La Suspensión de Derechos Hum Anos y El Quebr Anto Excepcional Del Principio de Separ Ación de Poderes

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L a suspensión de der echos

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e xcepciona l del pr i ncipio
de sepa r ación de poder es 1
E n condiciones extraordinarias de crisis o peligro inminente, es

necesario que la sociedad encuentre una fórmula para superar el
conflicto. Se trata de hacer frente a problemas de tal gravedad que es
política y jurídicamente posible y viable hacer una excepción a princi-
pios constitucionales —como el de la separación de poderes— a fin de
resolver un riesgo mayor. Es claro que la excepción, además de tempo-
ral, está sujeta a reglas y no supone la división o separación del poder
público.2 El poder es único e indivisible, la separación del mismo es con
el fin exclusivo de su ejercicio. De manera que si el poder se encuentra
amenazado por circunstancias extraordinarias es dable que el princi-
pio de la separación sufra modificaciones extraordinarias, temporales
y ajustadas al régimen extraordinario previsto por la Constitución. En
la república romana, por señalar un ejemplo, se estableció una ma-
gistratura extraordinaria para épocas de crisis nacional y cuando se
consideraba que la existencia misma de Roma estaba en juego. En las
1
Este apartado sigue algunos fragmentos de “El conflicto en Chiapas y la suspensión
de garantías individuales”, en Mario Melgar Adalid, José Francisco Ruiz Massieu y
José Luis Soberanes Fernández (coord.), La rebelión en Chiapas y el Derecho, México,
Coordinación de Humanidades, Instituto de Investigaciones Jurídicas-unam, 1994,
pp. 131-156.
2
Jorge Vallejo y Arizmendi, Estudios de derecho constitucional mexicano, México, Stylo,
1947, p. 98.
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126 • L a s us pe ns ión de de rec ho s huma no s. ..
situaciones de emergencia, refiere el profesor Guillermo F. Margadant,

con duración máxima de seis meses, “el dictador tenía un poder ilimi-
tado: algo semejante a nuestra suspensión de garantías, pero mucho
más drástico”. En escenarios no tan críticos el senado podía conceder
poderes extraordinarios a los cónsules (senatus consultum ultimum) y
suspender la provocatio ad populum.3
Son numerosos los ejemplos en la historia del derecho mexicano
que dan cuenta de esta institución que suspende las garantías o dere-
chos; así el proyecto de Ignacio López Rayón en 1811, conocido como
Puntos Constitucionales o la Constitución de Cádiz, siempre invocada
en tanto tuvo vigencia, si bien de manera discontinúa en nuestro país.
El texto de Cádiz refiere el procedimiento jurídico necesario para
enfrentar las contingencias: “si en situaciones extraordinarias la segu-
ridad del Estado exigiese, en toda la Monarquía o en parte de ella, la
suspensión de algunas de las formalidades prescritas en este capítulo
para el arresto de los delincuentes, podrán las Cortes decretarla por un
tiempo determinado”.4
La Constitución de 1824 no se refirió al estado de emergencia,
ni estableció excepciones. La Constitución liberal de 1857 instauró el
régimen de suspensión de garantías en un texto similar al vigente, pero
con la salvedad de dejar intactas las garantías que aseguraran la vida del
hombre, excepción a la que habré de referirme más adelante. 5
El artículo 29 constitucional prevé la posibilidad de que se sus-
pendan derechos humanos de los gobernados, así sea temporalmen-
te; además de que se levanten limitantes a los órganos del Estado y
a los poderes que encarnan a fin de resolver un conflicto de manera
más efectiva. Se da entonces una excepción para suspender o restringir
derechos humanos en los casos y bajo las condiciones que la propia
Constitución establece y por el otro lado se suspende el principio de
3
Guillermo F. Margadant, Derecho privado romano, México, Esfinge, 1965, p. 30.
4
Constitución de Cádiz, artículo 308.
5
Gustavo de Silva Gutiérrez, “Suspensión de garantías. Análisis del artículo 29 consti-
tucional”, en Cuestiones constitucionales, Revista Mexicana de Derecho Constitucional,
núm. 19, julio-diciembre de 2008, Instituto de Investigaciones Jurídicas-unam, pp. 57
y 58.

M a r io M e lg a r A da l i d • 127
la separación de poderes a fin de que la actuación rápida y efectiva del

gobierno ante una amenaza rompa las condiciones de normalidad.
El texto del artículo 29 constitucional es el siguiente:
En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier

otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presi-
dente de los Estados Unidos Mexicanos, con la aprobación del Congreso de
la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido,
podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejer-
cicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente,
rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limita-
do, por medio de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión
se contraiga a determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese
lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones
que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si
se verificase en tiempo de receso, se convocará de inmediato al Congreso
para que las acuerde.
En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse
el ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la
personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la
familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos
políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia
religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición
de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la
prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos.
La restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías debe
estar fundada y motivada en los términos establecidos por esta Constitución
y ser proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo mo-
mento los principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y
no discriminación.
Cuando se ponga fin a la restricción o suspensión del ejercicio de los
derechos y garantías, bien sea por cumplirse el plazo o porque así lo decrete
el Congreso, todas las medidas legales y administrativas adoptadas durante
su vigencia quedarán sin efecto de forma inmediata. El Ejecutivo no podrá
hacer observaciones al decreto mediante el cual el Congreso revoque la res-
tricción o suspensión.
Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restricción o sus-
pensión, serán revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte

de Justicia de la Nación, la que deberá pronunciarse con la mayor prontitud

sobre su constitucionalidad y validez.
La doctrina mexicana ha considerado la suspensión de garantías

como un acto formalmente legislativo, materialmente ejecutivo y cu-
yos efectos son hacer que cese en forma temporal el goce de ciertas
garantías que establece la Constitución. El artículo 29 constitucional
hace posible la derogación de derechos públicos individuales que en
condiciones normales son inviolables, y altera el principio de la divi-
sión de poderes al conferirle al Ejecutivo facultades que en circuns-
tancias normales corresponderían al Poder Legislativo. La suspensión
de los derechos a que se refiere el artículo 29 constitucional no es un
acto único, sino que se trata de dos actos distintos. El primero es de
carácter complejo, lo inicia el Poder Ejecutivo federal y lo aprueba el
Poder Legislativo, es decir, el Congreso de la Unión y, en sus recesos,
la Comisión Permanente. El siguiente acto consiste en la suspensión
misma del ejercicio de los derechos y garantías y corresponde al Eje-
cutivo por propia competencia. Se ha de señalar el territorio, todo el
país o lugar determinado, donde debe operar la suspensión y el tiem-
po que habrá de durar. Las limitaciones que tiene son que no puede
quedar fuera de la ley un determinado individuo y que la suspensión
debe realizarse por medio de prevenciones generales. Si el Congreso
estuviere reunido al momento de la restricción o suspensión, éste
concederá las autorizaciones, pero si se encontrara en receso se le
convocará para que las acuerde.
Al ser la materia de suspensión de garantías un tema tan delicado
y relevante es importante que en su aplicación se preserve el Estado de
derecho. Por ello el Constituyente Permanente en 2011 reformó el se-
gundo párrafo del artículo 29 para establecer que en los decretos que se
expidan no podrá haber restricciones al ejercicio de los derechos, a la no
discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a
la integridad personal, a la protección de la familia, al nombre, a la nacio-
nalidad, los derechos de la niñez, los derechos políticos, las libertades de
pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna, el prin-
cipio de legalidad y retroactividad, la prohibición de la pena de muerte,
la prohibición de la esclavitud y la servidumbre, la prohibición de la

desaparición forzada y la tortura ni las garantías judiciales indispensables

para la protección de tales derechos.6
Esta reforma se agregó a las fórmulas del derecho mexicano que
previenen las arbitrariedades y los posibles abusos que la discrecionali-
dad y el autoritarismo pueden generar con la suspensión de derechos,
la que entraña además la cancelación del principio de separación de po-
deres que nos ocupa. En efecto, la reforma anterior fue acompañada de
otra reforma al artículo 1o. para señalar que los derechos humanos re-
conocidos por la propia Constitución y por los tratados internacionales
de los que el Estado mexicano es parte no podrán suspenderse salvo en
los casos y con las condiciones que la misma establezca. La suspensión
procede en tres circunstancias: invasión, perturbación grave de la paz
pública y cualquier otra que ponga a la sociedad en grande peligro o
conflicto. Me referiré someramente a cada una de ellas.
La primera refiere a la invasión extranjera, en la que deben subor-
dinarse, si el Congreso lo autoriza, todos los intereses y hasta las ins-
tituciones al Poder Ejecutivo, pues de otra manera se comprometería
seriamente la existencia política de la nación. Si hay invasión extranjera
se entiende que los invasores no respetarán el orden jurídico existente
y mucho menos las garantías consagradas por la Constitución. Es con-
secuente considerar por ello que no habría razón jurídica ni política
para brindar protección a quienes pretenden, precisamente, destruir
el orden jurídico existente, con las salvedades incorporadas al párrafo
segundo.
Sobre este particular hay un dato ilustrativo en la historia de Méxi-
co: durante la Intervención Francesa, el gobierno del presidente Beni-
to Juárez tuvo facultades omnímodas otorgadas por el Congreso para
hacer frente a la difícil situación generada por la invasión. Con base en
estas facultades, al concluir su periodo presidencial, estimó que po-
día prorrogar la etapa constitucional que había concluido. Al hacerlo,
como lo anotó un destacado publicista, “nadie creyó que el presidente
Juárez había atentado contra la Constitución”.7
6
Diario Oficial de la Federación, 10 de junio de 2011.
7
José Ma. Lozano, Estudio de derecho constitucional patrio, en lo relativo a los derechos del
hombre, México, Porrúa, 1980, p. 402.

En cuanto a la idea de que el llamado golpe de Estado de Juárez

rompió con el principio de la separación de poderes, se han emitido
opiniones encontradas. Por una parte, el maestro Justo Sierra escribió
que Juárez:
acabó en los últimos meses del 65 su período constitucional; sus faculta-

des omnímodas no podían llegar al extremo de prorrogar legalmente lo
que no existía legalmente una vez terminado el mes de noviembre, fueran
las que fueran las deficiencias legales y personales del vicepresidente de la
República (González Ortega, Presidente de la Suprema Corte de Justicia,
quien vivía en Estados Unidos). Los momentos eran críticos, la separación
de Juárez en ello equivalía a deshacer el núcleo de la resistencia, era el
suicidio de la República; sacrificó la Constitución a la patria, e hizo bien;
la gran mayoría de republicanos aplaudió este acto de energía que trans-
mutaba al presidente en un dictador, en nombre de los sagrados intereses
de la república.8
Por otra parte, Antonio Martínez Báez refiere que Emilio Rabasa, a
quien considera nuestra autoridad máxima en derecho constitucional,
había expresado sobre esta cuestión que no era posible asumir:
…poder más grande que el que Juárez se arrogó de 63 a 67, ni usarlo con
más vigor ni con más audacia, ni emplearlo con más alteza de miras ni con
éxito más cabal. Fundado en el decreto de 11 de diciembre que le concedió
facultades omnímodas, sin más restricción que encaminarlas a la salvación
de la Patria, ningún obstáculo encontró en su áspero camino que no fuera
allanable; sustituyó al Congreso, no sólo para dictar toda clase de leyes, sino
en sus funciones de jurado para deponer al presidente de la Corte Suprema
y fue más allá: sustituyó no sólo al Congreso, sino al pueblo, prorrogando el
término de sus poderes presidenciales por todo el tiempo que fuese menes-
ter; pero se atuvo a lo que la Ley de diciembre le prescribía como restricción,
y que era sólo en verdad la razón de ser de aquella delegación sin ejemplo:
salvó a la patria.9
8
Justo Sierra, Evolución política del pueblo mexicano, en Obras Completas, tomo XII,
México, unam, 1991, pp. 345 y 346.
9
Emilio Rabasa, La Constitución y la dictadura, México, Porrúa, 1982, pp. 199 y 100.

La ley a que se refiere el insigne Rabasa establecía en su artículo 2o.

la facultad omnímoda del Ejecutivo para dictar: “cuantas providencias
juzgue convenientes en las actuales circunstancias, sin más restricciones
que las de salvar la independencia e integridad del territorio nacional,
la forma de gobierno establecida en la Constitución, y los principios y
Leyes de Reforma”.
Elisur Arteaga, por el contrario, considera que existen hechos que pue-
den explicar políticamente la permanencia de Juárez en el poder más allá
de su gestión, pero que lo cierto es que violó la Constitución de 1857.10
En los casos de perturbación grave de la paz pública la suspen-
sión puede ocurrir si se presenta una guerra civil y se genera con
ello una división general en la sociedad que altere las condiciones
en que debe desarrollarse la vida en común. Una muestra de per-
turbación grave es cuando la ley se vuelve inexistente y el gobierno
no tiene mayor apoyo que la fuerza, por lo que debe dotársele de
un poder superior como el que confiere la suspensión del ejercicio
de los derechos humanos y las garantías que fueren obstáculo para
hacer frente a la situación.
Los derechos humanos son un valladar al Estado y un territorio
donde no se puede penetrar discrecionalmente. La suspensión rompe
con este principio y su aplicación es procedente en estos casos extre-
mos, cuando ni el diálogo ni la conciliación pueden ayudar a resolver
el conflicto. Se puede tratar de lo que coloquialmente se conoce como
estado de sitio o estado de excepción.
Cuando la Constitución señala otro caso para la procedencia de
la restricción o suspensión del ejercicio de derechos humanos, como
es el que “ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto” se trata
de una imprecisión. Puede ocurrir en casos de desastres naturales que
pongan en peligro a la sociedad. Frente a hechos físicos gravísimos
como terremotos, epidemias o inundaciones, puede resultar razonable
suspender el ejercicio de los derechos para enfrentar la situación. El
10
Elisur Arteaga, “La suspensión de garantías y las facultades extraordinarias”, en Alega-
tos, núm. 22, septiembre-octubre de 1992, uam-Azcapotzalco, 1992, p. 51.

caso de las epidemias tiene un tratamiento específico en otro apartado

de la Constitución.11
Cuando las condiciones para que proceda la suspensión se presen-
ten, es el presidente de la República el único facultado para iniciar
el proceso de la suspensión de los derechos y garantías que permita
enfrentar las situaciones de emergencia. La actuación presidencial está
sujeta a la autorización de la medida suspensiva de derechos subjetivos
públicos por parte del Congreso de la Unión o, en sus recesos, de la
Comisión Permanente.
No existe duda sobre quién debe asumir la decisión de interrumpir
la vigencia constitucional de ciertos límites de la actividad estatal, que
frenen la ejecución de medidas indispensables para superar situaciones
críticas en la vida del Estado. El Ejecutivo es quien debe resolver sobre
la conveniencia de suspender las garantías que sean necesarias en los su-
puestos que prevé el propio texto constitucional. No es una suspensión
automática, sino una facultad discrecional del presidente de la Repúbli-
ca sujeta a las condiciones y casos establecidos.
Para don Antonio Martínez Báez existen dos momentos en la deci-
sión de suspender las garantías individuales: el primero particularmen-
te complejo, en el cual el presidente y el Congreso de la Unión hacen
una actualización de las causales previstas en el artículo 29 constitu-
cional y un segundo momento en que “la suspensión de libertades o
prerrogativas del individuo y esta actividad corresponde exclusivamente
por derechos de propia competencia, al Ejecutivo Federal”.12 Se tra-
ta de una medida de inmenso peligro para el ordenamiento jurídico,
pues éste queda interrumpido. De tal modo, así sea parcialmente, se
constituye el estado de sitio toda vez que “la destrucción del régimen
constitucional se produce entonces necesariamente y con ello se vuelve
a la etapa anterior de la forma política de la dictadura”.13
11
La suspensión por motivos sanitarios, en términos del artículo 29, no es necesaria por-
que la Constitución ha previsto un sistema especial para enfrentar epidemias de carácter
grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas. Artículo 73, fracción XVI, bases
1a. y 2a.
12
Antonio Martínez Báez, “El concepto general del estado de sitio”, en Revista de la
Escuela Nacional de Jurisprudencia, tomo VII, números 25 al 28, enero-diciembre de
1945, unam, 1945, p. 103.
13
Ibid., p. 100.

Felipe Tena Ramírez, con un enfoque diferente, señala que al Esta-

do le corresponde, cuando se está en presencia de atribuciones excep-
cionales que son incompatibles con la normalidad del Estado, elegir
entre dos extremos:
...o el Estado hace frente al desorden, haciendo a un lado la Constitución por

inservible en esos momentos o el Estado se abstiene de intervenir, dejando
que la sociedad se hunda o se salve por sí sola. Entre estos dos extremos que
podían significar el uno la tiranía y el otro la anarquía, el Derecho Constitu-
cional propuso una solución intermedia: prever en la Constitución misma la
posibilidad de que se presenten las situaciones excepcionales, lo que de otro
modo sería inconstitucional.14
Para el tratadista Felipe Tena Ramírez es precisamente el Poder Ejecuti-

vo, por su unidad de acción y por ser el titular de la actividad ejecutiva,
además de contar con los recursos financieros y con la fuerza pública,
quien debe franquear “la salida de la zona acotada por la división de
poderes y las garantías individuales”, por lo que para ello:
las constituciones propusieron varios recursos que pueden reducirse a dos

principales: la suspensión de garantías individuales y el otorgamiento al Eje-
cutivo de facultades extraordinarias. Lo primero significa que aquellas ga-
rantías individuales que sean un estorbo para la pronta y eficaz acción del
Ejecutivo, queden temporalmente derogadas respecto a éste. En cuanto a las
facultades extraordinarias, consisten generalmente en la transmisión parcial
de la función legislativa que hace el Congreso en favor del Ejecutivo, lo que
quebranta excepcionalmente el principio de división de poderes.15
El maestro Mario de la Cueva ubicaba este asunto dentro de fronteras

muy precisas, sujetando la suspensión a la circunstancia de que resulta-
ra imposible a los poderes hacer frente a la situación dentro de los lími-
tes señalados por la Constitución. De la Cueva consideraba la medida
suspensiva como limitada pues:
14
Felipe Tena Ramírez, “La suspensión de garantías y las facultades extraordinarias en
el derecho mexicano”, en Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, pp. 114 y
115.
15
Ibid.

el artículo 29 no es una carta en blanco dirigida al Poder Ejecutivo. Es

una norma jurídica que permite a los Poderes Legislativo y Ejecutivo una
conducta jurídica, subordinada a los mandatos del propio artículo 29. El
precepto bien entendido tiene este alcance: cuando se presenta un estado de
emergencia y cuando es imposible hacer frente a la situación dentro de los
límites señalados por la Constitución a los poderes, pueden éstos, el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo, introducir las modificaciones que sean in-
dispensables para la rápida solución de los problemas de emergencia.16
Durante la vigencia de la Constitución de 1917, la única ocasión en

que el Estado mexicano ha hecho uso de la suspensión a que se refiere
el artículo 29 constitucional, ocurrió en el conflicto bélico en que Mé-
xico declaró la guerra a las potencias del Eje Berlín-Roma-Tokio. José
Aguilar y Maya, quien fuera procurador general de la República, ase-
soró, como consejero jurídico del gobierno, al presidente Manuel Ávila
Camacho en su decisión de suspender garantías durante el mencionado
conflicto bélico. Planteó la facultad del presidente de esta manera: “En
el proceso constitucional de suspensión de garantías, el ejercicio de la
acción respectiva pertenece exclusivamente al Presidente de la Repú-
blica, con exclusión de cualquier otro órgano estatal, pues conforme
al artículo 29 de la Carta Política de 1917, sólo a iniciativa de aquél
pueden limitarse dichas garantías”.17
Juventino V. Castro, en cuanto a la participación del Consejo de
Ministros en la decisión, procedimiento ahora inexistente con base
en la reforma al artículo 29, señala que el cuerpo de auxiliares del
presidente le presenta su criterio, como especie de consulta, a fin de
guiar, mas no forzar, su decisión de suspender garantías individuales.18
Ignacio Burgoa considera que en el procedimiento de suspensión de
garantías, tanto el Ejecutivo como el Congreso gozan de amplias fa-
cultades discrecionales para calificar la existencia y gravedad del estado
de emergencia.19
16
Mario de la Cueva y José Aguilar y Maya, “La suspensión de garantías y la vuelta a la
normalidad”, en Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, tomo VII, números
25 al 28, enero-diciembre de 1945, unam, 1945, p. 174.
17
Ibidem, pp. 206 y 207.
18
Juventino V. Castro, Garantías y amparo, México, Porrúa, 1991, p. 211.
19
Ignacio Burgoa, Las garantías individuales, México, Porrúa, 1984, p. 211.

Miguel Lanz Duret señala que una de las facultades importantísi-

mas de la Comisión Permanente es la de autorizar durante los recesos
del Congreso y en los casos de invasión, perturbación grave de la paz
pública o cualquier otra situación que ponga a la sociedad en grave
peligro o conflicto, la suspensión en todo el país o en lugar determi-
nado, las garantías individuales que fueran obstáculo para hacer frente
rápida y fácilmente, a la situación.20 En cuanto a la intervención de la
Comisión Permanente, el destacado jurista guerrerense Elisur Arteaga
afirma que la Comisión Permanente únicamente ha ejercido esta facul-
tad una vez en 1911.21 Esta prerrogativa dio a la Comisión Permanente,
hace lustros, un sitio privilegiado en el escenario político del país, pues
durante los numerosos conflictos, contiendas e insurrecciones, se pre-
sentaba la necesidad de suspender las garantías para castigar a los insu-
rrectos o para enfrentar las complicaciones de manera inmediata y no
esperar a la convocatoria al Congreso para sesiones extraordinarias, lo
que además de tardío resultaba, para el Ejecutivo, inconveniente desde
el punto de vista político.
La condición que la Ley debe comprender para suspender las ga-
rantías individuales es que la suspensión se dará por un tiempo de-
terminado y no indefinidamente. La suspensión lleva a la sociedad a
una situación anormal, precisamente por estar vulnerada la división de
poderes y por ello es indispensable que cuando cese el peligro grave
que la originó deba restablecerse el orden jurídico pleno. Además debe
verificarse por medio de prevenciones generales. Los actos del presi-
dente en ejercicio de facultades extraordinarias, algunas que corres-
ponden al Poder Legislativo, constituyen por ello y en sí mismos actos
legislativos, por lo que las prevenciones deben ajustarse al principio de
generalidad de la Ley.22
20
Miguel Lanz Duret, Derecho constitucional mexicano y consideraciones sobre la realidad
política de nuestro régimen, México, Compañía Editorial Continental, 1982, p. 198.
21
Elisur Arteaga, op. cit., p. 50.
22
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado en cuanto a las facultades
delegadas al Ejecutivo federal por el Congreso de la Unión, en los términos de los
artículos 29 y 131 constitucionales, que los decretos expedidos en uso de las facultades
extraordinarias constituyen actos legislativos, por lo que el conocimiento de los ampa-
ros solicitados contra ellos corresponde, en grado de revisión, al tribunal en pleno de
la Suprema Corte de Justicia. Amparo en revisión 1636/58. Inf. 1961, p. 134.

Se establece igualmente que la prevención no debe contraerse a

determinado individuo. Esta condición deriva del principio de genera-
lidad y es congruente con el texto constitucional que establece que en
la República mexicana nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni
por tribunales especiales.
El artículo 29 es el último del capítulo constitucional “De los De-
rechos Humanos y sus Garantías” y corolario del sistema de derechos
humanos que la Constitución protege. Es concordante con el artículo
1o. constitucional que dispone que los derechos humanos que otor-
ga sólo podrán suspenderse en los casos y con las condiciones que la
misma establece. Está vinculado asimismo al artículo 49 que prohíbe
el ejercicio del Poder Legislativo en una sola persona y establece la ex-
cepción al precepto cuando se conceden facultades extraordinarias al
presidente de la República. Los artículos 73, 78, 89 y 90 también se
refieren al artículo 29, en tanto consignan reglas para los funcionarios,
órganos y poderes que concurren en la suspensión de las garantías. El
artículo 89 es particularmente relevante en su fracción VI que confiere
al presidente de la República la facultad de disponer de la totalidad de
la Fuerza Armada permanente.
Para Martínez Báez la tesis de que la suspensión de garantías o
estado de excepción no produce ningún rompimiento del orden cons-
titucional es incorrecta; en realidad lo que ocurre es el establecimiento
de una dictadura, pues al no existir el valladar para el estado que sig-
nifican las garantías individuales, el Ejecutivo se convierte en dictador
—si bien amparado por la Constitución— para asumir poderes que co-
rresponden a otros órganos del poder. Se trata de una dictadura legal,
una dictadura constitucional, valga la inconsistencia.
La suspensión de las garantías individuales trae consigo la cesa-
ción de vigencia del vínculo jurídico entre gobernantes y gobernados
respecto de los preceptos constitucionales que regulan las garantías
suspendidas. Es decir, el gobernado no puede ejercitar los derechos
que consagra la Constitución y que están suspendidos, ni el Estado
y sus órganos están obligados a cumplirlos.23 El estado de sitio, en la
23
Ignacio Burgoa, Diccionario de derecho constitucional. Garantías y amparo, México,
Porrúa, 1984, pp. 190, 191 y 192.

terminología de Martínez Báez, consiste en la puesta en operación de

mecanismos contenidos en la Constitución política y que tiene por
objeto la supresión virtual en el ejercicio de las competencias estatales
y de las garantías individuales y sociales.
Con su lúcida obra La dictadura constitucional en América Latina,
Diego Valadés incursionó de manera sistemática por los textos funda-
mentales de los países latinoamericanos para conocer los alcances de
lo que llama, con un sentido de convención, estado de excepción, aun
cuando reconoce que la terminología es variada como puede derivarse
de las distintas acepciones que se utilizan indistintamente: estado de
sitio —que es el que prefiere el maestro Martínez Báez—, estado de emer-
gencia, estado de alarma, suspensión de garantías o medidas prontas
de seguridad.24
La disposición constitucional que restringe o suspende el ejercicio
de derechos individuales tiene una gran relevancia desde el punto de
vista político y social. En materia del procedimiento para la suspensión
o restricción, el poder del presidente de la República es casi absoluto.
El presidente, apoyado en la teoría, una vez decretada la suspensión,
está facultado teórica y jurídicamente para desterrar, castigar sin in-
tervención de la justicia, violar correspondencia y domicilios, y evitar
los plazos de la detención preventiva, todo dentro de un posible marco
de legalidad que el propio artículo contiene. Con el estado de sitio se
suspende en cierta medida el estado de derecho, que consiste en el re-
conocimiento y la consecuente protección de los derechos de la persona
humana y el principio de la separación de poderes. En el estado de sitio
se rompen algunas barreras de protección a la persona humana y se
vuelve a la etapa anterior a la creación de la Constitución; es decir, apa-
rece la dictadura a fin de salvar a la sociedad. La Constitución; señala
que la aplicación de estas medidas ocurre en casos excepcionales, pero
la apreciación de las circunstancias deriva de lo que el propio presidente
determine. El maestro Martínez Báez se refiere al artículo 29 y lo plan-
tea de esta manera: “Para ejercer una verdadera dictadura, el presidente
no necesita preparar un golpe de Estado, disolver las Cámaras y violar
24
Diego Valadés, La dictadura constitucional en América Latina, México, Instituto de
Investigaciones Jurídicas-unam, 1974.

la Constitución, sino que le basta observar el texto constitucional y

servirse de las peligrosas armas que le concede el sistema presidencial”.
Ignacio L. Vallarta se ocupó del artículo 29 constitucional y for-
muló dos críticas, una de las cuales fue tomada en cuenta por el Cons-
tituyente de 1917. Vallarta tenía en alta estima la concepción jurídica
contenida en el artículo 29 constitucional. Consideraba a este precepto
muy superior a la solución dada por la Constitución estadounidense:
“así haré ver que aunque lo creo [el artículo 29 constitucional] sin
comparación mejor que el equivalente norteamericano, no lo reputo
perfecto, sino por el contrario merecedor de urgente reforma”.
No obstante en alguno de sus votos planteó sus dudas sobre la per-
tinencia constitucional del precepto:
¡No permita la honra de mi país que Congreso alguno ejerza todos los po-
deres que ese artículo le da! No, lejos de abjurar esas opiniones, mantengo
la esperanza de que vengan tiempos serenos, en que estudiando con más
empeño nuestro derecho constitucional, lejos de la atmósfera de las pasiones
políticas se reforme ese artículo [29] en los términos que la civilización de
México exige!25
Para Vallarta, la gravedad de la solución que da el texto es que la pro-

pia Constitución consagra y reconoce derechos como el de la libertad
del hombre y la prohibición de la esclavitud, ésta como negación de
la personalidad humana, y que el artículo 29 no reconoce, si se da el
supuesto previsto. Si el texto supremo consagra estos y otros derechos
fundamentales, se pregunta Vallarta, cómo es que “¿Pueda ser tan in-
minente un peligro para la república, que se crea autorizado el Con-
greso para declarar que deben ser esclavos tales o cuales habitantes del
país, aunque sea por un corto periodo de tiempo?”
Vallarta contesta que de ser así se trataría de un acto de barbarie.
Vallarta da muy buenos ejemplos para señalar que si bien el texto de la
Constitución autoriza supuestos legales, éstos resultan absurdos jurídi-
cos. En los términos de la Constitución se podría juzgar a rebeldes por
25
Ignacio L. Vallarta, Cuestiones constitucionales, votos del C. Ignacio L. Vallarta, presi-
dente de la Suprema Corte de Justicia, en los negocios más notables, México, Imprenta de
Francisco Díaz de León, 1883, pp. 236, 237.

leyes ex post facto, por tribunales ad hoc y con procedimientos especia-

les. Se podría aplicar una pena sin audiencia, sin juicio y sin defensa. Se
podrían, siguiendo el texto del artículo 29, legitimar las penas, los azo-
tes, la mutilación, el tormento y otras penas inusitadas o trascendentes.
Dice Vallarta que afortunadamente en la historia política de Mé-
xico nunca se ha abusado de esta autorización de la ley y nunca se han
cometido crímenes contra la civilización. El argumento de Vallarta es
que ese antecedente histórico no es suficiente, pues debe el artículo 29
establecer cuáles son las garantías que no deben suspenderse jamás,
por ningún motivo. Por ejemplo, nunca deben, ni en condiciones de
emergencia, violarse las prohibiciones de la esclavitud, las normas que
vedan la mutilación, el tormento, la condena sin juicio o la aplicación
de leyes retroactivas en perjuicio de los reos.
Vallarta mencionaba otra circunstancia que el texto de 1917 re-
cogió y que se refiere a la necesidad de que las leyes que hayan de
suspender las garantías expresen con claridad cuáles sean éstas y “se
demarquen las restricciones que deben sufrir, y sobre todo establecer
que esa ley contenga los preceptos que regulen los derechos y deberes
de los habitantes de la república durante la suspensión misma de las
garantías. Así quedarán extinguidos de raíz los grandes abusos”.
La otra reforma que propuso fue recogida por el texto constitu-
cional de 1917 y es la relativa a la necesidad de que si se trastorna la
paz en una región del país, las prevenciones generales no se apliquen a
toda la República, como podía ocurrir con el texto de 1857. El párrafo
segundo introducido al texto constitucional en 2011 resuelve a más de
cien años de distancia las fundadas preocupaciones del insigne Vallarta
al enlistar los derechos que no pueden restringirse ni suspenderse y que
incluyen los advertidos por el jalisciense.
Uno de los textos comparados que da luces sobre el planteamiento de
Vallarta sobre los riesgos de la suspensión de garantías es la Constitución
española de 1978. El texto que sirvió para la conciliación y la transición
política en España establece en un capítulo que ciertos derechos que la
Constitución protege podrán ser suspendidos cuando se declare el estado
de excepción o de sitio.26 La legislación secundaria señala que podrán ser
26
J. A. González Casanova, Teoría del Estado y derecho constitucional, Barcelona, Edicio-
nes Vicens Vives, 1991, pp. 470, 471.

140 • L a s us pe ns ión de de rec ho s huma no s.. .
suspendidos los derechos y las libertades referidos a la detención preven-

tiva; a la inviolabilidad del domicilio; al secreto de las comunicaciones; a
la libertad de residencia y de circulación dentro de España y por sus fron-
teras; a la libre expresión y difusión del pensamiento, ideas y opiniones y
a la libre comunicación y recepción de información; a la prohibición de
secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de información si
no es virtud de resolución judicial; a la reunión pacífica y sin armas; a la
huelga laboral y al conflicto colectivo.
En los términos de la legislación española, no es posible suspender
el derecho que toda persona detenida tiene a ser informada inmediata-
mente y de modo comprensible de sus derechos y de las razones de su
detención, pudiendo ser obligada a declarar y garantizándole asistencia
de abogados en las diligencias policiales y judiciales.27
La Constitución española permite que una ley orgánica determine
la forma y los casos en que se pueden suspender derechos, como po-
drían ser que la detención preventiva no podrá durar más de 72 horas,
tiempo necesario para la averiguación tendente al esclarecimiento de
los hechos o bien la inviolabilidad de domicilio y el secreto de las co-
municaciones únicamente de personas determinadas, en relación con la
actuación de bandas armadas o elementos terroristas. La Constitución
española señala que las suspensiones de derechos han de contar con
la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario.
Por los riesgos que entraña la suspensión de derechos y libertades y
con el fin de asegurar el respeto a los derechos fundamentales, la Cons-
titución española contiene un precepto que establece la responsabilidad
penal por la utilización injustificada o abusiva de las facultades reco-
nocidas en la ley orgánica, como la violación de derechos o libertades
reconocidos por las leyes.28
En Estados Unidos la solución que dio su Constitución en 1787
está contenida en la sección 9 del artículo 1o. que establece: el “privile-
gio de habeas corpus no se suspenderá salvo cuando la seguridad pública
lo exija en caso de rebelión o invasión”. Esa sección de la Constitución
estadounidense regula las facultades del Congreso, por lo que se en-
27
Ley Orgánica 4/1981 de 1o. de junio de los estados de Alarma, Excepción y Sitio.
28
Constitución española de 1978, artículo 55.

tiende que a este órgano corresponde suspender el privilegio de habeas

corpus. No obstante esta disposición, el presidente Abraham Lincoln
autorizó la suspensión del habeas corpus en Maryland, Florida y en
cualquier otra parte, lo que dio lugar a muchas críticas. El presidente
de la Suprema Corte de Estados Unidos, Roger B. Taney —su enemi-
go número uno— consideró que Lincoln no tenía derecho a hacerlo y
que los militares únicamente podían hacer detenciones en los términos
de ley. Pese a ello Lincoln y los militares bajo sus órdenes no le hicieron
mucho caso. La realidad es que el país estaba en guerra civil, Lincoln
dirigía el ejército y no el Chief Justice Taney.29
Uno de los instrumentos más importantes del derecho internacio-
nal sobre el reconocimiento y protección de los derechos humanos y
de las libertades del hombre es la Convención Americana de Derechos
Humanos.30 Este instrumento, conocido también como Pacto de San
José por haberse firmado en la capital de Costa Rica el 22 de noviem-
bre de 1969, establece que los países signatarios podrán en caso de
guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la inde-
pendencia o seguridad del Estado parte, adoptar medidas que suspen-
dan las obligaciones contraídas por dicha Convención. Las reglas que
sigue consisten en que las medidas se adoptarán por el tiempo limitado
a las exigencias y que no sean incompatibles con las que les impone
el derecho internacional. No se pueden suspender algunos derechos
fundamentales como el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica, el derecho a la vida, el derecho a la integridad personal, la
prohibición de esclavitud y servidumbre, los principios de legalidad y
de retroactividad, la libertad de conciencia y de religión, la protección de
la familia, el derecho al nombre, los derechos del niño, el derecho a la
nacionalidad, los derechos políticos y las garantías judiciales indispen-
sables para la protección de tales derechos.
La convención internacional establece además que el Estado que
haga uso de la suspensión deberá informar inmediatamente a los demás
Estados qué disposiciones suspendió, los motivos de la suspensión y la
29
Philip B. Kumhardt, Jr., et al., Lincoln, An Illustrated Biography, Nueva York, Alfred
Knopf, 1992, p. 151.
30
Germán J. Bidart Campos, Teoría general de los derechos humanos, Buenos Aires, As-
trea, 1991, pp. 428, 429.

142 • L a s us pe ns ión de de rec ho s huma no s.. .
fecha en que haya concluido ésta. Este informe se rendirá al secretario

general de la Organización de Estados Americanos.31
La determinación de suspender las garantías individuales tiene se-
rias implicaciones sociales y políticas. Puede tener como consecuencia
la interrupción del estado de derecho. El marco de legalidad o la exis-
tencia del estado de derecho en una sociedad se confirma por la
presencia de varios factores: el respeto de los derechos fundamentales
del hombre, una Constitución escrita, el principio de la separación de
poderes y otras normas elementales de procedimiento y el respeto a los
principios del derecho. La determinación de suspender el ejercicio de
los derechos constituye una forma de instauración de una dictadura
legal o, si acaso, de una dictadura constitucional como también se le ha
denominado, al menos en lo relativo a los derechos suspendidos, a la
división de poderes y en cuanto al territorio en que opera la suspensión.
El presidente de la República tiene una facultad discrecional para
proceder ante un estado de emergencia e iniciar el procedimiento de
suspensión o restricción del ejercicio de derechos. Para ello deben darse
las causales previstas en el artículo 29, pero no se trata de una conse-
cuencia automática por la relevancia social que tal determinación tiene
para la vida social y aún para la solución del propio conflicto; se trata
entonces de una medida de emergencia ante una urgencia y gravedad
tal que no deje otro camino más que declarar lo que la doctrina carac-
teriza como estado de sitio.
La decisión del presidente de suspender o restringir derechos debe
surgir después de haber agotado todos los medios a su alcance para re-
mediar la situación de desestabilización y haber ejercido sus facultades
dentro del ámbito estrictamente constitucional. Una de estas faculta-
des es precisamente la prevista, cuando se trate de una acción violenta
interna, en el artículo 89, fracción VI, que establece como facultad del
presidente disponer de la Fuerza Armada permanente para la seguridad
interior de la federación.
Con su habitual claridad, Jorge Carpizo lo planteó de esta manera:
“Problema difícil es precisar cuándo puede el presidente hacer uso de
la fuerza pública para preservar la seguridad interior; una contestación
31
Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 27.

general podría ser la siguiente: existe una paz mínima para el desarro-
llo de la vida cotidiana; si ella peligra, el presidente puede hacer uso
de esa facultad”.32 Más adelante, el propio tratadista confirma que esta
facultad (disponer de la fuerza armada) “debe ser usada como fuerza
del derecho y para preservar la vigencia de la Constitución y no como
un medio persecutorio y represivo”.33
Al decretarse la suspensión o restricción en el ejercicio de derechos
y garantías el presidente goza de facultades legislativas en ciertas mate-
rias en términos del artículo 29 constitucional, como ha quedado ex-
presado párrafos arriba. En este supuesto el presidente de la República
es el único facultado para precisar el proceso que se debe seguir para
elaborar una ley. Al hacerlo deja de aplicarse la prevención contenida en
el artículo 49, pero finalmente para llegar a la suspensión o restricción
de derechos es necesario que se haya dado previamente la colabora-
ción y separación de poderes entre el Ejecutivo, que se hará cargo de
la situación de emergencia, y el Congreso, que dará las autorizaciones
para el ejercicio de esas facultades. Además, el tercer poder, el Judicial
federal, a través de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, revisará
de oficio los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la suspensión
o restricción y deberá pronunciarse a la mayor brevedad sobre su cons-
titucionalidad y validez, tal y como lo establece el último párrafo del
artículo 29.
32
Jorge Carpizo, Estudios constitucionales, México, Instituto de Investigaciones Jurídi-
cas-unam, 1983, p. 334.
33
Ibidem, p. 335.

La Suspensión de Derechos Hum Anos y El Quebr Anto Excepcional Del Principio de Separ Ación de Poderes

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E n condiciones extraordinarias de crisis o peligro inminente, es

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situaciones de emergencia, refiere el profesor Guillermo F. Margadant,

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la separación de poderes a fin de que la actuación rápida y efectiva del

En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier

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de Justicia de la Nación, la que deberá pronunciarse con la mayor prontitud

La doctrina mexicana ha considerado la suspensión de garantías

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desaparición forzada y la tortura ni las garantías judiciales indispensables

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En cuanto a la idea de que el llamado golpe de Estado de Juárez

acabó en los últimos meses del 65 su período constitucional; sus faculta-

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La ley a que se refiere el insigne Rabasa establecía en su artículo 2o.

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caso de las epidemias tiene un tratamiento específico en otro apartado

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Felipe Tena Ramírez, con un enfoque diferente, señala que al Esta-

...o el Estado hace frente al desorden, haciendo a un lado la Constitución por

Para el tratadista Felipe Tena Ramírez es precisamente el Poder Ejecuti-

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el artículo 29 no es una carta en blanco dirigida al Poder Ejecutivo. Es

Durante la vigencia de la Constitución de 1917, la única ocasión en

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Miguel Lanz Duret señala que una de las facultades importantísi-

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Se establece igualmente que la prevención no debe contraerse a

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terminología de Martínez Báez, consiste en la puesta en operación de

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la Constitución, sino que le basta observar el texto constitucional y

Para Vallarta, la gravedad de la solución que da el texto es que la pro-