Latin American Journal of Trade Policy 1 (2018) – ISSN 079-9668 – Universidad de Chile

Política Exterior chilena en democracia, el camino a la integración global

Juan José Salgado Ávila

Patricio Quintremán Lara

Resumen
Este artículo analiza los programas de gobierno de candidatos, que luego se convirtieron en presidentes
de Chile (1990 - 2016), con el objetivo es encontrar y explicar continuidades y discontinuidades en sus
apartados de Política Exterior. Para analizar los temas prioritarios en este apartado, se utiliza la
metodología del Comparative Manifestos Project (CMP) que, mediante el análisis de contenido,
categoriza en 56 áreas, las frases o cuasi-frases de los candidatos contenidas en los programas políticos
o manifiestos durante el periodo preelectoral. Primero, se identifica la importancia de la Política
Exterior en cada programa. Luego, se describen los resultados obtenidos en el CMP, identificando los
temas prioritarios. Finalmente, se explican estos resultados dentro de su contexto nacional e
internacional, para obtener las motivaciones que tuvo cada uno de los candidatos para incorporar estos
temas en lo más alto de su agenda de Política Exterior

Palabras claves: Política Exterior, Programas de Gobierno, Integración Global, Prioridades

Internacionales, Path Dependence, Comparative Manifestos Project.

Abstract
This article analyzes the government programs of presidential candidates, who then became presidents
of Chile (1990-2016); its objective is to find and explain the continuities and discontinuities reflected in
the Foreign Policy sections. To analyze the most important topics, the Comparative Manifestos Project
(CMP) methodology is used, which, by analyzing content, categorizes in 56 areas, the phrases or quasi-
sentences of the candidates in the political programs or manifestos during the pre-election period. First,
the importance of the Foreign Policy is identified in each program. Then, the results obtained in the
CMP are described, identifying the priority topics. Finally, the results are explained within the national
and international context to obtain the motivations that each of the candidates had to incorporate these
topics in the highest position of their Foreign Policy agendas.

Keywords: Foreign policy, governmental programmes, global integration, international priorities, path
dependence, Comparative manifestos project

 Estudiante Magíster en Estudios Internacionales, Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile. Licenciado en
Relaciones Internacionales, Universidad Nacional Autónoma de México. Columnista en la publicación digital Vociferante.
Email: [email protected]. Recibido: 15 de abril de 2018. Aceptado: 16 de julio de 2018.
 Estudiante Magíster en Estudios Internacionales, Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile. Ingeniero
Comercial, Universidad Católica del Norte. Email: [email protected].

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Política Exterior chilena en democracia, el camino a la integración global

Introducción

La vuelta a la democracia en Chile después de casi veinte años de dictadura marcó un hito y resultó en
un proceso de transformación de la vida y conducción política del país. Por supuesto, la política
exterior no quedó exenta de dichos cambios, después de 17 años de Gobierno de Pinochet, se hizo
urgente y necesario pensar en el rumbo que debía tomar la construcción identitaria del país en el
exterior, marcada hasta ese momento por el Golpe de Estado y los escándalos de violación a los
derechos humanos que acosaban la integridad de las fuerzas armadas. Así como era trascendental
pensar en el rumbo que tomaría la Política Exterior, se hizo fundamental el diseño de las instituciones
encargadas de implementarla.

Existe extensa literatura que describe el proceso en el que, como señala el título de la obra editada por
Mario Artaza y César Ross, “La política exterior de Chile, 1990-2009. Del aislamiento a la integración
global”; Chile pasó del aislacionismo que trajo la dictadura, a la búsqueda de integrarse al mundo casi
sin barreras. Se identifican claramente a la integración económica de corte neoliberal, la preocupación
por la protección de los derechos humanos y el compromiso con el multilateralismo como principios
rectores de la Política Exterior (Artaza & Ross, 2012).

A pesar de las necesidades y retos aparentemente comunes a los que se han enfrentado los diferentes
gobiernos chilenos desde la vuelta a la democracia, cada uno de ellos ha tenido una personalidad
diferente, con ideas independientes, con proyectos y agendas propias, con convicciones que los
llevarían a dirigir a Chile de forma especial; y todos ellos se han enfrentado a coyunturas distintas, con
equipos diferentes. Los programas de gobierno convergen esas ideas, el proyecto de país que
consideraron necesario para afrontar el reto según sus convicciones, razón por la cual serán el objeto de
análisis en este trabajo.

Atendiendo lo anterior, el objetivo de este artículo es identificar, en los programas de Gobierno de los
presidentes de Chile desde la vuelta a la democracia, primero la importancia de la sección que hace
referencia a las relaciones internacionales; luego analizar los principales temas a los que hacen alusión
dentro de ese marco, para entender cuáles eran las prioridades de cada presidente en sus candidaturas;
para así encontrar continuidades y/o discontinuidades en los temas prioritarios, y explicarlas.

Para ello, se utiliza la metodología del Comparative Manifestos Project (CMP), que, mediante el análisis de
contenido, categoriza las frases o cuasi-frases contenidas en los programas políticos o manifiestos de los
candidatos en periodo preelectoral en 56 áreas, contenidas en 7 dimensiones: 1) relaciones exteriores, 2)
libertad y democracia, 3) sistema político, 4) economía, 5) bienestar y calidad de vida, 6) tejido social, y
7) grupos sociales. Asimismo, se contextualizarán los resultados describiendo la coyuntura nacional e
internacional que cada uno de los presidentes tuvo que enfrentar.

Desde el retorno a la democracia en Chile, han sido 5 los presidentes al mando de la nación para un
total de 7 Gobiernos. Corresponde, por tanto, analizar todos los apartados de Política Exterior, y para
ello se ha recurrido en primer lugar a la base de datos del Manifesto Project CMP, en donde se obtuvieron
ya categorizados los programas de Gobierno de Patricio Aylwin (1990-1994), Eduardo Frei (1994-
2000), Ricardo Lagos (2000-2006) y Michelle Bachelet (2006-2010). En tanto, los programas de
Sebastián Piñera (2010-2014), Michelle Bachelet (2014-2018) y Sebastián Piñera (2018-2022), al no

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encontrarse en dicha base, se han categorizado siguiendo la metodología señalada por el CMP. Esto es,
los capítulos de política exterior fueron divididos en frases o cuasi-frases (cuasi-sentences), las que
posteriormente se categorizaron, según correspondencia, en las siete dimensiones del CMP.

A este respecto, cabe mencionar que debido a que el programa de Gobierno del presidente Lagos
(1999), “Crecer con Igualdad”, no incluye un capítulo de política exterior, se consideraron las frases o
cuasi-frases, vinculadas a esta área, contenidas en diferentes apartados del programa, por ejemplo, las
que están presentes en el capítulo destinado a defensa.

Es importante mencionar además que los capítulos de política exterior analizados incluyen temas
vinculados también a cuestiones de orden económico, social, democrático, con respeto a los derechos
humanos, por supuesto de migración, medioambientales, calidad de vida, entre otros. En tal sentido, se
considera pertinente la aplicación de la metodología señalada, toda vez que permita identificar las
prioridades de política pública (Budge & Klingemann, 2001) y en este caso en particular, de la política
pública relacionada con las relaciones exteriores que ha tenido Chile en los últimos 18 años. La
mantención de ciertos asuntos en el tiempo, así como la desaparición de otros, y la aparición de nuevos
temas en la agenda, dan luces respecto de cómo se conciben las relaciones internacionales y cómo Chile
se proyecta en el plano internacional.

Relaciones exteriores en los programas de Gobierno

Los programas de Gobierno de los presidentes de Chile desde el retorno a la democracia, exceptuando
el programa de Ricardo Lagos, incluyen un capítulo dedicado a la política exterior. Ya sea bajo los
títulos de “Bases Programáticas de Política Exterior” (Aylwin, 1989), “Una Política Exterior para los
Nuevos Tiempos” (Frei, 1993), “Chile en el Mundo” (Bachelet, 2005), “Relaciones Internacionales en el
Mundo Global” (Piñera, Programa de Gobierno para el Cambio, el Futuro y la Esperanza, Chile 2010-
2014, 2009), y “Relaciones Exteriores” (Bachelet, 2013 y Piñera, 2017) los entonces candidatos
expresaron sus visiones del mundo, intentando determinar el rol que debería asumir Chile.

Para comenzar, y previo a la aplicación del CMP para cuantificar y analizar los capítulos de relaciones
exteriores, parece relevante medir el peso de la política exterior en el marco general de cada programa.
Para tal efecto, y a fin de tener una aproximación, se ha obtenido una proporción en función del
número total de páginas del programa dedicadas al desarrollo de las propuestas en política exterior
sobre al número total de páginas del programa.

En tal sentido, y siguiendo un orden cronológico, se encuentra que en el caso del presidente Aylwin, en
su “Programa de Gobierno Concertación de Partidos por la Democracia”, un 14% está dedicado a esta
área. En tanto, en el programa del presidente Frei, “Un Gobierno para los Nuevos Tiempos”, la
participación de las relaciones exteriores baja a un 6% del contenido total del programa. En el siguiente
Gobierno de la Concertación, del presidente Lagos, y como se mencionó, no existe un apartado para
esta área. En el caso del primer Gobierno de la presidenta Bachelet, el peso de la política exterior,
plasmado en el programa “Estoy Contigo”, alcanza un 7%, un punto porcentual por encima del
“Programa de Gobierno para el Cambio, el Futuro y la Esperanza” del presidente Piñera, en donde las
relaciones exteriores alcanzan un 6% del contenido del programa. En tanto, en el segundo Gobierno de

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la presidenta Bachelet, en su programa “Chile de Todos”, el peso asignado a las relaciones exteriores
alcanza sólo el 1%; cifra similar a la del actual Gobierno del presidente Piñera, cuyo programa
“Construyamos Tiempos Mejores para Chile”, contiene un 2% dedicado a las relaciones exteriores de
Chile.

Como se observa, la proporción dedicada a desarrollar las propuestas en torno a las relaciones
exteriores del país ha ido disminuyendo con el tiempo, partiendo desde un 14% hasta llegar al 2% del
actual Gobierno. Expliquemos, paso a paso, estas proporciones utilizando el contexto. El presidente
Aylwin se encontró nadando en el río de la nueva democracia en la que el dictador se transformó, unos
años más tarde en 1998, en senador, y se mantuvo en escena amenazando la fragilidad del cauce
democrático. También, se vio gobernando la herencia del aislamiento dictatorial, en un mundo en el
que se terminaba la Guerra Fría, la geografía mundial se modificaba por el resquebrajamiento del
bloque soviético y surgían diferentes polos de poder en Europa y Asia. La globalización se había
apoderado de la región y el mundo.

Tanto las características de la coyuntura interna como internacional reclamaban a Aylwin la búsqueda
por reinsertar a Chile en el mundo lo más rápido posible, fijando esto como objetivo primario de la
política exterior (Fermandois & Rojas, 1991). Dada la importancia del tema en ese instante, se entiende
que más del 10% del programa esté destinado a eso.

La labor del presidente Aylwin en materia de política exterior sentó, sin duda, bases importantes para
sus sucesores, encausando a Chile a recuperar su lugar en el escenario internacional. Debido a ello, la
responsabilidad de Frei era diferente, el primer paso estaba dado, ahora había que darle dirección y esa
fue el desarrollo económico. El Gobierno de Frei se concentró en conseguir estabilidad y buenos
resultados macroeconómicos, carácter distintivo de su programa de Gobierno. A pesar de que se redujo
en más de 50% el apartado de política exterior también jugó un rol importante en su Gobierno, pues se
concretó un acercamiento comercial importante con Norte y Sudamérica en una apuesta chilena por el
“integracionismo” (Garay, 1996); en su periodo se firman TLC con Canadá, México y se asoció al
Mercosur.

Es interesante que el programa del presidente Lagos no incluya un apartado dedicado a la política
exterior. No obstante, no puede interpretarse ello como un desinterés; había una tarea que había
quedado pendiente, por lo menos en el sentido comercial: concretar un acercamiento con los EEUU,
ese era el objetivo principal declarado, la consecución del acuerdo comercial con ese país
norteamericano y que a la postre consiguiera (Porras, 2003). Además de ello, hacen una gestión
importante para ocupar un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU en el año
2003.

Ya empezando este nuevo siglo, aparecía en el escenario internacional China, las reformas que hizo el
Estado chino un par de décadas atrás estaban dando resultados y el país se convirtió, poco a poco, en la
fábrica del mundo, con un crecimiento económico sostenido y ávida de conseguir los recursos
necesarios para continuar en esa senda, consiguiendo el rol trascendental que tiene hoy en el sistema
internacional (Xiaoming, 2006). En vista de ello, Bachelet retoma el apartado en que se hace referencia
a la política exterior. En este punto ya era posible relacionar la política comercial implementada como
parte del motor de desarrollo de Chile y la importancia de la relación con el gigante asiático.

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En la segunda mitad del primer mandato de Bachelet, en 2008, se presenta la crisis económica mundial
más grande del siglo y, dependiendo de las variables consideradas para medirlo, la más intensa en la
historia de la humanidad. Chile no fue el único país de Sudamérica que se vio afectado, la situación
económica se deterioró también en Brasil, Argentina, Venezuela; lo que se agregó al frágil estado
político-económico de la región, en Centroamérica por la inestabilidad política constante, en Honduras
ocurrió un Golpe Legislativo al presidente Zelaya, por ejemplo, pero que ha ocurrido también en
Guatemala y Nicaragua; la debilidad haitiana, dominicana; entre otras cosas.

Es en medio del desarrollo de esta crisis que Piñera presenta su primer programa de gobierno y destina
el 6% a describir la política exterior. En este punto Chile empieza a destacar también por involucrarse
en misiones de paz conducidas por la ONU, por ejemplo, en Haití. No obstante, Piñera además se
encuentra con un ambiente interno enrarecido, golpeados recientemente por un terremoto y otras
calamidades que se suscitaron durante su Gobierno. Es importante mencionar que la tendencia
migratoria hacia Chile empieza a aumentar.

Bachelet, en su segundo Gobierno, se encuentra con un ambiente internacional mucho más estable,
Chile vuelve a tener un asiento como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de la ONU, se
hacen más evidentes los acercamientos con Asia, particularmente con el sudeste asiático, se firma un
TLC con Vietnam, por ejemplo. No obstante, tanto ella como el actual programa de Piñera, no le dan
un lugar significativo a la política exterior, pudiendo ser este un indicio de estabilidad en la concepción
de la política exterior entre los Gobiernos a pesar de su discordancia ideológica formal.

Teniendo en cuenta este panorama, no solo de los programas de Gobierno, sino también del contexto
en el que se desarrollaron, procederemos a analizar su contenido uno a uno para poder significarlo y
cumplir con el objetivo. A este fin, el siguiente apartado da cuenta de los principales hallazgos en
materia de política exterior contenidos en los programas de gobierno analizados bajo la metodología del
CMP.

Resultados

El gráfico n° 1 muestra el porcentaje de cada apartado de política exterior que estuvo destinado a los 7
diferentes dominios del CMP.

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Gráfico n° 1: Porcentaje destinado a las áreas del CMP, Capitulo de relaciones exteriores,
programas de Gobierno, Chile, 1990-2022.
80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
Relaciones Libertad y Sistema Economía Bienestar y Tejido social Grupos
Exteriores democracia político calidad de vida sociales

AYLWIN FREI LAGOS BACHELET 1 PIÑERA 1 BACHELET 2 PIÑERA 2

Fuente: Elaboración propia a partir de los códigos del CMP

Entre los principales temas se encuentran, como era de esperar, para el apartado de política exterior, los
vinculados a las relaciones exteriores propiamente tal, entre éstos se destacan las relaciones vecinales, la
cooperación internacional, la integración regional, y la paz y seguridad internacional. Relevantes son
también los temas de orden económico con un componente internacional, entre estos se encuentran la
apertura comercial, la diversificación de las exportaciones, la importancia de la tecnología y la
infraestructura, así como también las alusiones negativas al proteccionismo, y menciones positivas al
crecimiento económico. Otro elemento destacado es lo relacionado con el sistema político, con especial
énfasis en la eficiencia gubernamental y administrativa, alusiones negativas a las élites predemocráticas,
y un enfoque positivo a la descentralización en materia de las relaciones internacionales.

No es extraño que estos tres temas sean los que han predominado en la agenda de los Gobiernos desde
la vuelta a la democracia. En cuestión de relaciones exteriores, las relaciones vecinales fueron
especialmente conflictivas durante la dictadura, la casi guerra con Argentina es uno de los ejemplos más
claros de ello. Los nuevos Gobiernos democráticos pusieron como una aparente premisa de la
conducción nacional en el escenario regional, un afán conciliador, era posible escribir la historia de
nuevo.

Para ello, era fundamentar desarrollar medidas de cooperación e integración; se reforzó su participación
en proyectos como el Mercosur, la UNASUR, la Alianza del Pacífico, incluso se decidió profundizar

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proyectos de cooperación con los países con los que Chile tiene tratados comerciales bilaterales, como
lo hace con México.

Asimismo, se reconoció la importancia de reforzar su compromiso con la paz y seguridad internacional

y se decidió, en el marco de una Organización Internacional como es la ONU, apoyar las misiones de
paz implementadas por este organismo, el despliegue que tuvieron en Haití es un ejemplo de ello,
incluso cooperando militarmente con Argentina, cambiando definitivamente el paradigma de defensa
que hasta el momento había predominado en las Fuerzas Armadas.

Tras los años aislados y dado el modelo implementado por los Chicago Boys unos años antes de la
caída de la dictadura, los Gobiernos de la democracia utilizaron el contexto mundial que se fraguaba
tras la caída de la Unión Soviética, el surgimiento de diversos polos de poder en el mundo, la
globalización que comenzaba a moldear firmemente las relaciones entre Estados, y decidieron abrirse
sin tapujos.

La inserción mundial a través de los acuerdos comerciales, el cumplimiento de las normas de los
organismos internacionales en materia económica como el Fondo Monetario Internacional, el Banco
Mundial y la Organización Mundial del Comercio, se hicieron también parte del modelo del desarrollo;
los Gobiernos implementaron políticas fiscales responsables y mantuvieron los índices inflacionarios
controlados, en vista de cumplir con las obligaciones adquiridas ante esos organismos, es importante
reconocer que en los años de la vuelta a la democracia se han visto avances importantes en algunas
variables de desarrollo social, como el combate a la pobreza, en buena parte por la implementación de
la política comentada.

El tercer tema con más menciones, el referente al sistema político tiene varias constantes en el
transcurso de los programas de Gobierno, una de esas constantes es la de romper no solo con el
régimen anterior, sino con el Gobierno anterior. Los programas constantemente hacen énfasis a la
necesidad de constituir regímenes con eficiencia gubernamental y administrativa, casi como una crítica a
sus predecesores, lo anterior nos quedará más claro con el transcurrir del trabajo.

En relación al dominio n° 1, al analizar por presidente, destacan Frei y Bachelet 1, en la importancia

que les dan a los temas internacionales propiamente tal, alcanzando un 70% del capítulo. En tanto, en el
extremo opuesto, se encuentra el presidente Lagos, en donde los temas de esta área llegan a un 38%, a
este respecto se destaca que incluso su programa de Gobierno no contiene un capítulo de relaciones
exteriores, y sólo es posible advertir algunos lineamientos en estas materias en otros capítulos del
programa.

Las menciones en este apartado incluyen la importancia de las relaciones con los países vecinos, con
algunos matices hacia los últimos dos Gobiernos, particularmente lo que dice relación con Bolivia.
Entre los manifiestos vinculados a estas relaciones se plantea “profundizar relaciones de amistad y
cooperación política” (Aylwin), “consolidar las relaciones políticas y económicas” (Frei); además de
manifestar la necesidad de que “se profundice la confianza mutua” (Lagos). En relación a Argentina se
menciona consolidar “la auspiciosa asociación política que hemos construido” (Bachelet 1), y en
relación con Perú reforzar “la alianza de cooperación” (Bachelet 1), en tanto para con Bolivia se
manifiesta que “acentuaremos un clima propicio de entendimiento”; se menciona que “es de vital

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importancia tener y mantener buenas relaciones con nuestros vecinos” (Piñera 1); y conforme
avanzamos a los últimos Gobiernos, también hay espacio para constatar de que “Chile ha perdido
presencia en la región” y que “sus relaciones vecinales son problemáticas” (Bachelet 2); y ya no se habla
de fortalecer o profundizar las relaciones vecinales, entendida como un todo, sino que se excluye de tal
relación a Bolivia y se manifiesta el propósito de “fortalecer la relación con Argentina y Perú” (Piñera
2).

Como se observa, se destaca la importancia de las relaciones vecinales, sin embargo, es patente el
cambio a partir del programa de Bachelet 2, puesto que se reconoce que las relaciones vecinales se han
vuelto un problema. Chile venía de salir del litigio con el Perú ante la Corte Internacional de Justicia
(CIJ) por los límites marítimos, y hoy mismo se desarrolla en la misma Corte la demanda de Bolivia por
una posible obligación de Chile de negociar una salida que le brinde acceso soberano al Océano
Pacífico.

Respecto a las relaciones multilaterales, se observa en todos los programas la importancia de esta área,
todos presentan manifestaciones positivas hacia lo internacional, y en general sólo el programa del
primer gobierno de la presidenta Bachelet tiene algunas manifestaciones en contra, privilegiando en ello
el interés de Chile, como por ejemplo, se señala que los Gobiernos deben centrarse en la coyuntura
internacional pero destacando la importancia de “no dejar de lado la continuidad de áreas claves para
Chile” señalando que “como país esencialmente marítimo, debe continuar atendiendo sus intereses
permanentes respecto del mar y sus recursos” (Bachelet 1), y declara que se continuará “resguardando
los recursos pesqueros en alta mar adyacente a nuestra zona económica exclusiva”. Además, se
manifiesta que no se debe dejar de lado “nuestros intereses antárticos” (Bachelet 1) y que el país
“seguirá su política de consolidación y fortalecimiento de su presencia en el sector que se proyecta hasta
el Polo Sur”, y respecto de la Isla de Pascua se manifiesta la “reafirmación de la soberanía” sobre la isla.

Destaca que las manifestaciones a favor del internacionalismo en el programa del Presidente Aylwin
están centradas en el retorno a la democracia, en tal sentido se señala que Chile “deberá recuperar y
ampliar el prestigio y la influencia internacional”, que “se debe retomar la senda tradicional de los
gobiernos democráticos, que participan activamente en la comunidad internacional” y para ello se
“debe volver a actuar con energía en los foros internacionales”, se menciona además que la política
exterior reestablecerá “su tradicional vocación latinoamericana” (Aylwin).

Existen manifestaciones a favor de una política exterior fundada en el respeto al derecho internacional,
la no intervención en los asuntos internos de los países, la solución pacífica de las controversias, la
intangibilidad de los tratados, la libre determinación de los pueblos (Aylwin, Bachelet 1, Piñera 1). A su
vez, en todos los programas se destacan, con distintos énfasis, la importancia de la cooperación
internacional, el diálogo y las negociaciones multilaterales, la importancia de la paz y seguridad
internacional; y la lucha contra los males globales como la pobreza, el narcotráfico y el terrorismo.

Se comienza a hablar también de acciones e interés más allá de nuestra región, ya desde el primer
Gobierno de la Concertación se manifiesta la importancia de Asia (Aylwin, Frei, Bachelet 1); se
manifiesta que “Chile necesita penetrar masivamente nuevos mercados” (Frei), que se “priorizarán las
relaciones internacionales con los países emergentes de Asia” (Bachelet1) y para ello se comprometen
más tiempo y recursos diplomáticos (Bachelet 1, Piñera 1 y 2). Se señala que, a países como Nueva

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Zelandia, Canadá, Suiza y Noruega, entre otros, “se le dará especial atención en el plano bilateral y
multilateral” (Bachelet 1), se manifiesta que se ampliará la agenda de dialogo político con la UE. Todos
destacan la importancia de las relaciones bilaterales con los Estados Unidos.
De igual manera se señala que “América Latina debe constituir una prioridad en nuestra política
exterior” (Piñera 1), en tanto que en el segundo gobierno de Bachelet se indica que las relaciones con
Asia Pacífico “debe ser un objetivo prioritario de la política exterior de Chile” (Bachelet 2). Finalmente,
en el programa del segundo mandato del presidente Piñera destacan las propuestas para “la negociación
de acuerdos comerciales con países de África, Eurasia y del ASEAN”. (Piñera 2)

Estos hallazgos dan cuenta de lo mencionado, Chile había identificado en la reinserción un mecanismo
para integrarse en la región y, ahora, utiliza su posición en la región para hacer frente a nuevos retos en
la otra parte del mundo, están convencidos de dar el nuevo paso hacia el lejano oriente e identifican que
es más fácil enfrentarse al Asia en bloque que por sí solos.

A propósito de ello, retomemos los temas de integración. En todos los programas de Gobierno se
hacen alusiones a la integración regional, desde distintas iniciativas y con distintos énfasis. En esta
materia se señala que “Chile debe reanudar su interrumpida acción en favor de la integración regional”
(Aylwin); se introduce el concepto de “regionalismo abierto”, que se “integra para abrirse al mundo y
no para formar bloques” (Frei). Se señala también que “la ALADI debe proporcionar el marco jurídico
básico de la política de integración” (Frei). En el primer mandato de la Presidenta Bachelet se
manifiesta que se continuará “desarrollando relaciones de cooperación, paz e integración, especialmente
con países de la región Latinoamericana”, al tiempo que indica que la política exterior de Chile “tendrá
como centro de gravedad y sello la promoción de una identidad regional común en América Latina”, y
se manifiesta el “compromiso con la Comunidad Sudamericana de Naciones y la iniciativa para la
integración Regional Sudamericana” (Bachelet 1). En tanto, en el primer mandato del presidente Piñera,
en sintonía con lo planteado por los otros presidentes, se menciona que “Chile ha tenido siempre una
vocación de integración” (Piñera 1).

Ya en el segundo mandato de la presidenta Bachelet se reconoce el “déficit de integración entre los

países sudamericanos y la dispersión de iniciativas que no logran construir un horizonte común de
convergencia”, a su vez se menciona que se debe “fortalecer la participación en los distintos
mecanismos de integración actualmente existentes en América Latina y, en especial en América del Sur”
resaltando que “hay que impulsar puentes de entendimiento por sobre las diferencias ideológicas y
subregionales”. Para ello se hace referencia a que “UNASUR debe constituirse en un punto de
confluencia de las iniciativas de integración de América del Sur”, en tanto que la “CELAC debe ser una
instancia de coordinación política en la región” (Bachelet 2). Respecto a la Alianza del Pacífico se valora
los esfuerzos de integración desde esta iniciativa, pero se manifiesta que se abocara a orientar la
participación de Chile en esta iniciativa “en una perspectiva no excluyente o antagónica con otros
proyectos de integración existentes en la región en los que Chile también participa”, finalmente también
se manifiesta que “nuestro país debe recuperar su papel de promotor activo de la convergencia
regional”. (Bachelet 1).

Con respecto al dominio n° 2, “Libertad y Democracia”, particularmente los programas de gobierno de

los presidentes Aylwin, Frei, y Lagos son los que mayormente hacen alusión a la democracia. Hallazgo
esperable, considerando que fueron los primeros Gobiernos tras el régimen militar y, por lo tanto, la

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democracia y la reinserción internacional de Chile tras el aislamiento político del régimen marcaron la
pauta en esos primeros años. Por ejemplo, en el programa del presidente Aylwin se hace mención a la
“solidaridad mundial con la lucha del pueblo chileno para recuperarla (democracia)” y cómo está
solidaridad será una “poderosa corriente de apoyo material y político a la reconstrucción democrática
del país”. En este sentido, rescatan Portales y van Klaveren (1993), que Chile se convirtió en un caso
emblemático de la lucha internacional por la democracia y los derechos humanos, a la vez que destacan
que el aislamiento político sufrido por el régimen militar contrastó con la solidaridad que se brindó a las
fuerzas políticas y sociales de la oposición democrática. Estos asuntos también se encuentran presentes,
en medida descendiente en los programas de Piñera 1 (6%), Bachelet 2 (4%), y Piñera 2 (2%).

En tanto, en materia de derechos humanos los capítulos de relaciones exteriores destacan “la defensa y
promoción de los derechos humanos”, estimándose como prioritario “la defensa de los derechos
humanos como valor universal” (Aylwin); se manifiesta que el respeto de éstos es “una de las bases de
la política exterior de Chile” (Frei). Se asume también el compromiso de “ratificar los convenios
internacionales que permitan fortalecer la vigencia de los derechos humanos” (Lagos); se reitera que
“para Chile, la promoción y resguardo de la democracia y los derechos humanos es un asunto de interés
nacional” (Bachelet 1); y que “nuestra política exterior se regirá, entre otros, por el respeto y promoción
de la democracia y los derechos humanos” (Piñera 1) y se hace referencia a potenciar la política exterior
para, entre otras cosas, “promover la democracia, la libertad y los derechos humanos” (Piñera 2).

Lo anterior da cuenta de que, en esta materia tan sensible para el país, la política exterior se hace cargo
de su defensa y promoción a nivel internacional. Como parte de su nueva actuación en materia de
derechos humanos y valores democráticos, Chile ratificó en 1990 la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, y adoptó en mayo de 1992 el protocolo facultativo del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos que permite al Comité recibir comunicaciones individuales sobre
violaciones a los derechos garantizados en el Pacto. En tal sentido, agrega Portales (2011) que “Chile
comenzó a actuar proactivamente en los organismos internacionales de derechos humanos (…) lo que
le permitió proyectar la imagen de un país que se proecupa de los valores transgredidos en su historia
reciente”.

Como se puede observar, en materia de derechos humanos, todos los Gobiernos se comprometen en
su promoción y defensa, sin embargo, como plantean Aranda y Morandé (2011), pese a que la temática
estuvo presente en la agenda política de los Gobiernos chilenos de los últimos 20 años, no es posible
hablar de una política exterior de derechos humanos, sino que, para los autores, en realidad
corresponde más bien hablar de la incorporación de esta temática en la política exterior de Chile.
Señalando, además, desde esta perspectiva, que los derechos humanos constituyen un tema relevante y
facilitador de la inserción internacional del país.

En cuanto al dominio n° 3, “Sistema Político”, destacan el primer Gobierno de la presidenta Bachelet y

el segundo del presidente Piñera en cuanto a menciones en este ámbito (20% respectivamente). En
tanto, no superan el 10% en Aylwin y Frei; y en Lagos esta dimensión no está presente. El discurso está
centrado principalmente en que se requiere de “un servicio exterior moderno, altamente profesional y
con conocimientos técnicos muy variados” (Aylwin); la propuesta de introducir “cambios importantes
en la gestión del Estado en materias internacionales” (Frei); se comienza a hablar de la “modernización

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de la Cancillería” (Bachelet 1, Piñera 1, Bachelet 2, Piñera 2), sobre la base de la excelencia (Piñera 2),
instaurando “una nueva diplomacia” (Bachelet 2) que exige modernizar sus capacidades” (Piñera 2).

Como da cuenta este dominio, la modernización de la Cancillería es una necesidad reconocida, en

mayor o menor medida, por todos los gobiernos desde los años 90. Esto puede explicarse por los
nuevos desafíos que le imponen el proceso de inserción internacional de Chile, una vez recuperada la
senda democrática, y su modelo de desarrollo. Sin embargo, pese a la necesidad latente de una
modernización y profesionalización del Ministerio, los intentos de reforma han fracasado y el status quo
ha prevalecido (Fuentes, 2007). Sólo recientemente (9 de enero de 2018) se despachó el proyecto de ley
que moderniza la Cancillería, señalando el Ministerio de Relaciones Exteriores, este hecho como “un
hito histórico, ya que luego de 28 años de intentos, finalmente el Congreso aprueba modificaciones
legales que permitirán la modernización de la Cancillería” (MinRel, 2018).

En el ámbito del dominio n° 4, “Economía”, destaca el discurso del presidente Lagos, con un 37% de
menciones en esta materia con un componente internacional en su programa. Seguido por el presidente
Aylwin (20%), y Piñera en su segundo mandato (18%). En tanto, Bachelet 1 (6%) y Frei (8%) se
encuentran entre los que menos menciones tienen a este respecto. Entre los asuntos que se destacan se
encuentran la profundización de la “internacionalización de la economía chilena” (Frei), la “inserción de
Chile en la economía global” (Lagos), la “inserción de las Pymes en el mercado regional” (Piñera 1) y el
desarrollo de “programas enfocados en las Pymes exportadoras” (Piñera 2). Se manifiesta que la “sólida
red de acuerdos comerciales ha abierto nuevas vías de desarrollo” (Bachelet 1) y se da cuenta de la
necesidad de una amplia participación en “las definiciones y líneas de trabajo llevadas a cabo en el
ámbito de las relaciones económicas internacionales” (Bachelet 2).

Es importante desatacar en este momento, que la búsqueda de la reinserción internacional a través de la

formalización de acuerdos internacionales construyó una dinámica de la que no sería tan fácil zafarse si
es que se pretendiera: este fue el gradual involucramiento de actores de la sociedad civil,
particularmente del empresariado, en la definición de la política exterior. Se ha generado un amplio
marco de cooperación entre las entidades gubernamentales, participantes casi exclusivos en las
negociaciones internacionales del Estado, y el empresariado del país (Porras, 2003), y, como es posible
notar, los programas de Gobierno son evidencia de ello.

En lo que dice relación con el dominio n° 5, “Bienestar y calidad de vida”, se encuentra un énfasis
similar entre los diferentes presidentes, que va desde un 2 a un 6% en el número de menciones a este
respecto, exceptuando el segundo mandato de la presidenta Bachelet en el que no existen alusiones a
este ámbito.

Se observa, por ejemplo, en el caso de las alusiones al medio ambiente, un tratamiento y una presencia
dispar de esta materia en los programas de gobierno. Así las cosas, está presente en el programa del
presidente Aylwin en donde se manifiesta que será un tema fundamental de la política exterior chilena
“la acción internacional para enfrentar la continua degradación del medio ambiente” (Aylwin); y en el
del presidente Frei, en donde se propone una participación activa “en la articulación de nuevos
consensos globales para, entre otras cosas, la protección del medio ambiente” (Frei). Luego, el cuidado
medioambiental con un componente internacional no se encuentra presente en el programa del
presidente Lagos, cosa similar en el primer programa de la presidenta Bachelet, en donde lo único que

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Juan José Salgado Ávila, Patricio Quintramán Lara
Política Exterior chilena en democracia, el camino a la integración global

se menciona es “el surgimiento de la dimensión internacional en áreas como el medio ambiente”

(Bachelet 1). En el caso del programa del presidente Piñera sólo se menciona que se potenciará con la
UE el diálogo político en diversas materias, entre ellas, el medioambiente (Piñera 1). Posteriormente, el
tema nuevamente desaparece en el programa del segundo Gobierno de la presidenta Bachelet, para
posteriormente ser incluido en el segundo Gobierno del presidente Piñera, en donde se manifiesta, en
el contexto regional, el reforzamiento de la intervención de Chile en temas como el cuidado del medio
ambiente, y en el contexto Chile-UE el compromiso en reforzar “la lucha contra el cambio climático
mediante el Acuerdo de París” (Piñera 2).

Respecto de la protección del medio ambiente, como se puede observar, Chile ha venido desarrollando
un discurso en su defensa en consonancia con la relevancia que ha adquirido el tema en las últimas
décadas. Desde la misma Constitución Política de la República, que en su artículo 8 garantiza el derecho
a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, hasta los compromisos internacionales que ha
asumido en estas materias, como por ejemplo, el Convenio sobre la Diversidad Biológica, promulgado
en 1994, el Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, promulgado en 1995, el
Protocolo de Kioto de la Convención de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático promulgado en
2004, y recientemente, la ratificación del Acuerdo de París sobre cambio climático en 2016, demuestran,
al menos en el discurso político manifestado en los programas de Gobierno, tal preocupación.

Respecto a la dimensión ambiental de la política exterior, Estensorro (2012) señala que, entre otras
cosas, debe hacerse cargo de la normativa ambiental internacional que Chile ha venido construyendo
(como la señalada previamente); si bien es cierto quelos capítulos de relaciones exteriores no hacen
alusión directa a la normativa internacional que se ha ido incorporando a la legislación chilena en
materia medio ambiental, si se puede constatar que esta dimensión ha sido abordada en parte de los
programas analizados, particularmente en el de Patricio Aylwin y Sebastián Piñera.

Otro aspecto del componente “bienestar y calidad de vida” es el que dice relación con la cultura, en tal
sentido, se manifiesta en el programa del presidente Aylwin que las relaciones externas serán
acompañadas de medidas específicas en el ámbito cultural, entre otros, a fin de “reforzar la imagen
internacional de Chile” (Aylwin). En tanto, en el primer programa de gobierno del presidente Piñera se
manifiesta, en el contexto de la política exterior hacia Latinoamérica, que se dará “prioridad al
intercambio cultural” (Piñera 1), proyectando la creación de “un programa que ponga el acento en la
cooperación cultural” (Piñera 1); manifestando la necesidad de “una mayor comunicación entre las
agregadurías culturales en la región y de las instituciones dedicadas” a esta materia. (Piñera 1). Respecto
a la política exterior hacia el Asia Pacífico se menciona que se “promoverán las relaciones en los
ámbitos de la cultura y la educación” (Piñera 1).

Como se observa, el factor cultural con alcance internacional sólo está presente en los programas de
Patricio Aylwin y Sebastián Piñera en su primer mandato. Lo anterior no deja de ser llamativo, toda vez
que el Ministerio de Relaciones Exteriores declara como uno de sus intereses de política exterior,
entendidos éstos como áreas relacionadas con el ámbito internacional esenciales o críticas para el
desarrollo nacional, difundir y promover la cultura chilena en el exterior (MinRel, 2018). Pese a esta
declaración, a la luz de los resultados encontrados, no se aprecia en general propuestas y manifiestos
tendientes a este propósito. Igual cosa sucede en el documento “Política Exterior de Chile 2030”

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Latin American Journal of Trade Policy 1 (2018) – Universidad de Chile

(MinRel, 2018), lanzado por el Ministerio de Relaciones Exteriores en enero de 2018, en donde el factor
cultural no aparece como estrategia o acción de la política exterior del país proyectada al año 2030.

Se puede decir que los hallazgos en esta materia no son congruentes con los intereses esenciales
declarados por el ministerio, pero son congruentes con la nula aparición del factor cultural en la política
exterior proyectada hacia el año 2030 por la Cancillería.

En ámbito del domino 6 “Tejido social”, se observa una tendencia creciente a incluir temas vinculados
a esta área en los tres primeros Gobiernos de la Concertación, esto es, Aylwin (3%), Frei (5%) y Lagos
(6%). No se encuentra presente en el caso de Bachelet 1, pero si en su segundo mandato, alcanzando
un 11% las menciones y, en el caso del segundo mandato del presidente Piñera, éstas llegan al 8%.

Como se puede observar, pese a que el tema de la inmigración ha adquirido mayor resonancia en los
últimos años debido al incremento de los flujos migratorios hacia Chile, y como consecuencia directa de
este fenómeno, ha alcanzado mayor connotación pública la necesidad de actualizar la política migratoria
(CEPAL, 2006), en lo que dice relación con la política exterior, el tema ha estado presente, de forma
dispar, en los capítulos de relaciones exteriores de los candidatos y posteriores presidentes de Chile. Así
las cosas, su presencia va desde la mención de lo obsoleta de la legislación migratoria en el programa del
presidente Frei, hasta, la desaparición de este tema del capítulo de relaciones exteriores en el segundo
mandato del presidente Piñera, no porque sea un tema ya resuelto, sino porque ha adquirido tal
relevancia que es desarrollado completamente en un apartado diferente del programa. Pasando por el
reconocimiento en el segundo programa de Gobierno de la presidenta Bachelet, que “las migraciones
internacionales han adquirido una importancia creciente en Chile”.

La importancia asociada al incremento migratorio hacia el país podría estar explicado, como lo plantea
la CEPAL (2006), a que Chile muestras características propias de un país atractivo para los migrantes,
pues les otorga la posibilidad de generar riqueza en un país con estabilidad económica y política, lo que
se suma a la moderación de los flujos migratorios hacia los países desarrollados que ha llevado a
algunos países latinoamericanos, como Chile, a ser una opción alternativa para migrar (CEPAL, 2014).

Lo cierto es que el fenómeno de la migración en Chile ya es un hecho, y la política exterior comenzó a

hacerse cargo desde distintas aristas del tema, ya sea desde lo normativo a través de propuestas de
reformas y modernización de la política migratoria, hasta un enfoque de inclusión, integración regional,
y de derechos de los migrantes que aseguren la integración efectiva de la población al país (Bachelet 2).

Finalmente, considerando el dominio 7, “Grupos sociales”, no existen menciones en los programas de

Aylwin, Frei, y Bachelet 1. Si están presentes en el caso de Lagos (5%), y Piñera 1 (8%), Bachelet 2
(6%), y Piñera 2 (3%).

En el programa de gobierno del presidente Lagos, las menciones van dirigidas a los grupos minoritarios
desfavorecidos y grupos demográficos no económicos, a este respecto se compromete a aplicar los
convenios y recomendaciones internacionales, tales como “las normas sobre la Igualdad de
Oportunidades para las Personas con Discapacidad” y a proteger los “derechos de los niños, niñas y
jóvenes, adecuando nuestra legislación a la Convención Internacional de los Derechos del Niño”.

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Política Exterior chilena en democracia, el camino a la integración global

En lo que dice relación con los grupos laborales, existen menciones hacia los trabajadores de la
Cancillería. En este sentido, se propone la estructuración de una modalidad de gestión “en la que exista
espacio para nuevas responsabilidades entre quienes forman parte del Servicio Exterior y de la planta de
secretarias y Administración General del Ministerio” (Piñera 1). En el contexto de la carrera funcionaria
se propone “el desarrollo de una política de remuneraciones que vaya acompañada de un sistema de
incentivos, directamente relacionados con el logro de objetivos” (Piñera 1); y se señala que la Cancillería
debe contar con “personal especializado y una carrera funcionaria basada en capacidades y mérito”
(Bachelet 2). En el segundo mandato del presidente Piñera se propone además “crear un programa de
pasantías para funcionarios de los Estados miembros y asociados de la Alianza del Pacífico” (Piñera 2).

Lo anterior demuestra relevancia en la forma de la Cancillería, la preocupación por su reforzamiento a

través de la especialización de los servidores públicos es evidente, ello se condice, a su vez, con lo
mencionado al respecto de las divergencias en la construcción de las instituciones, sin importar la
corriente política de los presidentes, identifican la necesidad de un cambio estructural en instituciones
clave, no obstante, tienen proyectos diferentes para llevarlos a cabo.

Conclusiones

El presente trabajo tuvo como objetivo identificar, en los programas de Gobierno de los presidentes de
Chile desde la vuelta a la democracia, la importancia de la sección que hace referencia a las relaciones
internacionales, y analizar los principales temas a los que hacen alusión dentro de ese marco, para
entender cuáles eran las prioridades para cada presidente, mientras fueron candidatos.

Para identificar la importancia de las relaciones internacionales en cada programa, sacamos en

porcentaje el número de páginas que ocupaba con respecto al total de páginas utilizadas, luego
contextualizamos cada uno de ellos. Los resultados fueron los siguientes: Aylwin 14%, Frei 6%, Lagos
no tenía una parte destinada, Bachelet (1) 7%, Piñera (1) 6%, Bachelet (2) 1%, y Piñera (2) 2%.

A manera de explicación, se contextualizó cada uno de ellos concluyendo lo siguiente: El presidente

Aylwin necesitaba reinsertar a Chile en el escenario internacional y en el ambiente interno se le exigía
que se hiciera lo más rápido posible. El Gobierno de Frei se concentró en conseguir estabilidad y
buenos resultados macroeconómicos, carácter distintivo de su programa de Gobierno. No obstante que
se redujo en más de 50% el apartado de política exterior, también esta jugó un rol importante en su
gobierno, ya que había que confirmar la dirección tomada por el país a su vuelta al mundo. Si el
presidente Lagos no incluye un apartado dedicado a la política exterior, no es por desinterés en la
materia, de hecho, en su gestión se consiguió concretar un acercamiento y firma de TLC con EE. UU. y
ocupar un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad en el año 2003. Bachelet retoma el
apartado en un punto en el que ya era posible relacionar la política comercial implementada como parte
del motor de desarrollo de Chile y la importancia de la relación con China. Durante el primer mandato
de Piñera, sufriendo los estragos de la crisis mundial, Chile empieza a destacar en el escenario
internacional también por involucrarse en misiones de paz conducidas por la ONU y la tendencia del
peso de las relaciones internacionales en los programas se mantiene. No es así en los segundos
Gobiernos tanto de Bachelet como de Piñera, en los que el ambiente internacional se encuentra mucho
más estable, pudiendo ser esta sensación de estabilidad también en la concepción de la política exterior

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Latin American Journal of Trade Policy 1 (2018) – Universidad de Chile

entre los gobiernos, lo que los lleva a reducir tanto esa parte del programa, a pesar de su discordancia
ideológica formal.

Luego, con respecto a los temas prioritarios, cuatro presidentes tuvieron como primer tema en
importancia, después de las relaciones internacionales (esta es una referencia a la primera de las
categorías), los asuntos económicos. Aylwin, Frei y Lagos, fueron los primeros tres, no es extraño que
esto haya sido así, la reinserción al escenario internacional, asumiendo compromisos con organismos
internacionales como el FMI, el Banco Mundial y la OMC, obligaban a ofrecer certidumbres también a
los inversionistas extranjeros.

Bachelet en su primer mandato rompe con esta tendencia, los tiempos habían cambiado y ella misma
pujaba por instalar una estructura política diferente, incluso habla en su proyecto de la reestructuración
de la cancillería. No obstante, Piñera en su primer Gobierno retoma los asuntos económicos como
prioritarios, no solo los orígenes empresariales del presidente explican lo anterior, también la necesidad
por apresurar la salida del estancamiento que representó la crisis del 2008 y la desaceleración de China.

De nuevo Bachelet, ahora en su segundo Gobierno, establece los asuntos de tejido social antes que los
económicos, entre otras cosas, el tratamiento a la población migrante es una de las cosas que lo
explican, Chile había subsanado la urgencia económica y la presidenta consideró los de tejido social
como prioridad. Lamentablemente, su Gobierno estuvo manchado por diferentes escándalos de
corrupción, lo cual sirvió para que Piñera, en su segunda candidatura, promoviera como tema
prioritario lo concerniente al sistema político, en la que habló, incluso de generar una nueva diplomacia.

Por último, es posible notar que los candidatos que se convirtieron en presidentes basaron los asuntos
internacionales dentro de su programa no solo en una estrategia de posicionamiento regional o global,
sino que, además, generaron su política exterior pensando en que funcionara como una catapulta
política, es decir, consideraron también las dinámicas internas que se construyeron en los años de la
nueva etapa democrática chilena.

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