Stepan Democracia y Federalismo
Stepan Democracia y Federalismo
Stepan Democracia y Federalismo
Alfred Stepan1
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de 1975 sobre federalismo, citado con frecuencia, afirma que Canad, Estados
Unidos, Yugoslavia y la Unin de las Repblicas Soviticas responden todos a
sus criterios de federalismo y clasifica a Estados Unidos y a Yugoslavia como
perteneciendo ambos al subtipo federalismo centralizado. Incluir a Yugoslavia
y Estados Unidos en la misma categora analtica diluye diferencias, ms que
significativas, entre las estructuras y dinmicas de poder de los dos sistemas
polticos3.
3
Por ejemplo, es precisamente porque Yugoslavia no era un sistema democrtico que su
sistema cuasi-federal ha podido funcionar en forma pacfica hasta tanto el Partido-Estado jug
un rol clave en la conduccin del pas. Una vez que las elecciones comenzaron a generar un
poco de vida en aqul sistema federal inerte e incompleto, el sistema comenz a fragmentarse.
Este punto es clave para el anlisis comparado del federalismo. Si se excluye el caso alemn
de una nacin en dos estados durante 1989, en Europa del Este existan 8 estados no
democrticos de los cuales 5 eran unitarios y 3 con algunas caractersticas cuasi-federales. Los
5 estados unitarios permanecen como tales en 1997 mientras los 3 estados cuasi-federales se
han transformado en 22 pases independientes muchos de los cuales funcionan como
etnocracias mayoritariamente no democrticas.
2
mantener esa unidad en condiciones democrticas era necesario dar vida a
una federacin. Ambedkar, les dice a los miembros de la Asamblea que el uso
del trmino Unin es intencional y que la Comisin redactora ha querido hacer
explcito que si India debiera convertirse en una federacin, tal federacin no
sera el resultado de un acuerdo entre los estados para unirse en una
federacin y, por lo tanto, no siendo la federacin el resultado de un acuerdo,
ningn estado tendr el derecho de escindirse de ella, por lo tanto, an si el
pas y el pueblo fueran divididos en estados diversos por razones de
conveniencia administrativa, el pas permanecera como una entidad integral, el
pueblo, un solo pueblo, que vive bajo una misma conduccin que deriva de una
sola fuente4 .
3
antes de la cada del Muro de Berln, existan dos importantes lneas de
investigacin que nos deberan haber ayudado a reflexionar sobre la compleja
relacin existente entre democratizacin y (pluri) nacionalidad. En 1983, Ernest
Gellner public Nations and Nationalism, el mismo ao se public otro clsico
moderno sobre nacionalismo, Imagined Communities: Reflections on the
Origins and Spread of Nationalism de Benedict Anderson. En 1986, se publica
la compilacin de ODonnell, Schmitter y Whitehead, la obra en cuatro
volmenes de Transitions from Authoritariam Rule6 que contribuy a crear el
sector de la transitologa
4
existan mbitos de autonoma y soberana jurisdiccional y legislativa
garantizadas constitucionalmente. En segundo lugar, debe existir una unidad
poltica estatal caracterizada por un organismo legislativo electo por toda la
poblacin del Estado Federal y que dispone de mbitos decisionales y
legislativos garantizados constitucionalmente.
5
electorales (constituencies) han mantenido separados los intereses de quienes
gobiernan (Riker, 1982: 250).
6
todas las cuestiones esenciales para mantener la unidad del pas. Los medios
adoptados por la Constitucin son tres: un nico sistema judicial; uniformidad
en las leyes fundamentales, tanto civiles como penales; un aparato burocrtico
que, en puestos importantes, sea comn a todo el pas. Ambedkar contina
subrayando la distincin entre el modelo americano de divisin de poderes que
permite un gobierno dividido a nivel central y el modelo de India de fusin de
poderes que requiere a nivel central al menos la mayora de una coalicin de
partidos. La forma de gobierno americana es presidencial () al contrario, la
Constitucin de la India introduce un sistema parlamentario. Los dos sistemas
son profundamente diferentes. El ejecutivo americano no es parlamentario, o
sea, no depende de la existencia de una mayora en el Congreso () Un
ejecutivo de tipo parlamentario depende, en cambio, de la mayora en el
Parlamento y debe renunciar en el momento en el que disminuye la confianza
de la mayora de los miembros del parlamento (India Constituent Assambly,
1951: 124).
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instituciones y de valores, histricamente precarios, hay razones para creer que
un estado democrtico con un bajo grado de eficacia tendr menores
posibilidades de durar que una democracia con un grado medio o alto de
eficacia. All donde sea posible, se debera entonces evitar la creacin de
instituciones de gobierno para el demos nacional y para los demos
subnacionales que hagan particularmente difcil lograr la eficacia.
8
Para una discusin de esta dimensin del pensamiento poltico americano ver, Goodin (1996).
9
Si en un sistema federal se debiera requerir una sper mayora para todas las decisiones,
entonces algunas condiciones de partida podran ser mucho mejor que otras. Por ejemplo, si
las condiciones de partida implican una gran desigualdad (como era la esclavitud en el sur de
los Estados Unidos) esto acrecienta los problemas potenciales ms que en un sistema federal
caracterizado por una igualdad social y econmica difusa.
8
legislacin no sea bloqueada pero sea aprobada a travs de decretos
gubernamentales, con amplio sostn popular. En trminos de eficacia esta
situacin puede ser tanto negativa como positiva. No obstante, no facilita la
consolidacin democrtica que, en cambio, es favorecida cuando la aprobacin
de las leyes tiene lugar al interior del proceso legislativo democrtico y no al
exterior de ste10.
10
Dos posibles argumentaciones en contra de la tesis que intento sostener en este artculo
Brasil es un caso extremo en el continuo demo-vinculante- son que el Presidente Fernando H.
Cardoso, democrtico reformista en el cargo desde 1995, raramente ha sido bloqueado en el
proceso de implementacin de medidas de reforma debido a que: a) ha hecho uso de decretos
presidenciales y b) la mayor parte de la legislacin presentada por l al Congreso -no bajo la
forma de decreto- ha sido aprobada (Figueiredo y Limongi, 1997). Sin cuestionar los datos del
trabajo citado, dos observaciones. Primero, el hecho de que el Presidente Cardoso, que aspira
a consolidar las instituciones democrticas en Brasil, deba aprobar a travs de decretos tantas
leyes que gozan de consenso popular y que son cruciales para la eficacia del gobierno es un
modo impropio de mejorar los valores democrticos de la libertad, igualdad y la eficacia. Bajo la
conduccin de un presidente menos comprometido con la democracia, el elemento demo-
restrictivo del federalismo brasilero contribuira a la formacin de lo que O Donnell llama una
democracia delegativa. La segunda observacin es de naturaleza metodolgica (y poltica).
Es necesario evaluar si los lderes polticos tienen tanto capital y recursos polticos. Si un fuerte
grupo vencedor de minora se opone a muchas de las propuestas del ejecutivo popular,
entonces ste sabr ser parsimonioso en las medidas que pueden aprobarse con el apoyo de
esas minoras. Desde esta perspectiva metodolgica qu es ms importante? El hecho de
que la mayor parte de la legislacin que el Presidente propone al Congreso es aprobada o bien
que, a causa de lo l considera un grupo vencedor paralizante, el Presidente decide no
proponer al Congreso la mayor parte de las medidas que deseara aprobar? En base a las
entrevistas que he realizado a los ministros al inicio del gobierno de Cardoso y dos aos
despus, sostengo que la segunda secuencia es la polticamente significativa.
9
el federalismo y la democracia podra, para ciertas etapas incluirse en esta
categora (Suberu 1997). Se puede pensar tambin en el debate sobre
federalismo y Unin Europea, forma democrtica sobre la que se debate tanto
en estos aos. En fin, si quisiramos identificar algunos pases que no son ya
estados democrticos pero que si lo llegaran a ser probablemente elegiran un
sistema federal entonces deberamos agregar tambin a Mxico, Indonesia y
China a la lista de los pases para los cuales el anlisis del federalismo es
central para el estudio de los posibles modelos de transicin democrtica11.
10
preocupacin de cmo evitar los peligros del populismo democrtico. Desde
este punto de vista, las teoras de Riker de la eleccin individual y de la
democracia se unen en Liberalism against Populism: A Confrontation between
the Theory of Democracy and the Theory of Social Choice (1982).
11
de vista analtico, una decisin que requiere de la unanimidad es coherente con
la soberana absoluta de los miembros individuales desde el momento en que
no puede ser tomada ninguna decisin contrario al inters de ellos. Riker tiene
razn cuando afirma que desde la Convencin de Filadelfia emerge algo
nuevo. Aquello que surgi fue una frmula para vincular constitucionalmente
todas las unidades de la federacin de modo tal que la salida (lexit) se hiciera
constitucionalmente imposible o muy difcil. De all que la unanimidad no es
ms requerida para las decisiones obligatorias. Si hay entonces una dicotoma,
sta es entre alianzas y confederaciones por un lado y sistemas federales por
el otro. Si el lector acepta esta revisin de la dicotoma de Riker, podemos
proceder con el argumento.
12
unitario, en todos los sistemas federales el demos a nivel central debe aceptar
una agenda cerrada ya que algunos mbitos son constitucionalmente pre-
establecidos a sus respectivos poderes legislativos locales (Dahl, 1989).
13
que es de competencia del gobierno de las unidades subnacionales o del
gobierno nacional son constantemente mviles. La definicin de los lmites es
por lo tanto ms importante y mucho ms difcil en un sistema federal que en
un sistema unitario. De hecho, otro importante actor poltico que no deriva su
poder de decisin de un control peridico de parte del demos o incluso de los
demos el poder judicial- juega con frecuencia en un sistema federal un rol
mucho ms relevante que en un sistema unitario.
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Una de las razones de la extraa muerte del federalismo en la moderna
teora democrtica se debe al hecho de que ha sido el principal terico del
federalismo el que lo ha matado. El razonamiento que est detrs de los juicios
de Riker es que l entiende a las decisiones colectivas como derivadas
fundamentalmente de un agregado de preferencias individuales. En un modo
estilizado podramos decir que considera las preferencias agregadas como
inherentemente inestables y esencialmente incoherentes. La democracia
encarna un desequilibrio introducido por las preferencias. Las preferencias
determinan las demandas. Las instituciones traducen las preferencias en
polticas. Por lo tanto, son las preferencias la explicacin fundamental de los
resultados en poltica pblica. Y, en base a esta lgica, Riker afirma que las
instituciones federales son como mximo una variable interviniente y
relativamente poco importante.
15
marco de dos aos. Correctamente entendido, los vectores del nuevo
institucionalismo y los vectores de la eleccin racional individual, en el caso de
los sistemas federales, podran apuntar en la misma direccin o sea hacia el
statu quo.
16
voto. Es posible tambin encontrar modelos para-constitucionales y de
comportamiento poltico importantes en grado de mitigar o exacerbar la
capacidad de una mayora nacional de llevar a cabo polticas. Mientras cada
uno de los factores individuales mencionados tiene un impacto sobre la
capacidad legislativa del demos, aquello que es, en verdad, importante es
cmo estos factores interactan entre s de modo que puedan impedir
sistemticamente la capacidad de una mayora potencial de alterar el statu quo
o facilitar la capacidad de una mayora de aprobar decisiones generales que se
estimen como necesarias para la calidad de la democracia y para un proceso
decisional eficaz. En este artculo focalizar en cuatro variables, tres de las
cuales son constitucionales, mientras una, la ms importante, es una prctica
para-constitucional de los partidos polticos. Las cuatro variables y las hiptesis
que se relacionan con su respectivo potencial demo-restrictivo son las
siguientes:
17
El ejemplo ms conocido y el modelo ms emulado de federalismo
democrtico es el que se constituy en la Convencin de Filadelfia en 1787.
Pero el modelo americano tiene caractersticas que no son esenciales para el
federalismo democrtico. De hecho, se podra sostener que el modelo
americano, en cuanto modelo, debera ser expuesto a un debate y ser objeto
de negociaciones y desafos. Una caracterstica problemtica del modelo
americano se relaciona con la composicin de la Cmara Alta.
15
Para una discusin ptima sobre cmo y por qu se arrib a estos compromisos, vase Swift
(1996) y Riker (1987 a).
16
El ndice de desigualdad de Gini mide el grado de desigualdad entre variables. El ndice igual
a 0 indica plena igualdad mientras igual a 1 indica el mximo de desigualdad (que significara
en este caso que un solo estado tiene todos los representantes).
18
representantes refleja bastante bien la densidad demogrfica de cada uno: 12
bancas para Viena; 12 para Austria Inferior, 10 para Austria Superior, 4 para
Carintia; 5 para el Tirol; 3 para Burgenland y otros tantos para Voralberg
(Europa World Year BooK, 1990: 405).
17
Para una discusin sobre este grave problema de mala distribucin de bancas en la Cmara
Baja, vase el excelente trabajo de Mainwaring (1998). La estimacin de 115 diputados para
San Pablo en 1997 fue realizada por el Profesor Fleischer (Universidad de Brasilia).
19
7. 2. Prerrogativas de Poltica (Policy) a la Cmara Territorial
Un sistema federal tiene sentido slo si las subunidades tienen algn rol
en la aprobacin o modificacin de leyes que inciden directamente sobre el
funcionamiento de las federaciones. Esto es particularmente cierto para los
sistemas federales multinacionales y multiculturales. Los poderes legislativos
sobre cuestiones culturales como la lengua, la religin o la educacin
representan una de las razones de fondo de la existencia de los sistemas
federales multinacionales.
En Brasil, la relacin entre las dos variables implica que los estados que
representan slo el 13% de los electores tienen el 51% de los votos en el
Senado. Este pequeo grupo de senadores deben, por lo tanto, ser tratados
con la deferencia del patronage y el intercambio de favores dado que se trata
de un grupo que puede, en teora, bloquear la ejecucin de las polticas
sostenidas por los senadores que presentan el 87% de la poblacin.
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desproporcional tenga poderes de decisin de polticas iguales a las asignadas
a una Cmara proporcional. No veo, por ejemplo, ningn problema serio en el
hecho de que la segunda cmara en Alemania (Bundesrat) sea tratada en
modo injusto o no democrtico por sus limitadas prerrogativas en Polticas. El
Bundestag, prximo a la plena proporcionalidad representa a todos los
electores alemanes y tiene el poder exclusivo de elegir y remover el canciller.
El famoso voto de desconfianza constructiva se expresa slo en la Cmara
Baja. Igualmente, la Segunda Cmara tena, en principio, el poder de voto para
casi un tercio de las leyes federales relacionadas directamente a cuestiones
relevantes para los Lnder18.
18
Casi 50 aos luego de la promulgacin de la ley fundamental, el Bundesrat hoy aprueba
entre el 55 y el 60% de toda la legislacin federal. Esto es para compensar el hecho de que el
federalismo alemn ha devenido con el tiempo ms centralizado y administrativo.
Recientemente, los Lnder han obtenido el derecho de votar sobre algunas cuestiones
vinculadas a la integracin federal en la Unin Europea.
19
Sobre el federalismo alemn y en particular sobre el contexto constitucional conocido como
Bundestreue (con frecuencia traducido como federal trust o comity), vase Villiers 1995.
21
podra incluso considerar de no incluirlos como pases federales. No obstante,
si se aplica la definicin de Dahl (segn la cual la federacin es un sistema en
el cual las competencias de la unidades locales estn constitucionalmente
preestablecidas por la autoridad del gobierno nacional) Espaa y Blgica son
sin duda sistemas federales a causa de la tercera variable (la cual se trata ms
adelante), relativa al poder de las unidades locales que es bastante consistente
en ambos pases. Swenden aclara que uno de los aspectos distintivos del
federalismo belga es su naturaleza de comunidad plurinacional y multicultural
que combina entre s caractersticas federales y consociativas. En base al
ndice de Gini, la Cmara Alta de Blgica obtiene en la base de datos de
Stepan-Swenden la ms prxima a la plena representacin proporcional. El
Senado Belga, incluso debe aprobar o dar su voto favorable a las
modificaciones constitucionales y los acuerdos internacionales y a todas las
leyes que se relacionan con la estructura de las instituciones federales y la
organizacin judicial del pas. Pero las modificaciones a la constitucin o las
leyes que se relacionan con la estructura federal o los estatutos culturales de
las comunidades requieren de una mayora calificada. Todas las enmiendas
constitucionales requieren una mayora de 2/3 en ambas Cmaras. Todas las
leyes o las enmiendas constitucionales vinculadas a cuestiones idiomticas no
slo requieren los 2/3 sino tambin una mayora al interior de cada grupo
cultural en el parlamento. Vale la pena recordar que en estas ocasiones ambas
cmaras se subdividen en base a las lneas idiomticas. Algunos crticos han
subrayado que no hay necesidad de un sistema federal fuertemente bicameral
desde el momento que la tcnica de la mayora calificada se aplica incluso en
la Cmara Baja (Swenden, 1997).
22
Intervenciones federales de esta naturaleza se discuten en el articulo
155 de la Constitucin espaola. Para poder tener lugar tales intervenciones
deben satisfacer cuatro condiciones. En primer lugar, el gobierno debe
formalizar en una propia resolucin la violacin constitucional o de la conducta
anticonstitucional que atribuye a la subunidad. En segundo lugar, el gobierno
central debe transmitir esta resolucin a la subunidad por escrito, requiriendo
una respuesta formal en mrito. Tercero, si el gobierno considera inadecuada
la respuesta recibida puede demandar a la Cmara Alta de votar la intervencin
federal. Cuarto, para que la intervencin pueda realizarse la Cmara Alta debe
expresarse con el favor de la mayora absoluta de los propios miembros. Este
conjunto de procedimientos habilita que haya espacio para tratativas y mutuos
ajustes durante el desarrollo del proceso. En los primeros 19 aos de la
Constitucin espaola no se ha verificado ninguna intervencin en base al
artculo 155, creo que es correcto afirmar que la Cmara Alta juega una funcin
apropiada de limitacin del demos contra la intervencin federal.
En los ltimos aos, incluso, una serie de factores entre ellos las
reiteradas demandas dirigidas por la Corte al Gobierno central con la invitacin
a hacer de dominio pblico los varios pasajes que habran motivado la
intervencin, el creciente nmero de gobiernos de minora a nivel central y el
mayor peso coalicional de los partidos locales provinciales- ha hecho del
recurso al Presidents Rule ms difcil y controvertido21. Si se limita nuestro
anlisis al nico poder de veto de la Cmara Alta, se puede afirmar que la
dimensin federal de la democracia indiana podra ser mejorada si fuese
requerida una mayora absoluta de la Cmara Alta para el recurso al
Presidents Rule.
21
Para la historia y la evolucin reciente del Presidents Rule en India, vase Marwah (1995) y
Mozzomdar (1995).
23
A diferencia de la primer variable (el principio de representacin en la
Cmara Alta), la segunda relacionada con las competencias legislativas de la
Cmara Alta no es cuantificable. Creo, no obstante, que la evidencia de
naturaleza cualitativa presentada consienten, tal como aparece en la tabla N 2,
a colocar a los 5 pases considerados en el continuo demo-restrictivo.
22
Sobre cmo el concepto de semi-lealtad puede contribuir a la cada de una democracia,
vase Linz (1978).
24
An en este caso, respecto a los tres componentes, Brasil resulta el pas
ms demo-restrictivo. Un decepcionado ex ministro de planificacin, Jos Serra
autorizado economista y ex Senador votado con un consenso electoral sin
precedentes en la historia del Brasil- ha afirmado a propsito de la Constitucin
de 1988 no se trata de una verdadera constitucin sino de una ley social,
poltica y econmica23. El texto constitucional se ocupa, de hecho, de una
enorme cantidad de cuestiones: programas de pensiones; rgimen de bienes
pblicos y de bienes de propiedad extranjera; impuestos especiales para el
desarrollo de proyectos regionales; criterios de reparticin de ingresos fiscales;
estados y comunas, y as sucesivamente hasta el ms mnimo detalle24. Tales
cuestiones trascienden el alcance de la legislacin ordinaria. Para modificar
cualquiera de estas materias es necesario el voto favorable del 60% de todos
los miembros (ausentes incluidos) en dos vueltas, en ambas cmaras. En un
pas grande como un continente, en el que incluso en la Asamblea
constituyente la tasa media de inasistencia superaba el 30%, se trata de un
objetivo prohibitivo. A decir verdad, tal procedimiento de enmienda de la
constitucin es ms fcil que la prevista en Estados Unidos pero la constitucin
americana es mucho ms parsimoniosa.
25
como Brasil que, durante 1993, tena una tasa de inflacin anual superior al
2000% un modelo tal de parlisis inducida estructuralmente -o de
implementacin a costos tal altos- se traduce en una enorme limitacin a la
capacidad del gobierno para desarrollar una planificacin fiscal coherente y de
realizar las reformas consideradas necesarias.
27
Para un anlisis pionero sobre la Constitucin de 1988 y el poder de los gobernadores,
vase Abrucio (1996)
26
puede descentralizar sin que la ciudadana a nivel central pierda
constitucionalmente el poder legislativo y de control.
27
con xito a favor de una constitucin ms demo-restrictiva en grado de proteger
los derechos de los estados. El censo de 1991 indica que India tiene ms de
3.000 lenguas madres reconocidas legalmente. Existen 33 lenguas diferentes,
cada una de las cuales es hablada al menos por un milln de personas. Entre
1956 y 1996, en un modo relativamente consensual, se redefinieron los limites
de la mayor parte de los estados indianos y, en seguida, un proceso de
creacin de nuevos estados tribales comenz en el Nordeste. En trminos
polticos es justo reconocer que la supervivencia de La India como la
democracia plurinacional y multicultural ms grande del mundo ha sido
facilitada por la estructura constitucional del sistema federal. La estructura
demohabilitante del federalismo ha permitido a la mayora del centro
responder a las demandas de una siempre mayor autonoma lenguistica y
cultural de las minoras de los estados. Si la India fuese un estado unitario, ni la
mayora ni las minoras habran tenido a su disposicin esa flexibilidad
constitucional.
28
presidencial, entonces, los incentivos estructurales en grado de favorecer
partidos nacionales son bastante limitados. Los Estados Unidos y ahora
tambin Brasil son sistemas de este segundo tipo (Mainwaring, 1998)29.
29
Conclusiones
30
Para un tratamiento pionero de la cuestin sobre derechos colectivos vs. derechos
individuales, vase Kymlicka (1995). Para una fuerte argumentacin sobre el hecho de que los
derechos de grupo son una precondicin de los derechos individuales, vase, Raz (1986) Para
una aguda discusin poltica y filosfica de tales cuestiones en India, vase Bhargava (1994).
31
Al contrario, si el estado unitario pero plurinacional de Sri Lanka luego de la independencia
hubiese dado vida a una federacin para mantenerse unidos con un estado de lengua Tamil
en el norte del pas la actual situacin de violencia tnica y el colapso democrtico
probablemente no hubiese sido tal. Para un anlisis de la construccin poltica de la identidad
polarizante en Sri Lanka, vase Bose (1995).
32
Datos sobre la lealtad y la identidad para sostener la democracia en India estn incluidos en
una muestra de prxima publicacin a cargo de Singh y Yadev, del Center for the Study of
Developing societies (Delhi). Los resultados preeliminares estn incluidos en India Today
(1996) Vase, Kumar (1997) y Singh (1997).
30
ANEXO
(+ representacin + desproporcionalidad)*
Blgica Austria India Espaa Alemania Canad Australia Rusia Suiza USA Brasil Argentina
Indice 0.015 0.05 0.10 0.31 0.32 0.34 0.36 0.43 0.45 0.49 0.52 0.61
GINI
31
Tabla N 3- Atribuciones Constitucionales de Poltica a subunidades nacionales,
Menor Mayor
32