ÍNDICE DE CONTENIDOS

LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. LA

JERARQUÍA DE LAS FUENTES. LA LEY. LAS DISPOSICIONES
DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY: DECRETO-LEY Y
DECRETO LEGISLATIVO. EL REGLAMENTO: CONCEPTO,
CLASES Y LÍMITES. OTRAS FUENTES DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO.

1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

1.1 INTRODUCCIÓN.

1.2 DISTINCIÓN ENTRE FUENTES DIRECTAS Y FUENTES INDIRECTAS.

1.3 PRIMACÍA DEL DERECHO ESCRITO.

2. LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES.

2.1 INTRODUCCIÓN.

2.2. LA ORDENACIÓN DE LAS FUENTES.

2.3. LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA SUPREMA.

2.4. DERECHO COMUNITARIO.

2.5. LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y SU POSICIÓN EN EL SISTEMA DE FUENTES.

3. LA LEY.

3.1 LEYES ORGÁNICAS Y LEYES ORDINARIAS.

3.2. LEYES AUTONÓMICAS.

3.3 OTRO TIPO DE LEYES.

3
4. LAS DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE
LEY: DECRETO-LEY Y DECRETO LEGISLATIVO.

4.1. DECRETOS-LEYES.

4.2. DECRETOS LEGISLATIVOS.

5. EL REGLAMENTO: CONCEPTO, CLASES Y LÍMITES.

5.1. CONCEPTO.

5.2. CLASES DE REGLAMENTOS.

5.3. LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

5.4. JERARQUÍA NORMATIVA EN RELACIÓN CON LOS REGLAMENTOS.

5.5. PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS.

5.6. POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO.

5.7. INSTRUCCIONES Y CIRCULARES.

6. OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

6.1. LA COSTUMBRE.

6.2. LOS USOS JURÍDICOS.

6.3. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.

6.4. LA JURISPRUDENCIA.

7. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO.

8. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.

9. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

9.1 ELEMENTO SUBJETIVO.

9.2 ELEMENTO OBJETIVO.

9.3 ELEMENTO FINALISTA.

4
 9.4 ELEMENTO FORMAL.

9.5 REGLA GENERAL.- FORMA ESCRITA A TRAVÉS DE MEDIOS ELECTRÓNICOS.

10. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS.

11. LA MOTIVACIÓN.

12. NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN.

12.1 NOTIFICACIÓN.

12.2 PUBLICACIÓN.

13. REVISIÓN, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN.

14. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN

ADMINISTRATIVA.

15. TÍTULO III - De los actos administrativos (Ley

39/2015).

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1
LAS FUENTES DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO.

1.1 INTRODUCCIÓN.

Antes de entrar en el estudio de las fuentes del Derecho administrativo, resulta necesario
aclarar a qué nos referimos cuando hablamos de “fuentes”.

 FUENTE MATERIAL. Desde un punto de vista material una fuente es el lugar del que
algo nace, se trata de una fuente de producción. El término fuente, desde un punto
de vista material es el lugar del que emana una norma.

Por ejemplo:

El Parlamento, en el caso de una Ley o el Gobierno en el caso de un Reglamento.

Responde a las fuerzas sociales con facultad normativa creadora, es decir, “aquellos
poderes sociales a los que, dentro del ordenamiento jurídico, se les reconoce la
posibilidad de producir normas jurídicas con independencia y primariamente”. Estas
fuentes dan respuesta a la pregunta de quién crea el Derecho.

 FUENTE FORMAL. Por su parte, cuando empleamos el término fuente en un sentido

formal nos estamos refiriendo a los modos y las formas de manifestarse
externamente el Derecho positivo, se refiere a la norma misma, al Derecho objetivo,
lo que solemos referir como “la ley” en un término amplio (leyes, reglamentos, etc).

Nos referimos a los hechos y formas mediante los que una sociedad constituida
establece y exterioriza la norma jurídica como Derecho positivo obligatorio.

El Art. 1º.1 del Código Civil enumera con carácter general las fuentes del Derecho al decir…

"Las fuentes del Ordenamiento Jurídico español son: La Ley, la costumbre y los principios
generales del Derecho".

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Establece el Art. 1 que:

 Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.

 La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la
moral o al orden público y que resulte probada. Los usos jurídicos que no sean
meramente interpretativos de una declaración de voluntad, tendrán la consideración de
costumbre.

 Los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de Ley o costumbre, sin
perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.

 Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación

directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno
mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado.

 La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo

reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y
los principios generales del Derecho.

 Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver, en todo caso, los asuntos
de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido

Estas son las fuentes directas del Derecho común, pero además, se consideran otras
fuentes llamadas indirectas, como la Jurisprudencia o la Doctrina científica.

Hay que entender que el término ley que emplea el Código Civil hace referencia no a su
concepto formal –normas con rango de ley- sino al material de norma escrita cualquiera
que sea el órgano, legislativo o administrativo, de que emane. Por tanto dentro de dicho
concepto también quedan incluidos los reglamentos y otras normas con rango inferior a la
ley.

Si referimos la idea general de "Fuente" al Derecho Administrativo, se entenderán como

fuentes del mismo…

"Aquellas formas o actos a través de los cuales, el Derecho Administrativo se manifiesta

en su vigencia."

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1.2 DISTINCIÓN ENTRE FUENTES DIRECTAS Y FUENTES INDIRECTAS.

 Fuentes Directas

Si tenemos en cuenta el Derecho Comunitario:

 El Derecho Comunitario originario y los Reglamentos de la UE.

En caso contrario, si solamente tenemos en cuenta nuestro Derecho interno:

 La Constitución

 Las Leyes y sus clases: Leyes Orgánicas, Leyes Ordinarias.

 Los Decretos Leyes y Reales Decretos.

 Decretos del Gobierno.

 Ordenes de las Comisiones Delegadas del Gobierno, Ordenes Ministeriales,

Instrucciones y circulares.

 La costumbre.

 Los Principios Generales del Derecho.

 Fuentes Indirectas

 Las Directivas de la UE.

 Los Tratados internacionales.

 La Jurisprudencia (no es propiamente una fuente del Derecho sino un complemento

de las fuentes).

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 - Parlamento
Gobierno

- Derecho Originario UE - Directivas de la UE

- Reglamentos UE - Tratados Internacionales
INTERNAS
- Constitución
- Leyes y normas con rango de Ley
- Reglamentos
- Costumbre
- Principios Generales del Derecho

1.3 PRIMACÍA DEL DERECHO ESCRITO.

Dentro de nuestro ordenamiento jurídico podemos diferenciar el Derecho escrito del

Derecho no escrito.

9
Aunque pudiera resultar extraño, no todo el Derecho que aplicamos en nuestra sociedad
se encuentra plasmado por escrito.

Derecho escrito.- es aquel que es producido de forma deliberada y consciente por los
poderes públicos dotados de potestad normativa, de acuerdo con las respectivas normas
de competencia y procedimiento.

Derecho no escrito.- es el denominado Derecho consuetudinario, aquel que tiene su origen

en la costumbre.

Preferencia del Derecho escrito.- El sistema legal español tiene su origen en la tradición
romana, en el Derecho romano, y de ahí se deriva la preferencia del Derecho escrito sobre
el Derecho consuetudinario. Nuestro sistema legal se basa en el principio de la primacía del
Derecho creado por el legislador, creado por los poderes del Estado, es decir de la primacía
del Derecho escrito.

De conformidad con esto, la fuente de Derecho primaria y principal viene dada por la
norma que, de manera deliberada y consciente, produce el Estado a través de los órganos
a los que el ordenamiento atribuye poder normativo, norma que el Estado impone a los
ciudadanos y cuyo cumplimiento puede ser impuesto por el Estado a través de los medios
de coerción legítima.

La estructura básica de nuestro sistema de Derecho objetivo resulta ser, de este modo, de
carácter marcadamente vertical. Hay una supremacía general e incondicionada del
Derecho Escrito, del Derecho Estatal, sobre el Derecho de creación social y el Derecho que
surge de las sentencias de jueces y magistrados (la jurisprudencia).

A este último le corresponde una función inspiradora de la norma creada por el legislador
y una función interpretativa de las normas, así como la función de cubrir posibles lagunas
existentes en la aplicación de la norma escrita.

10
2
LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES.

2.1 INTRODUCCIÓN.

En el Estado Constitucional, el sistema jurídico es un sistema jerárquico. Dicha jerarquía se

deriva:

 Por un lado, del principio de división de poderes en cuanto que existen diversos
órganos productores de normas y, por tanto, existen una pluralidad de tipos
normativos que nacen de los mismos.

- Parlamento / Ley

- Gobierno / Reglamento

 Por otro lado, la diferente importancia político-constitucional de los diferentes

productores de normas, influye en la relación jerárquica que existe entre unas
normas y otras. Así cada categoría de norma tienen una eficacia jurídica.

 Principio de Jerarquía Normativa

Según el Principio de jerarquía normativa, consagrado en el Art. 9.3 de la Constitución…

…Una fuente o norma prevalece sobre otra en función del rango de la autoridad o del
órgano de que emanen.

El Código Civil lo formula diciendo que…

"Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior”.

La ordenación vertical de las fuentes, según el principio de jerarquía, supone una estricta
subordinación entre ellas, de forma tal que la norma superior siempre deroga la norma
inferior y la inferior es nula cuando contradice la norma superior.

El Principio de jerarquía normativa debe diferenciarse del Principio de Competencia

11
 Principio de Competencia

Por el contrario, el Principio de competencia o de distribución de materias, implica la

atribución a un órgano o ente concreto de la potestad de regular determinadas materias
o de dictar cierto tipo de normas con exclusión de los demás.

Así, por efecto de la Constitución, se da la distribución de materias entre el Estado y las

Comunidades Autónomas en función de la distribución competencial recogida en la
Constitución.

- El artículo 149 CE: establece las competencias exclusivas del Estado.

Mientras que…

- El artículo 148 CE señala aquellas que pueden ser asumidas en sus Estatutos de
Autonomía por las Comunidades Autónomas.

Cumplido el principio de competencia, dentro de cada uno de tales ordenamientos, juega

el principio de jerarquía.

En cualquier caso, debemos recordar que la Constitución establece la competencia estatal

en materia de “determinación de las fuentes del Derecho” (art. 149.1, 8ª CE), pero “con
respeto a las normas de Derecho foral o especial”.

12
2.2. LA ORDENACIÓN DE LAS FUENTES.

La Constitución se encuentra en el vértice de la pirámide de ordenación de las fuentes. El

criterio de jerarquía de la Constitución opera respecto de las normas que integran el
ordenamiento, bien sean internas, bien externas.

JERARQUÍA DE LAS FUENTES DEL DERECHO

- Leyes Orgánicas
- Leyes Ordinarias
- Decretos Legislativos
- Decretos Ley

- Real Decreto Presidente Gobierno

- Real Decreto del Consejo de
Ministros
- Acuerdos del Consejo de
Ministros
- Acuerdos de Comisiones
Delegadas del Gobierno
- Ordenes Ministeriales

- Igualdad
- Seguridad Jurídica
- Equidad
- Buena Fe

13
 Fuentes internas

1. Leyes

a) Por su procedimiento y por las mayorías requeridas para su aprobación:

I. Leyes Orgánicas

II. Leyes Ordinarias (de Pleno y de Comisión),

b) Por su origen:

I. Leyes Estatales (art. 66.2 CE)

II. Leyes Autonómicas (152.1 CE),

III. Con naturaleza particular los Estatutos de Autonomía, que son Leyes
Orgánicas.

c) Por su materia:

I. Ley de aprobación de Presupuestos (Art 134 CE),

II. Ley de Delegación (Art 82 CE),

III. Ley de Bases (Art 82 CE),

IV. Ley Marco (Art 150.1 CE),

V. Ley de Armonización (Art 150.3 CE),

VI. Ley de Transferencia (Art 150.2 CE),

VII. Leyes que aprueban los Estatutos de Autonomía (Art.81 CE),

VIII. Leyes de autorización de determinados Tratados Internacionales (Art. 93 CE).

2. Normas con fuerza de Ley

a) Decreto Legislativo (Art 82 CE)

b) Decreto-Ley (Art 86 CE)

14
3. Normas derivadas de la potestad reglamentaria del Gobierno

a) Reglamentos (Art 97 CE)

b) Órdenes Ministeriales

4. Costumbre y Usos Jurídicos

5. Principios Generales del Derecho

6. Jurisprudencia

 Fuentes internacionales y supranacionales

7. Tratados Internacionales

8. Derecho Europeo

a) Derecho Originario

b) Derecho Derivado

I. Directivas

II. Reglamentos

III. Decisiones

IV. Recomendaciones

V. Dictámenes

2.3. LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA SUPREMA.

La Constitución española de 1.978, es la norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico,

y ejerce en el Ordenamiento una supremacía material y formal:

1. Porque la validez de las Leyes formales depende de su conformidad sustantiva a la

Constitución.

15
 2. Porque la superioridad formal de esta "Lex Superior" se expresa en su rigidez, en la
medida que, al regular la reforma constitucional, establece exigencias reforzadas,
tanto para la reforma parcial, como para la revisión total de la Constitución.

La constitución ocupa el vértice de nuestro ordenamiento jurídico, constatando su artículo

9.1 que… "Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la constitución y al resto
del ordenamiento jurídico”, lo que coloca a la Constitución en una posición preferente
respecto a la Ley.

El artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial destaca el carácter esencial de la

Constitución al expresar que…

"La constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los
jueces y tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y reglamentos según los
preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que
resulte de las resoluciones dictadas por el tribunal constitucional en todo tipo de procesos".

La Constitución es un texto normativo de aplicación directa e invocable ante los tribunales,

de manera que el cumplimiento de los mandatos constitucionales es exigible por vía
judicial.

Es nuestra primera fuente del derecho, toda vez que, como dice la Sentencia del Tribunal
Constitucional, de 31 de marzo de 1981, la constitución es "cualitativamente distinta" a las
demás leyes y disposiciones jurídicas por la incorporación y positivación de los principios
constitucionales, como principios básicos de nuestro Estado, contenidos en los primeros
artículos de su texto.

Debe partirse, pues, de la idea básica de que las normas legales acerca del sistema de
fuentes sólo son válidas en cuanto no contradigan lo dispuesto en la Constitución, que ha
establecido una regulación propia que coexiste con la establecida en el Código Civil,
introduciendo una serie de conceptos y principios esenciales que podemos resumir en los
siguientes puntos:

1º. La Constitución se coloca en la cúspide del ordenamiento y exige sujeción a ella

misma: “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al
resto del ordenamiento jurídico” (art. 9.1 CE).

2º. La Constitución sienta criterios y principios a los que han de sujetarse todas las
normas sobre producción de normas. En particular destacan el principio de
legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas y la irretroactividad de
las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales (art. 9.3 CE).

3º. Quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta

Constitución (disp. derogatoria tercera de la CE),

16
 4º. «Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título
(Título I) vinculan a todos los poderes públicos...» (art. 53 CE) por lo que resultan
directamente invocables y aplicables por los jueces y tribunales.

Por estas razones, es decir, por ser el vértice de nuestro ordenamiento jurídico, se
establecen unos medios de defensa de la Constitución a fin de garantizarse la adecuación
de las normas jurídicas a nuestro texto constitucional. Así, el Título Noveno de la
Constitución, está dedicado a las garantías de protección de las normas constitucionales:

A través de la cuestión de
Medio del recurso de
inconstitucionalidad, que se planteará
inconstitucionalidad contra
cuando un órgano judicial considere,
aquellas leyes o disposiciones
en algún proceso, que una norma con
normativas con fuerza de ley que
rango de ley, aplicable al caso, de cuya
pudieran vulnerar el contenido de
validez detendrá el fallo, puede ser
la constitución
contraria a la constitución.

Los jueces y tribunales ordinarios han de comprobar, antes de su aplicación, la

constitucionalidad de las leyes:

- Si éstas son conformes a la CE, las aplicarán sin más.

- Si contradicen a la CE, no pueden inaplicarlas, sino que han de plantear cuestión de

inconstitucionalidad al TC, que ostenta el monopolio para este tipo de declaraciones
(art. 5.2 LOPJ).

Los jueces y tribunales han de comprobar y dejar de aplicar, en su caso, las normas de
rango inferior a la ley cuando sean contrarias a la CE (art. 6 LOPJ).

De este modo, el Tribunal Constitucional aparece como una institución específicamente

destinada a garantizar la supremacía de la Constitución, pero también los jueces
ordinarios tienen asignadas tareas en este sentido, así, les corresponde a ellos la
interposición, ante el Tribunal Constitucional, de la cuestión de inconstitucionalidad.

Principio de interpretación conforme a la Constitución

Es una consecuencia del principio de jerarquía normativa.

Siendo la Constitución la norma suprema del ordenamiento jurídico, el resto de las normas
han de interpretarse conforme al sentido más acorde con la Constitución. Y esta
manifestación se recoge en el art. 5.1 de la LOPJ al disponer que…

17
«La CE... vincula a Jueces y Tribunales quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los
reglamentos según los preceptos y principios constitucionales».

2.4. DERECHO COMUNITARIO.

La Constitución prevé que mediante ley orgánica se autorice “la celebración de tratados
por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de
competencia derivadas de la Constitución” (art. 93 CE).

Es este precepto en base al cual se produce la adhesión de España a la actual Unión

Europea.

El Derecho comunitario, como fuente, viene establecido por el artículo 189 del Tratado CEE,
que lo clasifica en cinco categorías:

Recomenda
Reglamentos Directivas Decisiones Dictámenes
ciones

 El Reglamento comunitario.- tendrá un alcance general y será obligatorio en todos sus

elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.

 La Directiva.- no obliga directamente pero vincula a los Estados miembros a tomar las
disposiciones necesarias para incorporar al Derecho interno el alcance de sus objetivos.

 La Decisión.- no es un acto normativo, propiamente hablando, sino un acto singular,

dirigido a una o varias personas determinadas.

 Las Recomendaciones y los Dictámenes no tienen ningún valor normativo. Ni siquiera son
vinculantes.

Nuestra incorporación al sistema jurídico de la UE ha provocado transcendentes

mutaciones en el sistema de fuentes.

Por una parte, la producción normativa, en determinadas materias, se confía a órganos

supraestatales (el Parlamento, el Consejo y la Comisión, principalmente).

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Tales organismos crean normas que integran el Derecho comunitario y que producen lo
que se ha llamado efecto directo: destinatarios de tales normas son tanto los Estados
como los ciudadanos, que quedan obligados y que pueden invocar su observancia ante los
Tribunales internos de cada Estado.

Además, tales normas priman o prevalecen sobre las normas internas de cada Estado,
cualquiera que sea el rango de éstas, dentro del ámbito material en que se ha verificado
la cesión de soberanía autorizada por el artículo 93 CE.

Finalmente, la competencia exclusiva para interpretar normas europeas y determinar

su validez se confiere al Tribunal de Justicia de las Comunidades, aun cuando este Tribunal
carece de mecanismos para anular las normas internas contrarias al Derecho comunitario,
previéndose, en cambio, que éstas sean dejadas de aplicar por los Tribunales nacionales,
que son los ordinariamente llamados a aplicar el Derecho comunitario.

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2.5. LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y SU POSICIÓN EN EL SISTEMA DE
FUENTES.

La Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y Acuerdos Internacionales ha venido a

actualizar la ordenación de la actividad del Estado en materia de tratados internacionales
y otros acuerdos internacionales.

La ley regula, junto a los Tratados Internacionales, otros tipos de acuerdos internacionales,
distinguiendo entre:

Acuerdo Acuerdo
Tratado
internacional internacional
internacional
administrativo no normativo

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Tratado internacional

Acuerdo celebrado por escrito entre España y otro u otros sujetos de Derecho
Internacional, y regido por el Derecho Internacional, bien conste en un instrumento único o
en dos o más instrumentos conexos, y cualquiera que sea su denominación.

Acuerdo internacional administrativo

Acuerdo de carácter internacional no constitutivo de tratado que se celebra por órganos,

organismos o entes de un sujeto de Derecho Internacional competentes por razón de la
materia, cuya celebración está prevista en el tratado que ejecuta o concreta, y cuyo
contenido habitual es de naturaleza técnica cualquiera que sea su denominación;
rigiéndose por el Derecho Internacional.

Acuerdo internacional no normativo

Acuerdo de carácter internacional no constitutivo de tratado ni de acuerdo internacional

administrativo que se celebra por:

Los órganos, organismos y entes de la

Administración General del Estado, las
El Estado El Gobierno
Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta
y Melilla

Las Entidades Las Universidades Cualesquiera otros sujetos de derecho público

Locales públicas con competencia para ello

Contiene declaraciones de intenciones o establece compromisos de actuación de

contenido político, técnico o logístico. Este acuerdo no constituye fuente de obligaciones
internacionales ni se rige por el Derecho Internacional.

 Competencia para la celebración de Tratados

El art. 63.2 de la Constitución Española establece que corresponde al Rey manifestar el

consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de
conformidad con la Constitución Española y las leyes.

Correspondiendo al Gobierno la dirección de la política exterior (art. 97 CE).

21
Es el art. 149.1.3 el que reconoce al Estado en exclusiva la competencia en materia de
relaciones internacionales; y los arts. 93, 94 y 97 CE, aunque no contienen títulos atributivos
de competencias, contribuyen a perfilar dicho título competencial.

De modo que estos preceptos, al regular la intervención de las Cortes Generales y del
Gobierno en el procedimiento para la celebración de los distintos tratados internacionales,
ponen de manifiesto que corresponde al Estado en exclusiva el derecho de obligarse.

La Ley 25/2014 (art. 3) reconoce la competencia del Consejo de Ministros para:

a) Autorizar la firma de los tratados internacionales y actos de naturaleza similar a la

firma.

b) Aprobar su firma ad referéndum, consistente en acto por el que España firma, sin la
previa autorización del Consejo de Ministros, un tratado internacional, y que equivaldrá
a la firma definitiva una vez aprobada la firma ad referéndum por el Consejo de
Ministros.

c) Autorizar su aplicación provisional

d) Aprobar y acordar la remisión a las Cortes Generales de los proyectos de ley orgánica
previstos en el artículo 93 de la Constitución

e) Acordar la solicitud de autorización previa y disponer a este efecto la remisión a las

Cortes Generales de los tratados internacionales en los supuestos del artículo 94.1 de
la Constitución.

f) Disponer la remisión al Congreso de los Diputados y al Senado del resto de los tratados
internacionales a los efectos del artículo 94.2 de la Constitución Española.

g) Acordar la manifestación del consentimiento de España para obligarse mediante un

tratado internacional y, en su caso, las reservas que pretenda formular.

h) Conocer de los acuerdos internacionales administrativos y de los no normativos cuya

importancia así lo aconseje.

 La participación de las CCAA en la celebración de Tratados Internacionales

Su participación se concreta en relación con los que tengan por objeto materias de su
competencia o interés específico, o por afectar de manera especial a su respectivo ámbito
territorial:

a) La propuesta de apertura de negociaciones.

22
b) Deber de información, que el Gobierno ha de remitir a las CCAA sobre la negociación
de los dichos tratados.

c) La posibilidad de solicitar la participación en la delegación española, de las CCAA y de

las Ciudades de Ceuta y Melilla. La decisión motivada corresponde al Gobierno, a
propuesta conjunta del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y del
competente por razón de la materia.

Las CCAA también podrán celebrar acuerdos internacionales administrativos y no

normativos en ejecución y concreción de un Tratado internacional cuando tengan por
ámbito materias propias de su competencia.

Las Ciudades de Ceuta y Melilla y las Entidades Locales también podrán celebrarlos
cuando tengan por ámbito materias propias de su competencia.

 Las clases de Tratados Internacionales según la Constitución

De acuerdo con los arts. 93 y 94 CE los Tratados Internacionales pueden ser de diversas
clases:

a) Los que transfieren competencias derivadas de la Constitución a una organización

o institución internacional (art. 93 CE).

 La autorización para su celebración requiere ley orgánica.

b) Los que requieren la previa autorización de las Cortes Generales (art. 94.1CE):

- Los de carácter político y militar

- Los que afectan a la integridad territorial del Estado

- Los que afectan a los derechos y deberes fundamentales

- Los que impliquen obligaciones para la Hacienda Pública

- Los que supongan una modificación legislativa o exijan medidas

legislativas para su aplicación

c) El resto de Tratados respecto de cuya celebración el Congreso y el Senado serán

inmediatamente informados (art. 94.2 CE).

23
 Las posiciónes de los Tratados Internacionales en el sistema de fuentes

De acuerdo con el art. 95.1 CE podemos decir que los Tratados tienen un rango inferior a la
Constitución, ya que en caso de que contengan estipulaciones contrarias a la misma sólo
podrán celebrarse si previamente se reforma el texto constitucional.

Se remarca con ello la subordinación del Tratado al texto constitucional.

Se prevé además el control previo de inconstitucionalidad: a tal efecto, el Gobierno o

cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si
existe o no esa contradicción (art. 79 de la LOTC).

La supremacía o rango superior de la Constitución frente a cualquier otra norma, y en

concreto frente a los tratados internacionales, ha sido mantenida por el Tribunal
Constitucional en sus Declaraciones 1/1992, y 1/2004.

En virtud del art. 96.1 gozan de preferencia frente a la ley, ya que los tratados
internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España,
formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas,
modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con
las normas generales del Derecho internacional.

La prevalencia de los Tratados está expresamente prevista en la Ley 25/2014, afirmando

que las…

“normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales válidamente celebrados y

publicados oficialmente prevalecerán sobre cualquier otra norma del ordenamiento
interno en caso de conflicto con ellas, salvo las normas de rango constitucional” (Artículo
31).

24
3
LA LEY.

La Ley es el tipo de norma que ocupa, dentro del conjunto de las disposiciones emanadas
del Estado o de las Comunidades Autónomas, un lugar primordial o preponderante por la
solemnidad de su elaboración y por el órgano del que emana, esto es, el Parlamento o
Poder Legislativo.

La Constitución reserva determinadas materias para ser reguladas por la misma, surgiendo
así el denominado doctrinalmente “principio de reserva de ley”.

El “principio de reserva de Ley” supone pues una garantía constitucional destinada a

asegurar que determinadas materias de especial importancia sean directamente
reguladas por el titular ordinario de la función legislativa o, al menos, por norma de igual
rango y fuerza que la ley parlamentaria.

Reserva material de ley

Cuando un precepto constitucional exige que la ley regule determinada materia siguiendo
el procedimiento legislativo y con intervención del poder legislativo.

La Ley puede valerse del Reglamento para desarrollar o complementar sus preceptos,
disponiendo el art. 23.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno que…

“Los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir

normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración
con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas, o infracciones administrativas,
establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones
personales o patrimoniales de carácter público”

Reserva formal de ley

En sentido formal la “reserva de ley” implica que los órganos legislativos han hecho suya
una materia (y ninguna les está vedada ya que en el derecho español no existe una reserva
reglamentaria) legislando sobre ella.

Produciéndose el fenómeno denominado “congelación del rango normativo”, que implica

que, en lo sucesivo, sólo otra norma con rango de ley podrá alterar la regulación.

25
3.1 LEYES ORGÁNICAS Y LEYES ORDINARIAS.

26
La función legislativa clásica, que se plasma en el ejercicio por parte del poder legislativo
de la potestad legislativa o capacidad jurídica de dictar leyes, en el ordenamiento
constitucional español actual da lugar a varias formas o tipos de leyes.

Tales formas de ley, tienen el mismo “rango y fuerza de ley”, encontrándose todas ellas
directa y únicamente subordinadas a la Constitución.

Ello implica la absoluta superioridad de la ley en nuestro ordenamiento jurídico:

 La ley puede modificar o derogar cualquier otra norma y sólo puede ser derogada o
modificada por otras leyes.

Este principio debe ser matizado de acuerdo con el principio de competencia. Así, en
nuestro sistema normativo, existen reservas respecto de distintas materias que deben ser
reguladas a través de una ley formada de un cierto modo y a través de determinadas
mayorías, pudiendo así diferenciar las Leyes Ordinarias de las Leyes Orgánicas.

 Leyes orgánicas

Dentro de las Leyes parlamentarias, además de las Leyes ordinarias que se aprueban por
el procedimiento habitual y por mayoría simple, la Constitución de 1.978 ha introducido la
categoría de las Leyes Orgánicas.

Se entiende por Leyes Orgánicas aquellas que versan sobre determinadas materias
prefijadas por la propia Constitución, y que tienen un procedimiento especial de
aprobación también expresamente previsto por la norma superior.

El Art. 81 CE las define:

“1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las
libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral
general y las demás previstas enla Constitución.

2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría

absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto”.

Estas Leyes se refieren a materias a las que la Constitución otorga especial trascendencia
y que están expresamente previstas en la Constitución, sin que quepa ampliar su alcance
mediante una interpretación extensiva.

Debido a la importancia de las materias que tiene reservadas su aprobación, se

condiciona a la existencia de un quórum especialmente reforzado en el Congreso de los
Diputados, sin que se exija mayoría especial alguna en el trámite ante el Senado.

27
Además, su importancia es mayor que la de las leyes ordinarias y ello en virtud de la
importancia que tienen las materias a ella reservadas.

Ámbito material

Nuestro Derecho reserva a la Ley orgánica las materias relativas a:

A) Desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas,

Así, los derechos fundamentales y libertades públicas contenidos en la Sección primera

del Capítulo II del Título primero de la Constitución, cuyo desarrollo está sujeto a reserva
de ley orgánica, son:

a) Derecho a la vida y a la integridad física y moral (art. 15).

b) Libertad ideológica, religiosa y de culto (art. 16).

c) Derecho a la libertad y seguridad (art. 17).

d) Derecho al honor, intimidad personal y familiar, a la propia imagen, inviolabilidad

del domicilio y secreto de las comunicaciones (art. 18).

e) Libertad de residencia y circulación (art. 19).

f) Ibertad de expresión, creación y producción literaria, artística científica y técnica,

libertad de cátedra y libertad de información (art. 20).

g) Derecho de reunión (art. 21).

h) Derecho de asociación (art. 22).

i) Derecho a participar en asuntos públicos (art. 23).

j) Derecho a tutela judicial efectiva (art. 24).

k) Principio de legalidad penal (art. 25).

l) Prohibición de los tribunales de excepción (art. 26).

m) Derecho a la educación (art. 27).

n) Libertad sindical y derecho a la huelga (art. 28).

o) Derecho de petición (art. 29).

28
B) Las que aprueben los Estatutos de Autonomía.- Tales Leyes Orgánicas son las propias
normas que constituyen los Estatutos. Dispone el artículo 147.1 C.E. que “… los Estatutos
serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los
reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico …” El
Estatuto de Autonomía se encuentra en la cúspide de la pirámide normativa de la
comunidad autónoma.

C) Las que aprueban el régimen electoral general.- La STC 38/83, de 16 de mayo, señaló
que “el régimen electoral general está compuesto por las normas electorales válidas
para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y en
el de las entidades territoriales en que se organiza a tenor del art. 137 CE”.

D) y las demás previstas en la Constitución", que exige la regulación mediante Ley

orgánica en numerosos preceptos.

Mencionar como reservas expresas de Ley Orgánica más significativas, contenidas en

la Constitución, las siguientes:

a) Título Preliminar: las bases de la organización militar (art. 8).

b) Título I: el Defensor del Pueblo (art. 54).

c) Título II: el orden sucesorio de la Corona (art. 57.5).

d) Título III: la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley (art.

87.3).

e) Título IV: la composición y competencia del Consejo de Estado (art. 107).

f) Título V: los estados de alarma, excepción y sitio (art. 116).

g) Título VI: la ley orgánica del poder judicial (art. 122).

h) Título VII: la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas (art.

136.4).

i) Título VIII: los supuestos especiales de constitución de Comunidades Autónomas (art.

144).

j) Título IX: el Tribunal Constitucional (art. 165).

29
 Leyes ordinarias

Se caracterizan materialmente por tratar sobre materia no orgánica (no entran en el

catálogo del art. 81.1 CE), y formalmente por estar sometidas a un régimen de aprobación
más flexible (serán aprobadas por mayoría de los miembros presentes en cada Cámara a
tenor del art. 79 CE).

Cierto sector doctrinal afirma que las leyes ordinarias poseen el mismo rango y fuerza de
ley que las Orgánicas, y que la relación entre ambas encuentra su explicación en el
principio de competencia, que implica:

 De una parte, la imposibilidad de que las leyes ordinarias modifiquen lo establecido

por las Leyes Orgánicas.

 De otra parte, que la ley ordinaria sólo puede regular materias no comprendidas en
la taxativa enumeración contenida en el art. 81.1 CE.

Leyes parlamentarias son también las Leyes de las Comunidades Autónomas, es decir, las
normas que aprueban sus correspondientes órganos legislativos dentro de las materias
que estatutariamente tienen atribuidas (Principio de competencia), y cuyo rango como
tales está reconocido por la Constitución, que remite al Tribunal Constitucional el control
de la constitucionalidad de las disposiciones normativas con fuerza de Ley de las
Comunidades Autónomas.

El sistema de control es el mismo que el establecido para las leyes estatales. Es por tanto
el ámbito territorial, en donde alcanza su eficacia, el único elemento diferenciador, ya que
en el caso de las leyes ordinarias se extenderá a todo el territorio del Estado y en el de las
leyes autonómicas al territorio de la propia comunidad autónoma.

La propia Constitución denomina a las Leyes de las Comunidades Autónomas como

"Disposiciones normativas con fuerza de Ley". No hay que olvidar, sin embargo, que su
elaboración corresponde a una Asamblea Legislativa, a un Parlamento Regional, y por
tanto, ha de tener el carácter de "Ley formal", al menos en el ámbito de su competencia.

3.2. LEYES AUTONÓMICAS.

La función legislativa no corresponde en nuestro sistema constitucional, atendiendo a la

estructura territorial del Estado español, de forma exclusiva a las Cortes Generales, sino
también a los Parlamentos de las Comunidades Autónomas (arts. 66.2 y 152 CE).

30
No obstante las leyes de Comunidad Autónoma presentan algunas particularidades en
relación con las leyes estatales:

1. El procedimiento para la elaboración de la ley autonómica es el previsto en el

correspondiente Estatuto de Autonomía.

2. La facultad de promulgación se ejerce por el Presidente de la Comunidad Autónoma

en nombre del Rey;

3. La publicación se realiza tanto en el Boletín Oficial del Estado como en el Boletín

Oficial de la Comunidad Autónoma correspondiente;

4. La entrada en vigor se suele establecer en relación al momento de la publicación en

el Boletín Oficial de la Comunidad;

5. La impugnación por el Gobierno de una ley autonómica ante el Tribunal

Constitucional produce la suspensión de la misma, debiendo el Tribunal ratificarla o
levantarla en un plazo no superior a cinco meses (art. 161.2 CE).

 Límites de las Leyes autonómicas

a) Territoriales: el territorio delimita el ámbito de eficacia de las leyes de las

Comunidades Autónomas por cuanto que, de una parte, no puede atender más que
a los intereses comprendidos en su ámbito territorial, y de otra, sus facultades no
pueden extenderse más allá del mismo.

b) Materiales: las Comunidades Autónomas sólo pueden ejercer sus competencias

legislativas sobre aquellas materias asumidas por sus Estatutos en virtud de los arts.
148, 149 y 150 CE.

c) Constitucionales: los principios proclamados en la Constitución constituyen un límite

absoluto no sólo para el legislador estatal, sino también para el autonómico.

d) Internacionales: las Comunidades Autónomas no sólo deben aplicar los Tratados

debidamente ratificados por España, sino que no pueden dictar normas contrarias
a los mismos.

e) Derivados del interés general: es el supuesto de las leyes de armonización, a que se

refiere el art. 150.3 CE, al disponer que “el Estado podrá dictar leyes que establezcan
los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las
Comunidades Autónomas aun en el caso de materias atribuidas a la competencia
de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes
Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta
necesidad.”

31
 El control de las leyes de las Comunidades Autónomas

Destacan como manifestaciones del mismo, las siguientes:

1ª. El realizado por el Tribunal Constitucional sobre la constitucionalidad de las

disposiciones normativas con fuerza de ley de las Comunidades Autónomas
(art. 153a) CE).

2ª. El realizado por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, en el

supuesto de ejercicio de funciones delegadas del art. 150.2 CE (art. 153 b) CE).

3ª. El ejercido por el Tribunal de Cuentas sobre la actividad económica y

presupuestaria de las Comunidades Autónomas en los términos de los artículos
1.2, 2 a), 4.1 b) y 13.2 LOTC (art. 153 d) CE).

4ª. El realizado por las Cortes Generales en los supuestos del art. 150 CE.

3.3 OTRO TIPO DE LEYES.

Leyes Marco. Art 150.1 CE.- Las Cortes Generales, en materia de competencia estatal,
podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar,
para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados
por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se
establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas
legislativas de las Comunidades Autónomas.

Leyes de Transferencia o delegación. Art 150.2 CE.- El Estado podrá transferir o delegar en
las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a
materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de
transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia
de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.

Leyes de Armonización. Art 150.3 CE.- El Estado podrá dictar leyes que establezcan los
principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades
Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así
lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de
cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.

32
4
LAS DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON
FUERZA DE LEY: DECRETO-LEY Y DECRETO
LEGISLATIVO.
Son aquellas normas que no teniendo la consideración formal de ley, por no emanar del
órgano con potestad legislativa, sin embargo tienen el mismo rango jerárquico que una ley.

El Gobierno tiene atribuida, además de la potestad reglamentaria, la facultad de dictar

normas con rango de Ley, a través de las fórmulas de:

Los decretos- Los decretos

leyes legislativos

4.1. DECRETOS-LEYES.

Define la doctrina el Decreto-Ley como una disposición legislativa provisional dictada por
el Gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad sobre materias no
expresamente excluidas por la Constitución.

La posibilidad de adopción de los mismos es recogida en el art. 86 CE en el cual se

contemplan los siguientes aspectos:

El presupuesto de hecho que habilita para dictar este tipo de norma

“En caso de extraordinaria y urgente necesidad”

El alcance de la potestad normativa

El art. 86.1 CE enumera expresamente las materias que no pueden ser objeto de regulación
del Decreto-Ley cuando dispone que “no podrán afectar al ordenamiento de las
instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos
regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral
general”.

33
 El control de los Decretos-Leyes

Se encuentra sujeto a un doble control: el Parlamentario y el Judicial.

C.1) Control Parlamentario.

El Decreto-Ley tiene vigencia inmediata desde su publicación, siendo objeto de un control

a posteriori del Congreso necesario para que la norma pase a integrar de manera
permanente el ordenamiento jurídico.

Tal control, se produce de acuerdo con las siguientes reglas:

•Promulgado el Decreto-Ley el mismo debe ser sometido

inmediatamente a debate y votación de totalidad en el Congreso
de los Diputados en un plazo máximo de treinta días desde
la promulgación.
PRIMERA
•Si el Congreso no estuviese reunido deberá ser convocado a tal
objeto en dicho plazo (art. 86.2 CE) y si estuviese disuelto o
hubiese finalizado su mandato será la Diputación Permanente la
que ejerza la función de control (art. 78.2 CE).

•En el citado plazo, el Decreto-Ley deberá ser convalidado o

derogado, recayendo dicha decisión sobre la totalidad de la
norma sin que sea posible la modificación. En caso de
convalidación, la norma sigue en vigor como tal Decreto-Ley.
SEGUNDA •En caso de derogación, considerando que el Decreto-Ley surge
en virtud de una habilitación constitucional, la misma tendría
efectos ex nunc, de suerte que los efectos producidos durante su
periodo de vigencia serán plenamente válidos sin perjuicio de lo
que disponga el acto de derogación.

•Asimismo durante el citado plazo de treinta días, “las Cortes

TERCERA podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento
de urgencia” (art. 86.3 CE).

34
C.2) Control judicial

Tal modalidad de control debe ajustarse únicamente a parámetros jurídicos pudiendo

tener por objeto…

 Tanto su regularidad procedimental (si se produjo el hecho habilitante y si se

respetaron los requisitos procedimentales contemplados por la Constitución).

 Como su legitimidad material (la constitucionalidad de la regulación en él contenida).

Tal control jurisdiccional, al igual que respecto de toda norma con fuerza de ley,
corresponde de forma exclusiva al Tribunal Constitucional (art. 161.1 a) CE).

Por último indicar que la fórmula de los decretos-leyes no es utilizable por los Gobiernos de
las Comunidades Autónomas.

4.2. DECRETOS LEGISLATIVOS.

La segunda técnica que permite al Gobierno aprobar normas con rango de ley formal es la
de los decretos legislativos, así denominados por el Art. 85 de la Constitución de 1.978.

Los Decretos Legislativos son las normas con fuerza de ley dictadas por el Gobierno, en
virtud de una autorización expresa de las Cortes denominada delegación legislativa.

Se trata de una legislación delegada, que se hace a través de un tipo de Leyes conocidas
como leyes de delegación o de autorización. Es decir, la primera condición es la existencia
de una autorización expresa del Parlamento por la que:

 O bien delega en el Gobierno la facultad de desarrollar con fuerza de ley los

principios contenidos en una ley de bases (Textos articulados).

 O bien autoriza al Gobierno para refundir en contenido de otras leyes en un único

texto (Textos refundidos).

Los requisitos de la delegación son los siguientes:

1. La delegación o autorización (según se trate de la realización de Textos articulados

o Textos refundidos), habrá de ser expresa y otorgarse precisamente a favor del
Gobierno,

35
 2. Las leyes de delegación tienen que ser Leyes de Pleno, al menos en lo que se refiere
a la técnica de la habilitación mediante leyes de bases, dado que el art. 75.2 CE
excluye a tales leyes de la competencia de las Comisiones Legislativas Permanentes.

3. La forma de la delegación habrá de ser la de ley de bases, cuando su objeto sea la

formulación de textos articulados, o la de ley ordinaria, cuando se trate de refundir
varios textos legales en uno solo (art. 82.2 CE).

4. No se permite la subdelegación en autoridades distintas del mismo.

5. La delegación, además de hacerse de forma expresa, sin que pueda entenderse

concedida de modo implícito.

6. No podrá afectar a materias que deban ser objeto de regulación por Ley orgánica.

7. Debe realizarse para una materia concreta.

8. Con fijación de plazo, sin que quepa delegación por tiempo indeterminado.

9. Para un solo acto, de tal suerte que la habilitación se agota por el uso que de ella
hace el Gobierno mediante la publicación del correspondiente Decreto Legislativo
(art. 82.3 CE).

Los efectos fundamentales de la delegación son, en primer lugar, que tanto los textos
articulados como los textos refundidos tienen el valor de normas con rango de Ley en
cuanto se acomoden a los términos de la delegación; pero en todo aquello que se
extralimiten del mandato de la Ley de Bases o de la Ley de Autorización son nulos.

Por su parte la Leyes de Bases tendrán que contener, (art 82.4 CE):

La delimitación precisa del

objeto y alcance de la Las leyes de bases no podrán Las leyes de bases no podrán
delegación legislativa, así autorizar la modificación de facultar para la emisión de
como los principios y criterios la propia ley de bases (art. 83 normas de carácter
que han de seguirse en su CE). retroactivo, (art. 83 CE).
ejercicio.

Las Leyes ordinarias para autorizar la refundición de textos legales tendrán que especificar
(art 82.5 CE):

 Si dicha autorización se circunscribe a la mera formulación de un texto único.

 O si incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser
refundidos (art. 82.5 CE).

Las leyes de delegación podrán contener fórmulas adicionales de control, sin perjuicio del
control por el Tribunal Constitucional y por los Tribunales de Justicia (art. 82.6 CE).

36
Con relación al control jurisdiccional destacar que corresponde al Tribunal Constitucional
el control de la constitucionalidad de las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley
a tenor del art. 161.1 a) CE, y en consecuencia también el de los Decretos Legislativos.

37
5
EL REGLAMENTO: CONCEPTO, CLASES Y
LÍMITES.

5.1. CONCEPTO.

Podemos definir el Reglamento, como toda disposición jurídica de carácter general

dictada por la Administración Pública y con valor subordinado a la Ley. Es una disposición
normativa, escrita y que debe ser dotada de publicidad.

El Reglamento emana de la Administración, la cual es una organización llamada a servir

«con objetividad los intereses generales y que actúa con sometimiento pleno a la ley al
Derecho» (Art. 103.1 CE).

La Constitución, en su Art. 97, atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria que ha de

ejercer de acuerdo con la Constitución y las Leyes.

Se trata de una potestad originaria y genérica, cuyo ejercicio no requiere la previa

habilitación legal.

El art. 128 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de

las Administraciones Públicas, establece…

1. “El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a

los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo
establecido en sus respectivos Estatutos, y a los órganos de gobierno locales, de
acuerdo con lo previsto en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

2. Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la

Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los
Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de
las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su
función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos,
faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como
tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o
patrimoniales de carácter público.

38
 3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que
establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los
preceptos de otra de rango superior.”

Debemos diferenciar el reglamento del acto administrativo. Así el reglamento a diferencia

del acto administrativo:

1. El reglamento se integra en el ordenamiento jurídico innovando el sistema de

fuentes y se elabora de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia,
proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficacia, debiendo justificarse la
adecuación a estos principios en la propia exposición de motivos o preámbulo de la
norma (art 129 LPAC)

2. El reglamento puede ser aprobado únicamente, por los órganos a los cuales el
ordenamiento jurídico específicamente haya atribuido tal potestad (Art. 128 LPAC)
frente a la generalidad en la titularidad para el dictado de actos administrativos.

3. Cuenta con un procedimiento específico de elaboración.

5.2. CLASES DE REGLAMENTOS.

A) Por su origen

Según los titulares de la potestad reglamentaria:

Estatales Autonómicos Locales

39
B) Por su relación con la Ley

Reglamentos independientes Reglamentos ejecutivos

• Se producen sin previa habilitación de • Son los que de modo claro desarrollan
la ley, pero siempre en materias en las o complementan una ley, porque la
que no se ha producido una regulación misma ley ha impuesto dicho desarrollo
legal anterior, y que, por tanto, no y ha impuesto su contenido, al que ha
estén protegidas por una reserva de ajustarse.
material de ley. Son por ejemplo los
reglamentos organizativos que regulan
materias propias de la organización del
órgano que tiene esa potestad.

C) Por razón de la materia

Reglamentos administrativos Reglamentos jurídicos

• Regulan la organización administrativa • Son los que regulan derechos y

y se dictan dentro del ámbito de una deberes que afectan a la totalidad de
relación de sujección especial, esto es, los ciudadanos.
que afecta a unos ciudadanos
determinados que tienen una relación
concreta con la Administración.

D) Por su forma de expresión

Real Decreto del Presidente del Gobierno.

Real Decreto del Consejo de Ministros.

Órdenes Ministeriales.

Decretos de Gobierno autonómico.

Órdenes de Consejerías en el ámbito autonómico.

Ordenanzas en el ámbito local.

40
Un supuesto particularísimo es el que atiende a los llamados Reglamentos de las Cámaras
y de las Cortes Generales y los propios de las Asambleas Legislativas de las CCAA, pues a
pesar de su denominación y carácter marcadamente auto organizativo, no pueden
considerarse normas reglamentarias en sentido estricto, en atención al órgano, falto de
carácter administrativo, del que dimanan.

5.3. LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

Los límites de esa potestad reglamentaria están determinados por el principio de

supremacía de la ley, que tiene dos manifestaciones:

 La reserva material de Ley

Que comprende el conjunto de supuestos o materias respecto de las cuales la Constitución

exige su regulación por norma con rango de Ley. No existe una reserva de reglamento.

Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las

leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía
reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de
las Comunidades Autónomas.

Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán:

• Tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas.

• Establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras

cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. (Art 128
LPAC).

La llamada colaboración del Reglamento con la Ley, implica que regulado el contenido
esencial de una materia reservada por la propia Ley, el Reglamento, debidamente
habilitado, podrá incidir en aspectos que no afecten al núcleo esencial de tal materia. Esta
función de colaboración no supone vulneración de la reserva de ley

 La reserva formal de Ley

Por la que cualquier materia que, por mínima o intranscendente que sea, cuando es objeto
de regulación por Ley, ya no puede ser regulada por un reglamento.

41
La subordinación del Reglamento frente a la Ley conllevará la nulidad de pleno derecho
de las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la
Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables
o restrictivas de derechos individuales.

Además supone la no aplicación por parte de los Jueces y Tribunales de «los reglamentos
o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía
normativa» (Art. 6 LOPJ).

5.4. JERARQUÍA NORMATIVA EN RELACIÓN CON LOS REGLAMENTOS.

Debemos analizar este principio en relación con la posición que los reglamentos ocupan
dentro del sistema de fuentes. Así:

 Jerarquía Ley/Reglamento

Este principio comporta la subordinación de la norma reglamentaria a la disposición legal.

Conforme ha quedado expuesto. el Reglamento a lo sumo puede colaborar con la ley si

ésta lo permite y sin atentar al contenido esencial de la materia reservada en su caso a la
misma, pero en ningún caso puede vulnerarla o contrariarla bajo pena de nulidad de pleno
derecho (Art. 47.2 LPAC).

 Jerarquía entre Reglamentos

Los reglamentos a su vez tienen entre ellos una relación jerárquica, obedeciendo tal
jerarquía al propio rango de subordinación que se da entre los órganos que ostentan la
potestad reglamentaria.

Establece el Art. 128.3 LPAC el que «Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden
de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar
los preceptos de otra de rango superior.» Tal principio es el prevalente (así entre Órdenes
de Comisiones Delegadas del Gobierno frente a Órdenes ministeriales).

42
Existen puntuales excepciones. Así hay reglamentos que entre ellos se relacionan en virtud
del principio de competencia. Por ejemplo:

La relación entre los Reales Decretos del Consejo de Ministros y los Reales Decretos del
Presidente del Gobierno; cada uno de ellos tiene una parcela propia de competencia que
le es atribuida por la Ley del Gobierno.

5.5. PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS.

La aplicación de este principio es consecuencia del carácter normativo de los

Reglamentos. Así, tratándose los reglamentos de disposiciones de carácter general, no
pueden ser vulnerados por actos administrativos, los cuales tienen un carácter particular.

El art. 37 LPAC establece:

1. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido

en una disposición de carácter general, aunque aquellas procedan de un órgano de igual
o superior jerarquía al que dictó la disposición general.

2. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición
reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el
artículo 47.

El reglamento puede ser derogado o modificado por la misma autoridad que lo dictó, pero
lo que no puede hacer ésta, ni siquiera su superior jerárquico, es derogar el reglamento para
un caso concreto, y ello es así en virtud del principio de inderogabilidad singular de los
reglamentos.

5.6. POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO.

Tanto los decretos del gobierno, como las órdenes de las comisiones delegadas del
gobierno y las órdenes ministeriales son manifestaciones diferentes de la potestad
reglamentaria de la administración.

La forma y jerarquía de las disposiciones y resoluciones del gobierno de la nación y de sus

miembros, se regula en el artículo 24 de la Ley 50/1997 del gobierno:

1. Reales Decretos legislativos por los que se articulan las bases de una ley o se refunde
en una serie de normas en un solo texto y Reales Decretos-ley por los que se dictan
normas con rango de ley en caso de extraordinaria y urgente necesidad.

43
 2. Reales Decretos del presidente del gobierno, las disposiciones y actos cuya adopción
venga atribuida al presidente.

3. Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben

normas reglamentarias de la competencia de este y las resoluciones que deban
adoptar dicha forma jurídica.

4. Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no
deban adoptar la forma de Real Decreto.

5. Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y

resoluciones de tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestían la forma de
orden del ministro competente o del ministro de la presidencia, cuando la
competencia corresponda a distintos ministros.

6. Órdenes ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los ministros. Cuando

afecte a varios departamentos revestirá la forma de Orden del ministro de la
presidencia, dictada a propuesta de los ministros interesados.

5.7. INSTRUCCIONES Y CIRCULARES.

Debemos referirnos a la facultad que ostentan los órganos superiores de la administración

(ministros, secretarios de estado, subsecretarios, secretarios generales, directores
generales y subdirectores generales), para poder dirigir con carácter general la actividad
de los inferiores. Normalmente, al ser estas disposiciones una manifestación del principio
de jerarquía administrativa, no deben tener efectos externos que puedan afectar a los
administrados.

Las circulares e instrucciones deben considerarse como simples directivas que las
autoridades superiores imponen a sus subordinados, por lo que sus efectos jurídicos están
originados por el deber de obediencia del órgano inferior respecto del superior.

Por tal motivo, los actos que editan las unidades administrativas de las administraciones
públicas haciendo caso omiso a las circulares o instrucciones que dicten los superiores,
serán totalmente válidos sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que hubieran
podido incurrir aquellos funcionarios que no los hubieran secundado.

El artículo 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público:

1. Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos

jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.

44
Cuando una disposición específica así lo establezca, o se estime conveniente por razón de
los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes de
servicio se publicarán en el boletín oficial que corresponda, sin perjuicio de su difusión de
acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno.

2. El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la

validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la
responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.

Las instrucciones y órdenes de servicio se diferencian de los reglamentos en que las

primeras carecen de carácter normativo.

A través de las instrucciones, la Administración, en cuanto organización jerarquizada se

limita a ordenar su actividad. Así, un acto administrativo que vulnerase una instrucción no
se verá anulado, sin perjuicio de la responsabilidad discipliaria en que pudiera incurrir el
empleado público que corresponda al conculcar el principio de subordinación propio de la
organización administrativa.

45
6
OTRAS FUENTES DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO.

6.1. LA COSTUMBRE.

La costumbre es la práctica efectiva y repetida de una determinada conducta. Se ha

definido como una norma jurídica elaborada por la conciencia social mediante la
repetición de actos realizados con intención jurídica. Del mismo modo que la costumbre
surge de la repetición de usos, también puede quedar derogada por el desuso o por el
establecimiento de una costumbre contraria.

El artículo 1 del título preliminar del código civil al referirse a la costumbre expresa:

"La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la
moral o al orden público, y que resulte probada. Los usos jurídicos que no sean meramente
interpretativos de una declaración de voluntad tendrán la consideración de costumbre”.

La costumbre tiene el carácter de fuente supletoria de primer grado, sin más limitaciones
que su no contrariedad a la moral y al orden público, y que resulte probada (art. 1.3 CC).

 Requisitos de la costumbre

El uso o elemento material.- La realización de actos externos, de manera uniforme,

general, duradera y constante. Usos que son realizados, de forma continua, dentro
de su ámbito territorial por una pluralidad de personas y durante un tiempo
prolongado, de tal modo que pueda considerarse una regla estable y consolidada.

El elemento espiritual.- Es lo que se conoce como “opinio iuris”; es la voluntad general

de la comunidad que practica el uso de darle fuerza jurídica o normativa al mismo.
Esto diferencia la costumbre como fuente del derecho de aquellos actos de
tolerancia o cortesía. Implica por tanto la conciencia social de que ese uso es una
costumbre con fuerza de norma, que es Derecho.

No ser contraria a la moral o al orden público.

No ser contraria a la ley.- para aceptar como norma jurídica a la costumbre es

necesario que la misma no contradiga ningún precepto legal de carácter imperativo.

46
 Resultar probada.- se admite para ello cualquier medio de prueba. Hay que probar
su existencia y su alcance, lo que la diferencia radicalmente de la Ley, pues para que
la ley resulte aplicable basta con alegarla, no es necesario probar su existencia

 Caracteres de la costumbre

a) Es una auténtica norma jurídica, lo que la diferencia de los meros usos sociales o de
las normas de cortesía.

b) Su origen es extraestatal. Es una norma creada por grupos sociales.

c) Es una norma autónoma, que nace y se desarrolla de forma independiente de la ley.

d) Es una norma no escrita.

e) Es una fuente subsidiaria; cumple una función supletoria de la ley para los casos en
que no haya ley aplicable.

f) Tiene una formación progresiva, no instantánea. Nace de forma paulatina, carece

de un acto formal de promulgación y de un día determinado de entrada en vigor.

g) Es una verdadera norma jurídica; se diferencia de los usos meramente sociales en

que su violación acarrea una responsabilidad de tipo jurídico.

h) La costumbre es una fuente secundaria. Quien la alega ante los tribunales deberá
probar la existencia, el contenido y el alcance de tales normas.

 Clases de costumbre

I. Por su difusión territorial:

1. Generales.- la que se practica en todo el territorio al que se extiende el

ordenamiento jurídico.

2. Regionales.- se aplica en una determinada región.

3. Locales.- la que se aplica en un ámbito local.

47
 II. Por la materia que regula:

1. Generales.- la que alcanza a todo el ámbito de una determinada figura

jurídica (por ejemplo la que se aplica a todo tipo de contrato de
arrendamiento).

2. Especial.- la que se aplica solo a determinados supuestos de un determinada

figura jurídica (por ejemplo, dentro de los contratos de arrendamiento se
aplica solo a los arrendamientos de local de negocio).

III. Por su relación con la ley:

1. Extra o Praeter lege.- que regula situaciones sobre las que la ley guarda
silencio. La podemos denominar costumbre SUPLETORIA.

2. Secundum o propter legem.- aquella que regula una materia que ya está
regulada por ley, pero con la finalidad de interpretar dicha ley. Es lo que
llamamos la costumbre INTERPRETATIVA.

3. Contra legem.- sería aquella que contradice a la ley. Este tipo de costumbre
no está admitida.

 La costumbre como fuente del Derecho Administrativo

La costumbre y su aceptación como fuente del Derecho administrativo está avalada,

además por la circunstancia de que la propia legislación administrativa invoca la
costumbre -si bien en ocasiones muy limitadas y escasamente significativas- para regular
ciertas materias, generalmente relativas a costumbres y tradiciones locales.

Sin embargo, en un derecho eminentemente escrito como es el derecho administrativo el

lugar de la costumbre es muy secundario, aunque es preciso reconocerlo como una fuente
de tal derecho, existiendo instituciones que gozan de una vida histórica propia, como
puede ser el régimen especial de Concejo abierto o asamblea vecinal por la forma
consuetudinaria de utilizar los bienes de carácter comunal.

Para algunos autores, el lugar de la costumbre lo ocupa en el derecho administrativo lo que

se denomina la practica administrativa o precedente administrativo, cuya obligatoriedad,
y su carácter de fuente, no deriva solamente de la fuerza que para la administración
tengan en sus propios precedentes, sino también porque se haya podido crear un principio
de apariencia jurídica que induzca al administrado a creer correcta una actuación suya en
un sentido determinado.

48
El precedente administrativo es una proyección del principio de igualdad.

El principio de igualdad, antes de su expreso reconocimiento en el art.14 CE, ya había sido

invocado por la jurisprudencia con frecuencia, como principio general del derecho, para
introducir una medida o límite al ejercicio de las potestades administrativas. Así, en virtud
de este principio la Administración no puede otorgar un trato desigual a quienes se
encuentren en situaciones idénticas. Al precedente, de gran importancia en la vida
administrativa, se le reconoce un cierto grado de obligatoriedad.

Se deduce que la Administración puede desvincularse del precedente con la carga de la

motivación, carga que no es sólo formal sino que implica la exposición de las razones que
han llevado a dicho cambio de criterio. En caso contrario se incurriría en una discriminación
atentatoria al principio de seguridad jurídica y de igualdad.

6.2. LOS USOS JURÍDICOS.

Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad,
tendrán la consideración de costumbre. Lo que supone que debe tratarse de usos que
cumplan los requisitos de no ser contrarios a la moral ni al orden público y que resulten
probados.

Los usos jurídicos tienen relevancia jurídica y se acude a ellos para:

Interpretar la voluntad de las partes en

los negocios jurídicos; son los llamados
Regular jurídicamente un aspecto
usos interpretativos, o usos no
concreto de una relación (usos
normativos. No son fuente de derecho.
normativos) y es fuente de derecho. No
Como ejemplo citar el art. 1287 CC “el
se distinguen de la costumbre en
uso o la costumbre del país se tendrá
cuanto a sus efectos jurídicos.
en cuenta para interpretar las
ambigüedades de los contratos”.

6.3. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.

Los principios generales del Derecho los define Albaladejo como…

“las ideas fundamentales que informan nuestro derecho positivo contenido en leyes y
costumbres”.

Y, en última instancia, aquellas directrices que derivan de la justicia tal como se entiende
por nuestro Ordenamiento jurídico.

49
Son auténticas normas jurídicas que proporcionan pautas o modelos de conducta para
que sean seguidos por la comunidad social en la que rigen.

Ha declarado el Tribunal Supremo que todo principio de derecho lleva consigo la necesidad
de su estricta observancia cuando se da el caso (ausencia de ley y de costumbre).

Se aplican en defecto de ley y de costumbre, como fuente supletoria de segundo grado,

pero también se les reconoce un “carácter informador” de todo el ordenamiento jurídico.

Son principios Generales del Derecho:

Principio Principio
Principio Principio
de de Entre
de de buena
igualdad seguridad otros
equidad fe
ante la Ley jurídica

Los principios generales del Derecho cumplen una triple función:

Función

Son fundamento de todo el ordenamiento

jurídico.

Señalan los criterios de interpretación de

Son normas interpretativas.
las demás normas.

Cuando no existe ni ley escrita ni norma

consuetudinaria aplicable al caso
Son un sistema de integración de las
concreto que permita resolverlo, se
lagunas de la ley.
deben aplicar los principios generales del
derecho y resolver conforme a ellos.

Existen otras nociones anteriormente embebidas en el concepto general de principios

generales Derecho (como la analogía y la equidad), que actualmente se encuentran
recogidos ya en la norma escrita (art.4.1 y 3.2 del Código Civil).

50
La Constitución de 1978 ha procedido a incorporar en su texto muchos principios generales.
Así, el art. 9.3…

“La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad

de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”.

Con ello otorga a los mismos la posición privilegiada que nuestra Constitución tiene dentro
del ordenamiento jurídico

6.4. LA JURISPRUDENCIA.

Se asigna a la jurisprudencia del Tribunal Supremo una función complementaria del

sistema de fuentes por medio de “la doctrina que, de modo reiterado, establezca al
interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho” (art.1.6 CC).

Regula por sí misma el valor de las sentencias del Tribunal Constitucional. Así, atendida la
naturaleza de este Tribunal como intérprete supremo de la Constitución (art. 1.1 LO 2/79,
de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional), establece el art. 164.1, in fine CE…

“Las que declaren la inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley y
todas las que no se limiten a la estimación subjetiva de un derecho, tienen plenos efectos
frente a todos”.

De la jurisprudencia podemos decir:

1º. La jurisprudencia no es fuente del Derecho porque no está dentro de la enumeración

de fuentes del derecho contenida en el artículo 1.1 del Código Civil.

2º. Se aproxima a las fuentes de Derecho en cuanto que se la menciona en el mismo

artículo que se refiere a las fuentes del derecho.

3º. Se le asigna la función de complemento o integración del ordenamiento jurídico.

Concretamente se dice que para hablar de jurisprudencia es preciso que existan, por lo
menos, dos fallos o sentencias, no estando obligado el Tribunal Supremo a seguir siempre
con una misma doctrina jurisprudencial, pudiendo variarla o modificarla, fundamentando
suficiente y razonablemente las causas de la modificación, según ha reconocido el propio
Tribunal Constitucional.

51
De acuerdo con el art. 1.6 CC la jurisprudencia que complementará el ordenamiento jurídico
es la establecida por el Tribunal Supremo y sólo en la práctica jurídica se ha aludido a veces
a “jurisprudencia” de otros tribunales.

No obstante la LEC 1/2000, de 7 de enero, mantiene una idea más amplia de la

jurisprudencia y habla de jurisprudencia y doctrina jurisprudencial referida también a las
Audiencias Provinciales y a los Tribunales Superiores de Justicia, si bien respecto de estos
últimos se trata de la doctrina sobre las normas de Derecho especial de la Comunidad
Autónoma correspondiente.

Se produce una ampliación del concepto de jurisprudencia, respecto de la que no puede

decirse que ocupe el puesto de complemento, de integración del ordenamiento jurídico,
que el art. 1.6 CC atribuye a la doctrina del Tribunal Supremo, aunque su valor no pueda
desconocerse.

 Sentencias del Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional desarrolla la función de interpretar la Constitución. El Tribunal

Constitucional, de acuerdo con el art. 1 LOTC, es el “interprete supremo” de la Constitución
y sólo está sometido a esta y a su propia Ley Orgánica.

Respecto de los efectos de sus sentencias, y atendiendo a la propia Constitución, debemos

señalar:

 Dispone el art. 164.1 CE que “Las sentencias del Tribunal Constitucional se publicarán en
el Boletín Oficial del Estado con los votos particulares, si los hubiere. Tienen el valor de
cosa juzgada a partir del día siguiente de su publicación y no cabe recurso alguno contra
ellas. Las que declaren la inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de
ley y todas las que no se limiten a la estimación subjetiva de un derecho, tienen plenos
efectos frente a todos”.

 El art. 38.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) dice que “Las sentencias
recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el valor de cosa juzgada,
vincularán a todos los Poderes Públicos y producirán efectos generales desde la fecha
de su publicación en el Boletín Oficial del Estado”.

Cuando el Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad de una norma con fuerza

de ley, se produce la nulidad del precepto impugnado y la de aquellos otros preceptos
contenidos en la norma con fuerza de ley a los que deba extenderse tal nulidad por
conexión o consecuencia (art. 39.1 LOTC).

De este modo la norma con fuerza de ley declarada inconstitucional desaparece del
ordenamiento, queda borrada o cancelada.

52
7
CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO.

Acto administrativo.- “cualquier declaración de voluntad, deseo conocimiento o juicio

realizada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa».

Se trata de una declaración formulada por la Administración pública, normalmente en

ejercicio de una potestad. El acto administrativo materializa una potestad administrativa
en cualquiera de sus formas (expropiatoria, sancionadora, certificante, organizativa),
diferenciada de la potestad reglamentaria.

El acto ha de emanar de una Administración Pública y ello sin perjuicio de los derivados de
la denominada Administración corporativa cuando se adopten en el ejercicio de funciones
públicas.

Ejemplos de actos administrativos

1. UNA SANCIÓN.- es una declaración de voluntad administrativa formulada en el ejercicio

de su potestad.

2. un INFORME, que comporta una declaración de juicio u opinión (sin perjuicio de que el
informe administrativo pueda gozar de un plus de credibilidad y objetividad).

 Contenido

El contenido de la declaración que integra el Acto Administrativo puede ser:

1. De VOLUNTAD.- la declaración de voluntad se formula en ejercicio de una potestad que

implica una supremacía jurídica de la Administración. Dicha declaración de voluntad
puede imponer una obligación al administrado, en cuyo caso la Administración podrá
emplear medios coercitivos (multa coercitiva por ejemplo) para obligar al administrado
a cumplir el acto cuando éste no lo haga voluntariamente.

2. De DESEO.- una propuesta formulada por parte de un órgano administrativo que tiene
a otro órgano administrativo como destinatario es un ejemplo de acto administrativo
consistente en una declaración de deseo. Este tipo de declaración de un deseo no
supone una supremacía jurídica derivada del ejercicio de una potestad.

3. De JUICIO.- los informes y dictámenes contienen una declaración de juicio u opinión que
suele tener una presunción de credibilidad.

53
4. De CONOCIMIENTO.- Se da por ejemplo cuando se expide un certificado, mediante el
cual el órgano administrativo manifiesta tener conocimiento de un hecho, acto o
negocio jurídico. Es un ejemplo de declaración de conocimiento.

Junto a la declaración principal, la Administración puede introducir una declaración

accesoria que puede consistir en:

 Una Condición.- la sujeción de la eficacia del acto a que se cumpla un hecho

futuro que puede ser cierto o incierto. A su vez la condición puede ser:

- suspensiva.- el acto sólo es eficaz cuando se cumple la condición (ejemplo.-

un acto de una entidad local menor que queda en suspenso mientras no es
ratificado por el Ayuntamiento)

- resolutoria.- el acto deja de ser eficaz cuando se cumple la condición

(ejemplo.- el acto de nombramiento de un funcionario, pierde su eficacia,
cuando al interesado se le impone la pena de inhabilitación para el
ejercicio de función o cargo públicos)

 Un Término o Plazo.- la sujeción de la eficacia del acto a un plazo o fecha

determinada (por ejemplo, una licencia urbanística pueden perder su eficacia si
la obra no se ejecuta en un plazo determinado). La diferencia entre término y
plazo es que el primero implica una fecha concreta en que el acto es eficaz o deja
de serlo, mientras que el plazo implica un lapso de tiempo, de tal modo que
vencido el plazo el acto deja de ser eficaz.

 Un Modo.- es el comportamiento que se impone al interesado, de cuyo

cumplimiento depende la eficacia del acto. Si se cumple el modo el administrado
obtiene un beneficio o evita un perjuicio. Por ejemplo la concesión de una
subvención que requiere justificación posterior, de tal forma que si no se justifica
habrá que devolverla.

Dichas declaraciones afectan a la eficacia del acto administrativo, y suelen darse en actos
discrecionales.

Las declaraciones accesorias tienen que ser:

Lícitas Proporcionadas o Adecuadas

•No pueden ser equilibradas •Para satisfacer el
contrarias a la Ley Posibles •Con la declaración interés general
principal contenida en
el acto administrativo

54
8
CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.

El plazo que establezcan las normas

reguladoras de cada procedimiento
dentro del máximo legal.

SI LO
SI NO LO ESTABLECE ESTABLECE

DEBE
3 MESES RESPETAR EL
PLAZO
MÁXIMO DE

6 MESES

55
 PROCDTOS. INICIADOS A INSTANCIA DE
PROCEDTOS. INICIADOS DE OFICIO PARTE

desde la fecha en que la solicitud haya tenido

desde la fecha del acuerdo de iniciación entrada en el registro electrónico de la
Administración u Organismo competente

PRESUNTOS
EXPRESOS
El que se produce por
Es obligación de la Adm dictar
resolución expresa en todos los silencio administrativo
procedimientos y a notificarla cuando la Administración
cualquiera que sea su forma de incumple su deber de
iniciación
resolver

De esta obligación se exceptúan: SILENCIO SILENCIO

ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVO
- los POSITIVO NEGATIVO
supuestos de terminación del
procedimiento por pacto o convenio,

- los procedimientos relativos al ejercicio de

derechos sometidos únicamente al deber de
declaración responsable o comunicación a la
Administración

56
 SILENCIO ADMINISTRATIVO
Procedimientos iniciados a solicitud del
interesado

a) una norma con rango de ley o una norma de

REGLA GENERAL: el vencimiento del Derecho de la Unión Europea o de Derecho
plazo máximo sin haberse notificado internacional aplicable en España lo establezcan;
resolución expresa, legitima al
interesado o interesados para b) procedimientos relativos al ejercicio del
entenderla estimada por silencio derecho de petición (Art. 29 CE);
administrativo.
c) aquellos cuya estimación tuviera como
consecuencia que se transfirieran al solicitante o
a terceros facultades relativas al dominio público
o al servicio público o que impliquen el ejercicio
de actividades que puedan dañar el medio
ambiente;

d) procedimientos de responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Públicas;

e) procedimientos de revisión de oficio iniciados

a solicitud de los interesados;

f) los procedimientos de impugnación de actos y

disposiciones.

Cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una
solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano
administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa. Se exceptúan de esta previsión las materias
referidas en las letras b), c) y d) anteriormente reseñadas.

57
Debemos partir de la consideración de que el acto administrativo surge de potestades
administrativas distintas a la potestad reglamentaria.

Es posible efectuar una clasificación de los mismos, siendo común distinguir, entre:

1. Actos favorables / Actos de gravamen

Según el efecto que tengan para el interesado.

2. Actos resolutorios (resoluciones) / Actos de trámite

Los actos resolutorios son aquellos que resuelven el fondo de una cuestión mientras que
los actos de trámite son aquellos dictados en una fase no decisoria del correspondiente
procedimiento y frente a los cuales prevé la LPAC su impugnación autónoma tan sólo en
cuanto decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad
de continuar el procedimiento, o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos
o intereses legítimos (Arts. 112.1 LPAC).

3. Actos originarios / Actos meramente reproductivos o confirmatorios

Estos últimos son los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes
o aquellos que confirman actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y
forma.

4. Actos provisionales / Actos que ponen fin a la vía administrativa

Su diferenciación estriba en que los primeros son susceptibles de recurso de alzada ante
el superior jerárquico del órgano que lo dictó (actos provisionales), mientras que los
segundos son los que causan estado en la vía administrativa, es decir, agotan la vía
administrativa sin que pueda plantearse ningún otro recurso en este ámbito.

Los actos que agotan la vía administrativa son los que podrán dar acceso a la interposición
de recurso contencioso-administrativo, de tal modo que agotada la vía administrativa se
abrirá la posibilidad de acudir a la vía judicial.

5. Actos firmes / Actos no firmes

Según se encuentren en plazo para su eventual impugnación.

58
6. Actos reglados / Actos discrecionales.

 Actos reglados: aquellos en los que la Administración aplica la norma sin margen de
elección entre posibles opciones o alternativas. Si se cumplen los requisitos legales,
la Administración debe dictar el acto.

 Actos discrecionales: aquellos en los que la Administración tiene la posibilidad de

optar entre varias alternativas, pudiendo decantarse por la que considere más
adecuada pero siempre con la debida motivación. La falta de fundamentación o
motivación podría dar lugar a un acto arbitrario que está expresamente prohibido
en el artículo 9.3 de nuestra Constitución.

7. Actos expresos / Actos presuntos

7.1 Actos Expresos

La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y

a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.

De esta obligación se exceptúan los supuestos de terminación del procedimiento por pacto
o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos
únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración. (Art.
21 LPAC).

En los siguientes casos, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que

concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables:

Caducidad del De desaparición

Renuncia del procedimiento o sobrevenida del
De prescripción
derecho desistimiento de la objeto del
solicitud procedimiento

Plazo para resolver.- La ley remite la concreción del plazo para resolver a las normas
reguladoras de cada procedimiento pero se establece la garantía de un plazo máximo que
«no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno
mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea».

En caso de que las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, se
fija un plazo supletorio de tres meses.

59
Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a
efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación
de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el
silencio administrativo.

Tales plazos se contarán:

a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido
entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para
su tramitación.

En todo caso, las Administraciones públicas deberá informar a los interesados del plazo
máximo establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de
los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la
notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les
dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora
del procedimiento en el registro electrónico correspondiente. En este último caso, la
comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano
competente.

7.2.- Actos presuntos

Es el que se produce por silencio administrativo cuando la Administración incumple su

deber de resolver. El silencio administrativo podrá ser positivo o negativo según sea
favorable o desfavorable para el administrado.

La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto
administrativo finalizador del procedimiento.

La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los
interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que
resulte procedente

Silencio administrativo

El régimen del silencio administrativo se contempla en los Arts. 24 y 25 LPAC.

60
A) Procedimientos iniciados a solicitud del interesado (Art. 24 LPAC)

Regla general (silencio positivo).

El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al
interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo.

Excepciones (silencio negativo/desestimación).

Supuestos en los que:

a) Una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de
Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario;

b) Procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición (Art. 29 CE);

c) c) quellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al

solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público o
que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio
ambiente;

d) Procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas;

e) Procedimientos de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados;

f) Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones.

Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que
disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de
razones imperiosas de interés general.

Juego del doble silencio (positivo)

Cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio

administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo
si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y
notificase resolución expresa.

Se exceptúan de esta previsión las materias referidas en las letras b), c) y d) anteriormente
reseñadas.

61
B) Procedimientos iniciados de oficio (Art. 25 LPAC).

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin
que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del
cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o,

en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables,
los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus
pretensiones por silencio administrativo.

b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades

sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos
desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la
resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con
los efectos previstos en el artículo 95.

En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al
interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

62
9
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

SUBJETIVO
OBJETIVO
Los Actos Adm se producirán por el
órgano competente ajustándose a
los requisitos y al procedimiento
establecido

PRESUPUESTO CAUSA CONTENIDO

FÁCTICO

Posible Lícito

FORMAL FINALISTA

9.1 ELEMENTO SUBJETIVO.

Lo contempla el Art. 34.1 LPAC (Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas) al establecer que,

«Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a
instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los
requisitos y al procedimiento establecido.»

El acto dictado por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o

del territorio será nulo de pleno derecho. (Art. 47.1b) LPAC).

63
9.2 ELEMENTO OBJETIVO.

Comprende:

 El presupuesto fáctico (realidad contemplada por el acto, la cual ha de existir).

 Su causa, esto es el motivo o el porqué del acto.

 Su contenido, el cual según el art. 34.2 LPAC «se ajustará a lo dispuesto por el
ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos» lo
que implica que:

- sea posible

- y lícito.

Son nulos de pleno derecho los actos que:

Lesionen los derechos y Los que sean constitutivos de

Los que tengan un contenido
libertades susceptibles de infracción penal o se dicten
imposible
amparo constitucional como consecuencia de ésta
• Art. 47.1.a) LPAC • Art. 47.1.c) LPAC • Art. 47.1.d) LPAC

9.3 ELEMENTO FINALISTA.

Se refiere al «fin» al que el acto normativamente se ve encaminado.

9.4 ELEMENTO FORMAL.

Se refiere a la forma que debe revestir el acto.

El Art. 36 LPAC, establece

“1. Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a
menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.

64
2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal,
la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular
del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación
del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la
competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con
expresión de su contenido.

3. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales
como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto,
acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias
que individualicen los efectos del acto para cada interesado.”

9.5 REGLA GENERAL.- FORMA ESCRITA A TRAVÉS DE MEDIOS

ELECTRÓNICOS.

El artículo señalado prevé incluso el supuesto en que, de ser necesaria, se deje constancia
escrita de un acto que en principio se ha dictado de forma verbal. En ese caso es el
funcionario o el titular del órgano que la recibe el que dejará constancia escrita, si bien, si
se trata de resoluciones, la autoridad que las dicta por escrito tendrá siempre que autorizar
la relación de las mismas debiendo expresarse en este caso el contenido.

En cuanto a la forma de dictar el acto se prevé también la posibilidad de refundir varios

actos en uno solo siempre que los actos a refundir tengan una naturaleza homogénea.

Es el caso de varios nombramientos, o la concesión de varias licencias.

Sin perjuicio de ello, el acto deberá contener las circunstancias precisas que permitan
individualizar los efectos del acto (identificar a los destinatarios u otros elementos
concretos del acto).

Se debe tener en cuenta la necesidad de que las Administraciones Públicas adopten las
medidas que consideren necesarias para la protección de los datos personales que
consten en las resoluciones y actos administrativos, cuando éstos tengan por destinatarios
a más de un interesado.

65
10
EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS.

Debemos diferenciar la validez de un acto de su eficacia. Así, mientras la validez se refiere

al acto mismo, la eficacia se relaciona con la producción de efectos del acto (en su caso
sujeta a determinados condicionantes). La eficacia quedará demorada cuando así lo exija
el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación
superior.

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo tienen una
presunción de validez, y así…

La LPAC, en su art. 39, establece que se presumirán válidos y producirán efectos desde la
fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

Las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el
ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos
administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra
Administración.

Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias,
un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública
distinta y aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule
o revise el acto y, de rechazar el requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-
administrativo. En estos casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar
resolución.

 Eficacia Retroactiva

Se establece, por otra parte, la excepcional eficacia retroactiva del acto en cuanto que…

… Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en

sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al
interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que
se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras
personas. (Art. 39.3 LPAC).

66
Este precepto se debe aplicar en consonancia con el artículo 9.3 CE cuando establece la
irretroactividad de las disposiciones sancionadoras desfavorables o restrictivas de
derechos o libertades.

 Inderogabilidad singular

Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido

en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual
o superior jerarquía al que dictó la disposición general.

Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición
reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas de nulidad de pleno
derecho recogidas en el artículo 47.

 Ejecutividad

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán

ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley. Este carácter ejecutivo implica que la
Administración podrá proceder a ejecutar los mismos sin necesidad de intervención
judicial.

67
11
LA MOTIVACIÓN.

MOTIVACIÓN DEL
ACTO ADMINISTRATIVO

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos

administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su
inadmisión.

c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de
órganos consultivos.

d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción
de medidas provisionales previstas en el artículo 56.

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización

de actuaciones complementarias.

f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.

g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo
por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en
procedimientos iniciados de oficio.

h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos
que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial.

i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo
en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.».

La motivación es un elemento esencial del acto administrativo que afecta a su validez.

Obliga a plasmar las razones del porqué se dicta el acto.

La motivación permite al administrado llegar a valorar la posible disconformidad del acto

con el Derecho.

68
La motivación del acto debe ser:

Razonable Suficiente

Deben excluirse razonamientos meramente formales o aparentes.

Dispone el Art. 35.1 LPAC que…

«1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o

actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y
los que declaren su inadmisión.

c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.

d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así
como la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.

Artículo 56 Medidas provisionales.

1. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver,

podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas
provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que
pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo
con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.

2. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente

para iniciar o instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los
casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses
implicados, podrá adoptar de forma motivada las medidas provisionales que
resulten necesarias y proporcionadas.

69
Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas
en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de
los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que
proceda.

En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento

en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un
pronunciamiento expreso acerca de las mismas.

3. De acuerdo con lo previsto en los dos apartados anteriores, podrán acordarse

las siguientes medidas provisionales, en los términos previstos en la Ley 1/2000,
de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil:

a) Suspensión temporal de actividades.

b) Prestación de fianzas.

c) Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de

servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, el cierre temporal del
establecimiento por estas u otras causas previstas en la normativa reguladora
aplicable.

d) Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en

metálico por aplicación de precios ciertos.

e) El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.

f) La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que

se considere ilícita y cuya prohibición o cesación se pretenda.

g) Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen.

h) La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones

Públicas.

i) Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los

interesados, prevean expresamente las leyes, o que se estimen necesarias para
asegurar la efectividad de la resolución.

4. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de

difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de
derechos amparados por las leyes.

70
 5. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la
tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de
circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el
momento de su adopción.

En todo caso, se extinguirán cuando surta efectos la resolución administrativa

que ponga fin al procedimiento correspondiente.

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de

plazos y de realización de actuaciones complementarias.

f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.

g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad

material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el
desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.

h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así

como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de
responsabilidad patrimonial.

i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los
que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.».

Por lo demás debe señalarse que…

“La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de
concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas
que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el
procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte” (Art. 35.2 LPAC).

Es posible que el acto administrativo incorpore la llamada motivación por remisión, a la que
se refiere el artículo 88.6 LPAC, al prever que «La aceptación de informes o dictámenes
servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma».

71
12
NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN.

El órgano que dicte las resoluciones y actos Los actos administrativos serán objeto de publicación en
administrativos los notificará a los interesados cuyos el Diario Oficial que corresponda en el plazo de 10 días
derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en el desde que el acto haya sido dictado
plazo de 10 días máximo desde que el acto ha sido
dictado En todo caso, los actos administrativos serán objeto de
publicación, surtiendo ésta los efectos de la notificación,
- Cuando el interesado o su representante rechace la en los siguientes casos:
notificación de una actuación administrativa, se hará
constar en el expediente, especificándose las - Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad
circunstancias del intento de notificación y el medio, indeterminada de personas o cuando la Administración
dando por efectuado el trámite y siguiéndose el estime que la notificación efectuada a un solo interesado
procedimiento. es insuficiente para garantizar la notificación a todos,
siendo, en este último caso, adicional a la individualmente
realizada.
- Las notificaciones se practicarán preferentemente por
medios electrónicos y, en todo caso, cuando el - Cuando se trate de actos integrantes de un
interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía. procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de
cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del
- las Administraciones podrán practicar las procedimiento deberá indicar el medio donde se
notificaciones por medios no electrónicos: efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de
- en caso de comparecencia espontanea del validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.
interesado

72
La comunicación del acto o las resoluciones a sus destinatarios se lleva a cabo a través de
la notificación y/o de la publicación. La notificación y publicación del acto afecta a la
eficacia del mismo.

12.1 NOTIFICACIÓN.

Art. 40 LPAC.- El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a
los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos.

 Plazo para efectuar la notificación

- 10 días máximo a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado.

 Contenido de la notificación

- Deberá contener el texto íntegro de la resolución.

- Con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa.

- La expresión de los recursos que procedan en vía administrativa y judicial.

- El órgano ante el que hubieran de presentarse dichos recursos y el plazo para

interponerlos.

- Sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro
recurso que estimen procedente.

Supuesto en que el administrado se da por notificado

La Ley prevé la posibilidad de que el interesado se tenga por notificado de un acto en

aquellos casos en que la notificación que recibe no exprese todos los elementos
necesarios, antes indicados, pero recoge el contenido íntegro del acto. En este caso el acto
se entiende válidamente notificado y producirá efectos a partir del momento en que el
interesado realice alguna actuación que supongan el conocimiento del contenido. Es decir,
que dicha actuación supondría que el administrado se ha dado por enterado de todos los
aspectos que rodean el acto administrativo.

Así, establece la Ley en su artículo 40.3 LPAC que «Las notificaciones que, conteniendo el
texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado
anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que
supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la
notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.»

73
Cumplimiento de la obligación de notificar

A los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo
máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga,
cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación
debidamente acreditado. Se entenderá cumplida esta obligación con la puesta a
disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo
actuante o en la dirección electrónica habilitada única.

Por tanto, el rechazo a recibir una notificación, cuando consta debidamente acreditado el
intento de notificar, no puede ser utilizado por el administrado para alegar una posible
caducidad del procedimiento administrativo.

Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación

administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del
intento de notificación y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el
procedimiento.

Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos,

las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección
de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la
puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u
Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única.

La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada

plenamente válida.

Notificación preferente por medios electrónicos

Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de practicar

electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos
colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica,
dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y
disponibilidad a los medios electrónicos necesarios.

Pero además de existir casos en nuestro ordenamiento jurídico en los que los
administrados están obligados a comunicarse telemáticamente con la Administración, la
LPAC, a mayores, establece la regla general de que las notificaciones se realicen por
medios electrónicos.

74
El Art. 41 LPAC señala que «Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios
electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta
vía”.

El Art. 41 LPAC señala que «Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios
electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta
vía”.

Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en

que se produzca el acceso a su contenido. Cuando la notificación por medios electrónicos
sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se
entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a
disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán decidir
y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los modelos
normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen
o dejen de practicarse por medios electrónicos.

Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán decidir
y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los modelos
normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen
o dejen de practicarse por medios electrónicos.

Adicionalmente, el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico y/o una

dirección de correo electrónico que servirán para el envío de los avisos regulados en la ley,
pero no para la práctica de notificaciones.

Posibilidad de practicar notificaciones por medios no electrónicos

La notificación por medios electrónicos es la regla general, sin embargo la propia LPAC
prevé algunas excepciones en que las Administraciones podrán practicar las notificaciones
por medios no electrónicos, y son los siguientes supuestos:

a) Comparecencia espontánea del interesado.- Cuando la notificación se realice con

ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las
oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación
personal en ese momento.

75
b) Necesidad de entrega directa.- Cuando para asegurar la eficacia de la actuación
administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un
empleado público de la Administración notificante.

Prohibición de realizar notificaciones por medios electrónicos

En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos las siguientes notificaciones:

a) Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean
susceptibles de conversión en formato electrónico. Se trata de garantizar que el
administrado tenga conocimiento de todos y cada uno de los elementos que integran
el acto.

b) Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.

Condiciones generales para la práctica de las notificaciones

Para que la notificación sea válida, con independencia del medio utilizado, es necesario
que permita tener constancia:

De la De la
recepción o identidad
De su envío o
acceso por el De sus fechas Del contenido fidedigna del
puesta a
interesado o y horas íntegro remitente y
disposición
su destinatario
representante de la misma

La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.

IMPORTANTE: Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como
fecha de notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar.

76
Protección de datos de carácter personal

Las Administraciones Públicas podrán adoptar las medidas que consideren necesarias
para la protección de los datos personales que consten en las resoluciones y actos
administrativos, cuando éstos tengan por destinatarios a más de un interesado.

1.- Según el modo en que se inicia el procedimiento y en cuanto a la notificación debemos

diferenciar:

- I.- Procedimientos iniciados a solicitud del interesado.- la notificación se practicará

por el medio señalado al efecto por aquel.

Debemos tener en cuenta que la notificación será electrónica en los casos en los que
exista obligación de relacionarse de esta forma con la Administración.

Cuando no fuera posible realizar la notificación de acuerdo con lo señalado en la

solicitud, se practicará en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio
que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante,
así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.

- II.- Procedimientos iniciados de oficio.- a los solos efectos de su iniciación, las

Administraciones Públicas podrán recabar, mediante consulta a las bases de datos
del Instituto Nacional de Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado
recogidos en el Padrón Municipal, remitidos por las Entidades Locales en aplicación
de lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen
Local.

2.- Según el modo en que se realiza la notificación vamos a diferenciar las notificaciones en
papel de las notificaciones por medios electrónicos y así,

- I) Notificaciones en papel (2 intentos).- Cuando la notificación se practique en el

domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse
la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona siempre que
cumpla los requisitos de:

Ser mayor de catorce años

Que se encuentre en el domicilio

Haga constar su identidad

77
Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el
expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que
se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes.

En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince
horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa,
dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos
intentos de notificación.

Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma

prevista en el artículo 44, es decir, se hará la notificación mediante un anuncio
publicado en el Boletín Oficial del Estado, pudiendo de forma previa publicar un
anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el
tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del
Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente. También es posible
que la Administración acuda a otros medios de notificación complementarios a
través por ejemplo de anuncios en periódicos u otros medios de difusión, sin que ello
sustituya la publicación en el BOE.

Art. 44 LPAC “Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se

ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido
practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el «Boletín
Oficial del Estado».

Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán

publicar un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia,
en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del
Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.

Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación

complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la
obligación de publicar el correspondiente anuncio en el «Boletín Oficial del Estado»”.

En cualquier caso, todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser
puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u
Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma
voluntaria.

Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica,

se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a
través de medios electrónicos.

78
 - II) Notificaciones a través de medios electrónicos

Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán:

Mediante Mediante ambos

comparecencia en la A través de la dirección sistemas, según
sede electrónica de la electrónica habilitada disponga cada
Administración u única Administración u
Organismo actuante Organismo

A los efectos previstos en este artículo, se entiende por comparecencia en la sede

electrónica, el acceso al contenido de la notificación por parte del interesado o de
su representante debidamente identificado.

Los interesados podrán acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso

General electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso.

12.2 PUBLICACIÓN.

Los actos administrativos serán objeto de publicación en el Diario Oficial que corresponda
según la Administración de la que proceda el acto a notificar.

La publicación deberá realizarse dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que
el acto haya sido dictado, y tendrá los mismos elementos ya contemplados en las
notificaciones:

- Texto íntegro, con indicación de si pone fin o no de la vía administrativa.

- Recursos que en su caso procedan, en vía administrativa o judicial, expresando

órgano y plazo para su interposición, sin perjuicio de que los interesados puedan
ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los
demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en
que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y
alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso
que proceda.

En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán

publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los
aspectos individuales de cada acto.

79
La publicación de actos y comunicaciones que, por disposición legal o reglamentaria, deba
practicarse en tablón de anuncios o edictos, se entenderá cumplida por su publicación en
el Diario oficial correspondiente.

En este caso, y de cara a proteger el derecho al honor y a la intimidad contemplados en el

Art. 18 de la CE, la Ley prevé que si el órgano competente apreciase que la notificación por
medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se
limitará a publicar en el Diario Oficial que corresponda una somera indicación del
contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que
se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia
de tal conocimiento.

Adicionalmente y de manera facultativa (posible), las Administraciones podrán establecer

otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión
que no excluirán la obligación de publicar en el correspondiente Diario Oficial.

Necesidad de publicación

La publicación se realizará cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada

procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano
competente.

En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los
efectos de la notificación, en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas

o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo
interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este
último caso, adicional a la individualmente realizada.

b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de

concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del
procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas
publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.

80
13
REVISIÓN, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN.

IRREGULARIDADES NO
NULIDAD ANULABILIDAD INVALIDANTES

Es el vicio de invalidez Cualquier infracción del Se dan cuando estamos ante

más grave, que se Ordenamiento que no algunas infracciones
reserva para aquellos constituya motivo de nulidad administrativas puramente
casos en que se se considera anulabilidad. formales, sin transcendencia
producen las sobre los derechos o intereses
vulneraciones más Son anulables los actos de la de terceras personas.
graves del ordenamiento Administración que incurran
jurídico. en cualquier infracción del Los meros defectos de forma, de
ordenamiento jurídico, incluso competencia, de procedimiento
Tiene efecto retroactivo, la desviación de poder. o de plazos, siempre y cuando
de tal modo que El defecto de forma sólo no estuvieren contaminados por
declarada la nulidad su determinará la anulabilidad otras transgresiones de las
declaración retrotraerá cuando el acto carezca de los normas, dan lugar a este vicio
sus efectos al momento requisitos formales menor.
en que se produjo la indispensables para alcanzar
causa de nulidad. su fin o dé lugar a la los errores materiales, de hecho
indefensión de los o aritméticos de los actos de la
interesados. Administración podrán ser
La realización de actuaciones rectificados en cualquier
administrativas fuera del momento, de oficio o a instancia
tiempo establecido para ellas de los interesados.
sólo implicará la anulabilidad
del acto cuando así lo
imponga la naturaleza del
término o plazo.

81
NULIDAD

82
Nulidad, anulabilidad e irregularidades no invalidantes

Los vicios que determinan la invalidez de un acto administrativo pueden dar lugar a su
nulidad, anulabilidad o a la consideración de una mera irregularidad.

Diferencias entre nulidad, anulabilidad e irregularidades no invalidantes:

1. La Nulidad.- Es un vicio de invalidez más grave, que se reserva para aquellos casos en
que se producen las vulneraciones más graves del ordenamiento jurídico. Tiene efecto
retroactivo, de tal modo que declarada la nulidad dicha declaración retrotraerá sus
efectos al momento en que se produjo la causa de nulidad.

2. La Anulabilidad.- es la consecuencia más habitual de la invalidez de los actos

administrativos; cualquier infracción del Ordenamiento que no constituya motivo de
nulidad se considera anulabilidad. Las contravenciones de las normas por parte de la
Administración producen por regla general esta consecuencia.

3. Irregularidades no invalidantes.- se dan cuando estamos ante algunas infracciones

administrativas puramente formales, sin transcendencia sobre los derechos o intereses
de terceras personas. Los meros defectos de forma, de competencia, de procedimiento
o de plazos, siempre y cuando no estuvieren contaminados por otras transgresiones de
las normas, dan lugar a este vicio menor. La concurrencia de estas irregularidades sí
puede dar lugar a posibles repercusiones organizativas y exigencias de
responsabilidades disciplinaria.

A.- Nulidad

Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos
siguientes:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (arts.
14 a 29 CE y objeción de conciencia).

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del
territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta
(exigiéndose la previa calificación por la jurisdicción penal en tal sentido).

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente

establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de
la voluntad de los órganos colegiados.

83
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para
su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley
(debiendo entenderse comprendido el derecho comunitario en su caso).

También serán nulas de pleno derecho:

Las disposiciones
Las que establezcan la
administrativas que
retroactividad de
vulneren la Constitución,
Las que regulen materias disposiciones
las leyes u otras
reservadas a la Ley. sancionadoras no
disposiciones
favorables o restrictivas de
administrativas de rango
derechos individuales.
superior.

B) ANULABILIDAD

Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder (el ejercicio de potestades
administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico).

No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca

de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de
los interesados.

La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo
implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

C) IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES

Si bien se presentan como recusables al infringir el ordenamiento jurídico, no alcanzan a

trascender a la anulación del acto de que se trate.

Constituirán tales irregularidades los defectos de forma de los actos que no originen
indefensión a los interesados o la realización de actuaciones extemporáneas en cuanto el
término o plazo a poner en relación con el acto, no se presente como esencial al mismo.

84
De tales irregularidades no invalidantes han de verse distinguidos los errores materiales,
de hecho o aritméticos de los actos de la Administración los cuales podrán ser rectificados
en cualquier momento, «de oficio o a instancia de los interesados» (Art. 109.2 LPAC)

PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE LOS ACTOS

La mayoría de los Ordenamientos reconocen la necesidad de sentar un principio general

de conservación de los actos administrativos por razones de seguridad jurídica.

Es legítimo salvar de la invalidez aquellos elementos de los actos que no se encuentren

contaminados por los vicios, convertir los actos en otros que sí cumplieran los estándares
de legalidad del Ordenamiento y/o convalidar mediante la subsanación de defectos
formales aquellos actos cuyo mantenimiento sea necesario por razones de interés público.

Así, el Art. 49 LPAC establece límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad de los actos:

1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el

procedimiento que sean independientes del primero.

2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes

del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia
que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado. (Nulidad parcial)

El Art. 50 LPAC señala que el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones
dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera
mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

La convalidación de los actos es su relegalización tras subsanar aquellas carencias

jurídicas que presentaran.

La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que
adolezcan.

El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el artículo

39.3 para la retroactividad de los actos administrativos.

Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en

sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al
interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que
se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras
personas.

85
  Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación
podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que
dictó el acto viciado.

 Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el

acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

La conversión, supone transformar un acto administrativo inicialmente inválido en otro que

salva varios de sus elementos, los legales, y produce parte de sus consecuencias,
esquivando la parte del mismo o de sus efectos contraria al Ordenamiento Jurídico.

El Art 50 LPAC establece la conversión de actos viciados al señalar que…

“Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de
otro distinto producirán los efectos de éste”.

 REVISIÓN DE OFICIO

Revisión de actos nulos

Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de

interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de
los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido
recurridos en plazo, en los supuestos de nulidad absoluta previstos en el artículo 47.1 LPAC.

También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la
Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que
regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

En cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen

favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de dichas disposiciones.

El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la

inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de
recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma,
cuando:

a) Las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1.

b) Carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se

hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

86
Caducidad del procedimiento de revisión

Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses
desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo.

Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la

misma desestimada por silencio administrativo.

Indemnizaciones

Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán

establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los
interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de
Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición,
subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

Revisión de actos anulables

La peculiaridad del supuesto implica distinguir entre actos anulables desfavorables y actos
anulables favorables a los interesados, en cuanto en esta última hipótesis el procedimiento
exige la mediación de los Tribunales de Justicia previa declaración de lesividad del acto
favorable por parte de la propia Administración.

1.- Actos favorables para los interesados

En este caso se prevé que las Administraciones Públicas puedan impugnar ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que
sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48 LPAC, previa su declaración de
lesividad para el interés público.

La declaración de lesividad exige:

Y exigirá la previa audiencia

Que se adopte dentro del
de cuantos aparezcan como
plazo de cuatro años desde
interesados en el mismo, en
que se dictó el acto
los términos establecidos por
administrativo.
el artículo 82.

87
 Las Administraciones Públicas puedan impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo
dispuesto en el artículo 48 LPAC, previa su declaración de lesividad para el interés público.

No es Exige la Debe adoptarse

susceptible de audiencia previa dentro del plazo
recurso del interesado de 4 años

Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades

Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración
competente en la materia.

Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración

de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el
órgano colegiado superior de la entidad.

Plazo máximo para

tramitar la lesividad:

6 MESES

PROCDTOS. INICIADOS A INSTANCIA DE

PROCEDTOS. INICIADOS DE OFICIO PARTE

desde la fecha en que la solicitud haya

desde la fecha del acuerdo de iniciación tenido entrada en el registro electrónico de
la Administración u Organismo competente

88
La declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los
interesados a los meros efectos informativos.

 Plazo del procedimiento para declarar la lesividad.- Transcurrido el plazo de seis

meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la
lesividad se producirá la caducidad del mismo.

 Órgano competente para declarar la lesividad.- Si el acto proviniera de la

Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración
de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la
materia.

Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la

declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto
de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad.

 Suspensión.- Iniciado el anterior procedimiento de revisión de oficio, el órgano

competente para declarar la nulidad o lesividad, podrá suspender la ejecución del
acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

2.- Revocación de actos desfavorables o de gravamen

Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de

prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no
constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio
de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

3.-Límites a la revisión

Por último dejar citado que como límites genéricos a los supuestos hasta aquí estudiados,
el Art. 110 LPAC prevee que las facultades de revisión establecidas no podrán ser ejercidas
cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias,
su ejercicio resulte contrario a:

Derecho de
Equidad Buena fe los Las leyes
particulares

89
El Tribunal Supremo ha señalado que la existencia o no de estas circunstancias ha de ser
examinada caso por caso.

Competencia para la revisión de oficio de las disposiciones y de actos nulos y anulables en

la Administración General del Estado

En el ámbito estatal, serán competentes para la revisión de oficio de las disposiciones y los
actos administrativos nulos y anulables:

a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y disposiciones y de los actos

y disposiciones dictados por los Ministros.

b) En la Administración General del Estado:

1º. Los Ministros, respecto de los actos y disposiciones de los Secretarios de

Estado y de los dictados por órganos directivos de su Departamento no
dependientes de una Secretaría de Estado.

2º. Los Secretarios de Estado, respecto de los actos y disposiciones dictados

por los órganos directivos de ellos dependientes.

c) En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes

de la Administración General del Estado:

1º. Los órganos a los que estén adscritos los Organismos públicos y entidades de
derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por el máximo
órgano rector de éstos.

2º. Los máximos órganos rectores de los Organismos públicos y entidades de

derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por los
órganos de ellos dependientes.

90
13
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA
ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.

Los ciudadanos, como los poderes públicos, están sujetos a la Ley y al Derecho de acuerdo
con el artículo 9.1 de la Constitución.

El Art. 103.1 de la Constitución Española señala que

«La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».

Dicho sometimiento a la ley y al Derecho es el llamado principio de legalidad en la

actuación de la Administración e implica la plena sujeción de la Administración al
ordenamiento jurídico.

El principio de legalidad o la sumisión plena de la Administración al ordenamiento jurídico,

puede tratarse desde un doble sentido:

1) En relación con la potestad reglamentaria de la Administración.

La potestad reglamentaria de la Administración ha de realizarse de acuerdo con la

Constitución y las leyes (Art. 97 Constitución Española).

Son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que:

I. Vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango

superior,

II. Las que regulen materias reservadas a la Ley,

III. Las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no

favorables o restrictivas de derechos individuales.

Los Jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición

contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa.

91
2) En relación con la actuación de la Administración (desprovista de naturaleza normativa).

El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será

determinado y adecuado a los fines de aquéllos.

A) ACTIVIDAD REGLADA.

El que la Administración haya de actuar «habilitada de potestad» y en cumplimiento

del ordenamiento jurídico no impide que la Administración pueda tener mayor o
menor margen en su libertad de actuación. A dichos efectos suele distinguirse, entre
actividad reglada y actividad discrecional.

En la actividad reglada, el ordenamiento jurídico, además de atribuir a la

Administración la potestad de actuar, le confiere la solución a adoptar al supuesto
de que se trate, sin margen de maniobra.

B) ACTIVIDAD DISCRECIONAL.

En la actividad discrecional (por contraposición a la actividad reglada) la

Administración goza de un mayor margen de apreciación en la concreción del interés
público, al que en definitiva ha de responder su actuación, contando con la facultad
de elegir entre múltiples soluciones que sean todas igualmente conformes al
ordenamiento jurídico. Existen varias posibilidades de elección entre alternativas
igualmente justas.

Cabe considerar como subtipo o modalidad de la actividad discrecional la llamada

discrecionalidad técnica referida a cuestiones que han de resolverse con base en un
juicio de valor fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico y a
formular, precisamente, por un órgano especializado de la Administración.

Según el Art. 35.1.i) LPAC…

«Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: los actos
que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales»

Dicha motivación es la clave para distinguir entre:

aAcyividad discrecional Actividad arbitraria

• No arbitraria en cuanto correctamente • No motivada o sólo motivada

motivada aparentemente

92
 C) CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS.

Debemos diferenciar la actividad discrecional de los llamados «conceptos jurídicos

indeterminados».

En estos, la Administración se ve llamada a concretar el supuesto de hecho previsto

en la norma, pero sin margen de elección o maniobra, debiendo así hallar, de forma
reglada, una única y exclusiva solución al caso que se le plantee.

Se trata de concretar aquellos conceptos recogidos en la norma como: «orden

público», «interés general», «medidas adecuadas o convenientes» «dilaciones
indebidas»

 Mecanismos ligados al principio de legalidad

Entre los mecanismos y técnicas que coadyuvan al respeto a la legalidad puede señalarse
los siguientes:

- Un procedimiento conforme al cual, se produzcan los actos administrativos. Ha de

garantizarse la observancia de una reglas procedimentales (un procedimiento), que
lleven, después de oír a los interesados (la audiencia de los interesados está prevista en
el propio artículo 105 c) CE) y conocer los informes que sean precisos, a que la decisión se
adopte con todas las garantías de respeto a la legalidad y del acierto y oportunidad de
la misma (artículo 105 a), b) y c) CE).

- Una organización de la Administración pública que asegure una distribución de funciones

y tareas mediante las cuales el órgano que ha de resolver está situado en una estructura
con unas competencias predeterminadas con arreglo a los principios de
desconcentración y descentralización (artículos 103.2 CE).

- Una función pública que asegure la imparcialidad de los funcionarios y su

incompatibilidad (artículo 103.3 CE).

- Un sistema de recursos administrativos que permita que los órganos superiores puedan
revisar, en su caso, la actuación de los inferiores.

- La posibilidad de revisar de oficio por la propia Administración determinados actos

administrativos, especialmente, los que incurran en las infracciones más graves del
principio de legalidad incurriendo en nulidad de pleno derecho.

93
 Control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa

Establece el Art. 106.1 de la CE que…

«Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación

administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican»

Tal previsión hay que ponerla en relación con las previsiones del Art. 24.1 CE en cuanto
reconoce el que…

«Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales
en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda
producirse indefensión».

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es

la que concreta esa forma de control, que es una manifestación del derecho fundamental
a la tutela judicial efectiva que reconoce el artículo 24 de la Constitución.

Serán los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo los que conocerán
de las pretensiones en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al
Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los
Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

Destacar que no toda actuación de la Administración es equivalente al término “actuación

administrativa”. La Administración puede actuar sujeta al derecho civil, social, mercantil,
en cuyo caso habrá de venir fiscalizada por los órganos jurisdiccionales propios del orden
que corresponda, sin perjuicio de la posible intervención de la jurisdicción penal ante ilícitos
delictivos.

 Control de la motivación

La motivación del acto es esencial a la hora de efectuar un control jurisdiccional del mismo,
pues en la elección de alternativas han de quedar plasmadas de una manera razonada
los motivos que determinaron tal proceder.

 Control por otros órganos

Entre los órganos que contribuyen al respeto al principio de legalidad podemos señalar el
Defensor del Pueblo, el Consejo de Estado o el Tribunal de Cuentas, los cuales tienen
encomendadas funciones que sirven al control de la observancia del principio de legalidad.

94
14
TÍTULO III - De los actos administrativos (Ley
39/2015).

TÍTULO III - De los actos administrativos

CAPÍTULO I - Requisitos de los actos administrativos

Artículo 34 Producción y contenido

1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a
instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los
requisitos y al procedimiento establecido.

2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será

determinado y adecuado a los fines de aquéllos.

Artículo 35 Motivación

1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o

actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los
que declaren su inadmisión.

c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.

d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como
la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos

y de realización de actuaciones complementarias.

f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.

g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad

material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el
desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.

95
 h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así
como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de
responsabilidad patrimonial.

i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que
deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de

concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas
que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el
procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.

Artículo 36 Forma

1. Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a

menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.

2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal,
la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular
del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación
del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la
competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con
expresión de su contenido.

3. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales
como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto,
acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias
que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

CAPÍTULO II - Eficacia de los actos

Artículo 37 Inderogabilidad singular

1. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido

en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual
o superior jerarquía al que dictó la disposición general.

2. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición
reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el
artículo 47.

Artículo 38 Ejecutividad

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán

ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.

96
Artículo 39 Efectos

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se

presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos
se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté
supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en

sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al
interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que
se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras
personas.

4. Las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el
ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos
administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra
Administración.

5. Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias,
un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública
distinta y aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule
o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de
julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, y, de rechazar el
requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-administrativo. En estos casos,
quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución.

Artículo 40 Notificación

1. El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los
interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos
previstos en los artículos siguientes.

2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha
en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con
indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que
procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de
presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan
ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los
demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en
que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y
alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso
que proceda.

97
4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender
cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los
procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto
íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

5. Las Administraciones Públicas podrán adoptar las medidas que consideren necesarias
para la protección de los datos personales que consten en las resoluciones y actos
administrativos, cuando éstos tengan por destinatarios a más de un interesado.

Artículo 41 Condiciones generales para la práctica de las notificaciones

1. Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo

caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía.

No obstante lo anterior, las Administraciones podrán practicar las notificaciones por

medios no electrónicos en los siguientes supuestos:

a) Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del

interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y
solicite la comunicación o notificación personal en ese momento.

b) Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario

practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la
Administración notificante.

Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que
permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso
por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la
identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la
notificación efectuada se incorporará al expediente.

Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán decidir
y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los modelos
normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen
o dejen de practicarse por medios electrónicos.

Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de practicar

electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos
colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica,
dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y
disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

Adicionalmente, el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico y/o una

dirección de correo electrónico que servirán para el envío de los avisos regulados en este
artículo, pero no para la práctica de notificaciones.

98
2. En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos las siguientes notificaciones:

a) Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean
susceptibles de conversión en formato electrónico.

b) Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.

3. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará

por el medio señalado al efecto por aquel. Esta notificación será electrónica en los casos
en los que exista obligación de relacionarse de esta forma con la Administración.

Cuando no fuera posible realizar la notificación de acuerdo con lo señalado en la solicitud,

se practicará en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio que permita
tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la
fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.

4. En los procedimientos iniciados de oficio, a los solos efectos de su iniciación, las

Administraciones Públicas podrán recabar, mediante consulta a las bases de datos del
Instituto Nacional de Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado recogidos en
el Padrón Municipal, remitidos por las Entidades Locales en aplicación de lo previsto en la
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

5. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación

administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del
intento de notificación y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el
procedimiento.

6. Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos,

las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección
de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la
puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u
Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. La falta de
práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida.

7. Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de
notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar.

Artículo 42 Práctica de las notificaciones en papel

1. Todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición
del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que
pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria.

2. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse

presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la
misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga
constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta

99
circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación,
intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días
siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las
quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y
viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre
ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se
procederá en la forma prevista en el artículo 44.

3. Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica, se

le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de
medios electrónicos.

Artículo 43 Práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos

1. Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en

la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección
electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada
Administración u Organismo.

A los efectos previstos en este artículo, se entiende por comparecencia en la sede

electrónica, el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al
contenido de la notificación.

2. Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento

en que se produzca el acceso a su contenido.

Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido
expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan
transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se
acceda a su contenido.

3. Se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el artículo 40.4 con la puesta a

disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo
actuante o en la dirección electrónica habilitada única.

4. Los interesados podrán acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso General
electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso.

Artículo 44 Notificación infructuosa

Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la

notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará
por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado».
Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar
un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón
de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección
Consular de la Embajada correspondiente.

Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación

complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la
obligación de publicar el correspondiente anuncio en el «Boletín Oficial del Estado».

Artículo 45 Publicación

1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las
normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés
público apreciadas por el órgano competente.

En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los
efectos de la notificación, en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas

o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo
interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este
último caso, adicional a la individualmente realizada.

b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de

concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del
procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas
publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.

2. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el artículo 40.2
exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido
en el apartado 3 del mismo artículo.

En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán

publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los
aspectos individuales de cada acto.

3. La publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cual
sea la Administración de la que proceda el acto a notificar.

4. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 44, la publicación de actos y comunicaciones

que, por disposición legal o reglamentaria deba practicarse en tablón de anuncios o
edictos, se entenderá cumplida por su publicación en el Diario oficial correspondiente.
Artículo 46 Indicación de notificaciones y publicaciones

Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la

publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el
Diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar
donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para
conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal
conocimiento.

Adicionalmente y de manera facultativa, las Administraciones podrán establecer otras

formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión que
no excluirán la obligación de publicar en el correspondiente Diario oficial.

CAPÍTULO III - Nulidad y anulabilidad

Artículo 47 Nulidad de pleno derecho

1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos
siguientes:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o

del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de

ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente

establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación
de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales
para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de

Ley.

2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la
Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que
regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Artículo 48 Anulabilidad

1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto

carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la
indefensión de los interesados.

3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas

sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o
plazo.

Artículo 49 Límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad de los actos

1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento

que sean independientes del primero.

2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes

del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia
que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.

Artículo 50 Conversión de actos viciados

Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de
otro distinto producirán los efectos de éste.

Artículo 51 Conservación de actos y trámites

El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la

conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de
no haberse cometido la infracción.

Artículo 52 Convalidación

1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que
adolezcan.

2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el

artículo 39.3 para la retroactividad de los actos administrativos.

3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación

podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el
acto viciado.

4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto

mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.