Federalismo Fiscal Unsam 2020
Federalismo Fiscal Unsam 2020
Federalismo Fiscal Unsam 2020
Clase 01 06/08/2019
Introducción
Objetivos específicos
Esto es tan así que le permitió a Stewart (1984) detectar "497 representaciones,
tanto literales como figuradas" de varios modelos, metáforas, concepciones y
tipos de federalismo.
Por ello es que, como ocurre con muchos conceptos liminares de las ciencias
sociales, la noción “federalismo” ha sido utilizada para tal cantidad de
condiciones que hoy su significado es confuso e impreciso.
Tal estado se refleja, en parte, en la cantidad de adjetivos que se le han adosado
a la noción “federalismo” y que lo califican de diferente forma: sociológico,
jurídico, dual, cooperativo, colaborativo, centralizado, descentralizado, fuerte,
débil, en sentido amplio, en sentido estricto, como proceso, etc.
Sin embargo, pensando menos en desarrollar una teoría del federalismo –cosa
que no se pretende aquí- que, en entender su impacto sobre la administración y
políticas públicas, es posible otorgarle un significado preciso, conceptualizándolo
como parte de la institucionalidad de gobierno y utilizando ciertas características
que permitan enmarcarlo en una situación concreta, que en nuestro caso es tal
como se observa en Argentina.
En esta dirección, lo primero que hay que decir es que el rasgo más básico surge
de la propia etimología de la palabra federalismo:
En primer lugar, de lo dicho hasta aquí queda claro que la situación inicial está
dada por la existencia de por lo menos dos actores diferentes que buscan
asociarse entre sí en base a potenciales ganancias.
Desde un enfoque que hace hincapié en las decisiones políticas y que tiene a la
experiencia norteamericana muy presente, Riker (1975) cifra en la seguridad
militar el origen del federalismo.
Vale citar a este autor puesto que, aun reconociendo que en los casos modernos
el federalismo ha expandido su sentido hasta casi transformarse en una “noción
ficcional”, el origen de los primeros estados federales tuvo propósito defensivo:
la Suiza medieval, la Alemania en guerra con la monarquía española, la mayoría
de las partes (y colonias) en que se dividieron los imperios colapsados en los
siglos XIX y XX. Los líderes de todos estos ejemplos consideraron la alternativa
federal como la mejor forma de sobrevivir como estados viables, de modo que
Riker (1975:113) concluye afirmando que los motivos del federal political bargain
fueron de “defensa o agresión militar o diplomática”.
Cabe advertir que esta explicación no se aplica exitosamente a Argentina.
Gibson y Falleti (2007:172) aducen que “la unión de las provincias fue por
motivos económicos, pero no así la adopción del sistema federal. Este fue
elegido por la incapacidad de una región poderosa de imponer su dominio sobre
las demás a través de un proyecto unitario”.
Vale decir, “es un tipo particular de alianza en la cual los gobiernos aliados crean
un gobierno adicional que actúa por ellos en al menos ciertas materias” (Riker,
1975:99).
En todos los casos, las bondades propuestas son identificadas con la existencia
de poderes políticos que posean capacidad gubernamental propia
(administraciones públicas por medio de las cuales implementar políticas) y
vínculos no mediados con la ciudadanía (elección popular de las autoridades de
cada nivel jurisdiccional).
Apuntando el tema desde una mirada diferente, Elazar (1991) sostiene que la
característica básica del federalismo la constituye la no centralización del poder,
lo cual coloca su formación desde otra lógica, puesto que ya no existiría un centro
que cede o devuelve poderes a los niveles inferiores de una pirámide federal,
sino que se trataría de la distribución de las competencias entre múltiples
centros.
Esta perspectiva es importante dado el cambio a la sede del poder, cuestión que
trataremos en profundidad en la segunda clase cuando lo relacionemos con los
desafíos que entraña el federalismo según el tipo de democracia que se
sustente.
En tercer lugar, este diseño institucional del sistema federal, con dos niveles
diferentes y con potestades para desarrollar política pública, torna relevantes dos
cuestiones:
Por este último Elazar (1991:67) entiende un espíritu de cooperación entre los
diferentes actores de los niveles que conforman la federación, expresados en la
voluntad de articulación y de negociación para alcanzar consensos sustantivos
sobre las políticas globales.
Por su parte, Lijphart (2003) sostiene que además de las instituciones, la cultura
y lo social, existe otro criterio de diferenciación de los federalismos, basado en
la semejanza social y cultural en el nivel subnacional (entre sus unidades
componentes) y por ende con el nivel federal. Así, las federaciones congruentes
son aquellas en que no hay una gran diversidad entre sus provincias y por ende
el territorio federal como un todo tiene cierta homogeneidad, mientras que el
federalismo incongruente es aquel en que las diversas provincias difieren
ampliamente en las mencionadas características.
Federalismo coordinado
Cuadro Nº 1
En este aspecto queda más clara la transición que se ha dado en las últimas
décadas desde una situación más cercana a la modalidad dual hacia la
modalidad coordinada, generada en gran parte por los procesos de
descentralización, ya que los mismos ampliaron las potestades de las provincias,
pero manteniendo funciones de rectoría y otras en el ámbito nacional.
Llegados a este punto, vale la pena insistir con un elemento que está en el
corazón de la transición desde el federalismo dual al federalismo cooperativo,
que tiene que ver con el tipo de relaciones institucionales que se establecen
entre las partes.
En el modelo dual, las relaciones son esporádicas, pero siempre bajo una hoja
de ruta que establece quien es el que tiene incumbencia primaria y,
supuestamente, las otras partes deben subordinarse o no inmiscuirse. En el caso
del modelo coordinado, las relaciones son de coordinación, entendidas como
una forma híbrida, intermedia entre las relaciones jerárquicas de mando /
obediencia y las que refieren a la colaboración voluntaria.
A través de los mecanismos que detallamos en el cuadro Nº 4, se despliegan
instancias que si bien dividen verticalmente las tareas a realizar, no promueven
una jerarquización ni una atomización de la cogestión.
Conclusiones
Distribución de responsabilidades
Ahora bien, cuando dejamos de lado el federalismo dual y nos concentramos en
los sectores de políticas públicas (o en éstas mismas) en que ambas
jurisdicciones estatales toman parte, ¿de qué forma se distribuye la tarea?
La respuesta varía en cada caso concreto, puesto que no existe una única forma
de establecer la distribución de competencias “comunes” entre los diferentes
niveles jurisdiccionales.
Bibliografía
Bibliografía Obligatoria
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• Ansell, Ch. K. (2004) “Territoriality, Authority and Democracy”, en
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Ansell y Di Palma (eds.), Cambridge: Cambridge University Press.
• Burguess, M. (2006) Comparative Federalism, Theory and Practice,
Londres: Routledge.
• Cao, Horacio, Rey, Maximiliano y Serafinoff, Valeria (2016) Modelos de
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• Elazar, Daniel (1987), Exploring Federalism, Tuscaloosa, The University
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• Escolar, Marcelo (2009), Integración del sistema político, coordinación de
la gestión pública y relaciones intergubernamentales, mimeo.
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• Gibson, Edward y Falleti, Tulia (2007), “La unidad a palos: conflicto
regional y los orígenes del federalismo argentino”, en POSTData, N° 12,
agosto, pp. 171-204.
• Isuani, Fernando J. (2005) Redes intergubernamentales para la
implementación de programas sociales, ponencia presentada al X
Congreso Internacional del CLAD, Santiago de Chile.
• Lijphart, Arend (1991). Las democracias contemporáneas: un estudio
comparativo. Barcelona, Editorial Ariel.
• Jordana, Jacint (2001), “Relaciones intergubernamentales y
descentralización en América Latina: una perspectiva institucional”,
Washington, BID. Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (Serie
de Documentos de Trabajo; N° I-22 UE).
• Riker, William (1975), “Federalism”, en Handbook of Political Science, F.
Greenstein y N. Polsby (eds.), Reading, Addyson-Wesley (Vol. 5:
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• Stepan, Alfred (2001), “Toward a New Comparative Politics of Federalism,
(Multi)Nationalism, and Democracy: Beyond Rikerian Federalism”, en
Arguing Comparative Politics, A. Stepan (ed.), Oxford, Oxford University
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• Wheare (1946) Federal government, Oxford University Press, Londres.
• Wright, Deil (1997), Para entender las relaciones intergubernamentales,
México, Fondo de Cultura Económica.
Federalismo, asociada a los textos provistos por la cátedra, tiene que ver con
pensar una forma de organización estatal que tiene como fundamento la
distribución y relaciones entre los poderes.
Ahora bien, una vez definido el sistema federal: ¿qué diferencias tiene con
el sistema confederal? y ¿que diferencias existen entre un federalismo
dual y uno coordinado? Hay tiempo hasta el lunes para avanzar con estas
cuestiones...buen finde
- Federalismo
- Sistema unitario
- Sistema confederal
- federalismo dual y federalismo cooperativo.
Por favor, terminen de leer la bibliografía y hay tiempo hasta el lunes a la tarde
para quienes quieran participar aquí.
Pero eso sí, no vale cortar y copiar ni de los textos ni de otros sitios de internet.
¡La participación en estos foros (en todas las clases que siguen) tiene que ser
con redacción propia!
En esta clase se tocan dos temas diferentes, antes de dar paso a un grupo de
clases que abordan la presentación de factores que permiten entender y analizar
la coordinación entre los niveles jurisdiccionales para elaborar política pública.
Para llegar a ello, en esta clase se presenta el derrotero que siguieron los
estudios políticos sobre el sistema federal, a caballo de modificaciones del
mismo o de elementos relacionados y se traza una breve historia de los períodos
en que la relación entre nación y provincias estuvo sesgada hacia un nivel o
hacia el otro. Posteriormente, se aborda otro tema, indirectamente relacionado
con la puja entre los actores a que da lugar el federalismo: su relación con la
democracia. Desarrollando dos de las formas más importantes que ha dado la
teoría política de entender la democracia, se presentan los aspectos del
federalismo que impactan sobre aquellas.
En tal sentido se expresa Falleti (2005:333), aplicando para Argentina como para
otros países latinoamericanos la siguiente frase: “se puede suponer sin riesgos
que las relaciones entre centro y periferia son contenciosas”.
Más información
Aplicada esta premisa a las últimas décadas argentinas, la autora concluye que,
a pesar “de la introducción de políticas de descentralización que transfirieron
responsabilidades, recursos y autoridad a los gobiernos subnacionales, la
secuencia en la cual las reformas tuvieron lugar produjo que el balance de poder
intergubernamental permaneciera inmodificado” (Falleti, 2005:343; traducción
propia).
Por un lado, varias opiniones aseguran que la nación se lleva todas las
ganancias, puesto que a pesar de la descentralización, mantiene los resortes de
poder más importantes, lo que le permite disciplinar a los gobiernos provinciales
y así controlar lo sustancial de las políticas públicas, mientras por otro lado,
diferentes autores dudan de esta supuesta fortaleza nacional, sobre la base de
que el federalismo electoral más la descentralización otorgaron a las provincias
importante cantidad de poder y recursos, lo cual a su vez las capacita para eludir
la injerencia del poder central, condicionando de tal modo las iniciativas
nacionales o por lo menos evitar situaciones de sojuzgamiento (ver por ejemplo,
Falleti [2005]; Gibson [2004]; Repetto y Alonso [2004]; Cetrángolo y Jimenez
[2004]; Bidart Campos [1993]).
Efectivamente, la idea democrática liberal desde J.S. Mill por lo menos, está
centrada principalmente en las “libertades negativas” (Berlin, 1998) y el tipo de
sociedad consecuente.
Mucho más recientemente, pero aún con profundas raíces en las ideas
amasadas por los padres del liberalismo recién reseñadas, un conjunto de
autores han introducido una serie de desarrollos conceptuales con un
instrumental analítico proveniente de la teoría económica, que amén de
gratificarse con la defensa de las libertades individuales que fomenta el
federalismo, entienden que las potestades sobre la elaboración e
implementación de políticas públicas otorgadas a niveles subnacionales de
gobierno poseen otros dos tipos de virtudes generales:
• dado que revelan más minuciosamente las preferencias de los
ciudadanos, son más eficientes brindando bienes públicos (amén de
aprovechar economías de escala);
• dan mayor oportunidad de generar mecanismos de accountability, puesto
que están más desagregadas y por ende mejor identificadas las tareas
gubernamentales.
Estas ventajas eran promovidas por una primera oleada de estudios desarrollada
por la corriente del “federalismo fiscal”, sobre la cual abundaremos en clases
posteriores. Desde un enfoque analítico de rational choice y normativo de utilidad
social, argumentan que en una población con preferencias heterogéneas, el
federalismo minimiza la insatisfacción de los ciudadanos en comparación con un
sistema unitario. Esta afirmación se basa en que la posibilidad de que diferentes
provincias adopten distintas políticas tiende a reducir el número de individuos
disconformes respecto a si hubiera una única decisión nacional, como muestra
claramente el Cuadro 1.
Vale la pena aquí resumir este último enfoque, citando extensamente a uno de
sus más claros expositores:
Todas las sociedades que proveen bases seguras para los derechos ciudadanos
– incluyendo aquellos que fomentan la democracia, un orden constitucional
estable, y crecimiento económico – lo hacen proporcionando compromisos
creíbles para que el Estado y los cargos públicos respeten estas condiciones.
Puesto que proveen protección frente al oportunismo y la expropiación, los
compromisos creíbles son necesarios para proporcionar a los propietarios de
activos un entorno seguro en el que invertir. En consecuencia, resultan
esenciales para el crecimiento económico. Los compromisos creíbles son
también esenciales para mantener los derechos políticos y democráticos.
Establecer compromisos creíbles requiere la creación de instituciones políticas
que alteren los incentivos de los cargos políticos de manera que la protección de
los derechos de la ciudadanía devenga en su interés. (North, et. al, 2002:21).
Democracia ampliada
Imagen 4- Ágora
Federalismo y democracia
Si se tienen presentes ambas formas de democracia, y por tanto la versión liberal
no es la única posible, el federalismo enfrenta diversos desafíos en su rol de
fortalecedor de la misma.
Una primera crítica parte del propio Riker (1975:156), quien ubicando el debate
en torno a la dimensión “régimen político”, afirmó que existen países federales
en donde éste dudosamente es democrático.
Esta crítica puede ser a su vez contestada si se atiende al argumento que Stepan
(2001) dedica al anterior autor citado, al sostener que cuando un país se
encuentra bajo un régimen autoritario, no puede considerárselo federal aunque
sus normas formales así lo postulen, puesto que de movida en la práctica no está
garantizada la vigencia de la autonomía subnacional (lo cual seguramente
incluirá que los altos cargos de gobierno subnacionales serán elegidos por las
autoridades nacionales y no por cada comunidad política local o demoi).
Por su parte, un gran teórico de la democracia como Linz (1999) parece disentir
con el alcance pero no con el fondo de estas ideas. Según este autor, los
ciudadanos de un Estado federal sí son iguales en lo concerniente a los derechos
individuales básicos. Lo cual garantizaría las exigencias de la idea liberal de
gobierno.
Apuntalando esta afirmación, Bednar et. al. (2005:133) sostienen que “a las
provincias les sería difícil aplicarse a amplias redistribuciones de riqueza”.
Bibliografía
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• Burguess, M. (2006) Comparative Federalism, Theory and Practice,
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Madrid.
• Bobbio Norberto, (1993) Igualdad y Libertad, Paidós, Barcelona.
• Cetrángolo, O. y Jiménez, J. (2004) “Las relaciones entre niveles de
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Dahl Robert (2004).
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• Constant Benjamín (1988) De la libertad de los antiguos comparada con
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• Gargarella Roberto (1995) Nos los representantes. Crítica a los
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• Gibson, E. L. (2004) “Federalism and Democracy: Theoretical
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Disponible aquí
• García Guitán, Elena (2005) “Estructura territorial del Estado”, en Del
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• Jordana, J. (2002) Relaciones Intergubernamentales y Descentralización
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• Repetto, F. y Alonso, G. (2004) “La economía política de la política social
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• Riker, W. (1975) “Federalism”, en Handbook of Political Science Vol. 5,
Greenstein, F.; Polsby N. (eds.), Addyson-Weslay.
• Rodden, Jonathan & Susan Rose-Ackerman (2003) “¿Protege el
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• Riker, W. (1975) “Federalism”, en: Handbook of Political Science Vol. 5
(Greenstein, F.; Polsby N. eds.), Addyson-Weslay.
• Stepan, Alfred (2001) “Toward a New Comparative Politics of Federalism,
(Multi)Nationalism, and Democracy: Beyond Rikerian Federalism”,
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University Press.
• Tiebout, Charles (1956) "A Pure Theory of Local Expenditures", en Journal
of Political Economy, 64.
• Wright, D. (1997) Para entender las relaciones intergubernamentales,
FCE, México DF.
Recurso Audiovisual
http://encuentro.gob.ar/programas/serie/8061/853
Foro
de Maximiliano Rey - Wednesday, 14 de August de 2019, 22:25
Clase 03 – 20/08/2019
FEDERALISMO FISCAL
Objetivos específicos
Que los estudiantes:
Esta clase presenta una corriente teórica de gran influencia en la actualidad, conocida
como neoinstitucionalismo, repasando brevemente sus vertientes y mostrando su
relevancia para analizar el sistema federal. En tal dirección se repasan los diferentes
niveles en que pueden desagregarse las instituciones y las diferentes dimensiones
(analíticas, que en la práctica conforman un todo a estudiar) de las políticas públicas. Con
este contenido queda planteado un esquema interpretativo que será completado en las
clases por venir con otras variables que no son instituciones, pero también pueden
intervenir en la conformación de las políticas públicas en un sistema federal.
Desde hace más de tres décadas, la ciencia económica y la ciencia política han visto el
crecimiento y consolidación de una corriente teórica llamada neoinstitucionalismo.
Ese conjunto de instituciones brinda una serie de constricciones e incentivos que enmarca
el comportamiento de los actores. De tal forma, el juego político se desarrolla dentro de
un marco institucional dado que, al moldear las conductas de los diversos sujetos
participantes, tamiza las relaciones que se entablan y deja su traza en el resultado de éstas.
Desde tal punto de vista, las instituciones consisten de “estructuras y actividades
cognitivas, normativas y regulativas, que proveen estabilidad y sentido al
comportamiento social” (Scott, 2001:49).
Por un lado, existe una visión que remite al Homo œconomicus, que supone al hombre
como maximizador y, por ende, coloca al cálculo como eje de su mirada. Bajo este
paradigma, las instituciones “afectan el comportamiento primariamente al proveer a los
actores con mayores grados de certeza acerca del comportamiento presente y futuro de
los demás ” actores (Hall y Taylor, 1996:939)
Por otro lado, se encuentra una perspectiva que sostiene que el individuo busca
satisfacer (más que maximizar) sus deseos. Más importante aún, sin negar la carga de
cálculo que habita la acción individual, esta perspectiva la enmarca en ciertas rutinas o
patrones de conducta ya consolidados. Vale decir, le da gran importancia a los artefactos
culturales (March y Olsen, 1993).
“un mundo en el cual las instituciones dan a ciertos grupos o intereses un acceso
desproporcionado al proceso de toma de decisiones […] tienden a enfatizar cómo ciertos
grupos pierden mientras otros ganan” (Knight, 1992:42).
Segundo, no asignan a las instituciones el único factor explicativo, sino que las insertan
en una cadena causal de la que también pueden participar otro tipo de variables
(típicamente socio-estructurales, simbólicas, etc.).
Por lo menos como proposición, todas estas corrientes dentro del nuevo institucionalismo
se separan del viejo institucionalismo al dar cabida a la informalidad. Al entender a las
instituciones como proveedoras de sentido, “ordenadoras de un mundo informe” (March
y Olsen, 1993:25), el neoinstitucionalismo no se ciñe a las reglas o procedimientos
formales, sino que incluye también a las normas informales. En esta dirección, Hall y
Taylor (1996:938) elaboran la siguiente definición de institución:
En definitiva, de las diferentes ideas del neoinstitucionalismo, vale resaltar las siguientes:
Respecto del federalismo como conjunto de reglas formales, Alfred Stepan (2001)
propone una dimensión que amerita distinguir tipos de federalismo: el grado en que las
reglas federales son center-constraining.
En su estudio sobre América Latina, Stepan afirma que, debido a sus instituciones, todo
federalismo implica cierto constreñimiento de la voluntad del demos nacional (la cual es
representada por las iniciativas del gobierno respectivo).
2) a esa división vertical se suma una división horizontal, producto de la existencia de dos
cámaras, una de las cuales es de representación territorial;
Dado que las características de las reglas federales pueden variar ampliamente, luego
también lo harán las limitaciones que sufrirá el centro. De allí que este autor traza un
continuum cuyos dos extremos son las instituciones federales que constriñen al demos
(demos-constraining) y las que lo fortalecen (demos-enabling). Al operacionalizar el
continuo, tres de las variables anotadas son estrictamente institucionales federales (el
grado de sobrerrepresentación de la cámara territorial; el “alcance político” de la cámara
territorial; el grado en el cual el policy making está constitucionalmente asignado a las
unidades subnacionales) y sólo una no lo es (el grado en que el sistema político es
nacional en su orientación y sistema de incentivos).
Si bien Stepan (2001:53 y 64) asimila policy-making con law-making, la tercera variable
está directamente vinculada con las políticas públicas y la administración que las lleve a
la práctica. Efectivamente, el mencionado autor se centra en la autoridad para generar
leyes sobre determinados temas, y es por ello que advierte que
De todo lo descripto hasta aquí, queda evidenciado que las perspectivas en ciencia
económica y ciencia política que toman como factor relevante a las instituciones las
definen en esencia como “normas formales, procedimientos de aquiescencia y prácticas
operativas” (Hall, 1993:34) que modelan las percepciones e incentivos, y a través de estos
configuran los recursos (de manera no equitativa) y las estrategias (y hasta podrían
redefinir los objetivos, según la visión más sociológica) que los diversos actores pondrán
en juego en el proceso de negociación y conflicto que los interrelaciona.
“las reglas de primer nivel R1, tienen que ver con resultados o contenidos específicos
de determinada política pública […]
Las reglas de segundo nivel, R2, determina a aquellas reglas que determinan resultados
específicos (a las R1). Una ley que identifica a los tomadores de decisiones y la forma en
que estos deciden las reglas de menor nivel, por ejemplo, el papel del Legislativo y las
áreas del Ejecutivo responsable del diseño, aprobación y ejecución de determinada
política pública […]
Las R3 definen quién y cómo se hacen las reglas en términos generales (esto es, más allá
de asuntos específicos. En este sentido, definen los procesos de participación política y
decisionales a nivel social. Estas reglas definen la naturaleza del régimen político.
Ejemplo de R3 formales son, obviamente, las constituciones”
De la utilización analítica de ambos criterios se desprende, entre otras cosas, que cada
institución puede pautar el funcionamiento de toda la comunidad política o ser de
aplicación específica para un sector de políticas de la misma.
En tal sentido, de suma importancia son las instituciones que pautan las dimensiones
financiera y administrativa de cada sector de políticas.
Una primera variable está constituida por las posibilidades de recaudación de cada
jurisdicción y su nivel de gastos. La recaudación propia de cada nivel jurisdiccional es
relevante para la relación entre gobernadores y presidentes más que entre ministros,
puesto que los fondos con que cuentan estos últimos no necesariamente está
correlacionado con la recaudación propia.
A esto debe agregarse la estructura de este monto: la posibilidad que tiene cada
jurisdicción de reducirlo a su arbitrio, sin pagar costos políticos. Por ejemplo, la estructura
del gasto provincial en salud y educación está conformada principalmente por los salarios
del personal que atiende los hospitales y las escuelas (respectivamente), lo cual hace que
sea de enorme dificultad manejar discrecionalmente el monto a asignar a cada uno de
estos sectores.
Por otra parte, en casi todo sistema federal existen transferencias entre niveles
jurisdiccionales. Esto es así debido a que en virtualmente la mayoría de los sistemas
descentralizados los salud y, por ende, la coparticipación de recursos desde el estado
central es parte fundamental del sistema fiscal federal. En esta distribución, los diferentes
países varían en la parte de los recursos centrales transferidos a las provincias y en las
reglas por las cuales se realiza.
Estas reglas constituyen una segunda variable de suma importancia, ya que según la
forma que adopten acarrearán diferentes recursos o ventajas políticas para los diferentes
actores jurisdiccionales involucrados. Según Garman y colaboradores (2001),
“el control político entre niveles de gobierno no es bien capturado por las asignaciones
de responsabilidad sobre las políticas y los impuestos, el nivel de gastos en diferentes
niveles de gobierno o la amplitud de las transferencias. Más bien, debemos mirar en las
reglas que gobiernan el uso de los recursos: el control que el gobierno central ejerce sobre
la distribución de recursos y los propósitos a los cuales deben ser destinados” (Garman
et. al., 2001:219, énfasis original)
En esa dirección, se pueden utilizar tres indicadores para medir tal control:
Estos criterios reflejan la idea de que el marco institucional establece el valor de uso
político de cada transferencia intergubernamental, dado que determina lo que los
gobernantes pueden y no pueden hacer con las transferencias.
Resumiendo, lo relevante para observar la fiscalidad es: por un lado, la estructura y monto
de las obligaciones fiscales de cada nivel en cada sector de políticas (indicado por el nivel
de gasto) puesto que si es flexible y alto otorga un valorado recurso, mientras que si es
rígido y escaso se transforma en una carga.
Y, por otro lado, cómo se obtiene ese dinero, lo cual incluye el presupuesto propio y el
tipo de transferencias (automáticas/discrecionales; condicionadas/no condicionadas) del
ministerio respectivo.
Tal como ha sido adelantado en las clases anteriores, entre las características de una
federación no sólo se encuentra la soberanía política que permite la elección de
gobernantes subnacionales, sino también la existencia de administraciones públicas que
se solapan sobre un mismo territorio y que por ende están autorizadas a aplicar políticas
públicas sobre él. En consecuencia, se tornan de suma importancia las instituciones
federales previstas para regular tanto las potestades de cada una de las administraciones
públicas como la articulación entre ambas. Para ello existen instituciones federales que
reglan el funcionamiento de cada sector de políticas y otras que hacen lo propio con los
consejos federales.
Dada esta escasa especificación de la carta magna, han surgido otras instituciones
relevantes para pautar la distribución de competencias entre nación y provincias. Escolar
(2009:26) sostiene respecto de esas instituciones:
(su) carácter en general extra constitucional determina una ubicación dentro del tipo de
instituciones de nivel dos, (Filipov y otros, 2004). En efecto, estas instituciones se ocupan
de coordinar las relaciones que surgen al interior de la estructura misma del estado
multinivel, es decir la distribución de competencias y funciones, entre cada orden estatal
y sus diferentes gobiernos políticamente autónomos (o de procesos de descentralización-
centralización posteriores)...
Para avanzar en tal dirección se puede apelar a los autores que trabajan sobre el concepto
de relaciones intergubernamentales (RIG) y en particular sobre los elementos
institucionales del mismo, dado que abordan la dimensión administrativa del federalismo.
Valga remarcar que cada sector de políticas tiene instituciones que les son propias y que
por ende éstas pueden diferir de un sector a otro. Por ende si se realiza un análisis de
políticas públicas sectoriales también debe observarse la forma en que la institucionalidad
federal distribuye la autoridad a cada uno de los niveles jurisdiccionales en el sector de
políticas concernido.
Aquí es posible utilizar lo escrito por Jordana (2001). Tras preguntarse de qué forma,
mediante qué canales y si consiguen generar un equilibrio entre las diferentes
jurisdicciones, el autor identifica tres lógicas que pueden guiar las RIG, siendo la primera
“la relación entre niveles de gobierno que se establece formalmente entre diversos tipos
de mecanismos y procedimientos, que definen la forma en que se configuran los procesos
de toma de decisiones, sean éstas conjuntas o no” (Jordana, 2001:36).
Jordana (2001:50) advierte que en algunos casos puede tratarse de verdaderas comisiones
que adoptan decisiones, en las que es necesario formar coaliciones para alcanzar
mayorías, mientras en otros casos son mecanismos utilizados por el gobierno central para
imponer sus decisiones, al mantener éste el control efectivo de la comisión. También
pueden tener una orientación más consultiva, con el objeto de recoger opiniones y formar
consensos, sin que tenga la capacidad formal de tomar decisiones.
Esto se relaciona con el tipo de decisiones que les son encomendadas: de índole genérica
o específica. En el primer caso, se puede especular con que las tareas de construcción del
consenso, sin implicancias sobre cuestiones concretas, generan una puja entre actores
menos encarnizada. Por el contrario, si existen decisiones puntuales a ser tomadas, la
dureza en las posiciones de cada participante podría ser más elevada.
Escolar (2009:22) aborda esta temática dentro del conjunto de lo que denomina
“relaciones intergubernamentales vinculadas a la coordinación de políticas públicas”. A
estas últimas las categoriza según su carácter (formal o informal) y su origen y ubicación
(endógenas o exógenas al gobierno nacional). En el caso de las endógenas, el poder de
influencia de la Nación es mayor. Asociado a esto, el tipo de presidencia de cada consejo
federal: si corresponde a Nación o si es electivo entre los participantes. Obviamente el
poder que otorga en el primer caso es diferente al segundo.
Otra cuestión importante es si los consejos federales cuentan con espacios institucionales
existentes a su interior. La existencia de comisiones, así como de mecanismos específicos
para discutir ciertos temas, son elementos facilitadores de la construcción del consenso.
A modo de conclusión:
Según la forma que adopten, las instituciones federales pueden establecer qué actores
poseen la calidad de participantes, con qué recursos financieros y administrativos
cuentan, cuáles son las pautas para generar la agenda, qué sanciones recibe quien no
cumple, etc.
De aquí se desprende que las reglas formales con que el diseño federal pauta las relaciones
entre actores en cada sector de políticas constituyen una referencia de primer orden para
entender el resultado de éstas.
Bibliografía
• Acuña, C. y Repetto, F. (2000) Desarrollo institucional para una mejor provisión
de bienes y servicios sociales a los pobres, borrador, CEDI.
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Central Government, and Economic Reform in Brazil”, en Gibson, E. (de.) (2004)
op. cit.
• Stepan, A. (2001) “Toward a New Comparative Politics of Federalism
(Multi)nationalism, and Democracy: Beyond Rikerian Federalism”, en Arguing
Comparative politics, Stepan, A, Oxford: Oxford University Press.
• Scott, R.W. (2001) Institutions and Organizations, Thousan Oaks, Sage
Publications, 2ª Ed.
• Wibbels, E. (2005) Federalism and the Market. Intergobernmental Conflictt and
Economic Reform in the Developing World, Cambridge Univ. Press, New York.
FORO
Foro de consultas - clase 3
Tuesday, 20 de August de 2019, 09:05
Hoy comenzamos el tema de las instituciones federales. Para abordarlo, el módulo de esta
semana presenta material bibliográfico de lectura obligatoria, junto a una actividad.
L@s alentamos a comenzar las lecturas, iniciando por el texto de la clase y luego la
bibliografía propuesta.
Dado que hay una actividad, no abriremos un disparador de debate aquí. Les dejamos
tiempo para que puedan leer la biblio obligatoria y elaborar con calma la actividad. Esta
no trata sobre un problema de resultados de política pública (aunque si tiene datos de
resultados no está mal ponerlos) sino de coordinación entre jurisdicciones!!!!!
Actividad obligatoria
Actividad - clase 3
Tuesday, 20 de August de 2019, 09:03
Dada la definición y características del sistema federal de gobierno expuestas en estas tres
clases iniciales, presente un problema de coordinación real o ficticio. ¿Qué rol pueden
jugar las instituciones en el mismo? Luego explique qué consecuencias puede tener este
problema para la concepción de “democracia ampliada” tratada en ésta clase
Luego de muchos años se logró aprobar en la legislatura la Ley provincial N° 8999 que
es el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial que constituye el primero en la historia
de Mendoza y del resto de las provincias argentinas. El plan es el punto de partida de los
procesos de ordenamiento que tendrán que desarrollarse en Mendoza durante los
próximos 30 años y así planificar acciones que permitan mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos, mediante la planificación municipal. Se establece cuáles son las
competencias de los dos niveles de gobierno, la articulación que deben realizar los
mismos y que los recursos presupuestarios para su cumplimiento deben ser aportados por
la provincia.
El plan busca que la provincia tenga un uso más eficiente del agua donde es difícil
conseguirla, infraestructuras que permitan acceder a un hábitat adecuado, evitar el
deterioro ambiental; y diversificar la matriz productiva y la ocupación de las tierras no
irrigadas -mejorando para esto la conectividad y la accesibilidad a los servicios y las
comunicaciones. Se garantiza la interacción entre las distintas instituciones y los
mecanismos de participación social y se establece una serie de instrumentos que facilitan
la gestión, control y evaluación del desarrollo de este.
El entendimiento institucional logrado por el gobierno provincial, los municipios,
universidades nacionales y los habitantes de Mendoza lograron tener una ley y un plan
para el desarrollo sustentable que contribuyen a la gobernanza de la provincia y a
fortalecer la democracia ampliada
Clase 04 – 27/8/2019
Introducción
Partidos políticos y coordinación partidaria
Objetivos específicos
• Conozcan los análisis de los “partidos políticos” como variable relevante para
comprender al federalismo.
• Se familiaricen con la problemática de la nacionalización del sistema partidario.
• Reconozcan en la dimensión federal un elemento clave para comprender el
funcionamiento del sistema partidario
Como ha sido apuntado más arriba, algunos autores como Stepan (2001) otorgan un fuerte
peso a las instituciones. Otros autores partícipes del debate le otorgan menos importancia
a las instituciones federales, o por lo menos las equiparan con otro tipo de variables a
observar.
Vale decir, esta mirada mete de lleno al sistema político (que veremos en profundidad en
las siguientes clases) como variable relevante en el juego federal. Si bien diferentes
autores entienden como formando parte del sistema político a variables tales como tipo
de régimen y leyes electorales, el elemento que desempeña un rol determinante en la
dinámica política de las federaciones es el sistema de partidos, “a través de los incentivos
que provee a los actores políticos y los mecanismos institucionales que pone en
movimiento” (Gibson, 2004:21).
Una segunda perspectiva cambia la mirada respecto del rol de las instituciones, a las que
asigna menos peso que a los cambios en las “political practices”.
Por ejemplo, en la senda de Riker (1968), para Díaz Cayeros (2004) las prácticas
políticas son resultado del funcionamiento del sistema de partidos, y centralmente del
control de la nominación partidaria2.
De nuevo, se observa el nivel de integración nacional del sistema partidario, dado que de
ser alto operaría al interior de cada partido un tipo de coordinación jerárquica (de nación
hacia provincias). Evidentemente esta dimensión está relacionada con la armonía
partidaria entre los gobiernos de las diferentes jurisdicciones (gobierno dividido vs.
gobierno unificado 4), la cual también constituye otro factor relevante a la hora de
entender la realidad federal.
Retomando el hilo del debate entre explicaciones centradas en las instituciones federales
y análisis que advierten variables de prácticas políticas, se encuentran quienes atribuyen
más peso al segundo tipo de variables que al primero, pero a su vez, a estas “political
practices” le dan un contenido que excede la existencia o no del sesgo nacionalizador del
sistema de partidos, agregando “agency based variables”.
David Samuels y Scott Mainwaring (2004) son un ejemplo claro. Si bien no se separan
totalmente de Gibson, en su análisis finalmente las variables “políticas” adquieren un
protagonismo mayor que las institucionales. Considerando el caso brasilero, otorgan peso
explicativo a las instituciones federales del país, pero inmediatamente agregan variables
políticas que operan sobre los condicionamientos impuestos por aquellas.
Los autores inician su recorrido acordando con los estudiosos que entienden al
federalismo como un “bargaining game” entre nación y provincias, y que agrega “veto
players” a ese juego, “y por lo tanto que es probable que las principales reformas políticas
en el nivel nacional sean más dificultosas que en otros sistemas” (Samuels y Mainwaring,
2004:86). En este sentido, los autores se explayan sobre cuatro variables institucionales
federales que, al generar distintos grados de constreñimiento sobre las iniciativas del
gobierno central, diferencian tipos de federalismos:
1. los recursos de base de los gobiernos subnacionales, que surgen a partir de cómo
se distribuyen los recursos entre los diferentes niveles de gobierno;
2. el poder de los gobernadores, el cual se nutre del poder de nómina, de despido, de
recaudar y gastar, y la influencia sobre los legisladores nacionales;
3. la articulación de intereses subnacionales en el congreso nacional, esto es, si los
legisladores privilegian intereses subnacionales sobre intereses partidarios o a la
inversa, lo cual depende de los incentivos que el diseño institucional coloca a la
carrera política de los legisladores; y
4. la distribución de funciones gubernamentales a través de los niveles de gobierno.
Según los valores que adopten estas variables, mayor o menor será el constreñimiento de
las jurisdicciones subnacionales sobre el gobierno central. Sin embargo, llegados a este
punto, el análisis se aparta de una mirada exclusivamente centrada en las características
institucionales federales, agregando “la capacidad de presidentes efectivos de remodelizar
a las instituciones políticas” (Samuels y Mainwaring, 2004:90). En concreto, el análisis
es complejizado sumando tres “agency-based variables”, a saber: liderazgo presidencial,
apoyo al presidente en el poder legislativo y performance presidencial.
Es decir, resta conocer qué explica y bajo qué condiciones se generaría que un
bipartidismo a nivel de distrito genere un sistema bipartidario nacional. En términos
lógicos una serie de bipartidismos distritales –por ejemplo, estimulados por regla de
mayoría simple- podría derivar en un sistema que contenga tanto partidos como
bipartidismos distritales.
Es decir, de modo gráfico, se trata de explicar que las condiciones de articulación nacional
pueden ser en un extremo del tipo de las presentadas en el cuadro 1 – integradas- o del
tipo de las presentadas en el cuadro 2- no integradas.
Esta pregunta por la articulación de los distritos nos coloca dentro de la interrogación por
el grado de la “nacionalización” del sistema partidario. Por esa razón conviene antes de
ingresar específicamente en la discusión de la teoría de la coordinación estratégica acerca
del modo de articular distritos, o nacionalizar el sistema, dar cuenta de las teorías de
nacionalización subyacentes.
Esta tradición se propone por una parte dar cuenta de las transformaciones políticas que
a partir de la instauración de los estados democráticos contemporáneos operan como
aglutinadores de las identidades y preferencias políticas individuales y que a su vez
agregan coalicionalmente a las elites locales y regionales e institucionalizan
organizaciones políticas unificadas en todo el territorio del Estado (dimensión territorial).
En forma paralela, investiga cómo se desarrollan la asimilación o persistencia de
diferencias grupales y la condensación progresiva de diferentes formatos de identificación
adscriptiva de la ciudadanía del Estado (dimensión funcional).
En una primera etapa los resultados de este programa de investigación van a ser
concluyentes, e indicarán que al menos en Europa occidental el proceso de
nacionalización se habría consolidado en la primera mitad del siglo XX (Lipset y Rokkan,
1967; Rokkan, 1970). En una segunda etapa, esta proposición va a verse moderada, al
reconocerse cuatro diferentes modelos institucionales donde las dimensiones territoriales
y funcionales de la nacionalización serán interpeladas más o menos eficazmente por
clivajes 6, identidades e instituciones de ámbito regional o local (Rokkan y Urwin, 1983).
Dichas estrategias de integración nacional variarán entre un extremo centralizado y
uniforme y otro descentralizado con acomodación de identidades múltiples. Los cuatro
casos de Estado democrático constitucional resultantes serán el unitario, la unión estatal,
el federalismo mecánico (sin clivajes adscriptivos institucionalizados) y el federalismo
orgánico (con clivajes adscriptivos institucionalizados) (Rokkan y Urwin, 1983).
Sin embargo, siguiendo a Cox (1997: 185) se puede afirmar que ninguno de estos
argumentos es completamente válido. Los mismos fundamentan la proyección de los
efectos del sistema electoral en la nacionalización de los partidos políticos, pero no
explican cómo y bajo qué incentivos los grupos políticos locales se alían inter-
distritalmente para formar partidos nacionales, dando lugar de esa forma a que el sistema
local se pueda replicar a nivel nacional.
Para Cox (1997) los factores que empujan al sistema a nacionalizarse no dependen de la
estructura electoral, pero sí se encuentran limitados por esta. Si el sistema tiende al
bipartidismo a nivel local, no habrá a nivel nacional más partidos que el número de
distritos por dos; y si el sistema tiene a Magnitud 7 (M) +1 partidos, no habrá más que
M+1 por la cantidad de distritos.
No obstante, un límite superior en la cantidad de partidos no explica por qué las elites
políticas locales deciden nacionalizarse, uniéndose bajo etiquetas que atraviesan las
fronteras distritales. Cox (1997: 186- 193) considera que el motivo reside en una
economía de escala en la que los grupos locales necesitan el apoyo de un número amplio
de legisladores para llevar a cabo sus objetivos. Con ese objetivo, buscan el apoyo de
grupos de otros distritos para que se unan bajo una única etiqueta partidaria. Los
incentivos para este enlace inter-distrital se pueden ver en:
Sin embargo, la crítica a Cox considera que la solución propuesta retoma el supuesto de
la jerarquía entre niveles y por lo tanto al igual que el resto de las explicaciones presupone
lo que debe explicar. Esto tiene dos efectos, por un lado, genera problemas de
accountability o control electoral a nivel subnacional –dicho rápidamente, los votantes y
los partidos deberían relegar su preferencia local en pos de la nacional- y entiende a los
distritos subnacionales como meras instancias administrativas sin capacidad de incidir
sobre el sistema de preferencias de los actores (Escolar, 2011).
En lo que refiere a la segunda cuestión, cabe tener presente que aún sin clivajes
intransitivos o adscriptivos en el interior de estas sociedades subestatales, mas no sea por
su sola existencia es sumamente probable que se generen intereses institucionalizados.
En realidad, lo más razonable es que tales intereses institucionalizados sí obtengan
representación como “intereses regionales”, y puedan hacerlo a diferencia de otros
factores regionalizados (económicos, culturales, lingüísticos, etcétera) que justamente por
no contar con un origen institucional, carezcan de una constituency y un Estado donde
obtener representación política. Si esto último es cierto, la “desnacionalización” del
sistema político, y con ello la presencia de condiciones de baja o nula integración en el
comportamiento estratégico del electorado y las elites políticas, no serían únicamente el
resultado de diferencias grupales sino además un resultado histórico de la existencia
misma de sociedades democrático-liberales subestatales, que comparten el territorio, el
pueblo y la autoridad política en el interior de un mismo Estado nacional (Moreno, 2008).
Si todos los candidatos consideran que es provechoso unirse a una etiqueta partidaria que
presente candidatos en todos los distritos, el bipartidismo local se convertirá en
bipartidismo a nivel nacional (Cox 1997: 201). Pero esto es más difícil de lograr allí en
donde la población es diversa y los clivajes se encuentran concentrados territorialmente.
En este sentido, a la hora de contar cuántos partidos formarán el sistema no sólo se tendrán
en cuenta las reglas de juego electoral sino también los clivajes existentes en la sociedad
y la distribución del mismo en el territorio. En palabras de Cox (1997: 204):
Si bien las ideas más institucionalistas sobre los determinantes del sistema de partidos se
creyeron por mucho tiempo como incompatibles con las posturas sociológicas, sus
posturas no son contrapuestas (Cox y Neto 1997: 151). Ni el sistema electoral por sí sólo,
ni únicamente los clivajes sociales pueden explicar la conformación del sistema de
partidos. Una visión integral y multicausal de los condicionantes del mismo se presenta
como más adecuada, en donde los clivajes sociales y las leyes electorales interactúan en
la determinación del número de partidos.
Para entender esta interacción, primero se debe entender cómo los clivajes sociales se
reducen desde un número grande de diferencias sociales a un número más pequeño de
partidos políticos, como consecuencia de las decisiones de un grupo de personas (Cox y
Neto 1997: 152). De hecho, para Cox este proceso de reducción se puede dividir en tres
etapas:
De esta forma, se observa como el número de partidos que componen el sistema partidario
no está solamente determinado por las reglas electorales, sino que parte de una estructura
de clivajes que es determinante.
En este sentido, el sistema partidario tendrá muchos partidos si i) tiene muchos clivajes
sociales, y ii) tiene un sistema electoral permisivo que permite a los decisores políticos
crear partidos políticos en base a estos clivajes (con expectativas reales de éxito) (Cox y
Neto 1997: 155).
Teniendo en cuenta la influencia que tienen las elecciones ejecutivas en las legislativas
Cox y Neto (1997: 160) plantean que esta influencia también interacciona con los clivajes
sociales. En este sentido, plantean y testean empíricamente un modelo en el que:
1. Los clivajes sociales influyen tanto en el número de partidos ejecutivos como
legislativos.
2. Las reglas electorales para las elecciones legislativas y ejecutivas, influyen
respectivamente en el número de partidos para cada rama de gobierno.
3. La proximidad entre las elecciones ejecutivas y legislativas influye en el número
de partidos legislativos.
Por lo tanto, se entiende que los clivajes sociales interactúan con las reglas electorales
para influir en el número de partidos ejecutivos y legislativos a nivel nacional. Cuantos
más clivajes sociales haya que busquen representación política y puedan formar grupos
políticos con probabilidades de éxito, más partidos habrá en el sistema nacional, siempre
y cuando el sistema electoral sea permisivo. Este efecto se ve aminorado a nivel
legislativo, si las elecciones a cargos ejecutivos (con reglas electorales más restrictivas)
se realizan de forma simultánea.
La explicación más influyente (Chhibber y Kollmann 2004) sostiene que los votantes
orientan su atención en el nivel de gobierno que está a cargo de los temas que los afectan
más directamente y los partidos ajustan sus estrategias de acuerdo a esas percepciones.
En este marco, si la autoridad y los recursos financieros están concentrados en el gobierno
nacional los ciudadanos (y los partidos) se orientan hacia la escala nacional, en tanto que
si la autoridad o los recursos se trasladan hacia los niveles subnacionales de gobierno, las
políticas distritales ganan relevancia y se vuelve más probable que los resultados
electorales varíen a lo largo del territorio (Leiras 2010). Del mismo modo, Cox (1999)
sugiere, por la inversa, que menor será la agregación nacional de los partidos cuanto más
federal sea el sistema. Si bien esta explicación está en la base de diferentes trabajos sobre
la Argentina y América Latina (Calvo y Escolar 2005; Leiras, 2010) no presenta
evidencias concluyentes. En este marco, se destaca para América Latina la investigación
de Marcelo Leiras (2010) que se concentra en cuatro casos: Argentina, Brasil, Colombia
y México. A partir de observar la evolución del grado de nacionalización partidaria en
relación a la descentralización política y fiscal, junto a otras variables como la
heterogeneidad cultural el autor concluye que, si bien existen evidencias parciales de que
las estructuras federales, y en especial la descentralización favorecen la
desnacionalización no es posible determinar si es un factor causal o facilitador en contacto
con otras dimensiones. Sobre esto se profundizará en la próxima clase.
Tal como se sostuvo más arriba las teorías de la nacionalización, en las versiones
expuestas, por diferentes razones asumen que las instituciones subnacionales, sin
presencia de clivajes adscriptivos son relativamente inocuas respecto a la articulación de
los distritos, ya que no serían más que simples diferenciaciones administrativas de menor
jerarquía- tanto para políticos como votantes. Como ya se especificó la cuestión es más
compleja: puede generar problemas de “representación imperfecta” y ser generadores de
intereses de tipo sub-nacional.
En este momento conviene explayarse sobre este segundo punto. Para ello nos
concentraremos en los “neorregionalismos autonómicos” de España, para lo cual nos
valdremos de la investigación de Núñez Seixas (2005).
Reflexiones de cierre
A lo largo de la clase se presentaron algunas de las cuestiones principales referidas a la
interacción entre federalismo y sistemas de partidos. En primer lugar se presentó una
dimensión novedosa respecto del análisis neoinstitucionalista estudiado en clases previas,
que otorga al sistema de partidos tanta importancia como a las instituciones.
Relacionado con ello, en segundo término se presentó el problema de la nacionalización
partidaria, centralmente como un problema de coordinación desde lo local hacia lo
nacional.
En este marco se presentaron dos tradiciones en principio diferentes pero que se muestran
complementarias. La sociológica que hace hincapié en los anclajes sociales del sistema
partidario y la politológica que destaca el rol de los sistemas electorales y los incentivos
institucionales para que los actores se coordinen entre niveles. Siguiendo a Cox se sostuvo
que el resultado será interactivo entre la cantidad de clivajes y la permisividad del sistema
electoral. Por último se destacó el problema de la desnacionalización enfocado en dos
factores subyacentes: la presencia de clivajes de tipo adscriptivos y las instituciones
federales. Por último se dio cuenta de una especial forma en que la existencia de gobiernos
subnacionales puede generar formas de desnacionalización mediante clivajes de origen
institucional.
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Economic Reform in the Developing World, Cambridge Univ. Press, New York.
Actividad Obligatoria:
Tuesday, 27 de August de 2019, 08:51
¡Hola estudiantes! Comenzamos hoy la clase 4 de Federalismo Fiscal.
Se trata de una clase destinada a desarrollar el tema de los partidos políticos y la
coordinación partidaria.
L@s animo a intensificar el intercambio a través de este foro, previa lectura del texto de
la clase.
Luego, se espera que aborden el material bibliográfico propuesto.
Hola! Para que tengan en mente al leer y luego podamos discutir, les dejo estos
disparadores:
Considero que el vínculo entre los sistemas federales y la nacionalización del sistema
partidario, se remonta a los orígenes de la instauración de los estados democráticos
contemporáneos, que aglutinaron las elites locales y regionales y que luego
institucionalizaron organizaciones políticas unificadas en todo el territorio del Estado.
Tanto la distribución territorial del Estado, como la estructura de poder político, comienza
a desarrollarse de manera local y luego se extiende hacia lo nacional. En este sentido, la
nacionalización se haría presente “al transformarse la estructura de preferencias de base
local o parroquial en una de perfil más ideológico longitudinal que trascendería los
estrechos márgenes de los distritos electorales y la política territorial” (Caramani, 2004
en UNSAM Clase 04 Federalismo Fiscal 2019). Lo definitorio de dicho sistema es el
grado en que los mecanismos de funcionamiento de los partidos otorgan el control a la
élite central y por ende refuerzan el alineamiento Nación-provincia.
En Argentina, desde el origen del Estado Nación, los presupuestos provinciales estaban
limitados a los impuestos de la provincia, lo que condujo a una considerable variación en la
capacidad de las administraciones locales para financiar proyectos. A partir de la crisis del
30, en 1935 el gobierno introdujo un sistema, la Ley de Coparticipación Federal de
Impuestos, para ayudar a coordinar los ingresos fiscales federales y de las provincias.
Este sistema centralizaba la recaudación de impuestos específicos en el gobierno federal,
y distribuía otros ingresos entre los gobiernos federal y de las provincias.
Este sistema utilizado hasta hoy ha sufrido numerosas críticas y reclamos por parte de los
gobiernos locales. “Actualmente, los políticos nacionales han recurrido cada vez más a
las transferencias federales para complementar las medidas de políticas proteccionistas
a fin de garantizar el apoyo de los partidos de las provincias y sus líderes en las urnas”
(Benton 2003:117). Desde esta perspectiva observamos también como el sistema de
coparticipación, y descentralización del gasto, implementado por ley a nivel nacional,
impacta directamente en la posibilidad de los gobiernos locales en tomar mayores
decisiones para la implementación de políticas públicas, y esto determina indirectamente la
adhesión o no, a un determinado partido de nivel nacional en lugar de algún partido que
solo tenga poder e influencia a nivel local.
2- ¿Como se explica ese vínculo? Es decir, cuál es el supuesto teórico por el cual
existiría un vínculo entre ellos.
Según Cox (1997) existen varios factores que inciden para que los grupos locales busquen
aliarse de forma inter- ditrital lo que evidencia un vínculo entre el sistema federal y la
nacionalización del sistema partidario:
Por último, se da cuenta del tipo expresión territorial imperante de los partidos políticos
en el caso argentino. Dando cuenta como el sistema evolucionó desde un patrón de
bipartidismo nacional con multipartidismos provinciales en base a la presencia
mayormente de expresiones partidarias de alcance distrital mayormente ubicados en las
provincias periféricas –los partidos provinciales- hacia un formato de comprensión en el
nivel provincial con fragmentación en el nivel nacional explicada mayormente la
presencia de partidos con influencia nacional pero escasamente distribuidos a lo largo del
territorio- en este caso mayormente ubicados en las provincias centrales.
En este marco, los dos tipos de coordinación -horizontal y vertical- no pueden abordarse
en forma similar cuando se considera por separado el caso del electorado (voto
estratégico) y de las elites políticas (coalición estratégica) (Cox, 1999). Esto se debe a
que el electorado se coordina a través de procesos informacionales e identitarios
anónimos y masivos asociados a decisiones generalmente de corto plazo (Arrow, 1951;
Cox, 1997); mientras que las elites se caracterizan por el desarrollo de vínculos
interpersonales e institucionales asociados a grupos focales (partidos y otras
organizaciones políticas) con un horizonte comúnmente de mediano y largo plazo (Cox,
1997; Lago, 2008).
Resulta de este modo que la desnacionalización del sistema político involucra dos
dimensiones básicas que comprenden:
Imaginemos un sistema político de tres distritos subnacionales y que cada uno de ellos
aporta un tercio al resultado nacional. Supongamos además que cuenta con un formato de
competencia bi-partidista- sólo para simplificar ya que la nacionalización no tiene
prescripción per se acerca de la cantidad de partidos.
El resultado de una elección en un sistema de esas características y nacionalizado sería
como sigue:
Partido 1 Partido 2
Distrito Nac Prov Nac Prov
Distrito A 45 45 55 55
Distrito B 45 45 55 55
Distrito C 45 45 55 55
Total 45 Nc 55 Nc
En tercer lugar, los sistemas pueden estar segmentados pues los partidos obtienen
proporciones semejantes del voto en todos los distritos en las elecciones para cargos
nacionales pero proporciones distintas en cada distrito en las elecciones subnacionales.
Una última posibilidad lógica –aunque poco factible- es que los sistemas partidarios se
encuentren dispersos, lo que tiene lugar cuando distintos partidos compiten por cargos en
cada nivel de gobierno y cada distrito.
No obstante, los tipos puros extremos son en general poco factibles. Más bien parece
plausible imaginar los sistemas como en parte verticalmente desnacionalizados y en parte
horizontalmente desnacionalizados, es decir: parcialmente dispersos. De este modo se
puede pensar al sistema de partidos como un continuo bi-dimensional que va desde la
pura dispersión hacia la perfecta nacionalización.
En este marco resulta conveniente retomar el trabajo del propio Leiras (2010). El autor
aborda de modo comparativo cuatro casos latinoamericanos: Argentina, Brasil, Colombia
y México. El punto de partida, es un conjunto de hipótesis teóricamente relevantes y
respaldadas por la literatura especializada.
1. Diferencias etnoculturales
2. Un índice de propensión institucional a la desnacionalización (iPdN) que estima
el efecto del régimen territorial y distintos aspectos del régimen electoral.
3. Índice de descentralización de actividades
4. Índice de autonomía administrativa de los gobiernos subnacionales
1. En primer término, concluye que en el período analizado las distancias entre los
países más descentralizados, Argentina y Brasil, y los menos, Colombia y México,
se redujeron. Esta reducción obedecería a que en ese lapso las políticas
descentralizadoras adquirieron un ritmo más rápido y mayor profundidad en los
últimos países.
2. El análisis estadístico permite a Leiras afirmar que la medida de
desnacionalización partidaria está fuertemente correlacionada tanto con las
medidas de descentralización como con el índice institucional. De modo
interesante y en contra de lo esperado, la fragmentación etnolingüística tiene una
correlación negativa (-0.38) con la desnacionalización horizontal de los sistemas
de partidos.
Los resultados obtenidos entonces son consistentes con todas las hipótesis que pretende
testear, excepto la de heterogeneidad social. No obstante, su investigación no identifica
efectos causales sino asociaciones entre las variables.
Para profundizar el análisis el autor analiza la progresión de los índices de inflación para
cada caso y la secuencia entre la descentralización administrativa, la fiscal y sus posibles
efectos sobre el sistema de partidos. La inflación del sistema de partidos tiende a crecer
en Argentina, Colombia y México. En estos tres casos, la desnacionalización horizontal
es posterior a las políticas de descentralización administrativa y fiscal. Pero la velocidad
de reacción de los candidatos y votantes ante los cambios en los esquemas de
descentralización parece variar entre los países. Puede afirmar así que, aunque en los tres
casos la tendencia de evolución a lo largo del tiempo es consistente con la tesis de que la
descentralización favorece la desnacionalización partidaria, las demoras sugieren que no
es suficiente para que los sistemas de partidos se desnacionalicen.
Por esta razón, Leiras sostiene que la descentralización no es una fuerza exterior que
interrumpe y altera drásticamente la dinámica del sistema de partidos, sino un atributo del
entorno de competencia electoral que puede dar origen o no a tendencias centrífugas:
Este proceso se vincula a las reformas de descentralización que se llevaron a cabo durante
los noventa, así como a la capacidad de las elites provinciales de "desanudar" la
competencia provincial de la nacional mediante reformas electorales y constitucionales.
Lo que enmarca el proceso de desnacionalización como una tendencia progresiva, que
tiene su manifestación plena en la crisis de representación del 2001.
De la observación del sistema partidario argentino entre 1983 y 2013 se puede afirmar
que se encuentra simultáneamente “inflacionado” en su escala nacional como
relativamente desnacionalizado por la desigual instalación de sus partidos a lo largo del
territorio.
Lo primero refiere al hecho que el sistema partidario medido por el índice de inflación
propuesto por Cox tiene una alta inflación, entendida como la diferenciación entre la
fragmentación a nivel nacional y subnacional. Esto sustenta los argumentos como los de
Escolar y Calvo (2005) y Suarez Cao (2013) que sostienen que el sistema partidario
argentino funciona con una comprensión relativamente alta a nivel subnacional y
fragmentación a nivel nacional –los mencionados autores lo vinculan a la posibilidad de
los gobernadores de desanclar las competencias provinciales de las nacionales mediante
reformas provinciales. No obstante, cabe llamar la atención sobre la fluctuación de este
indicador: antes que un fenómeno de proceso para responder a factores más espasmódicos
y coyunturales. Eso parece vincularse adicionalmente a la merma en las elecciones de
tipo presidencial. No obstante, la tendencia se observa ascendente.
Fuente: elaboración propia con datos del Ministerio del Interior, Argentina. www.mininterior.gov.ar
Fuente: elaboración propia con datos del Ministerio del Interior, Argentina. www.mininterior.gov.ar
Por todo lo anterior, antes que una progresiva desnacionalización podría ensayarse una
periodización del sistema partidario con dos etapas claramente diferenciadas: 1) de 1983
a 1999 se muestra un sistema poco inflacionado y relativamente constante mientras que
2) del 2001 a 2013 se observa un período de fuertes oscilaciones ascendentes y
descendentes. Así antes que un periodo de una tendencia desnacionalizante, parecen
existir sucesivos desacoples en la coordinación del sistema partidario.
Por todo lo antes mencionado, resulta conveniente colocar en cuestión las explicaciones
“progresivas” o “lineales” del grado de nacionalización del sistema partidario. Pues, si
los grados de nacionalización del sistema partidario sufren “espasmos” deberíamos
imaginar que las causas esgrimidas para la desnacionalización del sistema partidario son
igualmente espasmódicas.
Sin embargo, por el carácter de estos factores resulta poco plausible: ¿se podría sostener
que el sistema político se descentraliza espasmódicamente generando fuerte cimbronazos
cada vez en la nacionalización del sistema partidario? ¿Se podría pensar en desgaste de
etiquetas partidarias convulsivo? La respuesta es naturalmente que no: ambos factores
explicativos suponen procesos y un impacto progresivo sobre el resto de las instituciones
políticas.
A comienzos de la década de 1990, luego de una etapa marcada por cierto bipartidismo
entre el PJ y la UCR en todos los niveles de competencia –producto en buena medida del
congelamiento del sistema partidario durante la dictadura (1976-1983)–, comenzaron a
surgir partidos provinciales fundamentalmente en zonas periféricas y asociados a
liderazgos de ex-militares (Adrogué 1993). Así, nacían fuerzas políticas tales como
Acción Chaqueña (Chaco), Fuerza Republicana (Tucumán), y el Partido Renovador
Salteño (Salta), que se sumaban a algunos pocos partidos provinciales preexistentes tales
como el Movimiento Popular Neuquino (MPN-Neuquén), el Partido Bloquista de San
Juan y el Movimiento Popular Fueguino (MOPOF-Tierra del Fuego) 3. No obstante, hacia
fines de la década de 1990 la mayoría de estos partidos había dejado su lugar al
justicialismo. Algunas excepciones las constituyen la aparición del Partido Nuevo de
Córdoba o Nuevo encuentro –derivado de Nuevo Morón- en provincia de Buenos Aires
como la permanencia del MPN.
Por otra parte, desde mediados de los ’90 comenzó a incrementarse la cantidad de actores
en los distritos centrales del país, en contraste con la estabilidad de las provincias
periféricas –mayormente gobernadas por partidos de filiación peronista. Esto se traducía
en una multiplicación del número de actores en la escena nacional, y daba lugar a una
fragmentación regionalmente desequilibrada (Navarro et al. 2013). La realidad de la
periferia provincial contrastaba con los grandes distritos centrales, donde se concentraban
partidos competitivos incluso con posibilidades de disputar la presidencia, pero que no
podían avanzar más allá del distrito de origen (fundamentalmente la CABA o la provincia
de Buenos Aires). Ejemplo de ello fueron las experiencias del FREPASO 4 , Acción Por
la República 5 , el ARI 6, RECREAR 7, etc. En este sentido, en la actualidad los casos más
resonantes responden al Frente Renovador de Sergio Massa y el PRO hasta que logra la
vinculación con la UCR y su crecimiento electoral en las elecciones presidenciales de
2015.
Recapitulación
Esta clase tomó como punto de partida el análisis empírico de la postulación teórica que
conecta la dimensión federal, y es especial la descentralización fiscal y política, con la
desnacionalización del sistema partidario.
Con este fin se presentó en primer término de las principales dimensiones del sistema
partidario. Se dio cuenta de la posibilidad de medir el fenómeno tanto desde el electorado
como desde el comportamiento de las elites partidarias. En segundo lugar se propuso que
la nacionalización puede ser comprendida de modo estático -la distribución del voto en
un momento específico- como dinámico – la distribución del cambio electoral. Luego la
atención se concentró en diferenciar la dimensión vertical -entre nivel subnacional y
nacional- como horizontal – a lo ancho del territorio- de la nacionalización del sistema
partidario.
En esta séptima clase se continúa con el tema central de la articulación entre los diversos
niveles jurisdiccionales a que da lugar el sistema federal. Ya vistos en clases previas otros
ámbitos y mecanismos que colaboran con poner de acuerdo a los jugadores del
federalismo, en este caso se presenta una literatura que pone la mirada en fenómenos más
propios de la dimensión administrativa y, aunque sin descartar su institucionalización,
más proclives a desarrollarse como procesos sin necesariamente adquirir formalidad.
Haciendo, en primer lugar, una revisión rápida de las instituciones que pueden dar cauce
a las RIGs y de la diferenciación entre ámbitos políticos y administrativos, luego se gira
la mirada hacia su vehiculización mediante una serie de procesos de diversa característica,
apoyados en rasgos de los actores así como de los elementos a los que apelan para
interactuar. El rasgo central que está por detrás de estas ideas es la necesidad de alcanzar
la coordinación, tópico que también merece que nos detengamos en sus características
centrales.
De tal forma, uno de los rasgos centrales de la estructura política que conforma estos
sistemas federales es la elección de los gobernantes de ambos niveles, por medio de la
cual se asigna la administración del aparato público del correspondiente nivel.
Esto último indica una de las características primordiales, en términos del Estado, de
las diferentes unidades políticas que conforman un sistema federal: la existencia de
administraciones públicas en cada una de ellas, independientes del resto. Hay que agregar,
además, que esta coexistencia y superposición de responsabilidades y funciones entre los
niveles de gobierno de un Estado federal aumenta en el modelo coordinado del mismo.
Estas dos particularidades que conforman las dimensiones política y administrativa del
sistema federal de gobierno, dan lugar a varios dilemas:
¿De qué manera poner de acuerdo actores con agendas incongruentes, que poseen
potestades sobre el mismo territorio? ¿Qué procedimientos permiten compaginar
iniciativas de políticas no coincidentes?
Está claro que de no ponerse de acuerdo implica arribar a una de dos situaciones
claramente contraproducentes:
• por un lado, debido a que al mismo tiempo que las jurisdicciones son soberanas
también son interdependientes, en una situación en la cual no se arribe a cierto
entendimiento se lesiona la capacidad de gobierno del sistema federal, ya sea por
políticas contradictorias, superpuestas o sin contradicción pero que dilapidan
esfuerzos;
• por otro lado, dada la potencia que puede adquirir el gobierno nacional en épocas
de “gobierno unificado", es probable que obtenga la capacidad para imponerse
sobre las jurisdicciones subnacionales, desvirtuando de tal manera la naturaleza
del sistema federal de gobierno.
Ahora bien, dadas las problemáticas ya expresadas alrededor de la articulación entre los
diferentes componentes del sistema federal, surgen las llamadas “relaciones
intergubernamentales” (RIGs), que se pueden ver favorecidas por estructuras
institucionales formales orientadas a la coordinación y el control, como así también son
traducciones de relaciones informales que se establecen para gestionar las distintas
políticas públicas que se implementan sobre el territorio.
Repasando lo ya visto en clases previas, podemos afirmar que las instituciones formales,
“son aquellas cuya existencia tiene su origen en actos administrativos, leyes, decretos o
acuerdos entre unidades políticas y que se caracterizan por tener pautada un esquema muy
limitado de capacidades funcionales respecto a ciertas temáticas (Derechos humanos,
transporte ferroviario, Actividad minera, etc.) o ámbitos de aplicación de políticas
públicas (Regiones metropolitanas, sectores carenciados, niños y adolescentes, etc.)”
(Wikstrom, 1977, citado por Escolar, 2009:22).
Comisiones / conferencias
Negociaciones ad-hoc
• No periodicidad.
• Acuerdos, convenios.
• Criterios de interpretación y aplicación de políticas.
• Dictámenes, asesoramiento.
• Carácter voluntario.
• Consultas.
Mecanismos parlamentarios
Decisiones judiciales
Pensando en nuestro país, es de gran importancia tener en mente estos institutos puesto
que, sin perder de vista que siguen estando vigentes las instituciones clásicas del modelo
federal dual, es necesario incorporar otros dirigidos a operar sobre la administración
estatal en lo que hacen al equilibrio en la gestión.
Es usual que tal tipo de arreglos alcancen importantes niveles de consolidación práctica,
dado que surgen de las propias necesidades de que las “tareas sean hechas” (Agranoff,
1997), y al ser conducidas por niveles intermedios de la administración pública, estén
menos permeadas por la definición política e ideológica de los gobiernos que conducen
los diferentes niveles jurisdiccionales..
Los actores que participan de estos vínculos pueden ser categorizados como responsables
técnicos de la gerencia pública, junto con el personal de carrera administrativa menos
perneados por los cambios políticos en el gobierno (Jordana, 2002).
Pero antes de ello cabe agregar que estos últimos párrafos sobre el rol de las líneas
burocráticas nos permite sumar otra distinción a la ya hecha entre mecanismos formales
y procesos informales, consistente en separar la coordinación precisamente en ese nivel
burocrático de la realizada en el ámbito político.
Vale decir, las formas que asume la coordinación intergubernamental entre oficinas
estatales se despliega en dos planos:
Estos dos planos indican que no sólo habrá articulaciones de carácter operativo al
momento de implementar acciones concretas, sino también en la elaboración de acuerdos
relacionados con el rol de los actores, la asignación de recursos y las propias metas de las
acciones.
En Argentina, las políticas -que vinculan a los ejecutivos nacional y provinciales- se
despliegan (ya pasado el nivel legislativo) en un relativo vacío constitucional, a partir de
procesos de coordinación ad hoc que por lo general lidera el gobierno central.
Los vínculos que se establecen en el marco del federalismo coordinado impactan sobre
las relaciones fundamentalmente políticas que se dan entre el nivel nacional y
provinciales, al tiempo que dan forma a las mismas. Así, constituyen una herramienta
política fundamental del gobierno central para la construcción de poder y desarrollo de la
gestión a lo largo y ancho del territorio nacional.
para Wright, el término RIG no es una mero sustituto de federalismo. Él señala varias
razones que lo hacen diferente, y que a la vez lo llevan a preferirlo sobre el segundo: las
RIG trascienden las relaciones entre nación y estados [provincias en el caso argentino],
así como los aspectos meramente legales y las relaciones jerárquicas; además implican
un enfoque empírico y orientado a resultados de las políticas públicas, es neutral y tiene
poca carga emocional.
Estos extendieron su foco de análisis más allá de la parte constitucional, hacia intereses
más rigurosos y cuantitativos, que dieron lugar a definiciones del federalismo menos
centradas en lo legal, como ya vimos en las primeras clases. El término RIGs está
impactado por estos cambios y advierte sobre una perspectiva diferenciada.
Ésta se observa claramente cuando el mismo Wright (1997:72) señala la separación del
enfoque de RIGs frente al del federalismo, hecho que queda patentizado cuando presenta
los rasgos característicos de las RIGs:
Es interesante retener, en primer lugar, que el enfoque de RIGs refleja el papel de las
burocracias públicas y de la política estatal y local. Vale decir, las preocupaciones de
quienes estudian desde esta perspectiva.
Coinciden más de cerca en el campo de la administración que en los campos legislativos,
ejecutivo o judicial” (Wright, 19997:84). Y en segundo lugar, que “las relaciones entre
funcionarios no son sucesos ocasionales o aislados, ni están formalmente ratificadas en
acuerdos o rígidamente fijadas por estatutos o decisiones de los tribunales […] Los
participantes se preocupan, sobre todo, `por que las cosas salgan`; es decir, por los
arreglos informales, prácticos y orientados a unas metas que puedan realizarse dentro del
marco formal, jurídico e institucional de los funcionarios (Wright, 1997:81).
Aunque ya debe estar claro poniendo en relación esta clase con las pasadas, en segundo
lugar conviene volver a explicitar que no es sólo el interés en las relaciones informales y
cotidianas entre funcionarios públicos lo rescatable del enfoque de RIGs, sino también
que al prestar mayor atención a la dimensión administrativa de las políticas públicas, la
perspectiva no estatuye como exclusivo determinante de las relaciones entre niveles
jurisdiccionales a las reglas del juego macropolíticas en general, y a la política partidaria
o a las instituciones que establecen los incentivos electorales, en particular.
El tercer punto a destacar de este esquema de RIGs, es tal vez el más importante para esta
clase: las relaciones interjurisdiccionales tienen lugar entre funcionarios públicos. Wright
(1997:75) incluso va más allá y afirma que “estrictamente hablando, no existen relaciones
entre gobiernos; sólo hay relaciones entre funcionarios que gobiernan ciertas unidades”.
De nuevo aquí hay una separación de la mirada institucionalista, puesto que se apunta a
considerar los fenómenos que toman cuerpo como consecuencia de las acciones de los
individuos, en su carácter de funcionarios nacionales o provinciales. Este accionar plasma
las ideas e intereses de los funcionarios, tomando forma a partir de lo que aquí
denominamos “características de los actores” y “factores de agencia”.
Con este objeto, podemos identificar dos elementos a tener presentes: los factores de
identificación entre actores y el liderazgo.
Una de estas perspectivas está emparentada con los estudios sobre las relaciones entre
técnicos y políticos.
Según estos análisis, hoy en día ningún Estado se podría dar el lujo de gobernar sin un
equipo técnico que lo sustente, puesto que la complejidad de las sociedades implica la
necesidad de funcionarios públicos que sean especialistas de campos específicos y no
meramente dirigentes políticos.
La existencia de funcionarios con características profesionales puede conllevar la
presencia de saberes compartidos y formaciones comunes, que a su vez conducen a los
actores a realizar interpretaciones coincidentes.
A partir de estas ideas, estos campos de estudio han construido conceptualizaciones tales
como “comunidades o redes de políticas” y “comunidades epistémicas”.
“comunidad epistémica”
Haas (1992) entiende una red de profesionales con reconocida experiencia y competencia
en un campo particular. Debido a su conocimiento especializado, las comunidades
epistémicas cuentan con suficiente “legitimidad” en el sector de políticas dentro de un
campo determinado (Haas, 1992:3).
Si bien la ciencia política ha hecho famoso este último concepto refiriéndolo centralmente
a las comisiones sobre temas específicos de las legislaturas y sus relaciones con la
burocracia y los grupos de presión, este autor lo refiere a los actores y relaciones de
carácter más bien horizontal e informal que se construyen en derredor de las agencias
gubernamentales.
Su utilización es diferente según cual de estos referentes se tome, pero se puede sintetizar
una definición de subsistemas o subgobiernos: “grupos de individuos que efectivamente
toman la mayor parte de las decisiones rutinarias en una considerable área de política”
(Ripley y Franklin, 1987: 8, citado en Klijn, 1998:23).
Ahora bien, aún cuando estas redes poseen elementos que facilitan la coincidencia de sus
miembros, no se articulan automáticamente. Esto se debe a que no es imposible que los
actores que la conforman, a pesar de los factores comunes recién descriptos, también
posean ciertas divergencias, concernientes a:
Tal como señalan Klinj y Koppenjan (2000), lograr la articulación de las acciones de los
diversos participantes de una red supone que los mismos sean capaces de evaluar sus
dependencias y las posibilidades de limitar riesgos y costos.
Para tal tarea son apropiadas formas de gerenciamiento que identifiquen los puntos de
acuerdo que se pueden lograr, por sobre las desaveniencias.
El segundo elemento entronca con lo que algunos autores del debate federal de política
comparada toman como ejemplo de “agency- based variables”: cuestiones como el
liderazgo o la performance de determinados actores (Samuels y Mainwaring,
2004:90). Estos mismos autores reconocen que el concepto “liderazgo” no ha recibido un
“escrutinio serio en comparative politics”.
Desde la teoría organizacional también se ha trabajado ampliamente este tópico. Por tal
se entiende el proceso que otorga a un actor la capacidad para influir e incentivar a otros
actores para lograr que contribuyan a la consecución de determinados fines (Yukl y Van
Fleet, 1992; Northouse, 1997).
En esa dirección, para que el ministro nacional de cada sector tenga liderazgo federal,
tres factores son de suma importancia (dos de ellos relacionados entre sí). En primer lugar,
la posesión de habilidad política y técnica. En segundo lugar, contar con alto grado de
apoyo del gobierno nacional del que forma parte. Por último, que el sector de políticas
que dirige tenga alta prioridad en la agenda gubernamental.
Ligada a la cuestión del liderazgo, pero más abarcativa que sólo la relación hacia el líder,
se encuentra una perspectiva que refiere a las “imágenes” que los diferentes actores tienen
de sus contrapartes en el propio sector de política.Wright es quien desde la literatura de
RIGs le otorga gran importancia a este tópico, junto a otros autores del campo de las
políticas públicas como Presman y Wildavsky (1998).El mencionado, autor central de
esta literatura, sostiene que las “imágenes” son relevantes debido a que las acciones de
cada actor “son poderosamente influidas por la forma en que perciben las acciones y
actitudes de otros participantes” (Wright, 1997:75).
Más allá de su función, lo relevante radica en la forma que adquieren esas imágenes y las
consecuencias para las RIG.
"Los funcionarios nacionales juzgan sus propias opiniones sobre los problemas y las
políticas como extensas, generales, circunspectas y de vasto alcance; consideran que los
funcionarios de nivel estatal tienen perspectivas más limitadas y estrechas que las suyas,
y creen que los funcionarios locales tienen un conjunto de perspectivas sumamente
limitado, particularista y hasta provinciano […] Los funcionarios estatales [provinciales]
ven sus perspectivas como vastas, poderosas y claramente apropiadas […] las ideas de
los funcionarios nacionales como estrechas, limitadas e inapropiadamente adaptadas a las
especiales circunstancias y condiciones de los estados; les parece que las perspectivas de
los funcionarios locales son limitadas, particularistas y demasiado estrechas” (Wright,
1997:164-5).
Estas caracterizaciones sirven como ejemplos empíricos, pero no deben tomarse como
generalizaciones aplicables a cualquier tiempo y geografía, sino que en cada situación
concreta las “imágenes” de cada funcionario puede adquirir rasgos diferentes.En cuanto
a lo segundo (consecuencias para las RIGs), los autores citados concluyen de la misma
forma: imágenes contrastantes generan fricción, hostilidad y juegos diferenciales
(Pressman y Wildavsky, 1998: Wright, 1997).
A modo de conclusión
En resumen, esta clase muestra en primer lugar por qué en los sistemas federales es
factible la existencia de problemas fruto de la falta de acuerdo entre los actores de tal
sistema y, en consecuencia, la importancia de establecer mecanismos que superen dicha
falencia. Esto último abre paso a la literatura de RIG, que a diferencia de otras formas de
coordinar actores ya vistas en clases preivas, se enfoca en la dimensión político-
administrativa y hace hincapié en el rol de las personas que ocupan los cargos públicos.
De tal manera, identifica características de los funcionarios y factores guías de su
accionar, que coadyuvan a que encuentren puntos en común o que generen algún tipo de
empatía, derivando así elementos facilitadores para la relación entre ambos niveles
jurisdiccionales.
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• Weber, M (1992) Economía y Sociedad, Fondo de Cultura Económica, México
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• Wright (1997) Para entender las relaciones intergubernamentales, FCE, México
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Comisiones / conferencias
Negociaciones ad-hoc
• No periodicidad.
• Acuerdos, convenios.
• Criterios de interpretación y aplicación de políticas.
• Dictámenes, asesoramiento.
• Carácter voluntario.
• Consultas.
Mecanismos parlamentarios
Decisiones judiciales
2. Mecanismos de coordinación:
La coordinación administrativa: prevee dos tipos diferentes de mecanismos de
coordinación, formales e informales:
Mecanismos formales (Según Jordana (2001:52)):
Comisiones / conferencias
• Funcionarios de diversos niveles.
• Políticos de distintos niveles.
• Carácter de la coordinación: consultivo, ejecutivo, planificación, etc.
• Horizontal (conferencias sectoriales).
• Vertical (directrices del centro).
Negociaciones ad-hoc
• No periodicidad.
• Acuerdos, convenios.
• Criterios de interpretación y aplicación de políticas.
Sociedad civil / grupos de expertos
• Dictámenes, asesoramiento.
• Carácter voluntario.
• Consultas.
Mecanismos parlamentarios
• Representantes políticos territoriales.
• Cámaras o comisiones especializadas.
Decisiones judiciales
• Interpretación de la Constitución y leyes.
• Conflictos de atribuciones.
Espero no hayan terminado muy cansados con el parcial y ya esten listos para
continuar!!!!
Luego de ver la calse y leer los textos:
Conocen algún Consejo Federal?
Sin contar el CF de Inversiones, que no cuenta con la participación del Estado
Nacional y por ello no puede ser considerado un ámbito de coordinación
intergubernamental, qué CF conocen en términos de su funcionamiento efectivo,
más allá de sus características institucionales?
ALEJANDRO OSVALDO LABADO - Tuesday, 24 de September de 2019,
17:36
Concejo Federal de Responsabilidad Fiscal. Integrado por los Sectarios de
Hacienda de Nación, Provincias y CABA.
muy bien las respuestas hasta aquí! Sí marisol, la Secretaría del CFE es parte
del CFE, y como ya sabemos de calses previas y de esta, es parte de su diseño
institucional. Los diferentes consejos tienen diferentes diseños institucionales.
Mirarlos ya es un paso adelante. Pero mi pregunta apunta a si conocen el
fincionamiento efectivo, más allá del diseño.
Después de ver la clase y leer los textos, alguien se anima con esa segunda
pregunta?
MARISOL DUTREY - Thursday, 26 de September de 2019, 12:42
Bien los ejemplos de Marisol y Sandra. En ambos casos nos presentan el diseño
institucional de cada CF.
Qu{e más pueden agregar sobre su funcionamiento real?
MARTA LUZ ALVAREZ CASTILLO - Friday, 27 de September de 2019, 11:31
Hay reuniones de manera periódica, pero quien marca la agenda y fija los temas
a tratar, en general es la Agencia Nacional de Seguridad Vial.
Jorgelina Doino
En el Ministerio de producción funciona el Consejo Federal de Minería
(co.fe.min).
La representación está dividida en regiones y cada provincia tiene un
representante
Se reúnen una vez por mes en la oficina del ministerio de producción.
Clase 09 - 01/10/2019
Consejos federales: Educación, Salud, Ambiente
Introducción
Objetivos específicos
Que los estudiantes:
Continuando con el tema de la clase anterior, esta clase presenta dos ejemplos
concretos de ámbitos institucionales diseñados para coordinar política pública,
pertenecientes a los sectores de política de la educación y la salud. Para el análisis de
los mismos, se definen cuáles son sus competencias y tareas, quiénes participan en
ellos y con qué recursos cuentan. Puesto en términos de lo visto en clases previas, en
ésta se reconstruyen las reglas institucionales que enmarcan las relaciones entre los
actores provinciales y los actores nacionales en un determinado sector de política y el
modo en que esas reglas influyen en el funcionamiento del respectivo consejo federal y
luego se detallan las características políticas, profesionales y de gestión de los actores
provinciales y los actores nacionales en un determinado sector de política pública y el
modo en que influyen en el funcionamiento del respectivo consejo federal. Por último,
se presentan las conclusiones generales más allá de cada sector de política.
Ambos consejos poseen una larga existencia, de la que daremos cuenta brevemente,
pero nos enfocaremos en las últimas gestiones de gobierno, desde el 2003 hacia el
presente.
Respecto del funcionamiento, de los sectores de políticas que analizamos en esta clase
es el que mayor resultados equitativos entre ambos niveles jurisdiccionales generó,
aunque existió variablidad entre temáticas, coyunturas y cierta generalidad de sesgo
hacia el interés del actor nacional, quien motorizó el funcionamiento del consejo federal,
pero lo hizo de manera de producir acuerdos que contengan a las provincias.
En el marco del proceso de transformación del Estado, a principios de la década del ´90
la administración Menem completó, por medio de la Ley 24.049 , la tarea 1
Es así como sigue siendo válida la apreciación de Repetto y Nejamkis (2005:6) , según
3
quienes se puede “agrupar las funciones del Estado Nacional en materia educativa en
tres grandes áreas: las relacionadas con el establecimiento de políticas y objetivos
comunes sectoriales; las de asistencia al sistema educativo para su transformación (a
través de la producción de información estadística, investigación, capacitación y
evaluación); y las compensatorias, orientadas a reducir las diferencias
interjurisdiccionales y sociales”.
1. La Asamblea Federal, órgano superior del CFCE (lo cual significa que es la
encargada de de establecer las políticas, el plan de trabajo y la normativa
interna). Está integrada por el ministro del sector del Poder Ejecutivo Nacional,
como presidente nato, y por los ministros o responsables del sector educativo
de las jurisdicciones y el representante del Consejo Interuniversitario Nacional
(luego la Ley de Educación Superior, amplía a tres los miembros del CIN).
2. El Comité Ejecutivo desenvolverá sus actividades en el marco de las
resoluciones adoptadas por la Asamblea Federal. Estará presidido por el
ministro del Poder Ejecutivo Nacional e integrado por los miembros
representantes de las regiones que lo componen, designados por la Asamblea
5
Aquí debemos observar que, si bien no figuran en esta normativa, existían encuentros
federales en diferentes subsectores de este sector de políticas, conformados por los
funcionarios de segundas o terceras líneas de cada agencia sustantiva de las diferentes
jurisdicciones, que por lo general trabajan de forma previa a la Asamblea.
Un elemento que refuerza la significancia del CFE en tanto articulador de las relaciones
federales está constituido por la obligatoriedad de sus resoluciones, cuando así lo
disponga la Asamblea de acuerdo con la Reglamentación que la misma establezca para
estos casos, que quedó plasmado en el Art. 118.
De hecho, que los temas fueran puestos por nación conlleva dos características:
Además, posee variaciones de diverso grado entre los períodos estudiados (el primero,
con González García en el ministerio nacional, el segundo con Ocaña y el tercero con
Manzur), principalmente en las características de los actores nacionales integrantes del
Consejo Federal de Salud, lo cual genera diferentes factores de agencia en relación con
los actores provinciales.
De allí que su comportamiento sea interesante para mostrar la influencia tanto de las
instituciones como de los factores de agencia. Los resultados alcanzados pueden ser
catalogados como de consecución de ciertos acuerdos sustantivos en el primer período
analizado (motorizados por la voluntad de nación, aunque dando cuenta de los intereses
provinciales), como más variables y trabajosos en el segundo y vuelta a una relación
armoniosa en el tercero.
(2010:5) entiende que “la naturaleza federal determina que los ministerios de salud de
cada provincia sean responsables tanto de la política sanitaria de su jurisdicción como
del presupuesto público para sustentarla, con limitada injerencia de la autoridad
nacional”. Estas últimas palabras respecto de la nación no deben ocultar el rol que -
como se verá abajo- la escasa normativa existente le asigna.
El proceso de cambio de las tareas entre las jurisdicciones que se ha descrito no fue
reflejado en una normativa general que asentara la estructura interjurisdiccional, como
fue la LFE (y su posterior reforma en la LEN) en el sector educación.
Este marco guió el desarrollo del sector por casi una década, hasta que fue sustituido
en el año 2000 por el “Marco estratégico-político para la salud de los argentinos”,
sancionado en el Decreto N° 455.
La cara contraria de esta rigidez del gasto provincial está constituida por el gasto
nacional. Gran parte del 15% del total que corresponde a la nación son fondos para
aplicar territorialmente, destinados a atender programas específicos. Dado que no existe
una normativa que unifique los criterios, cada programa posee sus propias pautas,
según el tipo de problemática que atienda. La formalidad de cada uno de estos
programas plantea una forma de reparto no enteramente discrecional, aunque en la
práctica tampoco es claramente automática.
Frente a provincias que financian al límite sus servicios de salud, estos fondos
nacionales son un recurso altamente deseado. En consecuencia, la “relación fiscal” de
este sector de políticas puede ser catalogado como con cierto sesgo hacia nación y
escasamente reglado.
Sus miembros son los funcionarios de dirección del sector en el nivel nacional y
subnacional del país (cuyos gastos serán “atendidos con cargo al gobierno de la
jurisdicción que representen”) y es presidido por el primero (si bien hoy en día el cargo
es el de Ministro de Salud de la Nación, en la norma figura como “Secretario de Estado
de Salud Pública de la Nación”). De todas formas, a solicitud del presidente y “con
carácter de invitados especiales permanentes”, se estipula la posibilidad de otras
presencias en las reuniones, tanto de entidades públicas como privadas, que sean de
“significativa representatividad en actividades vinculadas con el campo de la Salud, a fin
de facilitar la manifestación de opiniones intersectoriales” (Art. 5).
Por último, el Decreto mencionado fija que las conclusiones a que se arribe en cada
reunión, serán expresadas mediante recomendaciones o informes según corresponda.
Sin embargo, desde hace ya varios años que el COFESA como todo producto emite
Actas de las reuniones, las cuales consisten en la trascripción de lo conversado firmado
por las autoridades nacionales y provinciales participantes. Es de destacar que en
ningún lugar se hace referencia a que los acuerdos alcanzados posean el carácter de
obligatorios para las partes.
Las características de los actores dan cuenta de que el sector Salud presenció escasa
continuidad en la gestión de la cartera nacional (cuestión que se replica en cuanto a las
políticas aplicadas). Ello es producto de las grandes diferencias en las características
del ministro nacional de cada gestión, siendo las del primer y tercer ministros más afines
a los ministros provinciales que las de la segunda ministra nacional. De tal manera, en
los extremos mientras el primer período tuvo alto valor en todas las variables de agencia,
el segundo período tuvo todo lo contrario: bajos niveles en todas las variables.
Básicamente, para ejemplificar con los dos períodos más distintos, los acuerdos en el
primer período resultan menos trabajosos que en el segundo y, aunque parezca
paradójico, se encontró un actor nacional más poderoso, que dentro de un marco de
equilibrio (acuerdos neutrales) produjo mayor sesgo hacia acuerdos beneficiosos para
las provincias que para las propia nación.
Estas diferencias por períodos, que marcan al segundo como relativamente más
conflictual, no implican plantear la absoluta comunión de pareceres en el período
anterior y siguiente, sino un grado alto de acuerdo equilibrado, aunque no exento de
discusiones relevantes.
La centralidad del actor nacional es un rasgo que iguala todos los períodos. Esto es, el
funcionamiento del COFESA es dinamizado principalmente desde nación, aunque
adopta diferentes formas (que conllevan distintas temáticas y beneficios) en cada
período. Frente a ello, las provincias presentan un rol reactivo, lo cual no significa pasivo,
e incluso algunas de éstas participan con iniciativas importantes.
Bibliografía
• Jordana, J. (2002) Relaciones Intergubernamentales y Descentralización en
América Latina. Casos de Argentina y Bolivia. Series Documentos de Trabajo I-
38 UE. Social Institute Developmet INDES-BID
• Maceira, D. (2010) Financiamiento, Aseguramiento y Prestación de Servicios
de Salud en Argentina, mimeo.
• Palanza, V. (2002) Espacios de consenso alternativos: los Consejos Federales
en la política social en la Argentina, Documento de Trabajo Nº 71, Centro de
Estudios en Desarrollo Institucional (CEDI), Buenos Aires.
• Repetto, F. y Nejamkis, F. (2005). Capacidades estatales y relaciones
intergubernamentales: Una aproximación al tránsito hacia una nueva
institucionalidad pública en la Argentina. Fundación PENT. Buenos Aires.
• Rivas, A. (2010) Radiografía de la educación argentina, CIPPEC, Buenos
Aires.
Estimades:
En el foro de la clase anterior, muches de uds han compartido características
sobre dicversos consejos federales. Sobre todo, el diseño institucional o las tareas
que le asigna la normativa correspondiente. En esta actividad se pide que
avancen un poco más, dando cuenta de las vida interna de los consejos. Quizás
en los diarios locales hayan noticias que, aunque no cuenten profundamente la
"cocina" de los consejos, sirvan para bosquejar las relaciones internas que se
suceden el los consejos.
Objetivos específicos
En esta clase se exponen distintos aportes teóricos, los cuales analizan esa tensión en un
área específica de políticas: la política fiscal. Asimismo, se presentan los debates dentro
de la ciencia política y económica acerca de las características que deben reunir los
marcos institucionales relativos a tributación, gasto y endeudamiento 1 para promover el
desarrollo. Y también, a través de esos debates, pretendemos saber qué influencia tiene
en ellos la organización federal del Estado.
Cuadro N° 1
Funciones básicas de Musgrave
Las instituciones fiscales federales delimitan y asignan potestades a los distintos niveles
de gobierno: nacional, provincial y local. En cada una de esas esferas de acción el objetivo
es alcanzar una eficaz provisión de bienes públicos, la promoción de equidad y
solidaridad interjurisdiccional, asegurar estabilidad macroeconómica y favorecer el
crecimiento (Piffano, 2005). En esta enumeración, de por sí ambiciosa, resulta
determinante incorporar la variable gobernabilidad, en tanto que la misma puede o no
verse fortalecida según el tipo de distribución de potestades y la forma que adopten estas
instituciones.
Esta preocupación en torno a diseños institucionales fiscales y federales eficientes, se
remonta a los orígenes de la organización del Estado y está atravesada, aunque no
exclusivamente, por la tensión entre centralización y descentralización. ¿Qué instancia
juridisccional tiene que tener a cargo determinadas atribuciones, pero antes: qué
atribuciones? ¿Quién y qué tipo de instrumentos puede aplicar para intervenir en las
actividades e intercambios económicos? ¿Para qué? ¿Quién y qué recursos se pueden
extraer de la sociedad en forma de impuestos? ¿Cómo? ¿En qué se deben utilizar esos
recursos?, etc.
Históricamente, el poder fiscal constituye uno de los básicos constitutivos del Estado
moderno. La consolidación de este monopolio fue resultado de un proceso de
concentración frente a la desconcentración propia del sistema feudal 2. Una vez
conquistado, la evolución del Estado moderno ha mostrado, entre los distintos niveles de
gobierno, ciclos de descentralización-centralización de ese poder, con diferentes grados
de autonomía política. Lo anterior depende, según se aborde, de sistemas unitarios o
federales, así como variaciones históricas y geográficas en cada uno de ellos. De este
modo, “el interés político en el tema de la descentralización […] irrumpió en el debate
del siglo XVIII entre el laissez faire versus el intervencionismo estatal, y en siglo XIX, a
propósito de las controversias acerca de la viabilidad y la deseabilidad del socialismo
(Orlansky, 1998: 7). Será a partir de mediados del siglo XX, y con más fuerza ante la
crisis del modelo intervencionista y centralista del Estado de Bienestar, que resurgirán
estas discusiones en un amplio abanico de aspectos; relativos a las instituciones fiscales
intergubernamentales (descentralización fiscal y devolución), organización del poder
político (autonomía política y participación ciudadana) y administrativo
(desconcentración). Incluso procesos de descentralización económica (privatizaciones),
(Orlansky, 1998; Finot, 2001).
Dicha debilidad conceptual está presente también en aquellos abordajes que sólo miran
al federalismo como un arreglo formal, que se cristaliza con la constitución del Estado en
la Carta Magna, es decir, sin tener en cuenta que son dinámicos y que expresan un
determinado momento una particular división del trabajo, una arquitectura institucional y
una forma de relacionamiento, como ya trabajamos a detalle en clases anteriores y en
detalle Cao, Rey y Serafinoff (2016). Es por ello, que a fin de presentar los distintos
abordajes al tema del federalismo fiscal, los hemos agrupado en dos categorías: enfoque
de potestades y enfoque de alianza, diferenciándolas, según el lugar que asignen al
carácter federal del Estado, en el análisis; en el primer caso es estático y en el segundo
dinámico. Asimismo, coinciden con una mirada más propia de la economía, el primero,
y otra que busca mostrar que hay otros principios, como retornos políticos y/o de
gobernabilidad, que sostienen un determinado equilibrio fiscal federal, más propios de la
ciencia política. Vamos a detenernos en los primeros en la sección siguiente y del segundo
en la tercera parte. En el medio, nos ocuparemos de presentar qué son y qué formas
adquieren los mecanismos de transferencias fiscales interjuridiccionales.
Gráfico 2
Volumen y fuente de financiamiento del gasto subnacional: países seleccionados (en % del PBI)
Esa respuesta marca una primera línea divisoria con el enfoque positivo del federalismo
fiscal, el cual se desarrollará más adelante, ya que el financiamiento (descentralizado) no
es una preocupación central para la perspectiva normativa (Porto, 2003). En síntesis, se
profundiza aquí en una mayor eficiencia en la asignación del gasto que por en una
congruencia respecto a los ingresos.
Gráfico 3
Sin embargo, más allá de las diferencias en la magnitud de las transferencias, ambas
reconocen, con más o menos intensidad, la necesidad económica de mecanismos de
transferencias fiscales intergubernamentales, tanto por criterios de eficiencia como de
equidad. Desde el punto de vista de la eficiencia, se fundamentan en la internalización
de externalidades interjurisdiccionales, resolución de diferencias en los costos de
provisión y escenarios de derrames territoriales (spillovers) 6, por señalar los más
importantes. Desde el punto de vista de la equidad7, se fundamentan en compensar
desequilibrios horizontales y asimetrías interpersonales, con el objetivo de igualación, así
como la promoción de metas más amplias, entre las que se incluyen la redistribución del
ingreso o la promoción de niveles mínimos de bienestar (dependiendo de los mandatos
políticos de cada Estado) 8.
“El criterio devolutivo, que se relaciona con el tamaño de la base económica, asigna en
función de la recaudación que se produce en el territorio jurisdiccional respectivo.
El criterio redistributivo, que contiene un explícito juicio de valor, [….] trata de
beneficiar a las jurisdicciones de bajo nivel de actividad económica” (Sciara 2005: 8),
sobre la base de diferentes indicadores relativos al nivel de desarrollo de cada una.
En síntesis, y retomando las perspectivas normativa y positiva del federalismo fiscal, para
la primera, la elección del tipo de sistema de transferencias fiscales depende de criterios
objetivos de eficiencia y equidad. Para la segunda, esta evaluación debe involucrar
arreglos institucionales que restrinjan comportamientos leviatánicos. De allí que, como
se analizará en la próxima sección, algunos autores de la perspectiva positiva rescaten las
ventajas del federalismo como forma de organización política.
1.4 Aportes desde la nueva economía política o una
mirada multidimensional del federalismo fiscal
Los aportes desde la economía política “no ve[n] a la economía como un mecanismo que
se auto-sustenta independientemente del entorno social [...Por ello,] las políticas
económicas […] son el resultado de complejas interacciones entre múltiples actores con
intereses, información y creencias particulares, en el contexto de determinados marcos
institucionales” (Saiegh y Tommasi 1999: 4).
Críticos de los supuestos gobernantes benévolos (esto es, maximizadores del bienestar
social) o malévolos (sólo disciplinados por la libre competencia), estos aportes del
federalismo fiscal consideran que las políticas y la política se organiza territorialmente.
En términos de Cao (2008:14), un esquema fiscal federal no sólo compensa asimetrías
en los níveles de desarrollo o atiende problemas de escala, sino que "conforma un patrón
de estructuración política de los actores territoriales". Cómo los arreglos federales
favorecen que ese esquema sea más o menos eficiente, desde el punto de vista económico
es objetivo de disputa.
Para esta perspectiva teórica, el federalismo cumple las funciones de provisión eficiente
de bienes públicos y preservación de los mercados, en tanto se constituye como
compromiso creíble (credible commitment) (Qian y Weingast 1997: 84). Es un
compromiso creíble, cuando el federalismo reúne determinados requisitos: a) jerarquía de
gobierno, cada uno con su esfera autónoma de política; b) sustancial capacidad regulatoria
de los gobiernos provinciales y locales sobre sus economías, c) mercado común regulado
por el nivel nacional, necesario para la competencia interjurisdiccional, d) fuertes límites
presupuestarios a nivel provincial y local, y e) marcos institucionales que protejan el
arreglo y principio federativo imponiendo límites al poder central (Weingast 2003: 11).
Asimismo, resaltan como ventaja del federalismo el mayor número de actores electorales
con poder de veto, regulando y limitando a los distintos niveles de gobierno.
Sin embargo, y ante las evidentes variaciones en los resultados macroeconómicos de los
federalismos existentes, estos trabajos buscan sus causas en las instituciones fiscales que
distorsionan ese principio federal. Así, señalan que esos efectos positivos se diluyen ante
amplias redes de distribución de recursos fiscales en sistemas de bolsa común (Qian y
Weingast 1997, Jin, Qian y Weingast 1999 y Careaga y Weisgast 2001). Mientras mayor
sea el porcentaje de recursos fiscales que los gobiernos provinciales y locales obtienen de
sistemas distributivos, mayores los incentivos para conductas oportunistas, corruptas y de
rent-seeking. De allí que denominan a esos sistemas “pactos fiscales con el demonio”
(Careaga y Weisgast, 2001: 2-4).
La principal línea de crítica que desarrolla este enfoque del federalismo como alianza no
refiere a la lógica del federalismo market-preserving como tipo ideal, sino a su limitada
capacidad explicativa para abarcar los federalismos existentes y sus variaciones. En tanto
los federalismos realmente existentes no confirman sus supuestos, promover mayores
grados de descentralización puede, contrariamente a lo esperado, reducir la eficiencia,
incrementar la inequidad y profundizar las asimetrías horizontales (Rodden y Rose-
Ackerman 1997: 1423-1424).
El primero refiere a los incentivos que estructuran las decisiones de los políticos en
democracias federales. En consecuencia las relaciones de accountability política son
complejas, y los políticos no sólo enfrentan riesgos de salida (movilidad) del capital, sino
que enfrentan también riesgos electorales (de nominaciones y elecciones) sustentados
frecuentemente sobre redes de distribución personalistas o clientelares (Rodden y Rose-
Ackerman 1997: 1533-1536). Asimismo, y en relación a la dinámica de los grupos de
interés y su poder de lobby, la potencial captura de gobiernos provinciales y locales por
grupos de interés empresarial -dada su importancia económica y social (contribución
impositiva y fuente de trabajo)- los vuelven vulnerables, promoviendo coaliciones
distributivas que disminuyen el crecimiento económico (Eckardt 2002: 13-14).
En síntesis, los aportes del federalismo de alianza promueven una visión más realista de
los incentivos que enfrentan los actores políticos en estados federales, donde no sólo las
políticas se estructuran territorialmente sino también la política. Recapitulando lo visto
en clases anteriores, los políticos constituyen tomadores de decisiones en el marco de
carreras políticas estructuradas, principalmente por incentivos emergentes del régimen
político, el sistema electoral, el sistema de partidos y la dinámica legislativa nacional.
En este contexto, es necesario considerar los acuerdos por la distribución de recursos
fiscales como equilibrios transitorios, negociados entre políticos con intereses propios,
donde las decisiones fiscales se dan en contextos de intercambios de votos y no
simplemente de bienes públicos y/o internalización de externalidades. Por ello, y más
importante aún, las relaciones fiscales federales descansan menos en principios
normativos y más en las percepciones, intereses y acciones de los actores
gubernamentales enfocados en mantener o alterar los equilibrios federales (fiscales)
alcanzados históricamente, equilibrios sustentables más allá de que algunas perspectivas
del federalismo fiscal generen distorisiones en términos de eficiencia económica.
Bibliografía
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Development” en Urban Public Economics Review, Julio-Diciembre, 64-87.
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International Tax Program, Rotman School of Management, University of Toronto and
Petro-Canada Scholar, C.D. Howe Institute.
• BUCHANAN, J. (1995). “Federalism as an ideal political order and an objective for
constitutional reform”, Publius: The Journal of Federalism 25:2 (primavera).
El análisis del federalismo fiscal argentino actual requiere conocer previamente sus
condiciones históricas estructurantes, esto es, reconstruir los determinantes históricos que
enmarcan su institucionalidad, en tanto de este recorrido emerge una institucionalidad
signada por más continuidades que rupturas bajo una clara lógica de path dependence1.
Por ello, en esta clase, se presentan en primer lugar las características principales del
origen federal del Estado argentino; particularmente, una breve referencia al proceso de
conformación federal del Estado y sus efectos en la distribución territorial del poder
político. En segundo lugar, se presenta el mapa socioeconómico provincial, recuperando
sus raíces históricas y describiendo sus variaciones hasta hoy. En ese marco, se introduce
la relevancia del esquema federal de distribución de recursos fiscales en la Argentina,
acompañando esa descripción con un sucinto repaso de su evolución histórica.
Finalmente, se caracteriza el escenario de distribución de recursos fiscales hacia 1988,
con énfasis en el escenario abierto por la última ley de coparticipación de impuestos
sancionada.
Como desarrollan Gibson y Falleti (2004) fueron “los conflictos interregionales los que
determinaron simultáneamente el equilibrio de poder entre el gobierno nacional y las
provincias, así como entre las provincias [y el federalismo alcanzado] fue menos una
lucha en torno a cómo un poder nacional debe dominar a los gobierno locales; sino que
ante todo fue la resolución de la lucha en torno a la dominación de una(s) provincia(s)
sobre otras” (: 227).
Esa asimetría está en la base de la organización del Estado nacional, tal lo presentado. Si
bien el modelo agroexportador “volcó rápidamente el balance económico y demográfico
en favor de las provincias [rioplatenses], la forma en que se insertaron los sectores
económicos de la periferia argentina dentro de la economía nacional varió mucho” (Balan
1978: 7-8) desde situaciones de desaparición temprana, por la competencia de los
productos importados o del litoral, hasta sectores que se modernizaron y crecieron
rápidamente orientados a abastecer el mercado interno. Por ejemplo, y vinculados a las
políticas de fomento antes mencionadas, lograron insertarse funcionalmente en el modelo
el sector azucarero en Tucumán y la actividad vitivinícola en Mendoza y San Juan (Balan
1978: 7-8). Estos ejemplos constituyen los inicios de lo que se denomina economías
regionales. Sin embargo, en todas las jurisdicciones, el Estado nacional garantizaba,
especialmente en las provincias periféricas y despobladas, acciones territoriales de
infraestructura, servicios públicos, dependencias públicas, etc. (Cao 2007). Como
consecuencia, “las oligarquías provinciales […] a menudo consolidaron su poder sólo con
los recursos que directa o indirectamente generaba la penetración del Estado nacional”
(Balán 1978: 7).
Las políticas económicas hacia mediados del siglo XX revirtieron levemente esta tendencia,
en especial las políticas de promoción industrial, pero no lograron revertirla. En
consecuencia, el mapa actual de la desigualdad regional continúa marcando las mismas
fronteras en los niveles de desarrollo. Fundamentalmente, su persistencia se sostiene
“debido a la enorme desigualdad relativa preexistente y a las fuertes diferencias en los
valores absolutos, [que] no llegan a modificar el perfil de la alta concentración productiva
regional” (Gatto y Cetrángolo 2003:16). Así a más de cuatro décadas de una clásica, y hoy
aún utilizada, calificación de Nuñez Miñana (1972) 5 la situación relativa de la mayoría de
las jurisdicciones no ha variado significativamente. A modo ilustrativo se presentan algunas
variables en el siguiente cuadro.
Cuadro 1
Indicadores seleccionados de asimetría horizontal
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Información del Censo Nacional 2010 y encuestas específicas del
INDEC- MECON.
En términos de población, se observa que más de dos tercios se concentran en las cinco
provincias avanzadas, lo cual tiene importantes efectos en cuanto a elecciones de distrito
único (como las presidenciales), aunque morigerada por la sobrerrepresentación territorial
legislativa, como se analizó en la sección anterior. Más intensa aún es la concentración
de la actividad económica de este grupo de provincias representando casi el 80 por ciento
del producto bruto geográfico; frente al 20 por ciento que acumulan las diecinueve
provincias restantes. Esta desigualdad se traduce también en la participación de esas cinco
provincias en el total de las exportaciones.
Cuadro 2
Recursos corrientes del gobierno nacional 1889-1929 (en %)
Para sintetizar las variaciones en los recursos fiscales federales que recibieron las provincias
durante el período se presenta el Gráfico 1. Si bien en él se observa que la tendencia fue
ascendente, la evolución de los recursos coparticipables presenta etapas de retroceso (1936-
1940/ 1980-1983) y etapas de estancamiento (1966-1972). Asimismo, los puntos azules
expresan el impacto de estos recursos en los ingresos corrientes provinciales, donde desde
1960 representan el 40 por ciento, en promedio, de los ingresos corrientes totales de las
provincias (propios más nacionales).
Gráfico 1
Participación provincial en los recursos coparticipables 1935-1983 (en %)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de Raimundi y Tilli (1996: Anexo, Cuadro A.3) y Pírez (1986: 176-178,
181).
Para dar cuenta de las variaciones en la distribución secundaria –en términos regionales,
debido a la falta de información desagregada 9- se presenta el Cuadro 3. Como podrá
advertirse, aun sobre la tenue primacía de un criterio devolutivo, la tendencia será al
incremento de la participación de las provincias con menor desarrollo relativo (regiones
Noreste y Noroeste). Un momento significativo en ese sentido fue la presidencia de
Arturo Frondizi (1958-1962) quien incrementó los recursos coparticipables a provincias
-y dentro de la distribución secundaria, a las provincias de menor desarrollo relativo-
como estrategia para obtener el apoyo de los gobiernos provinciales neoperonistas
(Benton 2003: 120).
Cuadro 3
Distribución secundaria de recursos coparticipables 1935-1980 (en %)
Para completar este recorrido por la trayectoria histórica del federalismo fiscal argentino
es necesario indagar el período que se abre en 1973 con el Decreto-Ley 20.221. Esta
norma, sancionada durante el gobierno de facto de Lanusse (diez días después de las
elecciones donde triunfó Héctor Cámpora) constituyó un salto significativo en términos
de descentralización de recursos fiscales federales.
Un contexto de grave crisis fiscal a inicios de la década del setenta obligó a un esquema
de transferencias de emergencia para las provincias mediante Aportes del Tesoro
Nacional (ATN). Este mecanismo de emergencia fue ganado terreno frente a los recursos
distribuidos por coparticipación, pasando del 7,5 por ciento en 1970, al 56,8 por ciento en
1971 y al 88,3 por ciento en 1972; como consecuencia “el tesoro nacional pasó de financiar
2,4% del gasto provincial en 1970 al 24% en 1972” (Saiegh y Tommasi 1998: 29). Esta
situación precedente obligó a la revisión del esquema de transferencias.
El avance excepcional para las provincias que significó el acuerdo alcanzado puede
interpretarse como una forma de “atar las manos” al futuro gobierno peronista, limitando
los recursos disponibles para el gobierno nacional (Eaton 2001: 15). Congruente con la
hipótesis de la importancia del régimen político como variable explicativa, esta reforma
en el marco del inminente retorno democrático incrementaba los costos de transacción de
potenciales cambios en la distribución de recursos fiscales federales que perjudicara a las
provincias.
Como quiebre del recorrido previo, el esquema de reparto fiscal federal de 1973 tiene
tres características sobresalientes:
1. Fue la primera norma que reguló en un único marco legal todo el sistema de
coparticipación federal.
2. Fue la primera vez que se asignó una participación porcentual primaria de igual
participación para la Nación y las provincias (48,5 por ciento) y el 3 por ciento
restante destino a un Fondo de Desarrollo Regional 10.
3. Relevancia dada al carácter solidario o redistributivo en los coeficientes de
distribución secundaria, a partir de la incorporación del indicador brecha de
desarrollo 11, según el cual se distribuía un 25 por ciento de la masa secundaria.
Asimismo, es relevante recordar que una de las políticas implementadas para revertir a
favor del Estado nacional el equilibrio fiscal fue la transferencia a provincias de la
educación primaria y de los hospitales en 1978. Si bien significó en el mediano plazo una
variación del gasto público de 5 puntos porcentuales, tuvo un impacto marginal en la
participación del Estado nacional dentro del gasto público.
Gráfico 2
Evolución del gasto público provincial y nacional* 1960-1989 (en %)
Cuadro 3
Recursos tributarios provinciales según fuente 1980-1988 (en % del PBI)
Cuando se produjo la crisis de este Plan en 1987, se torció el poder a favor de los gobiernos
provinciales que acordaron con la Nación una ley que, por primera vez, establecía
un coeficiente de distribución primario provincial superior al coeficiente del nivel nacional.
Este proceso de negociación y sus resultados apoya la hipótesis según la cual las variaciones
en los coeficientes primarios de distribución dependen de la fortaleza del Ejecutivo nacional;
en tanto cuando se debilita las provincias logran incrementar su participación, mientras que
recuperar su participación (o cede menos recursos) cuando tiene fortaleza política (Eaton
2001: 17).
El impacto porcentual de la variación entre ambos regímenes fue muy heterogéneo, tanto
en términos devolutivos como solidarios. Así, las provincias con alta participación en el PBG
(ver cuadro 1) presentan variaciones muy dispares. Por ejemplo: Buenos Aires mostró una
pérdida de 8,21 puntos porcentuales, mientras que Santa Fe y Córdoba una mejora de 14,90
y 16,82 puntos porcentajes, respectivamente. Respecto al criterio solidario, se observa que
provincias como Formosa y Santiago del Estero presentan incrementos muy disímiles.
Formosa casi duplica su participación mientras que Santiago del Estero la incrementa en
menos del 25 por ciento. Como vemos, son erráticas variaciones de los coeficientes
provinciales descartando que haya prevalecido un federalismo solidario o devolutivo.
Las limitaciones del equilibrio fiscal federal que abrió la Ley 23.548 se hicieron presentes
rápidamente. La crisis fiscal desatada tras el fracaso del Plan Austral marcó sus primeros
límites, introduciendo cambios formales en el régimen. Luego, en el marco de la
hiperinflación, se incorporaron cambios informales.
Respecto a los cambios formales, en 1988 se sancionaron dos leyes que modificaron
inmediatamente el régimen de coparticipación. En el marco de la crisis del sistema
previsional, la Ley 23.549 tuvo como objetivo “el saneamiento de la situación fiscal
federal mediante la creación del impuesto a los combustibles con afectación a la seguridad
social, la instrumentación del ahorro obligatorio y la modificación de los impuestos a los
débitos bancarios [y] a las ganancias [entre otros]” (Lousteau 2003: 73). Cinco meses
después, se sancionó la Ley 23.562 que creó el Fondo Transitorio para financiar
Desequilibrios Fiscales Provinciales, con el objetivo de asistir a las provincias con
necesidades financieras. Para financiarlo el gobierno nacional creó nuevos impuestos:
sobre los cigarrillos (8 por ciento), sobre los intereses y ajustes de depósitos a plazo fijo
en moneda nacional o extranjera (2,2 por ciento) y sobre la transferencia de títulos
públicos (entre el 5 y el 7,5 por mil).
En las próximas clases nos concentraremos en los principales cambios a este régimen que si
bien continúa formalmente vigente hasta la actualidad, lo hace completamente desdibujado.
A modo de resumen, en esta clase reconstruimos brevemente los principales hitos del
proceso de formación y consolidación del federalismo argentino, para mostrar como su
constitución estuvo marcada por fuertes asimetrías regionales que consolidaron una matriz
centralista en lo económico y descentralizada en lo político. La solución encontrada para
incluir (conteniendo) a la hegemónica provincia de Buenos Aires implicó la creación de un
poder nacional fuerte, y su condición de posibilidad recayó en la centralización de los
recursos aduaneros. Hasta 1930 ese equilibrio fiscal federal resultó política y
económicamente viable, cuando la crisis económica potenció un incipiente proceso de
ampliación de las potestades tributarias nacionales hacia impuestos internos; lo que generó
tensiones con los estados provinciales.
Federalismo Fiscal
Alumna Marisol Dutrey
Actividad clase 11
Estimado Profesor y compañeros, dejo mi aporte a la clase 11
Con respecto a la consiga, la cuidad de Buenos Aires posee un importante
crecimiento económico social y de sostenibilidad ambiental, es importante a
comparación de otras jurisdicciones por ejemplo promover la inclusión social y
mejorar el medio ambiente, autonomía fiscal que las transferencias que haga el
gobierno central donde hay asimetrías horizontales y hay distintas necesidades
con respecto a las provincias, hay asimetrías horizontales unas más que otras.
La ciudad autónoma de Bs As presenta niveles más elevados de desarrollo
económico, ya que su ingreso per cápita es más alto, presenta niveles de
inclusión social más altos, y también la sostenibilidad ambiental. “Los
desequilibrios macroeconómicos y la crisis previsional han sido causas de las
dificultades que dominaron en Argentina en los últimos años, se requiere un
federalismo flexible que atienda las diferentes demandas de cada provincia y se
pueda adoptar a las cambiantes circunstancias de la economía argentina”
(Centralogo- Giménez 2004). CABA tiene el primer lugar en índice de desarrollo
sostenible mientras que le siguen Chubut, Mendoza, San Luis y Neuquén,
Santiago del Estero en el 24. CABA el 0,761 de crecimiento económico, 0,776 en
inclusión social y 0,840 en sostenibilidad ambiental. Vemos que se generan
inequidades y desigualdad de los recursos, no es lo mismo hablar de educación,
salud o defensa por ejemplo. Las posibilidades de mejorar los servicios sociales
descentralizados están delimitadas por el grado de desarrollo socioeconómico y
el financiamiento de cada provincia.
Saludos,
Son correctos varios de los puntos, pero la consigna buscaba que tomaran
alguna provincia y analizar su recorrido...
Jorgelina Doino:
En el caso de la Provincia de Santa Fe, en general siempre fue una de las provincias más
favorecidas por el régimen de coparticipación ya que como se muestra en el cuadro 4 de la clase,
cuenta con un coeficiente de distribución secundaria de 5.07 puntos, solo por debajo de Buenos
Aires. Aparte la provincia fue desde un principio una de las mayores participantes del PBI (6%
año 20013 según cuadro 1) con su producción agrícola y ganadera.
En los últimos años, su participación en el PBG ha aumentado con respecto al PBI, como lo
muestra el siguiente gráfico de los Informes Productivos Provinciales del Ministerio de Hacienda.
(ISSN 2525-023X AÑO 2 - N 14).
Sin embargo, en este último año, según un artículo del sitio de noticias locales “Rosario Plus”
“La coparticipación federal destinada a las provincias del país y la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires creció entre 39,7% y 48,9% en el último año, pero tomando la inflación interanual del país,
solo el distrito a cargo de María Eugenia Vidal no quedó en rojo. Por su parte, Santa Fe quedó
en la última posición del ranking de distritos que reciben el dinero distribuido por el Estado
nacional.” Explica además que “las provincias de Córdoba, Santa Fe y San Luis registraron el
menor crecimiento, debido a que no forman parte del esquema de restitución anual de 3 puntos
porcentuales de la pre coparticipación del 15% de ANSES”.
Pero por lo que puede observarse en los datos de los portales económicos como el de la Bolsa
de Comercio, esta situación se repite en todas las provincias donde la coparticipación cayó, a
excepción de la provincia de buenos Aires.
Con respecto a los indicadores del Desarrollo Humano sostenible establecidos por el PNUD,
Santa Fe, tiene altas tasas de ingreso per cápita, en relación a otras provincias, sin embargo, esto
no asegura que la distribución del ingreso sea equitativa, ya que hay sectores de mucha pobreza.
Si observamos el IDSP en Argentina por jurisdicción (PNUD:2016), Santa Fe está en el puesto 10,
dentro de las provincias promedio del país y se evidencia un índice de inclusión social que va en
disparidad respecto al índice de crecimiento económico, lo que podría justificar en algún sentido
la desigualdad que existe entre los distintos sectores de la población, en general entre los
sectores agroexportadores y la industria y los trabajadores.
La provincia de Santa Fe se, al igual que las demás provincias, se vio altamente perjudicada
durante la década de los 90 con la trasferencia de la educación secundaria y terciaria y los
centros de salud de la Nación a la Provincia. En esta década cayó en detrimento la calidad y
cantidad de los servicios sociales cuyos gastos no pudieron ser afrontados por el gobierno
provincial. Sin embargo, luego de 20 años de un proyecto de planificación a largo plazo, esta
situación se ha revertido parcialmente, ya que las mejores prestaciones se encuentran en la
ciudad de Rosario, quedando el resto de la provincia en situación de desigualdad.
https://www.rosarioplus.com/ensacoycorbata/Coparticipacion-Santa-Fe-fue-la-provincia-
masperjudicadaen-el-ultimo-ano-20190711-0010.html
https://revistalabolsa.com.ar/coparticipacion-federal-2019-cayo-en-todas-las-provincias-
menos-en-bs-as/
Introducción
Objetivos específicos
Que los estudiantes:
En esta clase nos proponemos recorrer el proceso de desdibujamiento del último régimen
de coparticipación sancionado. Tanto desde la perspectiva de la eficiencia -
imposibilidad de previsión y medición total- como desde una perspectiva política -
estructuras de poder en tensión y pugna- la crisis de 1988 y el modelo económico que
buscó superarla, llevaron a la renegociación del equilibrio fiscal federal cuya dinámica y
resultados se mantienen hasta la actualidad. Justamente, y en el marco de infructuosos
intentos por modificar formal e integralmente al régimen, el equilibrio alcanzado mostrará
una fuerte estabilidad, prolongándose hasta la década actual.
Para ello, luego de analizar los principales hitos de la década del´90 que configuraron
el conocido “laberinto de la coparticipación”; se caracteriza la salida del régimen de
convertibilidad y el modelo económico de desarrollo impulsado en 2002. Se analizan los
débiles esfuerzos en promover instituciones fiscales federales de coordinación que
expresen el aprendizaje de la década anterior y describe los efectos del modelo post
devaluación. Este análisis constituye la base para abordar, en la clase siguiente, el impacto
cuantitativo de este laberinto en el equilibrio fiscal federal y completarlo a partir del
estudio de la dinámica de dos políticas centrales: la seguridad social y el endeudamiento
provincial.
Antes de comenzar y a modo de repaso de la clase anterior, se propone mirar este breve
video:
Interesa aquí describir, en este contexto de las políticas implementadas desde el nivel
nacional una primera con fuerte efecto en el equilibrio fiscal y político federal: la
descentralización.
Como vimos en la clase anterior desde fines de los años setenta los gobiernos provinciales
fueron adquiriendo nuevas funciones a partir de un proceso de descentralización
impulsado desde el gobierno central y con un claro objetivo de saneamiento fiscal. En
1992 ese proceso se completó a través de dos normativas. Primero, la Ley de
Transferencia (Ley 24.049) y el Decreto 964/92 establecieron el traspaso de los
establecimientos secundarios y terciarios de jurisdicción nacional. Luego, Ley de
Presupuesto de la Administración Pública Nacional de 1992 (Ley 24.061, arts. 25, 26 y
27) transfirió los hospitales e institutos que dependían entonces de la Nación, junto con
el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), el Programa Social Nutricional
(PROSONU) y el Programa Políticas Sociales Comunitarias.
Sin embargo, el mismo no implicó un aumento de recursos para las provincias sino una
redistribución de lo que estas recibían por coparticipación, justificado en el incremento
de la participación provincial en la modificación de 1988 (Ley 23.548).
Gráfico 1
Evolución del gasto público según niveles de gobierno 1980-2001 (% del PBI)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales - Secretaría de
Política Económica (MECON).
Por un lado, 5 puntos porcentuales corresponden al gasto en previsión social, sin los
cuales el gasto provincial igualaría al nacional. Pero más importante aún es considerar
el peso del endeudamiento dentro del gasto nacional, ya que entre 1980 y 2001 su
participación se duplicó (2,2 por ciento y 4,4 por ciento, respectivamente).
El impacto de estos procesos reconfiguró los roles del Estado nacional y de las
provincias. La descentralización también incrementó el espacio de políticas de los
gobiernos provinciales y con ello fortaleció la dinámica federal ya que al menos en estas
áreas de políticas se instauró una dinámica de federalismo cooperativo o coordinado
(Cao y Rubins 2001). En este sentido, si bien la transferencia de servicios educativos fue
impulsada desde la Nación, los gobiernos provinciales supieron capitalizarla -a partir de
la apertura de las negociaciones y luego participando en las instancias de coordinación
federal- incrementando su poder político (Falletti 2001).
Esto también se observa en el incremento total del empleo provincial durante la década
que se explica, además, en el marco del proceso de achicamiento del Estado nacional,
a partir del cual los estados provinciales ampliaron su espacio en materia de políticas y
demandas sociales como consecuencia directa o indirecta del modelo neoliberal. En
consecuencia, se convirtieron en los principales empleadores dentro de un modelo
económico que se sostuvo con altos niveles de desempleo.
Una segunda línea de reforma con impacto en las relaciones fiscales federales fueron los
acuerdos entre la Nación y las provincias cuyo objetivo fue reducir la carga fiscal y
avanzar en las reformas pro-mercado a nivel provincial. Este fue el espíritu que animó los
dos primeros pactos fiscales firmados durante los noventa.
1. En primer lugar, autorizó al Estado nacional a realizar un recorte del 15 por ciento de la
masa coparticipable con destino a las obligaciones previsionales nacionales (cláusula
1era). Como compensación por este recorte, estableció otra detracción a la masa
coparticipable neta, esta vez bajo la forma de suma fija ($43.800.000), a ser distribuida
entre algunas provincias en concepto de Fondo para los Desequilibrios Regionales (FDR)
Adicionalmente, estableció una cláusula de garantía por un ingreso mensual mínimo de
recursos coparticipables ($725.000.000), atendiendo posibles desequilibrios fiscales
que surgieran como consecuencia de la detracción antes mencionada. Con esta cláusula
los ingresos por coparticipación correspondientes a las provincias se redujeron un 7,6
por ciento del 57,66 al por ciento al 50 por ciento.
2. En segundo lugar, la Nación se comprometió a transferir de modo automático los
recursos correspondientes al Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), al Consejo
Federal de Agua Potable y Saneamiento (COFAPyS), al Fondo de Desarrollo Eléctrico del
Interior (FEDEI) y al Fondo Vial Federal (cláusula 5ta) y a no descentralizar más servicios
sin la conformidad expresa de las provincias.
3. En tercer lugar, estableció un límite de 10 por ciento al incremento del gasto corriente
para 1993 respecto al realizado en 1992 con fondos coparticipables (cláusula 4ta). Estos
puntos fueron cumplidos en su totalidad por ambos niveles de gobierno, excepto el
último que fue cumplido únicamente por la Ciudad de Buenos Aires, Corrientes, Chaco,
Entre Ríos y Salta (Tommasi 2002).
El grado de avance en los puntos b y c del acuerdo fue muy desigual, aunque para fines
de la década todas las provincias habían privatizado algún servicio y/o banco. La
distribución territorial de ese avance desigual resulta ilustrativa de la alianza que
sustenta el federalismo argentino. Del grupo de provincias avanzadas, sólo en Mendoza
el avance de la reforma fue parcial, mientras que en las otras cuatro se avanzó poco o
nada. Por el contrario, en casi la totalidad de las provincias intermedias y rezagadas
(cuatro de cinco y siete de ocho, respectivamente) el avance fue de parcial a muy
extendido. Finalmente, en las provincias de la categoría baja densidad, dos de seis
avanzaron en ese proceso (para mayor detalles de la situación de cada provincia se
recomienda ver Esteso y Cao 2001, Banco Mundial 1996, Tommasi 2002, Pírez y Cao
2002).
Para impulsar estas reformas sorteando posibles resistencias provinciales tanto de sus
elites políticas como de los sectores sociales perjudicados por las mismas- y legitimar los
cambios en el status quo que estos pactos implicaron en el régimen de coparticipación,
comenzaron a cobrar mayor relevancia mecanismos de distribución de recursos fiscales
ad-hoc de carácter discrecional.
Como vimos en la clase pasada, este tipo de transferencias habilitan mayores márgenes
de maniobra para quien las asigna ya sea en la determinación de los montos, los
participantes (es decir, ¿a quiénes?), las condiciones y los tiempos en que se
efectivizaban. Dado su carácter de negociaciones bilaterales refuerzan el federalismo
ejecutivo.
Una mayor rentabilidad política del intercambio entre recursos fiscales nacionales y
apoyo político de las provincias con mayor peso político-institucional relativo constituye
el argumento principal en muchos de los trabajos que analizaron el federalismo fiscal en
los noventa (Tommasi 2002, Remmer y Wibbels 2000, Gibson y Calvo 2000, entre otros).
Asimismo, esos trabajos recuperan las asimetrías horizontales como facilitadoras de esta
dinámica, en tanto una menor porción de recursos fiscales nacionales (en términos
absolutos) tiene un impacto fiscal mayor en estas provincias dado su menor tamaño –en
términos relativos- de sus economías y presupuestos (Cao 2007). De allí que sean más
redituables estos acuerdos que promover una reforma integral de la coparticipación.
Cuadro 1
Distribución secundaria de mecanismos fiscales compensadores seleccionados
* Fondo de Desequilibrios Regionales ** Aportes del Tesoro Nacional Fuente: Elaboración propia en base a los datos de Tommasi (2002: 21-
22) y Rappoport (2006: 66-67).
En tanto el Fondo de Desequilibrios Regionales constituyó una suma fija a distribuir
entre algunas provincias marcó una diferencia porcentual de hasta 6 puntos entre las
provincias de Santa Cruz o Chubut (que recibieron $ 3 millones) frente a las provincias
de Santa Fe o Córdoba (que recibieron $ 500 mil). Considerando esos recursos en relación
a los recursos por coparticipación de 1994, observamos que para Santa Cruz y Chubut
representaron un 2,3 por ciento y para Santa Fe y Córdoba un 0,07 por ciento. Es decir,
si bien en términos absolutos representaron cinco veces más recursos a favor de las
provincias patagónicas, respecto de la coparticipación la relación fue de treinta veces. Por
otro lado, la pérdida fiscal producto de la reducción de la alícuota del Impuesto a la
Nómina Salarial fue financiada directa o indirectamente por la Nación, por ello es aquí
considera como una transferencia cruzada. La misma implicó extremos entre provincias
de 12 puntos (Chaco o Formosa frente a Buenos Aires).
Para analizar el impacto adicional de este mecanismo sobre los recursos coparticipados,
basta observar los casos de Jujuy y Córdoba con una participación similar en la
distribución de los ATN (2,7 y 2,8 por ciento, respectivamente), pero de impacto
diferencial considerando los recursos que recibían por coparticipación (2,8 y 0,9 por
ciento, respectivamente).
Al igual que con el régimen de seguridad social, dada la relevancia de este tema para las
relaciones fiscales federales será analizado en detalle en la próxima clase.
Sin embargo, aquí queremos señalar que en un contexto fiscal restrictivo la principal
salida que encontraron las provincias fue el endeudamiento; imponiendo una fuerte
restricción a la provisión de bienes y servicios ya que el pago por servicios de la deuda se
efectuaba en forma automática. Considerando el peso del endeudamiento en términos de
coparticipación afectada, para fines de los ´90 sólo siete provincias presentaban menos
del 50 por ciento de la coparticipación afectada al pago de la deuda. Ese alto impacto del
endeudamiento sobre la coparticipación constituyó un punto fundamental en las
posiciones que los gobiernos provinciales tuvieron frente a los Compromisos Fiscales I
y II. Aquellas provincias con un menor nivel de compromiso (por ejemplo, Buenos Aires,
La Pampa, Santa Cruz) se opondrán más fuertemente a estas iniciativas del Poder
Ejecutivo Nacional.
El gobierno electo en 1999 presionó por un acuerdo con los gobernadores previo al inicio
de su gestión el cual se concretó con la firma del Compromiso Federal I en 1999.
Cuatro son los puntos centrales de este acuerdo. En la clase de hoy abordaremos los tres
primeros, el cuarto será trabajado la clase próxima.
Quince de las veintitrés provincias estaban bajo gobernaciones peronistas y contó con
mayoría legislativa en las dos cámaras del Congreso Nacional luego de la elección de
octubre de 2005. Asimismo, en especial desde esa elección, desplegó una estrategia de
alianzas políticas con otros sectores (especialmente gobernadores e intendentes de la
Unión Cívica Radical y organizaciones y movimientos sociales) en un contexto de
profundización de la territorialización partidaria y división interna de los principales
partidos políticos (Bonvecchi y Giraudy 2007).
Como decíamos, la modalidad de los pactos pierde relevancia, para abrir paso a intentos
de reforma más integrales. En ese marco, se analiza la propuesta del Régimen Federal
de Responsabilidad Fiscal como un intento por construir un marco institucional más
amplio y estable de coordinación fiscal federal.
Este pacto, sancionado en agosto 2004 (Ley 25.917) buscó llenar un vacío institucional y
sus principales disposiciones se agrupan en tres dimensiones: transparencia y gestión
presupuestaria, gestión del gasto y gestión del endeudamiento.
Respecto a la gestión del gasto, estableció que su tasa de incremento nominal no podía
superar la del crecimiento económico y otros aumentos sólo serían autorizados
incorporando una mayor recaudación de fuente de financiamiento Tesoro Nacional o
Rentas Generales. Este punto generó controversias en dos sentidos. Por un lado, se
argumentaba que atar el crecimiento del gasto al crecimiento económico, reforzaba la
“prociclicidad” del primero (Centro de Estudios Federales, 2005: 3). Por otro, se señalaba
que, previamente, era necesaria una nueva ley de coparticipación, principal fuente de
recursos de la mayoría de los gobiernos provinciales.
Resumen
A lo largo de las más de dos décadas de vigencia del último régimen de coparticipación
sancionado, observamos numerosos y sustantivas modificaciones formales e informales
al esquema. Esas modificaciones cristalizan un equilibrio fiscal primario estable, sobre la
base de tres características novedosas que incrementan los costos de transacción del
régimen de coparticipación.
Por otro lado, la crisis del federalismo fiscal de los noventa no se tradujo en un aprendizaje
que se plasmara institucionalmente. En ese sentido, la mejora de las cuentas fiscales
provinciales posdevaluación respondió mejor a la hipótesis de los efectos positivos del
crecimiento económico y su impacto en los ingresos públicos, que a la efectividad del
Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal como mecanismos de coordinación.
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gobierno y administración “Construyendo el Estado Nación para el crecimiento y la
equidad” Ciudad de Buenos Aires, agosto
Disponible en:
http://www.claudiabernazza.com.ar/ssgp/html/biblioteca/federalismo/HCao_4CongArg
AP.pdf
ACTIVIDAD CLASE 12
Mire con atención el video y responda las consignas:
1. Identifique al menos 2 de los actores que intervienen, señale algunas
características de su pertenencia institucional (partido político, jurisdicción,
cargo distinto al de constituyente en ese momento, por ejemplo, Diputado,
Senador, etc.) y relacione esas características con sus posicionamientos.
2. Identifique un punto de la discusión que se vinculen con las temáticas vistas
en las clases 10 a 13.
¿A qué tipo de visión del federalismo fiscal responden las posiciones sobre ese
punto elegido?
¿A qué de visión del federalismo fiscal responden las posiciones sobre ese punto
elegido?
Visto desde el federalismo fiscal podemos decir que ambos actores comulgan con un
“enfoque de alianza” dado que privilegian la gobernabilidad y los acuerdos políticos por
encima de la eficiencia económica en abstracto. El Convencional Márquez lo pone de
manifiesto al solicitar la incorporación de ambas cámaras al proceso de aprobación de las
contribuciones, lo que implica construir un afiatado sistema de alianzas.
Alejandro Labado
FORO:
Actividad - clase 12
Friday, 18 de October de 2019, 19:07
Mire con atención el video y responda las consignas:
Para ello, va la siguiente ayuda con en el primer punto de la actividad, para animarlos.
https://www.ellitoral.com/index.php/id_um/205714-infografia-multimedia-asi-estaba-
conformada-la-convencion-constituyente-de-1994-25-anos-de-la-reforma-politica.html
Y además, de yapa, ver a actores políticos actuales allá por 1994 y gracias a los medios
digitales, conocer el funcionamiento interno (muy distinto al actual) de encuentros
institucionales claves.
Juan Carlos Romero en 1994, Senador Nacional por Salta y miembro del
Partido Justicialista, senador hasta 1995 y luego gobernador de Salta por tres
periodos consecutivos desde 1995 a 2007 con ideas neoliberales.
Cristina Fernández de la provincia de Santa Cruz, en 1994 en el partido
justicialista, y diputada provincial en la provincia de Santa Cruz, fue elegida
representante por su provincia a la convención Nacional Constituyente, advierte
todos los convencionales de las provincias sobre la redacción del artículo en
donde se refiere a los impuestos con asignaciones específicas que le da
desventajas a las provincias al no ser coparticipables a todas las provincias.
- Identifique un punto de discusión que se vinculen con las temáticas
vistas en las clases 10 a 12.
· La redistribución de los ingresos por medio de una ley de coparticipación,
caracterizada por la centralización tributaria.
· Los recursos que luego son distribuidos entre los niveles de gobierno,
según lo establecido en leyes y pactos y con libertad respeto a los gastos. Esto
con un criterio según lo considere el sistema como una necesidad o un gasto,
puede ser devolutivo o redistributivo, este último promueve un tipo de
federalismo solidario.
Marisol.
Jorgelina Doino.
Gonzales:
Contribuciones previstas coparticipables excepto las que tenga asignación específica total o
parcialmente.
1ª parrafo
Cristina Figueroa: 1ª párrafo aclarado por separado: contribuciones directas: aprobada con el
voto de la mayoría absoluta. Propone suprimir las asignaciones específicas; no exceptuar las
asignaciones específicas de la masa coparticipable. La comisión no aprueba.
Aguad: Contribuciones previstas en este inciso con excepción de la parte o el total de las
asignaciones contenidas en ellas son coparticipables: no se acepta.
Ortiz Pellegrini: Fijar una regla general. Las contribuciones previstas en este inciso son
coparticipables. Con excepción de la parte o el total que tengan asignaciones específicas. La
comisión de redacción no acepta.
Batagiòn 260: Punto de mayor importancia de la cláusula federal. Reconocerles a las provincias
sus ámbitos tributarios propios de la CN 1853. Los impuestos directos son competencia
excluyente de las provincias y que solamente pueden ser ejercidos por la nación. Propone
corregir esta realidad, de modo que impone las contribuciones directas por tiempo
indeterminado (0.16.29) Esto es un avasallamiento de las potestades provinciales. Modificar la
constitución de modo que las provincias recuperen las potestades en materia de impuestos
directos.
Propone una mayoría absoluta de la totalidad de los miembros con el propósito de exhibir que
las provincias exigen en esta reforma que la nación se remita al origen de la constitución de 1853
y no imponga contribuciones directas que son facultades de las provincias, solamente en
condiciones de excepcionalidad y por un tiempo determinado.
Es la única manera de que a través del senado las provincias tengan opinión sobre las urgencias
de la nación sobre las urgencias y necesidades de establecer contribuciones directas.
Las contribuciones previstas en este inciso son todas coparticipables. También rechazan las
asignaciones específicas.
Marín: Las asignaciones específicas tienen ahora disposición expresa que da trasnparencia a las
mismas. No se acepta la modificación propuesta.
Ibarra: Articulo 96 2do párrafo: no se pudo sustituir la voluntad del plenario sobre la redacción
de la redacción.
Aguad: Asignaciones Específicas: todo el impuesto o el total o parcial que tenga asignación
específica.
Valdez: una ley convenio sobre la base de acuerdos entre nación, provincias y buenos aires
instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones garantizando la automaticidad
en la remisión de los fondos.
Marín: La comisión no lo considera conveniente como es una ley convenio solo puede sancionar
las provincias.
Ibarra: Frente grande y Unidad Socialista. Ley convenio sobre la nación, provincia y bs as
instituirá … Ciudad de bs as no serán detraídos de los asignados a las provincias. Que la ciudad
de bs as tenga potestad para discutir, pero sin afectar los porcentajes.
Batallon: interbloque de partidos provinciales: Ley convenio, sobre la base de acuerdo entre la
nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones
garantizando la automaticidad en la remisión de estos fondos. Los que pudieren corresponder a
la ciudad de bs as no serán detraídos de los asignados a las provincias.
Ley convenio: rige en materia coparticipable y se construye sobre una base de acuerdos, nación
- provincias.
Podrán asignarle fondos a la ciudad de bs as sin detraer los recursos de las provincias. Que los
recursos de la ciudad de bs as salgan del porcentaje de la participación primaria de la Nación.
Esta solicitud esta aceptada por que no integra la ley convenio y la nación se hace cargo.
Ortiz: Ley convenio entre nación y provincias excluyendo a la ciudad de bs as. Art 110bis Ciudad
Estado.
Aprobado Párrafo 2: 94 “Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre Nación y las
Provincias, instituirá a regímenes de coparticipación de estas contribuciones garantizando, la
automaticidad en la remisión de los fondos.”
Párrafo 3:
“La distribución entre la nación, las provincias y la Ciudad de Bs as y entre estas, se efectuará.”
Sugiere poner en segundo lugar “Ciudad de Bs As.” Ya que no tiene posibilidad de imposición.
Ciudad de bs as pertenece al ámbito de distribución primaria. No se acepta el cambio.
Saravia Toledo: Agregar: “La coparticipación a distribuir entre las provincias, no podrá ser menor
al 55%” Ley 23.548. Garantía mínima para asegurar la coparticipación de las provincias. No se
acepta.
Herber: Opocisiòn a que se emplee la expresión “Ciudad de Buenos Aires”, sino que sea Capital
Federal. Ya que puede modificarse la capital de la Naciòn.
CLASE 13
Objetivos específicos
Gráfico 1
Resultado financiero (con y sin privatizaciones)
provincial (1990-2001)
- en millones de pesos corrientes-
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias
(MECON).
Hasta 1992 las provincias lograron disminuir sus desequilibrios, mientras que
en 1995 los efectos de la Crisis del Tequila marcaron el primer punto crítico.
Superada esa crisis, dos factores ayudaron a alcanzar un nuevo equilibrio. Si
bien se hicieron ajustes en el gasto, más significativos fueron los ingresos
extraordinarios por privatizaciones entre 1996 y 1997. En consecuencia, los
ingresos por privatizaciones facilitaron en 1997 el único equilibrio de la década.
Luego, el déficit volverá a incrementarse, duplicando los niveles observados
durante la Crisis del Tequila.
Cuadro 1
Indicadores seleccionados de deuda pública
provincial
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias
Con este acuerdo como marco, entre 1993 y 1997 se transfieren 10 sistemas
previsionales provinciales más la Caja previsional de entonces Municipalidad
de Buenos Aires 3. El siguiente cuadro presenta datos relativos a las provincias
que participaron de este proceso.
Cuadro 2
Provincias que transfirieron sus sistemas
previsionales a la Nación
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de Dirección Nacional de Políticas de la Seguridad Social
(Ministerio de Trabajo) y Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias (Ministerio de Economía).
• 1992 (Decreto 879/92 y Ley 24.130): detracción del 20 por ciento del
Impuesto a las Ganancias y 15 por ciento de la masa coparticipable bruta.
• 1996 (Ley 24.699): detracción del 21 por ciento de los gravámenes a las
naftas, del 100 por ciento a otros combustibles y una suma fija de $120
millones anuales del Impuesto a las Ganancias.
• 1999 (Ley 25.239): detracción del 100 por ciento del Impuesto Adicional
sobre los Cigarrillos.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de las Leyes 23.548, 23.966, 24.130, 24.699, 24.977, 25.239 y el
Específicamente, señala:
“El Estado Nacional financiará con recursos provenientes de Rentas Generales los
déficits globales de los sistemas previsionales provinciales no transferidos hasta la
fecha del presente convenio en función de los regímenes actualmente vigentes; como
los de aquellos sistemas que arrojen déficit previsional originados en forma individual
(personal civil, docente, policial, etc.). Las cajas continuarán administradas por las
respectivas provincias […] quienes armonizarán en un plazo de 180 días sus sistemas
integrados de jubilaciones y pensiones para sus beneficiarios futuros en función de las
pautas nacionales en cuanto al régimen de aportes y contribuciones, así como de los
requisitos para acceder a beneficios en el futuro.
Volviendo a nuestro momento inicial, el pacto fiscal de 1999 establecía pautas muy
generales para su implementación: no reglamentaba de forma unificada los criterios
y plazos a partir de los cuales las provincias avanzarían en la homologación, ni la
condicionalidad de la transferencia nacional en función de esos avances. Por el
contrario, estas pautas y precisiones se han fijado en cada uno de los acuerdos
bilaterales firmados.
Por parte del gobierno nacional, las transferencias comenzaron en 2000 y se han ido
incrementando no sólo por la incorporación de nuevas jurisdicciones, sino a medida
que las necesidades fiscales de algunos regímenes se incrementaban. Para finales de
la década llegaron a representar el 20% del gasto provisional de esas jurisdicciones,
compensando en muchos casos la pérdida por coparticipación. Si bien los
porcentajes son muy disímiles en muchas de ellas llegó a representar casi el 40% de
lo que reciben por coparticipación (Santa Cruz- 2007) o el 25% (Córdoba 2005). Sin
embargo, dada la imposibilidad de acceder a información sobre los déficits de estos
sistemas previsionales no nos es posible determinar el grado de cumplimiento por
parte de la Nación de los montos de compensación. Justamente, eso dio inicio a las
demandas de algunos distritos.
Por el lado de los gobiernos provinciales, tal como se desprende del artículo 12 del
pacto de 1999, se comprometían en un plazo de 180 días a homologar sus regímenes
previsionales al régimen nacional. A modo de ejemplo, se ofrece en el siguiente
cuadro la información para algunas provincias.
Cuadro 3
Características de regímenes previsionales
provinciales
Social: http://www.santacruz.gov.ar/prevision/index.php (Santa Cruz), Ley Nº 8732 (Entre Ríos) y Ley Nº 4044 (Chaco).
Uno de estos casos es el de provincia de Córdoba una de los más resonantes en conflicto
con la Nación en el marco de estos acuerdos, y que fuera la base, junto con los casos de
Santa Fé y San Luis, en el fallo de la Corte Suprema de noviembre de 2015.
Entre otros aspectos, la provincia avanzó en el incremento de las edades de retiro pasando
de 55 a 60 años para las mujeres y 58 a 65 años para los varones; en la eliminación de las
jubilaciones de privilegio para cargos electivos, de la compensación de falta de años de
edad con exceso de años de servicios y de los reajustes por reingreso; así como también,
modificó el método de cálculo del haber inicial tomando en consideración el promedio de
las últimas 48 remuneraciones actualizadas sujetas a aportes (Gobierno de Córdoba,
2009). El único aspecto sustancial comprometido que no fue cumplido es la reducción de
las contribuciones y aportes, en donde la provincia señala que esos recursos adicionales
se destinan a un Fondo Compensador con el que financia los aspectos no armonizados de
su régimen previsional.
En este marco la provincia sostiene que el Gobierno Nacional no había cumplido con el
total de las transferencias y este, por su parte, desconocía la deuda y argumenta que las
transferencias correspondientes fueron realizadas y que los defasajes se deben a que “en
2007, Córdoba generó su propio régimen de movilidad jubilatoria, y si bien en el ámbito
nacional no existía, esto demuestra que “no fue la Anses la que cambió el criterio”” (El
Litoral, 16/10/09). Con ello el Estado Nacional apunta al Fondo Compensador, antes
mencionado, que permite al gobierno Cordobés acordar acuerdos jubilatorios diferentes
a los que establece el sistema nacional.
Como resultado de esta, y otras demandas, en noviembre de 2015 la Corte Suprema falla
a favor de las provincias. El fallo, específicamente, declara inconstitucional la detracción
del 15% sobre los impuestos coparticipados que se realiza para financiar a la Anses, en el
caso de las provincias de San Luis, Santa Fe y Córdoba. La Corte interpreta que entre el
año 1992 y 2005 dicha detracción ocurrió con acuerdo de las provincias, pero desde 2006
ésta se habría efectuado en forma unilateral por parte de la Nación. Por ende, el fallo
también incluye la devolución a las provincias de los recursos descontados entre 2006 y
la actualidad.
El fallo señalaba que el Estado Nacional extendió a partir del 1° de enero de 2006 el plazo
de esa deducción de manera unilateral mediante el dictado de la ley 26.078, cuyo artículo
76 hoy es declarado inconstitucional; ya que la misma no había sido adherida por las
provincias. Para 2016, significaba $13.800 millones, pero considerando que las otras 21
provincias se acoplarían a la demanda significaban cerca de $ 73.000 millones y alrededor
de unos $ 80.000 por lo adeudado.
En ese marco, en mayo de 2016 la Nación y las provincias firmaron un acuerdo para,
entre otros puntos, la devolución en forma progresiva y escalonada de ese 15 por ciento
de la coparticipación durante los años 2016, 2017, 2018, 2019 y 2020, a razón de 3 por
ciento anual, y cuya entrada en vigencia está pendiente de ser refrendado por el Congreso
Nacional y las legislaturas provinciales.
A modo de resumen, presentamos en esta clase dos mecanismos que han sido
centrales a la hora de construir el laberinto de la coparticipación: las deudas
provinciales y el régimen de seguridad social. Su análisis permite entenderlos como
mecanismos de transferencias cruzadas en el equilibrio fiscal federal en tanto
compensan las pérdidas por coparticipación. Pero, lo hacen por mecanismos más
informales y bilaterales. Por un lado, analizamos cómo la seguridad social –en
particular la demanda de recursos del régimen nacional- fue ganando protagonismo
en el laberinto, luego potenciado por el traspaso de los regímenes previsionales de
algunas provincias. Esa dinámica generó una situación de asimetría entre
provincias. Aquellas que a partir de este proceso se desprendieron de las mismas, y
con ello de los déficits que generaban, recibían indirectamente una transferencia
fiscal de la Nación. Como consecuencia de ello, las provincias que no habían logrado
traspasar sus sistemas incrementaron las presiones para obtener compensaciones
por parte del gobierno nacional que restituyera ese equilibrio. Ese conflicto,
atravesó toda la gestión kirchnerista y constituye parte del primer acuerdo Nación
Provincias de la actual gestión del PRO. Por su parte, el análisis del endeudamiento
provincial muestra cómo funcionan las percepciones de un último garante ante una
situación de crisis – en este caso, el Estado nacional - en sistemas de distribución de
bolsa común, como es el de coparticipación. Su resolución también mostró el
predomino de los poderes ejecutivos en la dinámica de coordinación y negociación
del federalismo fiscal local y concentró el poder de negociación a favor del Estado
nacional, al convertirse en el principal acreedor de las deudas provinciales.
Bibliografía