Tema 3-Las Cortes Generales-Ii

Prof. Dr. Germán M. Teruel Lozano Derecho constitucional II.- Tema 3.
- Las Cortes Generales (II)
TEMA 3.- LAS CORTES GENERALES (II): Organización,

funcionamiento y funciones
SUMARIO: 1.-El estatuto jurídico de los parlamentarios. 1.1.-Condiciones de elegibilidad
(remisión) e incompatibilidades de los parlamentarios. 1.2.-Adquisición, suspensión y pérdida
de la condición de parlamentario. 1.3.-Los derechos y los deberes de los parlamentarios. 1.4.-
Las prerrogativas parlamentarias: inviolabilidad, inmunidad y aforamiento. 2.-Los grupos
parlamentarios. 3.-Los órganos de las Cámaras. 3.1.-Órganos de gobierno y ordenación del
trabajo parlamentario. 3.2.-Órganos de funcionamiento y deliberación. 3.3.-Órganos de
continuidad. 4.-La ordenación del trabajo parlamentario. 5.-La disolución de las Cortes
Generales. 6.-Las funciones de las Cortes Generales. 6.1.-La función legislativa. El
procedimiento legislativo. 6.2.-La función presupuestaria. 6.3.-La función de control,
fiscalización y exigencia de responsabilidad política (remisión). 6.4.-Otras competencias
atribuidas constitucionalmente. 7.-La revitalización del parlamentarismo: ¿hacia una renovación
de la “racionalización” del sistema parlamentario?
1. El estatuto jurídico de los parlamentarios
La Constitución española reconoce en su art. 23.2 el derecho a acceder a los

cargos y funciones públicas, que se extiende al derecho a mantenerse en ellos y a
desempeñarlos de acuerdo con lo previsto en la ley (entre otras, STC 32/1985). Es
decir, este derecho fundamental se proyecta también sobre en el ejercicio de la
función representativa.
Se trata de un derecho de configuración legal, si bien el legislador no podrá
regular el estatuto de los parlamentarios ni el ejercicio de los cargos representativos de
forma tal que terminara vaciándolo de contenido o desvirtuándolo. Como ha expresado
el Tribunal Constitucional: “El derecho fundamental del art. 23.2 de la Constitución […],
es un derecho de configuración legal, como de forma inequívoca expresa el último
inciso del precepto y, en su consecuencia, compete a la Ley, comprensiva según se
deja dicho, de los Reglamentos parlamentarios, el ordenar los derechos y facultades
que corresponden a los distintos cargos y funciones públicos. Una vez creados por las
normas legales tales derechos y facultades, éstos quedan integrados en el status
propio de cada cargo con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del
art. 23.2 de la Constitución, defender ante los órganos judiciales —y en último extremo
ante este Tribunal— el ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido”
(STC 161/1988, FJ. 7).
1.1. Condiciones de elegibilidad (remisión) e incompatibilidades de los

parlamentarios
Como se estudió en el tema anterior, el art. 70.1 CE prevé que “La Ley
electoral determinará las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los Diputados y
Senadores”. Según vimos, las condiciones de elegibilidad se desarrollan entonces en
el art. 6 y 154 LOREG, condicionando el derecho al sufragio pasivo.
Por otro lado, si las causas de inelegibilidad impiden presentarse al cargo, las
incompatibilidades impiden desempeñar el cargo para el que han sido elegidos. Las
mismas buscan prevenir que quien vaya a ejercer un cargo representativo pueda
realizar otras actividades que puedan comprometer el ejercicio de su mandato
parlamentario. Estas incompatibilidades pueden ser con otros cargos públicos,
electivos o no, o con actividades privadas. De tal manera que si concurre alguna
causa de incompatibilidad el parlamentario electo deberá optar y, si no opta, se
entiende que renuncia al escaño. El juicio sobre la concurrencia o no de una
incompatibilidad es realizado por el Pleno de la Cámara correspondiente a propuesta
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Apuntes de clase. No se autoriza su difusión pública Curso 2021/2022
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de la Comisión competente, que es la Comisión del Estatuto del Diputado de acuerdo

con el art. 19 Reglamento del Congreso de los Diputados – y la Comisión de
Incompatibilidades del Senado según el art. 17 Reglamento del Senado.
El art. 70.1 especifica sin distinción ciertos cargos que son causa de
inelegibilidad pero también de incompatibilidad con el mandato parlamentario
(Magistrados del Tribunal Constitucional, altos cargos de la Administración, con la
excepción de miembros del Gobierno, Defensor del Pueblo, Magistrados, Jueces y
Fiscales en activo, militares y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en
activo y miembros de las Juntas Electorales.
Los arts. 155 y ss. LOREG desarrollan las incompatibilidades, señalando, en
primer lugar, que “Las causas de inelegibilidad de los Diputados y Senadores lo
son también de incompatibilidad” (art. 155.1 LOREG). Además, añade otras
incompatibilidades, como:
o Ostentar ciertos cargos públicos adicionales a los que provocan causa de
inelegibilidad (art. 155.2 LOREG).
o Nadie podrá ser miembro de las dos Cámaras simultáneamente ni
acumular el acta de una Asamblea de Comunidad Autónoma con la de
diputado en el Congreso (art. 67.1 CE y 155.3 LOREG). Si pueden ser
compatibles la de Senador y parlamentario autonómico.
o Será causa de incompatibilidad sobrevenida cuando el representante electo
fuera miembro de un partido o coalición declarado posteriormente ilegal por
sentencia judicial, salvo que voluntariamente y de forma expresa rechace
los motivos que motivaron la ilegalización (art. 6.4 y 155.2.f) LOREG).
o Desempeño de actividades profesionales o económicas o percepción de
ciertas retribuciones (arts. 156-160 LOREG). El mandato se ejerce con
dedicación absoluta por lo que es incompatible con el desempeño de
cualquier otro puesto, profesión o actividad públicos o privados retribuidos
mediante sueldo. La Ley prevé además actividades que están en todo caso
prohibidas, por estar relacionadas con el sector público y pueden
comprometer la actividad parlamentaria. No obstante, existe la posibilidad
de autorizar algunas actividades privadas. A este respecto, se ha realizado
una interpretación amplia que ha permitido a Diputados y Senadores
compatibilizar su condición de parlamentarios con el ejercicio de
actividades profesionales como la abogacía, la medicina o la docencia.
También con la administración de sociedades.
1.2. Adquisición, suspensión y pérdida de la condición de parlamentario
El parlamentario electo para adquirir la condición plena como tal debe

cumplir tres requisitos formales (art. 20 Reglamento del Congreso de los Diputados y
arts. 12 y 26 Reglamento del Senado): 1) Presentación de las credenciales de electo
expedida por la administración electoral; 2) Presentación de su declaración de
actividades y de sus bienes patrimoniales; 3) Prestación de juramento o promesa de
acatar la Constitución.
En particular, el requisito de prestar juramento o promesa para la adquisición
plena de la condición de parlamentario está previsto en la LOREG y en el Reglamento
del Congreso, pero no en la Constitución, aunque puede entenderse que la obligación
de respetar de la Constitución deriva de su propio carácter normativo (art. 9.1 CE). En
todo caso, se trata de una tradición histórica. De forma que el juramento o promesa es
un “vínculo suplementario de índole religiosa o moral, pero esta vinculación más fuerte
en el fuero interno no tiene, como tal, trascendencia jurídica” (STC 119/1990, de 21
de junio). Es por ello que el Tribunal Constitucional ha entendido que denegar la
condición plena de Diputado o Senador a quien ha prometido por “imperativo legal”, es
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un rigorismo excesivo que ataca el derecho de participación en los asuntos públicos,

que también ostentan los electos (y sus votantes) que defiendan ideales y objetivos
políticos distintos a los proclamados en la Constitución. Sí que deben rechazarse
aquellas fórmulas que "vacíen, limiten o condicionen su sentido propio, sea cual fuese
la justificación invocada para ello” o “supongan un fraude a la Ley o priven de sentido
al propio acatamiento" (STC 74/1991, de 8 de abril).
Debe tenerse en cuenta que el incumplimiento de prestar el juramento o
promesa “no priva de la condición de Diputado o Senador, para la que no hay otro
título que la elección popular, sino solo el ejercicio de las funciones propias de tal
condición y, con ellas, de los derechos y prerrogativas anexos” (STC 119/1990). Por
tanto, aunque no se preste juramento o promesa o se incumpla alguna de las
exigencias antes señaladas, se mantiene como Diputado o Senador electo y, en
consecuencia, su puesto no puede ser cubierto por otro como ocurre cuando hay una
renuncia o un fallecimiento. Permanece así en una suerte de limbo, sin poder ejercer
el cargo pero sin que corra la lista, lo que obliga a reconsiderar los miembros que
integran la Cámara de pleno derecho a los efectos de computar las mayorías
cualificadas. Formalmente, se entiende que queda suspendido en su condición
como parlamentario.
Por otro lado, la pérdida de la condición de parlamentario está regulada en
los artículos 22 RC y 18 RS, con algunas diferencias que es importante destacar. Sus
efectos es que el parlamentario dejaría de ser miembro de la Cámara correspondiente
y correría la lista. Así, para el caso de los Diputados, el art. 22 RC dispone:
“El Diputado perderá su condición de tal por las siguientes causas:
1º. Por decisión judicial firme que anule la elección o la

proclamación del Diputado.
2º. Por fallecimiento o incapacitación del Diputado, declarada
ésta por decisión judicial firme.
3º. Por extinción del mandato, al expirar su plazo o disolverse la
Cámara, sin perjuicio de la prórroga en sus funciones de los miembros,
titulares y suplentes, de la Diputación Permanente, hasta la constitución
de la nueva Cámara.
4º. Por renuncia del Diputado, ante la Mesa del Congreso”.
El art. 18 RS prevé, por su parte:
“Son causas de pérdida de la condición de Senador:

a) La anulación de la elección o de la proclamación de Senador
mediante sentencia judicial firme.
b) La condena a pena de inhabilitación absoluta o especial para
cargo público dispuesta por sentencia judicial firme.
c) El fallecimiento.
d) La pérdida de los requisitos generales de elegibilidad
establecidos en la legislación correspondiente.
e) La extinción del mandato, al concluir la legislatura o ser
disuelta la Cámara, sin perjuicio de lo dispuesto para los miembros de la
Diputación Permanente en el artículo 46.
f) En el caso de los Senadores designados, cuando así proceda
y se comunique por las Asambleas legislativas u órganos colegiados
superiores de las Comunidades Autónomas.
g) La renuncia efectuada ante la Mesa de la Cámara.”
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Dos cuestiones pueden destacarse. Por un lado, en el caso de los senadores

designados autonómicamente, la normativa autonómica correspondiente podrá
optar por vincular el mandato de sus senadores con el de la Asamblea autonómica o
puede desvincular ambas circunstancias (SSTC 40/1981 y 76/1989). Cuando vayan
unidos, la pérdida del mandato autonómico conlleva la del senado (art. 18.f
Reglamento del Senado). En los casos en los que el mandato del senador se haga
coincidir con el de la Asamblea autonómica, si se disuelve el Senado, entonces los
mismos también cesarán (salvo que sean miembros de la Diputación permanente), y
tras las elecciones deberán presentar “nueva credencial o certificación que acredite la
vigencia de su designación” (art. 1.2 Reglamento del Senado). A este respecto, la STC
123/2017 declaró inconstitucionales y nulos varios preceptos de la Ley valenciana
10/2016, de 28 de octubre, que establecían la comparecencia obligatoria, ante la
Asamblea de la Comunidad Autónoma Valenciana, de los senadores designados por
la misma; asimismo, fijaban los supuestos de revocación del nombramiento de los
senadores designados por dicha Cámara autonómica. Como expone la sentencia una
vez integrados en el Senado, “ostentan posición constitucional idéntica a la de
los demás miembros de las Cortes Generales”, con la única diferencia, respecto a
la conclusión de su mandato, de que se producirá no sólo por la concurrencia de
alguna de las causas tasadas en la ley, sino también al “término de la legislatura
autonómica en la que fueron designados y de la consiguiente constitución, previas
elecciones, de una nueva asamblea”. Y gozan de la misma libertad de mandato, por
lo que no cabe que se les impongan comparecencias obligatorias a los senadores
para que den cuentas ante la Asamblea autonómica. Como también resultaba
inconstitucional la previsión de revocación por la Cámara autonómica del
nombramiento de un senador por pérdida de confianza, tanto por motivos
competenciales (las CCAA no pueden imponer controles a los órganos
constitucionales del Estado), como por motivos sustantivos, ya que, como se ha dicho,
el cese por pérdida de confianza introduce una “responsabilidad política” incompatible
con la prohibición constitucional de mandato imperativo.
Asimismo, en la regulación de la pérdida de la condición de Diputado destaca
que, a diferencia del Senado, la condena a pena de inhabilitación absoluta o especial
para el ejercicio de cargo público dispuesta por sentencia judicial firme no es causa de
pérdida de la condición de parlamentario sino, como se verá, de suspensión.
Por último, en cuanto a la suspensión de la condición de parlamentario, el
Reglamento del Congreso prescribe las siguientes causas en su artículo 21:
“1. El Diputado quedará suspendido en sus derechos y deberes

parlamentarios:
1º. En los casos en que así proceda, por aplicación de las
normas de disciplina parlamentaria establecidas en el presente
Reglamento.
2º. Cuando, concedida por la Cámara la autorización objeto de
un suplicatorio y firme el Auto de procesamiento, se hallare en
situación de prisión preventiva y mientras dure ésta.
2. El Diputado quedará suspendido en sus derechos, prerrogativas y

deberes parlamentarios cuando una sentencia firme condenatoria lo
comporte o cuando su cumplimiento implique la imposibilidad de ejercer
la función parlamentaria.”
En relación con la sentencia firme condenatoria, habrá que ver aquellos casos
en los que, si comporta pena privativa de libertad, por mor de la LOREG (art. 6), sería
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causa de inelegibilidad y, por tanto, también de incompatibilidad, lo que implicaría la

pérdida del mandato parlamentario (y no la suspensión). Este ha sido el conflicto que
se ha planteado con el Diputado Alberto Rodríguez. En este caso, la duda nacía por el
hecho de que la pena principal de prisión había sido suspendida por la de multa y,
además, se planteaba si la pena accesoria de inhabilitación especial para el derecho
de sufragio activo se proyecta para cargos ya electos. En general, debe entenderse
que quedarán suspendidos los condenados en sentencia firme durante el transcurso
de su mandato a pena de inhabilitación absoluta o especial o de suspensión para
empleo o cargo público, o cuando la naturaleza de la pena impida el ejercicio del cargo
y, en sentencia no firme, de acuerdo con el art. 6.2.b LOREG, para penas de
inhabilitación absoluta o especial o de inhabilitación para el ejercicio del derecho de
sufragio pasivo, pero sólo con respecto a ciertos delitos.
Para los Senadores es el aparado 6º del art. 22 RS el que regula la suspensión
de su condición como tales cuando se hubiera concedido un suplicatorio y fuera firme
el procesamiento, sin necesidad de que se decrete prisión preventiva:
“6. Concedido el suplicatorio y firme el auto de procesamiento, la

Cámara podrá acordar por mayoría absoluta de sus miembros, y según
la naturaleza de los hechos imputados, la suspensión temporal en la
condición de Senador.
La sesión en que la Cámara se pronuncie sobre la procedencia
de la suspensión será también secreta, y en ella sólo se admitirán, en
forma alternativa, dos turnos a favor y dos en contra, no concediéndose
audiencia al Senador interesado.
En el supuesto de suspensión temporal a que este artículo se
refiere, la Cámara, en su resolución, podrá acordar la privación de la
asignación del Senador implicado hasta su terminación.”
Por otro lado, los arts. 101 y 102 RS regulan la disciplina parlamentaria y las
posibles sanciones.
A los efectos de la suspensión del mandato de los parlamentarios debe tenerse
en cuenta también el art. 384 bis de la Ley de Enjuiciamiento Criminal que establece
que, siendo firme el auto de procesamiento y decretada la prisión provisional por un
delito relacionado con bandas armadas, terrorismo o rebelión, el procesado quedará
automáticamente suspendido de sus funciones o cargos públicos mientras dure la
situación de prisión.
Las consecuencias de la suspensión de un parlamentario, como se dijo, es
que el mismo perderá temporalmente sus derechos y obligaciones como tal, y quedará
en una suerte de limbo. En principio, cuando la suspensión afecte a su condición como
tal (y no a uno o varios derechos singulares) debe entenderse que el parlamentario
dejaría de contar como miembro de pleno derecho de la Cámara correspondiente, lo
que obliga a recalcular las mayorías cualificadas. También queda abierta la cuestión
sobre la posición en la que queda el grupo parlamentario que ve suspendido a alguno
de sus integrantes y si, en esos casos, habría que reducir la asignación que reciben.
En síntesis, la pérdida de la condición de parlamentario se puede producir por
fallecimiento o incapacitación, por renuncia del propio diputado, o por la extinción de
su mandato, pero también por razones jurídicas si incurre en alguna causa de
incompatibilidad, si se anula judicialmente su elección o proclamación, o en
determinados casos ante condenas penales. La suspensión se produce, normalmente,
por incumplimiento de alguno de los deberes para el acceso al cargo, a causa de una
sanción disciplinaria o de una condena penal.
1.3. Los derechos y los deberes de los parlamentarios
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Los parlamentarios de acuerdo con la Constitución tienen derecho a percibir

una asignación fijada por las respectivas Cámaras (art. 71.4 CE) y, además, disfrutan
de una serie de derechos en relación con el ejercicio de su cargo que se encuentran
desarrollados por los reglamentos parlamentarios: derecho a asistir con voz y voto a
las sesiones plenarias, derecho de información de datos, informes o documentos que
obren en poder de las Administraciones públicas (arts. 6 y ss. Reglamento del
Congreso y arts. 20 y ss. Reglamento del Senado).
En cuanto a sus obligaciones parlamentarias, destacan la asistencia a las
sesiones plenarias y a las comisiones de las que formen parte; respetar el orden, la
cortesía y la disciplina parlamentaria; no revelar las actuaciones secretas; la obligación
de presentar una declaración de bienes… (arts. 15 y ss. Reglamento del Congreso y
art. 20 y ss. Reglamento del Senado).
1.4. Las prerrogativas parlamentarias: inviolabilidad, inmunidad y aforamiento
Las prerrogativas parlamentarias son unos tratamientos singulares de los

parlamentarios constitucionalmente previstos y que excepcionan el régimen ordinario
de los derechos de los ciudadanos con la finalidad de garantizar el libre ejercicio de la
función representativa. Sirven a salvaguardar la independencia y la libertad del
Parlamento asegurando una especial protección a sus miembros. Por ello resultan
irrenunciables y deben ser aplicadas de oficio.
La primera de las prerrogativas parlamentarias es la inviolabilidad, regulada
en el art. 71.1 CE que dispone: "los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad
por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones" (véanse también art.
10 RC y art. 21 RS). La inviolabilidad garantiza la irresponsabilidad jurídica de los
parlamentarios por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones (STC
243/1988), impidiendo “la punición o la sanción de quien se hallare protegido por esta
prerrogativa” (STC 30/1986). En el ejercicio de las funciones incluye todas aquellas
declaraciones realizadas en tanto que parlamentario, por tanto, principalmente
aquellas que se realicen en el Parlamento, pero sin excluir otras que pudieran haberse
realizado fuera de las Cámaras cumpliendo con su cargo. Como ha afirmado el
Tribunal Constitucional: "Se extiende a todas las opiniones manifestadas en el
ejercicio de sus funciones, entendiendo por tales aquellas que realicen en actos
parlamentarios y en el seno de cualquiera de las articulaciones de las Cortes
Generales o, por excepción, en actos exteriores a la vida de las Cámaras que sean
reproducción literal de un acto parlamentario" (STC 243/1988, y, en similar sentido, cfr.
STC 51/1985). El Reglamento del Senado ha extendido la inviolabilidad a los votos
emitidos en ejercicio de su cargo (art. 21 RS).
Se trata de una garantía absoluta y sus efectos temporales son indefinidos, por
lo que se mantiene una vez se haya cesado en el cargo por aquellas declaraciones
que hizo mientras lo desempeñaba.
Lo que no excluye esta prerrogativa es que se puedan imponer sanciones de
acuerdo con la potestad disciplinaria de las Cámaras cuando se produzcan violaciones
del Reglamento como insultos o alteraciones del orden.
La inviolabilidad tampoco “protege frente a actos de consciente desatención a
lo resuelto por” un Tribunal, en cuyo caso “el voto no tiene un efecto sanador de la
ilegalidad de la desobediencia” (STS n.459/2019, de 14 de octubre –causa especial de
Cataluña-).
La inmunidad está prevista en el art. 71.2 CE: "Durante el período de su
mandato los Diputados y Senadores gozarán asimismo de inmunidad y sólo podrán
ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin
la previa autorización de la Cámara respectiva". Esta prerrogativa tiene como finalidad
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evitar intromisiones del poder judicial a través de detenciones y procesos judiciales

que puedan desembocar en la privación de libertad de un parlamentario y con ello
manipular el proceso político al impedirle asistir a reuniones (STC 243/1988). Protege
sólo frente a detenciones y procesos penales y el TC rechazó que se exigiera
autorización en los procedimientos civiles en protección del honor, la intimidad, etc.
(STC 9/1990).
En relación con su ámbito temporal, se restringe al periodo del mandato
parlamentario. Ahora bien, surgen entonces algunas cuestiones que es necesario
precisar. En particular, cómo se proyecta la inmunidad en los procesos judiciales ya
iniciados cuando se adquiere la condición de parlamentario. Es decir, en casos de
inmunidad sobrevenida al proceso. A este respecto, el art. 22.1 RS establece que
será necesario suplicatorio también “en los procedimientos que estuvieren
instruyéndose contra personas que, hallándose procesadas o inculpadas, accedan al
cargo de Senador”. El Reglamento del Congreso no lo especifica. La jurisprudencia ha
oscilado. Por ejemplo, el TS dejó en libertad a Ángel Alcalde, que accedió al cargo de
diputado mientras estaba en prisión provisional, y éste aprovechó para escaparse en
1989. No obstante, en la actualidad parece que el TS ha sentado ya como criterio
jurisprudencial no reconocer la inmunidad respecto de aquellos procesos en los que ya
se hubiera abierto el juicio oral cuando la persona adquirió la condición de
parlamentario. Y es que no tiene sentido que se reconozca la inmunidad cuando los
procesos ya estaban iniciados antes de ser elegido parlamentario. En estos casos es
teleológicamente imposible que se dé el fin constitucional de esta última: preservar al
Parlamento de un intento espurio de alterar su composición a través de un proceso
judicial contra uno de sus miembros. Esta ha sido una cuestión que estuvo también
presente cuando algunos de los procesados por el procés catalán adquirieron la
condición de parlamentarios.
Además, la inmunidad no es absoluta. Por un lado, los parlamentarios pueden
ser detenidos en caso de flagrante delito. Y, por otro lado, también pueden ser
procesados con autorización de la Cámara, a través del procedimiento del suplicatorio.
El suplicatorio es la petición de autorización a la Cámara por el órgano judicial para
que se pueda proceder penalmente contra alguno de sus integrantes. La Cámara
deberá realizar un juicio de oportunidad, una valoración política sobre la intención
espuria de un hipotético procesamiento. Ha de ser un acto motivado y es susceptible
de control por el Tribunal Constitucional (SSTC 10/1985, 90/1985 y 73/1992). La
motivación debe de ser coherente con la finalidad de la inmunidad (STC 206/1992). En
palabras del Tribunal Constitucional, “la amenaza frente a la que protege la inmunidad
sólo puede serlo de tipo político, y consiste en la eventualidad de que la vía penal sea
utilizada con la intención de perturbar el funcionamiento de las Cámaras o de alterar la
composición que a las mismas ha dado la voluntad popular” (STC 90/1985, FJ 6).
En cuanto a los efectos del suplicatorio, si éste es concedido, cabe continuar el
procedimiento. El eventual procesamiento posterior puede dar lugar a la suspensión
temporal del parlamentario. Si no es concedido, el procedimiento puede continuar si
hay otros inculpados. Con respecto al propio parlamentario se discuten los efectos
procesales de la denegación del suplicatorio. Actualmente viene entendiéndose que
supone el sobreseimiento libre con archivo definitivo, sin embargo, un sector doctrinal
reivindica que habría que aclarar este extremo para que extinguido el mandato
parlamentario pudiera producirse el procesamiento.
Por último, el apartado 3º del art. 71 CE establece el aforamiento de los
parlamentarios: "En las causas contra diputados y senadores será competente la Sala
de lo Penal del Tribunal Supremo". El Tribunal Supremo se convierte en el juez
predeterminado por la ley para los parlamentarios en causas penales contra los
mismos. La consecuencia es que en las causas penales contra los parlamentarios no
podrá haber doble instancia, sino que será el Supremo la instancia única, lo cual, al
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entender del Tribunal Constitucional, no viola el derecho a la doble instancia penal

derivado del art. 24 CE (STC 51/1985).
La justificación de esta prerrogativa es que sea un órgano de mayor
cualificación jurídica, lo que debería implicar más independencia, el que juzgue a los
parlamentarios. Se piensa que un juez de menor instancia puede verse más fácilmente
sometido a presiones e, incluso, si no estuvieran aforados, los parlamentarios podrían
enfrentarse a querellas con intencionalidad política, sobre todo en un sistema procesal
tan peculiar como el nuestro donde existe la acción popular, las cuales podrían
presentarse buscando que cayeran en algún juez “afín” que pudiera tener un cierto
afán de protagonismo. Al mismo tiempo, también puede cuestionare la mayor
imparcialidad de la Sala de lo Penal del Supremo, sobre todo teniendo en cuenta las
injerencias políticas en el Consejo General del Poder Judicial del que depende en
buena medida los nombramientos de los magistrados del Supremo. En todo caso, si
se planteara la supresión o revisión de esta prerrogativa, habría que estudiar formas
de preservar procesalmente la posición de los parlamentarios como el “ante-juicio” y
se podría plantear la restricción del aforamiento a delitos cometidos en ejercicio de sus
funciones.
En relación con el número de aforados, más allá de los parlamentarios, es
cierto que en nuestro país es una prerrogativa muy extendida (se cifran en más de
10.000). Ahora bien, la mayoría de ellos lo son sólo por delitos en el ejercicio de sus
funciones (es el caso de jueces y magistrados, fiscales, y miembros de las fuerzas y
cuerpos de seguridad del Estado). Además, como ya se estudió, se ha previsto el
aforamiento civil y penal de algunos miembros de la Familia Real. Asimismo, se
establece el aforamiento para causas penales y en algunos casos para la exigencia de
responsabilidad civil derivada del ejercicio de sus funciones, a favor de cargos
políticos, directa o indirectamente representativos (Presidente del Gobierno y de los
Gobiernos autonómicos, Ministros y Consejeros Autonómicos, Parlamentarios
nacionales y autonómicos); y de titulares de algunos órganos e instituciones Defensor
del Pueblo y sus adjuntos, Presiente y Consejeros del Tribunal de Cuentas y del
Consejo de Estado…). Y, en el caso de determinadas autoridades militares y jurídico-
militares, existe un aforamiento cuando se trate de causas por delitos y faltas no
disciplinarias de las que debe entender la jurisdicción militar.
2. Los grupos parlamentarios
El Parlamento contemporáneo puede afirmarse que ya no se caracteriza por

ser un “parlamento de individualidades”, sino un “parlamento de grupos”. La realidad
del actual Estado de partidos, pero también razones de índole técnica que se
relacionan con una actividad parlamentaria cada vez más compleja, han hecho que en
la actualidad los grupos parlamentarios, y no los parlamentarios individuales, se hayan
convertido en el corazón de la vida parlamentaria.
Razones técnicas y políticas justifican la creación y actual relevancia de los
grupos parlamentarios y su singular naturaleza jurídica: por un lado, son “agrupaciones
funcionales para una más racional ordenación del trabajo”, pero, además, funcionan
como “emanación de los partidos político” (ATC 12/1986, de 15 de enero) y sirven para
articular y para expresar la voluntad de los partidos en el seno del Parlamento. La
excepción a la dimensión política de los mismos se encontraría en el Grupo Mixto, por
tratarse de un “grupo residual y no homogéneo”, cuya creación responde únicamente a
razones de índole técnica para el buen funcionamiento de la Cámara.
La regulación de los mismos se encuentra básicamente en los respectivos
Reglamentos, ya que en la Constitución, a pesar de la importancia de estos órganos,
sólo realiza una mención aislada (art. 78.1 CE).
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Tanto en el Congreso de los Diputados como en el Senado la constitución de

los grupos se deberá realizar dentro de los cinco días siguientes a la sesión
constitutiva (arts. 24 RCD y 28 RS), aunque informalmente los mismos están
funcionando desde la misma constitución de las Cámaras. De hecho, son éstos los
que hoy por hoy negocian los miembros de las Mesas. Para su constitución se
requiere de un número mínimo de parlamentarios o, al menos, de representatividad.
En el caso del Congreso su Reglamento exige quince o más diputados o, aún no
reuniendo dicho número, podrán constituir grupo un mínimo de cinco diputados de una
o varias formaciones políticas que representen al menos el 15% de los votos
correspondientes a las circunscripciones en que hubieren presentado candidatura o el
5% de los emitidos en el conjunto de la Nación (art. 23.1 RCD). En el Senado, los
grupos parlamentarios deberán estar formados por un mínimo de diez senadores.
Además, existe la posibilidad de que dentro de los grupos parlamentarios en el
Senado se constituyan grupos territoriales, integrados por al menos tres Senadores
elegidos (art. 32 RS). Existe una práctica patológica consistente en el préstamo de
parlamentarios o de votos a los efectos de constituir grupos parlamentarios, la cual se
mantiene aún cuando de forma indirecta ha recibido censura constitucional. Al final, la
misma, producto de los acuerdos políticos, viene a permitir que aquellos partidos que
no alcanzan los mínimos reglamentarios para formar grupo puedan terminar
haciéndolo merced a ese “préstamo” (temporal) de diputados o votos de otras
formaciones que cuentan con número suficiente.
Precisamente, por esa conexión existente entre grupo y partido, se prohíbe
que puedan constituir grupo parlamentario separado los parlamentarios que
pertenezcan a un mismo partido o aquellos que en las elecciones pertenecieran a
formaciones políticas que no se hubieran enfrentado ante el electorado (art. 23.2 RCD
y, sentido similar, art. 27.3 RS). El Reglamento del Senado exige a su vez que la
denominación de los grupos sea conforme con la que sus miembros concurrieron a las
elecciones (art. 27.4 RS).
El Reglamento del Congreso prevé a su vez una figura muy particular del
diputado asociado a un grupo parlamentario (art. 24.3 y 4 RCD). También existe la
posibilidad de que se den cambios de un grupo parlamentario, a excepción del
Mixto, en los primeros días de los períodos de sesiones (art. 27.1 RCD). Además,
ningún parlamentario podrá formar parte de más de un grupo parlamentario (art.
25.2 RCD y art. 27.1 RS).
En todo caso, lo más importante es que todos los parlamentarios deben
están integrados en un grupo parlamentario y, si no contaran con grupo propio al
momento de la constitución o durante el transcurso de la legislatura fueran expulsados
o abandonaran el mismo, entonces deberán incorporarse en el Grupo Mixto (art. 25.1
RCD y art. 30 RS).
La reducción de los componentes de un grupo parlamentario que no sea el
Mixto puede conllevar su disolución (art. 27 RCD y art. 27.2 RS). Otras formas de
extinción pueden ser por decisión voluntaria de sus integrantes o, llegado el caso, por
decisión judicial.
Los grupos parlamentarios gozan de autonomía para su organización
interna (expresamente reconocida en el art. 27.5 RS) y, a tales efectos, cuentan con
unos reglamentos de organización interna los cuales, todo sea dicho, no son públicos.
En los mismos se prevén unos órganos unipersonales, en particular: Presidente,
Portavoz y suplentes, y Secretario General. También puede haber responsables o
coordinadores de Comisiones o áreas sectoriales. Y suele existir un órgano colegiado
de dirección del Grupo parlamentario. Por su parte, Congreso y Senado deben poner a
disposición de los grupos parlamentarios medios materiales, así como una asignación
económica (arts. 28 RC y 34 RS). De acuerdo con el art. 29 RCD, todos los grupos
9
parlamentarios gozan de idénticos derechos, con las excepciones que el propio

Reglamento prevea.
Por último, en relación con las funciones de los grupos parlamentarios, ya
se ha destacado que éstos articulan la actividad parlamentaria. En primer lugar,
cuentan con importantes atribuciones tanto en el desarrollo del proceso legislativo (v.
gr. sólo los grupos pueden presentar enmiendas a la totalidad e incluso en el
Congreso las enmiendas concretas de los diputados requieren firma del Portavoz del
Grupo), como en los procedimientos de control al Gobierno, donde la mayoría de los
actos requieren o ser presentados o al menos la firma del Portavoz del Grupo. Pero es
que, además, los debates y la planificación y ordenación de los trabajos
parlamentarios se organizan a partir y a través de los grupos parlamentarios.
A este respecto debe reconocerse la relevancia que tiene la práctica no
regulada reglamentariamente del “cupo”, que lleva a que, en cada periodo de
sesiones, a cada grupo se le asigne un número de iniciativas que podrá incluir en el
orden del día de Plenos y Comisiones en proporción al número de parlamentarios
integrantes –con algún correctivo en su cálculo para reforzar a las minorías-.
De igual forma, la importancia de los grupos parlamentarios a la que quedan
sometidas los parlamentarios individuales se observa en la disciplina de voto que
aquellos imponen y que puede comportar sanciones para los propios parlamentarios
que se separen de ésta.
Asimismo, como se vio, corresponde a los grupos designar y sustituir a los
miembros de las Comisiones. Del mismo modo, no puede desconocerse la vinculación
entre los parlamentarios integrantes de las Mesas y sus respectivos grupos, por más
que, al menos formalmente, aquellos son elegidos en su condición de parlamentarios
sin dependencia con respecto al grupo –que ni siquiera está constituido en el momento
de su elección-, y que les es exigible, además, una cierta neutralidad en la adopción
de decisiones habida cuenta las funciones que corresponden a este órgano.
A este respecto, especialmente en la XII Legislatura tras la moción de censura,
se han producido importantes acusaciones de filibusterismo parlamentario y de
obstruccionismo de la Mesa ya que había una mayoría política que no responde a la
que sostenía al Gobierno.
Más allá, esta práctica supone una grave patología cuando se extiende a los
nombramientos de miembros de órganos constitucionales en donde los grupos
parlamentarios se reparten por cuotas los mismos, de tal suerte que cada grupo pueda
proponer a “sus” candidatos con el apoyo recíproco de los otros grupos, consiguiendo
así las mayorías cualificadas que en cada caso impone la Constitución. De esta forma
se pervierten las garantías constitucionales al sustituir o, cuando menos, orillar el
debate sobre la idoneidad de los candidatos por el de las cuotas que corresponden a
cada grupo.
Así las cosas, los grupos parlamentarios son hoy un elemento esencial para el
funcionamiento del parlamentarismo cuya existencia es difícilmente cuestionable. Sin
embargo, ello no quita que se avancen propuestas tendentes a reforzar la posición
de los parlamentarios individuales, y a revitalizar la vida del Parlamento no sólo
como poder, sino también en su función como contra-poder donde especialmente las
minorías tengan un mayor protagonismo. Se trata de alcanzar un difícil equilibrio. Entre
las propuestas de reforma que se avanzan estarían la posibilidad de atribuir un
derecho de iniciativa a todos y cada uno de los parlamentarios en los distintos
procedimientos de las Cámaras; y la de reconocer un derecho individual de los
parlamentarios a recabar informaciones sin necesidad de autorización del Grupo
Parlamentario.
Porque, lo cierto es que, como ha criticado Rubio Llorente, el Parlamento no es
hoy un cuerpo integrado por representantes individuales que actúan con plena libertad
y no están sujetos a mandato imperativo alguno, sino por grupos, cuya voluntad se
10
impone a la de sus miembros). Sin embargo, al menos teóricamente el mandato

representativo lo tienen parlamentarios individualmente, no los partidos ni los grupos
parlamentarios (STC 5/1983, de 4 de febrero). Por ello no pueden obligar a ceder el
acta en casos de transfuguismo.
3. Los órganos de las Cámaras
3.1. Órganos de gobierno y ordenación del trabajo parlamentario
- La Presidencia de la Cámara:
Mientras que los sistemas presidencialistas invitan a presidencias de las

Cámaras parlamentarias que ejercen un liderazgo político, en los regímenes
parlamentarios, siguiendo la tradición británica, la tendencia sería a una presidencia
neutral, que evita entrar en la confrontación política y que trata de mantener una
posición de imparcialidad para el buen orden y funcionamiento de la Cámara. Y esta
última es, en buena medida, la posición adoptada por la Constitución de 1978 y los
Reglamentos de las respectivas Cámaras. Ello sin perjuicio de que se trate de una
figura “fuerte”, con importantes competencias y con notable autoridad.
El Presidente es reconocido como el representante de cada Cámara (arts.
32.1 RCD y 37.1 RS), de lo que se deduce que es su máxima autoridad, y, como tal, le
corresponden competencias fundamentales para la dirección y ordenación de los
debates y votaciones (arts. 32.1 y 118.2 RCD y 37.2 RS), así como más en general
para la ordenación de los trabajos parlamentarios (arts. 37.3-4 RS); es el responsable
de la disciplina interior en su Cámara (arts. 32.2 RCD y 37.9-10, 38 y 39 RS) y tiene la
competencia de interpretar e integrar el reglamento (arts. 32.2 RCD y 37.7 RS), como
ya se señaló; y, además, en tanto que representante de la Cámara, le corresponden
las relaciones con otros órganos constitucionales, trasladando la voluntad de ésta y,
llegado el caso, defender las prerrogativas de las mismas (arts. 99.1 y 5, 64.1 CE, 14.1
y 171.6 RCD, y 22.1 y 3, 37.5-6, 175 y 189.3 RS).
Para la elección del Presidente, así como del resto de miembros de la
Mesa, cada Cámara puede establecer el procedimiento autónomamente, como
prescribe la Constitución. Ahora bien, en ambos casos, los Reglamentos del Congreso
y del Senado han previsto que los respectivos Presidentes sean elegidos en la sesión
constitutiva en votación secreta, donde cada parlamentario escribirá un único nombre
en la papeleta, siendo elegido aquél que obtenga mayoría absoluta de los miembros
de la Cámara (arts. 37.1 RCD y 7 RS). En caso de que no se alcanzara tal mayoría, se
realizará una nueva elección entre los que hubieran alcanzado mayor número de votos
o hubieran obtenido las dos mayores votaciones, siendo elegido entonces quien
obtenga más votos. En caso de nuevo empate el Reglamento del Congreso prevé que
se repita la votación hasta que quede dirimido.
En principio el mandato del Presidente se extiende a toda la Legislatura y, de
hecho, los Reglamentos no han previsto mecanismos para la remoción del mismo ni
del resto de miembros de la Mesa. No obstante lo cual, no debe excluirse la posibilidad
de que se ejercieran formas de control como mociones o proposiciones no de ley a la
Presidencia (STC 141/1990).
- La Mesa de la Cámara
La Constitución española ha previsto que exista una Mesa como órgano

colegiado rector de cada Cámara, que asume su representación colegiada (arts. 30.1
RC y 35.1 RS), todo ello para cumplir “la función jurídico-técnica de ordenar y
racionalizar el funcionamiento de las Cámaras para su mayor eficiencia, precisamente,
11
como tal foro de debate y participación en la cosa pública” (STC 38/1999, de 22 de

marzo, FJ. 3, siguiendo las SSTC 41/1995, de 13 de febrero, y 95/1994, 21 de marzo).
Se evita así concentrar todas estas facultades en la Presidencia, si bien es el
Presidente quien dirige y coordina la misma (arts. 30.3 RC y 35.1 RS).
Como se ha indicado, cada Cámara establece autónomamente la composición
y forma de elección de los miembros de sus respectivas Mesas (art. 72.2 CE).
Consuetudinariamente, se ha creado también una Mesa conjunta del Congreso-
Senado, pero sin reconocimiento expreso en los reglamentos a falta de la aprobación
de un Reglamento de las Cortes Generales. El Reglamento del Congreso ha previsto
que la Mesa del Congreso esté integrada por el Presidente, cuatro Vicepresidentes y
cuatro Secretarios (art. 30.2 RCD), mientras que el Reglamento del Senado ha optado
por una Mesa del Senado más reducida: Presidente, dos Vicepresidentes y cuatro
Secretarios (art. 5.1 RS). Para garantizar la representación de las minorías
parlamentarias en la Mesa y garantizar así un mínimo de pluralismo, se ha establecido
un sistema de elección por el cual los Vicepresidentes, por un lado, y los Secretarios,
por otro, se elegirán en una misma votación donde cada parlamentario sólo podrá
votar por un candidato –dos en el caso de los secretarios al Senado- siendo elegidos
aquellos que obtengan mayor número de votos (arts. 37.2 RCD y 8 y 9 RS). Asimismo,
la Mesa del Congreso estará asistida por el Letrado Secretario General (art. 35 RCD) y
la Mesa del Senado por el Letrado Mayor del Senado (art. 35.2 RS).
Las Mesas de las respectivas Cámaras cumplen con funciones de
administración y gobierno interior (entre otras, desde la elaboración del proyecto de
presupuestos a la ordenación de los gastos –arts. 31.2.3 RCD-, así como disciplinarias
–art. 37.10 RS-), y, además, cumplen una importante misión en la ordenación y
dirección de los trabajos parlamentarios (fijación del orden del día –art. 71.1 RS-,
declarar la urgencia en procedimientos –arts. 93 RCD y 133.2 RS-, proponer la
tramitación en lectura única –arts. 150 RCD y 129.1 RS-, y otras muchas). A este
respecto, cabe destacar especialmente la competencia de calificación de escritos y
de documentos parlamentarios y decidir sobre su tramitación (arts. 31.4-5 RCD y
36.1.c RS). Se trata de una labor de verificación formal, que no puede responder a
criterios políticos o de oportunidad, y que únicamente puede extenderse a un control
material de la iniciativa allí donde la Constitución o el Reglamento expresamente lo
prevean. Es posible que un parlamentario solicite la reconsideración de una decisión
de la Mesa en la calificación o tramitación de un escrito parlamentario –en el caso del
Congreso ésta decidirá definitivamente y de forma motivada oída la Junta de
Portavoces (art. 31.2 RCD) o en el Senado si la decisión definitiva no se adopta
unánimemente entonces resolverá el Pleno (art. 36.2 RS). En última instancia, cabe
interponer recurso de amparo si la decisión resultara arbitraria y lesionara el ius in
officium del parlamentario.
Los Vicepresidentes y los Secretarios cuentan también con sus propias
funciones, en el primero de los casos fundamentalmente en sustitución del Presidente
(arts. 33 RCD y 40 RS), y en el segundo, en relación con la supervisión y autorización
de las actas, certificaciones, etc. (arts. 34 RCD y 41 RS).
- La Junta de Portavoces
La Junta de Portavoces es un órgano que aúna una doble vis, por un lado,
institucional y, por otro, política, especialmente como consecuencia de su
composición. Y es que la misma está integrada, como miembros natos, por el
Presidente de la Cámara y los portavoces de los grupos parlamentarios (arts. 39 RCD
y 43 RS). Además, pueden asistir a la misma un representante del Gobierno y, según
los casos, algunos parlamentarios (por ejemplo, en el Senado pueden asistir hasta dos
representantes de los grupos territoriales de un mismo grupo parlamentario o los
12
portavoces de los Grupos territoriales; o en el Congreso otros miembros del Grupo que
acompañen al Portavoz o a su suplente). Además, el Reglamento del Congreso exige
que parea celebrarse las reuniones deberán asistir al menos un Vicepresidente, un
Secretario de la Cámara y el Secretario General. A la luz de lo cual se observa como,
según explica Montilla Martos, este órgano sirve de nexo entre los órganos de
Gobierno de la Cámara y los grupos parlamentarios, facilitando así los acuerdos entre
los mismos y ofreciendo un lugar de encuentro preliminar entre la mayoría de gobierno
y la oposición.
En el Senado la Junta de Portavoces tiene funciones estrictamente consultivas
(ser oída para fijar las fechas de los períodos de sesiones, el orden del día de las
sesiones, los criterios para ordenar los debates y las normas interpretativas o
supletorias que dicte la Presidencia –art. 44 RS-), pero en el Congreso, además de
asumir funciones consultivas en algunos asuntos (arts. 53, 73.2, 118.2, 130.1, 149.1,
150.1, 177.3, 192.2, 199.2, 203.3 y 206 RCD), tiene un papel decisorio en algunas
cuestiones relevantes para la ordenación parlamentaria (así, por ejemplo, para la
celebración de sesiones plenarias adicionales –art. 62.2.2º RCD-, a la hora de fijar el
orden del día del Pleno, decido por el Presidente de acuerdo con la Junta de
Portavoces –art. 67.1 RCD- y en el acuerdo de que los miembros del Gobierno
comparezcan ante el Pleno para informar de un asunto determinado –art. 203.1 RCD-
).
El voto de la Junta de Portavoces es ponderado, atendiendo al peso que
corresponda a cada Grupo Parlamentario (art. 39.4 RC y, aunque sin mención expresa
en su Reglamento, también es el sistema seguido en el Senado).
3.2. Órganos de funcionamiento y deliberación
De acuerdo con el art. 75.2 CE: "Las Cámaras funcionarán en Pleno y por
Comisiones". El pleno es la reunión de todos los miembros electos que componen
cada Cámara. Los miembros del Gobierno también pueden asistir y cuentan con voz
pero sin voto, salvo que sean miembros de la Cámara. Se ubican en la conocida como
“bancada azul”. El Pleno debe ser convocado de acuerdo con el Reglamento de la
Cámara respectiva y es el titular por excelencia de las funciones parlamentarias.
Para adoptar acuerdos de Pleno de las Cámaras debe estar válidamente
reunido, conforme a las previsiones reglamentarias, y con la asistencia de la mayoría
de sus miembros (art. 79.2 CE -"quórum de presencia": mitad más uno de los
miembros-). Tendrá que haber habido convocatoria (67.3 CE). Los acuerdos tendrán
que ser aprobados "por la mayoría de los miembros presentes, sin perjuicio de las
mayorías especiales que establezcan la Constitución o las leyes orgánicas y las que
para elección de personas establezca los Reglamentos de las Cámaras" (art. 79.2
CE).
Los Plenos se celebran durante los períodos de sesiones. Sus fechas de
celebración son fijadas por la Mesa al principio de cada período de sesiones. Pueden
celebrarse Plenos extraordinarios fuera de los períodos de sesiones.
Las Comisiones son órganos colegiados formados por un grupo reducido de
parlamentarios que realizan funciones de preparación de la actividad posterior del
Pleno, pero, en ciertos casos, lo puede sustituir en el ejercicio de sus funciones.
Asumen funciones por delegación de las atribuidas al Pleno y participan tanto de la
función legislativa como de la de control al gobierno. Su composición y su
organización respeta una reproducción del Pleno a escala, por lo que los grupos
parlamentarios cuentan con una representación en las mismas proporcional a su peso
en el Pleno. Pueden distinguirse las siguientes:
13
o Comisiones Permanentes: se constituyen durante toda la legislatura de

forma permanente.
§ Comisiones Permanentes Legislativas (art. 75.2 CE): cubren las
distintas áreas de actuación sectorial en correspondencia con los
distintos departamentos ministeriales. Participan en el proceso de
elaboración de las leyes y pueden producirse una delegación
legislativa plena en la Comisión que implica la supresión de la
deliberación y votación final de los proyectos y proposiciones en
Pleno.
§ Comisiones Permanentes no Legislativas: se mantienen durante
toda la legislatura y no participan en el procedimiento legislativo. Por
ejemplo, la Comisión del estatuto de los parlamentarios, Comisión
de Peticiones, Comisión de Reglamento.
o Comisiones no permanentes: se crean para un trabajo concreto y se

extinguen con la finalización del mismo. Se incluyen aquí las comisiones de
estudio y de investigación.
§ Art. 76 CE: “1. El Congreso y el Senado, y, en su caso, ambas
Cámaras conjuntamente, podrán nombrar Comisiones de
investigación sobre cualquier asunto de interés público. Sus
conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán
a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la
investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio,
cuando proceda, de las acciones oportunas. / 2. Será obligatorio
comparecer a requerimiento de las Cámaras. La ley regulará las
sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta
obligación”.
o Comisiones Mixtas previstas en la Constitución y en las leyes: son

comisiones con composición paritaria entre senadores y diputados (ej. art.
74.2 CE para autorización previa para concluir tratados internacionales o la
Comisión Mixta para la Unión Europea creada por la Ley 8/1994).
o Comisión General de las CCAA: creada en 1994 tiene la intención de

coadyuvar a que el Senado actúe como Cámara territorial. Asume
facultades en relación con la iniciativa y tramitación legislativa de leyes con
incidencia autonómica como la reforma de los Estatutos de Autonomía o la
LOFCA.
3.3. Órganos de continuidad
Las Diputaciones Permanentes (art. 78 CE) son un órgano parlamentario que

funciona en los periodos de inactividad de las Cámaras y las sustituye, asumiendo de
forma limitada algunas de sus funciones durante las vacaciones parlamentarias y en
los períodos inter-legislativos, cuando las Cámaras están disueltas. Su fin último, por
tanto, es garantizar la continuidad del Parlamento y velar por sus poderes cuando no
se encuentre reunido.
De acuerdo con la Constitución, en cada Cámara habrá una Diputación
Permanente compuesta por un mínimo de veintiún miembros, que representen a los
grupos parlamentarios, en proporción a su importancia numérica.
4. La ordenación del trabajo parlamentario
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En relación con la ordenación del trabajo parlamentario debemos conocer algunas

cuestiones clave:
- Legislatura: “el período de tiempo por el que una Asamblea parlamentaria resulta
elegida, o, desde otra perspectiva, el tiempo que media entre la elección de los
miembros de una Cámara y la expiración, natural o provocada, del mandato
parlamentario” (Punset). En principio, Congreso y Senado son elegidos por cuatro
años (art. 68.4 y 69.6 CE), transcurridos los cuales se produce la expiración natural
del mandato. Se trata de un plazo improrrogable. Existen, no obstante, otras
posibles causas de disolución anticipada: la disolución anticipada decretada por el
Presidente del Gobierno (art. 115 CE), la disolución por aprobación del principio de
reforma constitucional agravada del art. 168 CE, y la disolución automática por la
falta de investidura (art. 99.5 CE).
La Constitución, para el caso del Congreso, ha establecido específicamente un
plazo para la celebración de las elecciones (“entre los treinta días y sesenta días
desde la terminación del mandato” -art. 68.6 CE-) y también para la convocatoria
del nuevo Congreso (“dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de
las elecciones” -art. 68.6 CE-). El Reglamento del Congreso prevé también una
solemne sesión de apertura de la legislatura en el plazo de quince días desde la
sesión constitutiva (art. 5 RC), si bien ésta no se produce hasta que no se haya
producido la formación de Gobierno.
- Períodos de sesiones parlamentarias: Los trabajos de una legislatura se

organizan en períodos de sesiones durante los cuales las Cámaras se convocan
para debatir y tomar decisiones. Anualmente hay dos períodos de sesiones
ordinarios (de septiembre a diciembre y de febrero a junio) (art. 73.1 CE). Fuera de
esos periodos, las Cámaras podrán reunirse en sesiones extraordinarias a petición
del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los
miembros de las Cámaras (art. 73.2).
- Sesiones parlamentarias: Las Cámaras normalmente se reúnen por separado

aunque la Constitución prevé algunos supuestos de sesiones conjuntas (art. 74.1
CE), en particular en decisiones relacionadas con la Corona. Para poder adoptar
acuerdos tendrá que haber una convocatoria (art. 67.3 CE) y asistencia de la
mayoría de sus miembros (art. 79.1 CE). Las sesiones parlamentarias serán
públicas, salvo acuerdo en contrario (art. 80 CE). Las de las Comisiones sólo serán
públicas para los medios de información. Las sesiones parlamentarias ocupan
normalmente de martes a jueves (o viernes) (arts. 62.1 RD y 76 RS).
- Orden del día: incluye las materias a tratar en la sesión. No se puede tratar ningún
punto no incluido en el orden del día. Es fijado por el Presidente de acuerdo con la
Junta de Portavoces (arts. 67.1 RC y 71.1 RS –este último el acuerdo es de la
Mesa-). Iniciada la sesión, sólo puede ser modificado por acuerdo del Pleno (arts.
68 RC y 71.4 RS). El orden del día debe guardar un tiempo mínimo semanal para
evaluar las interpelaciones y preguntas de los parlamentarios al Gobierno (arts.
111 CE). Cada grupo parlamentario, como se dijo, dispone en función de su peso
de un cupo de iniciativas que puede tramitar. Se trata de una práctica
parlamentaria sin regulación expresa. Por su parte, el Gobierno puede exigir que
un asunto se incluya en una sesión con carácter prioritario, siempre que haya
cumplido los trámites reglamentarios (art. 67.3 RC). La Constitución también otorga
prioridad a los proyectos de ley en relación con las proposiciones de ley (art. 89.1
CE). La estructura habitual de un pleno del Congreso es:
15
o Martes por la tarde: tomas en consideración de Proposiciones de Ley,

Proposiciones no de Ley y mociones consecuencia de interpelación;
o Miércoles: control al gobierno
o Jueves: iniciativas legislativas (convalidaciones de Decretos-leyes,
Dictámenes sobre iniciativas legislativas, debates de totalidad).
- Votaciones parlamentarias: los acuerdos parlamentarios para ser válidos tendrán

que ser adoptados por la mayoría de los miembros presentes (mayoría simple), sin
perjuicio de otras mayorías específicas en aquellos casos que así se prevea, y
tiene que haber un quórum mínimo de votación (art. 79.2 CE). Las votaciones
donde se exigen mayorías reforzadas son una excepción, ya que las mismas
“entraña[n] un cambio en la concepción de la organización democrática de la
institución: implica pasar de una ‘democracia basada en el juego de las mayorías’
a una ‘democracia de acuerdo’” (STC 33/1993).
El voto de los diputados y senadores es personal e indelegable (art. 79.3 CE).
Ante la terminante prohibición constitucional de delegación del voto, los
Reglamentos tanto del Congreso como del Senado han tenido que prever formas
de voto telemático en casos de embarazo, maternidad, paternidad o enfermedad
grave (arts. 82.2 RCD y 92.3 RS). En las Comisiones los parlamentarios sí que
pueden ser sustituidos por otros miembros de sus grupos (arts. 40.2 RCD y 62
RS). Asimismo, el carácter personal e indelegable del voto genera dudas sobre la
constitucionalidad de las formas de voto ponderado para la adopción de algunas
decisiones en órganos parlamentarios
La votación en general es pública. En determinados supuestos se excluye la
votación secreta: procedimiento legislativo, investidura del Presidente del
Gobierno, mociones de censura y cuestiones de confianza. En los tres últimos
supuestos se realiza por llamamiento (arts. 82-85 RC).
5. La disolución de las Cortes Generales
Las causas de disolución de las Cortes son:
a) Finalización del mandato de cuatro años previsto en la Constitución (arts. 68.4

y 69.6 CE).
b) Disolución automática ante la imposibilidad de investir a un candidato como
Presidente en el plazo de dos meses desde la primera votación de investidura
(art. 99.5 CE).
c) Por la aprobación del principio de reformar la Constitución por el procedimiento
de reforma agravado (art. 168 CE).
d) Disolución facultativa por el Presidente del Gobierno (art. 115 CE).
La finalización de la legislatura conlleva la “caducidad” de los trabajos en curso

(arts. 207 RC y DA 1ª RS). No ogstante, la resolución de la Presidencia del Congreso
de 9 de abril de 1979 permitió reabrir algunos procedimientos de la legislatura anterior,
y las Iniciativas Legislativas Populares no caducan.
6. Las funciones de las Cortes Generales
De acuerdo con el art. 66.2 CE: "Las Cortes Generales ejercen la potestad
legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y
tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución". Se recogen así las
funciones tradicionales de las Cortes:
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• Función legislativa: expresar la voluntad popular mediante normas de

carácter general.
• Función de control al Gobierno.
• Función financiera: el Parlamento es quien debe aprobar las leyes que
imponen tributos y también los presupuestos.
Además, en tato que órgano de representación del pueblo soberano, las Cortes
tienen también otras funciones como, por ejemplo, la legitimación de otros órganos
constitucionales o resolver cuestiones en relación con la Corona.
6.1. La función legislativa. El procedimiento legislativo
La potestad legislativa del Estado ha sido la función tradicional del órgano

parlamentario, junto con el control del Gobierno. El debate parlamentario garantiza un
debate público en el que intervienen los distintos grupos políticos para la aprobación
de las leyes.
Ø Fases del procedimiento legislativo
a) Fase de iniciativa (art. 87 CE)
La iniciativa legislativa no se considera como parte del núcleo de la potestad

legislativa, aunque sin lugar a dudas tiene gran importancia para el mismo. En la
actualidad el ordenamiento reconoce a una pluralidad de sujetos la facultad de instar a
que se estudie un proyecto/proposición de ley:
- Iniciativa gubernamental (art. 87.1 CE): proyectos de ley aprobados por el

Consejo de Ministros. Deben ir acompañados de los antecedentes necesarios
(informes y dictámenes consultivos). Antes de ser aprobados por el Gobierno
los proyectos de ley, en la fase de ante-proyectos, deben someterse a consulta
pública y recabar los dictámenes de distintos órganos consultivos (art. 26 Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno). Los proyectos de ley disfrutan de
prioridad en su tramitación (art. 89.2 CE) y no hay trámite de “toma en
consideración”, por lo que el Congreso pasa a discutir directamente el texto
legislativo. En el trámite de enmiendas a la totalidad es posible presentar
enmiendas de devolución o pueden proponer un texto completo alternativo al
del proyecto (art. 110.3 RC). El TC ha avalado que el Gobierno reproduzca una
iniciativa legislativa idéntica a otra previamente rechazada ante la inexistencia
de un precepto constitucional o reglamentario que lo impida (STC 238/2012).
- Iniciativa parlamentaria (art. 87.1 CE): proposiciones de ley presentadas por

diputados o senadores. Son presentadas por un grupo de diputados o
senadores o por un grupo parlamentario (art. 126.1 RC y art. 108 RS). No
obstante lo cual, deben ser asumidas por las propias Cámaras en el trámite de
la “toma en consideración”.
- Iniciativa autonómica (art. 87.2 CE): Las Asambleas legislativas de las

Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un
proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley,
delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea
encargados de su defensa. Se trata, por tanto, una "propuesta de iniciativa". En
el primer caso las Comunidades Autónomas únicamente instan al Gobierno a
que prepare un proyecto de ley y, en el segundo, el Congreso deberá tomar en
17
consideración la propuesta autonómica, con la posibilidad de que la Asamblea

autonómica defienda su texto ante el mismo.
- Iniciativa legislativa popular (art. 87.3 CE): Se regula por LO 3/1984, de 26 de

marzo de Iniciativa Popular y en todo caso se exigirán no menos de 500.000
firmas acreditadas. Toda ILP debe ser impulsada por una comisión promotora
que debe presentar ante la Mesa del Congreso de los Diputados un texto
articulado. La Mesa realiza un examen de los requisitos formales y también de
los sustantivos (límites materiales). Contra la resolución de la mesa cabe
recurso de amparo. A nivel formal, no se tramitará una ILP si hay en
tramitación un proyecto o proposición de ley sobre el mismo tema; y la ILP no
puede versar sobre materias carentes de homogeneidad entre sí (art. 5
LORIP). A nivel material, según la Constitución no procederá dicha iniciativa en
materias propias de la ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en
lo relativo a la prerrogativa de gracia. Además, hay unos límites adicionales
introducidos por la Ley en garantía de otras reservas constitucionales:
proyectos de planificación económica (art. 131 CE) y Presupuestos Generales
del Estado (art. 134.1 CE).
El plazo para la recogida de firmas es de 9 meses prorrogable por 3 meses
más. Las firmas deberán ser autenticadas por notarios, secretarios judiciales,
secretarios de los Ayuntamientos correspondientes o por fedatarios
especialmente designados.
Una vez recogidas las formas deberá producirse la toma en consideración
por el Congreso.
Así las cosas, podemos encontrarnos con iniciativas legislativas populares
que son inadmitidas radicalmente por la Mesa del Congreso si no cumplen con
los requisitos formales y materiales antes señalados; puede ocurrir también
que decaigan o caduquen si no se consiguen las firmas en plazo (así, por
ejemplo, Proposición de Ley de modificación de la Ley 34/2006, de 30 de
octubre, que regula el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de
los Tribunales). Pero también cabe la posibilidad de que sean rechazadas en la
toma en consideración en el Congreso (véanse, Proposición de Ley de
Televisión Sin Fronteras (corresponde al número de expediente
120/000007/0000 de la IX Legislatura) y Proposición de Ley para el empleo
estable y con derechos). Por último, si es aceptada su toma en consideración,
pueden finalmente ser aprobadas o subsumidas en otras iniciativas legislativas
(v.gr. proposición de Ley de regulación de la dación en pago, de paralización
de los desahucios y de alquiler social; y proposición de Ley para la regulación
de la tauromaquia como patrimonio cultural).
Se plantean como propuestas de reforma la reducción del número de firmas
exigido (lo que obligaría a reformar la Constitución) y exigir la obligatoriedad de
la consideración por las Cámaras una vez alcanzadas las firmas como ocurre
con los proyectos de ley.
b) Fase de tramitación
- Recepción y calificación
La Mesa del Congreso recibe y califica el texto enviado por los actores con
iniciativa y se manda publicar en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, se abre el
plazo de enmiendas y se envía a la comisión correspondiente (art. 109 RC). Se trata
de una operación técnico-jurídica en la que no cabe un análisis de fondo, aunque la
jurisprudencia constitucional parece avalar que la Mesa pueda rechazar la tramitación
18
de iniciativas manifiestamente inconstitucionales. No obstante, es una cuestión

polémica.
Más allá, proyectos y proposiciones de ley mantienen una misma tramitación,
con algunas particularidades. Cuando se trate de proposiciones de ley, la Mesa del
Congreso ordenará la remisión del mismo al Gobierno para que manifieste su criterio
respecto a la toma en consideración y su conformidad o no a la tramitación si implicara
aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios (art. 126.2 RC).
Y es que, de acuerdo con el art. 134.6 CE: “Toda proposición o enmienda que
suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios
requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación”.
A tales efectos, el Gobierno dispone de un plazo de 30 días, transcurridos los
cuales si no se hubiera negado, la proposición podrá ser incluida en el orden del día
del pleno para su toma en consideración (art. 126.3 RC). Antes de iniciar el debate, se
dará lectura al criterio del Gobierno, si lo hubiere (art. 126.4 RC).
La STC 34/2018 resolvió el conflicto de atribuciones de competencias
presentado por el Gobierno en relación con el veto presupuestario. El Tribunal
Constitucional concluyó que la Mesa del Congreso no puede controlar la “oportunidad”
del veto presupuestario del Gobierno, pero sí que puede realizar un control jurídico-
técnico de elementos formales y sobre el carácter manifiestamente infundado del
mismo. El veto presupuestario del Gobierno sólo puede darse en medidas que incidan
directamente sobre el presupuesto vigente. Por tanto, el Gobierno debe motivar su
veto justificando la existencia de una incidencia “real y efectiva” en los gastos e
ingresos del sector público estatal. De tal suerte que en su motivación el Gobierno
debe precisar las partidas presupuestarias que se verían afectadas. Cuenta con un
amplio margen de apreciación para estimar si la iniciativa legislativa afecta al
presupuesto vigente y en qué medida. La Mesa en su análisis jurídico-técnico no
puede sustituir el enjuiciamiento realizado por el Gobierno sobre el impacto
presupuestario pero puede rechazar el veto cuando el mismo se base en una
incidencia hipotética en los presupuestos, que no se acredite como “real” y “efectiva”.
En el caso en concreto el Gobierno no acreditó que hubiera una incidencia real en los
presupuestos vigentes sino tan sólo una hipótesis de pérdida de ingresos. Por ello la
Mesa no menoscabó las competencias del Ejecutivo al rechazar el veto (ver también
STC 44/2018 y otras posteriores).
El Gobierno también podrá oponerse a las proposiciones que impliquen una
modificación de una delegación legislativa en vigor. Así lo dispone el art. 84 CE:
“Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación
legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal
supuesto, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial
de la ley de delegación.”.
Además, a nivel formal, el Tribunal Constitucional ha admitido, aunque con
alguna cautela, leyes de contenido heterogéneo (STC 136/2011), también conocidas
como leyes ómnibus, que regulan cuestiones muy variadas.
- Toma en consideración de proposiciones de ley: debate y votación (art. 126.5 y

127 CE)
La toma en consideración se realiza en la Cámara correspondiente (Congreso

o Senado) y en el caso de las iniciativas que vengan de las Asambleas legislativas o
de la ILP serán tomadas en consideración por el Congreso. En el caso de que sea una
iniciativa del Congreso, superada la toma en consideración, no será posible presentar
enmiendas a la totalidad que propugnen la devolución del proyecto (art. 126.5 RC). El
Senado, por su parte, votará la toma en consideración de las proposiciones de
senadores y, una vez aprobada la toma en consideración, éste la remitirá al Congreso,
19
donde comenzará directamente la tramitación legislativa (arts. 82.9 CE, 125 RC y

108.5 RS). En este caso, sí que caben enmiendas a la totalidad devolutivas (art. 126.5
RC).
En el caso de las proposiciones de ley, el envío a la Comisión correspondiente
y la apertura del plazo de enmiendas se produce tras la toma en consideración (art.
126.5 RC).
- Enmiendas
Se abre un plazo de 15 días (prorrogable) para que diputados y grupos

parlamentarios presenten enmiendas (art. 110 RC). Pueden distinguirse los siguientes
tipos de enmiendas (art. 110 RC):
- Enmiendas a la totalidad: sobre la oportunidad, los principios o el espíritu
del proyecto. Sólo pueden ser presentadas por Grupos Parlamentarios.
o Devolutivas
o De texto alternativo
- Enmiendas al articulado:
o Supresión.
o Modificación.
o Adición.
Las enmiendas a un proyecto de ley que supongan un aumento de los créditos

o disminución de los ingresos presupuestarios requerirán la conformidad del Gobierno
para su tramitación (art. 111 RC).
Plantean dudas de constitucionalidad sobre las enmiendas de contenido
heterogéneo, y, en especial, deben censurarse aquellas enmiendas por completo
ajenas al texto legislativo en discusión (STC 119/2011). Así ocurrió, por ejemplo, con
el intento del Grupo socialista en 2018 de introducir una enmienda para la modificación
de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, con el objeto de eliminar el actual veto que
puede ejercer el Senado, en una proposición de reforma de la LOPJ.
- Debate a la totalidad en el Pleno del Congreso (art. 112 CE)
El Pleno del Congreso resolverá en primer lugar las votaciones de enmienda a

la totalidad (no es posible para proposiciones de Ley tomadas en consideración por el
Congreso). Si se aprueba una enmienda de texto alternativo se volvería a abrir un
nuevo plazo de enmiendas (art. 112.5 CE).
- Examen en Comisión
La Comisión Permanente Legislativa correspondiente nombrará una ponencia

(uno o varios ponentes) para que elabore un informe a la vista del texto y de las
enmiendas (art. 113 RC). El informe de la Ponencia será debatido en la Comisión
artículo por artículo, pudiéndose admitir nuevas enmiendas transaccionales o de
corrección (art. 114 RC). El resultado será la aprobación de un dictamen por la
Comisión que será remitido para su debate en Pleno.
- Deliberación en el Pleno del Congreso (art. 117-119 RC)
Los grupos parlamentarios en el plazo de 48 horas desde la terminación del

dictamen deben comunicar los votos particulares y las enmiendas que habiendo sido
defendidas y votadas en Comisión no se hubieran incorporado al dictamen y
pretendan defenderlas ante el Pleno (art. 117 RC). Se celebrará un debate en el Pleno
20
y se votarán las enmiendas y votos particulares (pueden presentarse enmiendas

transaccionales). Aprobado el proyecto o proposición de ley en el Congreso, el
Presidente de la Cámara da cuenta al Presidente del Senado.
- Posiciones del Senado y deliberación final en el Congreso
Recibido en el Senado, se desarrollará la correspondiente tramitación en el

Pleno y las Comisiones del Senado, a resultas de lo cual el Senado puede, en el plazo
de dos meses:
o Aprobar el proyecto o proposición sin introducir ninguna enmienda y
lo remite al Presidente del Gobierno para proceder a su sanción y
promulgación.
o Oponer su veto. El Congreso puede levantarlo y ratificar

definitivamente el texto inicialmente aprobado en esta Cámara por
mayoría absoluta o por mayoría simple una vez transcurridos dos
meses desde la interposición del veto (art. 90.2 CE).
o Proponer enmiendas, en cuyo caso el Pleno del Congreso deberá

pronunciarse por mayoría simple para decidir si las acepta.
c) Fase conclusiva
- Sanción y promulgación regia (art. 91 CE)
El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las
Cortes Generales y las promulgará y ordenará su inmediata publicación. Se trata de un
acto necesario para perfeccionar el texto de la ley. La sanción regia tiene origen en los
sistemas de Monarquía constitucional donde el Rey podía interponer su veto a las
leyes propuestas por el Parlamento. Hoy día, como sabemos, se trata de un acto
forzoso para el Rey, que no puede oponerse a la sanción de una ley.
La promulgación implica un acto de comprobación y proclamación de que la ley
cumple con los requisitos constitucionalmente exigidos. No obstante, como ya dijimos,
no se trata de un control jurídico en sentido estricto, que corresponde al Tribunal
Constitucional.
Los actos de sanción y promulgación regia exigen el correspondiente refrendo.
- Publicación en el BOE (art. 9.3 CE)
La publicación en el BOE es requisito para la entrada en vigor de la norma (art.

9.3 CE). Según el art. 2.1 Código civil, "las leyes entrarán en vigor a los veinte días de
su completa publicación en el BOE, si en ellas no se dispone otra cosa". Las
posibilidades de dar una "vacatio legis" diversa.
d) Especialidades del procedimiento legislativo
- Leyes de Comisión (competencia legislativa plena de las Comisiones): Las

Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la
aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El RC ha hecho un
“generoso uso” de esta previsión y mantiene una presunción de delegación
genérica para todos los proyectos y proposiciones de ley que sean
constitucionalmente delegables (art. 148.1 RC). El Pleno podrá, no
obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier
21
proyecto o proposición de ley que haya sido objeto de esta delegación (art.
75.2 CE). La Constitución impone como límite material a este tipo de
procedimiento que no podrán ser objeto de delegación la reforma
constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de
bases y los Presupuestos Generales del Estado (art. 75.3 CE).
- Tramitación en lectura única: Exclusión del trámite de Comisión y la

aprobación únicamente en Pleno (debate y votación). Ello es posible
“Cuando la naturaleza del proyecto o proposición de ley tomada en
consideración lo aconsejen o su simplicidad de formulación lo permita” (art.
150 del Reglamento del Congreso y 129 del Reglamento del Senado).
- Tramitación por el procedimiento de urgencia: se produce a petición del

Gobierno, de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de los
diputados. Lo acuerda la Mesa del Congreso y conlleva que los plazos
tendrán una duración de la mitad de lo establecido en el procedimiento
ordinario (art. 93-94 RC y 133.2 RS).
e) Procedimientos legislativos específicos
- Previstos para determinados tipos de normas:

o Leyes orgánicas
o Decretos-leyes
o Reforma constitucional
o Estatutos de Autonomía o su reforma
o Leyes de presupuestos
o Aprobación de tratados internacionales.
6.2. La función presupuestaria
La función financiera de las Cortes incluiría la potestad tributaria (sobre la que

existe una reserva de ley constitucional, y la potestad presupuestaria, es decir, la
función de aprobar los Presupuestos Generales del Estado que corresponde al
Gobierno enviar cada año a las Cámaras para su aprobación.
Así, la función de La elaboración de los PGE corresponde exclusivamente al
Gobierno y a las Cortes Generales compete su examen y enmienda al tramitar y
aprobar la correspondiente ley anual (art. 134.1 CE). El Gobierno deberá presentar el
proyecto de Ley de presupuestos “al menos tres meses antes de la expiración de los
del año anterior (antes del 30 de septiembre) (art. 134.3 CE). En el caso de que los
presupuestos no estuvieran en vigor el 1 de enero, la Constitución prevé que se
prorroguen automáticamente los del ejercicio anterior.
Aquellas enmiendas que supongan un aumento de créditos o disminución de
los ingresos deberán de contar con la conformidad del Gobierno (art. 134.6 CE), como
ya se ha visto.
Los órganos constitucionales dotados de autonomía presupuestaria tienen la
facultad de elaborar sus propios presupuestos e incorporarlos en el proyecto de PGE
(Familia y Casa del Rey, Cortes Generales, CGPJ, TC y TCu).
La Ley de Presupuestos no puede crear tributos (art. 134.7 CE). Pero sí que
puede incluir un "contenido eventual" o "disponible" con ciertos límites (STC 9/2013).
En particular, cuando se trate de disposiciones relacionadas con previsiones de
ingreso y habilitaciones de gasto (STC 63/1986, 65/1987). En ocasiones, a la vez que
se tramita la ley de PGE se aprueban otras leyes de "acompañamiento" con contenido
22
heterogéneo en las que se modifican diversas leyes sustantivas de diferentes

materias.
La elaboración de los presupuestos actualmente debe enmarcarse también en
el ámbito Europeo y, de hecho, la Unión Europea revista anualmente el proyecto de
presupuestos que prepara el Gobierno y constitucionalmente se establecieron una
serie de límites vinculados a la estabilidad presupuestaria (art. 135 CE).
6.3. La función de control, fiscalización y exigencia de responsabilidad política

(remisión)
Control parlamentario en sentido amplio recoge “toda la actividad de las

Cámaras destinadas a fiscalizar la acción (normativa y no normativa) del Gobierno (o
de otro entes públicos), lleve o no aparejada la posibilidad de sanción o de exigencia
de responsabilidad política inmediata” (Aragón Reyes, 2005, p. 57).
- Control ordinario de la actividad gubernamental: fiscalización para trasladar

a la opinión pública las críticas y las posiciones alternativas a la acción del
Gobierno. Diferentes instrumentos: preguntas parlamentarias, mociones,
proposiciones no de ley...
- Control como exigencia de responsabilidad política: pretende la caída y

sustitución del Gobierno cuando el órgano parlamentario, concretamente el
Congreso, constata a través de un procedimiento formalizado que el Presidente
que había sido investido ya no cuenta con la confianza de la Cámara (moción
de censura y cuestión de confianza).
6.4. Otras competencias atribuidas constitucionalmente
Otras competencias atribuidas a las Cortes son:
- En relación con la Corona: proveer de sucesión, prohibir el matrimonio,

resolver las dudas en relación con las abdicaciones, renuncias y otros
aspectos.
- Elección de cargos públicos: nombramiento de Magistrados del TC,
nombramiento de vocales del CGPJ, elección del Defensor del Pueblo...
- Legitimación para acudir al Tribunal Constitucional a través del recurso
de inconstitucionalidad o del conflicto de atribuciones; medidas de
coacción estatal cuando las CCAA no cumplan sus obligaciones
constitucionales; intervención en la declaración de estados de alarma,
excepción y sitio; y recepción de peticiones individuales y colectivas de
ciudadanos.
7. La revitalización del parlamentarismo: ¿hacia una renovación de la

“racionalización” del sistema parlamentario?
La “fatiga del parlamentarismo” que observara el propio Kelsen es evidente hoy

día. Como ha expresado el profesor Tajadura: “Una forma de gobierno parlamentaria
excesivamente racionalizada y una organización interna de sus cámaras también muy
determinada por la importancia de los grupos parlamentarios como sujetos políticos
centrales, han hecho que el Parlamento quede en manos del Poder Ejecutivo y de los
partidos políticos” (Tajadura Tejada).
¿Cómo podemos lograr reforzar el peso del Parlamento como poder (o, quizá,
como contra-poder –según advirtiera el profesor Garrorena-)? ¿Cómo podemos
23
revitalizar nuestras instituciones para que recuperen su vigor auténticamente

“representativo”? O, más allá, ¿debemos profundizar en el paradigma de una
democracia participativa?
A este respecto, dos son los grandes retos: por un lado, recomponer los lazos
en el actual divorcio entre Parlamento y sociedad; y, por otro, trabajar para buscar
mecanismos que revitalicen la relación entre representantes y representados.
En relación con la revitalización del Parlamento y de los parlamentarios
individuales, se podrían destacar dos líneas de actuación principales:
a. Refuerzo de la posición individual del diputado sin menoscabo de la

posición que corresponde al Grupo Parlamentario. El Parlamento no es
hoy un cuerpo integrado por representantes individuales que actúan con
plena libertad y no están sujetos a mandato imperativo alguno, sino por
grupos, cuya voluntad se impone a la de sus miembros) (Rubio Llorente).
b. Creación de un Estatuto de la oposición (incluso con reforma

constitucional), como han propuesto los profesores Garrorena y Tajadura,
entre otros-. Este estatuto podría incorporar:
- Órdenes del día reservados a la oposición. O, por ejemplo, como
propone Tajadura, que en el control al Gobierno se prioricen las
preguntas de la oposición. O que se establezca un tiempo para la
formulación tipo británico sin que los miembros del Gobierno sepan
previamente el contenido de la pregunta. También Piedad García-
Escudero propone restringir las preguntas orales en Pleno al partido en
el Gobierno.
- Derecho de acceso de la minoría a documentos y expedientes.
- Comisiones de investigación, comparecencias y sesiones informativas a
sólo requerimiento de la oposición/minorías parlamentarias.
- Mociones de la minoría.
- Instrumentos de la oposición para el seguimiento específico de ciertas
actuaciones.
- Sistema de amonestación público a la Administración que no responda
a las solicitudes de información.
En cuanto a la participación ciudadana en las funciones del Parlamento

para una regeneración política, ¿podemos contemplar la posibilidad de avanzar
hacia una democracia participativa “como instrumento de impulso, deliberación y
control” de los ciudadanos que refuerce la esencia y valor de la democracia (siguiendo
al profesor Miguel Presno)?
Pues bien, se pueden plantear mecanismos para mejorar la participación
ciudadana en la función legislativa. De hecho, algunas Comunidades Autónomas
llevan la delantera en estos aspectos. Por ejemplo, el derecho de los ciudadanos a
participar en la elaboración de las leyes reconocido en algunos Estatutos de
Autonomía y desarrollado por Reglamentos de Parlamentos Autonómicos (EA
Cataluña (art. 29.4) – Reglamento (arts. 106 y 179); EA Islas Baleares (art. 25.2.b); EA
Andalucía (art. 30.2.b) – Reglamento (art. 112); EA Aragón (art. 15.2); Reglamento de
la Junta del Principado de Asturias). De igual forma, se pueden plantear la revisión de
mecanismos clásicos (necesaria reforma constitucional), tanto de la iniciativa
legislativa popular como del referéndum. Y se pueden incorporar otros mecanismos
como las audiencias parlamentarias abiertas a ciudadanos y a organizaciones sociales
en las tramitaciones legislativas, o incorporar ponencias o comisiones de estudio
previo a la función legislativa. Actualmente las Comisiones pueden abrir períodos de
comparecencias de expertos, pero convendría recogerlas expresamente en el
24
Reglamento en la regulación de la tramitación legislativa (con previsión del plazo de

presentación de enmiendas a los textos). Asimismo, se puede reconocer a
asociaciones representativas de intereses la posibilidad de presentar enmiendas al
articulado de iniciativas legislativas. Esta posibilidad ha sido prevista en Andalucía (art.
114 bis Reglamento) y Valencia (art. 113 bis Reglamento) pero subordinada a que las
enmiendas sean asumidas por un grupo parlamentario.
Igualmente, también hay que ampliar los mecanismos de participación
ciudadana en el control parlamentario al Gobierno y de dirección política. Por
ejemplo, preguntas a los miembros del Gobierno de iniciativa ciudadana, aunque
tengan que ser asumidas por un diputado (se prevén en Andalucía (art. 165
Reglamento), Canarias (art. 177 Reglamento) y Murcia); foros de participación
ciudadana en cuestiones de actualidad política (art. 112 del Reglamento de
Extremadura); Sugerencias y aportaciones por vía electrónica con derecho a conocer
el resultado de las mismas (Reglamentos del Parlamento Vasco –art. 110- y de las
Cortes de Valencia –art. 110 bis 4). Más dudas plantea la introducción de mecanismos
de control extraordinario de los parlamentarios y de los miembros del Gobierno a favor
de los ciudadanos, como la revocación del mandato popular (propuesta por Podemos).
En definitiva, vivimos un momento clave, nuestra sociedad reclama una
regeneración para, sobre la base de los pilares que sostienen nuestro marco
constitucional de 1978: Estado social y democrático de Derecho en un sistema
parlamentario en el que el poder se organiza territorialmente como un Estado
compuesto; sobre esos pilares que se erigen como las “decisiones políticas
fundamentales” que vertebran nuestro régimen político, tenemos que acometer
reformas para garantizar su vigor. Es cierto, no se trata de introducir pequeños
cambios en la letra de una ley. Hay reformas que el Derecho puede asumir, pero otras
que no. Como ha destacado el profesor Garrorena: “La regeneración de la democracia
depende, antes que del Derecho, de la mayor o menor solidez de la sociedad civil, del
grado y condición de la cultura política”.
Materiales adicionales
Manuales
- Balaguer Callejón, F., Manual de Derecho constitucional, Vol. II, Tecnos, 2015
- López Guerra, L., Derecho Constitucional, Vol. II, Tirant lo Blanch, 2016
- Garrorena Morales, A., Derecho constitucional. Teoría de la Constitución y sistema
de fuentes, CEPC, 2011.
- Pérez Royo, J., Curso de Derecho constitucional, Marcial Pons, 2014
- Rodríguez-Zapata, J., Teoría y práctica del Derecho constitucional, Tecnos, 2016
- Alzaga Villaamil, Óscar et al., Derecho político español, Vol. II, Ed. Universitaria
Ramón Areces, 5ª Ed., 2012.
Jurisprudencia
- STC 101/1983, de 18 de noviembre (adquisición del mandato parlamentario)

- STC 62/2002, de 11 de marzo (formación de grupos parlamentarios)
- STC 199/2011, de 5 de julio (enmiendas en el proceso legislativo)
- STC 44/2010, inadmisión de iniciativas parlamentarias sin motivación suficiente
(ver también STC 11/2017).
- U.K. Supreme Court, [2017] UKSC 5 U.K. Supreme Court, [2017] UKSC 5 sobre
las prerrogativas del Parlamento ante el Brexit.
- STC 34/2018, veto presupuestario
25
- Acuerdo JEC 2/2020, de 01/01/2020 sobre causas de inelegibilidad y de

incompatibilidad:
http://www.juntaelectoralcentral.es/cs/jec/doctrina/acuerdos?anyosesion=2020&ida
cuerdoinstruccion=71887&idsesion=964&template=Doctrina/JEC_Detalle
Bibliografía especializada
- MOLAS, I, y PITARCH, I. E., Las Cortes Generales en el sistema parlamentario de

Gobierno, Madrid, 1987
- SANTAOLALLA, F., Derecho parlamentario español, Madrid, 1990
- GARRORENA MORALES, F., El Parlamento y sus transformaciones actuales,
Madrid, 1990
- SOLÉ TURÁ, J., y APARICIO, M. A., Las Cortes Generales en el sistema
constitucional, Madrid, 1985.
- GARCÍA-ESCUDERO, P., "El procedimiento legislativo en las Cortes Generales:
regulación, fases, tipos", Teoría y realidad constitucional, n. 16, 2005, pp. 211-239.
- ARAGÓN REYES, M., “Gobierno y forma de gobierno: problemas actuales”, en M.
Aragón Reyes, et. al (coord..), El Gobierno. Problemas constitucionales, Madrid,
CEPC, 2005, p. 25 a 66
Prensa
• Ignacio García Vitoria: “Mesas en conflicto: ni enmiendas heterogéneas ni

obstruccionismo”, Agenda Pública, 26/09/2018, Texto accesible en:
http://agendapublica.elpais.com/mesas-en-conflicto-ni-enmiendas-heterogeneas-ni-
obstruccionismo/
• Ruiz Robledo, A: “El juramento: sea como es, o no sea”, El Mundo, 09/12/2019:
https://www.elespanol.com/opinion/tribunas/20191209/juramento-
no/450574940_12.amp.html#click=https://t.co/iAzuG8RdNE
• Patricia García Majado: “El veto presupuestario es una prerrogativa, no un
privilegio”, Agenda Pública, 22/02/2019, Texto accesible en:
http://agendapublica.elpais.com/el-veto-presupuestario-es-una-prerrogativa-no-un-
privilegio/
26

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Prof. Dr. Germán M. Teruel Lozano Derecho constitucional II.- Tema 3.

- Las Cortes Generales (II)

TEMA 3.- LAS CORTES GENERALES (II): Organización,

1. El estatuto jurídico de los parlamentarios

La Constitución española reconoce en su art. 23.2 el derecho a acceder a los

1.1. Condiciones de elegibilidad (remisión) e incompatibilidades de los

de la Comisión competente, que es la Comisión del Estatuto del Diputado de acuerdo

1.2. Adquisición, suspensión y pérdida de la condición de parlamentario

El parlamentario electo para adquirir la condición plena como tal debe

un rigorismo excesivo que ataca el derecho de participación en los asuntos públicos,

“El Diputado perderá su condición de tal por las siguientes causas:

1º. Por decisión judicial firme que anule la elección o la

El art. 18 RS prevé, por su parte:

“Son causas de pérdida de la condición de Senador:

Dos cuestiones pueden destacarse. Por un lado, en el caso de los senadores

“1. El Diputado quedará suspendido en sus derechos y deberes

2. El Diputado quedará suspendido en sus derechos, prerrogativas y

causa de inelegibilidad y, por tanto, también de incompatibilidad, lo que implicaría la

“6. Concedido el suplicatorio y firme el auto de procesamiento, la

1.3. Los derechos y los deberes de los parlamentarios

Los parlamentarios de acuerdo con la Constitución tienen derecho a percibir

1.4. Las prerrogativas parlamentarias: inviolabilidad, inmunidad y aforamiento

Las prerrogativas parlamentarias son unos tratamientos singulares de los

evitar intromisiones del poder judicial a través de detenciones y procesos judiciales

entender del Tribunal Constitucional, no viola el derecho a la doble instancia penal

2. Los grupos parlamentarios

El Parlamento contemporáneo puede afirmarse que ya no se caracteriza por

Tanto en el Congreso de los Diputados como en el Senado la constitución de

parlamentarios gozan de idénticos derechos, con las excepciones que el propio

impone a la de sus miembros). Sin embargo, al menos teóricamente el mandato

3. Los órganos de las Cámaras

3.1. Órganos de gobierno y ordenación del trabajo parlamentario

Mientras que los sistemas presidencialistas invitan a presidencias de las

La Constitución española ha previsto que exista una Mesa como órgano

como tal foro de debate y participación en la cosa pública” (STC 38/1999, de 22 de

3.2. Órganos de funcionamiento y deliberación

o Comisiones Permanentes: se constituyen durante toda la legislatura de

o Comisiones no permanentes: se crean para un trabajo concreto y se

o Comisiones Mixtas previstas en la Constitución y en las leyes: son

o Comisión General de las CCAA: creada en 1994 tiene la intención de

3.3. Órganos de continuidad

Las Diputaciones Permanentes (art. 78 CE) son un órgano parlamentario que

4. La ordenación del trabajo parlamentario

En relación con la ordenación del trabajo parlamentario debemos conocer algunas

- Períodos de sesiones parlamentarias: Los trabajos de una legislatura se

- Sesiones parlamentarias: Las Cámaras normalmente se reúnen por separado

o Martes por la tarde: tomas en consideración de Proposiciones de Ley,

- Votaciones parlamentarias: los acuerdos parlamentarios para ser válidos tendrán

5. La disolución de las Cortes Generales

Las causas de disolución de las Cortes son:

a) Finalización del mandato de cuatro años previsto en la Constitución (arts. 68.4

La finalización de la legislatura conlleva la “caducidad” de los trabajos en curso

6. Las funciones de las Cortes Generales

• Función legislativa: expresar la voluntad popular mediante normas de

6.1. La función legislativa. El procedimiento legislativo

La potestad legislativa del Estado ha sido la función tradicional del órgano

Ø Fases del procedimiento legislativo

a) Fase de iniciativa (art. 87 CE)

La iniciativa legislativa no se considera como parte del núcleo de la potestad