EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIO.

N
I. introducción
el control de la administració n es uno de los elementos centrales del Eº de Dº y tiene por
objeto garantizar frenos y contrapesos que permitan, por una parte, garantizar que el poder
pú blico se ejerza dentro de los cauces previstos en el ordenamiento jurı́dico y, a su vez,
asegurar que se cumplan con los :ines que se les han asignado a todos los ó rganos del Eº,
particularmente aquellos que cumplen funciones administrativas.

El control NO es un principio, sino que es un medio para:

- garantizar el principio de legalidad
- garantizar el respeto a los ddff
- asegurar una gestió n e:icaz

el estudio del control pú blico requiere de 3 cosas:

- establecer qué es
- justi:icar su pertinencia y legitimidad
- asumir que no existe una teorı́a general aceptada respecto del control, por lo que no
disponemos de instrumentos claros y :iables para su aná lisis.

II. el control en la cons1tución

nuestra CPR utiliza de forma consciente y frecuente el té rmino control, por lo tanto, aparece
consagrada como una categorı́a jurı́dica-especi:ica, ejemplos:
- art 98 y 99, control de legalidad de los actos de la admi realizado por la CGR

art 98. Un organismo autó nomo con el nombre de Contralorı́a General de la Repú blica
ejercerá el control de la legalidad de los actos de la Administració n…
Art 99. En el ejercicio de la funció n de control de legalidad, el Contralor General tomará
razó n de los decretos y resoluciones que, en conformidad a la ley, deben tramitarse por
la Contralorı́a o representará la ilegalidad de que puedan adolecer…

- art 93, control de constitucionalidad de las leyes realizado por el TC

Son atribuciones del Tribunal Constitucional:

1º.- Ejercer el control de constitucionalidad de las leyes que interpreten algú n
precepto de la Constitució n, de las leyes orgá nicas constitucionales y de las normas de
un tratado que versen sobre materias propias de estas ú ltimas, antes de su
promulgació n;

- art 52, utiliza como sinó nimo la expresió n “:iscalizació n”. “facultad :iscalizadora de la
cá mara de diputados” sobre los actos de gobierno

Son atribuciones exclusivas de la Cá mara de Diputados:

1) Fiscalizar los actos del Gobierno.

- si bien no se menciona expresamente pero el art 7 CPR, art 19nº4 inciso 2º y art 76 se
deriva el control jurisdiccional que corresponde a los tribunales de justicia respecto de
los actos de los ó rganos de la admi del Eº

de estas disposiciones constitucionales se desprende que el control es una actividad que

tiene por objeto las decisiones o actuaciones de un tercero (ó rgano pú blico) o el ó rgano
pú blico que ejerce dicha actividad.

La actividad que puede ser objeto de control puede ser:

 i. intrafuncional (funció n) o intraordinamental (ó rgano)à a la misma funció n u
ó rgano en que se integra la controlada.
Ej. El control que realiza la CGR respecto de la admi, pues la cgr tambié n forma parte
de la admi (intrafuncional). O el control que ejerce el PDR sobre sus ministros
(intrafuncional e intraordinamental)

ii. interfuncional (función) e interordinamental (ó rgano) à a distinta funció n u

ó rgano que la controlada
ej. El control que realiza la cá mara de diputados sobre los actos de gobierno o el
control que realiza el TC sobre los actos del poder legislativo.

Esta es la que más predomina en nuestra CPR

iii. Funció n particular del TC, al cual es capaz de desplegar el control respecto de
cualquiera otra funció n constitucional, pues ejerce control sobre diferentes poderes
pú blicos y realiza distintos tipos de controles, sea preventivo, represivo, obligatorio,
facultativo, abstracto, concreto.

El control en la CPR no tiene un contenido y alcance homogé neo:

- Se hace una clara diferenciació n entre control en sentido estricto vs. regulaciones
especı́:icas, aunque no se indica que forman parte del concepto gené rico de control
(aprobació n, autorizació n, supervisió n, investigació n)
- Se contempla la posibilidad que un mismo ó rgano sea titular de distintas potestades de
control o que sobre una misma actividad puedan recaer distintos controles:
a. Compatibilidad subjetiva à un mismo ó rgano pueda ser titular de distintas
potestades de control. Ej: la CGR, control de legalidad de los AA y el control de la
correcta inversió n de los recursos pú blicos (examen y juzgamiento de cuentas)
b. Compatibilidad objetiva à dos o má s controles se ejercen sobre un mismo objeto.
Ej: la cá mara de diputados puede :iscalizar los actos del gobierno desde un punto de
vista polı́tico y la CGR desde una perspectiva jurı́dica y :inanciera

El conjunto de mecanismos de control tiene su centro de gravedad en el poder

ejecutivo, entendido este como el “complejo integrado por el gobierno y la
administración pública”

De:inició n de control de Eduardo Cordero “actividad de confrontación con emisión de juicio

que un órgano realiza respecto de la actividad de otro y que conlleva, en base a la emisión de
juicio, la adopción de una medida con producción de efectos positivos o negativos, conforme a
la medida adoptada y que recae sobre dicha otra actividad, ya sea un decisión o acto del órgano
controlado o el órgano mismo”

III. clasificación del control

se pueden hacer diversas clasi:icaciones del control. Las 3 má s relevantes son:
i. en cuanto a su oportunidad,
(a) preventivo -> tiene lugar antes de la dictació n del acto
(b) represivo -> tiene lugar una vez que este ha entrado en vigencia
ii. en cuanto a su contenido,
(a) control de legalidad -> tiene por objeto comprobar que la actuació n de un
ó rgano administrativo guarda conformidad con el ordenamiento jurı́dico (ej.
Trá mite de toma de razó n, la acció n de nulidad de un AA)
(b) control de gestió n -> dice relació n con el cumplimiento de los objetivos y
metas que debe cumplir un servicio y la ó ptima utilizació n de los recursos
disponibles
ojo, en muchas ocasiones los controles de gestió n conllevan un control de
legalidad en la forma de disponer de recursos pú blicos.
iii. en cuanto a la naturaleza del ó rgano que realiza el control,
(a) control polı́tico
(b) control administrativo
(c) control judicial
IV. 1pos de control
i. CONTROL POLITICO: CAMARA DE DIPUTADOS
Art 52 CPR. Son atribuciones exclusivas de la Cá mara de Diputados:
1) Fiscalizar los actos del Gobierno.

o ¿qué es 7iscalizar?
Tema que no ha sido paci:ico, pues el alcance de la expresió n “:iscalizar” no ha sido
de:inida por la ley, ni tampoco es claro el sentido natural de la misma, por lo que se
ha tenido que recurrir al contexto de la disposició n.

Ası́, los autores, han distinguido entre:

(a) Controlar -> velar porque los actos respeten el conjunto de normas que
integra el OJ
(b) Fiscalizar -> es má s amplio, pues su objeto serı́a el de emitir un juicio u
opinión respecto de la conveniencia o la oportunidad de las decisiones
adoptadas por el gobierno en el ejercicio de sus funciones.

En opinió n de Eduardo Cordero, este es el sentido que mejor se acomoda a la

expresió n :iscalizació n y con los medios que prevee la CPR, vale decir, la posibilidad
de in:luir en las decisiones polı́ticas del Gobierno, ya sea para con:irmar la lı́nea
polı́tica seguida o para disentir de la misma, de forma transparente y publica frente
a la comunidad.

En resumen el CONTROL DE LA CAMARA DE DIPUTADOS, es la facultad

Riscalizadora, que no es otra cosa que “aquella que tiene por objeto
pronunciarse sobre la oportunidad o conveniencia de una determinada decisión
adoptada por el gobierno, así como la de enjuiciar políticamente su gestión, a
través de la adopción de acuerdo u observaciones, la solicitud de antecedentes,
la constitución de comisiones especiales investigadoras y la citación de los
Ministros, a 7in de recabar información respecto del ejercicio de su cargo, con la
7inalidad de in7luir políticamente en la gestión del Gobierno dentro de los causes
institucionales, sin que implique la responsabilidad política de los Ministros,
quienes se mantienen sus cargos mientras cuenten con la con7ianza del PDR”

o ¿qué son los actos del gobierno?

se ha discutido si la expresió n “gobierno” tiene un alcance funcional ( actos de admi
vs. actos de gobierno) o un alcance orgá nico (cuerpo orgá nico perteneciente al
gobierno).

Se descarta la posició n funcional, teniendo en consideració n que interpretarlo de

otra manera serı́a ir en contra del tenor de la disposició n, la cual alude a actos DEL
gobierno y no a actos de gobierno.

¿Quié nes componen al gobierno? PDR, ministros, entidades de la administració n

centralizada y descentralizada, la administració n “invisible” (empresas constituida
bajo formas jurı́dico privadas), excepto los gobiernos regionales y las
municipalidades. Ademá s, el profesor Eduardo Cordero excluye los ó rganos que
gozan de autonomı́a constitucional.

o ¿cuáles son los medios de Riscalización?

Art 52 CPR. Son atribuciones exclusivas de la Cá mara de Diputados:
1) Fiscalizar los actos del Gobierno. Para ejercer esta atribució n la Cá mara puede:
a) Adoptar acuerdos o sugerir observaciones, con el voto de la mayorı́a de los
diputados presentes, los que se transmitirá n por escrito al Presidente de la
Repú blica, quien deberá dar respuesta fundada por medio del Ministro de Estado
que corresponda, dentro de treinta dı́as.
 Sin perjuicio de lo anterior, cualquier diputado, con el voto favorable de un tercio de
los miembros presentes de la Cá mara, podrá solicitar determinados antecedentes al
Gobierno. El Presidente de la Repú blica contestará fundadamente por intermedio
del Ministro de Estado que corresponda, dentro del mismo plazo señ alado en el
pá rrafo anterior.
En ningú n caso los acuerdos, observaciones o solicitudes de antecedentes afectará n
la responsabilidad polı́tica de los Ministros de Estado;
b) Citar a un Ministro de Estado, a petició n de a lo menos un tercio de los diputados
en ejercicio, a :in de formularle preguntas en relació n con materias vinculadas al
ejercicio de su cargo. Con todo, un mismo Ministro no podrá ser citado para este
efecto má s de tres veces dentro de un añ o calendario, sin previo acuerdo de la
mayorı́a absoluta de los diputados en ejercicio.
La asistencia del Ministro será obligatoria y deberá responder a las preguntas y
consultas que motiven su citació n, y
c) Crear comisiones especiales investigadoras a petició n de a lo menos dos
quintos de los diputados en ejercicio, con el objeto de reunir informaciones relativas
a determinados actos del Gobierno.
Las comisiones investigadoras, a petició n de un tercio de sus miembros, podrá n
despachar citaciones y solicitar antecedentes. Los Ministros de Estado, los demá s
funcionarios de la Administració n y el personal de las empresas del Estado o de
aqué llas en que é ste tenga participació n mayoritaria, que sean citados por estas
comisiones, estará n obligados a comparecer y a suministrar los antecedentes y las
informaciones que se les soliciten.
No obstante, los Ministros de Estado no podrá n ser citados má s de tres veces a una
misma comisió n investigadora, sin previo acuerdo de la mayorı́a absoluta de sus
miembros.
La ley orgá nica constitucional del Congreso Nacional regulará el funcionamiento y
las atribuciones de las comisiones investigadoras y la forma de proteger los derechos
de las personas citadas o mencionadas en ellas.

¿qué son las comisiones especiales investigadoras? Comisiones constituidas con el

objeto de indagar sobre determinadas actuaciones o hechos de relevancia pú blica,
vinculados habitualmente con la gestió n de los ó rganos de Gobierno, aunque en no
pocos casos tambié n se han extendido a las actividades del sector privado.

Citació n de los Ministros de Eº, esto es, la posibilidad de citar a los Ministros a :in
de que sean interpelados mediante la formulació n de preguntas en relació n con
materias vinculadas al ejercicio de su cargo. Es de los má s utilizados, en atenció n
a la inmediatez de respuesta vs. la formulació n de observaciones (letra a)

La asistencia de los ministros a estas sesiones es obligatoria y deben responder a

las preguntas que motiven su citació n. Hay un lı́mite má ximo de 3 citaciones al añ o,
salvo acuerdo de mayorı́a absoluta de los diputados en ejercicio, evento en el cual
se pueden realizar má s citaciones

ii. CONTROL ADMINISTRATIVO

Se caracteriza por ser realizado por un ó rgano que forma parte de la Administració n
del Estado.
1. CONTROL ADMINISTRATIVO INTERNO
Control que realiza el propio ó rgano administrativo que dictó el acto.
En una primera instancia, le corresponde a las jefaturas ejercer un control
jerá rquico permanente.

Ley 18.575
Artículo 11.- Las autoridades y jefaturas, dentro del ámbito de su competencia y en
los niveles que corresponda, ejercerán un control jerárquico permanente del
funcionamiento de los organismos y de la actuación del personal de su dependencia.
 Este control se extenderá tanto a la eJiciencia y eJicacia en el cumplimiento de los
Jines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones.

Ahora, tambié n es posible que esta revisió n pueda tener lugar a travé s de un
control de legalidad posterior, con los instrumentos que entrega la ley Nº 19.880:
a. Recursos administrativos à medios de impugnació n en contra de un AA y
que se interponen ante un ó rgano administrativo
i. Recursos ordinarios (jerá rquico y reposició n)
ii. Recursos extraordinarios (revisió n)
iii. Recursos especiales

b. Invalidació n à”facultad discrecional de la administració n que se puede

ejercer previo procedimiento administrativo cuando se ha detectado un
vicio de nulidad que no ha podido subsanarse, para efectos que el AA ilegal
no produzca efectos”
La jurisprudencia ha señ alado en reiteradas ocasiones que má s que una
facultad es un DEBER de la administració n.

Ley Nº19.880
Artı́culo 53. Invalidació n. La autoridad administrativa podrá , de o:icio o a
petició n de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia
del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados
desde la notiRicación o publicación del acto.
La invalidació n de un acto administrativo podrá ser total o parcial. La
invalidació n parcial no afectará las disposiciones que sean independientes
de la parte invalidada.
El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de
Justicia, en procedimiento breve y sumario.

c. Revocació n à estrechamente ligado a los AA discrecionales, existe un

margen para la admi en orden a valorar el mé rito, oportunidad o
conveniencia respecto de un acto ya dictado

2. CONTROL ADMINISTRATIVO EXTERNO: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA

a. Antecedentes
Este control corresponde a un organismo administrativo, pero que no forma
parte de la entidad controlada. Ademá s para garantizar la independencia del
juicio, se le ha reconocido constitucionalmente autonomı́a en el ejercicio de
sus funciones

La CGR esta regulada en el art 98 y 99 CPR y en el DFL nº2.421, que :ija el

texto refundido de la Ley Nº 10.336 sobre Organizació n y Atribuciones de la
CGR

La naturaleza de la CGR es un ó rgano que forma parte de la admi del Eº

pero goza de autonomı́a constitucional. Sin embargo, ni la CPR ni la ley
10.336 le atribuyen personalidad jurı́dica, por tal razó n, es un ó rgano
CENTRALIZADO, ó sea, actú a bajo la personalidad jurı́dica y con el
patrimonio del Fisco PERO NO se encuentra bajo la jerarquı́a del PDR dada
su autonomı́a constitucional.

En cuanto a su organización, se encuentra encabezada por el controlador

general de la repú blica, quien debe tener a lo menos 10 añ os de tı́tulo de
abogado, haber cumplido 40 añ os y poseer las calidades necesarias para ser
ciudadano con derecho a sufragio. Es designado por el PDR con acuerdo del
senado adoptado por 3/5 de sus miembros en ejercicio, por un periodo de
8 añ os y no podrá ser designado para el periodo siguiente. Con todo, al
cumplir 75 añ os cesa su cargo.
 Nivel nacional

contralor general de la
república

jefe de gabinete subcontrolar general

división de
división infraestructura división de contabilidad
division juridica división auditoria división fiscalia adminsitración interna y
y regulación y finanzas publicas
abastecimiento

departamentos

deparamento de
depto de Departamento medio
departamento departamento previsión ausitorias externas- departamento de
FFAA,Seguridad, ambiente, obras
auditorias especiales social y personal junta de auditores de auditorias financieras
presidencia y RREE publicas y empresas
las naciones unidas

Nivel regional, una

controlaría regional por cada
región

Ley 10.336, Artı́culo 2.

La Contralorı́a estará a cargo de un funcionario que tendrá el tı́tulo de Contralor
General de la República.
Habrá tambié n un Subcontralor, que reemplazará al Contralor en los casos
de ausencia o vacancia y mientras se nombre, en este ú ltimo caso, al titular.
Estará , ademá s, constituı́da por la Secretarı́a General, por la Fiscalı́a y los
siguientes Departamentos y Subdepartamentos:
Departamentos de Inspecció n General de O:icinas y Servicios Pú blicos y
Examen de Cuentas; de Contabilidad, y Jurı́dico, y por los Subdepartamentos
de Contabilidad Central; de Control de Entradas; de Control de Gastos; de Toma
de Razó n; de Cré dito Pú blico y bienes Nacionales, y de Registro de Empleados
Pú blicos.

Se divide en: divisiones, departamentos y contralorı́as regionales que está n

encabezadas por un contralor regional que ejerce las competencias que le ha
delegado el contralor general.

TODOS los funcionarios son de exclusiva con:ianza del contralor, quien podrá
nombrarlos, promoverlos y removerlos con entera independencia de toda otra
autoridad.

Ley 10.336, Artı́culo 3.

El Contralor General será nombrado por el Presidente de la Repú blica con
acuerdo del Senado.
Los demás empleados de la Contraloría serán nombrados por el Contralor
General.
El Contralor podrá designar personal a contrata, de acuerdo con las necesidades
del Servicio, con los fondos variables que se le concedan especialmente, o con
los contemplados el artı́culo 165 de esta ley.

Las funciones de la CGR las podemos dividir en 4:

i. Funciones jurídicas
En esta materia la CGR cuenta con 2 herramientas:
a. El trá mite de toma de razó n à rg, los AA está n sujetos a este
trá mite (Art 99 cpr)
Artı́culo 99.- En el ejercicio de la funció n de control de legalidad, el
Contralor General tomará razón de los decretos y resoluciones
que, en conformidad a la ley, deben tramitarse por la
Contraloría o representará la ilegalidad de que puedan
adolecer; pero deberá darles curso cuando, a pesar de su
representació n, el Presidente de la Repú blica insista con la :irma de
todos sus Ministros, caso en el cual deberá enviar copia de los
respectivos decretos a la Cá mara de Diputados. En ningú n caso dará
curso a los decretos de gastos que excedan el lı́mite señ alado en la
Constitució n y remitirá copia ı́ntegra de los antecedentes a la
misma Cá mara.
Corresponderá , asimismo, al Contralor General de la Repú blica
tomar razó n de los decretos con fuerza de ley, debiendo
representarlos cuando ellos excedan o contravengan la ley
delegatoria o sean contrarios a la Constitució n.
Si la representació n tuviere lugar con respecto a un decreto con
fuerza de ley, a un decreto promulgatorio de una ley o de una
reforma constitucional por apartarse del texto aprobado, o a un
decreto o resolució n por ser contrario a la Constitució n, el
Presidente de la Repú blica no tendrá la facultad de insistir, y en caso
de no conformarse con la representació n de la Contralorı́a deberá
remitir los antecedentes al Tribunal Constitucional dentro del plazo
de diez dı́as, a :in de que é ste resuelva la controversia.
En lo demá s, la organizació n, el funcionamiento y las atribuciones
de la Contralorı́a General de la Repú blica será n materia de una ley
orgá nica constitucional.

Ahora, la ley 10.336 en su art 10 permite que el Contralor pueda

eximir los trá mites no esenciales de la toma de razó n, para tal
efecto, se ha dictado la resolució n nº 7 del 2009 que :ija normas
de exenció n de trá mite de toma de razó n, aunque en la prá ctica
señ ala que tramites son esenciales, y por tanto se sujetan a este
control.

Ley 10.336, art 10.

El Contralor General tomará razó n de los decretos supremos y de
las resoluciones de los Jefes de Servicios, que deben tramitarse
por la Contralorı́a, representará la inconstitucionalidad o
ilegalidad de que puedan adolecer, dentro del plazo de quince dı́as
contados desde la fecha de su recepció n, que el Contralor podrá
prorrogar hasta por otros quince dı́as, si existiesen motivos graves
y cali:icados, mediante resolució n fundada. No obstante, deberá
darles curso cuando, a pesar de su representació n, el Presidente
de la Repú blica insista con la :irma de todos sus Ministros.
En caso de insistencia, se consignará el hecho en la Cuenta
Pú blica de su Gestió n que la Contralorı́a General presentará
anualmente.
El Contralor deberá , en todo caso, dar cuenta a la Cá mara de
Diputados y al Presidente de la Repú blica de estos decretos
dentro de los treinta dı́as de haber sido dictados, enviando copia
completa de ellos y de sus antecedentes.
La Contralorı́a enviará semestralmente a la Cá mara de
Diputados una lista de los decretos que no hubieren sido
despachados dentro del plazo señ alado en el inciso 1°, con
indicació n de los motivos del retraso.
 No obstante, el Contralor General podrá eximir a uno o más
Ministerios o Servicios del trámite de la toma de razón de los
decretos supremos o resoluciones que concedan licencias,
feriados, y permisos con goce de sueldos, o que se reRieran a
otras materias que no considere esenciales. Tratá ndose de
decretos supremos, la exenció n só lo podrá referirse a decretos
:irmados "por orden del Presidente de la Repú blica". Esta
exenció n podrá ser concedida por plazos determinados y dejada
sin efecto por el Contralor, de o:icio o a petició n del Presidente de
la Repú blica, segú n sea el uso que se haga de tal liberalidad.
La resolució n del Contralor deberá ser fundada y en ella se
:ijará n las modalidades por las cuales se :iscalice la legalidad de
dichos decretos o resoluciones y, ademá s, deberá dar cuenta a la
Cá mara de Diputados, cada vez que haga uso de esta facultad, para
los efectos de lo dispuesto en el artı́culo 48 de la Constitució n
Polı́tica de la Repú blica.
El Contralor General, de o:icio o a petició n del Presidente de la
Repú blica, podrá , por resolució n fundada, autorizar que se
cumplan antes de su toma de razó n los decretos o resoluciones
que dispongan medidas que tiendan a evitar o a reparar dañ os a la
colectividad o al Estado, originados por terremotos, inundaciones,
incendios, desastres, calamidades pú blicas u otras emergencias; o
medidas que perderı́an su oportunidad o estarı́an expuestas a
desvirtuarse si no se aplicaren inmediatamente, siempre que no
afecten derechos esenciales de las personas. El decreto o
resolució n que se acoja a la autorizació n prevista en este inciso
deberá expresar la circunstancia en que se funda.
Si en los casos indicados en el inciso precedente la Contralorı́a
no da curso al decreto o resolució n, podrá perseguir la
responsabilidad administrativa del jefe que la dictó , o pondrá el
hecho en conocimiento del Presidente de la Repú blica y de la
Cá mara de Diputados cuando se trate de decreto supremo. Todo
ello sin perjuicio de las demá s responsabilidades que fueren
pertinentes y de la facultad para insistir a que se re:iere el inciso
1°. de este artı́culo.

Los considerandos de la resolució n nº 7 del 2019 de la CGR

3. Que, la toma de razó n es un control obligatorio de la juridicidad

de los actos, que vela por el resguardo del principio de probidad,
por el derecho a una buena Administració n y por el cuidado y buen
uso de los recursos pú blicos.
4. Que, en atención al alto número de actos que emite la
Administración del Estado, resulta necesario priorizar la toma
de razón en los actos sobre materias que, en la actualidad, se
consideren esenciales por su entidad o trascendencia, ası́ como
por el efecto que generan en las personas y en la Administració n.
5. Que, en este contexto y con el objeto de hacer má s oportuno el
control de juridicidad, se ha estimado pertinente hacerlo má s
selectivo, racionalizando las materias objeto de toma de razó n,
estableciendo nuevas exenciones, sin perjuicio de que estas queden
sometidas a controles de reemplazo.

Art 10 de la resolució n nº7. “Materias generales”

Está n afectos a toma de razó n:
10.1. Los decretos :irmados por el Presidente de la Repú blica.
 10.2. Los actos de cará cter reglamentario suscritos por los jefes
superiores de servicio, siempre que traten de materias sometidas a
dicho examen de juridicidad.
10.3. Las resoluciones que recti:iquen decretos supremos, de
acuerdo al artı́culo 2°, letra i), del decreto ley N° 1.028, de 1975,
cuando digan relació n con decretos afectos.
10.4. Los actos que modi:iquen actos tomados razó n.
10.5. Los actos que modi:iquen actos exentos y que, como
consecuencia de ello, se superen los montos :ijados en las
resoluciones dictadas conforme al artı́culo 4°.

La regla general es que los AA está n exentos del trá mite de toma de
razó n, salvo que esté n contenidos en dicha resolució n.

Tambié n la ley puede eximir el trá mite de toma de razó n, como lo

hace el art 53 de la LOCMunicipal:

Artı́culo 53.- Las que dicten las municipalidades estará n exentas

del trá mite de toma de razó n, pero deberá n registrarse en la
Contralorı́a General de la Repú blica cuando afecten a funcionarios
municipales.
Para tal objeto, la Contralorı́a deberá llevar un registro del personal
municipal en la forma y condiciones en que lo hace para el resto del
sector pú blico, debiendo las municipalidades remitir los
antecedentes que aqué lla solicite.

Esto solo ha hecho que una cantidad ı́n:ima de actos formales de

la admi se encuentren sometidos a este trá mite.

En caso de constatarse la inconstitucionalidad o ilegalidad del

acto, la CGR emite un o:icio de representació n frente a la cual la
admi puede no persistir y archivarlo, realizar modi:icaciones y
volver a ingresarlo o insistir con la :irma de todos sus ministros en
los casos previstos por la CPR (art 99).

b. El ejercicio de la facultad dictaminadora -> control a posteriori

respecto de aquellos actos que no han sido objeto del trámite de
toma de razón
ii. Régimen de funcionarios
a. Corresponde llevar a la CGR el registro de toda la vida de todos los
funcionarios pú blicos
b. Si bien es excepcional que la CGR pueda aplicar medidas
disciplinarias, pues por rg le corresponde a los jefes del servicio, si
es posible que pueda instruir dichos procedimientos y luego
entregar los antecedentes al jefe del serio para que se pronuncie al
respecto.
iii. Contabilidad general de la nación
El art 98 de la CPR dispone que la CGR llevará la contabilidad general
de la nació n. Para tal efecto, dispone de la divisió n de contabilidad y
:inanzas publica, a travé s de las cuales cumple 3 funciones bá sicas:
a. Funció n normativa, al establecer ppcios, normas y procedimientos
té cnicos que deben seguir entidades pú blicas en el registro de las
operaciones econó mico-:inancieras que realizan
b. Consolidació n y aná lisis de la informació n perió dica de cará cter
:inanciera, patrimonial y presupuestaria de las entidades sujetas a
contabilidad pú blica, lo que incluye :iscalizació n de las operaciones
o hechos econó micas a que se re:iere la citada informació n
c. Entregar informació n con:iable y oportuna para optimizar la toma
de decisiones, especialmente de las otras divisiones y contralorı́as
 regionales que ejercen el control preventivo de los AA o que
realizan labores de control externo o de :iscalizació n en terreno

iv. Auditorias e inspecciones

La Contralorı́a realiza auditorı́as para velar por el cumplimiento de las

normas jurı́dicas, el resguardo del patrimonio pú blico y la probidad
administrativa. Estas auditorı́as evalú an los sistemas de control interno
de los servicios; :iscalizan la aplicació n de las disposiciones sobre
administració n :inanciera del Estado, en especial las de ejecució n de los
estados :inancieros; comprueban la veracidad de la documentació n
sustentadora; veri:ican el cumplimiento de las normas estatutarias
aplicables a los funcionarios pú blicos; y formulan proposiciones para
subsanar las irregularidades detectadas. Esta funció n, llamada “de
Control Externo”, contempla tambié n los requerimientos de la Cá mara
de Diputados en uso de sus facultades :iscalizadoras, ya sea en forma
individual por un diputado o a travé s de una comisió n permanente o
investigadora. El examen de cuentas, que constitucionalmente
corresponde efectuar en forma privativa a la Contraloría, está
dentro de las auditorías.

Dado que los principios de eRicacia, eRiciencia y economicidad son

parte del ordenamiento jurı́dico de la Administració n del Estado, las
“3E” fueron incorporadas a las auditorı́as en 2016. La e:icacia busca
lograr los objetivos de:inidos; la e:iciencia, obtener má s bienes y
servicios con los recursos disponibles; y la economicidad, pagar
menos manteniendo la calidad y oportunidad.

¿Qué es una auditorı́a?

Una auditorı́a es el aná lisis crı́tico, metodoló gico y sistemá tico; y el
examen de todas o algunas de las actuaciones, operaciones, sistemas o
programas efectuados por el auditado, y que ha sido iniciado por o:icio
o a petició n de terceros. Segú n su objetivo, puede adoptar una o má s de
las siguientes modalidades:
§ De cumplimiento: veri:ica que las actuaciones, operaciones,
sistemas, programas y los aspectos de probidad cumplan con el
marco jurı́dico que rige al auditado.
§ Financiera: determina la exactitud y/o razonabilidad de la
informació n :inanciera de un auditado con el marco de
referencia de emisió n y regulatorio aplicable.
§ Y, en general, para velar por el cumplimiento de las normas
jurı́dicas y, especialmente, de los principios de los Tı́tulos I, II,
III y IV de la ley N°18.575, Orgá nica Constitucional de Bases
Generales de la Administració n del Estado.

Otras formas de auditorı́a:

§ Investigaciones
Es una Jiscalización que se desarrolla en aquellos casos en que
los funcionarios públicos involucrados, los recursos, lugar o los
hechos producen impacto en los ciudadanos.

§ Inspecciones
Es una indagación simpliJicada que tiene por Jinalidad la
constatación material y/o jurídica de hechos u omisiones.
★ Se llama validació n cuando busca constatar el
cumplimiento de requisitos.
★ Se llama inspecció n de obra pú blica cuando trata
materias relativas a infraestructura.
 ¿A quié n :iscaliza la Contralorı́a?
Ministerios y subsecretarı́as, secretarı́as regionales ministeriales,
servicios pú blicos, empresas pú blicas, universidades, hospitales y otros
establecimientos de salud, sociedades estatales y de economı́a mixta,
municipalidades y sus dependencias, corporaciones municipales.
Respecto del Poder Judicial, só lo :iscaliza las cuentas corrientes de los
tribunales.

Art 21 A, Ley Nº 10.336

La Contraloría General efectuará auditorías con el objeto de velar por el
cumplimiento de las normas jurídicas, el resguardo del patrimonio
público y la probidad administrativa.
Conforme a lo anterior, a travé s de estas auditorı́as la Contralorı́a
General evaluará los sistemas de control interno de los servicios y
entidades; :iscalizará la aplicació n de las disposiciones relativas a la
administració n :inanciera del Estado, particularmente, las que se
re:ieren a la ejecució n presupuestaria de los recursos pú blicos;
examinará las operaciones efectuadas y la exactitud de los estados
:inancieros; comprobará la veracidad de la documentació n
sustentatoria; veri:icará el cumplimiento de las normas estatutarias
aplicables a los funcionarios pú blicos y formulará las proposiciones que
sean adecuadas para subsanar los vacı́os que detecte.
El Contralor General establecerá las normas que regulará n la forma,
el plazo y las modalidades de las auditorı́as que le corresponda efectuar
al organismo :iscalizador.
Sin perjuicio de las atribuciones de la Contralorı́a General, los
servicios pú blicos sujetos a su :iscalizació n podrá n contratar auditorı́as
de sus estados :inancieros a empresas particulares externas.

Esto da lugar a un procedimiento, en el cual se emite un informe

preliminar que da lugar a una serie de observaciones, las que deberá n
ser respondidas por el servicio, para luego dar lugar a un informe :inal,
que establece la regularidad de las operaciones realizadas, las
de:iciencias detectas y las eventuales responsabilidades a que pueda
dar lugar, colocá ndola en conocimiento de los ó rganos pertinentes para
haberla efectiva (ej. Denuncia al ministerio pú blico, sumarios, etc)

b. examen y juzgamiento de cuentas

c. facultad dictaminadora
nuestro ordenamiento jurı́dico le ha entregado a la CGR diversas funciones,
una de ellas es ejercer el control de legalidad de los AA. Para tales efectos,
se establecen diversos mecanismos directos, como el control preventivo
mediante el “trá mite de toma de razó n” y la “facultad dictaminadora” o
indirectos como las auditorias, sumarios, etc.

La facultad dictaminadora es una de las má s importantes, pues una gran

mayorı́a de los AA se encuentran exentos del trá mite de toma de razó n.

¿qué son los dictámenes? Aquella opinión jurídica o juicio que emite la CGR
con fuerza obligatoria y vinculante, para la autoridad del servicio y sus
funcionarios, acerca de la correcta aplicación de un cuerpo normativo.

facultad que la CPR y, en general, el ordenamiento normativo nacional, han

encomendado ejercer a la CGR, para el control de juridicidad de los AA, lo que
incluye la emisión de pronunciamientos en derecho con fuerza obligatoria y
vinculante, tanto para la autoridad del respectivo servicio como los
funcionarios afectados y aquellos encargados de su cumplimiento.
Es la verdadera jurisprudencia administrativa.

¿cuál es la naturaleza de los dictámenes? Son AA

Ley Nº 19.880, Art 3, inc 6

Constituyen, tambié n, actos administrativos los dictá menes o declaraciones
de juicio, constancia o conocimiento que realicen los ó rganos de la
Administració n en el ejercicio de sus competencias.

Estos dictá menes se rigen por las normas especiales contenidas en la LOC
de la CGR (10.336) y por las normas generales de la Ley Nº 19.880

¿quiénes son los legitimados para solicitar un dictamen?

Ley Nº 10.336, art 5, inc 3.

En los casos en que el Contralor informe a petición de parte o de
jefaturas de Servicio o de otras autoridades, lo hará por medio de
dictá menes.

Lo cual no impide que igual pueda el contralor hacerlo de o:icio en base a

los principios de o:icialidad y celeridad que consagra la ley nº 19.880,
como la ley nº 18.575.

En el añ o 2015 se dictó el dictamen Nº24.143, que regula las instrucciones

relativas a la formulació n de consultas sobre interpretació n de leyes y
reglamentos.

A este respecto se distingue entre ó rganos de la admi del Eº, particulares y

funcionarios pú blicos o Asociaciones de funcionarios:
§ ó rganos de la admi del Eº à la solicitud debe provenir de un
ministerio, subsecretaria, intendencia, gobernació n,
municipalidad o de la jefatura superior del servicio o
autoridad con potestades desconcentradas o delegadas. En
de:initiva, deben tratar de unidades dentro de la admi con
potestades desconcentradas o descentralizadas y tengan la
calidad de titular de dicho órgano. Ademá s, se exige que se
trate de materias que sean de su competencia o que incidan
directamente en el cumplimiento de sus funciones y con asuntos
especíJicos y concretos que estos órganos deban resolver, para
evitar pronunciamientos en abstracto o sobre casos
hipoté ticos.
§ Particulares à derechos o intereses especı́:icos, individuales
o colectivos.
Ley 19.880, Artículo 21.
Interesados. Se consideran interesados en el procedimiento
administrativo:
1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o
intereses individuales o colectivos

§ Asociaciones de funcionarios à se debe acompañ ar la

solicitud de representació n del asociado, en el caso que actú e
a favor de alguno de ellos.

¿cuáles son las causales de abstención?

La CGR puede abstenerse de emitir un pronunciamiento, por 5 causales:
§ Debe tratarse de materias de su competencia
§ Debe ser presentada por un sujeto legitimo
 § La solicitud debe cumplir con los requisitos legales y aquellos
previstos en el instructivo de la propia CGR
§ La solicitud no puede versar sobre asuntos que por su
naturaleza sen propiamente de cará cter litigioso o que esté n
sometidos al conocimiento de los tribunales de justicia à este
punto es complejo porque toda materia que es de competencia
de la CGR puede ser judicializada, especialmente cuando dice
relació n con validez o legalidad de AA, pero, hay materias que
evidentemente son de naturaleza litigiosa, como las acciones
de cará cter patrimonial o a obtener reparaciones o medidas de
cará cter cautelar como la suspensió n de un AA
§ Por ú ltimo, tambié n la CGR evita emitir un pronunciamiento
cuando no se ha recurrido previamente al ó rgano
administrativo competente de forma previa o cuando existe
todavı́a un procedimiento administrativo pendiente (salvo que
se haya dilatado de forma excesiva)

¿cuáles son los efectos de los dictámenes? Distingamos:

§ Efectos en cuanto a los sujetos à tiene una caracterı́stica que
los separa de los demá s actos que contienen juicios u
opiniones, este es, su efecto vinculante y que tiene la capacidad
de afectar la situació n jurı́dica de terceros.
Ley Nº 10.336 Artı́culo 19°.
Los abogados, :iscales o asesores jurı́dicos de las distintas
o:icinas de la Administració n Pú blica o instituciones sometidas
al control de la Contralorı́a que no tienen o no tengan a su cargo
defensa judicial, quedará n sujetos a la dependencia té cnica de
la Contralorı́a, cuya jurisprudencia y resoluciones deberá n ser
observadas por esos funcionarios. El Contralor dictará las
normas del servicio necesarias para hacer expedita esta
disposició n.

Esto le permite a la CGR gozar de la capacidad de resolver sobre

situaciones jurı́dicas, ya sea que reconozca su existencia,
modi:icació n o extinció n, por esta razó n, este ó rgano admi se
ha vuelto una verdadera instancia que resuelve con:lictos entre
los ó rganos de la admi y los particulares.

Los dictá menes SOLO SON OBLIGATORIOS PARA LOS

FUNCIONARIOS CORRESPONDIENTES, EN EL CASO O CASOS
CONCRETOS. Por tal razó n, en principio, los particulares ajenos
a la admi publica no se encuentran vinculados ni obligados por
lo establecido en dichos dictá menes.

No obstante, no es posible sostener de forma tan categó rica que

los dictá menes no producen efecto alguno, pues los dictá menes
vinculan a los ó rganos admi y servicios pú blicos, los cuales
deben adecuar su conducta a lo establecido en dichos actos, so
pena de asumir las responsabilidades que implica un actuar en
contrario, por lo que igual afectará la esfera jurı́dica de los
particulares. (efecto relativo: obligatorio para la admi, no
vinculante para los particulares)

A pesar de que en este ú ltimo pá rrafo se encuentra la opinió n

generalmente aceptada, en la prá ctica se discuten varios
aspectos:
★ Los AA gozan de presunció n de legalidad, cará cter
imperativo y la posibilidad de ser ejectuados de o:icio,
 aun en contra de la voluntad de los terceros
destinatarios (en este caso de los particulares)
★ La admi en virtud de su potestad publica coloca al
destinatario en una situació n de sujeció n/deber
★ En el ejercicio de la potestad publica, los ó rganos de la
admi deben someterse al bloque de legalidad, lo que
incluye los dictá menes
★ Todo lo anterior se traduce en que los dictá menes son
obligatorios para os ó rganos de la admi y terceros que
se vinculan con dichos ó rganos a travé s de relaciones
jurı́dico-publicas

La CGR ha reconocido que sus dictá menes constituyen

fuente normativa, lo cual ha llevado a extender sus efectos
no solo al caso concreto sino a todas aquellas situaciones
que se encuadren dentro del contexto del dictamen de que
se trate, por lo que, tendrı́an una aplicació n general.

Pero, uno de los argumentos que se usa para sostener el

efecto parcial es que los particulares pueden recurrir por
la vı́a judicial, pues ante los tribunales carecen de fuerza
vinculante.

§ Efectos en el tiempo
La interpretació n admi se incorpora a la norma interpretativa
DESDE la fecha de su entrada en vigencia, sin embargo, en
algunos casos dicha interpretació n contiene una autentica
norma que viene a innovar el oj, por tal razó n, se ha planteado
la irretroactividad de los actos cuando impliquen un cambio en
la interpretació n que se le ha dado a una norma legal.

Entonces, por regla general, los dictá menes producen efectos

desde la fecha de vigencia de la disposició n que interpretan
(ó sea es retroactivo), a menos que se trate de un cambio de
jurisprudencia, pues en este ú ltimo caso, el principio de
seguridad jurı́dica hace que deban producir efectos solo al
futuro.

La CGR da ó rdenes a la admi respecto de la actuació n que debe

seguir para corregir las ilegalidades que detecta, como lo es la
orden de invalidar un AA. En este punto la CS ha establecido
una regla de deferencia respecto de la competencia de los
ó rganos admi, esto es, limitar el alcance de las instrucciones
que puede dar la CGR en materia de invalidación: es
condición previa para iniciar un procedimiento para que
el órgano competente pondere la validez del acto, no
pudiendo la CGR disponer u ordenar la invalidació n.

En cuanto a la impugnación judicial de los dictámenes

Se ha hecho habitual que los particulares impugnen dictá menes por vı́a de
recurso de protecció n alegando vulneració n de DDFF, lo cual no impide que
se puedan ejercer otras acciones jurisdiccionales.

La CS ha precisado que NO todo dictamen puede ser impugnado, ya que

SOLO lo será n aquellos que contengan auté nticas decisiones y NO sean solo
un acto tramite. Pero en la prá ctica, los ó rganos de la admi han impugnado
judicialmente dictá menes por 3 vı́as:
§ Acciones de mera certeza
 § Acció n de nulidad de derecho publico
§ Recurso de protecció n

Condición necesaria para impugnar: persona jurídica descentralizada.

En contrario, las entidades de la admi central NO podrá n ejercer estos
recursos porque no es posible trabar un juicio en contra de una misma
persona jurı́dica, no es admisible un FISCO vs FISCO, asi que dichas
entidades encontrará n en los dictá menes de la CGR la ú ltima palabra

Un comentario Rinal, los dictá menes tienen fuerza vinculante y priman

respecto de cualquier interpretació n que realicen los ó rganos de la admi,
PERO SIEMPRE PREVALE LA INTERPRETACIÓN DE LOS TRIBUNALES DE
JUSTICIA.

iii. CONTROL JURISDICCIONAL

1. El principio de la tutela judicial
La vigencia del principio de legalidad impone la existencia de un conjunto de
mecanismos de control para asegurar el respeto de los derechos de las personas y el
sometimiento de los ó rganos pú blicos al ordenamiento normativo.

Nuestra CPR consagra este ppcio en 2 preceptos:

o Vertiente subjetiva: art 19 nº3
o Vertiente objetiva: art 76 cpr

En cuanto a la admi del Eº, el sometimiento al control de legaliad es diverso del que
tiene lugar sobre las actividades de las personas privadas, pues la potestad de
:iscalizació n que corresponde a jueces y tribunales sobre la acció n admi, es má s amplia
e intensa que la que cabe sobre actividades privadas.

En contraposició n, la admi ostenta un abanico de privilegios y excepciones,

consecuencia de su poder pú blico, que los particulares no poseen.

Dos vertientes ofrece este principio de tutela judicial:

o Positiva sumisión al control jurisdiccional
Cualquier acto o conducta de la admi puede ser sometido al enjuiciamiento por
parte de los ó rganos judiciales, a instancia de cualquier persona o entidad a
quienes dichos actos o conductas lesionen en sus derechos o intereses.

Los caracteres generales del sistema que se desprende del texto constitucional son
dos, a saber:

¨ Ámbito obje9vo: potestad jurisdiccional de control

§ Se trata de una potestad jurisdiccional atribuida a los ó rganos del poder
judicial
§ Se trata de una potestad de ejercicio obligatorio, su ejercicio está
condicionado a la previa petició n de una persona legitimada y se debe
dictar un fallo estimatorio o desestimatorio de las pretensiones del actor
(ppcio de inexcusabilidad)
§ Potestad de protecció n total, se ejerce tanto sobre la potestad
reglamentaria como cualquier tipo de actuació n administrativa, es una
“clá usula general del control judicial”, vale decir, prohibició n taxativa de
que una norma (cualquiera sea su rango) excluya la posibilidad de
:iscalizació n jurisdiccional de algú n tipo de acto o reglamento emanado
de la admi del Eº

¨ Ámbito subje9vo: el derecho a la tutela jurisdiccional

§ Derecho a la acció n o al proceso
 § Derecho a un proceso igualitario (prohibició n de indefensió n y efectiva
contradicció n procesal)

o Posición Privilegiada de la Admi

La plena sumisió n de la admi, tiene importantes contrapartidas, estas son:
¨ El poder de autotutela
Para comprender el concepto de autotutela es necesario comparar la posició n
de la admi frente a los tribunales con la de los sujetos privados.

La admi no requiere de la colaboració n judicial para hacer declaraciones de

derecho que alteren per se situaciones jurı́dicas o estados posesorios, ni para
ejecutar coactivamente tales declaraciones.

Dos son pues las manifestaciones fundamentales de la autotutela:

§ Autotutela declarativa à potestad de la admi para emitir declaraciones
capaces por sí mismas de modiJicar o extinguir situaciones jurídicas
subjetivas, sin el concurso de los órganos judiciales y con independencia del
consentimiento o colaboración del sujeto destinatario.
§ Autotutela ejecutiva à potestad de la admi de ejecutar sus propias
decisiones, llegando incluso al empleo de la coacció n en caso de
resistencia de sus destinatarios e igualmente sin tener que contar para
ello con la intervenció n de los tribunales.
Ley nº 19.880, art 3, inc 8
Los actos administrativos gozan de una presunció n de legalidad, de
imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en
vigencia, autorizando su ejecució n de o:icio por la autoridad
administrativa, salvo que mediare una orden de suspensió n dispuesta por
la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por
el juez, conociendo por la vı́a jurisdiccional.
¨ Los privilegios jurisdiccionales
La admi goza de una serie de privilegios tendientes a evitar la interferencia
de los ó rganos jurisdiccionales en la actividad admi y a di:icultar en otros
las posibilidades de é xito de los recursos entablados por los particulares:

§ En cuanto a la ejecució n de las sentencias judiciales condenatorias en contra

de la admi, no se pueden establecer otras medidas de apremio para
compeler a la admi má s que remitir el decreto a travé s del ministerio
respectivo. (ejecutoriada la sentencia, el tribunal remitirá o:icio (el decreto)
al ministerio que corresponda, adjuntado la sentencia con su certi:icado de
ejecutoria)
§ Inembargabilidad de los bienes de la admi, tanto centralizada como
descentralizada
§ Se alteran las reglas de competencia relativa, solo son competentes para
conocer juicios de hacienda los jueces de letras de comunas asiento de corte
de apelaciones donde tambié n tiene su asiento la respectiva procuradurı́a
:iscal1, sin importar los costos que esto pueda signi:icar al demandante y
aun cuando los hechos que motivan la demanda hubieren ocurrido fuera de
dicho á mbito territorial.
§ Toda sentencia de:initiva pronunciada en primera instancia y que no sea
objeto del recurso de apelació n, debe elevar en consulta a la CA, previa
noti:icació n de las partes, siempre que sea desfavorable al interé s :iscal.

1 El Consejo de Defensa del Estado posee 17 Procuradurı́as Fiscales, ubicadas en las regiones del paı́s en que
tiene asiento la Corte de Apelaciones.
Las Procuradurı́as Fiscales tienen como misió n la defensa y representació n jurı́dica y judicial de los intereses
patrimoniales y no patrimoniales del Estado de Chile a nivel regional, ya sean civiles o penales, utilizando las
herramientas que provee el ordenamiento jurı́dico vigente en beneFicio de la comunidad y del bien comú n.
 § A la admi le corresponde asumir la calidad de demandada, lo cual es una de
las posiciones má s comodas pues solo le basta negar los hechos por la
actora, sin que tenga que asumir el onus probandi.

Su eRicacia acumulativa puede llegar a ser inmensa.

2. La configuración de los procesos contenciosos admi en Chile

En Chile, la formació n de un contencioso admi ha sido un problema de larga data y ante
la ausencia de una regulació n legal, se ha tenido que ir formando a travé s de reglas
generales ademá s de la doctrina y jurisprudencia. Ası́, siguiendo el modelo francé s, se
han distinguido 4 acciones contencioso-administrativas:
A. Acción de nulidad à tiene por :inalidad determinar la validez de un AA formal
a la luz del bloque de legalidad, pudiendo el juez anular el AA con efecto erga
omnes, privá ndolo de toda vigencia
B. Acción de plena jurisdicción à todo tipo de acció n de contenido patrimonial
o que conlleve el restablecimiento de un derecho (ej. Demanda de respo
patrimonial, incumplimiento de ctto, etc) y consecuencialmente, las sentencias
producen efecto relativo
C. Acción de interpretación à acció n de mera certeza, sin perjuicio de las
facultades generales de interpretació n de la CGR
D. Acción de represión à opera en aquellos sistemas en los cuales al admi no
tiene poderes sancionadores directos y se requiere a los tribunales para que
repriman una infracció n admi, como sucede en materia de trá nsito o infracció n
a ordenanzas municipales.
3. El contencioso de nulidad en chile
o Aspectos generales
La acció n de nulidad está destinada a determinar si un AA se encuentra conforme o
no a derecho y, en consecuencia, concluir si aquel mantiene su validez o es ilegal,
debiendo ser anulado con efecto erga omnes.

El tribunal actú a como un auté ntico tribunal de casació n de la decisió n

administrativa

La doctrina cali:ica esta acció n de objetiva, para distinguirla de la plena jurisdicció n,

centrada en el restablecimiento de derechos. En consecuencia, no se exige la
alegació n de la vulneració n de un derecho subjetivo, pero, para evitar un ejercicio
indiscriminado de esta acció n, se exige como fundamento de legitimidad un
INTERÉS que no se base en el simple respeto a la legalidad objetiva, sino en un
interé s cuali:icado en dicha anulació n.

o Acción general de nulidad: nulidad de derecho publico

La doctrina y jurisprudencia han reconocido una acció n general de nulidad, su
fundamento está en el art 7 CPR, ha sido ampliamente acogida desde los 90´bajo la
denominació n de “nulidad de derecho pú blico”

Artı́culo 7º.- Los ó rganos del Estado actú an vá lidamente previa investidura regular
de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley.
Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse,
ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que
los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitució n o las leyes.
Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las
responsabilidades y sanciones que la ley señale.

La acció n de nulidad ha asumido el cará cter de acción contenciosa administrativa

general, tanto por el cará cter subsidiario que se le ha atribuido, como por las
causales que determinan su procedencia que resultan plenamente aplicables a los
eventuales vicios que puedan afectar un reglamento.
 La CS ha sostenida que la legitimació n activa surge de la lesió n de un derecho en
sentido amplio, esto es, una situació n jurı́dica reconocida y amparada por el OJ y no
solo un derecho subjetivo, este interé s tiene que ser legı́timo, personal y directo,
ó sea, que afecte en su esfera personal de manera directa y determinante.
o La nulidad de derecho público ante la jurisprudencia
§ Concepto
“sanción de ineJicacia jurídica que afecta a aquellos actos de los órganos del Eº en
los que faltan algunos de los requisitos que el OJ establece para su existencia y
validez”

La nulidad ha sido concebida dentro de nuestro OJ como un mecanismo

instrumental adscrito al ppcio de juridicidad en que se deben inspirar las
actuaciones de los ó rganos del Eº. esto en base a lo que establece el art 6 y 7 CPR
y el art 2 de la ley nº 18.575

Ley Nº 18.575, Artı́culo 2º.-

Los ó rganos de la Administració n del Estado someterá n su acció n a la
Constitució n y a las leyes.
Deberá n actuar dentro de su competencia y no tendrá n má s atribuciones que
las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurı́dico. Todo abuso
o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos
correspondientes.

§ Caracterı́sticas
i. La NDP NO opera de pleno derecho y requiere declaració n judicial à el
legislador sostiene que los AA se presumen legal. Segú n el art 3 de la ley
nº 19.880.
la rg en Chile es que los AA sean anulables y no nulos, es decir, se
presumen legales y se requiere de un pronunciamiento la autoridad
adminsitrativa (invalidació n) o judicial (NDP) que declare la ilegalidad
del acto. Ademá s, quien la alega debe probarla.
Mientras no se declare la nulidad, es plenamente vigente y valido.

ii. La NDP se rige por el principio de conservació n à no todo vicio conlleva

la nulidad, es posible conservar su vigencia en razó n del interé s pú blico
y por razones de seguridad jurı́dica.
Ley N 19.880, Artı́culo 13. Principio de la no formalizació n.
El procedimiento debe desarrollarse con sencillez y e:icacia, de modo
que las formalidades que se exijan sean aqué llas indispensables para
dejar constancia indubitada de lo actuado y evitar perjuicios a los
particulares.
Quienes desempeñ en cargos en la Administració n no podrá n exigir la
presentació n de autorizaciones notariales de :irmas en documentos
otorgados en soporte de papel o electró nico, salvo que dicha
autorizació n sea expresamente requerida por mandato legal o
reglamentario.
El vicio de procedimiento o de forma sólo afecta la validez del
acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial del
mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento
jurídico y genera perjuicio al interesado.
La Administración podrá subsanar los vicios de que adolezcan los
actos que emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de
terceros.

Ley nº 19.880. Artı́culo 56.

La autoridad correspondiente ordenará que se corrijan por la
Administració n o por el interesado, en su caso, los vicios que advierta
en el procedimiento, :ijando plazos para tal efecto
 Ley Nº 19.880, Artı́culo 62. Aclaració n del acto.
En cualquier momento, la autoridad administrativa que hubiere dictado
una decisió n que ponga té rmino a un procedimiento podrá , de o:icio o
a petició n del interesado, aclarar los puntos dudosos u obscuros y
recti:icar los errores de copia, de referencia, de cá lculos numé ricos y, en
general, los puramente materiales o de hechos que aparecieren de
mani:iesto en el acto administrativo.

iii. NO todo vicio o ilegalidad tiene como sanció n la NDP (principio de

trascendencia) àvinculado al ppcio de conservació n, no todo vicio
conlleva a la nulidad, sino que se requiere de cierta importancia o
gravedad. Asi, el vicio de procedimiento debe afectar un requisito
esencial que genera un perjuicio al interesado (art 13 incs 2, ley nº
19.880)

“ilegalidad tolerada”

iv. La acció n de NDP es imprescriptible, salvo que contenga una pretensió n

de contenido patrimonial àsi bien la NDP es imprescriptible, las
consecuencias patrimoniales si prescriben de acuerdo a las reglas
generales (aedo con :isco/ Eyzaguirre cid con :isco)

v. La declaració n de NDP no afecta los derechos adquiridos por terceros

que está n de buena fe, sobre la base del principio de con:ianza legitima

vi. La NDP tiene el cará cter de subsidiario àuno de los problemas má s
complejos es có mo coordinar la NDP con los diversos contenciosos
admi especiales de nuestro OJ que tambié n tienen por efecto declarar la
nulidad de un AA, como sucede con el reclamo de ilegalidad municipal.

El criterio de la CS es la improcedencia de la NDP cuando existe un

contencioso especial, aplicando la regla de la especialidad

§ Causales
Existe una distinció n de causales entre la CS y la CGR.
i. CS, tributaria de la doctrina y jurisprudencia extranjera à ausencia de
investidura regular del ó rgano, incompetencia, inexistencia de motivo,
vicios de forma y procedimiento, violació n a la ley de fondo atinente a
la materia y la desviació n de poder
ii. CGR à da cuenta de los vicios del AA a partir de sus elementos,
haciendo la sgte distinció n:
§ Elementos subjetivos: investidura irregular, incompetencia
§ Elementos objetivos: inexistencia o ilegalidad de los motivos,
desviació n de poder, ilegalidad en el objeto
§ Elementos formales: vicio de forma
§ Efectos del AA nulo
La ley no somete a un estatuto particular los efectos de un AA nulo, por lo que si
compromete solo la esfera patrimonial particular debe regirse por las normas
comunes generales y está n son las del CC y en las leyes especiales que se
resguarde la materia

§ Aspectos procesales
- Procedimiento à tribunales civiles en el procedimiento ordinario de
mayor cuantı́a
- Legitimado activo à lesió n de derecho en sentido amplio (ya indicado
má s arriba)
4. Contencioso administraMvo especiales
Nuestro OJ ha previsto acciones especiales para impugnar AA, dado el objeto de estas
acciones que es revisar la legalidad de AA, no cabe duda de que son acciones de nulidad,
pero especiales.

La doctrina nacional comprende estas acciones dentro del concepto “contencioso admi
especial” que tienen por objeto la nulidad de derecho pú blico respecto de determinados
actos de la admi, como con las superintendencias, la CMF o las municipalidades (aquı́
conoce la CA)

Se caracterizan porque no tienen una regulació n uniforme, ya sea en cuanto a tribunales

competentes o a los procedimientos, teniendo como objeto: pronunciarse sobre la
validez o legalidad de un acto formal de la Admi.

5. Acciones cautelares: la situación del recurso de protección

El recurso de protecció n tiene una naturaleza cautelar pues tiene por objeto resguardar
derechos constitucionales frente a actos u omisiones ilegales o arbitrarios, que
constituyan una prohibició n perturbació n o amenaza al ejercicio legı́timo de un derecho.
Medida de urgencia que debe ser adoptada en un procedimiento breve y sumario. El
tribunal está facultado para adoptar todas las medidas necesarias a :in de reestablecer
el imperio del derecho

La acció n de protecció n no constituye una acció n contenciosa administrativa de nulidad,

por varias razones:
i. No basta con que un AA sea ilegal o arbitrario, ademá s debe haber amenazado,
perturbado o privado el ejercicio legı́timo de un derecho constitucional,
especialmente los que de manera taxativa está n enumerados en el art 20 cpr.
Ademá s, el objeto de la acció n es la protecció n o amparo de derechos, no resguardar
la legalidad objetiva.
ii. El sujeto pasivo no es necesariamente un ó rgano admi
iii. En caso de acogerse a esta acció n, la medida adoptada no será necesariamente la
declaració n de ilegalidad o nulidad del acto impugnado

No obstante, no se puede desconocer que ante la ausencia de un contencioso admi

general, la acció n de protecció n ha sido el principal mecanismo de impugnació n de los
AA. Entonces, a pesar de no ser una acció n de nulidad, durante mucho tiempo ha operado
como paliativa ante la ausencia de mecanismos apropiados para el control de legalidad
de los actos formales de la admi en sede judicial.

6. La coordinación de los recursos admi y las acciones jurisdiccionales

Ley nº 19.880, Artículo 54.

Interpuesta por un interesado una reclamación ante la Administración, no podrá el
mismo reclamante deducir igual pretensión ante los Tribunales de Justicia,
mientras aquélla no haya sido resuelta o no haya transcurrido el plazo para que
deba entenderse desestimada.
Planteada la reclamación se interrumpirá el plazo para ejercer la acción jurisdiccional.
Este volverá a contarse desde la fecha en que se notifique el acto que la resuelve o, en
su caso, desde que la reclamación se entienda desestimada por el transcurso del plazo.
Si respecto de un acto administrativo se deduce acción jurisdiccional por el interesado, la
Administración deberá inhibirse de conocer cualquier reclamación que éste interponga
sobre la misma pretensión.

Regla 1: El particular tiene la opció n de escoger entre la sede administrativa y judicial,

pero escogiendo una no podrá recurrir en el intertanto a la otra alegando idé ntica
pretensió n.

Regla 2: una vez que el particular presenta la reclamació n se una sede, se interrumpe el
plazo de prescripció n para ejercerla en la otra sede.
 Regla 3: se volverá a contar el plazo de prescripció n desde la fecha en que se noti:ique
el AA que resuelve (aa terminal) o desde que la reclamació n se entiende desestimada
por el transcurso del plazo.

7. IdenMdad de pretensión en sede admi y jurisdiccional: la desviación procesal y su discuMble

aplicación
A partir del principio de congruencia, existe una regla de identidad entre las
pretensiones y los fundamentos deducidos en ambas sedes, tal como lo indica el ya
transcrito art 54 de la ley nº 19.880.

Existe una desviación procesal cuando se introduce una pretensión nueva en el

procedimiento contencioso administrativa que no fuera interpuesta en la via
administrativa, pues esto privaría a la admi demandada de su conocimiento y la
posibilidad de acogerla o denegarla, en el fondo, de defenderse. Ası́ mismo lo sostiene la
CS

En opinió n del profesor cordero: es una regla que no tiene reconocimiento legal y afecta
el derecho de acceso a la justicia, puesto que, por diversas razones, es posible que el
particular decida no plantear todas sus pretensiones y fundamentos ante la admi,
esperando la imparcialidad que asegura la vı́a jurisdiccional.

8. La impugnación admi o judicial no suspende la ejecución del acto admi

Los AA se presumen legales y gozan de exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su
entregada en vigencia, autorizando su ejecució n de o:icio por la autoridad
administrativa. Pero, este efecto se puede suspender si media una orden dispuesta
por la autoridad admi dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez,
conociendo por la vía jurisdiccional.

Ley Nº 19.880, Artı́culo 57. Suspensió n del acto.

La interposició n de los recursos administrativos no suspenderá la ejecució n del acto

impugnado.
Con todo, la autoridad llamada a resolver el recurso, a petición fundada del
interesado, podrá suspender la ejecució n cuando el cumplimiento del acto recurrido
pudiere causar daño irreparable o hacer imposible el cumplimiento de lo que se
resolviere, en caso de acogerse el recurso.

Ley Nº 19.880, art 3. Los actos administrativos gozan de una presunció n de legalidad, de
imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia,
autorizando su ejecució n de o:icio por la autoridad administrativa, salvo que mediare
una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del
procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional.

9. La intensidad del control judicial

Una de las cuestiones de mayor trascendencia ha sido determinar el tipo de control
judicial que deben efectuar los tribunales al momento de revisar AA ¿es un control de
mera legalidad? O por el contrario ¿es un control pleno, en virtud del cual el juez incluso
llegar a sustituir la decisió n de la admi?

Esto se vincula con el ppcio de discrecionalidad que la ley otorga a la admi, en virtud de
la cual la admi tiene una pluralidad de soluciones entre las cuales puede elegir una de
ellas, sin incurrir en ilegalidad. En este caso, el control opera sobre la observancia de los
lı́mites que la ley y el derecho establecen en cada caso para enmarcar su elecció n.

¿Cuá les son los lı́mites que la judicatura debe observar al momento de efectuar la
revisió n judicial de los AA, especialmente cuando recaen en aspectos té cnicos?
- Hay autores en contra de un control judicial pleno à imposibilidad practica y la forma
en que el legislador atribuye discrecionalidad té cnica otorgan un amplio margen de
decisió n.
- Hay autores que está n a favor del control judicial pleno à esto se sostiene a partir de los
ppcios de control de la legalidad y tutela judicial efectiva

Asi, el control judicial de las decisiones administrativas té cnicas en donde el legislador
ha otorgado un margen de apreciació n discrecional, el juez debe fundamentar
adecuadamente el asunto y si en dicha valoració n se han observado :ielmente las reglas
sustantivas y procedimentales para llegar a su decisió n, pero NO compete al tribunal
volver a valorar lo ya valorado por el ó rgano admi.

En chile la doctrina sostiene que los tribunales deben guardar deferencia respecto del
juicio formulado por la admi en aquellos casos que la decisió n adoptada supera el test
de razonabilidad y solo se pueden discutir aspectos estrictamente té cnicos.

Los jueces está n habilitados para realizar controles de legalidad de las decisiones de
los ó rganos admi, ellos está n facultados para:
§ La potestad se ejerció conforme a su competencia
§ Si el acto se dictó conforme al procedimiento legal
§ Si en el ejercicio de la potestad hubo una desviació n de poder
§ Si el acto está motivado
§ Etc…
No obstante, la facultad de juzgar tiene LIMITES y hay que distinguirla de la facultad
de ADMINISTRAR. Los AA discrecionales pueden ser :iscalizados, pero solo respecto
del respeto que tuvo que haber tenido la admi por el bloque de legalidad, no puede
hacer un control má s intenso, lo cual es la base de la divisió n de poderes y la
con:iguració n constitucional de las funciones jurisdiccionales vs administrativas.

En la actualidad prima un control de mera legalidad, conforme al juez el juez

limita su control a la determinació n de la existencia de infracció n normativa, sin
efectuar consideraciones de mé rito respecto de los extremos de la sanció n aplicada
por la autoridad admi. Situació n distinta pasa con los tribunales especializada
(tribunales ambientales) donde el control es mucho má s intenso.