Issn:: Estudios Políticos 0121-5167 Universidad de Antioquia

Estudios Políticos
ISSN: 0121-5167
Universidad de Antioquia
Figueroa, Isabela; Franco Novoa, Noriana Marcela

El marco jurídico del enfoque diferencial en políticas públicas para mujeres indígenas en Colombia* **
Estudios Políticos, núm. 57, 2020, Enero-Abril, pp. 71-90
Universidad de Antioquia
DOI: https://doi.org/10.17533/udea.espo.n57a04
Disponible en: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=16463118004
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Luis Fernando Salazar Espinosa
Sin título
De la serie Psiquis
Lápiz sobre papel
18 x 15 cm
2017
Medellín
El marco jurídico del enfoque diferencial en políticas
públicas para mujeres indígenas en Colombia*
Isabela Figueroa (Brasil)**

Noriana Marcela Franco Novoa (Colombia)***
Resumen
Ese artículo revisa algunas de las múltiples violencias sufridas por las mujeres
indígenas víctimas del conflicto armado en Colombia, así como algunas de las
políticas públicas del Estado orientadas a disminuir su situación de vulnerabilidad.
Una de las herramientas de políticas públicas para la atención a grupos minoritarios
es el llamado «enfoque diferencial». Ese artículo busca identificar el uso que distintos
organismos del Estado han hecho de ese término —como la Corte Constitucional
lo viene comprendiendo— y la relación de su aplicación con la participación
de las mujeres indígenas en el diseño e implementación de políticas públicas. A
partir de una revisión documental de doctrina, leyes y revisión jurisprudencial de
casos nacionales e internacionales se espera contribuir a la discusión, creación y
ejecución de medidas especiales que garanticen el pleno ejercicio de los derechos
de los pueblos indígenas. Se concluye que el Estado colombiano no ha incluido
a las mujeres indígenas en su planificación, vigilancia e implementación de las [ 71 ]
políticas públicas con perspectivas étnicas y de género.
Palabras clave
Políticas Públicas; Enfoque Diferencial; Género; Etnia; Derechos Humanos.
Fecha de recepción: agosto de 2019 • Fecha de aprobación: noviembre de 2019
*
Este artículo de reflexión presenta algunos avances de la investigación intitulada Alcance del
enfoque diferencial en la implementación del Acuerdo de Paz de Colombia en torno a la garantía de
los derechos colectivos de las comunidades étnicas, Universidad del Magdalena.
**
Abogada. Magíster en Derecho Económico. Magíster en Derecho y Política de los Pueblos
Indígenas. Magíster en Derecho Aborigen. Doctorada en Estudios Culturales Latinoamericanos.
Posdoctorada en Política Social. Profesora e investigadora de la Universidad del Magdalena,
Colombia. Correo electrónico: [email protected] - Orcid: 0000-0002-9119-3615 -
Google Scholar: https://scholar.google.es/citations?hl=es&user=fcvux-wAAAAJ
***
Abogada. Candidata a magíster en la Universidad del Colorado, Estados Unidos. Correo electrónico:
[email protected]
Medellín, enero-abril de 2020: pp. 71-90

Cómo citar este artículo
Figueroa, Isabela y Franco Novoa, Noriana Marcela. (2020). El marco jurídico

del enfoque diferencial en políticas públicas para mujeres indígenas en Colombia.
Estudios Políticos (Universidad de Antioquia), 57, pp. 71-90. DOI: 10.17533/udea.
espo.n57a04
The Legal Framework of the Differential Approach

in Public Policies for Indigenous Women in Colombia
Abstract
This article reviews some of the multiple violences suffered by indigenous

women victims of the armed conflict in Colombia, as well as some of the State’s
public policies aimed at reducing their vulnerability. One of the administrative
tools for attention to minority groups is the so-called «differential approach». This
article seeks to identify the use that different State agencies have made of the
term, how the Constitutional Court has been conceiving it, and the relationship
between its application and the participation of indigenous women in the design
and implementation of public policies. From a literature review of doctrines and
laws, and a jurisprudential review of national and international cases, this study
] 72 [ hopes to contribute to the discussion, creation, and execution of special measures
that guarantee the full exercise of the rights of indigenous peoples. The analysis
concludes that the Colombian State has not included indigenous women in its
planning, monitoring, and implementation of public policies with ethnic and gender
perspectives.
Keywords
Public Politics; Differential Approach; Gender; Ethnicity; Human Rights.
Estudios Políticos, 57, ISSN 0121-5167 • eISSN 2462-8433

El marco jurídico del enfoque diferencial en políticas públicas para mujeres indígenas...
Introducción
En 2006 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)
aseguró que la situación de vulnerabilidad de las mujeres indígenas en
Colombia es especialmente crítica. Sobre ellas recaen, además de los graves
efectos del conflicto armado, una larga historia de discriminación y exclusión
por su condición de mujeres e indígenas (CIDH, 2006, 18 de octubre a,
p. 47). De hecho, desde la creación del Estado colombiano las mujeres
indígenas son triplemente discriminadas, su vulnerabilidad es determinada
por la concordancia de factores en razón de género, etnia y condición social
(Observatorio de Asuntos de Género, 2013). Esa constelación de factores, a
su vez, expone a las mujeres indígenas a numerosas situaciones que ponen en
peligro su identidad física, psicológica y cultural.
Lideresas de las diferentes comunidades indígenas de Colombia

testificaron la unión directa entre la salvaguarda de sus derechos y el disfrute
pleno y libre de sus tierras y territorios ancestrales, por lo que la protección
de sus derechos de posesión y propiedad es requisito para la protección
de su integridad física y moral (CIDH, 2006, 18 de octubre a). En 2011 las
mujeres indígenas fueron víctimas de diferentes grupos armados, sufriendo
abusos por parte de «agentes del Estado, miembros de grupos paramilitares [ 73 ]
post desmovilización e integrantes de las FARC-EP y del Ejército de Liberación
Nacional» (CIDH, 2011, 31 de diciembre, p. 12). En efecto, debido a la
proximidad de sus territorios a las zonas álgidas del conflicto, los pueblos
tradicionales condensan el grupo poblacional más afectado por el conflicto y
el más desamparado por el Estado en el contexto del conflicto armado interno
(CIDH, 2011, 31 de diciembre).
La identificación y sistematización de los obstáculos específicos que

afrontan las mujeres indígenas en Colombia requiere la creación de políticas
públicas aplicables a su situación en el marco del posconflicto. Diversos
programas y políticas públicas gubernamentales y de agencias de cooperación
usan, cada vez más, la noción de enfoque diferencial en la aplicación de
medidas de protección de derechos a grupos más vulnerables. La Corte
Constitucional colombiana también ha emitido fallos refiriéndose a ese
enfoque. Más relevante aún, «enfoque diferencial» es un lenguaje utilizado
enfáticamente en el Acuerdo de Paz entre el Estado colombiano y las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP).

Isabela Figueroa, Noriana Marcela Franco Novoa
La utilización de un enfoque distinto en la aplicación de políticas públicas

no puede estar vacío de contenido jurídico, especialmente porque pretende
fortalecer la protección de los derechos humanos de grupos vulnerables en
el ámbito del posconflicto. ¿Cuáles son, entonces, las implicancias jurídicas
del llamado enfoque diferencial? ¿Políticas públicas con enfoque diferencial
efectivamente ofrecen mayor protección a los derechos del grupo destinatario?
Este artículo presenta algunos avances de una investigación cualitativa

que, con base a una revisión documental de doctrina, leyes y revisión
jurisprudencial de casos nacionales e internacionales, y en entrevistas
semiestructuradas con líderes y lideresas indígenas y afrocolombianas de los
departamentos del Magdalena y del Cauca, se analiza el uso y la aplicación
de la noción de enfoque diferencial, presentando algunas de las reflexiones
relacionadas con políticas hacia las mujeres indígenas. Los programas,
sentencias y leyes revisadas en ese texto no son de ningún modo exhaustivas,
sino que proponen indagar sobre las pretensiones y alcances del llamado
«enfoque diferencial».
1. Situación de las mujeres indígenas en Colombia

] 74 [ 1.1 Múltiple vulnerabilidad: género, etnia y desplazamiento
Pertenecer a un pueblo indígena es estar expuesto a una situación

continua de vulnerabilidad manifiesta, derivada de la discriminación, la
ignorancia y la desinformación. En América Latina los indígenas conforman
14% de las personas en situación de pobreza y 17% de las personas en situación
de extrema pobreza. Alrededor de 43% de las familias indígenas de América
Latina son afectadas por la pobreza y 24% están en situación de extrema
pobreza (Ministerio de Salud y Protección Social, 2016). Esa vulnerabilidad se
sobredimensiona en el marco de un conflicto armado, especialmente para las
mujeres indígenas que pasan a ser un blanco de agentes armados, estatales y
no estatales en su lucha por control territorial (CIDH, 2011, 28 de diciembre,
p. 27).
Uno de los resultados deseados de las acciones de los agentes armados

son los desplazamientos de las comunidades tradicionales de sus tierras, lo
que agrava aún más la situación de esas mujeres, tal como reconoció la Corte
Constitucional (Auto 092 del 14 de abril de 2008). A esa doble vulneración,
se añade la desintegración de sus redes sociales, comunitarias y culturales de

apoyo, conformando un «triple proceso de discriminación por ser mujeres,

por haber sido desplazadas, y por pertenecer a grupos étnicos».
1.2 Múltiple violencia: física, sexual y psicológica
El que puede ser considerado uno de los problemas más graves, en el

marco de violaciones sistemáticas de derechos humanos es, en definitiva,
el flagelo de la violencia sexual, física y psicológica. Según la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (2017, 17 de abril, p. 67), «las mujeres
indígenas son objeto de esclavitud sexual, embarazos forzados, violación
en grupo, mutilación sexual y asesinatos a manos de diversos participantes
en el conflicto armado». Asimismo, «los agentes armados usan la violencia
sexual contra las mujeres indígenas como arma de guerra para desplazar
comunidades por la fuerza o erosionar su capacidad de resistencia» (p. 68).
El uso de la violencia sexual en el conflicto vulnera de manera

contundente la integridad física, psicológica y cultural de las mujeres afectadas.
En efecto, las violaciones y abusos desarrollan de manera progresiva la figura
de la dominación masculina, destruyen identidades tradicionales que daban
importancia y relevancia a las mujeres y se configuran en una táctica de terror
para amedrentar a la población. Asimismo, la Corte Constitucional, en el Auto [ 75 ]
004 del 26 de enero de 2009, ha constatado el uso de tácticas como la
«prostitución forzada, violencia sexual y enamoramiento de mujeres y jóvenes
indígenas como táctica bélica, principalmente por parte de los actores armados
ilegales». Esto agudiza la problemática de género en la comunidad, pues crea
patrones de abusos que repercuten en las relaciones entre miembros de la
comunidad indígena que luego pueden ser reproducidos.
Asimismo, las desapariciones y los asesinatos de mujeres indígenas

son usados como tácticas de guerra que debilitan la cohesión y diseminan el
miedo, con el fin de que la comunidad desista de sus posiciones de resistencia
(Valero, 2016). El debilitamiento de sus estructuras políticas y administrativas
despoja a las comunidades indígenas de instancias representativas, lo que es
altamente necesario para dar a conocer los problemas que aquejan tanto a los
individuos de cada comunidad como al colectivo. Muchos de esos liderazgos
de resistencia son encabezados por mujeres.
Las estadísticas relacionadas con homicidios, desaparición forzada y

desplazamientos entre mujeres de comunidades campesinas y tradicionales

son aterradoras. Según la Alta Consejería Presidencial para la Equidad de la

Mujer (2012), tomando como referencia el balance presentado por el Registro
de Unidad de Victimas en Colombia, 46% de los casos de desaparición
forzada oficialmente reconocidos en el marco del conflicto armado hasta el
2012 corresponde a mujeres. Con respecto a los homicidios en el marco del
conflicto armado, 47% de las víctimas son mujeres. Asimismo, «de las 1497
personas asesinadas pertenecientes a grupos indígenas un 76% de las víctimas
fueron mujeres» (Alta Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer,
2012, p. 20).
La firma del Acuerdo de Paz, desgraciadamente, no cambió esas

cifras como era esperado. El número oficial de líderes y lideresas sociales y
defensores de derechos humanos asesinados luego de la firma del Acuerdo
sobrepasa los ochocientos (Pineda, 2019, noviembre 5), y de esos por lo
menos 157 son miembros de comunidades indígenas (González, 2019,
octubre 12). El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de la
Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones
Unidas (CERD, 2019, 12 de diciembre) alertó al Estado colombiano sobre
las incursiones paramilitares en territorios habitados por pueblos indígenas
y comunidades afrodescendientes, acerca de los homicidios selectivos y del
] 76 [ aumento de desplazamientos internos forzados y masivos. El Comité indicó
su preocupación por las múltiples formas de discriminación que sufren las
mujeres indígenas y afrocolombianas en comparación con otras mujeres del
país, resaltando que: «los altos índices de violencia sexual que afecta a las
mujeres indígenas y afrodescendientes de manera desproporcionada, en
particular en relación con el conflicto armado, así como la falta de asistencia,
protección y justicia para las víctimas, y los altos niveles de impunidad de esos
crímenes» (p. 6).
1.3 Afectación a los derechos culturales
Además de las evidentes consecuencias en la afectación en la esfera

personal y la dignidad humana de las mujeres indígenas, el conflicto armado
trae una importante transgresión de los derechos colectivos, estilo de vida
y cosmovisión de las comunidades indígenas y tribales. Las experiencias
extremas con la violencia física inciden en sus estructuras culturales y generan
una modificación dañina de los roles de la mujer en la reproducción de la
cultura en la comunidad y, por ende, en la garantía de la permanencia de
sus pueblos.

Tener que dejar los territorios ancestrales genera un impacto

cultural irreparable. El fenómeno del desplazamiento forzado transgrede
sustancialmente las formas tradicionales y modelos de vida de las comunidades,
y en especial de las mujeres indígenas. En el documento Uguerara Da
Amba Giunu Tabua entregado el 20 de junio de 2005 por el área Mujer de
la Organización de las Nacionalidades Indígenas de Colombia (ONIC) a la
Relatora de la CIDH, las mujeres indígenas manifestaron que:
Si es un desplazamiento interno se presentan problemas porque

están rompiendo con el equilibrio de nuestros ecosistemas. Si es
a centros urbanos se complica un poco más, ya que la mayoría de
nuestras compañeras no saben muy bien el español, se asustan ante
la inmensidad de la ciudad, el anonimato y la falta de solidaridad de
sus habitantes, nos mata el recuerdo de nuestros montes y selvas y
de sus sonidos. Nos enfrentamos a nuevos problemas para criar a
nuestros hijos y relacionarnos con nuestros compañeros, por no ser
la ciudad nuestro medio habitual. Nos persiguen las imágenes de la
angustia cuando tuvimos que salir corriendo con lo poco que teníamos
o podíamos cargar para hacerle el quite a la muerte y desolación, en
medio de esta angustia, quedamos a cargo de la familia aceptando
actividades que no son tradicionales a nuestras culturas como
emplearnos en el trabajo doméstico, o en el peor de los casos llegar a [ 77 ]
vender nuestros cuerpos (CIDH, 2006, 18 de octubre b).
De acuerdo con el Centro Nacional de Memoria Histórica y la

Organización Nacional Indígena de Colombia (2019) existen tres procesos con
que los pueblos indígenas de Colombia entienden el conflicto: interrupción,
alteración y administración de la vida. El proceso de interrupción de la vida
se traduce generalmente en acción violenta que provoca la mala muerte. Los
procesos de alteración abarcan las violencias no letales que inciden en «la
posibilidad de circulación de la vida en las redes viales del territorio» y, por
último, el conflicto afecta la administración de la vida porque impone formas
ajenas de administrar los territorios que reorientan la vida de los territorios
indígenas por fuera de la Ley de origen.
Todas las afectaciones a los llamados tejidos de vida de los pueblos

indígenas y otras comunidades étnicas deben ser tenidas en cuenta en el
momento de diseñar y aplicar las políticas públicas pensadas en la situación
de posconflicto. Es un gran desafío para un Estado centralizado como
Colombia responder a violaciones masivas de mujeres indígenas cuyo modo

y perspectiva de vida generalmente no es contemplado por los gobiernos

nacionales.
2. La aplicación de políticas públicas adecuadas

a la realidad de las mujeres indígenas
La CIDH (2018, 15 de septiembre) define una política pública como
«los lineamientos o cursos de acción que definen las autoridades de los
Estados para alcanzar un objetivo determinado, y que contribuya a crear
o transformar las condiciones en que se desarrollan las actividades de los
individuos o grupos que integran la sociedad» (p. 45).
La adopción de políticas públicas supone un esfuerzo estatal en el que

convergen metodologías de identificación de problemas sociales, planes de
acción y disponibilidad presupuestal. Y si es entendida desde un enfoque
de derechos humanos, esos son el núcleo y la razón de ser de la acción
del Estado. Tanto las obligaciones asumidas por el Estado en materia de
derechos humanos, como las vulnerabilidades sociales de cada país deben
ser identificadas en el momento de concebir una política pública. Avanzar
en una política pública con enfoque basado en derechos humanos implica
] 78 [ por lo menos estos cuatro pasos: a) identificación de la situación a atender;
b) diseño o formulación de la política; c) implementación o ejecución de la
política; d) monitoreo y evaluación (CIDH, 2018, 15 de septiembre).
Para diseñar una política pública con enfoque de género es necesario

identificar no solo las causas y consecuencias de las desigualdades de géneros,
sino además tener en cuenta las diferencias socioeconómicas y culturales
que existen entre las mujeres (Valle y Bueno, 2006). La articulación de
componentes políticos, económicos y culturales que están involucrados en la
vulnerabilidad de determinado grupo es lo que da protagonismo al enfoque
transversal de género, desarrollado en la Tercera Conferencia Internacional
sobre la Condición Jurídica y Social de la Mujer, en Nairobi, 1985. La
característica principal de este enfoque es la inclusión de la mujer en el
proceso de formulación y aplicación de las políticas públicas que las afectan
(Zaremberg, 2007).
La transversalidad también invita a generar espacios interseccionales

dentro de las políticas públicas, permitiendo tener una visión más
abarcadora de la opresión enfrentada por cada grupo (Coll-Planas, Solá-

Morales y Missé, 2019). Como se indicó, las mujeres indígenas enfrentan

una triple discriminación, siendo esa vulnerabilidad múltiple lo que exige
un entendimiento holístico de las causas de esas vulnerabilidades. Tratar de
manera separada los motivos que generan cada eje de discriminación no
garantiza la eliminación de las causales de la triple vulnerabilidad, pues cada
grupo está afectado de manera distinta por cada eje, y cada afectación, a su
vez, influye la posición de vulnerabilidad del grupo con relación a otro eje
(Incháustegui y Ugalde, 2004).
Al reconocer la transversalidad e interseccionalidad de los factores

que componen determinada situación de vulnerabilidad, se comprende la
importancia central de la participación de los grupos vulnerables destinatarios
de políticas públicas en su diseño e implementación. En el caso de las
mujeres indígenas esa participación debe darse según lo establecido en los
compromisos del Estado colombiano ante la comunidad internacional, es
decir, con base en el respeto y la protección de la autodeterminación de
los pueblos indígenas y propiciando la participación de esos pueblos en
las políticas públicas por medio de la consulta previa. Las políticas públicas
deben incluir medidas positivas que abarquen la perspectiva de las mujeres
y medidas que les permitan sobrepasar las enormes dificultades que existen
para que sus voces sean escuchadas (CIDH, 2017, 17 de abril). Esas medidas [ 79 ]
deben siempre ser consultadas y diseñadas con ellas.
3. El enfoque diferencial: una herramienta de políticas

públicas
Esa necesidad de analizar a los sujetos de políticas públicas desde otra
perspectiva e implementar medidas concebidas a partir de un enfoque no
tradicional fue traducida, en Colombia, por la noción de enfoque diferencial.
No existe claridad jurídica o conceptual respecto al significado del enfoque
diferencial en Colombia. De acuerdo con la Oficina del Alto Comisionado para
los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (s. f.), el enfoque diferencial
es un «método de análisis» que quiere visibilizar las formas de discriminación
hacia grupos considerados diferentes a la sociedad hegemónica. El Ministerio
de Salud y Protección Social (2013, noviembre 14) también considera el
enfoque diferencial como un método de análisis, actuación y evaluación
para cualificar la respuesta del Estado en la garantía de derechos. El enfoque
diferencial debe involucrar «las condiciones y posiciones de los/las distintos/
as actores sociales como sujetos/as de derecho, desde una mirada de grupo

socioeconómico, género, etnia e identidad cultural, y de las variables implícitas

en el ciclo vital - niñez, juventud, adultez y vejez».
Para la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá (s. f.), el

enfoque diferencial identifica las características que comparten las personas
con el objetivo de potenciar las acciones diferenciales que materialicen el goce
efectivo de sus derechos. Para el Ministerio del Interior (2015), el enfoque
diferencial «puede entenderse como el conjunto de acciones que, al dar un trato
diferenciado a algunos grupos poblacionales, contribuye a reducir la brecha
existente entre los diferentes segmentos de la población» (p. 7). Esa definición
puede ser problematizada cuando ese enfoque pretende ser aplicado en
sociedades tan diversas —y no hegemónicas— como la colombiana, pero esa
discusión sale del ámbito de este artículo.
En la Corte Constitucional de Colombia el enfoque diferencial adquirió

protagonismo a inicios del milenio. Luego de que se presentaran múltiples
acciones de tutela por parte de diferentes ciudadanos desplazados y ante
la negligencia del Estado para contrarrestar las nefastas consecuencias del
desplazamiento forzado, la Corte Constitucional (Sentencia T-602/03 del
23 de junio de 2003) instó al Estado a desarrollar políticas públicas de
] 80 [ salvaguarda de los derechos fundamentales que se ven violados cuando una
comunidad es despojada de su territorio. En aquella ocasión, la Corte enfatizó
la necesidad de que la atención a la población desplazada se fundara en
acciones afirmativas y en enfoques sensibles al género, a la generación, a
la etnia, a la discapacidad y a la orientación sexual. En este sentido, insistió
la Corte, las medidas positivas debían tener como norte la satisfacción de
los requerimientos de aquellos grupos poblacionales colocados en especial
situación de indefensión. La Corte precisó que la acción afirmativa «se justifica
en que resulta indispensable todo un conjunto de actos de política pública
con el objeto de lograr la igualdad material de los desplazados».
Posteriormente, cuando la Corte Constitucional declaró el estado de

cosas inconstitucional (Quintero, Navarro y Meza, 2011, pp. 71-72) en la
situación de los desplazados (Sentencia T-025/04 del 22 de enero de 2004),
señalando la falta de concordancia entre, por un lado, la gravedad de la
afectación de los derechos humanos y, por otro, los recursos disponibles y la
capacidad institucional para para asegurar el goce efectivo de tales derechos,
esto la llevó a establecer distintos mandatos a las entidades estatales encargadas

de proteger los derechos vulnerados de toda la comunidad desplazada. A

pesar de que en la referida sentencia aún no existía una definición precisa
sobre el significado de enfoque diferencial, este fallo generó diferentes
autos de seguimiento que posteriormente fueron conocidos como «autos de
enfoque diferencial».
Entre esos autos de seguimiento, la Corte manifiesta que el derecho

internacional requiere que las autoridades colombianas adopten «un enfoque
de prevención del desplazamiento forzado que sea lo suficientemente
diferenciado como para incidir sobre las causas de fondo de este fenómeno
y su impacto desproporcionado sobre los derechos humanos de las mujeres»
(Auto 092 del 14 de abril de 2008). Nótese que «suficientemente diferenciado»
se refiere a la vulnerabilidad de las víctimas, mientras que las causas de fondo
de los desplazamientos muy poco o nada tiene que ver con ellas.
La Corte también estableció una serie de medidas especiales para ser

adoptadas por parte del Gobierno nacional en la realización de los derechos
de los pueblos indígenas, instando al Estado a diseñar y a implementar, en
consulta con las organizaciones indígenas del país, un programa de garantía
de los derechos de los pueblos indígenas afectados por el desplazamiento
(Auto 004 del 29 de enero de 2009). En 2010, la Corte indicó como debe ser [ 81 ]
diseñado un enfoque diferencial en la aplicación de políticas públicas:
El diseño de un enfoque diferencial requiere identificar las diferencias

de los grupos de especial atención en razón de su mayor vulnerabilidad,
como en este caso son los indígenas, para determinar cuáles diferencias
son relevantes y encaminar cambios en la política, que son posibles si
se realiza un ejercicio de análisis en el que se identifiquen los vacíos
existentes en la respuesta estatal, así como las transformaciones para
ajustar, modificar o complementar la política, llenándola de contenido
propio y coherente a la atención de esta población y con la obligación
de asegurar el goce efectivo de sus derechos (Auto 382 del 10 de
diciembre de 2010).
Desde esa perspectiva, puede parecer que se sugiere que algunos agentes
del Estado determinen cuáles diferencias de determinado grupo vulnerables
son relevantes —y cuáles no— para la aplicación de políticas diferenciadas.
Aunque en esta ocasión la Corte no lo resaltó, esa determinación debe ser
hecha con la participación de los grupos destinatarios.

En 2012, la Corte Constitucional finalmente ofreció una definición

más precisa de la noción de enfoque diferencial, que «se traduce en la
adopción de una serie de medidas encaminadas a enfrentar la situación de
vulnerabilidad acentuada de algunas víctimas en razón de su edad, género,
orientación sexual y situación de discapacidad» (Sentencia C-253A del 29
de marzo de 2012). Para la Corte, las leyes deben contribuir a eliminar los
esquemas de discriminación y marginación y ofrecer medidas de protección,
asistencia y reparación «a los miembros de grupos expuestos a mayor riesgo de
violaciones de sus derechos fundamentales: mujeres, jóvenes, niños y niñas,
personas mayores, personas en situación de discapacidad, líderes sociales,
miembros de organizaciones sindicales, defensores de derechos humanos y
víctimas de desplazamiento forzado».
Ese entendimiento de la Corte se afina con el artículo 1.° de la Convención

Internacional de las Naciones Unidas para la Eliminación de todas las Formas
de Discriminación Racial (Resolución 2106A (XX) del 21 de diciembre de
1965), que exige que los Estados parte implementen medidas especiales que
faciliten que las poblaciones más vulnerables logren condiciones de igualdad.
Para evitar la terminología de «discriminación positiva», que iría en contra de
los principios de la Convención —y que anteriormente fue utilizada por la
] 82 [ Corte Constitucional colombiana supra—, el CERD (2009, 29 de septiembre)
recomendó a los Estados utilizar términos que reflejen más claramente las
obligaciones asumidas en la Convención:
El término «medidas especiales» comprende medidas que en algunos

países podrían denominarse «acción afirmativa», «medidas afirmativas»
o «acción positiva» […]. Al igual que la Convención, la presente
recomendación emplea los términos «medidas especiales» y «medidas
especiales y concretas» y alienta a los Estados parte a emplear una
terminología que refleje claramente la relación entre sus leyes y
prácticas y estos conceptos enunciados en la Convención. El término
«discriminación positiva» es contradictorio en el contexto de las
normas internacionales de derechos humanos y debe evitarse.
3.1 La aplicación del enfoque diferencial en la Ley

de Víctimas
En 2011 el Congreso colombiano aprobó la Ley de Víctimas y

Reparación de Tierras (Ley 1448 del 10 de junio de 2011), estableciendo

«un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas,

individuales y colectivas, en beneficio de las violaciones contempladas […]
en un marco de justicia transicional». Pese a que no existieran dudas de que
esa Ley afectaría los derechos de los pueblos indígenas víctimas del conflicto
armado, las organizaciones indígenas no fueron previamente consultadas
sobre su contenido.
Por exigencia de representantes indígenas de la Mesa Permanente

de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas, y para evitar
que la Ley fuera demandada por inconstitucionalidad (Aponte y López,
2013), las disposiciones transitorias de la Ley otorgan poderes especiales al
presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley con el
fin de regularizar «los derechos y garantías de las víctimas pertenecientes a
pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras» en su aplicación (Ley 1448 del 10 de junio de 2011).
Durante el primer debate del Proyecto de Ley de Víctimas en el Congreso

se señaló que el otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente
tenía como finalidad «abordar la situación de vulnerabilidad acentuada en
que se encuentran [las víctimas], atendiendo a sus necesidades específicas en
virtud del principio del enfoque diferencial» (Aponte y López, 2013, p. 167). [ 83 ]
El Decreto Ley 4633 del 9 de diciembre de 2011, que materializó

las facultades extraordinarias del presidente, sí fue presentado a algunos
representantes de organizaciones indígenas. Debido a limitaciones de
tiempo y la premura de su publicación, muy pocos líderes o lideresas
indígenas conocieron el tenor del Decreto antes de su vigencia. En pocas
palabras, ni la Ley de Víctimas, ni el Decreto Ley fueron consultados en
los términos de la ley doméstica e internacional que trata sobre la consulta
previa. Sin embargo, ambos son los instrumentos jurídicos que establecen
los lineamientos respecto a la noción de enfoque diferencial para reparación
de mujeres indígenas.
Una de las medidas —llamada «acción afirmativa»— previstas por

el Decreto es priorización de grupos vulnerables, entre ellos las mujeres
indígenas, «en la atención, asistencia y reparación integral». Asimismo, el
Decreto Ley 4633 de 2011 pretende que las medidas previstas contribuyan «a
la eliminación de las estructuras de discriminación, exclusión y marginación»
(art. 15). Un reflejo de falta de claridad sobre lo que es una medida de acción

afirmativa, o de enfoque diferencial, es que se pretenda que tales medidas

incidan sobre las estructuras de las desigualdades, mientras que su finalidad
es que las medidas de reparación —y no estructurales— sean aplicadas de
manera adecuada a la situación social de la víctima.
3.2. La aplicación del enfoque diferencial en el Acuerdo

de Paz
Otro ejemplo importante de aplicación de esa herramienta es lo

plasmado en el Acuerdo de Paz entre el Gobierno de Colombia y FARC-EP, el
cual prevé la implementación de un enfoque no solamente de género, sino
también territorial y diferencial:
El Acuerdo está compuesto de una serie de acuerdos, que sin embargo

constituyen un todo indisoluble, porque están permeados por un
mismo enfoque de derechos, para que las medidas aquí acordadas
contribuyan a la materialización de los derechos constitucionales
de los colombianos; por un mismo enfoque diferencial y de género,
para asegurar que la implementación se haga teniendo en cuenta la
diversidad de género, étnica y cultural, y que se adopten medidas para
las poblaciones y los colectivos más humildes y más vulnerables, en
] 84 [ especial los niños y las niñas, las mujeres, las personas en condición
de discapacidad y las víctimas; y en especial por un mismo enfoque
territorial (Gobierno de Colombia y FARC-EP, 2016, p. 4).
Pese que el Acuerdo no ofrece una definición para cada enfoque,

infiere que su objetivo es la protección del principio de la no discriminación
e igualdad en el pluralismo; y que una de sus herramientas es la participación
(Gobierno de Colombia y FARC-EP, 2016). Asimismo, el Acuerdo hace
referencias relacionadas con la implementación de algún tipo de enfoque
diferencial para determinadas víctimas del conflicto. El Acuerdo establece
que el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
(PNIS) sea implementado con un «enfoque territorial y de género», es decir,
que debe «tener en cuenta las necesidades, características y particularidades
económicas, culturales y sociales de los territorios y las comunidades rurales,
en especial de las comunidades indígenas y afrodescendientes, y de las
mujeres en estas comunidades y territorios» (Gobierno de Colombia y FARC-
EP, 2016, p. 6). Sobre el enfoque de género relacionado al consumo de
drogas, el Acuerdo recuerda la necesidad de que se identifiquen:

Factores de vulnerabilidad asociados a edad, sexo, condición de

discapacidad, condición socioeconómica y ubicación geográfica o
pertenencia a la población LGBTI, entre otros.
[…] Este enfoque deberá tener en cuenta la relación entre el consumo
de las drogas ilícitas y la violencia contra la mujer, especialmente con
la violencia intrafamiliar y la violencia sexual. Se preverán medidas
para mujeres, niñas, jóvenes y adolescentes. En todo caso, las acciones
que se adelanten respetarán el uso ancestral de la hoja de coca por
parte de las comunidades indígenas (Gobierno de Colombia y FARC-
EP, 2016, pp. 47 y 117).
Sin realizar una conceptualización jurídica del enfoque diferencial,

el Acuerdo lo presenta como un mero mecanismo de implementación,
vacío de contenido procesal. Es importante resaltar que el Acuerdo no
incluye un enfoque de género en el llamado enfoque territorial, ni tampoco
establece medidas especiales de protección a las sexualidades diversas en la
implementación de las medidas relacionadas con pueblos étnicos.
En el marco de las negociaciones de paz entre el Gobierno de Colombia

y FARC-EP se acordó constituir una subcomisión de género integrada por
miembros del Gobierno nacional, las FARC-EP, mujeres víctimas del conflicto [ 85 ]
armado, mujeres campesinas, mujeres indígenas y afrodescendientes. Aunque
reconoce la importancia de la equidad de género como pilar fundamental para
alcanzar la paz, el Acuerdo sin embargo solo trata la problemática de la mujer
indígena junto con la problemática de la mujer en general, desconociendo su
situación de vulnerabilidad específica, que incluye la pérdida de identidad
cultural y colectiva a raíz del conflicto, la importancia del territorio y la desidia
administrativa que las ha condenado desde la colonización española.
4. Análisis de la efectividad del enfoque diferencial

como medida especial y transitoria de protección
El enfoque diferencial es presentado, tanto en los Acuerdos de Paz como
en la legislación y la jurisprudencia colombiana, como una herramienta para
la protección y salvaguarda de los derechos de las comunidades indígenas
y tribales, con especial énfasis en grupos que poseen triple vulnerabilidad:
las mujeres indígenas. Es voz unánime en las instancias gubernamentales
que, dadas las condiciones planteadas, es necesario que todos los procesos
contengan medidas que impulsen condiciones de equidad entre poblaciones

con características diferentes. El CERD (2009, 29 de septiembre, p. 5)

indica cuatro condiciones de aplicación de esas medidas: a) adecuadas a la
situación que quiere remediarse; b) legítimas; c) necesarias en una sociedad
democrática; d) respetar los principios de justicia y proporcionalidad. Además,
las necesidades de esas medidas deben ser evaluadas sobre la base de «datos
precisos, desglosados por raza, color, linaje y origen étnico o nacional y que
incorporen una perspectiva de género», asegurándose de que las comunidades
beneficiarias sean consultadas respecto a su aplicación.
Según la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las

Formas de Discriminación Racial (Asamblea General de las Naciones Unidas,
Resolución 2106A (xx) del 21 de diciembre de 1965) esas medidas deben
ser especiales, temporales y «destinadas a garantizar el disfrute pleno e igual
de los derechos humanos y las libertades fundamentales por los grupos
desfavorecidos». Tales medidas especiales no deben ser confundidas con los
derechos permanentes que son reconocidos en los instrumentos de derechos
humanos.
Colombia es un Estado parte de la Convención Internacional de las

Naciones Unidas para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación
] 86 [ Racial, ratificando la convención en 1981. En virtud de las obligaciones
internacionales que la ratificación acarrea, es menester que el Estado aplique
dichas disposiciones a fin de generar acciones especiales para salvaguardar
efectivamente los derechos de poblaciones vulnerables en razón de etnia.
La consulta previa difiere de las medidas especiales, porque estas

deben tener como finalidad facilitar y promover la realización de los derechos
humanos reconocidos a los grupos históricamente discriminados, pero no
deben confundirse con los derechos humanos que pretenden garantizar.
De hecho, la manera idónea de comprender la perspectiva de las mujeres
indígenas y construir medidas efectivas de reparación y no repetición es la
consulta previa. Es con el fin de construir ese canal de diálogo y de intercambio
de perspectivas que el Estado tiene el deber de consultar con los pueblos
indígenas antes de implementar cualquier política que afecte el ejercicio de
sus derechos.
Si bien las medidas especiales, como el enfoque diferencial, pueden

y deben ser utilizadas en la aplicación de políticas públicas con el fin de

lograr una equidad en situaciones asimétricas, estas no pueden ser utilizadas

para evadir obligaciones estatales. Cualquier medida especial de enfoque
diferencial debe ser, también, consultada con su destinatario, evitando
intervenciones arbitrarias por parte del Estado. Es precisamente esto lo
que no está sucediendo en las políticas públicas enfocadas en superar las
vulnerabilidades de las mujeres indígenas en Colombia.
Como se observó, la garantía de la efectividad de las políticas públicas

va de la mano de la participación. La falta de participación de los destinatarios
de políticas públicas en su concepción, diseño e implementación no puede
ser reemplazada por ninguno de los mecanismos del llamado enfoque
diferencial.
Conclusión
La situación del Estado colombiano respecto a la implementación de
políticas públicas con perspectivas étnicas y de género no ha incluido de
manera efectiva y en los parámetros de los derechos humanos la participación
de mujeres indígenas en su planificación y vigilancia. El Estado no ha
desarrollado una metodología que contenga datos precisos, desglosados por
diferencias culturales de origen étnico o nacional, y que incorporen una [ 87 ]
perspectiva de género, tal como requiere el derecho internacional y los
derechos humanos.
La restitución de tierras es uno de los puntos más álgidos y, por lo

tanto, más complejos para desenvolver dentro de las políticas públicas de
posconflicto. Políticas públicas para pueblos indígenas deben ser siempre
consultadas de manera previa, según los parámetros del derecho doméstico
e internacional. Obviar la consulta y privilegiar el uso del enfoque diferencial
trae el riesgo de que las decisiones sobre políticas públicas para mujeres
indígenas víctimas de conflicto permanezca en las manos del Estado, tal como
ocurrió con el Decreto Ley 4633 de 2011. Finalmente, no sobra recalcar la
urgente misión del Estado colombiano de velar por la protección física de
lideresas indígenas que son amenazadas física, psicológica y sexualmente en
la lucha por sus derechos. Esa es la única manera de demostrar la buena fe
que es la base de cualquier relación social, especialmente en situación de
posconflicto y conciliación.

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Figueroa, Isabela; Franco Novoa, Noriana Marcela

Disponible en: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=16463118004

Cómo citar el artículo

Isabela Figueroa (Brasil)**

Políticas Públicas; Enfoque Diferencial; Género; Etnia; Derechos Humanos.

Fecha de recepción: agosto de 2019 • Fecha de aprobación: noviembre de 2019

Medellín, enero-abril de 2020: pp. 71-90

Figueroa, Isabela y Franco Novoa, Noriana Marcela. (2020). El marco jurídico

The Legal Framework of the Differential Approach

This article reviews some of the multiple violences suffered by indigenous

Public Politics; Differential Approach; Gender; Ethnicity; Human Rights.

Estudios Políticos, 57, ISSN 0121-5167 • eISSN 2462-8433

Lideresas de las diferentes comunidades indígenas de Colombia

La identificación y sistematización de los obstáculos específicos que

Medellín, enero-abril de 2020: pp. 71-90

La utilización de un enfoque distinto en la aplicación de políticas públicas

Este artículo presenta algunos avances de una investigación cualitativa

1. Situación de las mujeres indígenas en Colombia

Pertenecer a un pueblo indígena es estar expuesto a una situación

Uno de los resultados deseados de las acciones de los agentes armados

Estudios Políticos, 57, ISSN 0121-5167 • eISSN 2462-8433

apoyo, conformando un «triple proceso de discriminación por ser mujeres,

1.2 Múltiple violencia: física, sexual y psicológica

El que puede ser considerado uno de los problemas más graves, en el

El uso de la violencia sexual en el conflicto vulnera de manera

Asimismo, las desapariciones y los asesinatos de mujeres indígenas

Las estadísticas relacionadas con homicidios, desaparición forzada y

Medellín, enero-abril de 2020: pp. 71-90

son aterradoras. Según la Alta Consejería Presidencial para la Equidad de la

La firma del Acuerdo de Paz, desgraciadamente, no cambió esas

1.3 Afectación a los derechos culturales

Además de las evidentes consecuencias en la afectación en la esfera

Estudios Políticos, 57, ISSN 0121-5167 • eISSN 2462-8433

Tener que dejar los territorios ancestrales genera un impacto

Si es un desplazamiento interno se presentan problemas porque

De acuerdo con el Centro Nacional de Memoria Histórica y la

Todas las afectaciones a los llamados tejidos de vida de los pueblos

Medellín, enero-abril de 2020: pp. 71-90

y perspectiva de vida generalmente no es contemplado por los gobiernos

2. La aplicación de políticas públicas adecuadas

La adopción de políticas públicas supone un esfuerzo estatal en el que

Para diseñar una política pública con enfoque de género es necesario

La transversalidad también invita a generar espacios interseccionales

Estudios Políticos, 57, ISSN 0121-5167 • eISSN 2462-8433

Morales y Missé, 2019). Como se indicó, las mujeres indígenas enfrentan

Al reconocer la transversalidad e interseccionalidad de los factores

3. El enfoque diferencial: una herramienta de políticas

Medellín, enero-abril de 2020: pp. 71-90

socioeconómico, género, etnia e identidad cultural, y de las variables implícitas

Para la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá (s. f.), el

En la Corte Constitucional de Colombia el enfoque diferencial adquirió

Posteriormente, cuando la Corte Constitucional declaró el estado de

Estudios Políticos, 57, ISSN 0121-5167 • eISSN 2462-8433

de proteger los derechos vulnerados de toda la comunidad desplazada. A

Entre esos autos de seguimiento, la Corte manifiesta que el derecho

La Corte también estableció una serie de medidas especiales para ser

El diseño de un enfoque diferencial requiere identificar las diferencias

Medellín, enero-abril de 2020: pp. 71-90