ISSN 2013-9004 (digital); ISSN 0210-2862 (paper)

Papers 2020, 105/3

https://doi.org/10.5565/rev/papers.2648   363-387

Análisis de los marcos interpretativos de las políticas

de infancia en Chile (2014-2018)*
María Pía Martin
Universidad de Chile. Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas.
Departamento de Ingeniería Industrial. Chile
[email protected]

Joaquín Rozas Bugueño

Universidad San Sebastián. Escuela de Trabajo Social. Chile
[email protected]

Jaime Alfaro Inzunza

Universidad del Desarrollo. Facultad de Psicología. Chile
[email protected]

Recepción: 22-11-2018
Aceptación: 14-11-2019
Publicación: 01-07-2020

Resumen

El campo de las políticas hacia la infancia se muestra como un ámbito relevante a ser
considerado en el análisis de políticas públicas. En él tienen un rol central los valores,
ideologías y contextos situacionales que establecen la orientación simbólica de estas y el rol
del Estado. Este artículo se propone indagar, a partir del análisis de marcos interpretativos,
las tensiones que dificultaron la concreción de la reforma emblemática hacia la infancia y
la adolescencia en Chile (2014-2018), con la identificación de los marcos interpretativos
que se oponen a estos cambios o bien los impulsan. Desde la estrategia metodológica
definida por la teoría fundamentada, se analizan 29 entrevistas semiestructuradas a actores
relevantes y 42 discusiones parlamentarias. Los resultados establecen que hay dos marcos
interpretativos en conflicto: el marco maestro de corte proteccionista con enfoque tutelar
y el marco secundario de enfoque de derechos, donde se expresan las reformas, que busca
sustituir al primero. A partir del análisis de alineamiento de marcos interpretativos, se esta-
blece que no se logra un cambio de paradigma. No obstante, se produce un cambio en las
políticas mediante procesos de amplificación y extensión del marco interpretativo maestro.
Se concluye que las dificultades de reformar las políticas hacia la niñez se concentran en
el fuerte predominio de paradigmas y concepciones discrepantes con el ejercicio respecto,
principalmente, del rol garante de derechos del Estado y la resistencia a considerar a los
niños, las niñas y adolescentes como sujetos de derechos.
Palabras clave: análisis de política pública; infancia y adolescencia; teoría fundamentada;
gobierno; significados; enfoque tutelar; enfoque de derechos

* Trabajo realizado en el marco del Proyecto Fondecyt 2016 Nº 11.160.330, «Cambio en

las políticas hacia la infancia y adolescencia en Chile. Análisis de los marcos interpretativos
de instituciones y actores relacionados».
364  Papers 2020, 105/3 María Pía Martin; Joaquín Rozas Bugueño; Jaime Alfaro Inzunza

Abstract. Analysis of child policy frames in Chile (2014–2018)

Child policies are a relevant area of study in public policy analysis, where the values, ideolo-
gies and situational contexts that establish the symbolic orientation of such policies and the
state play a central role. Based on the analysis of interpretive frameworks, this article aims
to investigate the tensions that hindered the realization of the emblematic reform of the
policy for children and adolescents in Chile (2014–2018) by identifying the interpretive
frameworks that opposed or drove these changes. Following a grounded theory methodo-
logical approach, 29 semi-structured interviews of relevant actors and 42 parliamentary
discussions are analyzed. The results reveal two conflicting interpretive frameworks: a
protectionist master framework with a tutelary approach and a secondary framework with
a rights-based approach, in which the reforms sought to replace the former approach.
Through an alignment analysis of interpretive frameworks, it is established that a paradigm
shift has not been achieved. However, a change in policies has occurred through amplifica-
tion and extension processes of the master interpretive framework. It is concluded that the
difficulties of reforming child policies are due to the strong predominance of paradigms
and conceptions that mainly disagree with the state’s role as a guarantor of rights and the
resistance to consider children and adolescents as subjects of rights.
Keywords: public policy analysis; childhood and adolescence; grounded theory; govern-
ment; meanings; tutelary approach; rights approach

Sumario
1. Antecedentes del análisis de marcos 3. Encuadre metodológico
interpretativos de políticas 4. Resultados
2. Antecedentes del análisis de políticas 5. Conclusiones
públicas de infancia y adolescencia:
contexto y justificación de la reforma Agradecimientos
en Chile Referencias bibliográficas

1. Antecedentes del análisis de marcos interpretativos de políticas

Con el fin de obtener una mejor comprensión de las respuestas de las políticas
públicas a los problemas de la infancia y adolescencia, este artículo analiza los
obstáculos en el proceso de reforma de las políticas públicas hacia los niños,
las niñas y adolescentes. El estudio se realiza desde los modelos de análisis
críticos e interpretativos (Yanow, 2000; Fischer, 2003), que permiten develar
los marcos interpretativos implícitos y explícitos que contribuyen a explicar
las resistencias, así como los impulsos al cambio de políticas (Fischer y Gott-
weis, 2012). Estos enfoques analíticos ponen énfasis en los marcos de ideas
y en las prácticas discursivas institucionalizadas (Schmidt y Radaelli, 2004),
donde están implicadas y adquieren relevancia dimensiones como significados,
valores, creencias e ideología. Se opta específicamente por el análisis de frames
(Goffman, 1986). Se utiliza el análisis de marcos interpretativos de políticas
públicas, los cuales se entienden como principio organizativo que transforma
Análisis de los marcos interpretativos de las políticas de infancia… Papers 2020, 105/3  365

la información fragmentada y circulante en un problema político estructurado

y significativo, en el que se incluye implícita o explícitamente una solución
(Verloo, 2005).
Los marcos interpretativos de las políticas son herederos del interaccionis-
mo simbólico de Goffman, que se definine como:

(…) an interpretation scheme that structures the meaning of reality (…) an

organizing principle that transforms fragmentary or incidental information
into a structured and meaningful policy problem, in which a solution impli-
citly or explicitly enclosed. (Verloo, 2005: 19-20)

Asimismo, se entienden como construcciones sociales de modelos de reali-

dad a partir de la elaboración de sentidos por parte de los actores de políticas
(Hulst y Yanow, 2016; Verloo, 2005), que guían el entendimiento de la reali-
dad y se encuentran en una situación de competencia y negociación constante.
Cuando un marco interpretativo de política se impone sobre otros, estructura
un discurso hegemónico excluyendo formas alternativas de entender un pro-
blema público y se posiciona como marco maestro (Broad y Turnbull, 2018;
Barbieri, 2015; Bosomworth, 2015). Una consideración fundamental desde
esta perspectiva analítica es que se entiende que la formulación de políticas no
es un proceso de resolución de problemas de acuerdo con criterios racionales
y técnicos (Schön y Rein, 1994), sino que es construida por los actores en base
de sus marcos de interpretación. Los frames gobernarían el entendimiento de
los problemas políticos y la construcción de los contenidos que guían estas
percepciones y que responden a determinados contextos históricos, políticos y
sociales, con la construcción en estos procesos de la política pública.
La potencialidad de este análisis se ha visto respaldada en la creciente
importancia y el uso de marcos interpretativos en el estudio del proceso y las
trayectorias de las políticas (Schön y Rein, 1994) en ámbitos como: las políticas
de género (Verloo, 2005; Lombardo y Meier, 2009); las de migración (Rogge-
band, 2010); las políticas sociales (Steensland, 2008); las culturales (Barbieri,
2015); los movimientos sociales y la acción colectiva (Benford y Snow, 2000),
entre otros, con la acumulación de un volumen creciente de evidencia empírica
(Roberts, 2016; Shim et al., 2015).
Desde esta perspectiva, se entiende que las políticas públicas están atravesa-
das permanentemente por dinámicas de competencia entre actores, mediante
ideas y argumentos para establecer cómo se define el problema público (Stone,
2002), y cuáles son las narrativas de políticas que promueven el consenso
dentro de grupos de actores políticos. Lo que permite identificar cuáles son
las diferencias entre los actores que llevan a definir el ellos y el nosotros, y dis-
tinguir de esta manera los espacios para los consensos que posibilitan la acción
colectiva de los actores, a la vez que los procesos de conflicto (Roberts, 2016).
Se recoge específicamente la reflexión de Hajer (2009), quien establece cómo
las narrativas pueden acomodar tanto el consenso como el conflicto en arenas
de deliberación de políticas. De manera que el análisis de los marcos interpre-
366  Papers 2020, 105/3 María Pía Martin; Joaquín Rozas Bugueño; Jaime Alfaro Inzunza

tativos permite establecer cuáles son esos conflictos que obstaculizan la formu-
lación de las reformas de políticas y cuáles son los consensos que las facilitan.
Asimismo, el análisis de marcos enfatiza la posición y disputas de estos
actores respecto a la política pública recurriendo al análisis de las estructuras
subyacentes de creencias, percepción y conceptualización. Más específicamente,
se analizan las implicaciones de los issues de la política pública, en particular
cuando hay controversias intratables, que son inmunes a la resolución por la
apelación de los hechos, donde priman marcos interpretativos en conflicto
sobre una situación o problema (Shim et al., 2015) respecto a los diagnósti-
cos de lo que está mal y que requiere ser solucionado y cuáles son los hechos
más relevantes (Schön y Rein, 1994). Es decir, cuando hay conflictos de sig-
nificados, sentidos e interpretaciones aparentemente contradictorios que son
estimados como verdaderos por quienes los conducen (Stone, 2002; Yanow,
2000). Los marcos interpretativos de las políticas constan de dos niveles: el
primario, en el que define de forma abstracta el problema público; y el secun-
dario, en el que las ideas se proyectan en un desarrollo operativo y construyen
el diagnóstico y las soluciones del problema en cuestión (Bosomworth, 2015;
Benford y Snow, 2000). El establecimiento abstracto del marco interpretativo
se relaciona con el nivel más normativo de la definición del problema público y
del porqué es relevante intervenir dicho problema (Bosomworth, 2015; Fisher,
2003). Según Rein y Schön (1996), este nivel se construye de acuerdo a lo que
los actores de las políticas piensan normativamente del problema y cómo creen
que debería ser la situación para resolverlo. Particularmente, en el primer nivel
cobran relevancia los issues. En el nivel del diagnóstico (o foco-problema) y
pronóstico (modelo de solución), los marcos interpretativos de las políticas
establecen las causas y atribuciones de responsabilidad, y derivan además a una
llamada a la acción asociada a soluciones para subsanar el problema público
construido (Verloo, 2005; Benford y Snow, 2000). Al establecer los marcos
interpretativos, se pueden determinar tanto el marco maestro, secundario y los
conflictos de marcos (Steensland, 2008; Lombardo y Meier, 2009; Roberts,
2016; Shim et al., 2015), que obstaculizan o permiten acuerdos para el cambio
de políticas públicas.
Los primeros análisis para explicar el cambio partieron del análisis de pro-
cesos de acción colectiva de movimientos sociales realizado por Snow y sus
colaboradores (1986), quienes introdujeron el concepto de «alineamiento de
marcos», referido a la capacidad de enlace de los marcos presentes en la acción
colectiva, que posibilita la construcción de una interpretación compartida del
problema y su solución. El concepto de alineamiento de marcos ha sido utili-
zado en el estudio y la comprensión del cambio de políticas públicas; respecto
a las disputas simbólicas donde el marco secundario busca desplazar de la
hegemonía al marco maestro, para generar el impulso al cambio, asociado a
la legitimidad simbólica de un marco respecto a otro (Barbieri, 2015).
El alineamiento de marcos puede ser de cuatro tipos (Barbieri, 2015; Snow,
et al., 1986): 1) frame bridging, donde se vinculan dos o más marcos coherentes
entre sí, pero desconectados respecto a un asunto particular de política pública;
Análisis de los marcos interpretativos de las políticas de infancia… Papers 2020, 105/3  367

2) frame amplification, en referencia a la integración de diversos marcos a través

de un valor o creencia que permite una estrategia discursiva de difusión y legiti-
mación; 3) frame extension, en referencia al alineamiento con el marco maestro
que se produce a través de la reorganización de los valores de cada actor; 4)
frame transformation, referido a la redefinición completa o parcial de un marco.
Barbieri (2015) plantea que el alineamiento de marcos tiene un efecto
en el cambio de política cuando se alinean marcos específicos con el marco
maestro, lo que conduce a la movilización y posibilita, de esta manera, anali-
zar la capacidad de agencia de los actores en el cambio. Y permite explicar el
cambio de políticas como resultado de la interacción simbólica entre actores
políticos, dentro de un marco institucional que impone ciertas restricciones y
posibilidades. Tanto la amplificación como la extensión del marco de políti-
cas son procesos de alineamiento dinámicos que comportan la modificación
de los propios marcos de políticas de los diferentes actores. En los procesos de
alineamiento, los actores reorganizan sus propias valoraciones y reconstruyen
diagnósticos, pronósticos y motivaciones para actuar en el proceso de políticas.

2. Antecedentes del análisis de políticas públicas de infancia y adolescencia:

contexto y justificación de la reforma en Chile
Las políticas hacia los niños, las niñas y adolescentes son consideradas como
parte de las políticas de protección social y, más específicamente, forman parte
de los sistemas de bienestar (Gilbert et al., 2011), pero plantean un desafío
particular a los enfoques tradicionales en el análisis del estado de bienestar,
respecto a cómo abordan estos sistemas de protección los problemas específicos
de la niñez y su relación con esta (Pösö et al., 2014).
Gilbert y colaboradores (2011), al analizar los sistemas de EE. UU., Cana-
dá, Inglaterra, Suecia, Finlandia, Dinamarca, Noruega, Bélgica y Holanda,
distinguen tres tipos de sistemas de protección social: 1) focalizado en el niño,
donde el Estado tiene una función tutelar ya que promueve el cuidado familiar
o la adopción, y existe un reemplazo de la familia por el Estado en los casos
en que sea necesario, con el fin de proporcionar bienestar a los niños, las niñas
y adolescentes; 2) servicio familiar, sistema en el que las políticas de Estado
se centran en el fortalecimiento de las familias y sus vínculos sociales a partir
del acompañamiento psicosocial; y 3) desarrollo infantil, caracterizado por la
relevancia que el Estado confiere a los mecanismos legales individuales para
la protección de la infancia, sistema que se convierte en un ente fiscalizador.
Las propuestas de políticas públicas que generan mayor consenso son aquellas
que fortalecen las capacidades de las familias (Duffy et al., 2018), y son las
familias más pobres, como establece Harris (2014), las que están vinculadas a
los servicios de bienestar para familias y niños y a la política social en general.
En este sentido, la discusión se relaciona con los sistemas de protección a la
niñez y adolescencia, entendidos como sistemas de regulación legal y judicial
que buscan determinar, investigar y proteger a los niños y niñas frente a los
riesgos de abuso, maltrato, abandono, o incluso de perjudicarse a sí mismos por
368  Papers 2020, 105/3 María Pía Martin; Joaquín Rozas Bugueño; Jaime Alfaro Inzunza

su comportamiento antisocial, y actúan a través de intervenciones específicas

con o sin el consentimiento de los niños y las familias involucradas (Pösö et al.,
2014). Dicho de otro modo, los sistemas de protección a los niños, las niñas
y adolescentes integran directrices públicas, políticas sociales e intervenciones
que tienen como objeto preferencial a quienes son vulnerados en sus derechos,
pero también conforman políticas más amplias y universales dirigidas a este
sector (Gilbert et al., 2011).
Tradicionalmente, los estudios de sociología y ciencias sociales en general
han considerado a la niñez como inseparable conceptualmente de la familia,
la mujer y los adultos demarcando una posición de menor jerarquía respecto a
la adultez (Mayall, 2000). Desde los años 80 en adelante, se han desarrollado
diversas perspectivas que han considerado a niños y niñas como sujetos sociales
con agencia y como una unidad de análisis en sí misma (James, 2013; Gaitán,
2010; Mayall, 2000). Desde estas perspectivas, se concibe a la niñez como un
constructo social, que varía histórica y culturalmente e incluye mandatos, reglas
y pautas relacionadas con la forma en que un niño o una niña debe ser en deter-
minada sociedad (Gómez-Mendoza y Alzate-Piedrahíta, 2014; James, 2013;
Gaitán, 2010; Mayall, 2000). Con el planteamiento, en consecuencia, de que
la niñez debe asumirse como fenómeno social y político anclada en un deter-
minado contexto social (Gómez-Mendoza y Alzate-Piedrahíta, 2014) y de que
es necesario reconocer la existencia de diferentes formas de entender la niñez.
Estudios desarrollados desde esta perspectiva establecen que los sistemas
de protección desarrollados para la infancia están guiados por distintas pers-
pectivas sobre cómo se entiende la niñez y la adolescencia (Pösö, et al., 2014;
Gilbert et al., 2011), con la existencia de una relevante diversidad y tensión
respecto a cuáles son los objetivos que guían a estos sistemas. Se identifican
conflictos entre perspectivas liberales y proteccionistas, entre visiones Estado-
céntricas y niño-céntricas, que implican diversas maneras de gestionar su pro-
tección (Gómez-Mendoza y Alzate-Piedrahíta, 2014; Villalta y Llobert, 2015;
Mayall, 2000). Estas distintas visiones sobre los quehaceres institucionales y
los sentidos, orientaciones y contenidos de la protección social se reflejan en los
debates sobre el desarrollo de leyes, normativas, políticas públicas y sus cambios
o reformas, así como en la emisión de directrices técnicas, y la distribución y
montos presupuestarios (Collins, 2018). De esta manera, la formulación y la
implementación de las políticas públicas sobre la niñez están atravesadas por la
disputa y la negociación entre actores con distintas posturas sobre la realidad
social y política (Villalta y Llobet, 2015), con diferentes concepciones sobre
la equidad o la justicia como conceptos normativos que pueden ser siempre
interpretados en diversas vías en conflicto (Stone, 2002).
En este contexto, los marcos analíticos y metodológicos desarrollados por
el enfoque de análisis de marcos interpretativos de la política pública (Hulst
y Yanow, 2016; Verloo, 2005) son una herramienta que permite develar y
establecer cuáles son las aproximaciones valóricas y cognitivas respecto a los
sistemas de protección de los niños, las niñas y adolescentes que dan funda-
mento a las reformas de políticas en este ámbito.
Análisis de los marcos interpretativos de las políticas de infancia… Papers 2020, 105/3  369

Siguiendo este enfoque analítico, este trabajo busca contribuir al vacío

de conocimientos sobre las ideas, valores y creencias en base a las cuales los
actores implicados en las políticas públicas hacia los niños, las niñas y adoles-
centes elaboran diagnósticos, generan soluciones y establecen responsabilidades
sobre esa situación o problema, así como las intervenciones que son posibles o
aceptables de proyectar. Específicamente, se busca analizar de qué manera los
marcos interpretativos de las políticas que conducen los actores e instituciones
de la política pública a la niñez en Chile condicionan, obstaculizan o potencian
cambios en la formulación de una nueva política pública que responda a los
problemas públicos en materia de infancia y adolescencia.
En Chile, pese a la ratificación de la Convención de Derechos del Niño
(CDN) en 1990, no hay un órgano rector ni una normativa que exprese los prin-
cipios de la convención (Morlachetti, 2013). Existe heterogeneidad de la oferta
programática (Larraín, 2011) y una preeminencia de la intervención judicial
(Vergara del Solar, 2014), y se formulan las políticas desde un modelo tutelar
(Grau, 2011; Ortiz, 2009), donde la noción de niñez es receptora de las acciones
asistencialistas del Estado y como titular de derechos (Herrera y Aravena, 2015).
En el enfoque tutelar, se establece que, cuando las familias fallan, el Estado debe
intervenir y, como medida extrema, separar al niño de su familia y internarlo en
organismos públicos dependientes de un servicio público específico, el Servicio
Nacional de Menores (Sename), dependiente del Ministerio de Justicia y Dere-
chos Humanos. Bajo este paradigma, el juez adquiere un rol central, ya que es el
encargado de disponer las medidas que deben aplicarse a los niños en situación
irregular y determinar las intervenciones o sanciones para cada caso particular.
Esto se produce, aunque la CDN provoque una ruptura con el paradigma
tutelar, a partir de la preeminencia del enfoque de derechos en las políticas hacia
la niñez (Sepúlveda, 2014; Ortiz, 2009), con nuevos derechos de ciudadanía para
los niños, las niñas y adolescentes que los consagran como sujetos legales indepen-
dientes con derecho a participación (Earls, 2011). Los derechos establecidos en la
CDN son sociales, transindividuales, atribuidos a una categoría social, y su garan-
tía es esencialmente política. Tienen que ser garantizados por toda la sociedad,
ya que son derechos que una generación busca fundar en una nueva generación
emergente como parte de un proceso de emancipación social (Bustelo, 2005).
El programa de gobierno de Bachelet (2014-2018),1 al buscar la integración
del paradigma de enfoque de derechos, reformó las políticas públicas de niñez

1. Se refiere al segundo mandato de Bachelet, de 2014 a 2018, apoyado por la coalición de

centro-izquierda Nueva Mayoría, conformada por el Partido Socialista (PS), el Partido por
la Democracia (PPD), el partido Demócrata Cristiano (DC), el Partido Radical (PR), el
Partido Comunista (PC), Izquierda Ciudadana (IC) y MAS Región. El primer mandato de
Bachelet fue entre 2006 y 2010, apoyado por la coalición de centro-izquierda Concertación
de Partidos por la Democracia, sin el PC. Cabe mencionar que el sistema de partidos chileno
se ordena en un continuo izquierda-derecha, donde los partidos con representación parla-
mentaria de izquierda a derecha para el período 2014-2018 eran Movimiento Autonomista
(MA), Revolución Democrática (RD), PC, IC, MAS Región, PS, PPD, PR, DC, Evópoli,
Renovación Nacional (RN) y Unión Demócrata Independiente (UDI).
370  Papers 2020, 105/3 María Pía Martin; Joaquín Rozas Bugueño; Jaime Alfaro Inzunza

con el objetivo de generar un sistema de protección integral, con el Estado

como garante de los derechos establecidos en la convención. Ello implicaba
un cambio radical, ya que las políticas públicas del país se caracterizan por ser
sectorizadas y focalizadas, sin un sistema coordinado, y existen múltiples minis-
terios, servicios y organizaciones sociales encargados de la protección social a la
niñez2 (Bedregal et al., 2014; Maldonado, 2014). Una de las primeras medidas
al iniciar el gobierno fue la creación del Consejo Nacional de la Infancia,3
organismo temporal instaurado para apoyar e impulsar la formulación de la
reforma, con la coordinación de las acciones de los distintos actores políticos
involucrados. La reforma contempló el envío al Congreso de cinco proyectos de
ley centrales de un paquete presupuestado de dieciséis proyectos, que buscaban
la creación de un sistema integral con enfoque de derechos para la niñez.
La reforma estuvo centrada en cambios normativos4 que se sostenían en el
enfoque de derechos y en la instalación de un Sistema de Garantías de Dere-
chos de la Niñez, integrado por el conjunto articulado de políticas, institucio-
nes y normas cuyo objetivo era velar por la protección integral y el ejercicio de
los derechos de los niños, las niñas y adolescentes establecidos en la conven-
ción, con la articulación de la oferta pública para asegurar el pleno desarrollo de
todos ellos.5 Este proyecto generó amplia controversia y no logró ser aprobado.
Por otra parte, otra batería de proyectos implicaba fortalecer la arquitec-
tura institucional con foco en la niñez, con la inclusión de la creación de la
Defensoría de la Niñez y la Subsecretaría de la Niñez en el Ministerio de
Desarrollo Social, ambos proyectos aprobados y actualmente operativos y en
funcionamiento. Además, se buscó separar administrativamente los servicios
centrados en infractores de ley de los de protección a la infancia vulnerada en
sus derechos, que actualmente están en manos de un mismo servicio, el Ser-
vicio Nacional de Menores (Sename). Con ese fin, se enviaron los proyectos
que creaban el Servicio Nacional de Reinserción y el Servicio Nacional de

2. El sector de niñez y adolescencia está conformado por los ministerios de Educación, Salud,
Desarrollo Social (MDS) y Justicia y Derechos Humanos, el Servicio Nacional de Menores
(Sename), 198 programas anidados en distintos ministerios y más de 400 organizaciones
de la sociedad civil que prestan atención en residencias y centros abiertos, y que son finan-
ciadas por Sename mediante licitación de proyectos en las líneas de residencia, protección
y adopción.
3. Creado el 14 de marzo de 2014, a una semana de asumir la presidencia Bachelet (11 de
marzo de 2014), mediante decreto presidencial. El consejo cesó sus funciones el 1 de abril
de 2018, a un mes de asumir el nuevo gobierno Sebastián Piñera (2018-2022), de centro-
derecha.
4. La reforma a la política de niñez y adolescencia estuvo conformada por cinco proyectos de
ley: creación de la Subsecretaría de la Niñez, instauración de la Defensoría de la Niñez; sepa-
ración del Servicio Nacional de Menores (Sename) en el Servicio Nacional de Protección
Especializada (Boletín 11.176-07) y el Servicio Nacional de Reinserción (Boletín 11.174-07),
y la conformación del Sistema de Garantías de Derechos de la Niñez (Boletín 10.315-18).
De esta batería de proyectos solo se aprobaron los dos primeros —Ley 21.090 y Ley 21.067,
respectivamente.
5. Definición del Sistema de Garantías de Derechos de la Niñez establecida en el proyecto de
ley (Boletín 10.315-18), aún en discusión en el Congreso chileno.
Análisis de los marcos interpretativos de las políticas de infancia… Papers 2020, 105/3  371

Protección Especializada, los cuales tampoco lograron aprobarse y están aún

en discusión en el Congreso. De manera que solo dos de los cinco proyectos
centrales del paquete de iniciativas legales de la reforma se constituyeron en
ley vigente actualmente.
El resto de los proyectos que eran parte del paquete de dieciséis modifica-
ciones que estaba planificado enviar al Congreso para su discusión y que con-
templaban cambios en el sistema de financiamiento, fiscalización y regulación
de las organizaciones de la sociedad civil que proveen servicios de protección,
así como la reforma a los procedimientos judiciales, a la Ley de Menores (que
data de 1967), entre otras, nunca llegaron a enviarse.
Es en el marco de este proceso de cambio de políticas que este trabajo, desde
un análisis de marcos interpretativos de las políticas, busca determinar los factores
que contribuyen a explicar los obstáculos y las dificultades para la aprobación de
una ambiciosa reforma que buscaba encarnar los principios de la Convención
de Derechos del Niño bajo el paradigma del enfoque de derechos.

3. Encuadre metodológico
El encuadre metodológico de esta investigación está vinculado a los enfoques
interpretativos de análisis de políticas (Fischer, 2003; Yanow, 2000; Huslt y
Yanow, 2016), tal como ya se ha expuesto.
Operacionalmente, este trabajo analizó los marcos interpretativos de las
políticas que estuvieron presentes en el proceso de reforma de la política de
niñez y adolescencia en Chile (en el período de gobierno de Bachelet de 2014
a 2018).
Se analiza específicamente el problema de la política pública, que estructura
un diagnóstico con distintas representaciones tanto implícitas como explícitas,
así como prejuicios (entendidos como filtros construidos social y culturalmen-
te) a través de los cuales se percibe e identifica un problema y las causas que lo
originan, y un pronóstico con las posibles soluciones, las acciones que se deben
emprender y quienes son los que deben solucionarlo.
Asimismo, se analizan los marcos sociales, culturales e históricos específicos,
donde se establecen atribuciones de roles en función de ese contexto. Especí-
ficamente, el marco maestro expresa la estructura discursiva predominante, y
en un contexto donde hay situaciones de poder diferenciadas, donde los dis-
cursos tienen un valor ponderado según quien los emita. De esta manera, hay
quienes tienen una voz dominante en el debate político, mientras que otros
son excluidos de él. El lenguaje y el discurso son analizados como herramienta
estratégica para perseguir determinados fines, crear y manipular situaciones o
provocar representaciones en disputa en un mismo acontecimiento. Así, tam-
bién se analizan los marcos secundarios que pueden estar en conflicto o bien en
equilibrio con el marco dominante, donde se incorporan visiones distintas y/o
en competencia sobre el problema y su solución. Conjuntamente se analiza la
alineación de marcos que permite el cambio de políticas, entendido como un
proceso en el que los actores revalorizan sus propios puntos de vista y recons-
372  Papers 2020, 105/3 María Pía Martin; Joaquín Rozas Bugueño; Jaime Alfaro Inzunza

truyen diagnósticos, pronósticos y motivaciones para actuar en un ámbito de

política pública (Barbieri, 2015; Snow et al., 1986).
Para el análisis del cuerpo empírico de datos, se utilizó la teoría fun-
damentada, Grounded Theory (Strauss y Corbin, 2002), que permite el
análisis descriptivo y relacional (codificación abierta, codificación axial y
codificación selectiva) y la tipificación de las dinámicas implicadas y de los
procesos relacionales de los que forman parte. En la codificación abierta se
clasifica la información mediante códigos y se establecen categorías, sub-
categorías y propiedades. La codificación axial es el proceso de relacionar
códigos (categorías y propiedades). Finalmente, la codificación selectiva
es la relación conceptual y teórica que integra en una categoría central las
relaciones establecidas en la codificación axial. El análisis se realizó con el
software N-vivo 11.
La muestra estuvo constituida por 29 entrevistas semiestructuradas a acto-
res relevantes de gobierno (ver cuadro 1), organizaciones internacionales y
organizaciones de la sociedad civil, además del análisis de 42 discusiones parla-
mentarias6 de los proyectos de ley, mociones parlamentarias, leyes y convenios
internacionales en niñez (incluyendo el trabajo de comisiones) introducidos
e impulsados por las reformas del gobierno de Bachelet (2014-2018). Para la

Cuadro 1. Caracterización de entrevistados.

Ámbito Entrevistados (pertenencia y número) Policy frame adscrito
Gobierno Asesores ministerios: Presidencia (2), Desarrollo Enfoque derechos
16 entrevistas Social (4), Consejo de la Infancia (2)
Educación (1)
Representantes Ministerio de Hacienda (2), de Salud Proteccionista
(1), Justicia (3), directora Servicio Nacional del Menor,
Sename (1)

ONG Representantes de organizaciones de atención Proteccionista

6 entrevistas a la niñez, reconocidos por Sename (3)
Representantes de organizaciones especializadas Enfoque derechos
en niñez (3)
Nivel local Encargado de redes municipales (1) Enfoque derechos
1 entrevista
Organismos Oficial Banco Mundial (1) y oficial BID (1) Proteccionista
Internacionales
3 entrevistas Oficial OIT (1) Enfoque derechos

Académico Académico especialista en infancia (2) Frame proteccionista

3 entrevistas
Académico especialista en infancia (1) Enfoque derechos
Fuente: elaboración propia.

6. El análisis de discusiones parlamentarias permite indagar de qué forma los actores movilizan
los marcos interpretativos en la elaboración de política pública.
Análisis de los marcos interpretativos de las políticas de infancia… Papers 2020, 105/3  373

realización de entrevistas, se siguieron los resguardos éticos, con solicitudes de

autorización y consentimientos informados para llevar a cabo cada entrevista,
y con el respeto a la privacidad y a los tiempos de quienes participaron del
proceso de investigación.
A partir del análisis de la discusión parlamentaria, se organizó la informa-
ción sobre actores presentes en la discusión y la trayectoria de los proyectos de
ley. Tanto las entrevistas como los proyectos de ley fueron procesados según
las categorías establecidas y en función de los objetivos y el marco teórico sobre
marcos interpretativos de las políticas, de manera que se establecieron ele-
mentos emergentes relevantes para la investigación. El proceso siguió la teoría
fundamentada (Conlon et al., 2015; Strauss y Corbin, 2002), lo que propició
la creación de categorías abiertas de forma exploratoria para luego establecer
códigos relacionales o axiales con el fin de ir refinando el análisis. Finalmente,
se realizó una tercera codificación (selectiva), que permitió integrar las relacio-
nes establecidas en las codificaciones axiales para discernir, comprender y dar
sentido a los datos.

4. Resultados
4.1. Marcos interpretativos en la política de niñez en Chile (2014-2018)
Los resultados muestran que en la política chilena de niñez y adolescencia
existe un marco interpretativo maestro proteccionista que define como pro-
blema público principal la falta de focalización de la acción del Estado en la
protección de los niños, las niñas y adolescentes que se encuentran en estado de
vulneración de derechos o situación irregular. Este marco concibe a los niños,
las niñas y adolescentes como individuos en formación e incompletos, por lo
que el Estado debe otorgarles protección en caso de que la familia o adultos
responsables no estén en condiciones de garantizar sus derechos, lo que está
en concordancia con el enfoque de focalización en infancia vulnerada, gene-
ralmente de contextos de pobreza.

La fragilidad y vulnerabilidad del niño nos llevan a asumir el máximo de com-

promisos y de medidas para su defensa. Hoy es prioritario el interés superior
del niño, de la niña y del adolescente, por lo que debemos prevenir su abando-
no y su indefensión, así como asumir su representación. (Cámara de Diputados
[PDC, centroizquierda]. Boletín 10.584, 04/10/2017)

Se establece otro marco interpretativo secundario de enfoque de derechos

que concibe como problema principal la falta de una arquitectura normativa
e institucional en que el Estado sea garante de los derechos establecidos en la
convención. Los niños, las niñas y adolescentes son considerados sujetos de
derechos con autonomía progresiva —con independencia creciente respecto
a sus padres o tutores, lo que está supeditado a la dependencia biológica-
biográfica de los niños, las niñas y adolescentes— y derecho a ser escuchados.
374  Papers 2020, 105/3 María Pía Martin; Joaquín Rozas Bugueño; Jaime Alfaro Inzunza

En este sentido, este frame está más alineado normativamente con los están-
dares de la convención y tendría consistencia con el sistema de garantías de
derechos de la niñez.

(…) aquí lo que tenemos que apoyar es el objetivo final, y el objetivo final es el
desarrollo integral de los niños, de eso no hay discusión; y el objetivo final no
es cumplir con la Convención, sino que el objetivo final es el desarrollo integral
de los niños, ¿no? (Entrevista a un profesional del Banco Mundial, 26/5/2017)

El marco interpretativo proteccionista tiene un diagnóstico que considera

que: 1) la intervención en la niñez y la adolescencia vulnerada o en situación
irregular no está siendo efectiva; 2) se deben priorizar en la niñez vulnerada en
sus derechos; 3) la familia debe ser prioritaria.

Cómo somos capaces, como Estado, de responder a niños que hoy están abso-
lutamente abandonados, a niños vulnerables de los cuales no nos hacemos
cargo, a niños que son víctimas de violencia, de abandono o de discriminación,
o que, en muchos casos, después de ser abandonados por la sociedad, terminan
siendo infractores de ley. (Diputado Chahín [PDC, centroizquierda]. Boletín
10.315-18, 12/04/2017)

Desde el marco interpretativo maestro, más que una reforma, se requiere

mejorar la efectividad de lo que se realiza. Es decir, habría que mantener el statu
quo y mejorar la coordinación entre instituciones como una de las principales
causas de la ineficiencia en la intervención:

(…) efectivamente las políticas, prestaciones y servicios se abordan con ópticas

diferentes, según el énfasis sectorial, en cada caso (…) ello genera incoherencias
en las políticas públicas, pues se produce duplicación o superposición de pres-
taciones y servicios para atender fenómenos similares (…). (Senador Alberto
Espina. Trámite constitucional de la Ley 21.090 [RN, derecha], 12/7/2017)

Otra causa de las ineficiencias es el exceso de burocracia. Bajo la construc-

ción de este marco, el aumento de tamaño del Estado iría en detrimento del
avance en el resguardo de los derechos de la niñez en situación de vulnerabili-
dad e infractores de ley, ya que los recursos se dispersarían, como se ejemplifica
a continuación:

¿No hubiese sido preferible, en vez de seguir creando una institucionalidad

de papel, sin atribuciones ni presupuesto suficiente para proteger en serio a
nuestros niños, haber destinado esos mismos esfuerzos y recursos en, primero,
dar solución al drama que viven día a día los niños vulnerados e infractores
de ley de nuestro país? (Diputado Nicolás Monckeberg. Tramitación de la
Defensoría de la Niñez [RN, derecha], 10/10/2017)

Respecto al rol que tiene la familia en el sistema de protección, los actores

que se posicionan en este marco sostienen que el actual sistema ha fallado al
Análisis de los marcos interpretativos de las políticas de infancia… Papers 2020, 105/3  375

no fortalecer las capacidades de la familia para proteger a los niños, las niñas y
adolescentes. En este sentido, este aspecto del diagnóstico tiene similitud con la
opción del sistema de servicio familiar, puesto que se prioriza el fortalecimiento
de las habilidades de la familia para criar, educar y cuidar a sus hijos como
estrategia tanto para prevenir vulneraciones como para reducir la intervención
del Estado en las familias.

(…) la tendencia por centrar menos esfuerzo en la oferta institucional de

programas y servicios de atención a familias para fortalecimiento y capaci-
dad parental, en beneficio de formar directamente capacidades de cuidados
y crianza en padres, madres o adultos… Luego si alguien está francamente
desorientado, siente que se le va de las manos el tema de la disciplina, la norma,
el límite, ¿a quién recurre? (Entrevista a un profesional del BID, 22/8/2017)

En consecuencia, quienes se posicionan desde el marco proteccionista ape-

lan a la consideración y al resguardo del derecho preferente de los padres a
educar a sus hijos, lo que prima ante cualquier autoridad o ante el Estado.
De manera que el Estado puede promover la participación de los niños en el
ámbito de su interés, pero son los padres quienes deciden sobre su educación,
guía y orientación, y los que consideran su edad y su madurez. El Estado solo
puede intervenir cuando los padres vulneran derechos fundamentales de sus
hijos: «La obligación prioritaria de la familia es preocuparse de los hijos, y el
Estado no puede interferir en esto» (senador Hernán Larraín, trámite consti-
tucional de la Ley 20.090 [UDI, derecha], 15/3/2017).
En este frame proteccionista, la prioridad de las políticas públicas debe estar
en los niños, las niñas y adolescentes que no cuentan con garantías para sus
derechos, donde la familia no es capaz de brindar protección, y solo en esos
casos de violaciones graves de derechos es el Estado el que debe reemplazar el
rol primario que debe cumplir la familia.

Creemos que hoy la primera prioridad debiera ser hacerse cargo de la situa-
ción dramática (…) que están sufriendo niños que están siendo vulnerados
en sus derechos todos los días ¡De esos niños debiéramos hacernos cargo hoy!
(Senadora Ena von Baer. Tramitación de la Subsecretaría de la Niñez [UDI,
derecha], 15/3/2017)

La responsabilidad del problema público se atribuye a familias en condición

de pobreza, con mayor riesgo social. De manera que son las familias y los niños
pobres el objeto de la política social en general. La acción del Estado debería
focalizarse en ellos.

Como Estado se debe entender que el desarrollo y futuro de un país se basan

en la forma en que se trata a todos los niños, sobre todo a los más vulnerables, a
aquellos que nacen en las condiciones más difíciles. Aquello marca la diferencia
en su futuro y desarrollo. (Diputado Robles. Tramitación del proyecto de ley
de Defensoría de la Niñez [PRSD, centroizquierda], 10/10/ 2017)
376  Papers 2020, 105/3 María Pía Martin; Joaquín Rozas Bugueño; Jaime Alfaro Inzunza

Respecto al marco de soluciones, el marco interpretativo maestro de tipo

proteccionista está asociado a medidas de gestión que aumenten la eficiencia
de la protección especializada, con la prioridad de aumentar la coordinación
entre instituciones interventoras. También se requiere un cambio institucio-
nal creando dos nuevos servicios especializados: uno abocado a los niños, las
niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos y otro de reinserción de los
adolescentes infractores de ley:

Lo más apremiante era la separación del Sename en una institucionalidad pre-

ocupada, por un lado, por los niños vulnerados en sus derechos y, por el otro,
por los niños infractores de ley. Si a mí me hubiesen preguntado por dónde
empezar, probablemente habría contestado que por la separación del Servicio
en dos instituciones, porque es ahí donde tenemos la crisis más relevante, la
que más le duele al alma de nuestro país en este momento. (Senadora Ena von
Baer. Tramitación de la Subsecretaría de la Niñez [UDI-derecha], 16/01/2018)

El marco interpretativo secundario de enfoque de derechos es impulsado

en la reforma y basa su diagnóstico de problema público en tres dimensiones:
1) ausencia de un sistema integral para la protección de la niñez; 2) necesidad
de superar la focalización y avanzar hacia la provisión universal de derechos;
3) mejoramiento de la institucionalidad.

Se precisa una mirada distinta en nuestro país acerca de la niñez, no solo de la

vulnerada (por cierto, esto nos duele en el alma); no solo de cómo se cambian
los paradigmas para garantizar la protección del Estado y la sociedad toda,
sino también para ver cómo promovemos políticas para que todos los niños y
las niñas de Chile tengan garantizados sus derechos. (Senado [PS, izquierda].
Boletín 10.314-06, 21/07/2017)

La falta de un sistema de protección integral que haga efectivo el ejercicio

estatal de garantía de derechos impediría tener una acción pública coordina-
da entre las organizaciones públicas y privadas que implementan las políticas
públicas hacia ese sector:

(…) la acción del Estado en materia de infancia es precaria y fraccionada, sin

ninguna articulación intersectorial (...) dicha situación, a estas alturas, es insos-
tenible y da cuenta de la urgencia de poder contar con políticas universales de
promoción y protección de los niños, niñas y adolescentes, y de un ente rector
que las articule y las coordine. (Camila de la Maza, Corporación Opción. 7
Tramitación de la Subsecretaría de la Niñez, 20/11/2017)

Respecto al problema de focalización de la política, se establece una

segmentación en el entendimiento del problema, y se asocian las políticas

7. Corporación Opción es una de las instituciones privadas sin fines de lucro más grandes del
país que es subsidiada por el estado. Presta servicios a niños, niñas y adolescentes vulnerados
en sus derechos y con medidas de protección judicial.
Análisis de los marcos interpretativos de las políticas de infancia… Papers 2020, 105/3  377

públicas hacia la niñez solo a quienes viven condiciones de vulnerabilidad

por pobreza.

(…) la política pública [de niñez y adolescencia], a pesar de los avances que ha
experimentado en distintas áreas, ha estado enfocada hacia la vulnerabilidad
(…) se habla mucho de integralidad e intersectorialidad, pero a lo más se llega
a la coordinación y a una mirada segmentada del desarrollo de las personas.
(María Estela Ortiz, secretaria ejecutiva del Consejo de la Infancia. Tramita-
ción de la Subsecretaría de la Niñez, 12/7/2016)

Mejorar la institucionalidad se relaciona con el hecho que se mantiene

un sistema tutelar, en el cual las instituciones del sistema de justicia son las
que deciden sobre las medidas de protección a niños, niñas y adolescentes,
lo que refuerza la focalización del sistema en la vulneración de derechos e
infractores de ley, en base a una institucionalidad reactiva y que segmenta a su
población objetivo de acuerdo a sus carencias sociales.

(…) me parece que es contraintuitivo que todos los casos de vulneración,

cualquiera, hoy estén radicados en la solución de los tribunales de familia. Si yo
soy una madre que tengo que trabajar porque la vida me pone en esa situación
y, probablemente, también por el tipo de educación que uno recibió se puede
sentir culpable, abandonadora, etcétera, aunque adore y quiera a mi hijo… Y
eso es lo que pasa hoy día, los jueces además resuelven desde sus experiencias
vitales. Y sus experiencias vitales, te puedo asegurar, no tienen nada que ver
con la señora que tiene que viajar al día seis horas para trabajar, que es dueña
de casa o jefa de hogar sola. (Entrevista a la directora del Sename, 13/6/2017)

Estas tres dimensiones del diagnóstico del marco interpretativo de enfoque

de derechos tienen por resultado la imposibilidad de avanzar hacia un sistema
que garantice la autonomía progresiva de los niños, las niñas y adolescen-
tes, pues no se resguarda el cumplimiento del rol garante del Estado bajo los
estándares que fija la convención. Al establecerse la preeminencia de enfoques
asistencialistas y tutelares del Estado, las acciones públicas son focalizadas en la
población más pobre y en quienes han visto vulnerados sus derechos, sin que
se establezcan políticas y programas universales que velen por los derechos de
todos los niños, niñas y adolescentes. Ello conlleva, según señalan los actores
de las políticas, que no se garanticen los derechos que la convención establece.

Constantemente hemos recibido observaciones al respecto [institucionalidad

de protección a la niñez y adolescencia] (…) por nuestra falta de legislación
y nuestra incapacidad para dictarla de una manera más efectiva, a fin de que
sea posible aseverar que los derechos de los menores son protegidos como
corresponde. (Senadora Isabel Allende. Discusión de trámite constitucional
[PS, izquierda], 9/5/2017)

Los actores que sostienen este marco atribuyen la responsabilidad del pro-
blema a la falta de normas, políticas e instituciones del actual sistema de protec-
378  Papers 2020, 105/3 María Pía Martin; Joaquín Rozas Bugueño; Jaime Alfaro Inzunza

ción, que no ha podido brindar una protección integral ni garantizar los dere-
chos establecidos en la convención ni tener como eje el enfoque de derechos
para asegurar la autonomía progresiva de los niños, las niñas y adolescentes:

(…) actualmente la institucionalidad existente se basa en el paradigma de la

situación irregular de los niños y la doctrina tutelar, lo que ha generado que los
problemas de los niños se tiendan a explicar a partir de las carencias individua-
les de los afectados, de tal manera que en la práctica se trata de un sistema de
protección de menores altamente judicializado, en que la administración [del
Estado] solo cumple un rol de prestador de servicios. (Mensaje del proyecto
de ley de la Subsecretaría de la Niñez. Tramitación, 12/7/2016).

Finalmente, este marco interpretativo tiene como modelo de solución gene-

rar un cambio en el marco institucional que comporte nuevos organismos,
leyes marco y políticas acordes al mandato de la convención, donde exista un
armazón integral de actores que puedan ejecutar acciones intersectoriales y
coordinadas que garanticen el goce de los derechos y la autonomía progresiva
de los niños, las niñas y adolescentes. Ello implica un cambio legal para ins-
taurar un sistema de garantías de derechos de la niñez con una mirada a largo
plazo y el establecimiento de una institución que ejerza la rectoría del sistema
de protección integral, como podría ser la Subsecretaría de la Niñez:

(…) se trata de tener cierta anticipación a los problemas, llegar a las regiones
y tener mejores desplazamientos, que es algo en lo que el Ministerio de Desa-
rrollo Social tiene mayor experiencia y organización. (Senador Bianchi. Dis-
cusión del trámite constitucional de la Ley 21.090 [independiente-derecha],
7/3/2017).

El marco interpretativo de las políticas se establece en el siguiente cuadro,

que incluye las dimensiones señaladas:
El conflicto de marcos interpretativos, entre el marco maestro y el secun-
dario, se expresa en el cuadro 2, donde se aprecian las diferencias respecto al
foco-problema, la atribución de responsabilidad y el modelo de solución, que
resume la discusión sobre la reforma impulsada y sus focos de resistencia y
acuerdo.
Se desarrollan las divergencias que surgen entre los diferentes marcos inter-
pretativos identificados. Estos conflictos se producen porque los marcos entran
en competencia, ya que oponen sus concepciones tanto por la definición del
problema público como por la solución del mismo (Bustelo y Lombardo, 2006
Lombardo, 2005; López, 2011).
El conflicto de marcos interpretativos de las políticas se estableció en torno
a tres temas principales: el rol del Estado subsidiario vs. el rol del Estado garan-
te de derechos; la autonomía progresiva de niños, niñas y adolescentes vs. la
primacía del derecho de los padres a educar, guiar y orientar a sus hijos como
límite frente a la acción del Estado, es decir, el derecho preferente no es del
niño sino de los padres frente al Estado; y la focalización en la niñez vulnerable
Análisis de los marcos interpretativos de las políticas de infancia… Papers 2020, 105/3  379

Cuadro 2. Conflicto de marcos interpretativos: proteccionista y enfoque de derechos en la

política de niñez en Chile (2014-2018).
Marco interpretativo de enfoque
Dimensión Marco interpretativo proteccionista de derechos
Diagnóstico o Ineficiencia en la intervención a No existe un sistema integral entre los
foco-problema la niñez vulnerada o en situación distintos actores públicos y privados
irregular a causa de la excesiva que integran, bajo enfoque de dere-
burocracia y la falta de coordinación chos, las políticas y los programas de
entre instituciones protección a niños, niñas y adoles-
centes
No se le ha otorgado a la familia Mantenimiento del enfoque tutelar con
la centralidad que le corresponde en preeminencia de la judicialización de la
el sistema de protección a la niñez política de niños, niñas y adolescentes

Los niños, las niñas y adolescentes La intervención es asistencialista y

vulnerados no son prioridad política centrada en la niñez vulnerada y no
universal según derechos

Atribución de Pobreza vinculada a riesgo social Normas, instituciones y políticas no

responsabilidad acordes a la convención

Voz Actores del sector público, organiza­ Actores del sector público, organiza-
ciones de la sociedad civil, académi- ciones, sociedad civil, académicos,
cos, organismos internacionales organismos internacionales y partidos
y partidos políticos. Los niños y las políticos.
niñas no tienen espacio de participa- Niños y niñas participan en consulta
ción en la discusión pública. para la política nacional
Partidos políticos de derechas Partidos políticos de izquierda (Partido
(Partido Unión Demócrata Indepen- Comunista, Partido Socialista, Izquier-
diente, Partido Renovación Nacional da Ciudadana y Revolución Democrá-
y Partido Amplitud). tica).
Partidos de centroizquierda como Partido Demócrata Cristiano y Partido
Partido Demócrata Cristiano y Partido por la Democracia, ambos de la coali-
por la Democracia, de la coalición ción de centroizquierda gobernante de
de centroizquierda gobernante de Bachelet, Nueva Mayoría.
Bachelet, Nueva Mayoría

Pronóstico Mejorar la gestión para lograr mayor Crear una nueva institucionalidad de un
o modelo de eficiencia en la protección focalizada sistema de protección integral con un
solución y especializada. Se deben crear órgano rector del sistema. Para ello es
nuevas instituciones y mecanismos esencial crear un sistema de garantías
de regulación, coordinación, gestión de la niñez normativa acorde a la
eficiente del gasto, mejorando la convención.
focalización.
Fuente: elaboración propia.

vs. el sistema de protección universal e integral. Esto bajo un primer nivel de

marco interpretativo que desde el campo normativo establece la instituciona-
lización de las políticas a la niñez bajo los parámetros de la Convención de
Derechos del Niño como parte del marco maestro.
En el análisis sobre quiénes tienen voz en la discusión sobre la reforma,
como organizaciones de la sociedad civil, del sector público, académicos,
380  Papers 2020, 105/3 María Pía Martin; Joaquín Rozas Bugueño; Jaime Alfaro Inzunza

organismos internacionales y partidos políticos, se observa variabilidad en el

posicionamiento de los actores en los marcos interpretativos. La identificación
con marcos interpretativos de los partidos políticos con representación parla-
mentaria es relevante, pues la reforma se diseñó en torno a diversos proyectos
de ley discutidos en el Congreso. Se establece que existen partidos que se
expresan en un único marco interpretativo, como los partidos de la derecha
(Unión Demócrata Independiente, Renovación Nacional y Amplitud), que
se identifican con el marco interpretativo proteccionista, y los de la izquierda
(Partido Comunista, Partido Socialista, Izquierda Ciudadana y Revolución
Democrática), que se identifican más con el marco interpretativo de enfoque
de derechos, pero expresan asimismo el conflicto de marcos interpretativos.
Sin embargo, partidos como el Partido Demócrata Cristiano y el Partido por la
Democracia, ambos de la coalición de centroizquierda gobernante de Bachelet,
Nueva Mayoría, tienen presencia en más de un cuadrante, lo que significa una
variabilidad amplia en sus concepciones, ya que se acercan a uno u otro marco
interpretativo, lo que debilita la posición del gobierno en torno a reformas
identificadas con el marco interpretativo de enfoque de derechos.
Por otra parte, la atribución de roles muestra la complejidad del problema
abordado, pues, al ser multidimensional, sus causas están en la familia, el con-
texto de pobreza y cultura, así como en los déficits y la dispersión de políticas
públicas o las concepciones de niñez, entre otras. Desde el análisis de marcos
interpretativos, el proceso de reforma examinado se puede entender desde las
posibilidades de agencia de los actores, donde sus valores, ideas e ideología, así
como los contextos, son relevantes de considerar.

4.2. Proceso de alineación a través de la amplificación y la extensión

de los marcos interpretativos de las políticas
Se puede observar, como parte de los resultados del análisis de codificación
axial, un proceso de alineación entre el marco interpretativo secundario, soste-
nido en la reforma de gobierno, y el marco maestro de enfoque tutelar impe-
rante, lo que permite establecer la categoría selectiva, mostrar como se integran
actores y discursos mediante los procesos de alineación de marcos.
Los actores gubernamentales que impulsaban la reforma desde el enfoque
de derechos cuestionaron el marco maestro y exigieron una reformulación agre-
gando nuevos retos para fortalecer el rol del Estado como garante de derechos.
A partir del análisis axial, se establece que hay una amplificación del marco
interpretativo secundario de enfoque de derechos, pues integra los marcos a
través de un valor o creencia que permite una estrategia discursiva de difusión
y legitimación, de manera que aumenta la cantidad de actores que se enfrentan
al problema público de acuerdo con el enfoque de derechos y rol garante del
Estado. En este sentido, la idea de que es necesaria una mayor integración en
el sector con un órgano rector y el fortalecimiento de una institucionalidad
basada en la garantía de los derechos de la niñez fue promovida por los actores
durante la elaboración de la política pública entre 2014 y 2018. El proceso de
Análisis de los marcos interpretativos de las políticas de infancia… Papers 2020, 105/3  381

la amplificación del marco de la política revela las decisiones de los actores que
impulsan la reforma para superar la indiferencia de un tema que no ha sido
tradicionalmente prioritario en las políticas públicas (como sí lo son los temas
de economía, salud, vivienda o educación), para inspirar y movilizar apoyo
para el cambio de políticas.

Se requiere, entonces, un cambio de enfoque y una nueva mirada en mate-

ria de protección de los derechos de la infancia y adolescencia, desde una
perspectiva global de los derechos humanos, integral. No se trata solo de la
situación irregular, sino también de la defensa de los primeros y de generar
una cultura de respeto y protección de los menores de edad. (Boletín 10.314-
06, 15/03/17)

En este proceso de alineación, destaca la capacidad de los actores (especial-

mente los gubernamentales) para volver a legitimar el rol del Estado en la inter-
vención en materia de niñez. Hay una amplificación del discurso político del
marco maestro, centrado en la efectividad del Estado en términos de mejorar
su fiscalización, recursos y gestión, que incorpora la necesidad de crear nuevas
instituciones, mecanismos y normas que fortalezcan y mejoren la acción esta-
tal. Además, hay una amplificación del marco maestro al incorporar la noción
de una política pública que no solo se refiera a la infancia con necesidades de
protección especial, sino a todos los niños, niñas y adolescentes de manera
universal, como plantea la convención.
Por otro lado, el proceso de amplificar ciertas creencias también implica la
recolección de evidencia sobre la eficiencia de fortalecer un marco interpretati-
vo incorporando a nuevos actores para que participen de la discusión, como las
organizaciones de la sociedad civil. En términos de actores, el gobierno siguió
siendo principalmente el creador de políticas y el ejecutor, pero el marco inter-
pretativo maestro mantuvo la subsidiariedad y la asociación público-privada
para la provisión de servicios de protección a la niñez.
El proceso de alineamiento de marcos implicó también la extensión de los
límites del marco maestro. Los actores (y las organizaciones que conforman)
reorganizaron sus prioridades incorporando valores e intereses de diversos gru-
pos y diferentes a los que tenían inicialmente. En el caso de las políticas públi-
cas hacia la niñez, los actores impulsores de la reforma asumieron los valores e
intereses de los partidos políticos y representantes de las organizaciones de la
sociedad civil, además de organismos internacionales, especialmente el Unicef,
quienes participaron en la formulación de la reforma. Estos fueron los mismos
grupos cuyos valores e intereses comenzaron a destacarse en el marco maestro,
especialmente después de la crisis de legitimidad de la principal institución
pública encargada de resguardar a niños y niñas vulnerados en sus derechos, el
Servicio Nacional de Menores (Sename), fundado sobre las bases del enfoque
tutelar, judicial y focalizado. Esto se produjo a raíz de casos de maltrato y
muertes de niños bajo la protección del Estado en hogares de internamiento a
los cuales fueron derivados por los tribunales.
382  Papers 2020, 105/3 María Pía Martin; Joaquín Rozas Bugueño; Jaime Alfaro Inzunza

De manera que la crisis del Estado, expresada en las violaciones a los dere-
chos de niños, niñas y adolescentes que el Estado debía resguardar, fue un
factor que dio urgencia a la reforma. Por otro lado, se marcó como prioridad
el respeto de los derechos de la infancia expresados en la CDN. Este proceso
implicó la extensión del marco interpretativo maestro de las políticas, que
integró una aceptación de los principios de la CDN, pero a la vez mantuvo,
de manera paralela y contradictoria, las visiones del propio marco maestro,
como el predominio del derecho preferente de los padres sobre la autonomía
progresiva del niño, que es un principio base de la convención; el rol de Estado
subsidiario y focalizado en la atención de la población más pobre, y el enfoque
tutelar.
Este proceso de alineación por extensión de marcos llevó a modificaciones
en la idea de niñez, de derechos de la infancia, de su participación y de la
garantía de esos derechos.
En la categoría selectiva se puede identificar un proceso de alineación de
marcos interpretativos de políticas, en el cual los actores de la política revalo-
rizan algunos de sus propios puntos de vista sobre la niñez. De esta forma, la
extensión del marco interpretativo secundario no rompe con la hegemonía del
marco interpretativo maestro proteccionista y tutelar.

Si bien celebramos la creación de la Defensoría y de la Subsecretaría, ¿no

creen que sería preferible contar previamente con un servicio de protección
especializada, particularmente para ir en auxilio de esos miles de niños y niñas
cuyo destino fatalmente los despojó de un entorno familiar que los contuvie-
ra? ¿Podemos seguir avanzando si todavía faltamos al compromiso, adquirido
por el Estado de Chile décadas atrás, con la Convención sobre los Derechos
del Niño en relación con tener una ley marco de los derechos de la infancia?
En principio, podemos seguir adelante con este proyecto, pero hago presente
al gobierno que falta el corazón de la agenda, y que sin él no se vislumbran
mayores cambios a la infancia vulnerada, esa que más nos necesita y a la que
le hemos fallado como Estado. (Diputada Marcela Sabat. Tramitación de la
Subsecretaría de la Niñez [RN, derecha], 19/12/ 2017)

La investigación muestra que hay dos visiones de política pública expresadas

en los marcos interpretativos que están tensionados, y que, dada la predomi-
nancia del marco interpretativo maestro, en el proceso de análisis de las cate-
gorías axiales se muestra que hubo modificaciones sin cambio de paradigma
hacia un enfoque de derechos, que es lo que buscaba la reforma impulsada.
De manera que en la categoría selectiva se establece que el marco interpre-
tativo secundario de enfoque de derechos logra introducir algunas de sus ideas
centrales y generar consenso con el marco proteccionista. Muestra de ello es la
aprobación de las leyes que crean la Subsecretaría de la Niñez (Ley 20.090) y
la Defensoría de la Niñez (Ley 21.067). Sin embargo, la lógica central de este
marco interpretativo, expresada en el proyecto que creaba un sistema de garan-
tías de derechos de la niñez, no logró ganar terreno en la disputa simbólica,
lo que se materializa en que este sistema de garantías de la niñez no consiguió
Análisis de los marcos interpretativos de las políticas de infancia… Papers 2020, 105/3  383

aprobarse. Así, en ese proyecto, se generó la máxima expresión de divergencia

de marcos interpretativos. El responsable de resolver el problema se estructura
en torno a la atribución de rol del Estado como principal actor de cambios.
Los funcionarios de gobierno tuvieron capacidad para construir este marco
interpretativo y lograr acuerdos principalmente con los actores políticos del
Congreso. Aunque hubo diferencias entre los discursos políticos de los parti-
dos, los ministros responsables y el Consejo de la Infancia en el énfasis de las
políticas (referidas en particular al rol del Estado como garante de derechos y
a la introducción de medidas administrativas, ambas con considerable aumen-
to del presupuesto), el proceso de alineación incluyó cambios significativos
realizados en la dirección de la reforma, de manera que dio preponderancia a
los proyectos de cambio institucional y quitó prioridad al proyecto de ley de
Sistema de Garantías de Derechos de la Niñez.

5. Conclusiones
La reforma de la política de infancia del gobierno de Bachelet (2014-2018)
tuvo como objetivo crear una nueva institucionalidad pública, con nuevos
organismos, mecanismos de coordinación interinstitucional y el fortalecimiento
de las atribuciones de los organismos existentes, y se puso como eje principal
velar por los derechos de niños, niñas y adolescentes contenidos en la CDN.
Esta reforma fue considerada una tarea estratégica y logró resultados parciales.
El análisis muestra la relevancia de considerar los valores, las ideas y la
ideología de los actores políticos para explicar las limitaciones, así como las
oportunidades de cambio de políticas. No obstante, desde el análisis de marcos
interpretativos realizado, se observa que los consensos iniciales entre los acto-
res respecto a la importancia de la infancia y la necesidad de generar políticas
públicas acordes a la Convención de Derechos del Niño derivaron en diferen-
cias sustantivas que impidieron que la reforma lograra concretarse.
Asimismo, el análisis también permite observar que existe un cambio en
las políticas sobre la infancia, pero que se mantiene el enfoque proteccionista
y tutelar, donde el Estado, en vez de ejercer un rol garante de derechos, tiene
un rol subsidiario. De manera que los derechos de los niños, las niñas y ado-
lescentes, en especial los referidos a su participación y a su consideración como
sujetos de derechos, no logran permear los cambios realizados.
El análisis, en su conjunto, muestra que en la formulación de política
pública tiene un papel crucial la dimensión simbólica y valorativa, y resalta
la preponderancia respecto a dimensiones de costos y beneficios, y dinámicas
institucionales. Este es un aspecto de relevancia que muchas veces queda oscu-
recido en el análisis de política pública.
Las observaciones muestran la relevancia y la complejidad de las disputas
y tensiones de significados y valores ante un problema público entre los policy
makers. De manera que, dependiendo de los valores y significados desde donde
se entiende el problema, se toman decisiones en términos de diagnóstico o
modelo de solución (Hulst y Yanow, 2016; Verloo, 2005).
384  Papers 2020, 105/3 María Pía Martin; Joaquín Rozas Bugueño; Jaime Alfaro Inzunza

Por lo tanto, el proceso de cambio de las políticas debe integrar y tener en

cuenta la manera en que los actores participantes encuentran límites y posibi-
lidades de significación y sentido, así como de evidencia, para que el conflicto
de marcos interpretativos de las políticas se exprese (Verloo, 2005; Bustelo y
Lombardo, 2006).
En la formulación de la reforma de la política pública de niñez y adolescen-
cia en Chile, que buscaba el cambio hacia un sistema de protección con enfo-
que de derechos, se logró ampliar su condición de posibilidad al fortalecer la
organización institucional en el campo de acción pública hacia la niñez con dos
nuevos organismos: la Subsecretaría de la Niñez y la Defensoría de la Niñez.
Sin embargo, la larga estela de políticas focalizadas, tutelares y asistencialistas,
centradas en reducir factores de riesgo de la niñez en condición de pobreza,
siguió dominando al mantener los principios del marco interpretativo maestro.
De esta manera, la primacía de los factores de divergencia y conflicto terminan
por imponerse como obstáculo a la reforma impulsada.
El conflicto entre ambos marcos está lejos de su fin. El gobierno actual de
Sebastián Piñera (2018-2022), perteneciente a la coalición de derecha Chile
Vamos, está llevando a cabo una agenda de cambios en materia de niñez y adoles-
cencia, por lo que el escenario de transformación o de mantenimiento del statu quo
está abierto. Así pues, serán necesarios nuevos análisis que extiendan y profundicen
en los factores condicionantes implícitos y explícitos que definen las posibilidades
y las limitaciones para el cambio de las políticas públicas de infancia en Chile.
Para ello son claves los procesos de alineación efectiva entre los frames de
los diferentes actores (en este caso, entre los gubernamentales y políticos) y
el marco maestro. Ello permitiría que los actores reacondicionen puntos de
vista y reconstruyan diagnósticos, pronósticos y motivaciones para su acción
en el ámbito de las políticas públicas de infancia. En este proceso, la discusión
pública y la capacidad de agencia de los actores permitirían impulsar procesos
de alineación de marcos interpretativos.
Finalmente, el estudio reportado muestra que, en la formulación de cam-
bios en políticas públicas que abordan problemas complejos, como es el caso
de la política hacia la infancia y adolescencia, el análisis de los marcos inter-
pretativos y de los procesos de alineación de marcos permite ilustrar cómo el
marco de creencias, significados y valoraciones juega un rol crucial para limitar
o amplificar las condiciones y las posibilidades para el cambio de la política.
Así, revela la potencialidad del análisis de valores, creencias e ideologías para
entender y avanzar en la elaboración de reformas a políticas públicas en áreas
de alta disputa y controversia como el caso analizado.

Agradecimientos
Este estudio ha sido desarrollado en el marco del Proyecto Fondecyt N°
11.160.330, «Cambio en las políticas hacia la infancia y adolescencia en Chile.
Análisis de los marcos interpretativos de instituciones y actores relacionados»,
del Consejo de Ciencia y Tecnología (Conicyt) de Chile.
Análisis de los marcos interpretativos de las políticas de infancia… Papers 2020, 105/3  385

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