Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay

RAZÓN DE RELATORÍA

Se deja constancia que en la sesión del Pleno Administrativo y Jurisdiccional no presencial que
realizó el Tribunal Constitucional el 14 de mayo de 2020, se votó el Expediente 00019-2018-
PI/TC, aprobándose por unanimidad el proyecto de sentencia presentado por el magistrado
ponente Miranda Canales, con el fundamento de voto del magistrado Blume Fortini y el voto
en fecha posterior del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera.

Conforme a lo previsto en el segundo párrafo del artículo 48 del Reglamento Normativo del
Tribunal Constitucional, modificado por la Resolución Administrativa 056-2020-P/TC,
publicada el 25 de abril de 2020 en el diario oficial El Peruano, el Pleno del Tribunal
Constitucional, por acuerdo tomado en la sesión no presencial del 28 de mayo de 2020, autorizó
que se publiquen el texto de la ponencia y los votos mencionados supra, que serán suscritos por
los magistrados en su oportunidad para su notificación.

Lima, 2 de junio de 2020

Flavio Reátegui Apaza

Secretario Relator
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PLENO JURISDICCIONAL

Expediente 0019-2018-PI/TC

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

14 de mayo de 2020

Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE SATIVO C. MUNICIPALIDAD PROVINCIAL

DE CONCEPCIÓN

Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Municipal
024-2016-CM/MPC, que aprueba la creación de la Municipalidad del Centro
Poblado de Huancamachay

Magistrados firmantes:

SS.

LEDESMA NARVÁEZ

FERRERO COSTA

MIRANDA CANALES

BLUME FORTINI

RAMOS NÚÑEZ

SARDÓN DE TABOADA
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 3

TABLA DE CONTENIDOS

Norma impugnada Parámetro de control

Constitución Política del Perú:

Ordenanza Municipal 024-2016-CM/MPC — Artículo 102, inciso 7

Ley 27972, Ley Orgánica de

Municipalidades

I. ANTECEDENTES

A. PETITORIO CONSTITUCIONAL

B. DEBATE CONSTITUCIONAL

B-1. DEMANDA

B-2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

II. FUNDAMENTOS

§1. CUESTIÓN PREVIA

§2. INCONSTITUCIONALIDAD INDIRECTA, BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD Y

PARÁMETRO DE CONTROL

§3. PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD Y CONFLICTOS TERRITORIALES

§4. AUTONOMÍA DE LOS GOBIERNOS LOCALES PARA LA CREACIÓN DE CENTROS

POBLADOS

§5. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA ORDENANZA 024-2016-CM/MPC

III. FALLO
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 4

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 14 días del mes de mayo de 2020, el Tribunal Constitucional, en sesión
del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Ledesma Narváez (presidenta),
Ferrero Costa (vicepresidente), Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de
Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de
voto del magistrado Blume Fortini. Se deja constancia que el magistrado Espinosa-Saldaña
Barrera votará en fecha posterior.

I. ANTECEDENTES

A. PETITORIO CONSTITUCIONAL

La demanda de inconstitucionalidad de fecha 10 de agosto de 2018, presentada por Teódulo

Santos Arana en representación de la Municipalidad Provincial de Satipo de la Región Junín,
pretende que se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal
024-2016-CM/MPC, la cual aprueba la creación de la Municipalidad del Centro Poblado
Huancamachay en la provincia de Concepción.

Por su parte, con fecha 5 marzo de 2019, la Municipalidad Provincial de Concepción, a través
de su procurador público, contesta la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus
extremos.

B. DEBATE CONSTITUCIONAL

Las partes presentan los argumentos sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la

disposición impugnada que se resumen a continuación.

B-1. DEMANDA

Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:

— El demandante señala que, con la creación de la Municipalidad del Centro Poblado de

Huancamachay, a través de la Ordenanza Municipal 024-2016-CM/MPC, se han vulnerado
las competencias de demarcación y delimitación territorial que corresponden al Congreso de
la República y al Poder Ejecutivo, establecidas en el inciso 7 del artículo 102 de la
Constitución.

— De igual forma, la creación del referido centro poblado se ubica territorialmente en la

provincia de Satipo. Por lo tanto, ha trasgredido los límites territoriales ya existentes entre las
provincias de Satipo y la Concepción en la región Junín, establecidos en la Ley de Creación
de la Provincia de Satipo, Ley 15481.

— Argumenta que, si bien los artículos 79 y 128 de la Ley 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades (LOM), facultan a los gobiernos provinciales a crear centros poblados, esta
potestad debe ejercerse en el marco de las competencias establecidas en la propia LOM y los
límites territoriales existentes.
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 5

— Por otro lado, refiere que la ordenanza cuestionada no ha establecido sus límites territoriales
ni su ubicación territorial, lo que trasgrede los incisos del 1 al 5 del artículo 128 de la LOM y,
de manera indirecta, la Constitución, puesto que no respetó las exigencias para crear centros
poblados.

— Finalmente, el demandante adjunta el Reporte 41-2018-GRJ-GRPPAT/GAT, emitido por la

Subgerencia de Acondicionamiento Territorial del Gobierno Regional de Junín, del que surge
que, de acuerdo con la información censal del INEI, entre 1993 y 2007, los centros poblados
de Huancamachay y Ullimarca se encuentran en el distrito de Pampa Hermosa, provincia de
Satipo (foja 28 del expediente).

B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA

Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda son los siguientes:

— Alega que la norma impugnada no resulta inconstitucional, puesto que se enmarca en la

facultad de los gobiernos locales para la creación de centros poblados atribuida por los
artículos 128 y 129 de la LOM.

— De igual manera, refiere que los artículos 128 y 129 de la LOM le otorgan la potestad de crear
y establecer los límites de la municipalidad de los centros poblados que se encuentren en su
circunscripción territorial.

— Además, señala que la ordenanza cuestionada ha cumplido las exigencias estipuladas en la

LOM para la creación de las municipalidades de centros poblados. Así, a través de la norma
impugnada, se ha establecido el régimen de organización interior, las funciones que se
delegan, los recursos que se les asigna, y sus atribuciones administrativas y económicas
tributarias.

— Finalmente, manifiesta que la ordenanza impugnada ha cumplido lo establecido en el artículo

129 de la LOM, puesto que fue aprobada con el voto mayoritario de los concejeros
provinciales. Asimismo, agrega que consta en el expediente de creación del centro poblado
de Huancamachay y que existe comprobada necesidad de servicios locales en el centro
poblado.

II. FUNDAMENTOS

§1. CUESTIÓN PREVIA

1. Puede advertirse que, si bien la presente demanda fue interpuesta y admitida a trámite
como un proceso de inconstitucionalidad —puesto que se cuestiona una norma con rango
de ley—, desde una perspectiva material, plantea la existencia de un conflicto de
competencias entre las provincias de Concepción y Satipo derivado de la creación del
centro poblado de Huancamachay como parte de la provincia de Concepción.
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 6

2. De ahí que la presente controversia tramite como un proceso de inconstitucionalidad de

acuerdo con lo establecido en el artículo 110 del Código Procesal Constitucional, en
cuanto establece que “si el conflicto versare sobre una competencia o atribución
expresada en una norma con rango de ley, el Tribunal declara que la vía adecuada es el
proceso de inconstitucionalidad”.

3. Teniendo en cuenta ello, el Tribunal entiende que la validez constitucional de la

Ordenanza 024-2016-CM/MPC está supeditada a que la competencia ejercida por la
Municipalidad de Concepción sea compatible con la Constitución y las normas de
desarrollo constitucional referidas a la creación de centros poblados.

§2. INCONSTITUCIONALIDAD INDIRECTA, BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD Y

PARÁMETRO DE CONTROL

4. De conformidad con el artículo 75 del Código Procesal Constitucional, la infracción

contra la jerarquía normativa de la Constitución puede ser i) directa o indirecta, ii) de
carácter total o parcial, y iii) tanto por la forma como por el fondo.

5. La infracción directa se produce cuando la norma legal resulta contraria a lo establecido

o prohibido, expresamente, por una disposición constitucional. Así, el parámetro de
control que permitirá verificar la constitucionalidad del dispositivo legal se reducirá única
y exclusivamente a la norma fundamental.

6. En cambio, en el caso de la inconstitucionalidad indirecta, se requiere recurrir a

disposiciones de rango legal por cuanto la regulación específica de la materia en
controversia no fue abordada en la Constitución, sino por normas legales aprobadas de
conformidad con el marco dispuesto por aquella.

7. En casos como estos, el análisis de constitucionalidad no puede basarse en un mero juicio

de compatibilidad directa entre la norma cuestionada y la Constitución, sino que su
análisis requerirá que se verifique su conformidad con una norma legal perteneciente al
parámetro o bloque de constitucionalidad.

8. Estas disposiciones, del mismo rango que la controlada, a las que se debe recurrir para
resolver el caso se denominan “normas interpuestas”. Estas últimas conforman un
esquema trilateral, donde el parámetro de control está constituido por la propia
Constitución y la norma interpuesta, en tanto que la ley o norma con rango de ley es la
disposición objeto de control.

9. De lo expuesto se deduce que, si la disposición impugnada no resulta conforme

directamente con la norma interpuesta, será indirectamente contraria a la Constitución.

10. El contenido específico de la ordenanza no se encuentra regulado por la Constitución. El

artículo 194 de la norma fundamental se limita a establecer que los gobiernos locales
gozan de autonomía política, y el diseño de las funciones y atribuciones que habrán de
ponerse a cargo de cada una de estas instancias subnacionales se deriva en el legislador.
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 7

11. Como ya se ha puesto de relieve, la autonomía de los gobiernos locales no supone que
estos actúen de modo independiente o autárquico, sino que lo hacen en el contexto de las
leyes y los planes nacionales, conforme se encuentra constitucionalmente ordenado por
el artículo 195 de la norma fundamental.

12. Con la Constitución y las normas interpuestas se estructura lo que se denomina el “bloque
de constitucionalidad”, el cual operará como parámetro de control de la disposición
impugnada.

13. En consecuencia, la validez constitucional de la Ordenanza Municipal 024-2016-

CM/MPC se encuentra supeditada a la Constitución y a las demás normas que conforman
el bloque de constitucionalidad respecto de las competencias de los gobiernos locales para
la creación de centros poblados.

§3. PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD Y CONFLICTOS TERRITORIALES

14. De los artículos 200, inciso 4, y 202, inciso 1, se desprende que es competencia del
Tribunal Constitucional conocer en única instancia la acción de inconstitucionalidad, la
cual procede contra leyes y normas con rango de ley que contravengan la Constitución
por la forma o el fondo.

15. Por otra parte, en el inciso 7 del artículo 102, la Constitución establece que el Congreso
de la República tiene la atribución de aprobar la demarcación territorial a propuesta del
Poder Ejecutivo.

16. Con la aprobación de la Ley 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial, se

desarrolló la regulación y el procedimiento de delimitación territorial, así como los
órganos competentes que actúan en dicho ámbito.

17. En efecto, en el artículo 5, se indica que son organismos competentes en asuntos de

demarcación territorial los gobiernos regionales, las entidades públicas y la Presidencia
de Consejo de Ministros (PCM), el cual, a través de su Secretaría de Demarcación y
Organización Territorial, funge como el órgano rector del Sistema Nacional de
Demarcación Territorial.

18. En este procedimiento, la PCM, a través de la Secretaría de Demarcación y Organización

Territorial, plantea la demarcación y definición de las circunscripciones político-
administrativas. El Poder Ejecutivo presenta un proyecto de ley con la delimitación
territorial ante el Congreso, que, al estar facultado constitucionalmente, puede aprobar tal
propuesta.

19. De ello se desprende que no es competencia del Tribunal fijar los límites territoriales entre
las provincias de Satipo y Concepción. En todo caso, lo que le corresponde es determinar
si la Municipalidad de Concepción ha ejercido sus competencias en materia de creación
de centros poblados de conformidad con la Constitución, y las leyes que integran el
bloque de constitucionalidad que se desarrollara supra.
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 8

§4. AUTONOMÍA DE LOS GOBIERNOS LOCALES PARA LA CREACIÓN

DE CENTROS POBLADOS

20. La Constitución ha establecido que el proceso de descentralización se da, básicamente, a

través y a partir de las municipalidades, a las cuales considera como instrumentos vitales.
Por ello, es importante resaltar el papel que se asigna a los gobiernos locales, a los que no
solamente se debe concebir como entidades encargadas de enfrentar y atender los
requerimientos que se presentan en sus respectivas jurisdicciones, sino también y,
principalmente, como medios para materializar la descentralización del gobierno. Son
entidades que representan a los ciudadanos de su respectiva circunscripción territorial,
quienes a través de sufragio directo eligen a sus autoridades y por medio de los
mecanismos de democracia directa participan en las actividades de su respectivo gobierno
local.

21. Justamente, para que puedan cumplir su rol como instrumentos y expresión de la
descentralización, se les ha otorgado plena autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia (artículo 194 de la Constitución).

22. Esta autonomía otorgada a los gobiernos locales es tal que, incluso, la Constitución, en
su artículo 194, reconoce la existencia de los Concejos Municipales como órganos
normativos y fiscalizadores, y a la Alcaldía, como un órgano ejecutivo.

23. Sin embargo, la autonomía no debe confundirse con autarquía, es decir, la autonomía que
poseen los gobiernos locales no puede significar que el desarrollo normativo ejercido se
produce en un ordenamiento jurídico aislado, sino que su regulación se enmarca en un
sistema nacional armónico.

24. En efecto, la autonomía de los gobiernos locales encuentra como primer límite el
ordenamiento jurídico nacional, que funciona como marco para el uso de esta atribución.
Por lo tanto, las ordenanzas municipales emitidas deberán estar acorde con la
Constitución y las demás leyes destinadas a regular el procedimiento de elaboración de
normas y su contenido (bloque de constitucionalidad).

25. La ordenanza impugnada debe satisfacer las exigencias de la Constitución y las normas
del bloque de constitucionalidad referidas a la creación de centros poblados.

26. Ahora bien, en relación con lo mencionado supra, corresponde advertir que el Tribunal
ya ha emitido sentencias que abordan problemas sobre los conflictos territoriales entre
diferentes municipalidades y regiones, donde ha desarrollado criterios relevantes para
resolver este tipo de situaciones, por lo que es importante referirse a dicha jurisprudencia.

27. Por ejemplo, en el fundamento 5 de la Sentencia 0016-2003-AI/TC, acerca del ejercicio

de competencias por parte de gobiernos locales, el Tribunal ha indicado lo siguiente:

[…] las competencias que corresponden a una autoridad deben ser ejercidas
dentro de la circunscripción territorial correspondiente, pues, de lo contrario,
se llegaría al absurdo de pretender que los actos administrativos de una entidad
municipal pudieran vincular y obligar a las demás corporaciones municipales,
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 9

más aún cuando el artículo 194 de la Constitución no distingue entre uno u

otro gobierno municipal, así sea uno de rango provincial y el otro distrital, en
razón, justamente, del ámbito territorial dentro del cual cada uno de ellos
puede hacer uso de sus atribuciones.

28. De igual forma, en el fundamento 11 de la Sentencia 03283-2003-AA/TC, se estableció

que, al ejercer sus atribuciones normativas, administrativas o económicas, los gobiernos
locales deben circunscribirse a su territorio geográfico, lo que se conoce como la
“jurisdicción”.

29. Por consiguiente, los gobiernos locales pueden desarrollar las potestades necesarias para
garantizar su autogobierno dentro de su jurisdicción —en el presente caso, la propia Ley
Orgánica de Municipalidades faculta a las comunas provinciales a pronunciarse sobre
acciones de demarcación territorial—. Empero, tales atribuciones deben ser ejercidas
preservando la estructura y armonía del ordenamiento jurídico interno (Sentencia 0009-
2011-PI/TC, fundamento 15).

30. En la Sentencia 0007-2004-AI/TC, se analizó si la ordenanza de redelimitación

impugnada, que había sido emitida por la Municipalidad Provincial de Chincha (región
Ica), recortó o no el territorio de San Vicente, en la provincia de Cañete (región Lima).
El Tribunal estimó la demanda al advertir que la Municipalidad demandada había
incurrido en un indebido recorte o restricción territorial opuesta a lo establecido en el
artículo 102, inciso 7, de la Constitución y las leyes de desarrollo. Es decir, al haber
realizado lo que en esencia era una acción técnica de demarcación territorial mediante
una ordenanza municipal, se había infringido la Constitución.

31. Respecto a la problemática de los conflictos de competencia, se ha dicho que ninguna

corporación municipal puede ejercer sus atribuciones sobre territorios en disputa o cuya
pertenencia a una jurisdicción no se encuentre previa y plenamente determinada
(Sentencia 0005-2003-CC/TC, fundamento 8). Como ya se advirtió, la clara demarcación
territorial es un prerrequisito para que puedan ejercerse las competencias propias de cada
circunscripción político-administrativa.

32. Sobre la creación de municipalidades de centros poblados en contextos de conflictos

territoriales, el Tribunal Constitucional ha emitido la Sentencia 0033-2009-PI/TC, en la
que declaró la inconstitucionalidad de la ordenanza de creación de la Municipalidad del
Centro Poblado de Pasto Grande, emitida por la Municipalidad Provincial de Mariscal
Nieto, región Moquegua.

33. En el referido caso, el Tribunal tomó en consideración lo indicado por la Dirección

Nacional Técnica de Demarcación Territorial, que determinó que no existía descripción
de límites territoriales entre los departamentos de Puno y Moquegua. En tal sentido, se
observó que se estaba ejerciendo una redefinición implícita de un territorio que se
encontraba en disputa debido a la ausencia de límites entre tales circunscripciones
político-administrativas.

34. De igual forma, el Tribunal ha establecido que podría vulnerarse la disposición

constitucional referida a las competencias para efectuar la delimitación territorial (artículo
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 10

102, inciso 7, de la Constitución) cuando los gobiernos provinciales crean, de manera

inconsulta, municipalidades de centros poblados sobre espacios que no han sido
establecidos como parte integrante de su territorio por el Congreso de la República
(Sentencia 0019-2013-PI/TC, fundamento 35).

35. El Tribunal Constitucional concluye que resulta contrario a la Constitución y a las leyes
crear municipalidades de centros poblados cuando no se encuentran determinados los
límites, y que estos deben fijarse respetando la demarcación territorial que previamente
debe aprobar el Congreso de la República, conforme a lo indicado en el artículo 102, inciso
7, de la Constitución (Sentencia 0012-2012-PI/TC, fundamento 14).

36. Por otro lado, cuando se analizó la controversia entre las municipalidades provinciales de
Pachitea y Huánuco, respecto de las competencias de la demarcación territorial, se
estableció lo siguiente:

Se trata por consiguiente, de una atribución reservada, por el propio

constituyente, de manera exclusiva y excluyente, al legislador. Por tanto,
ninguna autoridad o gobierno descentralizado puede arrogarse tal función y
ejercerla libre y discrecionalmente (Sentencia 0008-2006-PI/TC,
fundamento 13).

37. Entonces, queda claro que el atributo de la autonomía previsto en el artículo 194 de la
Constitución debe ejercerse dentro de la jurisdicción de cada una de las corporaciones
municipales. Para el ejercicio de tal atribución, previamente se deberá determinar la
circunscripción territorial que corresponde a cada gobierno local o regional para evitar
discrepancias o conflictos entre los distintos órganos políticos; caso contrario, de existir
desavenencias entre ellos, estas serán resueltas de conformidad con el inciso 7 del artículo
102 de la Constitución (Sentencia 0024-2003-AI/TC, fundamento 6).

38. Ahora bien, la competencia de los gobiernos locales referida a la creación de centros
poblados se encuentra estipulada en el capítulo I del “Título X” de la LOM (artículos 128
al 135).

39. Corresponde advertir que, al momento de emitirse la ordenanza impugnada, la LOM

establecía, en su artículo 128, los requisitos para la creación de municipalidades de
centros poblados:

Las municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza de la

municipalidad provincial, que determina, además:
1. La delimitación territorial.
2. El régimen de organización interior
3. Las funciones que se le delegan.
4. Los recursos que se le asignan.
5. Sus atribuciones administrativas y económico-tributarias.

40. Asimismo, en el artículo 129, disponía que, para la creación de municipalidades de centros
poblados, se debía contar con la aprobación mayoritaria de regidores que integran el
Concejo Provincial correspondiente y la comprobación de los siguientes requisitos:
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 11

[…]
1. Solicitud de un comité de gestión suscrita por un mínimo de mil habitantes
mayores de edad domiciliados en dicho centro poblado y registrados
debidamente y acreditar dos delegados.
2. Que el centro poblado no se halle dentro del área urbana del distrito al cual
pertenece.
3. Que exista comprobada necesidad de servicios locales en el centro poblado y
su eventual sostenimiento.
4. Que exista opinión favorable del concejo municipal distrital, sustentada en
informes de las gerencias de planificación y presupuesto, de desarrollo urbano
y de asesoría jurídica, o sus equivalentes, de la municipalidad distrital
respectiva.
5. Que la ordenanza municipal de creación quede consentida y ejecutoriada.
Es nula la ordenanza de creación que no cumple con los requisitos antes
señalados, bajo responsabilidad exclusiva del alcalde provincial.

41. De los artículos citados supra, se desprende que el artículo 128 exigía que al centro
poblado creado se le hayan asignado recursos y funciones, además de determinar las
atribuciones administrativas y económico-tributarias. De igual forma, disponía que la
ordenanza establezca el régimen interior de la municipalidad del centro poblado y su
delimitación territorial.

42. Sobre este último requisito, cabe señalar que la delimitación territorial de los centros
poblados efectuada por los gobiernos locales se debe enmarcar en un sistema armónico
nacional, es decir, en la que se encuentren establecidos límites territoriales y que estos, a
su vez, no afecten los ya existentes con gobiernos subnacionales colindantes.

43. Este razonamiento se evidencia en la modificación efectuada al artículo 128 de la LOM

a través de la Ley 30937, publicada el 24 de abril de 2019, en donde se dispone de manera
explícita que “[…] no se puede emitir ordenanzas de creación en zonas en las que exista
conflicto demarcatorio ni tampoco durante el último año del periodo de gestión
municipal”.

44. Por su parte, el ya citado artículo 129 se encargaba de establecer el procedimiento técnico
para la creación de la municipalidad del centro poblado, advirtiendo, en su última
disposición, que la ordenanza que no cumpla los requisitos consignados en el referido
artículo sería nula.

45. Cabe señalar que, con la publicación de la Ley 30937, el 24 de abril de 2019 se modificó
también el artículo 129 de la LOM, especificando las exigencias técnicas para acreditar
la necesidad de garantizar la prestación de servicios públicos locales y la factibilidad de
su sostenimiento (inciso 3).

46. Debido a que estas modificaciones ocurrieron con posterioridad a la controversia

planteada en autos, dicha regla no puede ser tomada en cuenta. No obstante, como ya se
ha observado, existe un criterio jurisprudencial similar que se ha desarrollado y utilizado
consistentemente por el Tribunal Constitucional.
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 12

47. En caso de que se determine la existencia de un territorio en disputa entre dos o más
gobiernos locales o regionales, estos tendrán que abstenerse de establecer los límites
unilateralmente de manera implícita. De lo contrario, se generaría un vicio de
inconstitucionalidad formal al no haberse seguido el procedimiento establecido en el
artículo 102, inciso 7, de la Constitución y las leyes que conforman el bloque de
constitucionalidad.

48. En virtud de estos criterios, el Tribunal resolverá la presente causa, en la que se cuestiona
precisamente la creación de un centro poblado en un territorio que supuestamente no
pertenecería a la municipalidad que emite la ordenanza impugnada y que es materia de
una disputa territorial.

§5. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA ORDENANZA 024-2016-CM/MPC

49. Los demandantes cuestionan que la creación del centro poblado de Huancamachay, a
través de la Ordenanza 024-2016-CM/MPC, se encuentra fuera de los límites de la
provincia de Concepción. Por ello, a su vez, modifica los límites territoriales entre las
provincias de Satipo y Concepción.

50. Por su parte, la Municipalidad Provincial de Concepción sostuvo que la creación del
centro poblado de Huancamachay se ha efectuado dentro de los límites de la
circunscripción territorial que le ha determinado el Congreso de la República.

51. Por ello, a efectos de determinar la validez constitucional de la ordenanza impugnada, el

Tribunal, en aplicación del artículo 119 del Código Procesal Constitucional, mediante el
decreto de fecha 23 de agosto de 2019 (fojas 262 del expediente), solicitó información a
la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial de la PCM sobre la demarcación
y organización territorial entre las provincias de Satipo y Concepción y, en particular,
sobre la ubicación del centro poblado de Huancamachay.

52. En respuesta a ello, la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial, mediante el

Oficio D00602-2019-PCM/SDOT, de fecha 9 de octubre de 2019, hizo de conocimiento
a este Tribunal de lo siguiente:

[…] cabe precisar que luego del análisis de los límites del distrito de
Andamarca, establecidos en el artículo 2 de la Ley 6794, (Ley de creación del
distrito de Andamarca), no es posible determinar con certeza la pertenencia
del caserío de Huancamachay a la provincia de Concepción.
En todo caso, conforme a lo establecido en el numeral 5.2 del artículo 5 de la
Ley 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial, modificada por
la Ley 30918, corresponde al Gobierno Regional de Junín, en el marco de sus
competencias, conducir el tratamiento de los límites entre las provincias de
Satipo y Concepción, a efectos de determinar la ubicación precisa del centro
poblado de Huancamachay (fojas 265 del expediente).

53. Teniendo en cuenta que no existe certeza de que el centro poblado de Huancamachay se
encuentra ubicado en la provincia de Concepción, corresponde señalar que ha sido creado
en un territorio cuya delimitación territorial le corresponde al Congreso de la Republica,
por lo que se ha trasgredido lo dispuesto en el artículo 102, inciso 7, de la Constitución.
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 13

54. Un razonamiento contrario permitiría que una municipalidad ejerza autoridad político-
administrativa dentro de los límites de otra municipalidad provincial, contraviniendo de
ese modo el precepto según el cual las potestades de los gobiernos locales son válidas
solamente dentro del espacio territorial que le ha sido adjudicado por el Congreso de la
Republica a través del proceso de delimitación territorial respectivo (Sentencia
0012-2012-PI/TC, fundamento 8).

55. Por las razones expuestas corresponde estimar la demanda y, en consecuencia, declarar
inconstitucional la Ordenanza Municipal 024-2016-CM/MPC.

III. FALLO

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la

Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Municipal

024-2016-CM/MPC, emitida por la Municipalidad Provincial de Concepción, Junín, mediante la
cual se crea la Municipalidad del Centro Poblado de Huancamachay.

Publíquese y notifíquese.

SS.

LEDESMA NARVÁEZ

FERRERO COSTA

MIRANDA CANALES

BLUME FORTINI

RAMOS NÚÑEZ

SARDÓN DE TABOADA

PONENTE MIRANDA CANALES

 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 14

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ERNESTO BLUME FORTINI

Si bien concuerdo con la sentencia, que declara FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad

y, en consecuencia, inconstitucional en su totalidad la Ordenanza Municipal 024-2016-
CM/MPC, emitida por la Municipalidad Provincial de Concepción, debo dejar sentada mi
posición sobre el proceso de descentralización que regula nuestra Constitución y el rol que
tienen las municipalidades, así como de su importancia para el desarrollo integral y armónico
del país.

Mi punto de vista lo desarrollo de acuerdo al siguiente esquema:

1. El carácter descentralizado del gobierno peruano y el rol de las municipalidades en el

proceso de descentralización del país.
2. La descentralización como proceso de desarrollo integral y armónico del país.
3. Los gobiernos locales y regionales como principales instrumentos de la descentralización
del país. La autonomía municipal y el rango de ley de las Ordenanzas Municipales.

A continuación, desarrollo dicho esquema, siguiendo la misma numeración temática:

1. El carácter descentralizado del gobierno peruano y el rol de las municipalidades en

el proceso de descentralización del país.

Como ya lo tengo manifestado en oportunidades anteriores1, el artículo 43º de la

Constitución de 1993, reproduciendo el numeral 79º de la Carta de 1979, establece que el
Perú es una república democrática, social, independiente y soberana, que conforma un
Estado único e indivisible, cuyo gobierno es unitario, representativo y descentralizado, el
cual se organiza en base a la separación de poderes.

Esta tipificación de la forma del Estado Peruano y, especialmente de su forma de

gobierno, en cuanto a su carácter descentralizado, a la vez que unitario y representativo,
no se encuentra en ninguna de las diez constituciones anteriores a la de 1979 que rigieron
en el Perú. En efecto, en lo que atañe a la forma del Estado Peruano, las Constituciones
de 1823, 1826, 1828, 1834, 1839, 1856, 1860, 1867 y 1920 no consignaron expresamente
un solo artículo en sus textos que hiciera referencia expresa a aquella; mientras que la
Constitución de 1933 si recogió en su articulado normas referentes a la forma del Estado
Peruano. Así, sus artículos 1º y 2º caracterizaban al Perú como una república democrática
y soberana, cuyo Estado era uno e indivisible. En lo que respecta a la forma del gobierno
peruano y contrariamente al tratamiento brindado a la forma del Estado, las
Constituciones de 1823, 1826, 1828, 1834, 1839, 1856, 1860, 1867 y 1920 si consignaron
artículos que la describían con la única excepción de la Constitución de 1933, que guardó

1
Véase, entre otros, mis comentarios contenidos en el libro colectivo “El rango de ley de las ordenanzas municipales en la
Constitución de 1993 (colisión normativa entre ley del Congreso y ordenanza municipal)”, editado por la Municipalidad
Metropolitana de Lima. Stampa Gráfica. Lima. 1997, pp. 2 – 63.
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 15

un marcado silencio sobre el tema. Ciertamente, las de 1823 (artículo 27º) y de 1826
(artículo 7º) establecieron que era popular y representativo; las de 1828 (artículo 7º) y de
1834 (artículo 7º) le agregaron el carácter de consolidado en la unidad nacional; la de
1839 (artículo 12º) le sumó las características de responsable y alternativo; la de 1856
(artículo 41º) lo describió como democrático, representativo y basado en la unidad; y las
de 1860 (artículo 42º), de 1867 (artículo 43º) y de 1920 (artículo 68º) lo tipificaron además
como republicano.

Tal constatación significa sin lugar a dudas que, a nivel de normativa constitucional, a
partir de la Constitución de 1979 y sin perjuicio de los intentos efectuados en el pasado,
se introdujo un cambio inédito y de enorme trascendencia respecto a la tipificación del
gobierno peruano, al introducir en la misma su carácter de descentralizado, el cual la
Carta Constitucional de 1993 ha mantenido en su precitado artículo 43º, que fuera
aprobado con el 79% de votos a favor de los señores miembros del Congreso
Constituyente Democrático, como lo enfatizó el doctor Carlos Torres y Torres Lara, ex -
Presidente de su Comisión de Constitución. 2

No es del caso detenerse en este punto en la explicación de las razones históricas, sociales
y políticas, entre muchas otras, que tuvo el Legislador Constituyente Peruano para adoptar
una decisión de tan tremenda envergadura, pero es evidente que se trató de un cambio
sustancial en la forma del gobierno, que apostaba por un modelo que, sin perder sus
características de unidad y de representatividad, conllevara un ejercicio del poder
realmente descentralizado, que permitiera emprender la tarea de un desarrollo integral,
armónico y uniforme del país, acabando con el ancestral centralismo, causante, en gran
medida, de los males nacionales.

2. La descentralización como proceso de desarrollo integral y armónico del país.

En esta línea, en orden a la implementación del diseño de gobierno unitario,

representativo y descentralizado concebido por el Legislador Constituyente Peruano, la
Constitución de 1993 ha dado importantes avances que es necesario resaltar, a los efectos
del presente voto singular.

Ciertamente, en primer término, ha establecido que la descentralización es un proceso,

que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. Vale decir, un proceso
que permita que en todo el territorio nacional se den los elementos que posibiliten a los
peruanos un nivel de vida acorde con su condición de seres humanos, dentro de la
inspiración humanista ratificada por la Constitución vigente, que entiende que la persona
es el fin supremo de la sociedad y del Estado, por lo que de lo que se trata es que en cada
lugar de la República exista acceso a la educación, a la cultura, a la salud, al comercio, a
la industria, al esparcimiento y, en general, a todos los elementos que trae consigo la
modernidad en procura del bienestar y de la realización del hombre.

En segundo lugar, ha establecido que dicho proceso implica el ejercicio del gobierno de
manera descentralizada y desconcentrada. Esto es, que para el desarrollo integral del

2TORRES Y TORRES LARA, Carlos. “La Nueva Constitución del Perú 1993: Antecedentes, Fundamentos e Historia
Documentada.” Desarrollo y Paz. Lima. 1993, p. 466.
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 16

país, sin romper el concepto unitario del gobierno peruano, deben reconocerse órganos
de gobierno distintos a los que integran la estructura del gobierno central, con poder
suficiente para enfrentar en forma autónoma la problemática de cada localidad. Ello, sin
perjuicio de la desconcentración, que consiste en la delegación de funciones, atribuciones
y decisiones desde el gobierno central (nivel de autoridad superior) hacia niveles de
autoridades subordinadas, de menor jerarquía funcional o territorial, dentro del ámbito de
la misma persona jurídica, para el mejor cumplimiento de sus fines nacionales. En tal
sentido, en la concepción del Legislador Constituyente, la delegación del ejercicio del
poder para lograr la ansiada descentralización del país corre por vías paralelas: por la vía
de la descentralización propiamente dicha y por la vía de la desconcentración.

En tercer orden, ha establecido que el referido proceso se da básicamente a través y a

partir de las municipalidades, a las cuales considera instrumentos de la descentralización
del país. En este punto, es importante resaltar el papel que se asigna a las municipalidades
como órganos del gobierno local, a las que no solamente se concibe como entidades
encargadas de enfrentar y atender los requerimientos que se presentan en sus respectivas
jurisdicciones, en lo que atañe a las necesidades locales, sino también y, principalmente,
como medios de materializar la descentralización del gobierno, en tanto entidades que
representan a los vecinos de su respectiva circunscripción territorial, quienes, a través del
sufragio directo, eligen a sus autoridades y, por medio de los mecanismos de democracia
directa, participan en las tareas de su respectivo gobierno local.

En cuarto lugar, ha establecido que las municipalidades, para cumplir su papel de ser
instrumentos y expresión de la descentralización, tengan plena autonomía política,
económica y administrativa, en los asuntos de su competencia.

En quinto orden, ha establecido, en armonía con la referida autonomía política,

económica y administrativa, que las municipalidades mediante sus respectivos Concejos
Municipales (equivalentes al Poder Legislativo en el nivel local, en los asuntos de su
competencia) tienen la facultad de dictar normas con rango de ley, denominadas
Ordenanzas Municipales.

Estos significativos avances están consagrados en los artículos 188º, 189º, 191º, primer y
segundo párrafo y 200º, inciso 4), de la Constitución de 1993, que fueron aprobados en
sus textos originales por el 85, 83, 78 y 93% de los votos emitidos por los miembros del
ex Congreso Constituyente Democrático 3, que establecen literalmente que “La
descentralización es un proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral
del país.”, que “El territorio de la República se divide en regiones, departamentos,
provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera
descentralizada y desconcentrada.”, que “Las municipalidades provinciales y distritales,
y las delegadas conforme a ley, son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía
política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Corresponde al
Concejo las funciones normativas y fiscalizadoras; y a la alcaldía, las funciones
ejecutivas.” Y que, al referirse a la acción de inconstitucionalidad, esta “…procede contra
las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia,
tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas

3Ibíd. pp. 478-479.

 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 17

municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo.”,

respectivamente.

3. Los gobiernos locales y regionales como principales instrumentos de la

descentralización del país. La autonomía municipal y el rango de ley de las
Ordenanzas Municipales

Queda claro de lo expuesto hasta esta parte, la gran importancia que atribuye el Legislador
Constituyente Peruano a la descentralización, tanto como una de las principales
características del gobierno peruano cuanto como proceso necesario e imprescindible para
el desarrollo integral del país; y, dentro de este contexto, a las municipalidades como
instrumentos de la descentralización, a las cuales ha dotado de autonomía normativa con
rango de ley, en los asuntos de su competencia, por lo que corresponde a continuación
detenerse brevemente en el tema relacionado con la autonomía municipal y, dentro de
este, en el de la facultad normativa del Concejo Municipal y en el del rango de ley de las
Ordenanzas Municipales.

Siguiendo al constitucionalista español Francisco Fernández Segado 4, puede afirmarse

que el concepto de autonomía es de muy dificultosa precisión, si es que éste no se analiza
dentro de el aquí y el ahora de cada momento histórico, así como de la cobertura
constitucional existente en tal momento histórico. En este orden, el citado autor sostiene,
siguiendo al profesor Santiago Muñoz Machado que “… el concepto de autonomía es
difícil de precisar si no se enmarca en coordinadas concretas de tiempo y lugar y se
atiende al contexto normativo en que se emplea porque, ciertamente, es polisémico,
relativo, históricamente variable y comprendido en forma diferente en los diversos
lugares en que se utiliza.”5

Sin embargo, no obstante este carácter inicial del concepto de autonomía “si se tiene en
cuenta la normativa constitucional peruana, así como los ingredientes que el Legislador
Constituyente incorpora dentro de la autonomía asignada a las Municipalidades, resulta
patente su voluntad de conformar la autonomía como un principio general de
organización territorial del gobierno peruano y, a la par, como el derecho de la comunidad
local a participar mediante sus propios órganos en el gobiernos y la administración de
cuantos asuntos le atañen”, al punto que, como bien apunta el mismo Fernández Segado,
siguiendo la más actualizada doctrina que busca la redefinición de la autonomía local
basada en el interés respectivo como base del principio de autonomía y, en particular a
Alfonso Luciano Parejo, el verdadero objeto de la autonomía local “…radica en el
derecho al autogobierno, que significa el derecho a la atribución de potestades (sin
precisar cuáles deban ser éstas) en todos aquellos supuestos en que se vean
comprometidas o afectadas necesidades de la comunidad local”.6

4 FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco. “La Autonomía Municipal en la Constitución Española de 1978”. Citado por BLUME
FORTINI, Ernesto, en el libro “El Rango de Ley de las Ordenanzas Municipales en la Constitución de 1993 (colisión normativa
entre ley del Congreso y ordenanza municipal)”, editado por la Municipalidad Metropolitana de Lima. Stampa Gráfica. Lima.
1997, p. 3.
5 Loc. Cit.
6 Loc. Cit.
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 18

En este orden de ideas, la autonomía municipal debe ser entendida en su más amplio
sentido como la capacidad de la municipalidad “… para ejecutar y cumplir todas las
tareas de la Administración estatal con propia responsabilidad, y esto sin importar la
posible trascendencia supralocal de estas tareas, pues lo que determinaría la capacidad
sería la afectación a los intereses de los ciudadanos”7. No cabe por consiguiente, una
visión limitativa y restringida de la autonomía municipal, máxime cuando a esta se
asignan caracteres políticos, económicos y administrativos, sino por el contrario una
visión amplia que, en el fondo encierra, una redefinición de la autonomía local, que haga
posible una interpretación coherente y armónica con lo que podría denominarse el sistema
constitucional de distribución de competencias, el cual rompe los esquemas tradicionales
e implica una nueva concepción, dentro de la cual, en la medida del nuevo rol de las
municipalidades se incrementan las competencias y atribuciones de estas, así como se
disminuyen y limitan las de otros entes estatales que antes (en el esquema centralista) las
detentaba. Por ello, en opinión del constitucionalista español antes citado, la afirmación
de la autonomía local “… ha de ser entendida como un derecho de la comunidad local a
participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos
asuntos le atañen”.8

Con relación a este último aspecto, la intensidad de la participación de la municipalidad,

en el ejercicio del gobierno, depende de la relación que se pueda dar entre los intereses
locales y los supralocales, en el contexto, como es obvio, de la atención a los problemas
emergentes de la realidad local; ya que, por su propia naturaleza, el gobierno local ejerce
poder únicamente sobre su respectiva circunscripción territorial.

Recalco que, a la luz de la normativa constitucional vigente, contenida puntualmente en

los artículos 43º, 188º, 189º, 191º, 192º, 193º, 194º, 195º, 196º y 200º, inciso 4, de la
Constitución de 1993, el Legislador Constituyente Peruano ha concebido a la
municipalidad como el órgano del gobierno local, con autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia, encargado de organizar, reglamentar y
administrar los servicios públicos locales, así como planificar el desarrollo urbano y rural
de sus circunscripciones y ejecutar los planes y programas correspondientes, entre otras
funciones, que es instrumento básico de la descentralización del país, en el marco de un
modelo que maximiza, revalúa y repotencia al gobierno local, al cual para el cabal
ejercicio de sus responsabilidades le ha dado funciones normativas, por intermedio de sus
Concejos Municipales, dictando Ordenanzas, que son leyes municipales, de igual rango
que las leyes ordinarias que dicta el Congreso de la República.

Sobre la función normativa debe hacerse hincapié que la autonomía política comprende
la autorregulación; razón que llevó a consagrar expresamente en el artículo 191º de la
Carta Fundamental de 1993 que el Concejo Municipal (que es una suerte de parlamento
municipal integrado por el Alcalde y los Regidores) tiene la facultad de legislar o normar
en materia municipal y, adicionalmente, de fiscalizar a la Alcaldía (que es el órgano
ejecutivo municipal). Nótese en este punto que el Legislador Constituyente crea al
legislador municipal o parlamentario municipal, a quien denomina Regidor; y que se trata
de un legislador para quien se reservan áreas sobre las que deberá ejercer su función

7 Loc. Cit.
8 Loc. Cit.
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 19

normativa: los asuntos de competencia municipal. Nótese, igualmente, que tal decisión
se cimienta también en la teoría de la reserva constitucional o reserva legal, en cuya virtud
la normación en el ámbito competencial municipal queda reservada al legislador
municipal.

A contramano, tal reserva conlleva que el legislador ordinario (que dicta las leyes
propiamente dichas: el Poder Legislativo, a través del Congreso de la República), el
legislador delegado (que dicta decretos legislativos por delegación del Congreso: el Poder
Ejecutivo) y el legislador infralegal (que dicta normas de inferior jerarquía que las leyes:
el Poder Ejecutivo, entre otros), han quedado privados de normar en materias propias de
las municipalidades, ya que esa tarea ha sido entregada al legislador municipal, en
concordancia con la autonomía política que tienen las municipalidades.

Como está dicho la función legislativa o normativa municipal la realiza el legislador

municipal vía Ordenanzas, que son en puridad leyes municipales; dispositivos o normas
jurídicas (en el más estricto sentido) que regulan el ámbito competencial municipal y, en
general, atienden a la necesidad normativa que presenta la problemática local o municipal.
Empero, también en concordancia con la autonomía política, que, como quedó enfatizado,
conlleva a la autonormación o autorregulación, el Legislador Constituyente Peruano le ha
dado a la Ordenanza Municipal el rango de ley, al establecer en el artículo 200º, inciso
4), de la Constitución, al referirse a las normas impugnables por causal de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, que tienen rango de ley, al igual que
las leyes propiamente dichas, los decretos legislativos, los decretos de urgencia, los
tratados, los reglamentos del Congreso y las normas regionales de carácter general.

El rango significa “…índole, clase, categoría, calidad…”9. Por lo tanto, el rango de ley
significa índole, clase, categoría y calidad de ley. En tal sentido, si por disposición
constitucional la Ordenanza Municipal tiene rango de ley, consecuentemente tiene índole,
clase, categoría y calidad de ley; raciocinio que permite arribar a la conclusión que la Ley
del Congreso y la Ordenanza Municipal tienen igual índole, clase, categoría y calidad,
diferenciándose únicamente en la materia normativa que corresponde a cada una.

En el presente caso, la emplazada mediante Ordenanza Municipal 024-2016-CM/MPC,

dispuso la creación de la Municipalidad del Centro Poblado Huancamachay como parte
de su jurisdicción; sin embargo, conforme lo señalado por la Secretaría de Demarcación
y Organización Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros mediante Oficio
D00602-2019-PCM/SDOT, de fecha 9 de octubre de 2019, no es posible determinar con
certeza la pertenencia del caserío de Huancamachay a la provincia de Concepción. En
consecuencia, la normativa analizada resulta inconstitucional, ya que la delimitación territorial
de dicho espacio territorial le corresponde, por mandato del artículo 102, inciso 7 de la
Constitución, exclusivamente al Congreso de la Republica, por lo que, la ordenanza municipal
cuestionada deviene en inconstitucional, correspondiendo amparar la demanda incoada por la
Municipalidad Provincial de Satipo.

S.

BLUME FORTINI
9 CABANELLAS, Guillermo. “Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual.” Editorial Helíasta S.R.L., 1989, Tomo VII, p. 10
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 20

Lima, 25 de mayo de 2020

VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

Coincido con declarar FUNDADA la demanda, en función de los argumentos esgrimidos en la

ponencia. Sin embargo, deseo añadir algunas consideraciones que estimo pertinente:

1. A lo largo de nuestra historia la descentralización territorial en el Perú, más que una

práctica concreta seguida de manera consecuente, muchas veces ha sido, ante todo, un
discurso bien intencionado, o inclusive, aunque sea duro decirlo, una promesa objeto de
manipulación por diversos sectores. En dicho escenario, se aprecia cómo hasta la fecha
continúa existiendo una serie de imprecisiones y problemas no resueltos en torno a la
descentralización territorial, tanto es así que aun no existen posiciones bien definidas en
diversos asuntos cuya relevancia es insoslayable. De esta manera, y como cuestión
principal, ha sido difícil esclarecer con precisión cuál es la forma de Estado peruano,
forma que, por lo demás, ha ido mutando en el tiempo, hasta llegar al modelo previsto
en nuestra Constitución de 1993 (el cual, por cierto, ha sido objeto también de algunas
importantes reformas).

2. En relación con el proceso de descentralización territorial, este ha sido una preocupación

constante para el Tribunal Constitucional, a la cual ha debido atender de manera
recurrente, por ejemplo, con ocasión de resolver conflictos de competencias que se
presentan entre los diversos niveles de gobierno (nacional, regional y local), fricciones
que, en nuestro modelo de jurisdicción constitucional, deben ser canalizados a través de
los procesos competenciales y los procesos de inconstitucionalidad (estos últimos,
cuando el conflicto de competencias se sustenta en normas con rango de ley).

3. Respecto al asunto de fondo, tenemos que, y muy a despecho de ciertos esfuerzos

históricamente seguidos en otro sentido, lamentablemente en el Perú el ejercicio del
poder a nivel territorial se ha encontrado concentrado y centralizado en Lima, con
indudables consecuencias a nivel social, político y económico. Esto, ciertamente, es de
lamentar pues los ciudadanos y las autoridades de gran parte del país en muchas
ocasiones se han encontrado (y se encuentran) alejadas de muchas decisiones
importantes que les involucran directamente, y respecto a las cuales tienen importantes
consideraciones que aportar, tanto a nivel social, político y técnico.

4. En ese marco, es claro que la descentralización territorial implica un

redimensionamiento completo respecto del ejercicio del poder político. De este modo,
la descentralización constituye una importante opción para acercar el gobierno a los
ciudadanos, democratizando la toma de aquellas decisiones que, en líneas generales,
pueden ser consideradas como la de mayor relevancia en nuestra sociedad, o también
aquellas que tienden a apuntalar modelos alternativos de desarrollo social y económico.
Así, y manteniéndonos en el contexto propio de la forma de Estado unitario, la
descentralización territorial se presenta entonces en el Perú como una necesidad
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 21

estrechamente vinculada con la democracia y el desarrollo social, que merece una

atención y materialización impostergable.

5. Ya en el ámbito normativo, vemos que, de una lectura conjunta de los artículos 43 (el
gobierno peruano es unitario y descentralizado) y 188 (sobre el proceso de
descentralización) de la Constitución, la forma del Estado peruano puede ser calificada,
como también lo ha señalado el Tribunal Constitucional, de Estado unitario y
descentralizado, o, dicho con otras palabras, de un Estado que se encuentra incursa en
un proceso de descentralización territorial, el cual es una política permanente del
Estado y cuyo objetivo fundamental es el desarrollo integral del país.

6. Ahora bien, nuestra forma de Estado unitario y descentralizado no debe confundirse

con la de un Estado unitario con cuotas de desconcentración, tal como pasaré a explicar.
Al respecto, y en primer lugar, respecto a la noción de Estado unitario, se trata de aquella
forma estatal que cuenta con un centro de gobierno único o principal, desde el cual se
toman las decisiones más importantes dentro de un Estado. En este eventualmente,
buscándose tal vez una mejor distribución de competencias, alguna cuota de
democratización del ejercicio del poder estatal o quizá el apuntalamiento de modelos de
desarrollo alternativo en alguna comunidad en especial, puede ocurrir que se concedan
o transfieran determinadas de competencias a entes descentralizados, con ciertas,
aunque usualmente acotadas, cuotas de autonomía.

7. La desconcentración, por su parte, fue descrita por Hauriou en su momento como una
técnica administrativa, la cual es sin duda diferente de la descentralización. Y es que si
bien la desconcentración tiene en común con la descentralización que en ambas existe
una tendencia centrífuga, que aproxima la Administración al administrado, sin embargo,
la desconcentración se encuentra tan solo limitada a delegar ciertas competencias
administrativas, en lo que se constituye antes bien una “técnica de autoridad” y no una
“técnica de libertad”10. De este modo, la desconcentración mantiene el centralismo, y si
bien no supone que toda la actividad pública se realice en el centro político estatal,
únicamente otorga potestades administrativas y, en algunos casos testimoniales, a los
niveles subnacionales de gobierno. De esta manera, en un Estado unitario con
desconcentración no se transfieren competencias ni recursos, pues las dinámicas de
reparto y transferencia de competencias, con vocación permanente además, es
patrimonio de los procesos de descentralización.

8. Ya respecto a la descentralización territorial, que caracteriza a nuestro Estado unitario

y descentralizado, antes que ser una técnica administrativa para trasladar los beneficios
del centro político hacia las poblaciones periféricas expectantes, es principalmente una
forma de distribución el poder del Estado dentro del territorio. Más específicamente, la
descentralización territorial implica la transferencia (y no solo la delegación) de
competencias, que pasan del tradicional centro político a las entidades subnacionales

10
HAURIOU, André. Derecho Constitucional e Instituciones Políticas. Segunda edición, Ariel, Barcelona, 1980,
p. 185.
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 22

(gobiernos regionales y locales en el caso peruano). Así considerado, las regiones y los
municipios se erigen como ejes propios de desarrollo, y cuentan con plena autonomía y
con espacios propios de participación y de decisión política.

9. En este sentido, el actual artículo 188 de nuestra Constitución es muy claro cuando
señala que “la descentralización es una forma de organización democrática y constituye
una política permanente de Estado, de carácter obligatorio que tiene como objetivo
fundamental el desarrollo integral del país. El proceso de descentralización se realiza
por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una
adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional
hacia los gobiernos regionales y locales”.

10. En este orden de ideas, el desarrollo integral del país –objetivo constitucionalmente
consagrado– implica que cada espacio subnacional cuente con las garantías suficientes
para plantear sus propias líneas de desarrollo. Con ese propósito, cabe recordar que este
Tribunal ha señalado que “(...) nuestra Constitución no sólo ha conferido a los gobiernos
descentralizados (regional y local) autonomía administrativa, sino también económica,
y, lo que es más importante, autonomía política. Esta última se traduce, de un lado, en
la elección de sus órganos por sufragio directo (artículo 191 de la Constitución), y, de
otro, en la capacidad de dictar normas con rango de ley (artículos 192.6 y 200.4 de la
Constitución)” (STC Exp. n.° 00020-2005-PI, f. j. 38; STC Exp. n.° 00034-2009-PI, f.
j. 7).

11. Así considerado, los gobiernos regionales y locales deben contar con condiciones que
les permitan decidir y generar su propio desarrollo, tanto a partir de las políticas que
adopten de manera autónoma, como también de las relaciones que entablen con el centro
y también entre ellas. La descentralización territorial, entonces, queda vinculada a la
posibilidad de que cada localidad pueda gozar de autonomía, así como de generar sus
propias dinámicas de desarrollo de acuerdo a sus propias decisiones, en un marco de
subsidiariedad.

12. Ahora, lo que he anotado hasta el momento sobre nuestra forma de Estado y sobre el
proceso de descentralización debe tenerse en cuenta al momento de enfrentar casos
como el presente. De manera más específica, en lo que se refiere al llamado “test de
competencia”, por ejemplo, al cual suele hacer referencia el Tribunal Constitucional
para resolver este tipo de controversias, debemos indicar que este no puede entenderse
como un test que arrojará, indubitablemente, una respuesta correcta para cada caso. Por
el contrario, el uso de criterios como los de unidad, cooperación y lealtad (nacional y
regional), o taxatividad y cláusula de residualidad, deberán ser entendidos y aplicados
siempre respetando nuestra forma de Estado unitario y descentralizado. Dicho con otros
términos: y es que si bien el nuestro es un Estado unitario (por lo cual opera a favor del
gobierno nacional la cláusula de residualidad de las competencias), está inmerso en un
proceso de descentralización en el cual existen verdaderas autonomías (que en ningún
caso deben ser minimizadas o soslayadas).
 Caso de la creación del Centro Poblado de Huancamachay 23

13. Así considerado, las respuestas que brinde el Tribunal Constitucional a estas cuestiones
no pueden partir de asumir que el gobierno nacional detenta, prima facie, algo así como
una jerarquía superior frente a los demás niveles de gobierno, y que ello se traduzca,
por ejemplo, en la primacía de las decisiones del gobierno central, al margen o en
perjuicio de las competencias constitucionales y legales establecidas para los diversos
niveles de gobierno; o que debe entenderse que es mayor la lealtad constitucional en
dirección hacia el gobierno nacional, que hacia los gobiernos regionales o locales; o,
finalmente, que todas las decisiones importantes para nuestra comunidad deben ser de
competencia del gobierno nacional.

14. Por el contrario, debe tenerse en cuenta que lo que manda en las relaciones entre los
diversos niveles de gobierno territorial más bien son las competencias establecidas
(expresas, aunque a veces tácitas o implícitas), la residualidad en los supuestos en los
que las competencias que no hayan sido reguladas, así como el deber de colaboración y
lealtad mutua entre diversos los gobiernos.

S.

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA