cada uno dentro de una esfera, coordinada e independiente”.

Entonces, si bien es improbable que no exista absolutamente ningún tipo de


vinculación entre las partes, en la dinámica dual lo que predomina es la
independencia en el accionar de los diferentes niveles y, cuando existen tareas
conjuntas, los acuerdos que conllevan tienden a ser esporádicos, con bajo nivel
de institucionalización y corta duración.

Este modelo daba cuenta de la situación histórica de varios países federales,


pero ha ido transformándose, como explicaremos en diferentes clases, desde
hace ya varias décadas.

En Argentina, al ser la Constitución Nacional taxativa, hoy en día continúan


empíricamente vigentes las prescripciones que hacen de los sectores defensa y
política exterior, y de algunas funciones económicas, como por ejemplo la
relacionada con la emisión y defensa del valor de la moneda, exclusiva
competencia del gobierno nacional.

Federalismo coordinado

En sentido contrario, en el federalismo coordinado lo que se remarca es la


tarea conjunta entre Nación/Provincias y Municipios, quienes son co-
responsables de la realización de las políticas públicas. De esta forma, como
remarcaremos más abajo, proliferan institutos y elementos que facilitan la
participación de los poderes afectados a partir de utilizar criterios de
interconexión.

En términos de la soberanía compartida, en esta modalidad de federalismo la


situación polar se da entre la forma centralizada y descentralizada; lo federal,
como ya se adelantó, se refiere a una situación en donde se comparten las
potestades de gestión.
Diferencia en términos de soberanía compartida

Cuadro Nº 1

Estas diferencias en la forma de entender la soberanía compartida redundan en


distintas maneras de estructurar las instituciones que dan sustento a cada
modalidad de federalismo.

En este aspecto queda más clara la transición que se ha dado en las últimas
décadas desde una situación más cercana a la modalidad dual hacia la
modalidad coordinada, generada en gran parte por los procesos de
descentralización, ya que los mismos ampliaron las potestades de las provincias,
pero manteniendo funciones de rectoría y otras en el ámbito nacional.

En el modelo dual, las decisiones federales son tomadas en la cúspide de la


pirámide política, en base a un entrecruzamiento de potestades que tienda al
equilibrio Nación/Provincias. En concreto, se reserva una parte del poder federal
para las provincias (Cámara territorial/de senadores), por un lado, y la mediación
de un organismo nacional (la Corte Suprema de Justicia en las disputas
interjurisdiccionales).
Aún sin dar de baja a estas instituciones, la modalidad coordinada agrega líneas
medias del ejecutivo nacional y de las provincias. Esto significa que, en el caso
del federalismo coordinado, en cada situación concreta se desarrollan
diferentes arreglos institucionales que organizan distintos equilibrios de poder y
gestión (Cuadro Nº 2).

Cuadro Nº 2: Arquitectura institucional

Institutos que se incorporan en el modelo


Institutos del modelo dual
coordinado
• Pactos federales
• Consejos Federales
• Acuerdos en donde:
Nación:
Nación, para cada política pública:
• Garantiza respeto de Constitución
Nacional
• Mediación de la Corte Suprema • Prioridad para fijar agenda
• Garantiza integridad territorial • Potestades de control, evaluación y acceso
a información
• Intervención federal
• Capacidad para hacer cumplir acuerdos.
• Capacidad punitiva ante desvíos (hasta
Provincias:
intervención sectorial)

• Rango Constitucional de sus Provincias, para cada política pública:


atributos y potestades
• Autonomía política, institucional y
financiera • Derecho de iniciativa y a estar informada
• Participación en conformación de • Participa en diseño y agenda
Corte Suprema nacional • Aprobación colectiva, con casos de
• Representación en Cámara mayorías especiales (hasta veto)
Territorial (Senadores) • Capacidad de hacer cumplir acuerdos
• Capacidad punitiva ante desvíos
(mecanismos en el Senado y Corte
Suprema)

Fuente: Cao, Rey y Serafinoff (2016)

Este mismo tema, el de la distribución de competencias, es de vital importancia


para un país que tiene diferentes jurisdicciones con poder político y
administrativo y como tal también es abordado desde una literatura conocida
como Relaciones Intergubernamentales, que veremos en la clase Nº 6.

Por ejemplo, Jordana (2001:32-33) cita a Cohen y Peterson (1997) para


desarrollar una categorización de las diferentes formas en que pueden dividirse
las tareas, a lo que podemos llamar también asignación de autoridad. Estas son
tres: monopolio institucional, monopolio institucional distribuido y pluralismo
institucional.

Por monopolio institucional se entiende la falta de distribución de tareas,


puesto que la totalidad de las competencias sobre determinado sector se asignan
al Estado nacional.
El monopolio institucional distribuido posee la misma lógica, pero ahora en
quien recae el conjunto de las tareas del sector es la jurisdicción subnacional.
Vale decir, en los sectores en que exista “monopolio institucional” se encontrará
una concentración de potestades y responsabilidades, que deja al sector
manejado por un solo nivel gubernamental.

Similarmente, Wright (1997) acuña el concepto de “autoridad coordinada” para


el caso en que existe una separación claramente delimitada entre las funciones
del gobierno nacional y de los gobiernos provinciales.

Este académico cita jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia


norteamericana: “Dentro de los límites territoriales de cada estado hay dos
gobiernos, limitados en su esfera de acción, pero independientes entre sí y
supremos dentro de sus respectivas esferas. Cada uno tiene sus propios
departamentos, sus leyes distintivas y sus tribunales para aplicarlas. Ninguno de
los dos gobiernos puede inmiscuirse en la jurisdicción del otro…” (Wright,
1997:106).

Este tipo de asignaciones de autoridad remiten a lo que ya hemos visto en la


literatura federal como federalismo dual o competitivo.

Por el contrario, el pluralismo institucional distribuye la autoridad produciendo


que la actividad gubernamental del sector está conformada por dos niveles
jurisdiccionales. De tal forma, en este tipo de asignación de autoridad “las
responsabilidades sobre determinadas tareas son compartidas por más de una
institución u organización, que pueden pertenecer a niveles de gobierno o
ámbitos territoriales distintos” (Jordana, 2001:32).

Citando nuevamente a la bibliografía sobre sistemas federales, el modelo del


federalismo cooperativo posee ciertos vínculos con esta distribución, puesto que
rompe con el molde de la división rígida para incorporar a las distintas
jurisdicciones en un mismo proceso de políticas. Si bien no los únicos, los
principales críticos al ya mencionado “principio federal” de Wheare fueron
Grodzins (1966) y su discípulo Elazar (1987), quienes dieron forma conceptual
al federalism as sharing, construyendo la metáfora da la “marble cake” para
significar la interpenetración entre niveles jurisdiccionales (Elazar, 1987).

Llegados a este punto, vale la pena insistir con un elemento que está en el
corazón de la transición desde el federalismo dual al federalismo cooperativo,
que tiene que ver con el tipo de relaciones institucionales que se establecen
entre las partes.

En el modelo dual, las relaciones son esporádicas, pero siempre bajo una hoja
de ruta que establece quien es el que tiene incumbencia primaria y,
supuestamente, las otras partes deben subordinarse o no inmiscuirse. En el caso
del modelo coordinado, las relaciones son de coordinación, entendidas como
una forma híbrida, intermedia entre las relaciones jerárquicas de mando /
obediencia y las que refieren a la colaboración voluntaria.
A través de los mecanismos que detallamos en el cuadro Nº 4, se despliegan
instancias que si bien dividen verticalmente las tareas a realizar, no promueven
una jerarquización ni una atomización de la cogestión.

Cuadro Nº 3: Arquitectura institucional

Conclusiones

Para finalizar la caracterización de ambas modalidades de federalismo (dual y


coordinado) es interesante hacer notar las vinculaciones que existen entre
ambos modelos:

1. El modelo coordinado presupone la existencia de instituciones que


configuran al modelo dual. En tal sentido, no es neutral el grado de
"unitarismo" o "confederalismo" (ver cuadro Nº 2) que tiene de base cada
país federal. En la medida en que se consoliden las instituciones
coordinadas, intuimos que la recíproca también será válida.
2. En tal sentido, el modelo coordinado implica un salto cualitativo sobre las
instituciones clásicas del federalismo sobre cuya base se constituyen
otras tendientes a fortalecer las capacidades de coordinación entre los
distintos niveles de gobierno.
3. Una referencia al carácter global o puntual de la coordinación ¿Existe la
posibilidad de constituir una modalidad de federalismo coordinado sobre
el conjunto de políticas o es algo más artesanal que se construye sobre
distintas políticas específicas y particulares? El modelo alemán tiene a la
primera situación; en nuestro país -y dentro de la tendencia general hacia
una mayor coordinación- es notoria la autonomía de cada caso. Es
posible, y los autores consideran deseable, que esta situación puntual
termine consolidando en cuestiones globales.

Distribución de responsabilidades
Ahora bien, cuando dejamos de lado el federalismo dual y nos concentramos en
los sectores de políticas públicas (o en éstas mismas) en que ambas
jurisdicciones estatales toman parte, ¿de qué forma se distribuye la tarea?
La respuesta varía en cada caso concreto, puesto que no existe una única forma
de establecer la distribución de competencias “comunes” entre los diferentes
niveles jurisdiccionales.

Es posible identificar dos escenarios en que participen ambas jurisdicciones.

Por un lado, un “modelo de autoridad jerárquica” supone que la porción de


autoridad que el gobierno nacional posee sobre el sector de políticas públicas
dado (o éstas mismas) engloba a las tareas de las jurisdicciones subnacionales,
y por ende éstas últimas quedan subsumidas dentro de los límites de las
decisiones nacionales. De tal forma, existe un sistema jerárquico de Nación a
provincias que estipula las tareas desarrolladas por estas últimas.

Por otro lado, un modelo de “autoridad superpuesta”, implica una distribución


de tareas y responsabilidades que superpone ambos niveles, sin relación
jerárquica.2 Vale decir, cuando una decisión sobre determinada temática se toma
en conjunto por parte de ambos niveles jurisdiccionales.

Que la autoridad sobre un sector de políticas dado incluya simultáneamente a la


nación y a las provincias puede dar lugar a una situación en que las decisiones
son compartidas (necesitan de ambos niveles para realizarse) y por ende la
autonomía de cada nivel jurisdiccional es relativamente baja y la influencia
limitada por la propia de la contraparte.

Con algún matiz, un ejemplo ilustrativo en Argentina lo constituye el sector


educación: “traspasar la gestión de los centros a los niveles locales y los recursos
humanos a los niveles intermedios de gobierno, manteniendo el centro funciones
reguladoras, de evaluación y de coordinación” 3 (Jordana, 2001:33).

En ésta última situación, es de gran importancia analítica la cantidad y relevancia


de las tareas asignadas a cada nivel jurisdiccional, puesto que ambas facilitan la
influencia de cada uno de los actores jurisdiccionales. Vale decir, como cada
nivel posee autoridad sobre partes del conjunto del sector de políticas, las
magnitudes de esas partes definen quién cuenta con mayores recursos
administrativos.

Ya mencionamos a Deil Wright cuando, a cuento del federalismo dual,


presentamos lo que la literatura de RIGs llama monompolio institucional. Este
mismo autor también da cuenta de la distribución de tareas, de forma similar a lo
expresado en los párrafos previos. Vale la pena observar el gráfico que expone
las diferentes posibilidades.
Problemas de acción colectiva del
federalismo
Derivado de lo descripto en el punto previo pueden asomar problemas de acción
colectiva (Acuña y Repetto, 2001:9; Isuani, 2005: 3-5; Escolar, 2009:6-10).

Si un arreglo federal supone en el origen una solución institucional para diversas


comunidades a través de un “acuerdo mutuamente confiable”, el hecho de
conservar la soberanía de las mismas deviene en “diversidad de agendas,
prioridades y arreglos institucionales entre los diferentes niveles del Estado”
(Isuani, 2005:4), manteniendo así potenciales puntos de discordia o
descoordinación. En consecuencia, la concordancia inicial no se reproduce
automáticamente a lo largo del tiempo, debiendo ser reactualizada a cada
momento.

En sentido analítico, esos problemas pueden adquirir dos formatos diferentes


(aunque en la práctica constituyen una única cuestión).

• Por un lado, la descoordinación: cuando una polity actúa sin considerar


lo que hacen las otras. En la medida en que las jurisdicciones tienen
libertad para realizar sus propias políticas en sus ámbitos competenciales,
si no se ponen de acuerdo en una dirección en común, estas policies
pueden resultar incoherentes o contradictorias entre sí, aún cuando esa
no sea la intención que las anima. De allí que un sistema de gobierno
federal necesita de ámbitos especiales de articulación de intereses,
puesto que por su propia configuración es propenso a problemas de
descoordinación.
• Por otro lado, la disputa: se encuentran escenarios (más comúnmente
descriptos por la literatura que trata problemas distributivos) que implican
situaciones de controversia entre ambos niveles jurisdiccionales.
Generalmente se originan cuando uno de los actores pretende sacar
beneficios del otro sin comprometerse con los gastos (no sólo en sentido
económico) asociados a la producción de las políticas. En el caso de los
estudios sobre federalismo, esta cuestión asoma cuando los actores
nacionales pretenden imponerse sobre, o invadir el ámbito de, los
provinciales; o al revés, cuando estos últimos “incurren en acciones no
cooperativas o inclumplen sus compromisos con la nación” (Beramendi y
Maiz, 2004,194).

El corolario de lo expresado en esta clase es que la adopción, por parte de una


comunidad política, de un sistema institucional federal conlleva la división del
estado en diferentes niveles jurisdiccionales, cada uno de los cuales mantiene
su estatus de comunidad política y por ende la garantía de cierto grado de
autonomía. Esta división en niveles y garantía de soberanía implica, a su vez, el
ejercicio de políticas sobre el mismo territorio. De lo cual se desprende que se
necesita una división de tareas. La forma en que esta división se haga construye
diferentes tipos de federalismo. Ahora bien, en determinadas circunstancias,
esta característica del federalismo puede generar incongruencia entre las
preferencias de ambos niveles jurisdiccionales y en consecuencia hace
necesaria la existencia de instancias de coordinación de políticas.

Bibliografía
Bibliografía Obligatoria
• Acuña, C. y Repetto, F. (2000) Desarrollo institucional para una mejor
provisión de bienes y servicios sociales a los pobres, borrador, CEDI.
• Ansell, Ch. K. (2004) “Territoriality, Authority and Democracy”, en
Restructuring Territoriality: Europe and the United States Compared,
Ansell y Di Palma (eds.), Cambridge: Cambridge University Press.
• Burguess, M. (2006) Comparative Federalism, Theory and Practice,
Londres: Routledge.
• Cao, Horacio, Rey, Maximiliano y Serafinoff, Valeria (2016) Modelos de
gestión federal: una reflexión a partir de la experiencia en el sector
educativo argentino, mimeo.
• Elazar, Daniel (1987), Exploring Federalism, Tuscaloosa, The University
of Alabama Press.
• Escolar, Marcelo (2009), Integración del sistema político, coordinación de
la gestión pública y relaciones intergubernamentales, mimeo.
• García Guitán, Elena (2005) “Estructura territorial del Estado”, en Del
Águila, R. (Ed.) Manual de Ciencia Política, Editorial Trotta, Madrid.
• Gibson, Edward y Falleti, Tulia (2007), “La unidad a palos: conflicto
regional y los orígenes del federalismo argentino”, en POSTData, N° 12,
agosto, pp. 171-204.
• Isuani, Fernando J. (2005) Redes intergubernamentales para la
implementación de programas sociales, ponencia presentada al X
Congreso Internacional del CLAD, Santiago de Chile.
• Lijphart, Arend (1991). Las democracias contemporáneas: un estudio
comparativo. Barcelona, Editorial Ariel.
• Jordana, Jacint (2001), “Relaciones intergubernamentales y
descentralización en América Latina: una perspectiva institucional”,
Washington, BID. Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (Serie
de Documentos de Trabajo; N° I-22 UE).
• Riker, William (1975), “Federalism”, en Handbook of Political Science, F.
Greenstein y N. Polsby (eds.), Reading, Addyson-Wesley (Vol. 5:
Governmental Institutions and Processes).
• Stepan, Alfred (2001), “Toward a New Comparative Politics of Federalism,
(Multi)Nationalism, and Democracy: Beyond Rikerian Federalism”, en
Arguing Comparative Politics, A. Stepan (ed.), Oxford, Oxford University
Press.
• Wheare (1946) Federal government, Oxford University Press, Londres.
• Wright, Deil (1997), Para entender las relaciones intergubernamentales,
México, Fondo de Cultura Económica.

Material bibliográfico complementario obligatorio


• López-Aranguren, Eduardo (1999) “Modelos de relaciones entre poderes”,
en Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), Nº 104, abril-junio.
• Bertrés, Raúl Eduardo (2000) “Modelos de federalismo e interpretación
federal”, en Revista Cairos, Nº 5.

Actividad en el foro Clase 01


Hola, Soy Jorgelina, tengo 40 años.
Soy de Rosario, pero Vivo en CABA y Trabajo hace 10 años en el Ministerio de
Producción.
Estoy familiarizada con el estudio virtual y es una modalidad que me encanta y elijo cada
vez que puedo. Este es mi tercer cuatrimestre, voy de a poco con las materias porque
todas requieren bastante dedicación.
Con respecto a las consignas de la clase, comparo mi aporte
¿Qué es el federalismo? Hay muchas definiciones, ¿cuál les parece más
interesante?
Para conceptualizar el término, siempre considero interesante observar en una primera
instancia las definiciones desde la etimología de las palabras, ya que nos da una idea
del origen de su uso: Federalismo viene del latín “Foedus” que significa alianza o
contrato; palabra relacionada a “Fides” que es relativo a la confianza. En este sentido
podemos identificar su origen de uso como “acuerdo mutuamente confiable entre
partes”.
En segundo lugar, observar desde la perspectiva histórica: Riker (1975:113) afirma que
los motivos de la organización federal fueron la defensa o agresión militar o diplomática
que adoptaron los líderes como la mejor forma de sobrevivir como estados viables.
Sin embargo, esta misma explicación no es válida para nuestro territorio que tiene una
característica originaria: la existencia de más de una colectividad política asociada con
otras en la búsqueda de un objetivo común. El carácter federal de la Argentina deriva
de características históricas como forma elemental de organización política donde las
provincias coloniales representaron el primer orden en la organización territorial del
gobierno colonial, las provincias constitutivas de la federación, que son previas al estado
nacional, ya poseían capacidad gubernamental propia y vínculos no mediados con la
ciudadanía a partir el liderazgo de los caudillos quienes establecieron acuerdos para
organizar un poder central que asegurara, por un lado el estatus de autogobierno
establecido por la constitución y por el otro un gobierno central que garantice la
soberanía internacional. Desde aquí se estructura una soberanía compartida donde
conviven en un mismo territorio, compartiendo la misma población dos estratos de la
estatalidad: provincial y nacional.
En tercer lugar, observar las características del federalismo, específicamente el
federalismo argentino que, como rasgo fundamental, asegura la independencia de sus
niveles jurisdiccionales y la posibilidad de implementar política pública, dentro de
ámbitos predefinidos. Además de la representación en las decisiones nacionales a
través de los representantes en el congreso.
En el sistema confederado,

Federalismo, asociada a los textos provistos por la cátedra, tiene que ver con
pensar una forma de organización estatal que tiene como fundamento la
distribución y relaciones entre los poderes.

Al Estado Federal también se lo ha llamado estado “complejo” haciendo


referencia a la existencia de varios ordenamientos jurídicos estatales
coexistiendo en un territorio. En él se encuentra un Estado General, dentro del
cual existen otros estados menores (provincias) en igualdad, dotados de
soberanía interna, referida a su ordenamiento jurídico en su jurisdicción.

La Nación y las Provincias comparten la geografía y la población, de hecho son


parte de un mismo territorio y por ello se hace necesario la distribución de
competencias de ambas órdenes, en nuestro caso, es importante comprender
además que las provincias preceden y conforman la Nación, y las mismas deben
proveer lo necesario para preservar la Unión Nacional, objetivo fundamental
expresado en el Preámbulo de nuestra C.N..

Es un formato institucional que consolida en un mismo territorio dos


comunidades políticas diferentes (nación y provincias), y les otorga a ambas
cierto grado de autonomía (no absoluta) por la cual tienen una constitución
propia, un gobierno propio, una administración pública propia, y ciertas
competencias exclusivas, al mismo tiempo que excluye la posibilidad de retirarse
del pacto federal. Y al mismo tiempo, genera ámbitos institucionales en los
cuales cada comunidad política participa en las decisiones del otro nivel (v.gr. el
Senado). Esta es una mirada político-institucional, a la cual se le pueden agregar
elementos de otra índole (Como mencionaba más arriba).

Ahora bien, una vez definido el sistema federal: ¿qué diferencias tiene con
el sistema confederal? y ¿que diferencias existen entre un federalismo
dual y uno coordinado? Hay tiempo hasta el lunes para avanzar con estas
cuestiones...buen finde

Es necesario que queden bien claro estos conceptos:

- Federalismo
- Sistema unitario
- Sistema confederal
- federalismo dual y federalismo cooperativo.

Por favor, terminen de leer la bibliografía y hay tiempo hasta el lunes a la tarde
para quienes quieran participar aquí.

Pero eso sí, no vale cortar y copiar ni de los textos ni de otros sitios de internet.
¡La participación en estos foros (en todas las clases que siguen) tiene que ser
con redacción propia!

definición simple de federalismo dual y cooperativo. "Elaborar" significa redactar uds


mismos, NO CORTAR Y PEGAR. Vayan acostumbrándose porque en le parcial, quien
corte y copie no será aprobado.
13/08/2019 Clase 02
Introducción
Objetivos específicos

Que los estudiantes:

• Comprendan la importancia política del sistema federal, en términos de su


característica conflictual y del juego político entre los dos niveles
jurisdiccionales a que dé lugar.
• Conozcan los rasgos básicos de los períodos históricos del federalismo
argentino.
• Dominar las diferentes concepciones de democracia y cómo son
afectadas por un sistema federal.

En esta clase se tocan dos temas diferentes, antes de dar paso a un grupo de
clases que abordan la presentación de factores que permiten entender y analizar
la coordinación entre los niveles jurisdiccionales para elaborar política pública.
Para llegar a ello, en esta clase se presenta el derrotero que siguieron los
estudios políticos sobre el sistema federal, a caballo de modificaciones del
mismo o de elementos relacionados y se traza una breve historia de los períodos
en que la relación entre nación y provincias estuvo sesgada hacia un nivel o
hacia el otro. Posteriormente, se aborda otro tema, indirectamente relacionado
con la puja entre los actores a que da lugar el federalismo: su relación con la
democracia. Desarrollando dos de las formas más importantes que ha dado la
teoría política de entender la democracia, se presentan los aspectos del
federalismo que impactan sobre aquellas.

El renacimiento del debate


Sin prisa pero sin pausa, desde hace unas breves décadas las temáticas
relacionadas con la existencia de diferentes niveles jurisdiccionales han ido
adquiriendo cada vez mayor visibilidad, tanto dentro del ámbito académico como
en el plano del debate político latinoamericano, en general, y argentino, en
particular.

La recuperación democrática, con su énfasis en la limitación de los márgenes


de discrecionalidad de los dirigentes públicos, fue un primer hecho que favoreció
el reverdecer de las ideas asociadas al federalismo, en su concepción tradicional
tendiente a la división del poder político. Paralelamente, el avance del debate
teórico, principalmente en las sedes académicas más prestigiadas mundialmente
y luego en diferentes rincones del planeta, comenzaba a descongelar las ideas
cristalizadas por Riker (1975) según las cuales las instituciones federales no
poseían gran relevancia teórica a la hora de explicar el funcionamiento de los
sistemas de gobierno.

En la agenda política argentina también cobraron fuerza las ideas


descentralizadoras. Como consecuencia de su implementación en el marco de
la reforma del estado de fines del siglo pasado -aunque reconocen orígenes e
impulsores más tempranos, de diversas concepciones teóricas y políticas-, un
nuevo issue surgió en torno a las competencias y articulaciones entre los
diversos actores a que daban lugar las medidas descentralizadoras.

En conjunto, estos hechos generaron cierto florecimiento del interés que


desde la academia se le otorgaba a las instancias políticas en las cuales
operan actores gubernamentales de diferentes niveles jurisdiccionales. De
igual forma, la práctica política bajo los nuevos escenarios conformados
por estas características federales y descentralizadas nutrió de cuestiones
nuevas a la indagación teórica.

Más allá de la diversidad de problemáticas, enfoques y derivaciones, en términos


generales y teniendo como objetivo de estudio a las políticas públicas, la cuestión
subyacente es la dificultad de lograr acciones articuladas en un sistema federal
descentralizado, la cual encuentra su origen en la propia naturaleza de tal
sistema. Esto es, al estar compuesto por un conjunto de actores autónomos, con
ideas e intereses no necesariamente concurrentes, existe la posibilidad de que
no se pongan de acuerdo en lo atinente a las políticas públicas a desarrollar.
Sobre los elementos que permiten analizar y operar sobre estas situaciones
versan varias de las clases por venir.

El carácter conflictual del federalismo: la puja entre los


actores (territoriales) que crea, según diferentes momentos de la historia
argentina

Esta problemática de los sistemas federales se nutre básicamente de la arista


central del mismo: su carácter conflictual. En la literatura tradicional sobre las
relaciones entre nación y provincias, se da por sentado que las mismas son
contradictorias o por lo menos litigiosas (Riker, 1975; Burguess, 2006).

En tal sentido se expresa Falleti (2005:333), aplicando para Argentina como para
otros países latinoamericanos la siguiente frase: “se puede suponer sin riesgos
que las relaciones entre centro y periferia son contenciosas”.

Teniendo como marco esta concepción, históricamente se consideró que la


Argentina poseía lo que Riker (1975) llama “federalismo centralizado”, por el cual
el gobierno nacional era el actor privilegiado respecto de las provincias.

Separándose de la idea rikeriana sobre el origen de los federalismos ya visto en


la primera clase, Gibson y Falleti (2007:175) creen que la rivalidad entre las
provincias produjo que “las elites vencedoras de las provincias pobres bregaran
por un gobierno central, autónomo y centralizado que pudiera prevenir el dominio
de una provincia sobre las otras”. El análisis sobre tiempos más cercanos sigue
en esta misma senda respecto al actor dominante.

Por ejemplo, en un recorrido histórico desde 1930 en adelante, Bidart Campos


(1993:366) observa que “el comportamiento federal ha reacomodado las pautas
y las normas más a favor de la centralización que de la descentralización; más a
favor de la dependencia de las provincias que de la convergencia concertada;
más con tendencia a priorizar las competencias federales que a coordinarlas con
las provinciales”.

A su vez, algunas opiniones sostienen la existencia de un histórico péndulo, entre


un extremo centralista durante gobiernos peronistas (o dictaduras), y un extremo
periférico durante gobiernos de signo (o régimen) diferente. Ambos extremos del
péndulo dificultan una polity federal. Esta descripción de la relación entre los
actores gubernamentales del federalismo argentino primó hasta entrados los
1980. A partir de la descentralización de diversos servicios sociales, así como de
la paulatina fragmentación y desnacionalización del espacio partidario, han
surgido interpretaciones que desconfían de la continuidad de aquella mirada
general de preeminencia del centro.

También debe considerarse que la reforma de la Constitución Nacional de 1994


introdujo algunas garantías nuevas para las provincias. El Artículo 75 establece
la necesidad de una nueva ley de coparticipación fiscal que debe aprobarse por
todas las provincias, prohíbe que se realicen transferencias de competencias sin
los recursos económicos correspondientes y explicita el órgano del gobierno
federal que puede disponer la intervención federal de una provincia.

Más información

En esta dirección, Repetto y Alonso (2004:13,14) alegan que los líderes


políticos provinciales cobraron paulatinamente más protagonismo, lo que amplió
sus márgenes para disputar a favor de sus intereses más personales y/o
jurisdiccionales las políticas públicas fundamentales que debían negociarse con
el gobierno nacional. Puede afirmarse, en consecuencia, que en el plano político
del ‘juego federal’ destaca el creciente poder de los gobernadores (en particular
los del partido peronista), quienes fueron aumentando su poder relativo aún en
medio de altos niveles de dependencia del gobierno central.

Estos autores sitúan las causas de esta situación en fenómenos de


desnacionalización partidaria y de posesión de recursos administrativos
(agregando el “laberinto fiscal” como un factor que complejiza este escenario).

Las ya mencionadas ideas -de signo contrario- de Bidart Campos (1993:376)


también repasaban cuestiones partidarias y fiscales, pero hacen fuerte hincapié
en la asignación de autoridad: “tal vez la relación que reparte las competencias
federales y provinciales sea la que ofrezca mayor margen de oscilaciones, y la
que más ha servido para engrosar al poder central y devaluar al federalismo”.

Por ello es interesante detenerse en la distinción entre descentralización


política, fiscal y administrativa que realiza Falleti (2005). Esta autora afirma
que la descentralización puede tanto fortalecer como debilitar a los gobiernos
provinciales, dependiendo de las características del diseño institucional de la
misma (cuál de esos tres tipos de devolución de poder se realiza y en qué orden).
Más sobre descentralización

Aplicada esta premisa a las últimas décadas argentinas, la autora concluye que,
a pesar “de la introducción de políticas de descentralización que transfirieron
responsabilidades, recursos y autoridad a los gobiernos subnacionales, la
secuencia en la cual las reformas tuvieron lugar produjo que el balance de poder
intergubernamental permaneciera inmodificado” (Falleti, 2005:343; traducción
propia).

La mirada de Cetrángolo y Jiménez (2004:119) es similar: “A diferencia de otros


países, en Argentina los procesos de devolución o descentralización del gasto
hacia los gobiernos subnacionales no pueden ser entendidos como un avance
de estos gobiernos sobre el poder central”.

En definitiva, siempre teniendo en cuenta lo dicho respecto que la estructura


federal de gobierno puede generar conflictos entre sus actores, las posturas
encontradas en la literatura disienten sobre cuál es el actor jurisdiccional
beneficiado del juego federal argentino.

Por un lado, varias opiniones aseguran que la nación se lleva todas las
ganancias, puesto que a pesar de la descentralización, mantiene los resortes de
poder más importantes, lo que le permite disciplinar a los gobiernos provinciales
y así controlar lo sustancial de las políticas públicas, mientras por otro lado,
diferentes autores dudan de esta supuesta fortaleza nacional, sobre la base de
que el federalismo electoral más la descentralización otorgaron a las provincias
importante cantidad de poder y recursos, lo cual a su vez las capacita para eludir
la injerencia del poder central, condicionando de tal modo las iniciativas
nacionales o por lo menos evitar situaciones de sojuzgamiento (ver por ejemplo,
Falleti [2005]; Gibson [2004]; Repetto y Alonso [2004]; Cetrángolo y Jimenez
[2004]; Bidart Campos [1993]).

El vínculo entre Democracia y Federalismo


Tanto las conceptualizaciones sobre “federalismo” como sobre “democracia”
han producido enormes bibliotecas. Sin embargo, el estudio de las relaciones
entre ambas no ha acaparado la atención que el gran desarrollo por separado
hubiera hecho pensar, limitándose en gran medida a afirmaciones normativas
acerca del beneficio que el sistema de gobierno federal acarrea para la
democracia política.

En torno a la actualidad de las democracias, a tal punto escasean los análisis


que un reconocido autor como Linz (1999) afirma que la literatura de uno y otro
campo (refiriéndose en el último caso a los estudios sobre la reciente tercera ola
democrática) escasamente se han leído mutuamente.

De todas formas, las afirmaciones normativas respecto a esta relación no


carecen de importancia, puesto que son la base de legitimación de experiencias
de enorme trascendencia histórica en el mundo moderno: el sistema federal de
gobierno tal cual existe desde sus orígenes, ha encontrado en la defensa de la
democracia una de sus funciones más resaltadas.

Si bien esta afirmación es válida tanto para entornos nacionales como


plurinacionales, en este trabajo sólo se abarcan los primeros.
Sin embargo, esta pretendida garantía que el federalismo ofrece a la democracia
no es un hecho indisputado, dado que sólo puede ser postulado si se adopta una
de las tantas definiciones de democracia en pugna en la teoría política, cercana
a las ideas de los teóricos liberales. Por el contrario, una definición de
democracia que atienda dimensiones más amplias que el funcionamiento del
“rule of law” implícito en la democracia representativa, genera importantes
desafíos a la teoría federal.

Para desarrollar esta aserción, primero se describirá el lugar del federalismo


dentro de la postura de la teoría política liberal respecto de la democracia, para
luego dar paso a la visión contrapuesta y sus implicancias para el entendimiento
empírico del sistema federal de gobierno.

Liberales y padres fundadores

La teoría política liberal ha erigido un estrecho vínculo con la democracia, como


forma de gobierno que, entre otras cosas, pero fundamentalmente, defiende la
libertad de sus ciudadanos.

Efectivamente, la idea democrática liberal desde J.S. Mill por lo menos, está
centrada principalmente en las “libertades negativas” (Berlin, 1998) y el tipo de
sociedad consecuente.

La mayoría de los autores decimonónicos de esta corriente del pensamiento


político centran su atención normativa en la libertad del individuo, entendida
como la ausencia de obstáculos para que cada ser humano pueda realizar la
propia voluntad o como la falta de coacciones que obliguen a cada persona a
realizar actos con los cuales no se está de acuerdo.

Así definida, la posibilidad de ser libre remite directamente a una sociedad


en la cual los derechos civiles son el principal resguardo frente a los
abusos del Estado, y en términos políticos se expresa en las barreras a la
“tiranía de la mayoría”.

Estas barreras son la deducción de la máxima que establece J.S.Mill respecto


del límite entre la sociedad y el individuo, tema fundante del liberalismo: a nadie
se le puede impedir realizar acciones que no perjudiquen a un tercero.

Imagen 3- Coerción a las libertades individuales

En este sentido de proteger al individuo contra el poder político, el federalismo


cobra vital relevancia, debido a que se considera que “favorece la dispersión del
poder entre diferentes órganos de gobierno, de forma complementaria a la
realizada por la división de poderes clásica” (Guitan, 2005:161).

De modo coincidente, Lipjhardt (1991) sostiene como una de las características


de la “democracia consensual” (opuesta a la “democracia mayoritaria”) la
dispersión del poder, la cual puede asumir dos formas distintas:
• la que sucede entre actores políticos que operan juntos dentro de las
mismas instituciones, y
• la que divide el poder entre instituciones políticas separadas.

Así es que, aún más que la descentralización, el federalismo “puede ser


considerado el más típico y más drástico método de división del poder: divide el
poder entre niveles enteros de gobierno” (Lipjhardt, 1991:177).

En la clase pasada ya presentamos autores que cifran los orígenes del


federalismo norteamericano en consideraciones de índole defensiva o de
expansión, cuyo modelo analítico más reconocido es la unión debido a un
“bringing togheter”.

Si bien el terreno de las conceptualizaciones sobre la libertad individual no


constituye el único origen del Federalismo, ya en la cabeza de sus creadores
fácticos como sistema de gobierno (los “padres fundadores” de Estados Unidos
de Norteamérica) se encontraba la noción de que lo que hoy llamaríamos el
diseño institucional de la democracia a la que estaban dando forma debería
resolver dos cuestiones, vinculadas entre sí:

• el conflicto connatural a las sociedades con alto grado de diversidad,


frente al cual se debe aumentar el tamaño del Estado, de modo de
balancear los diversos intereses existentes (ver Dahl, 1991);
• la voluble e irracional voluntad de las masas incultas, la cual debe ser
filtrada para que no llegue directamente a las instancias de toma de
decisiones (ver Gargarella, 1995).

Frente a estos dos asuntos problemáticos, los constituyentes norteamericanos


idearon un sistema de gobierno contramayoritario, en el cual queda incluida la
garantía de soberanía para dos niveles jurisdiccionales de gobierno diferentes,
con tareas específicas reservadas para cada uno sin la injerencia del otro. Vale
decir, pensaron un sistema federal de gobierno.

En resumidas cuentas, frente al temor al poder despótico del Estado se


implementaron “numerosas barreras contra el gobierno irrestricto de la mayoría”,
entre las cuales se cuentan “adoptar garantías constitucionales para brindar
autonomía considerable a los estados, provincias o regiones (federalismo);
proveer por estatuto la descentralización del gobierno en grupos territoriales...”
(Dahl, 2004:30).

Impacto del federalismo

Mucho más recientemente, pero aún con profundas raíces en las ideas
amasadas por los padres del liberalismo recién reseñadas, un conjunto de
autores han introducido una serie de desarrollos conceptuales con un
instrumental analítico proveniente de la teoría económica, que amén de
gratificarse con la defensa de las libertades individuales que fomenta el
federalismo, entienden que las potestades sobre la elaboración e
implementación de políticas públicas otorgadas a niveles subnacionales de
gobierno poseen otros dos tipos de virtudes generales:
• dado que revelan más minuciosamente las preferencias de los
ciudadanos, son más eficientes brindando bienes públicos (amén de
aprovechar economías de escala);
• dan mayor oportunidad de generar mecanismos de accountability, puesto
que están más desagregadas y por ende mejor identificadas las tareas
gubernamentales.

Estas ventajas eran promovidas por una primera oleada de estudios desarrollada
por la corriente del “federalismo fiscal”, sobre la cual abundaremos en clases
posteriores. Desde un enfoque analítico de rational choice y normativo de utilidad
social, argumentan que en una población con preferencias heterogéneas, el
federalismo minimiza la insatisfacción de los ciudadanos en comparación con un
sistema unitario. Esta afirmación se basa en que la posibilidad de que diferentes
provincias adopten distintas políticas tiende a reducir el número de individuos
disconformes respecto a si hubiera una única decisión nacional, como muestra
claramente el Cuadro 1.

Cuadro 1: Ventajas del federalismo

El telón de fondo de esta dinámica es la existencia de un federalismo en el cual


existe amplia movilidad de ciudadanos (y del capital) entre las unidades
subnacionales.

Un ejemplo paradigmático de estos desarrollos teóricos lo representa Tiebout


(1956). Este autor “presenta una analogía entre la competición política y la
competición en el mercado presentando jurisdicciones políticas que compiten
entre sí ofreciendo diferentes combinaciones de impuestos y servicios a los
residentes potenciales” (Rodden y Rose-Ackerman, 2003:76). En este marco,
afirma que la competición entre unidades subnacionales genera
correspondencia entre las preferencias individuales con la oferta de bienes
públicos y contribuye a la apertura de diversos puntos de acceso e influencia en
el diseño e implementación de políticas públicas, lo cual es lo mismo que decir
que afianza la participación política de la ciudadanía.

Posteriormente al auge de estas ideas acerca del “federalismo competitivo” pero


basada en ellos, surgió una segunda generación de análisis institucionales del
federalismo, que si bien se distinguen teórica y metodológicamente de la
generación anterior, no modifican demasiado la visión normativa de fondo acerca
de las fortalezas que el federalismo tiene para ofrecerle a la democracia.

Efectivamente, la principal diferenciación (aunque existen otras menores, tales


como el matiz frente al optimismo por la accountability, la preocupación por la
sostenibilidad) respecto a sus predecesores radica en el reclamo acerca de la
escasa atención que estos le prestan a la dinámica política que inauguran las
instituciones, lo cual supone tratarlas como un dato exógeno.
Frente a ello, los neoinstitucionalistas que propugnan el modelo de market
preserving federalismo sostienen que las instituciones políticas poseen un papel
central en la construcción de compromisos creíbles, de parte de cada actor en
torno a la no violación de los derechos de propiedad del resto de los actores en
una situación dada.

Este compromiso reduciría la incertidumbre para los emprendedores, hecho


fundamental para el desarrollo económico. Sobre los rasgos principales y
argumentaciones de esta perspectiva neoinstitucionalista nos concentraremos
con más profundidad la clase que sigue.

El origen de la mencionada incertidumbre surge de un “dilema político


fundamental” que enfrentan los países democráticos:

Un gobierno suficientemente fuerte para proteger los derechos de propiedad


puede ser de igual forma suficientemente fuerte para confiscar las riquezas de
sus ciudadanos. Los mercados exitosos requieren no sólo un sistema adecuado
de derechos de propiedad, un mecanismo de precios libre de restricciones y un
derecho contractual, sino también una estructura política que limite la capacidad
del Estado para confiscar la riqueza alterando esos derechos y sistemas
(Weingast, 2005:18).

En clave federal, el argumento “propone que la descentralización fiscal es un


efectivo antídoto contra el surgimiento de coaliciones "procuradoras de renta"
(rent-seeking coalitions) a nivel nacional, ya que el gobierno central está limitado
en su capacidad de intervenir en la disposición del gasto provincial” (Gordin,
2003:1). Estas limitaciones que evitan procesos de rent-seeking también aplican
para los gobiernos subnacionales.

Vale la pena aquí resumir este último enfoque, citando extensamente a uno de
sus más claros expositores:

Todas las sociedades que proveen bases seguras para los derechos ciudadanos
– incluyendo aquellos que fomentan la democracia, un orden constitucional
estable, y crecimiento económico – lo hacen proporcionando compromisos
creíbles para que el Estado y los cargos públicos respeten estas condiciones.
Puesto que proveen protección frente al oportunismo y la expropiación, los
compromisos creíbles son necesarios para proporcionar a los propietarios de
activos un entorno seguro en el que invertir. En consecuencia, resultan
esenciales para el crecimiento económico. Los compromisos creíbles son
también esenciales para mantener los derechos políticos y democráticos.
Establecer compromisos creíbles requiere la creación de instituciones políticas
que alteren los incentivos de los cargos políticos de manera que la protección de
los derechos de la ciudadanía devenga en su interés. (North, et. al, 2002:21).

Volviendo al tema original (la relación entre federalismo y democracia), queda


claro que los autores de este enfoque se preocupan centralmente por evitar la
posibilidad de un Estado depredador de la sociedad, en este caso principalmente
en clave de las rentas de los individuos emprendedores que componen el motor
de la misma.
En todo caso, el registro teórico no difiere demasiado de los primeros liberales
descriptos (aunque adopta un sesgo económico): el temor a la intromisión de la
política, a través de las regulaciones y políticas estatales, en la libre vida
(incluyéndose centralmente su dimensión económica) de los ciudadanos.

Democracia ampliada

Diversos autores inscritos en el amplio campo de la filosofía política o teoría


política han contrapuesto al concepto de libertad presentado hasta aquí (propio
de los liberales) otro de distinta naturaleza.

Un interesante ejemplo -debido a que parte de un aclamado autor liberal- que


muestra dicha diversidad, es el que distingue entre “libertad de los antigüos”
y “libertad de los modernos”.

En un célebre ensayo titulado con esos dos términos enfrentados, Benjamin


Constant (1988) propuso que la Atenas de los clásicos asumía la libertad como
la posibilidad de participar en el ágora pública. De esta y otras
conceptualizaciones similares se sigue la distinción entre las ya mencionadas
“libertades negativas” y las “libertades positivas”, realizada por Isaiah Berlín
(1998).

Por la segunda, también llamada autonomía, se entiende la situación en la que


un ser humano “tiene la posibilidad de orientar su voluntad hacia un objetivo, de
tomar decisiones, sin verse determinado por la voluntad de otros” (Bobbio,
1993:100).

En términos políticos, este tipo de libertad no es sólo un bien para el individuo -


como plantea la concepción atomista de la sociedad- sino que es un bien para
“el miembro de una colectividad, desde el momento en que esta colectividad, de
cuya totalidad el individuo singular forma parte, ha de tomar decisiones que
atañen a la sociedad en su conjunto y en sus partes” (Bobbio,1993:115).

Imagen 4- Ágora

En consecuencia, el sujeto histórico al que remiten las dos formas de libertades


es distinto, de lo cual a su vez se deduce que el concepto de democracia también
va a diferir. Frente al ideal democrático liberal, que resguarda al individuo del
peligro mayoritario, se erige una democracia “democrática”, en la cual se
empodera al cuerpo social a tomar las decisiones que beneficien a la mayor
parte, lo cual se encuentra atado al objetivo de lograr “la distribución del poder
social entre todos los ciudadanos de una misma patria” (Constant, 1998:36).

Federalismo y democracia
Si se tienen presentes ambas formas de democracia, y por tanto la versión liberal
no es la única posible, el federalismo enfrenta diversos desafíos en su rol de
fortalecedor de la misma.

Una primera crítica parte del propio Riker (1975:156), quien ubicando el debate
en torno a la dimensión “régimen político”, afirmó que existen países federales
en donde éste dudosamente es democrático.

Esta crítica puede ser a su vez contestada si se atiende al argumento que Stepan
(2001) dedica al anterior autor citado, al sostener que cuando un país se
encuentra bajo un régimen autoritario, no puede considerárselo federal aunque
sus normas formales así lo postulen, puesto que de movida en la práctica no está
garantizada la vigencia de la autonomía subnacional (lo cual seguramente
incluirá que los altos cargos de gobierno subnacionales serán elegidos por las
autoridades nacionales y no por cada comunidad política local o demoi).

Un segundo eje problemático, también presentado por Riker (1975:157),


radicaría en que la supuesta mayor responsabilidad de los estados locales, en
relación a los estados nacionales, no sería tal, puesto que los ciudadanos están
más interesados en la política nacional. A ello es posible agregar que la
circulación de información de los grandes medios (y su capacidad de generar
agenda pública) también está sesgada hacia temáticas nacionales. La
conclusión es que difícilmente se pueden controlar políticas y actuación de
gobiernos débil o deficientemente conocidos.

Otras cuestiones en la misma dirección de complejizar la relación entre el


federalismo y la democracia.

Sin separarse de la concepción liberal, Guitan (2005:163) sostiene que “el


verdadero federalismo es incompatible con la idea de soberanía popular y de
ciudadanía democrática basada en unos derechos individuales universales, pues
eso supone una homogeneización que desemboca inevitablemente en un estado
centralizado”.

Por su parte, un gran teórico de la democracia como Linz (1999) parece disentir
con el alcance pero no con el fondo de estas ideas. Según este autor, los
ciudadanos de un Estado federal sí son iguales en lo concerniente a los derechos
individuales básicos. Lo cual garantizaría las exigencias de la idea liberal de
gobierno.

Sin perjuicio de ello, teniendo presente que un ordenamiento federal establece


de pleno derecho, junto al demos omnicomprensivo del Estado central,
diferentes demoi de las unidades subnacionales, que pueden desarrollar
políticas distintas a las centrales, es posible direccionar la mirada hacia valores
complementarios a los de libertad individual, que también hacen a la existencia
de una democracia moderna.

Concretamente, estos valores son la igualdad y la solidaridad, lo cual posiciona


la cuestión próxima a las perspectivas que resaltan la índole mayoritaria de la
democracia.
En este sentido, dentro del federalismo sí existen algunas ventajas o desventajas
relacionadas con ser residente en una u otra unidad (…) resultado de normas
protegidas legal y constitucionalmente. Los ciudadanos dentro del mismo Estado
federal disfrutarán y experimentarán, como resultado de esas reglas, diferentes
beneficios y cargas. Estas diferencias pueden ser muy amplias a no ser que el
Estado federal esté muy centralizado y el centro federal (a través de su gobierno
y su parlamento), pueda establecer y hacer cumplir normas uniformes, aunque
sean puestas en práctica por las unidades... (Linz, 1999:38)

El propio Riker (1975:158) va en esta dirección, desde una argumentación


basada en el ideal de libertad como “minimización de los costes externos que
sufre cada persona en la sociedad”.

En consecuencia, un elemento de central importancia es el grado de


centralización de un Estado federal. Aún cuando éste por definición implique un
constreñimiento al demos (ver Stepan,2001:335), en la práctica supone una
cuestión de grados, como veremos en la clase que viene.

Los casos en que la toma de decisiones esté gobernada por reglas de


unanimidad o de supermayorías, entran en fuerte colisión con los valores de la
equidad y la eficacia. Respecto de la primera, la lógica es sencilla: ese tipo de
reglas le da gran poder a las minorías, otorgándoles gran poder de veto o
bloqueo. De tal forma, según explica Stepan (2001:332) si la configuración
institucional del federalismo permite un “blocking win set”de menos del diez por
ciento del electorado, este podría frenar reformas deseadas por la amplia
mayoría de la ciudadanía, “colocando serías preguntas acerca de la igualdad
de un ciudadano un voto”.

Evidentemente esta constricción que el federalismo supone en términos de


representación política se traduce en términos sustantivos a la hora de diseñar
e implementar políticas públicas.

El caso del “federalismo competitivo” es especialmente ejemplificador en este


aspecto, puesto que, siguiendo sus propias condiciones de existencia, se torna
incapaz de generar procesos de redistribuición de los ingresos territorialmente,
“exacerbando las desigualdades en vez de reducirlas” (Rodden y Rose-
Ackerman, 2003:105).

Apuntalando esta afirmación, Bednar et. al. (2005:133) sostienen que “a las
provincias les sería difícil aplicarse a amplias redistribuciones de riqueza”.

Bibliografía
• Benton, A. (2003) “Presidentes fuertes, provincias poderosas: la
economía política de la construcción de partidos en el sistema federal
argentino”, en Política y Gobierno, X (1), primer semestre.
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Material bibliográfico complementario obligatorio

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• Linz, J. J. (1999). Democracia, multinacionalismo y federalismo. Revista
Española de Ciencia Política, (1), 7-40. Leer pags. 35 a 37 en
http://recyt.fecyt.es/index.php/recp/article/viewFile/37286/20804
• Consciente Colectivo- Federalismo. Canal Encuentro.Disponible en:
http://www.encuentro.gob.ar/sitios/encuentro/programas/ver?rec_id=100
428

Recurso Audiovisual
http://encuentro.gob.ar/programas/serie/8061/853
Foro
de Maximiliano Rey - Wednesday, 14 de August de 2019, 22:25

Habiendo leído la clase y el material complementario: ¿el federalismo es


conflictual? ¿Por qué?

MARTA LUZ ALVAREZ CASTILLO - Thursday, 15 de August de 2019


Teniendo en cuenta que el federalismo tiende a descentralizar sus acciones y llevarlas
autónomamente de acuerdo a los interese de cada uno, esto hace que las políticas a
desarrollar se vean enfrentadas por el conflicto de intereses del poder centralizado con
respecto a las provincias y sus propias políticas públicas, además teniendo en cuenta que
el Art 75 de la constitución de 1994 que introdujo la ley de coparticipación fiscal en la que
todas las provincias deben aportar al poder centralizado, se genera un conflicto por causa
de posesión de recursos limitando el uso de estos con cada provincia y por ende la
dependencia financiera del poder centralizado que aprovecharía en pro de su beneficio.
Entonces siempre va a ver un enfrentamiento entre lo que quieren y necesitan las
provincias y lo que necesita el poder centralizado.
MARIANO JOSE TORCIVIA - Thursday, 15 de August de 2019, 17:48
Entiendo que existe un necesario conflicto en el Federalismo, necesario para llevar a cabo
las políticas públicas y dar respuesta a las necesidades de la ciudadanía, el conflicto creo
es fundamental para lograr una mejor democracia y evitar totalitarismo o autoritarismo.
Este Federalismo Conflictual lo entiendo en el sentido de la preeminencia que se encuentra
en el centro, es decir el poder del cual goza u ostenta el Estado Nacional por sobre las
Provincias y Municipios, comenta el politólogo Horacio Cao, las provincias tienen una suerte
de “dicha política” por lo cual son quienes “gastan el dinero” y el Estado Nacional “quien lo
recauda”.
El Estado Nacional entra en conflicto constante con los Gobiernos Sub-Nacionales, por pujas
de poder, de interés políticos, de aspiraciones personales y/o partidarias. Estos últimos
aceptan la dependencia económica que sufren bajo el Estado Nacional, específicamente
refiriéndome al tema de coparticipación federal, pero sin embargo reconocen su poder de
influencia tanto social, política como económica sobre ese Estado Nacional, reconocen el
importante papel que cumplen para fortalecer y asegurar la gobernabilidad nacional.
ALEJANDRO OSVALDO LABADO - Thursday, 15 de August de 2019,
Va de suyo que la relación Nación Provincias es de naturaleza conflictual. Hay dos
dimensiones a través de las que se expresa esa letigiosidad. Por un lado la cuestión
política: la búsqueda permanente del Estado Central de subordinar a los jefes políticos
(Gobernadores) de la provincias por otro lado: la puja por los recursos (Coparticipación
federal de impuestos). Si bien la Reforma Constitucional de 1994 intentó dar más
independencia a las provincias, a través de un nuevo Pacto Fiscal, esa intención no fue
llevada a la práctica. Cuando más fuerte es el Poder Central más discrecional suele ser la
distribución de los recursos y mayor, será entonces, la subordinación de las provincias
(Gobernadores) a ese poder.
Hoy la mayoría de las provincias, a diferencia del Estado Nacional, son superavitarias, esto
en alguna medida se debe al particular equilibrio político entre Nación y Provincias y que se
expresa en la debilidad parlamentaria del partido de gobierno.

Maximiliano Rey - Thursday, 15 de August de 2019, 19:12


Muy bien Marta, Mariano y Alejandro que se animaron! A ver el resto.
Lo escrito por los dos compañeres está cerca de ser correcto. ¿Pero siendo preciso con los
conceptos, el federalismo “tiende a descentralizar...”? ¿No existe el federalismo
centralizado? La cuestión de la participación dejémosla para la clase en que tocaremos el
tema. Es muuuy importante, pero la pregunta de este foro se puede responder sin tenerla
en cuenta, sólo con la definición que tomamos en la clase previa.

MARISOL DUTREY - Sunday, 18 de August de 2019, 20:45


Considero que como afirma la autora Falleti "la descentralización puede fortalecer como
debilitar a los gobiernos provinciales, dependiendo de las características del diseño
institucional de la misma" y que a pesar de la introducción de políticas de descentralización
es difícil otorgar a las provincias la misma cantidad de poder, recursos, presupuesto. Las
necesidades no son las mismas, pero pienso que todos los ciudadanos de nuestro país
tienen los mimos derechos y necesidades, el mismo derecho a participar, debatir, opinar en
democracia. Es difícil que, dentro de la Coparticipación en lo social, económico y en el
presupuesto que en las provincias encontremos que todas reciban los mismos recursos,
esto hoy por hoy no sucede. Pienso que hay una centralidad aun en nuestro país, y que se
debe trabajar sobre las políticas públicas, la participación ciudadana y planes de gobierno
donde se mejore la brecha entre el Estado Nación- Provincias- Municipios.
CESAR OSVALDO RAIMONDI - Monday, 19 de August de 2019, 17:59
La conflictividad del federalismo radica en que es políticamente independiente en elegir a
sus autoridades, pero económicamente dependiente ya que esta dependencia radica en la
discrecionalidad del gobierno nacional, para girar recursos a las provincias y municipios. La
ley de coparticipación no es exactamente equitativa ya que tiende a beneficiar a las
provincias que más recursos generan. Aprovecho para presentarme ya que no lo hice en la
primera clase. Soy Cesar, trabajo en la Municipalidad de Coronda Provincia de Santa fe,
desde hace 2 meses venimos con conflictos para el cobro de haberes, (y se siguen sumando
municipios y comunas con el mismo problema) merced a la política de ajuste nacional
primero con la eliminación del fondo sojero y segundo por la baja en impuestos
coparticipables, a esto se suma una baja en la recaudación impositiva en la provincia y las
tasas y servicios en lo local. Un ejemplo de conflictividad seria lo que hemos leído esta
semana en los diarios; las medidas que ha adoptado el gobierno nacional complicarían aún
más el estado financiero de las provincias, generando malestar entre los gobernadores ya
que ha sido una medida inconsulta con ellos (centralidad del poder nacional). Como
consecuencia de ello se girarían menos recursos a las provincias al menos en los próximos
4 meses que es el tiempo por el cual se implementarían.
ROMINA ANGEL - Monday, 19 de August de 2019, 19:54
Mi nombre es Romina Angel, vivo en la prov. De Mendoza, trabajo como administrativa en
la Municipalidad de Las Heras, en el área de la Subsecretaría de Gobierno. Saludos a
todos/as.
El Federalismo es conflictual, ejemplificando con la actualidad y las últimas medidas
económicas, impuestas por el Gobierno Nacional, entre las que podemos mencionar:
desgravamiento del Impuesto al Valor Agregado de algunos productos de la canasta básica.
Las medidas van a repercutir en una disminución de la recaudación impositiva, por lo tanto,
se van a desfinanciar los presupuestos de las provincias como de los municipios, se observa
que el Gobierno Nacional ha tomado medidas de emergencias, se entiende que también son
medidas electorales, donde van en desmedros de las Provincias y no se consultó ni se
concertó un acuerdo con los Gobernadores
SANDRA LORENA CASTILLO - Monday, 19 de August de 2019, 23:39
Siempre el conflicto porque se asocian actores con realidades e intereses políticos,
económicos diferentes por tal motivo es difícil lograr acuerdos que satisfagan a todos.
La literatura de nación y provincia da por sentado que son litigiosas y contradictorias,
(BURGURS 2006)
En nuestra historia argentina, el conflicto se dio entre, los unitarios partidos políticos que
abogaba por el liberalismo, y los federales conformaban un partido opositor luchaban para
mantener el poder de las provincias. Con este marco de lucha se redacta nuestra
constitución y se declara República federal argentina en 1853
Según Falletti (2007) cree que la rivalidad interprovincial produjo que las élites vencedoras
de las provincias pobres pidieran un gobierno central autónomo y centralizado que evitara
el predominio de una provincia por sobre otra.
En la historia Argentina en los diferentes modelos de gobierno siempre predomino el
centralismo todo dependía del gobierno central, con el advenimiento de la democracia se
comenzó hablar de las políticas públicas y como afectaba a cada provincia se pensó en
descentralizar pero no se logró paso a ser un tema de agenda Hasta los años 90 las
provincias dependían en educación, salud de nación esto se modificó con el art 75 de la
reforma de 1994 en la cual se establece la necesidad de una nueva ley de coparticipación
fiscal que debe aprobarse por todas las provincias, prohíbe que se realicen transferencias
de competencias sin los recursos económicos correspondientes y explicita el órgano del
gobierno federal que puede disponer la intervención federal de una provincia.
En la actualidad sigue siendo un tema establecer criterios de políticas públicas justos para
nuestro federalismo.
MARIA LAURA LUCERO - Monday, 19 de August de 2019, 23:58
El federalismo es conflictual porque a lo largo de la historia de nuestro país los problemas
entre los distintos niveles de gobierno han estado y están presentes. Se han presentado
conflictos entre el gobierno nacional y las provincias y a su vez conflictos interprovinciales.
También conflictos entre las provincias y sus respectivos gobiernos municipales.
El gobierno Nacional entra en conflicto constante con los gobiernos provinciales por luchas
de poder, intereses políticos, problemas económicos o de distribución de recursos.
En el panorama actual de nuestro país se observa que, con las últimas medidas económicas
impulsadas por el gobierno nacional, se afecta directamente lo que reciben las provincias en
materia de recursos coparticipables. Ejemplo el congelamiento de los precios de los
combustibles afecta directamente los recursos por regalías que reciben las provincias
petroleras. El gobierno nacional es el actor central que toma las medidas sin llegar a un
acuerdo o consenso con los gobiernos provinciales.
ERICA ROMINA ANSALONI - Tuesday, 20 de August de 2019, 08:18
Federalismo es un sistema de gobierno en donde el poder político se divide entre una
autoridad central y los estados federados. El rasgo central de la estructura política así
conformada es que cada comunidad política elige sus propios gobernantes, quienes quedan
a cargo de competencias territoriales compartidas o concurrentes, es decir que aplican
decisiones sobre el mismo territorio. Tal situación plantea ciertos conflictos como; ponerse
de acuerdo actores políticos con potestades sobre la misma población. Pero la Constitución
Nacional Argentina ha diseñado un federalismo de tipo dual, en el cual los vínculos entre
nación y provincias está previsto que se desarrollen en el Poder Legislativo. Al no existir una
normativa común, cada consejo federal adopta la forma que le otorga el sector de política al
que pertenece, y en consecuencia, es probable que la actividad de estos espacios puedan
ser opuestos y dar resultados variados
ESTEBAN RUBEN ECHEZURI - Tuesday, 20 de August de 2019, 08:37
La idea de Federalismo parte del hecho de entender al Estado desde su base conceptual de
garantizar la igualdad de oportunidades.
La conflictividad que se manifiesta, y creo será siempre así, es propio de un sistema que
intenta dar respuesta a los ciudadanos, a través de políticas públicas, pero donde
necesariamente coexisten diversos actores con diversas responsabilidades y facultades.
Por un lado, el Estado Nacional, con recursos finitos, que coparticipa a las provincias parte
de la recaudación, siendo el Estado Provincial el de mayor cercanía al ciudadano, a través
de sus Intendentes; quien en definitiva establece un orden de prioridades basado en las
necesidades que a veces son más políticas que sociales.
La ley de coparticipación no es ambigua en cuanto a la equidad del reparto de los recursos
y tiende a beneficiar a algunas provincias que más que a otras.
La descentralización se vuelve conflictual también al entender que hay provincias que
generan más recursos que otras, en cuanto a producción, trabajo, etc; y de acuerdo a las
políticas establecidas por el gobierno nacional, las economías de las provincias se verán
afectadas.
Se podría establecer un paralelismo entre provincias fuertes vs. provincias débiles y entre
dominados y dominantes, teniendo en cuenta al gobierno central, como articulador de esta
puja de poder para evitar la dominación de clases; pero donde el Estado Nacional, también
entra en el juego de la lucha de poder con los Estados Provinciales haciéndolos a veces
rehenes de las políticas establecidas por el primero.

DARIO ENRIQUE GANDINI - Saturday, 17 de August de 2019,


En mi opinión si lo es, es como la lucha de clases del MARXISMO, siempre va a
existir, habrá momentos en que se crea haber logrado un equilibrio pero será
efímero, siempre una de las partes, como se dice vulgarmente querrá quedarse
con la parte del León. La relación Nación - Provincias, o Nacional - Sub-nacional
siempre tenderá a ser conflictiva debido a la diversidad de las Provincias que
componen este Federalismo, las necesidades en la implementación de Políticas
Públicas para el vasto territorio Nacional no puede ser la misma para Tierra del
Fuego que para Jujuy; no solo por su composición territorial, sino también por su
composición Étnica-Cultural que no siempre van de acuerdo con el pensamiento
del Poder Central. Dado lo cual según se tenga más afinidad a una u otra Política
(por razones de la Política, económicas etc..), el apoyo se alineara hacia una de
ellas, provocando un des-balance. Por ejemplo, la descentralización de los
servicios sociales de los 80 se realizó a mí juicio solo a los efectos de bajar el
gasto Público de la Nación, porque a partir de allí tenemos en el mismo territorio,
ciudadanos de 1ra, 2da y 3ra categoría, se disparó aún más la desigualdad.
Con respecto al aporte del Art. 75 de la última C.N. (1994), pasaron más de 20
años y todavía no se logró plasmar en una Ley lo que le corresponde a cada
Estado (Nación-Provincias-Municipios) es una gran deuda de los Políticos hacia
sus ciudadanos, porque de tener delineada esa distribución seguramente habría
menor desigualdad y mayores oportunidades para los individuos de cada una de
las partes. El Federalismo bien entendido según mencionan los teóricos esta
sustentados en la división de poderes, entre los niveles Nacionales y Sub-
nacionales, este también debería favorecer la descentralización del poder y estar
más en consonancia con las libertades individuales de los ciudadanos, una
mayor protección frente a los posibles atropellos del Estado Central.
NANCY ELIANA SANHUEZA - Sunday, 18 de August de 2019, 22:35
El Federalismo en su estado puro es construir en pos de iguales oportunidades.
Conflictivo históricamente, desde 1852, cuándo unitarios y federales batallaban por la
coparticipación de recursos aduaneros. Lo podemos definir a grandes rasgos como el
otorgamiento de autonomía (no de soberanía) a las provincias y la administración de los
recursos de manera equitativa y justa, con la idea de desmonopolizar el poder,
descentralizándolo tanto económico, cultural y económicamente.
En Argentina está establecido en la Constitución Nacional, somos federales en cuanto a
principio, pero algo unitarios en la práctica. No es fácil ser justo y equitativo en cuanto a lo
que cada provincia se merece por sus aportes y necesita para sus habitantes y, por otro
lado, lo que es necesario para que cada provincia repare las desigualdades existentes,
teniendo en cuenta que hay provincias mucho más fuertes económicamente y culturalmente
qué otras. Estas provincias más “débiles” son las que van a luchar por un gobierno más
central que las defienda de provincias más poderosas.
Los recursos con los que cuenta la Nación son finitos y se necesita de pericia y solidaridad
para que lo recaudado se distribuye a las provincias a partir de un “Esquema de
Coparticipación Federal de Impuestos”. Pero más allá de lo reglado normativamente,
existen cuestiones que van por fuera tan o más importante, el Estado Nacional es
privilegiado con respecto a de las provincias lo que genera lo que llamamos “federalismo
centralizado” ("Riker"), el poder de negociar con las provincias el reparto de los recursos
donde influyen fuertemente el poder político, el apoyo de los gobernadores a las políticas
públicas aplicadas por el gobierno nacional y las negociaciones que surgen a partir de esto.
Cuando el Estado nacional transfiere a las provincias obligaciones (como educación y salud)
o recursos (como la explotación de los recursos naturales) genera una amplia desigualdad
entre las provincias. Que muchas veces puede ser suplida por la propia capacidad de la
provincia de recaudar impuestos, aunque en general no es suficiente como para dejar de
lado el reclamo generado a nación.
ROBERTO ESTEBAN DI BELLA - Monday, 19 de August de 2019, 17:51
Teniendo en cuenta la clase, el material complementario, y partiendo sintéticamente del
concepto de federalismo como sistema político que permite el control y la cooperación
recíproca entre las provincias y el gobierno federal evitando la concentración de poder,
podemos responder que el federalismo es conflictual, debido en principio, a que el poder no
está totalmente descentralizado, sino que está concentrado en un poder central el cual es el
encargado de distribuir equitativamente los recursos financieros, pero que en la práctica no
se aplica correctamente dado que muchas veces se beneficia solamente a las provincias
que mayor afinidad política tenga con el gobierno de turno, lo que generara conflictos entre
las provincias y el gobierno central. Podríamos decir que en la actualidad existe un
federalismo centralizado, pero el cual, no estaría funcionando correctamente debido a las
desigualdades que se pueden observar comparando a las provincias a lo largo y ancho del
país.
Por otra parte, mientras que no exista equidad, justicia, soberanía, autonomía y en el que
todos estemos del mismo lado no se podrá alcanzar a un verdadero federalismo, con
igualdad de oportunidades para todos.
ALBA PAOLA OLIVERA - Tuesday, 20 de August de 2019, 01:38
“Se puede definir FEDERALISMO como un sistema político que permite el control y la
cooperación recíproca entre las provincias y el gobierno federal, evitando así la
concentración de poder. Es la forma de distribuir los recursos económicos recaudados
mediante impuestos a los ciudadanos y las empresas.” (J.Mengolini).
En relación a ello, el federalismo trata de la desmonopolización del poder, haciendo
referencia a la descentralización económica, política y cultural; otorgando de esta forma
cierta autonomía a cada provincia.
La reforma de la Constitución Nacional, en el año 1994, Art. 75 inc. 2 y 3 tratan sobre las
contribuciones y coparticipaciones federales a las provincias, si bien todo lo referido al
porcentaje que le corresponde a cada jurisdicción es debatida en el congreso, siempre
generarán conflicto. La razón de ello es la densidad demográfica con la que cuenta cada
provincia y sobre todo la cantidad que aporta cada una de ellas a las recaudaciones de
impuestos nacionales; diferenciándose así de las que menos aportan. En este punto se
observa que tan ‘federales’ pueden ser los legisladores, considerando que la división debería
ser igual para las 24 provincias y el gobierno nacional. En este punto llega el conflicto o “lo
conflictual” del federalismo, cada gobierno provincial reclama lo que corresponde por sus
aportes y lo que necesita para sus habitantes, aquí es donde el reparto económico es
desigual; a pesar de que el Estado central posee el papel de mediador dentro del conflicto,
no dejar de recibir los aportes correspondientes.
Por otra parte es importante destacar que, las asistencias económicas que otorga el poder
central no es único ingreso que poseen las entidades gubernamentales, es sólo un aporte
que se complementa con los impuestos de rentas que posee cada una.
Sintéticamente, el federalismo es autonomía bajo un gobierno central, cada provincia es
soberana siempre que no dificulte el normal funcionamiento del Estado nacional.
Maximiliano Rey - Tuesday, 20 de August de 2019, 19:08
Muchas respuestas muy variadas. Muy bien para todxs lxs que participaron.
Ojo con la utilización de los conceptos. Federalismo no es igual a descentralización. Varixs
fueron este término, pero la pregunta era sobre federalismo. Ojo también con la
coparticipación. Sí bien es muy importante (tanto que ya le dedicaremos atención) la
pregunta era sobre el federalismo, no sobre las transferencias fiscales que posee.
Ojo con las miradas normativas. El federalismo no siempre nace y pervive con/por buenas
intenciones.

Clase 03 – 20/08/2019
FEDERALISMO FISCAL
Objetivos específicos
Que los estudiantes:

• Conozcan las conceptualizaciones de las distintas vertientes de la corriente


neoinstitucionalista.
• Sean capaces de analizar el rol y la relevancia de las instituciones en el
federalismo.
• Manejen las diferentes dimensiones de las políticas públicas que permean las
instituciones.

Esta clase presenta una corriente teórica de gran influencia en la actualidad, conocida
como neoinstitucionalismo, repasando brevemente sus vertientes y mostrando su
relevancia para analizar el sistema federal. En tal dirección se repasan los diferentes
niveles en que pueden desagregarse las instituciones y las diferentes dimensiones
(analíticas, que en la práctica conforman un todo a estudiar) de las políticas públicas. Con
este contenido queda planteado un esquema interpretativo que será completado en las
clases por venir con otras variables que no son instituciones, pero también pueden
intervenir en la conformación de las políticas públicas en un sistema federal.

El concepto de instituciones: qué son y cómo afectan a


las políticas públicas.
El concepto de institución está en la base de la definición del federalismo. Como se
desarrolló en clases previas, un “pacto federal” es un diseño institucional que otorga
ciertas formas y características al sistema de gobierno.

Desde hace más de tres décadas, la ciencia económica y la ciencia política han visto el
crecimiento y consolidación de una corriente teórica llamada neoinstitucionalismo.

En tanto reacción a la preeminencia de las perspectivas “behavioristas” en las ciencias


sociales durante los años de la segunda postguerra, el neoinstitucionalismo no sólo aducía
la autonomía analítica de las instituciones, y por ende propiciaba su análisis y el de su rol
en la esfera económica y política, sino que lo hacía sustentándose en una fuerte mirada
hacia la relación entre instituciones y comportamiento de los sujetos y actores sociales
y/o políticos.

Si bien no es exacto hablar de un único neoinstitucionalismo, en términos generales las


distintas vertientes de esta corriente teórica afirman que toda sociedad posee un conjunto
de instituciones que aportan parámetros dentro de los cuales manejarse, incrementando
de ese modo la estabilidad de las interacciones sociales (March y Olsen, 1993; Hall y
Taylor, 1996; Peters, 2003; Hall, 2010).

Ese conjunto de instituciones brinda una serie de constricciones e incentivos que enmarca
el comportamiento de los actores. De tal forma, el juego político se desarrolla dentro de
un marco institucional dado que, al moldear las conductas de los diversos sujetos
participantes, tamiza las relaciones que se entablan y deja su traza en el resultado de éstas.
Desde tal punto de vista, las instituciones consisten de “estructuras y actividades
cognitivas, normativas y regulativas, que proveen estabilidad y sentido al
comportamiento social” (Scott, 2001:49).

Profundizando en tal conceptualización, es necesario distinguir dos grandes supuestos


que constituyen el soporte epistemológico de dos enfoques diferentes dentro del
institucionalismo.

Por un lado, existe una visión que remite al Homo œconomicus, que supone al hombre
como maximizador y, por ende, coloca al cálculo como eje de su mirada. Bajo este
paradigma, las instituciones “afectan el comportamiento primariamente al proveer a los
actores con mayores grados de certeza acerca del comportamiento presente y futuro de
los demás ” actores (Hall y Taylor, 1996:939)

Por otro lado, se encuentra una perspectiva que sostiene que el individuo busca
satisfacer (más que maximizar) sus deseos. Más importante aún, sin negar la carga de
cálculo que habita la acción individual, esta perspectiva la enmarca en ciertas rutinas o
patrones de conducta ya consolidados. Vale decir, le da gran importancia a los artefactos
culturales (March y Olsen, 1993).

La primera conceptualización es propia del institucionalismo de rational choice,


mientras que la segunda lo es de un institucionalismo de tipo sociológico. Es posible
diferenciar un tercer tipo, el llamado neoinstitucionalismo histórico, que admite de
alguna forma y con ciertos matices, ambas posturas (Hall y Taylor, 1996). Dos cosas se
deben destacar de varios autores que participan de esta tercera perspectiva, que los
separan de una mirada rígida tanto en términos de rational choice como en términos de
determinismo institucional.

Primero, enfatizan las asimetrías de poder asociadas a la operación de las instituciones:


son más propensos a asumir.

“un mundo en el cual las instituciones dan a ciertos grupos o intereses un acceso
desproporcionado al proceso de toma de decisiones […] tienden a enfatizar cómo ciertos
grupos pierden mientras otros ganan” (Knight, 1992:42).

Segundo, no asignan a las instituciones el único factor explicativo, sino que las insertan
en una cadena causal de la que también pueden participar otro tipo de variables
(típicamente socio-estructurales, simbólicas, etc.).

Por lo menos como proposición, todas estas corrientes dentro del nuevo institucionalismo
se separan del viejo institucionalismo al dar cabida a la informalidad. Al entender a las
instituciones como proveedoras de sentido, “ordenadoras de un mundo informe” (March
y Olsen, 1993:25), el neoinstitucionalismo no se ciñe a las reglas o procedimientos
formales, sino que incluye también a las normas informales. En esta dirección, Hall y
Taylor (1996:938) elaboran la siguiente definición de institución:

“procedimientos, rutinas, normas y convenciones formales o informales enraizadas en la


estructura institucional de la comunidad política”.
Sin embargo, sólo el neoinstitucionalismo sociológico está cerca de adoptar firmemente
esta decisión teórica (incluir la informalidad), puesto que trabaja con elementos culturales
que asiduamente no están sancionados legalmente. Los otros dos tipos de
neoinstitucionalismo tienden a escudriñar primera y principalmente el marco legal, para
luego observar lateralmente si existen prácticas que estén consolidadas, conocidas,
admitidas y utilizadas por todos los actores relevantes. De allí que los mismos Hall y
Taylor (1996:938) reconocen que “en general, el institucionalismo histórico asocia las
instituciones con organizaciones y las reglas o convenciones promulgadas por
organizaciones formales”.

En definitiva, de las diferentes ideas del neoinstitucionalismo, vale resaltar las siguientes:

1. las instituciones pueden no ser neutrales;


2. las instituciones más relevantes son las formales (especialmente en el caso del
federalismo); y
3. las instituciones no constituyen la única variable explicativa.

Respecto del federalismo como conjunto de reglas formales, Alfred Stepan (2001)
propone una dimensión que amerita distinguir tipos de federalismo: el grado en que las
reglas federales son center-constraining.

En su estudio sobre América Latina, Stepan afirma que, debido a sus instituciones, todo
federalismo implica cierto constreñimiento de la voluntad del demos nacional (la cual es
representada por las iniciativas del gobierno respectivo).

Esto es así por cuatro razones:

1) el centro debe aceptar no tener injerencia en aquellas áreas temáticas en que la


constitución confiere el law-making power a las jurisdicciones subnacionales;

2) a esa división vertical se suma una división horizontal, producto de la existencia de dos
cámaras, una de las cuales es de representación territorial;

3) la dificultad de introducir modificaciones a la constitución; y

4) la importancia del poder judicial, que es un cuerpo no electo, en la solución de disputas


entre las jurisdicciones.

Dado que las características de las reglas federales pueden variar ampliamente, luego
también lo harán las limitaciones que sufrirá el centro. De allí que este autor traza un
continuum cuyos dos extremos son las instituciones federales que constriñen al demos
(demos-constraining) y las que lo fortalecen (demos-enabling). Al operacionalizar el
continuo, tres de las variables anotadas son estrictamente institucionales federales (el
grado de sobrerrepresentación de la cámara territorial; el “alcance político” de la cámara
territorial; el grado en el cual el policy making está constitucionalmente asignado a las
unidades subnacionales) y sólo una no lo es (el grado en que el sistema político es
nacional en su orientación y sistema de incentivos).

Si bien Stepan (2001:53 y 64) asimila policy-making con law-making, la tercera variable
está directamente vinculada con las políticas públicas y la administración que las lleve a
la práctica. Efectivamente, el mencionado autor se centra en la autoridad para generar
leyes sobre determinados temas, y es por ello que advierte que

“un país puede descentralizar la administración y transferir la mayoría del presupuesto a


las unidades subnacionales en [diferentes] áreas […] pero reservar para la legislación
central el derecho de aprobar legislación básica y poseer supervisión autoritativa en estas
áreas” (Stepan, 2001:64, hincapié original).

De todo lo descripto hasta aquí, queda evidenciado que las perspectivas en ciencia
económica y ciencia política que toman como factor relevante a las instituciones las
definen en esencia como “normas formales, procedimientos de aquiescencia y prácticas
operativas” (Hall, 1993:34) que modelan las percepciones e incentivos, y a través de estos
configuran los recursos (de manera no equitativa) y las estrategias (y hasta podrían
redefinir los objetivos, según la visión más sociológica) que los diversos actores pondrán
en juego en el proceso de negociación y conflicto que los interrelaciona.

Tomando como plausibles estas conceptualizaciones, el análisis del federalismo debe


escrutar las instituciones que permean la relación entre actores de diferentes niveles
jurisdiccionales, entendiendo por tales la normativa formal y los procedimientos
estandarizados, tanto en general como de cada sector de políticas públicas en particular.

Instituciones federales y sectores de política pública.


Para entender cómo las instituciones federales moldean las actividades de los distintos
sectores de políticas públicas, es conveniente distinguir las instituciones según dos
criterios: 1) nivel de dominio y 2) dimensiones de la polity en que se aplica.

En cuanto al primer criterio, Acuña y Repetto (2000:15) distinguen tres niveles


ascendentes:

“las reglas de primer nivel R1, tienen que ver con resultados o contenidos específicos
de determinada política pública […]

Las reglas de segundo nivel, R2, determina a aquellas reglas que determinan resultados
específicos (a las R1). Una ley que identifica a los tomadores de decisiones y la forma en
que estos deciden las reglas de menor nivel, por ejemplo, el papel del Legislativo y las
áreas del Ejecutivo responsable del diseño, aprobación y ejecución de determinada
política pública […]

Las R3 definen quién y cómo se hacen las reglas en términos generales (esto es, más allá
de asuntos específicos. En este sentido, definen los procesos de participación política y
decisionales a nivel social. Estas reglas definen la naturaleza del régimen político.
Ejemplo de R3 formales son, obviamente, las constituciones”

En lo que respecta al segundo criterio, se distinguen tres esferas o dimensiones de la


polity: política, fiscal, administrativa.
En cada una de estas dimensiones existen instituciones de índole intergubernamental.
Vale decir, no sólo es posible comprender a las instituciones en el plano de la dimensión
política, sino que hay una serie de dimensiones y sus reglas (que incluyen los tres niveles
del criterio anterior, empezando por las constitucionales hasta los reglamentos de las
agencias gubernamentales), entre las cuales se encuentran las pautas que dan forma a cada
sector de políticas .

De la utilización analítica de ambos criterios se desprende, entre otras cosas, que cada
institución puede pautar el funcionamiento de toda la comunidad política o ser de
aplicación específica para un sector de políticas de la misma.

Por ejemplo, si se trata del primer caso, la situación de Argentina es la siguiente: el


sistema federal no contempla la posibilidad de secesión y, al contrario, incluye la
soberanía parcial de cada nivel jurisdiccional, la representación provincial en la
elaboración de legislación nacional, una Corte Suprema de Justicia como instancia de
resolución de las disputas interjurisdiccionales, la supremacía de ésta última por sobre la
regional o local. Este ejemplo de R3 (regla de tercer nivel) en el criterio nivel de dominio
a su vez se corresponde con la dimensión política del segundo criterio (dimensiones de
la polity).

Como instituciones de nivel de dominio intermedio se encuentran tanto el ordenamiento


del Poder Legislativo (bicameralidad: una cámara baja de representación del demos
nacional y una cámara alta de representación de las provincias estatal o territorial y los
sistemas electorales que les dan forma) como el ordenamiento del sistema partidario en
sí mismo (reglas atinentes a las condiciones de integración, funcionamiento interno,
financiamiento de campañas, etc.).

En cuanto a la influencia de esta institucionalidad federal, Gibson (2004:9) enumera las


siguientes formas: establece límites de jure a la amplitud de la acción gubernamental;
incrementa el número de “veto players” en el sistema político; crea arenas múltiples para
la organización y movilización política; da forma a los patrones de representación
democrática, generalmente expandiendo el alcance de la representación territorial por
sobre la representación poblacional; distribuye el poder entre regiones y actores políticos
basados territorialmente; afecta el flujo de recursos materiales (fiscales o económicos)
entre las poblaciones de la federación.

Ahora bien, para entender el funcionamiento de determinadas políticas públicas es


necesario conocer las características del sector de políticas del cual es parte, puesto que
los participantes toman parte de aquellas moldeados por dichos rasgos sectoriales
(además de sus propios factores de agencia, como veremos en la clases sobre los consejos
federales).

En tal sentido, de suma importancia son las instituciones que pautan las dimensiones
financiera y administrativa de cada sector de políticas.

En cuanto a la dimensión financiera, adelantando clases específicas sobre la temática,


digamos que los trabajos académicos que la estudian identifican distintas variables que
afectan la relación entre actores de diferentes niveles.

Una primera variable está constituida por las posibilidades de recaudación de cada
jurisdicción y su nivel de gastos. La recaudación propia de cada nivel jurisdiccional es
relevante para la relación entre gobernadores y presidentes más que entre ministros,
puesto que los fondos con que cuentan estos últimos no necesariamente está
correlacionado con la recaudación propia.

Volviendo al análisis de políticas, el nivel de gastos relativo a cada sector de políticas es


un dato vital. Éste se deriva de la asignación de autoridad que le corresponda a cada nivel
jurisdiccional y de la voluntad y disponibilidad que cada jurisdicción tiene para gastar en
cada materia de su competencia. De tal forma, lo relevante es el monto que cada
jurisdicción destina efectivamente a cada sector de políticas.

A esto debe agregarse la estructura de este monto: la posibilidad que tiene cada
jurisdicción de reducirlo a su arbitrio, sin pagar costos políticos. Por ejemplo, la estructura
del gasto provincial en salud y educación está conformada principalmente por los salarios
del personal que atiende los hospitales y las escuelas (respectivamente), lo cual hace que
sea de enorme dificultad manejar discrecionalmente el monto a asignar a cada uno de
estos sectores.

En Argentina, el gasto subnacional es alto en relación con el nivel latinoamericano y en


varios sectores de políticas tiende a ser rígido.

Por otra parte, en casi todo sistema federal existen transferencias entre niveles
jurisdiccionales. Esto es así debido a que en virtualmente la mayoría de los sistemas
descentralizados los salud y, por ende, la coparticipación de recursos desde el estado
central es parte fundamental del sistema fiscal federal. En esta distribución, los diferentes
países varían en la parte de los recursos centrales transferidos a las provincias y en las
reglas por las cuales se realiza.

Estas reglas constituyen una segunda variable de suma importancia, ya que según la
forma que adopten acarrearán diferentes recursos o ventajas políticas para los diferentes
actores jurisdiccionales involucrados. Según Garman y colaboradores (2001),
“el control político entre niveles de gobierno no es bien capturado por las asignaciones
de responsabilidad sobre las políticas y los impuestos, el nivel de gastos en diferentes
niveles de gobierno o la amplitud de las transferencias. Más bien, debemos mirar en las
reglas que gobiernan el uso de los recursos: el control que el gobierno central ejerce sobre
la distribución de recursos y los propósitos a los cuales deben ser destinados” (Garman
et. al., 2001:219, énfasis original)

En esa dirección, se pueden utilizar tres indicadores para medir tal control:

1. si las transferencias intergubernamentales son automáticos o discrecionales;


2. dentro de las automáticas, si son establecidas constitucionalmente o por ley; y
3. si las transferencias son incondicionadas o condicionadas. (Garman et. al.,
2001:220).

Estos criterios reflejan la idea de que el marco institucional establece el valor de uso
político de cada transferencia intergubernamental, dado que determina lo que los
gobernantes pueden y no pueden hacer con las transferencias.

Por ejemplo, en el caso de la automaticidad o discrecionalidad, que una transferencia de


nación a las provincias no se realice automáticamente según se recauden los fondos le
permite a la nación especular con el destino y el monto de la misma, colocándola en una
posición jerárquica ante las provincias. Respecto de la automaticidad, la legislación dota
de mayor certeza a las provincias cuanto más alto rango posea la norma que la sancione.
Por último, la condicionalidad genera que los gobiernos provinciales no puedan decidir a
qué finalidad asignar estos fondos, y por ende pierden libertad frente a nación.

Resumiendo, lo relevante para observar la fiscalidad es: por un lado, la estructura y monto
de las obligaciones fiscales de cada nivel en cada sector de políticas (indicado por el nivel
de gasto) puesto que si es flexible y alto otorga un valorado recurso, mientras que si es
rígido y escaso se transforma en una carga.

Y, por otro lado, cómo se obtiene ese dinero, lo cual incluye el presupuesto propio y el
tipo de transferencias (automáticas/discrecionales; condicionadas/no condicionadas) del
ministerio respectivo.

En el corazón de la dimensión administrativa se encuentran los consejos federales y las


características de los sectores de políticas que los contienen.

Tal como ha sido adelantado en las clases anteriores, entre las características de una
federación no sólo se encuentra la soberanía política que permite la elección de
gobernantes subnacionales, sino también la existencia de administraciones públicas que
se solapan sobre un mismo territorio y que por ende están autorizadas a aplicar políticas
públicas sobre él. En consecuencia, se tornan de suma importancia las instituciones
federales previstas para regular tanto las potestades de cada una de las administraciones
públicas como la articulación entre ambas. Para ello existen instituciones federales que
reglan el funcionamiento de cada sector de políticas y otras que hacen lo propio con los
consejos federales.

Al respecto, en Argentina las potestades federales y concurrentes están definidas


constitucionalmente, dejando todo poder residual no especificado a cargo de los
gobiernos provinciales. De tal modo, la Constitución Nacional establece que las
provincias conservan todas las competencias no delegadas al gobierno federal.

Entre las tareas asignadas en exclusividad a la Nación se encuentran las relaciones


exteriores, emisión de moneda, regulación del comercio, navegación interior y exterior,
y defensa. Por otra parte, hay potestades compartidas en varias finalidades, entre las que
se cuentan la administración de justicia, la seguridad social, etc. Ahora bien, “el marco
constitucional no es muy preciso en lo que se refiere a las funciones y responsabilidades
de cada nivel de gobierno, lo que permitió distintos procesos de reasignación de funciones
en las últimas décadas. Esos procesos, no siempre ordenados y transparentes, han hecho
más compleja la relación Nación-provincias-municipios” (Cetrángolo y Jiménez,
2004:119).

Dada esta escasa especificación de la carta magna, han surgido otras instituciones
relevantes para pautar la distribución de competencias entre nación y provincias. Escolar
(2009:26) sostiene respecto de esas instituciones:

(su) carácter en general extra constitucional determina una ubicación dentro del tipo de
instituciones de nivel dos, (Filipov y otros, 2004). En efecto, estas instituciones se ocupan
de coordinar las relaciones que surgen al interior de la estructura misma del estado
multinivel, es decir la distribución de competencias y funciones, entre cada orden estatal
y sus diferentes gobiernos políticamente autónomos (o de procesos de descentralización-
centralización posteriores)...

Para avanzar en tal dirección se puede apelar a los autores que trabajan sobre el concepto
de relaciones intergubernamentales (RIG) y en particular sobre los elementos
institucionales del mismo, dado que abordan la dimensión administrativa del federalismo.

Como hemos presentado en la primera clase, existen diferentes formas posibles de


categorizar las asignaciones de autoridad. Recordemos lo ya visto: monopolio
institucional, monopolio institucional distribuido y pluralismo institucional (incluyendo
las múltiples formas en que se pueden distribuir las competencias en este último).

Valga remarcar que cada sector de políticas tiene instituciones que les son propias y que
por ende éstas pueden diferir de un sector a otro. Por ende si se realiza un análisis de
políticas públicas sectoriales también debe observarse la forma en que la institucionalidad
federal distribuye la autoridad a cada uno de los niveles jurisdiccionales en el sector de
políticas concernido.

En el caso argentino, la institucionalidad federal de cada sector de política incluye las


reglas que establecen la existencia de los consejos federales como ámbitos preeminentes
de articulación interjurisdiccional. Esas reglas pueden ser conceptualizadas como un
diseño institucional de tipo R2 pertenecientes a la dimensión administrativa que favorece
vínculos formales e informales ente actores políticos y profesionales

Aquí es posible utilizar lo escrito por Jordana (2001). Tras preguntarse de qué forma,
mediante qué canales y si consiguen generar un equilibrio entre las diferentes
jurisdicciones, el autor identifica tres lógicas que pueden guiar las RIG, siendo la primera
“la relación entre niveles de gobierno que se establece formalmente entre diversos tipos
de mecanismos y procedimientos, que definen la forma en que se configuran los procesos
de toma de decisiones, sean éstas conjuntas o no” (Jordana, 2001:36).

Jordana distingue entre mecanismos formales que abren espacios de negociación e


interacción y aquellos que son pura imposición de un nivel sobre otro. Sobre los primeros
(donde se deben incluir a los consejos federales argentinos), sostiene que las comisiones
son el modo más frecuente de coordinación, existiendo una gran variedad de las mismas.

Jordana (2001:50) advierte que en algunos casos puede tratarse de verdaderas comisiones
que adoptan decisiones, en las que es necesario formar coaliciones para alcanzar
mayorías, mientras en otros casos son mecanismos utilizados por el gobierno central para
imponer sus decisiones, al mantener éste el control efectivo de la comisión. También
pueden tener una orientación más consultiva, con el objeto de recoger opiniones y formar
consensos, sin que tenga la capacidad formal de tomar decisiones.

Esto se relaciona con el tipo de decisiones que les son encomendadas: de índole genérica
o específica. En el primer caso, se puede especular con que las tareas de construcción del
consenso, sin implicancias sobre cuestiones concretas, generan una puja entre actores
menos encarnizada. Por el contrario, si existen decisiones puntuales a ser tomadas, la
dureza en las posiciones de cada participante podría ser más elevada.

Escolar (2009:22) aborda esta temática dentro del conjunto de lo que denomina
“relaciones intergubernamentales vinculadas a la coordinación de políticas públicas”. A
estas últimas las categoriza según su carácter (formal o informal) y su origen y ubicación
(endógenas o exógenas al gobierno nacional). En el caso de las endógenas, el poder de
influencia de la Nación es mayor. Asociado a esto, el tipo de presidencia de cada consejo
federal: si corresponde a Nación o si es electivo entre los participantes. Obviamente el
poder que otorga en el primer caso es diferente al segundo.

Otra cuestión importante es si los consejos federales cuentan con espacios institucionales
existentes a su interior. La existencia de comisiones, así como de mecanismos específicos
para discutir ciertos temas, son elementos facilitadores de la construcción del consenso.

En resumidas cuentas, las características institucionales del ámbito de articulación de esta


dimensión administrativa pueden favorecer que ambos niveles jurisdiccionales se pongan
de acuerdo, y si lo hacen de forma equitativa o con sesgo para el interés de alguno de
ellos. Para dar cuenta de esta posibilidad es posible observar las características de los
consejos federales en los siguientes aspectos: tipo de tareas asignadas, pertenencia
institucional y definición de la presidencia, reglas de toma de decisiones y existencia de
comisiones y mecanismos de acuerdo.

A modo de conclusión:

En resumen, la perspectiva neoinstitucionalista entiende a las instituciones como reglas


formales que establecen con qué recursos cuenta cada actor y qué tipo de acciones son
posibles en relación con las acciones de los demás actores.

Según la forma que adopten, las instituciones federales pueden establecer qué actores
poseen la calidad de participantes, con qué recursos financieros y administrativos
cuentan, cuáles son las pautas para generar la agenda, qué sanciones recibe quien no
cumple, etc.

Existen instituciones de diferente dominio y dimensión. Aquí interesan las normas y


procedimientos federales, las cuales incluyen desde los derechos y obligaciones que pauta
la constitución para cada provincia argentina y para el estado nacional, en lo más alto de
la pirámide normativa, hasta los reglamentos de los consejos federales, en el piso de la
misma, y desde la representación política hasta la forma en que se reparten los recursos
monetarios. Vale decir, las instituciones políticas que reglan la totalidad de la comunidad
política constituyen el marco en el cual se desenvuelven las relaciones
interjurisdiccionales. A su vez, dado que cada sector de políticas tiene sus propias reglas,
es de suma importancia la forma en que establecen los mecanismos presupuestarios y la
manera en que asignen potestades administrativas a cada nivel jurisdiccional.

De aquí se desprende que las reglas formales con que el diseño federal pauta las relaciones
entre actores en cada sector de políticas constituyen una referencia de primer orden para
entender el resultado de éstas.

Bibliografía
• Acuña, C. y Repetto, F. (2000) Desarrollo institucional para una mejor provisión
de bienes y servicios sociales a los pobres, borrador, CEDI.
• Benton, A. (2003) “Presidentes fuertes, provincias poderosas: la economía
política de la construcción de partidos en el sistema federal argentino”, en Política
y Gobierno, X (1), primer semestre.
• Diaz-Cayeros, A. (2004) “Do Federal Institutions Matter? Rules and Political
Practices in Regional Resource Allocation in México?” In Gibson E. L. (ed.), Op.
Cit. Pp. 297-322.
• Falleti, T. (2005) “A Sequential Theory of Decentralization: Latin American
Cases in Comparative Perspective”, en American Political Science Review, 99, 3,
August 2005.
• Garman Ch., Haggard S. & Willis E. (2001) “Fiscal Decentralization: A Political
Theory with Latin American Cases”, en World Politics, 53, 2001, pp. 205-36.
• Gibson, E. L. (2004) “Federalism and Democracy: Theoretical Connections and
Cautionary Insights.”, en Gibson E. L. (ed.), Federalism and Democracy in Latin
America. Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press. Pp. 1-28.
• Gibson, E., Calvo, E. y Falleti, T. (1999) “Federalismo redistributivo:
sobrerrepresentación territorial y transferencias de ingresos en le hemisferio
occidental”, en Política y Gobierno, VI (1), primer semestre.
• Hall, P. (2010) “Historical Institutionalism in Rationalist and Sociological
Perspective”,en Mahoney, J. y Thelen, K. (Eds) Explaining Institutional Change
Ambiguity, Agency, and Power, Cambridge University Press, Nueva York.
• Hall, P. (1993) El gobierno de la economía, Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, Madrid
• Hall, P. y Taylor, R. (1996) ”Political Science and the Three New
Institucionalism”, en Political Studies, nº 44.
• Knight, J. (1992) Institutions and Social Conflict, Cambridge University Press.
• March, J. G. y Olsen, J. (1993) "El nuevo institucionalismo: factores organizativos
de la vida política", en Zona Abierta, (63/64 ): 1-43.
• Peters, G. (2003) El nuevo institucionalismo: la teoría institucional en ciencia
política, Gedisa, Barcelona.
• Samuels, D. y Mainwaring, S. (2004) “ Strong Federalism, Constraints on the
Central Government, and Economic Reform in Brazil”, en Gibson, E. (de.) (2004)
op. cit.
• Stepan, A. (2001) “Toward a New Comparative Politics of Federalism
(Multi)nationalism, and Democracy: Beyond Rikerian Federalism”, en Arguing
Comparative politics, Stepan, A, Oxford: Oxford University Press.
• Scott, R.W. (2001) Institutions and Organizations, Thousan Oaks, Sage
Publications, 2ª Ed.
• Wibbels, E. (2005) Federalism and the Market. Intergobernmental Conflictt and
Economic Reform in the Developing World, Cambridge Univ. Press, New York.

Material bibliográfico complementario obligatorio


• Leone, J. A. R. (2003) “El neoinstitucionalismo y la revalorización de las
instituciones”, en Reflexión política, 5(9), 37-44. Disponible aquí.
• Kalmanovitz, S. (2003) “The new institutionalism school”, en Revista de
Economía Institucional, 5(9), 189-212. Disponible aquí.
• Linz, J. J. (1999) “Democracia, multinacionalismo y federalismo”, en Revista
Española de Ciencia Política, (1), Leer págs 7 a 37. Disponible aquí.

FORO
Foro de consultas - clase 3
Tuesday, 20 de August de 2019, 09:05

Bienvenid@s, estudiantes, a la clase 3 de Federalismo Fiscal.

Hoy comenzamos el tema de las instituciones federales. Para abordarlo, el módulo de esta
semana presenta material bibliográfico de lectura obligatoria, junto a una actividad.

L@s alentamos a comenzar las lecturas, iniciando por el texto de la clase y luego la
bibliografía propuesta.

¡No olviden realizar la actividad y tenerla como referencia en las lecturas!

Aquí estamos para iniciar el intercambio...

de Maximiliano Rey - Monday, 12 de August de 2019, 16:27

Dado que hay una actividad, no abriremos un disparador de debate aquí. Les dejamos
tiempo para que puedan leer la biblio obligatoria y elaborar con calma la actividad. Esta
no trata sobre un problema de resultados de política pública (aunque si tiene datos de
resultados no está mal ponerlos) sino de coordinación entre jurisdicciones!!!!!

Tengan especial cuidado en la definición de instituciones y su importancia!


Éxitos!

Actividad obligatoria

Actividad - clase 3
Tuesday, 20 de August de 2019, 09:03

Dada la definición y características del sistema federal de gobierno expuestas en estas tres
clases iniciales, presente un problema de coordinación real o ficticio. ¿Qué rol pueden
jugar las instituciones en el mismo? Luego explique qué consecuencias puede tener este
problema para la concepción de “democracia ampliada” tratada en ésta clase

Silvina Perez Heredia - Monday, 26 de August de 2019, 19:45

La Constitución de 1994 en su Art. 75 consagra y prevé que el Congreso a través


de su Cámara de Senadores debe generar, promover e impulsar en acuerdo con
las Provincias y la Nación una Ley de Coparticipación Federal de Impuestos
nueva, dado que la última sancionada corresponde al año 1988 “Ley 23-548” la
que adolece de muchas asimetrías en contra de los grandes distritos (Buenos
Aires, CABA, Córdoba, Santa Fe, Mendoza) y en favor de las Provincias con menor
población y producción.
Maximiliano Rey - Monday, 9 de September de 2019, 18:28

Hola Marta. Es un buen ejemplo. La institucionalidad en este caso cuál sería?


Leer más detenidamente a qué llamamos Democracia ampliada!
ANDREA VERONICA BERMUDEZ - Sunday, 25 de August de 2019, 21:31
Un problema de coordinación es la detracción del 15 por ciento establecida por
el gobierno central cuyo fin era compensar “la caída de los aportes patronales
tras el régimen de capitalización individual (1994)”.
Esto persistió durante el tiempo y como resultado de esta medida, más del
cincuenta por ciento de la “masa coparticipable que debían recibir las provincias
por distribución primaria”, sólo accedieron a recursos que escasamente
superaron la mitad de dicho porcentaje.
Casi finanlizando su mandato, Cristina Fernandez, mediante el decreto
2635/2015, pone fin a la detracción del 15 % de los "fondos coparticipables para
fondear a ANSES, que se realizaba desde 1992".
Esta medida, encuentra su motivación en un fallo de la Corte a favor de las
provincias de Santa Fe, Córdoba y San Luis, en una demanda que estas
presentaron en 2006 contra el gobierno nacional.
En ese momento estas provincias habían declarado inconstitucional la
detracción de fondos coparticipables.
El gobierno de Fernandez devuelve los fondos a todas las provincias.
Posteriormente, el gobierno actual derogó el decreto mencionado y esto fue
acompañado por una medida judicial que suspendió la decisión del gobierno
saliente.
Sin embargo en febrero de 2016, se firma otro decreto de necesidad y urgencia
que contempla la devolución, en un plazo de cinco años, del 15 por ciento que
se retiene por coparticipación.
La norma establece que la devolución del 15% “se hará en forma progresiva y
escalonada durante los años 2016, 2017, 2018, 2019 y 2020, estableciéndose
como fecha límite para su eliminación definitiva el 1 de enero del año 2021".
Este ejemplo deja a las claras que no importa el color del gobierno de turno sino
la centralidad de las decisiones en detrimento de las provincias y el cumplimiento
con el federalismo argentino, acumulando las decisiones en el gobierno central
sin generar un conceso con los gobiernos provinciales.
Esta discrecionalidad y desigualdad en sí puede dirimirse en una instancia judicial
aunque los fallos han sido poco favorables o tardan en expedirse.
Este tipo de decisiones pone en jaque a la democracia ampliada ya que las
medidas tomadas afectan considerablemente al federalismo, es decir a los
gobiernos provinciales y a sus habitantes.
Por eso las provincias deben fortalecer el rol que cumplirán dentro de la
democracia ya que “el federalismo enfrenta diversos desafíos como fortalecedor
de la misma”
Stefan sostiene que este tipo de decisiones que como en el ejemplo afectan la
democracia son resoluciones del tipo autoritario y no federal, "aunque sus
normas formales así lo postulen, puesto que de movida en la práctica no está
garantizada la vigencia de la autonomía subnacional, lo cual seguramente incluirá
que los altos cargos de gobierno subnacionales serán elegidos por las autoridades
nacionales y no por cada comunidad política local”.
Maximiliano Rey - Monday, 9 de September de 2019, 18:41

Hay problema de coordianción cuando una medida es acordada en un Pacto


fiscal o sancionada en una Ley?
Lucero, María Laura

Dada la definición y características del sistema federal de gobierno expuestas en estas


tres clases iniciales, presente un problema de coordinación real o ficticio. ¿Qué rol
pueden jugar las instituciones en el mismo? Luego explique qué consecuencias puede
tener este problema para la concepción de “democracia ampliada” tratada en esta
clase.
El tema para plantear es el Ordenamiento Territorial en la Provincia de Mendoza. El
avance de la urbanización sobre las zonas rurales, que no se limitaba al área del gran
Mendoza sino a todos los departamentos de la provincia, es un fenómeno que llevaba
décadas a pesar de las advertencias sobre sus consecuencias negativas. El principal
problema era la falta de coordinación que se produjo entre el gobierno provincial y los
municipios durante años. Esto permitió la construcción de numerosos barrios privados en
el piedemonte mendocino y en zonas agrícolas. Existían muchas normativas y no todas
se aplicaban; tampoco se planificaban y coordinaban las políticas entre la provincia y los
municipios y el control que ejercía el Estado era débil e insuficiente. Esta situación ha
llevado a generar las siguientes son las consecuencias debido a la escasa intervención de
los dos niveles de gobierno:

- Desequilibrio territorial entre zonas urbanas y rurales.


- Deterioro en las condiciones ambientales.
- Falta de integración entre el sistema productivo y energético.
- Deficiencia en la gestión del recurso hídrico.
- Inequidad social y falta de conectividad y accesibilidad.

Luego de muchos años se logró aprobar en la legislatura la Ley provincial N° 8999 que
es el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial que constituye el primero en la historia
de Mendoza y del resto de las provincias argentinas. El plan es el punto de partida de los
procesos de ordenamiento que tendrán que desarrollarse en Mendoza durante los
próximos 30 años y así planificar acciones que permitan mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos, mediante la planificación municipal. Se establece cuáles son las
competencias de los dos niveles de gobierno, la articulación que deben realizar los
mismos y que los recursos presupuestarios para su cumplimiento deben ser aportados por
la provincia.
El plan busca que la provincia tenga un uso más eficiente del agua donde es difícil
conseguirla, infraestructuras que permitan acceder a un hábitat adecuado, evitar el
deterioro ambiental; y diversificar la matriz productiva y la ocupación de las tierras no
irrigadas -mejorando para esto la conectividad y la accesibilidad a los servicios y las
comunicaciones. Se garantiza la interacción entre las distintas instituciones y los
mecanismos de participación social y se establece una serie de instrumentos que facilitan
la gestión, control y evaluación del desarrollo de este.
El entendimiento institucional logrado por el gobierno provincial, los municipios,
universidades nacionales y los habitantes de Mendoza lograron tener una ley y un plan
para el desarrollo sustentable que contribuyen a la gobernanza de la provincia y a
fortalecer la democracia ampliada
Clase 04 – 27/8/2019
Introducción
Partidos políticos y coordinación partidaria
Objetivos específicos

Que los estudiantes:

• Conozcan los análisis de los “partidos políticos” como variable relevante para
comprender al federalismo.
• Se familiaricen con la problemática de la nacionalización del sistema partidario.
• Reconozcan en la dimensión federal un elemento clave para comprender el
funcionamiento del sistema partidario

Retomando lo visto en la clase pasada, se comienza señalando que, si bien las


instituciones son importantes, no son la única variable a relevar y entonces se introduce
una perspectiva que matiza su rol, a partir de la intervención del sistema de partidos,
variable que también juega un rol junto a otras que serán vistas en clases posteriores.

Seguidamente se presenta la dimensión de la nacionalización partidaria, sus


problemáticas centrales como espacio de articulación partidario y el rol de las
instituciones federales asociadas a la cuestión

4.1.- Matizando el peso de las instituciones: el rol de la


“praxis política” y los partidos políticos
Como se ha notado, desde la ciencia política y estudios de políticas públicas, varios
autores han realizado investigaciones destinadas a evaluar el impacto de las instituciones
federales, lo cual ha derivado en ricos debates sobre las variables que influyen en el juego
político entre jurisdicciones.

Como ha sido apuntado más arriba, algunos autores como Stepan (2001) otorgan un fuerte
peso a las instituciones. Otros autores partícipes del debate le otorgan menos importancia
a las instituciones federales, o por lo menos las equiparan con otro tipo de variables a
observar.

Una perspectiva que no rompe en su totalidad con la importancia del concepto


“institución” 1 afirma que es innegable la función del federalismo, en tanto diseño
institucional, en la superación de problemas de unificación e integración nacionales. Sin
embargo, es más discutible en qué medida impacta en el día a día de la política y la
hechura de políticas.

Por ejemplo, Gibson, ubicándose en el medio de posturas institucionalistas y de praxis


política, por un lado arguye que existe un consenso sobre “el poder intrínseco del diseño
constitucional, y el hecho de que una constitución federal da forma a la probabilidad de
distribución de poder, tanto entre niveles de gobierno como entre actores con base
regional” (Gibson, 2004:7). Pero, por otro lado manifiesta que la evidencia empírica
muestra un grado de variación que excede lo que podría ser predicho desde el diseño
institucional, puesto que las características del sistema político “afectan la centralización
del sistema federal y la distribución de poder entre instituciones y actores políticos –
configurando y reconfigurando los arreglos codificados en la constitución federal“
(Gibson, 2004:8).

Vale decir, esta mirada mete de lleno al sistema político (que veremos en profundidad en
las siguientes clases) como variable relevante en el juego federal. Si bien diferentes
autores entienden como formando parte del sistema político a variables tales como tipo
de régimen y leyes electorales, el elemento que desempeña un rol determinante en la
dinámica política de las federaciones es el sistema de partidos, “a través de los incentivos
que provee a los actores políticos y los mecanismos institucionales que pone en
movimiento” (Gibson, 2004:21).

Esta primera mirada asigna impacto a ambos conjuntos de variables (institucionales y de


prácticas políticas) e incluso termina sosteniendo que existe un efecto interactivo entre
las instituciones federales y las características del sistema político, especialmente en lo
tocante a la configuración partidaria.

Una segunda perspectiva cambia la mirada respecto del rol de las instituciones, a las que
asigna menos peso que a los cambios en las “political practices”.

Por ejemplo, en la senda de Riker (1968), para Díaz Cayeros (2004) las prácticas
políticas son resultado del funcionamiento del sistema de partidos, y centralmente del
control de la nominación partidaria2.

Lo definitorio de dicho sistema3 es el grado en que los mecanismos de funcionamiento de


los partidos otorgan el control a la élite central y por ende refuerzan el alineamiento
Nación-provincia.

En este sentido, enfatizando la importancia de la regulación del sistema político y


especialmente la forma en que éste se encuentra organizado, tanto en el plano formal
como informal, ingente literatura política sobre federalismo en Argentina centra su
análisis sobre las posibilidades de facilitar la cooperación que posee la dinámica político-
electoral (Benton, 2003; Gibson, Calvo y Falleti, 1999; Wibbels, 2005).

De nuevo, se observa el nivel de integración nacional del sistema partidario, dado que de
ser alto operaría al interior de cada partido un tipo de coordinación jerárquica (de nación
hacia provincias). Evidentemente esta dimensión está relacionada con la armonía
partidaria entre los gobiernos de las diferentes jurisdicciones (gobierno dividido vs.
gobierno unificado 4), la cual también constituye otro factor relevante a la hora de
entender la realidad federal.

En definitiva, esta perspectiva toma como variable determinante al sistema de partidos y


al sistema electoral que lo acompaña, aunque también apuntan al régimen fiscal como
causa relevante 5. Es de destacar que la mayoría de estos análisis toman como objeto de
estudio grandes reformas del estado o los procesos de acceso al poder.
Sin embargo, según advierte Escolar (2009:18), deben evitarse las lecturas lineales de
esta variable debido a la desnacionalización de los partidos: “Argentina habría entrado en
una fase de escasa coordinación a través del sistema político”, como producto de la
condición subnacionalmente fragmentada del sistema político (y por ende la
desnacionalización política) que reconoce el consenso académico sobre la materia.

Retomando el hilo del debate entre explicaciones centradas en las instituciones federales
y análisis que advierten variables de prácticas políticas, se encuentran quienes atribuyen
más peso al segundo tipo de variables que al primero, pero a su vez, a estas “political
practices” le dan un contenido que excede la existencia o no del sesgo nacionalizador del
sistema de partidos, agregando “agency based variables”.

David Samuels y Scott Mainwaring (2004) son un ejemplo claro. Si bien no se separan
totalmente de Gibson, en su análisis finalmente las variables “políticas” adquieren un
protagonismo mayor que las institucionales. Considerando el caso brasilero, otorgan peso
explicativo a las instituciones federales del país, pero inmediatamente agregan variables
políticas que operan sobre los condicionamientos impuestos por aquellas.

Los autores inician su recorrido acordando con los estudiosos que entienden al
federalismo como un “bargaining game” entre nación y provincias, y que agrega “veto
players” a ese juego, “y por lo tanto que es probable que las principales reformas políticas
en el nivel nacional sean más dificultosas que en otros sistemas” (Samuels y Mainwaring,
2004:86). En este sentido, los autores se explayan sobre cuatro variables institucionales
federales que, al generar distintos grados de constreñimiento sobre las iniciativas del
gobierno central, diferencian tipos de federalismos:

1. los recursos de base de los gobiernos subnacionales, que surgen a partir de cómo
se distribuyen los recursos entre los diferentes niveles de gobierno;
2. el poder de los gobernadores, el cual se nutre del poder de nómina, de despido, de
recaudar y gastar, y la influencia sobre los legisladores nacionales;
3. la articulación de intereses subnacionales en el congreso nacional, esto es, si los
legisladores privilegian intereses subnacionales sobre intereses partidarios o a la
inversa, lo cual depende de los incentivos que el diseño institucional coloca a la
carrera política de los legisladores; y
4. la distribución de funciones gubernamentales a través de los niveles de gobierno.

Según los valores que adopten estas variables, mayor o menor será el constreñimiento de
las jurisdicciones subnacionales sobre el gobierno central. Sin embargo, llegados a este
punto, el análisis se aparta de una mirada exclusivamente centrada en las características
institucionales federales, agregando “la capacidad de presidentes efectivos de remodelizar
a las instituciones políticas” (Samuels y Mainwaring, 2004:90). En concreto, el análisis
es complejizado sumando tres “agency-based variables”, a saber: liderazgo presidencial,
apoyo al presidente en el poder legislativo y performance presidencial.

En resumen, varios autores centran la explicación de los procesos de políticas públicas en


la interacción entre variables institucionales y de praxis política. Esta diferenciación
respecto del institucionalismo es más pronunciada incluso entre algunos autores que, aún
refiriéndose nominalmente a las instituciones, otorgan el mayor peso causal en las
prácticas políticas. A su vez, dentro de éstas, la literatura mencionada incluye tanto
elementos de partidos políticos como lo que aquí denominaos “factores de agencia”.
Este interesante debate marca una bisagra respecto de las interpretaciones
institucionalistas y ayuda en parte a entender mejor la articulación intergubernamental,
mediante la consideración de los alineamientos partidarios y echando luz sobre variables
de agencia como el liderazgo., como se observa abajo.

Lo introducido en la última parte de esta clase, que agrega variables a la mirada


institucionalista da pie a las próximas clases, sobre el sistema de partidos. Sin embargo,
los factores explicativos que presentaremos a lo largo de la materia exceden esta
perspectiva, puesto que en nuestro recorrido por este curso aparecerán otras variables,
relacionadas con la literatura de relaciones intergubernamentales, que también exceden
el rol de las instituciones.

4.2.- La nacionalización del sistema partidario


En lo que sigue se analiza el fenómeno de la nacionalización partidaria. Una variable
central al momento de dar cuenta del formato de un sistema partidario refiere a los
sistemas electorales. Las proposiciones más generales sobre la influencia del sistema
electoral en el sistema de partidos han dado por presupuesto que éstas solamente se
aplicarían a nivel local. Un ejemplo de esto son las conocidas “leyes” de Duverger (1954)
que proponían una relación directa entre la estructura de la fórmula electoral y la cantidad
de partidos. Sin embargo, el hecho de que dicha fórmula tenga un efecto en la cantidad
de partidos a nivel local no implica que dicho efecto sea replicable a nivel nacional.

Por ejemplo, un sistema electoral mayoritario de circunscripciones uninominales para la


elección de parlamentarios genera para Duverger (1954) un sistema bipartidista a nivel
local. Sin embargo, esto no implica necesariamente que el parlamento esté integrado por
dos partidos nada más, ya que para que esto sea verdadero los dos mismos partidos
deberían competir en todas las circunscripciones.

Es decir, resta conocer qué explica y bajo qué condiciones se generaría que un
bipartidismo a nivel de distrito genere un sistema bipartidario nacional. En términos
lógicos una serie de bipartidismos distritales –por ejemplo, estimulados por regla de
mayoría simple- podría derivar en un sistema que contenga tanto partidos como
bipartidismos distritales.

Es decir, de modo gráfico, se trata de explicar que las condiciones de articulación nacional
pueden ser en un extremo del tipo de las presentadas en el cuadro 1 – integradas- o del
tipo de las presentadas en el cuadro 2- no integradas.
Esta pregunta por la articulación de los distritos nos coloca dentro de la interrogación por
el grado de la “nacionalización” del sistema partidario. Por esa razón conviene antes de
ingresar específicamente en la discusión de la teoría de la coordinación estratégica acerca
del modo de articular distritos, o nacionalizar el sistema, dar cuenta de las teorías de
nacionalización subyacentes.

4.3.- Perspectivas acerca de los procesos de


nacionalización
Retomando lo presentado por Escolar (2011) es posible afirmar que dos tradiciones de
investigación concurren al abordaje del proceso de nacionalización. Una de tipo
sociológico-política, heredera del funcionalismo y la teoría de la modernización, y la otra
politológica, preocupada por la formación y estabilización de los sistemas políticos
nacionales (estatales).

4.3.1. La tradición sociológico-política


La tradición sociológico-política retoma ejes de la teoría funcionalista de la
modernización y los orienta hacia el estudio de la formación de electorados, actores
políticos, intereses y preferencias geográficamente integradas en un modelo histórico de
relaciones entre centro y periferia.

Esta tradición se propone por una parte dar cuenta de las transformaciones políticas que
a partir de la instauración de los estados democráticos contemporáneos operan como
aglutinadores de las identidades y preferencias políticas individuales y que a su vez
agregan coalicionalmente a las elites locales y regionales e institucionalizan
organizaciones políticas unificadas en todo el territorio del Estado (dimensión territorial).
En forma paralela, investiga cómo se desarrollan la asimilación o persistencia de
diferencias grupales y la condensación progresiva de diferentes formatos de identificación
adscriptiva de la ciudadanía del Estado (dimensión funcional).

En una primera etapa los resultados de este programa de investigación van a ser
concluyentes, e indicarán que al menos en Europa occidental el proceso de
nacionalización se habría consolidado en la primera mitad del siglo XX (Lipset y Rokkan,
1967; Rokkan, 1970). En una segunda etapa, esta proposición va a verse moderada, al
reconocerse cuatro diferentes modelos institucionales donde las dimensiones territoriales
y funcionales de la nacionalización serán interpeladas más o menos eficazmente por
clivajes 6, identidades e instituciones de ámbito regional o local (Rokkan y Urwin, 1983).
Dichas estrategias de integración nacional variarán entre un extremo centralizado y
uniforme y otro descentralizado con acomodación de identidades múltiples. Los cuatro
casos de Estado democrático constitucional resultantes serán el unitario, la unión estatal,
el federalismo mecánico (sin clivajes adscriptivos institucionalizados) y el federalismo
orgánico (con clivajes adscriptivos institucionalizados) (Rokkan y Urwin, 1983).

Sintéticamente, la tradición sociológico-política sostiene expresamente que los hechos


políticos tienen una explicación social externa a su desarrollo. De acuerdo a ello todos los
elementos que configuran al sistema político nacional tendrán un origen en las
condiciones sociales, económicas y culturales que han permitido integrar nacionalmente
al Estado.

4.3.2. La tradición politológica


La tradición intelectual politológica asume una postura más endógena relativa a los
procesos de nacionalización, la cual consiste en conceptuar las razones por las cuales los
actores políticos locales y la ciudadanía geográficamente desagregada pasaría a
constituirse en organizaciones que agruparían a elites locales y regionales, y a su vez las
preferencias individuales de los ciudadanos se orientarían paulatinamente a un
reconocimiento de la jerarquía decisional y priorizarían intereses y políticas a escalas cada
vez mayores y centralizadas (Caramani, 1996).

En gran medida esta postura se pregunta sobre el proceso de transformación de


candidaturas locales a otras originadas en un partido, ya sea por medio de la coordinación
y aglutinamiento interno parlamentario o a través de la vinculación externa con intereses
grupales o corporativos (Chhibber y Kollman, 2004). En cualquier caso, la
nacionalización se haría presente en tales marcos teóricos al transformarse la estructura
de preferencias de base local o parroquial en una de perfil más ideológico longitudinal
que trascendería los estrechos márgenes de los distritos electorales y la política territorial
(Caramani, 2004).

Para resolver el problema de la coordinación interdistrital y poder explicar que las


elecciones en un distrito tienen efectos “más que locales”, diversos autores dentro de la
Ciencia Política han considerado que los efectos estudiados tienden a “proyectarse” a
nivel nacional en base a distintos argumentos (Cox 1997: 184):

1. Duverger (1957) consideró que el sistema nacional replica la estructura


bipartidista local, en un sistema mayoritario de circunscripciones uninominales,
como consecuencia de la existencia de partidos centralizados y una tendencia a
ver los problemas políticos desde el punto de vista nacional. Sin embargo, no
explica por qué las burocracias distritales jerarquizarían la perspectiva sistémica
o nacional. Entonces, desde nuestro punto de vista, tal como lo señala Cox, este
tipo de argumento se limita a dar por sentado lo que debía demostrar.
2. Leys (1959) considera que la respuesta se encuentra en que el voto estratégico en
las elecciones nacional no se produce a favor de los partidos políticos que dominan
la arena local, sino en favor de los dos partidos principales en el parlamento.
3. Sartori (1968) propone que el sistema de pluralidad simple tiene efecto sólo
cuando el sistema de partidos está estructurado (está organizado a nivel nacional
y tiene una reputación ideológica definida con un electorado que lo sigue). La idea
se refiere a que cuanta más presencia territorial tengan los partidos y más
afianzados estén en una ideología, más probable es que sean uno de los dos
partidos que compiten en cada uno de los distritos. Si dos partidos compiten en
todos los distritos, el efecto del sistema mayoritario a nivel local se proyecta a
nivel nacional.

Sin embargo, siguiendo a Cox (1997: 185) se puede afirmar que ninguno de estos
argumentos es completamente válido. Los mismos fundamentan la proyección de los
efectos del sistema electoral en la nacionalización de los partidos políticos, pero no
explican cómo y bajo qué incentivos los grupos políticos locales se alían inter-
distritalmente para formar partidos nacionales, dando lugar de esa forma a que el sistema
local se pueda replicar a nivel nacional.

Para Cox (1997) los factores que empujan al sistema a nacionalizarse no dependen de la
estructura electoral, pero sí se encuentran limitados por esta. Si el sistema tiende al
bipartidismo a nivel local, no habrá a nivel nacional más partidos que el número de
distritos por dos; y si el sistema tiene a Magnitud 7 (M) +1 partidos, no habrá más que
M+1 por la cantidad de distritos.

No obstante, un límite superior en la cantidad de partidos no explica por qué las elites
políticas locales deciden nacionalizarse, uniéndose bajo etiquetas que atraviesan las
fronteras distritales. Cox (1997: 186- 193) considera que el motivo reside en una
economía de escala en la que los grupos locales necesitan el apoyo de un número amplio
de legisladores para llevar a cabo sus objetivos. Con ese objetivo, buscan el apoyo de
grupos de otros distritos para que se unan bajo una única etiqueta partidaria. Los
incentivos para este enlace inter-distrital se pueden ver en:

1. La búsqueda de la aprobación de una política nacional de un grupo de interés que


se encuentra distribuido a lo largo del país (por ejemplo, un movimiento obrero),
lo lleva a formar un partido.
2. Las elecciones presidenciales simultáneas con las legislativas llevan a varios
grupos políticos de distintos distritos a presentarse detrás del candidato
presidencial, formando un solo partido. De esta forma, el sistema mayoritario de
elección presidencial termina influyendo en el sistema de partidos del poder
legislativo 8.
3. La búsqueda de elegir a un primer ministro necesita de alianzas inter-distritales
para poder conseguir una mayoría 9
4. La existencia de barreras de entrada en el sistema electoral nacional relacionadas
a los resultados electorales distritales influye en la formación de coaliciones inter-
distritales. Cuando la posibilidad de ganar un cargo a nivel nacional está
relacionada a haber ganado o competido en un número determinado de distritos,
los incentivos a formar o unirse a partidos inter-distritales son más grandes.
5. La búsqueda de financiamiento es más simple para aquellos partidos con
presencia nacional.
Estos cinco factores sirven de “empuje” para que los grupos políticos locales busquen
aliarse de forma inter-distrital. El primer factor corresponde a la estructura social a nivel
nacional, mientras que los cuatro últimos corresponden a la estructura electoral a nivel
nacional (Cox 1997: 193).

En síntesis, los grupos políticos tienden a formar coaliciones inter-distritales incentivados


por las reglas electorales nacionales y la estructura social. La variación de estos incentivos
va a afectar la forma en que la relación entre el sistema electoral y el sistema de partidos
a nivel de distrito se proyecte a nivel nacional.

Sin embargo, la crítica a Cox considera que la solución propuesta retoma el supuesto de
la jerarquía entre niveles y por lo tanto al igual que el resto de las explicaciones presupone
lo que debe explicar. Esto tiene dos efectos, por un lado, genera problemas de
accountability o control electoral a nivel subnacional –dicho rápidamente, los votantes y
los partidos deberían relegar su preferencia local en pos de la nacional- y entiende a los
distritos subnacionales como meras instancias administrativas sin capacidad de incidir
sobre el sistema de preferencias de los actores (Escolar, 2011).

En lo que refiere a la segunda cuestión, cabe tener presente que aún sin clivajes
intransitivos o adscriptivos en el interior de estas sociedades subestatales, mas no sea por
su sola existencia es sumamente probable que se generen intereses institucionalizados.
En realidad, lo más razonable es que tales intereses institucionalizados sí obtengan
representación como “intereses regionales”, y puedan hacerlo a diferencia de otros
factores regionalizados (económicos, culturales, lingüísticos, etcétera) que justamente por
no contar con un origen institucional, carezcan de una constituency y un Estado donde
obtener representación política. Si esto último es cierto, la “desnacionalización” del
sistema político, y con ello la presencia de condiciones de baja o nula integración en el
comportamiento estratégico del electorado y las elites políticas, no serían únicamente el
resultado de diferencias grupales sino además un resultado histórico de la existencia
misma de sociedades democrático-liberales subestatales, que comparten el territorio, el
pueblo y la autoridad política en el interior de un mismo Estado nacional (Moreno, 2008).

4.4.- Los “fallos de coordinación” o la


desnacionalización
Al como se ha afirmado previamente, la teoría de la nacionalización encuentra su límite
al menos ante tres situaciones: la presencia de instituciones federales, la existencia de
clivajes adscriptivos y la presencia de comunidades cívicas autónomas. La operación de
estos factores sobre el sistema político generaría fallos en la coordinación.

En lo que sigue se presentarán ambas situaciones

4.4.1. La coordinación estratégica ínter distrital y las estructuras de clivaje

De igual modo que a nivel local, el número de partidos de un sistema va a depender de la


interacción entre la estructura social y la estructura electoral: allí en donde haya una
población diversa entre distritos y un sistema proporcional será más difícil que los grupos
políticos formen partidos nacionales que terminen reduciendo el número de partidos
legislativos a nivel nacional.

Si todos los candidatos consideran que es provechoso unirse a una etiqueta partidaria que
presente candidatos en todos los distritos, el bipartidismo local se convertirá en
bipartidismo a nivel nacional (Cox 1997: 201). Pero esto es más difícil de lograr allí en
donde la población es diversa y los clivajes se encuentran concentrados territorialmente.

En este sentido, a la hora de contar cuántos partidos formarán el sistema no sólo se tendrán
en cuenta las reglas de juego electoral sino también los clivajes existentes en la sociedad
y la distribución del mismo en el territorio. En palabras de Cox (1997: 204):

“el número de partidos es una función interactiva de la diversidad social y la


permisividad electoral”.

Si bien las ideas más institucionalistas sobre los determinantes del sistema de partidos se
creyeron por mucho tiempo como incompatibles con las posturas sociológicas, sus
posturas no son contrapuestas (Cox y Neto 1997: 151). Ni el sistema electoral por sí sólo,
ni únicamente los clivajes sociales pueden explicar la conformación del sistema de
partidos. Una visión integral y multicausal de los condicionantes del mismo se presenta
como más adecuada, en donde los clivajes sociales y las leyes electorales interactúan en
la determinación del número de partidos.

Para entender esta interacción, primero se debe entender cómo los clivajes sociales se
reducen desde un número grande de diferencias sociales a un número más pequeño de
partidos políticos, como consecuencia de las decisiones de un grupo de personas (Cox y
Neto 1997: 152). De hecho, para Cox este proceso de reducción se puede dividir en tres
etapas:

1. La transformación de los clivajes sociales en preferencias partidarias: las


decisiones que llevan a que clivajes se transformen en partidos políticos o
preferencias partidarias determina el número de partidos incluso antes de que los
votantes ejerzan su voto.
2. La transformación de las preferencias partidarias en votos: en esta etapa, el voto
estratégico juega el papel principal.
3. La transformación de votos en escaños: en donde las reglas electorales dan el
último paso en la determinación del número de partidos.

De esta forma, se observa como el número de partidos que componen el sistema partidario
no está solamente determinado por las reglas electorales, sino que parte de una estructura
de clivajes que es determinante.

En este sentido, el sistema partidario tendrá muchos partidos si i) tiene muchos clivajes
sociales, y ii) tiene un sistema electoral permisivo que permite a los decisores políticos
crear partidos políticos en base a estos clivajes (con expectativas reales de éxito) (Cox y
Neto 1997: 155).

Teniendo en cuenta la influencia que tienen las elecciones ejecutivas en las legislativas
Cox y Neto (1997: 160) plantean que esta influencia también interacciona con los clivajes
sociales. En este sentido, plantean y testean empíricamente un modelo en el que:
1. Los clivajes sociales influyen tanto en el número de partidos ejecutivos como
legislativos.
2. Las reglas electorales para las elecciones legislativas y ejecutivas, influyen
respectivamente en el número de partidos para cada rama de gobierno.
3. La proximidad entre las elecciones ejecutivas y legislativas influye en el número
de partidos legislativos.

Cuadro 1: Representación esquemática de la relación entre clivajes sociales, reglas


electorales y número de competidores en elecciones ejecutivas y legislativas.

Por lo tanto, se entiende que los clivajes sociales interactúan con las reglas electorales
para influir en el número de partidos ejecutivos y legislativos a nivel nacional. Cuantos
más clivajes sociales haya que busquen representación política y puedan formar grupos
políticos con probabilidades de éxito, más partidos habrá en el sistema nacional, siempre
y cuando el sistema electoral sea permisivo. Este efecto se ve aminorado a nivel
legislativo, si las elecciones a cargos ejecutivos (con reglas electorales más restrictivas)
se realizan de forma simultánea.

4.4.2 La coordinación estratégica ínter distrital y las estructuras federales

Existe por otra parte un cuerpo bibliográfico que vincula la desnacionalización a la


existencia de la descentralización política y administrativa. Se puede encontrar su origen
en los trabajos pioneros de Riker (1964) y la continuidad en trabajos más recientes como
los de Chhibber y Kollman (2004) y Samuels (2003).

Según estos estudios la descentralización político -administrativa, en cuanto aumenta el


“premio” de las unidades subnacionales para la dirigencia política, induce a la
“desnacionalización” y/o fragmentación del sistema. La hipótesis sostiene que el grado
de centralización de la estructura de gobierno está positivamente asociado con el grado
de homogeneidad en la distribución territorial del voto.

La explicación más influyente (Chhibber y Kollmann 2004) sostiene que los votantes
orientan su atención en el nivel de gobierno que está a cargo de los temas que los afectan
más directamente y los partidos ajustan sus estrategias de acuerdo a esas percepciones.
En este marco, si la autoridad y los recursos financieros están concentrados en el gobierno
nacional los ciudadanos (y los partidos) se orientan hacia la escala nacional, en tanto que
si la autoridad o los recursos se trasladan hacia los niveles subnacionales de gobierno, las
políticas distritales ganan relevancia y se vuelve más probable que los resultados
electorales varíen a lo largo del territorio (Leiras 2010). Del mismo modo, Cox (1999)
sugiere, por la inversa, que menor será la agregación nacional de los partidos cuanto más
federal sea el sistema. Si bien esta explicación está en la base de diferentes trabajos sobre
la Argentina y América Latina (Calvo y Escolar 2005; Leiras, 2010) no presenta
evidencias concluyentes. En este marco, se destaca para América Latina la investigación
de Marcelo Leiras (2010) que se concentra en cuatro casos: Argentina, Brasil, Colombia
y México. A partir de observar la evolución del grado de nacionalización partidaria en
relación a la descentralización política y fiscal, junto a otras variables como la
heterogeneidad cultural el autor concluye que, si bien existen evidencias parciales de que
las estructuras federales, y en especial la descentralización favorecen la
desnacionalización no es posible determinar si es un factor causal o facilitador en contacto
con otras dimensiones. Sobre esto se profundizará en la próxima clase.

4.4.3.- La coordinación estratégica ínter distrital, Identidades Regionales


y Clivajes de tipo “institucional”

Tal como se sostuvo más arriba las teorías de la nacionalización, en las versiones
expuestas, por diferentes razones asumen que las instituciones subnacionales, sin
presencia de clivajes adscriptivos son relativamente inocuas respecto a la articulación de
los distritos, ya que no serían más que simples diferenciaciones administrativas de menor
jerarquía- tanto para políticos como votantes. Como ya se especificó la cuestión es más
compleja: puede generar problemas de “representación imperfecta” y ser generadores de
intereses de tipo sub-nacional.

En este momento conviene explayarse sobre este segundo punto. Para ello nos
concentraremos en los “neorregionalismos autonómicos” de España, para lo cual nos
valdremos de la investigación de Núñez Seixas (2005).

El nuevo Estado de la Autonomía fundió las 50 provincias pre-existentes en 17


comunidades autonómicas novedosas. Las nuevas comunidades, desde el inicio fueron
explícitamente divididas en dos: las “nacionalidades históricas” en referencia a aquellas
que poseían estatuto de autonomía previo a la guerra civil (Cataluña, País Vasco y
Galicia) y las restantes catorce. También en su origen subyace una diferenciación
jerárquica entre cada uno es estos grupos. Todo esto ocurrió en el marco de un complejo
proceso de negociaciones y con una serie de especificidades que no adentramos aquí ya
que no son constitutivos del tema que nos proponemos mostrar. En concreto, que el
Estado de las Autonomías contribuyó, de manera no prevista, a la consolidación de
regionalismos políticos en la mayoría del territorio español y no sólo en aquellas regiones
previstas como nacionalidades históricas.

Siguiendo lo presentado por Núñez Seixas, la institución de las autonomías en España


fomentó la imitación de tácticas y métodos de las nacionalidades históricas por parte de
las nuevas regiones, junto a una construcción discursiva en torno al “agravio comparado”.
Es decir, la denuncia de la injusticia de que lo que se otorgase en términos de autonomía
a las nacionalidades históricas no fuese otorgada a las nuevas regiones autonómicas,
propiciando una serie de políticas de desagravio. Todo esto alimentó a la vez que fue
favorecido por la descentralización del sistema político, y la concomitante generación de
nuevas arenas de administración y nuevos espacios electivos, como por la fragmentación
del sistema partidario en el origen. Así las élites regionales experimentaron los beneficios
de estos nuevos poderes e incrementaron sus intereses en atraer recursos y funciones en
contraposición al poder central. En síntesis, las nuevas administraciones fueron instaladas
desde arriba sin apoyo social evidente, pero sí de los actores políticos.

En este sentido, la regionalización no fue el producto de una serie de demandas


territoriales sino por el contrario el pre-requisito para el surgimiento de nuevos
movimientos de reivindicación territorial. En tanto que estos neorregionalismos se
reivindican a la vez españoles que regionales –no son separatistas sino autonomistas-
favorecen la superposición de diferentes ciudadanías. Dando cuenta de la posibilidad de
que los sistemas políticos se desnacionalicen o encuentren límites a la articulación
sistémica en procesos que no tienen un origen étnico, lingüístico o adscriptivo de otro
tipo sino a la propia dinámica de reforzamiento de los diseños institucionales

Reflexiones de cierre
A lo largo de la clase se presentaron algunas de las cuestiones principales referidas a la
interacción entre federalismo y sistemas de partidos. En primer lugar se presentó una
dimensión novedosa respecto del análisis neoinstitucionalista estudiado en clases previas,
que otorga al sistema de partidos tanta importancia como a las instituciones.
Relacionado con ello, en segundo término se presentó el problema de la nacionalización
partidaria, centralmente como un problema de coordinación desde lo local hacia lo
nacional.
En este marco se presentaron dos tradiciones en principio diferentes pero que se muestran
complementarias. La sociológica que hace hincapié en los anclajes sociales del sistema
partidario y la politológica que destaca el rol de los sistemas electorales y los incentivos
institucionales para que los actores se coordinen entre niveles. Siguiendo a Cox se sostuvo
que el resultado será interactivo entre la cantidad de clivajes y la permisividad del sistema
electoral. Por último se destacó el problema de la desnacionalización enfocado en dos
factores subyacentes: la presencia de clivajes de tipo adscriptivos y las instituciones
federales. Por último se dio cuenta de una especial forma en que la existencia de gobiernos
subnacionales puede generar formas de desnacionalización mediante clivajes de origen
institucional.

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America. Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press. Pp. 1-28.
• Gibson, E., Calvo, E. y Falleti, T. (1999) “Federalismo redistributivo:
sobrerrepresentación territorial y transferencias de ingresos en le hemisferio
occidental”, en Política y Gobierno, VI (1), primer semestre.
• Leiras, Marcelo (2010). “Los procesos de descentralización y la nacionalización
de los sistemas de partidos en América Latina”, en Política y Gobierno, Vol. 17,
Nº 2.
• Leys, Colin (1959). “Models, Theories and the Theory of Political Parties”, en
Political Studies, Vol. 7.
• Lipset, Seymour y Rokkan Stein (1967). Cleavage Structures, Party Systems and
Voter Alignments: an Introduction. En Lipset, Seymour Martin y Rokkan, Stein
(eds.). Party Systems and Voter Alignments: Cross-National Perspectives. New
York: Free Press: 1-64.
• Moreno, Luis (2008). La federalización de España. Poder político y territorio,
Madrid, Siglo XXI.
• Nuñez Seixas, Xosé (2005). Inventar la región, inventar la nación. Acerca de los
neoregionalismos autonómicos en la España del último tercio del siglo XX,
Santiago de Compostela, Universidad de Santiago de Compostela, mimeo.
• Riker, William H. (1964). Federalism: Origin, Operation, Significance, Boston,
Little Brown.
• Rokkan, Stein y Derek W. Urwin (1983). Economy, territory, identity: Politics of
West European peripheries. Sage Publications.
• Rokkan, Stein. (1970), Citizens, Elections, Parties: Approaches to the
Comparative Study of the Processes of Development, Oslo - Nueva York,
Universitetsforlaget - David McKay Co.
• Rose, Richard y Urwin, Derek (1975) Regional Differentiation and Political Unity
in Western Nations. London: Sage Publications.
• Samuels, David (2003). Ambition, Federalism and Legislative Politics in Brazil.
Cambridge: Cambridge University Press.
• Sartori, Giovanni (1968) Political Development and Political Engineering. En:
John D. Montgomery and Albert O. Hirschman (eds). Public Policy.Cambridge:
Cambridge University Press.
• Samuels, D. y Mainwaring, S. (2004) “ Strong Federalism, Constraints on the
Central Government, and Economic Reform in Brazil”, en Gibson, E. (de.) (2004)
op. cit.
• Stepan, A. (2001) “Toward a New Comparative Politics of Federalism
(Multi)nationalism, and Democracy: Beyond Rikerian Federalism”, en Arguing
Comparative politics, Stepan, A, Oxford: Oxford University Press.
• Wibbels, E. (2005) Federalism and the Market. Intergobernmental Conflictt and
Economic Reform in the Developing World, Cambridge Univ. Press, New York.

Material bibliográfico complementario obligatorio


• Benton, A. (2003) “Presidentes fuertes, provincias poderosas: la economía
política de la construcción de partidos en el sistema federal argentino”, en Política
y Gobierno, X (1), primer semestre. Disponible en:
http://www.politicaygobierno.cide.edu/index.php/pyg/article/view/349
• Suárez Cao, Julieta (2011) “¿Federal en teoría, pero unitaria en la práctica? Una
discusión sobre el federalismo y la provincialización de la política en Argentina”,
Revista SAAP, Vol. 5, Nº 2, noviembre. Disponible en:
http://www.scielo.org.ar/pdf/rsaap/v5n2/v5n2a03.pdf

Actividad Obligatoria:
Tuesday, 27 de August de 2019, 08:51
¡Hola estudiantes! Comenzamos hoy la clase 4 de Federalismo Fiscal.
Se trata de una clase destinada a desarrollar el tema de los partidos políticos y la
coordinación partidaria.
L@s animo a intensificar el intercambio a través de este foro, previa lectura del texto de
la clase.
Luego, se espera que aborden el material bibliográfico propuesto.

Maximiliano Rey - Wednesday, 28 de August de 2019, 08:58

Hola! Para que tengan en mente al leer y luego podamos discutir, les dejo estos
disparadores:

1- ¿qué vínculo existiría según algunos autores entre sistemas federales y


nacionalización del sistema partidario? ¿y entre descentralización del gasto y
sistema partidario?

Considero que el vínculo entre los sistemas federales y la nacionalización del sistema
partidario, se remonta a los orígenes de la instauración de los estados democráticos
contemporáneos, que aglutinaron las elites locales y regionales y que luego
institucionalizaron organizaciones políticas unificadas en todo el territorio del Estado.
Tanto la distribución territorial del Estado, como la estructura de poder político, comienza
a desarrollarse de manera local y luego se extiende hacia lo nacional. En este sentido, la
nacionalización se haría presente “al transformarse la estructura de preferencias de base
local o parroquial en una de perfil más ideológico longitudinal que trascendería los
estrechos márgenes de los distritos electorales y la política territorial” (Caramani, 2004
en UNSAM Clase 04 Federalismo Fiscal 2019). Lo definitorio de dicho sistema es el
grado en que los mecanismos de funcionamiento de los partidos otorgan el control a la
élite central y por ende refuerzan el alineamiento Nación-provincia.

Con respecto a la relación la entre descentralización del gasto y sistema partidario, se


identifica lo explicado por Chhibber y Kollmann (2004. En UNSAM Clase 04-
Federalismo Fiscal 2019) referente a que si la autoridad y los rcursos financieros, por lo
tanto la decisión sobre el gasto, están concentrados en el gobierno nacional, los
ciudadanos y los partidos se orientan hacia el mismo. Mientras que si ña autoridad y los
recursos se trasladan a niveles subnacionales de gobierno, estos ganan relevancia
generando variedad de partidos y resultados a lo largo del territorio. Sin embargo, otros
autores sugieren que esta situación también puede darse a la inversa, que menor será la
agregación nacional de los partidos cuanto más federal sea el sistema.

En Argentina, desde el origen del Estado Nación, los presupuestos provinciales estaban
limitados a los impuestos de la provincia, lo que condujo a una considerable variación en la
capacidad de las administraciones locales para financiar proyectos. A partir de la crisis del
30, en 1935 el gobierno introdujo un sistema, la Ley de Coparticipación Federal de
Impuestos, para ayudar a coordinar los ingresos fiscales federales y de las provincias.
Este sistema centralizaba la recaudación de impuestos específicos en el gobierno federal,
y distribuía otros ingresos entre los gobiernos federal y de las provincias.
Este sistema utilizado hasta hoy ha sufrido numerosas críticas y reclamos por parte de los
gobiernos locales. “Actualmente, los políticos nacionales han recurrido cada vez más a
las transferencias federales para complementar las medidas de políticas proteccionistas
a fin de garantizar el apoyo de los partidos de las provincias y sus líderes en las urnas”
(Benton 2003:117). Desde esta perspectiva observamos también como el sistema de
coparticipación, y descentralización del gasto, implementado por ley a nivel nacional,
impacta directamente en la posibilidad de los gobiernos locales en tomar mayores
decisiones para la implementación de políticas públicas, y esto determina indirectamente la
adhesión o no, a un determinado partido de nivel nacional en lugar de algún partido que
solo tenga poder e influencia a nivel local.

2- ¿Como se explica ese vínculo? Es decir, cuál es el supuesto teórico por el cual
existiría un vínculo entre ellos.

Según Cox (1997) existen varios factores que inciden para que los grupos locales busquen
aliarse de forma inter- ditrital lo que evidencia un vínculo entre el sistema federal y la
nacionalización del sistema partidario:

1. La búsqueda de la aprobación de una política nacional de un grupo de interés que


se encuentra distribuido a lo largo del país.
2. Las elecciones presidenciales simultáneas con las legislativas llevan a varios
grupos políticos de distintos distritos a presentarse detrás del candidato
presidencial.
3. La búsqueda de elegir a un primer ministro necesita de alianzas inter-distritales
para poder conseguir una mayoría.
4. La existencia de barreras de entrada en el sistema electoral nacional relacionadas
a los resultados electorales distritales influye en la formación de coaliciones inter-
distritales.
5. La búsqueda de financiamiento es más simple para aquellos partidos con
presencia nacional.

Maximiliano Rey - Sunday, 1 de September de 2019, 23:27


Muy buen aporte! Me gustaría primero señalar que Caramani posee una mirada
mas estructuralista (supone que el preceso político y social llevará a la
nacionalización del sistema partidario) en tanto que el resto de los autores tiene
una mirada mas neoinstitucionalista y cercana a la teoría de la acción racional,
por lo que indica que el grado de nacionalización puede estar vinculada
fuertemente a las expectativas de los actores sobre el control de recursos
estatales (como bien lo mostras en la respuesta al segundo punto). También
quiero resaltar, por lo interesante, la discusión que marcas sobre el sentido del
vínculo: ¿es la descentralización lo que genera desnacionalización del sistema
partidario o a la inversa? la cuestión es foco de un debate irresuelto.
Clase 05 - 05/09/2019
Federalismo Fiscal - Maximiliano Rey
Introducción
Objetivos específicos

Que los estudiantes:

• Adquieran las principales herramientas para la clasificación de los casos en


términos de nacionalización partidaria
• Conozcan los principales indicadores y modelos de investigación en relación al
sistema partidario y las instituciones federales
• Incorporen los principales hallazgos en términos de investigación de la
nacionalización partidaria y los efectos del federalismo.

En la clase 4 se discutieron los principales argumentos teóricos acerca de la


nacionalización política, en especial la partidaria, y se dio cuenta de la interacción con
respecto al federalismo.

En esta clase vamos a explorar algunos de los principales resultados de investigación al


respecto de la nacionalización partidaria en base a algunas de las más destacadas
publicaciones al respecto, colocando el énfasis en América Latina en general, y en
Argentina en particular.

En primer término, se presentarán brevemente las principales dimensiones de la


nacionalización partidaria que a su vez posibilitan encuadras los sistemas partidarios en
diferentes tipologías.

En segundo lugar, se presentan resultados de investigación relativos a un análisis


comparado en América Latina, que si bien muestran la asociación entre la
descentralización política y fiscal respecto al grado de nacionalización partidaria dan
cuenta de su insuficiencia para ser incorporada como única variable explicativa. A
continuación, se trabaja en profundidad lo pertinente al caso argentino corroborando el
resultado del análisis comparado. Es decir, la existencia de procesos de descentralización
no alcanza a explicar el ritmo y el tipo de trayectoria de la desnacionalización partidaria.

Por último, se da cuenta del tipo expresión territorial imperante de los partidos políticos
en el caso argentino. Dando cuenta como el sistema evolucionó desde un patrón de
bipartidismo nacional con multipartidismos provinciales en base a la presencia
mayormente de expresiones partidarias de alcance distrital mayormente ubicados en las
provincias periféricas –los partidos provinciales- hacia un formato de comprensión en el
nivel provincial con fragmentación en el nivel nacional explicada mayormente la
presencia de partidos con influencia nacional pero escasamente distribuidos a lo largo del
territorio- en este caso mayormente ubicados en las provincias centrales.

5.1.- Las dimensiones de la nacionalización partidaria


El estudio de los sistemas políticos en estados democráticos constitucionales compuestos
por múltiples niveles de gobiernos políticamente autónomos (federales, unitarios
descentralizados, regionales autonómicos, etc.) imprime importantes desafíos al análisis
de los procesos de coordinación estratégica, tanto del electorado como de las elites
políticas.

En efecto, a la posibilidad de distribución de preferencias y coaliciones electorales


heterogéneas entre los distritos se suma una probable diferenciación en el
comportamiento ínter distrital de los votantes y las elites para cada categoría electoral
nacional, provincial y municipal.

La primera posibilidad refiere a la falta de coordinación horizontal del electorado y de la


oferta política, que dificultaría la integración nacional del sistema político con la
consiguiente fragmentación del sistema de partidos; la segunda, a un escenario marcado
por la falta de coordinación vertical del electorado. En ambos casos, se estaría frente a un
mismo fenómeno: la desnacionalización, cuyo trasfondo social y político es la
heterogeneidad y fragmentación de la ciudadanía y de las elites entre cada uno de los
distritos y categorías electorales que componen las instituciones políticas de un estado
multinivel.

En este marco, los dos tipos de coordinación -horizontal y vertical- no pueden abordarse
en forma similar cuando se considera por separado el caso del electorado (voto
estratégico) y de las elites políticas (coalición estratégica) (Cox, 1999). Esto se debe a
que el electorado se coordina a través de procesos informacionales e identitarios
anónimos y masivos asociados a decisiones generalmente de corto plazo (Arrow, 1951;
Cox, 1997); mientras que las elites se caracterizan por el desarrollo de vínculos
interpersonales e institucionales asociados a grupos focales (partidos y otras
organizaciones políticas) con un horizonte comúnmente de mediano y largo plazo (Cox,
1997; Lago, 2008).

Resulta de este modo que la desnacionalización del sistema político involucra dos
dimensiones básicas que comprenden:

(i) la desnacionalización del electorado, resultante de fallas de coordinación en


las preferencias de los electores y
(ii) la desnacionalización de las elites, derivada de la existencia de fallas de
coordinación en los procesos de entrada a la competencia electoral.

Mayormente los estudios se han enfocado en la heterogeneidad de la coordinación


estratégica del electorado y no en la heterogeneidad de los procesos de entrada estratégica
de las elites (Lago y Montero, 2010).

Si se circunscribe el análisis únicamente a la primera dimensión (electorado), hay dos


perspectivas distintas a tener en cuenta: horizontal y vertical en las que a su vez deben
tomarse en cuenta dos grandes tipos de abordajes: uno dinámico, que estudia la intensidad
del cambio entre elecciones, y otro estático, que investiga la heterogeneidad inter distrital
de las preferencias electorales (Morgenstern et al, 2009).

En primer lugar, la perspectiva horizontal cuenta, como se afirmó, en dos versiones:


a. estática, que analiza cuán heterogénea es la variable de voto entre los distritos y
b. dinámica, que analiza cuán discontinua es la variable de voto distrital en una serie
temporal. La versión dinámica, además, puede involucrar la variación estática de
la discontinuidad de la variable en el tiempo.

En segundo lugar, se encuentra la perspectiva vertical, también con dos versiones


(estática y dinámica), destinada a estudiar de qué manera varía la variable de voto de una
misma coalición o etiqueta partidaria entre categorías y niveles electorales por distrito (o
unidad espacial de agregación de datos).

El primero (dinámico) aborda la influencia de la volatilidad electoral distrital sobre la


dinámica del realineamiento partidario (Mayhew, 2000)en el ámbito nacional (Stokes,
1967;Kawato, 1987; Morgenstern y Swindle, 2005), el segundo (estático) estudia la
variabilidad inter distrital de la competencia política respecto del comportamiento
partidario medio nacional (Jones y Mainwaring, 2003; Caramani, 2004; Bochsler,2010).

Ambos tipos de enfoque han acumulado una profusa variedad de instrumentos


metodológicos que por su carácter sesgado dificultan su uso conjunto en estudios
comparados (Morgenstern et al, 2011). De todos modos, no nos centraremos en el análisis
de los indicadores, lo que correspondería a un curso más específico acerca de los sistemas
partidarios y su medición que excede los alcances de esta materia.

5.2.- Algunas tipologías sobre nacionalización


Tal como se ha sostenido más arriba, los sistemas partidarios pueden observarse en su
dimensión horizontal (agregación) como vertical (integración). Su combinación nos
puede conducir a diferentes caracterizaciones del sistema partidario de cierta riqueza
analítica. Recogemos aquí la propuesta tipológica por Leiras (2010), presentado en el
cuadro a continuación.

Cuadro: dimensiones de nacionalización partidaria y sistemas de partidos

Nacionalización vertical o integración


Alta Baja
Nacionalización horizontal o Alta Nacionalizado Segmentado
agregación Baja Federalizado Disperso

Fuente: Leiras (2010)

En primer término, existe un casillero de sistemas de partidos nacionalizados que


implican valores altos de nacionalización vertical y horizontal, en los que los partidos
obtienen porcentajes similares en todos los distritos y para todos los cargos de gobierno.

Imaginemos un sistema político de tres distritos subnacionales y que cada uno de ellos
aporta un tercio al resultado nacional. Supongamos además que cuenta con un formato de
competencia bi-partidista- sólo para simplificar ya que la nacionalización no tiene
prescripción per se acerca de la cantidad de partidos.
El resultado de una elección en un sistema de esas características y nacionalizado sería
como sigue:

Cuadro. Modelo de sistema nacionalizado (bi-partidista)

Partido 1 Partido 2
Distrito Nac Prov Nac Prov
Distrito A 45 45 55 55
Distrito B 45 45 55 55
Distrito C 45 45 55 55
Total 45 Nc 55 Nc

Fuente: elaboración propia

Un segundo escenario posible es el sistema federalizado 1: es decir, uno en que los


partidos obtengan proporciones semejantes del voto en elecciones de distinto nivel en
cada distrito pero que no compitan en todos los distritos o que lo hagan bajo coaliciones
distintas. Un sistema federalizado implicaría una mayor heterogeneidad de los sistemas
partidarios provinciales entre sí y una progresiva multiplicación de actores en la arena
nacional.

Continuando con nuestro sistema político imaginado anteriormente, el escenario electoral


“tipo” de un sistema federalizado puede ser presentado como sigue:

Cuadro. Modelo de sistema federalizado (bi-partidista a nivel subnacional)

Partido 1 Partido 2 Partido 3 Partido 4 Partido 5 Partido 6


Distrito Nac Prov Nac Prov Nac Prov Nac Prov Nac Prov Nac Prov
Distrito A 50 50 50 50 0 0 0 0 0 0 0 0
Distrito B 0 0 0 0 50 50 50 50 0 0 0 0
Distrito C 0 0 0 0 0 0 0 0 50 50 50 50
Total 16,66 Nc 16,66 Nc 16,66 Nc 16,66 Nc 16,66 Nc 16,66 Nc

Fuente: elaboración propia

En tercer lugar, los sistemas pueden estar segmentados pues los partidos obtienen
proporciones semejantes del voto en todos los distritos en las elecciones para cargos
nacionales pero proporciones distintas en cada distrito en las elecciones subnacionales.

Continuando la línea del ejemplo anterior, un tipo extremo de sistema de partidos


segmentado se podría ilustrar como sigue:

Cuadro. Modelo de sistema segmentado (bi-partidista)

Partido 1 Partido 2 Partido 3 Partido 4


Distrito Nac Prov Nac Prov Nac Prov Nac Prov
Distrito A 50 0 50 0 0 50 0 50
Distrito B 50 0 50 0 0 50 0 50
Distrito C 50 0 50 0 0 50 0 50
Total 50 Nc 50 Nc 0 Nc 0 Nc

Fuente: elaboración propia


Como puede notarse, un sistema partidario segmentado extremo parece poco viable ya
que estaría conformado por partidos que compiten únicamente en la arena nacional y no
la provincial, y viceversa, partidos que compiten en todas las arenas provinciales pero no
en la nacional. Este último tipo de partido es muy difícil de imaginar, estaríamos frente a
una suerte de unión de partidos provinciales que se coaligan pero sin pretensiones de
desarrollar estrategias en la arena nacional. No obstante, lo más probable es que los
partidos distritales que “segmentan” su estrategia tampoco se coaliguen horizontalmente
salvo para jugar en la arena nacional.

Una última posibilidad lógica –aunque poco factible- es que los sistemas partidarios se
encuentren dispersos, lo que tiene lugar cuando distintos partidos compiten por cargos en
cada nivel de gobierno y cada distrito.

Continuando el ejemplo anterior se grafica como sigue

Cuadro. Modelo de sistema disperso

Partido 1 Partido 2 Partido 3 Partido 4


Distrito Nac Prov Nac Prov Nac Prov Nac Prov
Distrito A 100 0 0 0 0 0 0 100
Distrito B 0 0 100 0 0 100 0 0
Total 50 Nc 50 Nc 0 Nc 0 Nc

Fuente: elaboración propia

No obstante, los tipos puros extremos son en general poco factibles. Más bien parece
plausible imaginar los sistemas como en parte verticalmente desnacionalizados y en parte
horizontalmente desnacionalizados, es decir: parcialmente dispersos. De este modo se
puede pensar al sistema de partidos como un continuo bi-dimensional que va desde la
pura dispersión hacia la perfecta nacionalización.

5.3.- El análisis de la relación entre descentralización y


desnacionalización en perspectiva comparada
Retomando lo expuesto en la clase 4, se presupone que un diseño federal más
descentralización fiscal genera incentivos para la desnacionalización del sistema. Sin
embargo, como se insinuó en el apartado anterior respecto al caso argentino las evidencias
que sustenten esta hipótesis no resultan robustas.

Es decir, en palabras de Marcelo Leiras “la hipótesis de que la descentralización reduce


el nivel de nacionalización horizontal de los sistemas de partidos es coherente y
persuasiva, pero la evidencia disponible no es suficiente para validar ni para descartar la
idea de que la descentralización y la nacionalización partidaria están asociadas” (Leiras,
2010: 215). En lo que refiere a las comparaciones de pocos casos capturan una influencia
negativa de la descentralización administrativa sobre la nacionalización horizontal de los
sistemas de partidos. En cambio, los análisis sobre muestras más grandes no confirman
este hallazgo, aunque encuentran que la descentralización fiscal tiene un leve efecto
desnacionalizador.

En este marco resulta conveniente retomar el trabajo del propio Leiras (2010). El autor
aborda de modo comparativo cuatro casos latinoamericanos: Argentina, Brasil, Colombia
y México. El punto de partida, es un conjunto de hipótesis teóricamente relevantes y
respaldadas por la literatura especializada.

A saber, se espera que la nacionalización partidaria horizontal sea más (menos)


pronunciada:

1. Cuando las diferencias etnoculturales entre las poblaciones de distintos distritos


son menos (más) pronunciadas.
2. Cuando la administración de las políticas públicas está más (menos) concentrada.
3. Cuando el control de los recursos fiscales está más (menos) concentrado.
4. Cuando el entorno institucional y los atributos de los partidos facilitan la
transmisión de la dinámica provincial a la arena nacional e inducen a la
coordinación interdistrital de las estrategias proselitistas y del voto.

De esta manera, Leiras propone un diseño de investigación que vincula la


desnacionalización del sistema partidario con cuatro indicadores:

1. Diferencias etnoculturales
2. Un índice de propensión institucional a la desnacionalización (iPdN) que estima
el efecto del régimen territorial y distintos aspectos del régimen electoral.
3. Índice de descentralización de actividades
4. Índice de autonomía administrativa de los gobiernos subnacionales

El análisis de los datos lo acerca a dos resultados:

1. En primer término, concluye que en el período analizado las distancias entre los
países más descentralizados, Argentina y Brasil, y los menos, Colombia y México,
se redujeron. Esta reducción obedecería a que en ese lapso las políticas
descentralizadoras adquirieron un ritmo más rápido y mayor profundidad en los
últimos países.
2. El análisis estadístico permite a Leiras afirmar que la medida de
desnacionalización partidaria está fuertemente correlacionada tanto con las
medidas de descentralización como con el índice institucional. De modo
interesante y en contra de lo esperado, la fragmentación etnolingüística tiene una
correlación negativa (-0.38) con la desnacionalización horizontal de los sistemas
de partidos.

Los resultados obtenidos entonces son consistentes con todas las hipótesis que pretende
testear, excepto la de heterogeneidad social. No obstante, su investigación no identifica
efectos causales sino asociaciones entre las variables.

Para profundizar el análisis el autor analiza la progresión de los índices de inflación para
cada caso y la secuencia entre la descentralización administrativa, la fiscal y sus posibles
efectos sobre el sistema de partidos. La inflación del sistema de partidos tiende a crecer
en Argentina, Colombia y México. En estos tres casos, la desnacionalización horizontal
es posterior a las políticas de descentralización administrativa y fiscal. Pero la velocidad
de reacción de los candidatos y votantes ante los cambios en los esquemas de
descentralización parece variar entre los países. Puede afirmar así que, aunque en los tres
casos la tendencia de evolución a lo largo del tiempo es consistente con la tesis de que la
descentralización favorece la desnacionalización partidaria, las demoras sugieren que no
es suficiente para que los sistemas de partidos se desnacionalicen.

Por esta razón, Leiras sostiene que la descentralización no es una fuerza exterior que
interrumpe y altera drásticamente la dinámica del sistema de partidos, sino un atributo del
entorno de competencia electoral que puede dar origen o no a tendencias centrífugas:

a. dependiendo del grado de integración o nacionalización vertical del sistema de


partidos y
b. si entra en contacto con un agente o fuerza catalizadora de otro origen. (Leiras
2010: 230)

Es decir, la sola presencia de gobiernos subnacionales relevantes no es suficiente para


que los votantes y los candidatos orienten su comportamiento en torno a ellos.

Precisa de un factor externo o exógeno a la relación. En base al caso argentino, propone


que ese factor es la devaluación de las etiquetas nacionales de los partidos. Esto ocurre
cuando los grandes partidos nacionales adoptan cursos de política ideológicamente
inconsistentes, se desvían de las tradiciones doctrinarias o fracasan en la implementación
de políticas. En esos casos sus etiquetas pierden potencia informativa y capacidad de
motivar la identificación afectiva de los votantes. En estas condiciones, las
organizaciones subnacionales de los partidos tienen motivos para privilegiar las
problemáticas de escala provincial. La descentralización hace posible que ese privilegio
no implique una renuncia al control de recursos financieros o a la influencia sobre las
políticas públicas.

5. 4.- Análisis de la nacionalización partidaria en Argentina y


evaluación de sus causas
Los trabajos académicos que abordan la política electoral han destacado el proceso de
fragmentación y desnacionalización del sistema partidario argentino. Estos fenómenos
tendrían un impacto negativo sobre la democracia y las políticas públicas al implicar una
desestructuración de los partidos y de sus sistemas de competencia, que induciría a una
menor responsabilidad de las elites partidarias ante el electorado, y con problemas para
alcanzar coaliciones nacionales (Leiras, 2010).

Este proceso se vincula a las reformas de descentralización que se llevaron a cabo durante
los noventa, así como a la capacidad de las elites provinciales de "desanudar" la
competencia provincial de la nacional mediante reformas electorales y constitucionales.
Lo que enmarca el proceso de desnacionalización como una tendencia progresiva, que
tiene su manifestación plena en la crisis de representación del 2001.

De la observación del sistema partidario argentino entre 1983 y 2013 se puede afirmar
que se encuentra simultáneamente “inflacionado” en su escala nacional como
relativamente desnacionalizado por la desigual instalación de sus partidos a lo largo del
territorio.

Lo primero refiere al hecho que el sistema partidario medido por el índice de inflación
propuesto por Cox tiene una alta inflación, entendida como la diferenciación entre la
fragmentación a nivel nacional y subnacional. Esto sustenta los argumentos como los de
Escolar y Calvo (2005) y Suarez Cao (2013) que sostienen que el sistema partidario
argentino funciona con una comprensión relativamente alta a nivel subnacional y
fragmentación a nivel nacional –los mencionados autores lo vinculan a la posibilidad de
los gobernadores de desanclar las competencias provinciales de las nacionales mediante
reformas provinciales. No obstante, cabe llamar la atención sobre la fluctuación de este
indicador: antes que un fenómeno de proceso para responder a factores más espasmódicos
y coyunturales. Eso parece vincularse adicionalmente a la merma en las elecciones de
tipo presidencial. No obstante, la tendencia se observa ascendente.

Fuente: elaboración propia con datos del Ministerio del Interior, Argentina. www.mininterior.gov.ar

En un sentido horizontal, es decir en lo que refiere a la homogeneidad o heterogeneidad


de las fuerzas a lo largo del territorio, también se ve una tendencia incremental a la
desnacionalización, aunque menos fluctuante y más constante. Esto parece dar cuenta de
un progresivo desgaste de aquella imagen de un sistema con dos partidos nacionales
grandes que ocupaban todo el territorio que emergió en 1983. En general, la tendencia es
desde un sistema partidario altamente nacionalizado, a uno moderadamente
desnacionalizado con picos de alta desnacionalización desde 2003 al presente.
Precisamente, en los últimos años (2009 y 2013) los escenarios legislativos han sido
especialmente propicios a las rupturas regionales de las fuerzas partidarias, lo que lleva
el índice a valores cercanos a la peculiar elección de 2003. Esto le da un carácter
fluctuante a la lógica de nacionalización partidaria en los últimos tiempos.
Fuente: elaboración propia con datos del Ministerio del Interior, Argentina. www.mininterior.gov.ar

No obstante, cabe morigerar esta idea de que el sistema partidario se haya


desnacionalizado. Es preciso para ello tener en cuenta la distribución territorial de las
diferentes etiquetas partidarias. El índice de nacionalización partidaria de los partidos más
importantes, el PJ y la UCR, ha tenido un trayecto diferenciado.

Fuente: elaboración propia con datos del Ministerio del Interior, Argentina. www.mininterior.gov.ar

Por una parte, el PJ si bien ha sufrido una merma en su grado de nacionalización, ha


sostenido niveles relativamente altos y constantes. En tanto que la UCR ha sido afectada
más profundamente, especialmente en el período 2001-2005 conmovida por el fracaso
del gobierno de la Alianza que esta fuerza encabezó. A partir de allí, la fuerza experimentó
una recuperación hasta alcanzar valores de nacionalización cercanos al peronismo. No
obstante, sin afirmar que el peronismo sea una unidad homogénea, cabe tener presente
que esta recuperación del radicalismo en realidad ocurre como agregación del radicalismo
a otras fuerzas: alianzas con el socialismo, ex radicales (GEN, Coalición Cívica) y
fracciones del peronismo (UNA, UDESO) ha permitido recuperar cierta homogeneidad
territorial.

El hecho de que el radicalismo y el peronismo se encuentren más nacionalizados que el


sistema es producto de que parte importante de los votos se los han llevado fuerzas
concentradas territorialmente, y en distritos numerosos. Tal es el caso en las elecciones
de 2009 de Unión-Pro (un fenómeno mayormente bonaerense y porteño) y en 2013 de
Pro (extendido más allá de la Ciudad de Buenos Aires, pero ausente en la Provincia de
Buenos Aires) y el Frente Renovador (un armado centralmente bonaerense).

Por todo lo anterior, antes que una progresiva desnacionalización podría ensayarse una
periodización del sistema partidario con dos etapas claramente diferenciadas: 1) de 1983
a 1999 se muestra un sistema poco inflacionado y relativamente constante mientras que
2) del 2001 a 2013 se observa un período de fuertes oscilaciones ascendentes y
descendentes. Así antes que un periodo de una tendencia desnacionalizante, parecen
existir sucesivos desacoples en la coordinación del sistema partidario.

Por todo lo antes mencionado, resulta conveniente colocar en cuestión las explicaciones
“progresivas” o “lineales” del grado de nacionalización del sistema partidario. Pues, si
los grados de nacionalización del sistema partidario sufren “espasmos” deberíamos
imaginar que las causas esgrimidas para la desnacionalización del sistema partidario son
igualmente espasmódicas.
Sin embargo, por el carácter de estos factores resulta poco plausible: ¿se podría sostener
que el sistema político se descentraliza espasmódicamente generando fuerte cimbronazos
cada vez en la nacionalización del sistema partidario? ¿Se podría pensar en desgaste de
etiquetas partidarias convulsivo? La respuesta es naturalmente que no: ambos factores
explicativos suponen procesos y un impacto progresivo sobre el resto de las instituciones
políticas.

En síntesis, existen evidencias que vinculan la desnacionalización partidaria y la


descentralización fiscal, aunque no parecen suficientes para explicar el fenómeno. En lo
que respecta al caso argentino se incorpora para esta clase la lectura del texto de Navarro
et al (2013) en el que se da cuenta de cierta incapacidad de esta hipótesis para ser aplicada
al caso argentino como también evalúa otras hipótesis alternativas como los sistemas
electorales: el cambio socio-culturas, las etiquetas partidarias y la diferencia entre áreas
centrales y periféricas.

5. 5.- La desnacionalización partidaria en Argentina: partidos


políticos provinciales y nacionales en relación a la política
subnacional
En términos generales, una de las principales características de la política subnacional
argentina en el período considerado refiere a la baja rotación partidaria en los ejecutivos
provinciales, factor que ha dado lugar a una profusa bibliografía acerca de la calidad de
la democracia subnacional -evaluada fundamentalmente en términos de poliarquía 2
(Gibson 2005; Gervasoni 2009 y 2011; Behrend 2011; Giraudy 2010 y 2015).

Más específicamente, se han distinguido dos grandes momentos de la política subnacional


en Argentina: un primer momento de coexistencia de bipartidismo nacional con
multipartidismos provinciales (Adrogué 1993) y un segundo momento de fragmentación
nacional acompañada de estabilidad y cierto tamiz bipartidista de los sistemas políticos
subnacionales (Calvo y Escolar 2005; Leiras 2007; Suárez Cao 2013).

A comienzos de la década de 1990, luego de una etapa marcada por cierto bipartidismo
entre el PJ y la UCR en todos los niveles de competencia –producto en buena medida del
congelamiento del sistema partidario durante la dictadura (1976-1983)–, comenzaron a
surgir partidos provinciales fundamentalmente en zonas periféricas y asociados a
liderazgos de ex-militares (Adrogué 1993). Así, nacían fuerzas políticas tales como
Acción Chaqueña (Chaco), Fuerza Republicana (Tucumán), y el Partido Renovador
Salteño (Salta), que se sumaban a algunos pocos partidos provinciales preexistentes tales
como el Movimiento Popular Neuquino (MPN-Neuquén), el Partido Bloquista de San
Juan y el Movimiento Popular Fueguino (MOPOF-Tierra del Fuego) 3. No obstante, hacia
fines de la década de 1990 la mayoría de estos partidos había dejado su lugar al
justicialismo. Algunas excepciones las constituyen la aparición del Partido Nuevo de
Córdoba o Nuevo encuentro –derivado de Nuevo Morón- en provincia de Buenos Aires
como la permanencia del MPN.

Por otra parte, desde mediados de los ’90 comenzó a incrementarse la cantidad de actores
en los distritos centrales del país, en contraste con la estabilidad de las provincias
periféricas –mayormente gobernadas por partidos de filiación peronista. Esto se traducía
en una multiplicación del número de actores en la escena nacional, y daba lugar a una
fragmentación regionalmente desequilibrada (Navarro et al. 2013). La realidad de la
periferia provincial contrastaba con los grandes distritos centrales, donde se concentraban
partidos competitivos incluso con posibilidades de disputar la presidencia, pero que no
podían avanzar más allá del distrito de origen (fundamentalmente la CABA o la provincia
de Buenos Aires). Ejemplo de ello fueron las experiencias del FREPASO 4 , Acción Por
la República 5 , el ARI 6, RECREAR 7, etc. En este sentido, en la actualidad los casos más
resonantes responden al Frente Renovador de Sergio Massa y el PRO hasta que logra la
vinculación con la UCR y su crecimiento electoral en las elecciones presidenciales de
2015.

En síntesis, es posible afirmar que existen dos formatos de competencia diferenciados


que implican a su vez diferentes tipos de partidos y de desnacionalización:

1. Un primer momento de un sistema partidario relativamente nacionalizado pero


acompañado de la existencia de partidos provinciales mayormente en provincias
periféricas, abonando a la desnacionalización en un sentido vertical por la
segmentación de la competencia- en los términos presentados más arriba. Este
período abarca desde 1983 hasta 1999 aproximadamente.
2. Un segundo momento de un sistema de partidos desnacionalizado por la presencia
de partidos nacionales incapaces de competir con la misma suerte a lo largo del
territorio y la progresiva disipación de los partidos provinciales. Alimentando de
esta manera la desnacionalización en sentido horizontal. Este período podría
ubicarse entre 1999 y la actualidad.

Recapitulación
Esta clase tomó como punto de partida el análisis empírico de la postulación teórica que
conecta la dimensión federal, y es especial la descentralización fiscal y política, con la
desnacionalización del sistema partidario.

Con este fin se presentó en primer término de las principales dimensiones del sistema
partidario. Se dio cuenta de la posibilidad de medir el fenómeno tanto desde el electorado
como desde el comportamiento de las elites partidarias. En segundo lugar se propuso que
la nacionalización puede ser comprendida de modo estático -la distribución del voto en
un momento específico- como dinámico – la distribución del cambio electoral. Luego la
atención se concentró en diferenciar la dimensión vertical -entre nivel subnacional y
nacional- como horizontal – a lo ancho del territorio- de la nacionalización del sistema
partidario.

Con estas herramientas a disposición nos adentramos en la exploración de indicadores y


análisis empírico de casos: valiéndonos del texto de Leiras (2010) y de fuentes propias.
Se pudo corroborar la insuficiencia explicativa de la descentralización política y fiscal en
relación a la desnacionalización partidaria. Es decir, a pesar de estar asociadas no está
claro que sea la descentralización la que determina desnacionalización. Esta constatación
se realizó en dos partes: primero mediante la recapitulación del estudio de Leiras acerca
de cuatro países latinoamericanos y luego mediante fuentes propias profundizando lo
relativo al caso argentino. Finalmente se presentó información acerca del tipo de partidos
provinciales y nacionales imperantes.
Referencias bibliográficas
• Adrogué, G. (1993) “Los ex militares en política. Bases sociales y cambios en los
patrones de representación política”. Desarrollo Económico 33 (131): 425-442
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• Behrend, J. (2011) “The Unevenness of Democracy at the Subnational Level:
Provincial Closed Games in Argentina”. Latin American Research Review 46(1):
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• Bochsler, D. (2010) “Measuring Party Nationalization: A New Gini-Based
Indicator That Corrects for the Number of Units”. Electoral Studies, Vol. 29: 155-
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• Calvo, E. y M. Escolar (2005). La nueva política de partidos en la Argentina: crisis
política, realineamientos partidarios y reforma electoral. Buenos Aires: Prometeo
Libros.
• Caramani, D. (2004) The Nationalization of Politics. The Formation of National
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University Press
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Political Science, Vol. 2:145-161.
• Cox, G. W. (1997) Making Votes Count. Strategic Coordination in the World’s
Electoral Systems. Cambridge: Cambridge University Press.
• Dahl, R. (1992). “La poliarquía”. En Albert Battle (Ed), Diez textos básicos de
ciencia política. Ariel: España.
• Gervasoni, C. (2009) “¿Cuán Democráticas son las Provincias Argentinas?
Estrategias Objetivas y Subjetivas de Inferencia Descriptiva”, Boletín de Política
Comparada 1.
• Gervasoni, C. (2011) “Una teoría rentística de los regímenes subnacionales:
federalismo fiscal, democracia y autoritarismo en las provincias argentinas”.
Desarrollo Económico 50 (200): 579-610.
• Gibson, E. (2005) “Boundary Control: Subnational Authoritarianism in
Democratic Countries”, World Politics 58: 101-132.
• Gibson, E. y Suárez Cao, J. (2010) “Federalized Party Systems and Subnational
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Comparative Politics, Vol. 43, No. 1.
• Giraudy, A. (2010). “The Politics of Subnational Undemocratic Regime
Reproduction in Argentina and Mexico”. Journal of Politics in Latin America 2
(2): pp. 53-84.
• Giraudy, A. (2015). Democrats and Autocrats: Pathways of Subnational
Undemocratic Regime Continuity Within Democratic Countries. Oxford
University Press: New York.
• Jones, M. P. y Mainwaring, S. (2003) “The Nationalization of Parties and Party
Systems: An Empirical Measure and an Application to the Americas”. Party
Politics, Vol. 9: 139-66.
• Kawato, S. (1987) “Nationalization and Partisan Realignment in Congressional
Elections”. The American Political Science Review, Vol. 81(4):1235-1250.
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A New Measure Based on Parties’ Entry Decisions, Electoral Results, and District
Magnitude”. Trabajo presentado en el Annual Meeting of the Canadian Political
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• Leiras, M.(2007).Todos los Caballos del Rey. Prometeo: Buenos Aires
• Leiras, M. (2010) “Los procesos de descentralización y la nacionalización de los
sistemas de partidos en América Latina”. Política y Gobierno, Vol. 17 (1): 205-
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• Mayhew, David R. (2000) “Electoral Realignments”. Annual Review Political
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System Nationalization: a Cautionary Tale from Chile”, In Midwest Political
Science Association Annual Meeting.
• Morgenstern, S., S. M. Swindle, and A. Castagnola, (2009) “Party Nationalization
and Institutions”, The Journal of Politics, 71(4).
• Navarro, M.; Tieghi, M.; y C. Varetto (2013). “La imagen de una fragmentación
partidaria con desequilibrio regional en la política argentina. Una revisión
analítica”. Ciencia Política 16: 34-65.
• Stokes, D E. (1967) “Parties and the Nationalization of Electoral Forces”, en W.
N. Chambers y W. D. Burnham (eds.), The American Party System: Stages of
Political Development. Oxford: Oxford University Press
• Suárez Cao, J. (2013). “Las transformaciones del sistema nacional de partidos:
Una visión federalista sobre la competencia partidaria en la Argentina”, en
Falletti, Lardone y Gonzalez, El federalismo argentino en perspectiva comparada.
pp. 73-103. EDUCC.

Material bibliográfico complementario obligatorio


• Escolar, M. (2013). La ilusión unitaria: Política territorial y nacionalización
política en Argentina. Revista SAAP, 7(2), 441-451.
http://www.scielo.org.ar/pdf/rsaap/v7n2/v7n2a21.pdf
• Navarro, M. F., Tieghi, M. C., & Varetto, C. A. (2013). La imagen de una
fragmentación partidaria con desequilibrio regional en la política argentina. Una
revisión analítica. Ciencia Política, (16).
http://www.revistas.unal.edu.co/index.php/cienciapol/article/view/41529/43143

SIN ACTIVIDAD OBLIGATORIA


Clase 06 - 10/09/2019
Federalismo Fiscal
Introducción
Objetivos específicos

Que los estudiantes:

• Identifiquen las características de los problemas de acción colectiva a que puede


dar lugar el sistema federal de gobierno.
• Conozcan los elementos conceptuales que hacen a la definición y puesta en
práctica de la “cooperación” entre niveles de gobierno del sistema federal.
• Comprendan la definición de la noción de RIGs y su diferencia con el enfoque
federal visto previamente.
• Logren identificar las distintas dimensiones y mecanismos que conforman las
RIGs.

En esta séptima clase se continúa con el tema central de la articulación entre los diversos
niveles jurisdiccionales a que da lugar el sistema federal. Ya vistos en clases previas otros
ámbitos y mecanismos que colaboran con poner de acuerdo a los jugadores del
federalismo, en este caso se presenta una literatura que pone la mirada en fenómenos más
propios de la dimensión administrativa y, aunque sin descartar su institucionalización,
más proclives a desarrollarse como procesos sin necesariamente adquirir formalidad.

Haciendo, en primer lugar, una revisión rápida de las instituciones que pueden dar cauce
a las RIGs y de la diferenciación entre ámbitos políticos y administrativos, luego se gira
la mirada hacia su vehiculización mediante una serie de procesos de diversa característica,
apoyados en rasgos de los actores así como de los elementos a los que apelan para
interactuar. El rasgo central que está por detrás de estas ideas es la necesidad de alcanzar
la coordinación, tópico que también merece que nos detengamos en sus características
centrales.

La problemática de acción colectiva en un sistema


federal
Como ya hemos visto ampliamente en varias de las anteriores clases de este curso, una
de las formas en que puede ser definido un sistema federal de gobierno es como diseño
institucional que garantiza constitucionalmente la existencia y autonomía no reversible
de por lo menos dos niveles jurisdiccionales o de gobierno (convencionalmente uno
nacional y otro subnacional).

De tal forma, uno de los rasgos centrales de la estructura política que conforma estos
sistemas federales es la elección de los gobernantes de ambos niveles, por medio de la
cual se asigna la administración del aparato público del correspondiente nivel.
Esto último indica una de las características primordiales, en términos del Estado, de
las diferentes unidades políticas que conforman un sistema federal: la existencia de
administraciones públicas en cada una de ellas, independientes del resto. Hay que agregar,
además, que esta coexistencia y superposición de responsabilidades y funciones entre los
niveles de gobierno de un Estado federal aumenta en el modelo coordinado del mismo.

Estas dos particularidades que conforman las dimensiones política y administrativa del
sistema federal de gobierno, dan lugar a varios dilemas:

¿De qué manera poner de acuerdo actores con agendas incongruentes, que poseen
potestades sobre el mismo territorio? ¿Qué procedimientos permiten compaginar
iniciativas de políticas no coincidentes?

Está claro que de no ponerse de acuerdo implica arribar a una de dos situaciones
claramente contraproducentes:

• por un lado, debido a que al mismo tiempo que las jurisdicciones son soberanas
también son interdependientes, en una situación en la cual no se arribe a cierto
entendimiento se lesiona la capacidad de gobierno del sistema federal, ya sea por
políticas contradictorias, superpuestas o sin contradicción pero que dilapidan
esfuerzos;
• por otro lado, dada la potencia que puede adquirir el gobierno nacional en épocas
de “gobierno unificado", es probable que obtenga la capacidad para imponerse
sobre las jurisdicciones subnacionales, desvirtuando de tal manera la naturaleza
del sistema federal de gobierno.

En términos genéricos, estos dilemas e interrogantes plantean la factible emergencia de


problemas de acción colectiva. Vale decir, no hay que dar por descontada la existencia
automática de la articulación de los diferentes niveles jurisdiccionales.

Los elementos enunciados en los últimos párrafos explican la trascendencia que en un


sistema federal adquiere la vinculación entre las políticas de la Nación y las provincias.
O, puesto en otros términos, la mayor densidad de la tarea conjunta propia del federalismo
coordinado, hace más necesaria la existencia de procesos y/o institutos que articulen a los
diferentes niveles que componen dicho sistema federal.

La coordinación federal: aproximación a su definición e


instrumentos
El concepto “coordinación” remite, en las ciencias sociales, a la forma en que dos o más
actores trabajan en conjunto tras el objetivo de reducir contradicciones o redundancias.
De esta forma, una correcta coordinación genera condiciones para lograr mayor
coherencia y consistencia por medio de una racional asignación de tareas y funciones.

A partir de esta definición básica pueden darse diferentes modalidades de “coordinación”.


El Cuadro Nº1 presenta una categorización interesante sobre la intensidad y las formas
que puede adquirir.
Nivel de
Tipo de acción Resultados
coordinación
Negociación y clarificación de roles y
I Básico Negociaciones para evitar divergencias entre actores y entes gubernamentales
funciones.

II Intermedio Construcción de consensos a nivel interorganizacional. Arbitraje del gobierno


Concertación entre actores y sectores
avanzado central para resolver diferencias interorganizacionales

Establecimiento de parámetros organizacionales. Definición de prioridades


III Avanzado Alineación estratégica
gubernamentales. Estrategia general de gobierno.

Fuente: Adaptado de Acuña, Martínez Nogueira y Repetto (2010).

Ahora bien, dadas las problemáticas ya expresadas alrededor de la articulación entre los
diferentes componentes del sistema federal, surgen las llamadas “relaciones
intergubernamentales” (RIGs), que se pueden ver favorecidas por estructuras
institucionales formales orientadas a la coordinación y el control, como así también son
traducciones de relaciones informales que se establecen para gestionar las distintas
políticas públicas que se implementan sobre el territorio.

Repasando lo ya visto en clases previas, podemos afirmar que las instituciones formales,
“son aquellas cuya existencia tiene su origen en actos administrativos, leyes, decretos o
acuerdos entre unidades políticas y que se caracterizan por tener pautada un esquema muy
limitado de capacidades funcionales respecto a ciertas temáticas (Derechos humanos,
transporte ferroviario, Actividad minera, etc.) o ámbitos de aplicación de políticas
públicas (Regiones metropolitanas, sectores carenciados, niños y adolescentes, etc.)”
(Wikstrom, 1977, citado por Escolar, 2009:22).

Jordana (2001:52) elaboró una lista genérica de mecanismos formales de coordinación:

Comisiones / conferencias

• Funcionarios de diversos niveles.


• Políticos de distintos niveles.
• Carácter de la coordinación: consultivo, ejecutivo, planificación, etc.
• Horizontal (conferencias sectoriales).
• Vertical (directrices del centro).

Negociaciones ad-hoc

• No periodicidad.
• Acuerdos, convenios.
• Criterios de interpretación y aplicación de políticas.

Sociedad civil / grupos de expertos

• Dictámenes, asesoramiento.
• Carácter voluntario.
• Consultas.
Mecanismos parlamentarios

• Representantes políticos territoriales.


• Cámaras o comisiones especializadas.

Decisiones judiciales

• Interpretación de la Constitución y leyes.


• Conflictos de atribuciones.

Pensando en nuestro país, es de gran importancia tener en mente estos institutos puesto
que, sin perder de vista que siguen estando vigentes las instituciones clásicas del modelo
federal dual, es necesario incorporar otros dirigidos a operar sobre la administración
estatal en lo que hacen al equilibrio en la gestión.

Por otro lado, se denomina instituciones informales al “producto de prácticas


burocráticas recurrentes, resolución de problemas funcionales de gestión compartida o
programas y proyectos que implican necesariamente planificación y ejecución
interjurisdiccional” (Wikstrom, 1977, citado por Escolar, 2009:22).

Es usual que tal tipo de arreglos alcancen importantes niveles de consolidación práctica,
dado que surgen de las propias necesidades de que las “tareas sean hechas” (Agranoff,
1997), y al ser conducidas por niveles intermedios de la administración pública, estén
menos permeadas por la definición política e ideológica de los gobiernos que conducen
los diferentes niveles jurisdiccionales..

Los actores que participan de estos vínculos pueden ser categorizados como responsables
técnicos de la gerencia pública, junto con el personal de carrera administrativa menos
perneados por los cambios políticos en el gobierno (Jordana, 2002).

La existencia de funcionarios con características profesionales, puede conllevar la


presencia de saberes compartidos y formaciones comunes, que a su vez llevan a los
actores a realizar interpretaciones coincidentes. Sobre esto abundaremos abajo.

Pero antes de ello cabe agregar que estos últimos párrafos sobre el rol de las líneas
burocráticas nos permite sumar otra distinción a la ya hecha entre mecanismos formales
y procesos informales, consistente en separar la coordinación precisamente en ese nivel
burocrático de la realizada en el ámbito político.

Vale decir, las formas que asume la coordinación intergubernamental entre oficinas
estatales se despliega en dos planos:

• un plano interburocrático y profesional, que remiten a modos y lenguaje técnico.


• relaciones entre cuadros de conducción nacional y provinciales, que remiten a las
formas de acuerdo y negociación política.

Estos dos planos indican que no sólo habrá articulaciones de carácter operativo al
momento de implementar acciones concretas, sino también en la elaboración de acuerdos
relacionados con el rol de los actores, la asignación de recursos y las propias metas de las
acciones.
En Argentina, las políticas -que vinculan a los ejecutivos nacional y provinciales- se
despliegan (ya pasado el nivel legislativo) en un relativo vacío constitucional, a partir de
procesos de coordinación ad hoc que por lo general lidera el gobierno central.

La coordinación en nuestro Estado multinivel tiene un alto componente técnico como


también cruciales elementos políticos. En este último caso, ya que la coordinación
generalmente permite la participación de las provincias en el establecimiento de un
sentido estratégico a la política pública (ya vimos en clases previas que el Senado de la
Nación es un ámbito propicio para esto, en la fase de diseño de las políticas, pero aquí
nos referimos, sobre todo, como veremos en otras clases, al caso de los consejos
federales). Adicionalmente, porque en las negociaciones Nación/ Provincias alrededor de
la gestión coordinada se desarrollan situaciones en propias del mundo de la política y de
sus procedimientos.

Los vínculos que se establecen en el marco del federalismo coordinado impactan sobre
las relaciones fundamentalmente políticas que se dan entre el nivel nacional y
provinciales, al tiempo que dan forma a las mismas. Así, constituyen una herramienta
política fundamental del gobierno central para la construcción de poder y desarrollo de la
gestión a lo largo y ancho del territorio nacional.

Como contrapartida, la articulación de actores de base nacional, provincial y local permite


otorgar al proceso de acción estatal un nivel de participación que lo fortalece en términos
de legitimidad política y social.

En cuanto a las formas concretas que adquiere el federalismo coordinado en nuestro


país, destacamos:

• los Consejos Federales pueden definirse como instancias formalizadas para la


coordinación de políticas públicas entre representantes de nivel nacional y
provincial en un marco de intergubernamentalidad. Los analizamos en detalle más
adelante.
• Los programas de ejecución Nación/Provincias se fundan en urgencias de
gobierno, en cuestiones tópicas prioritarias, en oportunidades institucionales o en
la utilización del financiamiento externo, respondiendo raramente a planes
integrados de gobierno.

La modalidad de trabajo más común es su “bajada” desde el gobierno nacional a las


Provincias. Mientras que la financiación, el control y la evaluación están mayormente a
cargo del primero, el grueso de la gestión corre a cargo de las segundas. En este sentido,
resulta interesante observar al carácter bilateral de las RIGs que se instituyen de facto en
base a la financiación y ejecución de los programas.

Hecha esta presentación de la coordinación y sus elementos burocráticos, amén de los ya


expuesto en las clases previas, nos podemos sumergir más profundamente en las
relaciones intergubernamentales.

Relaciones Intergubernamentales: factores de agencia de los


funcionarios
La idea de que las instituciones (las federales en este caso) son sólo una de las variables
a que se puede acudir buscando explicar cómo se relacionan los diferentes niveles
jurisdiccionales posee más desarrollos teóricos que los vistos en las clases precedentes.
Otra línea de investigación diferenciada del tradicional estudio del federalismo surgió con
fuerza en Estados Unidos hacia la década del setenta del siglo pasado, la cual designaba
los fenómenos a estudiar como Relaciones Intergubernamentales (RIGs).

Uno de los elementos involucrados en la disputa terminológica entre el federalismo y las


RIGs, según sostiene Elazar (1987:14), “fue el comienzo del estudio serio del sistema de
administración federal, separadamente de las dimensiones legales y constitucionales del
federalismo”. Esta característica queda de manifiesto en el ya clásico libro de Wright
(1997). Para entender las relaciones intergubernamentales (la primera edición en inglés
de este libro fue en 1978), en el cual se aboca a analizar las relaciones cotidianas entre
los funcionarios de diversas jurisdicciones, en orden a la realización de políticas públicas.

En la “Introducción” a la versión en castellano del mencionado libro, Méndez (1997:17)


plantea lo siguiente:

para Wright, el término RIG no es una mero sustituto de federalismo. Él señala varias
razones que lo hacen diferente, y que a la vez lo llevan a preferirlo sobre el segundo: las
RIG trascienden las relaciones entre nación y estados [provincias en el caso argentino],
así como los aspectos meramente legales y las relaciones jerárquicas; además implican
un enfoque empírico y orientado a resultados de las políticas públicas, es neutral y tiene
poca carga emocional.

Ciertamente esta descripción de virtudes es demasiado pretenciosa o, en todo caso,


aplicable principalmente a los estudios sobre federalismo anteriores a la revolución
“behaviorista”, puesto que las modificaciones que ésta introdujo en las ciencias sociales
incluyeron a los estudiosos del federalismo.

Estos extendieron su foco de análisis más allá de la parte constitucional, hacia intereses
más rigurosos y cuantitativos, que dieron lugar a definiciones del federalismo menos
centradas en lo legal, como ya vimos en las primeras clases. El término RIGs está
impactado por estos cambios y advierte sobre una perspectiva diferenciada.

Ésta se observa claramente cuando el mismo Wright (1997:72) señala la separación del
enfoque de RIGs frente al del federalismo, hecho que queda patentizado cuando presenta
los rasgos característicos de las RIGs:

1. el número y la variedad de las unidades gubernamentales;


2. el número y la variedad de funcionarios públicos que intervienen;
3. la intensidad y regularidad de los contactos entre los funcionarios;
4. la importancia de las acciones y actitudes de los funcionarios; y
5. la preocupación por cuestiones de política financiera.

Es interesante retener, en primer lugar, que el enfoque de RIGs refleja el papel de las
burocracias públicas y de la política estatal y local. Vale decir, las preocupaciones de
quienes estudian desde esta perspectiva.
Coinciden más de cerca en el campo de la administración que en los campos legislativos,
ejecutivo o judicial” (Wright, 19997:84). Y en segundo lugar, que “las relaciones entre
funcionarios no son sucesos ocasionales o aislados, ni están formalmente ratificadas en
acuerdos o rígidamente fijadas por estatutos o decisiones de los tribunales […] Los
participantes se preocupan, sobre todo, `por que las cosas salgan`; es decir, por los
arreglos informales, prácticos y orientados a unas metas que puedan realizarse dentro del
marco formal, jurídico e institucional de los funcionarios (Wright, 1997:81).

Aunque ya debe estar claro poniendo en relación esta clase con las pasadas, en segundo
lugar conviene volver a explicitar que no es sólo el interés en las relaciones informales y
cotidianas entre funcionarios públicos lo rescatable del enfoque de RIGs, sino también
que al prestar mayor atención a la dimensión administrativa de las políticas públicas, la
perspectiva no estatuye como exclusivo determinante de las relaciones entre niveles
jurisdiccionales a las reglas del juego macropolíticas en general, y a la política partidaria
o a las instituciones que establecen los incentivos electorales, en particular.

El tercer punto a destacar de este esquema de RIGs, es tal vez el más importante para esta
clase: las relaciones interjurisdiccionales tienen lugar entre funcionarios públicos. Wright
(1997:75) incluso va más allá y afirma que “estrictamente hablando, no existen relaciones
entre gobiernos; sólo hay relaciones entre funcionarios que gobiernan ciertas unidades”.
De nuevo aquí hay una separación de la mirada institucionalista, puesto que se apunta a
considerar los fenómenos que toman cuerpo como consecuencia de las acciones de los
individuos, en su carácter de funcionarios nacionales o provinciales. Este accionar plasma
las ideas e intereses de los funcionarios, tomando forma a partir de lo que aquí
denominamos “características de los actores” y “factores de agencia”.

Con este objeto, podemos identificar dos elementos a tener presentes: los factores de
identificación entre actores y el liderazgo.

El primer elemento, entendido como facilitador de la cooperación, surge de rasgos de


los actores que posibilitan la existencia de procesos de identificación o lazos de afinidad
entre los diferentes participantes del juego federal.

En clases previas ya se ha mencionado -y descripto la manera en- que la identificación


partidaria es una variable ampliamente tenida en cuenta. Otras perspectivas teóricas,
centralmente los estudios sobre políticas públicas, han hecho hincapié en el tipo de lazos
que genera la similitud de trayectorias profesionales, formaciones académicas, rasgos
políticos o ideológicos, etc., los cuales pueden constituirse en mecanismos de cooperación
entre diferentes actores.

Una de estas perspectivas está emparentada con los estudios sobre las relaciones entre
técnicos y políticos.

Según estos análisis, hoy en día ningún Estado se podría dar el lujo de gobernar sin un
equipo técnico que lo sustente, puesto que la complejidad de las sociedades implica la
necesidad de funcionarios públicos que sean especialistas de campos específicos y no
meramente dirigentes políticos.
La existencia de funcionarios con características profesionales puede conllevar la
presencia de saberes compartidos y formaciones comunes, que a su vez conducen a los
actores a realizar interpretaciones coincidentes.

A partir de estas ideas, estos campos de estudio han construido conceptualizaciones tales
como “comunidades o redes de políticas” y “comunidades epistémicas”.

Comunidades o redes de políticas

J. Subirats (2001:261-262) afirma que “…se alude a un grupo de personas o entidades


que comparten una cierta percepción sobre los problemas públicos y tratan de impulsar
un conjunto de análisis y propuestas para impulsar una política o un cambio normativo”.

Figura 1. Redes de políticas

“comunidad epistémica”

Haas (1992) entiende una red de profesionales con reconocida experiencia y competencia
en un campo particular. Debido a su conocimiento especializado, las comunidades
epistémicas cuentan con suficiente “legitimidad” en el sector de políticas dentro de un
campo determinado (Haas, 1992:3).

En general, el concepto sostiene que compartir interpretaciones y la presencia de


convenciones comunes facilita la confianza y que, por ende cuanto mayor sea el tejido
asociativo de ciertas comunidades profesionales, mayor será su aporte a la articulación
entre niveles.

Figura 2. Comunidades epistémicas

Algunas de estas ideas también están presentes en la teorización de RIG. En la


argumentación de Méndez (1997:20) cobran importancia las”redes”, relacionadas a su
vez con el concepto de ”subgobiernos”.

Si bien la ciencia política ha hecho famoso este último concepto refiriéndolo centralmente
a las comisiones sobre temas específicos de las legislaturas y sus relaciones con la
burocracia y los grupos de presión, este autor lo refiere a los actores y relaciones de
carácter más bien horizontal e informal que se construyen en derredor de las agencias
gubernamentales.

A pesar de reconocer ciertas críticas a las falencias democráticas de los subgobiernos,


termina afirmando que “son probablemente los motores que explican el funcionamiento
de un sistema con tantos puntos de decisión […] su ventaja es que implican cierta
coordinación entre una multiplicidad de actores”.

El concepto de “subgobierno” surgió junto con otros similares (subsistemas, triángulos


de hierro, comunidades de políticas públicas, redes temáticas, meso corporatismo y redes
de políticas públicas), fruto de la discusión llevada acabo en los 60`s entre pluralistas,
corporativistas y elitistas (A. Villanueva, 1993).

Su utilización es diferente según cual de estos referentes se tome, pero se puede sintetizar
una definición de subsistemas o subgobiernos: “grupos de individuos que efectivamente
toman la mayor parte de las decisiones rutinarias en una considerable área de política”
(Ripley y Franklin, 1987: 8, citado en Klijn, 1998:23).

En general, o mejor aún, como rasgo característico, se trata de fenómenos de articulación


que cuentan con un grado menor de formalización que los mecanismos de coordinación
institucionales. Sin embargo su incidencia en la elaboración de política pública puede ser
alta.

En definitiva, por redes intergubernamentales se entiende estructuras de interdependencia


que comprenden varias clases de organizaciones o partes, donde una unidad no es
únicamente el subordinado formal de la otra en un amplio arreglo jerárquico (Fleury,
2002).

Ahora bien, aún cuando estas redes poseen elementos que facilitan la coincidencia de sus
miembros, no se articulan automáticamente. Esto se debe a que no es imposible que los
actores que la conforman, a pesar de los factores comunes recién descriptos, también
posean ciertas divergencias, concernientes a:

• los marcos legales y de procedimientos,


• los diversos compromisos asumidos con otras redes y/o programas,
• los objetivos de la propia organización,
• las tareas y recursos a aportar por cada participante.

Tal como señalan Klinj y Koppenjan (2000), lograr la articulación de las acciones de los
diversos participantes de una red supone que los mismos sean capaces de evaluar sus
dependencias y las posibilidades de limitar riesgos y costos.

Para tal tarea son apropiadas formas de gerenciamiento que identifiquen los puntos de
acuerdo que se pueden lograr, por sobre las desaveniencias.

En similar dirección, Agranoff (1997:149) afirma que mediante la Gestión


Intergubernamental (GIG) se pueden “resolver muchos problemas
multijurisdiccionales al reunirse, identificar y llegar a un acuerdo sobre la naturaleza de
los problemas, buscar y formular soluciones conjuntas...”.
Los procedimientos que ayudan a lograr esta conciencia de conjunto son diferentes según
el contexto específico, pero básicamente se reducen en esencia a la homogeneización de
los procesos de trabajo, o resultados, cuando la pauta de articulación tiende a ser
horizontal, o a la supervisión y control cuando existen posiciones de poder que permiten
cierta verticalidad.

El segundo elemento entronca con lo que algunos autores del debate federal de política
comparada toman como ejemplo de “agency- based variables”: cuestiones como el
liderazgo o la performance de determinados actores (Samuels y Mainwaring,
2004:90). Estos mismos autores reconocen que el concepto “liderazgo” no ha recibido un
“escrutinio serio en comparative politics”.

Desde la teoría organizacional también se ha trabajado ampliamente este tópico. Por tal
se entiende el proceso que otorga a un actor la capacidad para influir e incentivar a otros
actores para lograr que contribuyan a la consecución de determinados fines (Yukl y Van
Fleet, 1992; Northouse, 1997).

Mientras en esa teoría, el concepto liderazgo se utiliza principalmente para abordar


interacciones intraorganizacionales, la misma perspectiva puede usarse para estudiar la
relación entre actores de diferentes niveles jurisdiccionales.

En esa dirección, para que el ministro nacional de cada sector tenga liderazgo federal,
tres factores son de suma importancia (dos de ellos relacionados entre sí). En primer lugar,
la posesión de habilidad política y técnica. En segundo lugar, contar con alto grado de
apoyo del gobierno nacional del que forma parte. Por último, que el sector de políticas
que dirige tenga alta prioridad en la agenda gubernamental.

Ligada a la cuestión del liderazgo, pero más abarcativa que sólo la relación hacia el líder,
se encuentra una perspectiva que refiere a las “imágenes” que los diferentes actores tienen
de sus contrapartes en el propio sector de política.Wright es quien desde la literatura de
RIGs le otorga gran importancia a este tópico, junto a otros autores del campo de las
políticas públicas como Presman y Wildavsky (1998).El mencionado, autor central de
esta literatura, sostiene que las “imágenes” son relevantes debido a que las acciones de
cada actor “son poderosamente influidas por la forma en que perciben las acciones y
actitudes de otros participantes” (Wright, 1997:75).

Por “imagen” se entiende la percepción general que los funcionarios de un nivel


jurisdiccional tienen de las posiciones y acciones tomadas por funcionarios de otros
niveles jurisdiccionales. Desde una perspectiva asociada a la idea simoniana de
“racionalidad acotada” (Simon, 1957), se postula que, en un escenario complejo de
interacciones crecientes, las imágenes permiten economizar recursos de información y
reducir la incertidumbre.

Más allá de su función, lo relevante radica en la forma que adquieren esas imágenes y las
consecuencias para las RIG.

En cuanto a lo primero, Wright (1997:164) brinda caracterizaciones construidas en base


a experiencias históricas norteamericanas. Por un lado, afirma que los funcionarios de los
diferentes niveles “se veían unos a otros en roles adversos […] y esperaban diferencias
de opinión, si no es que un antagonismo rotundo”. Por otro lado, más sistemáticamente,
sostiene que una “Ley de Miles” (“tu opinión depende de dónde estés sentado”) y/o una
“Ley de las Perspectivas de los Participantes” llevan a que los “conjuntos mentales” de
cada funcionario sobre el comportamiento de sus contrapartes ilumine sólo los déficits de
estos.

"Los funcionarios nacionales juzgan sus propias opiniones sobre los problemas y las
políticas como extensas, generales, circunspectas y de vasto alcance; consideran que los
funcionarios de nivel estatal tienen perspectivas más limitadas y estrechas que las suyas,
y creen que los funcionarios locales tienen un conjunto de perspectivas sumamente
limitado, particularista y hasta provinciano […] Los funcionarios estatales [provinciales]
ven sus perspectivas como vastas, poderosas y claramente apropiadas […] las ideas de
los funcionarios nacionales como estrechas, limitadas e inapropiadamente adaptadas a las
especiales circunstancias y condiciones de los estados; les parece que las perspectivas de
los funcionarios locales son limitadas, particularistas y demasiado estrechas” (Wright,
1997:164-5).

Estas caracterizaciones sirven como ejemplos empíricos, pero no deben tomarse como
generalizaciones aplicables a cualquier tiempo y geografía, sino que en cada situación
concreta las “imágenes” de cada funcionario puede adquirir rasgos diferentes.En cuanto
a lo segundo (consecuencias para las RIGs), los autores citados concluyen de la misma
forma: imágenes contrastantes generan fricción, hostilidad y juegos diferenciales
(Pressman y Wildavsky, 1998: Wright, 1997).

Se deduce también que la existencia de “imágenes”, “conjuntos mentales”, o “teorías”


positivas sobre las posiciones o comportamientos de los funcionarios de la contraparte
jurisdiccional son un factor que fortalece las posibilidades de articulación
intergubernamental.

A modo de conclusión

En resumen, esta clase muestra en primer lugar por qué en los sistemas federales es
factible la existencia de problemas fruto de la falta de acuerdo entre los actores de tal
sistema y, en consecuencia, la importancia de establecer mecanismos que superen dicha
falencia. Esto último abre paso a la literatura de RIG, que a diferencia de otras formas de
coordinar actores ya vistas en clases preivas, se enfoca en la dimensión político-
administrativa y hace hincapié en el rol de las personas que ocupan los cargos públicos.
De tal manera, identifica características de los funcionarios y factores guías de su
accionar, que coadyuvan a que encuentren puntos en común o que generen algún tipo de
empatía, derivando así elementos facilitadores para la relación entre ambos niveles
jurisdiccionales.

Bibliografía
• Agranoff, R (1997) “las relaciones y la gestión intergubernamentales”, en La
nueva administración pública, Bañón, R y Carrillo, E (comps.), Ed. Alianza,
Madrid.
• Aguilar Villanueva, L. (1993) Problemas públicos y agenda de gobierno, Porrúa
Editorial, México.
• Colomer (2001) Political Institutions. Democracy and Social Choice, Oxford
University Press.
• Escolar, M. (2009) Integración del sistema político, coordinación de la gestión
pública y relaciones intergubernamentales. Argentina en perspectiva comparada,
mimeo.
• Fleury, S. (2002) El desafío de la gestión de redes de políticas. Revista del
Instituto Internacional de Gobernabilidad. Instituto Internacional de
Gobernabilidad, Barcelona.
• Gutiérrez, Ricardo A. (2008) Between Knowledge and Politics: Experts and
Water Policy Reform in Brazil. Saarbrücken: VDM Verlag Dr. Mueller.
• Haas, P. M. (1992). “Introduction: Epistemic communities and international
policy coordination”, International Organization, 46(1).
• Jordana, J. (2001) Relaciones Intergubernamentales y Descentralización en
América Latina: Una Perspectiva Institucional. Series Documentos de Trabajo I-
22 UE. Social Institute Developmet INDES-BID.
• Klijn, E. (1998) “Policy Networks: An Overview”, en Kickert, W. J. M. y
Koppenjan, J.F. (eds), Managing Complex Networks, Sage, London.
• Klinj, E. y Koppenjan, F.(2000) Public Management and Policy Networks. Public
Management Vol. 2 Isuue 2 135-158.
• Lijphart, A. (1991). Las democracias contemporáneas: un estudio comparativo.
Barcelona, Editorial Ariel.
• Mendez, J.L (1997) “Estudio Introductorio”, en Wright, D., Para entender las
relaciones intergubernamentales, FCE, México DF.
• Mayntz, R. (1985) Sociología de la Administración pública, Alianza Universidad.
• Presman, J. y Wildavsky, A. (1998) Implementación. Cómo grandes expectativas
concebidas en Washington se frustran en Oakland. Fondo de Cultura Económica.
México DF.
• Samuels, D. y Mainwaring, S. (2004) “ Strong Federalism, Constraints on the
Central Government, and Economic Reform in Brazil”, en Gibson, E. (de.) (2004)
op. cit.
• Simón, H. (1957) "A Behavioral Model of Rational Choice", en Models of Man,
Social and Rational: Mathematical Essays on Rational Human Behavior in a
Social Setting. Wiley. New York.
• Subirats J. (2001), El análisis de las políticas pública, Departament de Ciència
Política i Dret Públic. Universitat Autònoma de Barcelona.
• Yukl, G. y Van Fleet, D. (1992) “Theory and research on leadership in
organizations”, en Dunnette, M.D. y Hoveh, L.M (Eds.) Handbook of industrial
and organizational psychology, Consulting Psychologist Press, California.
• Weber, M (1992) Economía y Sociedad, Fondo de Cultura Económica, México
DF.
• Wright (1997) Para entender las relaciones intergubernamentales, FCE, México
DF.

Material bibliográfico complementario obligatorio

• Isuani, F.J. (2005) Redes intergubernamentales para la implementación de


programas sociales, ponencia presentada al X Congreso Internacional del CLAD,
Santiago de Chile. Disponible en: Linz, J. J. (1999). Democracia,
multinacionalismo y federalismo. Revista Española de Ciencia Política, (1), 7-40.
Leer págs. 35 a 37 en
http://revistas.unc.edu.ar/index.php/APyS/article/view/12454/12752
• Wright, Deil S. (1978) “Del federalismo a las relaciones intergubernamentales en
los Estados Unidos de América: una nueva perspectiva de la actuación recíproca
entre el gobierno nacional, estatal y local”, en Revista de Estudios políticos, (6),
5-28.

ACTIVIDAD FORO CLASE 06


En base a las últimas tres clases, elabore un listado de las semejanzas y diferencias entre la
coordinación vía partidos políticos y la coordinación administrativa.

Mecanismos formales de coordinación administrativas

Comisiones / conferencias

• Funcionarios de diversos niveles.


• Políticos de distintos niveles.
• Carácter de la coordinación: consultivo, ejecutivo, planificación, etc.
• Horizontal (conferencias sectoriales).
• Vertical (directrices del centro).

Negociaciones ad-hoc

• No periodicidad.
• Acuerdos, convenios.
• Criterios de interpretación y aplicación de políticas.

Sociedad civil / grupos de expertos

• Dictámenes, asesoramiento.
• Carácter voluntario.
• Consultas.

Mecanismos parlamentarios

• Representantes políticos territoriales.


• Cámaras o comisiones especializadas.

Decisiones judiciales

• Interpretación de la Constitución y leyes.


• Conflictos de atribuciones.

Mecanismos informales de coordinación administrativas: producto de prácticas burocráticas


recurrentes, resolución de problemas funcionales de gestión compartida o programas y
proyectos que implican necesariamente planificación y ejecución interjurisdiccional
ACTIVIDAD FORO CLASE 06
Consigna: En base a las últimas tres clases, elabore un listado de las semejanzas y
diferencias entre la coordinación vía partidos políticos y la coordinación administrativa.
El concepto “coordinación” remite, en las ciencias sociales, a la forma en que dos o
más actores trabajan en conjunto tras el objetivo de reducir contradicciones o
redundancias.
En nuestro sistema federal la misma se puede analizar en términos de coordinación vía
partidos políticos y de coordinación administrativa.
Es por eso que la coordinación va a estar determinada en relación al ámbito donde se
desarrolle, ya sea ámbitos políticos o administrativos.
En cuanto a sus semejanzas: entiendo que ambas formas de coordinación están
determinadas por el tipo de sistema federal que se desarrolla en nuestro territorio, pero
al mismo tiempo, estas afectan la centralización del sistema federal y la distribución de
poder. Lo que las diferencia son los mecanismos que utilizan unas y otras y el impacto
sobre los resultados de la coordinación.
Respecto a sus diferencias:
1. La relación:
En la coordinación por partidos políticos la misma se da entre los agentes de las
prácticas políticas y las instituciones (cada una en mayor o menor medida según la
perspectiva).
En la coordinación administrativa, la misma se da en un plano interburocrático y
profesional, aunque también interviene el plano de la negociación política.
En nuestro país esta coordinación adquiere formas concretas de federalismo coordinado
- Consejos Federales
- Programas de ejecución Nación/Provincias

2. Mecanismos de coordinación:
La coordinación administrativa: prevee dos tipos diferentes de mecanismos de
coordinación, formales e informales:
Mecanismos formales (Según Jordana (2001:52)):
Comisiones / conferencias
• Funcionarios de diversos niveles.
• Políticos de distintos niveles.
• Carácter de la coordinación: consultivo, ejecutivo, planificación, etc.
• Horizontal (conferencias sectoriales).
• Vertical (directrices del centro).
Negociaciones ad-hoc
• No periodicidad.
• Acuerdos, convenios.
• Criterios de interpretación y aplicación de políticas.
Sociedad civil / grupos de expertos
• Dictámenes, asesoramiento.
• Carácter voluntario.
• Consultas.
Mecanismos parlamentarios
• Representantes políticos territoriales.
• Cámaras o comisiones especializadas.
Decisiones judiciales
• Interpretación de la Constitución y leyes.
• Conflictos de atribuciones.

Mecanismos informales: producto de prácticas burocráticas recurrentes, resolución de


problemas funcionales de gestión compartida o programas y proyectos que implican
necesariamente planificación y ejecución interjurisdiccional
En cambio, en la coordinación por partidos políticos, no se definen mecanismos
formales, se entienden que los grupos políticos tienden a formar coaliciones inter-
distritales incentivados por las reglas electorales nacionales y la estructura social.
3. Niveles de coordinación:
La coordinación administrativa propones tres niveles de coordinación:
• Básico: Negociaciones para evitar divergencias entre actores y entes
gubernamentales
• Intermedio / avanzado: Construcción de consensos a nivel interorganizacional.
Arbitraje del gobierno central para resolver diferencias interorganizacionales
• Avanzado: Establecimiento de parámetros organizacionales. Definición de
prioridades gubernamentales. Estrategia general de gobierno
El nivel de la coordinación por partidos políticos se da en relación a los niveles
jurisdiccionales: nacional, provincial y municipal o interdistrital; sin tener en cuenta la
calidad de la misma.
Respecto a las RIGs, considero que son una herramienta para la coordinación que
puede estar dentro de la teoría federal pero que amplía su perspectiva incluyendo en su
análisis, tanto coordinaciones de tipo administrativas y políticas y su perspectiva
diferenciada incluye las relaciones entre técnicos y políticos.
Se enfoca en la dimensión político-administrativa y hace hincapié en el rol de las
personas que ocupan los cargos públicos, pero prevee la importancia de la
incorporación de un cuadro técnico que sustente el gobierno.

Maximiliano Rey - Tuesday, 17 de September de 2019, 15:06

Muy buena elaboración Jorgelina. Muy buena tarea!


Clase 08
Clase 08 – 25/09/2019
FORO
Maximiliano Rey - Tuesday, 24 de September de 2019, 16:52

Espero no hayan terminado muy cansados con el parcial y ya esten listos para
continuar!!!!
Luego de ver la calse y leer los textos:
Conocen algún Consejo Federal?
Sin contar el CF de Inversiones, que no cuenta con la participación del Estado
Nacional y por ello no puede ser considerado un ámbito de coordinación
intergubernamental, qué CF conocen en términos de su funcionamiento efectivo,
más allá de sus características institucionales?
ALEJANDRO OSVALDO LABADO - Tuesday, 24 de September de 2019,
17:36
Concejo Federal de Responsabilidad Fiscal. Integrado por los Sectarios de
Hacienda de Nación, Provincias y CABA.

ALEJANDRO OSVALDO LABADO - Friday, 27 de September de 2019, 16:08

Buenas tardes profesor,


Amplio el diseño institucional y funcionamiento del Consejo Federal de
Responsabilidad Fiscal.
Modelo institucional del consejo Federal de Responsabilidad Fiscal
Es el órgano de aplicación del Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal y
Buenas Prácticas de Gobierno.
Surge como consecuencia de la Ley 25917/04 “Régimen de Responsabilidad
Fiscal”. Otras leyes que lo regulan: 27429/18 de “Consenso Fiscal”, la Ley
27428/18, modificatoria de la Ley 25917 de “Responsabilidad Fiscal” y la 27341
Cap. X
Funciones:
Evaluar la observancia de lo establecido por el Régimen y aplicar las sanciones,
en el caso de verificar incumplimientos.
Analizar los niveles de gasto público y resultados financieros establecidos en su
presupuesto de las distintas jurisdicciones que lo componen.
Verificar las proyecciones de los presupuestos plurianuales de las diferentes
jurisdicciones, incluyendo al estado nacional.
Realizar el seguimiento del compromiso de divulgación de la información fiscal
y analiza el cumplimiento de las buenas prácticas de gobierno, sobre todo en lo
que tiene que ver con las transiciones a la hora de un traspaso de gobierno.
Autoridades:
El Consejo Federal: Integrado por todos los miembros.
Un Presidente y dos vicepresidentes 1º y 2º.
Un Comité Ejecutivo de nueve miembros compuesto por los ministros de
hacienda de las provincias, gobierno nacional y CABA. Con mandato de un año.
Actualmente ejerce la presidencia el Gobierno Nacional a través de su Ministro
de Hacienda, Hernán Lacunza.
Sede: CABA.
Reuniones: Cuatro reuniones anuales, presenciales o a distancia, y en
diferentes áreas geográficas del país. Las reuniones se cumplen la próxima está
prevista para el 5/12/2019.
Los resúmenes ejecutivos de las evaluaciones y seguimientos de los
presupuestos se realizan trimestralmente y son publicados en su página
institucional. Están actualizado al segundo trimestre de 2019.
También organiza eventos vinculados a la problemática fiscal y participa de
congresos.
El actual superávit fiscal de la mayoría de las provincias estaría indicando un
funcionamiento regular. Y una muestra acabado de los que Iribarren
denomina “el pactismo”.
MARCOS DANIEL OVADILLA - Wednesday, 25 de September de 2019, 08:02

Buen dia profe....trabajo en la Dirección Provincial de Vialidad Tucuman y a nivel


Nacional tenemos un Consejo Vial Federal (CVF)....el cual esta compuesto por
las Vialidades de todo el Pais, mas la Dirección Nacional de Vialidad....el CVF
es un Organismo que tiene como objetivo coordinar las acciones viales a nivel
Nacional...

CESAR OSVALDO RAIMONDI - Wednesday, 25 de September de 2019


Hola buen día a todes, otro consejo es el COFEDRO creado en junio de 1996
como CONSEJO FEDERAL PARA LA PREVENSION Y ASISTENCIA DE LAS
ADICCIONES Y CONTROL DEL NARCOTRAFICO, cambiando su
denominación a CONSEJO FEDERAL DE DROGAS en enero de 2017
MARISOL DUTREY - Wednesday, 25 de September de 2019, 18:39

Estimado profesor la Secretaria del consejo federal de educacion es correcto?


Me parecio que si y que dependen de ministro de educacion a nivel
Nacional https://www.argentina.gob.ar/educacion/consejofederaleducacion
saludos Marisol.
Maximiliano Rey - Thursday, 26 de September de 2019, 12:06

muy bien las respuestas hasta aquí! Sí marisol, la Secretaría del CFE es parte
del CFE, y como ya sabemos de calses previas y de esta, es parte de su diseño
institucional. Los diferentes consejos tienen diferentes diseños institucionales.
Mirarlos ya es un paso adelante. Pero mi pregunta apunta a si conocen el
fincionamiento efectivo, más allá del diseño.
Después de ver la clase y leer los textos, alguien se anima con esa segunda
pregunta?
MARISOL DUTREY - Thursday, 26 de September de 2019, 12:42

Consejo Federal de Educación es el organismo de concertación, acuerdo y


coordinación de la política educativa nacional para asegurar la unidad y
articulación del Sistema Educativo Nacional. Su presidente es el Ministro de
Educación de la Nación y se encuentra a su vez integrado por la máxima
autoridad educativa de cada jurisdicción y tres representantes del Consejo de
Universidades. Luego de leer los textos volvere a hacer mas aportes. Saludos
Marisol
SANDRA LORENA CASTILLO - Thursday, 26 de September de 2019, 23:19

CASTILLO SANDRA LORENA


CFA: consejo federal de agroindustria
ley:23843 creación del consejo federal agropecuario.
Lo preside el Ministro de Agroindustria,integrado por los titulares de los
ministerios,secretaria de estado competente en
materia agropecuaria,agroindustrial y pesquera de las provincias coordinado
por el secretario de agricultura familiar coordinación y desarrollo territorial,su
estructura interna se organizo en 8 actividades,luego se sumaron 3 ,lo integran
el NOA,NEA,NUEVO CUYO,PAMPEANA,Y PATAGONIA,las comisiones se
crean para el tratamiento transversal ,no son permanentes,integrados
por técnicos de nación y provincias.el responsable por decreto 327 2016
CFA es el Secretario de agricultura familiar coordinación y desarrollo territorial
que asiste al ministro de agroindustria en su vinculación con la dirección del
consejo federal agropecuario.
Maximiliano Rey - Friday, 27 de September de 2019, 09:33

Bien los ejemplos de Marisol y Sandra. En ambos casos nos presentan el diseño
institucional de cada CF.
Qu{e más pueden agregar sobre su funcionamiento real?
MARTA LUZ ALVAREZ CASTILLO - Friday, 27 de September de 2019, 11:31

Buen día profesor compañeros, envio mi aporte a la clase, para explicar el


consejo del que voy a hablarles, les hago una pequeña introduccion: EL
SINAGIR es el
Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo,todos los ministerios
cuentan con este organismo, fue creado en Octubre de
2016 tras la sanción de la Ley 27287. El mismo, está integrado por el
Consejo Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil, el
Consejo Federal de Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil y la
Secretaría Ejecutiva.
El SINAGIR
tiene como finalidad la protección integral de las personas, las comunidades y el
ambiente ante la existencia de riesgos.
Asi mismo EL Consejo Federal para la Gestión Integral del Riesgo y la
Protección Civil esta formado por un (1) representante del Poder Ejecutivo
Nacional, uno (1) por cada provincia y uno (1) por la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, todos con rango no inferior a subsecretario o equivalente, los
cuales serán designados por el Poder Ejecutivo Nacional, por los gobernadores
y por el jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
respectivamente. Integrarán el Consejo Federal, además, los responsables de
los organismos de Protección Civil o Defensa Civil de la Nación, de las provincias
y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En cuanto a su funciones estan:
- Entender en la elaboración, asesoramiento y articulación de políticas
públicas regionales y provinciales de Gestión Integral del Riesgo.
- Promover la integración regional para la implementación de políticas
públicas de Gestión Integral del Riesgo.
- Desarrollar y mantener actualizado un mapa federal de Gestión Integral
del Riesgo.

ESTEBAN RUBEN ECHEZURI - Monday, 30 de September de 2019, 13:16

Buenas tardes!. Dejo mi aporte. Trabajo en la Agencia Provincial de Seguridad


Vial de Santa Fe y nosotros formamos parte del CONSEJO FEDERAL DE
SEGURIDAD VIAL
El Consejo Federal de Seguridad Vial es el organismo interjurisdiccional de
concertación y acuerdo para la elaboración de políticas de seguridad vial. Es el
encargado de promover la armonización de programas y acciones de todas las
jurisdicciones en la temática del tránsito y la seguridad vial, con las misiones y
funciones otorgadas por los artículos 6º y 7º de la Ley Nacional de Tránsito y
Seguridad Vial N0 24.449, sus modificatorias y su normativa reglamentaria.
En su Articulo 2 del reglamento interno, dispone: Los programas y acciones que
desarrolle el Consejo Federal de Seguridad Vial para alcanzar sus objetivos, se
realizarán de manera armónica en el marco del Sistema Nacional de Seguridad
Vial y conforme las Leyes que reglamentan el derecho constitucional de
transitar.
El Consejo tiene como funciones:
a).- Proponer políticas de prevención de accidentes;
b).-Aconsejar medidas de interés general según los fines de esta Ley;
c).-Alentar y desarrollar la educación vial;
d).-Organizar cursos y seminarios para la capacitación de técnicos y
funcionarios;
e).-Armonizar las acciones interjurisdiccionales;
f).-Impulsar la ejecución de sus decisiones
g).-Instrumentar el intercambio de técnicos entre la Nación, las provincias y las
municipalidades; h).-Promover la creación de organismos provinciales,
multidisciplinarios de coordinación en la materia, dando participación a la
actividad privada;
i).-Fomentar y desarrollar la investigación accidentológica, promoviendo la
implementación de las medidas que resulten de sus conclusiones;
j).-Actualizar permanentemente el Código Uniforme de Señalización y controlar
su aplicación.
k). Propender a la jerarquización de las áreas de tránsito y seguridad vial en todo
el territorio nacional.
l) Las funciones son enunciativas, y tendrá asimismo todas aquellas funciones
que, directa o indirectamente, permitan el cumplimiento de los objetivos
asignados para la armonización de políticas de seguridad vial.

El Programa Federal de Inversión en Seguridad Vial brinda asistencia financiera


no retornable a los Gobiernos Provinciales.
Este Programa se inscribe en el marco de las acciones que viene desarrollado
el Estado Nacional a través de la AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL
en la órbita del Ministerio del Interior, a partir de la sanción de la Ley 26.363 de
abril de 2008.

Hay reuniones de manera periódica, pero quien marca la agenda y fija los temas
a tratar, en general es la Agencia Nacional de Seguridad Vial.

MARISOL DUTREY - Saturday, 28 de September de 2019, 11:58


En los años setenta nacen los consejos federales de educación y el de salud, el
de educación creado en 1972 decreto ley 19.682 para planificar, coordinar,
asesorar y acordar aspectos de una política educativa que comprometan la
acción conjunta de la Nación y las provincias, en 1978 se decidió transferir las
escuelas primarias a jurisdicción subnacional. A principios de los 90 se supuso
un reordenamiento y redefinicion de las funciones de sus actores. La Ley de
Transferencia de servicios educativos 24.049 la ley federal de educación 24.195
y el pacto federal educativo , la ley federal fue derogada en 2006 y reemplazada
por la ley 26.206 plantea que es responsabilidad del ejecutivo nacional a través
del ministerio de educación ciencia y tecnología y del ejecutivo de las provincias
y de GCBA asegurar el efectivo cumplimiento de los principios y objetivos
establecidos en esta ley conforme a criterios constitucionales de unidad nacional
y federalismo, presidido por el Ministro de educación e integrado por la Asamblea
Federal , el Comité Ejecutivo y la Secretaria general se debe cumplir y evaluar
mínimo una vez al año el cumplimiento de la ley y convocar a representantes de
organizaciones gremiales docentes con personería nacional para consignar
acuerdos.
La ley nacional de educación garantiza la educación como un bien público. Está
organizada en 4 niveles y es obligatoria desde los 4 años de edad.
El Estado debe garantizar la educación.

La educación es una política de estado para:

• Construir una sociedad justa.

• Reafirmar la soberanía e identidad nacional.


• FUNCIONES que tienen los gobiernos provinciales y Ciudad Autónoma de
Bs. As en educación
o Asegurar el derecho a la educación en su territorio.
o
o Organizar, planificar, administrar y financiar el sistema educativo en su
jurisdicción.
o Aprobar el plan de estudios (currículo) de los diversos niveles según lo
dispuesto por el Consejo Federal de Educación.
o Organizar y conducir las instituciones de gestión estatal.
o
o Autorizar y controlar a las instituciones educativas de gestión privada.
o
o Dar títulos y certificaciones de estudios

• Profundizar el ejercicio de la ciudadanía democrática.

• Respetar los derechos humanos.

• Fortalecer el desarrollo de la Nación

DARIO ENRIQUE GANDINI - Saturday, 28 de September de 2019, 22:27


Hola buenas noches, creo que no lo vi, pero pido disculpas si alguien ya lo
menciono y es bastante bueno para tenerlo en cuenta porque tiene que ver con
la información del estado. Uno creado recientemente es el: CONSEJO
FEDERAL PARA LA TRANSPARENCIA, Ley 27.275 del 2016 , cuyo objetivo
es el acceso a la información pública de los organismos del estado, y en su Art.
2 menciona que comprende la posibilidad de buscar, acceder, solicitar, recibir,
copiar, analizar, re-procesar, reutilizar y redistribuir libremente la información.
En Art. 7 enumera una larga lista de los organismos comprendidos que deben
entregar y la forma que tienen que hacerlo. Además crea la Agencia de Acceso
a la Información Pública, como ente autárquico que funcionará con autonomía
funcional en el ámbito del Poder Ejecutivo nacional. Habría que hacer algún
pedido a alguna de los organismos para ver como funciona o siempre nos dirán
que es información clasificada?
Maximiliano Rey - Monday, 30 de September de 2019, 12:38

Todos muy buenos ejemplos de diferentes consejos federales, algunos muy


nuevos...Hasta aquí han presentado muy bien el diseño institucional.. Ahora, el
funcionamiento efectivo, cómo es? para decirlo con una frase que se va
atenteder bien: quién "dirige la batuta"? Quíen establece la agenda? se arman
alianzas entre diferentes participantes? Se negocian (en le mejor sentido de la
palabra) políticas para resolver conflictos o solo se juntan para la foto?
Mañana empezamos otra clase, que continua con le tema! Seguimos...

Jorgelina Doino
En el Ministerio de producción funciona el Consejo Federal de Minería
(co.fe.min).
La representación está dividida en regiones y cada provincia tiene un
representante
Se reúnen una vez por mes en la oficina del ministerio de producción.
Clase 09 - 01/10/2019
Consejos federales: Educación, Salud, Ambiente

Introducción

Objetivos específicos
Que los estudiantes:

• Conozcan las características principales de las instituciones, los actores y las


dinámicas de funcionamiento de los consejos federales de educación y salud.
• Se interioricen sobre la forma de analizar un tipo de mecanismo institucional de
relaciones intergubernamentales según las variables vistas en las clases
previas.

Continuando con el tema de la clase anterior, esta clase presenta dos ejemplos
concretos de ámbitos institucionales diseñados para coordinar política pública,
pertenecientes a los sectores de política de la educación y la salud. Para el análisis de
los mismos, se definen cuáles son sus competencias y tareas, quiénes participan en
ellos y con qué recursos cuentan. Puesto en términos de lo visto en clases previas, en
ésta se reconstruyen las reglas institucionales que enmarcan las relaciones entre los
actores provinciales y los actores nacionales en un determinado sector de política y el
modo en que esas reglas influyen en el funcionamiento del respectivo consejo federal y
luego se detallan las características políticas, profesionales y de gestión de los actores
provinciales y los actores nacionales en un determinado sector de política pública y el
modo en que influyen en el funcionamiento del respectivo consejo federal. Por último,
se presentan las conclusiones generales más allá de cada sector de política.

Como se ha presentado la clase anterior, los consejos federales son instituciones


formales que reúnen a los principales funcionarios de la nación y de las provincias de
cada sector de políticas públicas. Su funcionamiento dependerá de las variables que,
también, hemos presentado previamente.

Los sectores de políticas públicas de la Educación y de la Salud son interesantes por su


importancia relativa para el accionar de todo Estado contemporáneo y además porque
en ambos existe participación real de actores de ambas jurisdicciones, y su
funcionamiento no arroja sólo resultados de índole meramente administrativa (como, por
ejemplo, son mayormente los casos de otros consejos federales.

Ambos consejos poseen una larga existencia, de la que daremos cuenta brevemente,
pero nos enfocaremos en las últimas gestiones de gobierno, desde el 2003 hacia el
presente.

9.1. Consejo federal del sector de políticas públicas


Educación (CFE)
Este sector de políticas públicas posee características que lo hacen propenso al acuerdo
intergubernamental, con la particularidad de que la agenda es construida centralmente
por la nación y las provincias poseen capacidad de adaptación de lo acordado. En esta
sección veremos que el arreglo institucional otorga recursos a ambos niveles
jurisdiccionales, combinado con características de los actores que, en general,
promovieron el entendimiento entre ambos niveles.

Respecto del funcionamiento, de los sectores de políticas que analizamos en esta clase
es el que mayor resultados equitativos entre ambos niveles jurisdiccionales generó,
aunque existió variablidad entre temáticas, coyunturas y cierta generalidad de sesgo
hacia el interés del actor nacional, quien motorizó el funcionamiento del consejo federal,
pero lo hizo de manera de producir acuerdos que contengan a las provincias.

9.1.1.- ¿Quién hace qué?


En este sector de políticas, las tareas de los diferentes actores gubernamentales pueden
ser catalogadas como “autoridad superpuesta”, ya que, si bien tienen funciones
diferentes, también poseen un importante cuerpo de tareas simultáneas. La normativa
atribuye gran parte de la decisión sobre éstas últimas al ámbito de articulación, vale
decir, al CFE.

En el marco del proceso de transformación del Estado, a principios de la década del ´90
la administración Menem completó, por medio de la Ley 24.049 , la tarea 1

descentralizadora iniciada por la última dictadura cívico-militar. De tal forma, la totalidad


de los establecimientos educativos de nivel secundario y terciario no universitario del
Estado nacional pasaron a ser responsabilidad de las provincias, así como las
facultades regulatorias sobre los establecimientos privados reconocidos. En términos de
funciones, esto supone el pasaje al nivel subnacional de la administración y el
financiamiento de los servicios educativos territoriales.

Luego se sancionó la Ley Federal de Educación (LFE, Nº 24195, promulgada en abril


de 1993), que modifica el marco regulatorio del sistema educativo nacional, sentando
legalmente las funciones de cada integrante jurisdiccional del mismo, incluyendo al por
entonces llamado Consejo Federal de Cultura y Educación.

En 2006 el gobierno encabezado por Néstor Kirchner promulgó la Ley de Educación


Nacional (LEN). Si bien esta ley está informada por un proyecto de sociedad claramente
diferente a la década anterior, en lo tocante a la distribución de responsabilidades hay
varias continuidades .2

Es así como sigue siendo válida la apreciación de Repetto y Nejamkis (2005:6) , según
3

quienes se puede “agrupar las funciones del Estado Nacional en materia educativa en
tres grandes áreas: las relacionadas con el establecimiento de políticas y objetivos
comunes sectoriales; las de asistencia al sistema educativo para su transformación (a
través de la producción de información estadística, investigación, capacitación y
evaluación); y las compensatorias, orientadas a reducir las diferencias
interjurisdiccionales y sociales”.

9.1.2.- ¿Qué recursos posee cada quién?


Este sector de políticas posee una institucionalidad muy desarrollada, que sería
demasiado extenso describir aquí con el grado de rigurosidad que merece la tarea. Por
ende, resumiremos diciendo que la “relación fiscal” posee un sesgo relativo hacia
nación, entendiéndose por tal la situación en la cual en general las provincias no poseen
más fondos que para el funcionamiento mínimo de los servicios educativos -con el
agregado del Fondo Nacional de Compensación Salarial Docente (FNCSD)-, pero el
manejo fiscal que puede hacer la nación no le permite ejercer alta discrecionalidad, aún
cuando le otorga recursos muy apetecidos por las provincias.

9.1.3.- Características del CFE


Su creación fue recomendada por la Reunión Nacional de Ministros de Educación, en el
acuerdo suscripto el 3 de septiembre de 1971, ratificado por el Poder Ejecutivo Nacional
(Decreto 4521 del 7/X/71) y por cada una de las provincias signatarias. Así es como se
estableció un proyecto de ley (luego transformado en la Ley 19682) para que este
consejo pudiera conformarse . 4

Aún cuando el Consejo Federal de Educación sufrió cierta modificación en la dictadura


cívico-militar (Decreto Ley Nº 22.047) el formato que presentó en la década del 90 surgió
principalmente de las modificaciones introducidas por la normativa ya mencionada que
transformó el sector a comienzos de la misma, incluyendo la trasformación de su nombre
(Consejo Federal de Cultura y Educación –CFCE-) .

Si ya desde su origen fue pensado como ámbito de coordinación en orden a favorecer


la acción conjunta de la nación y las provincias, la Ley Federal de Educación (1993)
posee un capítulo propio para el consejo. En uno de sus artículos –el 56- se definen las
funciones del mismo, fortaleciéndolo como ámbito interjurisdiccional.

Su estructura estaba compuesta por los siguientes órganos:

1. La Asamblea Federal, órgano superior del CFCE (lo cual significa que es la
encargada de de establecer las políticas, el plan de trabajo y la normativa
interna). Está integrada por el ministro del sector del Poder Ejecutivo Nacional,
como presidente nato, y por los ministros o responsables del sector educativo
de las jurisdicciones y el representante del Consejo Interuniversitario Nacional
(luego la Ley de Educación Superior, amplía a tres los miembros del CIN).
2. El Comité Ejecutivo desenvolverá sus actividades en el marco de las
resoluciones adoptadas por la Asamblea Federal. Estará presidido por el
ministro del Poder Ejecutivo Nacional e integrado por los miembros
representantes de las regiones que lo componen, designados por la Asamblea
5

Federal cada dos años.


3. La Secretaría General (novedad establecida por esta ley) tendrá la misión de
conducir y realizar las actividades, trabajos y estudios según lo establezcan la
Asamblea Federal y el Comité Ejecutivo. Su titular será designado cada dos
años por la Asamblea Federal.

Aquí debemos observar que, si bien no figuran en esta normativa, existían encuentros
federales en diferentes subsectores de este sector de políticas, conformados por los
funcionarios de segundas o terceras líneas de cada agencia sustantiva de las diferentes
jurisdicciones, que por lo general trabajan de forma previa a la Asamblea.

La ya mencionada Ley de Educación Nacional (LEN), de 2006, no modificó


sustancialmente este esquema. El órgano superior siguió siendo la Asamblea Federal
tal cual existía . El Comité Ejecutivo tampoco varió demasiado, aunque se prevé la
6

posibilidad de que “a efectos de garantizar mayor participación según el tipo de


decisiones que se consideren, podrá convocarse al Comité Ejecutivo ampliado,
integrado por las autoridades educativas jurisdiccionales que se requieran” (Art. 117,
inc. B).

La idea de esta última posibilidad es que, dado que el Comité Ejecutivo es el


representante de todas las regiones geográficas y que en su ámbito se realizan las
discusiones previas de análisis de las cuestiones que luego llegan a la Asamblea, la
participación de todas las jurisdicciones en estas reuniones permite que las cuestiones
más dificultosas sean discutidas previamente por todas las provincias, lo cual facilitaría
el acuerdo legítimo. Asimismo, con idéntica intención, se previó la posibilidad de
convocar a reuniones regionales cuando la temática afecta de forma particular a
determinadas regiones.

A la Secretaría General se la complementa con nuevas responsabilidades de


coordinación e implementación de programas específicos. Lo que es relevante
mencionar es su jerarquización dentro de la estructura del ministerio nacional ya que
desde 2002 posee rango de Subsecretaría.

Un elemento que refuerza la significancia del CFE en tanto articulador de las relaciones
federales está constituido por la obligatoriedad de sus resoluciones, cuando así lo
disponga la Asamblea de acuerdo con la Reglamentación que la misma establezca para
estos casos, que quedó plasmado en el Art. 118.

En definitiva, la LEN apuntó a cierta rejerarquización del ahora Consejo Federal de


Educación (CFE) y cuyo mejor ejemplo radica en otra norma de gran importancia de la
época, Ley Nº 26075 de Financiamiento Educativo (2006). En su Artículo nº10 dispone:
“El ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología juntamente con el Consejo Federal
de Cultura y Educación y las entidades gremiales docentes con representación nacional,
acordarán un convenio marco que incluirá pautas generales referidas a: a) condiciones
laborales, b) calendario educativo, c) salario mínimo docente y d) carrera docente”.

9.1.4.- Características políticas y profesionales de los


participantes del CFE
Este consejo contó con un alto grado de continuidad en la gestión nacional. En los
últimos años, con pequeños matices, los actores nacionales son expertos de amplio
reconocimiento en el campo disciplinar del sector y los actores provinciales, aún
dependiendo en gran medida del titular de la cartera educativa, presentaron un número
de especialistas importante. Dadas estas características y los sucesos que tuvieron
lugar en el seno de este consejo, podemos afirmar que hubo alta identidad profesional,
alto liderazgo y media alta Identidad Partidaria.

9.1.5.- ¿Qué sucedió en el CFE?


Tomados en conjunto, los datos recabados sobre el funcionamiento 7
-tanto los
resultados como el proceso- del CFE permiten afirmar que, como situación general, en
el periodo 2003-2015 el actor nacional se constituyó en guía de las decisiones sobre
lineamientos y prácticas del sistema educativo (liderando una tendencia a la
recentralización del mismo), pero sin ejercer una preeminencia confrontativa de las
posturas provinciales, sino con iniciativas que tendieron a contener a las mismas.

Esta comprobación no significa que el Consejo Federal de Educación haya sido un


ámbito netamente horizontal, ni que no haya habido disputas de poder, sino que los
resultados no pueden ser comprendidos como la expresión de dominación unilateral,
salvo los casos puntuales descriptos (en que los actores participantes incluyen a niveles
funcionariales más altos, especialmente al PEN).

Lo que en general se observó es un trabajo en conjunto, motorizado por el actor


nacional, en el que fue escaso el margen para que el nivel subnacional prevalezca, a
pesar que existió la posibilidad de ciertos beneficios provinciales. Vale decir, que las
provincias no pudieran imponerse no significa que no aprovecheron para debatir e
influenciar en un grado considerable.

De hecho, que los temas fueran puestos por nación conlleva dos características:

a) los temas fueron “puestos” en el sentido de ponerlo a consideración, dada la


necesidad de involucrar a las provincias;

b) el tipo de temas “puestos”, en el sentido de la selección, responde a la visión de


nación (y al desarrollo propio del sector -especialmente en el tema normativo-),
estableciendo la agenda según su parecer. O puesto de otra forma, la nación fue la
mayor generadora de agenda del CFE, pero ello no significó que no haya debate
posterior que contiene a las provincias.

En consecuencia, durante los últimos años, el CFE no constituyó, en términos


generales, un instrumento de la nación para imponer sus políticas sobre las provincias,
pero sí un ámbito que se ocupó mayoritariamente de temas de la agenda del actor
nacional, en el cual la postura de las provincias se vinculó libremente con la guía del
otro nivel jurisdiccional, en un proceso de debate relativamente genuino. De tal manera,
el CFE operó dentro de un clima consensual, que llevó a una pauta de Articulación
Orientada (por nación).

9.2.- Consejo federal del sector de políticas públicas


Salud
El sector salud se caracteriza por tener una distribución de tareas equilibrada entre
ambos niveles jurisdiccionales, pero el resto de su institucionalidad (fiscal y del consejo
federal) no acompaña este rasgo equitativo, sino que sesga a favor de nación. A su vez,
en general la institucionalidad no está ampliamente desarrollada puesto que “nunca se
sancionó una legislación específica para la salud pública” (Cetrángolo, 2006:21).

Además, posee variaciones de diverso grado entre los períodos estudiados (el primero,
con González García en el ministerio nacional, el segundo con Ocaña y el tercero con
Manzur), principalmente en las características de los actores nacionales integrantes del
Consejo Federal de Salud, lo cual genera diferentes factores de agencia en relación con
los actores provinciales.

De allí que su comportamiento sea interesante para mostrar la influencia tanto de las
instituciones como de los factores de agencia. Los resultados alcanzados pueden ser
catalogados como de consecución de ciertos acuerdos sustantivos en el primer período
analizado (motorizados por la voluntad de nación, aunque dando cuenta de los intereses
provinciales), como más variables y trabajosos en el segundo y vuelta a una relación
armoniosa en el tercero.

El estudio aquí realizado afirma que la relación intergubernamental en el consejo federal


de este sector está influido en cierta medida por su institucionalidad pero que la debilidad
o incompletud de parte de ésta favorece que las relaciones entre los actores se vean
modificadas según las características de los mismos y ciertas cuestiones coyunturales.

9.2.1.- ¿Quién hace qué?


En este sector de políticas ambos niveles jurisdiccionales ocupan roles importantes para
el desarrollo del sector, con distinción de tareas. La asignación de autoridad le asigna al
nivel subnacional el manejo de los servicios públicos de salud, lo cual le otorga también
la posibilidad de dictar autónomamente sus políticas sanitarias. A su vez, la nación
puede elaborar lineamientos generales y programas propios de implementación
territorial (para lo cual necesitan a los efectores provinciales) . Por esto último, existe la
8

posibilidad de participación conjunta en la ejecución de acciones de salud pública, sobre


lo cual existe escasa regimentación.

En la década de 1990 se descentralizó la salud. En el año 1992 se trasfirieron 19


hospitales a las Provincias de Entre Ríos, Buenos Aires y a la Ciudad de Buenos Aires,
a lo cual se sumó paralelamente la segunda estrategia de este período, la política de los
“hospitales públicos de autogestión” (que a finales de 1999 se llamarían “hospitales de
gestión descentralizada”).

Respecto de la nación, ésta mantuvo tareas de diseño de políticas, asistencia técnica,


regulación y programas especiales.

(2010:5) entiende que “la naturaleza federal determina que los ministerios de salud de
cada provincia sean responsables tanto de la política sanitaria de su jurisdicción como
del presupuesto público para sustentarla, con limitada injerencia de la autoridad
nacional”. Estas últimas palabras respecto de la nación no deben ocultar el rol que -
como se verá abajo- la escasa normativa existente le asigna.

El proceso de cambio de las tareas entre las jurisdicciones que se ha descrito no fue
reflejado en una normativa general que asentara la estructura interjurisdiccional, como
fue la LFE (y su posterior reforma en la LEN) en el sector educación.

A principios de la década del ´90, y en el marco del COFESA, se alcanzó un consenso


sobre la distribución de responsabilidades, conocido como “Acuerdo Federal sobre
políticas de Salud”, luego cristalizado por el PEN en el Decreto N° 1.269/1992 de
“Políticas sustantivas e instrumentales de la Secretaría de Salud”.

Este marco guió el desarrollo del sector por casi una década, hasta que fue sustituido
en el año 2000 por el “Marco estratégico-político para la salud de los argentinos”,
sancionado en el Decreto N° 455.

Esta norma, en consonancia con las funciones atribuidas en la ley de ministerios,


establece las funciones reservadas para el Estado Nacional, que Repetto y Nejamkis
(2005:20) agrupan de la siguiente manera:

1. “Establecimiento de políticas y objetivos sectoriales y unificación de criterios


comunes al sistema;
2. Fortalecimiento institucional o asistencia para el sistema en su conjunto;
3. Acciones compensatorias para atender desigualdades, inequidades o brechas
en materia de problemas de salud; y
4. desarrollo de programas para el logro de objetivos estratégicos”.

Asimismo, en los considerandos del mismo decreto se afirma “que el gobierno y la


administración del sistema de servicios de salud son una responsabilidad concurrente y
concertada del Poder Ejecutivo Nacional, de los Poderes Ejecutivos Provinciales, de los
gobiernos municipales y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”
(Decreto 455/2000).

9.2.2.- ¿Qué recursos posee cada quién?


A diferencia del sector Educación, este sector de políticas no posee fondos de
asignación específica. Por ende, las provincias financian sus tareas con la porción de
recursos propios que decidan, al igual que con los que reciben por el régimen de
coparticipación federal de impuestos. Vale decir, los ministros provinciales del sector no
tienen los fondos asegurados.

La cara contraria de esta rigidez del gasto provincial está constituida por el gasto
nacional. Gran parte del 15% del total que corresponde a la nación son fondos para
aplicar territorialmente, destinados a atender programas específicos. Dado que no existe
una normativa que unifique los criterios, cada programa posee sus propias pautas,
según el tipo de problemática que atienda. La formalidad de cada uno de estos
programas plantea una forma de reparto no enteramente discrecional, aunque en la
práctica tampoco es claramente automática.

En definitiva, la institucionalidad fiscal no tiene gran desarrollo normativo, con ministros


provinciales carentes de la certeza que brindan las transferencias específicas y en
general con los fondos rígidamente ajustados a las necesidades de funcionamiento de
los servicios de salud. Por su lado, la nación posee fondos, con un grado de
discrecionalidad política variable. Vale decir, al no estar reglamentados (salvo algún
caso con acuerdos del propio COFESA), los fondos nacionales dejan abierta una puerta
para la negociación política.

Frente a provincias que financian al límite sus servicios de salud, estos fondos
nacionales son un recurso altamente deseado. En consecuencia, la “relación fiscal” de
este sector de políticas puede ser catalogado como con cierto sesgo hacia nación y
escasamente reglado.

9.2.3.- Características del COFESA


Este consejo federal reconoce como origen al Comité Federal de Salud en el año 1968
y luego en el año 1971, cuando funcionó dentro del Consejo Federal de Bienestar Social,
como un espacio de consulta especializado. Debió pasar una década para que sea
creado formalmente como Consejo Federal.

El Decreto N° 22.373/1981 establece al COFESA espacio formal de encuentro y


articulación interjurisdiccional y delinea su estructura y modo de funcionamiento.

Sus miembros son los funcionarios de dirección del sector en el nivel nacional y
subnacional del país (cuyos gastos serán “atendidos con cargo al gobierno de la
jurisdicción que representen”) y es presidido por el primero (si bien hoy en día el cargo
es el de Ministro de Salud de la Nación, en la norma figura como “Secretario de Estado
de Salud Pública de la Nación”). De todas formas, a solicitud del presidente y “con
carácter de invitados especiales permanentes”, se estipula la posibilidad de otras
presencias en las reuniones, tanto de entidades públicas como privadas, que sean de
“significativa representatividad en actividades vinculadas con el campo de la Salud, a fin
de facilitar la manifestación de opiniones intersectoriales” (Art. 5).

El Artículo 2 fija las funciones del COFESA: “propender integralmente al coordinado


desarrollo sectorial en materia de salud en toda la República, a cuyo fin se aplicará
preferentemente a:

1. la apreciación de los problemas de Salud comunes a todo el país, de los de


cada provincia y de cada región en particular;
2. la determinación de las causas de tales problemas;
3. Elanálisis de las acciones desarrolladas y la revisión de las concepciones a que
respondieran, para establecer la conveniencia de ratificarlas o modificarlas;
4. la especificación de postulados básicos, capaces de caracterizar una política
sectorial estable de alcance nacional y la recomendación de los cursos de
acción aconsejables para su instrumentación;
5. la compatibilización global de las tareas inherentes a la diagramación y
ejecución de los programas asistidos, conducidos por la autoridad sanitaria
nacional y la de cada jurisdicción a fin de lograr coincidencias en los criterios
operativos, en la aplicación de los recursos disponibles y en la selección de
métodos de evaluación, estimulando la regionalización y/o zonificación de los
servicios;
6. Contribuir al desarrollo de un sistema federal de Salud”.

En cuanto a su estructura, se le asigna “una secretaría permanente que funcionará en


la sede de la Secretaría de Estado de Salud Pública de la Nación” (Art. 7) y se deja
abierta la posibilidad de que los miembros del mismo concerten la constitución de
comités especiales para el estudio de determinados asuntos, en razón de los temas y/o
de su trascendencia regional, a efectos de facilitar el cumplimiento de los fines indicados
en el Artículo 2, dando oportuna cuenta de ello a la presidencia del Cuerpo y
manteniéndola informada de la realización y resultado de dichos estudios” (Art. 8).

A su vez, desde inicios de la gestión Ocaña se ha dado nacimiento a los Consejos


Regionales de Salud (CORESA) en las cuatro regiones en que se encuentra dividido el
país (NOA-NEA-Centro y Patagonia).

El decreto citado ordena en el Art. 3 la periodicidad de las reuniones ordinarias: dos


veces por año, poniendo la convocatoria en manos del Presidente, así como la agenda
de las mismas (en consulta con el resto de los miembros). Existe además la posibilidad
de reuniones extraordinarias, “a iniciativa del presidente, o cuando lo soliciten no menos
de CINCO (5) de las jurisdicciones representadas en el Consejo, con indicación del
temario y antelación suficiente para su oportuna convocatoria” (Art.4).

Por último, el Decreto mencionado fija que las conclusiones a que se arribe en cada
reunión, serán expresadas mediante recomendaciones o informes según corresponda.
Sin embargo, desde hace ya varios años que el COFESA como todo producto emite
Actas de las reuniones, las cuales consisten en la trascripción de lo conversado firmado
por las autoridades nacionales y provinciales participantes. Es de destacar que en
ningún lugar se hace referencia a que los acuerdos alcanzados posean el carácter de
obligatorios para las partes.

Como ha sido descripto previamente, en este sector de políticas no se han sancionado


leyes generales ni modificatorias en los últimos años, pero sí ha habido consensos entre
ambos niveles a fin de generar pautas hacia dónde dirigir las políticas del sector. En
este sentido, el “Marco estratégico-político para la salud de los argentinos” sancionado
en el Decreto N° 455 de 2000 (que sustituyó al acuerdo alcanzado casi una década
antes entre las estrategias que sanciona brinda lineamientos para la coordinación entre
9

niveles: “contribuir al desarrollo y fortalecimiento del sistema federal de salud, a partir


de un accionar basado en la concertación, siendo su ámbito natural de articulación el
Consejo Federal de Salud. La coordinación interjurisdiccional de esfuerzos y recursos
permitirá contribuir no solamente al desarrollo del sector salud sino también tendrá un
efecto de fortalecimiento y desarrollo de la vida democrática” (POP: 10 Con similar
intención, en el mismo decreto se incluye la estrategia de “[A]tender con especial interés
las brechas, desigualdades y/o inequidades en materia de problemas de salud que
pueden aparecer a nivel local o regional, así como trabajar coordinadamente para
resolver los problemas comunes a todo el país”. )
Siendo las descriptas las únicas normativas existentes sobre el COFESA, es de absoluta
nitidez que estos instrumentos legales son bastante generales en las especificaciones
en cuanto al qué y cómo de las cuestiones a abordar. En este misma dirección cuenta
que no hay un reglamento interno que agregue alguna pauta de funcionamiento. De allí
que “no se ha detectado una metodología específica acordada y/o mecanismos
utilizados habitualmente para concertar decisiones al interior del cuerpo” (Palanza,
2002:35).

Fruto de esta situación, se puede concluir que en general el COFESA no posee


potestades sobre tareas específicas, ni mecanismos que pauten su funcionamiento,
dejando así mayor espacio para la acción de la nación (que por norma ocupa la
Presidencia del COFEMA y define su agenda). Asimismo, no genera resoluciones ni
decisiones obligatorias para sus miembros. En consecuencia, se lo caracteriza como
Tareas Generales y relativamente Favorable a nación.

9.2.4.- Características políticas y profesionales de los


participantes del COFESA
Tanto por sus características como por factores externos, la capacidad de liderazgo de
González García fue notable, mientras que Ocaña no pudo imprimirle tal condición a su
gestión, quedando Mansur en una situación intermedia.

Las características de los actores dan cuenta de que el sector Salud presenció escasa
continuidad en la gestión de la cartera nacional (cuestión que se replica en cuanto a las
políticas aplicadas). Ello es producto de las grandes diferencias en las características
del ministro nacional de cada gestión, siendo las del primer y tercer ministros más afines
a los ministros provinciales que las de la segunda ministra nacional. De tal manera, en
los extremos mientras el primer período tuvo alto valor en todas las variables de agencia,
el segundo período tuvo todo lo contrario: bajos niveles en todas las variables.

9.2.5.- Qué sucedió en el COFESA?


La pintura general que se obtiene analizando los datos que ofrece el COFEMA entre
2003 y 2014 es la de un funcionamiento con variaciones, con dos períodos (primero y
tercero, aunque con matices entre sí) en los cuales si bien la presencia del actor nacional
posee gran relevancia, el entendimiento se logra sin forzar la aquiescencia subnacional
y otro período en que las características de la gestión nacional y las disputas producidas
por coyunturas críticas tornaron más disputada la consecución de acuerdos, en incluso
presenció la imposición de nación en algunos casos concretos.

Básicamente, para ejemplificar con los dos períodos más distintos, los acuerdos en el
primer período resultan menos trabajosos que en el segundo y, aunque parezca
paradójico, se encontró un actor nacional más poderoso, que dentro de un marco de
equilibrio (acuerdos neutrales) produjo mayor sesgo hacia acuerdos beneficiosos para
las provincias que para las propia nación.

Estas diferencias por períodos, que marcan al segundo como relativamente más
conflictual, no implican plantear la absoluta comunión de pareceres en el período
anterior y siguiente, sino un grado alto de acuerdo equilibrado, aunque no exento de
discusiones relevantes.

La centralidad del actor nacional es un rasgo que iguala todos los períodos. Esto es, el
funcionamiento del COFESA es dinamizado principalmente desde nación, aunque
adopta diferentes formas (que conllevan distintas temáticas y beneficios) en cada
período. Frente a ello, las provincias presentan un rol reactivo, lo cual no significa pasivo,
e incluso algunas de éstas participan con iniciativas importantes.

En consecuencia, según el análisis realizado, el COFESA fue un ámbito dirigido por el


actor nacional, en el cual se abordaron principalmente iniciativas del mismo (temáticas
que variaron de un período a otro). Dentro de este esquema general, la interrelación fue
diferente entre un período y otro, siendo más amigable el primero, con resultados que
reflejan esta pauta. Vale decir, las diferentes temáticas no fueron tratadas
exclusivamente o enteramente bajo la forma que el actor nacional pretendía, sino que
las provincias pudieron obtener resultados positivos de ese tratamiento, a partir de un
intercambio auténtico. Por el contrario, el período siguiente tuvo un clima neutral, con
variaciones según las temáticas, pero con menor provecho para las provincias. En
definitiva, durante el primer período estudiado hubo Articulación orientada, mientras en
le segundo fue Articulación negociada con algunas variantes de imposición.

9.3.- Funcionamiento de los consejos federales


Los consejos federales presentan una serie de diferencias en su funcionamiento, pero
también poseen grandes semejanzas que pueden dar lugar a afirmaciones generales
respeto de las cuestiones planteadas desde el inicio de la materia. Si bien adquiriendo
valores propios en los diferentes momentos y ámbitos de encuentro interjurisdiccional,
los resultados hallados pueden ser explicados en términos generales según una serie
de variables institucionales y de factores de agencia. En todos los casos estudiados, la
forma de articulación que se logra se explica centralmente por la combinación de los
valores que adopten la “asignación de autoridad”, la “identidad profesional” y el
“liderazgo”.

Las conclusiones generales que así surgen son las siguientes:

• Los consejos federales constituyen espacios de encuentro interjurisdiccional, en


los cuales se alcanzan acuerdos principalmente sobre cuestiones operativas de
las políticas públicas, con amplias variaciones en la forma en que se logran
(existen además oportunidades en que no se consiguen construir o se obtienen
por fuera de estos espacios).
• La presencia del actor nacional posee una relevancia mayúscula, puesto que su
voz siempre constituye una postura a tener presente, aunque ello no
necesariamente implique la imposición o prevalencia de sus propuestas. Es más,
según confluyan los elementos causales, es posible que las provincias adquieran
un rol de similar magnitud.
• La “asignación de autoridad” de cada sector de políticas coloca un marco dentro
del cual el tipo de “liderazgo” del actor nacional y/o la “identidad profesional”
entre actores, condicionados por determinados sucesos coyunturales
determinan en conjunto el grado de variación en la articulación que consigue
construir cada consejo federal. Estas variables principales, se combinan en cada
caso concreto con otro tipo de factores que pueden fortalecerlas o debilitarlas,
aunque en ese estado siguen siendo las variables que explican el grado de
variación de cada consejo.

El conjunto de las afirmaciones realizadas evidencian que la existencia del formato


institucional “Consejo Federal” permite el encuentro entre los funcionarios
jurisdiccionales de más alto rango de cada sector, generando así un ámbito en que la
articulación interjurisdiccional es lograble. Que esto efectivamente suceda, depende de
la combinación de una serie de elementos, aunque no de un único modo.
Esta serie de elementos refiere a la forma en que determinadas variables institucionales
y variables de agencia interactúan. En el funcionamiento de los consejos federales, las
primeras aportan un marco conformado por recursos y acciones disponibles, mientras
que las segundas generan acercamientos entre los actores.

En términos teóricos-metodológicos, estas conclusiones proponen que, respecto de los


consejos federales de Argentina, las perspectivas teóricas que se centran en los
determinantes institucionales no logran descifrar el funcionamiento de los mismos. De
igual forma, se puede señalar que el enfoque que hace hincapié sobre los factores de
agencia tampoco resultan suficientes.

La combinación de ambos abordajes aporta elementos analíticos para el estudio de


instancias de encuentro entre distintos niveles jurisdiccionales para la decisión sobre
políticas públicas, que se han revelado eficaces en la medición y explicación de la
relación nación-provincias.

Bibliografía
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América Latina. Casos de Argentina y Bolivia. Series Documentos de Trabajo I-
38 UE. Social Institute Developmet INDES-BID
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de Salud en Argentina, mimeo.
• Palanza, V. (2002) Espacios de consenso alternativos: los Consejos Federales
en la política social en la Argentina, Documento de Trabajo Nº 71, Centro de
Estudios en Desarrollo Institucional (CEDI), Buenos Aires.
• Repetto, F. y Nejamkis, F. (2005). Capacidades estatales y relaciones
intergubernamentales: Una aproximación al tránsito hacia una nueva
institucionalidad pública en la Argentina. Fundación PENT. Buenos Aires.
• Rivas, A. (2010) Radiografía de la educación argentina, CIPPEC, Buenos
Aires.

Material bibliográfico complementario obligatorio


• Palanza, V. (2002) Espacios de consenso alternativos: los Consejos Federales
en la política social en la Argentina, Documento de Trabajo Nº 71, Centro de
Estudios en Desarrollo Institucional (CEDI), Buenos Aires. Disponible en:
http://faculty.udesa.edu.ar/tommasi/cedi/dts/dt71.pdf
• Tobar, F. y Rodrigáñez Riccheri, P. (2003) El Consejo Federal de Salud
Argentino (CO.FE.SA.). Actor clave en la construcción de un federalismo
sanitario efectivo, Ministerio de Salud, Buenos Aires. Disponible en:
http://www.calidadensalud.org.ar/Documentos/seminario2509/COFESA-
Tobar.pdf

FORO: Actividad - clase 9


Tuesday, 1 de October de 2019, 10:17
Busque una noticia en periódicos sobre la actividad de algún consejo federal y
analícela en función de las variables y herramientas analíticas vistas en las clases
8 y 9.
Maximiliano Rey - Tuesday, 1 de October de 2019, 12:21

Estimades:
En el foro de la clase anterior, muches de uds han compartido características
sobre dicversos consejos federales. Sobre todo, el diseño institucional o las tareas
que le asigna la normativa correspondiente. En esta actividad se pide que
avancen un poco más, dando cuenta de las vida interna de los consejos. Quizás
en los diarios locales hayan noticias que, aunque no cuenten profundamente la
"cocina" de los consejos, sirvan para bosquejar las relaciones internas que se
suceden el los consejos.

CoFeMin Consejo Federal de Minería

El Consejo Federal de Minería se crea mediante la LEY 24.224 en Julio de 1993

Su estatuto establece las siguientes funciones:

- Promover, procurar y articular el consenso de la Nación y las Provincias en la política


minera, sus planes y programas operativos correspondientes, realizando lo conducente
al seguimiento y evaluación de su cumplimiento.

- Integrar el Comité Ejecutivo en ámbito del Organismo Nacional a cargo de llevar


adelante la política minera nacional, hoy Subsecretaría de Industria, Comercio y Minería,
con la finalidad de concertar los planes y programas operativos plurianuales, nacionales
y provinciales, con la participación de los ejecutivos de la Subsecretaría y del
SEGEMAR, u organismos que los sustituyan o reemplacen, considerando las
respectivas asignaciones presupuestarias y responsabilidades en la ejecución.

- Promover y facilitar acciones y políticas globales en la materia.

- Promover la búsqueda de soluciones a los problemas mineros de interés común.

- Proponer medidas destinadas a lograr la complementación y eficiencia de la actividad


gubernamental de las distintas jurisdicciones en la materia.

- Promover el estudio de la legislación minera nacional y de las provincias, proponiendo


las modificaciones que considere convenientes y las formas de compatibilización de los
regímenes legales y fiscales.

- Promover estudios e investigaciones de interés común a las Provincias y a la Nación,


intercambiando información técnico - económica relativa al sector.

- Procurar la regionalización de las áreas mineras nacionales y la integración de aquellas


cuya geología, minería e industrias conexas tengan afinidad geoeconómica.

- Procurar asistencia financiera destinada a la promoción de la minería.

- Promover la industrialización del recurso mineral en la zona de origen.

- Asesorar al Congreso de la Nación en los temas o aspectos relacionados, directa o


indirectamente, con los recursos o industria minera.

- Realizar toda otra actividad conducente al cumplimiento de sus objetivos.


Su estructura está compuesta por los siguientes órganos: la Asamblea, el Comité
Ejecutivo que estará integrado por el Presidente, el Vicepresidente Primero, el
Vicepresidente Segundo, las Secretarías Regionales y la Secretaría Ejecutiva.

La Asamblea está constituida por dos representantes de cada provincia, un titular y un


alterno. Los representantes son profesionales y funcionarios de las Provincias. El titular
es en general el ministro de minería de cada provincia quien designa a su vez a su
alterno.

Con respecto a la coordinación interpartidaria, la representación de las provincias en


general responde al partido justicialista, sin embargo, a la hora de hacer acuerdos se
prioriza el aspecto técnico de la discusión en beneficio de las provincias más allá de la
disputa partidaria.

Además, la actividad se subdivide en el territorio nacional en cinco regiones, integradas


de la siguiente forma: NOA: Jujuy, Salta, Catamarca y Tucumán; NEA: Chaco, Formosa,
Corrientes, Entre Ríos, Misiones y Santa Fe; NUEVO CUYO: La Rioja, San Juan,
Mendoza y San Luis; CENTRO: Santiago del Estero, Córdoba y Buenos Aires;
PATAGONIA: La Pampa, Río Negro, Neuquén, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego.

También se organizan reuniones institucionales donde se trabaja por comisiones:


competitividad, ambiente, 3°s categorías, pequeña escala.

Con respecto a la coordinación de las Relaciones intergubernamentales: las decisiones


son tomadas por el Consejo, y la Nación es un integrante más del mismo, no tiene mayor
o menor injerencia en las decisiones, sino que participa a la par de las provincias.

El Co.Fe.Min ha tenido continuidad desde sus inicios en 1993. Actualmente se están


realizando las gestiones necesarias para asegurar su funcionamiento en el contexto de
las elecciones y los posibles cabios de gestión.

Su sede oficial está en CABA y funciona en el Ministerio de Producción y Trabajo. si


bien la mayoría de las reuniones se realizan en esta sede, también se realizan reuniones
regionales y asambleas ordinarias en las distintas provincias de acuerdo a la agenda.

Su financiamiento es a través de la Secretaría de Minería según el Artículo N°14 de la


Ley 24.224 que establece: ARTICULO 14. - Facúltase a la Secretaría de Minería de la
Nación a financiar, con los fondos asignados a ella por la Ley de Presupuesto el
funcionamiento del Consejo Federal de Minería.

Maximiliano Rey - Monday, 7 de October de 2019, 13:50


Bien completo Jorgelina en las cuestiones formales y avanzanod con lo partidario.
La parte más complicada de analizar es le funcionamiento efectivo.
08/20/2019 – Clase 10
Federalismo Fiscal
Abordajes conceptuales

Objetivos específicos

Que los estudiantes:

• Identifiquen las características de las instituciones fiscales federales.


• Manejen las diferencias entre las perspectivas teóricas en torno al federalismo fiscal.
• Incorporen una perspectiva ampliada del federalismo fiscal que articule con una mirada
de dinámica política del federalismo.
• Identifiquen los principales desafíos de la coordinación fiscal federal.

Recuperando lo desarrollado en las clases anteriores, en esta ocasión nos concentraremos


en la caracterización de los estados federales para un área específica de políticas: la
política fiscal. Al respecto, abordamos la especificidad de las instituciones fiscales
federales, resultantes de un determinado esquema de asignación de potestades y
mecanismos de coordinación. Este esquema responde a criterios de eficiencia, equidad y
gobernabilidad.
Se sistematizan los aportes y debates dentro de la ciencia política y económica acerca de
cuáles características deben reunir los marcos institucionales relativos a tributación, gasto
y endeudamiento, para promover el desarrollo. También se analizará la influencia que
tiene en ellos la organización federal del Estado.

1.1. Instituciones fiscales federales.


Conceptualización
¿Cómo crear un arreglo institucional que combine un poder central lo suficientemente
fuerte, garantizando los beneficios de la unidad, pero a su vez limitado, preservando la
autonomía de los estados miembros?

Esta preocupación estaba presente en los promotores del federalismo norteamericano


(Hamilton, Madison, Jay [1780] 2006); y es, como hemos desarrollado en las clases
anteriores, la que está en las bases del federalismo. Esa preocupación expresa la tensión
vinculada a la distribución de competencias y mecanismos de coordinación, a dinámicas
de centralización y descentralización en la organización del sistema político y de políticas,
que no se resuelve cuando se instituye el acuerdo federal, sino que va siendo redefinida
durante su evolución.

En esta clase se exponen distintos aportes teóricos, los cuales analizan esa tensión en un
área específica de políticas: la política fiscal. Asimismo, se presentan los debates dentro
de la ciencia política y económica acerca de las características que deben reunir los
marcos institucionales relativos a tributación, gasto y endeudamiento 1 para promover el
desarrollo. Y también, a través de esos debates, pretendemos saber qué influencia tiene
en ellos la organización federal del Estado.

La especificidad de las instituciones fiscales federales radica en determinar la distribución


de responsabilidades de política fiscal entre niveles de gobierno y generar mecanismos
de coordinación. Su campo de acción abarca aquellas relativas a las tres funciones
básicas de la economía pública, tipificadas por Musgrave: asignación, distribución y
estabilización.

La primera, asignación, refiere a la intervención del Estado tanto en la provisión de


bienes y servicios (asignación directa) y/o por medio de la promoción o desaliento -vía
subvenciones o impuestos- a la producción del mercado (asignación indirecta).

La segunda, distribución o redistribución, involucra la definición de condiciones de


equidad a partir de intervenir en la distribución social de los bienes que se producen.

Finalmente, la estabilización, refiere a la intervención del Estado para garantizar el


crecimiento económico en pleno empleo con precios estables (Stiglitz, 2003). Algunos de
los instrumentos con que cuenta el Estado para ejercer estas funciones son los impuestos,
el gasto público, las transferencias y las regulaciones. Su localización geográfica
recomendada era la siguiente:

Cuadro N° 1
Funciones básicas de Musgrave

Fuente: Elaboración propia en base a Musgrave (1997).

Las instituciones fiscales federales delimitan y asignan potestades a los distintos niveles
de gobierno: nacional, provincial y local. En cada una de esas esferas de acción el objetivo
es alcanzar una eficaz provisión de bienes públicos, la promoción de equidad y
solidaridad interjurisdiccional, asegurar estabilidad macroeconómica y favorecer el
crecimiento (Piffano, 2005). En esta enumeración, de por sí ambiciosa, resulta
determinante incorporar la variable gobernabilidad, en tanto que la misma puede o no
verse fortalecida según el tipo de distribución de potestades y la forma que adopten estas
instituciones.
Esta preocupación en torno a diseños institucionales fiscales y federales eficientes, se
remonta a los orígenes de la organización del Estado y está atravesada, aunque no
exclusivamente, por la tensión entre centralización y descentralización. ¿Qué instancia
juridisccional tiene que tener a cargo determinadas atribuciones, pero antes: qué
atribuciones? ¿Quién y qué tipo de instrumentos puede aplicar para intervenir en las
actividades e intercambios económicos? ¿Para qué? ¿Quién y qué recursos se pueden
extraer de la sociedad en forma de impuestos? ¿Cómo? ¿En qué se deben utilizar esos
recursos?, etc.

Históricamente, el poder fiscal constituye uno de los básicos constitutivos del Estado
moderno. La consolidación de este monopolio fue resultado de un proceso de
concentración frente a la desconcentración propia del sistema feudal 2. Una vez
conquistado, la evolución del Estado moderno ha mostrado, entre los distintos niveles de
gobierno, ciclos de descentralización-centralización de ese poder, con diferentes grados
de autonomía política. Lo anterior depende, según se aborde, de sistemas unitarios o
federales, así como variaciones históricas y geográficas en cada uno de ellos. De este
modo, “el interés político en el tema de la descentralización […] irrumpió en el debate
del siglo XVIII entre el laissez faire versus el intervencionismo estatal, y en siglo XIX, a
propósito de las controversias acerca de la viabilidad y la deseabilidad del socialismo
(Orlansky, 1998: 7). Será a partir de mediados del siglo XX, y con más fuerza ante la
crisis del modelo intervencionista y centralista del Estado de Bienestar, que resurgirán
estas discusiones en un amplio abanico de aspectos; relativos a las instituciones fiscales
intergubernamentales (descentralización fiscal y devolución), organización del poder
político (autonomía política y participación ciudadana) y administrativo
(desconcentración). Incluso procesos de descentralización económica (privatizaciones),
(Orlansky, 1998; Finot, 2001).

En síntesis: ¿cuál es el mejor diseño en pos de la estabilidad macroeconómica, desarrollo


y gobernabilidad? o ¿cómo se articulan en los federalismos realmente existentes y cuáles
son sus efectos?, constituye un tema clásico de debate en la economía y ha despertado un
creciente interés en la ciencia política. Asimismo, y tal como señalamos en los objetivos
de esta clase, nos interesa ahondar en estas discusiones, considerando Estados de
carácter Federal. Esta aclaración es especialmente válida cuando buscamos delinear el
mapa conceptual del federalismo fiscal, ya que muchos de los abordajes provenientes de
la economía, aunque no son los únicos, tienden a igualar la descentralización con el
federalismo.

Dicha debilidad conceptual está presente también en aquellos abordajes que sólo miran
al federalismo como un arreglo formal, que se cristaliza con la constitución del Estado en
la Carta Magna, es decir, sin tener en cuenta que son dinámicos y que expresan un
determinado momento una particular división del trabajo, una arquitectura institucional y
una forma de relacionamiento, como ya trabajamos a detalle en clases anteriores y en
detalle Cao, Rey y Serafinoff (2016). Es por ello, que a fin de presentar los distintos
abordajes al tema del federalismo fiscal, los hemos agrupado en dos categorías: enfoque
de potestades y enfoque de alianza, diferenciándolas, según el lugar que asignen al
carácter federal del Estado, en el análisis; en el primer caso es estático y en el segundo
dinámico. Asimismo, coinciden con una mirada más propia de la economía, el primero,
y otra que busca mostrar que hay otros principios, como retornos políticos y/o de
gobernabilidad, que sostienen un determinado equilibrio fiscal federal, más propios de la
ciencia política. Vamos a detenernos en los primeros en la sección siguiente y del segundo
en la tercera parte. En el medio, nos ocuparemos de presentar qué son y qué formas
adquieren los mecanismos de transferencias fiscales interjuridiccionales.

1.2. El federalismo fiscal como una cuestión


de potestades o acerca de la mirada
económica del federalismo
Para el enfoque de potestades, o aquel que no contempla la dinámica federal y su
impacto fiscal, lo determinante es encontrar una óptima distribución territorial de
potestades fiscales según grados de eficiencia y equidad en su localización, es decir,
dónde es menos costoso y distorsivo para el libre funcionamiento de los agentes
económicos. Si bien se consideran variables políticas y se manifiestan preferencias por
sistemas federales, lo hacen sin diferenciar claramente entre federalismo y
descentralización, debilitando así el carácter de régimen político y los efectos del primero
(Hernández Valdez, 1998).

Dentro de este grupo de trabajos, podemos identificar los aportes de la perspectiva


normativa y los primeros trabajos de la perspectiva positiva del federalismo fiscal.
Estos se desarrollarán en los siguientes puntos.

1.2.1 Perspectiva normativa del federalismo fiscal


Partiendo de la distinción ya mencionada entre políticas de distribución, estabilización y
asignación, la perspectiva normativa propone que las dos primeras permanezcan en el
nivel central, mientras que la tercera -en lo que respecta a la magnitud, composición y
forma de financiamiento del gasto público- se localice y diferencie en el menor nivel del
gobierno posible, con el fin de asegurar el mayor grado de correspondencia entre
preferencias sociales y bienes públicos (Oates, 1968). Presentamos antes, la propuesta de
Musgrave y sobre cuál mantener en cada nivel. Con posterioridad a ese planteo,
proliferaron los análisis respecto de las ventajas o desventajas de la localización de cada
una (una buena síntesis de esa evolución la ofrece Tanzi, 2015). Así, entre las ventajas de
mantener centralizadas las primeras, responde a las ineficiencias que la movilidad de los
agentes económicos produce en iniciativas redistributivas, en un caso, y a las limitaciones
que tienen los niveles provinciales y locales para la política monetaria y crediticia, en el
otro (Oates, 1999).

Esta preferencia por una asignación descentralizada, descansa en el conocido teorema de


la descentralización de Oates; según el cual “[…] en ausencia de ahorro [cost-saving] en
la provisión centralizada de un bien [público-local] y de externalidades
interjurisdiccionales 3, […] será siempre más eficiente [o al menos tan eficiente] que los
gobiernos locales provean niveles Pareto-eficientes 4 en cada jurisdicción que cualquier
provisión única y uniforme provista por el gobierno central para todas las jurisdicciones”
(1999: 1122). Es decir, sostiene que es conveniente la asignación de determinados bienes
y servicios públicos localmente, ya que con ello se asegura mayor grado de
correspondencia con las preferencias de los ciudadanos. Si existieran desfasajes entre
quién recibe el servicio o bien público y su fuente de financiamiento (asimetrías
verticales), se podrían compensar mediante transferencias de recursos entre niveles de
gobierno. Volveremos sobre este punto más tarde.

Asimismo, la eficiencia tiende a ser mayor a medida que la diferenciación geográfica de


las demandas es más pronunciada. El teorema viene a completar el principio de voto con
los pies - es decir, la movilidad espacial de los consumidores/votantes/ciudadanos- según
el cual los votantes van ajustando preferencias y costos de provisión a medida que se
trasladan de localidad, revelando así la demanda y definiendo jurisdicciones óptimas
(Tiebout, 1956). De esta forma se alcanzaría el óptimo paretiano, superando la
preocupación de Samuelson, respecto a cómo se manifiestan las preferencias y óptimos
de provisión en el caso de servicios y bienes públicos (Tiebout, 1956). En consecuencia,
los procesos de descentralización serán más eficientes mientras más se ajusten a
demandas geográficamente diferenciadas.

Cuestionamientos conocidos y certeros sobre las limitaciones de este planteo descansan,


por un lado, en que las demandas de los ciudadanos no siempre coinciden con los límites
político-administrativos. Piénsese, por ejemplo, en las demandas medioambientales,
como señalamos antes. Por otro lado, no siempre los óptimos de escala para cada bien
público (salud, educación, seguridad, etc.) son congruentes con los límites de las
jurisdicciones, por lo tanto, resulta conveniente o eficiente sobrepasar esos límites. Así,
las demandas de seguridad ciudadana requieren de pensarse de manera coordinada, como
en el Área Metropolitana de Buenos Aires, involucrando a la Ciudad de Buenos Aires, la
Provincia de Buenos Aires y los gobiernos municipales del Conurbano; ya que, si cada
uno llevara una política independiente al respecto, sería ineficiente.

Adicionalmente, las decisiones que se tomen en un nivel de gobierno en esta dimensión,


pueden afectar a los objetivos de las otras dos funciones: distribución y estabilización.
Preguntas del tipo: ¿cómo financiar la provisión de un determinado bien público?, refiere
a la política tributaria, teniendo repercusiones en la función distributiva. La existencia de
desajustes entre quién recibe el servicio o bien público y quien lo financia, constituyen
asimetrías verticales. La respuesta que esta perspectiva nos ofrece para dichas
disyuntivas, es compensarlas mediante sistemas de transferencias del gobierno nacional
a los gobiernos provinciales y locales. Tal como se ve en el siguiente gráfico, es una
situación difundida entre regiones y países de América Latina.
Gráfico 1
Volumen y fuente de financiamiento del gasto subnacional: regiones seleccionadas (en % del PBI)
Fuente: Bonet y Fretes Cibils (2013:68).

Gráfico 2

Volumen y fuente de financiamiento del gasto subnacional: países seleccionados (en % del PBI)

Fuente: Bonet y Fretes Cibils (2013:69).

Esa respuesta marca una primera línea divisoria con el enfoque positivo del federalismo
fiscal, el cual se desarrollará más adelante, ya que el financiamiento (descentralizado) no
es una preocupación central para la perspectiva normativa (Porto, 2003). En síntesis, se
profundiza aquí en una mayor eficiencia en la asignación del gasto que por en una
congruencia respecto a los ingresos.

Los desajustes resultantes requieren, entonces, de sistemas de transferencias fiscales


intergubernamentales. Precisando, la perspectiva normativa considera que un buen diseño
fiscal interjurisdiccional no sólo debe atender a una eficiente provisión de bienes públicos,
sino contemplar soluciones para los problemas de asimetrías verticales incorporando
mecanismos distributivos, tanto interpersonales como interjurisdiccionales (Musgrave,
1997). De esta forma, se habilitan niveles de distribución fiscal centralizada, tanto como
consecuencia de asimetrías verticales como por la preeminencia de asimetrías
horizontales (diferentes niveles de desarrollo socioeconómicos entre las jurisdicciones
subnacionales). Nuevamente, el fenómeno de las disparidades territoriales es común, en
especial en países en desarrollo. Veremos en próximas clases y en mayor detalle, el caso
argentino. A modo de ejemplo, traemos aquí un gráfico que muestra cuán significativas
pueden ser. Desde el punto de vista de la teoría del federalismo fiscal, es central a la hora
de analizar las potencialidades y consecuencias de la descentralización, donde estas
desigualdades podrían pronunciarse aún más.

Gráfico 3

Asimetrías horizontales: países seleccionados


Fuente: Máttar, 2010:134.

1.2.2 Perspectiva positiva o "rational choice" del


federalismo fiscal
La existencia de una asociación positiva, entre mayor descentralización en la asignación
y buen desempeño económico, ha llevado a algunas posturas a profundizar la perspectiva
normativa y promover mayores grados de descentralización, incluyendo la dimensión
tributaria y la función de distribución. Para la perspectiva positiva del federalismo fiscal,
la provisión descentralizada soluciona problemas de información imperfecta; acercando
las necesidades y preferencias de los ciudadanos a sus gobiernos, tal como prevé la
perspectiva normativa, pero sólo si se ajusta a restricciones de ingreso (Porto 2003).

La diferencia con la tradición normativa surge de un supuesto ontológico. Para la


perspectiva positiva los políticos no son planificadores benevolentes sino, por el
contrario, ven al Estado –y a quiénes desde él deciden- como actores poderosos que
buscan maximizar sus recursos por sobre niveles de eficiencia económica. Este principio
es conocido como tesis del Leviatán (Saiegh y Tommasi 1999: 9); y es el fundamento
por el cual promueven esquemas de descentralización que ajusten a los gobiernos al
principio de restricción presupuestaria. El gasto está sujeto a los recursos que se
disponen.
En consecuencia, esta perspectiva propone la descentralización de bienes y tributos,
buscando mayores niveles de correspondencia fiscal (Porto (2003) y Piffano (2003a)). En
pocas palabras, cuánto se gasta y qué se gasta debe depender necesariamente de la fuente
de financiamiento (Porto 2003: 52). De esta forma, se resuelven problemas de agencia 5y
se favorece la accountability, superando los problemas de ilusión fiscal y flypaper effect
(Porto 2003: 49). El primero refiere a la tentación de creer que el costo de los servicios o
bienes públicos a los que se accedem, son financiados por ciudadanos de otras
jurisdicciones, por no-residentes (Piffano 2003a: 12-13). El segundo, supone que no
existe un reemplazo equivalente entre transferencias e impuestos, entre otras cosas,
porque se generan incentivos para comportamientos irresponsables de quienes gobiernan:
“los gobiernos gastan más si reciben una transferencia del nivel superior de gobierno, que
si lo que aumenta es el nivel de ingreso de la comunidad” (Porto 2003: 62).

Adicionalmente, recientes avances teóricos sumaron a estas ventajas económicas de la


descentralización, ventajas en la participación política “como objetivo rival o competitivo
de la eficiencia” (Porto 2003: 41). Si la provisión de bienes públicos supone soluciones
cooperativas, el ejercicio de la participación ciudadana constituye un aprendizaje
deseable y positivo para la mejor adecuación de preferencias y costos en la provisión de
los bienes. Asimismo, reduce la intermediación político-administrativa y, como
consecuencia, las prácticas leviatánicas (Finot 2001:31). Dado que la participación
política se ve facilitada en poblaciones pequeñas, la literatura sugiere incrementar los
niveles de descentralización (Finot 2001: 30-41, Porto 2003: 40-43). Finalmente, la
descentralización también favorece el ejercicio de la opción de voz y refuerza la opción
de salida contemplada, entre otros, por el principio de voto con los pies, formulado por
Tiebout (1956).
En resumen, para las perspectivas normativa y positiva, una mayor descentralización
del gasto, facilita la competencia entre las jurisdicciones provinciales y locales y entre
éstas y el gobierno central. El enfoque positivo agregará que lo hace siempre y cuando
esté acompañado por la descentralización de potestades de financiamiento, ya que así se
responsabiliza a los gobiernos y se limita su tendencia al aumento del gasto público
(Buchanan 1995: 23).

1.3 El rol de las transferencias fiscales


intergubernamentales
Las diferencias presentadas entre las perspectivas normativa y positiva, tienen
consecuencias en las propuestas acerca del rol de las transferencias fiscales
intergubernamentales. Para la perspectiva normativa “la capacidad de ejercer las
potestades tributarias en cabeza del gobierno central es mayor que en materia de gasto
público” (Piffano 2003b: 7), de allí que promuevan descentralización del gasto y no
necesariamente de los tributos. Esta distribución genera brechas fiscales que justifican la
existencia de mecanismos de compensación fiscal interjurisdiccionales. Por el contrario,
para la perspectiva positiva la incongruencia entre potestades de gasto y recaudación
“inducirían a gobiernos más grandes y menos responsables” (Piffano 2003b: 14). Por ello,
promueve que las transferencias se reduzcan al mínimo y necesariamente contemplen
mecanismos institucionales que reduzcan los comportamientos oportunistas, caso
contrario, los actores políticos maximizarán recursos y comprometerán la eficiencia.

Sin embargo, más allá de las diferencias en la magnitud de las transferencias, ambas
reconocen, con más o menos intensidad, la necesidad económica de mecanismos de
transferencias fiscales intergubernamentales, tanto por criterios de eficiencia como de
equidad. Desde el punto de vista de la eficiencia, se fundamentan en la internalización
de externalidades interjurisdiccionales, resolución de diferencias en los costos de
provisión y escenarios de derrames territoriales (spillovers) 6, por señalar los más
importantes. Desde el punto de vista de la equidad7, se fundamentan en compensar
desequilibrios horizontales y asimetrías interpersonales, con el objetivo de igualación, así
como la promoción de metas más amplias, entre las que se incluyen la redistribución del
ingreso o la promoción de niveles mínimos de bienestar (dependiendo de los mandatos
políticos de cada Estado) 8.

Dependiendo del grado de autonomía reconocido a los niveles provinciales y locales,


los mecanismos de transferencias fiscales, se observan desde sistemas tributarios
propios (tanto en la forma de separación de fuentes como de concurrencia de fuentes),
hasta sistemas de transferencias condicionadas. Los primeros asignan control provincial
y local para las bases y alícuotas, mientras que en los últimos el monto de la transferencia
y su destino lo dispone el nivel central. Las formas intermedias son: alícuotas adicionales,
participación o coparticipación impositiva y transferencias de libre disponibilidad
(Piffano 2003b: 3).

Esta clasificación se corresponde, en general, con variaciones, desde sistemas federales


fuertemente descentralizados (sistemas del primer tipo) hasta unitarios fuertemente
centralizados (sistema del último tipo). Sin embargo, en general, los gobiernos utilizan
sistemas mixtos o combinados. A modo ilustrativo, se presentan dos casos federales:
Australia y Canadá.
Australia es en términos comparativos, un país fuertemente centralizado (concentra el 75
por ciento de los ingresos y el 60 por ciento del gasto en el nivel central). Sostiene
sistemas de transferencias condicionadas y no condicionadas (de igual participación),
equilibrando la brecha fiscal vertical a nivel subnacional. Por el contrario, en Canadá los
gobiernos locales recaudan el 57 por ciento de los ingresos totales y realizan el 64 por
ciento del gasto público total, siendo cercano al 10 por ciento el desequilibrio fiscal
vertical. De allí que las transferencias intergubernamentales en Canadá tengan menos
relevancia y se limiten a mecanismos de igualación no condicionados y pequeños
programas focalizados. Asimismo, la importancia de factores políticos en la
determinación de las potestades es fundamental para entender algunas diferencias. Así,
por ejemplo, la focalización en Canadá responde a las características de su cultura
política, donde los clivajes lingüísticos y regionales están muy activos (Watts y Boadway
2004: 24).

Considerando la anterior tipología de sistemas de transferencias fiscales, es relevante


detenerse, considerando el caso argentino, en el de coparticipación o participación
impositiva. Este se caracteriza por la centralización tributaria, recursos que luego son
distribuidos entre los niveles de gobierno, a partir de lo establecido en leyes y pactos y
con libertad respecto a las decisiones de gasto (Piffano 2003b: 3). Según el sistema
considere capacidades o necesidades, los criterios de asignación pueden ser devolutivos
(tax sharing) o redistributivos (revenue sharing) (Piffano 2003b: 1). Como tipo ideal, el
predominio de uno u otro criterio de asignación tenderá a promover un federalismo
competitivo, o bien, un federalismo solidario, respectivamente.

“El criterio devolutivo, que se relaciona con el tamaño de la base económica, asigna en
función de la recaudación que se produce en el territorio jurisdiccional respectivo.
El criterio redistributivo, que contiene un explícito juicio de valor, [….] trata de
beneficiar a las jurisdicciones de bajo nivel de actividad económica” (Sciara 2005: 8),
sobre la base de diferentes indicadores relativos al nivel de desarrollo de cada una.

Los objetivos anteriores pueden potenciarse, en la medida que se complementan con


transferencias condicionadas o no condicionadas.
Transferencias condicionadas: se utilizan cuando el gobierno nacional deposita en los
niveles subnacionales la ejecución de determinadas políticas o resultados (por ejemplo en
educación básica, vivienda, etc).
Transferencias no condicionadas: cuando se busca garantizar las condiciones para
niveles mínimos de prestación, considerando que cada subunidad territorial tiene sus
propios cuerpos políticos representativos y no es deseable la interferencia del gobierno
central en sus decisiones de gasto (Bird 2000: 17-18).

En síntesis, y retomando las perspectivas normativa y positiva del federalismo fiscal, para
la primera, la elección del tipo de sistema de transferencias fiscales depende de criterios
objetivos de eficiencia y equidad. Para la segunda, esta evaluación debe involucrar
arreglos institucionales que restrinjan comportamientos leviatánicos. De allí que, como
se analizará en la próxima sección, algunos autores de la perspectiva positiva rescaten las
ventajas del federalismo como forma de organización política.
1.4 Aportes desde la nueva economía política o una
mirada multidimensional del federalismo fiscal
Los aportes desde la economía política “no ve[n] a la economía como un mecanismo que
se auto-sustenta independientemente del entorno social [...Por ello,] las políticas
económicas […] son el resultado de complejas interacciones entre múltiples actores con
intereses, información y creencias particulares, en el contexto de determinados marcos
institucionales” (Saiegh y Tommasi 1999: 4).

Críticos de los supuestos gobernantes benévolos (esto es, maximizadores del bienestar
social) o malévolos (sólo disciplinados por la libre competencia), estos aportes del
federalismo fiscal consideran que las políticas y la política se organiza territorialmente.
En términos de Cao (2008:14), un esquema fiscal federal no sólo compensa asimetrías
en los níveles de desarrollo o atiende problemas de escala, sino que "conforma un patrón
de estructuración política de los actores territoriales". Cómo los arreglos federales
favorecen que ese esquema sea más o menos eficiente, desde el punto de vista económico
es objetivo de disputa.

Algunos autores, que podemos llamar market-preserving, muestran los beneficios de la


descentralización fiscal, considerando el efecto de las instituciones políticas (Qian y
Weingast (1997: 80-83), Lockwood (2005: 2-4)).

Para esta perspectiva teórica, el federalismo cumple las funciones de provisión eficiente
de bienes públicos y preservación de los mercados, en tanto se constituye como
compromiso creíble (credible commitment) (Qian y Weingast 1997: 84). Es un
compromiso creíble, cuando el federalismo reúne determinados requisitos: a) jerarquía de
gobierno, cada uno con su esfera autónoma de política; b) sustancial capacidad regulatoria
de los gobiernos provinciales y locales sobre sus economías, c) mercado común regulado
por el nivel nacional, necesario para la competencia interjurisdiccional, d) fuertes límites
presupuestarios a nivel provincial y local, y e) marcos institucionales que protejan el
arreglo y principio federativo imponiendo límites al poder central (Weingast 2003: 11).
Asimismo, resaltan como ventaja del federalismo el mayor número de actores electorales
con poder de veto, regulando y limitando a los distintos niveles de gobierno.

Sin embargo, y ante las evidentes variaciones en los resultados macroeconómicos de los
federalismos existentes, estos trabajos buscan sus causas en las instituciones fiscales que
distorsionan ese principio federal. Así, señalan que esos efectos positivos se diluyen ante
amplias redes de distribución de recursos fiscales en sistemas de bolsa común (Qian y
Weingast 1997, Jin, Qian y Weingast 1999 y Careaga y Weisgast 2001). Mientras mayor
sea el porcentaje de recursos fiscales que los gobiernos provinciales y locales obtienen de
sistemas distributivos, mayores los incentivos para conductas oportunistas, corruptas y de
rent-seeking. De allí que denominan a esos sistemas “pactos fiscales con el demonio”
(Careaga y Weisgast, 2001: 2-4).

El problema de los sistemas de bolsa común; como por ejemplo, la coparticipación, es


cuán débil o fuerte es el constreñimiento presupuestario (budget constraint) que enfrentan
los gobiernos provinciales y locales. Si no tienen incentivos para gastar en función de sus
ingresos, incrementan su déficit y dependen de salvatajes (bailouts) del gobierno central
o de redescuentos del sistema bancario central (Weingast 2003: 10), distorsionando el
principio federal. De allí que el enfoque market-preserving proponga una mayor
descentralización fiscal que fortalezca ese principio.

Ante los magros resultados de la descentralización, especialmente en países en desarrollo,


y las divergencias entre países federales, otra corriente resalta los endebles supuestos del
anterior (Rodden 2005a, Eckardt 2002, Wibbels 2000, 2003). Siguiendo una concepción
del federalismo como un proceso dinámico, afirman que las políticas, y las fiscales dentro
de ellas, tienen fronteras dinámicas y permeables, en tanto que la soberanía es objeto de
disputa y los incentivos de los actores políticos se estructuran en distintas arenas políticas.
Más aún, es la cultura política de cada federación la que en gran parte moldea sus
propiedades y resultados (Watts y Boadway 2004: 23-24).

La principal línea de crítica que desarrolla este enfoque del federalismo como alianza no
refiere a la lógica del federalismo market-preserving como tipo ideal, sino a su limitada
capacidad explicativa para abarcar los federalismos existentes y sus variaciones. En tanto
los federalismos realmente existentes no confirman sus supuestos, promover mayores
grados de descentralización puede, contrariamente a lo esperado, reducir la eficiencia,
incrementar la inequidad y profundizar las asimetrías horizontales (Rodden y Rose-
Ackerman 1997: 1423-1424).

Dos son los argumentos críticos centrales.

El primero refiere a los incentivos que estructuran las decisiones de los políticos en
democracias federales. En consecuencia las relaciones de accountability política son
complejas, y los políticos no sólo enfrentan riesgos de salida (movilidad) del capital, sino
que enfrentan también riesgos electorales (de nominaciones y elecciones) sustentados
frecuentemente sobre redes de distribución personalistas o clientelares (Rodden y Rose-
Ackerman 1997: 1533-1536). Asimismo, y en relación a la dinámica de los grupos de
interés y su poder de lobby, la potencial captura de gobiernos provinciales y locales por
grupos de interés empresarial -dada su importancia económica y social (contribución
impositiva y fuente de trabajo)- los vuelven vulnerables, promoviendo coaliciones
distributivas que disminuyen el crecimiento económico (Eckardt 2002: 13-14).

El segundo refiere a la distribución de autoridad y poder en sistemas federales. Más que


una clara división de los límites de cada nivel de gobierno, los estados federales presentan
superposiciones y divisiones borrosas de estos límites. Las constituciones son guías
débiles para identificar la localización de la autoridad gubernamental, mientras esta es
fluida, o sea, fuertemente contingente como resultado de dinámicas de cooperación y
competencia intergubernamental (Rodden y Rose-Ackerman 1997: 1527-1528).

En síntesis, los aportes del federalismo de alianza promueven una visión más realista de
los incentivos que enfrentan los actores políticos en estados federales, donde no sólo las
políticas se estructuran territorialmente sino también la política. Recapitulando lo visto
en clases anteriores, los políticos constituyen tomadores de decisiones en el marco de
carreras políticas estructuradas, principalmente por incentivos emergentes del régimen
político, el sistema electoral, el sistema de partidos y la dinámica legislativa nacional.
En este contexto, es necesario considerar los acuerdos por la distribución de recursos
fiscales como equilibrios transitorios, negociados entre políticos con intereses propios,
donde las decisiones fiscales se dan en contextos de intercambios de votos y no
simplemente de bienes públicos y/o internalización de externalidades. Por ello, y más
importante aún, las relaciones fiscales federales descansan menos en principios
normativos y más en las percepciones, intereses y acciones de los actores
gubernamentales enfocados en mantener o alterar los equilibrios federales (fiscales)
alcanzados históricamente, equilibrios sustentables más allá de que algunas perspectivas
del federalismo fiscal generen distorisiones en términos de eficiencia económica.

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0000000001&request=request).
Federalismo Fiscal Clase 11 – 15/10/2019

Principales hitos históricos


del federalismo fiscal argentino
Objetivos específicos

Que los estudiantes :


• Recuperen las principales características de la constitución del Estado argentino
y su carácter federal.
• Incorporen las huellas que esa constitución tiene sobre el Estado federal actual y
las asimetrías fiscales y regionales.
• Conozcan los principales momentos de la instauración y evolución del régimen
de coparticipación.

El análisis del federalismo fiscal argentino actual requiere conocer previamente sus
condiciones históricas estructurantes, esto es, reconstruir los determinantes históricos que
enmarcan su institucionalidad, en tanto de este recorrido emerge una institucionalidad
signada por más continuidades que rupturas bajo una clara lógica de path dependence1.
Por ello, en esta clase, se presentan en primer lugar las características principales del
origen federal del Estado argentino; particularmente, una breve referencia al proceso de
conformación federal del Estado y sus efectos en la distribución territorial del poder
político. En segundo lugar, se presenta el mapa socioeconómico provincial, recuperando
sus raíces históricas y describiendo sus variaciones hasta hoy. En ese marco, se introduce
la relevancia del esquema federal de distribución de recursos fiscales en la Argentina,
acompañando esa descripción con un sucinto repaso de su evolución histórica.
Finalmente, se caracteriza el escenario de distribución de recursos fiscales hacia 1988,
con énfasis en el escenario abierto por la última ley de coparticipación de impuestos
sancionada.

11.1.- Las raíces del federalismo argentino


La Constitución Nacional Argentina establece que la nación adopta la forma federal
de gobierno (Art. 1) donde las provincias conservan todo el poder no delegado al
gobierno federal (Art. 121) debiendo dictarse sus propias constituciones y elegir sus
autoridades sin la intervención del gobierno federal (Art. 5, Art. 122 y Art. 123). La
adopción de la forma federal estuvo atravesada por las disputas en la definición del
equilibrio de poder entre la Nación y de las provincias –producto de proyectos
alternativos (unitarios versus federales y sus grados de (des)centralización)- y fue
producto de los conflictos y (des)equilibrios interregionales. La forma federal que
adquirió el Estado respondió más a la configuración del poder territorial entre las
provincias tras el proceso de independencia y las presiones o resistencias por
modificar ese equilibrio (Gibson y Falleti 2004, Navarro 2003, Cao y Rubins 1999,
Oszlak 1999).

Como desarrollan Gibson y Falleti (2004) fueron “los conflictos interregionales los que
determinaron simultáneamente el equilibrio de poder entre el gobierno nacional y las
provincias, así como entre las provincias [y el federalismo alcanzado] fue menos una
lucha en torno a cómo un poder nacional debe dominar a los gobierno locales; sino que
ante todo fue la resolución de la lucha en torno a la dominación de una(s) provincia(s)
sobre otras” (: 227).

Ya desde el inicio de la revolución de independencia comenzó a definirse la puja regional


que marcó, con sus vaivenes y conflictos armados, los setenta años posteriores hasta la
consolidación del Estado y del régimen en 1880. Identificando dos grandes bloques de
provincias – el interior andino y el litoral- ese proceso estuvo signado por la declinación
de las economías de las primeras y el dinamismo y crecimiento de las segundas 2),
encabezado por la provincia de Buenos Aires. Este desequilibrio fue consolidando un
fuerte proceso de dependencia del interior andino hacia el núcleo dinámico económico
del litoral y, dentro de este último, a la supremacía de Buenos Aires, diferenciándose del
resto de la región (Cao y Rubins 1999: 16-17).

En el período pos-independentista se identifican dos momentos. El primero (1810-


1853), de intensos conflictos entre unitarios y federales, no logró articular una superación
a las dos iniciativas de textos constitucionales ensayadas. El período posterior (1853-
1961), de tenue organización federal, se inició con la Constitución Nacional de 1853 y
estuvo marcado por la negativa de Buenos Aires a ese ordenamiento constitucional. Dicha
negativa se sustentó principalmente en el rechazo a tres puntos:

a) la nacionalización de los recursos de la aduana de Buenos Aires 3,

b) el fortalecimiento del poder institucional del interior a través de la igualación en la


representación territorial en el Senado y

c) las características de la potestad de intervención federal. El reconocimiento de la


tensión entre provincias desiguales dotó ya entonces a esa Constitución de un carácter
fuertemente centralista.

Luego de la Batalla de Pavón (1861) comenzó un sostenido proceso de consolidación


del Estado nacional marcado por la hegemonía de Buenos Aires (Oszlak 1999: 44). Este
resultado es, en su dimensión federal, expresión de la imposibilidad de Buenos Aires para
imponerse a través de una organización unitaria del Estado y, en su grado de
centralización, expresión de un paliativo al poder de Buenos Aires constituyendo un
poder nacional fuerte que contuviera su dominación sobre las otras provincias (Gibson y
Falleti 2004: 229; Navarro 2003: 2).

La etapa de organización nacional, comprendida entre Pavón y la federalización de la


Ciudad de Buenos Aires (1880), se caracterizó por la preeminencia de una federalismo
centralizado pero en transición desde un federalismo con provincia hegemónica hacia un
federalismo pluralista, incorporando a las burguesías del interior (Gibson y Falleti 2004:
230-231). Ese proceso conflictivo estuvo definido por la consolidación del Estado y del
gobierno nacional a partir de cuatro modalidades de penetración: represiva, cooptativa,
material e ideológica (Oszlak 1999). Aunque al inicio predominó la penetración
represiva 4, la centralización del poder requería cierta descentralización del control, es
decir una presencia institucional permanente. Así, bajo las modalidades cooptativa y/o
material de penetración del Estado nacional se fue alterando el mapa de desarrollo
regional posibilitando “el surgimiento de [...] periferias prósperas, a partir de aportar una
determinada infraestructura y de generar una demanda cierta, para lo que solicitaban el
concurso y la subordinación de los actores regionales. A cambio de ello, las oligarquías
provinciales exigieron que la Nación garantizara su estabilidad política y continuidad en
el ejercicio del poder” (Balan, citado en Cao y Rubins 1999: 27).

Como consecuencia, las instituciones políticas nacionales -en especial la


representación provincial en un Senado con gran influencia en el proceso de
políticas- garantizaron un importante poder a los gobernadores a través del control
de las legislaturas locales, las cuales elegían los dos representantes a esa cámara. La
misma dinámica se impuso en el Colegio Electoral, institución a través de la cual se
elegía al Presidente de la Nación. Adicionalmente, las alianzas entre las elites del
interior y el gobierno nacional se configuraron tanto a partir de la represión de
rebeliones locales e intervenciones federales, como a través del otorgamiento de
subvenciones y cargos públicos (Oszlak 1999: 104-123).

A lo largo del siglo XX el conflicto se inscribirá más en el carácter vertical de la relación


federal, es decir, entre la nación y las provincias. En otras palabras, el conflicto entre
provincias fue desplazado incrementalmente por conflictos de soberanía entre niveles de
gobierno (Gibson y Falleti 2004: 248) y las tensiones se concentraron alrededor del
péndulo centralización-descentralización. En esa tensión, especialmente a partir de la
segunda mitad del siglo XX, adquirió cada vez más relevancia un federalismo de Poderes
Ejecutivos o bilateral, donde “las relaciones de poder institucional fundamentales en el
país no suceden entre Presidente y Congreso, sino entre Presidente y Gobernadores”
(CEDI 2000 citado por Navarro 2003: 2).
A modo de síntesis, se observan dos condicionantes fundamentales de la conformación del
federalismo argentino. Por un lado, la fuerza de la matriz federal originaria que se
expresó, y aún se expresa, en “una relación tendencialmente invertida entre recursos
políticos de la periferia y recursos económicos del centro” (Escolar y Pírez 2001: 3). Por
otro lado, dado el fuerte carácter centralista que imprimió esa configuración, el Estado
nacional continuará ocupando un rol fundamental en la articulación de esa relación
tendencialmente invertida a partir de la concentración de recursos fiscales y su
distribución. Asimismo, esa articulación se canalizará fundamentalmente bajo una
dinámica de federalismo ejecutivo. Con el fin de describir la vigencia de estos
condicionantes, se presentan a modo de ejemplo la distribución de recursos político-
institucionales y el mapa de asimetrías socioeconómicas provinciales.

11.1.1- La vigencia de los condicionantes históricos


Como vimos, la construcción del Estado nacional otorgó un lugar fundamental en el poder
político institucional a las provincias del interior, tanto en lo que respecta a la institución
del Senado Nacional como al Colegio Electoral (este último, vigente hasta la reforma
constitucional de 1994). Pero ese poder no tuvo sólo estas fuentes institucionales sino
múltiples fuentes bajo las modalidades cooptativas, materiales y represivas, o mecanismos
más informales, por ejemplo, a partir del control político provincial sobre las listas de
representantes. Dentro de las instituciones formales, es relevante indagar la configuración
de la dos Cámaras del Congreso Nacional.

El Senado Nacional descansa sobre un criterio de representación territorial


fundamentado en el reconocimiento de la soberanía de los estados provinciales (Reynoso
2004) con un efecto distorsivo del principio democrático “un hombre, un voto”. Sin
embargo, comparando el efecto de sobrerrepresentación en la Cámara Alta entre
Argentina y otros países federales se observa que en Argentina este efecto adquiere mayor
fuerza (Índice Gini de desigualdad de representación: 0.61, seguida por 0.52 de Brasil y
0.49 de Estados Unidos) (Stepan 2004a: 56). Hasta 1994, cuando los representantes eran
dos por provincia, la distribución de escaños en el Senado era de 8/48 para las provincias
de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fe y de 40/48 (83 por ciento) para las
restantes provincias. Luego de la reforma constitucional de 1994 -cuando se elevó a tres
el número de senadores por provincia- el último disminuyó levemente llegando al 80 por
ciento (Gibson y Calvo 2000: 203).

La Cámara de Diputados de la Nación descansa en el principio de representatividad


poblacional, asignando los escaños en relación a la cantidad de habitantes de la
jurisdicción provincial. Sin embargo, las modificaciones introducidas en 1949 -asignando
un mínimo de dos diputados por provincia (disposición que no fue alterada con la
revocación de esa Constitución)- y el efecto demográfico de las migraciones campo-
ciudad alteraron ese principio. Luego en 1972 fue incrementado a tres el mínimo de
diputados por provincia y finalmente alcanzó el umbral mínimo de cinco en julio de 1983,
vigente hasta hoy. Así, mientras ocho provincias tienen un diputado cada menos de
66.500 electores (siendo el caso de Tierra del Fuego el valor más extremo con casi 18.000
electores) tres provincias lo alcanzan sobre el doble de electores (132.500 en promedio).
Si a estas tres provincias (Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba) se suma la Ciudad de
Buenos Aires se observa que contienen, en conjunto, casi el 65 por ciento de electores
nacionales, pero obtienen la mitad de las bancas de diputados, mientras que las veinte
provincias restantes, que representan el 35 por ciento del electorado, obtienen la otra
mitad de bancas.

Por el lado de los desequilibrios socioeconómicos o asimetrías horizontales, y


recuperando lo visto en la clase anterior, podemos señalar como indicador sintético
que la brecha de producto bruto geográfico per cápita en Argentina es de 8,6 puntos
(distancia entre Santa Cruz y Formosa). Esta brecha es significativamente mayor a
la de países federales como Canadá con 1,7 (Cao 2007) o Australia con 1,6 (Lousteau
2003) y superior a otros países federales de la región como Brasil con 4,2 y México
con 6,2 (Cetrángolo 2005).

Esa asimetría está en la base de la organización del Estado nacional, tal lo presentado. Si
bien el modelo agroexportador “volcó rápidamente el balance económico y demográfico
en favor de las provincias [rioplatenses], la forma en que se insertaron los sectores
económicos de la periferia argentina dentro de la economía nacional varió mucho” (Balan
1978: 7-8) desde situaciones de desaparición temprana, por la competencia de los
productos importados o del litoral, hasta sectores que se modernizaron y crecieron
rápidamente orientados a abastecer el mercado interno. Por ejemplo, y vinculados a las
políticas de fomento antes mencionadas, lograron insertarse funcionalmente en el modelo
el sector azucarero en Tucumán y la actividad vitivinícola en Mendoza y San Juan (Balan
1978: 7-8). Estos ejemplos constituyen los inicios de lo que se denomina economías
regionales. Sin embargo, en todas las jurisdicciones, el Estado nacional garantizaba,
especialmente en las provincias periféricas y despobladas, acciones territoriales de
infraestructura, servicios públicos, dependencias públicas, etc. (Cao 2007). Como
consecuencia, “las oligarquías provinciales […] a menudo consolidaron su poder sólo con
los recursos que directa o indirectamente generaba la penetración del Estado nacional”
(Balán 1978: 7).

Las políticas económicas hacia mediados del siglo XX revirtieron levemente esta tendencia,
en especial las políticas de promoción industrial, pero no lograron revertirla. En
consecuencia, el mapa actual de la desigualdad regional continúa marcando las mismas
fronteras en los niveles de desarrollo. Fundamentalmente, su persistencia se sostiene
“debido a la enorme desigualdad relativa preexistente y a las fuertes diferencias en los
valores absolutos, [que] no llegan a modificar el perfil de la alta concentración productiva
regional” (Gatto y Cetrángolo 2003:16). Así a más de cuatro décadas de una clásica, y hoy
aún utilizada, calificación de Nuñez Miñana (1972) 5 la situación relativa de la mayoría de
las jurisdicciones no ha variado significativamente. A modo ilustrativo se presentan algunas
variables en el siguiente cuadro.

Cuadro 1
Indicadores seleccionados de asimetría horizontal

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Información del Censo Nacional 2010 y encuestas específicas del
INDEC- MECON.

En términos de población, se observa que más de dos tercios se concentran en las cinco
provincias avanzadas, lo cual tiene importantes efectos en cuanto a elecciones de distrito
único (como las presidenciales), aunque morigerada por la sobrerrepresentación territorial
legislativa, como se analizó en la sección anterior. Más intensa aún es la concentración
de la actividad económica de este grupo de provincias representando casi el 80 por ciento
del producto bruto geográfico; frente al 20 por ciento que acumulan las diecinueve
provincias restantes. Esta desigualdad se traduce también en la participación de esas cinco
provincias en el total de las exportaciones.

Este escenario de desigualdades tiene un impacto diferencial en la autonomía fiscal de las


provincias considerando que los recursos tributarios dependen del tamaño de sus
economías. En un trabajo realizado con información de principios de la década del
noventa, Porto y Sanguinetti (1996) comparan el nivel de desarrollo provincial según su
base imponible potencial y observan que “la base imponible potencial per cápita de las
provincias avanzadas más que duplica la de las jurisdicciones rezagadas. Sin embargo, la
disparidad es mayor si se toman los extremos. Por ejemplo, la capacidad tributaria de
Buenos Aires es cuatro veces mayor que la de Santiago del Estero” (: 15).
En consecuencia, tal brecha de desarrollo requiere de un esquema de transferencias
fiscales federales que morigere esos desequilibrios; una de las razones por las cuales se
promueven mecanismos centralizados de distribución de recursos fiscales con carácter
solidario. Recuperando el recorrido histórico realizado y estos condicionantes
estructurantes, se presenta sintéticamente el recorrido histórico de ese esquema de
transferencias fiscales en Argentina, tanto en términos de potestades tributarias como de
mecanismos de distribución de recursos fiscales federales.

11.2.-_ La construcción de la soberanía tributaria


intergubernamental enArgentina
La Constitución Nacional de 1853/60 reconoció formalmente los niveles federal y provincial
de gobierno, distribuyéndoles competencias en materia tributaria de la siguiente manera:

a. exclusivas del nivel nacional: derechos aduaneros de exportación e importación y


tasas postales;
b. concurrentes entre el nivel nacional y provincial: contribuciones indirectas (con
excepción de las anteriores)
c. exclusivas del nivel provincial: contribuciones directas; aunque facultando
también su aplicación, en condiciones excepcionales y con carácter de transitorio,
al gobierno federal.
Sobre la base de esta distribución de potestades, hasta casi fines del siglo XIX, el esquema
de financiación nacional y provincial se estructuró bajo separación de fuentes tributarias.
El Estado nacional se financiaba con recursos aduaneros y las provincias, principalmente,
con impuestos indirectos (también conocidos como internos). Este esquema funcionó con
razonable equilibrio y con autonomía fiscal provincial en tanto el gasto público se limitaba
a funciones básicas (13 por ciento del PBI) representando 3 por ciento del PBI para el nivel
provincial y 10 por ciento para el nacional.
Como consecuencia de la crisis de 1890 este esquema de separación de fuentes se modificó y
comenzó a predominar un sistema de concurrencia. Las necesidades fiscales de la Nación
promovieron la aprobación legislativa de la facultad para establecer en su órbita impuestos
indirectos que “gravaron en aquel momento a los alcoholes, cervezas y fósforos y,
posteriormente –en 1894- fueron ampliados a vinos, naipes, bancos y compañías de seguro”
(Lousteau 2003: 68). Si bien en sus orígenes, tal como establecía la Carta Magna, fueron
institutos con carácter de transitorios, su vigencia fue prolongándose por más de cuatro
décadas.
Esta ampliación constituye el primer antecedente de lo que serán hasta la actualidad las
repetidas modificaciones al esquema tributario federal: la creación de impuestos nacionales
y, posteriormente, la ampliación de la masa de recursos coparticipables. Como
consecuencia, se observa el incremento de la participación de otros tributos en los recursos
fiscales del Estado nacional para el período 1889-1929 (Cuadro 2).

Cuadro 2
Recursos corrientes del gobierno nacional 1889-1929 (en %)

Fuente: Raimundi y Tilli (1996: 10).

Desde 1889 a 1924, los ingresos aduaneros y portuarios van perdiendo


participación (-17 puntos) y son reemplazados por nuevos tributos
(fundamentalmente internos, con un incremento de 16 puntos). Esta tendencia
se profundizó tras la crisis de 1930 y su impacto en los ingresos aduaneros que
obligó al gobierno nacional a crear nuevos impuestos internos, cuya
constitucionalidad había sido admitida en 1927 por la Corte Suprema de Justicia
(CCF 2001: 33). Así, en 1931 se creó “el Impuesto Interno a las Transacciones
al que le sucedió en 1935 el Impuesto a las Ventas (indirecto) de la ley 12.143
[…] -antecedente del Impuesto al Valor Agregado (IVA) de la ley 20.631
(1975)- [y en] 1932 se estableció el Impuesto a los Réditos (directo)” (CCF
2001: 34).

En el macro de estos nuevos tributos, en 1934 se sanciona la Ley 12.139 de


Unificación de Impuestos Internos implicando la cesión por parte de las provincias
de potestades tributarias y, como compensación, se inauguró un régimen de
coparticipación. Esta norma constituyó el inicio, como mecanismo de coordinación
financiera, de la modalidad de ley-convenio, la cual implica la aprobación de una ley
nacional más la adhesión de las provincias, en general, por acuerdo legislativo (CCF
2001: 35). La creación de estos nuevos tributos y los incipientes acuerdos de
coparticipación constituyen los primeros antecedentes del régimen de
coparticipación de recursos fiscales que se unificará en 1973 bajo una única norma.
Sobre su evolución nos centramos en el siguiente punto.

11.2.1- Instauración y evolución del régimen de


coparticipación (1935-1987)
La unificación de impuestos internos constituyó el primer antecedente de coordinación
fiscal entre la Nación y las provincias. A partir de entonces ese proceso estará marcado por
tres características:

a) crecimiento de la masa de recursos recaudados por la Nación, a partir de la creación de


nuevos tributos

b) superposición de distintos regímenes de distribución de estos recursos con las provincias

c) un carácter levemente compensatorio, o devolutivo, en los criterios de reparto de los


mismos, que como se verá en el Cuadro 3 (en la última sección de esta clase) se irá
desdibujando a lo largo del período.

Respecto de la primera característica, a los impuestos internos de principios de 1980 se


sumaron dos nuevos impuestos (a las transacciones en 1931 y a los réditos en 1932).
Luego, se crearon el impuesto a las Ganancias Eventuales (1946) y el impuesto nacional
sustitutivo del Gravamen a la Transmisión Gratuita de Bienes (1950) (CCF 2001: 36).
Estos nuevos tributos establecían un tipo específico de sistema de reparto que llevó a la
coexistencia de dos regímenes, en una primera etapa, y de tres en la década del cincuenta.
En la primera etapa, coexistían el régimen correspondiente a los Impuestos a los Réditos
y Ventas y el correspondiente al Sistema Unificado de Impuestos Internos. En 1950 se
incorporó un régimen más, con la creación del impuesto a la Transmisión Gratuita de
Bienes (CCF 2001: 36).

Estos tres regímenes compartían un carácter levemente devolutivo. El Sistema Unificado


de Impuestos Internos “involucró un complejo mecanismo de distribución que tuvo en
cuenta la participación de cada provincia tanto en la producción como en el consumo de
los productos gravados” (Cetrángolo y Jiménez 2004: 18). A partir de su modificación en
1954, fijó una 46 por ciento de la masa de recursos para las provincias que se distribuía
según cantidad de habitantes (casi un 80 por ciento) y según la producción provincial de
los artículos gravados (casi un 20 por ciento). En lo que respecta al régimen del Impuestos
a los Réditos y Ventas, en términos primarios, correspondía un 38,12 por ciento a las
provincias (incluida la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, con un
monto fijo) y en términos de distribución secundaria 6 a una combinación de tres
criterios (población, recursos corrientes provinciales propios y por partes iguales).
Finalmente, el régimen correspondiente a los ingresos por Transmisión Gratuita de Bienes
se distribuía según un criterio netamente devolutivo, asignando los recursos según la
radicación económica de los bienes a gravar (en el caso de la Nación se tomaban los
radicados en la Capital Federal y los territorios nacionales) (Cetrángolo y Jiménez 2004:
18).
Asimismo, durante el período se observan variaciones en los regímenes de distribución a
partir de modificaciones en los criterios primarios y secundarios establecidos en los
distintos tributos creados, o que se fueron creando, por ejemplo, el impulsado por el
primer gobierno peronista en 1947 7. Esos cambios respondieron a diversos motivos, pero
básicamente a necesidades fiscales del gobierno nacional, como consecuencia de las crisis
inflacionarias o por las restricciones fiscales del modelo de industrialización por
sustitución de importaciones 8).

Adicionalmente, es importante tener en cuenta la alternancia entre regímenes


autoritarios y democráticos que caracterizó al período. Si bien, los regímenes
democráticos incrementan las presiones provinciales por una mayor porción de recursos
fiscales (Eaton 2001:20-25, Pírez 1986), por lo que se observa correlación entre gobiernos
democráticos y mayor descentralización, algunos momentos históricos (1972, por
ejemplo) sugieren que la variable explicativa es la fortaleza política del ejecutivo nacional
y su capacidad para resistir presiones provinciales por mayores recursos (Eaton 2001: 24-
25). Considerando las variables régimen político y política económica se observa que las
políticas restrictivas empeoraron la participación de las provincias, pero lo hicieron con
menor intensidad durante regímenes constitucionales (Pírez 1986:185-190).

Para sintetizar las variaciones en los recursos fiscales federales que recibieron las provincias
durante el período se presenta el Gráfico 1. Si bien en él se observa que la tendencia fue
ascendente, la evolución de los recursos coparticipables presenta etapas de retroceso (1936-
1940/ 1980-1983) y etapas de estancamiento (1966-1972). Asimismo, los puntos azules
expresan el impacto de estos recursos en los ingresos corrientes provinciales, donde desde
1960 representan el 40 por ciento, en promedio, de los ingresos corrientes totales de las
provincias (propios más nacionales).

Gráfico 1
Participación provincial en los recursos coparticipables 1935-1983 (en %)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de Raimundi y Tilli (1996: Anexo, Cuadro A.3) y Pírez (1986: 176-178,

181).
Para dar cuenta de las variaciones en la distribución secundaria –en términos regionales,
debido a la falta de información desagregada 9- se presenta el Cuadro 3. Como podrá
advertirse, aun sobre la tenue primacía de un criterio devolutivo, la tendencia será al
incremento de la participación de las provincias con menor desarrollo relativo (regiones
Noreste y Noroeste). Un momento significativo en ese sentido fue la presidencia de
Arturo Frondizi (1958-1962) quien incrementó los recursos coparticipables a provincias
-y dentro de la distribución secundaria, a las provincias de menor desarrollo relativo-
como estrategia para obtener el apoyo de los gobiernos provinciales neoperonistas
(Benton 2003: 120).

Cuadro 3
Distribución secundaria de recursos coparticipables 1935-1980 (en %)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información en Benton (2003: 119).

Para completar este recorrido por la trayectoria histórica del federalismo fiscal argentino
es necesario indagar el período que se abre en 1973 con el Decreto-Ley 20.221. Esta
norma, sancionada durante el gobierno de facto de Lanusse (diez días después de las
elecciones donde triunfó Héctor Cámpora) constituyó un salto significativo en términos
de descentralización de recursos fiscales federales.

Un contexto de grave crisis fiscal a inicios de la década del setenta obligó a un esquema
de transferencias de emergencia para las provincias mediante Aportes del Tesoro
Nacional (ATN). Este mecanismo de emergencia fue ganado terreno frente a los recursos
distribuidos por coparticipación, pasando del 7,5 por ciento en 1970, al 56,8 por ciento en
1971 y al 88,3 por ciento en 1972; como consecuencia “el tesoro nacional pasó de financiar
2,4% del gasto provincial en 1970 al 24% en 1972” (Saiegh y Tommasi 1998: 29). Esta
situación precedente obligó a la revisión del esquema de transferencias.

El avance excepcional para las provincias que significó el acuerdo alcanzado puede
interpretarse como una forma de “atar las manos” al futuro gobierno peronista, limitando
los recursos disponibles para el gobierno nacional (Eaton 2001: 15). Congruente con la
hipótesis de la importancia del régimen político como variable explicativa, esta reforma
en el marco del inminente retorno democrático incrementaba los costos de transacción de
potenciales cambios en la distribución de recursos fiscales federales que perjudicara a las
provincias.
Como quiebre del recorrido previo, el esquema de reparto fiscal federal de 1973 tiene
tres características sobresalientes:

1. Fue la primera norma que reguló en un único marco legal todo el sistema de
coparticipación federal.
2. Fue la primera vez que se asignó una participación porcentual primaria de igual
participación para la Nación y las provincias (48,5 por ciento) y el 3 por ciento
restante destino a un Fondo de Desarrollo Regional 10.
3. Relevancia dada al carácter solidario o redistributivo en los coeficientes de
distribución secundaria, a partir de la incorporación del indicador brecha de
desarrollo 11, según el cual se distribuía un 25 por ciento de la masa secundaria.

Desde su entrada en vigencia, el nuevo régimen encontró fuertes limitaciones, en especial


provenientes de los déficits del sistema de seguridad social (tema sobre el que volveremos
en próximas clases). En 1980 se propuso la ampliación del IVA y el incremento de sus
alícuotas, como compensación por la pérdida de recursos derivada de la supresión de las
contribuciones patronales y destinadas a previsión social y al Fondo Nacional de la
Vivienda (FONAVI) 12. Este constituye el primer antecedente de detracción de recursos
de la masa coparticipable destinados a la seguridad social y significó durante 1980-1984
una pérdida para las provincias cercana al 50 por ciento.

Asimismo, es relevante recordar que una de las políticas implementadas para revertir a
favor del Estado nacional el equilibrio fiscal fue la transferencia a provincias de la
educación primaria y de los hospitales en 1978. Si bien significó en el mediano plazo una
variación del gasto público de 5 puntos porcentuales, tuvo un impacto marginal en la
participación del Estado nacional dentro del gasto público.

Gráfico 2
Evolución del gasto público provincial y nacional* 1960-1989 (en %)

* Incluye administración, empresas públicas y sistema de seguridad social.


Fuente: Cao (2003: 7)
Como consecuencia de las modificaciones antes reseñadas y en el marco de la caída de la
recaudación tributaria nacional, a principios de la década del ochenta el equilibrio fiscal
intergubernamental se encontraba fuertemente alterado (Cetrángolo y Jiménez 1996).
Como paliativo “las transferencias financieras automáticas y establecidas por ley
(coparticipación) fueron sustituidas por aportes discrecionales del Tesoro Nacional [ATN]
a los gobiernos de las provincias [los cuales] crecieron en forma vertiginosa, llegando a
superar cuantitativamente lo transferido vía coparticipación en 1983 y 1984” (Cetrángolo y
Jiménez 1996: 5).

Cuadro 3
Recursos tributarios provinciales según fuente 1980-1988 (en % del PBI)

Fuente: Cetrángolo y Jiménez (1996: 5).

Durante el período 1980-1988 se observa el crecimiento de la participación de otras


transferencias, entre las cuales dominan las transferencias por ATN (creciendo de 0,9 por
ciento a 3,5 por ciento), compensando la pérdida de transferencias por coparticipación
(disminuyendo del 2,1 por ciento hasta su suspensión en 1985). También se observa la forma
en que los ATN suplantaron definitivamente a los recursos coparticipables durante 1985-
1987, cuando las pujas intergubernamentales se reanudaron tras el retorno democrático e
imposibilitaron alcanzar un rápido acuerdo por un nuevo régimen de coparticipación.

11.2.2.- La base para las futuras pujas


intergubernamentales: Ley 23.548

La imposibilidad de alcanzar un rápido acuerdo para un nuevo régimen de


coparticipación se sustentó en la “débil posición negociadora de un gobierno nacional que,
si bien tenía mayoría […] en la Cámara de Diputados, estaba en minoría en el Senado y
tenía como aliados a pocos gobiernos provinciales” (Cetrángolo y Jiménez 1996: 6).
Asimismo, el peronismo había conseguido diecisiete de las veintidós gobernaciones
provinciales. El escenario se agudizó cuando en las elecciones legislativas de 1987 el partido
de gobierno (UCR) perdió la mayoría en la Cámara de Diputados. Este fortalecimiento de
la oposición, convirtió a las presiones por mayor descentralización de recursos fiscales en
una de sus principales demandas, promovida por las provincias con menor desarrollo
relativo y más dependientes de los recursos fiscales nacionales 13. Frente a ello, el gobierno
nacional se oponía a incrementar el coeficiente provincial, con una nueva ley de
coparticipación, ante el temor de que mayores grados de descentralización fiscal pusieran
en peligro el Plan Austral.

Cuando se produjo la crisis de este Plan en 1987, se torció el poder a favor de los gobiernos
provinciales que acordaron con la Nación una ley que, por primera vez, establecía
un coeficiente de distribución primario provincial superior al coeficiente del nivel nacional.
Este proceso de negociación y sus resultados apoya la hipótesis según la cual las variaciones
en los coeficientes primarios de distribución dependen de la fortaleza del Ejecutivo nacional;
en tanto cuando se debilita las provincias logran incrementar su participación, mientras que
recuperar su participación (o cede menos recursos) cuando tiene fortaleza política (Eaton
2001: 17).

La misma lógica de negociación primó respecto a los coeficientes de distribución secundaria


cuando no se establecieron en base a criterios objetivos como su norma precedente. A modo
de ejemplo, el ex gobernador de la Provincia de Mendoza –Octavio Bordón- “reconoció que
se negociaban décimas de la coparticipación entre los gobernadores justicialistas para
lograr los apoyos políticos en las internas presidenciables” (Raimundi y Tilli 1996: 31). En
la misma línea, el “ex gobernador de la Provincia de Santa Cruz, Néstor Puricelli, comentó
que consiguió un sustancial incremento en el coeficiente de distribución secundaria para su
provincia a partir de haber logrado incorporar un legislador santacruceño en la comisión
redactora de la ley” (Cao 2007: 6).

En ese escenario se sancionó, en enero de 1988, la Ley 23.548 de Coparticipación


Federal de Recursos Fiscales, con carácter de transitoria y vigencia hasta 1989 o
prorrogable en tanto no se ratifique un régimen sustitutivo. Hoy, en 2016, es decir 28 años
después, fue el último acuerdo formal de un mecanismo integral de distribución de
recursos fiscales federales.

Entre sus principales cambios encontramos:

• Determinar por primera vez un porcentaje de distribución primaria para las


provincias superior al establecido para la Nación, 54,66 por ciento y 42,44 por
ciento, respectivamente (Art. 3, Cap. I).
• Se destinó una porción (2 por ciento) al recupero del nivel relativo de algunas
provincias (Buenos Aires 1,5701 por ciento, Chubut 0,1433 por ciento, Neuquén
0,1433 por ciento y Santa Cruz 0,1433 por ciento, según el Art. 3, Ley 23.548) y
a un fondo de ATN 14 (1 por ciento).
• Ampliación de los recursos que integran la masa coparticipables y la fijación de
un piso mínimo de transferencias a provincias.
• Los impuestos que la integran fueron definidos a partir de un criterio de exclusión:
“La masa de fondos a distribuir estará integrada por el producido de la recaudación
de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse, con las siguientes
excepciones:
a. Derechos de importación y exportación previstos en el artículo 4 de la
Constitución Nacional;
b. Aquellos cuya distribución, entre la Nación y las provincias, esté prevista
o se prevea en otros sistemas o regímenes especiales de coparticipación;
c. Los impuestos y contribuciones nacionales con afectación específica a
propósitos o destinos determinados, vigentes al momento de la
promulgación de esta Ley, […]
d. Los impuestos y contribuciones nacionales cuyo producido se afecte a la
realización de inversiones, servicios, obras y al fomento de actividades,
que se declaren de interés nacional por acuerdo entre la nación y las
provincias” (Art. 2)
• Piso mínimo, este esquema, garantizó una transferencia mínima a provincias en
función del total recaudado por el gobierno nacional, sea o no originado en
impuestos coparticipables, cuyo monto “no podrá ser inferior al treinta y cuatro
por ciento (34%) de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la
Administración Central” (Art. 7).

En materia de distribución secundaria estableció un porcentaje para cada provincia que


no siguió criterios objetivos –sean estos devolutivos o solidarios- sino que fue resultado
de la capacidad de presión de cada administración provincial y de los acuerdos alcanzados
en las distintas fracciones partidarias con miras a las elecciones nacionales de 1989. El
Cuadro 4 compara los porcentajes que recibían las provincias según la Ley 20.221 y los
que estableció este nuevo régimen.
Cuadro 4
Coeficientes de distribución secundaria: Leyes 20.221 y 23.548

Fuente: Cetrángolo y Jiménez (1996: 7).

El impacto porcentual de la variación entre ambos regímenes fue muy heterogéneo, tanto
en términos devolutivos como solidarios. Así, las provincias con alta participación en el PBG
(ver cuadro 1) presentan variaciones muy dispares. Por ejemplo: Buenos Aires mostró una
pérdida de 8,21 puntos porcentuales, mientras que Santa Fe y Córdoba una mejora de 14,90
y 16,82 puntos porcentajes, respectivamente. Respecto al criterio solidario, se observa que
provincias como Formosa y Santiago del Estero presentan incrementos muy disímiles.
Formosa casi duplica su participación mientras que Santiago del Estero la incrementa en
menos del 25 por ciento. Como vemos, son erráticas variaciones de los coeficientes
provinciales descartando que haya prevalecido un federalismo solidario o devolutivo.
Las limitaciones del equilibrio fiscal federal que abrió la Ley 23.548 se hicieron presentes
rápidamente. La crisis fiscal desatada tras el fracaso del Plan Austral marcó sus primeros
límites, introduciendo cambios formales en el régimen. Luego, en el marco de la
hiperinflación, se incorporaron cambios informales.

Respecto a los cambios formales, en 1988 se sancionaron dos leyes que modificaron
inmediatamente el régimen de coparticipación. En el marco de la crisis del sistema
previsional, la Ley 23.549 tuvo como objetivo “el saneamiento de la situación fiscal
federal mediante la creación del impuesto a los combustibles con afectación a la seguridad
social, la instrumentación del ahorro obligatorio y la modificación de los impuestos a los
débitos bancarios [y] a las ganancias [entre otros]” (Lousteau 2003: 73). Cinco meses
después, se sancionó la Ley 23.562 que creó el Fondo Transitorio para financiar
Desequilibrios Fiscales Provinciales, con el objetivo de asistir a las provincias con
necesidades financieras. Para financiarlo el gobierno nacional creó nuevos impuestos:
sobre los cigarrillos (8 por ciento), sobre los intereses y ajustes de depósitos a plazo fijo
en moneda nacional o extranjera (2,2 por ciento) y sobre la transferencia de títulos
públicos (entre el 5 y el 7,5 por mil).

El proceso hiperinflacionario también mostró las limitaciones del acuerdo alcanzado a


partir de un mecanismo de ajuste informal de las transferencias realizadas a provincias,
el cual fue aplicado en el último período radical y en los primeros años de la presidencia
de Carlos Menem. Este mecanismo, que consistía en demorar el envío de las
transferencias, hizo que en 1988 “las provincias recibieran un 34,42% de los impuestos
coparticipados y no el 58,05% que, con Tierra del Fuego y Ciudad de Buenos Aires,
formalmente le(s) correspondía” (Cao 2007: 5).

En las próximas clases nos concentraremos en los principales cambios a este régimen que si
bien continúa formalmente vigente hasta la actualidad, lo hace completamente desdibujado.
A modo de resumen, en esta clase reconstruimos brevemente los principales hitos del
proceso de formación y consolidación del federalismo argentino, para mostrar como su
constitución estuvo marcada por fuertes asimetrías regionales que consolidaron una matriz
centralista en lo económico y descentralizada en lo político. La solución encontrada para
incluir (conteniendo) a la hegemónica provincia de Buenos Aires implicó la creación de un
poder nacional fuerte, y su condición de posibilidad recayó en la centralización de los
recursos aduaneros. Hasta 1930 ese equilibrio fiscal federal resultó política y
económicamente viable, cuando la crisis económica potenció un incipiente proceso de
ampliación de las potestades tributarias nacionales hacia impuestos internos; lo que generó
tensiones con los estados provinciales.

Las pujas políticas, en el marco de décadas de alternancia entre regímenes democráticos y


dictatoriales y crisis económicas, marcaron fluctuaciones en la distribución de los recursos
fiscales federales y con excepción del régimen de 1973, no se logró establecer un sistema
unificado sobre la base de criterios objetivos de reparto. La excepcionalidad que en términos
del equilibrio fiscal Nación-Provincias marcó el régimen de coparticipación de 1988
respondió a la creciente debilidad política del gobierno nacional y su inviabilidad se
manifestó a los pocos meses de entrar en vigencia, lo que obligó a modificaciones formales e
informales del esquema. Estas constituirán los primeros antecedentes del creciente proceso
de recuperación de la participación nacional que se consolidará en la década del noventa y
continuará hasta la actualidad. Asimismo, marcarán el retorno a una mayor complejidad y
fragmentación de los mecanismos de transferencias fiscales federales.
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Disponible en: http://lasa.international.pitt.edu/Lasa2000/Eaton.PDF
FORO:
ALEJANDRO OSVALDO LABADO - Thursday, 17 de October de 2019
Acera de las raíces históricas del Federalismo Fiscal y su reflejo en la actualidad.
El caso de la Provincia de Mendoza
De acuerdo al IDSP (económico, social y ambiental) elaborado por el PNUD la
situación que presenta Argentina con relación al desarrollo de sus diferentes
jurisdicciones es heterogénea y marcadamente desigual. Esta realidad, que
divide a las provincias en tres grandes grupos (CABA como la más favorecida,
Chubut, Mendoza, San Luis y Neuquén por encima del promedio y el resto por
debajo de ese promedio con la excepción de Santiago del Estero, Formosa y
Chaco como las más pobres), no hace otra cosa que reflejar la realidad histórica
de la Argentina.
El resultado de esta desigualdad ha sido la constante puja entre las provincias y
entre las provincias y el Gobierno Central desde la constitución misma de la
nación. Esta puja se materializó a través de dos dimensiones la Institucional y la
fiscal. En el primer caso esa competencia entre provincias (la dominación de unas
sobre otras) fue la que determinó el federalismo centralizado, con eje en Buenos
Aires y el Litoral en detrimento de las provincias andinas, que rigió en un principio
a la Argentina y que mutará en un federalismo pluralista con la incorporación de
las burguesías provinciales a principios del Siglo XX y la consecuente
consolidación de un modelo vertical de dominación de la nación sobre las
provincias.
En cuanto a la dimensión fiscal el derrotero del federalismo argentino fue
marcadamente conflictivo desde la Constitución de 1853 que distribuyó
competencias en materia tributaria en tres niveles: Exclusivas del gobierno
nacional, Concurrentes entre nivel nacional y provincial y exclusivas del nivel
provincial, hasta la creación (1890) de impuestos nacionales y la ampliación de
la masa de los recursos coparticipables y con los años las diferentes modalidades
de transferencias de recursos del estado nacional ( Asignación automática de
recursos y ATN entre otros).
En el caso particular de Mendoza, que junto a San Luis por su actividad vitivinícola
y con Tucumán por la producción azucarera marcaron el comienzo de las
denominadas economías regionales, su relación con el Gobierno Central a
instancias de las disputas fiscales no ha variado sustancialmente con el correr de
los años. Su situación, si se quiere privilegiada, por encima del promedio del
IDSP no la exime de participar activamente de la puja por los recursos
coparticipables. En esta puja aparece una nueva realidad que atraviesa esa
discusión y que tiene que ver con las regalías petroleras y gasíferas que se
materializaron a partir de la reforma de la Constitución del ´94 que en su
Art.124 ““consagra el dominio originario de las provincias sobre los recursos
naturales existentes en su territorio”, (que ha generado y genera numerosas
controversias jurídicas) y cuyo antecedente fue la ley 24145/92 de
“Federalización de hidrocarburos”. En alguna medida esto también explica su
situación en el ranking junto a otras dos provincias petroleras: Chubut y
Neuquén. Hoy el nuevo conflicto en este punto está centrado en el valor dólar
que le asigna el estado nacional al crudo en boca de pozo (valor tope) y que ha
llevado a la Provincia de Santa Cruz, por ejemplo, a denunciar por
inconstitucional esta media del Gobierno nacional ante la Corte Suprema de
Justicia. Convendría preguntarse acerca de la pertinencia del Art. 124 de la
Reforma Constitucional y este nuevo conflicto que alumbra con cada crisis
inflacionaria que se presenta.
Si vamos a los datos históricos y la consecuente evolución de la distribución
secundaria de los recursos coparticipables la Región de Cuyo descendió desde el
22, 9% al 9,2 desde 1935 a 1980, en el caso particular de Mendoza ese
coeficiente osciló entre el 2,28 y el 2,37 en1973/1980.
El porcentaje de coparticipación de Mendoza para el 2005 fue del 4% ocupando
el 7mo. lugar en el ranking junto con Santiago del Estero, esos mismos fondos
per cápita, muestran una marcada diferencia a favor de las provincias menos
pobladas, en el caso que nos ocupa alcanzaron la suma de $9,165, ubicando a la
provincia en el puesto 22 superando sólo a Bs. As. y CABA. (Fuente Mecom).
Según el informe del Área de Análisis de Presupuesto y Hacienda de la Cámara
de Senadores de la Legislatura de Mendoza para el año 2017 la provincia continúa
en el mismo puesto con un ingreso de 14963. Lo relevante de este informe es la
pregunta que se formula: “¿Es Mendoza una provincia rica?” luego de una
disquisición acerca de la necesidad de la sesión de mayores recursos a provincias
pobres por razones de equidad sostiene, sobre la base de los índices de PBG
(puesto 11), NBI (20) e IDH (7) y la caída de las regalías petroleras, que está
muy lejos de ser una provincia rica. Para concluir que está tercera en presión
tributaria (en impuestos locales), después de CABA y Bs. As. como consecuencia
de la caída de los ingresos automáticos per cápita, por lo que insta al Poder
Ejecutivo Provincial a arbitrar las medidas necesarias para mejorar los índices
de coparticipación.
Concluyendo: Claramente hay un descenso de los niveles de coparticipación de
Mendoza que ha evolucionado de manera negativa a través de los años, pero a
su vez, se verifica una constante positiva en su ubicación de los Ranking que
reflejan los diferentes índices económicos y sociales elaborados por organismos
estatales y no estatales. Asimismo, se pone de manifiesto la preocupación de la
dirigencia política acerca de la presión tributaria local y los posibles impactos de
esta en la sociedad mendocina por lo que no vacila en utilizar los índices para
demostrar que la provincia si bien no es pobre en modo alguno puede
considerarse una provincia rica como podría sugerir el IDSP.
Maximiliano Rey - Friday, 18 de October de 2019, 08:59
Muy bueno y amplio tu aporte Alejandro. Mendoza constituye un muy buen caso
para analizar varios de los puntos de la clase. Por un lado, pone en evidencia los
fuertes desequilibrios regionales, en tanto constituye en términos relativos (y es
importante resaltar esa condición) una provincia con niveles de desarrollo
históricamente superiores a la media nacional, y que le valió su ubicación en el
grupo de provincias avanzadas en la clasificación clásica de Nuñez Miñana y su
nivel en algunos indicadores actuales. Sin embargo, algunos puntos que mostrás
de su desempeño en los últimos años dan cuanta de ciertos niveles de dinamismo
de las posiciones provinciales, como por ejemplo podrías ver también en los casos
de Neuquén o San Luis, pero que, sin embargo, no alcanzan para romper aún
con el patrón estructural de desequilibrio regional histórico y muestra los débiles
logros en términos de convergencia en los niveles de desarrollo relativo. En
especial teniendo en cuanta la centralidad del área Pampeana. La pregunta muy
interesante que rescatás del informe del Senado local acerca de si es Mendoza
una provincia rica, vale por ejemplo también para pensar a la Provincia de Buenos
Aires, su peso económico diferencial, y su reclamo por una mayor distribución de
recursos. Finalmente, tus comentarios, muestran también la configuración del
federalismo fiscal que supuso una distribución de recursos fiscales en función de
la estructura de recursos políticos que favorecieron a las provincias periféricas.
Espero que otros/as se animen a observar algún caso provincial y compartir acá
sus comentarios, en especial, a los representantes provinciales que tenemos por
acá.
Maximiliano Rey - Tuesday, 15 de October de 2019, 21:39
Esta clase nos metemos en las raíces históricas del federalismo fiscal argentino.
Buscamos observar cómo fue se ha plasmado históricamente la asignación de
potestades que vimos la clase pasada y cómo fue evolucionado históricamente.
Entendemos que recorrer esas raíces es, desde una perspectiva de path
dependence o dependencia de la senda, para entender el federalismo fiscal en
nuestra historia más reciente.
Para pensar cómo esas raíces históricas moldean al federalismo fiscal actual, se
propone el siguiente ejercicio.
PNUD Argentina elaboró un ranking de desarrollo provincial que fue publicado en
el Informe Nacional para el Desarrollo Humano 2017. Un breve resumen acá:
http://www.ar.undp.org/content/argentina/es/home/presscenter/articles/2017/
05/12/-c-mo-est-n-la-argentina-y-las-provincias-en-los-rankings-de-desarrollo-
.html En este post adjunto además las páginas del informe que corresponde a
este tema (ver a partir de “La medición del desarrollo a nivel subnacional”.
El ejercicio que les propongo es que vinculen el nivel de desarrollo de alguna
jurisdicción provincial a su elección y su distancia con las restantes a partir de la
evolución histórica del federalismo fiscal. Aquellos que además quieran ampliar
con sus experiencias/vivencias provinciales bienvenidos!
¡Espero sus intervenciones!

PNUD 2017_ provincial (2).pdf

de MARISOL DUTREY - Sunday, 20 de October de 2019, 01:31

Federalismo Fiscal
Alumna Marisol Dutrey
Actividad clase 11
Estimado Profesor y compañeros, dejo mi aporte a la clase 11
Con respecto a la consiga, la cuidad de Buenos Aires posee un importante
crecimiento económico social y de sostenibilidad ambiental, es importante a
comparación de otras jurisdicciones por ejemplo promover la inclusión social y
mejorar el medio ambiente, autonomía fiscal que las transferencias que haga el
gobierno central donde hay asimetrías horizontales y hay distintas necesidades
con respecto a las provincias, hay asimetrías horizontales unas más que otras.
La ciudad autónoma de Bs As presenta niveles más elevados de desarrollo
económico, ya que su ingreso per cápita es más alto, presenta niveles de
inclusión social más altos, y también la sostenibilidad ambiental. “Los
desequilibrios macroeconómicos y la crisis previsional han sido causas de las
dificultades que dominaron en Argentina en los últimos años, se requiere un
federalismo flexible que atienda las diferentes demandas de cada provincia y se
pueda adoptar a las cambiantes circunstancias de la economía argentina”
(Centralogo- Giménez 2004). CABA tiene el primer lugar en índice de desarrollo
sostenible mientras que le siguen Chubut, Mendoza, San Luis y Neuquén,
Santiago del Estero en el 24. CABA el 0,761 de crecimiento económico, 0,776 en
inclusión social y 0,840 en sostenibilidad ambiental. Vemos que se generan
inequidades y desigualdad de los recursos, no es lo mismo hablar de educación,
salud o defensa por ejemplo. Las posibilidades de mejorar los servicios sociales
descentralizados están delimitadas por el grado de desarrollo socioeconómico y
el financiamiento de cada provincia.
Saludos,

de MARTA LUZ ALVAREZ CASTILLO - Friday, 18 de October de 2019, 11:09

Hola buen dia. hago mi aporte a la clase de cauerdo a lo leido:


De acuerdo con el IDSP (INDICE DE DESARROLLO SOSTENIBLE
PROVINCIAL) elaborado por el PNUD la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es
la que se presenta con los niveles más altos de desarrollo económico, debido a
que su ingreso per cápita y su porcentaje de fuerza de trabajo son muy altos a
su vez vemos también que presenta los niveles más altos de inclusión social,
debido a sus programas destinados a la disminución de pobreza, como así
también los programas educativos y de salud. Además, la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires presenta los niveles más altos de sostenibilidad ambiental.
Por debajo de esta tendencia se identifica un grupo de provincias cuyo IDSP se
encuentra por debajo del promedio nacional Chubut, Mendoza, San Luis y
Neuquén. Pero que por otro lado presentan un crecimiento económico similar y
para el caso de inclusión social, se destacan Chubut y Neuquén por sobre
Mendoza y San Luis, mientras que en lo relativo a la sostenibilidad ambiental se
destacan Mendoza y San Luis, y al final del ranking tres provincias Formosa,
Chaco y Santiago del Estero, quienes comparten similares características: bajos
niveles de desarrollo económico reflejados en muy bajos niveles de ingreso per
cápita, y bajos porcentajes de fuerza de trabajo con altos niveles de educación y
calificación estas diferencias que vemos en este ranking entre uno y otra ha sido
la constante puja entre las provincias y así mismo entre ellas y el Gobierno
Central. Esta diferencia es notable en sus dos dimensiones la Institucional y la
fiscal. La competencia o diferencia entre las provincias es lo que dio lugar al
federalismo centralizado, con eje principal en Buenos Aires y el Litoral en
comparación con las otras provincias. En cuanto a la dimensión fiscal fue
marcadamente conflictivo desde la Constitución de 1853 que distribuyó las
competencias en materia tributaria en tres niveles: Exclusivas del gobierno
nacional, Concurrentes entre nivel nacional y provincial y exclusivas del nivel
provincial.
En conclusión, el ranking que nos muestra los índices de desarrollo sostenible
provincial no hace más sino confirmar las marcadas diferencias del crecimiento
económico y social de acuerdo con los diferentes ítems que utilizan para la
medición con cada provincia y con respecto a la ciudad autónoma, que es quien
lidera el ranking por razones de fuerza de trabajo y planes y programas
destinados a inclusión social así como también educativos relegando a las demás
provincias.
Maximiliano Rey - Sunday, 20 de October de 2019, 23:59

Son correctos varios de los puntos, pero la consigna buscaba que tomaran
alguna provincia y analizar su recorrido...
Jorgelina Doino:

En el caso de la Provincia de Santa Fe, en general siempre fue una de las provincias más
favorecidas por el régimen de coparticipación ya que como se muestra en el cuadro 4 de la clase,
cuenta con un coeficiente de distribución secundaria de 5.07 puntos, solo por debajo de Buenos
Aires. Aparte la provincia fue desde un principio una de las mayores participantes del PBI (6%
año 20013 según cuadro 1) con su producción agrícola y ganadera.

En los últimos años, su participación en el PBG ha aumentado con respecto al PBI, como lo
muestra el siguiente gráfico de los Informes Productivos Provinciales del Ministerio de Hacienda.
(ISSN 2525-023X AÑO 2 - N 14).

Actualmente, la estructura fiscal de la provincia tiene una importante participación de los


recursos coparticipados del Estado nacional, representando un 62% de los recursos tributarios
totales.

Sin embargo, en este último año, según un artículo del sitio de noticias locales “Rosario Plus”
“La coparticipación federal destinada a las provincias del país y la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires creció entre 39,7% y 48,9% en el último año, pero tomando la inflación interanual del país,
solo el distrito a cargo de María Eugenia Vidal no quedó en rojo. Por su parte, Santa Fe quedó
en la última posición del ranking de distritos que reciben el dinero distribuido por el Estado
nacional.” Explica además que “las provincias de Córdoba, Santa Fe y San Luis registraron el
menor crecimiento, debido a que no forman parte del esquema de restitución anual de 3 puntos
porcentuales de la pre coparticipación del 15% de ANSES”.

Pero por lo que puede observarse en los datos de los portales económicos como el de la Bolsa
de Comercio, esta situación se repite en todas las provincias donde la coparticipación cayó, a
excepción de la provincia de buenos Aires.

Como se puede ver en el siguiente gráfico la evolución real de la coparticipación acumulada en


los primeros seis meses del año, donde es posible apreciar cómo una situación de cierta
homogeneidad trastocó en una brecha de crecimiento que se generó a partir de enero de 2018,
fecha en que entró en vigencia el Consenso Fiscal. Durante el primer trimestre de 2019 la brecha
de crecimiento continuó en todos los grupos, debido a los factores mencionados anteriormente
(compensación a la provincia de Buenos Aires y cambio de coeficiente en CABA). Cuando se tiene
en cuenta el acumulado al mes de junio, puede apreciarse que la brecha entre CABA y el resto
de provincias (excepto Buenos Aires) prácticamente se cerró al concluir los primeros meses del
año. De ahora en adelante es probable que CABA evolucione del mismo modo que el resto de
las provincias (excepto Buenos Aires), en cuyo caso el consenso habrá producido un efecto de
nivel como el apreciado en 2018 que benefició a la jurisdicción a partir de dicho año y no será
“corregido” en este. Santa Fe queda en última posición del ranking con una caída del 7.3% del
valor real.

Con respecto a los indicadores del Desarrollo Humano sostenible establecidos por el PNUD,
Santa Fe, tiene altas tasas de ingreso per cápita, en relación a otras provincias, sin embargo, esto
no asegura que la distribución del ingreso sea equitativa, ya que hay sectores de mucha pobreza.
Si observamos el IDSP en Argentina por jurisdicción (PNUD:2016), Santa Fe está en el puesto 10,
dentro de las provincias promedio del país y se evidencia un índice de inclusión social que va en
disparidad respecto al índice de crecimiento económico, lo que podría justificar en algún sentido
la desigualdad que existe entre los distintos sectores de la población, en general entre los
sectores agroexportadores y la industria y los trabajadores.

La provincia de Santa Fe se, al igual que las demás provincias, se vio altamente perjudicada
durante la década de los 90 con la trasferencia de la educación secundaria y terciaria y los
centros de salud de la Nación a la Provincia. En esta década cayó en detrimento la calidad y
cantidad de los servicios sociales cuyos gastos no pudieron ser afrontados por el gobierno
provincial. Sin embargo, luego de 20 años de un proyecto de planificación a largo plazo, esta
situación se ha revertido parcialmente, ya que las mejores prestaciones se encuentran en la
ciudad de Rosario, quedando el resto de la provincia en situación de desigualdad.

https://www.rosarioplus.com/ensacoycorbata/Coparticipacion-Santa-Fe-fue-la-provincia-
masperjudicadaen-el-ultimo-ano-20190711-0010.html

https://revistalabolsa.com.ar/coparticipacion-federal-2019-cayo-en-todas-las-provincias-
menos-en-bs-as/

Maximiliano Rey - Tuesday, 22 de October de 2019, 15:07

¡Excelente trabajo Jorgelina!!!! Muy bien informado y analizado. Muestra, por


ejemplo, una evolución distinta la de Mendoza que mostró el compañero antes,
a pesar de considerarse muchas veces a ambas provincias en el mismo
subgrupo.
Los cambios en la distribución efectiva de los recursos de nación a provincias
vamos a ir recorriéndolos en nuestra clase restante, hasta los últimos que
responden a la actual gestión y que incluyen como señalas los incrementos de
transferencias a CABA y Provincia de Buenos Aires. Algunos de esos cambios, en
el marco del Acuerdo denominado “Consenso Fiscal” de noviembre de 2017,
luego modificado con una Adenda en 2018, reeditan las modalidades de los
Pactos Fiscales que vimos en esta clase.
Clase 12 – 22/10/2019
Coparticipación y
Coordinación fiscal federal

Introducción
Objetivos específicos
Que los estudiantes:

• Conozcan la evolución y la dinámica de lo que se conoce como el “laberinto de la


coparticipación”.
• Manejen las diferencias entre los distintos regímenes automáticos y no automáticos de
distribución de recursos.
• Conozcan los principales esfuerzos en materia de coordinación fiscal federal y los
resultados obtenidos a partir del análisis de los Pactos Federales.

En esta clase nos proponemos recorrer el proceso de desdibujamiento del último régimen
de coparticipación sancionado. Tanto desde la perspectiva de la eficiencia -
imposibilidad de previsión y medición total- como desde una perspectiva política -
estructuras de poder en tensión y pugna- la crisis de 1988 y el modelo económico que
buscó superarla, llevaron a la renegociación del equilibrio fiscal federal cuya dinámica y
resultados se mantienen hasta la actualidad. Justamente, y en el marco de infructuosos
intentos por modificar formal e integralmente al régimen, el equilibrio alcanzado mostrará
una fuerte estabilidad, prolongándose hasta la década actual.

Para ello, luego de analizar los principales hitos de la década del´90 que configuraron
el conocido “laberinto de la coparticipación”; se caracteriza la salida del régimen de
convertibilidad y el modelo económico de desarrollo impulsado en 2002. Se analizan los
débiles esfuerzos en promover instituciones fiscales federales de coordinación que
expresen el aprendizaje de la década anterior y describe los efectos del modelo post
devaluación. Este análisis constituye la base para abordar, en la clase siguiente, el impacto
cuantitativo de este laberinto en el equilibrio fiscal federal y completarlo a partir del
estudio de la dinámica de dos políticas centrales: la seguridad social y el endeudamiento
provincial.

Antes de comenzar y a modo de repaso de la clase anterior, se propone mirar este breve
video:

Convertibilidad, reforma estructural y ajuste fiscal: De las


descentralización a los Pactos Fiscales
En el marco del Plan de Convertibilidad (1991) que buscó frenar la hiperinflación fijando
el tipo de cambio y eliminando la posibilidad de desequilibrio fiscal a través de emisión
monetaria- dos leyes concentraron los ejes de las reformas en los inicios de la presidencia
de Carlos Menem (1989-1999). Por un lado, la Ley de Reforma del Estado (Ley 23.696)
impulsaba, entre otras medidas, la descentralización administrativa y fortalecía al Poder
Ejecutivo y por el otro, la Ley de Emergencia Económica (Ley 23.697) promoviendo
privatizaciones, profundización de la apertura económica y desregulación.

Las políticas implementadas pusieron el énfasis en aspectos fiscales, la disciplina


presupuestaria, reducción y redireccionamiento del gasto público y la reforma
tributaria. Como la década se caracterizó por un sostenido déficit de balanza comercial,
producto de la sobrevaluación inicial del peso, la sustentabilidad de la convertibilidad se
mantuvo a través del ingreso de capitales extranjeros y endeudamiento externo; pero
mientras la primera mitad se caracterizó por el ingreso de inversiones, la segunda estuvo
dominada por un sostenido endeudamiento y el crecimiento del déficit fiscal.

Paralelamente, en tanto la política de privatizaciones también fue impulsada en el ámbito


provincial favoreció el logro de cierto equilibrio en sus cuentas fiscales hacia mediados
de la década. Posteriormente, será el incremento del endeudamiento provincial (agregado
al del nivel nacional) su característica más sobresaliente (se avanzará sobre estos puntos
especialmente en la próxima clase).

Interesa aquí describir, en este contexto de las políticas implementadas desde el nivel
nacional una primera con fuerte efecto en el equilibrio fiscal y político federal: la
descentralización.
Como vimos en la clase anterior desde fines de los años setenta los gobiernos provinciales
fueron adquiriendo nuevas funciones a partir de un proceso de descentralización
impulsado desde el gobierno central y con un claro objetivo de saneamiento fiscal. En
1992 ese proceso se completó a través de dos normativas. Primero, la Ley de
Transferencia (Ley 24.049) y el Decreto 964/92 establecieron el traspaso de los
establecimientos secundarios y terciarios de jurisdicción nacional. Luego, Ley de
Presupuesto de la Administración Pública Nacional de 1992 (Ley 24.061, arts. 25, 26 y
27) transfirió los hospitales e institutos que dependían entonces de la Nación, junto con
el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), el Programa Social Nutricional
(PROSONU) y el Programa Políticas Sociales Comunitarias.

Los recursos fiscales que acompañaron estas transferencias contemplaron un mecanismo


de financiamiento equivalente a las responsabilidades transferidas (Ley 24.049, Art. 14 ).

Sin embargo, el mismo no implicó un aumento de recursos para las provincias sino una
redistribución de lo que estas recibían por coparticipación, justificado en el incremento
de la participación provincial en la modificación de 1988 (Ley 23.548).

En consecuencia, pasó a constituir un fondo pre-coparticipable comenzando a desintegrar


o desdibujar el régimen vigente en una lógica de distribución más fragmentada y
compleja. Como incentivo para la concreción del traspaso de servicios la negociación se
dio en el marco de un contexto de estabilización de precios y de recupero económico,
donde la masa de recursos coparticipables pasó de 4,9 por ciento del PBI en 1990 a 6,5
por ciento en 1991, incrementando en términos absolutos los recursos fiscales de ambas
jurisdicciones (Lousteau 2003: 75).
Como consecuencia, y en relación al gasto según niveles, se observa en el siguiente
gráfico el achicamiento de la brecha del gasto público. Mientras en 1980 el gasto nacional
duplicaba el gasto provincial (19,1 y 8,3 por ciento del PBI, respectivamente) en 2001 la
participación tendió a igualarse (18,2 y 14,5 por ciento, respectivamente). Así, mientras
la participación nacional en el gasto se mantuvo o disminuyó levemente, la provincial
creció sostenidamente con un saldo de 6 puntos en los extremos del período.

Gráfico 1
Evolución del gasto público según niveles de gobierno 1980-2001 (% del PBI)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales - Secretaría de
Política Económica (MECON).

En el marco del incremento de las responsabilidades de gasto provincial es relevante


señalar que el gasto nacional tiene dos componentes que fueron aumentando a lo largo
del período.

Por un lado, 5 puntos porcentuales corresponden al gasto en previsión social, sin los
cuales el gasto provincial igualaría al nacional. Pero más importante aún es considerar
el peso del endeudamiento dentro del gasto nacional, ya que entre 1980 y 2001 su
participación se duplicó (2,2 por ciento y 4,4 por ciento, respectivamente).

En síntesis, si bien el Estado nacional transfirió gastos a las provincias su participación


en el gasto total se mantuvo sin variaciones significativas debido al peso de la deuda
pública y de la seguridad social. Sin estos dos componentes el gasto nacional sería menor
al 9 por ciento del PBI y el provincial –quitando servicios de la deuda pública y seguridad
social- superaría en un 30 por ciento la participación del nivel nacional (alcanzando el
11,3 por ciento del PBI).

El impacto de estos procesos reconfiguró los roles del Estado nacional y de las
provincias. La descentralización también incrementó el espacio de políticas de los
gobiernos provinciales y con ello fortaleció la dinámica federal ya que al menos en estas
áreas de políticas se instauró una dinámica de federalismo cooperativo o coordinado
(Cao y Rubins 2001). En este sentido, si bien la transferencia de servicios educativos fue
impulsada desde la Nación, los gobiernos provinciales supieron capitalizarla -a partir de
la apertura de las negociaciones y luego participando en las instancias de coordinación
federal- incrementando su poder político (Falletti 2001).
Esto también se observa en el incremento total del empleo provincial durante la década
que se explica, además, en el marco del proceso de achicamiento del Estado nacional,
a partir del cual los estados provinciales ampliaron su espacio en materia de políticas y
demandas sociales como consecuencia directa o indirecta del modelo neoliberal. En
consecuencia, se convirtieron en los principales empleadores dentro de un modelo
económico que se sostuvo con altos niveles de desempleo.

En resumen, la descentralización y, en general, las reformas estructurales de la década,


transformaron a los gobiernos provinciales en los ejecutores de políticas fundamentales
para la calidad de vida de la población y reforzaron el rol empleador de las
administraciones provinciales, introduciendo nuevos elementos en la dinámica del
federalismo argentino. El incremento del rol provincial en la administración de estos
servicios generó un escenario que dinamizó las pujas y tensiones por la distribución de
recursos fiscales federales. Un claro ejemplo muy presente en la actualidad son los
salarios del sector educativo, en donde el Estado nacional estableció en 2005 dentro del
marco de la Ley de Financiamiento Educativo un mecanismo de transferencia que
garantice un salario mínimo base en todas las jurisdicciones (Art. 9 de la Ley 26.075)
Más aún, en provincias donde el salario supera ese mínimo y por lo tanto no requiere de
la asistencia directa de Nación, como por ejemplo en la Provincia de Buenos Aires, la
dinámica de los aumentos que dicta el Estado Nacional marca un límite en el espacio de
maniobra de estas jurisdicciones.

La provincialización del modelo de convertibilidad: los Pactos Fiscales


de 1992 y 1993

Una segunda línea de reforma con impacto en las relaciones fiscales federales fueron los
acuerdos entre la Nación y las provincias cuyo objetivo fue reducir la carga fiscal y
avanzar en las reformas pro-mercado a nivel provincial. Este fue el espíritu que animó los
dos primeros pactos fiscales firmados durante los noventa.

En agosto de 1992 se firma el “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos


Provinciales” (ratificado por Ley 24.130 el cual se propuso “garantizar la estabilidad
económica y consolidar las bases para el crecimiento económico” y “profundizar la
reforma del Sector Público en sus dimensiones nacional, provincial y municipal”.

Tres son los puntos relevantes de este acuerdo.

1. En primer lugar, autorizó al Estado nacional a realizar un recorte del 15 por ciento de la
masa coparticipable con destino a las obligaciones previsionales nacionales (cláusula
1era). Como compensación por este recorte, estableció otra detracción a la masa
coparticipable neta, esta vez bajo la forma de suma fija ($43.800.000), a ser distribuida
entre algunas provincias en concepto de Fondo para los Desequilibrios Regionales (FDR)
Adicionalmente, estableció una cláusula de garantía por un ingreso mensual mínimo de
recursos coparticipables ($725.000.000), atendiendo posibles desequilibrios fiscales
que surgieran como consecuencia de la detracción antes mencionada. Con esta cláusula
los ingresos por coparticipación correspondientes a las provincias se redujeron un 7,6
por ciento del 57,66 al por ciento al 50 por ciento.
2. En segundo lugar, la Nación se comprometió a transferir de modo automático los
recursos correspondientes al Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), al Consejo
Federal de Agua Potable y Saneamiento (COFAPyS), al Fondo de Desarrollo Eléctrico del
Interior (FEDEI) y al Fondo Vial Federal (cláusula 5ta) y a no descentralizar más servicios
sin la conformidad expresa de las provincias.
3. En tercer lugar, estableció un límite de 10 por ciento al incremento del gasto corriente
para 1993 respecto al realizado en 1992 con fondos coparticipables (cláusula 4ta). Estos
puntos fueron cumplidos en su totalidad por ambos niveles de gobierno, excepto el
último que fue cumplido únicamente por la Ciudad de Buenos Aires, Corrientes, Chaco,
Entre Ríos y Salta (Tommasi 2002).

En agosto de 1993 se firmó un segundo pacto denominado “Pacto Federal para el


empleo, la producción y el crecimiento”. Este acuerdo reforzó el federalismo
centralista en tanto “su rasgo más saliente [fue] la intervención en la potestad tributaria
provincial” (Escandel 1996: 9) y señaló explícitamente la línea por la que las provincias
debían avanzar en el proceso de ajuste y reforma estructural. Entre otros puntos el acuerdo
estableció:

1. Derogación de impuestos provinciales con el objetivo de promover el empleo y la


actividad económica (Art. 1ero).
2. Propender a la privatización y a la concesión de servicios, prestaciones u obras y a la
liquidación de las empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya
propiedad pertenezca a las provincias (Inc. 9, Art. 1ero).
3. Dejar sin efecto las restricciones a la oferta de bienes y servicios y las intervenciones en
diversos mercados (Inc. 10, Art. 1ero).
4. Autorizar la transferencia de las cajas de jubilaciones provinciales a la Nación de aquellas
provincias que adhieran al nuevo Régimen Previsional que sancione la Nación (Inc. 6,
Art. 2do).

El grado de avance en los puntos b y c del acuerdo fue muy desigual, aunque para fines
de la década todas las provincias habían privatizado algún servicio y/o banco. La
distribución territorial de ese avance desigual resulta ilustrativa de la alianza que
sustenta el federalismo argentino. Del grupo de provincias avanzadas, sólo en Mendoza
el avance de la reforma fue parcial, mientras que en las otras cuatro se avanzó poco o
nada. Por el contrario, en casi la totalidad de las provincias intermedias y rezagadas
(cuatro de cinco y siete de ocho, respectivamente) el avance fue de parcial a muy
extendido. Finalmente, en las provincias de la categoría baja densidad, dos de seis
avanzaron en ese proceso (para mayor detalles de la situación de cada provincia se
recomienda ver Esteso y Cao 2001, Banco Mundial 1996, Tommasi 2002, Pírez y Cao
2002).
Para impulsar estas reformas sorteando posibles resistencias provinciales tanto de sus
elites políticas como de los sectores sociales perjudicados por las mismas- y legitimar los
cambios en el status quo que estos pactos implicaron en el régimen de coparticipación,
comenzaron a cobrar mayor relevancia mecanismos de distribución de recursos fiscales
ad-hoc de carácter discrecional.

Como vimos en la clase pasada, este tipo de transferencias habilitan mayores márgenes
de maniobra para quien las asigna ya sea en la determinación de los montos, los
participantes (es decir, ¿a quiénes?), las condiciones y los tiempos en que se
efectivizaban. Dado su carácter de negociaciones bilaterales refuerzan el federalismo
ejecutivo.

Uno de estos mecanismos se originó con la transferencia de los sistemas previsionales


provinciales a la Nación. Dado el rol preponderante que el sistema previsional en su
conjunto (nacional y provincial) tuvo y tiene en la dinámica del federalismo fiscal se
analizará con detalle en la próxima clase. Este, junto con otros esquemas de distribución
ad-hoc de recursos fiscales federales se consideran esquemas de transferencias
cruzadas dado su efecto compensador frente a la pérdida de participación provincial
dentro de la coparticipación, aunque con un impacto diferencial en términos de su
distribución secundaria y de su gestión.

Algunos casos de transferencias cruzadas: Fondo de Desequilibrios


Regionales, Aportes del Tesoro Nacional e Impuesto a la Nómina
Salarial

En un contexto de fuertes desequilibrios verticales, donde las provincias dependen


fuertemente de transferencias fiscales federales, la sustentabilidad política de la reforma
y el ajuste se construyó sobre la base de mecanismos de distribución de recursos
compensatorios. A los ya existentes, como los Aportes del Tesoro Nacional y el Régimen
de Promoción Industrial (Régimen vigente en Catamarca, San Luis, San Juan y La Rioja),
se sumaron otros creados durante este período como el Fondo Fiduciario para el
Desarrollo Provincial y Fondo de Reparación Histórica del Conurbano o bien producto
de los Pactos Fiscales.

Una mayor rentabilidad política del intercambio entre recursos fiscales nacionales y
apoyo político de las provincias con mayor peso político-institucional relativo constituye
el argumento principal en muchos de los trabajos que analizaron el federalismo fiscal en
los noventa (Tommasi 2002, Remmer y Wibbels 2000, Gibson y Calvo 2000, entre otros).

Asimismo, esos trabajos recuperan las asimetrías horizontales como facilitadoras de esta
dinámica, en tanto una menor porción de recursos fiscales nacionales (en términos
absolutos) tiene un impacto fiscal mayor en estas provincias dado su menor tamaño –en
términos relativos- de sus economías y presupuestos (Cao 2007). De allí que sean más
redituables estos acuerdos que promover una reforma integral de la coparticipación.

Considerando los mecanismos de transferencias cruzadas creados en los Pactos Fiscales,


interesa analizar la distribución provincial de tres de ellos: a) el Fondo de Desequilibrios
Regionales (FDR), b) los Aportes del Tesoro Nacional y c) la reducción de la alícuota del
Impuesto a la Nómina Salarial introducida en 1993 y modificada en 1995 .

Su distribución proporcional por provincia se presenta en el siguiente cuadro:

Cuadro 1
Distribución secundaria de mecanismos fiscales compensadores seleccionados

* Fondo de Desequilibrios Regionales ** Aportes del Tesoro Nacional Fuente: Elaboración propia en base a los datos de Tommasi (2002: 21-
22) y Rappoport (2006: 66-67).
En tanto el Fondo de Desequilibrios Regionales constituyó una suma fija a distribuir
entre algunas provincias marcó una diferencia porcentual de hasta 6 puntos entre las
provincias de Santa Cruz o Chubut (que recibieron $ 3 millones) frente a las provincias
de Santa Fe o Córdoba (que recibieron $ 500 mil). Considerando esos recursos en relación
a los recursos por coparticipación de 1994, observamos que para Santa Cruz y Chubut
representaron un 2,3 por ciento y para Santa Fe y Córdoba un 0,07 por ciento. Es decir,
si bien en términos absolutos representaron cinco veces más recursos a favor de las
provincias patagónicas, respecto de la coparticipación la relación fue de treinta veces. Por
otro lado, la pérdida fiscal producto de la reducción de la alícuota del Impuesto a la
Nómina Salarial fue financiada directa o indirectamente por la Nación, por ello es aquí
considera como una transferencia cruzada. La misma implicó extremos entre provincias
de 12 puntos (Chaco o Formosa frente a Buenos Aires).

Respecto a la distribución de los Aportes del Tesoro Nacional, sobresale la provincia de


La Rioja, la cual recibió cerca de un tercio del total de estos recursos al ser la provincia
de origen del Presidente de la Nación durante el período. El excepcional peso que tuvieron
estos recursos, vis a vis los recursos por coparticipación que esta provincia recibe, alcanzó
el 40 por ciento. Considerando otras provincias la diferencia en la distribución de los ATN
alcanzó los 5 puntos (Ciudad de Buenos Aires y Corrientes).

Para analizar el impacto adicional de este mecanismo sobre los recursos coparticipados,
basta observar los casos de Jujuy y Córdoba con una participación similar en la
distribución de los ATN (2,7 y 2,8 por ciento, respectivamente), pero de impacto
diferencial considerando los recursos que recibían por coparticipación (2,8 y 0,9 por
ciento, respectivamente).

Hacia el interior del laberinto


Como consecuencia de las distintas modificaciones que se fueron introduciendo en el
régimen de coparticipación durante los 14 años posteriores a la sanción de la última Ley
– que fundamentalmente se plasmaron en los pactos fiscales que fuimos analizando más
el que veremos en la próxima sección- se configuró lo que se conoce como el “laberinto”
de coparticipación.

Los invitamos a observar el siguiente gráfico en detenimiento.


Impresionante, ¿no? Prácticamente todos los tributos tienen algún esquema específico,
volviendo la distribución de recursos más imprevisibles, la imposibilidad de cumplir los
acuerdos obligaba al incremento de las asignaciones específicas o detracciones ad-hoc,
complejizando el sistema. Aquí, queremos destacar no una posible “irracionalidad” de
este esquema, como señalarían los defensores del federalismo fiscal normativo, sino que
en tanto construcciones los sistemas de reparto son expresión de la articulación política,
económica y social de la organización institucional pasada y presente de un país,
conformándose criterios más o menos acordes a las relaciones que en torno a la política
fiscal se establecen.

La coordinación fiscal federal en la crisis de la convertibilidad


Las reformas de los ´90 también anularon una de las fuentes principales de financiamiento
del déficit público provincial provocando un cambio sustantivo en la evolución de sus
finanzas. Si bien estas fueron históricamente deficitarias, distintos mecanismos
(redescuentos y giros del BCRA a bancos públicos o la banca pública provincial, entre
otros) permitían sobrellevarlo con un bajo nivel de endeudamiento. Al cerrarse, el
problema del endeudamiento provincial estalla en los noventa (Pon, 2003: 68-69,
Cetrángolo, et. al., 2002: 20-21). Asimismo, el recurso al endeudamiento se potenció por
estar atado, como garantía de pago, a los ingresos por coparticipación

Al igual que con el régimen de seguridad social, dada la relevancia de este tema para las
relaciones fiscales federales será analizado en detalle en la próxima clase.

Sin embargo, aquí queremos señalar que en un contexto fiscal restrictivo la principal
salida que encontraron las provincias fue el endeudamiento; imponiendo una fuerte
restricción a la provisión de bienes y servicios ya que el pago por servicios de la deuda se
efectuaba en forma automática. Considerando el peso del endeudamiento en términos de
coparticipación afectada, para fines de los ´90 sólo siete provincias presentaban menos
del 50 por ciento de la coparticipación afectada al pago de la deuda. Ese alto impacto del
endeudamiento sobre la coparticipación constituyó un punto fundamental en las
posiciones que los gobiernos provinciales tuvieron frente a los Compromisos Fiscales I
y II. Aquellas provincias con un menor nivel de compromiso (por ejemplo, Buenos Aires,
La Pampa, Santa Cruz) se opondrán más fuertemente a estas iniciativas del Poder
Ejecutivo Nacional.

El gobierno electo en 1999 presionó por un acuerdo con los gobernadores previo al inicio
de su gestión el cual se concretó con la firma del Compromiso Federal I en 1999.

Cuatro son los puntos centrales de este acuerdo. En la clase de hoy abordaremos los tres
primeros, el cuarto será trabajado la clase próxima.

1. El primero, establece una suma fija máxima de transferencias nacionales a provincias


($1.350 millones mensuales) independiente de la evolución de la recaudación (Art.
3ero). Para las provincias, este punto tenía la ventaja de otorgar cierta previsibilidad a
sus ingresos en un contexto de recesión económica, mientras que el gobierno nacional
especuló con poder absorber los beneficios de la reforma impositiva de 1999 o de cierta
recuperación económica.
2. El segundo, implicó impulsar un programa “tendiente a posibilitar la extensión de los
plazos de la deuda y lograr tasas más convenientes para aquellas provincias cuyas
dificultades así lo justifiquen” (Art. 7mo). Este mecanismo se implementó a través del
Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (FFDP) y consistió en una negociación
impulsada por la Nación que asegurara condiciones de financiamiento más beneficiosas
para las provincias que presentaban situaciones fiscales críticas. Once provincias
aceptaron ingresar al programa a cambio de un monitoreo del gobierno nacional con el
objetivo de reducir sus déficit para 2003.
3. El tercer punto, de compromiso para los gobiernos provinciales, fue la sanción de leyes
de administración financiera y solvencia fiscal similares a lo estipulado en la normativa
nacional (Art. 6to). Respecto a este compromiso, sólo doce jurisdicciones sancionaron
leyes de solvencia fiscal (cuatro en 1999, seis en 2000 y dos en 2001). Sin embargo, en
tanto la garantía que ofrecían en términos de disciplina fiscal era dudosa (regla de déficit
poco precisa, debilidad institucional en el control de los registros públicos e inexistencia
de sanciones por violación), constituyó un esquema de coordinación y endeudamiento
sumamente débil (Cetrángolo, et. al, 2002: 34).

Los escasos resultados positivos de este Compromiso Federal I, obligaron, en noviembre


de 2000, a la firma de un nuevo Compromiso Federal (Ley 25.400) . Entre sus puntos
principales, sostuvo la lógica de suma fija del pacto anterior, esta vez en $1.400 millones;
extendió la vigencia del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero y comprometió a
no aumentar el gasto primario.

Este Compromiso se firmó en el marco de una preocupación creciente por un posible


default y del acuerdo conocido como blindaje (diciembre de 2000); que no logró revertir
deterioro fiscal en el mediano plazo. Posteriormente, en el marco del megacanje (junio de
2001), se profundizó la política de ajuste y de déficit cero. Con el objetivo de federalizar
esta política se firmaron, en julio de 2001, dos nuevos acuerdos federales: “Compromiso
por la independencia ” y “Compromiso de apoyo institucional para la gobernabilidad de
la República Argentina”.
Más allá de estas iniciativas, la situación fiscal reducía los márgenes de ambos niveles
para cumplir con las pautas establecidas en estos acuerdos. La imposibilidad por parte del
gobierno nacional de cumplir con la suma fija mínima de coparticipación desató fuertes
tensiones entre la Nación y las provincias, que llegaron a presentaciones judiciales ante
la Corte Suprema de Justicia y obligó a la firma de una adenda al Compromiso Federal II
(8 de noviembre de 2001).

Desde entonces, la alta fragmentación política “llevó al gobierno federal a otorgar


numerosas concesiones a medida [lo que] contribuyó a deteriorar la credibilidad del
gobierno […] ante los mercados financieros, que sistemáticamente objetaron la
receptividad a las demandas provinciales como una señal de apartamiento de la
ortodoxia fiscal” (Bonvecchi 2002: 128).

La mencionada Addenda acordó el pago de la coparticipación adeudada con la emisión


de deuda bajo Letras de Cancelación de Obligaciones Provinciales (LECOPs) (Art. 1ero).
Esto motivó una mayor emisión de bonos provinciales – que habían comenzado a circular
como consecuencia de las dificultades presupuestarias.

También, estableció la reducción en un 13 por ciento de las transferencias fiscales a


provincias (Art. 3ero), en concordancia con lo reducción de haberes previsionales y
salarios del sector público según Decreto 926/01.

La salida de la convertibilidad y la gestión


kirchenista: ¿Hacia una nueva coordinación fiscal
federal?
Hacia diciembre de 2001 la Argentina se sumergió en un proceso de inestabilidad política
y económica, que conllevó el cambio de cuatro presidentes y la decisión de default, en un
contexto de extendida protesta social. Doce días después de la salida del gobierno de la
Alianza, el Congreso Nacional designó a Eduardo Duhalde (PJ) como Presidente
provisional hasta completar el mandato del ex presidente Fernando De La Rua.

Entre las principales medidas de la nueva gestión resultan relevantes el abandono de la


convertibilidad y la consecuente pesificación. En enero de 2002 se abandonó la paridad
peso-dólar manteniendo, en principio, un desdoblamiento del mercado cambiario, con un
dólar oficial (fijado a $1,40) abandonado mediados de febrero y otro, primero de flotación
libre y luego de flotación administrada por el Banco Central. Entre otros efectos, la
devaluación transformó la estructura de precios relativos favoreciendo a los transables
por sobre los no-transables y generando condiciones para un crecimiento económico en
base a exportaciones. En términos político-institucionales, las elecciones de 2003
otorgaron la presidencia de la Nación a Néstor Kirchner (Frente Para la Victoria), quien
asumió en mayo de ese año. Si bien la obtuvo con un bajo porcentaje de votos (22,2 por
ciento), su imagen positiva rondaba el 60 por ciento.

Quince de las veintitrés provincias estaban bajo gobernaciones peronistas y contó con
mayoría legislativa en las dos cámaras del Congreso Nacional luego de la elección de
octubre de 2005. Asimismo, en especial desde esa elección, desplegó una estrategia de
alianzas políticas con otros sectores (especialmente gobernadores e intendentes de la
Unión Cívica Radical y organizaciones y movimientos sociales) en un contexto de
profundización de la territorialización partidaria y división interna de los principales
partidos políticos (Bonvecchi y Giraudy 2007).

En materia de acuerdos fiscales federales el período posdevaluación marcó un cambio


respecto a la etapa anterior. Mientras entre 1991 y 2001 se firmaron en promedio un pacto
por año, desde 2002 esta modalidad pierde relevancia. En febrero de 2002 se firmó el
“Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de
Coparticipación Federal de Impuestos" ( Ley 25.570) . Entre sus puntos más relevantes
estuvieron la incorporación del 30 por ciento del Impuesto a los Débitos y Créditos en
Cuenta Bancaria (conocido como “impuesto al cheque”) a la masa de recursos
coparticipables (Art. 1ero) y nuevos lineamientos en torno al rescate del endeudamiento
provincial. En relación al rescate del endeudamiento provincial, los propósitos del
acuerdo señalaban este problema como prioritario: “refinanciar la pesada carga que recae
sobre los Estados Provinciales proveniente de las deudas financieras asumidas durante
muchos años con tasas de interés incompatibles con la estabilidad económica y el
equilibrio fiscal […] Al efecto, la reprogramación de la deuda pública provincial, […]
significará una mayor disponibilidad de recursos coparticipados respecto de la situación
actual, al adecuar los servicios emergentes en función de las reales posibilidades de pago”
(Ley 25.570). Considerando lo acordado en 2001, esta nueva modalidad implicó un canje
más amplio y beneficioso para las provincias, del cual participaron dieciocho
involucrando un canje total de $ 29.808 millones. Además del Canje, se implementaron
dos medidas complementarias: los Programas de Financiamiento Ordenado (PFO) y el
Programa de Unificación Monetaria (PUM), que veremos la próxima clase en detalle.
Aquí queremos señalar que para muchas jurisdicciones, estos programas de asistencia
financiera transformaron a la Nación en el principal acreedor de sus deudas. Por ejemplo,
hacia 2009 la deuda de la provincia de Buenos Aires con la Nación representó cerca del
75 por ciento de su deuda total.

Como decíamos, la modalidad de los pactos pierde relevancia, para abrir paso a intentos
de reforma más integrales. En ese marco, se analiza la propuesta del Régimen Federal
de Responsabilidad Fiscal como un intento por construir un marco institucional más
amplio y estable de coordinación fiscal federal.

Este pacto, sancionado en agosto 2004 (Ley 25.917) buscó llenar un vacío institucional y
sus principales disposiciones se agrupan en tres dimensiones: transparencia y gestión
presupuestaria, gestión del gasto y gestión del endeudamiento.

En relación con la transparencia y la gestión presupuestaria, el Régimen instó a


presentaciones anuales del marco macrofiscal por parte del gobierno nacional, leyes de
presupuesto anual y proyecciones presupuestarias plurianuales, clasificadores
presupuestarios homogéneos, difusión de información trimestral de la ejecución
presupuestaria y desarrollo de indicadores homogéneos sobre eficiencia y eficacia de la
recaudación y del gasto público que permitieran comparaciones interjurisdiccionales,
entre otras acciones.

Respecto a la gestión del gasto, estableció que su tasa de incremento nominal no podía
superar la del crecimiento económico y otros aumentos sólo serían autorizados
incorporando una mayor recaudación de fuente de financiamiento Tesoro Nacional o
Rentas Generales. Este punto generó controversias en dos sentidos. Por un lado, se
argumentaba que atar el crecimiento del gasto al crecimiento económico, reforzaba la
“prociclicidad” del primero (Centro de Estudios Federales, 2005: 3). Por otro, se señalaba
que, previamente, era necesaria una nueva ley de coparticipación, principal fuente de
recursos de la mayoría de los gobiernos provinciales.

En relación a la gestión del endeudamiento, estableció que las jurisdicciones provinciales


debían tomar medidas para que anualmente los costos de la deuda no superaran el 15 por
ciento de sus recursos corrientes. Éste fue otro punto de fuertes controversias en tanto al
año siguiente diez provincias no podrían alcanzarlo, situación que se potenciaría cuando
comenzaran a amortizarse los servicios de los PFO y los del canje de la deuda provincial
(EGES, 2004: 4). En consecuencia, la cláusula depositaba en la Nación –en tanto principal
acreedora- una importante herramienta de negociación. El Régimen fue de adhesión
voluntaria para las provincias y entre 2004 y 2007 adhirieron veintiuna de las veinticuatro
jurisdicciones.

La trayectoria de este Régimen mostró resultados poco auspiciosos. Por un lado, se


observó “una débil conexión de la nueva ley con una reflexión crítica respecto del
desempeño de las reglas fiscales vigentes hasta ese momento” (Braun y Gadano 2007:
60)1. En ese sentido, algunos de los principios de la ley se acercaron más a los
establecidos en los Pactos Fiscales firmados en los noventa cuyas metas no pudieron ser
alcanzadas. Por otro lado, considerando sus avances en materia de cumplimiento, los
resultados también fueron limitados, en tanto, por ejemplo, el gasto primario creció por
encima de la evolución del PBI y algunas provincias superaron las pautas de
endeudamiento que el Régimen establecía (Braun y Gadano 2007). En este sentido, la
mejora en las cuentas fiscales provinciales hacia mediados de la década actual, responde
mejor a la hipótesis del crecimiento económico y sus efectos positivos sobre los ingresos
públicos que a la efectividad de este Régimen.

Resumen
A lo largo de las más de dos décadas de vigencia del último régimen de coparticipación
sancionado, observamos numerosos y sustantivas modificaciones formales e informales
al esquema. Esas modificaciones cristalizan un equilibrio fiscal primario estable, sobre la
base de tres características novedosas que incrementan los costos de transacción del
régimen de coparticipación.

1. La predominancia de un régimen fiscal federal fragmentado, con numerosos


mecanismos de transferencias.
2. Un esquema más discrecional considerando que las transferencias distintas a la
coparticipación responden a una distribución, en general, negociada bilateralmente
entre el Poder Ejecutivo Nacional y los Ejecutivos provinciales.
3. Más volatilidad real o potencial en la distribución secundaria.

Cambios en la distribución parcial de algunos tributos, fondos de asignación específica,


Aportes del Tesoro Nacional, reducciones impositivas, entre otros, marcaron un retorno
a la fragmentación del esquema de transferencias fiscales federales. La principal
característica de los mecanismos distintos a la coparticipación fue su discrecionalidad
sobre una dinámica sustentada en un federalismo ejecutivo. Esa mayor complejidad fue
incrementando los costos de transacción para una renegociación integral del régimen de
coparticipación.

En la próxima clase veremos esta evolución cuantitativa y su impacto en términos de


distribución primaria y secundaria.

Por otro lado, la crisis del federalismo fiscal de los noventa no se tradujo en un aprendizaje
que se plasmara institucionalmente. En ese sentido, la mejora de las cuentas fiscales
provinciales posdevaluación respondió mejor a la hipótesis de los efectos positivos del
crecimiento económico y su impacto en los ingresos públicos, que a la efectividad del
Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal como mecanismos de coordinación.

Bibliografía
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Documento 55, CEDI - Grupo Sophia.
• SANGUINETTI, P. y TOMMASI, M. (1997) Los Determinantes Económicos, Institucionales
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Documento Banco Interamericano de Desarrollo.
• TOMMASI, M. (2002) Federalism in Argentina and the reforms of the 1990s, Documento
de Trabajo Nº 69, CEDI – Fundación Gobierno y Sociedad.

Material bibliográfico complementario obligatorio


• BRAUN, M. y GADANO, N. (2007) “¿Para qué sirven las reglas fiscales? Un análisis crítico
de la experiencia argentina”, Revista CEPAL, Nº 91.

Disponible en:

http://www.cepal.org/publicaciones/xml/8/28258/LCG2333eBraunGadano.pdf
CAO, H. (2007), Una nueva perspectiva sobre la Coparticipación Federal de Impuestos,
ponencia presentada en el IV Congreso argentino de administración pública sociedad,
gobierno y administración “Construyendo el Estado Nación para el crecimiento y la
equidad” Ciudad de Buenos Aires, agosto

Disponible en:

http://www.claudiabernazza.com.ar/ssgp/html/biblioteca/federalismo/HCao_4CongArg
AP.pdf

ACTIVIDAD CLASE 12
Mire con atención el video y responda las consignas:
1. Identifique al menos 2 de los actores que intervienen, señale algunas
características de su pertenencia institucional (partido político, jurisdicción,
cargo distinto al de constituyente en ese momento, por ejemplo, Diputado,
Senador, etc.) y relacione esas características con sus posicionamientos.
2. Identifique un punto de la discusión que se vinculen con las temáticas vistas
en las clases 10 a 13.
¿A qué tipo de visión del federalismo fiscal responden las posiciones sobre ese
punto elegido?

ALEJANDRO OSVALDO LABADO - Wednesday, 23 de October de 2019, 17:09


Federalismo Fiscal

Mire con atención el video y responda las consignas:

1. Identifique al menos 2 de los actores que intervienen, señale características de su


pertenencia institucional (partido político, jurisdicción, cargo distinto al
constituyente en ese momento por ejemplo Diputado, Senador, etc.) y relaciones
esas características con sus posicionamientos.

El primer constituyente que interviene es el Dr. Rubén Marín, Gobernador de la


Pampa (tuvo varias reelecciones), pertenece al Partido Justicialista. Plantea dos temas
centrales, uno vinculado a las contribuciones y otro a la transferencia de competencias.
En el primer caso propone incorporar lo siguiente: (Se refiere al Congreso de la Nación)
“Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias,
Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en
todo el territorio de la nación siempre que la defensa, seguridad común y bien general
del estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso son coparticipables
excepto la parte o el total que tengan asignación especifica total o parcialmente”. En el
segundo caso referido a la transferencia de competencias propone: “No habrá
transferencia de competencias de servicios o funciones sin la correspondiente
reasignación de recursos aprobada por ley del congreso cuando correspondiere y la
provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso”

El otro constituyente es Pablo Antonio Márquez representante de la provincia de


Mendoza y también integrante de la bancada del Partido Justicialista. En ese momento
era diputado provincial, su mandato venció en el año ´95. Este propone modificaciones
al segundo párrafo del texto votado por mayoría en la Comisión correspondiente, que
preside su compañero de bancada Rubén Marín, que van más allá de lo propuesto y que
apuntan a complejizar la imposición de contribuciones directas al intentar una mayor
injerencia de diputados y senadores en tal decisión. Y dice:” Imponer contribuciones
directas con del voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
cámara (Aporta un fundamento: “las contribuciones directas son atribuciones de las
provincias por tanto para imponer esas contribuciones se necesita de esa mayoría
especial” agrego: tiene su origen en la Constitución de 1853) por tiempo determinado,
proporcionalmente iguales en todo el territorio de la nación… todas esas
contribuciones serán coparticipables” Cabe aclarar que el Gobernador Marín no acepta
la propuesta de modificación.
2.- Identifique un punto de discusión que se vinculen con las temáticas vistas en las
clases 10 a 12.

Las temáticas en discusión fueron:

Los alcances y metodología de las contribuciones indirectas como facultad


concurrente con las provincias y de las contribuciones directas, como así también,
las asignaciones específicas (CN Art. 75inc.2). Todas estas están comprendidas dentro
de la primera de las tres funciones básicas de la economía pública definidas por
Musgrave: la asignación. Cabe agregar que el sistema de concurrencia en debate comenzó
a funcionar a partir de la crisis de 1890 momento en que la nación crea su propio impuesto
interno, compitiendo con similares impuestos provinciales. Es precisamente esta reforma
de la Constitución la que salva definitivamente la controversia acerca la doctrina de la
concurrencia de las potestades tributarias en materia de impuestos
indirectos exceptuando a los aduaneros (Piffano 2005). A la luz de los antecedentes en
materia de pactos fiscales (´92/´93) resulta entendible el planteo del representante de
Mendoza, de incluir las mayorías especiales para la aprobación de las contribuciones,
teniendo en cuenta que esos pactos reforzaron el federalismo centralista, interviniendo
directamente en la facultad tributaria provincial e instaurando una distribución de
recursos fiscales de carácter cada vez más discrecional. Asimismo quedan claros cuales
son los condicionantes que la CN le impone a la potestad nacional de crear impuesto
directos y en caso de ser creados sólo de acuerdo a la enumeración que realiza el
Convencional Marín. Esto indica, como señala Bidart Campos, “ Que para la provincia
la competencia es la regla mientras para el gobierno federal es la excepción” (Cetrángolo
/ Jiménez 2004)

Transferencias de servicio y funciones con la correspondiente reasignación de


recursos. Estas transferencias son la representación más clara de la tensión entre
centralización y descentralización esto es: que instancia jurisdiccional tiene que tener a
cargo determinadas atribuciones, cuáles son esas atribuciones y cómo se financian. Si
bien la descentralización (transferencias de los servicios de salud y educación) implicó
un costo adicional a las provincias que no fue compensado en su totalidad por la nación,
significó también una reconfiguración del rol de los gobiernos provinciales, toda vez
que, incrementó el espacios de políticas de esos gobiernos, instalando, de esa manera,
una dinámica de federalismo cooperativo o coordinado.

¿A qué de visión del federalismo fiscal responden las posiciones sobre ese punto
elegido?

Visto desde el federalismo fiscal podemos decir que ambos actores comulgan con un
“enfoque de alianza” dado que privilegian la gobernabilidad y los acuerdos políticos por
encima de la eficiencia económica en abstracto. El Convencional Márquez lo pone de
manifiesto al solicitar la incorporación de ambas cámaras al proceso de aprobación de las
contribuciones, lo que implica construir un afiatado sistema de alianzas.

Alejandro Labado

Maximiliano Rey - Thursday, 24 de October de 2019, 08:17


Excelente análisis Alejandro! Bien articulado el caso con los contenidos, muy buen
trabajo!

FORO:
Actividad - clase 12
Friday, 18 de October de 2019, 19:07
Mire con atención el video y responda las consignas:

1. Identifique al menos 2 de los actores que intervienen, señale algunas


características de su pertenencia institucional (partido político, jurisdicción,
cargo distinto al de constituyente en ese momento, por ejemplo, Diputado,
Senador, etc.) y relacione esas características con sus posicionamientos.

2. Identifique un punto de la discusión que se vinculen con las temáticas vistas


en las clases 10 a 13. ¿A qué tipo de visión del federalismo fiscal responden las
posiciones sobre ese punto elegido?

Maximiliano Rey - Tuesday, 22 de October de 2019, 14:43

Esta clase, se propone empezar a recorrer el famoso laberinto de la coparticipación y el


jardín circular en el que está inserto. Tiene además una actividad que ve muy en línea con
el tipo de consignas pensadas para el segundo parcial de la próxima clase. A aprovecharlo
entonces!

Para ello, va la siguiente ayuda con en el primer punto de la actividad, para animarlos.

El video corresponde a un hecho político e institucional determinante de nuestro esquema


institucional actual como fue la reforma de la Constitución de la Nación de 1994. Como
ustedes saben este tipo de iniciativa requiere la convocatoria y constitución de un cuerpo
especial de legisladores que se eligen para tal fin y que conforman el cuerpo de la
Convención Constituyente.

La misma, tuvo lugar en la provincia de Santá Fe entre el 25 de mayo y el 22 de agosto y


terminaron por reformar 43 artículos. Participaron 305 constituyentes, 134 del peronismo,
74 del radicalismo, 31 del Frente Grande, 21 del Movimiento por la Dignidad y la
Independencia (MODIN), 7 a Fuerza Republicana, 3 al Partido Demócrata Progresista, 3
a la Unión de Centro Democrático (UCeDe) y 32 a partidos de distrito e independientes.
Para una ayuda tienen además acá el nombre, partido y provincia de los Convencionales:

https://www.ellitoral.com/index.php/id_um/205714-infografia-multimedia-asi-estaba-
conformada-la-convencion-constituyente-de-1994-25-anos-de-la-reforma-politica.html

El video incluye algunas intervenciones vinculadas a las formas, la posibilidad de


introducir modificaciones y lo que determina el Reglamento de la Convención. Obviando
estas, el objetivo es que identifiquen los puntos y los actores en discusión sobre el
federalismo fiscal (específicamente los actores están discutiendo sobre algunos párrafos
del inciso 2 artículo 75 referido a aspectos impositivos en las facultades del Congreso
Nacional). La idea no es que se detengan en la discusión en particular de la redacción y/o
los aspectos técnicos del reglamento sino qué espíritu del federalismo fiscal pueden ver
en las intervenciones.

Y además, de yapa, ver a actores políticos actuales allá por 1994 y gracias a los medios
digitales, conocer el funcionamiento interno (muy distinto al actual) de encuentros
institucionales claves.

JORGELINA DOINO - Saturday, 26 de October de 2019, 19:16

En el video, que es un archivo histórico de la RTA (Radio y Televisión Argentina)


se discute la reforma de la CN de 1994. En este caso, sobre Atribuciones del
Congreso, que quedaron plasmadas en el Artículo 75 de la mencionada reforma.
En el video pueden observarse las posiciones de los constituyentes en cuanto a
su representación política.
La discusión principal es en torno al sistema de coparticipación y la posibilidad
de que los diferentes impuestos afecten o no la misma.
En este sentido, algunos constituyentes proponen aprobar el artículo por párrafos
ya que cada uno corresponde a un punto específico.
El texto a discutir es el propuesto por el constituyente Rubén Hugo Marín quien
fue cuatro veces gobernador de la Provincia de la Pampa por el Partido
Justicialista.
- “Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las
provincias, Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado,
proporcionalmente iguales en todo el territorio de la nación siempre que la
defensa, seguridad común y bien general del estado lo exijan. Las contribuciones
previstas en este inciso son coparticipables excepto la parte o el total que tengan
asignación especifica total o parcialmente”.
- “Imponer contribuciones directas con el voto de la mayoría absoluta de
la totalidad de los miembros de cada cámara, por tiempo determinado
proporcionalmente iguales en todo el territorio de la nación.”
Por ejemplo, la constituyente María Cristina Figueroa, representante de Salta
por la Unión Cívica Radical, propone no exceptuar las asignaciones específicas de
la masa coparticipable. Sin embargo, esta propuesta no fue aceptada por la
comisión.
Por otro lado, el representante de la ciudad de Mendoza, Richard Gustavo
Battagion, expresa que este es un punto de mayor importancia en la discusión,
y propone modificar la constitución de modo que las provincias recuperen las
potestades en materia de impuestos directos, reconociéndoles a las provincias
sus ámbitos tributarios propios de la CN 1853. Actualmente, los impuestos
directos son competencia excluyente de las provincias y solamente pueden ser
ejercidos por la nación. Propone corregir esta realidad, siendo la posición actual
un avasallamiento de las potestades provinciales. Con su posición, pone en
evidencia su representación política correspondiente al Partido Demócrata.
Además, apoya la posición sobre que todos los impuestos deben ser
coparticipados.
En la posición de Battagion, podemos observar lo visto en la clase 11 sobre las
raíces del federalismo argentino, y como se sostienen los paradigmas de las
primeras formas adoptadas, sobre todo en una provincia del interior, como es
Mendoza que ha sido históricamente una provincia, dado a su producción
vitivinícola, de gran importancia tanto en el aporte como en la coparticipación.
En otra instancia de la discusión, el constituyente representante del interbloque
de partidos provinciales, plantea con respecto a la coparticipación primaria, que
los que los recursos pudieren corresponder a la ciudad de bs as no debieran ser
detraídos de los asignados a las provincias, sino salgan del porcentaje de la
participación primaria de la Nación. Esta solicitud es aceptada por la comisión ya
que la Ciudad de Buenos Aires no integra la ley convenio y la nación se hace
cargo.
Esta solicitud se relaciona con lo visto en la presente clase sobre el achicamiento
del gasto público y como a pesar de que el gasto público provincial creció
ampliamente a partir de las reformas desde que se dieron desde el principio de
la década de los 90´ en relación, el gasto público Nacional se mantuvo. En la
clase se mencionan dos factores por los cuales se mantiene el gasto nacional: el
gasto en previsión social y el gasto de la deuda; pero considerar además el gasto
de la inclusión de la coparticipación primaria de la Ciudad de Buenos Aires en lo
correspondiente a Nación, también sería relevante a la hora de evaluar dichos
porcentajes.
Con respecto a que visión del federalismo fiscal responden las posiciones sobre
ese punto elegido, en primer lugar, considero necesario aclarar que el carácter
federal del país ha sido siempre dinámico, donde el tema de la gobernabilidad, y
el poder político, determinante sobre las capacidades económicas, ha sido
siempre un punto fundamental como se ha estudiado en el abordaje histórico del
mismo.
Por ejemplo, la propuesta de los dos constituyentes mencionados, coinciden con
una perspectiva desde la Nueva Economía Política, ya que los dos coinciden en
que todos los recursos sean coparticipables. Considerando que las políticas y la
política se organiza territorialmente. Un esquema fiscal federal no sólo compensa
asimetrías en los niveles de desarrollo o atiende problemas de escala, sino que
"conforma un patrón de estructuración política de los actores territoriales".
Asimismo, en la discusión presente se observa claramente que cómo los arreglos
federales favorecen que ese esquema sea más o menos eficiente, desde el punto
de vista económico es objetivo de disputa.
Maximiliano Rey - Monday, 28 de October de 2019, 08:38
Muy buen análisis de los posicionamientos y el relacionamiento con los contenidos
de las clases. Quizás valgan algunas aclaraciones para las referencias a CABA,
donde entiendo que por gasto de Nación en ese distrito te referís a lo que la
Nación gasta directamente por sostener muchos de sus servicios. Esa situación
ha idos cambiando en los últimos años (por ejemplo: con la transferencia de la
policía) y que supuso ir ajustando la participación en la participación también.
CLASE 12 Federalismo Fiscal - Alumna Marisol Dutrey
“Los proyectos de reforma de la Coparticipación de los 90 buscaban
hacer consistente el federalismo fiscal con el ajuste estructural pasando
por encima de los equilibrios políticos, económicos y fiscales que tal
reforma ponía en juego”. (Cao).
El video corresponde a un hecho político determinante en nuestro esquema
institucional actual, la reforma de la CN de 1994, en esta situación se requirió
de la convocatoria y constitución de un cuerpo especial de legisladores que se
eligen para conformar el cuerpo de la Convención Constituyente. Esta tuvo lugar
en Santa Fe y se reformaron 43 artículos. En el video podemos ver intervenciones
vinculadas a las formas, a la posibilidad de introducir modificaciones y lo que
determina el reglamento de la convención. Podemos ver en el video que se
debaten artículos del inciso 2 artículo 75 referido a aspectos impositivos en las
facultades del Congreso Nacional.
- Identifique al menos 2 de los actores que intervienen, señale algunas
características de su pertenencia institucional (partido político, jurisdicción,
cargo distinto al de constituyente en ese momento, por ejemplo, Diputado,
Senador, etc.) y relacione esas características con sus posicionamientos.

Juan Carlos Romero en 1994, Senador Nacional por Salta y miembro del
Partido Justicialista, senador hasta 1995 y luego gobernador de Salta por tres
periodos consecutivos desde 1995 a 2007 con ideas neoliberales.
Cristina Fernández de la provincia de Santa Cruz, en 1994 en el partido
justicialista, y diputada provincial en la provincia de Santa Cruz, fue elegida
representante por su provincia a la convención Nacional Constituyente, advierte
todos los convencionales de las provincias sobre la redacción del artículo en
donde se refiere a los impuestos con asignaciones específicas que le da
desventajas a las provincias al no ser coparticipables a todas las provincias.
- Identifique un punto de discusión que se vinculen con las temáticas
vistas en las clases 10 a 12.
· La redistribución de los ingresos por medio de una ley de coparticipación,
caracterizada por la centralización tributaria.
· Los recursos que luego son distribuidos entre los niveles de gobierno,
según lo establecido en leyes y pactos y con libertad respeto a los gastos. Esto
con un criterio según lo considere el sistema como una necesidad o un gasto,
puede ser devolutivo o redistributivo, este último promueve un tipo de
federalismo solidario.
Marisol.
Jorgelina Doino.

Gonzales:

Contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias

Contribuciones previstas coparticipables excepto las que tenga asignación específica total o
parcialmente.

No habrá transferencia de competencias servicios y funciones sin la correspondiente


reasignación de recursos aprobada por ley del congreso cuando correspondiere y la provincia
interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso”

Frente grande: Por párrafo.

Rodríguez: sintaxis o redacción “sin la respectiva reasignación de recursos”

Márquez: Inciso 2 Art 67 que sea votado por párrafos:

1ª parrafo

- Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las


provincias.
- Imponer contribuciones directas con el voto de la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada cámara, por tiempo determinado
proporcionalmente iguales en todo el territorio de la nación.

Contribuciones directas: atribuciones de las provincias.

Cristina Figueroa: 1ª párrafo aclarado por separado: contribuciones directas: aprobada con el
voto de la mayoría absoluta. Propone suprimir las asignaciones específicas; no exceptuar las
asignaciones específicas de la masa coparticipable. La comisión no aprueba.

Aguad: Contribuciones previstas en este inciso con excepción de la parte o el total de las
asignaciones contenidas en ellas son coparticipables: no se acepta.

Ortiz Pellegrini: Fijar una regla general. Las contribuciones previstas en este inciso son
coparticipables. Con excepción de la parte o el total que tengan asignaciones específicas. La
comisión de redacción no acepta.

Batagiòn 260: Punto de mayor importancia de la cláusula federal. Reconocerles a las provincias
sus ámbitos tributarios propios de la CN 1853. Los impuestos directos son competencia
excluyente de las provincias y que solamente pueden ser ejercidos por la nación. Propone
corregir esta realidad, de modo que impone las contribuciones directas por tiempo
indeterminado (0.16.29) Esto es un avasallamiento de las potestades provinciales. Modificar la
constitución de modo que las provincias recuperen las potestades en materia de impuestos
directos.

Propone una mayoría absoluta de la totalidad de los miembros con el propósito de exhibir que
las provincias exigen en esta reforma que la nación se remita al origen de la constitución de 1853
y no imponga contribuciones directas que son facultades de las provincias, solamente en
condiciones de excepcionalidad y por un tiempo determinado.

Todos los impuestos deben ser coparticipados.


Apoyo del interbloque por la formulación de Márquez.

Verani 95: Senador

Varese: Inciso 2 Articulo 67: Que el federalismo sea contemplado.

“Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias…”

“Imponer contribuciones directas a través de iniciativas legislativas con origen en el senado de


la nación por tiempo determinado. Proporcionalmente iguales en todo el territorio de la
Naciòn…

Es la única manera de que a través del senado las provincias tengan opinión sobre las urgencias
de la nación sobre las urgencias y necesidades de establecer contribuciones directas.

Las contribuciones previstas en este inciso son todas coparticipables. También rechazan las
asignaciones específicas.

Marín: Las asignaciones específicas tienen ahora disposición expresa que da trasnparencia a las
mismas. No se acepta la modificación propuesta.

Molina: Artìculos 2 y 10.

Ibarra: Articulo 96 2do párrafo: no se pudo sustituir la voluntad del plenario sobre la redacción
de la redacción.

Aguad: Asignaciones Específicas: todo el impuesto o el total o parcial que tenga asignación
específica.

Marín: la redacción se refiere a la parte del impuesto.

Lopez de Sabalia: Salvo en cuanto tuvieren asignación específica. No se acepta, la comisión


mantiene la redacción

Fernández de Kirchner: si el día de mañana se crea un impuesto de asignación específica puede


estar exceptuado de la totalidad de la coparticipación. De la forma que queda redactado, sin
aclararlo, se crean impuestos especiales y se le dan asignación específica no se van a poder
coparticipar a todas las provincias.

Aprobado párrafo 1 aprobado.

Valdez: una ley convenio sobre la base de acuerdos entre nación, provincias y buenos aires
instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones garantizando la automaticidad
en la remisión de los fondos.

En fundición de la 1ª Ley de coparticipación federal 1947.

Marín: La comisión no lo considera conveniente como es una ley convenio solo puede sancionar
las provincias.

Ibarra: Frente grande y Unidad Socialista. Ley convenio sobre la nación, provincia y bs as
instituirá … Ciudad de bs as no serán detraídos de los asignados a las provincias. Que la ciudad
de bs as tenga potestad para discutir, pero sin afectar los porcentajes.

Cullen: Cambio de la palabra “garantizando la automaticidad en la percepción de los fondos”


cambiar la palabra remisión por percepción.
Romero Juan Carlos (0:42): CN, Existen solo dos niveles impositivos: nación y provincias.

Batallon: interbloque de partidos provinciales: Ley convenio, sobre la base de acuerdo entre la
nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones
garantizando la automaticidad en la remisión de estos fondos. Los que pudieren corresponder a
la ciudad de bs as no serán detraídos de los asignados a las provincias.

Ley convenio: rige en materia coparticipable y se construye sobre una base de acuerdos, nación
- provincias.

Podrán asignarle fondos a la ciudad de bs as sin detraer los recursos de las provincias. Que los
recursos de la ciudad de bs as salgan del porcentaje de la participación primaria de la Nación.
Esta solicitud esta aceptada por que no integra la ley convenio y la nación se hace cargo.

Ortiz: Ley convenio entre nación y provincias excluyendo a la ciudad de bs as. Art 110bis Ciudad
Estado.

Aprobado Párrafo 2: 94 “Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre Nación y las
Provincias, instituirá a regímenes de coparticipación de estas contribuciones garantizando, la
automaticidad en la remisión de los fondos.”

Párrafo 3:

Varese: Cruzada renovadora.

“La distribución entre la nación, las provincias y la Ciudad de Bs as y entre estas, se efectuará.”

Sugiere poner en segundo lugar “Ciudad de Bs As.” Ya que no tiene posibilidad de imposición.
Ciudad de bs as pertenece al ámbito de distribución primaria. No se acepta el cambio.

Saravia Toledo: Agregar: “La coparticipación a distribuir entre las provincias, no podrá ser menor
al 55%” Ley 23.548. Garantía mínima para asegurar la coparticipación de las provincias. No se
acepta.

López de Sabaldìa: Quechua

Herber: Opocisiòn a que se emplee la expresión “Ciudad de Buenos Aires”, sino que sea Capital
Federal. Ya que puede modificarse la capital de la Naciòn.
CLASE 13
Objetivos específicos

Que los estudiantes:

• Problematicen la influencia del déficit del sistema de seguridad social y


su impacto en el régimen de coparticipación.
• Realicen un primer abordaje general a los regímenes previsionales
provinciales y los procesos de armonización.
• Conozcan la problemática de las negociaciones en torno al
endeudamiento provincial.

La clase pasada abordamos de manera integral las


numerosas y sustantivas modificaciones que a lo largo de
dos décadas de vigencia del último régimen de
coparticipación sancionado se fueron introduciendo y
cómo lo transformaron en un esquema fragmentado, más
dinámico, con predominio de negociaciones y acuerdos
bilaterales, entre otras características. Destacamos
también la importancia del estudio, en ese contexto, de la
dinámica de dos políticas centrales: el endeudamiento
provincial y la seguridad social.

En relación al primero, profundizaremos en la dinámica


de los endeudamientos provinciales, a la que ya
hiciéramos mención la clase pasada cuando tratamos las
primeras iniciativas de salvataje nacional plasmadas en
los Compromisos Federales I y II. Como señalamos la
clase pasada, estos programas de asistencia financiera
transformaron a la Nación en el principal acreedor de las
provincias y poníamos el ejemplo de Buenos Aires para
quien hacia 2009 la Nación era su principal acreedora con
cerca del 75 por ciento de su deuda total. Volveremos
brevemente sobre ellas, y avanzaremos en un análisis en
detalle de los nuevos mecanismos de negociación fiscal
federal bilaterales.

En relación al segundo, como señalamos la clase anterior,


la crisis del sistema de seguridad social va convirtiendo a
este sector en un “tercer coparticipe” en tanto disputa con
la nación y las provincias una porción cada vez mayor de
la masa de recursos coparticipables. Asimismo, constituye
un espacio también conflictivo de coordinación de
políticas en países multinivel en el marco de la búsqueda
de armonización de las cajas previsionales provinciales. Y
tiene no sólo relevancia en la historia reciente sino
absoluta vigencia en tanto fue el centro del último fallo de
la Corte Suprema de Justicia en temáticas de federalismo
fiscal dictado en noviembre de 2015 y la promoción de un
nuevo proceso de armonización de los regímenes
previsionales provinciales incluido en la Ley 27.260
denominada Programa Nacional de Reparación Histórica
para Jubilados y Pensionados sancionada en mayo de
2016.

X.1 La génesis del endeudamiento provincial

Las reformas estructurales de la década del noventa impidieron la puesta en


práctica de los históricos mecanismos de financiamiento de los desequilibrios
fiscales provinciales. Específicamente se señalan tres. Primero, en 1990 una
política más estricta del Banco Central restringió los redescuentos y giros a
bancos públicos y luego, el plan de estabilización, imposibilitó la licuación de
los pasivos. Estos mecanismos constituyeron en décadas anteriores una
“coparticipación de hecho” (Pon 2003: 68). Finalmente, fueron privatizados
muchos bancos provinciales limitando el acceso a créditos de entidades
anteriormente bajo la gestión de los gobiernos provinciales.

Como señalamos la clase pasada, esas reformas anularon


una de las fuentes principales de financiamiento del déficit
público provincial que si bien han sido históricamente
deficitarias, los mecanismos recién mencionados
permitían sobrellevarlo con un bajo nivel de
endeudamiento. Al cerrarse, el problema del
endeudamiento provincial estalla en los noventa
potenciado por estar atado, como garantía de pago, a los
ingresos por coparticipación. El Gráfico 1 muestra el
crecimiento de las necesidades de financiamiento de las
provincias durante el período 1990-2001.

Gráfico 1
Resultado financiero (con y sin privatizaciones)
provincial (1990-2001)
- en millones de pesos corrientes-

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias

(MECON).

Hasta 1992 las provincias lograron disminuir sus desequilibrios, mientras que
en 1995 los efectos de la Crisis del Tequila marcaron el primer punto crítico.
Superada esa crisis, dos factores ayudaron a alcanzar un nuevo equilibrio. Si
bien se hicieron ajustes en el gasto, más significativos fueron los ingresos
extraordinarios por privatizaciones entre 1996 y 1997. En consecuencia, los
ingresos por privatizaciones facilitaron en 1997 el único equilibrio de la década.
Luego, el déficit volverá a incrementarse, duplicando los niveles observados
durante la Crisis del Tequila.

En ese contexto, la principal salida que encontraron las provincias fue el


endeudamiento. Esa salida impuso una fuerte restricción a la provisión de
bienes y servicios, ya que el pago por servicios de la deuda se efectuaba en
forma automática (Cetrángolo y Jiménez 2003: 58). La situación para finales
de la década era delicada, tal como se observa en los indicadores que a modo
ilustrativo se presentan en el cuadro 1, en consonancia con la situación nacional
que terminará en la crisis del 2001.

Cuadro 1
Indicadores seleccionados de deuda pública
provincial

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias

(MECON) y Cetrángolo, et al, (2002: 29).

Entre 1996 y 2000 en todas las jurisdicciones -con excepción de la Ciudad de


Buenos Aires- el stock de deuda provincial se fue acumulando. Mientras en
siete provincias, en especial la mayoría de las provincias avanzadas, el
endeudamiento representó menos del 10 por ciento de su economía, en nueve
provincias con menores niveles de desarrollo (Corrientes, Chaco, Jujuy, entre
otras) representó más de una cuarta parte. La situación crítica de este último
grupo de provincias no sólo limitó sus márgenes presupuestarios, sino que forzó
la profundización de las reformas y el ajuste fiscal, en tanto -ante mayores
condicionantes de acceso al crédito- los organismos internacionales
establecieron distinciones entre provincias elegibles o no, a partir del grado de
avance que mostraran las políticas de ajuste (Oliva 2000: 23).
Considerando el peso del endeudamiento en términos de coparticipación
afectada, la diferenciación anterior se diluye y sólo siete provincias presentan
menos del 50 por ciento de la coparticipación afectada al pago de la deuda. Ese
alto impacto del endeudamiento sobre la coparticipación constituyó un punto
fundamental en las posiciones que los gobiernos provinciales tuvieron frente a
los Compromisos Fiscales I y II, que analizamos la clase pasada. Aquellas
provincias con un menor nivel de compromiso (por ejemplo, Buenos Aires, La
Pampa, Santa Cruz) se opondrán más fuertemente a estas iniciativas del Poder
Ejecutivo Nacional (Bonvecchi 2002: 127-128).

A modo de recordatorio de la clase pasada, si bien


hubieron inciativas para paliar esta situación (como el art.
7mo del Compromiso Federal I); no es hasta el pacto de
2002, primero posterior a la crisis, que se establecen
mecanismos que se sostendrán en el tiempo para atender
el elevado endeudamiento provincial. Específicamente, los
propósitos del acuerdo señalaban este problema como
prioritario: “refinanciar la pesada carga que recae sobre
los Estados Provinciales proveniente de las deudas
financieras asumidas durante muchos años con tasas de
interés incompatibles con la estabilidad económica y el
equilibrio fiscal […] Al efecto, la reprogramación de la
deuda pública provincial, […] significará una mayor
disponibilidad de recursos coparticipados respecto de la
situación actual, al adecuar los servicios emergentes en
función de las reales posibilidades de pago” (Ley 25.570).
Considerando lo acordado en 2001, esta nueva modalidad
implicó un canje más amplio y beneficioso para las
provincias, del cual participaron dieciocho involucrando
un canje total de $ 29.808 millones. Además del Canje, se
implementaron dos medidas complementarias: los
Programas de Financiamiento Ordenado (PFO) y el
Programa de Unificación Monetaria (PUM). Estos
programas fueron financiados con recursos del Tesoro
Nacional, y en menor medida con recursos del Fondo
Fiduciario para el Desarrollo Provincial 1 , quien tuvo a
cargo su implementación.

El objetivo del PUM implementado en el año 2003, fue retirar de circulación


las cuasimonedas (títulos provinciales), reemplazándolas por moneda nacional
de curso legal. Este programa incluyó a las provincias de Buenos Aires,
Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Entre Ríos, Formosa, La Rioja,
Mendoza y Tucumán, a partir de la emisión de BODEN 2012 y 2013 por parte
del Ministerio de Economía Nacional. El PFO creado a partir de la sanción del
Decreto Nº 2263, que continuo bajo la denominación de Programas de
Asistencia Financiera (PAF), tuvo como objetivo asistir las necesidades
financieras de las provincias a través del otorgamiento de préstamos por parte
del Gobierno Nacional, con el fin de atender vencimientos o déficit financieros
que estas no puedan afrontar. Su implementación se realiza a través de la firma
de acuerdos bilaterales, en donde se fijan las condiciones anuales de los
préstamos otorgados (tasas anuales decrecientes acompañado de un programa
de reducción de déficit).

La implementación de estas nuevas herramientas modificó sustancialmente el


escenario de las relaciones fiscales federales, al ligar una de las erogaciones
centrales de las administraciones provinciales a negociaciones con el Poder
Ejecutivo Nacional. Estas negociaciones, no sólo refieren a las diferencias en
torno a los convenios celebrados en cada caso sino también a las demoras en el
envío de los fondos comprometidos por parte del Estado Nacional. A modo
ilustrativo recuperamos dos señalamientos sobre su implementación realizados
por las agencias de control. Por un lado, sobre la implementación diferencial de
los PFO, el informe de la AGN (2005:25) hace un exhaustivo análisis del caso
de la provincia de Buenos Aires concluyendo que “difiere en plazo y
condicionalidades de todo lo actuado y normado por el FFDP”. Entre las más
significativas se destaca que “La Provincia de Buenos Aires no le otorga
facultades al FFDP para que retenga recursos que pueda percibir por cualquier
concepto, en caso de que aquellos retenidos sobre los recursos coparticipables
no fuesen suficientes para conformar la garantía del Convenio” (AGN
2005:25). Respecto a la implementación del canje, la SIGEN (2006) realizó un
informe de auditoría detectando discrecionalidades en la formas de
implementación en distintos casos provinciales en relación a los conceptos que
se incluyen en los acuerdos, entre otras, prolongaciones de los plazos de
vencimiento de las distintas etapas según lo previsto en la normativa y falta de
homogeneidad en la información que las provincias presentan para el
seguimiento de las metas comprometidas.

X.2 La seguridad social y el federalismo


fiscal

Como señalamos en la presentación de la clase, nos


interesa trabajar otra área de política específica, la de la
seguridad social, en tanto tiene una relevancia doble para
nuestro análisis. Por un lado, es una política que fue objeto
de un proceso de centralización a contramano del espíritu
de época en materia de distribución de potestades, que por
el contario promovía mayores niveles de
descentralización, pero sí a tono con la reducción de
derechos de las políticas neoliberales. Por otro, por su
creciente rol de tercer copartícipe. Abordamos en detalles
sus características este orden en las próximas secciones.

X.2.1 Nacionalizar la reforma previsional de


1994

En el marco del modelo neoliberal de los ´90, fue


impulsada por el Poder Ejecutivo la reforma del sistema
de jubilaciones y pensiones. Mediante la Ley Nº 24.241 en
1993 se creó el Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones creando un sistema previsional mixto uno
público y de reparto y otro de capitalización. Cabe
destacar, que este sistema estuvo vigente hasta 2008,
cuando fue eliminado y reemplazado por un sistema
unificado de reparto denominado Sistema Integrado
Previsional Argentino (SIPA).

Volviendo a la reforma de los ´90, y en el marco de las


presiones para consolidar el modelo neoliberal también en
las provincias (desregulaciones, privatizaciones, y otras
acciones que señalamos la clase pasada) los Sistemas
Provinciales de Jubilaciones y Pensiones no fueron la
excepción. Esta iniciativa fue plasmada en el “Pacto
Federal para el empleo, la producción y el crecimiento” de
1993, que vimos la clase pasada, que establecía aceptar las
trasferencias al Sistema Nacional de Previsión Social de
las Cajas de Jubilaciones Provinciales en el caso de las
Provincias que adhieran al nuevo Régimen Previsional
que sancione la Nación (Decreto 14/94, art. 2, inc. 6).

Hasta entonces las provincias, a partir de las competencias constitucionales


propias, fueron creando regímenes de beneficios previsionales fundados en
criterios de reparto para trabajadores provinciales y municipales, donde “la
ausencia de una coordinación interjurisdiccional [llevó] a la multiplicidad de
regímenes y a la diferenciación explícita de alcances y requisitos de cada uno
de ellos” (MECON, 1996: 2) 2. Algunos casos provinciales que reflejan estas
diferencias se muestran más adelante el cuadro Nº 3. Asimismo, la mayoría de
estos sistemas provinciales presentaban fuertes deficiencias de financiamiento
que en su mayoría eran cubiertos con recursos generales, promoviendo saldos
deficitarios en las cuentas públicas provinciales.

Con este acuerdo como marco, entre 1993 y 1997 se transfieren 10 sistemas
previsionales provinciales más la Caja previsional de entonces Municipalidad
de Buenos Aires 3. El siguiente cuadro presenta datos relativos a las provincias
que participaron de este proceso.
Cuadro 2
Provincias que transfirieron sus sistemas
previsionales a la Nación

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de Dirección Nacional de Políticas de la Seguridad Social

(Ministerio de Trabajo) y Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias (Ministerio de Economía).

Siguiendo el análisis de Cetrángolo y Grushka (2004), para 1995, la


transferencia de estas cajas provinciales significó para la nación 63.713
beneficios adicionales (jubilaciones y pensiones) - 1,95 por ciento del total del
sistema- mientras que cinco años después alcanzaba los 254.300 beneficios
(7,78 por ciento del total). En términos fiscales, el impacto en el déficit se
calculó, a la fecha de la firma del acuerdo, en $800 millones anuales, monto que
se duplicó para 1999. De esta forma, las cajas transferidas fueron aumentando
su participación en el resultado global (34,1 por ciento), siempre en situación
deficitaria. Una de las causas de ese déficit se debía a que su haber medio
mensual era un 67 por ciento más alto que el haber medio del sistema nacional
(Cetrángolo y Grushka 2004: 28). Así, el impacto fiscal de este traspaso
significó en 1994 una transferencia de recursos nacionales para estas once
provincias equivalente al 5,5 por ciento de la coparticipación efectiva total a
provincias de ese año ($698 millones a valores de 1992) y al 9 por ciento en el
año 1999 ($1.050 millones a valores de 1992). Así, la participación provincial
efectiva dentro de los recursos fiscales de origen nacional se incrementó
favoreciendo en la distribución secundaria sólo a esas once provincias y
generando presiones de las provincias que no transfirieron sus cajas
previsionales.

El resto del universo provincial -trece administraciones- mantuvieron sus cajas


previsionales bajo la órbita de su jurisdicción. La no transferencia de estas se
debió tanto a resistencias internas (dado que los requisitos y beneficios de la
cajas provinciales eran más favorables que los del régimen nacional), como un
debilitamiento de la presión nacional por el traspaso consecuencia de las
limitaciones fiscales que el nuevo sistema comenzaba a mostrar.
Como consecuencia de este proceso diferencial, se marcará
una asimetría entre provincias respecto a la asistencia fiscal
nacional, lo cual comenzará a generar tensiones, en especial,
cuando la agudización de la crisis fiscal de los `90 comience a
marcar los límites de las reformas implementadas. Este
escenario, abrirá dos estrategias: a) profundización de los
recortes a la masa coparticipable para financiar el déficit del
sistema de seguridad social nacional y b) la apertura de una
nueva forma de traspaso, o más precisamente de
financiamiento solidario por parte de la Nación, de los déficit
de las cajas no transferidas. Ambos constituirán el germen de
la judialización de este conflicto y su resolución en 2015.
Sobre estos dos aspectos avanzamos en los siguientes dos
puntos.

X.2.2 Un tercer copartícipe: el sistema


seguridad social

Por más de tres décadas la seguridad social nacional ha presentado problemas


de desfinanciamiento. Hasta la década del setenta, se financió esencialmente
con recursos propios (derivados de los aportes previsionales), pero desde la
década del ochenta fue incorporando otras fuentes y para fines de los años
noventa, cerca del 70 por ciento del sistema previsional era financiado con
fuentes diferentes a las derivadas de los aportes, situación que se profundizó
con la reforma previsional de 1994. La relevancia de analizar el sistema de
seguridad social en el marco del federalismo fiscal radica en que la
coparticipación fue la fuente externa fundamental de recursos de ese sistema,
tal como se plasmó en el Pacto Fiscal de 1992 y otras normas presentadas en la
clase anterior. A modo de recordatorio:
• 1991 (Ley 23.966): detracción del 11 por ciento del Impuesto al Valor
Agregado y 100 por ciento del Impuesto a los Bienes Personales. De
estas detracciones, un 1,1 por ciento del IVA y un 10 por ciento del
Impuesto a los Bienes Personales fueron destinados a los sistemas
previsionales provinciales y municipales. Su distribución secundaria se
realizó “en función de la cantidad de beneficiarios de las cajas de
previsión o de seguridad social de cada una de esas jurisdicciones al 31
de mayo de 1991” (Inc. 2, Art.5).

• 1992 (Decreto 879/92 y Ley 24.130): detracción del 20 por ciento del
Impuesto a las Ganancias y 15 por ciento de la masa coparticipable bruta.

• 1996 (Ley 24.699): detracción del 21 por ciento de los gravámenes a las
naftas, del 100 por ciento a otros combustibles y una suma fija de $120
millones anuales del Impuesto a las Ganancias.

• 1998 (Ley 24.977): detracción del 70 por ciento del Monotributo.

• 1999 (Ley 25.239): detracción del 100 por ciento del Impuesto Adicional
sobre los Cigarrillos.

Como consecuencia de esas detracciones a la coparticipación, la seguridad


social se convirtió en “un tercer copartícipe o recipiendario de dichos recursos”
(Snopek, 2004: 20) y para muchos analistas su déficit fue hasta mediados de los
´00 la principal causa de la inestabilidad y complejidad actual del régimen de
coparticipación (ver Lousteau 2003). Para analizar su impacto en el período
1992-2007 4 se presentan el siguiente gráfico:
Gráfico 1
Masa coparticipable provincias con y sin
detracciones a seguridad social (1992-2007)
- en millones de pesos constantes (base 1992)-

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de las Leyes 23.548, 23.966, 24.130, 24.699, 24.977, 25.239 y el

Decreto 879/92 y de la Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal (MECON).

El área verde representa los recursos de la coparticipación


cedidos por las provincias para financiar el déficit de
seguridad social nacional. Ese margen se fue
incrementado, pasando del 20 por ciento en 1992 a cerca
del 35 por ciento para fines de la década (1999), porcentaje
que se mantiene hasta el final del período contemplado.

Estas quitas, sumado a la clausura de los traspasos de las


cajas subnacionales para fines de los `90, originó el
creciente reclamo de las provincias que aún mantienen en
su órbita los sistemas previsionales provinciales (13
provincias). Esta situación constituye la base para
entender el fallo de la Corte Suprema el pasado noviembre
de 2015. Sobre las raíces y características del conflicto
avanzamos en el siguiente punto

X.2.3 La seguridad social federal en tensión


Ya dijimos que para inicios del actual siglo 13 provincias mantenían sus sistemas
previsionales en la órbita de su jurisdicción y que esa “clausura” del traspaso a
fines de los ´90 se debió tanto a resistencias locales como a las limitaciones fiscales.
Las 13 provincias que mantienen sistemas previsionales provinciales son: Buenos
Aires, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, La Pampa,
Misiones, Neuquén, Santa Fe, Santa Cruz y Tierra del Fuego. A partir de las
demandas de estas jurisdicciones por la situación de asimetría antes descripta, el
Compromiso Federal I (1999) incluía un artículo que establecía la apertura de un
programa de armonización a cambio de recursos para financiar los déficits de los
sistemas provinciales.

Específicamente, señala:

“El Estado Nacional financiará con recursos provenientes de Rentas Generales los
déficits globales de los sistemas previsionales provinciales no transferidos hasta la
fecha del presente convenio en función de los regímenes actualmente vigentes; como
los de aquellos sistemas que arrojen déficit previsional originados en forma individual
(personal civil, docente, policial, etc.). Las cajas continuarán administradas por las
respectivas provincias […] quienes armonizarán en un plazo de 180 días sus sistemas
integrados de jubilaciones y pensiones para sus beneficiarios futuros en función de las
pautas nacionales en cuanto al régimen de aportes y contribuciones, así como de los
requisitos para acceder a beneficios en el futuro.

[…] El Estado Nacional financiará los déficits en forma escalonada y acumulativa en


los siguientes porcentajes: para el año 2000 el 5%, el 2001 el 20% del déficit anual del
sistema previsional de cada provincia” (Ley Nº 25.235, art. 12).

Inmediatamente, la mayor parte de estas provincias comenzaron a adherir al mismo:


Córdoba, Santa Fe, y La Pampa en el año 2000; Santa Cruz en el año 2002, Buenos Aires
y Chaco en el año 2004; La Pampa y Misiones en el año 2006 y Corrientes, Formosa y
Entre Ríos en el año 2008. Actualmente, sólo tres provincias, Neuquén, Chubut y Tierra
del Fuego no reciben recursos por convenio de armonización con la Nación. Actualmente,
la Ley conocida como Ley de Reparación Histórica sancionada en mayo de 2016, vuelve
sobre este punto e instruye al Gobierno Nacional a que en un plazo de 120 días luego de
la sanción de la ley, arribe a un acuerdo con las provincias para armonizar sus respectivas
cajas previsionales y armonizar los balances; para lo cual previamente Nación necesitará
un acuerdo político con las provincias (Ley 27.260, art 47). Esta iniciativa a despertado
fuerte rechazo en esas provincias. A modo de ejemplo,
ver http://www.weblavoz.com.ar/secciones/politica/politica-provincial/45797-
legislatura-diputados-rechazan-armonizacion-del-sistema-previsional-del-issn-con-el-
regimen-nacional y http://opisantacruz.com.ar/home/2016/06/28/la-nacion-no-puede-
obligar-a-tdf-a-armonizar-la-caja-de-prevision-social/37162.

Volviendo a nuestro momento inicial, el pacto fiscal de 1999 establecía pautas muy
generales para su implementación: no reglamentaba de forma unificada los criterios
y plazos a partir de los cuales las provincias avanzarían en la homologación, ni la
condicionalidad de la transferencia nacional en función de esos avances. Por el
contrario, estas pautas y precisiones se han fijado en cada uno de los acuerdos
bilaterales firmados.

Por parte del gobierno nacional, las transferencias comenzaron en 2000 y se han ido
incrementando no sólo por la incorporación de nuevas jurisdicciones, sino a medida
que las necesidades fiscales de algunos regímenes se incrementaban. Para finales de
la década llegaron a representar el 20% del gasto provisional de esas jurisdicciones,
compensando en muchos casos la pérdida por coparticipación. Si bien los
porcentajes son muy disímiles en muchas de ellas llegó a representar casi el 40% de
lo que reciben por coparticipación (Santa Cruz- 2007) o el 25% (Córdoba 2005). Sin
embargo, dada la imposibilidad de acceder a información sobre los déficits de estos
sistemas previsionales no nos es posible determinar el grado de cumplimiento por
parte de la Nación de los montos de compensación. Justamente, eso dio inicio a las
demandas de algunos distritos.
Por el lado de los gobiernos provinciales, tal como se desprende del artículo 12 del
pacto de 1999, se comprometían en un plazo de 180 días a homologar sus regímenes
previsionales al régimen nacional. A modo de ejemplo, se ofrece en el siguiente
cuadro la información para algunas provincias.

Cuadro 3
Características de regímenes previsionales
provinciales

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de Caja de Previsión

Social: http://www.santacruz.gov.ar/prevision/index.php (Santa Cruz), Ley Nº 8732 (Entre Ríos) y Ley Nº 4044 (Chaco).

Uno de estos casos es el de provincia de Córdoba una de los más resonantes en conflicto
con la Nación en el marco de estos acuerdos, y que fuera la base, junto con los casos de
Santa Fé y San Luis, en el fallo de la Corte Suprema de noviembre de 2015.

A modo de muestra nos detendremos brevemente en el caso de Córdoba. En noviembre


del año 2000 la provincia de Córdoba y el Gobierno Nacional firman el Convenio Nº
246/00 (ratificado por Ley provincial Nº 8.911) según el cual la provincia adhiere al
convenio de armonización previsional. En el mencionado acuerdo, a cambio del apoyo
fiscal de la Nación, la provincia se comprometía a converger en las condiciones de acceso
a los beneficios (edades y años de servicios) y en el régimen de aportes y contribuciones
(al 11% y 16% del sistema nacional; siendo actualmente en la provincia de 18% y 20%)
y a ser auditada por parte de la ANSES (Gobierno de Córdoba, 2009).

Entre otros aspectos, la provincia avanzó en el incremento de las edades de retiro pasando
de 55 a 60 años para las mujeres y 58 a 65 años para los varones; en la eliminación de las
jubilaciones de privilegio para cargos electivos, de la compensación de falta de años de
edad con exceso de años de servicios y de los reajustes por reingreso; así como también,
modificó el método de cálculo del haber inicial tomando en consideración el promedio de
las últimas 48 remuneraciones actualizadas sujetas a aportes (Gobierno de Córdoba,
2009). El único aspecto sustancial comprometido que no fue cumplido es la reducción de
las contribuciones y aportes, en donde la provincia señala que esos recursos adicionales
se destinan a un Fondo Compensador con el que financia los aspectos no armonizados de
su régimen previsional.

En este marco la provincia sostiene que el Gobierno Nacional no había cumplido con el
total de las transferencias y este, por su parte, desconocía la deuda y argumenta que las
transferencias correspondientes fueron realizadas y que los defasajes se deben a que “en
2007, Córdoba generó su propio régimen de movilidad jubilatoria, y si bien en el ámbito
nacional no existía, esto demuestra que “no fue la Anses la que cambió el criterio”” (El
Litoral, 16/10/09). Con ello el Estado Nacional apunta al Fondo Compensador, antes
mencionado, que permite al gobierno Cordobés acordar acuerdos jubilatorios diferentes
a los que establece el sistema nacional.

Como resultado de esta, y otras demandas, en noviembre de 2015 la Corte Suprema falla
a favor de las provincias. El fallo, específicamente, declara inconstitucional la detracción
del 15% sobre los impuestos coparticipados que se realiza para financiar a la Anses, en el
caso de las provincias de San Luis, Santa Fe y Córdoba. La Corte interpreta que entre el
año 1992 y 2005 dicha detracción ocurrió con acuerdo de las provincias, pero desde 2006
ésta se habría efectuado en forma unilateral por parte de la Nación. Por ende, el fallo
también incluye la devolución a las provincias de los recursos descontados entre 2006 y
la actualidad.

El fallo señalaba que el Estado Nacional extendió a partir del 1° de enero de 2006 el plazo
de esa deducción de manera unilateral mediante el dictado de la ley 26.078, cuyo artículo
76 hoy es declarado inconstitucional; ya que la misma no había sido adherida por las
provincias. Para 2016, significaba $13.800 millones, pero considerando que las otras 21
provincias se acoplarían a la demanda significaban cerca de $ 73.000 millones y alrededor
de unos $ 80.000 por lo adeudado.
En ese marco, en mayo de 2016 la Nación y las provincias firmaron un acuerdo para,
entre otros puntos, la devolución en forma progresiva y escalonada de ese 15 por ciento
de la coparticipación durante los años 2016, 2017, 2018, 2019 y 2020, a razón de 3 por
ciento anual, y cuya entrada en vigencia está pendiente de ser refrendado por el Congreso
Nacional y las legislaturas provinciales.

A modo de resumen, presentamos en esta clase dos mecanismos que han sido
centrales a la hora de construir el laberinto de la coparticipación: las deudas
provinciales y el régimen de seguridad social. Su análisis permite entenderlos como
mecanismos de transferencias cruzadas en el equilibrio fiscal federal en tanto
compensan las pérdidas por coparticipación. Pero, lo hacen por mecanismos más
informales y bilaterales. Por un lado, analizamos cómo la seguridad social –en
particular la demanda de recursos del régimen nacional- fue ganando protagonismo
en el laberinto, luego potenciado por el traspaso de los regímenes previsionales de
algunas provincias. Esa dinámica generó una situación de asimetría entre
provincias. Aquellas que a partir de este proceso se desprendieron de las mismas, y
con ello de los déficits que generaban, recibían indirectamente una transferencia
fiscal de la Nación. Como consecuencia de ello, las provincias que no habían logrado
traspasar sus sistemas incrementaron las presiones para obtener compensaciones
por parte del gobierno nacional que restituyera ese equilibrio. Ese conflicto,
atravesó toda la gestión kirchnerista y constituye parte del primer acuerdo Nación
Provincias de la actual gestión del PRO. Por su parte, el análisis del endeudamiento
provincial muestra cómo funcionan las percepciones de un último garante ante una
situación de crisis – en este caso, el Estado nacional - en sistemas de distribución de
bolsa común, como es el de coparticipación. Su resolución también mostró el
predomino de los poderes ejecutivos en la dinámica de coordinación y negociación
del federalismo fiscal local y concentró el poder de negociación a favor del Estado
nacional, al convertirse en el principal acreedor de las deudas provinciales.

Bibliografía

• BONVECCHI, A. (2002) “Estrategia de supervivencia y tácticas de


disuasión. Los procesos políticos de la política económica después de las
reformas estructurales”, NOVARO, M. (comp.) El derrumbe político en
el ocaso de la convertibilidad”, Ed, Norma, Buenos Aires.
• BRAUN, M. y GADANO, N. (2007) “¿Para qué sirven las reglas
fiscales? Un análisis crítico de la experiencia argentina”, Revista
CEPAL, Nº 91.

• CETRÁNGOLO, O. y GRUSHKA, C. (2004) Sistema previsional


argentino: crisis, reforma y crisis de la reforma, CEPAL, Santiago de
Chile.

• CETRÁNGOLO, O. y GRUSHKA, C. (2008), Perspectivas


previsionales en Argentina y su financiamiento tras la expansión de la
cobertura, CEPAL, Santiago de Chile.

• CETRÁNGOLO, O. y JIMÉNEZ, J (2003) Política fiscal en Argentina


durante el régimen de convertibilidad, Serie Gestión Pública 35,
CEPAL.

Maximiliano Rey - Tuesday, 5 de November de 2019, 17:07


El examen final es oral y no implica analizar notas como venimos haciendo en
las actividades. Pueden empezar ustedes hablando del tema que les haya
interesado más pero luego les hago preguntas de las distintas unidades, por lo
cual es importante que preparen el contenido de todas las unidades.
Mientras voy mirando los parciales, en esta clase tomamos un tema clave para
entender la evolución de nuestro federalismo fiscal: sus relaciones con el sistema
de seguridad social. Sobre algunas de esas relaciones y tensiones entre el
financiamiento del sistema de seguridad social (recuerden el principal gasto
nacional) y la masa coparticipable ya hemos venido hablando las clases
anteriores. Tal es su relevancia que se lo ha dado en llamar "tercer copartícipe"
junto a nación y provincias. Acá vamos a ampliar este tema e incorporar algunos
elementos adicionales. También se trabaja en la misma línea el tema del
endeudamiento provincial.
Para para pensar y aplicar los temas de clase les dejo dos disparadores:
“Consenso Fiscal” y “Cajas previsionales provinciales”. La idea es que
trabajen sólo sobre uno de ellos, el que les resulte de mayor interés.
“Consenso Fiscal”. Les propongo mirar el acuerdo firmado en noviembre de 2017
entre la Nación y la mayoría de las provincias denominado “Consenso Fiscal”.
Uno de los puntos centrales de ese acuerdo estuvo vinculado al financiamiento
del sistema previsional nacional y provincial. ¿Cómo cambió el equilibrio con este
tercer copartícipe a partir de este pacto? Les dejo dos notas para que lo trabajen
a partir de ellas.
https://www.baenegocios.com/economia-finanzas/Por-el-Consenso-Fiscal-
Anses-ya-recibe-casi-un-cuarto-menos-de-recursos-de-impuestos-20180605-
0101.html
https://www.iprofesional.com/notas/258937-anses-impuestos-congreso-
cheque-mauricio-macri-inmuebles-pacto-fiscal-gobernadores-jubilaciones-
nacion-impuesto-al-cheque-impuesto-inmobiliario-Pacto-fiscal-los-11-puntos-
clave-que-firmo-la-Nacion-con-las-provincias

“Cajas previsionales provinciales”. Tomar alguno de estos casos, revisar algunas


notas recientes y caracterizar su situación actual.

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