Estudio de Revista 1

Provincia
ISSN: 1317-9535
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Universidad de los Andes
Venezuela
Grimaldo Lorente, Jaime

La Asamblea Constituyente de 1999 y sus implicaciones para el proceso de descentralización y el
Régimen Federal en Venezuela. Balance en el marco de la Constitución de 1999
Provincia, núm. 8, enero-junio, 2002, pp. 121-157
Universidad de los Andes
Mérida, Venezuela
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PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002. pp. 121-157
La Asamblea Constituyente de 1999

y sus implicaciones para el proceso de
descentralización y el Régimen Federal en Venezuela.
Balance en el marco de la Constitución de 1999
Jaime Grimaldo Lorente

Investigador del CIEPROL,
Facultad de Ciencias Jurídicas
y Políticas, Universidad
de Los Andes
Resumen
La descentralización en Venezuela constituyó un aliciente
a la legitimidad del sistema político venezolano, y
contribuyó al surgimiento de nuevos liderazgos. De igual
forma significó la distribución de algunos servicios hasta
entonces asumidos por el poder central, lo que favoreció
la capacidad de los gobiernos estadales y municipales para
su prestación y su expansión organizativa. Nos interesa
referirnos al más reciente capítulo de la historia de la
descentralización y del régimen federal en Venezuela: la
Constitución del 15 de diciembre de 1999. El proceso
constituyente, en materia de descentralización y del
régimen federal presenta resultados no concluyentes y
tienden a ser negativos, plagado de incongruencias como
la ausencia de discusión de algunos puntos importantes
lo que produjo algunas disposiciones aprobadas prác-
ticamente “por aplanadora” en favor de las tesis oficiales,
ignorando propuestas interesantes provenientes de grupos
de oposición y de sectores académicos o de la sociedad
civil y del amplio proceso de discusión previa ilustrado
antes.
Palabras clave: Constitución, Asamblea Constituyente,
Descentralización, Régimen Federal.
PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002 121

Abstract
The descentralization process in Venezuela provided some
legitimacy to the democratic system. The last step in this
process is the Constituent Asembly and the consecuences
of the december 15th 1999 Constitution to the desentrali-
zation and the federal regimen. The results in this parti-
cular topic are not clear and tend to be negative, and the
procedure was corrupted in some cases, like the absence
of disscution of several points, and the imposition of some
constitutional dispositions by the “oficialist” group.
Key words: Constitution, constituent asembly, descentra-
lization, federal regimen.
Introducción
La descentralización en Venezuela, se inicia formalmente en 1990, y
es el resultado de un complejo proceso de discusión y de maduración
política y administrativa. Sus antecedentes más directos se producen
en 1988, cuando es aprobada la Ley para la Elección de los
Gobernadores de Estado, promovida por la Comisión para la
Reforma del Estado (COPRE). En 1989 es reformada esta ley, también
se reforma la Ley Orgánica de Régimen Municipal con la adición de
un elemento que dará un gran empuje al proceso descentralizador,
como es la creación de la figura del alcalde y la posibilidad de su
elección directa por sufragio popular. Otra innovación en el campo
legislativo lo constituye la Ley Orgánica de Descentralización de
Servicios y Competencias de los Poderes Públicos.
Este proceso, constituyó un aliciente a la legitimidad del sistema
político venezolano, y contribuyó al surgimineto de nuevos
liderazgos. De igual forma significó la distribución de algunos
servicios hasta entonces asumidos por el poder central, lo que
favoreció la capacidad de los gobiernos estadales y municipales para
su prestación y a su expansión organizativa.
La asunción de estos servicios produjo avances en los indicadores
de salud, en los índices de mortalidad infantil, neonatal y postnatal
122 PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002

La Asamblea Constituyente de 1999..., pp. 121-157
en algunos estados. De igual forma avanzaron en algunas

competencias exclusivas como la administración de puertos y
vialidad. En relación con los municipios, puede citarse el proceso de
descentralización que en algunos de ellos se ha realizado en el sector
agua y saneamiento, todo esto a pesar de enfrentar fuertes
restricciones financieras.
Según el informe del PNUD-ILDIS de 2000, “otra área de impacto
de la descentralización en Venezuela es el desarrollo de gestión entre
los gobiernos territoriales y la sociedad civil organizada y el sector
privado”.
El proceso descentralización en Venezuela ha tenido avances
pero también frenos, como restricciones fiscales, la transferencia de
competencias sin estar asegurados los recursos para su ejecución y
la uniformidad del régimen municipal, representado por un modelo
de gran municipio urbano difícilmente funcional para la extensa
gama de municipios venezolanos con vocaciones y características
diferentes. Esta apretada síntesis no refleja en plenitud la complejidad
de un proceso que ya tiene 10 años, sin embargo lo que nos interesa,
es referirnos al más reciente capítulo de la historia de la descen-
tralización y del régimen federal en Venezuela: la Constitución del
15 de diciembre de 1999.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela llega
precedida de un intenso proceso político y de movilización de
fuerzas antagónicas. Autores como Allan Brewer Carías, quien fuera
constituyente por iniciativa propia, en su versión comentada de la
Constitución de 1999, consideran que este proceso es consecuencia
“del momento constituyente que viene viviendo el país desde hace
algunos años, con motivo de la crisis terminal del sistema político-
constitucional del Estado centralizado de partidos que se consolido
al amparo de la Constitución del 23 de enero de 1961, sancionada
con la participación de todos los partidos políticos, como
consecuencia del denominado pacto de punto fijo, en el cual la elite
política del momento resolvió establecer en el país un régimen
democrático representativo”.

Este proceso constituyente, polémico en varios aspectos y

plagado de reclamos de nulidad, conduce a conformación de una
Asamblea Constituyente cuyos miembros fueron elegidos el 25 de
julio de 1999. Según lo dispuesto por la base comicial tercera del
Referéndum del 25 de abril de 1999, se eligieron 24 constituyentes
en la circunscripción nacional y 104 en 24 circunscripciones regionales
que coincidían con la división político territorial (23 estados y el
distrito federal) y 3 representantes de las poblaciones indígenas.
En materia de descentralización y del régimen federal, el proceso
constituyente no dio origen a importantes avances en materia de
política federal y de descentralización, también es cierto que estuvo
plagado de incongruencias tales como la constitución mayori-
tariamente oficialista y la ausencia de discusión de algunos puntos
importantes, lo que produjo algunas disposiciones aprobadas
prácticamente “por aplanadora”, en favor de las tesis oficiales,
ignorando propuestas interesantes provenientes de grupos de
oposición y de sectores académicos o de la sociedad civil y del amplio
proceso de discusión previa ilustrado antes.
Según el informe PNUD-ILDIS (2000), en materia de
descentralización, el nuevo texto constitucional mantiene el carácter
federal de la República y le otorga a la descentralización el status de
política de Estado, mantiene la elección directa de alcaldes y
gobernadores, y las competencias que ya tenían los estados y
municipios. Sin embargo se reduce el situado constitucional, principal
fuente de ingresos de estos, y la potestad de la cantidad a transferir
queda a discreción del Consejo Federal, nueva institución que reúne
a los tres niveles de gobierno, este hecho unido a las restricciones
fiscales, constituyen frenos para profundizar el proceso.
El problema que se presenta ahora, y sobre el que se quiere
ahondar en este trabajo, es por una parte, la actual tensión que se
produce una vez aprobada la Constitución de 1999 entre Federalismo
y Centralismo. Esta tensión ocurre toda vez que el actual gobierno
ha asomado rasgos centralistas, que se consagran en la Constitución
en disposiciones como la que limita la autonomía de estados y
municipios, al remitirse su regulación a las disposiciones de una ley

nacional, o el caso del artículo 186 que lesiona la igualdad de los

estados al eliminar el senado como ámbito de participación política
igualitaria; y por otro lado existe una población y diversos actores
que reconocen las bondades de la descentralización y que están
dispuestos a defender los espacios logrados en el proceso. Por otra
parte, se busca con esta investigación determinar el estado de la
descentralización en el régimen de la constitución de 1961 para
determinar sus avances, y sobre todo, determinar los aspectos que
incidieron en que la descentralización no se consolidara en Venezuela
al amparo de su vigencia, lo que llevó a que se produjera un cambio
de “modelo” para la descentralización.
También se pretende determinar cuales fueron los condicionantes
del cambio y el mecanismo para llevarlo a cabo, lo que implica
conocer el escenario político que conllevo al proceso constituyente
venezolano, así como hacer una revisión crítica desde una óptica
jurídica y política, de los principios y disposiciones que constituyen
el nuevo marco para el proceso de descentralización y el régimen
federal en Venezuela; conocer las posiciones que sobre el tema
tuvieron distintos sectores y actores políticos venezolanos; y revisar
algunas propuestas presentadas, así como aspectos de las discusiones
y posiciones relativas al proceso de descentralización y al régimen
federal. Por último conviene hacer un balance del proceso de
descentralización y del régimen federal en el marco político–
constitucional de 1961 y de 1999 y tratar de determinar qué
repercusiones tuvo y tendrá el proceso constituyente sobre la
dinámica de la descentralización y el régimen federal en Venezuela
Este artículo se enmarca en una investigación que se limitó a los
aspectos políticos y jurídicos que influyeron en la discusión sobre la
naturaleza, convocatoria e integración de la Asamblea Constituyente
y a la discusión de los “productos” relacionados con los nuevos
fundamentos constitucionales de las políticas descentralización y del
régimen federal en Venezuela. También se revisará el desarrollo del
proceso de descentralización en el régimen constitucional anterior a
la Constitución de 1999, para determinar los condicionantes del
desarrollo incompleto del mismo, que llevaron junto con otros

factores al deterioro del sistema político venezolano y al cambio de

régimen. Consideramos que esta investigación es importante
fundamentándonos en varias razones, a saber:
1. Es un trabajo actual, ya que la descentralización constituye
una tendencia importante y un requisito de peso para la
existencia de un Estado Democrático. Este fenómeno de
protagonismo de la descentralización y la democratización
ha sido reconocido y estudiado por diversos autores entre
los que podemos destacar a Alain Tourain, Norberto Bobbio,
Jürgen Habermas, Jordi Borja y Manuel Castells, cuyos
postulados analizados por Fortunato González en su obra Un
Nuevo Municipio para Venezuela, nos llevan a destacar los
valores y características que para estos investigadores
influirán en la realidad política:
“1. La democracia como sistema político de toma de decisiones
colectivas en el que esta prevista y propiciada la más amplia
participación posible de los interesados. El poder es visible
y la sociedad es tolerante.
2. El Estado Social de Derecho, fuerte y descentralizado.
3. El rescate de lo público por la sociedad civil, y la distinción
entre lo público y lo estatal.
4. La realidad comunitaria de naciones.
5. La globalización.
6. El principio de subsidiariedad que se expresa en la colocación
de las competencias públicas en el nivel territorial más
adecuado y donde se atiendan con eficiencia.
7. El llamado Individualismo altruista, como expresión del
valor de la persona humana, su dignidad y su derecho a ser
feliz ahora y que la idea de que ello depende de la felicidad
de los demás.
8. La lugarización que se manifiesta en el interés por
identificarse con un lugar, con una cultura, su manera de
ser social y los modos que le definen un espacio o territorio”
(González, 1999).

Por otra parte y esta vez haciendo uso de la historia podemos observar
como después de la II Guerra Mundial, ninguna democracia
occidental ha sobrevivido sin haber descentralizado el poder. Puesto
que la descentralización política es un fenómeno democrático que
acerca el poder al ciudadano, haciendo honor a varias de las
tendencias antes señaladas como la subsidiariedad, la lugarización
y el estado social descentralizado. No existen o han existido
regímenes autocráticos descentralizados.
En el esfuerzo por la modernización del Estado, la
descentralización constituye un punto clave en las agendas políticas
como respuesta a las tensiones y conflictos que surgen por la
dificultad del Estado para satisfacer, exclusivamente desde el centro
las demandas de la población, debido a la falta de canales de
participación política (de otras esferas de poder más cercanas a los
niveles de ejecución de políticas) y ciudadana.
2. Otro postulado que justifica nuestro estudio es el hecho de que al

estudiar las discusiones sobre la Descentralización y el Régimen
Federal venezolano en el proceso constituyente de 1999, se
descubre que precisamente lo que llevo a ese proceso fue la
ruptura del esquema de Estado centralizado de partidos. En
palabras del Constituyente Brewer Carias, en su manifiesto
Razones del voto “NO” en el referéndum sobre la constitución:
“Esa crisis del sistema de Estado Centralizado de Partidos,
montado sobre el Centralismo Estatal y la Democracia de partidos,
en la cual estos han ejercido el monopolio de la participación y de
la representatividad, exigía a la Asamblea su transformación en
un sistema de Estado Descentralizado y Participativo”.
3. Por último justificamos la investigación, por entender que el

nuevo marco constitucional de la descentralización y el régimen
federal, si bien incorpora algunas disposiciones que ayudan al
proceso, en general no asegura las bases para garantizar la
transformación del sistema político en estos aspectos, antes bien
constituye un retroceso para el mismo.

Los mecanismos de cambio del Sistema de Descentralización

y del Régimen Federal
Una acotación interesante sobre la Asamblea Constituyente
venezolana de 1999 es el hecho de que “no surgió como consecuencia
de un suceso fáctico (guerra civil, golpe de estado, revolución, etc.),
sino que por el contrario, fue concebido como un “Proceso Constitu-
yente de Iure” esto es, que se trata de un proceso enmarcado dentro
del actual sistema jurídico venezolano” (Corte Suprema de Justicia,
sentencia del 21 de julio de 1999).
Este hecho no sólo tiene un significado político representado por
comentarios hechos por autores como Allan Brewer Carías, que
consideran que este proceso es consecuencia “del momento Consti-
tuyente que viene viviendo el país desde hace algunos años, con
motivo de la crisis terminal del sistema político-constitucional del
Estado centralizado de partidos que se consolido al amparo de la
Constitución del 23 de enero de 1961, sancionada con la participación
de todos los partidos políticos, como consecuencia del denominado
pacto de punto fijo, en el cual la elite política del momento resolvió
establecer en el país un régimen democrático representativo”, y el
mantenimiento del hilo constitucional y del régimen político.
Jurídicamente, tiene una consecuencia que se traduce, en que
en su actuación, la Asamblea Constituyente debía estar sometida
al orden establecido por voluntad popular en el referéndum
realizado el 25 de abril de 1999, donde además de aprobar la
convocatoria a la Asamblea Constituyente, se aprobaron su misión
y las normas de su funcionamiento, determinadas en las bases
comiciales. Otra consecuencia de su carácter “de iure” es que si
bien, por ser una manifestación de la voluntad soberana del pueblo
no estaba sometida a los poderes constituidos, el no tener carácter
originario, le imposibilitaría suspender la vigencia de la
constitución del 61, que se mantendría mientras no se aprobara la
nueva constitución producto de la Asamblea Constituyente,
además que no podía vulnerar los poderes constituidos bajo su
ordenamiento.

La Asamblea Constituyente. Convocatoria y funcionamiento

Toda vez que en Venezuela no había mecanismos que regularan la
figura de una Asamblea Constituyente, fueron muchos los puntos
de vista encontrados sobre aspectos jurídicos y políticos de estos
asuntos, que produjeron una discusión interesante, en la que no sólo
participaron juristas y políticos sino personas de cualquier condición
e ideología, así como la Extinta Corte Suprema de Justicia a través
de diversos recursos de interpretación.
La discusión se planteaba en términos de evitar que se llegara a
una convocatoria sin previsión constitucional. La Corte Suprema de
Justicia, en sentencia del 19 de enero de 1999, producto de varios
recursos de interpretación, abrió la posibilidad de un referéndum
consultivo, basándose en el artículo 181 de la Ley Orgánica del
Sufragio, pese a no estar previsto en la Constitución del 61. Esta
sentencia terminó con la discusión sobre la posibilidad de
convocatoria sin necesidad de reformar la constitución de 1961.
Faltaba por determinar, por una parte a quien le correspondía
su convocatoria, si al presidente de la República o al congreso, y por
la otra cual debía ser el texto de la consulta popular para que el
régimen de la Asamblea Constituyente fuera producto de la
manifestación de la voluntad popular. La primera pregunta quedo
resuelta el 2 de febrero de 1999, cuando el presidente Hugo Chavéz
por medio del Decreto Nº 3 tomó la iniciativa de decretar la
realización de un referéndum para solicitar la opinión popular sobre
la convocatoria. En relación con el otro asunto en discusión, este no
fue resuelto ya que en el mencionado Decreto, no sólo se omitió
cualquier referencia al régimen de la Constituyente, sino que fue
sustituido por una solicitud de delegación al presidente de la
república para que fuera él sólo quien lo resolviera. Sin embargo en
la sentencia de la corte antes comentada se había delineado en carácter
de la Asamblea al establecer que se trataba de un nuevo mecanismo
de reforma constitucional producto de la voluntad popular pero
sujeto al ordenamiento jurídico derivado de la constitución del 61 y
con la única función de elaborar una nueva constitución.

Brewer acota que “Este carácter de la Asamblea Nacional

Constituyente, que después de las sentencias de la corte Suprema
no estaba en discusión, sin embargo, volvió a ser tema de debate,
por la redacción del Decreto Nº 3 que concibió a la Asamblea
Constituyente como un órgano del Estado para “transformar el
Estado y crear un nuevo orden jurídico que permita el
funcionamiento efectivo de una democracia social y participativa”
(art. 3); es decir, un órgano aparentemente con poderes imprecisos e
ilimitados” (Brewer, 2000). Una serie de recursos de nulidad
interpuestos por Allan Brewer y Gerardo Blyde, entre otros, con
objeto de que se respetara el marco constitucional vigente, resultó
en la anulación de la segunda pregunta que pretendía delegar en el
presidente el dictado del estatuto Constituyente, y en su
reelaboración, en la que se enumeraron las bases comiciales
definitivas. En este sentido la Sala Político-Administrativa Accidental
de la Corte Suprema de Justicia, en ejecución de su sentencia fechada
18 de marzo de 1999 resolvió:
“ Se reformula la base comicial octava para el referendo

consultivo sobre la convocatoria de la Asamblea Nacional
Constituyente a realizarse el 25 de abril de 1999, en los términos
siguientes:
Octavo: Una vez instalada la Asamblea Nacional
Constituyente, ésta deberá dictar sus propios estatutos de
funcionamiento, teniendo como límites los valores y principios
de nuestra historia republicana, así como el cumplimiento de
los tratados internacionales, acuerdos y compromisos
válidamente suscritos por la República, el carácter progresivo
de los derechos fundamentales del hombre y las garantías
democráticas dentro del más absoluto respeto de los
compromisos asumidos". (Corte Suprema de Justicia, sentencia
del 18 de marzo de 1999).
En cuanto a la primera pregunta, la interpretación que hizo la corte

sobre la Transformación del Estado y la creación de un nuevo

ordenamiento jurídico, fue que la misión de la Asamblea

Constituyente era “producir un nuevo texto constitucional donde se
reflejase la transformación del Estado y se crease un nuevo
ordenamiento jurídico” (Corte suprema de Justicia, citada en Brewer,
op.cit.), que respete los derechos humanos, la consagración del estado
de Derecho a través de la democracia social y participativa y
manteniendo los principios fundamentales del Estado de derecho
respetando la distribución vertical del poder (descentralización y
federalismo) y la separación de poderes.
Para Brewer, la constitución de 1961 fue la que permitió la
actuación de la Asamblea Constituyente, por lo que a su juicio no
perdía vigencia durante la actuación de la Asamblea Constituyente
y constituía el límite natural de la misma, lo que implicaba la
continuidad de los poderes constituidos bajo su régimen, que no
podían ser disueltos, ni perder sus funciones a favor de la Asamblea
Constituyente mientras no fuera aprobada la nueva constitución por
referéndum aprobatorio.
En este mismo sentido se ha manifestado Badell, al señalar que
“La imposibilidad de otorgar carácter "originario" a la Asamblea
Constituyente, es un asunto que ya ha sido resuelto por la Sala
Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia. En efecto,
en sentencia del 13 de abril de 1999, la Corte se pronunció en torno a
la invalidez de la base comicial octava para la elección de la Asamblea
Nacional Constituyente, la cual rezaba textualmente:
"Una vez instalada la Asamblea Nacional Constituyente, como

poder originario que recoge la soberanía popular, deberá dictar
sus propios estatutos de funcionamiento, teniendo como
límites los valores y principios de nuestra historia republicana,
así como el cumplimiento de los tratados internacionales,
acuerdos y compromisos válidamente suscritos por la
República, el carácter progresivo de los derechos
fundamentales del hombre y las garantías democráticas dentro
del más absoluto respeto de los compromisos asumidos."

En su fallo, la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de

Justicia sostuvo lo siguiente:
"...en la sentencia dictada por esta Sala el 18 de marzo de 1999

se expresó con meridiana claridad que la Asamblea
Constituyente a ser convocada, "no significa, en modo alguno,
por estar precisamente vinculada su estructuración al propio
espíritu de la Constitución vigente, bajo cuyos términos se
producirá su celebración, la alteración de los principios
fundamentales del Estado Democrático de Derecho", y que "En
consecuencia, es la Constitución vigente la que permite la
preservación del Estado de Derecho y la actuación de la
Asamblea Nacional Constituyente, en caso de que la voluntad
popular sea expresada en tal sentido en la respectiva consulta".
Por ello, resulta incontestable que el contenido de la base
comicial identificada bajo el literal octavo e incorporada
posteriormente a la segunda pregunta del Referendo
Consultivo, y específicamente en lo referente a calificar la
Asamblea Nacional Constituyente como poder originario que
recoge la soberanía popular, está en franca contradicción con
los principios y criterios vertidos en la sentencia pronunciada
por esta Sala el 18 de marzo de 1999, y su aclaratoria del 23 de
marzo de 1999, citados anteriormente, induciendo a error al
electorado y a los propios integrantes de la Asamblea Nacional
Constituyente, si el Soberano se manifestase afirmativamente
acerca de su celebración, en lo atinente a su alcance y límites”
(www.badellgrau.com, en línea, página Web de Badell, Grau
y De Grazia).
Badell llega todavía más allá, al señalar que en el caso venezolano en

lugar de hablar de "Asamblea Constituyente", se trata en realidad de
una "Convención Constituyente", que son órganos representativos,
que tienen la misión de elaborar un proyecto de constitución, que
debe someterse a ratificación del pueblo para su aprobación, por lo
que supone en primer lugar, la elección de la Convención

Constituyente y en segundo lugar, la aprobación o ratificación del

texto elaborado por dicha Convención. Según lo expuesto con
anterioridad, mientras la Constitución adoptada por Asamblea
Constituyente entra en vigencia sin necesidad de aprobación popular,
en los casos de Convenciones Constituyentes, sólo se prepara un
proyecto de texto constitucional, que entrará en vigencia después de
ser ratificado por el pueblo en vía de referéndum, que es
precisamente, el modelo planteado en Venezuela. Cuestión que se
establece en el artículo 9 de las bases comiciales para el referéndum
consultivo sobre la Convocatoria de la Asamblea Nacional
Constituyente que señala:
"Noveno: la Constitución que redacte la Asamblea Nacional

Constituyente será sometida a referendo dentro de los treinta
(30) días continuos a su sanción. La Constitución quedará
definitivamente aprobada si el número de votos afirmativos
es superior al número de votos negativos" (Gaceta Oficial de
la República de Venezuela número 36.669 del 25 de marzo de
1999).
Para Badell en la norma transcrita, la denominada "Asamblea

Nacional Constituyente" se limitará a elaborar un proyecto de
constitución, que deberá ser sometido a la aprobación de un
referendo popular, concluyendo que “El Poder Constituyente será
Originario, cuando las normas constitucionales sean elaboradas
por el titular directo de la soberanía (vgr. el pueblo) a través de
cualesquiera de los mecanismos jurídicos que le permiten
manifestar su voluntad soberana… En cambio, el Poder
Constituyente será Derivado o Instituido, cuando el autor de la
normativa de rango constitucional sea un órgano de los Poderes
Públicos Constituidos (generalmente el Congreso o Parlamento),
al cual el titular de la soberanía, mediante una norma constitucional
previa, le hubiere otorgado –en forma limitada– la posibilidad de
efectuar reformas, modificaciones o adiciones a la Constitución.”
(Badell, op.cit).

Aparte de las discusiones jurídicas y políticas suscitadas y los

reclamos de nulidad, el proceso Constituyente conduce a
conformación de una Asamblea Constituyente cuyos miembros
fueron elegidos el 25 de julio de 1999. Según lo dispuesto por la base
comicial tercera del Referéndum del 25 de abril de 1999, se eligieron
24 Constituyentes en la circunscripción nacional y 104 en 24
circunscripciones regionales que coincidían con la división político
territorial (23 estados y el distrito federal) y 3 representantes de las
poblaciones indígenas.
Brewer (2000), describe la conformación, en términos de afiliación
política de la siguiente manera: “Del total de los 131 Constituyentes
que conformaron la Asamblea sólo 4 de los electos en la
circunscripción nacional y 2 de los electos en las circunscripciones
regionales recibieron el voto popular sin formar parte de las listas
electorales que apoyó el Presidente de la República y los partidos
políticos de la coalición de gobierno (Movimiento V República,
Movimiento al Socialismo, Partido Patria para Todos y Partido
Comunista). En consecuencia, la Asamblea resultó dominada por
los 125 Constituyentes que recibieron el apoyo del Presidente Chávez
quedando configurada la “oposición” con sólo 6 Constituyentes
(Allan Brewer Carías, Alberto Franceschi, Claudio Fermín y Jorge
Olavarría como Constituyentes Nacionales y Antonio Di Giampaolo
y Virgilio Avíla Vivas como Constituyentes Regionales)”.
La instalación fue el 3 de agosto de 1999, y su primera sesión el 8
de agosto de ese año, en ella se discutió el Estatuto de Fun-
cionamiento, donde contraviniendo lo aprobado por la voluntad
popular en el referéndum del 25 de abril de 1999, que como se dijo
constituían los límites de la Asamblea Constituyente, la mayoría
“chavista” decidió proclamarle como Originaria, con el voto salvado
de los Constituyentes “no oficialistas”, y pese a que reconocían la
vigencia de la Constitución de 1961 y el ordenamiento jurídico
vigente, le asignaron la potestad de “limitar o decidir la cesación de
las actividades de las autoridades que conforman el Poder público...”
y resolvieron que “...todos los organismos del poder público
quedaban subordinados a la Asamblea Constituyente y en

consecuencia, que estaban en la obligación de cumplir y hacer cumplir

los actos jurídicos estatales que emitiera” (Gaceta Constituyente
(diario de debates) agosto–septiembre 1999).
En cuanto a su funcionamiento, el Constituyente Allan Brewer,
señala que puede dividirse en cuatro etapas, que serán utilizadas en
este trabajo, por considerar que se trata de una fuente directa, y por
ser el único que ha dejado análisis de ello.
1. Primera etapa (8 de agosto de 1999 – 2 de septiembre de 1999): La

mayoría oficialista de la Asamblea Constituyente decide asumir,
como se dijo, el papel de poder originario, y reorganizar lao poderes
públicos constituidos, sin prestar atención a la función y misión
encomendada, que era para esa primera fase la elaboración del
proyecto de Constitución. Brewer señala algunas actuaciones que
así lo evidencian.
El 9–8– 99, es ratificado en su cargo el presidente de la República
decretando que debía recibir su juramentación, acto que tuvo los
votos salvados de los constituyentes de oposición, por considerar
que la legitimidad del presidente no estaba en duda, toda vez que
acababa de ganar las elecciones por una amplia margen, de forma
legitima.
El 12-8-99. La Asamblea Constituyente decretó la reorganización
de todos los órganos del poder público, decisión que contó con los
votos salvados de los constituyentes de oposición (ver anexos).
El 19-8-99, se decretó la reorganización del poder judicial,
decisión que contó con el acuerdo de la oposición, que sin embargo
rechazaron con votos salvados su intervención que se tradujo en la
creación de una comisión de emergencia judicial que suplantaría a
los órganos judiciales, por considerar que lesionaba su autonomía e
independencia.
El 25-8-99, se dictó un decreto de regulación de las funciones
legislativas, que declaro la cesación de las cámaras legislativas, cuyos
miembros, al igual que el presidente que fue ratificado, fueron
elegidas legítimamente en noviembre de 1998. Esta decisión fue
protestada por los constituyentes de la oposición por violatoria de

las bases comiciales del referéndum del 25 de abril. Posteriormente,

señala Brewer, con la intervención de la Iglesia Católica se llegó a un
acuerdo con la directiva del Congreso que dejó sin efectos el decreto
y se mantuvo el funcionamiento del Congreso de acuerdo al régimen
de la Constitución de 1961.
Por último el 26-8-99, se decretó la suspensión de las elecciones
municipales previstas para ese año, con la opinión de la oposición
de que era necesario hacerlo con la reforma de la Ley Orgánica del
Sufragio.
2. Segunda Etapa. (12 de septiembre al 18 de octubre de 1999): En esta

no se realizaron las sesiones plenarias previstas. El trabajo se dividió
en 20 comisiones permanentes, que debían elaborar las partes
correspondientes al proyecto de los artículos, que consignaron 20
informes a la Comisión Constitucional que trataría de realizar la
integración normativa de estos.
Para Brewer es lamentable, que no se haya partido de un
Anteproyecto elaborado con anterioridad, lo que metodológicamente
constituye una falla. El Presidente entregó a la Asamblea un
documento titulado Ideas Fundamentales para la Constitución
Bolivariana de la V República, que no puede ser considerado como
una Anteproyecto, cosa que tampoco hizo el asamblea Constituyente.
La ausencia de Anteproyecto, la premura y la presión tuvieron como
consecuencia que la comisión Constitucional no haya podido
“realizar en los 15 días que sesiono, la tarea de elaborar un proyecto
acabado de Constitución, totalmente integrado y Coherente” (Brewer,
op.cit.). El proyecto fue entregado el 18 de octubre para su discusión
en Sesión Plenaria, que se iniciaron el 20 de octubre de 1999.
3. Tercera etapa. (19 de octubre al 14 de noviembre de 1999): Se dedicó

a la aprobación del Proyecto de constitución en Sesión Plenaria, lo
cual se hizo en dos discusiones. Durante la primera discusión de
“una forma inusitadamente rápida y con celeridad casi irracional”
(Brewer, op.cit), se realizó en 19 sesiones, y la segunda discusión en
sólo tres sesiones plenarias, con 127 votos salvados de 132 artículos

del proyecto por parte de los constituyentes de oposición se aprobó

el Proyecto definitivo de lo que es la nueva constitución, que para
Brewer se hubiese podido hacer de otra forma de manera que
hubiesen sentado las bases para la transformación del sistema
político, que a su juicio no asegura y que se revisara más adelante.
4. Cuarta Etapa. (15 de noviembre al 15 de diciembre de 1999): Se

dedicó a la difusión del proyecto para el referéndum aprobatoria
fijado para el 15 de diciembre.
La Asamblea Constituyente, el proceso de descentralización

y el Régimen Federal
En materia de descentralización y del régimen federal, a pesar de
que el proceso Constituyente dio origen a algunos avances en materia
de política federal y de descentralización, estuvo plagado de incon-
gruencias tales como la ausencia de discusión de algunos puntos
importantes, ignorando propuestas interesantes provenientes de
grupos de oposición y de sectores académicos o de la sociedad
civil.
En el informe del ILDIS-PNUD se indica que en cuanto los temas
de descentralización y federalismo, en términos generales la tenden-
cia fue hacia:
1. La eliminación de las Asambleas Legislativas, tema que se convir-
tió en común denominador entre los miembros de la Asamblea
Constituyente.
2. La reducción del número de estados venezolanos, ante lo cual el
constituyente Allan Brewer había argumentado que se trataba
de un retroceso histórico.
3. La eliminación de los municipios ineficientes, propuesta que fue
enfrentada por la Asociación Nacional de Alcaldes y contra-
argumentada a través de la solicitud de una clasificación de los
entes locales para la determinación de sus verdaderas compe-
tencias” (ILDIS-PNUD, op. cit).

Añade el informe que además se trató de buscar apoyos para desde

la Asamblea Constituyente “intervenir administrativamente donde
la gestión de los Gobernadores fuera presuntamente corrupta”, y
después de aprobada la Constitución hubo ideas de plebiscitos o
referéndums para legitimar a los gobernadores, a lo que se opu-
sieron algunos, entre los que se encontraba Didalco Bolívar
Gobernador por el Polo patriótico de Aragua, señalando que esto
seria una emboscada. Con la aprobación de elecciones generales
por parte de la Asamblea Constituyente se acabó con la idea de los
referéndums. Otro aspecto relacionado con el proceso con 66 votos
a favor fue la eliminación de la transferencia del IVA, de los timbres
fiscales, del papel sellado, entre otros, logros que aunque
insuficientes eran importantes para la descentralización.
Un dato importante que merece ser acotado es el grado de
inclinación de los Miembros de la Asamblea Constituyente hacia
la descentralización. Se parte de la base del número de consti-
tuyentes, del que ya se hizo mención, desagregados por la tendencia
política que representaban. Este sondeo fue realizado por la unidad
de investigación del Diario El Universal, donde se les pregunto a
los Constituyentes sobre la forma de organización del Estado
preferían: más federal, Más centrista o intermedia. Esta pregunta
se cruzó con otra referida al grado de inclinación del Constituyente
a delegarle o no mayor autonomía a las gobernaciones y a las
alcaldías.
Índice de aceptación de la descentralización
Independientes MAS PPT MVR

Descentralizadores 55,2% 60 % 37,5 % 31%
Intermedios 37,9% 40% 62,5% 50%
No Descentralizadores 6,9% 19%

Autonomía para las gobernaciones
Independientes MVR MAS PPT

Si 54,5% 29,4% 54,5% 33,3%
No 39,4% 54,9% 36,4% 55,6%
No sabe / No constesta 6,1% 15,7% 9,1% 11,1%
Autonomía para los municipios
Independientes MVR MAS PPT

Si 84,8% 76,5% 100% 100%
No 9,1% 17,6%
No sabe / No constesta 6,1% 5,9%
Fuente: Unidad de investigación del Diario El Universal
El análisis de estos datos, parecía prever el contenido de la

Constitución de 1999 en materia de descentralización y federalismo,
más aún si se observa que el número de Constituyentes de la
oposición o independientes era apenas de 6 y los del MVR, MAS y
PPT (Polo Patriótico) de 125.
Propuestas relacionadas con la descentralización y el

federalismo que se presentaron para su discusión en la
Asamblea Constituyente
Conviene presentar un breve resumen de algunas de las muchas
propuestas que diversos organismos e instituciones presentaron en
relación con el Proceso de descentralización y el Régimen Federal,
aunque no podamos determinar si fueron revisados todos por la
Comisión Sobre la Forma de Estado y Asuntos de Estados y
Municipios y Otras Entidades. Federalismo, integrada por: Presidente
Segundo Meléndez, Vicepresidente Henri Falcón, Alberto Urdaneta,

Angel Landaeta, Aristóbulo Istúriz, Carlos Tablante, Claudio Fermín,

David Figueroa, Enrique Peraza, Gilmer Viloria, Haydee Franco,
Humberto Prieto, Jesús Montilla, Jorge Durán Centeno, José Vicente
Rangel, Leonel Jiménez Carupe, Liborio Guarulla, Numa Rojas
Velásquez, Rafael Colmenarez, Rafael Rodríguez, Ramón Antonio
Yánez,Saul Ortega, Silvestre Villalobos, Ydelfonzo Finol.
Se presentan 4 propuestas representativas de diversos sectores
y de los distintos puntos de vista, en este caso la que presentó Allan
Breuer Carías como constituyente, la del Centro Iberoamericano de
Estudios Provinciales y locales, como unidad académica de una
universidad nacional, la de Hugo Chávez Frías, (que terminaría por
imponer muchos de sus elementos) y la de Primero Justicia como
grupo de la oposición.
Debe destacarse, que algunas de estas propuestas que
presentaron resúmenes se acotaran sólo los principios señalados, en
otros casos, se decidió copiar textualmente los aspectos relacionados
con el tema que nos ocupa, en estos casos como es de esperar,
aparecerá en cursivas, y los comentarios que se hagan en letras
normales. Las propuestas del Presidente, y Primero Justicia fueron
consultadas en la Pagina Web sobre la Asamblea Constituyente
elaborada por la Revista Venezuela Analítica (www.analitica.com).
Propuesta del Constituyente Allan Brewer Carias. Fue presentada en un

documento titulado Manifiesto Democrático Federal, elaborado en
mayo de 1999, en ella las líneas básicas que su autor propone son: El
establecimiento de una democracia más representativa y participativa
como régimen político. Como forma de estado, proponía el federal,
con un sistema de gobierno basado en la separación de poderes y un
nuevo presidencialismo con contrapesos como un sistema efectivo
de control parlamentario. Otras propuestas de Brewer plasmadas
en otros documento intitulado Razones del Voto NO en el
referéndum de la Constitución de noviembre de 1999, reclamaba la
garantía constitucional de la autonomía de estados y municipios, de
manera que no pueda ser limitada por ley nacional y la asignación
efectiva de competencias tributarias a estados.

Propuesta del Centro Iberoamericano de Estudios Provinciales y Locales

(CIEPROL) de la Universidad de los Andes. Presentada por su director
Fortunato González Cruz en un libro llamado Un Nuevo Municipio
para Venezuela de 1999, en ella se hace mayor hincapié en el tema
municipal, se presentan 12 artículos tentativos para ser incluidos en
la nueva constitución, que pueden resumirse en los siguientes
principios:
– Un municipios con una clara definición sociopolítica, con el
ejercicio de unas potestades de gobierno y administración en
régimen autonómico dentro de un territorio determinado
(González, Fortunato. op.cit).
– Una organización heterogénea, adaptada a su realidad particular,
esta diversidad debe provenir, según González de la propia
norma constitucional.
– Un municipio sostenible por su propia economía local, de forma
que sus estructuras burocráticas y sus gastos de administración
ordinarios, sean sustentados con sus ingresos propios.
– En cuanto a los ingresos transferidos, deben responder a criterios
de justicia y basarse en aspectos compensatorios de desigual-
dades sociales, de población, territoriales y de desarrollo relativo.
– Un municipio eficaz “de manera que atienda las demandas de la
comunidad, represente los intereses propios de la vida local,
preste los servicios que deba prestar, impulse el desarrollo según
la vocación estratégica del lugar. Esto implica una amplia base
de participación ciudadana” (González, Fortunato. op.cit.).
– Previsión de las RESPONSABILIDADES municipales que
impliquen la asignación de competencias exclusivas y
concurrentes, y la conveniencia del establecimiento constitucional
de principios de concurrencia, subsidiariedad y cooperación y
de la autonomía municipal para la atención de los asuntos propios
de la vida local.
– La modernización de la función pública que le otorgue a estados
y municipios la facultad de responder con eficiencia a sus respon-
sabilidades. Los gobiernos municipales a juicio de González
deberán responder a principios de participación y transparencia.

La propuesta presentada por el Presidente Hugo Chávez, en un documento

elaborado por varios especialistas que conformaron la Comisión
Presidencial Constituyente, titulado Ideas Fundamentales para la
Consti-tución Bolivariana de la V República. En este se plantea la
consagración de Venezuela como Estado Federal regido por prin-
cipios de integración, coordinación, concurrencia, solidaridad y
subsidiariedad y considera La descentralización como política
estratégica nacional, “que tiene como objetivos fundamentales la
profundización de la democracia, acercando el Poder al pueblo, y
creando las mejores condiciones para el ejercicio de la democracia
protagónica, y el logro de los fines del Estado. Igualmente, debe
procurar la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales”
(Comisión Presidencial Constituyente. “Ideas Fundamentales de la
V República” (en línea). Venezuela Analítica. www.analitica.com/
constituyente.htm).
Establece como competencias exclusivas de los Estados las
siguientes materias.
“1. La organización de sus poderes públicos, de conformidad con
los principios y valores de la Constitución de la República.
2. La organización político-territorial del Estado, ordenación de sus
municipios y demás entidades locales.
3. La administración de sus bienes. La inversión y administración
de los recursos provenientes de la coparticipación federal, de las
rentas y los aportes por concepto de prestación de servicio.
4. La organización, recaudación, control y administración de los
tributos correspondientes a: Cigarrillos, licores, gasolina,
impuestos específicos al consumo, transacciones inmobiliarias,
así como de aquellos no reservados por la Constitución al Poder
Nacional ni a los Municipios.
5. La administración de los recursos que se les asignen de los tributos
nacionales recaudados en su territorio, de conformidad con los
parámetros porcentuales establecidos por la Ley que regule la
materia.
6. El uso del crédito público, con las limitaciones y requisitos que
establezcan las leyes nacionales.

7. Vías terrestres estadales e interestadales, puertos y aeropuertos

públicos de uso comercial; minas, salinas y ostrales y admi-
nistración de tierras baldías.
8. La organización de la policía urbana y rural y la determinación
de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia
municipal.
9. La administración y mantenimiento de acueductos y la
distribución de electricidad.
10. La organización, recaudación, control y administración del papel
sellado, timbres y estampillas.
11. La creación, régimen y organización de los servicios públicos
estadales” .
Establece que las competencias concurrentes se reglamentarán

mediante la celebración de convenios celebrados entre el Poder
Nacional y los estados, y sus contenidos se regirán por principios de
interdependencia, coordinación, cooperación, interdependencia,
corresponsabilidad y subsidiariedad. También plantea la posibilidad
de que los estados descentralicen y transfieran a los Municipios sus
servicios y competencias, y la administración de los respectivos
recursos.
“Los estados pueden descentralizar y transferir a la sociedad civil:

1. Servicios y competencias en materia de salud, educación,
vivienda, programas sociales, mantenimiento de áreas indus-
triales, mantenimiento de parques y áreas verdes, seguridad
vecinal, construcción de obras y servicios públicos comunales.
2. Propiciar la organización de juntas de vigilancia, control y
evaluación en las comunidades, para el seguimiento de la
ejecución de obras y servicios públicos.
3. Propiciar el desarrollo de la participación en los procesos
económicos, estimulando todas las expresiones de la economía
social, particularmente cooperativas, cajas de ahorro, mutuales
y otras formas asociativas.

4. Estimular la participación de los trabajadores y comunidades en

la gestión de las empresas públicas o privadas, mediante fórmulas
autosugestionarais o cogestionarias.
5. Fomentar la creación de organizaciones cooperativas y de
empresas comunales de servicios, como mecanismos generadores
de empleo y de bienestar social, y garantizar su permanencia
mediante el diseño de políticas donde éstas tengan participación.
6. Promover y facilitar la creación y desarrollo de formas y
estructuras organizativas comunitarias, abierta y flexibles, que
provengan de nuestra identidad cultural, donde las responsa-
bilidades sean compartidas y las acciones ejecutadas colectiva-
mente”.
En cuanto al Gobierno y la administración de cada estado mantiene

la figura del gobernador, señalando sus requisitos de elección y el
periodo de gobierno en cuatro (4) años. Estableciendo de manera
casi reglamentaria las condiciones del proceso de elección y su
reelección por otro período constitucional. Sus funciones como
presidentes de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación
de Políticas Públicas y su integración en el Consejo Federal de
Gobierno; las condiciones de la rendición de cuenta de su gestión,
ante el Contralor del estado, y un informe político de la misma ante
el Consejo Estadal de Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas, sin perjuicio de que dichos informes puedan ser revisados
por cualquier ciudadano; las causales de revocación.
Sobre el Poder Legislativo señala que será ejercido en cada estado
por un Consejo Estadal Legislativo, cuyos miembros tendrán la
calificación de Legisladores; la forma de elección, el “tiempo de
mandato”; las funciones de los Consejos Estadales Legislativos; la
obligatoriedad de rendir cuentas anuales de su gestión ante sus
electores, “empleando para ello los medios de comunicación social
Estadal, sin perjuicio de que dichos informes puedan ser revisados por
cualquier ciudadano”; la posibilidad de revocado de sus funciones.
También en esta propuesta se regula la forma de elección del
Contralor del estado, el Defensor Estadal de los Derechos Humanos

y el Fiscal del Ministerio Público, “conforme a la Ley Electoral y a

sus leyes respectivas”; su “tiempo de mandato”, sus obligaciones,
revocación y prohibiciones.
Establece la creación en cada estado de un “Consejo Estadal de
planificación y coordinación de Políticas públicas, presidido por el
gobernador e integrado por los alcaldes, los directores Estadales de
organismos nacionales, los legisladores del Consejo Legislativo
Estadal, los concejales y representantes de las comunidades
organizadas, de acuerdo a las condiciones que para ello determine
la ley”.
En cuanto a los municipios señala como competencias:
“1. La elección de sus autoridades.
2. Promover la participación ciudadana para la formulación de
programas, planes y proyectos locales, en la ejecución de obras y
servicios, así como también en las fases de control y evaluación
de los mismos.
3. Solicitar al gobierno nacional y a los estados la transferencia de
los servicios que estén dentro de su ámbito de competencia y
que objetivamente estén en capacidad de prestar”.
Como competencias propias: señala la creación, recaudación e

inversión de sus ingresos la elaboración y desarrollo de los planes
de desarrollo urbano local. Servicio de transporte público urbano; el
Servicio de abastos, mataderos y mercados; los espectáculos públicos;
la promoción de ferias y festividades populares; el Servicio de aseo
urbano; los Cementerios, hornos crematorios y servicios funerarios;
las Actividades e instalaciones culturales, deportivas y de ocupación
del tiempo libre y las demás que sean propia de la vida local y las
que le atribuyan otras leyes.
Son competencias concurrentes de los municipios con el gobierno
nacional y los estados:
– La Seguridad Social Integral.
– La prestación de servicios de educación pública, particularmente
en los niveles de educación preescolar y básica, y el mante-
nimiento de escuelas.

– La administración de los servicios de salud pública. La promoción

y fomento de la vivienda.
– La prestación de servicios sociales.
– La promoción y apoyo a organizaciones cooperativas y de
empresas comunales de servicio.
– El mantenimiento de áreas urbanas, parques, instalaciones
deportivas, culturales y recreativas. Protección del Ambiente y
cooperación con el saneamiento ambiental.
– Las demás que sean propia de la vida local y las que le atribuyan
otras leyes.
Señala que la ley establecerá otras competencias concurrentes para

los municipios con el poder nacional o con el poder estadal, de
acuerdo a la diversidad geográfica, política, económica y social y
que la descentralización y atribución de competencias dependerá de
la población, importancia económica y situación geográfica de cada
municipio. Estas competencias concurrentes se “reglamentarán
mediante la celebración de convenios, celebrados entre el Poder
Nacional y los municipios, o entre los estados y los municipios, cuyos
contenidos estarán orientados por los principios de la interde-
pendencia, la coordinación, la cooperación, corresponsabilidad y
subsidiariedad”.
Establece como sus ingresos: “Los provenientes de la copartici-
pación federal y de los estados. El producto de sus ejidos y bienes
propios. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios, las patentes
sobre industria, comercio, y vehículos, y los impuestos sobre inmue-
bles urbanos, predios rurales y espectáculos públicos. Las multas
que impongan las autoridades municipales y las demás que
legalmente les sean atribuidas. Los demás impuestos, tasas y
contribuciones especiales que se crearen de conformidad con la Ley”.
Propone la conformación en cada parroquia de una junta
parroquial de elección popular, integrada por un número de
miembros que determine la Ley, sus funciones, entre las que destacan:
“Participar, conjuntamente con las comunidades, en la elaboración
de los planes y programas de desarrollo económico, social y de obras

públicas; y Vigilar y controlar, conjuntamente con las comunidades,

la prestación de los servicios municipales en su parroquia y las
inversiones que se realicen con recursos públicos”.
Regula también la organización y administración de los
municipios, que se fundamentará en la “diversidad geográfica,
política, económica, y social, dejando a una Ley el establecimiento
de categorías de municipios, de acuerdo con su población, recursos
fiscales, importancia económica y situación geográfica y señalar
distintos regímenes para su organización, gobierno y administración,
de acuerdo a esos criterios de diversidad y especificidad municipal,
respetando los principios y valores de la democracia”.
Establece el régimen de Gobierno y la administración de cada
municipio, manteniendo la figura del alcalde y señalando sus
requisitos, periodo, reelección única por otro período constitucional;
sus atribuciones como presidentes de los Consejos Locales de
Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, en sus respectivos
municipios, e integran el Consejo Estadal de Planificación y
Coordinación de Políticas Públicas.
En cuanto al Poder Legislativo Municipal señala que será ejercido
por un Concejo municipal y regula su integración, el régimen de sus
miembros, su funcionamiento, el régimen de dietas y comisiones;
sus funciones, las obligaciones de los concejales y sus mecanismos
de revocación. También se establece en esta propuesta la existencia
en los municipios “de conformidad con la Ley” de la contraloría
municipal, la elección del contralor, sus requisitos, revocación
mediante referéndum.
Prevé la creación del Consejo Local de Planificación Públicas,
“presidido por el alcalde e integrado por los concejales, los presiden-
tes de las juntas parroquiales y representantes de organizaciones
vecinales, de conformidad con las disposiciones que establezca la Ley”.
Un aspecto importante de esta propuesta, que finalmente quedo
plasmado en la Constitución de 1999, es El Consejo Federal de
Gobierno, cuya función es “la planificación, coordinación y coope-
ración de acciones y políticas para el desarrollo del proceso de
descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional

a los estados y municipios. Así como, la planificación, distribución y

control de la Coparticipación Federal, que será expresada en la Ley
Nacional de Presupuesto”.
Establece la organización del Consejo Federal de Gobierno que
es “presidido por el primer Ministro (figura que afortunadamente
no fue admitida, por tratrarse de una figura ajena a nuestra cultura
política y al presidencialismo histórico venezolano), por los ministros,
los gobernadores y representantes de la sociedad civil, con derecho
a voz, de acuerdo a las condiciones que para ello establezca la ley”.
Al estar conformado por los ministros, otorga al ejecutivo nacional
una ventaja, ya que estos son de libre nombramiento y remoción,
además de confianza y es relativamente fácil la creación de nuevos
ministerios.
Esta propuesta, si bien presentó elementos interesantes para el
proceso de descentralización (algunos de los cuales quedaron
definitivamente plasmados en la Constitución de 1999), puede ser
criticada por la excesiva “reglamentación” que presentaba de asuntos
que en una Constitución, deben presentarse como principios
generales, dejando su desarrollo a leyes, en nuestra opinión
principalmente estadales y municipales. Otra falla es la presentación
de algunas figuras importadas de otros sistemas que difícilmente
podrían adaptarse a la realidad venezolana, además de que en los
aspectos de financiamiento no resuelve las fallas del régimen de la
constitución de 1961.
Propuestas de Primero Justicia para la Constituyente
Sistemas políticos
Régimen Federal
– Mantener la división político-territorial actual.
– Establecer que el Estado venezolano se organiza bajo la forma
federal, de acuerdo con los principios de corresponsabilidad,
unidad de mercado, subsidiariedad, coordinación, correspon-
sabilidad fiscal y solidaridad interterritorial.

– Definir claramente las competencias del Poder Nacional, de los

Estados y de los Municipios, atribuyendo a cada nivel de gobierno
aquello que puede hacer mejor:
– Concentrar el Poder Nacional en la formulación de políticas, en
la legislación básica y en las tareas administrativas que no pueden
ser llevadas a cabo por los Estados y Municipios.
– Atribuir a los Estados la prestación de los servicios sociales
básicos (educación, salud y nutrición, asistencia social y
programas sociales, deporte y recreación, defensa civil, protección
de la familia, del menor y del anciano); la administración de las
cárceles; la construcción de las vías de comunicación y otras obras
de interés estadal; y la legislación de desarrollo de la legislación
básica.
– Mantener la responsabilidad de los Municipios sobre los servicios
y competencias propiamente urbanos y prever la transferencia
concertada de servicios de los Estados a los Municipios.
– Establecer un plazo máximo para transferir a los Estados los
servicios que actualmente presta el Poder Nacional y que el
proyecto atribuye a los Estados.
– Atribuir a los Estados la fase minorista del IVA y el impuesto al
consumo de la gasolina, una vez que se haga efectiva la
transferencia de los servicios sociales; y los impuestos sobre la
renta a las personas naturales y sobre las sucesiones y donaciones,
una vez que se haga efectiva la transferencia de los demás
servicios.
– Otorgarle rango constitucional al FIDES como mecanismo de
compensación de las desigualdades económicas entre los
distintos Estados y como instancia de coordinación entre los tres
niveles de gobierno. Fijar entre 15 y 20% el porcentaje de
recaudación del IVA que recibirá anualmente el Fondo.
– Otorgar a los Municipios competencia para crear el impuesto
territorial rural y transferirles el Situado Constitucional
directamente (sin pasar por la alcabala de los Estados).
– Flexibilizar la estructura organizativa de los municipios de
acuerdo a la realidad socio económica y territorial.

– Reafirmar la autonomía de los Estados y Municipios para

establecer la escala de remuneraciones del personal a su servicio.
– Establecer que el Poder Nacional puede intervenir en los Estados
para restablecer el orden público, ejecutar una ley nacional o una
orden judicial, asegurar la forma democrática de gobierno, los
derechos individuales o la autonomía municipal.
Modernización del Poder Legislativo:

– Mantener la estructura bicameral del Congreso Nacional.
(Primero Justicia en Línea en Analíitca.com)
El proceso de descentralización y el Régimen Federal en la

Constitución de 1999
El contenido final de la Constitución de 1999, lejos de enrumbar o
fortalecer el proceso de descentralización, puede afirmarse que lo
lesiona gravemente.
En materia de descentralización, el nuevo texto constitucional
mantiene el carácter federal de la República y le otorga a la descentra-
lización el status de política de Estado, aspecto que consideramos
muy positivo, mantiene la elección directa de alcaldes y goberna-
dores, y la mayoría de las competencias que ya tenían los estados y
municipios.
Allan Brewer, señala que “el resultado final del esquema consti-
tucional de distribución territorial del poder, no significó avance
sustancial alguno respecto del proceso de descentralización que se
venia desarrollando durante la última década, al amparo de la
constitución de 1961; y mas bien, en muchos aspectos ha significado
un retroceso institucional. Por ello, La denominación de “Estado
Federal Descentralizado” (art. 4), en definitiva, no pasa de ser el
mismo "desideratum" inserto en la constitución de 1961, hacia el cual
se puede ir, pero que no se consolidó en el texto constitucional.
En este caso, incluso el régimen se concibe en forma contra-
dictoria, pues institucionalmente se limita en forma amplia ala

autonomía de los estados y municipios, al remitirse su regulación a

la ley, y se lesiona la igualdad de los Estados al eliminarse el Senado,
y con ellos la POSIBILIDAD DE LA PARTICIPACION POLÍTICA
IGUALITARIA de los Estados en la conducción de las políticas
nacionales”. (Brewer, Reflexiones Criticas sobre la Constitución de
1999, 2000).
En cuanto a la eliminación del senado puede decirse, que no
sólo se rompe con una tradición que nos viene desde 1811, sino que
no concuerda con los principios universalmente aceptados de los
regímenes federales. La cámara del senado al estar integrada por
dos senadores por entidad federal, independientemente de su
población o extensión, cumplía un importante papel de equilibrio
territorial. Este punto lo consideramos como un retroceso en la
formación de leyes nacionales que interesen a los estados por igual y
al control parlamentario por parte de las entidades federales sobre
el ejecutivo nacional.
En relación con el régimen político de la descentralización, puede
destacarse la desaparición de las Asambleas legislativas y su
sustitución por los Consejos Legislativos Estadales, que como se
señalo, pierden importancia pues carecen de la potestad de control
político de la gestión de los gobernadores, no se prevé la inmunidad
de sus miembros, su organización y funcionamiento queda sometida
a una ley nacional, lo que constituye una intromisión del poder
nacional y una limitante a la autonomía de los estados.
Se establece en cuanto a la revocatoria de mandato del gober-
nador y del alcalde, su sometimiento a las normas establecidas en la
Constitución para todos los cargos de elección popular, y queda
sometida a un referéndum solicitado por el 20 % de sus electores,
siempre que concurra un número igual o mayor al 25 % de los
electores, lo que a nuestro juicio dificulta su remoción, lo que podría
ser causa de impunidad.
En cuanto a la autonomía de estados y municipios, se observa
que lejos de ser garantizada efectivamente, sólo se hace de forma
fáctica, pues la misma constitución se encarga en diversas normas
de limitarla, como en el caso señalado de los Consejos Legislativos,

o el de los municipios donde su autonomía se encuentra limitada

dentro de los límites establecidos por la constitución y por ley
nacional.
En cuanto al régimen de competencias exclusivas, puede decirse
que aunque el art. 164 se hable de competencias exclusivas, la mayoría
son de carácter concurrente con el poder nacional o municipal, y el
régimen queda igual, aunque más disminuido que el de la cons-
titución de 1961, toda vez que si bien se agrega el ramo de timbres y
estampillas y se les concede el régimen y administración de tierras
baldías, se elimina su injerencia en impuestos de consumo,
remitiendo sus posibilidades tributarias a las disposiciones de leyes
nacionales y estadales, además de que quedan vaciados de compe-
tencias tributarias, toda vez que de acuerdo a la competencia residual
a favor de los estados establecida en la Constitución de 1961 (que es
sustituida por una competencia residual a favor del poder nacional)
podía decirse que existía una competencia tributaria originaria de
los estados en materia de impuestos al consumo y se retrocede en el
proceso de transferencias de competencias concurrentes y exclusivas
del poder nacional por los mecanismos previstos en la Ley Orgánica
de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias
del Poder Público, comentado en el Capítulo 1.
En materia de recursos financieros, el análisis del ILDIS señala
que no sólo no mejora el régimen de 1961, sino que lo deteriora, lo
que se evidencia por:
– El situado constitucional queda flotando en una banda de 15 al
20 %, por lo que no sólo se continua dependiendo de este meca-
nismo de forma excesiva, sino que se retrocede en los adelantos
que existían en cuanto a cantidad al no disponer de fuentes
propias y tener un situado menor que el que existía.
– El FIDES da paso al Fondo de Compensación interterritorial,
cuyo régimen depende del Consejo Federal de Gobierno.
– Se prevé un régimen de asignaciones especiales, que se presume
continua con lo dispuesto en la Ley de Asignaciones Especiales.
– Lo relacionado con los impuestos, tasas y contribuciones se remite
a una ley nacional.

Brewer señala que “Todo lo anterior muestra un cuadro poco alen-

tador para el reforzamiento de los estados, pues ello depende de
que la descentralización política sea asumida como una política
nacional. Lamentablemente en la práctica, lo que se aprecia es lo
contrario: una tendencia centralista en las ejecutorias del gobierno
nacional que no permiten fundamentar el proceso en decisiones
nacionales” (Brewer, op.cit).
En el caso de los municipios, aunque amplían su exclusividad
en algunas competencias importantes, y gozan de su participación
en el situado y “demás ingresos ordinarios de los estados superior al
20 % que era su nivel máximo y se les asigna el impuesto territorial
rural o sobre predios rurales, además de las anteriores tasas e im-
puestos” por lo que “ se abre un espacio para que el municipio par-
ticipe con mayor ventaja en los ingresos totales territoriales...” (ILDIS,
op.cit), el costo de esos avances es la significativa perdida de
autonomía en los distintos aspectos tratados al referirnos a este punto.
Todo esto preocupa al entender que aunque “la descentralización
pareciera contar con un aval histórico que la población comienza a
manejar... puede ser revertida de hecho cuando se minimizan las
capacidades de acción de los estados y municipios ... Es decir de
persistir el rasgo centralista en la presente gestión de gobierno (del
presidente Chavez), probablemente la autonomía de alcaldes y
gobernadores le será incomoda. (ILDIS, op.cit).
Conclusiones
La descentralización puede considerarse como un complejo proceso,
dinámico y cambiante, en el que muchos actores se movilizan en la
búsqueda de mayores beneficios. Para algunos (ILDIS, op.cit) “la
descentralización venezolana no avanzó todo lo que se había
propuesto, estando sometida a tensiones constantes que pudieran
vulnerar, en el mediano plazo, su vigencia”.
En este caso, la descentralización se fundamentó en tres
postulados: la elección directa de alcaldes y gobernadores, a través

del voto universal y secreto; aumento de las competencias de estados

y municipios; y el cambio de estructura de trasferencias de recursos
necesarios para ejecutar las competencias asumidas. En los dos
primeros puntos es evidente que se avanzó de forma contundente,
aunque con las restricciones fiscales que impidieron asumir plena y
efectivamente competencias de importancia como la salud y la
educación, lo que ha llevado a que para algunos la descentralización
se percibiera como un proceso incompleto, aunque por otra parte,
para la población la percepción en general sea más positiva que
negativa, lo que ha introducido nuevas opciones para la relación de
la sociedad con el estado. Sin embargo no debe olvidarse que como
proceso político cuenta con adversarios y resistencia burocrática,
además de que los altos niveles de expectativas generados, de no ser
cumplidas pueden generar desconfianza y erosionar el proceso.
Para la participación ciudadana la descentralización ha signi-
ficado un aumento de las iniciativas de gestión con presencia de la
sociedad, aunque no puede decirse que sea suficiente aún, y en
muchos casos la relación entre la sociedad civil y los gobiernos
descentralizados ha sido conflictiva como consecuencia de la
persistencia de problemas de clientelismo, dependencia financiera
de las organizaciones civiles al los gobiernos y acceso desigual a los
beneficios.
Si se buscan las causas del desarrollo incompleto del proceso de
descentralización venezolano, además de causas jurídicas,
administrativas y fiscales, conviene añadir otras causas como la
novedad del proceso, el fuerte centralismo existente en Venezuela y
factores estructurales presentes en es sistema y en el régimen político
venezolano que no se han tocado en este trabajo, pero que merecen
la pena ser revisados. Estos factores complementarios son acotados
por Joaquín Marta Sosa, refiriéndose en general a la crisis política
venezolana señalando que “No fueron sus insuficiencias (en
referencia a la Constitución de 1961) las que engendraron la crisis
política venezolana de los 90. Esta tiene sus causas en la degradación
clientelar del ejercicio partidista; en los cada vez peores resultado
sociales derivados de la gestión de gobierno desde comienzos de los

80; en la percepción social que ancló al liderazgo político como

corrupto y con un único y exclusivo interés, el de mantener sus
propios beneficios y privilegios” (Marta Sosa, Joaquín. Dos constitu-
ciones cara a cara. El conflicto de poder en Venezuela y la constitucio-
nalización del sistema político en 1961 y 1999.2002).
En relación con el futuro de la descentralización con la nueva
constitución, cabe decir que la tensión federalismo–centralismo
continúa vigente en Venezuela, y en los aspectos prácticos el proble-
ma del financiamiento que limita la autonomía del proceso no fue
resuelto, sino por el contrario se retrocedió en los avances alcanzados
en los últimos diez años, igual sucede en materia de competencias y
de autonomía jurídica y política, por lo que los aspectos positivos de
la constitución de 1999 se ven empequeñecidos y el futuro del proceso
queda dependiendo de la voluntad de gobernantes, oposición y
población en general. Podemos decir que “para que la descentrali-
zación pueda transcender el lugar de mecanismo auxiliar de gobierno
que hoy se le asigna y se convierta en una forma consuetudinaria de
resolución de grandes problemas nacionales, tendrán que confluir
por una parte el consenso de las élites sobre un proyecto realmente
federal, que reconozca las autonomías territoriales y, en consecuencia
respete las investiduras de los gobernantes de esos territorios como
algo legitimo que contribuye con la sostenibiidad de la democracia”
(ILDIS-PNUD, op.cit). Y es que la nueva constitución realmente no
consagra un sistema federal, ni descentralizado, sino que establece
una posibilidad de que a través de leyes que desarrollen el proceso
se pueda completar en el futuro.
Para concluir consideramos conveniente exponer que “la consti-
tución de 1961 no estaba superada por las circunstancias ni impedía
la ampliación y profundización de la democracia, ni mucho menos
que se implantara la descentralización o se extendiera la participación
ciudadana... La Constitución de 1999 tiene como significado principal
el de ser el símbolo de ruptura y el instrumento de consolidación de
la hegemonía de una nueva élite política a la cual, por cierto, se le
permite, en cabeza del presidente, sobreconcentrar e hipercontrolar
las relaciones y factores de poder...Esta constatación resume bien la

naturaleza de la nueva Constitución y los resultados de sus usos,

donde los cambios que introduce son retrógrados en su mayoría en
relación con la de 1961. Y, a diferencia de ésta, caracterizada por un
alto porcentaje de aplicabilidad real, la de 1999 ha nacido minada
por fuertes obsolescencias con respecto a la agenda política civiliza-
toria en curso y, lo más grave, su estricta aplicación puede ser imposi-
ble en uno casos y, en otros, conduciría a situaciones que deteriorarían
la práctica efectiva de la democracia.” (Marta Sosa, Joaquín, op.cit.).
Bibliografía
ALCÁNTARA SÁEZ, Manuel. 1995. Gobernabilidad, crisis y cambio. México.
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BREWER CARÍAS, Allan. 2000. La Constitución de 1999. Caracas. Editorial
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locales y sus fuentes”. Provincia. Nº 4. Mérida, CIEPROL.

Literatura Gris:
BREWER CARÍAS, Allan. Razones del voto “NO” en el referéndum sobre
la constitución. Caracas 30 de noviembre de 1999.
GONZÁLEZ, Fortunato. El Régimen Federal en la Constitución Venezolana de
1999. 2002. Mérida, Venezuela.
MARTA SOSA, Joaquín. 2002. Dos constituciones cara a cara. El conflicto de
poder en Venezuela y la constitucionalización del sistema político en 1961 y
1999.
Revista Venezuela Analítica. (en línea) www.analitica.com

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Grimaldo Lorente, Jaime

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=55500808

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La Asamblea Constituyente de 1999

Jaime Grimaldo Lorente

PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002 121

122 PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002

en algunos estados. De igual forma avanzaron en algunas

PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002 123

Este proceso constituyente, polémico en varios aspectos y

124 PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002

nacional, o el caso del artículo 186 que lesiona la igualdad de los

PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002 125

factores al deterioro del sistema político venezolano y al cambio de

126 PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002

2. Otro postulado que justifica nuestro estudio es el hecho de que al

3. Por último justificamos la investigación, por entender que el

PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002 127

Los mecanismos de cambio del Sistema de Descentralización

128 PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002

La Asamblea Constituyente. Convocatoria y funcionamiento

PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002 129

Brewer acota que “Este carácter de la Asamblea Nacional

“ Se reformula la base comicial octava para el referendo

En cuanto a la primera pregunta, la interpretación que hizo la corte

130 PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002

ordenamiento jurídico, fue que la misión de la Asamblea

"Una vez instalada la Asamblea Nacional Constituyente, como

PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002 131

En su fallo, la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de

"...en la sentencia dictada por esta Sala el 18 de marzo de 1999

Badell llega todavía más allá, al señalar que en el caso venezolano en

132 PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002

Constituyente y en segundo lugar, la aprobación o ratificación del

"Noveno: la Constitución que redacte la Asamblea Nacional

Para Badell en la norma transcrita, la denominada "Asamblea

PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002 133

Aparte de las discusiones jurídicas y políticas suscitadas y los

134 PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002

consecuencia, que estaban en la obligación de cumplir y hacer cumplir

1. Primera etapa (8 de agosto de 1999 – 2 de septiembre de 1999): La

PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002 135

las bases comiciales del referéndum del 25 de abril. Posteriormente,

2. Segunda Etapa. (12 de septiembre al 18 de octubre de 1999): En esta

3. Tercera etapa. (19 de octubre al 14 de noviembre de 1999): Se dedicó

136 PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002

del proyecto por parte de los constituyentes de oposición se aprobó

4. Cuarta Etapa. (15 de noviembre al 15 de diciembre de 1999): Se

La Asamblea Constituyente, el proceso de descentralización

PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002 137

Añade el informe que además se trató de buscar apoyos para desde

Índice de aceptación de la descentralización

Independientes MAS PPT MVR

138 PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002

Autonomía para las gobernaciones

Independientes MVR MAS PPT

Autonomía para los municipios

Independientes MVR MAS PPT

El análisis de estos datos, parecía prever el contenido de la