Tesis de Maestría - Cohorte 2015 - 2016

Maestría en derechos humanos y democratización en América Latina y el Caribe: tesis
destacadas del año académico 2015-2016 / Harold Burbano Villarreal ... [et al.]; prólogo
de Jorge Taiana 1aed. - San Martín: UNSAM EDITA, 2017.
416 pp.; 23 x 16 cm.

ISBN 978-987-4027-60-3
1. Derechos Humanos. 2. Democratización. 3. América y el Caribe. I. Burbano

Villarreal, Harold II. Taiana, Jorge, prolog.
CDD 323
La presente publicación ha sido elaborada con la asistencia de la Unión Europea.

El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de los autores y en ningún
caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea.
1a edición, noviembre de 2017
© 2017 Harold Burbano Villarreal

© 2017 Laura Casals
© 2017 Sandra Dorado Cadena
© 2017 Ezequiel Fernández Bravo
© 2017 Adriana Rodríguez Rengel
© 2017 UNSAM EDITA de Universidad Nacional de General San Martín
Campus Miguelete, Edificio Tornavía

Martín de Irigoyen 3100, San Martín (B1650HMK), provincia de Buenos Aires
[email protected]
www.unsamedita.unsam.edu.ar
Se imprimieron 500 ejemplares de esta obra durante el mes de noviembre de 2017

en Albors Adrián y Trabucco Carlos S. H. California 1231, CABA.
Queda hecho el depósito que dispone la Ley 11.723

Editado e impreso en la Argentina
Prohibida la reproducción total o parcial, incluyendo fotocopia, sin la
autorización expresa de sus editores.
2015-2016
Harold Burbano Villarreal
Laura Casals
Sandra Dorado Cadena
Ezequiel Fernández Bravo
Adriana Rodríguez Rengel

UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN MARTÍN
Carlos Ruta
Rector
Daniel Di Gregorio
Vicerrector
CENTRO INTERNACIONAL DE ESTUDIOS POLÍTICOS
Jorge Taiana
Director General
Verónica Gómez
Dirección de Investigación, Enseñanza y Comunicación
Marina Pecar
Dirección de Gestión y Planeamiento
Claudia Couso
Coordinación de Publicaciones
Jorge Taiana Prólogo 9
Harold Burbano Un continente en resistencia. 11

Villarreal Extractivismo y criminalización a defensores y
defensoras de derechos humanos y de la naturaleza
en América Latina
Laura Casals Educación y territorio. 97

Educación secundaria de jóvenes y aultos a través
del Plan Fines en el Área Reconquista
de Gral. San Martín
Sandra Dorado Cadena La puerta restringida. 195

Las mujeres afrocolombianas víctimas de mosquera
(naiño) y su proceso de registro ante la ley de
víctimas y restitución de tierras
Ezequiel Fernández ¿Quién es ciudadano? 269

Bravo Restricciones y demandas en el acceso a derechos
políticos de migrantes en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires
Adriana Rodríguez Seguridad con soberanía alimentaria en el Estado 341

Rengel Plurinacional de Bolivia: del paradigma neoliberal
al fortalecimiento de las prácticas comunitarias
participativas para la efectivización del derecho
humano a la alimentación adecuada
Sobre los autores 415

PRÓLOGO
El presente volumen incluye la producción más destacada de la cohorte 2015-2016 de

la Maestría en Derechos Humanos y Democratización para América Latina y el Cari-
be, que dicta el Centro Internacional de Estudios Políticos (CIEP), de la Universidad
Nacional de San Martín (UNSAM), con la participación de las universidades que
conforman la Red Universitaria sobre Derechos Humanos y Democratización para
América Latina (REDALDH), el Campus Global de Derechos Humanos y de desta-
cados académicos, expertos, personalidades y funcionarios nacionales e internacionales
provenientes de América Latina y de otras regiones del mundo.
Este programa de posgrado está destinado a la formación profesional de graduados
provenientes de diversas disciplinas, con un enfoque interdisciplinario y regional. El
programa de estudios involucra la participación de docentes de las universidades de
San Martín, Buenos Aires, Quilmes, Lanús, General Sarmiento, Mar del Plata, Villa
María (Argentina); Mayor de San Andrés (Bolivia); Federal de Río Grande do Sul
(Brasil); FLACSO (México); San Francisco de Quito (Ecuador); del Pacífico (Perú);
de la República (Uruguay); y próximamente, la Universidad de Chile.
Este programa de posgrado, asimismo, integra el concierto de maestrías regionales
ofrecidas en marco del Campus Global de Derechos Humanos y se nutre de inter-
cambios de docentes y expertos de los programas regionales que se dictan en Europa
comunitaria (Venecia), los Balcanes (Sarajevo), el Cáucaso (Ereván), África (Pretoria),
Asia-Pacífico (Bangkok), con la participación de un centenar de universidades en todo
el mundo.
La cohorte 2015-2016 de la Maestría en Derechos Humanos y Democratización
para América Latina y el Caribe se desarrolló en un estimulante ambiente multicultu-
ral, con estudiantes provenientes de quince países de América Latina, Europa y África.
Los trabajos ofrecidos en este volumen fueron producidos en el marco del taller de
tesis dictado en forma paralela a la cursada de materias troncales y seminarios, en el
que se brindó apoyo epistemológico en la definición y desarrollo de los planes de tesis.
9
Vaya nuestro agradecimiento especial por el acompañamiento brindado durante el in-
tenso período de producción de estos trabajos, a las siguientes personas: los integrantes
del Comité Académico de la Maestría, Susana Méndez, María Sondereguer y Víctor
Abramovich; a la docente responsable del taller de tesis, la doctora Nancy Cardinaux;
al tutor de la Maestría, Diego López, quien acompaña a los estudiantes en el desa-
rrollo de sus tesis desde el inicio de la cursada; al coordinador académico, Sebastián
Scioscioli; y a los tutores académicos que supervisaron la escritura de las tesis junto a
los estudiantes.
Las tesis seleccionadas a efectos de integrar este volumen se destacan por su
actualidad, relevancia y valor testimonial, siempre con rigor académico, perspectiva
interdisciplinaria y visión sobre los temas de la realidad latinoamericana en materia
de derechos humanos y democracia. Concretamente, versan sobre extractivismo y
criminalización a defensores y defensoras de derechos humanos y de la naturaleza;
educación secundaria para jóvenes y adultos en el conurbano bonaerense; el proceso de
registro ante la Ley de víctimas y restitución de tierras a las mujeres afrocolombianas
en un municipio colombiano; las restricciones y demandas en el acceso a los dere-
chos políticos de migrantes en la Ciudad de Buenos Aires; y el fortalecimiento de las
prácticas comunitarias participativas para la efectivización de la seguridad y soberanía
alimentaria en el Estado Plurinacional de Bolivia. Corresponde destacar y agradecer
el trabajo de la coordinadora de publicaciones del CIEP, Claudia Couso, y muy espe-
cialmente el apoyo de Daniela Verón y el equipo de UNSAM EDITA, en la edición y
publicación de este volumen.
Las presentes tesis también se encuentran publicadas en formato digital en la pá-
gina del CIEP (http://www.unsam.edu.ar/ciep/), con la finalidad de contribuir a una
mayor difusión de estas temáticas.
El Centro Internacional de Estudios Políticos de la UNSAM se enorgullece por
difundir la producción de sus graduados con la convicción de que esta publicación
constituye un aporte al debate continuo sobre el fortalecimiento de la cultura demo-
crática y de respeto y promoción de los derechos humanos en América Latina.
Jorge E. Taiana
Director general del CIEP
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UN CONTINENTE EN RESISTENCIA.
Extractivismo y criminalización
a defensores y defensoras
de derechos humanos y de la
naturaleza en América Latina
HAROLD BURBANO VILLARREAL
Director: Martín Aldao

INTRODUCCIÓN
El papel de los defensores de derechos humanos en América Latina es fundamental

en los procesos de consolidación democrática de la región, entendiéndose estos pro-
cesos como la ampliación de los espacios de participación y toma de decisiones sobre
asuntos públicos hacia todas las esferas de la sociedad, sin consideraciones económicas
o de ubicación geográfica. En este sentido, el trabajo de los defensores colaboró en la
promoción y la exigibilidad de derechos ya reconocidos, además de permitir la visibili-
zación de situaciones o grupos históricamente olvidados y excluidos (como los pueblos
indígenas y campesinos) y, en esta medida, el reconocimiento de nuevos derechos.
Este trabajo de promoción y exigibilidad, en un momento se concentró en la
utilización de vías institucionales, como la incidencia legislativa o el litigio, lo que
constituye una generación de defensores que se caracterizan por su formación técnica
y especialmente jurídica. En este marco, la construcción clásica de los estándares de
protección del derecho a defender los derechos se da en razón de este esquema, impul-
sando una dualidad entre el defensor y las personas o población defendidas.
El trabajo de promoción cumplido por los defensores durante las últimas décadas
en la región dio la posibilidad de vincular esta lucha a nuevos actores que, a través del
empoderamiento y el acompañamiento, asumieron un rol de trascendental importancia
en la defensa y reconocimiento de sus derechos. Las víctimas se convirtieron también
en defensoras, consolidándose así en una nueva generación de titulares del derecho
a defender los derechos, caracterizada por su relación directa con la problemática en
cuestión. En este sentido, ya no solamente se reconocen las acciones promovidas den-
tro de los márgenes institucionales, legislativos o judiciales como mecanismos legíti-
mos de exigibilidad, sino que también, las acciones no institucionales, como la protesta
social, se vinculan directamente con el ejercicio de este derecho.
Además, esta doble dimensión de la labor de los defensores aumenta notablemente
su nivel de exposición en la escena pública, pues al ser el Estado el principal objetivo
de sus acciones, los medios de comunicación y el espacio público fueron la mejor he-
rramienta para lograr posicionar su agenda de promoción y exigencia. Este hecho les
otorgó una mayor capacidad de incidencia, a la vez que los colocó en una situación
de alta vulnerabilidad, razón por la cual el mismo Estado, al parecer, se vio obligado
a promover un ambiente libre y propicio para el ejercicio de su trabajo. En este orden
de ideas, se puede decir que un Estado que se encuentre promoviendo un proceso de
13
democratización real deberá reconocer el papel y la importancia de la sociedad civil en

la defensa de los derechos.
En Latinoamérica, contextos que antes eran vistos desde una esfera exclusivamente
económica o política son, ahora, observados desde la perspectiva de los derechos humanos.
Uno de los aspectos que ha tomado una mayor relevancia es el ambiental, y parti-
cularmente el extractivo. A pesar de que la actividad de extracción de recursos natura-
les no es nueva en la región, en las últimas décadas se puede evidenciar un aumento
exponencial en el papel que cumple esta actividad para las economías de América
Latina. El neoliberalismo de los noventa es reemplazado por un modelo económico
neodesarrollista, que tiene como base fundamental la extracción y exportación de bie-
nes primarios; es así que, para algunos autores como Maristella Svampa (2013: 31), en
la región se pasó del Consenso de Washington, con tintes meramente neoliberales y
aperturistas, a un Consenso de las commodities, con tintes extractivistas.
Este extractivismo es acompañado por una ampliación tanto internacional como
nacional de derechos y garantías que ayudan a proteger a individuos y comunidades
afectadas por proyectos extractivos. En esta línea, los defensores de derechos humanos
tienen una mayor legitimidad para iniciar procesos de exigibilidad y de resistencia a
estas actividades en territorio.
Asimismo, en América Latina surgen nuevos discursos y propuestas de desarrollo
alternativas al extractivismo como el “Buen vivir” o el sumak kawsay en la región andi-
na; y la economía social, el desarrollo sustentable y la soberanía y seguridad alimentaria
en el Cono Sur. Además, el reconocimiento de la naturaleza como sujeto de derechos
en algunos países, como Ecuador o Bolivia, puso la temática ambiental en una po-
sición importante en la agenda de los defensores de derechos humanos en la región.
Se reconocieron derechos como la consulta previa, libre e informada, el derecho a la
propiedad comunitaria o el derecho a la preservación de la cultura, acompañados de la
interpretación realizada de estos derechos tanto por organismos internacionales como
por cortes nacionales, fortaleciendo normativamente obligaciones como la prohibición
de desalojo o desplazamiento forzado, el respeto al principio de precaución, entre otros
aplicables directamente a la actividad extractiva.
En este marco, a lo largo del continente, una gran cantidad de comunidades y orga-
nizaciones se resisten a la implementación de proyectos extractivos y demandan a los
Estados, no solo el cumplimiento de sus derechos y obligaciones correlativas, sino tam-
bién la apertura de canales de diálogo relacionados con las decisiones y políticas que se
tomen sobre sus territorios. Este incremento y visibilidad de las resistencias aumentan
las tensiones y los conflictos sociales y ambientales entre las empresas, los Estados y las
poblaciones.
En este sentido, una democracia robusta implica la existencia y el fortalecimiento
de instituciones sólidas que puedan canalizar los conflictos por las vías del diálogo, la
participación y la inclusión. Sin embargo, los países de la región están tomando medi-
das penales para obstaculizar estas vías. Teniendo en cuenta estas situaciones, es que el
presente trabajo busca identificar este patrón de criminalización de los defensores de
derechos humanos y de la naturaleza que trabajan en contextos extractivos en Latinoa-
mérica. Para lograr este objetivo, este documento está divido en tres capítulos.
14
Un continente en resistencia. Extractivismo y criminalización a defensores y defensoras de...
En el primer capítulo, se sistematiza el desarrollo del derecho a defender los dere-

chos, entendiendo que su ejercicio es la base fundamental para el trabajo de los defen-
sores. Asimismo, se intenta reconocer cómo dentro de este concepto, se vincula a los
defensores de la naturaleza al considerar que, en el marco regional, necesitan igual pro-
tección que los defensores de derechos humanos. Finalmente, se detallan los estándares
de cuatro derechos que se pueden considerar de amplia importancia para el trabajo de
los defensores de derechos humanos y de la naturaleza: el derecho a ser protegido, el
derecho a la privacidad, el derecho a la libertad de expresión y el derecho a la libertad
de asociación y reunión.
En el segundo capítulo, se referencian la evolución histórica del extractivismo en
América Latina y los efectos y reacciones sociales que este modelo ocasiona en los paí-
ses de la región. Se hace especial énfasis en el papel protagónico que en la actualidad
tiene la explotación y exportación de recursos naturales para toda Latinoamérica. En
un segundo momento, se describe el papel asumido por los defensores de derechos
humanos en este contexto extractivista, particularmente a través de la demanda de par-
ticipación en la toma de decisiones sobre el modelo de desarrollo y en la consolidación
de la protesta social como el mecanismo de exigibilidad prioritario para las poblacio-
nes que habrían sido excluidas. Para terminar este bloque, se enuncian los presupuestos
que el Estado debe garantizar para la existencia efectiva de estas resistencias.
En el cuarto capítulo, se describe la disyuntiva existente entre un proceso de am-
pliación de derechos en los países de la región –aplicables a las poblaciones que po-
drían estar amenazadas por proyectos extractivos– y la respuesta del Estado a través del
uso del derecho penal. En esta línea, se profundiza el derecho a la consulta previa, libre
e informada, y el derecho al territorio de los pueblos y nacionalidades indígenas y su
correlativa prohibición de desplazamiento o desalojo forzado. Finalmente, se intenta
evidenciar, a través de la sistematización de veinte casos en nueve países de toda la re-
gión, cómo la respuesta estatal a la exigibilidad de derechos y participación dista de su
actitud de ampliación de garantías y, por el contrario, existe un patrón de criminaliza-
ción de defensores de derechos humanos en contextos extractivos.
Para la descripción y sistematización de los casos, se toman como referencia infor-
mes de organizaciones especializadas en la temática y representativas de cada uno de
los países abordados. Además, se utiliza la información del mapa de criminalización de
la protesta social producida por del Observatorio de Conflictos Mineros de América
Latina (OCMAL), herramienta disponible en la web de este organismo. Finalmente,
se analiza información producida en la Comisión Interamericana de Derechos Hu-
manos (CIDH), en especial los datos presentados en el marco de la audiencia temática
regional sobre el uso indebido del derecho penal para criminalizar a defensores de
derechos humanos, llevada a cabo en el 153° período ordinario de sesiones de la Comi-
sión, y además el informe sobre la temática que este organismo publicó en el año 2016,
así como audiencias temáticas por país desarrolladas desde el año 2012 en el seno de
este organismo.
15
Capítulo 1
DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS Y

DE LA NATURALEZA: UNA APROXIMACIÓN
TEÓRICA Y NORMATIVA AL CONCEPTO, A
SUS DERECHOS Y OBLIGACIONES
CORRELATIVAS
A pesar de que la expresión “defensor de derechos humanos” es utilizada de forma

recurrente tanto por organizaciones sociales, el Estados, como por organismos inter-
nacionales, esta habría sido escasamente estudiado, y al momento no existe una defi-
nición consensuada. Para el desarrollo de esta investigación, es necesario proponer un
alcance de la expresión.
Según la CIDH, en la última década se acentuaron los conflictos socioambientales
en el marco de las actividades de defensa de los derechos de las comunidades que ocu-
pan tierras de interés para el desarrollo de megaproyectos y para la explotación de re-
cursos naturales, como es el caso de explotaciones mineras, hidroeléctricas o forestales
(CIDH, 2011: 94). Esta situación, vinculada al fortalecimiento normativo de garantías
al medio ambiente1 y al reconocimiento de derechos de la naturaleza,2 dio paso a una
nueva generación de defensores que suman a su agenda la defensa de la naturaleza y
que necesitan iguales garantías para ejercer su labor.
En este sentido, el presente capítulo tiene como finalidad analizar brevemente el con-
cepto de defensor de derechos humanos desde la perspectiva del ejercicio del “derecho a
defender los derechos”. Además, se intenta una definición en la que, por las particulari-
dades especiales del contexto de América Latina, se pueda vincular a líderes sociales y
defensores ambientales en el marco de las obligaciones del Estado para su protección.
1. El derecho a defender los derechos
Wilhelmi y Pisarello Prados (2008: 141) definen los derechos como: “pretensiones
o expectativas que un sujeto, de manera fundada, tiene de que otros sujetos hagan o
1 Por ejemplo: la Constitución de Bolivia, en su preámbulo, hace referencia a la Pachamama como fuente de la
vida y de la fortaleza de su pueblo; y en su artículo 33 establece que “Las personas tienen derecho a un medio
ambiente saludable, protegido y equilibrado”.
2 La Constitución ecuatoriana del año 2008, en sus artículos 71 y 74, reconoce a la naturaleza como sujeto de
derechos.
17
dejen de hacer algo en relación con sus intereses o necesidades”. En esta línea, según
Bovero (2005: 219), serían derechos humanos los derechos “que no se pueden comprar
ni vender”; en palabras de Ferrajoli, “aquellos derechos subjetivos que corresponden
universalmente a todos los seres humanos en cuanto dotados del estatus de personas, de
ciudadanos o de sujetos con capacidad de obrar” (2007: 219). Sin intención de detener-
nos en la discusión sobre la naturaleza y el fundamento de los derechos humanos, en las
líneas siguientes se asume la postura ecléctica entre las respuestas ius-naturalista y ius-
positivista a esta interrogante, expuesta por Luigi Ferrajoli. En este sentido, se entiende
que estos derechos, para ser fundamentales, deberían ser sancionados positivamente, sin
que se ponga en duda su existencia previa como derechos humanos (Massini, 2009: 23).
Entonces, los derechos fundamentales serían derechos subjetivos, en la medida en que
se refieren a expectativas positivas o negativas, adscriptas a un sujeto por una norma ju-
rídica y en razón de su estatus o condición de tal (Ferrajoli, 2004: 39).
Al trabajar sobre la definición del derecho a defender los derechos como un dere-
cho fundamental, se deben analizar cuatro condiciones básicas:
1) Que corresponda universalmente a todos los seres humanos, en cuanto a su es-
tatus de persona: El reconocimiento y desarrollo histórico de los derechos humanos
viene acompañado por innumerables enfrentamientos bélicos e ideológicos. Todo lo
alcanzado hasta la actualidad sería inimaginable sin la existencia de individuos que, en
el marco de una situación de desventaja o imposición, ejercieron el derecho a defender
los derechos. Roberto Gargarella (2004: 295) expone su concepto de la alienación legal
y la define como una situación en donde el derecho no representa una expresión más o
menos fiel de nuestra voluntad como comunidad, sino que se presenta como un con-
junto de normas ajeno a nuestros designios y control, que afectan a los intereses más
básicos de una mayoría de la población, pero frente a la cual la misma parece sometida.
Esta línea plantea la idea de que el pueblo podría ser la última corte de apelación.
El concepto de correspondencia universal de los derechos humanos se encuentra
estrechamente ligado a la noción de conflicto. Su reconocimiento no es una conce-
sión bien intencionada, sino resultado de conquistas históricas. La ampliación de los
derechos, la satisfacción creciente de las necesidades básicas, que permiten expandir la
autonomía individual y colectiva de las personas, han dependido siempre de la elimi-
nación tanto de viejos privilegios como de antiguos derechos convertidos en privilegios.
Y es que si los derechos no tienen sentido sin deberes correlativos, es también evidente
que no puede haber sujetos con deberes, con obligaciones, sin sujetos capaces de obli-
gar y defender lo ganado (Pisarello, 2008: 158).
En este orden de ideas, las expresiones del derecho a defender los derechos, como
la resistencia, la desobediencia civil o la protesta social, han sido formas de participa-
ción de los grupos más excluidos en el transcurso de la historia. En Latinoamérica, la
protesta social se convirtió en el mecanismo más importante de participación para las
minorías, debido a las dificultades en el acceso a los espacios de toma de decisiones de
la gran mayoría de su población (Caetano, 2006: 243). Así, en países como Argentina,
Brasil, Bolivia, Perú, Colombia o Ecuador se pueden identificar momentos históricos
en los que los procesos de defensa de derechos les han dado voz a los grupos invisi-
bilizados o sin ventajas, promoviendo cambios estructurales en el reconocimiento de
derechos para estos colectivos (Cordero, 2012: 19).
18
En este sentido, Michael Walzer plantea que:

Toda la sociedad conspira en forma más o menos abierta para mantener sus incapacidades.
Esta situación puede ser superada solo mediante una lucha política abierta a todos. Si esta
se realiza en interés de los oprimidos, tiene que ampliarse eventualmente para incluirlos. (…)
Podemos afirmar lo mismo acerca de los grupos minoritarios. La piedra de toque para evaluar
a los que pretenden trabajar por los oprimidos reside en que la acción que elijan motive, y no
solo beneficie, a estos; y que la acción no disminuya su confianza (que ya es escasa) en la po-
sibilidad de su propia participación democrática (Walzer, 1976: 51).
Asimismo, Pisarello (2008: 149) señala la necesidad de que el pueblo tenga la capa-
cidad de activar garantías en el marco del ejercicio legítimo del derecho a defender los
derechos, el cual actúa como detonante de procesos de cambio o legitimación de de-
mandas individuales o colectivas. En este orden de ideas, este derecho debería contener
todas las expresiones de demanda pública (ya sean institucionales o no institucionales)
que tengan como objetivo exigir al Estado el cumplimiento o el reconocimiento de
otros derechos.
En cualquier caso, el derecho a defender los derechos es intrínseco a la calidad de
ser humano, preexistente a su reconocimiento positivo e interdependiente a todos los
demás derechos humanos. Tratarlo como un derecho independiente podría dar la po-
sibilidad, como se demostrará en el transcurso de este trabajo, de generar obligaciones
propias del mismo, protegiendo y defendiendo su ejercicio de arbitrariedades del poder.
2) Que se encuentra reconocido en un ordenamiento jurídico positivo: El reconoci-
miento del derecho a defender los derechos se da originalmente en el derecho interna-
cional de los derechos humanos, a través de normas de soft law,3 como las resoluciones
de la Asamblea General de Naciones Unidas o los informes de la CIDH, y de la juris-
prudencia internacional. Todas estas herramientas han tenido gran impacto en todos
los actores involucrados y en el desarrollo de los estándares de protección. La Corte
Internacional de Justicia (1996: 226), en la Opinión Consultiva referida a la legalidad
de la amenaza o el uso de las armas nucleares, destacó que las resoluciones de la Asam-
blea General de la ONU sobre una misma cuestión significan un importante paso en
la consecución de un objetivo, por lo que reconoció que estas tienen un valor que va
más allá de una mera recomendación, dado su potencial transformador de la realidad
para la consecución de los derechos.
En este marco, la Declaración Universal de los Derechos Humanos (en adelante,
“Declaración Universal”),4 adoptada y proclamada por la Resolución Nº 217 A (III), de
la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 10 de diciembre de 1948, en su con-
siderando tercero del preámbulo, establece que es esencial que los derechos humanos
3 Se ha denominado como soft law a los instrumentos internacionales que no deben atravesar un proceso de
ratificación interna por parte de los Estados. Existe aún una amplia discusión sobre la naturaleza vinculante de
las obligaciones que emanan de estas normas, pero sin duda alguna, estos instrumentos han tenido una impor-
tancia fundamental en el desarrollo del derecho internacional público.
4 Se inicia citando este instrumento, pues habría sido fundamental en la evolución de los derechos humanos y
su defensa. A pesar de no tener fuerza vinculante, se ha considerado, desde su surgimiento, como una meta
común y una fuente de inspiración para el reconocimiento de los derechos y la construcción de sociedades de-
mocráticas. En este sentido, se podrían observar, por ejemplo, referencias a la Declaración Universal en los dos
tratados internacionales más importantes del sistema de Naciones Unidas: el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, y el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
19
sean protegidos por un régimen de derecho, a fin de que el hombre no se vea compeli-
do al supremo recurso de la rebelión contra la tiranía y la opresión.
Este instrumento citado puede caracterizar la necesidad de que el Estado respete
y garantice, de manera institucionalizada, los derechos, pero además otorga la posibi-
lidad de que los ciudadanos activen mecanismos de defensa de derechos (que pueden
incluso ser actos de rebelión contra la tiranía y la opresión) hacia el incumplimiento
de esta obligación. En este sentido, esta facultad de acción generada por la violación
o la falta de reconocimiento de otros derechos puede ser catalogada como un derecho
humano en sí mismo (ECOSOC, 2001: 7). En una interpretación a contrario sensu del
texto citado, la regla general es la garantía de los derechos humanos como obligación
inherente del Estado pero que, en la excepción, existe la posibilidad de toda persona de
exigir, por cualquier vía, el respeto de sus derechos.
En el mismo camino, la Declaración Universal y Programa de Acción de Viena,5
aprobado por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993,
reconoció la existencia de este derecho. Si bien limitadamente y en relación con las
acciones de promoción y protección que desempeñan, los defensores del pueblo nacio-
nales y las organizaciones de la sociedad civil indican que los Estados tendrían la obli-
gación de protegerlas en cuanto organización, así como a sus miembros, con motivo de
sus actividades de defensa de derechos, de la siguiente forma:
36. La Conferencia Mundial de Derechos Humanos reafirma el importante y constructivo papel
que desempeñan las instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos hu-
manos en particular en lo que respecta a su capacidad para asesorar a las autoridades com-
petentes y a su papel en la reparación de las violaciones de los derechos humanos, la divul-
gación de información sobre esos derechos y la educación en materia de derechos humanos.
(…)
38. La Conferencia Mundial de Derechos Humanos reconoce la importante función que cum-
plen las organizaciones no gubernamentales en la promoción de todos los derechos humanos
y en las actividades humanitarias a nivel nacional, regional e internacional. La Conferencia
aprecia la contribución de esas organizaciones a la tarea de acrecentar el interés público en
las cuestiones de derechos humanos, a las actividades de enseñanza, capacitación e investi-
gación en ese campo y a la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades
fundamentales. Si bien reconoce que la responsabilidad primordial por lo que respecta a la
adopción de normas corresponde a los Estados, la Conferencia también aprecia la contri-
bución que las organizaciones no gubernamentales aportan a ese proceso. A este respecto,
la Conferencia subraya la importancia de que prosigan el diálogo y la cooperación entre go-
biernos y organizaciones no gubernamentales. Las organizaciones no gubernamentales y los
miembros de esas organizaciones que tienen una genuina participación en la esfera de los
derechos humanos deben disfrutar de los derechos y las libertades reconocidos en la Decla-
ración Universal de Derechos Humanos, y de la protección de las leyes nacionales. Esos de-
rechos y libertades no pueden ejercerse en forma contraria a los propósitos y principios de las
Naciones Unidas. Las organizaciones no gubernamentales deben ser dueñas de realizar sus
actividades de derechos humanos sin injerencias, en el marco de la legislación nacional y de la
Declaración Universal de Derechos Humanos.
5 Declaración promulgada en el marco de la Conferencia Mundial de los Derechos Humanos, realizada en Viena,
Austria, en el año de 1993. Su objetivo fue reforzar la Declaración Universal y la Carta de las Naciones Unidas.
Supuso la creación del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
20
Así también, en el seno de las Naciones Unidas, se reconoció la necesidad de contar

con estándares básicos que le den contenido a este derecho. Estos esfuerzos se mate-
rializan el 9 de diciembre de 1998, ya que se mediante la Resolución Nº 53/144 se
aprueba la Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las
instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamen-
tales universalmente reconocidos (en adelante, “la Declaración” o “la declaración sobre
defensores”), por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas
La Declaración es el primer instrumento que reconoce, en el plano internacional,
el derecho a defender los derechos como un derecho independiente. Este instrumen-
to dio paso a que los sistemas internacionales de protección de derechos humanos
desarrollen sus propios estándares en la materia (Meza, 2011: 28). Por ejemplo, en lo
concerniente al Sistema Universal, en abril del año 2000, la Comisión de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas solicitó que se nombre un Representante Especial
en la cuestión de los defensores de los derechos humanos, a fin de vigilar y apoyar la
aplicación de la Declaración (ECOSOC, 2001: 8). Este mandato se creó en la figura
de la Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los defensores
de los derechos humanos, de conformidad con la Resolución Nº 2000/61 de la Comi-
sión de Derechos Humanos en enero de 2001. En el año 2008, mediante Resolución
Nº 7/8, el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas dio origen al mandato
de la Relatoría sobre la situación de los defensores de derechos humanos, que luego
fue ampliado tanto en el 2011 como en el 2014, demostrando la gran importancia que
el Sistema Universal le dio a esta temática en los últimos años.
La primera Representante Especial del Secretario de la ONU fue Hina Jilani;
durante su mandato, se generó un documento que, a pesar de ser referencial, fue fun-
damental para el análisis del derecho a defender los derechos realizado posteriormente:
el Folleto 29: Los Defensores de los Derechos Humanos: Protección del Derecho a
Defender los Derechos Humanos,6 el cual habría sido uno de los primeros referentes
internacionales en señalar a la Relatoría de Naciones Unidos como mecanismo de pro-
tección a este derecho (Meza, 2011: 29).
Por otro lado, el Consejo de Europa emitió, en el año 2009, las Directrices de la
Unión Europea sobre los Defensores de Derechos Humanos, que reconocen la nece-
sidad de “reforzar la labor de promoción y estímulo del respeto del derecho a defender
los derechos”, y a través del reconocimiento de este derecho buscan apoyar los proce-
dimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en
particular a la Relatoría Especial sobre la situación de los defensores de los derechos
humanos y los mecanismos regionales pertinentes. Finalmente, según expone el docu-
mento, estas directrices se proponen ayudar a las misiones de la Unión Europea, como
embajadas y consulados de los Estados miembros y las delegaciones de la Comisión
Europea, a definir su actuación respecto de los defensores de los derechos humanos
(Consejo de Europa, 2009: 1) y el ejercicio al derecho a defender los derechos.
6 Los Folletos sobre los derechos humanos son publicaciones de la Oficina del Alto Comisionado de las Nacio-
nes Unidas para los Derechos Humanos. En ellos se tratan determinadas cuestiones de derechos humanos que
son objeto de examen intensivo o que revisten especial interés para el sistema de Naciones Unidas. La finalidad
de los Folletos sería que cada vez más personas conozcan los derechos humanos fundamentales, la labor que
realiza las Naciones Unidas para promoverlos y protegerlos, y los mecanismos internacionales con que se cuen-
ta para ayudar a hacerlos efectivos.
21
Asimismo, en África, la Declaración y Plan de Acción de Grand Bay (Mauri-

cio), aprobada en abril de 1999 al concluir la primera Conferencia Ministerial sobre
Derechos Humanos de la Organización de la Unidad Africana, incluye una serie de
recomendaciones importantes, cuya aplicación debe fomentarse a fin de mejorar la
promoción y protección de los derechos humanos en ese continente. Este instrumento
reconocido en la Declaración, tomando en cuenta el contenido del derecho a defender
los derechos, prescribe la necesidad de dar importancia al desarrollo y fortalecimiento
de la sociedad civil como elementos fundamentales en el proceso de creación de un
entorno favorable a los derechos humanos en África.
Así también, la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos creó la
Relatoría Especial sobre Defensores de los Derechos Humanos mediante la adopción
de la Resolución Nº 69 de la trigésima quinta Sesión Ordinaria celebrada en Banjul,
Gambia, el 21 de mayo de 2004. Su mandato estaría dirigido a dar seguimiento al
cumplimiento del derecho a defender los derechos humanos. El mandato se renovó en
2005, 2007, 2009 y 2011.
La Comisión Interamericana, en su informe anual de 1998, resaltó la importancia
y la dimensión ética del trabajo que llevan a cabo las personas dedicadas a la promo-
ción, seguimiento y defensa legal de los derechos humanos, y las organizaciones a las
que muchas de ellas están afiliadas. En dicho informe, la Comisión recomendó a los
Estados miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA) que tomen
las medidas necesarias para proteger el ejercicio del derecho a defender los derechos
humanos. En este mismo informe, se reconoce “el derecho de toda persona a reunirse
pacíficamente, formar organizaciones no gubernamentales (ONG) y participar en ellas,
así como a formular denuncias relativas a las políticas o los actos de los agentes del Es-
tado en relación con violaciones de los derechos humanos” (CIDH, 1999: 7).
A partir de la presentación de estas recomendaciones, la Asamblea General de la
OEA adoptó la Resolución Nº 1671, denominada “Defensores de Derechos Humanos
en las Américas”: apoyo a las tareas que desarrollan las personas, grupos y organizacio-
nes de la sociedad civil para la promoción y protección de los derechos humanos en las
Américas. A través de esta resolución, la Asamblea General encomendaría al Consejo
Permanente, en coordinación con la CIDH, que continúe estudiando el tema de los
Defensores de Derechos Humanos en la región (OEA, 1999), y en 2001, la Asamblea
General solicitó a la CIDH que considere la elaboración de un estudio sobre la mate-
ria (OEA, 2001).
En diciembre de 2001, teniendo en cuenta la solicitud de la Asamblea General,
así como el interés de la sociedad civil en contar con un punto focal en la Comisión
que pueda dar seguimiento específico al tema del derecho a defender los derechos, la
Secretaría Ejecutiva establece una Unidad de Defensoras y Defensores de Derechos
Humanos, encargada de coordinar las actividades de la Secretaría Ejecutiva en esta
materia y, en especial, de darle seguimiento a la situación de los defensores en toda la
región (CIDH, 2006: 2). Esta Unidad efectúa visitas a los países para evaluar situacio-
nes específicas. También presenta el Primer Informe sobre la situación de los defenso-
res de derechos humanos en las Américas, en el cual reconoce que:
La observancia de los derechos humanos es una materia de preocupación universal y, por ello,
el derecho a defender tales derechos no puede estar sujeto a restricciones geográficas. Los
22
Estados deben garantizar que las personas bajo sus jurisdicciones podrán ejercer este dere-
cho a nivel nacional e internacional. Asimismo, los Estados deben garantizar que las personas
tendrán la posibilidad de promover y proteger cualquiera o todos los derechos humanos, in-
cluyendo tanto aquellos cuya aceptación es indiscutida, como nuevos derechos o componen-
tes de derechos cuya formulación aún se discute (CIDH, 2006: 9).
Durante el 141º período de sesiones celebrado en marzo de 2011, la CIDH creó

una Relatoría sobre la situación de los defensores de derechos humanos, en conside-
ración de las denuncias recibidas y para dar mayor visibilidad a esta temática. De esta
manera, la Unidad se convierte en una Relatoría (CIDH, 2011: 2) que da seguimiento
a la situación de todas las personas que ejercen la labor de defensa de los derechos en
la región, incluyendo a los y las operadores de justicia (p. 3).
En diciembre del año 2011, la Relatoría emitió el Segundo Informe sobre la situa-
ción de las y los defensores de derechos humanos en las Américas, en el cual concluye
que los Estados deberían observar los estándares de este instrumento internacional, los
que serían correlativos a las obligaciones que se enmarcan en todos los otros derechos
reconocidos en múltiples convenios y declaraciones internacionales de naturaleza vin-
culante (CIDH, 2011: 7) y que, además, guardaría relación con el goce de varios dere-
chos contenidos en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
(en adelante, la “Declaración Americana”) y en la Convención Americana sobre De-
rechos Humanos (en adelante, “la Convención Americana”), tales como la vida, inte-
gridad personal, libertad de expresión, de asociación, garantías judiciales y protección
judicial que, en su conjunto, permitirían un ejercicio libre de las actividades de defensa
y promoción de los derechos humanos. Sería por ello que una afectación o restricción
del ejercicio del derecho a defender los derechos podría conllevar la violación de múlti-
ples derechos expresamente reconocidos por los instrumentos interamericanos (CIDH,
2011: 8). Este pronunciamiento resulta clave en el reconocimiento del derecho a de-
fender los derechos pues, vincula el contenido de la Declaración a los instrumentos
internacionales de hard law.
En el año 2016, la Relatoría emitió el informe sobre la criminalización de la labor
de las defensoras y los defensores de derechos humanos, en el que la CIDH, reconoce
el carácter de derecho humano fundamental al derecho a defender los derechos esta-
bleciendo que:
la criminalización de las defensoras y defensores a través del uso indebido del derecho penal
consiste en la manipulación del poder punitivo del Estado por parte de actores estatales y no
estatales con el objetivo de controlar, castigar o impedir el ejercicio del derecho a defender los
derechos humanos (CIDH, 2016: 18).
Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, “Corte

IDH”), en los casos Nogueira de Carvalho y otro vs. Brasil (Corte IDH, 2006a: 36)
y Kawas Fernández vs. Honduras (Corte IDH, 2009: 46), subraya que en razón del
principio de indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos, el derecho a
defender los derechos “no solo atiende a los derechos civiles y políticos, sino también
las actividades de denuncia, vigilancia y educación sobre derechos económicos, sociales
y culturales”, y precisa que el temor causado a defensoras y defensores por el asesinato
de un defensor en represalia por sus actividades podría disminuir las posibilidades para
23
que ellos u otros defensores y defensoras ejerzan su derecho a defender los derechos
libremente (CIDH, 2016: 22).
En este orden de ideas, el reconocimiento de la existencia del derecho a defender
los derechos por parte de la Corte IDH despeja dudas acerca de su reconocimiento
positivo. Este tribunal señala que toda persona o grupo de personas tiene derecho a
defender los derechos. Este reconocimiento, a pesar de constar hasta la actualidad
únicamente en normas de soft law, goza en su ejercicio de los estándares de todos los
derechos reconocidos en los instrumentos internacionales vinculantes.
Entonces, a pesar de los esfuerzos realizados por la comunidad internacional por
construir un cuerpo normativo para el derecho a defender los derechos, y de la con-
fianza que la sociedad civil deposita en los sistemas internacionales de protección, es
aún una tarea pendiente para los Estados el producir un tratado que proteja este dere-
cho, ya que aún no existe ninguna iniciativa real para la discusión de un instrumento
con estas características.
Como se puede advertir, el ordenamiento jurídico internacional de protección de
derechos humanos identifica y reconoce el derecho a defender los derechos, y establece
mecanismos de seguimiento y protección, lo que nos podría llevar a la conclusión de
que el derecho a defender los derechos es un derecho humano.
3) Que se refiera a expectativas positivas y/o negativas de un sujeto individual o
colectivo determinado: un derecho no puede ser una pretensión arbitraria e inmotivada,
este debe ser una expectativa que alega razones y argumentos, que se estima fundada,
legítima o justa. Un indicio clave de esa legitimidad sería su carácter generalizable, es
decir, la posibilidad de que también los demás puedan alegar una pretensión similar en
circunstancias similares (p. 143).
En esta línea, Ferrajoli, en su ensayo Expectativas y garantías. Primeras tesis de una
teoría axiomatizada del derecho (1997: 248), reconoce que estas expectativas serán la
expresión de las necesidades de cada sujeto de derecho. Es así que para entender la
naturaleza del derecho a defender los derechos como un derecho humano, se debe
comprender cuál es la necesidad fundada, legítima y justa que vendría a acompañar su
reconocimiento. En este marco, para Castrejón García (2012: 53), el interés legítimo
estaría relacionado con la afectación o presunción de afectación de un bien moral y
jurídicamente protegido.
Asimismo, mediante la Declaración de Independencia de los Estados Unidos de
América, los separatistas habrían buscado la legitimidad de sus acciones en este argu-
mento, mencionando que:
Sostenemos como evidentes estas verdades: que todos los hombres son creados iguales;
que son dotados por su Creador de ciertos derechos inalienables; que entre éstos están la
vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad; que para garantizar estos derechos se instituyen
entre los hombres los gobiernos, que derivan sus poderes legítimos del consentimiento de
los gobernados; que cuando quiera que una forma de gobierno se haga destructora de estos
principios, el pueblo tiene el derecho a reformarla o abolirla e instituir un nuevo gobierno que
se funde en dichos principios, y a organizar sus poderes en la forma que a su juicio ofrecerá
las mayores probabilidades de alcanzar su seguridad y felicidad (Cordero, 2012: 24).
24
Tal como señala Gudynas (1999: 101), tanto en América Latina como en otras
regiones, se estaría evidenciando una creciente preocupación por la temática ambiental.
Cuestiones como la preservación de especies silvestres, el cambio climático, los efectos
de la contaminación o los problemas ambientales globales son motivo de atención de
políticos, académicos y ciudadanos.
Así también, en el discurso de los organismos de protección de derechos humanos,
la relación entre el ser humano y la naturaleza estaría tomando un papel fundamental.
La CIDH, por ejemplo, en el año 2016, emite su informe sobre “Pueblos indígenas, co-
munidades afrodescendientes y recursos naturales: protección de derechos humanos en
el contexto de actividades de extracción, explotación y desarrollo”, en el que destaca el
alcance y la complejidad de las problemáticas causadas por las actividades extractivas y
de desarrollo en la región, especialmente los daños a la biodiversidad (CIDH, 2016: 15).
Por otro lado, el Sistema de Naciones Unidas también le da prioridad a esta te-
mática. En marzo de 2012, el Consejo de Derechos Humanos estableció un experto
especial dedicado exclusivamente a la relación entre derechos humanos y medio
ambiente, que tendría como propósito estudiar las obligaciones de derechos huma-
nos relacionadas con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable
y sostenible, y promover las mejores prácticas relativas a la formulación de políticas
medioambientales.
Svampa (2011: 367), explica que en las sociedades actuales existen nuevas miradas
del mundo y del desarrollo, tales como “el Buen Vivir” o el reconocimiento de los “de-
rechos de la naturaleza”, donde se rompe la relación dualista entre naturaleza y ser hu-
mano promovida por el capitalismo. Estos nuevos paradigmas reconocerían, entonces,
no solamente el valor intrínseco de la dignidad humana sino también, y fundamen-
talmente, el de la dignidad natural, y por lo tanto, la protección de estos bienes moral-
mente reconocidos por un amplio sector de la sociedad se constituirían en un interés
legítimo de defensa y protección.
Lo expuesto, entonces, podría llevarnos a concluir que el derecho a defender los
derechos estaría relacionado con la autotutela no solamente de derechos humanos,
sino también de los derechos ambientales o de la naturaleza, dos dimensiones que, al
parecer, podrían reconocerse como intereses legítimos en las sociedades democráticas
actuales.
4) Que contenga obligaciones correlativas adscritas y oponibles a un sujeto en par-
ticular: El derecho a defender los derechos humanos, al estar reconocido en normas
internacionales, genera obligaciones generales de los Estados así como su respeto, ga-
rantía y protección o tutela.
La obligación negativa de respeto restringe el poder estatal para precautelar los de-
rechos, es decir, sería una obligación de no hacer, de abstención de actuar (Corte IDH,
2005b: 39). Por otro lado, la obligación positiva de garantía implicaría el deber de los
Estados de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras
a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, como la legislación y
la política pública, de manera tal que sean capaces de asegurar el libre y pleno ejercicio
de los derechos humanos; por lo tanto, es una obligación de actuar, de obrar, de hacer
(Corte IDH, 2005b: 40). Es así que, como parte de dicha obligación, parecería que el
Estado debe prevenir las violaciones de los derechos e investigar seriamente, con los
25
medios a su alcance, las violaciones que se hayan cometido dentro de su jurisdicción, a

fin de identificar a los responsables, imponerles las sanciones pertinentes y de asegurar
a la víctima una adecuada reparación (Corte IDH, 2005a: 41)
Finalmente, se encuentra la obligación de protección o tutela, que puede entenderse
como la necesidad de generar recursos judiciales adecuados y efectivos, con las debi-
das garantías para las partes. Esta obligación conlleva la necesidad de control judicial
constante de las posibles violaciones del derecho y, de ser el caso, la existencia de un re-
curso efectivo y adecuado para precautelar la situación jurídica infringida (Corte IDH,
2005b: 42).
2. Los defensores y defensoras de derechos humanos y de la naturaleza
Si bien, al poder ser considerado como derecho humano aparece el atributo de

universalidad,7 hay algunas personas o grupos de personas en particular que, por sus
actividades cotidianas, deberán ser considerados como defensoras o defensores. En este
sentido, se intenta visualizar el alcance del término de defensores de la naturaleza para,
en un segundo momento, trabajar el marco jurídico internacional para su protección.
2.1. Alcance del término “defensor de derechos humanos y de la naturaleza”
El problema general de la titularidad del derecho a defender los derechos podría ser
responder el interrogante sobre si este corresponde únicamente a las defensoras y los
defensores de derechos humanos. En este sentido, parece que el marco de análisis para
determinar quién debe ser considerado como defensora o defensor se encontraría con-
tenido en la Declaración sobre la materia. Así, el artículo 1º de la Declaración estable-
ce que: “toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a promover y procurar
la protección y realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales en
los planos nacional e internacional”. Por lo tanto, al parecer, toda persona que de cual-
quier forma promueva o procure la realización de los derechos humanos y las liberta-
des fundamentales reconocidos a nivel nacional o internacional podría ser considerada
como defensora de derechos de humanos (Oficina del Alto Comisionado de Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, 2004: 4).
Según lo señalado por el informe 2), la calidad de defensor se desprende de las
actividades realizadas por la persona, y no así de otras cualidades como la posible re-
muneración que reciba por el desarrollo de sus actividades (Meza, 2011: 30). Asimismo,
señala algunas herramientas que facilitan la identificación de quién puede ser conside-
rado como defensor de derechos humanos (ACNUDH, 2004: 3). Esta oficina sugiere
que para ser considerada dentro de la categoría, la persona debe proteger o promover
cualquier derecho o derechos a favor de personas o grupos de personas, lo que podría
incluir la promoción y protección de cualquier derecho civil o político, económico, so-
cial o cultural, y los derechos ambientales y de la naturaleza.
7 La universalidad sería un atributo consustancial al reconocimiento original de estos derechos, con lo cual se
podría resaltar, que por ser inherentes a la condición humana, todas las personas son titulares de los derechos
humanos y no podría invocarse condición alguna para limitar o restringir su goce y ejercicio.
26
No existe, al parecer, una lista cerrada de actividades que se consideren como

acciones de defensa de derechos humanos (ACNUDH, 2004: 2). Estas acciones con-
llevan la investigación y recopilación de información para denunciar violaciones a los
derechos, acciones de cabildeo ante autoridades nacionales e internacionales para que
conozcan dichos informes o determinada situación, acciones para asegurar la responsa-
bilidad de funcionarios estatales y erradicar la impunidad, acciones para apoyar la go-
bernabilidad democrática y erradicar la corrupción, la contribución para la implemen-
tación a escala nacional de los parámetros internacionales establecidos por los tratados
de derechos humanos, y la educación y capacitación en derechos humanos. Cualquiera
que sea la acción, lo importante es que esta esté dirigida a promover la protección de
cualquier componente de, al menos, un derecho (ACNUDH, 2004: 4).
El preámbulo de la Declaración sobre defensores prescribe que se debería recono-
cer “el valioso trabajo de individuos, grupos y asociaciones al contribuir en la efectiva
eliminación de toda violación de los derechos humanos y libertades fundamentales” y
“la relación entre la paz internacional y la seguridad y disfrute de los derechos humanos
y libertades fundamentales”. En esta línea, Hina Jilani, en su primer informe como Re-
presentante Especial del Secretario General de Naciones Unidas, sobre la cuestión de
los defensores de los derechos humanos presentado en 2001 ante el Consejo Económi-
co y Social, intentó una primera definición, en la que se habría establecido que:
(…) las defensoras y los defensores de derechos humanos son personas que actúan de ma-
nera pacífica en la promoción y protección de los derechos humanos; impulsando el desarrollo,
la lucha contra la pobreza, realizando acciones humanitarias, fomentando la reconstrucción de
la paz y la justicia, y promoviendo derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales
y ambientales, y por lo tanto, su trabajo debe ser protegido tanto por el Estado como por la
comunidad internacional (ECOSOC, 2001: 8).
Otro problema en la calificación de una persona como defensor o defensora está

relacionado con su pertenencia a una organización social o de la sociedad civil. En este
sentido, la CIDH (2015b: 20), señala que esta denominación no se limita a defensoras
y defensores que pertenezcan a estas organizaciones. De acuerdo con el artículo uno
de la Declaración, el derecho a defender los derechos se puede ejercer de forma indi-
vidual o colectiva, y por tanto, la titularidad de este se puede extender tanto a personas
que pertenecen a organizaciones, como a quienes adelantan sus causas de manera
individual. Así, la CIDH, en su Primer Informe sobre situación de los defensores de
derechos humanos en las Américas, identifica varios grupos de personas que, sin nece-
sariamente pertenecer a organizaciones de la sociedad civil, promueven y defienden di-
chos derechos en diversos ámbitos. La Comisión habría considerado como defensores
de derechos humanos a líderes sindicales, campesinos y representantes comunitarios
o líderes indígenas y afrodescendientes, quienes realizan actividades para reivindicar y
promover los derechos de sus respectivas poblaciones (ACNUDH, 2004: 6).
Por su parte, la Relatoría Especial de Naciones Unidas sobre Defensores y De-
fensoras de Derechos Humanos indica que cuando los jueces y magistrados realizan
“un esfuerzo especial en un proceso para que se imparta justicia de manera indepen-
diente e imparcial y garantizan así los derechos de las víctimas, podría decirse que
actúan como defensores y defensoras de los derechos humanos” (ACNUDH, 2004: 9).
27
Igualmente, la CIDH, en su Informe sobre Criminalización a defensores y defensoras

de derechos humanos, (2016: 77-94) ya había ampliado el concepto de defensor o de-
fensora de derechos humanos a líderes de las comunidades gays, lesbianas, bisexuales,
transgénero, transexuales, travestis e intersex (GLBTI), a los defensores de los dere-
chos de los derechos sexuales y reproductivos y a los defensores del medio ambiente y
la naturaleza.
Asimismo, la Corte IDH en el caso Kawas Fernandez vs. Honduras (2009: 47) re-
conoció que:
existe una relación innegable entre la protección del medio ambiente y la realización de otros
derechos humanos. Las formas en que la degradación ambiental y los efectos adversos del
cambio climático han afectado al goce efectivo de los derechos humanos en el continente
ha sido objeto de discusión por parte de la Asamblea General de la Organización de los Es-
tados Americanos y las Naciones Unidas. También se advierte que un número considerable
de Estados partes de la Convención Americana ha adoptado disposiciones constitucionales
reconociendo expresamente el derecho a un medio ambiente sano. Estos avances en el desa-
rrollo de los derechos humanos en el continente han sido recogidos en el Protocolo Adicional
a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales.
En este sentido, el reconocimiento del trabajo realizado por la defensa del medio
ambiente y su relación con los derechos humanos cobra mayor vigencia en los países
de la región, y es necesario lograr que el concepto de defensor de derechos humanos
alcance su actividad, ya que su papel está destinado a defender a la naturaleza, que por
su particularidad aporta al desarrollo y reproducción de la vida. En esta línea, el juez
Sergio García Ramírez, en su voto razonado del caso Kawas Fernández, expresó:
Debo agregar que la violación del deber de garantía que se observa en este caso (…) contra-
ría la protección general de quienes dedican su vida y su trabajo a la preservación del ambien-
te, servicio que va mucho allá del derecho particular de alguno o algunos: concierne e interesa
a todos. Esta dedicación queda ahora de manifiesto, por cuanto la víctima era una distinguida
defensora del ambiente, que por serlo había enfrentado oposiciones y adversidades. Las
acciones y omisiones que lesionan directamente a quienes actúan en este ámbito, también
intimidan a otras personas que realizan actividades del mismo género. Por ello generan des-
aliento individual y social, con severo perjuicio para la comunidad en su conjunto. La posición
de la Corte sobre este punto concuerda, por lo demás, con la reiterada exigencia de brindar
especial protección a quienes asumen la defensa de los derechos humanos. La preservación
del medio, cuya integridad constituye un derecho de todos, milita en esa dirección y requiere
tutela (Corte IDH, 2009: 72).
Por otro lado, es importante señalar, como lo hizo Jilani, ex Relatora de Naciones
Unidas sobre la situación de los defensores y defensoras de derechos humanos ante la
Corte IDH, en su peritaje dentro del caso Defensor de derechos humanos vs. Guate-
mala, del año 2014, que la condición de defensor de los derechos humanos podría no
ser permanente, aunque sí en algunos casos, ya que hay organizaciones no guberna-
mentales que se dedican únicamente a esa actividad, a nivel nacional o internacional.
Sin embargo, no podemos negarle esa condición a quienes hayan actuado de manera
momentánea o esporádica, pues sería dejar desprotegidos a un gran y valioso número
de ciudadanos titulares del derecho a defender los derechos.
28
Por lo expuesto, se puede entender como defensor a toda persona que de forma
individual o colectiva ejerce el derecho a defender los derechos a través de cualquier
mecanismo institucional o no institucional, sin restricción temporal o geográfica, y
que tiene como objetivo la promoción, reconocimiento, respeto, garantía, protección o
reparación de cualquier derecho indispensables para la reproducción y desarrollo de la
vida y su relación con la naturaleza.
2.2. El papel de los defensores de derechos humanos y de la naturaleza en las socie-

dades latinoamericanas
La desigualdad es un aspecto predominante en las sociedades latinoamericanas (Fe-

rranti, 2004: 2). Existe una desigualdad estructural en el goce y ejercicio de derechos,
que se evidencia en diferencias de ingreso, en el acceso a los servicios básicos o en el
trato que se recibe de la policía y del sistema judicial. En este marco, el papel que jue-
gan los defensores de derechos es central para visibilizar situaciones de injusticia social,
combatir la impunidad y dar vida a los procesos democráticos y de democratización.
Según Dahal (1999: 48), una sociedad democrática se puede distinguir por la
posibilidad real de participación activa, decisión y corresponsabilidad solidaria y com-
partida de sus ciudadanos en los problemas que la afectan. La Carta Democrática
Interamericana reafirma el carácter esencial de la democracia para el desarrollo social,
político y económico de los pueblos de las Américas, donde el respeto a los derechos
humanos resulta ser el elemento esencial para su existencia, sin que ningún concepto
subsuma a otro.8 La Carta Democrática resalta la importancia de la participación per-
manente de la ciudadanía para el desarrollo de un sistema democrático. En este orden
de ideas, la ACNUDH (2004: 62) recalca que el ejercicio efectivo de la democracia re-
quiere, como presupuesto, el ejercicio pleno de los derechos y libertades fundamentales.
Asimismo, Drysek (1996: 5), en su teoría de la democratización de las sociedades
modernas, plantea la existencia de tres condiciones básicas de las que depende este
proceso y consolidación de la democracia: 1) Franchise: participación –voto uno a uno–;
2) Scope: mayor alcance a los espacios de la sociedad; y 3) Authenticity: autenticidad y
respeto efectivo a las decisiones de las mayorías y minorías. Estas dimensiones, con-
forme lo plantearía el autor, serían necesarias e interdependientes. En este sentido, es
importante resaltar que los procesos de democratización en América Latina están
atravesados por situaciones económicas y políticas, en lo que aquellos que ostentan el
poder constitucionalmente instituido no pueden lograr la plena vigencia de los dere-
chos y dejan de lado el bienestar de la población priorizando, así, el fortalecimiento del
capital económico. Por ello, el discurso democrático desde los Estados, se concentra en
potenciar la participación de voto uno a uno, sin discutir ni alterar de manera profunda
las situaciones de desigualdad y participación real.
Es aquí donde el trabajo de los defensores de derechos humanos y de la naturaleza
cobra vital importancia, ya que el proceso de consolidación de la democracia solamente
se puede lograr cuando se logra el pleno goce y ejercicio de los derechos civiles y socia-
les. En este sentido, los defensores deben exigir al Estado la existencia de mecanismos
8 Existe aún una corriente en la que se expone el peligro de que el “discurso de los derechos humanos” quiera
subsumir y reemplazar a la democracia. Ver, por ejemplo, Sarthou Calzavara (2009).
29
sociales e institucionales adecuados y efectivos de control del cumplimiento de dere-

chos y rendición de cuentas. Deben darse, además, espacios constantes de diálogo para
construir, con la participación de la sociedad, una democracia fortalecida.
En este sentido, el artículo 18.2 de la Declaración sobre defensores establecería que
a los individuos, los grupos, las instituciones y las organizaciones no gubernamentales
les corresponde una importante función y una responsabilidad en la protección de la
democracia, la promoción de los derechos humanos y las libertades fundamentales
y la contribución al fomento y progreso de las sociedades, instituciones y procesos
democráticos.
Entonces, la labor de los defensores de derechos humanos y de la naturaleza es
fundamental para la implementación universal de los derechos humanos, así como para
la existencia plena de la democracia y el Estado de derecho (CIDH, 2015b: 5). Los de-
fensores de distintos sectores pueden brindar aportes fundamentales para la vigencia y
fortalecimiento de las sociedades democráticas. De allí, que el respeto por los derechos
humanos en un Estado democrático depende, en gran medida, de las garantías efecti-
vas y adecuadas que gocen los defensores para realizar libremente sus actividades.
La Corte IDH (2008: 29) se manifestó en el mismo sentido en el caso Valle Jara-
millo vs. Colombia considerando que los Estados tienen el deber de crear las condicio-
nes necesarias para el efectivo goce y disfrute de los derechos establecidos en la Con-
vención Americana. Por lo tanto, el cumplimiento de dicho deber está intrínsecamente
ligado a la protección y al reconocimiento de la importancia del papel que cumplen los
defensores de derechos, cuya labor sería fundamental para el fortalecimiento de la de-
mocracia y el Estado de derecho (Corte IDH, 2008: 30).
Además, este tribunal destaca que las actividades de vigilancia, denuncia y pro-
moción que realizan los defensores de derechos contribuyen de manera esencial a la
observancia de los derechos humanos actuando como garantes contra la impunidad.
De esta manera, complementan el rol de los Estados y del Sistema Interamericano de
Derechos Humanos y abren una posibilidad para lograr el fortalecimiento de las de-
mocracias reales en las Américas (Corte IDH, 2008: 29).
Así también lo reconoce la OEA, al enfatizar que los Estados miembros deben
proveer respaldo a la tarea que desarrollan, tanto en el plano nacional como regional,
los defensores de derechos humanos, reconocer su valiosa contribución para la pro-
moción, protección y respeto de los derechos humanos y libertades fundamentales, y
condenar los actos que directa o indirectamente impiden o dificultan su tarea en las
Américas
En conclusión, la tarea de los defensores de derechos humanos y de la naturaleza
está estrechamente relacionada con la consolidación de los procesos de democratiza-
ción y fortalecimiento de las democracias.
3. Derechos de los defensores de derechos humanos y de la naturaleza
El derecho a defender los derechos no solo tiene los mismos atributos que los demás
derechos humanos (universalidad e indivisiblilidad), sino que, además, tiene a todas
las personas como titulares primarios. Así también, quien ejerce activamente de forma
30
individual o colectiva este derecho puede ser catalogado como defensor de derechos
humanos y de la naturaleza, situación que generara al Estado la obligación de respetar,
garantizar y tutelar efectivamente el desarrollo de su actividad. Así, la labor de defensa
de derechos implica el ejercicio particular de otros derechos conexos necesarios para el
adecuado trabajo del defensor y, además, el cumplimiento por parte del Estado de obli-
gaciones específicas en la materia.
En este orden de ideas, a continuación se tratarán cuatro derechos que constitu-
yen la columna vertebral del trabajo de los defensores de derechos humanos y de la
naturaleza:
1) El derecho a ser protegido: El trabajo de los defensores de derechos humanos
y de la naturaleza los expone a numerosas situaciones de vulnerabilidad. En muchos
países, las personas y las organizaciones dedicadas a promover y defender los derechos
humanos y las libertades fundamentales, a menudo, están expuestas a amenazas y acoso
e incluso padecen de situaciones tales como restricciones de la libertad de asociación
o expresión o del derecho de reunión pacífica, o abusos en los procedimientos civiles
o penales en su contra. Estas amenazas y acoso suelen repercutir negativamente en su
labor y su seguridad personal y familiar.
Los Estados, en razón de las obligaciones generales de respetar (obligación negati-
va) y garantizar (obligación positiva), se comprometen también a generar condiciones
por la cuales no se impida el trabajo de los defensores de derechos humanos y, además,
a tomar todas las medidas necesarias para que su labor se ejecute en un ambiente segu-
ro (ONU, 2010b: 9).
Específicamente en relación con los defensores, el derecho a ser protegido estaría
previsto en la Declaración sobre defensores, en sus artículos 9.1, 12.2 y 12.3, de la si-
guiente forma:
Artículo 9
1. En el ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales, incluidas la promo-
ción y la protección de los derechos humanos a que se refiere la presente Declaración, toda
persona tiene derecho, individual o colectivamente, a disponer de recursos eficaces y a ser
protegida en caso de violación de esos derechos.
Artículo 12
2. El Estado garantizará la protección por las autoridades competentes de toda persona, indi-
vidual o colectivamente, frente a toda violencia, amenaza, represalia, discriminación, negativa
de hecho o de derecho, presión o cualquier otra acción arbitraria resultante del ejercicio legíti-
mo de los derechos mencionados en la presente Declaración.
3. A este respecto, toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a una protección
eficaz de las leyes nacionales al reaccionar u oponerse, por medios pacíficos, a actividades y
actos, con inclusión de las omisiones, imputables a los Estados que causen violaciones de los
derechos humanos y las libertades fundamentales, así como a actos de violencia perpetrados
por grupos o particulares que afecten el disfrute de los derechos humanos y las libertades
fundamentales.
Este instrumento reconoce directamente el derecho que poseen todos los defensores y defen-
soras de derechos humanos y de la naturaleza a ser protegidos por el Estado en el ejercicio de
su labor, además, la Declaración reafirma la responsabilidad de todos de no violar los derechos
31
de los demás, abarcando la responsabilidad de los actores no estatales de respetar los dere-
chos de las y los defensores de los derechos humanos y de la naturaleza (ONU, 2010b: 9).
Por su lado, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas por los De-
rechos Humanos (2004: 46) indica que solo puede ejercerse libremente la actividad de
defensa de los derechos humanos cuando los defensores no son víctimas de amenazas,
agresiones físicas, psíquicas o morales u otros actos de hostigamiento. En esta línea, la
Corte IDH (2006b: 36) establece que los Estados tienen el deber, a la luz de los es-
tándares de la Convención Americana, de facilitar los medios necesarios para que los
defensores de derechos humanos realicen libremente sus actividades, y de protegerlos
cuando son objeto de amenazas para evitar los atentados a su vida e integridad. Ade-
más, deben abstenerse de imponer obstáculos que dificulten la realización de su labor,
e investigar seria y eficazmente las violaciones cometidas en su contra, combatiendo la
impunidad (Meza, 2011: 36).
En este orden de ideas, un ejercicio libre de las actividades de defensa y promoción
de los derechos humanos y de la naturaleza presupone el aseguramiento del derecho a
la vida y a la integridad personal, derechos que serían indispensables para que el defen-
sor pueda llevar a cabo su actividad (Meza, 2011: 37). En esta línea, la Oficina del Alto
Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (2004: 16) subraya que
un aspecto de preocupación en algunos Estados es que los defensores tengan que dejar
en segundo plano temas fundamentales de su trabajo, para centrar su atención en su
propia seguridad.
Es así que, según Juan Humberto Meza (2011: 37), los Estados deben garantizar
y respetar los derechos esenciales de las personas defensoras; tales derechos esenciales,
como la vida e integridad personal, constituyen el fundamento de existencia y seguri-
dad de las personas que se dedican a las actividades de defensa de los derechos huma-
nos y de la naturaleza.
Al respecto, según lo habría señalado la Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas por los Derechos Humanos (2004: 11) el impacto especial de las
agresiones en contra del derecho a la vida de defensores de derechos radica en que su
efecto vulnerador va más allá de las víctimas directas. Así, la Corte IDH (2005b: 27)
establece que las violaciones al derecho a la vida, en contra de defensores de derechos
tienen un efecto amedrentador que se podría expandir a las demás defensores, dismi-
nuyendo directamente sus posibilidades de ejercer su derecho a defender los derechos.
Es por esto que este tribunal habría resaltado que los Estados tienen:
(…) la obligación especial (…) de garantizar que las personas puedan ejercer libremente sus
actividades de promoción y protección de los derechos humanos sin temor de que serán
sujetos a violencia alguna, y ha señalado que cuando falta dicha protección se disminuye la
capacidad de las agrupaciones de organizarse para la protección de sus intereses.
Por otro lado la CIDH (2006: 11) subraya que solamente cuando los defensores
cuentan con una apropiada protección a sus derechos, tienen la posibilidad de buscar
la protección de los derechos de otras personas. Cuando se hace referencia a que los
Estados deben de respetar y garantizar los derechos, la CIDH se refiere a la obligación
de tomar tanto medidas negativas como positivas en relación con la protección de los
defensores. En este sentido la Corte IDH estable que:
32
no basta que los Estados se abstengan de violar los derechos [obligación de respeto], sino
que es imperativa la adopción de medidas positivas, determinables en función de las particula-
res necesidades de protección del sujeto de derecho, ya sea por su condición personal o por
la situación específica en que se encuentre [obligación de garantía](Corte IDH, 2006b: 28).
2) Derecho a la libertad de expresión: El derecho a la libertad de expresión es uno

de los derechos consustanciales básicos en la labor de los defensores de derechos hu-
manos y de la naturaleza (CIDH, 2006: 24). La garantía de este derecho, entonces, es
indispensable para la formación de la opinión y agenda pública, procesos necesarios en
el marco del trabajo de defensa de derechos. Además, según la CIDH, el ejercicio de
este derecho constituye condición necesaria para:
que los partidos políticos, los sindicatos, las sociedades científicas y culturales, y en general,
quienes deseen influir sobre la colectividad puedan desarrollarse plenamente. Es, en fin, condi-
ción para que la comunidad, a la hora de ejercer sus opciones esté suficientemente informada.
Por ende, es posible afirmar que una sociedad que no está bien informada no es plenamente
libre (CIDH, 2006: 24).
Este derecho se encuentra reconocido en varios instrumentos internacionales de

derechos humanos. En el Sistema Universal, el derecho a la libertad de expresión se
encuentra contenido en el artículo 19 de la Declaración Universal, que establece que
“Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho
incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir in-
formaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier
medio de expresión”.
Así también, en el artículo 19 del PIDCP, que más ampliamente se prescribiría:
1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.
2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad
de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronte-
ras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedi-
miento de su elección.
Asimismo, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas

de Discriminación Racial, en su artículo 5.8, reconoce que:
En conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artículo 2 de la presente
Convención, los Estados Partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminación racial
en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin
distinción de raza, color y origen nacional o étnico, particularmente en el goce de los derechos
siguientes:
viii) El derecho a la libertad de opinión y de expresión.
En el Sistema interamericano, este derecho está reconocido en el artículo 13 de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos, el cual establece que “toda persona
tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión”. Este derecho compren-
de la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin
33
consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística,

o por cualquier otro procedimiento de su elección.
En este sentido, la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas por los
Derechos Humanos (2011: 2) en su Observación General N° 34, relativa al artículo
19 del PIDCP, señala que la libertad de expresión es fundamental para toda sociedad,
constituye la base de todas las sociedades libres y democráticas y es condición necesaria
para el logro de los principios de transparencia y rendición de cuentas que, a su vez,
pueden ser esenciales para la promoción y la protección de los derechos humanos y de
la naturaleza.
Por su parte, la Corte IDH, en su Opinión Consultiva N° 5 referida a la Colegiación
obligatoria de los periodistas (1985: 8), divide este derecho en dos dimensiones que están
garantizadas simultáneamente: una individual y una social. En este sentido, el derecho a
la libertad de expresión contendría, por un lado, el derecho a que nadie sea arbitrariamen-
te menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento, por tanto representaría
una dimensión individual del mismo, y por otro, implica también un derecho colectivo a
recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento de los demás (p.
9). En este marco, el trabajo de los defensores incluye las dos dimensiones de este derecho
que se resume en los siguientes presupuestos básicos: a) libertad de opinión y acceso a los
medios de comunicación; y b) garantías del acceso a la información.
En cuanto al primero, los medios de comunicación son espacios de importancia para
el ejercicio del derecho a la libertad de expresión en el trabajo de los defensores de de-
rechos humanos y de la naturaleza, puesto que pueden ser la forma en la que se puede
ampliar la audiencia y lograr que el mensaje de promoción, protección o exigibilidad, se
difunda a un público mayoritario. En este sentido, la Corte IDH (2008: 27) habría seña-
lado que “la libertad de opinión es la piedra angular en la existencia misma de una socie-
dad democrática”, y además es la puerta indispensable para ejercer el derecho a defender
los derechos, participar activamente en las decisiones públicas y generar control social.
Al respecto la ONU (2003: 1), en la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la
Información, señaló que “la comunicación es un proceso social fundamental y una
necesidad humana básica”. Constituye, entonces, el eje central de la sociedad contem-
poránea basada en la información. Todas las personas deben tener la oportunidad de
participar, y nadie debe quedar excluido de los beneficios que le ofrece, por lo que la
información, en este contexto, deber ser: universal, equitativa y asequible a la infraes-
tructura y a los servicios de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación
(TIC) (p. 2).
Las sociedades actuales, especialmente las de América Latina, en las que se des-
envuelve la labor de los defensores de derechos humanos y de la naturaleza, se deben
regir por los principios de libertad de prensa y de información, así como por los de
independencia, pluralismo y diversidad de los medios de comunicación (ONU, 2003:
8), por lo que los Estados deben propiciar la creación de medios con contenido local
que estimulen la participación de miembros de zonas rurales, distantes y marginadas
(p. 7). En este orden de ideas, los líderes sociales indígenas o campesinos que trabajan
en zonas rurales o periferias deben tener la posibilidad de acceder a medios de comu-
nicación tradicionales y a las TIC para desarrollar su trabajo de defensa y promoción
de derechos, como parte del ejercicio de su derecho a la libertad de expresión. En
34
esta línea, por ejemplo, para la Asociación Mundial de Radios Comunitarias (2009:
2), la radiodifusión comunitaria es un actor indispensable en la defensa de derechos
humanos.
En el mismo sentido, la OEA ratificó que en este nuevo marco, todas las personas
deben poder acceder al debate político –sin censura– a través de varios medios, inclu-
yendo internet, como componentes esenciales de la sociedad de la información y del
conocimiento (OEA, 2006: 1). Los medios de comunicación deben estar abiertos a
todos sin discriminación (Corte IDH, 1985: 55), debiéndose fomentar la diversidad
de regímenes de propiedad de los mismos, de acuerdo con la legislación nacional e
internacional (ONU, 2003: 8). Además, la Organización de las Naciones Unidas para
la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) sostiene que a través de los medios
de comunicación, los ciudadanos pueden asumir una participación esencial en la edu-
cación dentro de un espíritu de paz y respeto mutuo, a fin de fomentar los derechos
humanos (UNESCO, 1978: 1).
El acceso a medios de comunicación, tanto tradicionales como digitales, potencia
el trabajo de los defensores de derechos humanos y de la naturaleza, pues les otorga
la capacidad de difundir ampliamente sus opiniones y demandas y, además, promueve
su participación constante en la toma de decisiones que atañen a los derechos propios
de su agenda individual o colectiva. El Estado se encuentra obligado a promover este
acceso pero, además, a eliminar las barreras existentes para el efectivo goce de este de-
recho por parte de los defensores.
En cuanto al segundo presupuesto, las garantías del acceso a la información, para
que el trabajo de promoción y exigibilidad de derechos humanos y de la naturaleza sea
adecuado y efectivo, el defensor debe contar con la posibilidad de acceder a la informa-
ción, que muchas veces posee únicamente el Estado. Tomando en cuenta esta necesi-
dad, la Declaración sobre defensores prescribe, en su artículo 6:
Toda persona tiene derecho, individualmente y con otras:
a) A conocer, recabar, obtener, recibir y poseer información sobre todos los derechos huma-
nos y libertades fundamentales, con inclusión del acceso a la información sobre los medios
por los que se da efecto a tales derechos y libertades en los sistemas legislativo, judicial y
administrativo internos;
b) Conforme a lo dispuesto en los instrumentos de derechos humanos y otros instrumen-

tos internacionales aplicables, a publicar, impartir o difundir libremente a terceros opiniones,
informaciones y conocimientos relativos a todos los derechos humanos y las libertades
fundamentales.
El derecho de acceso a la información es una de las manifestaciones de la libertad

de pensamiento y expresión para todas las personas en condiciones de igualdad y sin
discriminación por ningún motivo, tanto en su dimensión individual como en la colec-
tiva (CIDH, 2011: 78). El ejercicio del derecho de acceso a la información de los de-
fensores y de cualquier persona, incluye el derecho de recibir la información solicitada
y la correlativa obligación positiva del Estado de suministrarla, o recibir una respuesta
fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención, el Estado pue-
da limitar el acceso a la misma para el caso concreto.
35
En este sentido, el derecho de acceso a la información pública de los defensores re-

sulta esencial para el ejercicio del derecho a defender los derechos, ya que permite par-
ticipar en la gestión pública a través del control social (CIDH, 2011: 79). Asimismo, el
acceso a la información debe constituirse en una herramienta fundamental para el con-
trol de la corrupción, para la participación ciudadana y, en general, para la realización
de otros derechos humanos, particularmente de los grupos más vulnerables. Para que
los Estados garanticen el ejercicio pleno y efectivo del derecho de acceso a la informa-
ción a los defensores de derechos humanos y de la naturaleza, la CIDH señala que la
gestión estatal debe regirse por los principios de máxima divulgación y de buena fe.
3) Derecho a la protección de la vida privada: El trabajo de defensa de derechos
humanos y de la naturaleza implica un alto grado de vulnerabilidad, ya que, en general,
esta labor tiene como principio fundamental la exigibilidad para el cumplimiento de
obligaciones del poder político y económico. Asimismo, en el marco de sus actividades
el defensor sufre un mayor nivel de exposición en la escena pública, pudiendo crearse
un ambiente propicio para que sea víctima de injerencias en su vida privada, como ac-
tos de persecución y hostigamiento.
En este sentido, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas por los
Derechos Humanos (2004: 28) señala que el Estado se encuentra obligado a proteger
a los defensores de derechos, de los actos de hostigamiento e intimidación, agresiones,
seguimientos, intervención de correspondencia y de comunicaciones telefónicas y elec-
trónicas y actividades de inteligencia ilegales, entre otras, que puedan afectar directa-
mente su vida privada y la de su familia.
Los Estados tienen la obligación de respetar el derecho a la privacidad de los
defensores evitando que sus agentes o sus instituciones realicen estos actos de hosti-
gamiento e intimidación y, además, en virtud del deber de garantizar los derechos hu-
manos, están obligados a prevenir las amenazas, el espionaje y las agresiones en contra
de defensores de derechos y de su familia, investigar seriamente los hechos que sean
puestos en su conocimiento, así como sancionar a los responsables y dar una adecuada
reparación a las víctimas, independientemente de que los actos sean o no cometidos
por agentes estatales o por particulares (CIDH, 2011: 16).
4) Derecho a la libertad de asociación y reunión pacífica: La posibilidad de re-
unirse y actuar de forma colectiva es fundamental en la promoción y defensa de los
derechos humanos y de la naturaleza, labor que es condición indispensable para man-
tener sociedades democráticas fortalecidas. En este sentido, las actividades de reunión
y asociación contribuyen de manera positiva al desarrollo de sistemas democráticos
y desempeñan un papel esencial en la participación pública, ya que permiten exigir
cuentas a los gobiernos y expresar la voluntad del pueblo como parte de los procesos
democráticos (ONU, 2016: 3).
El derecho a la libertad de asociación y reunión pacífica está reconocido en un gran
número de instrumentos internacionales. La Convención Americana lo contiene en los
artículos 14 y 15; y el PIDCP, en sus artículos 21 y 22. Estos derechos se establecen
también en el artículo 8 del PIDESC, y en el artículo 7.c de la Convención sobre la
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW). Asi-
mismo, la Declaración sobre defensores establece en su artículo 5, literales a y b, este
36
derecho específicamente interpretado en el marco del derecho a defender los derechos

humanos y de la naturaleza de la siguiente forma:
A fin de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales, toda per-
sona tiene derecho, individual o colectivamente, en el plano nacional e internacional:
a) A reunirse o manifestarse pacíficamente;
b) A formar organizaciones, asociaciones o grupos no gubernamentales, y a afiliarse a ellos o

a participar en ellos.
En este sentido, la Relatoría Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos a la
libertad de reunión pacífica y de asociación (ONU, 2016: 4) reconoce que las reuniones
son también un instrumento mediante el cual pueden expresarse otros derechos ya sean
sociales, económicos, políticos, civiles y culturales, entre ellos el derecho a defender los
derechos. Además, son claves para dar lugar a los sectores marginados o que presentan
un mensaje alternativo a los intereses políticos y económicos establecidos. En este sen-
tido, las reuniones podrían ser un medio de comunicación no solo con el Estado, sino
también con otros interlocutores que ejercen poder en la sociedad, como las empresas,
las instituciones religiosas, educativas y culturales y la opinión pública en general.
De la misma forma, estos derechos dan cauce al ejercicio de muchos otros derechos,
y dada la interdependencia y la interrelación existente entre ellos, constituyen un valioso
indicador para determinar en qué medida los Estados los respetan y garantizan. Son
también elementos esenciales de la consolidación de la democracia, pues mediante su
ejercicio, los hombres y las mujeres pueden expresar sus opiniones, participar en proyec-
tos de cualquier índole y en otras actividades culturales, económicas y sociales, participar
en cultos religiosos o practicar otras creencias, fundar sindicatos y afiliarse a ellos, y ele-
gir dirigentes que representen sus intereses y respondan de sus actos (ONU, 2010a: 2).
Estos derechos se ejercen fundamentalmente en el espacio público, por lo que los
defensores de derechos humanos y de la naturaleza deben tener garantizado su acceso
y goce sin limitaciones irrazonables. Para Manuel Castells (2009: 395), el espacio pú-
blico es “el espacio de la interacción social y significativa donde las ideas y los valores se
forman, se transmiten, se respaldan y combaten; espacio que en última instancia se con-
vierte en el campo de entrenamiento para la acción y la reacción”. Según Torres (2011),
al analizar la obra de Castells, el concepto de espacio público se amplía a las esferas de la
comunicación humana y a la construcción de la opinión pública. Así, estos cambios en la
definición del espacio público, tanto real como virtual, contribuyen a la reconfiguración
de las formas de hacer política y de la acción colectiva (Calderón et. al., 2012: 118).
Los numerosos ejemplos de manifestación pública que se podrían encontrar en
América Latina en los últimos años (YASunidos en Ecuador, Movimiento estudiantil
de Chile, entre otros) evidencian el hecho de que la protesta social se estaría convir-
tiendo en un medio importante de ejercicio de la democracia directa y participativa
en los países. Los Estados deberían, entonces, velar para que todos los sectores de la
sociedad ejerzan sus derechos humanos sin discriminación ni temor a la violencia al
participar en manifestaciones (ACNUDH, 2014a: 13).
Los Estados no deben considerar la protesta social como una amenaza, sino que
deberán permitirla y facilitar su realización. De acuerdo a Navanethem Pillaya, ex
37
Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (2014a: 13), las
manifestaciones públicas pueden servir de barómetro del desempeño de los gobiernos
y constituir un instrumento esencial para que las personas, en particular las que per-
tenecen a grupos marginados, las minorías y los jóvenes, señalen sus preocupaciones
respecto de la conducción de los asuntos públicos a la atención del Estado y logren
cambios. Una cultura sólida de derechos humanos y un Estado de derecho fuerte son
requisitos importantes para la protección de los defensores de derechos humanos y de
la naturaleza en ejercicio del derecho a la libertad de asociación y reunión, por lo que,
para la misma autora:
los Estados deberían garantizar un ambiente propicio en el que la fuerza pública, especialmen-
te la policial respete íntegramente a los manifestantes; deberían promover además, mecanis-
mos de rendición de cuentas eficaces, así como la posibilidad de que las víctimas de violacio-
nes de los derechos humanos en el contexto de protesta social puedan interponer recursos y
obtener reparaciones (ACNUDH, 2014a: 14).
Según se dispone en el artículo 4 del PIDCP, el derecho a la asociación y reunión

pacífica está sujetos a ciertas limitaciones prescritas por la ley por razones vinculadas
con la seguridad nacional o la integridad de la población, el orden público, la protec-
ción de la salud o de la moral públicas o la protección de los derechos y libertades de
los demás. Estas restricciones deben ser proporcionales, es decir, cumplir un fin legíti-
mo y, además, ser idóneas y necesarias en una sociedad democrática.
Es así que la reglamentación de la protesta mediante legislación nacional debería
ajustarse plenamente a las normas y principios internacionales de derechos humanos;
en particular, todo marco normativo debería ser no discriminatorio, estar basado en
derechos y ser el resultado de consultas amplias con todos los interesados para que no
se interfiera en el ejercicio real de las libertades de asociación y reunión de los defen-
sores de derechos humanos y de la naturaleza (ACNUDH, 2014a: 15). En este orden
de ideas, comprender la dinámica de cada grupo o movimiento social y mantener
líneas de comunicación abiertas entre los funcionarios encargados de hacer cumplir
la ley y los manifestantes podría ser indispensable para la gestión adecuada de las ma-
nifestaciones. Los Estados deberían, entonces, garantizar el respeto del derecho a la
vida, así como otros derechos humanos pertinentes, como la integridad personal y la
libertad de expresión.
Se podría advertir, que el pleno y libre ejercicio del derecho a la libertad de asocia-
ción y reunión pacífica solo sería posible con la existencia de un entorno propicio y se-
guro para la sociedad civil y los defensores de los derechos humanos y de la naturaleza,
y cuando el acceso a los espacios de participación pública no se encuentra restringido
de forma excesiva o abusiva. En este sentido, las barreras a la creación de asociaciones
y al funcionamiento de estas, la escasa protección de las personas que ejercen y defien-
den los derechos contra las represalias, los castigos excesivos y desproporcionados y las
restricciones indebidas al uso de los espacios públicos pueden incidir negativamente en
el derecho a la libertad asociación de reunión de las y los defensores (ONU, 2016: 4).
38
Capítulo 2
EXTRACTIVISMO, EXCLUSIÓN Y PROTESTA

SOCIAL: UNA CUESTIÓN DE DERECHOS Y
DEMOCRACIA
Según el informe 2015 de la Comisión Económica para América Latina y el Cari-

be, de las Naciones Unidas (CEPAL), América Latina es la región más desigual del
mundo (2015: 13-16). En 2014, el 10% más rico de la población poseía el 71% de la
riqueza. Entre 2002 y 2015, las fortunas de los grupos económicos latinoamericanos
crecieron en promedio un 21% anual, es decir, un aumento seis veces superior al del
producto interno bruto (PIB) de la región, que fue cercano al 4% (OXFAM, 2016:
1-8). Asimismo, las desigualdades, según señala la CEPAL (2015: 35-37), se hacen
más profundas al mirarse otras variables, como sexo, raza, etnia y ubicación geográfica,
condiciones que en gran medida generarían un sistema de exclusión e invisibilización.
Esta realidad, puede decirse que toma su forma a partir del sistema económico de
los países de América Latina, que desde la década de los ochenta pasan de un sistema
regulador con índices de crecimiento relativamente estables a un sistema aperturista
denominado neoliberalismo. Por otro lado, a inicios del siglo XXI, los precios de las
materias primas, especialmente del petróleo y los minerales, tienen un fuerte incre-
mento, por lo que la región prioriza los procesos extractivos. Ello provoca un aumento
de los conflictos socioambientales.
El presente capítulo tiene como objetivo describir el proceso económico neoliberal
de América Latina y su relación con el sistema actual basado en la explotación y ex-
portación de materias primas o extractivismo, que para algunos autores como Gudynas
(Acosta, 2009: 15), afecta directamente a poblaciones históricamente excluidas y dis-
criminadas, para luego entender cómo estas decisiones de política económica tendrían
relación directa con la defensa de derechos humanos y de la naturaleza y la reacción
ciudadana a través de la protesta social.
1. El “extractivismo” latinoamericano
El papel que ha jugado la extracción y exportación de los recursos naturales como ma-
teria prima a lo largo de la historia, tanto en países industrializados como en aquellos
que son proveedores, fue fundamental para sostener la dinámica económica de merca-
do actual. El petróleo y los minerales como el carbón o el cobre se posicionaron en la
cima de las necesidades mundiales, como sostén de la matriz energética.
39
Acosta (2012: 2) dice que la extracción de recursos naturales, y su exportación ma-

siva, es una modalidad de acumulación que comenzó a fraguarse con la conquista y la
colonización de América, África y Asia, paralelamente al nacimiento del capitalismo.
Esta modalidad de acumulación extractiva estuvo determinada desde entonces por
“las demandas de los centros metropolitanos del capitalismo naciente” (p. 3). Algunas
regiones se especializaron en la extracción y producción de bienes primarios, mientras
que otras asumieron el papel de productoras de manufacturas. Este proceso histórico
define los procesos de América Latina, pues, a la sombra de las potencias mundiales, se
considera que los países de la región habrían asumido el papel de proveedores de re-
cursos naturales. En esta línea, su economía se sostiene por la compra de estos recursos
por parte de los países industrializados.
A mediados del siglo XX, impulsada por una crisis en la balanza de pagos que afec-
tó a este sistema, la CEPAL promovió un cambio de la matriz productiva de la región
a través del proceso de industrialización por sustitución de importaciones (en adelante,
ISI o “modelo cepalino”). Este modelo, sin cuestionar la actividad extractiva, intentó
canalizar las materias primas evitando que sean exportadas y promoviendo su utiliza-
ción en los procesos industriales nacionales.
Según Reyes (2000: 3), hasta los años setenta, las economías latinoamericanas tu-
vieron características propias que los diferenciaban de las naciones en desarrollo con
las exportaciones primarias dominando el comercio internacional. La agricultura ge-
neraba el 46% del empleo, y menos de la mitad de la población total era urbana. En la
mayoría de los casos, el sector rural se había basado en las economías pequeñas o me-
dianas, orientadas al consumo pero también a la exportación. Junto al sector moderno
coexistieron unidades de producción orientadas a los mercados domésticos y con uso
extensivo de los recursos productivos, como en el caso de las grandes fincas y del gran
número de pequeños productores (p. 4).
Luego de una etapa de inestabilidad política y económica, protagonizada especial-
mente por golpes militares, como en Argentina (1976 a 1983) o Chile (1973 a 1989),
y la crisis internacional de los años ochenta, se inicia un proceso de liberación de la
economía con altos niveles de endeudamiento externo y con un punto de inflexión a
finales de esos años e inicios de los noventa dando paso al neoliberalismo.
Este modelo, basado en la premisa de que América Latina necesitaba una po-
lítica económica abierta, privatizada y liberalizada, se traduciría en el Consenso de
Washington,9 al cual adscribieron la totalidad de los países de la región y que se dis-
tinguía por ser un conjunto de políticas relativas a la privatización del sector público,
a la desregulación de la actividad económica y a la liberalización de las importaciones
(Ocampo, 2005: 8). La aplicación de estas medidas pudo haber acelerado los procesos
inflacionarios, acentuando la pérdida de competitividad de la economía y aumentando
los problemas sociales (Batista Polo, 2009: 13).
Las instituciones financieras internacionales, en especial el Fondo Monetario Inter-
nacional (FMI) y el Banco Mundial, interpretaron la crisis como producto del desgaste
de la estrategia del modelo ISI, promovido por la CEPAL. Asimismo, se consideró
que el sector público era ineficiente y provocaba inflación al excederse con el gasto
9 Término acuñado por el economista John Williamson en el año 1990.
40
público, lo cual pudo haber favorecido el rechazo a cualquier tipo de sistema de carac-
terísticas intervencionistas (Batista Polo, 2009: 14). En esta línea, según Batista Polo,
el modelo económico generó “la reivindicación del poder del mercado y su papel en el
desarrollo económico y social, la prevalencia del sector privado sobre el público y la eli-
minación de la función del Estado en el desarrollo de la economía” (p. 15).
América Latina aplicó un sistema que establecía una serie de medidas que permi-
tían y facilitaban el comercio internacional entre los países en vías de desarrollo y los
desarrollados. La finalidad era impulsar el crecimiento económico a través de acuerdos
comerciales bilaterales o multilaterales; y por otra parte, controlar las finanzas públi-
cas del Estado reduciendo su tamaño y minimizando o casi eliminando los subsidios
(Martínez y Reyes, 2012: 43).
Toda esta crítica al modelo cepalino y a la implementación del neoliberalismo en
la región impulsaron, en los noventa, un refortalecimiento de la actividad de extrac-
ción y exportación de recursos naturales que, además, pudo haber sido “potenciada”
por las políticas globalizantes, aperturistas y privatizadoras del modelo, iniciándose
así un sostenido proceso de desindustrialización relativa y reprimarización de la eco-
nomía10 (Seoane, 2012: 8). En este contexto, los Estados y las empresas, generalmente
transnacionales, al parecer necesitan cada vez mayor territorio para desarrollar su
actividad, escenario que habría devenido en despojo de las comunidades y conflictos
sociales y ambientales.
Para describir este fenómeno, en las últimas décadas se utiliza la palabra “extrac-
tivismo”, intentando asemejar la extracción y exportación de recursos naturales a un
proceso de industrialización (Seoane, 2012: 5). Según Gudynas (2013: 2) de acuerdo
con esa perspectiva, el extractivismo minero o petrolero es una industria más. Por lo
tanto, este término no se aplicaría a las actividades de pequeña o mediana escala, sino
únicamente a los grandes emprendimientos. A pesar de ser un término empleado por
los economistas por lo menos desde la década de 1950, se volvió muy popular en los
países del sur, al ser utilizado por agencias de desarrollo como el Banco Mundial. A su
vez, empresarios y gobiernos lo han adoptado para defender al extractivismo como una
industria (Gudynas, 2013: 3).
Las constantes referencias al extractivismo en el pensamiento social y el debate
político resultan novedosas (Seoane, 2012: 5) y remiten al modelo productivo socioe-
conómico que se basa en la explotación de bienes comunes naturales que, con poco o
ningún procesamiento, es comercializado en el mercado internacional. Ello incluye a
aquellos recursos naturales que son considerados no renovables, como el petróleo y la
minería. Pensadores actuales como Acosta (2012) o Svampa (2011) lo han ampliado a
actividades como la agroindustria, la bioproducción y a megaproyectos de infraestruc-
tura en materia de transporte o energía como hidroeléctrica, carretera o puertos. En
palabras de Svampa, estos proyectos:
abonan a una lógica extractivista a través de la consolidación de un modelo tendencialmen-
te mono-productor, que destruye la biodiversidad, conlleva el acaparamiento de tierras y la
10 Por ejemplo, entre 1975 y 2000, la participación de la industria en el PIB regional descendió más de un 30%;
así como se elevó el peso de las exportaciones latinoamericanas respecto del PIB del 11,6% en 1975 al 23,7%
en 2003 asentadas fundamentalmente en el crecimiento de los commodities (Arceo, 2006: 5).
41
reconfiguración negativa de vastos territorios latinoamericanos, cuyo objetivo central es el de fa-

cilitar la extracción y exportación de dichos productos hacia sus puertos de destino (2011: 2-3).
El presente trabajo toma esta definición ampliada de extractivismo, pues se con-

sidera que todas las actividades de extracción y exportación de recursos naturales y
los megaproyectos conexos conforman y consolidan un sistema excluyente, violento y
antidemocrático.
1.1. El nuevo orden extractivista en América Latina
Los resultados de la aplicación de las medidas neoliberales resultaron desalentadoras

en términos de crecimiento económico para América Latina, especialmente en materia
de reducción de la pobreza, redistribución del ingreso y condiciones sociales. En la
década de 1980 (llamada “la década perdida”) se registró un crecimiento promedio del
PIB del 1% anual, y en los años noventa, un promedio de 1,5% (BID, 1997), quedan-
do lejos de las tasas de los años setenta, cuando el crecimiento anual promedio se había
situado en el 5,6% (Casilda, 2005: 10).
América Latina ingresó al siglo XXI con más de 450 millones de habitantes. Más
de un tercio de su población vivía en la pobreza, con ingresos inferiores a los dos dó-
lares diarios, y casi ochenta millones de personas en situación de pobreza extrema, con
ingresos inferiores a un dólar al día; la décima parte más rica de la población recibía
el 48% de los ingresos totales, mientras que la décima parte más pobre solo percibía el
1,6% (Casilda, 2005: 11).
Estos datos muestran un panorama oscuro para la región, que se refleja en las graves
crisis económicas vividas a inicios del siglo XXI. Dos ejemplos claros son las crisis de
Ecuador y Argentina. Ecuador, en enero del 2000, luego de una retención de los depósi-
tos por parte de los bancos privados, denominada “feriado bancario”, tomó la decisión de
dolarizar su economía, perdiendo la capacidad soberana de gestionar su política moneta-
ria. Por su parte, Argentina, en el año de 2002, con el fin de la convertibilidad, entró en
un grave proceso de crisis llegando a un nivel de desocupación del 21%. En este marco,
América Latina necesitó un impulso para recuperar sus niveles de crecimiento, por lo
que los gobiernos recurrieron al endeudamiento externo con organismos internacionales
como FMI y el Banco Mundial, los cuales, a cambio de las prestaciones, obligaban a
los Estados a continuar con la aplicación de políticas de ajuste propias del Consenso de
Washington, que paradójicamente podrían haber sido las causantes del problema.
Los países latinoamericanos llevan adelante durante este período un conjunto de
reformas legales e institucionales, acompañadas de políticas públicas orientadas a una
regulación que favorezca al mercado y la privatización de empresas y recursos naturales.
Se impulsaron reformas de las legislaciones mineras e hidrocarburíferas en toda la re-
gión (Seoane, 2012: 9). Asimismo, en países como Brasil y Argentina, se fortalecieron
las políticas que promovían los monocultivos y los transgénicos, especialmente de soja.
En el contexto económico global, el crecimiento del peso comercial de mercados
como el de China o India, hizo que estos países demanden mayor cantidad de materia
prima para sus procesos de industrialización, circunstancia que fue “aprovechada” por
los Estados latinoamericanos, encaminándose así hacia un modelo extractivista. Una
nueva etapa de crecimiento económico regional se inició en 2003 y fue utilizada para
42
deslegitimar las críticas al neoliberalismo y, según Seoane (2012: 9), para “consolidar
los cambios y las continuidades respecto del modelo vigente en la década anterior en
un contexto de relativa trasparencia institucional” y una supuesta estabilización de las
relaciones comerciales internacionales entre países proveedores y compradores, en un
contexto que podría llamarse “de nueva dependencia”.
En este sentido, el crecimiento de las economías latinoamericanas en esta época es-
tuvo estrechamente relacionado a las exportaciones de commodities,11 y se manifestó tan-
to en el incremento de los volúmenes exportados como en el de sus precios, asegurando
saldos favorables en la balanza comercial y las cuentas públicas (Seaone, 2012: 10).
En este orden de ideas, Svampa (2013) señala que estamos atravesando un nuevo
orden económico en América Latina a partir de la crisis neoliberal, marcada por la
centralidad del extractivismo. Este modelo mantendría la matriz previa. Así, la autora
sugiere que Latinoamérica pasó del Consenso de Washington a un “Consenso de las
Commodities”, pues:
(…) si bien es cierto que la explotación y exportación de materias primas no son actividades
nuevas en América Latina, resulta claro que en los últimos años del siglo XX, en un contexto
de cambio del modelo de acumulación, se ha intensificado notoriamente la expansión de me-
gaproyectos tendientes al control, la extracción y la exportación de bienes naturales, sin mayor
valor agregado. Por ende, lo que de modo general aquí denominamos “Consenso de los
Commodities” subraya el ingreso en un nuevo orden, a la vez económico y político-ideológico,
sostenido por el boom de los precios internacionales de las materias primas y los bienes de
consumo cada vez más demandados por los países centrales y las potencias emergentes,
lo cual genera indudables ventajas comparativas visibles en el crecimiento económico y el
aumento de las reservas monetarias, al tiempo que produce nuevas asimetrías y profundas
desigualdades en las sociedades latinoamericanas (Svampa, 2013: 31).
Según CEPAL (2013), los países de Sudamérica poseen una de las mayores reser-
vas minerales del planeta: un 65% de las reservas mundiales de litio, un 42% de plata,
un 38% de cobre, un 33% de estaño, un 21% de hierro, un 18% de bauxita y un 14% de
níquel; aunque se estima que el potencial minero es aún mayor, ya que la información
geológica disponible es parcial. También son importantes las reservas petroleras, sobre
todo tras la certificación de los crudos extrapesados de la Faja del Orinoco en la Repú-
blica Bolivariana de Venezuela. La región posee, además, alrededor de un 30% del total
de los recursos hídricos renovables del mundo, lo que correspondería a más del 70%
del agua del continente americano (CEPAL, 2013: 7).
Este nuevo orden se caracteriza por un agresivo proceso de reprimarización de
las economías latinoamericanas, al acentuar su reorientación hacia actividades extrac-
tivas. Según la Comisión de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo
(UNCTAD, 2016), en 2014 las materias primas agrícolas, mineras y commodities deri-
vados representaron el 78% de las exportaciones de los países de Latinoamérica, contra
11 A lo largo de este trabajo se ha utilizado el término recursos naturales para hacer referencia a los productos
originados por la actividad extractiva, pues, según Gudynas (2013: 4) este es el “término más adecuado, para
dejar en claro que su fuente de origen es la Naturaleza”, por lo que la lucha antiextractivista se relaciona no solo
a la defensa de derechos humanos, sino también, prioritariamente, de la naturaleza. Sin perjuicio de ello se usan
también los términos “materias primas” o commodities, siguiendo la lectura que realizan las instituciones interna-
cionales. Asimismo, se debe precisar que, a los fines del presente trabajo, el extractivismo involucra la exporta-
ción de recursos naturales sin procesar o poco procesados y los proyectos energéticos y de movilidad conexos.
43
solo el 33% del total mundial. Las manufacturas de alta tecnología, en cambio, repre-
sentaron el 9% y el 26%, respectivamente.12
Este proceso de fortalecimiento del papel de la extracción y exportación de re-
cursos naturales en la economía de la región se puede observar también a través de la
desaceleración en el crecimiento que ha tenido América Latina en los últimos 5 años,
hecho que podría ser directamente proporcional a la disminución de los precios de las
materias primas, especialmente el cobre y el petróleo. En este sentido, según el Banco
Mundial (2016), hasta el año 2010, el índice de crecimiento promedio del PIB de la
región llegó 6,1% anual. En ese año, el precio del petróleo fue de 83 dólares por barril
y el de la libra de cobre, 3,20. Por el contrario, en el año 2015, el crecimiento de Amé-
rica Latina fue únicamente del 0,4%, teniendo precios del petróleo de 37 dólares y de
la libra de cobre en 2,50.
Por otro lado, desde el punto de vista político, es necesario entender que durante la
primera década del siglo XXI, se diversificaron los grupos que alcanzaron el poder en
la gran mayoría de los países de Latinoamérica, por lo que se deja atrás el alineamiento
al Consenso de Washington.
Según señala Gudynas (2009: 181-182) la izquierda tradicional cuestionó históri-
camente los mecanismos de inserción de América Latina dentro de la economía mun-
dial, entre ellos el extractivismo. La dependencia exportadora primaria –especialmente
de los sectores mineros y petroleros–, las condiciones laborales, el enorme poder de las
empresas extranjeras y la mínima presencia estatal fueron objeto de su severa mirada.
Se reclamaba cambiar el rumbo, romper con la dependencia global histórica, diversifi-
car la producción y hasta voltear la mirada a modelos económicos locales o comunita-
rios (p. 182).
El orden neoliberal queda, entonces, atrás tras las sucesivas victorias electorales
de partidos, coaliciones o agrupamientos que se definían como progresistas o nueva
izquierda.13 Estos nuevos gobiernos habrían estado presentes en siete países: Néstor
Kirchner y Cristina Fernández, en Argentina; Evo Morales, en Bolivia; Rafael Correa,
en Ecuador; Luis Inacio Lula da Silva y Dilma Rousseff, en Brasil; Tabaré Vázquez y
José Mujica, en Uruguay; y Hugo Chávez y Nicolás Maduro, en Venezuela. Por otra
parte, algunos países habrían permanecido con gobiernos conservadores o de derecha,
como Alan García, Ollanta Humala y Pedro Pablo Kuczynski, en Perú; y Alvaro Uribe
y Juan Manuel Santos, en Colombia (Gudynas, 2009: 189).
Al parecer estos gobiernos serían muy distintos entre sí, e incluso existirían diversi-
dades notables al interior de cada uno de ellos. Según Gudynas:
En unos casos, el Poder Ejecutivo descansa en una coalición de partidos diversos, tanto
de derecha como izquierda (tal como se observa en Brasil), mientras que en otros casos no
existe el respaldo de un partido político organizado y formal (como se observa en Ecuador).
Las tendencias políticas presentan matices, y a veces diferencias importantes, y es usual en-
contrar en la prensa rótulos tales como “izquierda radical” para los casos de Bolivia, Ecuador
y Venezuela, mientras que no es raro que se tipifique la situación de Brasil, Chile y Uruguay
como similar a la socialdemocracia europea. En unos casos incluso tuvieron lugar reformas
12 Estos datos han sido actualizados. Maristella Svampa, en el artículo citado, hace referencia a datos del año
2011; al momento de la realización de este trabajo, los datos más recientes en la página web de UNCTAD son
los de 2014.
13 Para ampliar, ver Natalia Sierra (2011).
44
constitucionales (Bolivia, Ecuador, Venezuela), entendidas como una necesaria refundación del
Estado. A pesar de esas diferencias, los gobiernos de la nueva izquierda sudamericana com-
parten su crítica al reduccionismo de mercado, que prevaleció en las décadas de 1980 y 1990,
y lo han intentado de diversas maneras, despliegan otro activismo estatal, y postulan la lucha
contra la pobreza como una de sus tareas prioritarias (Gudynas, 2009: 190).
Pero hay otras miradas, más críticas a estos nuevos gobiernos:

Ya en el poder estatal, los gobiernos “progresistas”, con la puesta en marcha de su política
económica mostraban la verdadera intención de su proyecto político, la cual evidentemente
no era superar el neoliberalismo y mucho menos el capitalismo (…) más allá de la retórica
discursiva, no se puede hablar de un proyecto de transformación social, por el contrario, son
proyectos que está afirmando la economía mercantil capitalista, en base a la más pura política
gubernamental neoliberal (Sierra, 2011: 2).
Coincidimos con la lectura de Svampa (2013), que no desconoce el cambio político

y la trasformación hacia un nuevo orden económico, pero destaca que en este nuevo
modelo latinoamericano no existe una ruptura drástica de la matriz extractiva, sino que,
por el contrario, se ve fortalecida sin importar la tendencia del gobierno en cuestión.
Existiría actualmente, en la región, un neodesarrollismo (liberal o progresista) que re-
emplaza al neoliberalismo y que sigue siendo “extractivista” (pp. 5-11).
1.2. Un modelo de desposesión, despojo y violación a los derechos humanos y de la

naturaleza
Para Boaventura de Sousa Santos (2010: 128), el sistema capitalista (en el que se en-
marcan los modelos neodesarrollistas) genera un sistema constante de desigualdad y
exclusión. En este sentido, América Latina es el reflejo de esta premisa, y el extracti-
vismo, el mecanismo por el cual se acentúan de forma crítica estas realidades. En este
orden de ideas, De Sousa Santos manifiesta que:
En cuanto a la desigualdad, la función del Estado consiste en mantenerla dentro de unos
límites que no impidan la viabilidad de la integración subordinada. En lo que respecta a la ex-
clusión, su función es la de distinguir entre las diferentes formas aquellas que deben ser objeto
de asimilación o, por el contrario, objeto de segregación, expulsión o exterminio (De Sousa
Santos, 2003: 129).
El extractivismo latinoamericano, en palabras de David Harvey (2004: 3), respon-

dería a una etapa del “capitalismo de acumulación por desposesión”, una variación de
ese sistema que, con mayor agresividad, estaría perjudicando a las zonas rurales a través
de desplazamiento y despojo. Para Svampa (2013: 34), el extractivismo “instala una
dinámica vertical que irrumpe en los territorios, y a su paso va desestructurando eco-
nomías regionales, destruyendo biodiversidad y profundizando de modo peligroso el
proceso de acaparamiento de tierras”. Este proceso habría generado la expulsión o des-
plazamiento de comunidades rurales, campesinas o indígenas, invisibilizando y recha-
zando los procesos de participación y decisión ciudadana y “(…) produce nuevos giros
y desplazamientos, colocando en el centro de disputa la cuestión del territorio y el
medio ambiente (…) Es, en definitiva, un modelo que se asienta sobre la expropiación
45
económica, la destrucción de territorios y la depredación ambiental” (Svampa, 2011:

183-184).
El ex Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, James Anaya
(2009: 14-16; 2011: 15-17; 2012 27) reconoce en varios de sus informes al Consejo de
Derechos Humanos de Naciones Unidas que:
(…) he llegado a la convicción de que los proyectos de extracción de recursos naturales y
otros grandes proyectos de desarrollo de los países son llevados a cabo en su gran mayoría
en territorios indígenas o en proximidad de ellos, situación que constituye una de las fuentes
más importantes de abuso de los derechos de los pueblos indígenas en todo el mundo (Ana-
ya, 2011: 16).
Esta situación de despojo y desplazamiento también se observa a lo largo de toda

América Latina. La CIDH (2015a: 139) advierte en su informe sobre Pueblos indí-
genas, comunidades afrodescendientes y recursos naturales: protección de derechos
humanos en el contexto de actividades de extracción, explotación y desarrollo, del año
2015, que, en ocasiones, las concesiones o proyectos extractivos se superponen casi a la
integralidad del territorio ancestral de los pueblos indígenas y, que son autorizados por
los gobiernos, sin consulta previa a los pueblos.
En el Perú, por ejemplo, se podría citar la construcción de la represa El Limón a cargo
del Proyecto Especial Olmos-Tinajones, que trajo como consecuencia el desplazamiento
de 70 familias de la comunidad de Huabal en Jaén-Cajamarca, “sin consentimiento algu-
no o proceso de consulta previa, libre e informada” (Zevallos Trigoso, 2015: 37).
En Ecuador, el caso de la construcción de la mina denominada Mirador es paradig-
mático. Este proyecto extractivo de oro y cobre se asienta sobre el territorio ancestral
de la Nacionalidad Shuar, en específico sobre la comunidad de Tundayme, en el can-
tón El Pangui, de la provincia de Zamora Chinchipe. Desde el año 2006, comienza
un proceso prolongado de desplazamiento impulsado por la compañía ECUACO-
RRIENTE S.A. encargada del proyecto. Luis Sánchez Zhiminaicela, presidente de
la comunidad, detalla la capacidad que tuvo la empresa para, en un inicio, negociar la
venta de predios con algunos miembros de la comunidad. Luego, con aquiescencia del
Estado, y a través de procesos administrativos y judiciales, se emprende una persecu-
ción a los comuneros para que abandonen sus tierras. Finalmente, entre septiembre
de 2015 y abril de 2016, se realizan dos desalojos forzosos con acompañamiento de
la fuerza pública. Durante este tiempo, se despoja a la comunidad de gran parte de su
territorio ancestral y se desplaza a cuarenta y dos familias.
En Colombia, según la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplaza-
miento (CODHES, 2016), a pesar del alto índice de víctimas y despojo ocasionado
por el conflicto armado interno, desde el año 2008 se advierte que los proyectos ex-
tractivistas, especialmente la minería y el monocultivo de palma, se han convertido en
las nuevas causas de desplazamiento interno en el país. Un caso relevante sería el de
los indígenas Embera Katio, del Chocó, cuyas tierras son disputadas con empresas mi-
neras que pretenden explotar su territorio ancestral. La comunidad, desde el año 2008,
en que el Gobierno nacional inicia “una intensa concesión de títulos mineros en áreas
colindantes al resguardo indígena”, perdiendo más de 50.000 hectáreas ubicadas en el
municipio de Bagadó, Chocó. El 62% del territorio indígena se entregó a once mineras
46
y además, tras la salida de las comunidades, “la minería ilegal toma un inusitado im-
pulso amparado por grupos al margen de la ley contribuyendo a la grave devastación
ambiental del territorio indígena” (CODHES, 2016/06/22: 11h50).
En Bolivia, los indígenas guaraníes de la Tierra Comunitaria de Origen Takovo
Mora, ubicada en la provincia Cordillera del departamento de Santa Cruz, son despo-
jados de su territorio ancestral por los proyectos petroleros impulsados por la empresa
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos del Chaco (YPFB), sin realizar siquiera
la consulta previa. Con la aprobación en el auge de la época neoliberal de la Ley del
Instituto Nacional de Reforma Agraria en 1996, se habría dado prioridad a la titula-
ción de los predios a empresarios extractivos y ganaderos para que realicen su actividad,
dejando a las comunidades indígenas del Chaco boliviano sin ningún título dentro de
su territorio ancestral. Este hecho provoca que en 2012, se inicie un proceso de despla-
zamiento de las comunidades que dura hasta la actualidad. (Defensoría del Pueblo del
Estado Plurinacional de Bolivia, 2016: 6-7).
En Chile encontramos a Lumaco (agua de luma), comuna de la región de La
Araucanía. Está ubicada entre el valle central del país y la cordillera de Nahuelbuta-
“Nagche”, territorio ancestral mapuche. Según el Grupo Internacional de trabajo sobre
asuntos indígenas (IWGIA, 2012: 22) la población de Lumaco cuenta con 11.405 ha-
bitantes, de los cuales 7273 viven en las zonas rurales. Pero, a pesar de ser considerado
territorio ancestral de la comunidad, el 26% del total de la superficie comunal son pro-
piedad de empresas forestales (Mininco, Arauco y Millalemu) y solo el 10% de la co-
munidad mapuche. Las plantaciones forestales provocan desplazamientos y una serie
de efectos y cambios respecto de la convivencia de las familias indígenas con el medio.
Según IWGIA (p. 24), el principal impacto que se genera es la baja disponibilidad de
recursos hídricos para las plantaciones y la escasez de agua para consumo.
En Brasil, el caso de la construcción de la represa de Belo Monte ejemplifica el
despojo y exclusión de las comunidades causadas por el extractivismo. Belo Monte es
la tercera represa más grande del mundo, construida en uno de los ecosistemas más
importantes del planeta: la selva amazónica. Norte Energia es el consorcio empresarial
público-privado que lidera el proyecto, y en el que comparten acciones el grupo eléc-
trico estatal Electrobras con capital privado y la multinacional Iberdrola. La represa es
construida a lo largo del río Xingú, en Pará, un estado del norte de Brasil, y su cons-
trucción desvía de su curso el 80% del río a través de un canal de 500 metros de ancho
y setenta y cinco kilómetros de largo. La construcción de este canal requiere remover
más tierra que la utilizada para construir el Canal de Panamá. Deben ser inundados
516 km2 de tierra, de los cuales 400 km2 serían de bosque en pie. Belo Monte produce
el desplazamiento forzado de más de 20.000 indígenas y pobladores campesinos. Al-
gunas comunidades de la zona de influencia del proyecto ya han sido forzadas a dejar
sus hogares después de varias ventas de sus tierras, calificadas como forzadas. Otros
todavía siguen negociando. Tal como señala Svampa en su entrevista con Arellano
Ortiz (2014): “el extractivismo abre un nuevo capítulo en la violación de los derechos
humanos”.
En este sentido, los impactos a los derechos humanos y de la naturaleza ocasio-
nados por la actividad extractiva podrían ser múltiples y diferentes según el tipo de
actividad. Según la CIDH (2015a: 18), los monocultivos, por ejemplo, acarrean efectos
47
ambientales agudos y violaciones a los derechos humanos, como la pérdida de la biodi-

versidad y la seguridad alimentaria, el aumento del uso de agroquímicos o el avance de
la frontera agrícola sobre áreas naturales.
En el caso de la minería, los efectos más frecuentes son los referidos a la destruc-
ción de ecosistemas, donde se ubican las actividades, la remoción de rocas, la afectación
del sistema hidrológico, la contaminación del agua, explosiones, emisiones de polvo
y desplazamientos. Además, algunos tipos de minería tienden a concentrar y liberar
contaminantes en el medio ambiente. Así, la contaminación con mercurio es una pre-
ocupación importante en la minería a mediana escala, mientras que “el uso de cianuro
en el proceso de lixiviación en pilas lo es en la minería de oro a gran escala” (CIDH,
2016: 17).
Por otro lado, la explotación de hidrocarburos implica la apertura de trochas, las
evaluaciones sísmicas y la contaminación por derrames o pérdidas en la extracción.
Estos emprendimientos, además de las obras para la extracción de los recursos natura-
les, requieren otras obras asociadas, como caminos o carreteras para asegurar el acceso
(CIDH, 2016: 18).
Asimismo, son de especial atención los graves impactos sociales y culturales que
conllevan las actividades extractivas, de explotación o desarrollo en los pueblos y co-
munidades en los que tienen lugar. La realidad que enfrentan los pueblos indígenas y
campesinos a causa del extractivismo se caracteriza por afectaciones en la salud, alte-
ración en las relaciones comunitarias, la calidad de vida, migraciones, desplazamiento
de comunidades, cambios en patrones tradicionales de economía, entre otros (CIDH,
2016: 18). Es de especial preocupación el impacto en las tierras, territorios y recursos
naturales de los pueblos indígenas y campesinos, ya que se trata de colectividades que
basan su desarrollo económico, social y cultural en la relación con la tierra (Corte IDH,
2012: 36).
La CIDH (2015a: 19) destaca que a los impactos inherentes a la actividad misma,
se suma información preocupante sobre incidentes de violencia cometidos contra los
pueblos y comunidades donde se llevan a cabo los proyectos extractivos, promoviendo
episodios de protesta social en defensa de los derechos humanos y de la naturaleza.
2. La respuesta de las organizaciones sociales: las resistencias colectivas
En el marco de la consolidación y desarrollo del modelo extractivista, y en respuesta a

las violaciones de derechos humanos y de la naturaleza que se generan en el mundo y
especialmente en América Latina, las naciones, los pueblos, las comunidades y los ciu-
dadanos deciden defender sus derechos. En este orden de ideas, la resistencia en terri-
torio a los proyectos extractivos y la conciencia ambiental atravesada por el discurso de
derechos humanos despiertan también el surgimiento de nuevos movimientos sociales,
grupos académicos y ONG locales, nacionales e internacionales que incorporan en su
agenda las temáticas ambientales y antiextractivas.
Para Leff (2006: 23), en las últimas décadas, “la ecología se fue haciendo política
y la política se fue ecologizando, pero a fuerza de abrir la totalidad sistémica fuera
de la naturaleza, hacia el orden simbólico y cultural, hacia el terreno de la ética y de
48
la justicia”, habiéndose configurado así nuevos colectivos sociales que promueven vi-
siones críticas o alternativas a la explotación del ser humano y la naturaleza. Por su
lado, Svampa (2013: 40) ha analizado que en este proceso se insertan, las comunidades
afectadas, los nuevos movimientos socioambientales, tanto rurales como urbanos, con-
formados por individuos de diferentes clases sociales y caracterizados por una diná-
mica colectiva y una importante demanda de autonomía, ciertas ONG ambientalistas
y diferentes colectivos culturales y académicos, en los cuales “abundan intelectuales y
expertos, mujeres y jóvenes, que no solo acompañan la acción de organizaciones y mo-
vimientos sociales, sino que en muchas ocasiones forman parte de ellos”. Así también,
se podrían agregar a los organismos internacionales de derechos humanos, los cuales,
por presión del movimiento, habrían vinculado a su agenda la temática ambiental.
Esta explosión de resistencias es evidente en América Latina. En cada uno de
los países, se pueden identificar referentes de esta lucha. En Ecuador, por ejemplo, se
promueven iniciativas ciudadanas como el colectivo YASunidos, del año 2013, confor-
mado tanto por organizaciones sociales de derechos humanos, ecologistas, feministas, y
otras organizaciones de la sociedad civil, así como personas particulares, en su mayoría
jóvenes. La agenda inicial estuvo basada en la lucha contra la explotación petrolera
en el parque Nacional Yasuní, una de las zonas más biodiversas del mundo según la
UNESCO (2001). Poco tiempo después, sus objetivos se diversificaron, por lo que
actualmente se han catalogado como un movimiento nacional contra el extractivismo
(CASE, 2015: 15). Las resistencias locales han sido indispensables para frenar el avan-
ce de los proyectos extractivos en el país. En la zona sur del Ecuador, conformada por
las provincias de Morona Santiago, Zamora Chinchipe, Azuay, Loja, El Oro y Cañar,
se habría articulado la Asamblea de los Pueblos de Sur, organización que estaría coor-
dinando la lucha antiextractiva con las comunidades afectadas. En Azuay se podría
sumar la Federación de Organizaciones del Azuay (FOA) y la Unión de Sistemas
Comunitarios de Agua (UNAGUA), que rechazan la implementación del proyecto
minero Loma Larga.
En Perú, por su lado, el rol que habrían jugado las ONG especializadas en la ma-
teria como la Asociación Labor, CooperAcción, la Sociedad Peruana de Derecho Am-
biental (SPDA), la Asociación Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) y más
recientemente el Movimiento Ciudadano frente al Cambio Climático (MOCICC) o
el Grupo de Formación e Intervención para el Desarrollo Sostenible (GRUFIDES) en
la formulación y consolidación de un debate interno sobre la política ambiental resulta
clave para visibilizar la problemática que atraviesan diversos sectores y comunidades
indígenas y campesinas enfrascados en conflictos por la implementación de proyec-
tos extractivos y en defensa de sus territorios y derechos colectivos. La relación con
sectores alrededor de organizaciones indígenas o campesinas a escala nacional, como
la Confederación Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería (CONACA-
MI) y la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), entre
otras, junto con organizaciones supranacionales como la Coordinadora Andina de
Organizaciones Indígenas (CAOI) o la Coordinadora de las Organizaciones Indígenas
de la Cuenca Amazónica (COICA), han sido de gran importancia para darle alcance
transnacional y orientación política a sus acciones de incidencia local e internacional
(Fernández y Carpio, 2015: 42).
49
En Colombia, en cambio, en palabras de Tobasura Acuña (2007: 48), a pesar de

no existir un movimiento ambiental formalmente institucionalizado como en otros
países, la acción colectiva e individual, organizada o espontánea, de un sinnúmero de
grupos, la academia, los ambientalistas, los campesinos y otros colectivos sociales llega-
ron a posicionar en la agenda pública el tema ambiental hasta incidir en las esferas del
Estado. En este sentido, organizaciones como la Plataforma Colombiana de Derechos
Humanos, la Red Nacional en Democracia y Paz u ONG nacionales como DEJUS-
TICIA o el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CAJAR) cumplieron un rol
fundamental en la defensa de derechos humanos y de la naturaleza.
En Bolivia, el Foro Boliviano sobre Medio Ambiente y Desarrollo (FOBOMA-
DE) ha articulado las iniciativas de defensa ambiental desde la década de 1990. Está
conformado por organizaciones sociales, ecologistas, juveniles, agrupaciones académi-
cas, colectivos y personas que trabajan en sus comunidades o en apoyo de ellas para la
protección de su ambiente y recursos naturales. Sus ámbitos de acción son la interven-
ción en acciones nacionales en torno a políticas ambientales, seguimiento y fiscaliza-
ción de la gestión ambiental, apoyo a comunidades para la gestión de conflictos am-
bientales, soberanía alimentaria, el ejercicio de derechos ambientales y la incorporación
del enfoque de sustentabilidad en el debate político nacional a través de la promoción
de actividades de uso sustentable de los recursos naturales, ejercidas por actores locales
(FOBOMADE, 2016/06/24: 14h35). Así también varias organizaciones de derechos
humanos, como el Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social (CEJIS), ha-
brían acompañado los procesos de resistencias locales a los proyectos extractivos. Uno
de los casos emblemáticos sería la defensa promovida y encabezada por los indígenas
de la amazonía boliviana del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure o
más conocido como TIPNIS. En el año 1965, se habría considerado por primera vez
esta zona como área protegida, y en 1990 se habría reconocido como territorio indí-
gena por parte del Estado boliviano. En dicho parque habitan tres grupos étnicos: los
yuracarés, mojeños y t´simanes (Barroso Mendizabal, 2013). En el año 2011, el gobier-
no de Bolivia anuncia el inicio de un proyecto vial, parte de la Iniciativa de Integración
Regional Suramericana (IIRSA), que al parecer involucraba la afectación al territorio
ancestral indígena y el fraccionamiento del área protegida. En este marco, se consoli-
dan las resistencias locales y nacionales.
Por su lado, en Chile se afianza el Observatorio Latinoamericano de Conflictos
Ambientales (OLDE), que asesora a comunidades en conflicto, para potenciar sus
capacidades de gestión a favor de sus derechos ambientales. Realiza un seguimiento
de conflictos, desarrolla instrumentos de gestión, investiga y difunde aspectos relacio-
nados con la protección ambiental y los derechos humanos. Pero, en este país, las resis-
tencias locales le han dado mayor peso le han dado a la lucha antiextractiva.
En Argentina, las organizaciones populares y de base y las asambleas socioambien-
tales han sido las que sostuvieron la resistencia antiextractiva. Por ejemplo, la Asamblea
Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú encabezó la oposición a la instalación de dos
plantas de producción de pasta de celulosa en el país vecino de Uruguay. Esta Asam-
blea coordina acciones desde la ciudad del mismo nombre en la provincia de Entre
Ríos, con una amplia aceptación por parte de la comunidad (Telechea, 2008: 4).
50
En el caso de Mendoza, el primer conflicto por la instalación de un proyecto mi-

nero a gran escala se inicia en el 2003, dando lugar a la organización “Vecinos Auto-
convocados de San Carlos”. Ante la amenaza del avance de la megaminería, los vecinos
apoyan la sanción de un proyecto de ampliación de la reserva provincial Laguna del
Diamante, de manera que el sitio del proyecto quedó dentro de la misma y, según lo
establecido en la legislación provincial, se prohíbe realizar esta actividad en un área
protegida. Posteriormente, la posible instalación de otros proyectos en diferentes de-
partamentos de la provincia, potencia la organización de algunos sectores de su pobla-
ción que actualmente coordinan actividades en la “Asamblea Mendocina por el Agua
Pura”, que es en la que confluyen la mayor parte de los grupos surgidos en defensa del
agua y en rechazo a la megaminería en la provincia. Estas organizaciones han llevado
adelante sus reclamos ante estos emprendimientos, por dos vías: por un lado, la institu-
cional, formando parte de las instancias de evaluación ambiental de los proyectos mi-
neros y, por otro, desde lo no institucional, con su presencia en las calles, rutas y todos
aquellos espacios donde se realizaron debates en torno al tema (Wagner, 2010).
En este marco, como evaluación regional, la CIDH (2015a: 90) reconoce que la
participación efectiva de las comunidades y las organizaciones en la toma de decisiones
sobre el modelo económico de los Estados, y de forma especial, sobre la implementa-
ción de los proyectos extractivos, sería una tarea pendiente para los países latinoame-
ricanos. Como mínimo democrático, la participación efectiva consistiría precisamente
en el derecho a la consulta previa para pueblos indígenas en relación con todo plan de
desarrollo, inversión, exploración o extracción que se lleve a cabo dentro del territorio y,
además, la posibilidad de participar, por parte de la ciudadanía, debería estar relaciona-
da al acceso sin restricciones, a los mecanismos institucionales de participación ciuda-
dana, como la consulta popular, y de exigibilidad, como las acciones judiciales. Pero, al
parecer, podríamos ver ejemplos claros a lo largo de la región de negativas constantes
por parte de las autoridades estatales al acceso a estos procesos de participación.
En Ecuador, los derechos de participación política y de democracia directa, que se
ampliaron en la Constitución de la República promulgada en el año 2008, abren la po-
sibilidad a los ciudadanos de solicitar al Estado una consulta popular en casos de inte-
rés nacional solamente con el respaldo del 8% del padrón electoral. En este sentido, el
colectivo YASunidos promueve, en el año 2013, una recolección de firmas para que se
llame a consulta y la ciudadanía pueda decidir el futuro de la propuesta de explotación
petrolera en el parque Yasuní. El 12 de abril del 2014, el colectivo entrega al Consejo
Nacional Electoral de ese país un registro con 757.623 firmas, pero el 12 de mayo del
mismo año este organismo estatal resuelve negar la posibilidad de consulta popular
(CASE, 2015: 16).
Por otro lado, en algunos países, como Bolivia, Perú y Chile, de acuerdo con la
CIDH (2015a: 90), se observan restricciones temporales o legales para consulta previa,
libre e informada a las comunidades indígenas de esos países. En Bolivia, la actividad
petrolera se desarrolla principalmente en el chaco boliviano, tiene una larga data y
ocasionó una serie afectaciones negativas dejando pasivos ambientales de considera-
ción en la región (CIDH, 2016: 91). Desde sus inicios, territorios y pueblos indígenas
se vieron afectados por las actividades, quienes después de una larga lucha habrían
logrado visibilizar sus derechos y plasmarlos en la normativa nacional. Bolivia cuenta
51
con la Ley Nº 3058 de 2005, que dedica parte de su redacción a la protección de los
derechos de los pueblos indígenas. Pero esta ley es implementada posteriormente a
través del Decreto Supremo Nº 29.033 de 2007 denominado Reglamento de Consulta
y Participación para Actividades Hidrocarburíferas, el cual sufre tres modificaciones,
en 2007, 2008 y 2015. Diversas organizaciones, entre ellas el CEJIS, habrían expresado
preocupación por la última de estas, debido a que representaría un retroceso en la nor-
mativa sobre derechos indígenas, ya que se reduce el proceso de consulta previa para la
extracción de hidrocarburos únicamente a cuarenta y cinco días. Dispone, además, que
si los pueblos no responden al pedido de consulta en el plazo establecido, se podría
prescindir de la misma y continuar con el trámite de licencia mediante una resolución
administrativa (CIDH, 2016: 91).
Como se puede notar, existe una reacción regional de la sociedad civil frente al mo-
delo extractivista y sus efectos en el territorio y los pueblos. Las organizaciones sociales
asumen una dinámica crítica y de exigibilidad de derechos, pues, como se podría ad-
vertir en los ejemplos citados, están separadas de las organizaciones político-partidistas,
manteniendo independencia y construyendo una identidad basada en la defensa de
derechos.
2.1. La protesta social como ejercicio del derecho a defender los derechos humanos y
de la naturaleza
Como se expresó anteriormente, la contaminación de suelos y agua, los efectos en la

salud, la desigualdad en el acceso a derechos y las demás afectaciones causadas por el
extractivismo generaron la reacción de los pueblos y comunidades y la puesta en mar-
cha de procesos organizativos en la defensa de sus derechos. Los colectivos, además,
asumieron una posición de exigencia, al no poder contar con herramientas institucio-
nales efectivas.
Las acciones de autotutela de derechos pueden tomar caminos no institucionales
para lograr una defensa efectiva de sus intereses o el reconocimiento de nuevos dere-
chos dentro de un Estado democrático. Es por ello que la protesta social, como el corte
de rutas o la ocupación de espacios públicos, constituye un mecanismo concreto que
tienen los sectores más vulnerados en sus derechos para expresar sus demandas y, a la
vez, ser escuchados (Rodríguez Alzueta, 2016). Según este último autor, el derecho a
la protesta es el “derecho que llama a los otros derechos, pues sería la oportunidad que
tienen las mayorías minoritarias de ser tomadas como actores sociales otra vez, de re-
cuperar una voz que los vuelva a ser tenidos en cuenta”.
Según Gargarella (2005), la noción de democracia está enmarcada dentro de una
idea general, que incluye el principio de igualdad, es decir que “todos somos moral-
mente iguales”. Según este autor, tendría sentido pensar la democracia no como un fin
en sí mismo, sino como un instrumento que sirve para honrar ese ideal de igualdad.
Este compromiso, continúa el autor, se traduce políticamente en el principio de “un
hombre, un voto”. Sin embargo, esto no se traduce en decisiones económicas, por lo
que debemos hablar de una democracia imperfecta. Imperfecta desde la economía y
también desde la esfera política, ya que la igualdad no se agota en el voto periódico.
52
Puede ser que el voto universal sea un excelente comienzo, pero es solo eso, un co-
mienzo (Rodríguez Alzueta, 2016).
En este sentido, el disenso debería pensarse como una condición necesaria para la
existencia de las democracias actuales, más que el consenso, tal como se proclamó his-
tóricamente. La protesta social no es un derecho en sí mismo, sino una manifestación
de exigencia de los derechos reconocidos en toda sociedad democrática, por lo que
podría entenderse, entonces, que las acciones de protesta social deben ser respetadas y
garantizadas por los Estados, ya que constituyen uno de los mecanismos no institucio-
nales de ejercicio del derecho a defender los derechos.
Según Oliver Olmo y otros (2015: 25), las protestas pueden trascender el orde-
namiento jurídico, en tanto que de estas manifestaciones de exigibilidad y defensa
depende la existencia de dicho ordenamiento. Ejemplos de esta premisa pueden ser los
impulsos constituyentes de las últimas décadas en Ecuador o Bolivia y el camino hacia
la Ley de Consulta previa, libre e informada en el Perú.
Las sociedades actuales deben moverse entre dos ideas de democracia, la primera,
una idea restringida, en la que impera el elitismo de las instituciones y la desconfianza
en la participación del ciudadano o ciudadana; y una segunda, más ampliada, en la que
la participación de la ciudadanía, sin importar el mecanismo utilizado, sea prioritaria
en la toma de decisiones públicas (Gargarella, 2004: 141). Es en este proceso donde
el papel de las personas y organizaciones defensoras de derechos humanos se torna
fundamental, pues, en la mayoría de los casos, la institucionalidad podría inclinarse por
una visión elitista, y será necesario que desde la sociedad civil se ejerza un contrapeso
real para que la participación ciudadana pueda tener un papel protagónico, con el úni-
co fin de lograr la plena vigencia y ejercicio de los derechos humanos y de la naturaleza.
Así, la garantía del ejercicio de la protesta social pasa a ser una condición necesa-
ria en la construcción de las verdaderas democracias en América Latina (Rodríguez,
2016/17/06: 17h02), en donde los ciudadanos empoderados, día a día, se conviertan
en defensores de derechos humanos y de la naturaleza y de exigirle a los Estados el
cumplimiento de sus obligaciones y respeto y garantía a sus derechos, para así poder
desarrollarse y tener la capacidad de reproducir la vida en sociedad.
3. Obligaciones de los Estados frente a las acciones de protesta social de de-

fensores de derechos humanos y la naturaleza
Como se puede advertir en las líneas anteriores, la protesta es un mecanismo utilizado

por los defensores de derechos humanos y de la naturaleza para su labor. En este sen-
tido, el Estado tendría algunas obligaciones no solo negativas, sino también positivas,
para garantizar que estas acciones se den en el marco del ejercicio del derecho a defen-
der los derechos humanos.
La Relatoría Especial sobre la situación de defensores de derechos humanos de
Naciones Unidas desarrolla, desde hace aproximadamente diez, años un marco in-
terpretativo de las garantías mínimas para el ejercicio de la defensa de los derechos
humanos, que se concreta en la formulación de los elementos de un entorno seguro y
propicio para este trabajo (Sekaggya, 2013: 6-11); estos estándares son aplicables a las
53
actividades de protesta social, y los estándares clásicos de los derechos, a la libertad de

expresión, asociación y reunión pacífica. En esta línea, se propone la posibilidad de
trabajarlos en conjunto. Los Estados democráticos tendrían, entonces, las siguientes
obligaciones para generar un entorno propicio para el ejercicio de la protesta social en
el marco del derecho a defender los derechos humanos y de la naturaleza:
• Respetar y garantizar de manera adecuada los derechos a la libertad de expre-
sión, asociación y reunión pacífica;
• Implementar un marco jurídico, institucional y administrativo propicio;
• Luchar contra la impunidad y por el acceso a la justicia por las violaciones con-
tra los defensores y defensoras;
• Contar con instituciones nacionales de derechos humanos sólidas, indepen-
dientes y eficaces;
• Promover políticas y mecanismos eficaces de protección;
• Presentar especial atención a los riesgos y desafíos que afrontan los defensores o
los activistas que promueven los derechos de la mujer o las cuestiones de género;
• Procurar el respeto y apoyo de los actores no estatales a la labor de los
defensores;
• Lograr el acceso seguro y sin trabas a las Naciones Unidas y los órganos inter-
nacionales de derechos humanos; y
• Garantizar una comunidad de defensores de los derechos humanos y de la na-
turaleza sólida, dinámica y diversa.
En conclusión, la generación de un entorno propicio para el ejercicio de la pro-

testa social en el marco del derecho a defender los derechos humanos y de la natu-
raleza puede ser el punto de inflexión en la construcción de verdaderas sociedades
democráticas en América Latina. En este sentido, los Estados podrían entender y
reconocer la importancia de la participación activa de la ciudadanía en todas sus for-
mas, para fortalecer la protección de los derechos en un modelo cada vez más justo,
igualitario e inclusivo.
54
Capítulo 3
MÁS DERECHOS, MÁS PROCESOS: LA

SITUACIÓN ACTUAL DE LOS DEFENSORES
DE DERECHOS HUMANOS Y DE LA
NATURALEZA QUE TRABAJAN
EN CONTEXTOS EXTRACTIVOS
EN AMÉRICA LATINA
A lo largo de su historia republicana e institucional, América Latina osciló entre un

orden autoritario y democracias frágiles e inestables en el tiempo (Calderón, 2012). Tal
vez por esto, la defensa de derechos humanos y la naturaleza a través de la moviliza-
ción y la protesta social es un rasgo intrínseco en la vida democrática de casi todas las
sociedades de la región. En este sentido, podría decirse que los defensores en movili-
zación tienen un doble papel: reconociendo una identidad cultural y territorial propia,
demandando el respeto de la diversidad de cosmovisiones que componen una sociedad,
y como intermediarios políticos, pero no partidistas de las necesidades y demandas de
territorios rurales o periféricos que no estarían siendo articuladas a las decisiones de
política pública.
Jelin (1994) señala que estos roles son esenciales para la vitalidad de la democra-
cia, por lo que los conflictos, y las expresiones de protesta social que los acompañan,
deben ser vistos como una garantía del fortalecimiento de las sociedades que incluyen
un “mecanismo de autoexpresión de sus fronteras y autoperpetuación que asegura una
consolidación democrática dinámica”. Es así que, para Calderón (2012), la situación
ideal es aquella donde existen, a la vez, tanto conflictos sociales como capacidades ins-
titucionales y constructivistas para procesarlos. Esta sería, entonces, la mejor manera de
avanzar que tienen las sociedades democráticas; sería la mejor forma, también, de crear
condiciones innovadoras y sostenibles de desarrollo.
En esta línea, el presente capítulo pretende abordar dos circunstancias relativas a
las respuestas estatales frente a los conflictos extractivos y la actuación de los defenso-
res de derechos humanos y de la naturaleza. Por un lado, se describe el incremento de
derechos y garantías de las poblaciones que podrían ser afectadas por el extractivismo
en los países de la región, especialmente el reconocimiento del derecho al territorio y
la prohibición de desalojos forzados y la consulta previa, libre e informada; para luego
ejemplificar este refuerzo normativo y su distancia de la respuesta estatal, en la que se
criminaliza a las y los defensores.
55
1. Más derechos: ampliación de derechos y garantías para contextos

extractivos
Los países de América Latina han ampliado radicalmente su catálogo de derechos

desde la década de 1960, época en la que se inició un proceso constante de producción
y ratificación de tratados internacionales sobre derechos humanos. La mayor parte de
los países de la región son parte tanto del Pacto Internacional de Derechos civiles y
políticos (PIDCP) como del Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y
culturales (PIDESC), instrumentos que pueden ser considerados como la columna
vertebral del sistema de protección de derechos humanos de las Naciones Unidas.
De los treinta y cinco países que han ratificado la Carta de la OEA, veintitrés for-
man parte de la Convención Americana sobre derechos humanos. Todos los países de
Sudamérica se han adherido a este convenio, a excepción de la República Bolivariana
de Venezuela, que a partir de su denuncia comunicada en 2012 y efectiva en 2013 dejó
el bloque. Así también, desde los años noventa, se promueve la ratificación del Proto-
colo a la Convención Americana sobre derechos humanos relativo a derechos econó-
micos, sociales y culturales (Protocolo de San Salvador), instrumento que prescribiría
derechos como la vivienda o la conservación de la cultura.
En relación al contexto extractivista, merece especial atención el Convenio 169
de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a los derechos de los pueblos
indígenas y tribales (en adelante “Convenio 169”), que prescribe importantes herra-
mientas normativas para la protección de territorios rurales. Solamente veintidós
Estados a nivel global ratificaron este instrumento, de los cuales quince pertenecen a
América Latina.14
Tanto las Naciones Unidas como la OEA han aprobado instrumentos de soft law
para la protección de los derechos indígenas y campesinos. En el año 2007, la Asam-
blea General de la ONU aprobó la Declaración de las Naciones Unidas sobre los
derechos de los pueblos indígenas. Esta declaración tiene como base los preceptos de
garantía establecidos en el Convenio 169. Además, se han dado pautas para aclarar
la interpretación de derechos tan importantes como la consulta o el consentimiento
previo libre e informado. La Declaración fue el resultado de más de veintidós años de
elaboración y debate. La idea tiene su origen en 1982, cuando el Consejo Económico y
Social de las Naciones Unidas estableció su Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indí-
genas, con la tarea de fomentar la protección de los derechos de este colectivo; en 1985,
el grupo de trabajo comienza a elaborar el borrador, que se presenta en 1993, habiendo
sido sometido a la Subcomisión para la Prevención de la Discriminación y la Protec-
ción de Minorías, que le daría su aprobación al año siguiente. El borrador de la Decla-
ración se envía luego a la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, la
cual constituye otro grupo de trabajo para analizarlo. Ese grupo se reúne once veces
para examinar y afinar el texto y sus disposiciones (ONU, 2016). Este instrumento es
aprobado con la firma de 147 Estados.
En el 2016, la Asamblea de la OEA aprueba la Declaración Americana sobre de-
rechos de los pueblos indígenas, cuya elaboración viene gestándose desde 1999. Según
14 En Sudamérica, solo Uruguay tiene pendiente su ratificación.
56
la CIDH (2016), con la aprobación de este instrumento, la OEA habría dado un paso
histórico en cuanto al reconocimiento, la promoción y la protección de los derechos de
los más de cincuenta millones de hombres, mujeres, jóvenes, niños y niñas indígenas de
la región. El texto reconoce el derecho fundamental de los pueblos indígenas a la libre
determinación, a sus territorios ancestrales, a la consulta y al consentimiento previo,
libre e informado. A su vez, destaca su derecho a vivir libres de genocidio y otras for-
mas de asimilación, discriminación racial, racismo, intolerancia y violencia. Asimismo,
fomenta el respeto, el desarrollo y el fortalecimiento de las culturas, tradiciones, formas
de vida e idiomas indígenas, resaltando su derecho a impartir o a tener acceso a edu-
cación en sus propios idiomas y cultura, tal como el derecho de promover, desarrollar
y acceder en igualdad de condiciones a todos los sistemas y medios de comunicación.
Además, la Declaración protege el derecho de pueblos indígenas a la salud y a un me-
dio ambiente sano, y el derecho a la igualdad de género de las mujeres indígenas.
Este instrumento refleja las particularidades de la región, ya que es el primero en
reconocer los derechos de los pueblos y comunidades indígenas en aislamiento volun-
tario y en contacto inicial a permanecer en dicha condición y a vivir de forma libre y de
acuerdo a su cultura y cosmovisión. Así también, haciendo un análisis prima facie de la
Declaración, se puede señalar que en algunos derechos va más allá de lo establecido en
la Declaración de Naciones Unidas en la materia, por ejemplo, en cuanto al derecho de
los pueblos indígenas a la familia y su derecho a la paz y la seguridad.
Si bien el proceso para su adopción no fue fácil, la firma de la Declaración consti-
tuye una muestra más del interés que tendrían los Estados latinoamericanos en ampliar
normativamente los derechos de los pueblos indígenas y campesinos de la región. Ade-
más, resulta una contribución importante al desarrollo de estándares normativos adop-
tados por los países de América Latina en la materia, que debe leerse en conjunto con
los demás instrumentos de derechos humanos, tales como la Declaración de Naciones
Unidas sobre los Derechos de Pueblos Indígenas, el Convenio 169, la Convención
Americana, la Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre y los
tratados especializados del sistema interamericano y universal.
Por otro lado, dado que la actividad de las empresas nacionales o transnacionales
tiene un alto impacto sobre la realización de los derechos de los individuos o las co-
munidades, en el año 2005 el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas
solicita al secretario general de la ONU que designe a un representante especial para
investigar una serie de temas importantes relacionados con las empresas y los derechos
humanos (Ruggie, 2007: 821). La persona designada es John Ruggie, profesor de la
Universidad de Harvard quien realiza una investigación exhaustiva sobre este tema y
publica una serie de informes entre 2005 y 2011 (Bilchitz, 2010). En abril de 2008, se
hace pública su propuesta de marco para imponer responsabilidades en materia de de-
rechos humanos sobre las empresas. Esta propuesta finalmente es aprobada en marzo
de 2011 por la Asamblea General de la ONU, generándose así los Principios Rectores
sobre las empresas y los derechos humanos.
Estos principios establecen el deber del Estado de proteger a la población de los
efectos adversos que podrían producir las empresas que se encuentran bajo su jurisdic-
ción o en su territorio. También refieren a la responsabilidad de todas las empresas, sea
cual sea su tamaño, su sector o el país en el que se encuentren, de respetar los derechos
57
humanos y de no producir impactos negativos en las poblaciones locales; y también a

la reparación para las víctimas de eventuales violaciones de los derechos humanos en
estos contextos.15
El carácter de soft law de estos principios impulsa a un grupo de Estados, entre los
que se habrían encontrado Ecuador, Bolivia y Venezuela, a proponer, en el año 2014, el
inicio de un proceso para la adopción de un tratado vinculante en la materia. Según la
Red Internacional de Derechos Humanos (2014), en la negociación toman forma dos
posiciones fuertes sobre el tema, ambas lideradas por un país de América Latina. La
primera, que habría apuntado a la necesidad de regular exclusivamente las empresas
transnacionales, encabezada por Ecuador; y la otra, liderada por Argentina, con una
posición mucho más indirecta, reticente a la creación de un tratado regulador y orien-
tada especialmente a reforzar las herramientas ya existentes como los Principios Rec-
tores. En este sentido, sin profundizar sobre la esencia de esta discusión, y entendiendo
que los principios y el tratado no hacen referencia exclusiva a las empresas extractivas,
es importante resaltar el protagonismo que al parecer habría asumido América Latina
en este proceso, hecho que nos podría llevar a evidenciar el interés que los países de
la región tienen por continuar ampliando las garantías normativas para las personas o
poblaciones afectadas.
En el derecho interno también se puede encontrar este proceso de ampliación de
derechos y garantías. En este orden de ideas, el derecho a un ambiente sano, libre de
contaminación o ecológicamente equilibrado está expresamente consagrado por las
constituciones de Brasil (1988), Chile (2005), Colombia (1991), Bolivia (2009), Ecua-
dor (2008), Paraguay (1992), Argentina (1994) y Perú (1993).
Cinco de estos países: Chile,16 Ecuador,17 Bolivia,18 Paraguay,19 y Argentina20 con-
fieren rango de derecho fundamental al derecho a un ambiente sano con idéntico
estatus y las mismas garantías reconocidas a los demás derechos. La protección del
ambiente como responsabilidad de cada ciudadano está prescrita en las constituciones
de Brasil, Colombia, y Perú.
15 Para ampliar, ver Asamblea General de Naciones Unidas (2011).

16 Art. 19 Nº 8.- El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Es deber del Estado velar para
que este derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza.
17 Art. 14.- Se reconoce el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado,
que garantice la sostenibilidad y el buen vivir, sumak kawsay.
18 Art. 33.- Las personas tienen derecho a un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado. El ejercicio de
este derecho debe permitir a los individuos y colectividades de las presentes y futuras generaciones, además de
otros seres vivos, desarrollarse de manera normal y permanente.
19 Art. 7.- Toda persona tiene derecho a habitar en un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado. Consti-
tuyen objetivos prioritarios de interés social la preservación, la conservación, la recomposición y el mejoramiento
del ambiente, así como su conciliación con el desarrollo humano integral. Estos propósitos orientarán la legisla-
ción y la política gubernamental pertinente.
20 Art. 41.- Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo
humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de
las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obliga-
ción de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la
utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad
biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que conten-
gan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que
aquellas alteren las jurisdicciones locales. Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o poten-
cialmente peligrosos, y de los radiactivos.
58
En esta misma línea, los textos constitucionales de Ecuador y Bolivia dan a la na-
turaleza la calidad de sujeto de derechos. La constitución de Ecuador, en su artículo
setenta y uno, por ejemplo, prescribe que la naturaleza es el lugar donde se reproduce
y se realiza la vida, y por lo tanto tendría el derecho a que se respete integralmente su
existencia y el mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones
y procesos evolutivos. En este sentido, reconoce también que toda persona, comunidad,
pueblo o nacionalidad tiene la posibilidad de exigir a la autoridad pública el cumpli-
miento de los derechos de la naturaleza y, además, que el Estado debe incentivar a las
personas naturales y jurídicas y a los colectivos, para que protejan la naturaleza y pro-
muevan el respeto a todos los elementos que forman un ecosistema.
Todo lo expresado anteriormente podría llevarnos a advertir que ha existido un
proceso constante de ampliación normativa de derechos humanos y de la naturaleza en
la región, proceso que al parecer irradiaría al derecho a defender los derechos.
1.1. El derecho al territorio y la prohibición de desplazamiento
El derecho al territorio de los pueblos indígenas se encuentra incorporado en los or-

denamientos jurídicos de los países de América Latina, a través del reconocimiento en
su derecho interno y, además, por la ratificación de los instrumentos internacionales de
derechos humanos anteriormente detallados. Ecuador y Bolivia lo han incluido en sus
constituciones nacionales, y otros, como Brasil y Colombia, le han dado un desarrollo
jurisprudencial.
Yrigoyen (2011) distingue tres ciclos de las reformas jurídico-políticas introducidas
en la región en relación con los derechos territoriales de los pueblos indígenas. Un pri-
mer momento, previo a la aprobación en 1989 del Convenio 169, donde se evidencia
un desarrollo poco profundo de este derecho. En la Constitución de Brasil de 1988,
por ejemplo, se reconoce y protege la diversidad cultural y territorial indígena.
Un segundo ciclo de reformas se desarrolla luego de la aprobación del Convenio
169. A través de ellas, diversos Estados de la región reconocen en sus constituciones a
los pueblos como sujetos colectivos. Se estable un conjunto de derechos políticos, de
participación, consulta y de autonomía, así como los derechos sobre sus tierras, territo-
rios y recursos naturales. Tales reformas constitucionales hacen énfasis en la naturaleza
pluricultural, multicultural o multiétnica de los Estados, como Colombia en 1991, Pe-
rú en 1993, Bolivia en 1994 y Ecuador en 1998 (Aylwin, 2014: 277).
Finalmente, se presenta un tercer momento iniciado con las nuevas constituciones
de Ecuador en 2008 y de Bolivia en 2009. Aunque diferentes en muchos aspectos, para
Aylwin (2014) ambos instrumentos tienen en común el haber emanado de asambleas
constituyentes con representación de los pueblos indígenas, para luego ser ratificados
mediante referéndum popular. Dichas constituciones, además, se vieron influenciadas
por la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indíge-
nas y la jurisprudencia interamericana, ampliando así la garantía del derecho al territo-
rio y vinculándolo a otros derechos como vivienda o la cultura.
La naturaleza y alcance de los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras,
territorios y recursos naturales ha sido desarrollada por la doctrina y la jurisprudencia
emitida por órganos internacionales como la CIDH y la Corte IDH para velar por la
59
protección de estos derechos. De tiempo atrás, los órganos del sistema interamericano
prestan particular atención al derecho de los pueblos indígenas y tribales a la propie-
dad comunal sobre sus tierras y recursos naturales como un derecho en sí mismo y en
cuanto garantía del disfrute efectivo de otros derechos básicos. Para la CIDH (2009:
2), por ejemplo, la protección del derecho a la propiedad de los pueblos indígenas so-
bre sus territorios es un asunto de vital importancia, porque su goce efectivo implica
no solo la protección de una unidad económica, sino la protección de los derechos
humanos de una colectividad que basa su desarrollo económico, social y cultural en la
relación con la tierra. Por su lado, la Corte IDH subraya que los derechos territoriales
de los pueblos indígenas se relacionan con el derecho colectivo a la supervivencia como
pueblo organizado, con el control de su territorio como una condición necesaria para la
reproducción de su cultura, para su propio desarrollo y para llevar a cabo sus planes de
vida (Corte IDH, 2005a: 34).
En este orden de ideas, este tribunal, en casos como el de la Comunidad Awas
Tingni (2001), Yakye Axa (2005), Saramaka (2008) o Sarayaku (2012), ha emitido
sentencias que crean una línea jurisprudencial sobre los derechos territoriales indíge-
nas estableciendo que la propiedad comunitaria debe estar amparada en el artículo 21
de la Convención Americana y, por ende, los pueblos indígenas tienen el derecho al
uso y goce de la misma, resaltando la estrecha vinculación con sus tierras tradicionales
y los recursos naturales ligados a su cultura. Además, se considera que este derecho
debe ser salvaguardado no solo porque es su principal medio de subsistencia, sino por-
que también constituye un elemento integrante de su cosmovisión, religiosidad y de su
identidad cultural (CIDH, 2009: 2).
Podría decirse, entonces, que durante los últimos años, la doctrina y la jurisprudencia
del sistema interamericano contribuyeron a desarrollar los contenidos del derecho de
propiedad de los pueblos indígenas sobre sus tierras, territorios y recursos naturales, con
base en las disposiciones de la Convención Americana interpretadas a la luz de las nor-
mas del Convenio 169 y de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos
de los Pueblos Indígenas, por lo que se habría conformado, en palabras de la CIDH
(2009: 3) un “corpus iuris coherente que define las obligaciones de los Estados miembros
de la OEA en relación con la protección de los derechos de propiedad indígenas”.
El derecho al territorio, además, es interpretado como una prohibición de despla-
zamiento forzado. En este sentido, este tipo de desplazamiento es definido por los
Principios Rectores sobre Desplazamientos Internos de Naciones Unidas como la
movilidad de una individuo o colectivo cuando se ha visto forzado u obligado a escapar
o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado de
–o para evitar– los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia genera-
lizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas
por el ser humano, y que no ha cruzado una frontera estatal internacionalmente reco-
nocida.21 En este sentido, los pueblos indígenas, campesinos y sus miembros cuentan
con el derecho a no ser desplazados por agentes del Estado y a ser protegidos del des-
plazamiento forzado de sus territorios por cualquier causa. El desplazamiento forzado
21 Para ampliar, ver ONU (1998). La Comisión de Derechos Humanos tomó nota de estos Principios Rectores.
Ver también: Resolución 50 del Comité de Derechos Humanos del 17 de abril de 1998.
60
de los pueblos indígenas y campesinos es una de las más graves consecuencias de la

imposición de proyectos extractivos.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas,
órgano encargado de interpretar y vigilar el cumplimiento del PIDESC, emite en 1997
su Observación General Nº 7, relativa a los desalojos forzados. El Comité señala que
la práctica de los desalojos forzosos afecta a las personas tanto en los países desarro-
llados como en los países en desarrollo; y dadas la interrelación y la interdependencia
que existen entre todos los derechos humanos, los desalojos forzosos violan frecuen-
temente otros derechos, como la vivienda, la salud o la integridad personal. Así, pues,
además de infringir claramente los derechos consagrados en el PIDESC, la práctica
de los desalojos forzosos también da lugar a violaciones de derechos civiles y políticos,
tales como el derecho a la vida, el derecho a la seguridad personal, el derecho a la no
injerencia en la vida privada, la familia y el hogar, y el derecho a disfrutar en paz de los
bienes propios.
El desplazamiento o desalojo deberían ser la excepción y la última de las instancias
a considerar, pues los Estados deben velar que se estudien en consulta con los intere-
sados todas las demás posibilidades que permitan evitar la necesidad de recurrir a estas
medidas. Asimismo, se pueden establecer recursos o procedimientos legales para los
afectados por las órdenes de desalojo y cuidar también que todas las personas afectadas
tengan derecho a la debida indemnización por los bienes personales o raíces de que
pudieran ser privadas (Comité DESC, 1997: 4).
Como se puede observar, entonces, en la últimas décadas se amplían las garantías
y el contenido del derecho al territorio y, en consecuencia, la prohibición de desplaza-
miento o desalojo forzado de personas o colectivos en los países de América Latina;
esto se plasmó tanto en las constituciones nacionales como en los sistemas internacio-
nales de protección.
1.2. El derecho a la consulta previa, libre e informada
El derecho a la consulta previa, libre e informada como norma independiente, o a través

de la adopción de rango constitucional de los tratados internacionales de derechos huma-
nos, ha sido reconocido desde los años noventa en numerosas constituciones de los países
de América Latina (Schilling-Vacaflor y Flemmer, 2013) con la excepción de Uruguay.
Así también, los organismos internacionales de derechos humanos –particularmen-
te los del sistema interamericano– han dado en los últimos quince años22 contenido es-
pecífico a este derecho y estándares para su interpretación. En la misma línea, muchos
tribunales y cortes constitucionales nacionales de los países de la región fomentaron
con sus sentencias la construcción de una normativa interna que pueda resultar ade-
cuada para relación de estos procesos. Se advierte, por ejemplo, que las decisiones de la
Corte Constitucional de Colombia se caracterizan por la protección proactiva de este
derecho, o que las resoluciones de la Corte Constitucional de Perú, que a pesar de ha-
ber hecho una interpretación más débil del derecho a la consulta, promovió estándares
que luego se concretaron en una ley nacional (Schilling-Vacaflor y Flemmer, 2013: 23).
22 Para esta afirmación se toma como punto de partida la sentencia del caso de la comunidad Awas Tigni, emi-
tida por la Corte IDH en el año 2000
61
En Bolivia, la Constitución de 2009 señala, en su artículo 30. II Nº 15, que los pue-
blos indígenas y campesinos tienen derecho a ser consultados mediante procedimien-
tos apropiados, y en particular a través de sus instituciones ancestralmente reconocidas,
cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afec-
tarlos. En este marco, se respeta y garantiza normativamente el derecho a la consulta
previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y concertada, respecto a la ex-
plotación de los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan. Además,
se emite el Decreto Nº 2298 del 18 de marzo de 2015, que regula los procedimientos
de consulta previa, libre e informada en actividades petroleras y gasíferas, elaborado
conjuntamente con las organizaciones indígenas afectadas.
En Colombia, por su parte, está vigente el Decreto Nº 1320 de 1998, el cual regula
la consulta previa con comunidades indígenas y afrocolombianas afectadas por la ex-
plotación de los recursos. En el año 2008, la Corte Constitucional colombiana declara
la nulidad de la Ley Forestal, y en el año 2009, la del Estatuto de Desarrollo Rural de-
bido a la falta de participación de las organizaciones indígenas y afrocolombianas y, en
especial, por haber omitido la consulta previa; la Corte, además, a través una sentencia,
habría suspendido en el año 1997 la explotación petrolera en las comunidades U’wa;
y en el año 2009, las actividades mineras de la empresa Muriel Mining (Schilling-
Vacaflor y Flemmer, 2013: 23). Las decisiones de la Corte Constitucional colombiana
tienen gran importancia en ese país para la definición y aplicación concreta de consul-
tas previas. De acuerdo con la decisión de la Corte IDH (2008), en el caso Kimel vs.
Argentina, la Corte Constitucional de Colombia dictamina que en los proyectos de ex-
plotación de recursos, con fuertes repercusiones sociales, culturales y ecológicas sobre la
población local, se debe obtener el consentimiento de esta. Por lo tanto, en estos casos,
las decisiones de las comunidades deberán ser consideradas vinculantes.23
En Chile, el 28 de mayo de 2012, por medio del Consejo de Ministros para la
Sustentabilidad, se aprobó el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Am-
biental, publicado el 12 de agosto de 2013 como Decreto Supremo Nº 40 del Minis-
terio de Medio Ambiente. Asimismo, el 15 de noviembre de 2013, mediante Decreto
Supremo Nº 66, el Ministerio de Desarrollo Social aprueba el reglamento que regula
el procedimiento de consulta indígena en virtud del artículo 6 Nº 1 literal a) y Nº 2 del
Convenio 169, que fue publicado el 4 de marzo de 2014.
En Ecuador, el derecho a la consulta fue reconocido explícitamente tanto en
la Constitución de 1998 como en la de 2008. La Constitución vigente establece
que los recursos no renovables ubicados dentro del país son patrimonio inalienable,
irrenunciable e imprescriptible del Estado (arts. 1, 317, y 408), lo cual lo faculta
para administrarlos, regularlos, controlarlos y gestionarlos (art. 313). Pero esta
potestad respecto a este tipo de recursos no es absoluta, ya que cuenta con límites
y deberes que deben guiar su actuación. La misma Constitución plantea, por ejem-
plo: 1) la obligación de consultar previamente a pueblos indígenas por explotación
de recursos naturales en sus territorios (art. 57.7); 2) la restauración y adopción
de medidas para eliminar o mitigar consecuencias por impacto ambiental en la
explotación de recursos naturales (art. 72); 3) la gestión de recursos no renovables
23 Para ampliar, ver fallos de la Corte Constitucional colombiana: T-382 de 2006, T-769 de 2009 y T-129 de
2011.
62
con responsabilidad intergeneracional, la conservación de la naturaleza, cobro de

regalías y minimización de impactos negativos ambientales, culturales, sociales y
económicos (art. 317); 4) la prohibición de explotación de recursos no renovables
en áreas protegidas y en zonas declaradas intangibles (art. 407); y 5) la explotación
de recursos no renovables en estricto cumplimiento de los principios ambientales
establecidos en la Constitución (art. 408).
Estas limitaciones a las actividades que tiene el Estado respecto a los recursos no re-
novables tienen directa vinculación entre ellas, y en especial con el derecho a la consulta
de los pueblos y nacionalidades indígenas y campesinos. Se emitieron, además, regla-
mentos de aplicación del derecho a la consulta, entre ellos los decretos 3401 de 2002 y
1040 de 2008.
En Perú existieron, hasta 2010, decretos ejecutivos para reglamentar la consulta
previa a pueblos indígenas y campesinos. En el año 2011, Perú se convierte en el pri-
mer país de América Latina en aprobar una ley de consulta previa, libre e informada.
El presidente Ollanta Humala, apoyado por el parlamento, promulga este instrumento
poco después de asumir su cargo, sentando así un precedente para toda la región. En
este sentido, la ley establece que todas las medidas legislativas y administrativas que
afecten directamente a los pueblos indígenas deben ser consultadas con estos, con
el objeto de obtener el consentimiento del grupo. La ley, además, estaría planteando
que los pueblos indígenas pueden participar de las consultas según sus propios usos
y costumbres y por medio de instituciones representativas que ellos mismos podrían
elegir. Para identificar a los pueblos indígenas y sus miembros, se estipula el criterio
de autodefinición. En relación con la decisión final, la ley establece que los acuerdos
alcanzados son vinculantes, y si no se ha podido llegar a ningún acuerdo, la instancia
estatal será la que tome la decisión tomando todas las providencias necesarias para sal-
vaguardar los derechos colectivos de los pueblos indígenas.
Por otro lado, la Corte IDH (2012: 50) señaló, en el caso de la Comunidad Kichwa
de Sarayaku vs. Ecuador, que el primer requisito para cualquier proyecto extractivo
consiste en la participación efectiva de los pueblos indígenas, desde sus primeras eta-
pas y en los procesos de diseño, ejecución y evaluación de los proyectos que se llevan
a cabo en sus tierras y territorios ancestrales. Para este tribunal regional, la participa-
ción efectiva consiste en el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas de
conformidad con sus costumbres y tradiciones, en relación con todo plan de inversión,
exploración o extracción que se lleve a cabo dentro del territorio (p. 40). En este senti-
do, de acuerdo con el artículo 6.1 del Convenio 169, dicha consulta debería realizarse
mediante procedimientos apropiados y, en particular, a través de las instituciones repre-
sentativas de cada pueblo y cada vez que se prevean medidas legislativas o administra-
tivas susceptibles de afectarles directamente.
Lo expuesto puede llevarnos a advertir que a nivel regional se estaría dando una
ampliación normativa en materia del derecho a la consulta previa, libre e informada,
tanto a través de la legislación interna como a través de los estándares desarrollados
por el sistema interamericano de derechos humanos.
63
2. Más procesos: la criminalización de los defensores de derechos humanos y

de la naturaleza
Calderón (2012 señala que es necesario repensar el proceso de democratización en

América Latina reconociendo la composición compleja y desigual de sus sociedades.
En esta línea, sería primordial buscar una concepción que coloque la cuestión de la
justicia, la participación y la igualdad como tema central en función de las característi-
cas plurales de los países de la región. De este modo, para el autor, quizá sea necesario
pensar la democracia como un orden conflictivo, y buscar su consolidación en una
construcción colectiva y deliberativa nacida de la misma comunidad.
En este sentido, la ampliación normativa de los derechos, alcanzada por los países
latinoamericanos podría no ser efectiva ni suficiente sin el trabajo de promoción y exi-
gibilidad que desarrollan las y los defensores de derechos humanos y de la naturaleza.
El Estado debería reconocer las demandas públicas de cumplimiento de derechos y
procesarlas a través de un orden institucional sólido y legítimo, buscando así fortalecer
el sentido propio de la democracia y la pluralidad social y cultural, sin desconocer que
“se trata de un proceso conflictivo, que no es sinónimo de guerra, sino que supone la
democracia y la paz” (Calderón, 2012: 32).
Muchas veces el Estado no basa su acción en la deliberación y la participación sino,
como dice Wacquant (2000: 46), castiga a los sectores que, afectados por las políticas
y la inobservancia de derechos reconocidos, ejercen mecanismos de exigibilidad como
la protesta social. A esta actitud se la denomina criminalización. La criminalización
de la protesta social es la respuesta que un Estado ofrece a los conflictos cuando sus
instituciones no tienen la fortaleza suficiente para procesarlos en el marco de un pro-
ceso de democratización real; pues, en sociedades con diversidades estructurales en su
base económica y cultural e intensos procesos de diferenciación social y fragmentación
política, como las latinoamericanas, podría resultar fundamental fortalecer estrategias
que se apoyen en la capacidad constructiva de la política, ya que sobre esto descansaría
la necesidad de la deliberación entre diferentes y entre desiguales, pero en función de
metas compartidas de igualdad y desarrollo (Calderón, 2010).
La garantía y solidez de un Estado democrático y el cumplimiento de los derechos
humanos están sustentados en el respeto del ejercicio libre de la labor de defensa de
los derechos humanos (CIDH, 2016: 13), a través de cualquier mecanismo ya sea ins-
titucional o no institucional. En este sentido, criminalizar a los defensores, además de
restarles credibilidad y legitimidad, atenta contra el papel protagónico que juega en la
consolidación del Estado de derecho y el fortalecimiento de la democracia, desincenti-
vando la actividad de promoción y protección de los derechos humanos y de la natura-
leza. El criminalizar a defensores por actividades como la protesta social puede generar
temor en otros defensores silenciando sus reclamos y reivindicaciones, lo que podría
impedir la consolidación de las democracias en América Latina (CIDH, 2016: 23).
2.1. La criminalización, una crisis regional
La consolidación del extractivismo, junto con la ampliación de derechos territoriales

y ambientales en la región, parecería haber incrementado los conflictos sociales en los
64
territorios en los cuales se estarían ejecutando proyectos extractivos. Los defensores

de derechos humanos y de la naturaleza cuentan con mayor legitimidad y respaldo
normativo para iniciar procesos de resistencia, y buscan una respuesta conciliadora y
democrática a sus demandas de parte del Estado.
Asimismo, la escasa o nula participación de las comunidades en la toma de decisio-
nes sobre el uso de los recursos naturales en su territorio ha generado la necesidad, por
parte de las poblaciones afectadas, de buscar vías de exigibilidad fuera de los órganos
institucionales, pues estos, al parecer debilitados en su accionar, responderían a una ló-
gica impositiva y poco abierta al diálogo.
En este sentido, el concepto de bien común estaría permeándose en el discurso
actual de los Estados y, por ende, podría estarse construyendo, entre los defensores que
trabajan en contextos extractivos, una figura antagónica para los procesos “desarrollis-
tas” en América Latina. En esta línea, se da una tendencia preocupante en muchos
países latinoamericanos, pues se estarían criminalizando24 las acciones de protesta
social emprendidas en oposición a la implementación inconsulta en sus territorios de
proyectos extractivos (Chérrez et al., 2011).
1) Chile
a) Caso comunidad Los Caimanes-Proyecto minero Los Pelambres: La relavera El
Mauro, parte importante del proyecto Los Pelambres, sería el tranque de relaves más
grande de Sudamérica y el tercero a nivel mundial. Su capacidad asciende a más 2600
millones de toneladas de desechos mineros que contienen sustancias contaminantes
asociadas a la extracción del cobre. El pueblo más cercano es Caimanes, a tan solo diez
kilómetros. El proyecto fue concesionado a la empresa Luksic, una de las transnaciona-
les mineras más grandes de Chile. Según Myrella Ardiles, ex dirigente de la población,
la comunidad inició un proceso de resistencia a la implementación del proyecto en el
año 2008, a través de demandas legales acompañadas de movilizaciones. Desde marzo
de 2016, un contingente militar se asentó en la comunidad. El detonante para esta
decisión del Gobierno Nacional fue una protesta y toma de los caminos de acceso a las
instalaciones de minera, para exigir el cumplimiento de un fallo de la Corte Suprema
de Chile, que decidió la restitución al cauce natural de las aguas intervenidas por la
actividad. Luego de estos hechos, la empresa querelló a los comuneros Ramón Ángel
Ossa, Sandra Dagnino y Roberto Arroyo y al abogado Iván Sanhueza, por el delito de
asociación ilícita. Asimismo, se habría denunció a Cristián Flores, dirigente de la co-
munidad, por desorden público. El proceso sigue abierto, y de acuerdo con testimonios
de los procesados, se activa cada vez que la comunidad quiere iniciar una nueva protes-
ta pública (2012: 31/04/2016).25.
b) Caso Minera Los Pumas: Los Pumas es un proyecto minero de explotación de
manganeso ubicado en Arica, que se encuentra en un proceso de estudio de impacto
ambiental. Su ejecución está a cargo de la Empresa Transnacional Minera Hemisferio
Sur S.C.M., de capitales australianos. El proyecto pretende desarrollar tres botaderos
24 La criminalización de los defensores podría consistir en la manipulación del poder punitivo del Estado por
parte de actores estatales y no estatales, con el objetivo de controlar, castigar o impedir el ejercicio del derecho
a defender los derechos humanos y de la naturaleza. Esta podría tomar lugar, por ejemplo, mediante la presen-
tación de denuncias infundadas o a través de la sujeción a procesos penales prolongados (CIDH, 2016: 18).
25 Información extraída del video: Caimanes Testimonios de la criminalización de la protesta social, disponible
en: http://www.youtube.com/watch?v=WPFsUGt0Zvs.
65
para el material de desecho que, al parecer, serían arrojados en las quebradas que
drenan hacia el río Lluta, ubicado en las inmediaciones de la mina. La resistencia al
proyecto está encabezada desde sus inicios por la Junta de Vigilancia del Río Lluta, por
la Coordinadora Aymara de Defensa de los Recursos Naturales y la Junta de Vecinos
Nº 1 de la comuna de Putre, quienes a través de varios reclamos judiciales y adminis-
trativos, lograron que en mayo de 2015, el Consejo de Ministros niegue a la empresa el
permiso ambiental para el inicio de la etapa de explotación.
El 19 de agosto del año 2013, un total de 50 personas fueron detenidas luego de
una protesta y la toma temporal de la Gobernación provincial de Arica en rechazo a
la aprobación de la Comisión de Evaluación Ambiental del proyecto minero. Los ma-
nifestantes llegaron tras realizar una marcha pacífica que partió desde la Intendencia.
Según el Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales (2013) luego de
lo sucedido, Fuerzas Especiales de Carabineros desalojaron a los comuneros, quienes
fueron violentamente atacados con un desproporcionado uso de la fuerza, utilizando
carros hidrantes para dispersar a los manifestantes que se encontraban en las afueras
del recinto. Todos los detenidos pasaron a la Tercera Comisaría de Arica, en donde se
les inició un proceso por el delito de terrorismo.
c) Caso de la comunidad de Putaendo-Proyecto Vizcachitas: Vizcachitas es un pro-
yecto de cobre y molibdeno llevado adelante por la minera canadiense Andes Copper en
plena cordillera de Los Andes, al inicio de la cuenca del río Putaendo. La comunidad
del mismo nombre se declaró en resistencia contra la eventual operación minera, ya que
podría acarrear un gran impacto ambiental y social sobre el río Rocín o el estero de Cha-
laco, alimentadores de la cuenca. El 21 de enero de 2016, un grupo de vecinos del sector
Las Coimas, en su mayoría jóvenes, interrumpieron el tránsito en la carretera E-71, a
la altura del Paradero 25. De acuerdo con información presentada por el Observatorio
Latinoamericano de Conflictos Mineros (OCMAL, 2016), la manifestación se inició
pasadas las 21 horas. A través de Radio FM Vida, el teniente de Carabineros, Ángelo
Acevedo, expuso que no iba a haber diálogo entre los uniformados y los manifestantes,
lo que tornó más tenso el ambiente. Posteriormente, se llevó a cabo un desalojo violento,
situación por la que los manifestantes se dispersaron hacia los sitios colindantes ingre-
sando hacia los cerros del sector, produciéndose nuevos enfrentamientos con personal de
Carabineros. Tras la manifestación, dos personas fueron procesadas por el delito de mal-
trato de obra a Carabineros. El expediente continuaría abierto hasta la actualidad.
2) Argentina
a) Caso Minera Agua Rica: El proyecto minero Agua Rica de oro, cobre y molib-
deno, administrado por el consorcio suizo-canadiense Glencore Xstrata, Goldcorp y
Yamana Gold, se encuentra ubicado en la provincia de Catamarca, departamento de
Andalgalá, a doscientos cuarenta kilómetros de la capital provincial. El proyecto es tres
veces más grande que Alumbrera, la mayor mina de la zona, y está ubicado a tan solo
diecisiete kilómetros del pueblo, lugar en donde, al parecer, nacen los ríos que proveen
de agua a la población. Las asambleas ciudadanas de Andalgalá, Santa María y Belén
tienen una gran resistencia al proyecto, expresada a través de acciones legales como así
también de movilizaciones y protesta. Además, se conformó la Asamblea El Algarrobo,
que todos los sábados protestan en el centro del pueblo y realizan campañas informa-
tivas. El 15 de febrero de 2010, cortaron el camino de acceso al proyecto evitando el
66
paso de maquinaria de Yamana Gold y recibieron una dura represión por parte de la
policía provincial. En enero de 2012, se intensificó la demanda por consulta previa del
proyecto, por lo que las asambleas catamarqueñas volvieron a cortar los caminos hacia
la mina. En este contexto, el 26 de enero, fueron detenidos cuatro asambleístas en
Santa María, el 27, dieciocho y el 8 de febrero, veinte personas en Belén, entre ellas un
chico de trece años, indicándose así un proceso penal por paralización de obra (“De-
nuncian que Andalgalá está sitiada”, 2012). De todos los procesados, cuatro fueron
condenados, y treinta y ocho fueron absueltos.
En enero de 2010, la Asamblea presenta un amparo ambiental basado en el dere-
cho a un ambiente sano, y solicita la suspensión del proyecto. El amparo estuvo tres
años frenado en el Poder Judicial de Catamarca y, desde julio de 2013, en la Procura-
ción General de la Nación, antesala de la Corte Suprema de Justicia. En noviembre de
2014, la Asamblea El Algarrobo realiza un acampe frente a Tribunales, en la ciudad
de Buenos Aires, reclamando por la demora judicial. En diciembre de 2014, se da luz
verde para que la causa pase a la Corte Suprema, y el 6 de marzo de 2016, la Corte
declara la suspensión del proyecto hasta que no se tomen las medidas ambientales y
sociales necesarias.
b) Caso Mina Valadero: Valadero es una mina de oro a cielo abierto concesionada
a la empresa Barrick Gold, ubicada en el departamento Iglesia, provincia de San Juan.
Está situada aproximadamente a trescientos cincuenta kilómetros al noroeste de la ciu-
dad de San Juan. Comenzó a producir en septiembre de 2005.
En la madrugada del 23 de octubre de 2015, la policía de la localidad de Jáchal re-
primió a comuneros que bloquearon el ingreso a las instalaciones de la mina pidiendo
remediación ambiental tras un derrame de un millón de litros de agua con cianuro ha-
cia los ríos de la zona. El saldo de esta acción ordenada por el juez Pablo Oritija fue la
detención de veintidós personas, que fueron trasladadas primero a la Comisaría Nº 22
de Rodeo y luego a la de Jáchal para ser procesadas por el de paralización de obra (“El
cianuro de la Barrick”, 2015). El proceso continúa abierto hasta la actualidad.
c) Caso Famatina: Famatina es un proyecto minero de oro ubicado en el cerro del
mismo nombre, en la provincia de La Rioja. Su yacimiento de oro es de interés para
varias empresas nacionales e internacionales. En abril del año 2015, la empresa MI-
DAIS SH, de capitales salteños, se instala sobre el cauce del río Blanco, en el cordón
del Famatina. La resistencia a la explotación acompaña todo el proceso de concesión,
constituyéndose así la Asamblea de Famatina, organización que desde el año 2013 vie-
ne denunciando la falta de participación y consulta en las decisiones sobre la viabilidad
social y ambiental del proyecto (Notas, 2015).
El 15 de octubre de 2015, la Asamblea realiza un corte de ruta en contra del ingre-
so de nuevos trabajadores de la empresa; en la mañana de ese día, la policía provincial
reprime con gases lacrimógenos y balas de goma a los manifestantes, resultando heri-
das al menos quince personas, entre ellas el diputado nacional Julio César Martínez.
Por su parte, la empresa denuncia a treinta y cinco asambleístas, entre ellos al inten-
dente y al sacerdote Omar Quinteros, por cerrar el paso a la compañía. El fiscal de la
causa sería Diego Torres Pagnusat, y el juez de Instrucción Nº 1 de Chilecito, Marcelo
Carrizo. En la primera semana de mayo de 2015 fueron notificados los vecinos y, en la
67
segunda semana, se inician las declaraciones indagatorias. El proceso continua abierto

(IPPM, 2015).
3) Uruguay
a) Caso Puerto Minero La Paloma: El proyecto La Paloma consiste en la plani-
ficación y construcción de un puerto que el gobierno uruguayo planea construir en la
localidad del mismo nombre, en solicitud de la empresa UPM Botnia y de la minera
Aratirí. La inversión sería nacional y china. La oposición al proyecto estuvo liderada
por la Unión de Vecinos de La Paloma, que argumenta que con el puerto se destruirá
un sitio turístico, tranquilo y limpio, acabando con las fuentes de ingreso de gran parte
de la población y generando contaminación de todo tipo. La Unión resistió, además,
la instalación en la Paloma de una terminal maderera que tiene como objetivo sacar
cargamentos por mar. Además, sostenían que la obra del puerto en Rocha no contaba
aún con permiso ambiental. A través de su sitio web26 presentaron una propuesta alter-
nativa y participativa de desarrollo a corto plazo y con un mínimo de inversión, que, a
su entender, promovía un crecimiento sustentable y aseguraría la perdurabilidad de los
recursos para las generaciones venideras (Observatorio Minero del Uruguay, 2013).
Las protestas de la comunidad fueron pacíficas en todo momento sin siquiera cor-
tar rutas; a pesar de ello, el 2 de agosto de 2012, la policía detuvo a varias personas que
se manifestaban para impedir la construcción del camino de acceso a la zona del puer-
to, incluyendo un hombre con su hijo de dos años, además de la abogada Cecilia Ilun-
dain y el activista Martín Abreu. Los detenidos fueron procesados y condenados por el
delito de obstrucción de servicios públicos (Biodiversidad en América Latina, 2012).
4) Perú
a) Caso Majaz: La empresa minera china Tongguan Investment Development
Corporation, más conocida como Zijin Mining Group, se instaló en el Perú en el año
2002 explotando el proyecto minero de oro denominado Río Blanco que anteriormen-
te se había llamado Majaz. El proyecto está ubicado en la ciudad de Piura, provincia
de Huancabamba. La inversión aproximada es de 1500 millones de dólares, según la
página web del proyecto.27 El 24 de marzo de 2008, la empresa presenta ante la Fisca-
lía provincial de Piura una denuncia por delitos de terrorismo, en quince modalidades
distintas, contra treinta y cinco líderes ambientalistas de la región, entre los que se
encontraban alcaldes, presidentes de comunidades y de frentes de defensa, de rondas
campesinas y miembros del equipo técnico de las ONG que apoyan el movimiento
ambientalista. Los delitos de los que se los acusó eran: disturbios, apología, asociación
ilícita, motín, conspiración, torturas, lesiones graves y leves, coacción, secuestro, viola-
ción de domicilio, usurpación y daños. El proceso, impulsado por la Fiscalía, prosiguió
hasta el año 2011, cuando fueron absueltos todos los denunciados.
b) Caso Andoas: Pluspetrol es una empresa importante en Perú que opera el lote
petrolero 1AB, en la frontera con Ecuador, el más antiguo de la amazonía peruana, en
producción desde hace cuarenta años. Todas sus operaciones se encuentran en territo-
rios indígenas, especialmente de los pueblos Kichwas y Achuar (Pinto, 2009: 2). El 20
de marzo de 2008, pobladores de la comunidad nativa del distrito de Andoas, provin-
cia del Daten del Marañón, Loreto, iniciaron una medida de fuerza contra la compañía
26 Para ampliar, ver www.puertolapaloma.com.

27 Para ampliar, ver http://www.rioblanco.com.pe/.
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petrolera y sus empresas contratistas, al parecer por los abusos tanto laborales como
ambientales. Como resultado de esta medida fueron detenidos cincuenta indígenas y
mestizos, de los cuales 21 fueron procesados y acusados de haber encabezado y parti-
cipado en la toma del Aeródromo de Pluspetrol. En atención a ello, la Fiscalía solicitó
penas privativas de libertad que iban desde los ocho hasta los veinticinco años por los
presuntos delitos de disturbios, robo agravado, violencia y resistencia a la autoridad,
lesiones graves y tenencia ilegal de armas. La acusación fue impulsada por la empresa.
En diciembre del 2009, la Sala de la Corte Superior de Justicia de Loreto absolvió a
los procesados. Finalmente, el 11 de agosto de 2011, la Sala Penal Permanente de la
Corte Suprema del Perú ratificó la sentencia absolutoria (Román, 2011).
c) Caso Yurimaguas-Mario Bartolini: Mario Bartolini Palombi es un sacerdote de-
fensor de derechos humanos, que lleva más de treinta y cinco años trabajando en dife-
rentes zonas del Perú, especialmente en las misiones por el río Marañon y San Martín,
Barranquita, siendo particularmente reconocido por su apoyo a las comunidades y pue-
blos indígenas. En los últimos años apoyó a las comunidades indígenas de Barranquita
en defensa de su territorio, frente a la pretensión de explotar madera por parte una
empresa privada del grupo denominado Romero. Tras acompañar un paro indígena
en mayo de 2009, Mario Bartolini Palombi, que en ese momento había sido párroco
del Vicariato Apostólico de Yurimaguas, Gorqui Vásquez Silva, secretario general del
Sindicato Único de Trabajadores de Educación del Perú, tres dirigentes del Frente de
Defensa y Desarrollo del Alto Amazonas, Bladimiro Tapayuri Murayari, dirigente de
la etnia Cocama Cocamilla, y Eduardo Acate Coronel, director de Radio y Televisión
Oriente, fueron procesados por la presunta comisión de los delitos de atentado contra
los medios de transporte colectivo o de comunicación, hurto agravado, daños agrava-
dos, disturbios e instigación al delito de rebelión. En marzo de 2010, el Ministerio Pú-
blico los acusó de liderar a más de mil personas que portaban armas blancas (machetes
y lanzas artesanales) y objetos contundentes (palos), para prohibir el libre tránsito del
público, obligar al cierre de los locales comerciales y mercados de la ciudad, promover
que terceros coloquen troncos en la carretera Yurimaguas-Tarapoto e impedir el trans-
porte público interprovincial, para “de esta manera hacer sentir que su medida de lucha
sea escuchada”.28 En el año 2011, los procesados fueron absueltos (Gamarra Herrera,
2010: 204).
d) Caso Bagua: El 5 de junio de 2009, fuerzas policiales peruanas realizaron un
operativo con la intención de desalojar a comuneros que se encontraban en la denomi-
nada “Curva del Diablo”, zona de Bagua, en la amazonía del Perú, protestando contra
un conjunto de decretos legislativos promulgados por el Poder Ejecutivo que, a su en-
tender, podrían afectar el derecho al territorio de los pueblos amazónicos. En el marco
de esta protesta, en la Estación 6 de Petro Perú se produjo la muerte de treinta y tres
personas y otras doscientas sufrieron lesiones, de las cuales ochenta y dos habrían sido
causadas por armas de fuego (Manacés Valverde y Gómez Calleja, 2010: 16).
Luego de los sucesos de Bagua, se abrieron procesos penales por delitos de distur-
bios, arrebato de armamento de uso oficial, motín, y contra los medios de transporte
público, en los que más de ochenta personas, entre indígenas, dirigentes sociales y
28 Para ampliar, ver Resolución del Ministerio público de Yurimaguas Nº 06785-2010.
69
pobladores fueron involucrados por su sola participación en la protesta. Asimismo, en

Lima se iniciaron procesos penales con mandato de detención a Alberto Pizango, Saúl
Puerta Peña, secretario nacional de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva
Peruana (AIDESEP), Servando Puerta Peña, dirigente de la Organización Regional
de los Pueblos Indígenas del Norte del Perú (ORPIAN), Teresita Antazú López, pre-
sidenta de la Unión de Nacionalidades Ashaninkas y Yanesha y Marcial Mudarra Taki,
por la presunta comisión de los delitos de apología de sedición y motín en agravio del
Estado, por haber realizado una conferencia de prensa, con fecha 15 de mayo de 2009,
en respaldo a la protesta pacífica. A raíz de los sucesos, se abrieron siete procesos con
dos personas condenadas, y tres de ellos se encuentran aún en desarrollo: el caso “Cur-
va del Diablo”, el caso “Estación 6”, y la desaparición del Mayor Felipe Bazán (Mana-
cés Valverde y Gómez Calleja, 2010: 22).
e) Caso Porcón-Cajamarca: La minera Yanacocha es la empresa encargada de la
explotación de la mina de oro del mismo nombre, al parecer la más grande de Lati-
noamérica en su tipo, está ubicada en la provincia y departamento de Cajamarca, a
ochocientos kilómetros al noreste de la ciudad de Lima. Su zona de operaciones está a
cuarenta y cinco kilómetros al norte del distrito de Cajamarca, entre los 3500 y 4100
metros sobre el nivel del mar. El 11 de septiembre de 2007, los campesinos usuarios de
riego del canal denominado El Quilish decidieron protestar para que se les r establezca
el servicio de agua acaparado por la empresa, delante de la parroquia Cristo Ramos, de
Porcón en el km 14 de la carretera a la mina. Esta acción provocó que un escuadrón de
las fuerzas especiales de la policía, que se encontraba trabajando bajo contrato privado
para la empresa minera, intervenga dejando varios campesinos heridos. Además, fue-
ron detenidos 32 manifestantes, entre los que se encontraba el alcalde del municipio.
Los campesinos fueron procesados por el delito de cierre de vías, por el cual nueve fue-
ron condenados y veintiún absueltos en el año 2011 (Vargas, 2011: 4).
f ) Caso Conga: El proyecto Minas Conga estaría ubicado en las alturas de los
distritos de La Encañada, Sorochuco, Huasmín y Bambamarca, de las provincias de
Cajamarca, Celendín y Bambamarca, en las cabeceras de las cuencas del Marañón. La
mina contiene más de seis millones de onzas de oro, cuya inversión se estima en unos
4800 millones de dólares americanos, y su administración está a cargo de la sociedad
anónima Minera Yanacocha constituida por las empresas Newmont Mining Corpo-
ration, Compañía de Minas Buenaventura y Corporación Financiera Internacional.
La historia reciente de Cajamarca está estrechamente ligada a la actividad minera de
Yanacocha. Cuando la empresa llegó a la región, en 1992, Cajamarca era un pueblo
pequeño que fue rápidamente alterado por la dinámica minera. Con la vida útil del
yacimiento de Yanacocha en expiración, Conga constituía el proyecto expansivo más
importante de la empresa. Desde el 2004 en adelante, otros proyectos fueron bloquea-
dos por la oposición de la población en Cerro Quilish (2004), Carachugo II (2006),
La Quinua Sur (2007), Solitario (2009) y, finalmente, Minas Conga (2011). En este
sentido, una condición para la ejecución de dicho proyecto minero fue el saneamiento
de la propiedad de los predios donde se ubica la concesión. Esta omisión, junto a la
demanda por consulta previa, es la principal razón por la cual se habría originado el
conflicto en la zona.
70
Una serie de organizaciones sociales, entre las cuales destaca el Frente de Defensa
Ambiental de Cajamarca y sobre todo la Plataforma Interinstitucional de Celendín,
cumplen un papel determinante al cuestionar la viabilidad del proyecto. En su mayoría
están integrados por actores urbanos vinculados a las zonas rurales. Esta elite local rea-
lizó un trabajo político en las comunidades cercanas al proyecto, pero fuera del área de
influencia (Zavaleta, 2013).
Al parecer, a juicio del Observatorio de Conflictos de Cajamarca (2015: 11-12) la
empresa y los gobiernos locales demostraron una pobre capacidad de respuesta a este
conflicto social recurriendo a las denuncias penales para poder desarticular la resisten-
cia. Desde el año 2009, varios líderes fueron perseguidos judicialmente. Entre el 2011
y el 2016, existían trescientos tres denunciados por los delitos de: disturbios, extorsión
agravada, entorpecimiento al funcionamiento de los servicios públicos, apología a la re-
belión atentado contra los medios de transporte, usurpación, secuestro agravado, coac-
ción y daños a la propiedad. La gran mayoría de estos procesos fueron desestimados, o
la investigación aún se encuentra en marcha.
La única defensora que fue condenada hasta el momento es Máxima Acuña de
Chaupe, habitante de la zona de influencia del proyecto, miembro de la Asociación de
Mujeres en Defensa de la Vida y de la Unión Latinoamericana de Mujeres (ULAM).
La defensora de derechos humanos lleva más de veinte años viviendo en sus tierras, en
el sector denominado Tragadero Grande, Sorochuco, Cajamarca.
Máxima Acuña es una de las pocas campesinas que no aceptó las ofertas de compra
por parte de la empresa y permanece en el lugar. En agosto de 2011, luego de destruir
en reiteradas ocasiones la casa familiar, un contingente policial y técnicos de la minera
Yanacocha ingresaron a la finca de la familia intentando desalojarla sin éxito. Luego de
estos hechos, la empresa denuncia a la familia por el delito de usurpación agravada. En
noviembre de 2012, la justicia peruana condena a 3 años de prisión a Máxima Acuña.
El caso se encuentra en instancias de apelación.
5) Ecuador
a) Caso Kimsacocha-Azuay: Según lo informa el Ministerio de Minas del Ecuador
el proyecto Loma Larga (anteriormente llamado Kimsacocha), ubicado en la provin-
cia de Azuay, es un proyecto minero de oro operado por la empresa INV Minerales
Ecuador S.A., que podría tener una vigencia aproximada de 27 años. Actualmente, se
encuentra en la fase de exploración avanzada. Asentado sobre el bosque protector Ya-
nuncay Irquis, a una altura de 3750 metros sobre el nivel del mar (Bonilla Amos, 2011:
32), comprende tres concesiones: Cerro Casco, Río Falso y Cristal, que estarían ubi-
cadas en las parroquias: Baños, Tarqui, Victoria del Portete, Chumblín y San Gerardo,
que pertenecerían a los cantones Cuenca, San Fernando y Girón, una zona agrícola y
ganadera (Bonilla Amos, 2011: 41).
Desde la concesión y la etapa de exploración, el anuncio del proyecto generó un
conflicto socioambiental intenso, teniendo como actores principales, por un lado, a la
empresa IAMGOLD, que habría cedido su participación en el año 2014 a INV Mi-
nerales Ecuador S.A. y el Estado, como defensores de la actividad minera; y por otro, a
la Unión de Sistemas Comunitarios de Agua (UNAGUA) del Azuay y la Federación
de Organizaciones del Azuay (FOA). Los campesinos provocaron un sinnúmero de
protestas desde el año 2006 (Bonilla Amos, 2011: 78), lideradas principalmente por
71
Carlos Pérez Guartambel, presidente de la organización, y desde el año 2014, presi-

dente de la Confederación Kichwa del Ecuador (ECUARRUNARI).
En este contexto, el 4 de mayo de 2010 se realizó en el cantón Tarqui, provincia del
Azuay, una movilización en oposición al proyecto de la Ley de Aguas que, según los
miembros de la comunidad, privilegiaría el otorgamiento de agua para las actividades
mineras, con claras consecuencias para la zona. En esta acción, fueron detenidos Carlos
Pérez Guartambel, Federico Guzmán, presidente de la Junta Parroquial de Victoria del
Portete, y el comunero Efraín Arpi, quienes lideraron la manifestación. La imputación
en su contra se hizo bajo cargos de terrorismo organizado. El parte policial señala como
causa de la detención: sedición, alteración del orden público, agresión a miembros poli-
ciales, destrucción de bienes públicos y paralización y obstaculización de servicios.
En este sentido, el juez II de Garantías Penales del Azuay dictó orden de prisión
preventiva el día 5 de mayo. El 7 de mayo de 2010, el presidente de la Corte Provincial
del Azuay aceptó una acción de Amparo de la Libertad, pero el proceso penal continua
activo. El 28 de junio de 2010, el juez penal dictó auto de llamamiento a juicio para los
procesados, cambiando el tipo penal de terrorismo a paralización de servicios públicos.
El 24 de agosto del 2010, el Primer Tribunal de Garantías Penales del Azuay, en sen-
tencia, los absolvió. La Fiscalía interpuso una apelación ante la Corte Provincial del
Azuay. El recurso fue aceptado, por lo que se revocó el fallo de inocencia y se condenó
a los defensores a un año de prisión. De esta sentencia, la defensa interpuso un recurso
de casación el 14 de agosto de 2012. Por voto de la mayoría, fue negado por la Sala Pe-
nal de la Corte Nacional de Justicia y con ello se confirmó la pena impuesta.
b) Caso José Acacho-XI Ronda Petrolera: José Acacho es, en la actualidad, miem-
bro de la Asamblea Nacional del Ecuador, y en el año 2009 participó como presidente
de la Federación Interprovincial de Centros Shuar (FCSH), de la provincia amazónica
de Morona Santiago. En este período hubo varias movilizaciones, especialmente indí-
genas y campesinas, a lo largo del país con ocasión de las reformas legales en el sector
minero y petrolero. En este contexto, el 30 de septiembre de 2009, algunos represen-
tantes del gobierno se dirigieron a la mencionada provincia para discutir con los diri-
gentes indígenas los términos del levantamiento, acordando seis puntos, entre ellos: el
respeto a los territorios y el agua, la reversión de algunas concesiones, los mecanismos
de salida de las empresas y la paralización de la oferta en la denominada XI Ronda Pe-
trolera. Sin embargo, simultáneamente a esta reunión, se realiza una protesta masiva en
el puente del Río Upano (vía de ingreso a la ciudad de Macas, capital de la provincia
de Morona Santiago), al que llega la fuerza pública para reprimir, dejando un saldo de
treinta y dos heridos y la muerte del profesor indígena shuar, Bosco Wisuma. Luego
de estos hechos, el gobernador de la provincia denuncia, por supuestos actos de terro-
rismo, a José Acacho, iniciándose así una indagación previa en su contra, basada en su
liderazgo de la manifestación (FIDH, 2016: 11).
En septiembre de 2010, se inician dos procesos judiciales, uno por terrorismo y
otro para investigar la muerte de Bosco Wisuma. Posteriormente, confluyen ambos
procesos continuándose la tramitación de un juicio por terrorismo organizado con
muerte contra José Acacho. En enero de 2011, se declara concluida la investigación.
La Sala de la Corte Provincial de Morona Santiago condena a doce años de prisión al
procesado, el 28 de julio. De esta sentencia se interponen varios recursos ante la Corte
72
Nacional de Justicia del Ecuador, institución que, en agosto de 2015, niega los pedidos
de la defensa y ratificado la sentencia (FIDH, 2016: 10).
c) Caso Intag: La comunidad de Junín, ubicada en la zona de Intag, en el cantón
Cotacachi de la provincia ecuatoriana de Imbabura, viene defendiendo su tierra desde
hace diecisiete años. Varios grupos poblacionales de la comunidad se proclamaron en
defensa de sus fuentes de agua, bosques y actividades ocupacionales autosustentables,
que serían pilares de su soberanía alimentaria y organización económica, oponiéndose
así, a la actividad minera a gran escala que se habría pretendido implementar en sus
tierras desde los años noventa (CDH-PUCE; INREDH, 2014: 11). En la actualidad, la
Empresa Nacional Minera del Ecuador (ENAMI) adquirió la concesión del proyecto
de explotación de cobre, denominado Llurimagua, que afecta territorios de la comuni-
dad. Adicionalmente, este proyecto es objeto de un convenio entre esta empresa pública
y la Corporación Nacional del Cobre de Chile (CODELCO) firmado en el año 2011.
En este marco, el día 6 de abril de 2014, un grupo de personas de la zona de Intag
impidió el paso a funcionarios de ENAMI que se dirigían hacia la comunidad Char-
guayacu Alto, a fin de socializar el proyecto de minería a gran escala (Sentencia Javier
Ramírez; 2014: 4) a partir de lo cual, la empresa presentó una denuncia ante la Fiscalía
por supuestas agresiones a los funcionarios y supuestos daños a uno de sus vehículos. A
partir de esta denuncia, el 9 de abril de 2014, se inicia una indagatoria previa, respon-
sabilizando por los hechos a Javier Ramírez y a su hermano Hugo, quienes lideraban el
corte de ruta.
El día 10 de abril del mismo año, en horas de la noche, mientras Javier Ramírez re-
tornaba a su comunidad junto a otros dos dirigentes después de haber mantenido una
reunión con el ministro del Interior, miembros de la Policía Nacional lo detuvieron
cerca del poblado denominado Nanegalito. El Dr. Ramiro Román, abogado defensor
de los procesados, manifestó que la detención ocurrió sin orden de juez competente,
manteniéndolo incomunicado durante varias horas y habiéndolo interrogado sin la
presencia de su defensor y sin darle a conocer la causa de su detención (CDH-PUCE;
INREDH, 2014: 12).
Al día siguiente, el viernes 11 de abril, tuvo lugar una audiencia en la cual se le
formularon cargos por delitos de rebelión y sabotaje y se le dictó prisión preventiva
por noventa días. Cumplido este tiempo, la jueza a cargo ordenó otros treinta días ar-
gumentando la peligrosidad del dirigente campesino. El 10 de febrero de 2015, Javier
Ramírez fue sentenciado a 10 meses de prisión por el delito de rebelión; el 11 de fe-
brero salió en libertad, pues se da por cumplida anticipadamente la pena al sumarse los
meses que estuvo en prisión preventiva. La defensa apeló el fallo, pero su recurso fue
negado en segunda instancia.
d) Caso San Pablo de Amalí-Hidrotambo: La comunidad San Pablo de Amalí
está ubicada en el cantón Chillanes perteneciente a la provincia ecuatoriana de Bolivar.
Esta población se opone a la construcción del proyecto hidroeléctrico denominado
Central Hidroeléctrica San José del Tambo, a cargo de la empresa HIDROTAMBO
S.A., que está conformada por la asociación de Plasticaucho Industrial S.A., la Cor-
poración para la Investigación Energética- Electrogen S.A. y la española Ingehydro
S.L. El argumento principal para la resistencia es la defensa de su derecho al acceso
al agua. Desde el año 2005, además, se vienen imponiendo servidumbres de tránsito y
73
declaraciones de utilidad pública con fines de expropiación a favor de la empresa y en

contra de los comuneros. En esta línea, los pobladores efectuaron algunas acciones de
protesta pacífica lideradas por Manuel Trujillo, presidente de la comunidad (CDH-
PUCE; INREDH (2014:15).
El 14 de agosto de 2012, en horas de la mañana, los pobladores tomaron la carre-
tera de acceso al proyecto demandando ser consultados. Se produce un enfrentamiento
entre miembros de la comunidad y la Policía que los habría intentado desalojar. Por es-
tos hechos, la empresa interpone una denuncia en contra de Manuel Trujillo y Manue-
la Pacheco, quienes, al parecer, lideraban el corte. Con estos argumentos, se inicia un
proceso por los delitos de terrorismo organizado y sabotaje. De acuerdo a Daniel Vejar,
abogado de los procesados, el juicio sufre un retardo injustificado, hecho que impide,
desde el año 2012, la labor de defensa de derechos humanos por parte de Manuela y
Manuel. Finalmente, el 26 de enero de 2016, fueron declarados inocentes por el Tribu-
nal de Garantías Penales de Bolívar. La Fiscalía no interpuso recurso de apelación de
la sentencia, por lo que el proceso se encuentra cerrado.
6) Colombia
a) Caso del líder campesino Manuel Gómez: Mediante contrato de concesión mi-
nera FHD-161 firmado el 27 de febrero de 2005, se otorga a la empresa Invercoal S.A.,
un título minero para la extracción de carbón a cielo abierto y por socavón ubicado en
el área del río la Verde y río Opón, que comprende las veredas29 Caño Bonito, Puerto
Rico, Loma Seca y Quebrada Larga, del municipio de Vélez, y las veredas Río Blanco
Alto, Mirador y Río Blanco Bajo, del municipio de Landázuri, en el departamento
colombiano de Santander (OCMAL, 2016). Estas comunidades resistieron la imposi-
ción del proyecto y demandaron el cumplimiento del derecho a la consulta previa, libre
e informada. Esta resistencia ocasionó la militarización de la zona para poder permitir
el ingreso de la empresa.
En este contexto, luego de una protesta y corte de vía realizada en el sector de la
mina, el 15 de abril de 2015 a las 3 de la madrugada, uniformados de la Policía Nacio-
nal de Colombia, por orden de la Fiscalía segunda de Cimitarra, Santander, realizan
allanamientos en diversas casas de líderes defensores de los derechos ambientales
en las veredas Quebrada Larga y Puerto Rico. Durante este operativo se produce la
detención del líder campesino Manuel Gómez. Se inició, entonces, un proceso por
obstrucción de vías y se declara la prisión preventiva en su contra. En la actualidad, el
defensor ambiental sigue privado de libertad y el proceso penal está en marcha.
b) Caso de Héctor Sánchez Gómez: El señor Héctor Sánchez Gómez es un líder
comunal y sindical, habitante de la vereda Rubiales, en el municipio de Puerto Gaitán,
departamento colombiano del Meta. Fue nombrado como vicepresidente de la Junta
de Acción Comunal de la vereda Rubiales y es integrante afiliado a la Unión Sindical
Obrera de la Industria del Petróleo. En dicha zona opera la petrolera Pacific Rubiales
Energy. En razón a esta presencia de la empresa, las comunidades emprendieron pro-
cesos de exigibilidad de derechos ambientales y reparación de daños en las poblaciones
en las que tiene operación directa, acciones que fueron acompañadas por amplias
29 Una “vereda” sería el equivalente a una comunidad pequeña, parroquia o cantón.
74
movilizaciones en reclamo por contaminación de aguas, afectaciones ambientales, da-

ños de vías y vivienda, entre otros.
Desde el año 2011, el señor Sánchez Gómez fue objeto de amenazas, hostiga-
mientos y agresiones. El 4 de diciembre de 2013, fue detenido en la vereda Rubiales
en virtud de una orden de arresto emitida por la Fiscalía 239 Especializada de Bogotá;
condujo inmediatamente después de su detención, vía vuelo privado a esa ciudad. A
partir de ello, fue procesado junto a los también líderes sindicales José Dilio Naranjo y
Campo Elías Ortíz, detenidos en la misma fecha bajo los cargos de secuestro agrava-
do, obstaculización en vías públicas, violación a la libertad de trabajo y concierto para
delinquir, en razón de manifestaciones por reivindicaciones sociales y laborales contra
el complejo petrolero, desarrolladas entre julio y noviembre de 2011. El 6 de diciembre
de 2013, se ordenó prisión preventiva en contra de los procesados, la cual se extendió
durante diez semanas. Finalmente, se declara su inocencia y el archivo de la causa
(FIDH, 2015).
7) Bolivia
a) Caso Mallku Khuta: Mallku Khuta, traducido literalmente del aymara,30 signi-
fica Lago del Cóndor, y es el nombre que recibe una de las cuatro lagunas ubicadas a
más de 4200 metros sobre el nivel del mar en Bolivia, en cuyas orillas está asentada la
comunidad originaria del mismo nombre. Ubicada en la provincia Alonso de Ibañez
del departamento de Potosí, en el municipio de Sacaca, es parte de la región de los
Charkas Qhara Qhara, organizados en la Federación de Ayllus Originarios Indígenas
del Norte Potosí (FAOINP). En esta zona, la compañía canadiense South American
Silver Corp. realiza labores de prospección minera estableciendo la existencia de yaci-
mientos de plata e indio. Estos estudios indican que el proyecto tiene el potencial de
convertirse en uno de los mayores productores de estos elementos a nivel mundial, y en
la mayor operación minera del país (Ribera Arismendi, 2012: 2).
El 5 de mayo de 2012, a las 4 de la madrugada, un contingente policial de casi
cincuenta efectivos intervino en la comunidad para detener a autoridades campesinas,
por una denuncia presentada por la empresa. Los comuneros lograron evitar el apresa-
miento de sus líderes e hicieron retroceder a la policía. Luego de un intenso proceso de
negociación en el que el Estado reconoció el incumplimiento de derechos colectivos,
el 21 de mayo de 2012, se arrestó a Cancio Rojas, máximo dirigente y curaca de la
comunidad en la ciudad de La Paz, acusado por desorden público y secuestro. Durante
la estancia de Rojas en la cárcel, la empresa desplazó a la comunidad e inició la etapa
de explotación. Esta actitud generó un aumento de la conflictividad en la zona, hecho
que obligó al presidente Evo Morales a negociar directamente el conflicto. En junio de
2012, se firmó un acuerdo en el cual se aceptó la fianza de Cancio Rojas y la nacionali-
zación de la mina. El proceso penal finalmente fue cerrado.
b) Caso Minera Sinchi Wayra: La minera boliviana Sociedad Minera Illapa S.A.,
filial de la compañía internacional Glencore, operó cuatro unidades mineras en Oruro
y Potosí que producen principalmente estaño y zinc. En 2013, la empresa firmó un
30 El aimara, a veces escrito aymara, es la principal lengua perteneciente a la familia lingüística del mismo nom-
bre. Este idioma es hablado en diversas variantes por el pueblo aimara en Bolivia (donde es una de las lenguas
amerindias mayoritarias), en Perú y Chile. El idioma es cooficial en Bolivia y en el Perú, junto con el castellano.
Constituye la primera lengua de un tercio de la población de Bolivia
75
acuerdo de riesgo compartido con el Gobierno boliviano, para garantizar la producción

de zinc, plomo y plata durante los próximos quince años. Bajo el nuevo contrato, la
minera estatal Comibol recibiría el 55% de los ingresos de la mina (Bnamericas, 2016).
En este contexto, desde el día 21 de mayo de 2012, comuneros de Quequeani
Grande iniciaron un bloqueo pacífico en un camino paralelo que conduce desde Poo-
pó a Bolívar, con el objetivo de exigir consulta previa para la expansión del proyecto y
mayores cuidados ambientales. Ante esta acción de protesta, la empresa denunció a la
dirigente Guadalupe Fernández, secretaria general de la comunidad, por los cargos de
atentado contra la seguridad contra los transportes y atentados contra la seguridad de
los servicios públicos. Este proceso sigue abierto.
8) Paraguay
a) Caso Curuguaty: En 1967, 2000 hectáreas de territorio paraguayo estaban
ubicados en la ciudad de Curuguaty y fueron donadas por la empresa La Industrial
Paraguaya S.A.-LIPSA a la Armada Paraguaya. Estas tierras se conocerían luego como
Marina Kue. En abril del año 2004, un grupo de vecinos sin tierra, organizados en el
Movimiento por la Recuperación Campesina de Canindeyú (MRCC) inició un trámi-
te en el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT) para titular
estas tierras que habían sido abandonadas desde hacía cinco años por la Armada. En
octubre de ese año, dichas tierras fueron declaradas de interés social y transferidas, a
través de un decreto presidencial, al INDERT para los fines de reforma agraria (FIAN
Internacional y La Vía Campesina, 2014: 4). En 2005, la empresa agrícola Campos
Morombí reclamó la titularidad de este territorio, hecho por el que habría empezado
un conflicto entre los beneficiarios de la reforma, el Estado y la empresa. Durante todo
el litigio, que continúa hasta la actualidad, los campesinos acompañaron el proceso a
través de movilizaciones constantes en defensa de su territorio.
En este contexto, el día 14 de junio de 2012, el juez penal de garantías de la ciudad
de Curuguaty, José Benítez, ordenó un allanamiento del terreno admitiendo una de-
nuncia de invasión en contra de los campesinos beneficiarios, efectuada por la empresa
Campos Morombí. El día 15 de junio de 2012, diecisiete personas, once campesinos y
seis policías habrían muerto durante un operativo con fines de desalojo, que fue resis-
tido por la comunidad a través del cierre de vías y de movilización pública. Este hecho
fue conocido como la masacre de Curuguaty (FIAN Internacional; La Vía Campesina,
2014: 5).
El día 18 de junio de ese año, la Fiscalía imputó a sesenta y tres comuneros por los
delitos de homicidio en grado de tentativa, invasión de inmueble ajeno y asociación
criminal. Para la Coordinadora de Derechos Humanos del Paraguay (CODEHUPY,
2012: 159), el Ministerio Público sostuvo que las familias campesinas tendieron una
emboscada a la policía y no habría investigado las circunstancias en las cuales murieron
los campesinos. El 8 de octubre de 2012 habrían sido presentadas denuncias formales
ante la Unidad Fiscal interviniente, por existir indicios de ejecuciones extrajudicia-
les, desapariciones forzadas, torturas y otras violaciones de derechos en perjuicio de
personas campesinas, pero el Ministerio Público continuó sin investigar estos hechos.
Además, organizaciones de derechos humanos denunciaron varias irregularidades en
76
la investigación penal, en la acusación fiscal y en la audiencia preliminar.31 El proceso

continua abierto (FIAN Internacional y La Vía Campesina, 2014: 9).
9) Brasil
a) Caso del cacique Babau: Rosivaldo Ferreira da Sailva, llamado también cacique
Babau, es un líder de la aldea Tupinambá Serra do Padeiro, ubicada en el municipio de
Buerarema estado de Bahía. El pueblo Tupinambá exigió la demarcación de sus tierras
ancestrales, defendiéndolas de la ampliación de la frontera agroindustrial desde el año
2000. El cacique Babau fue objeto de detenciones y amenazas y acusado de diversos
delitos entre los años 2008 y 2014 en su intento por demarcar su territorio y el de su
pueblo. Desde agosto de 2013, la tierra indígena Tupinambá está ocupada militarmen-
te por determinación del gobierno federal (FIDH, 2016: 6).
El 17 de abril de 2008 ocurrió la primera detención del cacique, acusado de liderar
una manifestación de la comunidad contra el desvío de presupuestos federales desti-
nados a la salud. El cacique estuvo en la ciudad de Salvador de Bahía en el momento
de los hechos. Meses más tarde, en el mismo año, más de ciento treinta hombres de
la Policía Federal, fuertemente armados, ingresaron en la aldea Serra do Padeiro, con
la justificación de un recurso de reposesión de tierra. En 2010, Babau fue detenido
nuevamente por la Policía Federal, luego de una corte de vía, siendo liberado el 17 de
agosto de 2010 en virtud de una medida cautelar interpuesta por la Comisión de De-
rechos Humanos de la Asamblea Legislativa de Bahía. Babau fue acusado entonces por
los delitos de invasiones agrícolas, vandalismo y resistencia al arresto (FIDH, 2016: 6).
En 2014, una de las principales compañías de comunicación de la zona, denomina-
da Red Bandeirantes, publicó un reportaje en la televisión nacional con informes que
acusaban al cacique de tener participación en el asesinato a disparos de un campesino
el 10 de febrero de 2014, en una protesta que había estado marcada por el enfrenta-
miento entre miembros del pueblo indígena y agricultores, pero en el que el líder no
estaba presente. En este sentido, el 20 de febrero de 2014, el juez emitió una orden
de arresto contra el líder. Según la Federación Internacional de Derechos Humanos
(FIDH, 2016: 7), debido a dicha orden de detención, se le suspendió el pasaporte que-
dando impedido de viajar al Vaticano, donde había sido invitado por la Conferencia
Nacional de Obispos de Brasil para denunciar las violaciones de derechos humanos
contra los pueblos indígenas de su país. El 24 de abril de 2014, Babau fue detenido al
presentarse ante la Policía Federal en Brasilia. Cinco días más tarde, una decisión del
Tribunal Superior de Justicia habría ordenado su liberación en ausencia de los requisi-
tos legales para la detención temporal. El proceso penal continúa abierto.
b) Caso Belo Monte: La represa de Belo Monte es una central hidroeléctrica que
se está construyendo en el río Xingú, en el estado brasileño de Pará. La capacidad
instalada planeada para la represa será de 11.000 MW, por lo que sería la segunda ma-
yor hidroeléctrica brasileña y la tercera del mundo. El proyecto fue considerado en el
Brasil como de interés nacional prioritario y está siendo desarrollado por la compañía
eléctrica estatal Eletronorte. El proyecto tiene una amplia resistencia tanto local como
nacional e internacional, pues no cumple con los procesos de consulta previa, libre e
informada a los pueblos indígenas de la zona.
31 Para ampliar, ver CODEHUPY (2012).
77
Una huelga general realizada los días 29, 30 y 31 de marzo de 2012 por trabajado-
res de la hidroeléctrica fue el escenario para que la empresa denuncie a los activistas
del Movimiento Xingú Vivo para Siempre que lidera la resistencia en territorio. Re-
presentantes de la empresa habrían acusado a Antonia Melo, coordinadora del movi-
miento, a Ruy Sposati, periodista de la organización, y a otras dos personas vinculadas
a la resistencia, por liderar un bloqueo en la carretera BR 230 haciendo una especie de
pared humana. Los cuatro manifestantes también fueron acusados de invadir un ómni-
bus de la empresa.
Después de recibir la denuncia el juez estadual de la comarca de Altamira, Wander
Luís Bernardo emitió un mandato prohibitorio con carácter de medida cautelar, de-
terminando una multa de hasta cien mil reales en el caso de que los acusados vuelvan
a producir “cualquier tipo de molestia a la propiedad” de la empresa, al ejercicio de las
actividades de los trabajadores o impidieran su acceso a las instalaciones (ADITAL,
2012). El proceso se cerró en el 2014, pero la medida cautelar continua vigente.
78
CONCLUSIONES
En el presente trabajo se registraron varios casos referidos a un proyecto extractivo a

gran escala en nueve países de América Latina.
La minería es la actividad extractivista de mayor incidencia y conflictividad en La-
tinoamérica, seguida de cerca por la petrolera. Se han registrado casos de actividades
agrícolas a gran escala y proyectos energéticos y viales. Se puede advertir usos de tipos
penales como terrorismo, sabotaje, rebelión, paralización de obra o servicio público o
resistencia a la autoridad. En este sentido, es importante evidenciar que en la actuali-
dad no solamente las leyes antiterroristas están siendo utilizadas en contra de defen-
sores movilizados, sino que, además, se están tipificando delitos dirigidos a limitar las
acciones de protesta.
Desde el año 2008, se han contabilizado al menos 686 procesados en la región, con
la particularidad de que únicamente 27 han sido condenados y 207, absueltos, pero que
la mayoría son procesos que permanecen abiertos. En este sentido, podríamos concluir
que en la actualidad la región tiene 452 defensores de derechos humanos y de la natu-
raleza judicializados por acciones de protesta social en contextos extractivos
El derecho a defender los derechos está reconocido en el derecho internacional de
los derechos humanos, principalmente a través de normas de soft law. El instrumento
que contiene su alcance y sus obligaciones correlativas es la Declaración de Naciones
Unidas sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de
promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales univer-
salmente reconocidas, que fue aprobado por consenso en la Asamblea General de la
ONU en el año de 1998.
Por sí sola no constituiría un documento jurídicamente vinculante, no obstante,
contiene una serie de principios y derechos que se basan en las normas de derechos
humanos consagradas en otros instrumentos internacionales que sí lo son, por ejemplo,
el PIDCP o la Convención Americana. Además, basadas en esta interdependencia,
existirían interpretaciones de cortes nacionales e internacionales que le otorgarían al
derecho a defender los derechos humanos, la calidad de derecho autónomo obligando
a los Estados a respetar y garantizar su ejercicio.
Este derecho estaría basado en el interés legítimo de autotutela que todos los
seres humanos tenemos frente a las arbitrariedades del poder. Asimismo, se debe
considerar que en la actualidad, se han reconocido nuevas formas de concebir el
mundo y los derechos humanos en relación con el medio ambiente. En esta línea,
podría considerarse legítimo, igualmente, el interés de defender la naturaleza como
79
pieza fundamental para el desarrollo de la vida, por lo que el ejercicio del derecho a
defender los derechos alcanza también a las acciones de defensa de derechos de la
naturaleza o medioambientales.
El derecho a defender los derechos es la potestad que tiene todo ser humano de
defender, a través de cualquier mecanismo institucional o no institucional, uno o más
derechos indispensables para la reproducción y desarrollo de la vida en relación estre-
cha con la naturaleza.
A pesar de que el principio de universalidad de los derechos humanos es un atribu-
to inherente a este derecho, resulta necesario, en determinadas circunstancias, catalogar
algunos individuos o grupos como defensores de derechos humanos y de la naturaleza.
Esta calificación le da un estatus reforzado de protección en su trabajo, por lo que el
Estado y los particulares deben procurar el pleno y libre ejercicio de todas las garantías
relacionadas con la defensa de derechos, en especial su derecho a ser protegido en el
marco de su labor, el respeto a su vida privada y familiar, su libertad de expresión y ac-
ceso a la información y la libertad de asociación y reunión a través del uso del espacio
público en acciones de exigibilidad como la protesta social.
En las últimas décadas, América Latina habría reforzado su economía basada en
actividades de extracción y exportación de recursos naturales. En este sentido, varios
pensadores contemporáneos califican este proceso de reprimarización de la economía
como “extractivismo”, término que se haría popular tanto en la academia como en la
sociedad civil y en los organismos internacionales, como el FMI y el Banco Mundial.
Este modelo extractivista posiciona a la región en el contexto global, como produc-
tora de materias primas, mientras que a los países, denominados “desarrollados” son
los que le otorgan el valor agregado a estos recursos a través de los procesos de in-
dustrialización. Este orden económico mundial está acompañado por el aumento de
los precios de los commodities, pero además por políticas públicas neodesarrollistas
propias de Latinoamérica.
Así también, el extractivismo acarrea consecuencias graves sobre el goce y el
ejercicio de derechos humanos de un gran número de poblaciones, especialmente
rurales, indígenas o campesinas, por ejemplo: desplazamientos forzados, despojo de
territorios, afectaciones a la salud o a su seguridad alimentaria, entre otras. En este
contexto, las comunidades, en uso de su derecho a defender los derechos, habrían
iniciado procesos de exigibilidad y resistencia a la implementación de proyectos
extractivos en su territorio.
Estos procesos están marcados en un primer momento por acciones institucionales
que normativamente promueven un diálogo entre el Estado y los sectores afectados. Al
parecer, esta estrategia muchas veces habría sido insuficiente o inefectiva. Ejemplos
como la solicitud de consulta popular sobre la explotación del parque nacional Yasuní
en el Ecuador, que habría sido negada, o los constantes pedidos de consulta previa rea-
lizados por comunidades Awajún en Perú o Kechwas en Bolivia, que son omitidos por
los Estados, podrían ser muestra de la actitud poco abierta al diálogo que se evidencia
en los países de la región en el marco de la implementación de proyectos extractivos en
los territorios.
La protesta social es el mecanismo de exigibilidad escogido por las comunida-
des en resistencia. Podemos observar que tanto organizaciones de base como ONG
80
promovieron constantes procesos de movilización pública, con el objetivo de ser escu-

chados en sus demandas; por lo que se podría observar que a lo largo de la región hay
un fortalecimiento de los movimientos ambientalistas locales y nacionales, que son
acompañados por organizaciones de derechos humanos y que tendrían como estrategia
principal de exigencia la movilización pública y otras acciones como la incidencia polí-
tica y el litigio estratégico.
Este incremento de procesos de defensa de derechos humanos y de la naturaleza se
encuentra transversalizado y legitimado, además, por una ampliación en la esfera nor-
mativa de derechos y garantías que son aplicables en la defensa de derechos en los con-
textos extractivos. Se puede apreciar, por ejemplo, el alto nivel de ratificaciones de los
países sudamericanos del Convenio 169 de la OIT; o el reconocimiento de derechos
como la consulta previa, libre e informa o el derecho al territorio de los pueblos indí-
genas en prácticamente todos los países de América Latina. Además, se presenta una
línea jurisprudencial clara en la materia por parte de los organismos internacionales de
derechos humanos, especialmente de la Corte IDH.
Esta realidad de protesta y resistencia que está viviendo la región, le plantea a los
Estados nuevos retos para afrontar los conflictos. En este orden de ideas, los procesos
de democratización de los países deben reconocer el conflicto como característica
esencial de las democracias actuales, por lo que el papel de la sociedad civil en la exi-
gibilidad de derechos debería ser canalizado a través de instituciones de participación
fortalecidas. Pero los países latinoamericanos reaccionan de manera impositiva a estos
conflictos, a través del uso del derecho penal para criminalizar a los defensores movi-
lizados. En este sentido, se puede evidenciar, a través de casos a lo largo de toda la re-
gión, un patrón general de criminalización de la protesta social en contextos extractivos.
Esta criminalización se da a través del uso de tipos y procedimientos penales que van
desde la obstrucción de servicios públicos o el corte de vías hasta el terrorismo organi-
zado o la rebelión.
Para concluir, sería necesario considerar que el estudio de la realidad de crimina-
lización de los defensores en contextos extractivos es un campo que, a pesar de en-
contrarse en agenda pública en la actualidad, necesita exclusividad, profundización y
dedicación. El presente documento representaría, entonces, un punto de partida para el
análisis de la situación particular en cada uno de los países; y es necesario que en algún
momento en cada Estado se intente promover salidas alternativas e interdisciplinarias
a las resistencias y conflictos locales.
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do el 9 de julio de 2016 de http://www.youtube.com/watch?v=WPFsUGt0Zvs.
Agradecimientos
Para Nina Fernanda

A Mónica, Nina, Paco y Paca, por su amor, comprensión y sacrificio.
A Karmita, Ricardo y Beatriz, por su apoyo incondicional.
A mi tutor y director, Martín Aldao, por su tiempo y consejos importantes en la elabo-
ración de este trabajo.
Al Centro Internacional de Estudios Políticos de la UNSAM, por darme la oportuni-
dad de vivir esta maravillosa experiencia.
95
EDUCACIÓN Y TERRITORIO.
Educación secundaria de jóvenes y
adultos a través del Plan Fines en el Área
Reconquista de Gral. San Martín
LAURA CASALS
Directora: Dra. Carla Zibecchi

INTRODUCCIÓN
El derecho a la educación forma parte de los derechos fundamentales reconocidos por

el Sistema Internacional de Derechos Humanos, tanto a través de su definición en los
tratados que lo abordan como derecho específico, como el Pacto de Derechos Econó-
micos, Sociales y Culturales, como por su presencia en tratados que abordan a pobla-
ciones especialmente vulnerables. En este sentido, siguiendo a Pablo Pineau: “Si, como
dice Hanna Arendt (1974), las sociedades democráticas son aquellas que garantizan a
sus miembros el “derecho a tener derechos”, la educación debe ser entendida como “un
derecho que da derechos” (2016: 23).
En la Argentina, como en el más amplio contexto latinoamericano, desde la déca-
da de 1990 la escolaridad secundaria ha pasado por un proceso de masificación. Sin
embargo, la incorporación de adolescentes y jóvenes a la educación formal ha sido, en
parte, “una invitación al fracaso escolar” (Tedesco, 2012). El aumento de los años de
educación obligatoria se produce en paralelo con el crecimiento de los niveles de exclu-
sión social y pobreza en nuestras sociedades (Tenti Fanfani, 2011). Tres elementos apa-
recen como datos críticos de este proceso: los altos índices de sobreedad respecto de
la edad teórica de promoción de niveles, las cifras igualmente altas tanto de abandono
escolar como de repitencia. Los tres elementos tienden a generar una mayor migración
desde la educación común a la modalidad de Educación de Jóvenes y Adultos (EDJA),
acompañada de un ingreso cada vez más precoz.
En la provincia de Buenos Aires, la oferta de EDJA es diversa y ha adquirido re-
cientemente un alto grado de inserción territorial y comunitaria. En el nivel secundario,
experiencias formales como los Centros Educativos de Nivel Secundario para Adultos
(CENS) conviven con programas de gestión asociadas con organizaciones sociales,
como el Plan de Finalización de Estudios Secundarios (Fines) y propuestas educativas
generadas en organizaciones sociales o políticas con distinto grado de formalización,
como son los bachilleratos populares (BP). A los dos últimos tipos de experiencias, que
se asocian con ámbitos e instituciones comunitarios, los llamaremos, siguiendo a María
Teresa Sirvent (2007), espacios educativos más allá de la escuela.1
Las propuestas de educación de jóvenes y adultos en espacios comunitarios más
allá de la escuela se han desarrollado desde las décadas de 1960 y 1970, principalmente
1 Esta autora realiza un análisis crítico de la clasificación tradicional entre educación formal y no formal, y pro-
pone hablar de procesos de formalización, entendiendo que “El continuo de formalización es una perspectiva
que atraviesa esta visión integral de lo educativo, para referirse al grado de estructuración u organización de una
experiencia educativa en sus distintos aspectos” (Sirvent, 2007: 4).
99
Laura Casals
alrededor de campañas de alfabetización o bien a través de ámbitos de formación que

no acreditan niveles educativos formales (Puiggrós, 1991). Con la apertura democráti-
ca, la educación de jóvenes y adultos en el nivel primario incursiona en la generación
de espacios comunitarios de terminalidad de primaria. Sin embargo, a excepción de
articulaciones puntuales (principalmente con sindicatos), no ocurre lo mismo con el
nivel secundario.
A partir del contexto de los años 2001 y 2002, la educación secundaria de jóvenes
y adultos en contextos comunitarios se desarrolla y crece bajo el formato de BP, de ca-
rácter autogestionado (Elizalde y Ampudia, 2008; Gluz, 2011). El surgimiento y creci-
miento de la propuesta de BP se da en el marco de la transformación de los movimien-
tos sociales, y el surgimiento de organizaciones sociales y comunitarias locales durante
la crisis se da a raíz (entre otros elementos) de los sostenidos niveles de desempleo y la
reconfiguración de espacios urbanos periféricos, expresado en el crecimiento de villas
y asentamientos, tanto en el conurbano bonaerense como en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires (CABA) (Merklen, 2005; Svampa y Pereyra, 2007; SSTUyV, 2015).
La salida de la crisis, el crecimiento económico y la estabilidad política fueron
acompañadas por un conjunto de políticas educativas y sociales de impacto educa-
tivo. La más importante fue la sanción de la Ley Nacional de Educación en el 2006,
que extiende la escolaridad obligatoria al nivel secundario. En términos de educación
de jóvenes y adultos en espacios comunitarios, la creación del Plan Fines en el año
2008 implica una compleja innovación, dado que plantea una duración para el nivel
secundario de seis cuatrimestres y con una cursada semanal de dos días, tanto para
jóvenes como para adultos. El desarrollo de las clases no se realiza necesariamente en
una institución escolar, sino que puede darse en espacios comunitarios vinculados a
instituciones públicas, en organizaciones sociales y comunitarias, sindicatos, espacios
culturales, organizaciones políticas o espacios comunitarios en general. A cada grupo
de estudiantes nucleados en estos espacios, llamados sedes, se les asigna un grupo de
profesores según las asignaturas que establece el currículo para cada cuatrimestre, hasta
completar el recorrido del nivel.
La implementación del Plan Fines tiene un complejo diseño institucional, con un
alto margen de variabilidad en cada contexto local de implementación. Su complejidad
puede verse en distintos aspectos: en primer lugar, en términos interinstitucionales,
dado que el plan implica la articulación de órganos gubernamentales nacionales y de
jurisdicción provincial y, asimismo, la coordinación de las carteras de Educación y
Desarrollo Social. En segundo lugar, en términos intersectoriales, porque implica la
gestión asociada entre el Estado y las organizaciones de la comunidad. Por último, la
dispersión territorial y los entramados organizacionales locales suman una complejidad
logística en la cotidianeidad del funcionamiento del Plan.
Al interior de estas propuestas se articulan trayectorias y experiencias educativas,
con un entramado organizacional heterogéneo que aborda cada vez en mayor me-
dida, tareas educativas. En esta tesis nos proponemos, a través de un estudio de caso,
indagar respecto de los modos en que las trayectorias educativas de jóvenes y adultos,
en territorios socialmente críticos, se vinculan con el entramado de organizaciones
sociales y comunitarias de los barrios populares. ¿De qué modo un plan educativo “te-
rritorializado” se inserta en la dinámica de un entramado de organizaciones sociales y
100
Educación y territorio. Educación secundaria de jóvenes y adultos a través del Plan Fines en el...
comunitarias? ¿Qué lugar ocupa en ese vínculo la gestión local? ¿De qué modo dialo-
gan la trama de organizaciones sociales y comunitarias con las trayectorias educativas
de estudiantes y referentes de Fines? ¿De qué modo podemos caracterizar esas trayec-
torias educativas, sus puntos críticos y sus soportes?
Para dar respuesta a estos interrogantes, se analizarán las trayectorias educativas
de los estudiantes; la dimensión territorial de esta experiencia educativa, sus lazos con
otras organizaciones del territorio, su anclaje en un conjunto de sentidos asignados al
espacio y sus dinámicas y prácticas sociales.
El estudio de las trayectorias educativas nos permite reconocer trayectorias in-
terrumpidas o truncas, modalidades más y menos exitosas de interpelar a jóvenes
estudiantes, las expectativas que estos construyen respecto de sus experiencias actuales.
Las trayectorias educativas configuran una parte de la materialidad de la construcción
de representaciones sociales respecto de sus experiencias, así como de la educación en
general y sus propios horizontes de realización en particular (Duschatzky y Aguirre,
2013). Para el abordaje de las trayectorias de estudiantes jóvenes y adultos, en este tra-
bajo tomamos la perspectiva de Flavia Terigi (2007 y 2009) respecto de las trayectorias
escolares (y educativas), además de las tensiones entre las trayectorias teóricas y las tra-
yectorias reales (Llosa, 2008 y 2014) respecto del abordaje específico de las biografías
educativas en la EDJA.
Flavia Terigi toma como punto de partida, el diseño del sistema educativo y el re-
corrido teórico que se propone al estudiante. Este presupuesto se estructura alrededor
de tres características de su organización: un sistema estructurado en niveles, la gra-
dualidad del currículo y la anualización de grados de instrucción. En función de estos
tres elementos se configura un recorrido ideal de niños y niñas que ingresan al sistema
educativo a los 5 años, y que 13 años después terminan la educación secundaria. Sin
embargo, estas trayectorias teóricas se encuentran, en palabras de la autora, desacopladas
con las trayectorias reales (Terigi, 2007).
Si bien las trayectorias reales coinciden en muchos casos con las trayectorias teóri-
cas, nos encontramos con un conjunto de casos cada vez más numeroso, con recorridos
“heterogéneos, variables y contingentes” (Terigi, 2007:4) que hacen de la trayectoria
teórica, un itinerario posible, dentro de muchos otros. Distintos puntos de transición
(que exceden el de la educación primaria a la secundaria) configuran momentos de
quiebre de las trayectorias educativas: la repitencia, el abandono temporal de la escuela
y los reingresos fallidos, el cambio de escuela o de modalidad, son algunos de estos
momentos. Asimismo, un conjunto de elementos modula la experiencia escolar de un
modo también no previsto: el ausentismo sistemático, las experiencias de escolaridad
de baja intensidad (Kessler, 2004), configuran escenarios que ante un detonador tien-
den a devenir en abandono; la sobreedad (que contrasta con los sujetos de aprendizaje
previsto por el diseño del sistema educativo, y lo interpela) y los bajos logros en los
aprendizajes. Tanto estos quiebres en el itinerario educativo como estas formas relati-
vamente nuevas de experimentar la escuela vienen a poner de manifiesto la persistencia
de “puntos críticos del sistema educativo” (Terigi, 2009: 8), y la necesidad no ya de
“normalizar trayectorias, sino de ofrecer una amplia gama de trayectorias educativas
diversas y flexibles” (Terigi, 2007: 18).
101
Laura Casals
El estudio de biografías educativas de jóvenes y adultos cobra mayor relevancia en

la búsqueda de una identidad específica del nivel secundario de la EDJA. Identidad
que busca construirse como uno de los recorridos posibles, un destinatario tanto joven
como adulto (por oposición a los procesos de infantilización) y expresado en un abani-
co de opciones diversas, más que como modalidad compensatoria de casos “excepcio-
nales” que no han pasado exitosamente el proceso de selección del nivel medio.
Ahora bien, no solo las trayectorias teóricas dificultan el abordaje de las trayectorias
reales, sino que, al concentrarnos en las trayectorias escolares, corremos el riesgo de
perder de vista las trayectorias educativas en un sentido más amplio. Esto es, el aborda-
je de diversos espacios de aprendizaje que en muchos casos son extraescolares (Terigi,
2009), que interactúan con el saber y los recorridos escolares, y que tienen un lugar
importante en la biografía de los adultos, en general, y en los adultos de los sectores
populares en particular.
El análisis de biografías educativas de jóvenes y adultos presentado por Sandra
Llosa (2008 y 2014) se centra en el estudio de las necesidades y de la generación de
demanda educativa en jóvenes y adultos de sectores populares. Aquí resaltaremos el
aporte de esta autora, en términos del abordaje de las biografías educativas, “en rela-
ción con la identificación y comprensión de los hitos y procesos involucrados en las de-
cisiones de los jóvenes y adultos referidas a la inserción o no en experiencias educativas,
que afectan a su formación a lo largo de la vida” (Llosa, 2014: 6). Utilizaremos tanto
trayectoria educativa (Terigi, 2009) como biografía educativa (Llosa, 2008), para refe-
rirnos al recorrido complejo entre educación escolar y no escolar de jóvenes y adultos
que transitan la educación secundaria en el programa Fines. Las biografías educativas
son construidas en el marco de la integralidad del curso de vida de los sujetos, por lo
cual entendemos que no se encuentran aisladas del conjunto de ámbitos de desarrollo
vital (sociales, familiares, laborales, comunitarios, etc.), ni de las trayectorias de otros
sujetos con quienes se comparte estos ámbitos de la vida (Blanco, 2011).
La segunda dimensión de análisis es la territorial, entendiendo al territorio como
un constructo social ungido de un conjunto de sentidos, configurado alrededor de
relaciones jerárquicas entre espacios sociales y en constante tensión en la definición de
sus límites/fronteras, funcionalidades, y recorridos (Segura, 2015). El aporte específico
de la sociología urbana, siguiendo a Brigitte Lamy (2006), se encuentra en un triple
movimiento: el privilegio de la observación in situ y el análisis de las “condiciones,
formas y modalidades de emergencia de los fenómenos” (p. 220) frente a los grandes
modelos explicativos, la aparición del ciudadano como coproductor del espacio público
y la puesta en valor de la perspectiva de los sujetos. El territorio como espacio de ins-
cripción de experiencias educativas, y trayectorias vitales, es a un tiempo: un espacio
simbólico (Segura, 2015), de marcación social (Hall, 2010; Kessler, 2012); un ámbito
de experimentación de la igualdad/desigualdad (Segura, 2014); de despliegue de so-
lidaridades y tensiones, de formas de organización local y de formas más amplias de
politicidad (Merklen, 2005; Grimson y otros, 2009).
El rol de la ciudad y las formas en que esta se organiza y es experimentada por lo
sujetos es parte constitutiva del análisis sobre las dinámicas sociales y, en nuestro caso,
se inserta en una experiencia de acceso a la educación en el marco de una propues-
ta “territorializada”. Esto es así en un doble sentido: porque se trata de un programa
102
educativo que se instala en el interior de barrios en los que hay pocas instituciones
educativas, y lo hace de manera muy “esparcida” (al tratarse de sedes pequeñas, puede
haber un número muy alto de sedes en un radio geográfico pequeño), y por otro lado,
porque este programa es llevado adelante por el Estado en gestión asociada con orga-
nizaciones sociales locales, cuyas acciones (educativas y de otra índole) y lazos son, en
muchos casos, configuradas por el territorio en que se insertan.
Ramiro Segura asigna al vínculo entre espacio urbano y desigualdad una doble
dimensión: “el acceso desigual al espacio urbano, y el espacio urbano como dimensión
que impacta en la reproducción de la desigualdad” (Segura, 2014: 18). El primer ele-
mento remite a los procesos de acceso desigual a la ciudad, entendida en términos de
segregación o de fragmentación espacial que, en el caso latinoamericano (y la periferia
bonaerense no es una excepción), es una segregación con base centralmente socioeco-
nómica2 (Segura, 2014 y 2015). En este mismo sentido, la organización de la ciudad
excede lo residencial y configura un juego de
distancias y barreras, el acceso desigual a la ciudad no se relacionaría exclusivamente con los
espacios residenciales y las distancias físicas sino también con los tiempos diferenciales de
conexión con la ciudad de personas que habitan en espacios próximos espacialmente y des-
iguales socialmente (Segura, 2014: 19).
Las formas cotidianas de experimentar la ciudad, y el acceso a derechos en la

misma, configura los modos en que se experimenta la desigualdad (Segura, 2015). La
segunda dimensión que reconoce el autor son los modos en que el acceso a la ciudad
se relaciona con la reproducción de la desigualdad a partir del condicionamiento que el
entorno urbano ejerce sobre el acceso a derechos como la salud, la educación, el trans-
porte o las oportunidades de trabajo (Segura, 2014). Esto último se vincula con los
procesos de estereotipación (Hall, 2010) y estigmatización territorial (Kessler, 2012),
que configuran escenarios de marcación de los sujetos a partir del lugar de residencia,
las formas de vestimenta, las modalidades del habla, etcétera.
Por último, partiendo de los estudios de Denis Merklen (2005), el territorio es
también sostén de estrategias colectivas de organización social. Al interrogarse por los
modos y condiciones en que puede el territorio (en este caso, los barrios populares)
ofrecer soportes al individuo y a la familia, Merklen define como centrales tres proble-
máticas: el barrio y la solidaridad local (el barrio como un sistema de intercambios y de
participación normada), el barrio como sostén de acciones colectivas y vinculación con
lo político (entendiendo “lo político” como un espacio de anclaje de organizaciones
sociales, así como de acceso a servicios públicos y urbanos, y un conjunto de recursos
provenientes de la política estatal) y el barrio como un espacio de lógicas y pertenen-
cias múltiples (entrecruzamiento de distintos circuitos de sociabilidad).
En la articulación entre la dimensión territorial y las trayectorias educativas, el
análisis de la configuración de un entramado de organizaciones sociales comunitarias
puede ofrecernos una perspectiva diferente y posiblemente novedosa respecto de la
producción de experiencias de igualdad educativa a partir de la disponibilidad de un
“menú” diverso de opciones tendientes a ajustarse a los sujetos que allí participan.
2 A diferencia de estudios clásicos como el de Louis Wacquant (2013), que marcan criterios raciales como los
centrales para la segregación residencial.
103
Laura Casals
1. Educación de Jóvenes y Adultos: principales investigaciones
Las investigaciones sobre educación de jóvenes y adultos en la Argentina han sido

minoritarias respecto de otras problemáticas educativas. Sin embargo, en los últimos
20 años se ha desarrollado un número más importante de trabajos (DINIECE/ME,
2010). Particularmente pasaremos revista de tres cuestiones: trabajos que realizan un
recorrido histórico sobre la EDJA, aquellos que se preocupan por conceptualizar la
EDJA y su articulación con la educación popular y aquellos trabajos que abordan el
vínculo entre la EDJA y los movimientos sociales.3
Dentro del primer grupo, se destaca el trabajo de Lidia M. Rodríguez, al inte-
rior de la colección de Historia de la Educación Argentina, coordinado por Adriana
Puiggrós. En este conjunto de trabajos, la autora analiza los sentidos de la EDJA en
la sociedad argentina como parte de las dinámicas de producción de hegemonía en
distintos períodos. Desde una perspectiva diferente, Paredes y Pochulu (2005) avanzan
sobre la problematización específica de la periodización de la historia de la EDJA, y en
el caso de Ivannovich (2004), sobre su desarrollo institucional. Por último, el trabajo
de Silvia Brusilovsky y M. E. Cabrera (2008) presenta un análisis crítico de la EDJA
durante los años noventa.
Un segundo conjunto de trabajos se orientan a problematizar la definición de la
EDJA, y su especificidad. Sobresalen tres grupos de investigaciones dirigidas por Ma-
ría Teresa Sirvent,4 quien conceptualiza la educación de adultos dentro del paradigma
de la educación permanente. Resaltamos tres de sus aportes: la incorporación de la
noción de educación más allá de la escuela y la noción de procesos de formalización, el
trabajo con biografías educativas y el enfoque metodológico participativo, en que las
biografías educativas son parte de la formación de jóvenes y adultos (Sirvent, 1998,
2007, 2008; Llosa, 2008).
Adriana Puiggrós, lleva adelante otro proyecto de investigación en la misma uni-
versidad, que aborda la especificidad de la EDJA, con eje en el análisis de la relación
entre educación y trabajo, a partir de las categorías de saberes socialmente significativos y
saberes socialmente productivos, entendiendo que un tipo particular de los segundos son
los saberes del trabajo (Puiggrós, 2008 y 2009).
Silvia Brusilovsky y María Eugenia Cabrera también abordan los sentidos y
conceptualizaciones de la EDJA, planteando que la denominación EDJA no es más
que un eufemismo para el abordaje de la educación escolar y no escolar de jóvenes y
adultos de los sectores populares. En este sentido, analizan la identidad para este nivel
en pos de superar visiones fundamentalmente compensatorias (Brusilovsky y Cabrera,
2005, 2006, 2008).
Una tercera área temática es la articulación entre educación y movimientos socia-
les. Tanto Adriana Puiggrós (1996) como María Teresa Sirvent (2008) abordan esta
3 Estos ejes no agotan los debates alrededor de la EDJA. Podrían sumarse otras dimensiones, tales como aque-
llos ligados a los debates didácticos y a la especificidad de la pedagogía en la EDJA; la vinculación entre la EDJA
y la formación profesional y el mundo del trabajo; o bien los análisis de la configuración de la modalidad en las
distintas jurisdicciones. Para ampliar estos ejes, puede consultarse el Informe de Investigación Nº 3, de la Direc-
ción Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DINIECE/ME, 2010).
4 Coordinadora de un Programa de Investigación en el Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educación
de la Universidad de Buenos Aires.
104
cuestión. Desde otros espacios, Florencia Finnegan (2009) trabaja la relación entre
educación popular y EDJA, así como el vínculo entre experiencias de educación popu-
lar y políticas gubernamentales. Por su parte, los estudios de Roberto Elizalde (2008)
y Marina Ampudia (2012) analizan el proceso de generación y desarrollo de los bachi-
lleratos populares en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Estos estudios
se concentran en la vinculación ente el surgimiento de estas experiencias y el contexto
social, económico y político, especialmente enfocado desde la perspectiva de los traba-
jadores. En el caso de Marina Ampudia (2012), uno de los ejes de trabajo es la recons-
trucción de trayectorias educativas de los estudiantes de estos bachilleratos.
El conjunto de trabajos reseñados nos permite dar cuenta de un área de estudio
con un desarrollo importante de investigaciones, tanto empíricas como teóricas. Aun
así, entendemos que sigue habiendo vacancia de estudios que aborden las trayectorias
educativas heterogéneas que pueblan las experiencias de EDJA. Si bien se ha avan-
zado especialmente respecto de los bachilleratos populares, las particularidades de las
experiencias educativas recientes en el marco del Plan Fines ameritan una mirada que
articule las trayectorias educativas con las características de un espacio educativo que
vincula al Estado con organizaciones sociales, y los territorios socialmente más críticos.
Justamente por este vínculo con los actores territoriales, es importante que el análisis
del Plan se ubique en el ámbito de la implementación local y los modos en que es “vi-
vido” por sus protagonistas, más que en el estudio de su normativa o diseño institucio-
nal. El desarrollo de esta investigación se propone aportar a ese análisis.
2. Objetivos
Objetivo general: Comprender el modo en que las trayectorias educativas de jóvenes y adul-
tos estudiantes del Plan Fines en territorios socialmente críticos se vinculan con el entrama-
do de organizaciones sociales y comunitarias del Área Reconquista de Gral. San Martín
Objetivos específicos: 1. Describir la dinámica local de la implementación del
Plan FINES en Gral. San Martín; 2. Reconstruir la trama de organizaciones sociales
y comunitarias del barrio Villa Hidalgo, en el Área Reconquista de Gral. San Martín
vinculadas al Plan Fines; 3. Reconstruir las trayectorias educativas de estudiantes del
Plan Fines en el barrio Villa Hidalgo, en el Área Reconquista de Gral. San Martín, y
su anclaje en lo territorial.
3. Metodología
Nos centraremos en un estudio de caso (Vasilachis de Gialdino, 2006). En primer lugar,

se definió optar por los espacios comunitarios que llevan adelante el Plan Fines dentro
en el Área Reconquista del distrito de Gral. San Martín, ya que se trata de un espacio
geográfico atravesado por una serie de problemáticas sociales críticas, y una trama organi-
zacional densa. Gral. San Martín forma parte del AMBA e integra el llamado conurbano
bonaerense que rodea a la ciudad capital. Por su parte, el Área Reconquista –una de las
zonas más pobres del distrito– es un espacio de alta densidad y diversidad organizacional.
En este marco, las propuestas educativas son numerosas y se ven fortalecidas tanto por la
forma que han adquirido las políticas educativas estatales, ancladas en el sistema formal
105
Laura Casals
de la Dirección General de Cultura y Educación (DGCyE), como a partir del rol del
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y las iniciativas de organizaciones sociales y
políticas. Las propuestas de EDJA en espacios comunitarios han pasado por un desarrollo
significativo en los últimos años, particularmente en propuestas de educación secundaria
a través del Plan Fines. Esto representa un desafío de gestión complejo respecto de la
logística y supervisión del trabajo docente, la articulación interinstitucional entre las áreas
de gobierno involucradas en el plan y la articulación intersectorial entre el Estado y las
organizaciones sociales y comunitarias que llevan adelante el Plan.
Otra decisión metodológica estuvo vinculada a la selección de nuestro caso de
entre el conjunto de espacios comunitarios en que se lleva adelante el Plan Fines. Uti-
lizamos dos criterios: por un lado, que se tratara de una sede en una zona socialmente
crítica, con presencia de organizaciones sociales y comunitarias con abordaje de tareas
educativas (el Área Reconquista); y por otro, se buscó una sede con trayectoria prolon-
gada en la implementación del Plan Fines. A los fines de poder problematizar trayec-
torias educativas en articulación con el rol de las organizaciones sociales y comunitarias,
resultaba relevante que la sede seleccionada tuviera la experiencia de, al menos, una co-
horte egresada. Bajo estos criterios se seleccionó como caso de estudio, la sede Nuestra
Señora de Luján, coordinada por la Cooperativa Reconquistadores. Esta sede se ubica
en el barrio Villa Hidalgo, dentro del Área Reconquista, y se trata de una de las cuatro
organizaciones sociales y comunitarias que iniciaron la implementación del Plan Fines
en el distrito y la primera en hacerlo en el Área Reconquista.
El abordaje del caso se hizo a través de entrevistas a informantes clave en las áreas
de gobierno de gestión del Plan Fines, a personas que desempeñan diversos roles
dentro de la organización social comunitaria que lleva adelante la sede en cuestión y a
estudiantes de la comisión de Fines.5 Del conjunto de entrevistas, tres han sido en pro-
fundidad bajo el enfoque metodológico de reconstrucción de cursos de vida,6 con acento
en las trayectorias educativas.
Además, se encuestó a un grupo de estudiantes a fin de relevar datos vinculados a
sus trayectorias educativas, participación y vínculo con organizaciones sociales comuni-
tarias, como así también datos sociodemográficos. Se han realizado observaciones par-
ticipantes en la sede de nuestro caso de estudio, así como recorridos por el barrio y con-
versaciones informales con nuestros informantes clave por fuera del marco de entrevista.
Para el análisis de la implementación del Plan Fines se ha accedido y procesado
información interna de los equipos de la gestión local. El procesamiento e interpreta-
ción de los datos ha permitido generar información estadística local, que se encuentra
incorporada en los capítulos 2 y 3.
5 Son diez entrevistas que incluyen a los Inspectores de la Modalidad de Educación de Jóvenes y Adultos que
conducen o han conducido el Plan Fines en el distrito (2); representantes del Ministerio de Desarrollo Social con
tareas de conducción local de la implementación del Plan Fines (2); ex - Director de Articulación Comunitaria y
Participación Popular de la Municipalidad de San Martín (1); tres referentes de la Cooperativa Reconquistadores,
dos de ellas, estudiante y egresada de propuestas de terminalidad educativa en contextos comunitarios; entre-
vistas con estudiantes actuales de Fines de esta sede (tres entrevistas, dos de estas entrevistas individuales y en
profundidad, y la tercera grupal, con el universo de estudiantes).
6 El enfoque de curso de vida implica la articulación de las trayectorias individuales y los procesos sociales. Des-
de este enfoque el estudio de trayectorias refiere a “una línea de vida o carrera, a un camino a lo largo de toda
la vida, que puede variar y cambiar en dirección, grado y proporción” (Elder, 1991: 63, en Blanco, 2011:12). En
este sentido, no suponen una secuencia particular; abarcan distintos ámbitos interconectados de los social; y
abordan la trayectoria individual en el marco de su vínculo con otros (Blanco, 2011).
106
Capítulo 1
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN Y EL CASO

DE LA EDUCACIÓN DE JÓVENES Y ADULTOS
1. El derecho a la educación: estándares internacionales
La reforma de la Constitución argentina en 1994, en su artículo 75, inc. 22, otorga

jerarquía constitucional a los tratados de derechos humanos ratificados por el país.
Este marco fortalece la relevancia del marco jurídico internacional para la garantía del
derecho a la educación. Siguiendo a Sebastián Scioscioli (2014), podemos afirmar que
el derecho a la educación debe ser entendido como un derecho fundamental, y las obli-
gaciones estatales, entendidas en el marco de un enfoque de derechos humanos, que
“desplaza aquellas visiones fundadas exclusivamente en las necesidades particulares del
mercado, o en la prestación de un servicio público” (p. 14).
La Carta de Naciones Unidas y la Declaración Universal de Derechos Humanos
son los instrumentos de derecho que establecen los principios base del Sistema Uni-
versal de Naciones Unidas. Los instrumentos posteriores que abordan la educación se
basarán en ellas asociando educación y fortalecimiento de la paz y entendimiento entre
los pueblos. En el artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos se
contempla el derecho a la satisfacción de derechos económicos, sociales y culturales,
que luego serán plasmados en el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(PIDESC), y el artículo 24 contempla específicamente el derecho a la educación tanto
elemental como técnico-profesional.
El PIDESC ha sido firmado por la Argentina en 1968, y ratificado en 1986. Los
artículos 13 y 14 establecen el derecho a la educación, y el compromiso de los estados
en llevar adelante medidas para su cumplimiento. El Pacto establece que “Los Estados
Parte reconocen el derecho de toda persona a la educación”. Respecto de las obligacio-
nes jurídicas generales, las observaciones del Comité DESC establecen la obligación
de los Estados de respetar, proteger y cumplir, entendido esto como la obligación de
facilitar y de proveer.7
El PIDESC avanza sobre las medidas a adoptar en el inciso 2 del artículo 13 esta-
bleciendo como objetivo la enseñanza primaria, secundaria y superior, accesible a todos.
De estos niveles educativos, tan solo respecto del nivel primario se fijan plazos para
7 Observaciones Generales del Comité DESC, párrafo 46.
107
Laura Casals
establecer su gratuidad y obligatoriedad.8 Asimismo, la Observación Nº 11 del Comité

DESC ahonda en la interpretación normativa del cumplimiento de planes de acción
para la educación primaria obligatoria y gratuita, estableciendo una “obligación inequí-
voca” de los Estados.9
Respecto de los sujetos a los que asiste este derecho, las observaciones generales del
Comité DESC explicitan en su interpretación de la norma el alcance tanto a menores
como a adultos, especialmente aquellos marginados económicamente, dado que la
educación es entendida como el principal medio “para salir de la pobreza y participar
plenamente de sus comunidades”.10 A los efectos del abordaje de la educación secunda-
ria de jóvenes y adultos, cabe destacar que el Comité DESC, en su observación general
número 13, párrafo 12, ha establecido en su definición de educación secundaria que
“El comité estimula la elaboración y la aplicación de programas alternativos en paralelo
con los sistemas de las escuelas secundarias normales”. Esta interpretación del derecho
a la educación secundaria puede ser un puntapié al fortalecimiento del respaldo estatal
a experiencias de EDJA en contextos comunitarios y socialmente críticos, fundado
asimismo en el apartado b) del párrafo 2 del artículo 13, del PIDESC, que postula la
generalización de la escuela secundaria “por cuantos medios sean apropiados”, expre-
sión que es interpretada por el Comité como argumento para que los Estados Partes
adopten “criterios variados e innovadores en lo que respecta a la enseñanza secundaria
en distintos contextos sociales y culturales”.11 Para entender que está garantizado este
derecho, en las observaciones Generales el Comité DESC se establecen la disponibi-
lidad, la accesibilidad (material, económica y sin discriminación), la aceptabilidad y la
adaptabilidad.12
En tanto los derechos humanos son universales, indivisibles, interdependientes e
interrelacionados, el derecho a la educación es un elemento transversal. En este sentido,
la Observación Nº 11 del Comité DESC, en su inciso 2, expresa:
Se ha clasificado de distinta manera como derecho económico, derecho social y derecho cul-
tural. Es todos esos derechos al mismo tiempo. También, de muchas formas, es un derecho
civil y un derecho político, ya que se sitúa en el centro de la realización plena y eficaz de esos
derechos. A este respecto, el derecho a la educación es el epítome de la indivisibilidad y la
interdependencia de todos los derechos humanos.
En este mismo sentido, podemos observar que el derecho a la educación se en-

cuentra en los tratados que abordan la protección a grupos específicos y/o sobre la
no discriminación.13 Una situación similar encontramos en los distintos documentos
8 La obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza primaria aparece, entonces, como un compromiso asumido de

manera más explícita y medible por parte de los Estados. Esto establece un estándar mínimo de cumplimiento, y
se vincula con el momento histórico en que se firma este Pacto.
9 Víctor Abramovich y Christian Courtis avanzan sobre la exigibilidad de los DESC, y presentan el establecimien-
to de contenidos mínimos de los derechos como un freno al argumento estatal de la indisponibilidad de recursos
presupuestarios para su garantía (Abramovich y Courtis, 2003).
10 Observaciones generales comité DESC, observación general número 13, párrafo 1.
11 Observación general 13, párrafo 13.
12 Observación número 13, párrafos 6 y 7.
13 En este sentido, el derecho a la educación es mencionado en la Convención contra Todas las Formas de Dis-
criminación contra la Mujer (artículo 10); Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación Racial (artículo 5, inc. d); la Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 28); la Convención
108
de relatorías de Naciones Unidas. Si bien existe una relatoría que aborda específica-
mente el Derecho a la Educación desde el año 1998, esta aparece como un elemento
transversal y, en este sentido, hace parte de mandatos que no la tienen necesariamente
en su centro. En todo caso, pareciera haber un consenso respecto del compromiso de
una garantía mínima por parte de los Estados, expresada en la educación primaria y en
el avance hacia la garantía de la educación secundaria y educación técnica-profesional
o para el trabajo a lo largo de toda la vida en el marco de la obligación de progresividad.
Así, el derecho a la educación ha sido abordado en conferencias y declaraciones
específicas desde 1990. Respecto de la educación de jóvenes y adultos, su abordaje se
dio centralmente en el Foro Mundial sobre la Educación, en el año 2000, en el que
manifestó la preocupación por la expansión de la educación secundaria para jóvenes y
adultos, asociada con el desarrollo económico y con el acceso al empleo. En un sentido
similar, se promueve la educación permanente no solo dentro del sistema formal, sino
en múltiples opciones que aborden especialmente a la juventud. Aparece aquí, de ma-
nera explícita, la necesidad de “ampliar y diversificar de manera considerable la educa-
ción continua y de adultos e integrarla en todas las estrategias nacionales de educación
y reducción de la pobreza”,14 entendiendo que la educación de adultos se encuentra en
la periferia de los sistemas educativos nacionales y la asignación de presupuesto.
1.1. Rasgos sobresalientes del derecho a la educación en Argentina

Las transformaciones del derecho a la educación en Argentina pueden ordenarse en
tres momentos históricos: en primer lugar, las últimas décadas del siglo XIX y hasta
mediados del siglo XX; un segundo momento entre 1960 y 1990; y un tercer modelo
instaurado a la luz del modelo neoliberal que comienza en 1989 y se extiende hasta
principios de la década del 2000 (Tedesco, 2012). Otros autores inician este último pe-
ríodo en 1976, con el inicio de la última dictadura militar (Finnegan y Pagano, 2007).
El primer momento estuvo marcado por la consolidación de los Estados nacio-
nales15 como eje en la definición del derecho a la educación y la formación de una
identidad nacional. En este sentido, el objetivo asignado al sistema educativo fue doble:
por un lado, la homogeneización cultural de un territorio recientemente definido y
culturalmente heterogéneo; y por otro, la formación de una elite dirigente.16 Este doble
objetivo configuró, asimismo, una educación primaria ampliamente extendida (teórica-
mente universal) y una educación secundaria y universitaria selectiva, concentrada en
una elite destinada a funciones de conducción gubernamental o profesiones liberales
(Tedesco, 2012).
En términos normativos, el derecho a la educación en la Argentina se encuen-
tra consagrado desde su primera Constitución en 1853. Este derecho, explicitado
en el artículo 4, se expresa como el de “enseñar y aprender”. El debate entre el rol
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (artículo 24); la Convención Internacional sobre la Protec-
ción de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familias (artículo 43, inc. 1.a).
14 Foro Mundial sobre la Educación, materiales disponibles en http://www.unesco.org/education/efa/wef_2000/
index.shtml.
15 Oscar Oszlak (1997) ha realizado un trabajo ya clásico sobre el proceso de consolidación del Estado argenti-
no y sus instrumentos (entre ellos, el educativo).
16 Este elemento tiene mayor fuerza en la primera parte del período, en el llamado Orden Conservador (Botana,
2012), y se reduce con la relativa expansión de la educación secundaria y universitaria hacia mitad del siglo.
109
Laura Casals
subsidiario (concentrado en el derecho a enseñar) o principal (concentrado en el de-

recho a aprender) del Estado se plasma en la Argentina durante los siglos XIX y XX
(Finnegan y Pagano, 2007).
La sanción de la Ley Nº 1420 en 1884 establece el “carácter hegemónico del Es-
tado en la educación y su papel docente, la obligatoriedad y la laicidad, y la gratuidad
de la educación pública” (Puiggrós, 1990). Esta norma, de un alto impacto social y un
simbolismo que continua hasta nuestros días, garantiza la educación primaria obliga-
toria, gratuita y gradual en todo el territorio del Estado nacional (Finnegan y Pagano,
2007).17 La configuración del sistema educativo en esta etapa ha sido caracterizada por
Adriana Puiggrós (1990) como normalizadora: un modelo educativo único, con iguales
contenidos y métodos, común a todo el territorio, y con una asignación de funciones
de control social a la escuela y sus agentes. Este carácter será común a todo el período,
y recién desde el primer peronismo (1946-1955) en adelante la educación secundaria,
la formación profesional y, en menor medida, la formación universitaria expandirán su
alcance más allá de las elites (Finnegan y Pagano, 2007).
La educación de jóvenes y adultos en este período se concentró, primeramente, en
la alfabetización de adultos (enmarcado en un fuerte proceso migratorio), y ya desde
comienzos del siglo XX, en la expansión de la educación primaria. Pasada la mitad de
siglo cobra dimensión la educación media para jóvenes y adultos, pero sin lograr una
identidad propia en términos pedagógicos, organizacionales, ni en la formación docen-
te (Puiggrós y Rodríguez, 2008).
El segundo momento, que se abre en la década de 1960, está marcado (desde la
perspectiva del diseño gubernamental) por la asociación ente la educación y el trabajo.
Enmarcado en el proyecto desarrollista, este enfoque parte de la idea de “adecuación
entre nivel educativo y necesidad de mano de obra calificada” (Tedesco, 2012: 49), de
acuerdo con nociones como recursos humanos o capital humano, que asocian con la
educación y el aparato productivo o el mercado. Los fenómenos dominantes del pe-
ríodo fueron la expansión de la educación secundaria y universitaria, la segmentación
de circuitos educativos y el crecimiento de la oferta de educación privada en todos los
niveles (Finnegan y Pagano, 2007; Tedesco, 2012). En este período se crea la Dirección
Nacional de Educación del Adultos (DINEA), que funciona hasta 1993, y los primeros
Centros Educativos de Nivel Secundario (CENS) para la educación secundaria de jó-
venes y adultos. Por otro lado, una parte del impulso que la EDJA toma en este período
proviene de fuentes no estatales, fundadas en las teorías de la educación popular y la in-
fluencia del cristianismo de base y la teología de la liberación. Los movimientos políti-
cos revolucionarios, inspirados por la experiencia de la revolución cubana, incorporaron
la alfabetización de adultos como parte de su militancia de base en barrios populares.
El tercer momento tiene su epicentro en la reforma educativa de principios de
1990, basada en los preceptos neoliberales. La misma es la culminación del proceso de
desregulación educativa y la afirmación del carácter subsidiario del Estado. Enmarcada
17 La persistencia del rol integrador de la educación primaria y el mandato de la llegada de la educa-

ción pública estatal a todo el territorio nacional se encuentran en la base de que la educación primaria
sea prácticamente universal. En el último censo, del año 2010, a nivel nacional tan solo el 0,5% de los
niños y niñas de entre 6 y 11 años se encontraban sin escolarización (20.688 niños y niñas, sobre un to-
tal de 4.104.008). Fuente: INDEC, Censo 2010, disponible en: http://www.indec.gov.ar/nivel4_default.
asp?id_tema_1=2&id_tema_2=41&id_tema_3=135.
110
en un conjunto de reformas estructurales del Estado, la reforma implicó un giro que

desplaza “los esquemas universales de reconocimiento y atención de los derechos
sociales propios del Estado de bienestar (…) hacia un impulso a la privatización
de las prestaciones y la generalización de los mecanismos de mercado en el Estado”
(Finnegan y Pagano, 2007: 27).
Tres leyes fueron centrales para la modificación del sistema educativo en este pe-
ríodo: la Ley de Transferencia de los Servicios Educativos (1991), la Ley Federal de
Educación (1993) y la Ley de Educación Superior (1995). La primera de ellas ordenó
el traspaso de las responsabilidades de gestión administrativa y financiera de los ser-
vicios educativos a las provincias. Este proceso, que terminó de efectivizarse en 1994,
completa los procesos previos de transferencia. La consecuencia central de este pro-
ceso ha sido la agudización de las tendencias a la segmentación del sistema educativo
(Finnegan y Pagano, 2007: 29).
La Ley Federal de Educación (LFE) avanzó sobre este proceso estableciendo al-
gunos elementos vinculados a la descentralización y, yendo más allá, modificando la
estructura del sistema educativo. Las principales críticas a esta reforma se centraron en
tres elementos: 1. la reforma de la estructura académica, que definía un nivel obligato-
rio de Educación General Básica (EGB) de 9 años, más un ciclo no obligatorio llama-
do Polimodal. Así, la EGB se dividió en tres ciclos de 3 años y se alojó en las escuelas
primarias. Esta ampliación del número de años de obligatoriedad formal, tendió a
desbordar a las escuelas primarias, poco habituadas al trabajo con adolescentes, y a am-
pliar el abandono escolar; 2. Otro punto crítico fue el debilitamiento de la educación
técnica; 3. Por otra parte, el proceso de descentralización desfinanciada dio lugar a la
fragmentación y segmentación de la educación polimodal.
Este tipo de reformas fueron comunes a toda la región y se incorporó una concep-
ción del Estado como “compensador” de la desigualdad. En este sentido, Juan Carlos
Tedesco identifica dos fenómenos del período: “el empobrecimiento del sentido de la
transformación educativa, que se redujo a los aspectos financiero o administrativos; y
la subestimación de los aspectos pedagógicos y del docente como actor clave” (Tedesco,
2012: 106).
La EDJA, por su parte, pasó a ser considerada un régimen especial, y no una mo-
dalidad. En algunas jurisdicciones dejó de tener supervisión propia, y los programas de
alfabetización de adultos y terminalidad de primaria fuera de los servicios educativos
formales (Programa Federal de Alfabetización y Educación Básica de Adultos, PFAE-
BA) se vieron desfinanciados (Finnegan y Pagano, 2007). Esto dio lugar a una oferta
educativa desarticulada, con superposición de ofertas, diversidad de planes de estudio y
titulaciones que no estaban articulados entre sí (Puiggrós y Rodríguez, 2008).
Siguiendo a Lidia M. Rodríguez (2011), la Educación de Jóvenes y Adultos tam-
bién estuvo marcada en esta etapa por la asociación entre EDJA y educación popular.
Esto dio lugar al surgimiento de experiencias novedosas, referenciadas en un sentido
de la “educación popular” anclado en la herencia de los años sesenta y setenta y, funda-
mentalmente, en el pensamiento de Paulo Freire, aun cuando se trata de experiencias
que han dado un sentido muy disímil a este concepto. En este marco, junto a la educa-
ción convencional, se generan desde fines de los años noventa, y con una mayor fuerza
durante la crisis económica e institucional de los primeros años de la década del 2000,
111
Laura Casals
un grupo heterogéneo de espacios educativos agrupados bajo la denominación de “ba-

chilleratos populares”. El escenario socialmente crítico del cambio de siglo dio lugar a
un amplio espectro de experiencias educativas de corte comunitario, ancladas princi-
palmente en fábricas recuperadas y en organizaciones territoriales de trabajadores des-
ocupados (Elizalde, 2008; Ampudia, 2012).18 Tanto la educación de nivel primario co-
mo las experiencias de alfabetización de adultos venían dándose desde hacía tiempo en
contextos comunitarios; pero aquí encontramos la aparición de la educación de adultos
en el nivel secundario. Las mismas se dan en el marco de movimientos sociales y con
una relación de distancia (y luego, mayormente de negociación tensa) con el Estado.
Por último, un nuevo ciclo se abre a partir de la sanción de la Ley de Financia-
miento Educativo, en el año 2005, y la Ley de Educación Nacional (LEN) en el año
2006. La derogación de la LFE y su reemplazo por la LNE trajo consigo la obligato-
riedad de la educación secundaria y fortaleció su masificación (proceso que se había
iniciado en la década anterior) (Tedesco, 2012). En términos de la transformación en
la estructura académica, esta implicó un pasaje complejo desde la estructura que esti-
pulaba la LFE a una nueva estructura obligatoria, dividida entre educación primaria y
educación secundaria, ambas de 6 años. Esta complejidad fue aún mayor en la provin-
cia de Buenos Aires, puesto que en el año 2005 (antes de la sanción de la LEN) inició
un proceso autónomo de reforma que estipuló una escuela primaria básica de 6 años,
una secundaria básica de 3 años y sostuvo, luego, la educación polimodal (Ruiz, 2010).
La corta duración de este esquema frente a la sanción de la nueva LEN generó una
fuerte complejidad de reacomodamiento en el personal docente y directivos, y la nece-
sidad de articular compatibilidades entre los recorridos de los estudiantes.19
La EDJA se enmarca en este período como aprendizaje a lo largo de toda la vida.
Documentos oficiales, como los informes de la Dirección Nacional de Información
y Evaluación de la Calidad Educativa (DINIECE), presentan esta normativa como
una búsqueda de superar concepciones remediales y compensatorias, a fin de generar
una identidad de la EDJA en la articulación entre la educación formal y no formal
(DINIECE/ME, 2010). Nora Gluz (2011) analiza la continuidad de las experiencias
de bachilleratos populares a la luz de este nuevo escenario resaltando que estas expe-
riencias participan de manera particular en la recuperación del espacio público y la
responsabilidad del Estado:
Expresan además los debates más amplios en torno a la definición de la escuela pública, su
matriz liberal y la exclusión sufrida por los sectores populares. Para ello, intervienen en dos
líneas: por un lado, en la esfera pública respecto de los procesos de regulación de estas ex-
periencias y sus luchas por el reconocimiento oficial; por otro, en el ámbito institucional, por
redefinir las relaciones de poder y autoridad, discutir la arbitrariedad del saber escolar y con-
figurar instituciones que pretenden restituir a los estudiantes el dominio de su educación. Es
decir, ponen en cuestión lo público de las políticas educativas y lo público en el espacio de la
escuela (Gluz, 2011: 71).
18 Volveremos sobre este punto, ampliándolo en el capítulo 3, al analizar las trayectorias educativas de estudian-
tes de nuestro caso de estudio.
19 Personas que abandonaron el sistema educativo por un número pequeño de años han regresado a un es-
quema diferente de aquel en cursaron. En particular por la modificación en la extensión de la educación primaria.
112
Esta perspectiva, que cuestiona las lógicas de poder que subyacen al sistema edu-
cativo respecto de las relaciones Estado-sociedad (entendidas como parte de las más
amplias relaciones de poder) y respecto de las relaciones docente-estudiante, es central
en la constitución de estos espacios.
En el marco de un conjunto de políticas de participación social en educación, se
crea, en el año 2008, el Plan Fines para la terminalidad de la educación secundaria,
primero con un formato más restringido (que exigía haber terminado con regularidad
la cursada del nivel medio), luego abierto para los cooperativistas del programa Ingreso
Social con Trabajo “Argentina Trabaja” (creado un año antes) y, por último, ampliado a
la participación de jóvenes y adultos mayores de 18 años sin necesidad de estar enmar-
cados en un programa social o educativo.
El despliegue territorial y la dimensión que ha adquirido el Plan en los seis años que
lleva de implementación han sido significativo. El desarrollo del Plan Fines se enmarca
en la trayectoria histórica de crecimiento de la EDJA. Se enmarca en la conjunción de
procesos de más larga data, como la universalización de la educación primaria, con ele-
mentos de mediano plazo, como la sostenida masificación de la educación secundaria,
conjugada con una profunda crisis de su capacidad de generar trayectorias sostenidas, y
fenómenos más recientes como el despliegue de un conjunto heterogéneo de propuestas
educativas de nivel secundario para jóvenes y adultos, que incluyen las escuelas formales,
CENS o los bachilleratos populares (de diversos orígenes y pertenencias organizativas).
Esta multiplicidad configura un escenario de investigación interesante para interrogar-
nos sobre la relación entre educación e igualdad, educación y territorialidad, educación y
trayectorias de jóvenes y adultos en espacios socialmente críticos.
1.2. Problemáticas centrales de la educación secundaria en la Argentina actual

La educación de jóvenes y adultos viene ampliándose de manera sostenida desde la
segunda mitad de la década de 1990 en paralelo (aunque con características diferentes)
a la expansión de la educación secundaria común de jóvenes adolescentes. El aumento
de los años de escolaridad obligatoria a nueve a partir de la LFE y la posterior obliga-
toriedad de la educación secundaria con la vigente LNE, por un lado, y las exigencias
de calificación certificada del mercado laboral, por otro, han sido factores en el cre-
cimiento de este nivel en los últimos 20 años. Este proceso, junto a la crisis social y
económica de nuestro país a principios de este siglo, ha repercutido en la expansión de
la EDJA, en parte por los adultos que no han concluido sus estudios y que han estado
durante años por fuera del sistema educativo y en parte porque el proceso de ingreso
de jóvenes adolescentes a la escuela secundaria no ha tenido como correlato cifras si-
milares de titulación (Tedesco, 2012).
El aumento de los años de escolarización se ha dado en simultáneo con el creci-
miento de los procesos de exclusión social (Tenti Fanfani, 2011). Las dificultades en
la promoción de ciclos y la generación de sobreedad han dado lugar a migraciones de
adolescentes, de la modalidad secundaria a la EDJA sin que necesariamente medie un
tiempo de no escolarización, fenómeno que trajo como consecuencia el ingreso cada
vez más precoz a este nivel educativo.20 El Observatorio del Conurbano Bonaerense
20 Respecto de la masificación de la escuela secundaria Flavia Terigi (2007: 7) plantea que: “Traducida en alum-
nado concreto, esta buena noticia significa el incremento en la proporción y la diversidad de quienes asisten a
113
Laura Casals
(Universidad Nacional de General Sarmiento)21 ha producido una serie de datos es-

tadísticos. Daremos cuenta de algunos de ellos, relativos a la situación educativa gene-
rados por el Observatorio con base en el Censo nacional del 2010 y los relevamientos
anuales del 2009 y 2010, de la DINIECE, del Ministerio de Educación de la Nación.
Retomamos información relevada respecto de tasas de escolarización y de tres procesos
que hemos nombrado como elementos críticos de la educación secundaria: la tasa de
abandono interanual, la tasa de repitencia y la sobreedad.22 Llamaremos la atención, de
todos modos, sobre dos elementos a tener en cuenta para esta tesis: no hemos encon-
trado datos desagregados que midan en particular la EDJA en lo que hace a abandono
y repitencia, ni tampoco mediciones que nos permitan cuantificar la migración entre
modalidades, desde la educación común a la EDJA.
Según el Censo nacional del año 2010, el 28,72% de la población del conurbano
está escolarizada (en alguno de los niveles y modalidades del sistema educativo for-
mal); el 2,11% de la población nunca asistió a la escuela; y la tasa de analfabetismo en
mayores de 10 años es del 1,24%. En el caso de Gral. San Martín, la población esco-
larizada es del 25,7%; un 1,6% nunca asistió a un establecimiento educativo; mientras
que la tasa de analfabetismo en mayores de 10 años es del 1%.
Respecto de la población de educación secundaria común, medida entre los 13 y
17 años, existen algunos datos significativos. En primer lugar, la tasa de abandono in-
teranual, que mide el porcentaje de estudiantes que no se matricula en el año siguiente.
En el conjunto de distritos del conurbano, esta tasa representa, para los últimos tres
años del secundario, el 17,51% de los estudiantes. En el caso del Municipio de Gral.
San Martín, la tasa de abandono interanual en los tres últimos años de las escuelas de
gestión estatal secundarias es del 19,2%, mientras que en la gestión privada es del 5,7%.
Por otra parte, la tasa de repitencia, que mide el porcentaje de estudiantes que se
matricula como repitente en el año lectivo siguiente. En el conjunto de distritos del
conurbano, esta tasa representa, para los últimos tres años del secundario, el 9,7% de
los estudiantes (frente al 3,66% en la educación primaria, y el 13,46% en el primer ci-
clo de la secundaria). En el caso de Gral. San Martín, la tasa de repitencia en las escue-
las de gestión estatal es del 12,6%, y en la gestión privada representa el 2,9%.
Finalmente, la tasa de sobreedad mide el porcentaje de estudiantes cuya edad so-
brepasa la edad teórica correspondiente al nivel que están cursando. En los distritos
del conurbano representa, para los últimos tres años del secundario, el 38,2% de los
nuestras escuelas. Este incremento tiene lugar cuando no se han introducido modificaciones de fondo en la
oferta escolar hacia propuestas educativas adecuadas a las condiciones vitales de estos jóvenes y debidamente
anoticiadas de sus aprendizajes reales”.
21 Toda la información estadística de este apartado puede consultarse en http://observatorioconurbano.ungs.
edu.ar/.
22 Las observaciones que ha recibido la Argentina por parte del Comité DESC en junio de 2011, en lo que
respecta al derecho a la educación, se centran en dos puntos: por un lado, la disparidad entre el acceso a pro-
puestas educativas en el distrito federal y en el interior del país; y por otro, las tasas de repetición y sobreedad.
Ambos puntos se vinculan de manera indirecta con las altas tasas de jóvenes y adultos que no han llegado a
completar el nivel secundario, si bien el informe no aborda la generación de programas específicos para esta
población una vez adulta. Disponible en: http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?
Lang=en&TreatyID=9&DocTypeID=18.
114
estudiantes.23 En el caso de Gral. San Martín, en las escuelas de gestión estatal esta
asciende al 58,4% y en la gestión privada, al 18,3%.
Estas cifras dan cuenta de que la educación secundaria presenta los mayores de-
safíos y arrastra problemáticas encadenadas entre el primer ciclo y el superior. Es im-
portante observar que la tasa de repitencia es mayor en el primer ciclo de la secundaria
(con la consiguiente tasa de sobreedad), pero la tasa abandono interanual se dispara
en el ciclo superior. Esta constatación nos obliga a no perder de vista que se trata de
dimensiones que se refuerzan unas a otras, aun cuando estadísticamente separemos su
registro.
Para el caso del Municipio de Gral. San Martín, son también las cifras en educa-
ción secundaria las que resultan más alarmantes: si en tasas de escolarización y alfabe-
tismo el distrito se encuentra dentro del conjunto de distritos mejores posicionados,
en las estadísticas del último ciclo de la secundaria estatal, el escenario se transforma.
Tanto en abandono interanual como en repitencia y sobreedad, este distrito se ubica
por encima de las cifras generales del conurbano y con cifras cercanas a los límites
superiores.
Como adelantábamos, no tenemos datos de migración entre modalidades, pero
podemos estimar que el avance tan fuerte de la sobreedad en el nivel secundario puede
ser una explicación del fenómeno que marcan los agentes educativos entrevistados
respecto del ingreso cada vez más temprano a la modalidad de adultos en todas sus
propuestas y al crecimiento de la población del Plan Fines.
23 En este caso no se cuentan con cifras que permitan comparar los niveles primario y secundario.
115
Capítulo 2
POLÍTICAS PÚBLICAS Y GESTIÓN

LOCAL DEL PLAN FINES
1. Políticas públicas y programas educativos (2003-2016)
Las transformaciones legislativas y el reordenamiento del sistema educativo se acom-

pañaron de un conjunto de políticas públicas durante el período 2003-2016, muchas
de ellas de carácter nacional, pero de ejecución jurisdiccional. Con alcances muy disí-
miles, los programas que analizaremos a continuación se presentan como una respuesta
a las problemáticas presentadas en el capítulo anterior. La presentación de algunas de
las estrategias de política educativa que se han ensayado principalmente en la provincia
de Buenos Aires en los últimos años tiene por objetivo, no su exhaustividad ni la eva-
luación de su éxito o fracaso, sino la puesta en contexto de la implementación del Plan
Fines. Organizamos nuestra exposición en cinco ejes.24
Cuadro 1. Principales políticas públicas de impacto educativo 2003-2016. Fuente: Elaboración propia.
Tipo de políticas Características

Políticas de La DGCyE de la provincia de Buenos Aires instrumentó tres políticas centrales en
fortalecimiento a la asignación de recursos a instituciones escolares:
las instituciones
escolares y a los - Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE): Apoyo a iniciativas
docentes pedagógicas; políticas de capacitación; redes interinstitucionales; recursos
materiales; y mejoramiento de la infraestructura escolar.
- Planes de Mejora Institucional (PMI): Fortalecimiento de la propuesta

pedagógica. Su característica distintiva es la posibilidad de generar espacios
extracurriculares de tutorías, acompañamiento, proyectos específicos; o bien,
financiar el trabajo en parejas pedagógicas.
- Fortalecimiento de la capacitación docente llevada adelante por el Instituto

Nacional de Formación Docente. Creación de espacios de formación virtual
gratuita para docentes de todos los niveles y modalidades del país.
24 La lista de programas y proyectos que se han desarrollado en el último período, y aquellos que continúan
procesos anteriores, es extensa. Su desarrollo pormenorizado excede los objetivos de este apartado. En este
espacio se nombrarán los programas de mayor alcance, en pos de dar cuenta de diferentes modos en que las
acciones del estado han buscado dar respuesta a los desafíos actuales.
117
Laura Casals

Transferencia Programas que asisten directamente a estudiantes que concurren a la escuela.
de recursos a Destacamos dos:
estudiantes a través
de las escuelas 1) Programa Conectar Igualdad, creado en el año 2010, que abarca tanto a
docentes como a estudiantes. Este programa entrega de una computadora
personal a estudiantes y docentes a fin de incorporarlas al aula.
2) Otorgamiento de becas estudiantiles, sobre todo para el nivel secundario y,

más recientemente, universitario. Las becas consisten en un aporte económico,
con el objetivo de favorecer la permanencia en la escuela, y están destinadas a
distintos grupos vulnerables.
Espacios de Generación de espacios puente para el sostenimiento de la escolaridad y el
articulación reingreso. Estos espacios tienden a abrir las instituciones escolares a espectros
socioeducativa más amplios de jóvenes que sus propios estudiantes, y (en algunos casos) a
vincularlas con organizaciones sociales comunitarias. Se destacan:
1) Un grupo de programas que contemplan la apertura de escuelas en horarios

y días diferentes a las de su funcionamiento cotidiano: Centro de Actividades
Juveniles (CAJ), Centro de Actividades Infantiles (CAI), Patios Abiertos, Extensión
Educativa “Abrir la escuela”.
2) Programas de fortalecimiento de actividades al interior de las escuelas, y

de enlazarlas con redes interinstitucionales: Programa Educación y Memoria,
Parlamento Juvenil del Mercosur, Plan Nacional de Lectura, o el Programa de
Orquestas y Coros Infantiles y Juveniles para el Bicentenario.
Políticas públicas Políticas sociales que involucran a la Administración Nacional de la Seguridad
generales con Social (ANSES), al Ministerio de Desarrollo Social y al Ministerio de Trabajo,
impacto educativo Empleo y Seguridad Social con impacto educativo:
1) Asignación Universal por Hijo (AUH): asignación monetaria que alcanza a

hijos e hijas menores de 18 años, de personas desocupadas o que trabajan de
forma informal y no alcanzan el salario mínimo. El cobro de esta asignación se
encuentra sujeto a la presentación de una certificación de atención de salud y
asistencia escolar ante las autoridades de la ANSES.
2) Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”: destinado a personas sin

ingresos formales, propone la conformación de cooperativas de trabajo con
actividades planificadas por el estado, y la venta de servicios a terceros.
3) Programa “Ellas Hacen”: nueva etapa del Programa de Ingreso Social con
Trabajo “Argentina Trabaja”, aborda a mujeres desocupadas jefas de familia, en
situaciones sociales críticas y/o en el marco de situaciones de violencia de
género. La diferencia (sustantiva para nuestro trabajo) es la obligatoriedad de la
terminalidad educativa a través del Plan Fines
4) Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (PROGRESAR): destinado

a jóvenes de entre 18 y 24 años en situación de pobreza por insuficiencia de
ingresos (propios y del grupo familiar), contempla la asignación de un subsidio
en dinero, con el objetivo de sostener a estos jóvenes en instancias de formación.
118

Programas de Programas y planes destinados a la culminación de algunos de los niveles de
terminalidad educación formal, dirigidos centralmente a la población joven y adulta:
educativa
1) Programa Nacional de Alfabetización y Educación Básica para Jóvenes y
Adultos denominado “Encuentro”: alfabetizadores voluntarios conducen un
proceso de aprendizaje de cinco meses en un Centro de Alfabetización. Estos
pueden funcionar en organizaciones sociales y comunitarias (comedores
comunitarios, bibliotecas, merenderos, clubes, etc.), en casas particulares,
instituciones escolares, u otro espacio de acceso abierto a la comunidad. Los
Centros de Alfabetización articulan la finalización de su ciclo con la terminalidad
de la educación primaria, sea derivando a los estudiantes a una escuela de
adultos, o a partir de la llegada de una maestra de terminalidad o fuera de sede al
mismo espacio comunitario.
2) Terminalidad de educación primaria: las escuelas de educación básica de

adultos o Centros Educativos de Adultos (CEA) han desplegado secciones
fuera de sede en espacios que pueden ser ámbitos del trabajo, sindicatos,
organizaciones sociales comunitarias, instituciones públicas, etc., y a donde se
dirige un docente nombrado por la jurisdicción para el dictado de clases
3) Terminalidad de educación secundaria: a. Plan Centros de Orientación y Apoyo

(COAS) para la aprobación de materias adeudadas de años incompletos de la
educación secundaria; b. Plan Fines para terminalidad o trayecto completo de la
educación secundaria para jóvenes y adultos.
2. El funcionamiento del Plan Fines
El Plan Fines estuvo inicialmente dirigido a cooperativistas del programa “Argenti-

na Trabaja”, para luego atender trayectos del nivel secundario abierto a los jóvenes y
adultos mayores de 18 años, por fuera de los programas estatales. El recorrido de un
estudiante para la acreditación de título secundario es de seis cuatrimestres, con cinco
materias en cada uno de ellos, y con una carga horaria de dos días de cuatro horas uno,
y cuatro horas cuarenta minutos el otro. El espacio donde se toma clases, llamado sede,
puede ser o no pensado previamente como un espacio escolar, quedando abierta la po-
sibilidad de cursar en espacios comunitarios vinculados a instituciones públicas, orga-
nizaciones sociales comunitarias, iglesias, sindicatos, organizaciones políticas o espacios
comunitarios en general. La institución que sea sede de una comisión25 debe nombrar a
un referente, que oficiará de interlocutor entre la sede y las autoridades locales del pro-
grama. El referente será el encargado de garantizar la disponibilidad del espacio para
el dictado de clases y recibir a los docentes y estudiantes durante la cursada, convocar a
estudiantes para la conformación de una comisión o tareas administrativas.26
La conducción del Plan al momento de la realización de esta tesis (ver esquema 1)
está asignada a la inspección de adultos del distrito o región educativa, dependiente de
25 Una comisión de Fines refiere a un grupo de estudiantes que están realizando conjuntamente un tramo del
trayecto, equivalente a una sección en el sistema común.
26 Recolectar la documentación necesaria para la apertura de la comisión y la inscripción de los estudiantes,
entregar la documentación a las autoridades del plan y ser intermediarios entre ellos y los estudiantes para la
asignación de un espacio de cursada; por ejemplo, ante la presentación del certificado de secundario incomple-
to por parte de un estudiante, puede ocurrir que sea el referente quien se encargue de acordar con el inspector
de adultos si debe cursar dos, cuatro o los seis cuatrimestres y luego comunicárselo al estudiante.
119
Laura Casals
la DGCyE. Asimismo, esta inspección designará, por un lado, un CENS que adminis-
trativamente considere las comisiones de Fines como secciones fuera de sede de sus
instituciones, y por tanto emita los títulos a sus estudiantes; y, por otro, a los docentes.
Estos tomarán sus cargos a partir de la conformación de un orden de mérito, producto
de la presentación de sus antecedentes y titulaciones, y un proyecto pedagógico para el
dictado del espacio curricular para el que se postula.27 Conformado el listado de orden
de mérito, se realiza un acto público en el que se asignan las horas docentes de cada
cuatrimestre.28 La supervisión pedagógica está a cargo de la inspección de adultos y del
directivo del CENS, aunque la dispersión territorial del Plan hace que esa tarea sea de
gran dificultad.
El acompañamiento a las sedes y sus referentes está a cargo del inspector de adul-
tos designado (y su equipo administrativo); y un segundo equipo de trabajo designado
por el Ministerio de Desarrollo Social (de manera directa, desde el nivel central). Este
equipo involucra un responsable regional, un responsable distrital y un grupo de ta-
lleristas (también llamados articuladores), quienes tienen la tarea de recorrer las sedes,
recoger las inquietudes y las dificultades de los referentes, articular tareas comunes a
todas las sedes y asistir en la articulación entre los referentes y la inspección de adultos.
Esquema 1. Diagrama de gestión del Plan Fines.
27 Es importante marcar que la presentación de un proyecto pedagógico para la conformación de los listados
que servirán de base a la toma de cargos es un formato que no se presenta en los otros niveles y modalidades
educativas (a excepción de las cátedras del nivel terciario). En los otros niveles y modalidades, el listado se ge-
nera solo a partir de los antecedentes y la antigüedad de los inscriptos.
28 La designación es cuatrimestral, porque al avanzar cada comisión en su recorrido, la materia dictada un cua-
trimestre en una sede muy posiblemente no se dicte en el siguiente.
120
El entramado de actores institucionales (de distintos niveles y dependencias) y de

la comunidad, y la diversidad de dimensiones pedagógicas, logísticas, administrativas
y de articulación que implica llevar adelante el programa abonan a la diversidad en la
implementación local del Plan en cada distrito.29 La necesidad de una aproximación
local se funda en que existen realidades muy diversas dependiendo de las particula-
ridades de cada entramado de organizaciones territoriales, de cada lógica de funcio-
namiento del conjunto de conductores del sistema educativo y su percepción sobre el
territorio, de cada dinámica de articulación entre los equipos de trabajo de las áreas de
educación y desarrollo social, de cada grupo de referentes comunitarios y, aun, de las
características personales de cada agente.
En parte, este conjunto de políticas tiende a un doble movimiento: por un lado,
la apertura del universo escolar a los sujetos, especialmente jóvenes, que o bien han
dejado la escuela o bien se encuentran transitando escolaridades de baja intensidad30
(Kessler, 2004) con un vínculo débil con la institución educativa y sus prácticas coti-
dianas; por otro, un conjunto de políticas que fortalecen experiencias previas o instalan
experiencias nuevas de educación, más allá de la escuela31 (Sirvent, 2007).
3. La gestión local del Plan Fines
Tal como ya hemos señalado, la gestión del Plan Fines se organiza en la articulación de
tres actores (ver esquema 1): la conducción del sistema educativo local, expresado en
los inspectores de la modalidad de Adultos (cuyos superiores inmediatos, la inspección
Distrital y Regional, así como sus autoridades de Modalidad, en la Dirección de Edu-
cación de Adultos, dependen de la DGCyE); en segundo lugar, el equipo de talleristas
del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, organizados en una coordinación
regional, una coordinación distrital y un grupo de talleristas (todos de dependencia di-
rectamente nacional); en tercer lugar, el conjunto heterogéneo de referentes de las or-
ganizaciones sociales comunitarias e instituciones diversas que organizan las sedes del
programa. Podría sumarse un cuarto actor relevante, el gobierno municipal, a través del
área de educación, aunque sea formalmente ajeno a la conducción del Plan Fines. Una
característica importante es la existencia de vínculos estrechos (con mayor tendencia
a la asociación o a la conflictividad de acuerdo con el contexto político) entre los dis-
tintos actores institucionales y un complejo entramado de vínculos con el conjunto de
29 Un ejemplo de ello es la diferencia entre Tres de Febrero y Gral. San Martín, dos distritos colindantes, perte-
necientes a la misma región educativa y que comparten gran parte del equipo educativo y de desarrollo social.
Aun con esos elementos comunes, en un caso, el programa se implementó fundamentalmente en escuelas y
minoritariamente en organizaciones sociales comunitarias y, en el otro, de manera exactamente inversa.
30 En articulación con el concepto de ciudadanía de baja intensidad construido por Guillermo O’Donnell (2004)
para dar cuenta de los modos en que un conjunto formalmente reconocido de derechos no se efectiviza nece-
sariamente en la práctica; Gabriel Kessler (2004) habla de “escolaridad de baja intensidad” para dar cuenta de
la relación que algunos jóvenes en contextos socialmente críticos establecen con la escuela. Inscriptos en ella,
asistiendo con mayor o menor asiduidad, no participan de las actividades escolares ni de los procesos de apren-
dizaje que allí se proponen.
31 Junto a una crítica a las nociones tradicionales de educación formal y no formal, reemplazándola por la no-
ción de procesos de formalización, la idea de una educación más allá de la escuela involucra espacios educati-
vos fuera del marco de la institución escolar, con diversos grados de articulación con ella (Sirvent, 2007).
121
Laura Casals
referentes.32 Vínculos generados por la trayectoria personal de los agentes educativos,

muchas veces alternando funciones en las distintas instituciones locales.
Es complejo hacer consideraciones generales sobre los referentes de las sedes del
Plan, puesto que se trata de un conjunto muy heterogéneo. Es por ello que nos limi-
tamos a marcar algunos aspectos que abonan a pensar las intersecciones locales. En
el caso de los referentes, podemos encontrar: en primer lugar, la existencia de vínculo
políticos entre subgrupos de este conjunto con los actores políticos locales, entre ellos,
la municipalidad; en segundo lugar, afinidades propias de trayectorias sociales locales;
por último, los referentes que participan de un amplio conjunto de espacios de articu-
lación local, sea para la propuesta de políticas públicas, como fue el Plan Nacional de
Abordaje Integral (Plan Ahí), entre 2012 y 201433 o los Foros Barriales generados por
el municipio, o para la generación de redes (como las mesas de organizaciones sociales
y comunitarias).
3.1. Un recorrido por la implementación del Plan Fines en Gral. San Martín
La implementación del Plan Fines en Gral. San Martín tuvo un crecimiento marca-
do en un lapso de tiempo corto, con un salto significativo a partir del tercer año. De
acuerdo con la información proporcionada por el área de Desarrollo Social, podemos
observar la expansión, tanto en cantidad de comisiones conformadas como en alcance
territorial, en función del número de sedes:
Cuadro 2. Cantidad de sedes y comisiones de Fines del distrito de Gral. San Martín, 2011-2015.
2011 2012 2013 2014 2015

1º 2º 1º 2º 1º 2º 1º 2º 1º 2º
Sedes - 4 14 32 30 61 79 76 97 s/datos
Comisiones - 7 21 25 45 154 194 172 194 s/datos
Fuente: Elaboración propia. Fuentes consultadas: listados del equipo de talleristas del Ministerio de Desarrollo
Social, Gral. San Martín.
El primer proceso de apertura, centrado en cooperativas del programa Argentina

Trabaja (AT), implicó un relevamiento no solo de datos educativos, sino del interés
de los cooperativistas en continuar los estudios (no era obligatorio cursar en el Plan
Fines), así como de los espacios físicos en que se desarrollarían las clases. Esta evalua-
ción llevó a que, de las doce cooperativas que mostraron interés en abrir comisiones,
32 Hablaremos “conjunto” y no de grupo o equipo (que usaremos solo para fracciones de ese conjunto mayor),
puesto que no se trata de sujetos que actúan coordinadamente ni se vinculan colectivamente más allá de la
interpelación de los actores institucionales. Desde ya, hay vínculos de articulación y afinidad política entre grupos
de ellos, pero por vínculos que exceden a o no se fundan principalmente en, la gestión del Fines.
33 El Plan Ahí funcionó creando Mesas de Gestión Local en tres barrios de Gral. San Martín (Villa Hidalgo, Cár-
cova y Barrio Independencia). En estas mesas, siete ministerios nacionales, organizaciones e instituciones de
la comunidad de esos barrios y la municipalidad articulaban acciones. Información disponible en: http://www.
desarrollosocial.gob.ar/planahi.
122
tan solo cuatro funcionen como sede en el primer cuatrimestre de implementación

del programa, en agosto de 2011, con un total de siete comisiones. De ellas, dos comi-
siones fueron llevadas adelante por la Cooperativa Reconquistadores, siendo su sede
nuestro caso de estudio. Asimismo, si bien el programa estaba dirigido principalmente
hacia cooperativas, los informes muestran que se incorporaron personas que no perte-
necían al programa AT, al punto de que la conformación de los grupos de estudiantes
se dio en un 50% y 50% entre personas convocadas por las organizaciones sociales
comunitarias en los barrios y personas que participan en el programa AT.34 Sobre este
primer momento, todos los actores consultados coinciden en marcar la resistencia del
sistema educativo formal a la implementación del Plan Fines.
En el año 2012 la implementación del Plan comienza a crecer. Esto se debe, en
parte, a la modificación de la conducción desde el sistema educativo. La inspectora
a cargo del programa cambia, y quien toma ese rol35 fomenta su implementación. El
Plan se relaciona, para ella, con una experiencia anterior de cursada reducida que ha
motorizado dentro del sistema formal: “Yo proponía lo mismo para los CENS”, dice, y
cuenta una experiencia de semipresencialidad36 llevada a cabo en una escuela primaria
(EP) del Área Reconquista, en articulación con un CENS:
Inspectora: Presentado como experiencia piloto se lograron las designaciones [docentes],
para dos días de clase, más un día de tutorías. Duró así dos años y el tercero ya se volvió a
cursar de lunes a viernes (…) También proponía cambiar la estructura de primaria.
LBC: ¿Por qué no continuó la experiencia?
Inspectora: Problemas gremiales, y hubo poco entusiasmo del equipo directivo.
Su participación en esta experiencia piloto, así como en la conducción de una

escuela primaria de adultos con maestras fuera de sede, la han posicionado de
manera positiva sobre el programa y su potencialidad (aunque eso no le impide
expresar sus críticas).
Un segundo factor para el crecimiento del programa es el impulso de distintas
organizaciones –con preeminencia de las políticas– vinculadas al gobierno nacional.
Estas han tenido un rol importante, de militancia cotidiana, en la promoción barrial de
distintos programas nacionales, y es dable suponer que han tenido un rol promotor del
Fines que acompaña su crecimiento.
Este proceso de crecimiento se acentúa en 2013, a partir de la creación del progra-
ma Ellas Hacen (EH). Expresiones como “Con el Ellas Hacen, el Fines estalla”, se
repiten entre los entrevistados. Efectivamente, el primer cuatrimestre en que es im-
plementado este programa (el segundo cuatrimestre de 2013) las comisiones del Plan
34 Es importante marcar que el estado municipal es quien conduce las actividades de las cooperativas AT, de
modo que es factible que este escenario nos hable de dificultades de articulación entre el Ministerio de Desarro-
llo Social y la Municipalidad, aunque nuestras fuentes no lo aclaran.
35 El Plan Fines fue conducido por tres inspectores de adultos. Uno de ellos solo formó parte del primer cuatri-
mestre de implementación en 2011 (luego se jubila); la segunda, solicita tenerlo a su cargo y lo conduce entre
2012 y 2014; y el tercero, desde 2015 hasta la actualidad.
36 Un de las diferencias entre el Plan Fines y los CENS es que en el primero se cursa solo dos días en la sema-
na, y en el segundo, de lunes a viernes.
123
Laura Casals
Fines llegan a triplicarse. Sin embargo, comparativamente, el llamado Fines Históri-

co37 era, y sigue siendo hasta el día hoy, mayoritario respecto de las comisiones creadas
especialmente para mujeres cooperativistas.
Cuadro 3. Cantidad de comisiones de Fines Histórico y cantidad de comisiones EH entre 2013 y 2015.
2013 2014 2015
1º 2º 1º 2º 1º 2º
Comisiones
45 104 141 128 151 s/datos
Fines Histórico
Comisiones
50 53 44 43 s/datos
Ellas Hacen
Un tercer elemento que los entrevistados destacan como un factor en el crecimien-

to del Plan Fines es la Disposición 99/12 de la DGCyE que en diciembre de 2012
establece un cuadro de equivalencias entre este Plan y los distintos planes de estudio
o estructuras que ha tenido la educación secundaria en la provincia de Buenos Aires.
En esta resolución se adopta el criterio de que quienes hayan aprobado la educación
general básica de 9 años pueden ingresar al Plan Fines en el tercer año de cursada,
considerándose aprobados los primeros cuatro cuatrimestres.38 Adriana, referente de
nuestro estudio de caso, explica los efectos de esta disposición: “La resolución de 3º
año para 9º en EGB, pero no en EGBA.39 El Fines se empieza a llenar de jóvenes (…)
con 9º todos aprovechan. Eso lleva a que otros jóvenes crean que venían y en un año…
[se reciben], y vos le decías no, y bueno…”.
En el 2014, y sobre todo en el primer cuatrimestre, continúa la tendencia de creci-
miento. Los entrevistados, marcan la importancia del PROGRESAR (creado en enero
de ese año):
Cuando llega el PROGRESAR el Fines explota. Jóvenes que ya estaban en la escuela vienen
porque “es más fácil” [acentúa con ironía esta afirmación]. Circuló el “haces tres años en uno”,
por lo de 9º. También tres años en uno porque hacían dos cuatrimestres en uno. Acá no se
hizo en general, sino cuando había alguna razón, necesita el título rápido, o porque se muda…
ahí es un año y medio. El PROGRESAR trae chicos de 18 y 19 (…) En San Martín no se per-
mite dos cuatrimestres en uno. Está bien, porque con esta modalidad también faltan [insinuan-
do que con la otra sería aún peor], con 4 días se empieza a distorsionar todo.
Las expresiones de esta referente dan cuenta de algunas tensiones que cada proceso
de crecimiento de los alcances del Plan ha generado. Como veremos en el próximo
37 “Fines histórico” es el modo en que se llama cotidianamente a las comisiones de Fines que no están
compuestas íntegramente por cooperativistas, sino que se generan con público general.
38 Esta disposición generó amplios debates, puesto que como se presenta como un caso excepcional, puede
ocurrir que un estudiante que cursó hasta 9º año de la EGB deba hacer solo un año de Fines, y alguien que ha-
ya completado 1ª año de la educación polimodal (es decir, un año más de escolarización) deba cursar dos años
en Fines.
39 La educación general básica de adultos (equivalente a la educación primaria) no está alcanzada por esta
disposición.
124
apartado, el ingreso de población más joven o discursos que acentúan que lo jóvenes
aprovechan que el Fines es más fácil, ponen permanentemente en tensión tanto la re-
lación entre el Fines y las propuestas educativas convencionales para adultos, como su
sentido y destinatarios.
A partir del 2015, el crecimiento del Plan se desacelera y dos elementos marcan la
dinámica de su gestión; el cambio del inspector de adultos a cargo de la implementa-
ción del Plan, y, en mayor medida, la incidencia del contexto electoral. Este último ele-
mento es fuente de tensiones entre los actores, principalmente entre el sistema educa-
tivo y el equipo de talleristas, que tiene un perfil marcadamente militante en favor del
gobierno saliente. Con el cambio de gestión nacional y provincial en 2016, los vínculos
entre el sistema educativo y el equipo de Desarrollo Social se encuentran prácticamen-
te cortados. El inspector de adultos a cargo del Fines plantea que no tienen relación:
“ellos [los talleristas] se ocupan de los planes”, en referencia a AT, EH, o bien PRO-
GRESAR, pero no de cuestiones educativas puesto que “no son docentes”.
No contamos con las cifras exactas del segundo cuatrimestre de 2015 ni del primer
cuatrimestre del 2016. Sobre este último, el inspector a cargo y su equipo adminis-
trativo nos cuentan que el Fines tiene aproximadamente 60 sedes, que dan espacio a
175 comisiones con alrededor de 2250 estudiantes inscriptos, que en el mes de mayo
se reducen (por desgranamiento) a 1750. Estos datos contrastan fuertemente con la
dimensión de la educación secundaria de jóvenes y adultos en CENS, que en el distri-
to agrupa a 11 establecimientos, donde funcionan aproximadamente 60 secciones (el
equivalente a comisiones en Fines), con aproximadamente 700 alumnos. El contraste
actual entre las dimensiones de uno y otro formato de la EDJA pone de manifiesto el
desafío que para la educación formal implica llevar adelante el Plan Fines, así como el
potencial impacto territorial de una propuesta con elevada capacidad de interpelación
a jóvenes y adultos.
Por último, en 2016 se ha iniciado un proceso de encuadramiento normativo del
Fines en la provincia. La DGCyE remitió cuatro circulares40 buscando ordenar la
gestión, las funciones y las competencias de los distintos actores dentro del sistema
educativo. Esto tuvo como consecuencia algunas modificaciones de personal y de la es-
tructura de sostén del Fines: la designación de un número mayor de personal adminis-
trativo, la designación de tres CENS para la supervisión de sedes y emisión de títulos y
la indicación de fortalecer las visitas a las sedes por parte de las autoridades educativas.
3.2. Acuerdos y tensiones entre los actores locales

Hemos abordado las dificultades en la definición de las tareas de cada uno de los equi-
pos presentados más arriba; en segundo lugar, la relación entre el sistema educativo
común y la propuesta de Fines, relación intrínsecamente vinculada con la definición de
cuál es el sentido del Plan, sus objetivos y sus destinatarios. El principal problema de
gestión que reconocen los actores entrevistados41 es el camino entre la inscripción de
un estudiante en una sede, la asignación del año que debe cursar y su efectiva cursada
40 Disponibles en www.abc.gov.ar.
41 Respecto de la implementación local del Plan Fines, hemos entrevistado a dos inspectores de adultos que
estuvieron a cargo del programa: a la coordinadora distrital de los talleristas y a una tallerista; y a la referente de
la sede que es caso de estudio de esta tesis.
125
Laura Casals
en ese año. En ningún caso se plantean estas irregularidades como una regla, pero aun
siendo excepciones, son los errores que generan más tensión y conflicto por su propia
gravedad. La inspectora de adultos a cargo de Fines entre 2012 y 2014 lo explica: “El
problema es en qué año ubican a los estudiantes, eso se articula con los referentes, y
hay poca supervisión. Los talleristas son cinco para todo San Martín, y no pueden es-
tar viendo cada alumno donde está sentado. El punto está en el responsable del lugar”.
Junto con el descubrimiento de estas irregularidades aparecen los dilemas sobre
la respuesta: “Una persona que le hicieron cursar tercero y tenía que estar en primero,
¿vuelve a primero?”.
Estas situaciones son reflejo de la dificultad en una implementación que requiere
no solo de la gestión asociada (entre el Estado y las organizaciones sociales comu-
nitarias), sino del trabajo interinstitucional de distintas áreas gubernamentales que
dependen de distintos niveles de gobierno. Respecto del vínculo con Desarrollo Social,
la inspectora reconoce la labor de los talleristas, pero expresa también diferencias y
tensiones: “Desarrollo Social fue muy invasivo (…) buscaba una marca política”. La
información que debía circular entre sede e inspectora se dificultaba, porque “la coor-
dinación desconfiaba y construía en paralelo”. La sensación de invasión en un sistema
como el educativo, marcado por la verticalidad y con pocas experiencias de incorpora-
ción de actores que no sean del sistema a las actividades educativas, se combina con la
amenaza que parece sugerir de la participación política de los talleristas y de muchas
de las organizaciones sociales que son sede del plan Fines. Estos desencuentros se ex-
presan como dificultades de control de las tareas de cada sede y acceso a información
de aquello que sucedía en algunas de ellas, sobre todo respecto del control de la asis-
tencia de docentes y estudiantes.
Las nuevas autoridades de educación marcan una distancia mucho mayor con el
equipo de Desarrollo Social en más de una ocasión durante la entrevista. El inspector a
cargo plantea que no sabe cuáles son las tareas de este equipo, con el que no se vincula
porque sus tareas “no son educativas”. La adecuación de los canales de comunicación
entre referentes, inspector y talleristas es una de las tensiones actuales, en el marco de
la redefinición del programa.
Este tipo de dificultades en los circuitos de información se reproducen en otro tipo
de tareas, como las actividades administrativas que quedan en manos de los referentes
comunitarios. El acompañamiento de los talleristas para el cumplimiento con obliga-
ciones de este tipo ha sido muy relevante, de modo que las tensiones entre los equipos
institucionales (que Educación solicite determinada documentación, y Desarrollo
Social, otro, o bien tomen un criterio diferente para resolver situaciones) tienden a difi-
cultar la tarea de los referentes. Por último, es importante marcar que la carga de traba-
jo en las organizaciones sociales comunitarias implica un desplazamiento de tareas de
gestión institucional hacia el trabajo gratuito voluntario de estas organizaciones. Este
mecanismo genera procesos de crecimiento personal y organizacional, pero podemos
pensarlo también como un mecanismo estatal de traslado a la sociedad civil de parte
de los costos de implementación de sus políticas.
Otro elemento de tensión que señalan los entrevistados es la relación entre el sis-
tema formal y el Plan Fines. La inspectora a cargo del programa entre 2012 y 2014 lo
plantea en términos de que “el Fines moviliza estructuras. Los otros inspectores no
126
querían tomar el programa”, estos impugnaban sobre todo el hecho de que el Fines “le
roba matrícula” a los CENS. Sin embargo, en su perspectiva aparece la reivindicación
de la ruptura con los espacios escolares tradicionales: “Los fines no tienen que estar en
la escuela que los expulsó, hay un debate incluso sobre si pueden o no estar en casas
particulares”, pero en esta definición hay también diferencias de acuerdo a la conduc-
ción distrital: “En Tres de Febrero los Fines funcionan todos en escuelas, a diferencia
de San Martín donde se buscó todo lo contrario”.
El sistema tiene, en esta mirada, una tarea que cumplir frente al entramado social:
“El problema más difícil de resolver es el comunitario. Que la comunidad sea una red,
solo se logra con liderazgos fuertes, y hasta cierto punto…”. Con la mirada puesta en
esta preocupación sobre lo comunitario, hace su análisis sobre las dinámicas de las
sedes de Fines y los grupos fuera de sede de terminalidad de primaria. La posibilidad
de trabajar sobre el entramado social y territorial aparece como el sentido más fuerte
del Plan Fines y como su mayor fracaso, “así como es complejo el hambre y la miseria,
esto es igual”. La mirada territorial excede la mirada sobre el rol de las organizaciones
sociales y políticas y sus conflictos, y abarca poder tomar en consideración los límites
entre barrios, los circuitos por donde circulan sus habitantes y las diferencias entre es-
pacios geográficamente cercanos. Un ejemplo que la entrevistada trae a colación es la
creación de un anexo de un CENS en una escuela, a pocas cuadras de una escuela pri-
maria de adultos: “Yo decía que tenía que ir a la EP15 que tenía la primaria, lo pusie-
ron en la EP24, y de la 15 solo el 10% siguió estudiando”. Otro tipo de ejemplo son las
dificultades para que grupos de personas vayan a una sede cercana cuando corresponde
a un referente social u otro.
Esta posición frente al sentido del Fines permea la mirada de la inspectora sobre
dos niveles, por un lado, la relación con los elementos más formales del sistema educa-
tivo y, por otro, los destinatarios del Fines, su población objetivo. Respecto del primer
punto, la entrevistada tiene una mirada crítica sobre el proceso que llama de sistemati-
zación del Fines de la mano de su masificación: “Los docentes empezaron cumpliendo
muy bien, eran docentes de impronta comunitaria”, cuando el número de docentes
aumenta, “llegan los de secundaria con todos sus vicios”, principalmente el ausentismo.
“El problema es la sistematización, que tiene que ver con convertirlo en escuela: se pier-
de la educación popular”.
Desde el punto de vista de la inspectora, la sistematización se vincula con la es-
tructura y el empleo formal de los docentes: “un suplente… es imposible ponerlo en
la estructura de Fines. Hay que definir qué va a ser. Ahora es un engendro, no es nada.
Antes estaba más claro que era un marco de educación popular”.
Esta perspectiva de la masificación, asociada a un mayor grado de formalización,
por un lado, y de absorción de problemáticas nodales de otras modalidades (como el
ausentismo), por otro, viene de la mano con un tercer elemento: la transformación de
sus destinatarios. Para la inspectora consultada, “el Fines, como el COA, fue creado
para los mayores [acentúa esa palabra] que habían dejado, y se abrió. Se desbordó. El
Fines era para la población mayor, por algo empiezan por las cooperativas, acoplándolo
al trabajo”.
Este desborde tiene que ver con la migración desde el secundario, y un problema
que a medias comparte con la EDJA en general: la edad cada vez más temprana de
127
Laura Casals
ingreso a la EDJA (que en CENS se llega hasta los 15 años, y en Fines se sostiene en
18). En el marco de las dificultades de comunicación con las sedes y, principalmente,
de control del proceso de la inscripción y cursado de los estudiantes, el ingreso de los
más jóvenes complejiza contestar las impugnaciones que se hacen al Fines por ser una
opción que compite con la educación formal de jóvenes y adultos y, en los últimos años,
con la secundaria común.42
La nueva gestión del Fines, que asume la tarea en 2015, ancla su mirada en defi-
niciones institucionales y normativas, especialmente en las disposiciones que este año
han procurado ordenar la gestión del Fines. Es importante resaltar que, en la entrevista,
el inspector explícitamente manifestó la voluntad de no hacer una valoración personal
del Plan. En términos más generales, su mirada está puesta sobre todo en los aspectos
que marcan continuidades entre el Fines y experiencias anteriores: “Esto no es nada
nuevo. Adultos funciona desde 1974, y ya funcionaba fuera de las escuelas [se refiere
a educación primaria], y secundaria fuera de sede desde los ochenta (…) en sindicatos,
pero con el formato habitual de escuela [de lunes a viernes]”.
En términos similares, no encuentra que el hecho de funcionar en espacios co-
munitarios genere diferencias, “el trabajo en el aula es igual (…), no se modifica la
relación, la falta de cumplimiento [de horarios o asistencia] se da en todos lados”, en
todo caso “la contra que tienen los fines es que al no haber un profesional en la sede
se cometen errores”.
Los errores principales son la ubicación de los estudiantes en el año que les corres-
ponde o la inscripción de estudiantes sin contar con todos los datos o documentación.
Respecto de la relación entre el Fines y el sistema educativo formal, el foco de con-
flictividad, según el inspector entrevistado, está en distintos planos de reivindicación
gremial. Por un lado, los directivos de los tres CENS que supervisan y titulan Fines
“no están contentos con la tarea. El director tiene un rol de supervisor sobre los docen-
tes que antes no tenía. El problema es que el Fines no es parte de la [Planta Orgánica
Funcional] POF…43 el director tiene a cargo 170 comisiones, pero la POF no le cam-
bia… cobra lo mismo”.
Por otro lado, tanto los docentes de Fines como el equipo administrativo, son
contratados “fuera del estatuto docente”, de marzo a diciembre, con la consiguiente
pérdida de beneficios en la remuneración como en derecho a licencias: “No son ni pro-
visionales, ni suplentes, solo tienen del estatuto la licencia por accidente de trabajo y
embarazo, todo lo demás no”.
La coordinadora distrital del grupo de talleristas de Desarrollo Social pone el sen-
tido del Fines en la idea de inclusión y da cuenta de la resistencia del sistema educativo
en relación con la implementación del Fines: “No lo querían porque el Fines viene
a interpelar a la educación formal. A ver, el Fines nace en el seno del Ministerio de
42 Una disposición local, aunque no escrita, para frenar la migración desde la secundaria común es la exigencia
de que haya un tiempo de al menos un año entre el abandono de la educación secundaria y el inicio de la termi-
nalidad en el programa Fines.
43 La Planta Orgánica Funcional es el conjunto de trabajadores docentes, auxiliares y administrativos de un es-
tablecimiento educativo (designados a partir de la matrícula de ese establecimiento). El volumen de la matrícula
y de la POF de un establecimiento le otorga una categoría, que a su vez modifica el salario del directivo a cargo
de esa institución.
128
Desarrollo Social, ahí nace. Al sistema educativo mucha gracia no le hizo. Aunque des-
pués se entendió y se trabajó muy bien juntos”.
La referente de nuestro caso de estudio hace mención de una tensión con el siste-
ma formal. Para ella, el problema: “En el Fines siempre fue la falta de legitimidad, se lo
deslegitima por muchos lugares. [La escuela formal dice que] le roban matrícula. Pero
sacar los fines no puebla los CENS, deja a los estudiantes sin opción”.
Esta falta de legitimidad se relaciona con una idea extendida de que el Fines es más
fácil que las otras modalidades de educación secundaria. Esta percepción de facilidad
ella la encuentra en la población más joven que se suma con la Resolución 99/12 y la
posibilidad de terminar el ciclo en un año. Sin embargo, a diferencia de la inspectora,
observa aspectos positivos en la incorporación de este grupo de jóvenes. Con los adul-
tos “cuesta mucho. Siempre la menos prioridad es la escuela. Hay mucho abandono.
[Cuando ingresan los jóvenes] Empieza a sostenerse más, el joven decide terminar,
busca el título por el trabajo”.
En un sentido similar, observa la resistencia de muchos cooperativistas del AT a
incorporarse al Fines, “yo decía ‘que error que AT no lo ponga como obligatorio como
sí en EH”, muchos cooperativistas no encuentran sentido a estudiar, señalando “yo ya
tengo la vida hecha”.
Junto con esta reivindicación de la juventud, aparece una valoración de lo formal
respecto de la tarea docente, aun cuando esta formalidad se articula tensamente con la
particularidad de una experiencia de educación en contextos comunitarios. Hace una
fuerte reivindicación de los docentes que “se preocupan por la clase, por los estudiantes,
dedican el tiempo”, estos son los docentes a cuyas clases “vienen todas. Quedan en la
memoria”. En el caso de los docentes que ella cuestiona, hay dos elementos que son
objeto de crítica: el primero es cómo pensar la especificidad del Fines. La primera crí-
tica es a los docentes que participan de la concepción del Fines como un espacio más
fácil o que sitúan su tarea por fuera de las reglas escolares:
dicen “esto es Fines”, o “ya saben todo”. No, es enseñarles a cualificar, a ordenar, a darle sen-
tido a los saberes y el profesor también a aprender porque no es lo mismo en cada modalidad,
hay que seguir formándose (…) Siempre vienen a hacer el favor, [dicen] “si no se quedan sin
profesor”; yo digo, si no cumplís es como si no tomara [las horas] nadie (…). Se da como una
sintonía con los estudiantes, viene tarde… todos contentos porque se van temprano, que
porque deja trabajos. Y yo digo, no es muy útil, para eso estudio sola. Investigar es una parte,
no todo. Y yo les decía “y sin embargo el profesor cobra”. A veces hay grupos que se quejan.
Un rasgo central de la mirada de esta referente es la defensa del tiempo de clase, al

respecto dice: “Si presentaron un proyecto pedagógico de 16 clases de dos horas, si dan
8 clases o dan menos tiempo por clase, no están cumpliendo con el proyecto, entonces
los estudiantes no van a tener lo que vinieron a buscar”.
Esta reflexión sobre el valor tiempo de clase no proviene de equiparar el Fines a la
escuela, sino justamente de lo contrario de un cuestionamiento de los que “no cumplen,
como si fuera una escuela, y es más grave”. En esta línea podemos ver cómo aparece un
alto valor otorgado a los procesos de enseñanza-aprendizaje áulicos, especialmente en
contextos sociales críticos (de ahí que sea más grave).
Para finalizar, es interesante resaltar que aun quienes tienen una postura claramen-
te favorable a la propuesta del Fines, manifiestan una mirada atravesada por fuertes
129
Laura Casals
tensiones, sobre todo respecto de la combinación entre aspectos formales e informales

del Plan. Hay elementos de la formalidad del sistema educativo que son muy resistidos
por algunos actores, sobre todo aquello que hace a la inflexibilidad sobre situaciones
que los estudiantes deben resolver (un ejemplo de ello es la dificultad de algunos es-
tudiantes para acceder a su título primario, sobre todo en personas que han migrado
de país o provincia) o el uso de licencias laborales por parte de los docentes, algunas
identificadas con derechos gremiales y otras, con el aprovechamiento de la ausencia de
supervisión constante sobre las sedes (los referentes cumplen ese rol, pero no forman
parte del escalafón de la jerarquía docente). Sin embargo, otros elementos de esa for-
malidad se reivindican y aparecen como innegociables, a riesgo de que todo se desvirtúe.
Estos últimos están ligados sobre todo al tiempo de clase, al tipo de enseñanza y a la
necesidad de estructurar una trayectoria de aprendizaje de los estudiantes (que esté en
el año que le corresponde, cursando los días que debe ir, con los docentes cumpliendo
un proyecto pedagógico) que conteste a la impugnación que se hace desde el sistema
educativo en nombre de la calidad.
En el caso del inspector a cargo del Plan, con una mirada más crítica (aunque, tal
vez, menos explícita) esta tensión parece allanarse. La reivindicación de un proceso
cada vez mayor de formalización44 tiende a generar dificultades en dos planos: en el
distanciamiento cada vez mayor del equipo de trabajo de Desarrollo Social (con más
incidencia territorial), y en la consecuente presión sobre la figura del referente (que so-
lucionaba muchas de sus tareas a través del acompañamiento de los talleristas).
Por último, es importante señalar que, aun en el marco de un crecimiento impor-
tante en volumen y en extensión territorial, no es sencillo encontrar puntos nodales
y continuos de acuerdo sobre cómo debe funcionar el Fines, quiénes deben ser sus
destinatarios, de qué manera diseñar su estructura de gestión, así como los modos de
garantizar niveles medios de control sobre el funcionamiento de las sedes y comisiones.
44 María Teresa Sirvent realiza un análisis crítico de la clasificación tradicional entre educación formal y no-formal,
y propone hablar de procesos de formalización, entendiendo que “El continuo de formalización es una perspec-
tiva que atraviesa esta visión integral de lo educativo, para referirse al grado de estructuración u organización de
una experiencia educativa en sus distintos aspectos” (Sirvent, 2007:4).
130
Capítulo 3
CONFIGURACIÓN TERRITORIAL
Y BARRIOS POPULARES: LA TRAMA
DE ORGANIZACIONES SOCIALES
COMUNITARIAS EN VILLA HIDALGO
En el presente capítulo se describirán los procesos sociales y territoriales que han con-
figurado los barrios populares de la periferia del conurbano bonaerense y que contex-
tualizan el presente caso de estudio. Para ello, se describirán algunos de los elementos
socioeconómicos que han marcado la vida de los sectores populares en la Argentina,
con especial énfasis en la situación del conurbano bonaerense y del Municipio de Gral.
San Martín. A posteriori se realiza una descripción más detenida de esta localidad y
más específicamente en el Área Reconquista. Se analizarán las dimensiones que han
sobresalido en el trabajo de campo realizado dentro del barrio Villa Hidalgo, con eje
en la trama de organizaciones en la que se ubica la sede del Plan Fines que coordina la
Cooperativa “Reconquistadores”. Finalmente, se presenta la historia, el funcionamien-
to y las características centrales de dicha cooperativa.
1. Territorio y condiciones de vida
El período que se abre en la Argentina con la última dictadura militar en el año 1976
inaugura un proceso de profundas reformas orientadas por los principios neoliberales
que se extiende hasta el cambio de siglo. Este período tiene su epicentro en las reformas
estructurales del Estado en los años noventa, que desmantelaron el sistema de bienestar
y marcaron la primacía del capital financiero por sobre el aparato productivo industrial
(que en cierto modo es también “desmantelado”), y que tiene un punto de quiebre en
la crisis social, económica y política que se produce en el año 2001. Dicho modelo da
lugar a una modificación de la estructura social en el país por una multiplicidad de fac-
tores, entre los cuales se destaca el fenómeno de la desocupación: esta se caracteriza no
solamente por sus altos índices, sino también por ser sostenida en el tiempo. El deterio-
ro de las condiciones de vida de amplios sectores de la población se vio acompañado por
transformaciones territoriales y la ampliación del repertorio organizativo de los sectores
socioeconómicamente más postergados (Svampa y Pereyra, 2003).
La pauperización de los sectores populares y de una parte de las clases medias ha
tenido efectos en distintos ámbitos de lo social, entre los que se destacan el surgimien-
to de nuevas modalidades organizativas alrededor de la figura del desocupado, con los
131
Laura Casals
movimientos piqueteros como principales protagonistas, y las formas de reconfigura-

ción de los territorios populares. Estos dos fenómenos no se encuentran disociados,
sino que comparten la vinculación barrial como un eje central, que se ve reforzado por
las políticas públicas focalizadas de los diferentes gobiernos (Grimson y otros, 2009).
En este sentido, el territorio o los barrios se constituyen en espacios en los que se plas-
man distintas trayectorias de experimentación de la pobreza y la ciudad,45 lo que a su
vez implica una diversidad de estrategias de respuestas y de anclaje de organizaciones
sociales en su interpelación al Estado.
El espacio territorial fue un insumo central para las investigaciones que se pro-
pusieron indagar acciones y lógicas de intercambio de diversos actores “de lo local”.
Como destacan Paura y Zibecchi (2014) esto abrió un abanico de posibilidades de
abordajes y de construcción de objetos de estudio, en la medida que habilitó la com-
prensión de lógicas de acción, de intercambio, de construcción identitaria de diversos
actores locales. Para las autoras, lo territorial se transformó, entonces, en un universo
de sentido, que permitió explicar el modus operandi de estos actores, y en un recorte
espacial en el cual se asentaron las investigaciones empíricamente orientadas. Además,
las autoras señalan que lo territorial marcó la agenda de investigación no solo como un
objeto de estudio en sí mismo, sino también como una metodología de abordaje que
señalaba la importancia de “mirar” el territorio.
El escenario de la crisis se modifica a partir del 2003, con la apertura de un nuevo
ciclo de crecimiento económico sostenido y el consiguiente descenso de los índices de
desocupación y pobreza. Gabriel Kessler señala que entre 2003 y 2013, “hubo claros
movimientos hacia una mayor igualdad en ciertas dimensiones, pero también la perdu-
rabilidad, o en ciertos casos hasta el reforzamiento, de desigualdades en otras” (Kessler,
2014: 18).
Estos procesos generales caracterizan el conurbano bonaerense. Se trata de un te-
rritorio muy desigual,46 en el que conviven barrios (abiertos o cerrados) de alto poder
adquisitivo; sectores amplios de una heterogénea clase media y distinto tipo de ba-
rriadas populares: asentamientos, villas, barrios con niveles más altos de urbanización,
y espacios híbridos que en poca distancia física agrupan distintos “modelos” urbanos,
producto de diferentes etapas de avance sobre tierras vacantes, públicas o privadas, in-
cluidas aquellas no consideradas aptas para la urbanización.
Una de las dimensiones de mayor complejidad del conurbano es el déficit habi-
tacional, que ronda el 30%.47 Dentro del universo de municipios del conurbano, Gral.
San Martín es parte de los distritos con mayor número de barrios precarios. El registro
45 Ramiro Segura analiza los modos en que, a partir de la organización del territorio, la desigualdad es experi-
mentada por los sujetos en la ciudad: “Buscamos conocer la experiencia de habitar en un espacio segregado
en la periferia de la ciudad. Se trata de estudiar precisamente lo que no se reduce a las condiciones de vida
e infraestructura de un barrio, ni al estudio de los procesos políticos que tienen lugar en él, sino en conocer el
cotidiano de la vida barrial y urbana en el que ambas cuestiones (carencias y política) están incorporadas en los
puntos de vista de los actores y en la experiencia cotidiana del habitar la periferia” (cursivas en el original) (Segu-
ra, 2015: 31).
46 Esto hace que las cifras agregadas, si bien nos dan un marco general de referencia, difícilmente expresen la
situación particular de los distintos municipios (marcamos el amplio arco de variación de estos datos en algunos
casos) ni como tampoco dentro de localidades en cada municipio. En este sentido, las cifras presentadas resul-
tan relevantes, pero en su generalidad encuentran también su límite.
47 Esto incluye la suma de cuatro categorías: 1. Viviendas irrecuperables; 2. Cohabitación en viviendas buenas;
3. Viviendas recuperables; 4. Hacinamiento crítico en viviendas buenas (SSTUyV, 2015). “Informe de Gestión
132
público identifica 55 barrios, entre villas, asentamientos y otros (SSTUyV, 2015). El

área geográfica Reconquista, dentro de la cual se constituye el presente caso de estudio,
es producto de un proceso de urbanización discontinuo, no planificado y con distintos
grados de formalización sobre terrenos bajos e inundables. Esta zona es la de mayor
concentración de la pobreza en el municipio, y a los déficits de infraestructura y a la
adecuación de los terrenos para la construcción de viviendas se suma la presencia de
la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE).48
El Complejo Ambiental Norte III del CEAMSE es el espacio de recepción de un
porcentaje altamente significativo de los residuos generados en el AMBA (incluyendo
CABA). Esto ha generado una fuerte degradación del hábitat y un circuito de eco-
nomía informal que gira alrededor la basura, de las cuales sobresalen el “cirujeo” y la
“quema”.49 Sobre este escenario se desarrollan dos procesos: las transformaciones en la
organización del territorio popular y sus modalidades de organización.
En cuanto a la primera, la fisonomía de los barrios populares está marcada por la
coesxistencia de distintas formas del barrio popular, que en muchos casos representan
distintos períodos en la ocupación de ese territorio y la organización de sus límites
y jerarquías. Estas modalidades del barrio popular coexisten en espacios geográficos
acotados, que se entrelazan y se diferencian jerárquicamente, pero tienen elementos co-
munes. Ejes metafóricos como “adelante”, “al fondo”, “arriba” y “abajo”, y la dicotomía
“adentro” y “afuera” se entrelazan con la diferenciación jerárquica entre barrio, villa y
asentamiento (Segura, 2008). Podemos afirmar con Denis Merklen que:
Aunque en diferente grado y según diversas modalidades, todas estas figuras del hábitat
popular tienen en común el albergar a poblaciones que sufren de déficit más o menos im-
portantes de integración social y que viven en condiciones más o menos severas de carencia
material (…) Este punto de partida común contiene otro: estos déficits obligan a los habitantes
a una movilización social que se crea sobre la base del territorio (Merklen, 2006: 136).
El segundo proceso es el de las transformaciones en las formas de organización del

universo popular. Merklen señala que existe un entrelazamiento entre territorio y orga-
nización de la movilización política; para explicarlo, utiliza el concepto inscripción te-
rritorial. Esta inscripción remite a una forma de inscripción social a través de la ciudad
y tiende a estructurarse en la tensión entre un sistema de solidaridades locales y una
tendencia (vía la organización colectiva) a la integración social mediante la inscripción
de las personas en colectivos más amplios que los de la vecindad. Esta inscripción, en
la cual las organizaciones sociales y comunitarias locales tienen un rol fundamental
como canales de acceso a recursos, juega, entonces, en una doble línea de acción: hacia
adentro (en términos de solidaridades locales) y hacia afuera (en articulación vertical
con el sistema político y de gobierno). Por último, el rol de estas organizaciones como
2015 de implementación de la Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat”, producido por la Subsecretaría Social de
Tierras, Urbanismo y Vivienda del gobierno provincial, con datos de los 24 municipios del conurbano bonaerense.
48 El CEAMSE es una empresa que gestiona tres complejos ambientales, que son zonas de destino final de resi-
duos provenientes de CABA y del conurbano.
49 Se llama vulgarmente “quema” a la fundición de metales encontrados en la revisión informal de la basura a
partir del ingreso, legal o ilegal, en el espacio de vuelco de los camiones de recolección. En el uso cotidiano,
este término hace referencia tanto a la práctica de “quemar”, o a las actividades que se desarrollan dentro del
basural, como a una zona específica llamada por los vecinos “La quema”.
133
Laura Casals
proveedoras de una serie de servicios o recursos, así como de base de un conjunto

de prácticas sociales y políticas, conlleva para los sujetos una participación múltiple
(Merklen 2006).
Este trabajo centra su atención en organizaciones sociales y comunitarias (en ade-
lante, OSC) y su relación con las trayectorias de los sujetos. Se puede observar que,
en el marco de la búsqueda de los recursos y servicios necesarios para garantizar la
supervivencia, surgen y/o se consolidan organizaciones que constituyen un entramado
(comedores comunitarios, bibliotecas, clubes de fútbol, centros culturales, sociedades
de fomento, radios y otros), conformándose también en un espacio relacional no exen-
to de conflictos (Bonaldi y Cueto, 2009). En algunos casos son organizaciones con una
estructura interna relativamente simple, un número acotado –y generalmente estable–
de organizadores vinculados por lazos de afectividad y confianza. Tienden a tener un
radio de acción local, aun cuando se vinculen con otras organizaciones sociales o polí-
ticas para la obtención de recursos, con el Estado (Forni, 2004).
El espacio comunitario puede ser visto como el espacio en donde surgen diversos
movimientos y organizaciones sociales y se construyen lealtades y conflictos políticos,
desarrollándose diversas estrategias comunitarias y de supervivencia (Zibecchi, 2015).
De modo que el espacio comunitario –inscripto en el territorio– adquiere nuevos lími-
tes, fronteras y dinámicas particulares en las que participan distintos y renovados acto-
res: mujeres, familias, funcionarios del Estado, organizaciones comunitarias de diverso
origen, agrupaciones políticas. Así, este trabajo se centra en el entramado de OSC de
Villa Hidalgo, en General San Martín, y más específicamente en la cooperativa “Re-
conquistadores”, atendiendo al modo en que la organización aborda tareas educativas.
2. General San Martín y el Área Reconquista
El partido de Gral. San Martín es un distrito de profundos contrastes entre áreas y

subáreas de la ciudad. Dos fenómenos operan simultáneamente: una configuración de
salpicadura, en la que se observan barrios precarios, de dimensiones medias o pequeñas,
distribuidos en todo el territorio y muchas veces a pocas calles de centros comerciales
o zonas residenciales de clases medias “acomodadas”; y por otro lado, una concentra-
ción de mayor escala, en un área específica del distrito llamado Área Reconquista (AR)
ubicada sobre el curso de este río. Este espacio está marcado fuertemente por dos arte-
rias principales ( J. M. de Rosas y Buen Ayre), las vías del tren que termina en la esta-
ción José León Suarez (que divide el AR en dos), y el límite que impone la presencia
del CEAMSE; las avenidas que lo atraviesan en el mismo sentido de las vías del tren
delimitan asimismo áreas más grandes, que en su interior contienen múltiples subdivi-
siones. La organización de estos barrios no tiene ningún correlato con el ordenamiento
catastral, y muchos de ellos aparecen en los mapas oficiales como espacios verdes.
134
Mapa 1. Área Reconquista e impacto de la economía de la basura.
Fuente: www.iconoclasistas.net
La dinámica social de este territorio está marcada por su relación con el basural y
por la generación de un conjunto de prácticas económicas y actores sociales a su al-
rededor.50 Esta diversidad de prácticas tiene su origen en las transformaciones que el
trabajo con la basura ha tenido en los últimos 20 años. Durante la crisis económica de
fines de los años noventa y comienzos del siglo XXI, la actividad de ingreso al basural
para la recuperación de residuos como forma de subsistencia adquirió una masividad
no vista anteriormente, acompañada de una fuerte conflictividad con los agentes po-
liciales. Las actividades de recolección en el basural pasaron por etapas diferentes, y
hasta el 2004, la combinación de ingresos ilegales con fuertes dispositivos de seguridad
(estatal y privada) dio lugar a represiones y actos de violencia contra los recuperadores
urbanos.51 El uso sostenido de la fuerza llegó a un punto de quiebre en el año 2004 con
la desaparición de un niño, sepultado en la montaña por la descarga de un camión de
basura.52 Este acontecimiento brutal marca un antes y un después en la política estatal
y empresarial frente a los recuperadores urbanos. A partir de ese momento, si bien los
50 Según el estudio de Raúl Álvarez, podemos diferenciar distintas denominaciones para las tareas que se
realizan alrededor de la basura: “Dentro del concepto genérico de ciruja o recuperador, hay varias especies. Se
le llama ‘cartonero’ al recuperador urbano, que recolecta por vía pública. Se llama ‘carrero’ al ciruja que se vale
de carro tirado por caballos. El término ‘recuperador urbano’ es la denominación que se le asigna a los cirujas a
partir de (…) la Ley 992 de CABA. Botellero es el recuperador que compra a los vecinos los objetos o materiales
a recuperar (…). ‘Quemero’ es el ciruja que desenvuelve su actividad en el basural, aunque allí ya no se queme
basura. Como en el relleno sanitario se forman montañas de basura que los quemeros deben escalar, también
se los denomina ‘gente de la montaña’. Esto se debe a que los recuperadores que entran al CEAMSE a trabajar
con la basura se dividen entre ‘los de las plantas’ y la ‘gente de la montaña’. Por último, están los trabajadores en
plantas de tipo industrial de separación de basura que pueden ser asalariados o asociados” (Álvarez, 2012: 13).
51 No hay datos oficiales sobre la cantidad de personas que ingresa diariamente al basural. Según el estudio
de Raúl Álvarez (2012), el número varía entre doscientas y mil personas, estableciendo en setecientos la cifra
promedio de ingresos.
52 La desaparición de Diego Duarte, la noche del 15 de marzo de 2004, cuando estaba con su hermano Fede-
rico revisando la montaña, es hasta el día de hoy la muestra más brutal y de mayor difusión del accionar policial
y empresarial en el CEAMSE. Cuando se encontraban ambos en la montaña, ante la presencia policial se es-
conden bajo cartones, y cuando Federico se asoma ve que un camión había echado un cargamento de basura
135
Laura Casals
abusos policiales y de seguridad privada no cesaron, disminuyeron su intensidad, y se

buscó regular el acceso a la basura. Primero estableciendo horarios legales de ingreso
y, luego, a partir de la movilización de las organizaciones sociales del área, generando
plantas de reciclaje que enmarcaron su trabajo y lo hicieron, en cierto modo, más segu-
ro (Álvarez, 2012).
Las plantas sociales de reciclaje53 fueron creadas entre el 2004 y el 2009, a par-
tir de negociaciones con el CEAMSE y con el Estado nacional, a excepción de una
de la planta Ecomayo, que transitó un camino de autonomía y confrontación con el
CEAMSE. La creación de las plantas sociales estuvo signada por la presencia de las
OSC del AR, y los referentes de las plantas tienen un recorrido social y político en el
área (Álvarez, 2012).
En la zona no hay recolección formal de la basura. Del mismo modo, no están ex-
tendidas de manera formal las redes de agua, gas, luz y cloacas: la electricidad llega a
los hogares a través de redes informales y precarias desde las zonas de abastecimiento
con cableados realizados por los propios vecinos, mientras que el agua llega a través de
extensas mangueras que acompañan el trazado de las calles.
En lo que se refiere a la oferta educativa, es particularmente deficiente en el ciclo
inicial, con un total de siete jardines oficiales provinciales.54 En los niveles subsiguien-
tes, cuenta con mayor cobertura, contando diez escuelas primarias y nueves escuelas
secundarias, estas últimas de reciente creación.55 La oferta de EDJA presenta un fuerte
contraste entre una oferta extendida en el nivel primario y una muy limitada en el
nivel secundario. Las escuelas secundarias de adultos se reducen a dos CENS muy
cercanos a la estación de José León Suarez, que dependen de la DGCyE pero están
gestionados por una institución privada y un anexo de un CENS. Tratándose de un
área geográfica tan amplia, la oferta resulta escaza, pero se multiplica al incorporar las
sedes del Plan Fines, que en el Área Reconquista son aproximadamente 46. Este dato
es elocuente tanto por la dimensión del Plan Fines en comparación con la educativa
formal, sino también respecto de la presencia de organizaciones sociales y comunitarias
en este territorio. Esta presencia es muy extendida: muchas cumplen tareas educativas
(como sede de propuestas de terminalidad educativa de jóvenes y adultos, jardines
para la primera infancia o espacios de apoyo escolar, actividades de educación artística,
formación profesional, o bien como bibliotecas populares); otras abordan la atención
de necesidades básicas (como los merenderos y comedores comunitarios), coordinan
las actividades de cooperativas, se organizan como centros de encuentro comunitario
(centros de jubilados, sociedades de fomento, radios comunitarias), o bien son espacios
sobre Diego. Según su declaración en la causa, al avisar al maquinista la respuesta fue “Tapamos a un ciruja”
(Álvarez, 2012: 32).
53 Galpones de acopio y separación de residuos, equipadas por una cinta transportadora sobre la cual trabajan
los recicladores separando el material reciclable del no reciclable y clasificando los materiales recuperados para
su venta posterior (cartón, papel, envases, metal, vidrio, etcétera).
54 Los jardines provinciales y oficiales no representan la totalidad de la oferta de educación inicial. Además
de sumar la oferta privada, es importante resaltar que, en muchos lugares, la educación inicial es cubierta por
jardines comunitarios y por Centros de Desarrollo Infantil dependientes del Ministerio de Desarrollo Social de la
Nación y apoyados por la Municipalidad (para su caracterización, ver Zibecchi, 2015).
55 Las transformaciones del sistema educativo en la provincia de Bs. As. dieron lugar a la extensión de la prima-
ria a nueve años, y luego a que la creación de secundarias básicas, que reemplazaron el último ciclo de la EGB,
facilitara la extensión de escuelas que anteriormente solo ofrecían educación primaria a la secundaria completa.
136
religiosos que nuclean a una parte de la comunidad. Estas funciones aparecen también
de manera superpuesta.
Se destaca la existencia de OSC pequeñas, de corte local, que no se encuentran
asociadas a ninguna estructura de nivel nacional o regional. Por otro lado, existen espa-
cios de articulación de acciones entre OSC de distintos barrios. Estos espacios, gene-
ralmente llamados “mesas”, articulan actividades, proyectos comunes, o bien reclamos
puntuales ante autoridades municipales o provinciales.
Para finalizar, es relevante observar este espacio social a la luz de algunas discu-
siones teóricas sobre el lugar de los barrios periféricos en el funcionamiento de la
ciudad. El debate alrededor de la segregación residencial y la noción de gueto, para
abordar la dinámica territorial, está presente en las reflexiones sobre la inscripción te-
rritorial de los sectores populares. Retomando a Ramiro Segura (2015), la necesidad
de pensar las fronteras entre espacios sociales se da en la operación complementaria
de separar y ligar. Analizar el entramado de condiciones de vida y de organización
de los sectores populares en barrios periféricos no significa, entonces, suponer que
en ese espacio geográfico (y social) se agota la experiencia vital de sus protagonistas.
Tanto respecto de sus trayectos cotidianos (Segura, 2009) como en la articulación
entre soportes locales y recursos del “afuera” (Merklen, 2006), las dinámicas sociales
y políticas del Área Reconquista están lejos de expresar un universo cerrado y autó-
nomo. Más bien, muestran un dinamismo que interpela al poder político y construye
sus propios espacios de creación de puentes con otros ámbitos de lo social. En todo
caso, en este escenario de articulación entre “adentros” y “afueras” vale la pena pre-
guntarse qué lugar tiene la educación, que tipos de puentes construyen las experien-
cias educativas en contextos comunitarios.
3. Villa Hidalgo
El presente caso de estudio es la sede Nuestra Sra. de Luján del programa Fines que
se encuentra en la capilla del mismo nombre, situada en el barrio Villa Hidalgo, y está
coordinada por la Cooperativa “Reconquistadores” del programa Argentina Trabaja.56
El barrio de Villa Hidalgo se encuentra al norte del partido de Gral. San Martín,
en el límite con la localidad de Boulogne, partido de San Isidro. Se encuentra atravesa-
do por las vías del Ferrocarril Belgrano Norte, que lo divide en dos zonas diferenciadas.
Del lado norte de las vías (el espacio que no está presentado en el mapa), un barrio hu-
milde, aunque con casas construidas de ladrillo y en terrenos más altos, que lindan con
zonas más empobrecidas organizadas en cuadrícula, pero con las características de un
asentamiento (por la precariedad de las viviendas y del acceso a servicios). El trazado
56 En esta sección se describirán las principales problemáticas del barrio, y el entramado organizacional en el
que se enmarca el caso estudiado. Para ello haremos referencia a las observaciones y entrevistas grupales e
individuales del trabajo de campo. Las entrevistas que serán citadas en este apartado son: dos entrevistas en
profundidad a estudiantes actuales de la sede; dos entrevistas en profundidad a las referentes de la sede, una
de ellas egresada del Plan Fines en esta misma sede, y la otra estudiante actual del nivel primario en otra sede
coordinada por lo misma cooperativa, a las que ambas pertenecen; una entrevista grupal con el grupo que ac-
tualmente estudia Fines allí; y una entrevista con el ex - Director Articulación Comunitaria y Participación Popular
de la Municipalidad de San Martín. Asimismo, se han hecho observaciones en la sede, en el barrio y recorridos
por la zona en que se encuentra.
137
Laura Casals
del barrio es una cuadrícula, con calles mayoritariamente asfaltadas.57 En este sector
del barrio se encuentra, desde 1969, una escuela parroquial llamada San Martín de
Porres, que goza de un gran prestigio, producto tanto de su rol educativo como de las
actividades extracurriculares y de vinculación comunitaria que despliega. Según con-
versaciones informales, este sector es “la parte mejor del barrio”, principalmente porque
al ser más alto sortea la posibilidad de inundaciones y porque tiene una provisión
formal de servicios públicos domiciliarios en su sector residencial. Sin embargo, esta
percepción de barrio “mejor” que los entrevistados marcan no es unánime. Justamente
por ser el extremo del distrito, alejado de su centro administrativo y comercial, una de
las organizaciones sociales que se encuentran en ese sector (sobre las vías del tren) ha
elegido el nombre “Los Olvidados”, haciendo referencia a la ausencia del gobierno
municipal y al deterioro de la infraestructura urbana de la zona.
Mapa 2. Villa Hidalgo.
Fuente: Universidad de General San Martín-Municipalidad de Gral. San Martín-CISP. Proyecto: “Prevención y
mitigación del riesgo de inundaciones en el Partido de Gral. San Martín, Prov. de Bs. As”.
El sector del barrio que presenta el mapa, y en donde se ubica la sede de Fines que
se analiza, comparte con el resto del Área Reconquista algunas de sus características
centrales, entre las que se destaca, en primer lugar, la superposición de distintas formas
57 Todo el barrio, a uno y otro lado de las vías del tren, ha sido objeto de un plan de pavimentación en los
últimos años, principalmente desde la gestión municipal iniciada en 2011, y con la implementación del Plan Ahí,
de orden nacional, que implicó un fuerte traspaso de fondos al gobierno local para la realización de obras de
infraestructura urbana.
138
de organización de las viviendas. Las sucesivas oleadas de asentamiento fueron gene-

rando la coexistencia de áreas ligadas al trazado urbano, más antiguas, que sostienen
una organización que se identifica con lo que Merklen (2006) llama barrio de trabaja-
dores, y áreas de ocupación más reciente, que podemos identificar como asentamientos.
Estos últimos se originan en tomas de tierras organizadas que sostuvieron la estructura
de manzanas o cuadrícula. El rectángulo que delimitan las calles Cisneros, El zorzal,
Huergo y Villalba, y la que continúa camino a las vías del Ferrocarril Mitre, corres-
ponde al asentamiento. En el mapa puede observarse cómo algunas calles se afinan
y tienen un recorrido más irregular. Se trata de lo que originalmente fueron pasillos
informales, que no tienen el ancho necesario para el trazado de calles. En este sentido,
mientras que un sector del barrio tiene calles demarcadas claramente, recientemente
asfaltadas y (aunque heterogéneas) con primacía de casas de ladrillo; el otro presenta
viviendas más precarias, con techos de chapa a veces incompletos, construcciones que
combinan ladrillo con chapa o madera, calles de tierra y un trazado menos regular de
las calles que incluye la conexión entre sectores a través de pasillos. En estos espacios,
más precarios a medida que se acercan al camino del Buen Ayre y a las vías del ferro-
carril, el nivel de las construcciones es bajo, y se producen inundaciones frecuentes.
El costado de las vías es un espacio de particular importancia como espacio co-
mún, en un doble sentido: en primer lugar, porque los fines de semana se organiza
allí una feria en donde, en puestos con mayor o menor infraestructura, se venden
productos que pueden ser desde ropa hasta utensilios del hogar, electrónica o alimen-
tos. Este espacio es conocido y transitado por una parte importante de la población y
aparece como un lugar de encuentro y de resolución del abasto cotidiano. Sin embar-
go, principalmente en el trayecto hacia el Buen Ayre, distintos puntos son utilizados
para la descarga informal de residuos del barrio,58 o bien para la separación y clasifi-
cación de basura por parte de quienes están insertos en la economía informal ligada
a la basura. Hacia el margen derecho del mapa, la Av. Sarratea es el límite del partido
y marca el comienzo del partido de San Isidro. Hacia el margen izquierdo, el barrio
linda con el Barrio Nuevo,59 y más cerca de la Av. Márquez/Juan Manuel de Rosas,60
con la Villa Cárcova.
La zona del barrio en que se ubica nuestro caso de estudio tiene un acceso precario
a los servicios urbanos. El tendido de luz es deficiente, y en muchos casos se trata de
58 La recolección de residuos es un problema de todo el Área Reconquista, y al igual que otros barrios en don-
de no ingresan los camiones de la empresa recolectora de residuos, se han creado sistemas informales privados
de carros (generalmente con tracción a sangre) que recolectan los residuos domiciliarios y los depositan en dis-
tintos puntos al costado de las vías o en la vera del camino del Buen Ayre. Estos puntos son también utilizados
para desechar autos robados luego de su desarme para la venta de autopartes.
59 El Barrio Nuevo, donde vive una de las estudiantes del programa Fines del grupo que asiste a la organización
observada, tiene entre diez y quince años de existencia. Se ubica sobre la margen de las vías del Ferrocarril Mi-
tre y comienza donde termina el extremo inferior de nuestro mapa de referencia. Este barrio presenta contrastes
en su interior, con una parte de trazado urbano en cuadrícula, asfalto, y casas de material, confortables, asimi-
lables a cualquier barrio de trabajadores. Otra parte del barrio, que limita con la Villa Cárcova, tiene otro tipo de
formato, clásicamente de villa, en donde encontramos casas muy humildes, construidas con chapa y madera,
combinadas con partes de ladrillo, y un trazado irregular de calles. Por último, sobre la vera de las vías puede
verse un proyecto habitacional estatal de envergadura, que fue generado en los años 2003-2004 para la reubi-
cación de familias de la Villa Cárcova, y desde entonces se encuentra abandonado y sin terminar.
60 La Av. Juan Manuel de Rosas toma luego, en su camino hacia Panamericana, el nombre de Av. Márquez. En
todas nuestras entrevistas, este último es el nombre que dan a la avenida, de modo que, para simplificar la lec-
tura, utilizaremos el nombre Av. Márquez cada vez que hagamos referencia a esta arteria.
139
Laura Casals
extensiones realizadas por los vecinos desde las zonas de aprovisionamiento formal de
electricidad;61 una parte importante del barrio solucionó de manera también informal
el aprovisionamiento de agua, a través de caños comunitarios o mangueras; la zona no
cuenta con desagües cloacales, lo que genera espacios de acumulación de aguas servidas.
Un análisis de los datos del Censo 2010, a nivel de radio censal, da cuenta de que este
barrio presenta (respecto de otros barrios del distrito) los índices más críticos de pobla-
ción con necesidades básicas insatisfechas y acceso a estos servicios.62
4. La Cooperativa Reconquistadores y la sede de Fines Nuestra Señora de Luján
Esta es una de las primeras cuatro sedes que iniciaron la implementación del Plan
Fines en San Martín. Desarrolla sus actividades en la iglesia Nuestra Señora de Luján,
ubicada en la intersección de las calles Cisneros y Villalba (ver mapa 1), y es llevada
adelante por una cooperativa del AT llamada “Reconquistadores”. Esta misma coope-
rativa también coordina otras dos sedes del Fines en el mismo barrio, una de ellas en la
Parroquia San Cayetano, ubicada a unas diez cuadras, y la otra en la organización so-
cial Flor de Loto, que es también sede del Sindicato de Amas de Casa de la República
Argentina (SACRA), ubicada a tan solo cinco cuadras de la sede Luján. Este último
lugar, como muchas otras OSC, es también la vivienda de una de las participantes de
la cooperativa, y junto con las actividades de Fines, lleva adelante la terminalidad de la
educación primaria de adultos y actividades productivas de la cooperativa.
Nuestras entrevistadas63 nos cuentan que la cooperativa es anterior al programa AT,
y nucleaba a un grupo muy amplio de participantes (aproximadamente trescientas per-
sonas). En sus inicios, la cooperativa llevaba el nombre “Daniel Rollano”, un docente
de escuelas de la zona vinculado a la Iglesia tercermundista y el cristianismo de base,
que tuvo presencia en la dinámica política de la zona en los años ochenta y falleció
joven en un accidente de tráfico.64 La cooperativa, vinculada a un movimiento social y
político nacional del peronismo de izquierda, toma su nombre.
Cuando se crea el programa AT, buscan adecuarse a las condiciones impuestas por
su normativa. Para ello deben dividirse en grupos de 30 personas, y asimismo optan
por incorporar nuevos miembros. En ese proceso de reestructuración, Adriana pasa a
ser coordinadora de uno de estos grupos cuya tarea es limpiar los bordes del río Re-
conquista. Esta nueva cooperativa pasa a denominarse “Reconquistadores”, que en
palabras de Adriana implica que “conquistamos sobre lo conquistado”. La creación de
61 En nuestra última visita al campo, la provisión de energía estaba interrumpida de manera intermitente hacía
varios días. Esto provocó no solo que estuvieran dictando clases sin luz (suspendiéndolas luego del atardecer),
sino también conflictos con vecinos que manifestaron sus reclamos, y sobre los cuales intervino la policía.
62 Estos datos, georreferenciados, pueden observarse en el Sistema de Información Territorial (SIT), desarrollado
por la Universidad de Gral. San Martín. Disponible en: http://www.unsam.edu.ar/sit/indec2.php.
63 De los referentes de esta sede hemos entrevistado a la coordinadora de la cooperativa, que es quien cumple
funciones tanto de organización de las tareas como de interlocución con distintas áreas del Estado, y a dos inte-
grantes de la cooperativa (de quienes volveremos a hablar en el capítulo siguiente), que llevan adelante las tareas
cotidianas de la sede: abrir, pasar lista tanto de estudiantes como de docentes, ser referencia de los docentes y
estudiantes en caso de ausencias, reprogramación de clases, etc. Asimismo, los otros días de la semana organi-
zan allí mismo apoyo escolar para niños de primaria y un merendero.
64 Estos datos nos fueron proporcionados por el ex director de ACyPP durante un recorrido realizado por el
barrio, en el que relataba que él había tenido de profesor a Daniel Rollano cuando hizo su secundaria en José
León Suarez.
140
la Cooperativa “Reconquistadores” implicó sumar nuevas personas dentro del barrio. Es

en este proceso que Adriana se encuentra con Soledad y Susana, quienes se incorporan
a las tareas de limpieza y a las propuestas de formación que se dan dentro del programa.
La cooperativa es parte de un movimiento social y político más amplio, y toma for-
ma a partir de una organización cooperativa también más grande. “Reconquistadores” se
encuentra vinculada tanto a otras cooperativas (AT o EH), como a distintas instancias
gubernamentales que inciden en la trayectoria formativa y laboral de sus referentes.
Además, la cooperativa ha logrado que las actividades que les son asignadas pasen de ser
las habituales tareas de mejoramiento urbano de baja o media dificultad (saneamiento,
veredas, espacios verdes, mejoras en espacios comunitarios, etc.) a tareas educativas.
El Plan Fines se incorpora como complemento de las otras tareas: los cooperativis-
tas trabajaban tres días por semana en la limpieza del Reconquista, y los otros dos días
tenían la opción de dedicarlos a la terminalidad de la educación secundaria. No todos
los participantes de las cooperativas se suman a esta propuesta: Adriana nos cuenta que
muchos no veían el Fines como una opción atractiva argumentando que “ya tenían la
vida hecha”. Sin embargo, muchos cooperativistas se sumaron a la educación secundaria,
e incluso luego a propuestas formativas universitarias bajo el formato de diplomaturas;65
propuestas que acompañaron la agenda de capacitaciones profesionales que el propio
programa brinda. Ante la escasez de módulos de obra,66 la cooperativa propone dedi-
car su tiempo de trabajo al acompañamiento de espacios educativos, multiplicándose
así dichos espacios. La reformulación alrededor de tareas educativas (ser referentes de
sede del programa Fines y no solo estudiantes, brindar apoyo escolar en espacios co-
munitarios, acompañar la terminalidad de primaria) se potencia con el ingreso de las
cooperativistas del programa Ellas Hacen al Fines. En el caso de “Reconquistadores”,
coordinan tres sedes, que entre 2011 y 2015 alojaron múltiples comisiones:
Cuadro 4. Comisiones coordinadas por la Cooperativa Reconquistadores.
2011 2012 2013 2014 2015

1º 2º 1º 2º 1º 2º 1º 2º 1º 2º
Ntra. Sra. de Luján 2 2 1 1 4 3 2 2 s/datos
San Cayetano 0 1 1 1 6 5 5 5 s/datos
SACRA / Flor de Loto 0 1 2 1 6 5 4 4 s/datos
Total 2 4 3 3 16 13 11 11 s/datos
65 Un ejemplo de formación universitaria de pregrado es el Diploma de Operador Socioeducativo en Economía

Social y Solidaria, dictado conjuntamente por la Universidad Nacional de Quilmes, la Universidad Nacional de
San Martín, la Universidad Nacional de Moreno y la Universidad Nacional de Avellaneda. Entre los años 2010 y
2013, ha participado un referente por cooperativa de distintos distritos del conurbano, alcanzando entre las dos
cohortes aproximadamente 3700 cooperativistas. Más información disponible en: http://www.dosess.org.ar/.
66 Los ingresos de los cooperativistas se calculan en función de módulos básicos de trabajo. Se trata de mó-
dulos productivos que se organizan en horas de trabajo semanales (formalmente 40 horas) así como materiales
e insumos para las obras. No siempre las cooperativas cuentas con módulos asignados, sobre todo respecto a
herramientas e insumos.
141
Laura Casals
Han realizado, asimismo, actividades de alfabetización de adultos, terminalidad de

primaria, apoyo escolar y atención de un merendero. En el caso de Nuestra Señora de
Luján, Susana y Soledad organizan la tarea. Su labor semanal consiste en acompañar,
los martes y jueves, a la comisión de Fines que cursa de 16.30 a 21 h; los lunes, miérco-
les y viernes, en la misma iglesia, organizan junto a otras cooperativistas un espacio de
cuidado de niños y apoyo escolar, que nuclea alrededor de 30 niños de 3 a 5 años por
la mañana, y otros 30 niños de 6 años o más, en el turno de la tarde; en ambos casos,
la tarea docente y de cuidado se acompaña con dos mujeres que organizan desayuno y
merienda para los niños. Estas tareas están en manos de miembros de la cooperativa
(cinco mujeres), y cooperativistas que provienen del Programa Ellas Hacen.
Esto no significa que la cooperativa haya dejado de lado tareas productivas, que
tienden a realizarse de acuerdo con oportunidades de acceso a recursos y vínculos con
otras OSC. En el momento en que realizamos nuestro trabajo de campo, se encontra-
ban organizando la producción de camperas para vender en la temporada de invierno.
Adriana, coordinadora de la cooperativa, destaca de las actividades realizadas con otras
OSC (principalmente culturales), su carácter puntual, no da cuenta de la existencia de
redes estables de articulación o algún tipo de agenda común. Sin embargo, sí le otor-
ga un lugar importante al período de implementación del Plan Ahí como una etapa
(2013-2014) de actividades conjuntas entre diversas OSC e instituciones del Estado.
Esta dinámica de apertura a una variedad de actividades, articulaciones con otras
OSC y diversas instancias institucionales (articulaciones en cierto modo inestables, pero
no por ello improductivas) puede pensarse desde la categoría de lógica del cazador que
propone Denis Merklen. El autor señala que “los habitantes y las organizaciones locales
son obligados a una multiplicidad de lógicas de acción (que dominan más o menos), y
a multiplicar igualmente sus afiliaciones institucionales” (Merklen, 2006: 144); en este
sentido, la lógica de cazadores implica el reordenamiento de actividades (y, en menor
medida, de inscripciones institucionales) en función de las oportunidades de acceso
a recursos. Un ejemplo de ello lo brinda Adriana, al contar la experiencia de trabajo
conjunto con la Asociación Civil Fuerza y Más Trabajo, con quien organizan una
murga. El vínculo entre ambas se da a partir de la posibilidad de acceder a dos recursos
complementarios a partir de una convocatoria a proyectos del Ministerio de Desarrollo
Social llamada “Nuestro Lugar”67 y del vínculo con una organización italiana. Mientras
la organización italiana brindó la posibilidad de organizar una colonia de vacaciones
para niños y adolescentes,68 el financiamiento otorgado por el programa “Nuestro Lugar”
aportó los recursos para la compra de instrumentos musicales. El proyecto se llevó ade-
lante entre 2012 y 2014, y luego se detiene porque las organizaciones no pueden afron-
tar los gastos de transporte que implica la presentación de la murga en los distintos
corsos, una vez cerrada la transferencia de recursos del Ministerio de Desarrollo Social.
La presentación de esta experiencia ilumina la dinámica de muchas de estas orga-
nizaciones, que es la de adecuar sus actividades a las oportunidades que el medio, sea
este político, estatal o no gubernamental, ofrece. Denis Merklen (2006) vincula esta
dinámica con la imposibilidad de inscripción de estas organizaciones en sistemas de
67 Para más información puede ver: http://www.desarrollosocial.gob.ar/nuestrolugar.

68 Estas colonias se organizaron a partir de un incentivo económico a madres cuidadoras, y recursos económi-
cos y humanos brindados por “dos monjas italianas” (Adriana).
142
regulación estabilizados por el derecho y la inscripción institucional. Esto parece ex-

presarse claramente en la variedad de actividades de la cooperativa, incluso para poder
inscribirse en la lógica de trabajo que exige AT (su orientación a tareas educativas se
da en el marco de una vacancia de módulos de obra que permitan organizar y garan-
tiza el trabajo de los cooperativistas). Cabe, de todos modos, la pregunta sobre la exis-
tencia de un diferencial en el hecho de abordar tareas educativas. Si la participación de
proyectos inestables, o con plazos a término y en constante redefinición, dificultan la
inscripción de estas actividades en la lógica del derecho (derecho al trabajo, derecho a
la participación cultural, por nombrar aquellos de los que venimos hablando), podemos
pensar que la participación educativa es una vía más sólida de inscripción en una regu-
lación estabilizada por el derecho (para utilizar los términos del autor). En este punto,
la articulación entre el sistema educativo formal aparece como el elemento fundamen-
tal para esta estabilización, puesto que la posibilidad de acceder a la titulación del nivel
secundario y la vinculación con actores que están tanto dentro de la OSC (los referen-
tes), como fuera de ella (los docentes) configura una mayor inscripción institucional
de las actividades que allí se desarrollan (que de hecho culminan con un título oficial)
y un potencial mayor impacto en la trayectoria de los sujetos (posibilidades de empleo,
continuidad en el nivel superior, etcétera).
Por último, quisiéramos destacar el recorrido de Adriana en el marco de estas acti-
vidades. Tanto por el desarrollo de las actividades de la cooperativa como por su par-
ticipación en espacios políticos más amplios, entre finales de 2013 y mayo de 2016, se
ha desempeñado como coordinadora de la Dirección Provincial de políticas socioedu-
cativas, cargo de carácter regional que ella desempeñó específicamente en el partido de
Gral. San Martín. Las tareas que implica este cargo, fundamentalmente la supervisión
y coordinación de los programas socioeducativos (entre ellos, los reseñados en el capí-
tulo 2), implican el trabajo coordinado con el conjunto de inspectores y, particularmen-
te, con el inspector jefe distrital. No es objeto de esta tesis problematizar la trayectoria
formativa de los cuadros medios de organizaciones sociales o políticas, pero es impor-
tante para comprender el funcionamiento de esta OSC en particular, dar cuenta del
carácter formativo que ha tenido la inserción en espacios vinculados a la gestión edu-
cativa, que da lugar a una mirada más amplia y problematizadora sobre la educación.
5. Los estudiantes, su mirada sobre el barrio y la trama de organizaciones
Organizaremos este apartado en dos ejes que permiten explicar los modos en que
es representado el espacio local, la dinámica de sus actores y el lugar específico de lo
educativo en el discurso de los estudiantes: a. Límites y jerarquías; b. El lugar de las
organizaciones sociales comunitarias.
5.1. Límites y jerarquías: entre lo espacial, lo social y lo escolar

Al hablar sobre las características del barrio con los estudiantes que lo viven y habi-
tan, aparece la necesidad de definir sus límites. Aun distancias cortas (de unas seis o
siete cuadras) pueden implicar vivir en otro barrio. Sin embargo, no se trata de límites
fijos ni anclados en normativas, sino que se trata de dinámicas complejas, de regula-
ciones en el marco de un espacio que “configura al” y es configurado como “parte del”
143
Laura Casals
entramado social. En este sentido, la operación de explicar dónde vive uno se entrelaza
con un conjunto de distinciones, que implican, según Ramiro Segura:
un conjunto de operaciones de marcación de límites y umbrales que separan y aíslan ámbitos
y prácticas, distinguiendo según los casos adentro y afuera, exterior e interior, público y pri-
vado, nosotros y otros. Por otro lado, un conjunto de operaciones que se dirigen en sentido
opuesto, estableciendo puentes y pasajes (Segura, 2009: 47).
En esta misma línea de análisis, los pares de opuestos69 “cerca/lejos”, “adentro/afue-

ra” y “frente/fondo” son parte de la configuración de un espacio simbólico social y je-
rarquizado (Segura, 2009). Estos ejes metafóricos no se encuentran anclados a lugares
fijos, sino que más bien remiten a posiciones (Segura, 2015).70
La pregunta “¿dónde viven?” implica, en el grupo, la elaboración de una respuesta
que pone en correlación lugares que son espaciales, pero también posiciones sociales.
Este entrelazamiento entre espacio y posición puede resultar iluminador para com-
prender cómo se define, colectiva más que individualmente, dónde vive cada quien:71
LBC: Si yo les dijera “contame dónde vivís”, ¿qué cosas me dirían de este barrio?
A: Yo no vivo, así que no sé, yo vivo más allá.
LBC: ¿Dónde vivís?
A: Yo vivo en el Barrio Nuevo, para aquel lado…
B: Italia y Charlone.
A: Sí, para aquel lado.
LBC: ¿Y el resto?
C: Yo del otro lado, que viene a ser el mismo barrio, ¿no?
D: No, vos sos de allá… del otro lado sos vos [risas].
B: Pasando el charco.
LBC: ¿De qué lado, para Márquez o de las vías?
C: De las vías, de las vías… cerca de…
D: Las magnolias.
B: No, no...
A: Se llama barrio Necochea [señala el barrio cruzando las vías del Ferrocarril Belgrano].
E: Yo vivo de la Márquez para aquel lado.
69 Es importante resaltar que el estudio de Ramiro Segura, a partir del cual propone estos ejes metafóricos co-
mo modo de representar el espacio barrial, se funda en un trabajo de campo realizado en el barrio Cárcova que,
como dijimos se encuentra al lado de Villa Hidalgo. En este sentido, estos ejes son especialmente pertinentes,
puesto que son en parte referencias compartidas en toda la zona.
70 Una expresión de la inestabilidad de estas diferenciaciones puede verse en la superposición de los nombres
del barrio mismo. Catastralmente, toda esta zona (y hasta más allá de la Av. Márquez) se denomina barrio “Gral.
Eugenio Necochea”, nombre que se traduce en el Club Necochea, en el Centro de Salud, donde funciona una
OSC organizada como cooperativa y llamada Brigada Necochea; sin embargo, al menos desde los años ochen-
ta, el barrio comienza a adoptar el nombre Villa Hidalgo, que es el que toma la Sociedad de Fomento Fernando
Hidalgo (en el mismo lugar funciona el Centro Juvenil Villa Hidalgo, dependiente de la Municipalidad) y el Centro
de Jubilados. De manera similar, aunque menos institucionalizada, el lado norte de las vías del tren Belgrano,
perteneciente al mismo barrio (Necochea o Hidalgo), es nombrado como barrio Las Magnolias.
71 En la transcripción de la entrevista grupal no se consignarán los nombres de los entrevistados, a excepción
de aquellos cuyas historias de vida desarrollaremos en el capítulo 3, y de algunas participantes cuyas inter-
venciones se repiten, para facilitar la lectura. En estos casos, por respeto a su intimidad, sus nombres están
cambiados.
144
Varias: Ella es de San Isidro… [tono irónico, imitando la forma de hablar de las clases altas]…
Ay, yo soy de San Isidro [mismo juego].
F: Yo vivo para allá [señala hacia Av. Márquez].
LBC: Para allá, ¿cuánto?
F: Unas 5 o 6 cuadras.
Varias: Ay, sos del barrio todavía… no te hagás la fina [risas]… no, lo digo en joda…
G: Yo tengo 42 años, he vivido acá.
LBC: ¿Toda la vida viviste acá?
G: Toda la vida.
A: Ahí está, ahí está, la representante del barrio [entre risas].
B: y Juan Pablo, y Juan Pablo también. Vos Juan Pablo también, ¿no?
H: Sí, sí.
Esta simple pregunta nos da una imagen de la complejidad de organizar los límites
dentro del barrio; la pregunta “viene a ser el mismo barrio, ¿no?” es elocuente en este
sentido. Asimismo, esta complejidad se enmarca en el proceso histórico de ocupación
de tierras en la zona. Crecimiento que, como esbozamos más arriba, se hace desde
la arteria principal (Sarratea) hacia las vías y hacia el camino del Buen Ayre. Una de
nuestras entrevistadas lo explica:
Del principio, lo que me acuerdo de chica, que llegaba el barrio y detrás ya empezaba el
CEAMSE, como un CEAMSE que se había hecho para tirar la basura y todo eso. Así que de-
trás de mi casa, donde yo vivía, tiraban la basura. Y ahora no. Detrás… vendría a ser, donde
era en ese momento mi casa, está el jardín maternal, el jardín Manuelita… la Colmenita, des-
pués está el maternal, y después se sigue, se siguió hasta allá atrás [señala el camino hacia
Cárcova y hacia Buen Ayre] (Mariana, estudiante de Fines, sede Ntra. Sra. de Luján).
Ese espacio detrás (que es un detrás de su casa, pero también del barrio original) es
el asentamiento, y configura un fondo y un abajo, cuyo adelante y arriba es la zona cer-
cana a la Av. Sarratea y dos referencias más lejanas: Boulogne (en San Isidro) y la Av.
Márquez.72 Sin embargo, la definición de ese fondo es también posicional. Si para esta
estudiante, el fondo es el asentamiento (no su propio barrio), en el caso del ex director
de Articulación Comunitaria y Participación Popular (ACyPP) municipal, el fondo
comienza en la calle José Hernández e incluye todo el barrio, siendo el adelante la ex-
tensión del barrio hacia la Av. Márquez.
El crecimiento del barrio (y del barrio Cárcova), con la construcción del Barrio
Nuevo, ha afectado otros aspectos del barrio:
Y las calles hasta hace unos años eran todas de tierra, pero ahora… Estrada, Cisneros y Mitre
hasta la mitad tienen asfalto. Después Huergo no, porque Huergo se terminó quedando un
pozo y se terminó llenando de agua. Porque cuando llueve desciende de Sarratea toda el
agua para abajo, y lo que era antes el zanjón, de salida así rápida del agua, al quedar cerrado
72 Es importante enmarcar estas representaciones en una mirada que exceda el barrio, puesto que este no es
(como ningún otro) autónomo en la construcción de miradas sobre sí mismo y sobre el espacio social circundan-
te. En este sentido, vale traer a colación que todo el Área Reconquista tiende a ser nombrado como fondo del
distrito en los discursos públicos (mediáticos y políticos), en contraste con el centro de San Martín y los espacios
cercanos a la ciudad de Buenos Aires. El orden en que se encuentran numeradas las calles (con inicio en el lími-
te con CABA y final en el Área Reconquista) puede ser tomado como ejemplo de ello.
145
Laura Casals
quedó ahí, quedó hecho un piletón digamos. (…) Y más cuando el barrio del otro lado, el Ba-
rrio Nuevo vendría a ser, empezaron sus rellenos, sus casas más altas, porque en cierta forma
el agua terminaba depositándose toda ahí. Entonces quedó Sarratea así, Barrio Nuevo así, y
Huergo, Madero y Mitre, sosteniendo esas aguas.
En un marco de lucha contra la degradación del suelo y la baja cota de los terre-
nos, en el abajo se entrelazan la configuración del espacio y de sus posiciones sociales.
Del mismo modo, estas referencias locales interactúan con un afuera del barrio que lo
interpela y es parte de la construcción relacional de aquello que el barrio “es” o “no es”.
Siguiendo a Denis Merklen (2006), entendemos que la atención a lo local encuentra un
límite que debemos tener presente en dos sentidos: por un lado, porque las regulaciones
institucionales de la vida del barrio se realizan en gran medida fuera de este; y por otro,
porque la participación social de los sujetos no se agota en los límites de lo barrial.
Desde este contraste entre el barrio (con este conjunto heterogéneo de sectores)
y sus afueras, podemos comprender el modo en que aparece en nuestra entrevista la
referencia irónica a pertenecer a San Isidro, que es un distrito que en los discursos me-
diáticos se asocia con un alto poder adquisitivo, aunque en su territorio también se en-
cuentren bolsones de pobreza. La ironía del grupo no remite a la ubicación geográfica
(muy cercana), sino a las posiciones sociales que se juegan en el imaginario construido
alrededor de pertenecer a San Isidro, y alrededor de pertenecer a Villa Hidalgo, sobre
el que puede decirse “Ay, sos del barrio todavía… no te hagás la fina”.
La jerarquía entre espacios del barrio, y entre el barrio y el afuera, se articula con la
jerarquía entre instituciones educativas que no necesariamente coincide en términos
espaciales. Dos escuelas sobresalen y son contrapuestas en la entrevista grupal: la pri-
maria Nº 65, que se encuentra a nueve cuadras de la sede (puede verse su ubicación en
el mapa), y el colegio San Martín de Porres, ubicado del otro lado de las vías del Ferro-
carril Belgrano Norte, a cuatro cuadras del cruce de Sarratea y las vías.73 La pregunta
“¿qué escuelas hay acá en el barrio?” dispara inmediatamente esa distinción:
Juan Pablo: La mejor, la mejor, la 65 [es la escuela donde él hizo su primaria].
[Varias se ríen y dicen que no]: No ponga eso, eh…
A: El mejor colegio, el San Martín de Porres.
Varias: Claaaaro...
B: Eso que te dijo de la 65 es al contrario de lo que realmente es [voces asintiendo].
LBC: ¿Por qué es mala la escuela?
B: Es un nivel más bajo.
C: Como que no enseña mucho, digamos.
D: Los chicos van más a comer que a otra cosa.
B: Van a comer porque hay un comedor y... bueno, van todos lo de acá abajo para allá, bueno,
no todos, pero la mayoría.
Viviana: El por qué es que son chicos más carenciados, por ahí, vienen de estos lugares y son
los chicos que pegan, no prestan atención, a lo cual, bueno, citan a la familia y la familia reac-
ciona queriendo pegar a la profesora o directamente no van.
Juan Pablo: Que eso trae muchas cosas, también, porque los chicos tampoco tienen la culpa.
73 Es nombrada la escuela primaria Nº 31, ubicada a cuatro cuadras de la sede, sobre la calle Ing. Huergo, pero
no hacen comentarios significativos.
146
Viviana: [Comienza a hablar en forma superpuesta a Juan Pablo]: Van muchos chicos que no
tendrían que ir.
Silvia: ¿A qué te referís con que “van muchos chicos que no tendrían que ir”?
Viviana: No, no tienen.
Silvia: Todos tienen derecho a la enseñanza, ¿por qué ellos no tendrían que ir? ¿Por qué son
pobres?
Viviana: No, son chicos carenciados en el sentido de que no tienen una atención de la familia,
que por ahí van… es la realidad.
Silvia: Pero ahí mandás a tu hija...
Viviana: No, la mía no va ahí. Dicen malas palabras, y cuando vos querés hablar con la mamá,
porque ponele, ¿no?, a mí me pasa, mi hija va al Porres, y hay chicos buenos y chicos no,
que no son tan buenos; a mí, yo a mi hija la educo bien, a mí no me gusta que le peguen, pe-
ro ¿por qué yo tengo que bancarme que un chico que tiene problema de familia le pegue a mi
hija? Y lo primero que te dicen, “no, son chicos carenciados…”.
Alicia: [La interrumpe] Estás excluyendo al chico. Vos misma lo estás excluyendo de tu…
Viviana: [La interrumpe] Yo lo lamento por excluirlo, primero siempre va a estar mi hija como
madre, porque yo no quiero que a mi hija le, sabés que un día…
Alicia: [La interrumpe] Yo tampoco quiero que a mi hija le peguen… pero hay que...
Viviana: [La interrumpe] Uno lo primero que hace, reclama a la institución, y ellos no se hacen
cargo, y yo ¿qué tengo que hacer? Romperle la cabeza al chico, no. Primero… si no va la
institución, bueno, hablar con los padres, pero si vos vas a querés hablar con los padres y la
madre te dice, “bueno…”, así, te quieren cagar a palos, es la realidad, entonces ¿qué tengo
que hacer yo? Sacarla a mi hija del colegio por ese chico. Y a mí no me gusta, lo lamento por
lo que digo, pero el que tiene el problema es el que se tiene que ir.
Daniela: Y eso, ¿sabés qué te dicen? Que no se puede discriminar.
E: No, porque hay un plan de convivencia que tienen que… que la institución del ministerio
baja que hay un plan de convivencia y que tienen que aprender a vivir con ese…
Andrés: Claro, el que falla es el sistema, no es un problema de la mamá ni el hijo, tiene que
haber desde lo pedagógico… hay un gabinete para eso, si a vos te viene a pegar otra madre
bueno, es que ya está pirada del tomate, pero el chico no. Vos al chico lo tenés que rescatar,
sacarlo. Entonces lo estás excluyendo… por más que sea un chico problemático, ¿qué hace-
mos entonces, el chico problemático entonces lo hechas del colegio y lo sacamos? (…) que
vos por cuidar a tu hija excluís, entonces la vas a poner en una cajita de cristal.
Diversas aristas forman parte de la mirada sobre las escuelas cercanas al barrio. La
escuela San Martín de Porres aparece como la mejor posicionada, sin ninguna inter-
vención que muestre desacuerdos o matices. En cambio, la escuela primaria Nº 65
resulta mucho más polémica para el grupo y nos permite dar cuenta de modos en que
la configuración barrial en términos de posiciones sociales (que no se superponen de
manera directa con la espacialidad) impacta en las miradas sobre las instituciones edu-
cativas. La escuela primaria Nº 31, que se encuentra dentro de la zona más precaria del
barrio, ha sido nombrada durante la entrevista, pero sin mayores comentarios, tan solo
se ha dicho que es mejor que la escuela Nº 65, “de un diez, a esa le podés dar un siete…
un ocho”. Sin embargo, no ha habido reflexiones ulteriores. La escuela que genera ma-
yor debate es aquella que, estando en los bordes del barrio (en términos geográficos),
parece alojarlo en toda su conflictividad. De algún modo, podría resultar una exten-
sión del abajo, puesto que “van todos lo de acá abajo para allá, bueno, no todos, pero
la mayoría”. La forma de caracterizar a los niños y jóvenes que asisten a esta escuela
(funciona allí tanto una escuela primaria como una secundaria) muestra una faceta de
147
Laura Casals
los procesos de diferenciación interna del barrio, y ulteriormente, un ejemplo de los

procesos de segmentación educativa. De hecho, el propio Fines es objeto de este tipo
de miradas por actores del sistema formal. Silvia, una de las estudiantes, nos cuenta
que una docente de un CENS le recomienda inscribirse a Fines:
Ahí mismo me dicen, “bueno, pero porque no…mira que están los Fines”, “es mejor, capaz te
resulta mejor eso”… “Depende [tono de alerta], dependiendo de lo que vos quieras”. Ella ahí
me dice “mirá, los Fines podrían ser, pero hay carreras que si vos elegís una carrera larga no la
vas a poder hacer.”
Los modos de significar a los barrios periféricos del Gran Buenos Aires alrededor
de un conjunto de características negativas (Grimson y otros, 2009), que asimismo
permean los modos de significar los espacios educativos (y complejizar sus vínculos
internos) (Kessler, 2014), no se expresan tan solo en una división “centro-periferia”,
sino que involucran diferenciaciones internas y representaciones sociales complejas
sobre la generación de un “ellos” y un “nosotros” que no es lineal. Podemos ver en el
debate sobre los chicos que están en la escuela Nº 65, en la que no hay una postura
homogénea en las percepciones del grupo sobre quiénes son, qué nivel de respon-
sabilidad sobre esos niños incumbe a la sociedad, a las familias, a las escuelas. Hay,
asimismo, posiciones encontradas sobre las responsabilidades adultas (aparecen alter-
nativamente como responsables de la conflictividad: la institución escolar, la familia,
y “el sistema”) y la garantía de acceso a derechos (“todos tienen derecho a la ense-
ñanza”). Preocupaciones similares sobre las responsabilidades adultas se suscitaron
en conversaciones informales sobre los niños que a edades muy tempranas caminan
solos por la calle, en zonas consideradas peligrosas o que se encuentran rodeadas de
basura. En ambos casos, lo que parece subyacer es que, aun en situaciones de conflic-
tividad, el lugar que debe ampararlos es la escuela. Menos desencuentro genera la ca-
racterización que se hace sobre ellos a través de expresiones como: “van a comer más
que otra cosa”, “chicos más carenciados”, “pegan, no prestan atención”, “no tienen una
atención de la familia”, “dicen malas palabas”, y otras imágenes asociadas a la violen-
cia. La construcción de un estereotipo (Hall, 2010) alrededor de los niños y jóvenes
del fondo los convierte en “otros”, frente a un “nosotros” complejo. Sin embargo, la
construcción de un “nosotros” y “ellos” no se da sin conflictos, y de hecho en el grupo
no genera un criterio unificado frente a los chicos de la escuela Nº 65, y podríamos
decir, que frente a los jóvenes en general en el barrio.
En este caso, la marcación negativa se dirige tanto a los sujetos como a la institu-
ción que los aloja.74 Sin embargo, no es plenamente compartida. Lo que nos parece
significativo de las voces discordantes (que además son mayoría) es que esgrimen, co-
mo principal argumento, el derecho a la educación, sobre el cual se sustentan luego las
posturas alrededor de la inclusión o exclusión.
Como veíamos en el capítulo 1, el derecho a la educación, en la historia argen-
tina, estuvo cimentado en un horizonte igualador (tanto como homogeneizante y
74 En el artículo “El espectáculo del otro”, Stuart Hall (2010) define el proceso de estereotipación como la acción
de tomar un conjunto de rasgos de una persona (o grupo) y reducir todo acerca de una persona a ese conjunto
de rasgos, simplificándolos, exagerándolos y fijándolos de manera inamovible. En este sentido, la estereotipia
produce un efecto de hendimiento, delimita universos a través de una frontera simbólica que delimita un noso-
tros. Esta delimitación produce, asimismo, un efecto de marcación.
148
normalizador) que implica el acceso irrestricto y la obligación de garantía por parte del
Estado. Este sentido compartido implica el supuesto de que todos los niños deben es-
tar en la escuela, de ahí la interpelación en el diálogo de la entrevista “¿A qué te referís
con que ‘van muchos chicos que no tendrían que ir’?”, y luego, “todos tienen derecho a
la enseñanza”. La educación aparece no solo como un derecho fundamental, sino como
la respuesta posible a una situación conflictiva de difícil resolución: la relación entre la
comunidad con los niños y jóvenes.
En este sentido, los ejes metafóricos arriba y abajo, en articulación con el adentro y
afuera, como forma de simbolizar el espacio barrial y su relación con el más amplio es-
pacio social, se articula con el debate alrededor de la escuela Nº 65. Cuando se pone en
juego el acceso a la educación como derecho, aun con posiciones encontradas, tiende
a primar la perspectiva de que los niños y los jóvenes deben estar adentro; aun cuando
el adentro refiera a un ámbito educativo heterogéneo y con profundas asimetrías. El
intercambio de posturas alrededor de esta escuela nos permite dar cuenta de lo educa-
tivo como un espacio jerarquizado y permeado por las imágenes construidas sobre los
distintos grupos sociales. Este tipo de imágenes, cargadas de estereotipos, son también
algunas de las que operan sobre la experiencia del Fines, sus potencialidades, sus lími-
tes, o en palabras de Adriana “su legitimidad”.
5.2. El lugar de las organizaciones sociales comunitarias en la vida cotidiana del

barrio
Un rasgo sobresaliente de las miradas de los estudiantes sobre el barrio es la valoración
de sus organizaciones sociales y comunitarias. Como en espejo, así como la escuela
Nº 65, ubicada fuera del asentamiento, aparece como un satélite del fondo; los jardines
comunitarios La Colmena y La Colmenita (maternal), ambos llevados adelante por la
Asociación Civil La Colmena, aunque se encuentra en el asentamiento, aparecen como
un espacio de referencia positiva muy marcado:
A: Pero… lo más lindo que tiene el barrio es el jardín.
B: El mejor jardín, eh, ese es el mejor jardín.
C: Te puedo decir que por excelencia… uno de los mejores jardines, que puedo decir yo, ¿no?
Varias: Sí, sí.
D: Y sí, para mí también eh, mejor que los jardines privados. De verdad.
LBC: ¿Todos lo conocen el jardín?
E: Yo no lo conozco.
B: Creo que a través del jardín se fueron formando también… se fue formando la salita Neco-
chea. Porque creo que a pedido de los que estaban en el jardín, eso también creció, porque
antes era una salita así nomás es un… y ahora tenés casi de todo ahí adentro.
A: Ahora están dando cursos de peluquería…
B: En la salita…
A: Y en el jardín también.
D: Porque están haciendo arriba en el jardín también.
El barrio cuenta con un conjunto amplio de organizaciones sociales y comunitarias

de distinto tipo. Dos de las más antiguas, y con un origen común, son los jardines La
149
Colmena y La Colmenita, y la Radio FM Reconquista, que ha cumplido 28 años y en
la que se llevan adelante diversas actividades que incluyen programas de radio llevados
adelante por otras organizaciones sociales del AR, un programa llevado adelante por
estudiantes universitarios privados de la libertad, alojados en el penal de José León
Suarez, talleres de diverso tipo (música, arte, formación profesional), terminalidad edu-
cativa a través del programa Fines, entre otras.
La Sociedad de Fomento Villa Hidalgo, la Brigada Necochea,75 jardines comunita-
rios y comedores aparecen como instrumentos con los que cuenta el barrio. En el caso
del Club Necochea se destaca, además, el modo en que acompaña la trayectoria de niños
y jóvenes, frente al espacio que aparece como de mayor peligrosidad, que es la calle. En
este sentido, Juan Pablo, que es instructor de fútbol en el Club Necochea, lo presenta:
Viviana: Un día, así, medio rara la maestra de mi hija, un día me dice… Yo tengo que venir
ahora a las cuatro [a cursar en Fines], así que la retiro antes, y ella me dice “¿pero no hay una
posibilidad de que vaya sola?”. Yo la miro como diciendo, o está loca esta mujer o no sé lo
que le pasa porque tiene nueve años y de allá del colegio hasta mi casa son… ¿13 cuadras
más o menos?
A: Hay chicos que van y vienen solos a las escuelas, ¿viste?
Viviana: Pero yo no me animo.
B: En general son los varones que vienen solos.
Juan Pablo: Pero el club también es muy bueno, porque ahora pusieron futbol de salón para
chicos más grandes entonces muchos van ahí.
C: Hoy el barrio tiene su propio club que es el que está diciendo él, que es el Necochea.
D: Está bueno eso.
Juan Pablo: Y ese… vamos mucho los chicos ahí y entonces es una forma de contener (…) y
además lo que es bueno es que cuando los chicos salen de los 5 o 6 años que juegan, salen
y si son más grandes… y si no están en el club… andan dando vueltas… y ahí es donde, bue-
no, están los malos hábitos (…) por eso, si no estaría el club, no agarraría esa parte.
Las OSC aparecen para las estudiantes ligadas también a las mejoras en el barrio
(“Creo que a través del jardín se fueron formando también… se fue formando la salita
Necochea”), y también como un canal de acceso a información sobre lo que ocurre en
el barrio. Es así que Silvina, que trabaja como coordinadora del jardín maternal Ánge-
les Traviesos,76 explica las mejoras en asfalto e iluminación pública:
Silvina: Yo lo vivo acá en el barrio, sé, porque tuve muchas reuniones en la salita por mi traba-
jo, ¿no? En la Sociedad de Fomento que es por acá también, pero sé que por el Plan AHI se
hizo muchas cosas acá en el barrio.
A: ¿Sí?
Silvina: Sí, muchas cosas.
B: Ah, no, no me acuerdo del plan yo.
75 Se trata de una cooperativa del AT que se aloja en la Sala de Salud 17 y que ha realizado tareas de mejoras
de infraestructura barrial y de algunas viviendas.
76 El jardín comunitario Ángeles Traviesos no está marcado en el mapa, se ubica en la calle Italia esquina José
Hernández, sobre el extremo inferior izquierdo. Pertenece a la Red Construyendo Sueños y aloja aproximada-
mente a 60 niños de entre 8 meses y 5 años, a quienes también se les sirve desayuno, almuerzo y merienda.
Silvina: En el barrio, pero en todos los barrios del partido de José León Suarez, de San Martín,
se hicieron muchas cosas, se hizo el puente, se hizo del otro lado, se arregló, se pusieron to-
das las luces de la Av. Márquez, todo.
C: Ahora en Italia pusieron cámaras también.
D: En Sarratea también hay cámaras, en la barrera.
Junto con las mejoras que se han realizado, producto de acciones de los gobiernos
municipal y nacional, la asociatividad aparece como una forma de anclaje territorial
para la interpelación al poder político (Merklen, 2006), aun cuando la conflictividad
barrial limite la sostenibilidad de esos proyectos. En este sentido, Andrés, que participa
en una cooperativa del AT, propone este tipo de estrategias, aunque la experiencia más
reciente no haya sido exitosa:
Andrés: [A Viviana] Vos acabás de decir que en la equina de tu casa hay un baldío, bueno, por
qué no… mirá, suponete, no hay ningún puntero político, nada, ¿no?, bueno suponete que se
encuentran ustedes los vecinos, y en vez de quejarse, bueno, porque no van ahí a la munici-
palidad ustedes mismos y… “bueno, queremos ese espacio público para hacer un verde”, no
es cierto, y tomás un petitorio, con todos los vecinos que están ahí hacen y se mueven por
ese baldío, no dejan que un solo vecino vaya y se pelee, la unión hace la fuerza, ustedes son
la fuerza. Ustedes se tienen que juntar para moverse.
Daniela: Eso intentaron acá, y mirá cómo terminó (…) acá en la esquina, enfrente de las vías,
vendría a ser, hicieron una placita, una semana y se robaron todo.
Andrés: Bueno, bueno, pero hay que cuidarlo las cosas.
LBC: Pero, ¿cómo fue? ¿Hicieron alguna petición?
A: A través del plan trabajar se limpió porque era como un CEAMSE ahí, un baldío grande de
basura, se limpió, se arregló, se ordenó y se hizo una plaza. Una plaza con un equipo de gim-
nasia… [gesto de enumeración]. Pero hoy en día no tenés nada, tenés la tierra seca que no te
crece ni el pasto.
B: Vinieron unos cavernícolas, quemaron todo.
Daniela: ¿Dónde hay cavernícolas? No se trata así a la gente, porque después…
C: Mirá que la que dijo que si se mata un chico que haya uno menos fuiste vos, eh...77
Daniela: Bueno, pero es así [risas].
Juan Pablo: Bueno, bueno, no se olviden de las raíces, por favor.
Al igual que este tipo de iniciativas, las OSC no están al margen de la conflic-
tividad del barrio. Alicia, que participa de una iglesia, cuenta la situación de un
merendero:78
A: El comedor que pusieron ahí lo prendieron fuego, se llevaron todo.
Alicia: Lo volvieron a rehacer, chicas, está, hace diez días que estoy ahí.
LBC: Cuéntenme…
77 En el próximo apartado volveremos sobre la conflictividad barrial. Esta frase remite al siguiente diálogo: A: Vi-
niendo para acá, lo que me pasa a mí, ¿no? Yo cruzo la vía y vengo caminando, ¿no?, Vengo tranqui, pero siem-
pre hay chicos solos, ¿viste? Y… tiran piedras, diciendo malas palabras, se suben a los colectivos… se cuelgan
de los colectivos, y yo digo, se llegan a caer y se matan.// Daniela: Y uno menos.// B: Nooo// C: [Tímidamente]
Sí, sería eso, pero no…//.
78 El caso es conocido por las estudiantes y por el ex director de ACyPP municipal, sin embargo, no hemos
podido reconstruir el nombre de la OSC.
151
Laura Casals
Alicia: Es un merendero que se inició con un profesor de la escuela San Martín de Porres,
Maxi, no me acuerdo el nombre, que a su vez [se escuchan comentarios “es un amor el pro-
fesor”] ese profesor hizo una unión con otros profesores que terminó haciendo un merendero,
entonces empezaron a hacer un movimiento de apoyos escolares, de talleres, de… inició
hace bastante.
B: Dos años o tres.
Alicia: No, más, mi hija era chica, la más grande que hoy tiene 22 lo tenía el profesor en 6° así
que hace bastante ya, 10 años… sí, sí (…) Empezaron como merendero, tienen talleres de
violencia familiar, talleres de … para los chicos, de apoyo escolar, tienen talleres de defensa
personal también, y un montón de cosas más y yo he ido con grupos de mi iglesia a hacer ahí
los talleres, grupos de chicas, de adolescentes, a hacer ahí los talleres de defensa personal,
talleres de violencia, de cuidados de salud sexual y reproducción, un montón de cosas.
LBC: ¿Y cuándo pasó lo del fuego?
Alicia: Hace tiempo ya, hace como un año, dos años atrás, sí, le habían robado todo, le deja-
ron vacío, pero ya lo volvieron a armar.
Viviana: Yo pasé hace tres semanas o un mes y tenía las puertas cerradas con…
Alicia: Sí, lo tienen todo cerrado, está cerrado, así, apenas hay una puertita que entras ahora,
porque le han robado tantas veces que la puertita es chiquita, cosa que entraste, pero no sal-
ga nada… [risas] sí, han sufrido muchos robos.
Daniela: Sí, y a veces los fines de semana va la ginecóloga, pero hace un montón que no ve-
nía, no sé si sigue viniendo.
A: Porque, por el tema de la seguridad, porque justo está en un lado donde en la esquina tiene…
Daniela: El zanjón está en la esquina esa… es muy heavy.
Juan Pablo: Además tiraron la… Hicieron… el otro día estaban juntando firmas, ahí en la feria
para poder limpiar ahí, porque justo no terminaron el asfalto, ahí no terminaron el asfalto… jus-
to ahí… está todo un hueco ahí… [voces: “se llena de agua”]… se llena de agua y tiran todo y
con el tema del dengue… sacando igual lo del dengue… Pero hay todo infección.
Una característica de las OSC es su inestabilidad79 y, en algunos casos, un tiem-

po acotado de funcionamiento, aunque en este barrio se encuentran también OSC
de más larga data, como el caso que mencionamos del jardín La Colmena y la Ra-
dio Reconquista. Dos casos pueden iluminar esto: el comedor Los olvidados, por
ejemplo, ha estado ubicado en tres lugares distintos (dentro de la misma manzana)
en los últimos años; en el caso del Bachillerato Popular Hermanas Mirabal (estaba
ubicado en la esquina de las calles Villalba y Mitre, a una cuadra de nuestra sede)
ha tenido trabajo en el barrio, pero solo por el lapso de una cohorte, es decir, tres
años (2011-2013).
En este apartado intentamos dar cuenta del entramado de OSC a partir del co-
nocimiento y la vinculación que este grupo de estudiantes tiene con las distintas for-
mas de organización social presente en este y otros barrios. De este recorrido, es im-
portante destacar dos elementos: en primer lugar, que de un grupo de 14 estudiantes
presentes (los inscriptos son 16), 4 forman parte de organizaciones de la comunidad
de distinta índole. Silvina, como coordinadora de un jardín maternal, Andrés, como
79 Con esto nos referimos tanto al cambio de localización de algunas OSC o del trabajo de referentes barriales,
como a la sostenibilidad de las actividades que desarrollan, muchas veces dependientes del tipo de recursos
(generalmente estatales) de los que dependen.
152
referente de una cooperativa, Juan Pablo participa de una iglesia (fuera del barrio) y
es instructor de fútbol en el Club Necochea, y Alicia participa de una iglesia y acom-
paña un merendero. Junto a ello, es de destacar que el conjunto de estudiantes conoce
y, en muchos casos, se ha vinculado con estas instituciones para acceder a algún tipo
de servicios. En el capítulo 4, y en las conclusiones, avanzaremos nuestra reflexión
sobre el rol que este tipo de entramados tiene en la trayectoria educativa de adultos
que se encuentran terminando su secundario.
153
Capítulo 4
TRAYECTORIAS EDUCATIVAS. EL CASO DE

LA SEDE DE FINES NUESTRA
SEÑORA DE LUJÁN
La sede Nuestra Señora de Luján, donde la cooperativa Reconquistadores coordina

una comisión de Fines, se encuentra ubicada frente a un asentamiento, en la intersec-
ción de dos calles recientemente asfaltadas, y a una cuadra de las vías del tren. Se trata
de calles poco transitadas por vehículos, sin embargo, hay mucha gente caminando por
la calle (más por la calle que por las veredas, que tienen muchos desniveles). Sobresalen
grupos de niños y adolescentes caminando solos, pero también familias. Hacia la no-
che suelen haber grupos de jóvenes en las esquinas (tanto varones como mujeres), en
la vereda de algún kiosco o alrededor de un fogón. La presencia de niños solos genera
desacuerdo entre los vecinos. En más de una ocasión, Susana y Soledad, que pertene-
cen a la cooperativa y están presentes como referentes de la sede durante las clases, se
muestran preocupadas ante niños que conocen, enviándolos a sus casas o cuidando que
nada les ocurra en la calle.
La iglesia donde funciona la sede ocupa toda la esquina y tiene dos entradas. Una
entrada principal da a la capilla (actualmente en remodelación), que los martes y jueves
por la tarde y por la noche, en el horario de cursada de Fines, se encuentra cerrada. Los
estudiantes ingresan por otra puerta, más pequeña, que está a unos diez metros. Esta
entrada da a un espacio relativamente pequeño, donde hay una mesa con sillas. En este
espacio se encuentran Susana y Soledad, ambas integrantes de la cooperativa y que han
asumido la función de referentes de la sede. Sus tareas son abrir y cerrar la sede, tomar
lista de los estudiantes en cada hora de clase y hacer firmar una planilla de presentismo
a los docentes. En caso de que haya alguna eventualidad, como la ausencia de un pro-
fesor o algún motivo de suspensión de clases, son las encargadas de comunicarse con
los profesores y organizar los cambios de planes.
Si ingresamos a la sala donde están Susana y Soledad, por la izquierda se ingresa
a la capilla, y por frente se ingresa a una habitación donde atiende el personal de la
iglesia durante la semana, que a esa hora está cerrada. Al costado de esa puerta hay
una escalera que da al primer piso, donde se encuentran las aulas y los baños. De los
cuatro espacios del primer piso (tres aulas y un depósito), solo el aula de esta comisión
está en uso en este horario. El hecho de que la única actividad que se lleva adelante en
este horario sea la cursada de Fines hace que la zona de la entrada sea muy silenciosa,
y al estar abajo, no es un lugar de mucha interacción con los estudiantes, a excepción
de cuando llegan y cuando se van. Durante las horas de clases, ese espacio tiene poco
155
Laura Casals
movimiento. Generalmente la puerta que da a la calle está cerrada, y a excepción de la

irrupción de niños que juegan en la vereda o de una vecina que todos los días vende
pan, hay poca actividad.
Actualmente,80 cursa en esta sede una comisión de 2° año, en su 2° cuatrimestre. El
grupo de estudiantes fue conformado en el primer año, en agosto de 2014, aunque al-
gunos de sus integrantes se sumaron en el año 2015 (una minoría). La comisión tiene
16 personas inscriptas, 13 mujeres y 3 hombres. El promedio de asistencia del mes de
mayo del corriente año, según los registros de la sede, es de 11 personas por clase (con
un máximo de 13 y un mínimo de 9, que da cuenta de una variabilidad alta en la asis-
tencia). La mayor parte del grupo tiene entre 40 y 60 años, y a excepción de dos muje-
res de entre 18 y 25 años, todos superan esa edad. La mayor parte del grupo vive en un
radio de hasta diez cuadras alrededor de la sede, y pocos casos de estudiantes que viven
a más de 20 cuadras han elegido este lugar por el horario o por cercanía con su trabajo.
La mayoría de estos estudiantes han realizado la educación primaria dentro de las
edades teóricas previstas, entre los 6 y los 12 años, extendiéndose en algunos casos hasta
los 14 o 15 años; generalmente en una misma escuela (aunque con excepciones). No
hemos encontrado casos entre los cursantes actuales (sí en los referentes de la sede) en
que la educación primaria no se haya iniciado aún o se haya iniciado en edades tardías.
Este dato no se repite en el tramo secundario, donde aproximadamente la mitad de los
estudiantes no ha tenido trayectos anteriores, siendo el Fines su primera experiencia.
Quienes han tenido trayectos anteriores, que han sido interrumpidos, pasaron mayori-
tariamente por una única escuela, pero hay también quienes hicieron varios intentos en
educación común y en EDJA. En el caso de las estudiantes más jóvenes, una cursó an-
tes en dos escuelas secundarias distintas, y la otra (cuyo caso abordaremos más adelante
en profundidad) tuvo tres instancias previas, incluyendo otra sede de Fines. Encon-
tramos aquí que el diferencial de edad está muy marcado, siendo las personas mayores
las que directamente no habían ingresado antes al nivel secundario, y las que muestran
trayectorias discontinuas. Esto no es casual. Podemos enmarcar estos trayectos dife-
renciales en el contexto de aquellos que no han participado (por una cuestión etaria,
pero también de índole socioeconómica y de género)81 del proceso de masificación de la
educación secundaria que se produjo en los años noventa (Tedesco, 2012), o bien la fi-
nalización de sus estudios primarios, como momento teórico de ingreso a la secundaria,
coincide con el comienzo de la crisis socioeconómica que se profundiza en el cambio de
siglo. En el caso de las mujeres más jóvenes, su trayectoria por la educación secundaria
(interrumpida e inestable) coincide con el aumento de los años de obligatoriedad, lo
cual suponemos que incidió en sostenerlas dentro del sistema educativo, aún sin lograr
aprobar el nivel. Esto último es marcado por Juan Carlos Tedesco como un elemento
80 Los datos generales que caracterizan al grupo se fundan en las entrevistas y en las observaciones efectua-
das, y en datos relevados a través de una encuesta realizada a los estudiantes. Esta no pudo ser completada
por todo el grupo, porque el final del trabajo de campo estuvo atravesado por conflictos barriales por el aprovi-
sionamiento de electricidad. De este modo, si bien no es material suficiente para la elaboración de estadísticas
sobre el total del universo de estudio, las respuestas de ocho de los once estudiantes habitualmente presentes
resulta orientadora para esta caracterización.
81 Solo una de las cursantes no ha sido madre, el resto manifiesta haberlo sido en edades tempranas, y ser esta
una de las causas por las que no ha retomado sus estudios previamente.
156
central del proceso de masificación de la educación secundaria, que ha sido, en gran

parte, una invitación a la experiencia del fracaso escolar (Tedesco, 2012).82
La convivencia de trayectorias y generaciones distintas, sin embargo, puede fun-
cionar como un elemento aglutinador. Los estudiantes destacan los vínculos que se
han generado en el grupo, y el rol que estos han jugado en el sostén de la cursada. La
participación de familiares o allegados ha cumplido ese papel. Daniela, una de las más
jóvenes, plantea que ese es el diferencial por el cual entiende que este espacio será el
que le permita terminar el nivel, porque “acá está mi tía, pariente de mi papá, después
está una amiga de mi mamá, después gente que cruzas en la calle”.
La sede ha tenido y tiene grandes dificultades para que todas las materias sean
cubiertas con docentes, puesto que el lugar está muy alejado del centro de San Martín.
En los actos públicos, los cargos han quedado vacantes en más de una ocasión. En el
primer cuatrimestre del primer año, esta comisión solo tuvo una materia de las cinco
que correspondía cursar, porque las otras cuatro quedaron sin ser tomadas por ningún
profesor. Es por ello que, aun actualmente, se encuentran compensando materias y
buscando estrategias para poder cursarlas a destiempo. Una de las cosas que están in-
tentando articular las referentes de la sede, por ejemplo, es que el grupo se sume a una
comisión de otra sede que funciona en San Cayetano, tan solo en las horas de Inglés,
para poder acreditar la materia e ir sorteando las consecuencias que ese primer cuatri-
mestre cuasi vacío tendrá a la hora de la titulación.83 Actualmente, tienen profesores
en cuatro de las cinco materias correspondientes a este cuatrimestre, y deberán, en los
cuatrimestres subsiguientes, recuperar la asignatura que les falta. Este tipo de situa-
ciones tienden a generar conflictos, especialmente en casos en que los docentes que sí
toman las horas no cumplen sus horarios o se ausentan sistemáticamente.
En este cuatrimestre los estudiantes se muestran conformes, y hemos presenciado
situaciones que denotan compromiso de los profesores con la tarea. Por ejemplo, que
cuando un docente se ausenta, otro extiende su horario de clase para aprovechar el
tiempo o, bien, se buscan estrategias para sortear dificultades de infraestructura. En
nuestra última visita, ante un corte de luz generalizado, el docente de informática, con
sus propios equipos (notebook y proyector), dio clases a oscuras mientras los estudian-
tes se alumbraban con sus celulares.
82 Sin intentar hacer un abordaje general a partir de información tan acotada, nos parece importante marcar que
entendemos al abandono o fracaso escolar en el marco de un conjunto de dinámicas que incluyen procesos
generales de la sociedad, procesos personales y capacidades de decisión de los agentes (estudiantes) y dinámi-
cas del sistema educativo. En este sentido, Bárbara Briscioli y Evangelina Canciano (2012: 5) dan cuenta de los
abordajes que priorizan “un análisis de las situaciones, dinámicas y condiciones que están en la base, confluyen
o podrían estar asociadas al abandono”, más que factores, causas o características centradas en el sujeto. Esto
así, en tanto el curso de vida de los sujetos encuentran un anclaje importante en lo contextual, en el momento
histórico en que se sitúan y la posición social en que se configura su experiencia (Zibecchi, 2014).
83 Este tipo de situaciones suelen darse en otras sedes también, si bien no necesariamente en términos tan
extremos como en este caso. Esto suele dar lugar a diversas campañas por parte de la conducción del Fines
y por OSC, para que los docentes tomen las horas de las sedes más alejadas, sobre todo cuando se acerca la
finalización del tercer año, porque no pueden titularse con materias pendientes, y el Fines no habilita la condición
de libre para acreditar materias a través de un examen (deben cursarse de forma regular).
157
Laura Casals
1. Volver a estudiar
La decisión de volver a estudiar tiene impacto en los sujetos tanto en términos sub-
jetivos como en la organización de su tiempo y de sus familias. La primera reflexión
respecto de la vuelta al secundario, es que se trata de una deuda pendiente, algo que en
algún momento tenía que hacerse, y lo que es difícil dedicarle tiempo. Según Mariana,
es algo que el que está acá es porque siempre lo pensó, pero nunca se le dio la oportunidad,
digamos, no se dio el tiempo, el momento, entonces ahora (…) el pensamiento de terminar el
secundario yo creo que todos lo tenemos, yo siempre lo tuve, pero no se me daba porque
tenía que trabajar… trabajar, criar mis hijos, mi marido, los perros [risas].
Distintos factores influyen en la decisión de volver a estudiar en un momento de

la vida y no en cualquier otro. Un primer elemento que remarcan los entrevistados son
los vínculos familiares o de allegados, y su recorrido educativo. En distintos ámbitos
esto se ha analizado (sobre todo en adolescentes) como la influencia que la trayectoria
educativa del núcleo familiar tiene sobre las potenciales opciones de los jóvenes en su
relación con la escolaridad. Esto se ha expresado, por ejemplo, en los marcos estadís-
ticos presentados por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC)84 o en
criterios de ámbitos internacionales como el Sistema de Información de Tendencias
Educativas en América Latina (SITEAL),85 a través de la categoría “Clima Educati-
vo del Hogar”, que mide el promedio de años de escolarización de los mayores de 18
años del hogar. Esta categorización presupone un vínculo unidireccional entre mayores
y menores de un hogar. En nuestro caso, y en coincidencia con otros estudios que
abordan trayectorias de estudiantes jóvenes y adultos (Llosa, 2014), más que en forma
unidireccional, encontramos distintas formas en que las experiencias educativas de
familiares y allegados interpelan la propia e inciden en el deseo de volver a estudiar y
en los apoyos necesarios para sostenerlo en el tiempo con miras a la titulación. Bárbara
Briscioli y Evangelina Canciano (2012) analizan las situaciones, dinámicas y condicio-
nes que coadyuvan al abandono escolar, moviendo el foco desde el sujeto al conjunto
de experiencias que lo atraviesan. Algo similar, entendemos, puede decirse respecto, no
ya del abandono, sino del retorno a trayectos formativos formales de jóvenes y adultos.
En este sentido, realizar un recorrido sobre distintas maneras en que aparece el deseo y
la oportunidad de estudiar, más que poner el foco únicamente en el sujeto (y a la postre
tan solo de su voluntad), se centra en la articulación entre los vínculos en que el sujeto
está inserto y el tipo de propuestas educativas que están a su alcance.
El factor vincular identificado como disparador de la vuelta a los estudios puede
estar puesto en el vínculo entre hermanos, aun en la adultez. Como dice Alicia:
Alicia: Y queda como algo pendiente decir “lo voy a empezar, lo voy a empezar, lo voy a empe-
zar” y… yo creo, nosotros somos cinco hermanos y ninguno terminó el secundario. Empezó
el más grande… terminó; después mi hermana… bueno; yo también lo tengo que hacer, y
bueno, empezás y ahí.
Juan Pablo: Qué buena iniciativa, ¿no?
84 Disponible en www.indec.mecon.ar/.
85 Disponible en http://www.siteal.iipe-oei.org/base_de_datos_descripcion.
158
Alicia: Bueno sí, mi hermana es un año más chica que yo, ella ya lo terminó, ya estudió, ya se
recibió así que…
B: “Quedo yo”.
Alicia: [Risas] No, no, quedan los otros dos… yo soy la tercera, quedan dos más así que...
[risas].
Aunque también puede ser a través de los lazos construidos en su experiencia de

trabajo en una OSC:
Yo me enteré por intermedio de mi trabajo igual, porque yo trabajo con… soy coordinadora
de un jardín maternal (…) en el Barrio Nuevo, allá… [me enteré] por intermedio de la muni-
cipalidad que venían y anotaban ahí, que nosotras anotábamos a gente ahí en el lugar, en
nuestra institución, y ahí también me atendí yo y me anoté. Sí, es algo, era algo que yo me
debía y quería... para mí… y decidí anotarme, porque era algo pendiente que tenía y quería
terminar. Como me casé muy jovencita, no pude… ni empecé la secundaria, terminé séptimo
y después… [risas] me casé muy jovencita… pero ahora bueno, me dio esta posibilidad y acá
estoy. Y, además, por ahí, viendo que mis hijos me ven a mí que yo a esta edad que estoy es-
tudiando, que ellos que son jóvenes, son adolescentes, están estudiando, se incentiven más
para terminar, y ahora.
Por último, son también los vínculos por fuera del núcleo familiar, en ámbitos di-
versos de socialización, los que acompañan y propician el regreso al estudio. En el caso
de Marina, se trató de una docente conocida: “Era profesora de los Fines, entonces me
dijo ‘andá y anótate, Mari, andá y anótate en el Fines que esto y lo otro…’, buscó por
internet, me dio la fecha, todo, me mandaba mensajes… [risas]”.
Ahora bien, la decisión de volver a estudiar aparece entrelazada con un conjunto
de experiencias vitales, entre las que se destacan las obligaciones laborales y, sobre
todo entre las mujeres, las responsabilidades familiares de cuidado. El vínculo entre la
coyuntura vital en que se encuentran las personas y las propuestas educativas disponi-
bles son las que configuran escenarios posibilitadores o bien inhibidores del retorno o
la continuidad de los estudios secundarios. Tal como Alicia relata que su matrimonio
temprano fue un factor que frenó su educación secundaria, otras de sus compañeras
relatan acontecimientos vitales similares que afectaron su trayectoria educativa. Yamila,
una de las estudiantes más jóvenes nos cuenta: “Yo, el colegio decidí porque yo dejé
porque fui madre joven, madre más chica, entonces, dejé el colegio y ahora que puedo
vine a terminar para después seguir”. El Plan Fines tiene, en este plano, relevancia co-
mo espacio habilitador. Mariana, a quien vimos que no se le daba terminar el secundario
por sus obligaciones laborales y familiares, nos cuenta que:
Entonces ahora cuando, eh… por ejemplo si yo me anotaba en un secundario común, a la no-
che, de adultos, es todos los días. Yo no puedo ir todos los días, faltar a mi casa todas las no-
ches, porque ya falto todo el día porque voy a trabajar, me voy a las ocho de la mañana y vuel-
vo a las cinco de la tarde, a las cuatro… llego y me tengo que ir a un secundario a la noche y
vuelvo a las once de la noche… no es… no puedo, entonces cuando pusieron este Fines, que
son dos veces por semana dije: “bueno, acá es la mía. Si no lo hago ahora no lo hago más”.
Alicia refrenda las palabras de Mariana: “Es verdad lo que dice ella, yo me anoté
dos veces en el secundario a la noche, todos los días, y lo dejás porque cuando uno tie-
ne familia, y trabaja, es como que te impide un montón de cosas”.
159
Laura Casals
Las características que hacen del Fines un espacio capaz de adaptarse a las respon-
sabilidades de cuidado que recaen sobre las mujeres (especialmente aquellas que son
madres) no se limitan al hecho de tener una carga horaria reducida (en comparación
a otras ofertas educativas). Al situarse en el marco de espacios comunitarios, pudimos
observar que algunas de las estudiantes acuden con sus hijos a clase, aunque no de
manera sistemática, o bien la cercanía entre la sede y sus viviendas les permite mayor
capacidad de respuesta ante imprevistos.86
Los factores que complejizan el retorno al estudio no son solo familiares, sino que
la articulación entre estudio y trabajo fuera del hogar es un factor también clave. En
palabras de Silvia:
Yo también, fui a anotarme a hacer el secundario, y cuando llegué me dijeron que era una op-
ción más factible y más rápida para mí, y por el trabajo y para no estar todos los días, un Fines
[era una escuela de adultos que funciona de día]… a mí me costaba, mi intención era dejar de
trabajar, pero a veces no se puede dejar de trabajar, y le había pedido, bueno, hablado con
mi marido si me daba ese tiempo para estudiar y dijo “bueno, está bien” y después dije “no”,
después se me vio imposible dejar de trabajar y bueno… y ahí mismo me dicen, “bueno pero
porque no… mirá que están los Fines”, “es mejor, capaz te resulta mejor eso”…. “Depende
[tono de alerta], dependiendo de lo que vos quieras”. Ella ahí me dice “mirá, los Fines podrían
ser, pero hay carreras que si vos elegís una carrera larga no la vas a poder hacer”, yo… mi
intención es poder terminar el secundario, sacarme eso que uno queda como que no lo hizo,
y “bueno, me dice, andá”. Cuando vine acá las chicas me dijeron que no, que el Fines nos
puede dar un desarrollo para estudiar en la universidad, y seguir una carrera, entonces, digo,
bueno, me quedo acá.
Desde distintos enfoques se ha marcado el modo en que las responsabilidades

familiares se asignan principalmente a mujeres y se suman a la jornada laboral remune-
rada (Zibecchi, 2014). Esta indisponibilidad del tiempo femenino y la asunción de las
tareas del espacio doméstico y de cuidado de personas dependientes como responsabi-
lidad principal exclusivamente femenina impactan en las posibilidades de desarrollar
actividades educativas en las mujeres.
La posibilidad de que la cursada sea en dos días (y no de lunes a viernes), y que los
horarios no reproduzcan los estrictos turnos de la escuela formal,87 son un diferencial
importante que le permite al Fines una mayor adaptabilidad a las dinámicas laborales
y familiares de jóvenes y adultos y, en particular, de las mujeres, en función de que
asumen el trabajo de cuidado de los diversos integrantes de sus familias, trabajo que
es invisibilizado socialmente y pocas veces atendido en las ofertas educativas más tra-
dicionales para adultos. En segundo lugar, la escena que presenta Silvia en su conver-
sación con la docente que le recomienda el Fines muestra, en una situación cotidiana,
las tensiones entre el sistema formal y el Fines que presentamos en el capítulo 2, desde
el punto de vista de los conductores del programa. ¿Qué tipo de operación es la que se
86 En la sede Flor de Loto, coordinada por la misma cooperativa y donde estudian mujeres de las cooperativas
Ellas Hacen hay un mayor número de estudiantes que asisten a clase con sus hijos pequeños. Una de las inicia-
tivas que están intentando llevar adelante actualmente es la generación de una ludoteca y espacio de cuidado
de niños durante los horarios de clase de sus madres.
87 Los CENS habitualmente establecen una cursada de 18 a 22 h, y en todos los casos, de lunes a viernes; en
el caso de Fines, el horario de cursada lo propone la sede, en este caso ingresan a las 16.30 h un día y a las 17
h el segundo, y la cursada se extiende hasta las 21 h.
160
realiza al sugerir Fines como espacio de posibilidad de terminalidad educativa (presen-

tándola como la opción más factible) y, al mismo tiempo, ubicar esa opción como limi-
tadora de opciones a futuro? Subyace aquí un modo específico de cuestionamiento al
Fines respecto del tipo de formación de que ofrece. La contracara del “piensan que es
más fácil”, que nos relata Adriana como referente de la cooperativa, se expresa en esta
docente como percepción de que se enseñan y aprenden menos contenidos, por lo que
“hay carreras que si vos elegís una carrera larga no la vas a poder hacer”. Estas percep-
ciones, difíciles de disociar del hecho de que el Fines tenga como destinatarios en su
mayoría a las clases populares, operan sobre el tipo de horizontes que la docente abre
o cierra para Silvia. Si entendemos que todos los ámbitos escolares (incluso la mesa de
inscripción) producen situaciones educativas, la lectura de esta conversación podemos
observarla a la luz de lo que Silvia Serra y Evangelina Canciano (2006) llaman tamaño
de la operación pedagógica.
¿Cómo puede la consideración del contexto de los sujetos acotar las posibilidades de la edu-
cación? (…) La dimensión política de toda educación y su capacidad de instituir nuevos futu-
ros es obviada al encuadrar el “deber ser” de los procesos educativos en cálculos y principios
de determinación, que muy lejos están de aportar a la institución de una sociedad de iguales.
¿Es que la enseñanza escolar debe abandonar la posibilidad de ofrecer otros futuros que los
que el contexto muestra como posibles? (Serra y Canciano, 2006: 20).
Pablo Pineau (2016) señala que el Fines:

Es una apuesta a que, frente a situaciones de desigualdad, pobreza y exclusión, los docentes
recuperemos la posibilidad de desligar a nuestros alumnos de la profecía del fracaso futuro
con la que llegan y de re-situarlos en el lugar de la posibilidad, confiando en que ellos pueden
aprender, que van a hacerlo y que nosotros vamos a poder enseñarles.
Desde esta perspectiva, las palabras de Soledad y Susana aclarando que “el Fines
nos puede dar un desarrollo para estudiar en la universidad, y seguir una carrera” no
es solo el aporte de un dato administrativo sobre el carácter de la titulación del Fines,
sino una habilitación de horizontes para su trayectoria futura.
2. Trayectorias educativas: tres historias
Un primer enfoque, siguiendo a Flavia Terigi (2007 y 2009), parte de repensar a las
trayectorias “esperadas” para los sujetos como respuesta exitosa a un recorrido escolar
previsto, pautado etariamente y organizado en ciclos sucesivos. La autora llama a este
recorrido trayectorias escolares teóricas, que “expresan itinerarios en el sistema que siguen
la progresión lineal prevista por este en los tiempos marcados por una periodización
estándar” (Terigi, 2007: 2). Sin embargo, estas trayectorias escolares teóricas se encuen-
tran desacopladas de una parte de las trayectorias reales de los estudiantes, dando lugar
a trayectorias no encauzadas. Se pregunta la autora: “¿Por qué es necesario poner las tra-
yectorias no encauzadas en el centro? Porque las trayectorias teóricas no son una mera
estipulación que pueda parecernos alejada de la realidad; en la realidad de los sistemas
escolares, producen numerosos efectos” (p. 4).
161
Laura Casals
Uno de estos efectos nos interesa particularmente: “el tiempo monocrónico de las
trayectorias teóricas tiene consecuencias sobre nuestras visiones acerca de los sujetos
de la educación, sobre lo que esperamos de ellos” (Terigi, 2007: 4). Este efecto de
construcción de un estudiante ideal anclado en las pautas de las trayectorias escolares
teóricas, supone un sujeto pedagógico específico. Siguiendo a Pablo Pineau (2016: 2):
Partimos de considerar que los sujetos pedagógicos no son un dato previo al acto educativo,
que están ahí antes del acto esperando que este se produzca, sino que son una construcción
de y sobre los sujetos sociales que participan en él (…) Los discursos educativos interpelan
y construyen sujetos pedagógicos “ideales”. Esa construcción tiene efectos en el futuro y es
performativa y predictiva, porque generalmente viene acompañada de un “mandato” o una
“profecía” sobre dicho sujeto.
El sujeto pedagógico dominante, configurado a partir de las trayectorias escola-

res teóricas, gira alrededor de la relación docente-infante y tiene consecuencias im-
portantes a la hora de abordar la educación de jóvenes y adultos. Siguiendo a Silvia
Brusilovsky y María Eugenia Cabrera:
La categoría “alumno” tiene una doble carga semántica; no solo se asocia con estar escolari-
zado sino con minoridad (…) Esta significación sigue vigente en las escuelas para adultos, de
modo que, aunque se reconozca la adultez etárea, se sigue hablando de otra forma de minori-
dad: la dependencia o incapacidad (Brusilovsky y Cabrera, 2006: 285).
En el mismo sentido, las trayectorias escolares teóricas impregnan los saberes

pedagógico-didácticos que están, entonces, pensados para sujetos que no son necesa-
riamente los que están allí (Terigi, 2007). Por último, el desacople entre las trayectorias
escolares teóricas y las trayectorias reales, con la construcción de un sujeto pedagógico
infante, escenifica a un estudiante que carece de una historia personal y un recorrido
social previo y presente. Esto último ha sido cuestionado y trabajado por las distintas
corrientes de la educación popular (Finnegan, 2009; Rodríguez, 2011), así como los
estudios sobre la especificidad de la educación de jóvenes y adultos (Puiggrós, 1992).
Sin embargo, la dificultad que ha tenido este nivel para consolidarse con una identidad
propia da lugar a que estos procesos de desdibujamiento del sujeto estudiante adulto
sigan estando presentes.
Dos momentos de nuestro trabajo de campo son ilustrativos de las dificultades que
implica esta construcción del sujeto pedagógico ideal infantilizado en la educación de
jóvenes y adultos. En primer lugar, es Adriana quien introduce este proceso, al hablar
de las características del Fines evidenciando las pequeñas “ventajas” que los estudiantes
sacan del carácter menos supervisado del plan: “Se da como una sintonía con los estu-
diantes, viene tarde… todos contentos porque se van temprano, que porque deja traba-
jos (…) es como un adolescente… como un chico (…) A veces vos los ves a los adultos
comportarse como adolescentes”.
Un segundo enfoque, que nos permite ampliar la noción de trayectoria escolar real
a fin de abordar la educación de jóvenes y adultos, es el de biografía educativa que nos
propone Sandra Llosa (2008 y 2014). Este enfoque articula tres elementos, la oferta
educativa (central para nosotros, al pensar la relación entre la trayectoria educativa y el
lugar que ocupa el Fines); las variables históricas políticas, económicas y sociales; y las
162
trayectorias de vida. Los tres elementos “pueden estar implicados en los hitos o ‘nodus’
de decisiones educacionales en la historia de vida de los individuos y grupos” (Llosa,
2014: 177). En este sentido, las biografías educativas no se reducen a la educación co-
mo inserción escolar, sino que
Se parte de considerar a la biografía educativa desde la perspectiva global e integral de la Edu-
cación Permanente; esto implica incluir (…) los tres componentes del fenómeno educativo: ya
sea en la Educación Inicial (referida al sistema educativo formal o escolar en todos sus niveles),
en la Educación de Jóvenes y Adultos (EDJA) (referida a las experiencias con cierta intencionali-
dad educativa dirigidas a la población joven y adulta que ya no transita por la Educación Inicial)
o a través de los Aprendizajes Sociales (referidos a los aprendizajes no intencionales e inestruc-
turados que se suceden en la vida cotidiana en su contexto sociocultural) (Llosa, 2008: 406).
Esta perspectiva nos permite articular instancias educativas de distinto grado de for-
malización (Sirvent, 2007) que participan del curso vital de los sujetos. En este sentido,
el tercer enfoque que resulta una herramienta tanto analítica como metodológica es el
análisis de cursos de vida. Desde una perspectiva de trabajo con historias de vida, la pers-
pectiva de curso de vida, siguiendo a Mercedes Blanco, implica tres elementos centrales:
-Desde el enfoque del curso de vida, la trayectoria no supone alguna secuencia en particular ni
determinada velocidad en el proceso del propio tránsito, aunque sí existen mayores o meno-
res probabilidades en el desarrollo de ciertas trayectorias vitales.
-Las trayectorias abarcan una variedad de ámbitos o dominios (trabajo, escolaridad, vida repro-
ductiva, migración, etcétera) que son interdependientes.
-El análisis del entrelazamiento de las trayectorias vitales tanto en un mismo individuo como en
su relación con otros individuos o conglomerados (de manera muy importante, con la familia
de origen y la procreación) es central para el enfoque del curso de vida (Blanco, 2011: 12).
A partir del entrecruzamiento de estos tres enfoques teóricos, presentaremos el

análisis de dos trayectorias educativas En el primer caso, presentaremos las historias de
Susana y Soledad, madre e hija, que son referentes de la sede y, a su vez, han sido am-
bas estudiantes de espacios de terminalidad educativa. En el caso de Soledad, fue parte
del primer grupo de Fines que cursó en Nuestra Señora de Luján y egresó en 2014; en
el caso de Susana, también referente de la sede, se encuentra actualmente terminando
su educación primaria con una maestra fuera de sede en la organización social y co-
munitaria Flor de Loto. Abordarlas juntas fue una decisión fundada en el concepto de
vidas interconectadas:
El principio de “vidas interconectadas” (linked lives). Este principio afirma que las vidas huma-
nas siempre se viven en interdependencia; o sea, en redes de relaciones compartidas, y que
es precisamente en estas redes donde se expresan las influencias histórico-sociales (Elder,
2002, citado en Blanco, 2011: 14).
En nuestro caso, como veremos, la participación en redes comunes y relaciones

compartidas es un elemento que ha estructurado el curso de vida de estas dos muje-
res, y lo sigue haciendo en el presente. La segunda y tercera historia corresponden a
Juan Pablo y a Daniela, respectivamente, ambos estudiantes actuales de nuestro caso
de estudio.
163
Laura Casals
2.1. Susana y Soledad

Susana y Soledad son madre e hija, y coordinan conjuntamente la comisión del Fines
que funciona en la sede Nuestra Señora de Luján los martes y jueves y el espacio de
cuidado de niños y apoyo escolar que funciona en la misma sede los lunes, miércoles
y viernes. Viven en la misma cuadra de la sede, en la vereda de enfrente. Ambas son
muy reservadas. Recién en nuestra tercera visita aceptaron ser entrevistadas; sus res-
puestas suelen ser cortas, aunque, avanzando en el diálogo, comienzan a sentirse más
cómodas: “Al final hablamos un montón, al principio no hablábamos nada”, dice Su-
sana cuando terminamos.
Susana tiene 59 años, y Soledad, de 44, es la primera de sus cinco hijos. Susana hi-
zo los primeros años de la escuela primaria cuando era niña, pero no continuó más allá
del primer ciclo. De muy joven inició su familia. Vivió con su esposo, y nunca realizó
trabajos por fuera del hogar, es decir, se dedicó exclusivamente al cuidado de sus hijos.
Hasta hace ocho años vivieron a unas diez cuadras de la sede donde ahora trabajan,
“más arriba, cerca de la avenida [Márquez]” (Susana). Soledad hizo la primaria en la es-
cuela primaria Nº 57, que se encuentra a unas seis cuadras cruzando esa avenida. Tam-
poco tuvo trabajos fuera del hogar, “no, no, no trabajé en ningún lado, ayudaba en casa”
(Soledad). Vivió siempre con sus padres y nunca formó una pareja, ni familia propia.
El momento que identifican con un punto de quiebre en sus vidas fue la muerte del
marido de Susana y padre de Soledad, hace ocho años. Hablan poco de su vida ante-
rior, que aparece como una etapa identificada solo con las tareas del hogar. Cuando el
marido de Susana muere, ambas van a vivir a este sector del barrio con uno de los hijos
varones y su familia. Al poco tiempo de llegar al barrio, y a través de su nuera, Susana
conoce a Adriana, y junto a su hija se integran a la cooperativa. Este momento aparece,
para Susana, como un punto de quiebre:
Susana: Uhhh para mí me cambió todo. A mí me cambió todo la cooperativa, que empeza-
mos a trabajar, me cambió un poco el estudio, todo eso, a mí me gusta.
LBC: ¿En qué cosas te cambió?
Susana: Y… porque yo nunca trabajé, porque yo estaba casada y atendía los hijos. Y des-
pués falleció mi marido y bueno, me vine para acá y justo salió la oportunidad esta, que la
Adri estaba anotando y me dice mi nuera, ¿no? Me dice: “mirá está anotando, no sé, para un
plan” y yo no quería ir a anotarme, ¿viste? Pero agarré, hice todos los papeles y ella los llevó a
la Adri y a los 15 días, 20 días, llama la Adri a la puerta y dice “Mirá, tenemos que ir a tal lado
porque ya salió para ir a anotar” no sé qué me dijo, ese día. Bueno, al otro día fuimos, nos
anotó a todos. Desde ese día empecé a creer más en la gente, porque yo decía “no… que va-
mos a salir en el plan…”, porque la Adri… hacía dos o tres meses que habíamos venido a vivir
en el barrio nosotros. La Adri no nos conocía a nosotros mucho. Y bueno, salimos, y bueno
qué vamos a hacer… y ese día empezamos a andar y andar…
A partir de ese momento, se suman ambas a la cooperativa Reconquistadores, ini-

ciando su primera experiencia de formación en un taller dictado por la Unión Obrera
de la Construcción de la República Argentina (UOCRA):
Soledad: Sí, de la construcción. Capacitación.
Susana: La primera.
LBC: ¿Y cómo eran esos talleres?
164
Susana: Y estaba bueno el taller, era un mes más o menos. Estaba bueno, porque había mu-
cha gente, todo eso… había un montón de cooperativas. Y ahí empecé yo a andar más, a ha-
blar más, y así (…) y después hicimos otro taller, ¿te acordás? [mira a Soledad] En la facultad
allá, de mamás cuidadoras,88 y así anduvimos hasta que conseguimos para venir acá a traba-
jar. Bah, ella trabajaba en otro lado, pero bueno, ¿a dónde era que trabajabas? Reconquista…
Soledad: Allá en Río Reconquista, con Adriana. Hacíamos limpieza.
Susana: Cortaban el pasto… [con tono de enumeración]. Ella trabajaba tres días y dos días
venía a estudiar. Y después bueno, se… esto del apoyo, ella se vino, se anotó acá y se quedó
acá, trabajando acá.
A partir de esta primera experiencia de formación en talleres de corta duración,

ambas pasan a combinar el trabajo en la cooperativa con la terminalidad educativa. La
primera que se incorpora es Soledad, que comienza en el primer grupo del Fines, en
agosto del 2011. El grupo lo conforman todos los miembros de la cooperativa que
aceptan la propuesta de terminar el secundario. Iniciar el proceso con personas con
quienes ya estaba vinculada hace que el comienzo le resulte más fácil. Sobre su primer
día dice: “entré nomás… y como tenía compañeras de trabajo estaba más… [gesto de
que no estaba tan nerviosa] Estaba la tía de Adri (…) eran cuatro”. Sin embargo, no le
gustaba mucho el secundario:
LBC: ¿Te gustaba venir a estudiar?
Soledad: Sí, al principio no. Ya iba a dejar dos o tres veces.
LBC: ¿Llegaste a dejar?
Soledad: No, no, seguí adelante igual.
LBC: ¿Y por qué dejar?
Soledad: Y… porque no, no… no me entraba en la cabeza lo que había…
LBC: ¿Te costaban los exámenes o era por otras cosas?
Soledad: Porque no… tenía vergüenza de pasar al frente y hablar…
LBC: ¿Y por qué decidió seguir?
Soledad: [Suspira y mira a su madre].
Susana: Me mira a mí como si fuera que… decí la verdad.
Soledad: Igual tenía que terminar, no me gustaba, pero hay dos personas que insistían mucho
que vaya (…) que termine la secundaria y ya está.
LBC: ¿Y quiénes fueron la que te insistían?
Soledad: Una… [señala a la madre] y la tía de Adri.
Su tránsito por el Fines lo relata como algo difícil, en parte por la exposición fren-
te a otros, y también con los contenidos. Sobre sus profesores dice: “a mí no me caía
bien la de lengua primero, no mucho (…) algunos son estrictos (…) te daban mucho…
muchas cosas que yo no… no entendía” (Soledad). Aunque puntualiza solo sobre esta
materia, tampoco menciona ninguna otra que le haya gustado particularmente. La
actividad que le resulta más atractiva es la participación en el apoyo escolar que orga-
nizan los otros tres días de la semana con otras mujeres de la cooperativa Reconquis-
tadores y de cooperativas del programa Ellas Hacen. Allí atienden a aproximadamente
88 Se refiere a una formación técnica dictada a madres cuidadoras de jardines comunitarios, organizada por la
Universidad Nacional de General San Martín y el jardín comunitario La Colmena.
165
Laura Casals
60 chicos, durante la mañana a niños de entre 3 y 5 años, y por la tarde, a niños de

escuelas primarias:
Susana: Si vienen todos, todos, son como 60, si no más (…) y si faltan, ponele 30 a la maña-
na, que son de 3 a 5, y de las 5 hasta las 7 vienen, ponele 20, 22 chicos, 23. (…) Están las
maestras, yo que estoy en la cocina, otra señora que está en la cocina.
Soledad: Compañeras de trabajo.
Susana: Son muchas compañeras (…) De la cooperativa de acá somos más o menos 5, de la
cooperativa de nosotros; después vienen otras chicas a ayudar, ahora.
El estudio de la trayectoria de mujeres cuidadoras, en el marco de organizaciones

sociales comunitarias, da cuenta de la tendencia a que el trabajo previo al trabajo
comunitario esté asociado a tareas de cuidado, remuneradas o en el marco del hogar
(Zibecchi, 2014).89 En este sentido, las trayectorias de Susana y Soledad siguen este
mismo itinerario; su incorporación a un trabajo fuera del hogar a través de la coopera-
tiva pasa por un breve tiempo realizando tareas en el espacio público, hasta que consi-
guen que las envíen a Nuestra Señora de Luján.
Soledad egresa de su secundario en el año 2014. Muy poco antes, también Susana
retoma sus estudios, en su caso primarios, en la sede de la organización Flor de Loto,
que lleva adelante la madre de Adriana en la parte de adelante de su vivienda:
Susana: A mí, por ejemplo, hace ocho años que estoy acá. Pero a mí, me voy de acá a allá
nada más [risas] de mi casa a acá, o voy a estudiar yo también (…) La primaria, recién hace
dos o tres años empecé, a leer, yo no sabía leer, no sabía escribir, nada, lo único que sabía era
mi nombre y nada más, pero…
LBC: ¿Habías ido a la escuela?
Susana: Sí, cuando era chica, pero… después ya me olvidé de todo, empecé todo de vuelta,
y ahora más o menos se leer bien… no te digo que sé uhh, pero se leer bien.
LBC: ¿Dónde estudiás?
Susana: Acá en la casa de la… ¿cómo es que se llama? ¿Flor de Loto? ¿Cómo es?
Soledad: Flor de Loto, ahí.
Susana: Ahora hace unos días que no voy… pero me enseña otra, la mamá de Adri, vamos
los sábados y ella nos enseña. Pero… ella nos sacó mucho adelante.
En ambas, la trayectoria escolar inicial se interrumpe tempranamente; muy rápida-

mente en el caso de Susana (antes de completar sus estudios primarios), y en el espacio
de pasaje a la educación secundaria, en el caso de Soledad. El retorno a la educación
en sus ciclos obligatorios se produce, en ambas, en articulación con dos elementos: en
primer lugar, la inserción en un tipo particular de ámbito laboral en un espacio comu-
nitario. La participación en la cooperativa “cambia todo” (Susana), en tanto amplía su
universo afectivo, de vínculos y de interacción cotidiana. El vínculo con Adriana y su
tía, la aparición de “compañeras de trabajo” y la participación en espacios junto a un
89 Siguiendo a Carla Zibecchi respecto de las trayectorias de mujeres cuidadoras, entendemos que “dada la
particularidad que tienen los itinerarios laborales femeninos y la especificidad y naturaleza que tiene el trabajo
de cuidado, las trayectorias de las mujeres cuidadoras no pueden ser homologadas al estudio de ninguna otra
trayectoria laboral” (2014: 102).
166
“montón de cooperativas” (Susana) son fuentes de aprendizajes sociales90 para ambas

mujeres. Estos aprendizajes subyacen al cambio rotundo con el que Susana identifica
este momento: “ahí empecé yo a andar más, a hablar más”. Asimismo, el paso por talle-
res de formación profesional, de construcción y la participación en el cuidado de niños
resulta en la ampliación de los horizontes de sociabilidad de Soledad y Susana, puesto
que allí se encuentran con otras cooperativas y organizaciones sociales comunitarias, y
visitan la universidad.
Es importante destacar que esto ocurre en un marco de retorno a situaciones de
aprendizaje estructurado. El aula del Fines aparece como un espacio más dentro de la
red de vínculos de este espacio laboral comunitario, y es esa red la que sostiene la es-
colaridad de Soledad, sea porque el primer día estaba acompañada de sus compañeras
de trabajo; sea porque son las integrantes de la cooperativa quienes la sostienen en los
momentos en que intenta dejar de estudiar. Asimismo, es la participación en este es-
pacio comunitario el principal organizador de la dinámica de vida cotidiana de ambas
mujeres. Susana lo grafica al hablar de su mirada sobre el barrio: “A mí, por ejemplo,
hace ocho años que estoy acá. Pero a mí, me voy de acá [Nuestra Señora de Luján] a
allá [su casa] nada más, de mi casa a acá, o voy a estudiar yo también”.
2.2. Juan Pablo

Juan Pablo tiene actualmente 37 años, y desde los 8 vive en Villa Hidalgo, a unas pocas
cuadras de la sede Nuestra Sra. de Luján. Nació en Tigre, donde vivió con su familiar
nuclear y su abuela paterna; se mudaron un tiempo a Escobar con su abuela materna,
y cuando él tenía 8 años se mudó junto a sus padres y sus hermanos a Villa Hidalgo.
Juan Pablo es el segundo de siete hermanos (tres varones y cuatro mujeres). En Esco-
bar comenzó su escolaridad primaria, que continuó en el colegio San Martín de Porres
y, luego, en la escuela Nº 65 en Villa Hidalgo.
Juan Pablo: [De niño] siempre fui a la escuela. Pero en tercer grado es cuando yo agarro y…
es lo que me acuerdo, imaginate que hoy me acuerdo de eso, es como me quedó eso, como
una marca, es como “¿cómo hice para repetir?”, pero repetí. Después gracias a dios terminé
en la 65.
LBC: ¿Primero pasaste por el Porres?
Juan Pablo: Claro, el Porres, digamos, un escalón mucho mejor… y bueno, ahí me pasaron
acá a la 65. Ahí sí termino, y bueno, después cuando termino ahí eh, en ese momento no
quería estudiar. No te voy a decir que me gustaba porque no me gustaba estudiar. Entonces
agarré y dije papá, le pregunté a mi papá y dijo “bueno, mirá, o trabajás o estudiás”, y bueno,
opté por trabajar y ahí empecé a trabajar.
Su trayectoria primaria termina cuando él tiene 14 años, y la situación socioeco-

nómica de su familia era compleja. El contexto general de empobrecimiento de los
sectores populares (nos encontramos en este punto mediados de los años noventa), la
situación de su familia, en particular de su padre, confluyen en la decisión de no conti-
nuar con su escolarización y de su incorporación al trabajo informal:
90 Utilizamos aquí el concepto de aprendizajes sociales, entendido como “los aprendizajes no intencionales e in-
estructurados que se suceden en la vida cotidiana, en su contexto sociocultural” (Llosa, 2008: 406).
167
Laura Casals
Juan Pablo: Mi papá tiene… le falta un brazo. Vos imaginate que es medio complicado para
él, entonces también iba a eso, era necesario, a ver… un sustento más alguien que ayude. Y
bueno, te voy a ser sincero, en el primer tiempo, veníamos mal económicamente, llegó un
momento que no teníamos ni para comer, y por ahí tampoco… ni me da vergüenza porque he
ido a pedir, a manguear, a cirujear, a salir con el carro, viste, trataba de hacer todo lo posible
como para… ayudar… en lo que es… mi familia, viste, porque mi padre, mi madre, mi mamá,
también trabajaban, pero en un momento que mi padre no podía… no trabajaba, entonces,
porque bueno, surgieron cosas de mi papá, tenía una heridas de cosas que hizo que no eran
correspondiente, digamos. Hizo las cosas mal en su momento, que tampoco lo juzgo por-
que… eso son cosas de su momento, más de grandes, de ellos, situaciones que te puedo
decir que en ese sentido yo hoy no soy así. (…) [Eso le impidió trabajar] entonces imaginate mi
mamá trabajaba todo el día.
LBC: ¿De qué trabajaba?
Juan Pablo: Y ella, ama de casa,91 siempre, hasta el día de hoy.
Entre los 14 y los 17 años, aproximadamente, se dedica a trabajos eventuales, y a

mediados de los noventa, al cartoneo. Esta aparece como una actividad que le des-
agrada, pero que resulta necesaria para ayudar a su familia, y tiene la particularidad
de vincularlo con un espacio religioso de su comunidad. Este último no es un dato
menor. El estudio de Raúl Álvarez sobre las actividades vinculadas a la basura tiende a
subrayar lo contrario. No solo da cuenta de que es una actividad que generalmente se
realiza en soledad (como es el caso de Juan Pablo), sino que hacia finales de la década,
las personas que las realizan tienden a tener poco vínculo con el territorio que recorren
(Álvarez, 2012). La iglesia con la que se relaciona (llamada Kyrios) está dentro del
barrio, a pocas cuadras de la sede Ntra. Señora de Luján. El ingreso a esa iglesia posi-
bilita el vínculo con Javier, que es punto de partida para una nueva inserción laboral y,
luego, educativa:
En ese momento me dicen… estaba ahí, y un muchacho que estaba ahí… yo había ido dos
o tres veces a esa iglesia… me dice si yo quería trabajar. Justo salía de ahí, y era como un
pastor, me dice –pastor de jóvenes– me dice “mirá, ¿te gustaría trabajar?” y justo que yo ne-
cesitaba trabajar, necesitaba llevar… “sí’ [voz de asombro y alegría], le dije yo. Y bueno, de ahí
un día, al otro día, me dijo, “bueno, venite el lunes”, yo fui un viernes me dijo “venite el lunes a
las 8 acá que te paso a buscar”. Bueno, de ahí en más empecé a trabajar con ese muchacho
donde, gracias a Dios también eh, me ha enseñado mucho también él (…) hoy en día lo me-
dito y lo pienso, es un hombre que Dios puso en mi camino para poder guiarme porque si hay
muchos valores que he tomado fue por él. Él me ha enseñado, me ha guiado, y después hoy
en día también puedo decir, gracias a ese varón y gracias a Dios, primeramente, que también
soy electricista porque ese muchacho también me hizo… yo trabajaba de electricista con él,
he aprendido el oficio y, eso hizo que yo estudie, me pagó el estudio, me dio tiempo, me daba
tiempo, me dio esa oportunidad. (…) él me decía “estudiá” y yo fui y averigüé todo, y cuando
averigüé todo fui y le dije “bueno, es tanto y de tal hora a tal hora”, y… “¿cómo voy a hacer?”
y “escuchame una cosa Pablo” –Javier se llama– me dice “mirá, lo que sí te voy a decir: no
te preocupés”, me dice, “yo necesito que vos estudies”, me dijo. Porque yo en ese momento,
imaginate, chico… no era tan grande… Y él me decía: “bueno, pero vos acordate que esto
después te va a servir” [en voz baja] “¿qué me está diciendo este?” y por ahí viste uno lo
primero que piensa es que va a buscar el beneficio de él. Aunque también estaba el beneficio
de él, no te lo voy a decir que no, porque… pero era más mío que de él. Porque hoy en día
[gesto de complicidad], porque después yo quedo a cargo, después estudio, después, sabía
manejar un plano, podía agarrar un plano y verlo [gesto de asombro], y sacar lo que tenía que
91 En este caso, por ama de casa se refiere al empleo en la realización de tareas domésticas por horas.
168
hacer. (…) ¿Entendés? Él me decía “después me lo vas a agradecer”, que hoy te puedo decir
que estoy muy agradecido.
Juan Pablo estudió electricidad en Centro de Formación Profesional N° 401 de la

localidad de Boulogne, y continuó trabajando con Javier durante ocho años. Esta ins-
tancia de formación implica un crecimiento importante, tanto personal como laboral.
En este tiempo, forma su propia familia, nace su único hijo y crece en su trabajo:
Entonces yo, vos imaginate que llegué a tener hasta cinco chicos trabajando conmigo, eh,
digamos y eso fue bueno porque él veía, él valoró mi esfuerzo y mis ganas de hacer las cosas
bien, entonces, y él cuando me dice “estudiá”, entonces después… la práctica la tenía bien
porque trabajaba mucho con él y ahí empecé a trabajar y eso, hasta que después llegó un
tiempo como ahí estaba en negro dije, “bueno, no va más”, porque no podía estar en negro y
ya iba a tener familia con mi hijo.
Ahora bien, ¿cuál es el lugar que la formación profesional ocupa en la trayectoria

educativa de Juan Pablo? En primer lugar, parece destacarse el lugar del saber. A di-
ferencia de su paso por la educación primaria, en donde prima la sensación de fracaso
(por la repitencia) y de deber, el saber se sitúa en la formación profesional en el lugar
de un tipo de conocimiento que produce transformaciones en sus condiciones de vida
en sentido amplio. La experiencia de Juan Pablo en este trabajo, en el curso de elec-
tricidad y en su tránsito por una primera instancia de participación en un colectivo
religioso, lo sitúan como portador de saberes socialmente productivos (SSP) que, como
tales, se expresarán luego en espacios sociales compartidos: “Son saberes que modifican
a los sujetos enseñándoles a transformar sus vidas y su cultura, enriqueciendo el capital
cultural de la sociedad y de las comunidades, son ‘saberes de pericia que engendran’ y
producen alternativas” (Orozco Fuentes, 2009: 71).
Estos saberes no se reducen a la técnica (en este caso, vinculada a la electricidad),
sino que involucran la participación en un colectivo, la conducción de un equipo de
trabajo, la capacidad de acceder y comprender nuevos lenguajes.
Pocos años después de dejar este trabajo, hay un nuevo quiebre en su vida, en el
plano familiar: su separación de la madre de su hijo. Esto le produce una fuerte depre-
sión, “una depresión mía de sentirme muy mal, de situaciones de decir ‘no puedo esto,
no puedo lo otro, no sé qué… qué hacer’”. Tras su separación, pasa a vivir con sus pa-
dres, uno de sus hermanos y su cuñada. Comienza a trabajar en una empresa de logís-
tica, y a través de un compañero de trabajo, se vincula con una segunda iglesia, ubicada
en el centro de Villa Ballester92 y a la que continúa asistiendo actualmente. Juan Pablo
identifica este momento como un punto central de su vida: “Ahí, en ese momento,
hace seis años, en agosto que hace seis años, acepto a Jesús en mi corazón como único
señor y salvador de mi vida y de ahí en más mi vida cambió el 100%”. Esta transfor-
mación se articula, asimismo, con su decisión de volver a estudiar:
El poder es servir a dios con excelencia, poder hablar la palabra de dios es poder llegarle a
la persona a través de la palabra porque así Jesús cambió mi vida y así hay mucha gente ahí
afuera que necesita eso, entonces necesitaba, para poder servir a dios, para hacer las cosas
con excelencia y poder hablar de Jesús poder estudiar intelectualmente también y poder
92 Villa Ballester es uno de los dos centros comerciales más importantes de Gral. San Martín, y un barrio resi-
dencial de clase media.
169
Laura Casals
capacitarme en ese sentido, y obviamente que también es algo personal mío, pero primera-
mente también lo quise en ese sentido, porque a veces si yo le tengo que hablar a una perso-
na que va a una universidad [me mira] y/o a X persona y no puedo tener un diálogo, porque
por ahí… al saber más de cosas, eh… como que me ha pasado que… no hablar con gente
que está más, estudios mucho más arriba, entonces vos vas a tener una charla con él y estás
hablando no se… porque por ahí hay cosas que por ahí no las entiendo, no las entiendo por-
que nunca las estudié nunca las supe, y es algo que por ahí me decís y es simple.
¿De qué modo construye Juan Pablo su demanda efectiva por una educación secun-
daria? Sandra Llosa diferencia distintos tipos de demanda de educación de jóvenes y
adultos: la demanda potencial (población de más de 25 años con necesidades educa-
tivas), la demanda efectiva (aspiraciones educativas de esta población que se concretan
en alguna instancia de EDJA, sean estas para acreditar un ciclo obligatorio, o instan-
cias de formación no escolar) y la demanda social (la presentación colectiva y organi-
zada de demandas educativas) (Llosa, 2008: 401). El punto de partida de esta autora
es que la demanda educativa es acumulativa, es decir, que “es quien más educación formal
tiene, quien más y mejor educación demanda y se apropia en términos de una educación
permanente” (Llosa, 2008: 403). En este caso, la combinación de un pasaje por la edu-
cación de adultos en formación profesional con el acceso a aprendizajes sociales93 en
ámbitos de sociabilidad religiosa aparecen como factores significativos en la decisión
de finalizar el ciclo secundario. La articulación con un espacio religioso tiene un senti-
do crucial para Juan Pablo y es fuente, a un tiempo, de herramientas que lo fortalecen y
le otorgan seguridad:
Y ese día te puedo asegurar que fue un antes y un después en mi vida, y eso me inclinó a
cambiar totalmente… a veces la gente puede buscar una cosa, puede buscar otra, pero si
vos querés, toda la solución de todos tus problemas y de todo lo que vos quieras está escrito
en la Biblia.
Y fuente de un gran desafío: “poder hablar de Jesús” con excelencia. Esto último,
asociado a un sentido afianzado de la educación como ámbito de movilidad social
ascendente.
Su llegada a la sede Fines aparece configurada por la pertenencia a dos institucio-
nes: a la iglesia Emanuel y (dentro del barrio) al Club Necochea, donde comienza a
trabajar como entrenador de fútbol para niños. Es allí donde se entera del Plan:
Y porque al trabajar, como trabajo, y bueno… me habían dicho unos vecinos, un amigo había
escuchado que me había dicho, dice “podés hacer el secundario que es Fines”. Y yo soy en-
trenador de acá, del club del barrio, y entonces la madre de uno de los chicos, hablando una
cosa y otra, como la conozco del barrio me dijo: “ah sí, mirá que no llego a buscar a los chi-
cos, a buscar a mi hijo, ¿me lo tenés un rato más? porque estoy estudiando”, entonces le pre-
gunto, “ah, ¿sí?”… “sí, estoy haciendo la secundaria”, me dice “ah, ¿sí? Porque yo no, yo no
hice la secundaria”, le digo, y ella me dijo, entonces vino, “y fijate, aprovechá, porque son dos
veces por semana, y por ahí te conviene, te sirve, lo podés arreglar por el tema laboral, ¿no?”.
Y eso me quedó dando vueltas entonces ahí, entonces vine, averigüé, y bueno me anoté.
93 Utilizamos aquí el concepto de aprendizajes sociales entendido como “los aprendizajes no intencionales e
inestructurados que se suceden en la vida cotidiana, en su contexto sociocultural” (Llosa, 2008: 406), para abar-
car el proceso formativo de Juan Pablo en sus dos experiencias de participación en iglesias.
170
El retorno a estudiar no es sencillo, produce temores y dudas. Los vínculos afecti-

vos juegan un papel central en el sostén de la decisión: sus afectos en el ámbito religio-
so, su hijo y sus hermanos actúan como estímulo y soporte para este trayecto:
Juan Pablo: Claro porque yo en un momento estoy en mi casa y me pongo a sumar [voz de
asombro] porque cuando yo voy a pedir a la 65, ¿qué es? ¿El analítico? Entonces le pido, y
después sumo… 23 años que no agarro nada [voz de asombro, y risas] entonces, no te voy a
decir que fue fácil, me dio cosita (…) porque tenía temor… entonces aprendí que ahí es donde
está la verdadera valentía, porque si vos me decís si viene uno que estudió y ya estuvo, y él lo
va a hacer porque ya está acostumbrado. Entonces dije, bueno, dije, lo que sí me encomendé
a dios y dije señor la verdad, vos ves y vos sos fiel y verdadero y vos ves que yo no miento, y
te estoy diciendo la verdad que yo quiero estudiar, yo quiero un progreso en mi vida (…) Por-
que primeramente, como te decía, personalmente, para servir a dios, para poder hablarle a mi
hijo, para poder también educarlo a mi hijo, también en ese tiempo, porque hoy en día tiene
ocho años y ya está… tengo que también estar con él haciendo la tarea y también el día de
mañana que va creciendo también hay cosas que uno tiene que saber.
[Cuando me anoté] me dijeron lo que tenía que traer y lo conseguí… fui al colegio… no fui al
colegio, le dije a mi hermana si por favor… como mi hermana vive cerca del otro colegio le dije
a mi hermana “mirá…” mi hermana, ahora que recuerdo, fue la que más contenta se puso. Mi
hermana sí, fue la que más contenta se puso.
LBC: ¿Qué te decía?
Juan Pablo: “Ay dios, que feliz”, “que bueno”. Sí, sí, y eso es algo que te, te da… Después,
tengo un hermano, mi hermana que está en el sur, y mi cuñado siempre me alentaba a eso, a
terminar la secundaria.
Entonces fue un conjunto, también, de un lado, del otro, por eso es más importante, y des-
pués obviamente a medida la experiencia uno se da cuenta lo que le favorece a otra persona,
entonces cuando veo alguno que le… que está por hacer la secundaria le hablo y le digo:
“Animate, dale, dejate de joder”.
La biografía educativa de Juan Pablo muestra diversos espacios de formación, con

mayor o menor grado de formalidad. La articulación entre la educación formal obliga-
toria, la formación en un espacio estructurado de formación profesional y aprendizajes
sociales en el marco de instituciones religiosas locales delinean un recorrido en el que
la participación en ámbitos colectivos y comunitarios (como el Club Necochea), arti-
culados con vínculos personales fuertes, generan un entramado de soportes para su for-
mación y para su desarrollo laboral. La pedagoga Silvia Duschatzky, en su libro Des-
armando Escuelas (2012), al analizar trayectorias escolares interrumpidas, se pregunta
“¿por qué insisten?” con la escolaridad formal. En este caso, entendemos que, por un
lado, la educación sigue siendo representada como el espacio privilegiado de ascenso
social (“para hacer las cosas con excelencia y poder hablar de Jesús”, “hablar a una per-
sona que va a una universidad”) que no se limita a la posibilidad de obtención de un
mejor trabajo o a la mejora del nivel de ingresos, sino con la adquisición de un capital94
cultural que, a su vez, acreciente su capital social. En segundo lugar, la insistencia ante
94 Pierre Bourdieu, en su libro Poder, derecho y clases sociales, problematiza la noción de capital presentándolo
en sus distintas manifestaciones (que exceden la concepción puramente económica del capital). En este sentido,
llamará capital cultural a la articulación de tres de sus formas o estados: el incorporado (como disposiciones
duraderas del organismo), el objetivado (en forma de bienes culturales) y el institucionalizado (en el que incluye
los créditos académicos). Llamará capital social a un tipo de capital constituido por “la totalidad de los recursos
potenciales o actuales asociados a la posesión de una red duradera de relaciones más o menos institucionaliza-
das de conocimiento y reconocimiento mutuos” (2001: 148).
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Laura Casals
un sistema que ha tendido a ser expulsivo o que ha generado una historia de fracaso
(“[repetir en la primaria] imaginate que hoy me acuerdo de eso, es como que me quedó
eso, como una marca”) es posible, en gran medida, porque se hace en el marco de los
soportes que mencionamos arriba.
2.3. Daniela
Daniela es una de las estudiantes más jóvenes del grupo. Tiene 21 años y se incorporó
en este cuatrimestre, después de transitar más de una experiencia educativa secundaria,
tanto de adolescentes como de adultos. Nació en este mismo barrio, donde vivió toda
su vida con su madre. Es la única hija del matrimonio de sus padres, que tenían hijos
de matrimonios previos, por lo que tiene una hermana mayor por parte de su madre
y un hermano por parte de su padre, aunque no convive con ninguno de ellos. Su
madre trabajó toda la vida realizando tareas de servicio doméstico por horas en casas
particulares y, aunque se jubiló recientemente, sigue trabajando combinando tareas de
limpieza y de cocina en una casa en Carapachay. Su padre se encuentra hace dos años
desocupado, luego de haber trabajado durante 20 años en una fábrica metalúrgica, con
la que está en juicio.
Actualmente viven con ella su pareja actual y su madre. Sus padres se separaron
siendo ella muy pequeña, pero mantuvieron un vínculo que ella caracteriza como una
dinámica afectuosa y armónica, que la lleva a situar la separación muchos años más
tarde, cuando se produce de manera conflictiva. En un principio su padre vivía en
Grand Bourg (partido de Malvinas Argentinas), pero volvía de manera intermitente a
su casa:
se quedaba días, después se iba días, volvía días, ¿entendés? Me venía a buscar los viernes,
me llevaba, me traía los domingos y ya el domingo se quedaba y se iba a trabajar los lunes y
ya cuando mi mamá decidió cortar todo, que yo tenía 16 años, y yo ya era grande, yo me ha-
bía acostumbrado a esa vida, a verlos, aunque sea un momento estar sentados los tres juntos
compartiendo algo, por más que sea un agua, un jugo, algo, ¿entendés? Y me costó muchí-
simo aceptar, pero bueno es… uno ya cuando… yo ya tengo mi marido y sé lo que es, yo no
puedo estar con alguien si no me llevo bien.
La separación de sus padres y la inestabilidad de los momentos compartidos con

él, por contraste con el predominante papel de la madre en su vida, aparecen, al mismo
tiempo, omnipresentes e inexplicados. La explicación de la separación no se profundiza
más que en marcar que no se llevan bien. Su padre
vive más lejos, y a veces viene, pero como está todo mal con mi mamá… ella estuvo de novia,
hace poco se peleó y entonces no quería que venga mi papá. Y me costó muchísimo aceptar,
pero ahora que soy grande te das cuenta cómo es la vida, cómo son las cosas y si mi mamá
es feliz no estando con mi papá, mejor porque yo sé que mi mamá está bien.
Distancia que se profundiza luego: “No lo veo mucho por el sentido de que él está
un mes acá, y se va a Formosa donde vive su mamá, y está tres… cuatro meses con ella,
y después vuelve. Está bien, porque yo quiero que disfrute de su mamá mientras pueda,
porque mi abuela ya es grande”.
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Estando ya separado de su madre, el padre sufre un accidente laboral por el cual

pierde la falange de un dedo. En ese momento, y por los requerimientos de cuidado de
su estado, Daniela relata un período corto de tiempo en el que ella vive con él:
Daniela: Y no, me tuve que ir con mi papá.
LBC: ¿Te fuiste a vivir con él?
Daniela: Sí, iba y me quedaba un tiempo y después volvía a ver a mi mamá. Lo ayudé todo lo
que lo tuve que ayudar.
Frente a la distancia con su padre, producto de una separación para ella dolorosa,
aparece en su relato la maternidad como un elemento omnipresente. El vínculo mater-
no estructura gran parte de las explicaciones que da a sus decisiones y las de su pareja,
con quien lleva aproximadamente un año, y con quien convive. Con su pareja organi-
zan, de hecho, un cronograma semanal que también se estructura en base este vínculo,
viviendo de lunes a viernes con la madre de ella, y de viernes a domingo con la madre
de su pareja, que durante la semana trabaja “cama adentro” y no puede verlos.
Además de tener un papel central en el vínculo con sus mayores, la maternidad la
interpela en función de su propio origen:
me veo muy… no, preparada, nunca estamos preparadas para ser madres, pero… porque
eso se aprende en el momento, pero, quiero disfrutar mi vida sin hijos hasta que… aparte no
quiero “ay, estoy buscando un hijo”, un hijo, un hijo [con ironía]… quiero que llegue cuando
tiene que llegar, ¿viste? Que no sea buscado… que sea un error como le dicen algunos. Un
hijo no es un error para mí. Mi mamá quería quedarse con su hija nomás, con mi hermana, se
hizo la atadura de trompas, y al fallecer el papá de mi hermana adelgazó muchísimo y eso se
desata, y, bueno, acá estoy yo. Pero no se arrepiente porque si yo no estaría ella estaría sola,
¿entendés?, y entonces como que yo soy su sostén.
Pero junto a sus propias proyecciones, la maternidad interpela el vínculo con sus pares:
Veo que todas mis amigas tienen hijos y no está bueno, porque perdés mucho tus cosas que
tenés que hacer cuando sos chica. Yo salgo con mi novio, o salimos a pasear, o salimos a
cumpleaños, venimos tarde, o salimos y estamos en la casa de un amigo o en la vereda. Y sé
que si yo tengo un hijo no voy a hacer eso. A veces salimos a bailar, sé que si tengo un hijo no
voy a ir bailar, porque es tener un hijo y saber que mi mamá no me lo va a cuidar. Aparte si ten-
go un hijo sabés que va a ser mío y yo tengo que hacerme responsable de mi hijo. Pero, igual a
veces me llama la atención, a veces no, son cinco minutos “quiero un bebé”, “no, no, mentira”.
En su relato describe su situación actual como atravesada por dos elementos: por
un lado, la maternidad y el establecimiento de una pareja propia (asociado a cierto in-
greso en el mundo adulto “yo ya tengo mi marido, sé lo que es”) y, por otro, elementos
vinculados al sostenimiento de una idea general de juventud (“tus cosas que tenés que
hacer cuando sos chica”). La noción de juventud no tiene un único sentido ni un único
anclaje etario, muy por el contrario, aparece como un tiempo vital difícil de delimitar
y de definir. Sin embargo, lejos de pensar que la juventud se restringe a la experiencia
de un grupo social o la característica esencial de un componente etario, el análisis nos
lleva a pensar en su heterogeneidad atravesada por distintas dimensiones: el estrato
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Laura Casals
socioeconómico, las responsabilidades familiares y/o la conformación temprana de

un núcleo familiar propio, el ingreso al mundo laboral y la diversidad que ese mismo
mundo tiene, el género, el territorio que transita la experiencia de esta juventud y sus
dinámicas locales, las adscripciones identitarias y representaciones predominantes sobre
su lugar en la sociedad; la experiencia de participación en espacios colectivos y la trayec-
toria en acceso o vulneración de derechos condicionan los modos en que este período
vital es configurado, experimentado y proyectado hacia el futuro como proyecto vital.
Partiendo, entonces, de la juventud como un elemento socialmente situado, en
Daniela podemos observar tensiones respecto de su grupo de pares en el barrio. Una
expresión de estas tensiones es su actitud frente a las acciones delictivas de grupos de
jóvenes que ella conoce. Al mismo tiempo, se posiciona como quien sabe lidiar con ello,
y a su vez esas acciones aparecen como lo que más le disgusta del barrio, cuando no lo
puede manejar.
Daniela: Me gusta porque yo sé que, si salgo a las tres, cuatro de la mañana, no me va a pa-
sar nada.
LBC: ¿Y cómo lo sabés?
Daniela: Y… porque la gente te conoce, la gente sabe con quién… a quién le puede robar y a
quién no. Yo acá, a los que paran en la esquina yo los conozco a todos, yo voy a pasar y me
van a decir “Hola Dani, ¿cómo estás?”. Y a la vez me llevo bien con ellos porque yo sé que
mi mamá tiene que salir a trabajar al otro día, y saben que es mi mama y no le van a faltar el
respeto. Eso nomás, pero después si me podría ir de acá, me iría.
LBC: ¿Y qué cosas no te gustan?
Daniela: Y no me gusta, ¿entendés?, que haya muchas personas que no se fijen en el barrio,
que vengan y que… viven al lado de tu casa y te van a robar… ¿por qué tenemos que estar
encerrados mientras la vida es libre? No podemos salir, tener la puerta abierta… y eso no se fi-
jan, si vos querés salir a robar, andá a robar a otro lado, lejos, no robes acá en tu propio barrio,
en tu propio lugar. Si yo me podría ir, me iría por eso.
Asimismo, este tipo de situaciones asociadas al delito amateur (Kessler, 2004) for-
man parte de experiencias amorosas decepcionantes; y su abandono aparece como con-
dición necesaria para la conformación de su pareja actual:
[su pareja actual] él era una persona… cambió un montón, no era una súper persona. Y yo an-
tes de estar con él estuve de novia ponele dos, tres meses. Cuando yo lo presenté en mi casa
a los días él entró y me robó un montón de cosas (…) me costó un montón superarlo (…).
[Cuando conoce a su actual pareja] me costó muchísimo confiar en él. Y él andaba mucho en
la calle, en cosas que no tenía que andar… y yo le dije, o son tus cosas o soy yo, y él cambó
al 100% y yo no lo podía creer cuando el cambio al 100%, dejó todo por estar conmigo, y
es una repersona como es conmigo, me trata como… como me lo merezco (…) y al ver eso,
bueno, confié en él y sigo confiando.
Esta conflictividad asociada al mundo de sus pares aparece en sus apreciaciones so-
bre su trayectoria escolar y es puesto en el lugar de causa de su abandono de la escuela
secundaria. Avanzando, entonces, sobre su experiencia educativa, Daniela transita su
escuela primaria en el colegio San Martín de Porres, en el período en que sus padres
no están definitivamente separados. Encuentra dificultades para promover el año en
dos ocasiones durante la entonces secundaria básica (SB). No logra promocionar y
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debe recursar tanto el primero como el segundo año de la SB, y logra al año siguiente
culminar el ciclo para insertarse en el cuarto año de la educación secundaria (ES). Este
período de mayor dificultad coincide con el de mayor inestabilidad familiar y de resi-
dencia, puesto que pasa algunos períodos con su padre y otros con su madre.
Este cuarto año de la ES, le resulta:
Daniela: Muy difícil. Ya no me gustó el colegio porque se hizo muy feo para mí (…) Feo en el
sentido de que, si había un problema con alguien, yo supongo que ellos tenían que solucio-
narlo. No para que se vaya a otro lado, ¿entendés? Terminar peleándose o agarrándose a las
piñas con alguien (…) porque si yo no me llevo bien con vos, ellos tienen que venir y hablarnos
para que nosotras no nos peleemos. Yo supongo que es así, y no, no pasarte bolilla y terminar
agarrándote a las piñas y que ellos, después quieran solucionar las cosas (…) Y además no
me gustaba porque hacían muchas cosas y los preceptores como que no les daban bolilla a
los chicos.
LBC: ¿Como qué?
Daniela: Y… estar fumándose un porro en el baño del colegio. Esas cosas, para mí, en el cole-
gio no se hacen, o cosas que terminaban haciendo en el baño del colegio, ¿entendés? Y para
mí no me gustaban. Aparte era muy feo de noche. (…) Y después me cambié a la media 4
[en Boulogne, San Isidro, turno tarde], me quedé libre, di todas las materias… todas, pero me
quedó Historia y no me acuerdo cuál otra…
Daniela no logra aprobar el año, y deja la escuela durante dos años, en los que
tampoco se inserta en el mercado laboral. Presentan sus ocupaciones como las tareas
domésticas de su casa y, en lapsos intermitentes, el cuidado de su padre a raíz de su
accidente laboral. Es después de estos dos años que transita su primera experiencia en
el Fines, en la sede de San Cayetano, coordinada por la cooperativa Reconquistadores:
Daniela: Y después me anoté acá, en san Cayetano me mandaron y también, ¿viste?, tenía
que salir tarde, mi mamá no me podía ir a buscar, y entonces me anoté a la mañana [en la
misma sede], y después me puse a ayudar a mi mamá a trabajar y ya no fui. Y ahora me ano-
té de vuelta, Adriana como que mucho no me quería anotar, pero…
LBC: ¿Por qué?
Daniela: Porque había dejado más que nada. Y yo le dije que no, que quería termina. Quiero
terminar el colegio y… Quiero que mi mamá tenga ese logro “tomá, terminé el colegio”, por-
que ni mi hermana ni yo… mi hermana no terminó el colegio, y ahora tiene el nene menos lo
va a terminar, y yo… Ese es su sueño “que mi hija termine el colegio”, como su orgullo.
Es importante resaltar que su experiencia por la Fines aparece tan interrumpida e

inestable como las anteriores, y de hecho no manifiesta encontrar grandes variaciones
con otras experiencias, aunque aparece como un ámbito en el que entiende más:
Es lo mismo para mí porque te dan lo mismo. No se me hace ni muy difícil… pero por lo me-
nos acá tengo días para estudiar (…) en cambio, en un colegio capaz tengo más materias, me
las mezclo más, se me hace más difícil. Pero el Fines se me hace… lo entiendo por lo menos.
Sin embargo, entre la sede San Cayetano y la actual en Nuestra Señora de Luján
relata diferencias principalmente de índole vincular:
Daniela: Yo cuando iba a San Cayetano, no me gustaba ir… porque como que las compa-
ñeras, al ser un montón, al ser muchas como que siempre ¿viste? era yo la que… ponele
175
Laura Casals
“hagamos nosotras dos” y éramos nosotras dos charlamos nosotras dos, el profesor no venía
y nos quedábamos charlando nosotras dos. En cambio, yo, al ir sola, como que nadie me
hablaba, ¿viste? Era yo, sentada, esperando que venga el profesor. En cambio, acá hay gente
que conozco y hay gente que no conozco, pero a la vez la voy conociendo, como que no te
hace de lado porque sos más chica o porque sos… porque no tenés hijos, algo así (…) o por-
que no te vestís como ellas, ellas eran refinas [con ironía].
LBC: ¿A quiénes conocías?
Daniela: Y acá está mi tía, pariente de mi papá, después está una amiga de mi mamá, des-
pués gente que cruzás en la calle.
Esta sede del Fines parece ser el lugar para poder asociar los vínculos más cerca-
nos, con el encuentro entre pares95 y la educación. Algunas características del Fines
son centrales para que esto ocurra. Por un lado, su estructura de horarios permite un
amplio espacio de libertad para una joven que no trabaja en el mercado laboral ni tiene
personas a cargo y, por otro, posibilita los vínculos intergeneracionales en el espacio
educativo, que es además lo suficientemente flexible como para que Daniela realice
testeos cortos hasta hallar el espacio donde se siente cómoda. Asimismo, esto se realiza
a través de la guía de un adulto (Adriana) que es referencia de su recorrido por el Fines.
Este tipo de acompañamiento no tiende a ocurrir en el paso de una escuela a otra. Si
observamos su paso por esta propuesta, en el lapso de un cuatrimestre hizo el intento
en San Cayetano en el turno noche, y luego en el turno mañana; y recién en el siguien-
te pudo incorporarse a esta nueva sede, en la cual (al menos hasta ahora) se siente
cómoda y contenida. Este tipo de búsquedas son mucho más complejas en el marco
de una escuela que tiene una oferta más acotada (por ejemplo, un único espacio físico
y, por ende, un único núcleo de sociabilidad), y un currículo anualizado que genera pla-
zos más largos para la reincorporación al trayecto educativo una vez abandonado.
Desconocemos si esta será la experiencia en la que se gradúe. Hasta ahora, Daniela
viene reproduciendo una lógica de inestabilidad y migración entre propuestas que no
sabemos si se detendrá. De todos modos, lo que sí parece haberse detenido es cierta
dinámica de “llegada y huida” que aparecía con fuerza en sus experiencias anteriores.
3. Trayectorias educativas y sus soportes
Ahora bien, ¿qué nos permiten contar estas historias? Resaltamos aquí cuatro aspectos:
en primer lugar, la ineludible heterogeneidad de las trayectorias educativas y vitales
de jóvenes y adultos. Heterogeneidad que no refiere únicamente a la construcción de
recorridos que se diferencian de las trayectorias escolares teóricas, sino que parecen de-
mandar modalidades educativas capaces de diseñar estrategias flexibles. La forma que
toma el plan Fines en el marco de esta OSC parece avanzar en este sentido, permitien-
do la articulación entre la cursada de Soledad en la secundaria con la de Susana en la
primaria, y la de ambas con su inserción laboral; o bien, acompañando el recorrido de
Daniela por distintos grupos, sedes y horarios.
En segundo lugar, estas historias, nos permiten acercarnos al vínculo entre saberes
sociales y trayectorias escolares. El paso por instancias de aprendizajes inestructurados
95 Esta expresión refiere al trabajo en casas particulares en la modalidad sin retiro, en la cual la persona emplea-
da reside en el domicilio de su empleador.
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(a través de la participación en distintos ámbitos de sociabilidad) y por instancias de

formación de adultos fuera de los niveles escolares obligatorios han fortalecido la pos-
terior participación en la educación secundaria, sea por que han sido generadores de
demanda efectiva de EDJA (como en el caso de Juan Pablo) o porque han sido una vía
de inserción en el espacio público y de construcción de los lazos que sostendrán luego
la educación primaria y secundaria, como en el caso de Susana y de Soledad.
En tercer lugar, respecto de la relación entre educación y territorio, cada una de
estas historias muestra una forma distinta de dinámica entre la trayectoria educativa
de los sujetos y los soportes que las organizaciones sociales y comunitarias puedan
dar a esas trayectorias. En el caso de Susana y Soledad, aparece una interrelación muy
marcada entre la cooperativa y la organización del recorrido educativo, pero también
del ordenamiento de su vida laboral y de la participación en espacios de sociabilidad
mayores. En el caso de Juan Pablo, la participación en organizaciones sociales comu-
nitarias o espacios colectivos de religiosidad ha sido un punto de apoyo en la toma
de decisiones sobre su formación y ha sido fundamental para la generación de su
demanda efectiva de EDJA. Sin embargo, a diferencia del primer caso, la inserción
de Juan Pablo en el mercado laboral (formal o informal) lo hace partícipe de distintos
ámbitos de sociabilidad y de despliegue personal. Por último, en el caso de Daniela, no
aparecen vínculos con OSC de manera directa, sino que se encuentran mediadas por
sus vínculos afectivos y familiares. Es en todo caso, la posibilidad de incorporar estos
vínculos a su trayectoria educativa, el soporte que este tipo de experiencia educativa
tiene para ofrecerle.
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CONCLUSIONES
El derecho a la educación es reconocido por la Argentina, desde los orígenes del Es-
tado nacional, como herramienta para su consolidación. A partir de la reforma cons-
titucional de 1994, el reconocimiento de la jerarquía constitucional de los tratados de
derechos humanos en nuestro país fortalece el marco jurídico de protección de este
derecho, que se encuentra reconocido en el Pacto Internacional de Derechos Econó-
micos, Sociales y Culturales, así como en los distintos instrumentos internacionales
que reconocen derechos a grupos especialmente vulnerables. La incorporación de estos
instrumentos en nuestro país le da al derecho a la educación el rango de Derechos
Fundamental, y sitúan en este marco las obligaciones del Estado en su cumplimiento.
A lo largo de esta tesis nos hemos propuesto comprender el modo en que las tra-
yectorias educativas de jóvenes y adultos estudiantes del Plan Fines –en territorios
socialmente críticos– se vinculan con el entramado de organizaciones sociales y co-
munitarias, a partir del análisis de un caso de estudio en el barrio Villa Hidalgo del
Área Reconquista, en General San Martín. Este análisis se sitúa en la confluencia de
un proceso de crecimiento sostenido de la educación de jóvenes y adultos y la imple-
mentación de un plan de terminalidad educativa para el nivel secundario que resulta
novedoso por su inserción territorial. El Fines es una propuesta educativa “territoriali-
zada”, en tanto aborda territorios o barrios que tienen una oferta educativa deficitaria o
(en muchos casos, para jóvenes y adultos) inexistente; y, asimismo, por llevarse adelante
en gestión asociada entre el Estado y organizaciones sociales y comunitarias de anclaje
territorial. Tomar el análisis de lo territorial como dimensión en mi propuesta meto-
dológica se funda, justamente, en esta caracterización del Plan y en la posibilidad de
abordar las trayectorias educativas desde una perspectiva poco explorada.
La pregunta por la relación entre educación y territorio, en el marco de trayectorias
educativas heterogéneas de jóvenes y adultos resulta relevante ante el crecimiento de
las dimensiones de este plan. Para abordar los vínculos entre la gestión local del plan
Fines, el entramado territorial de organizaciones sociales y comunitarias, y las trayecto-
rias educativas de jóvenes y adultos, nos hemos planteado una serie de objetivos.
En primer lugar, describimos el contexto territorial y la dinámica local de la im-
plementación del Plan Fines. En el análisis del funcionamiento local del Plan se ha
destacado el entramado de actores involucrados, que implica articulaciones interguber-
namentales (entre áreas y niveles de gobierno) e intersectoriales (entre actores guber-
namentales y organizaciones sociales). Hemos identificado tres actores institucionales
locales de peso: la inspección de EDJA dependiente de la provincia de Buenos Aires, el
179
Laura Casals
equipo de talleristas del Ministerio de Educación de la Nación y la Dirección de Edu-

cación de la Municipalidad de San Martín; los tres con vínculos con el conjunto de
referentes de las organizaciones sociales y comunitarias involucradas en el Fines.
En el análisis del nivel local hemos podido observar la complejidad de la coordina-
ción de estos actores, cuyos vínculos son de articulación y no se encuentran claramente
normados. La acotada regulación otorga un amplio margen de decisión a los actores
locales, que dan lugar a que, como hemos visto en el caso de los inspectores de EDJA,
un cambio en las personas a cargo de un área pueda significar una modificación sus-
tantiva en el enfoque del plan. Asimismo, el acento puesto en la dinámica local nos ha
permitido observar que existen intersecciones entre las distintas áreas que participan
de la gestión local del Plan Fines; de modo que en los recorridos de algunos funcio-
narios y referentes podemos encontrar su paso por las distintos roles y dependencias,
donde han construido también redes de confianza.
Las principales tensiones que hemos identificado en la gestión local del Plan Fines
se vinculan con dos elementos: por un lado, dificultades de tipo logístico en las tareas
de supervisión y de gestión de la información sobre estudiantes y docentes. Encontra-
mos que un diseño de funcionamiento que otorga autonomía a las sedes comunitarias
para la toma de un conjunto de decisiones (la inscripción, la organización de horarios,
de espacios, etc.) se articula con un diseño institucional complejo que dificulta la su-
pervisión. En segundo lugar, los entrevistados coinciden en marcar una fuerte tensión
entre el sistema educativo formal y el Plan Fines, que es visto por algunos actores del
sistema educativo como falto de legitimidad. Esto así, fundado en dos imaginarios
construidos alrededor del Plan: por un lado, que se trata de una propuesta que le quita
matrícula a los CENS; por otro, que la calidad de enseñanza es menor. Hemos ob-
servado el modo en que estos imaginarios operan en el nivel más capilar del sistema
educativo, en cuanto miradas que jerarquizan tanto las propuestas educativas como las
pertenencias territoriales.
Tratándose de una propuesta educativa “territorializada”, hemos realizado una
caracterización del territorio en que se inserta nuestro caso de estudio. El Área Recon-
quista, en el partido de Gral. San Martín, se caracteriza por la coexistencia de distintas
formas del barrio popular, pudiendo encontrar villas, asentamientos o más clásicos
barrios obreros, no solo conviviendo a distancias cortas, sino también unos “dentro” de
“otros”, producto del tipo de expansión de la ocupación del suelo. Este tipo de forma-
ciones urbanas es de una gran heterogeneidad. Las entrevistas con los estudiantes del
Fines dan cuenta de los modos en que en Villa Hidalgo esta heterogeneidad se traduce
en un conjunto de sentidos alrededor de los límites y jerarquías entre barrios, o zonas
de un barrio, que asimismo se trasponen (sin que se trate de un proceso lineal ni auto-
mático) a un sistema de jerarquías complejo entre propuestas o instituciones educativas.
Hemos presentado dos elementos centrales del Área Reconquista: por un lado, la
problemática de la basura, que se expresa en los niveles de degradación del suelo, con-
taminación del agua y aire, así como en la precariedad de los barrios asentados sobre
sus terrenos. La basura, por la presencia del CEAMSE, tiene un impacto social fuerte
alrededor de las actividades económicas que se realizan sobre su gestión y apropiación,
y por su presencia física en los márgenes de los barrios o en el costado de vías ferro-
viarias y “zanjones” (afluentes del río Reconquista). El segundo elemento que hemos
180
destacado es la presencia de un gran número de organizaciones sociales y comunitarias

de distinta envergadura, que cumplen funciones educativas y culturales, de atención de
necesidades básicas de la población, o bien desarrollan actividades religiosas y de socia-
bilidad. En muchos casos, las organizaciones sociales y comunitarias cumplen varias de
estas funciones de manera simultánea.
¿De qué modo un plan educativo territorializado se inserta en esta dinámica local?
En nuestra investigación hemos visto que Plan Fines ha crecido de manera notable
desde su creación, en parte por su articulación con otras políticas sociales, y en parte
por su asociación con un entramado de organizaciones que lo antecede. Estas organi-
zaciones encuentran en el plan un modo de dinamización de sus actividades cotidianas,
y la gestión educativa local resuelve, a través de ellas, el despliegue de un anclaje terri-
torial vasto que no puede garantizarse a través de la escaza presencia de instituciones
escolares. Ahora bien, la inserción territorial de un programa o plan estatal no es algo
novedoso. Denis Merklen (2006) ha dado cuenta del modo en que las lógicas de cazador
priman en las organizaciones sociales y comunitarias como modo de acceso (inestable)
a recursos; esta inestabilidad, y dependencia de las “ventanas de oportunidad”, da lugar
a que el autor postule la imposibilidad de inscripción de esas demandas en sistemas
de regulación estabilizados por el derecho. En el caso de este plan educativo, creemos
que este postulado se relativiza, puesto que por un lado, hemos visto, en el conjunto de
entrevistados, la preeminencia de un sentido del derecho a la educación como derecho
universal y obligación del Estado; por otro, en su anclaje territorial concreto, la puesta
en marcha de una comisión del Fines cristaliza en la acreditación de un nivel educativo
y la titulación. De este modo, más que descansar en episódicos accesos a recursos, im-
plica una vía más sólida para la inscripción en una lógica de acceso a derechos.
Asimismo, esto se encuentra configurado tanto por la particular estructura del
entramado de organizaciones sociales y comunitarias de este territorio, como por las
características de la gestión local del Plan Fines. La particular apuesta por la educa-
ción en contextos comunitarios, y la búsqueda de intervención en las lógicas comuni-
tarias por parte de la conducción de Educación, en articulación con la pertenencia al
sistema educativo de una parte del equipo local de Desarrollo Social, da lugar a una
difusión territorial amplia y la preeminencia de sedes ancladas en organizaciones so-
ciales y comunitarias. Como hemos visto, otros distritos, como Tres de Febrero, han
implementado el Plan Fines tan solo en sedes escolares, dando un perfil muy distinto
a la propuesta.
Un segundo propósito del presente trabajo ha sido reconstruir la trama de organi-
zaciones sociales y comunitarias en que se inserta nuestro caso de estudio en el barrio
de Villa Hidalgo, desde la perspectiva de los modos en que el grupo de estudiantes se
relaciona con este entramado tanto en función de actividades cotidianas, como en fun-
ción de sus trayectorias educativas. El barrio cuenta con un conjunto amplio de organi-
zaciones sociales que despliegan distintos tipos de actividades. Algunas de ellas son de
las más antiguas del distrito y con un trabajo estable y de mucho reconocimiento en el
barrio; otras son organizaciones más pequeñas, recientes, y en algunos casos inestables,
atravesadas por las variaciones entre sus integrantes o bien por la conflictividad local.
Entre los estudiantes se destaca el alto conocimiento y valoración de las organizaciones
sociales y comunitarias del barrio, y en cuatro casos, su participación activa en alguna
181
Laura Casals
de ellas. La presencia de organizaciones sociales y comunitarias no se reduce, en los

relatos de los estudiantes, a ámbitos de obtención de recursos o servicios, sino que
está acompañado por la oposición entre la calle y un espacio de amparo para niños/as
y jóvenes, la asociación entre las organizaciones sociales y comunitarias y las mejoras
de infraestructura barriales y la construcción de espacios vinculares donde se accede a
información y a redes de sociabilidad.
Ahora bien, ¿de qué modo esta trama de organizaciones dialoga con las trayectorias
educativas de los estudiantes? El abordaje de esta pregunta requiere la reconstrucción
de estas trayectorias y la identificación de sus principales puntos críticos y soportes. La
primera observación es que se trata de trayectorias heterogéneas, que tienen en común
el haberse truncado en algún punto de su recorrido, para ser retomadas luego, pero que
provienen de recorridos diversos tanto en lo que respecta a la educación escolar, como
a distintos espacios de formación no escolares y sociales. Los puntos de quiebre de las
trayectorias educativas observados en los estudiantes son diversos. En muchos casos,
estos se dan en el pasaje desde la educación primaria hacia la secundaria, en un caso el
quiebre se produce durante la educación primaria; y en otros, se ha transitado sin éxito
por otras experiencias de educación secundaria común, de jóvenes y adultos, e incluso
del propio Fines en otras sedes.
Las trayectorias educativas aparecen marcadas fuertemente por la coyuntura vital
en que se encuentran las personas, así como por sus vínculos afectivos: el contexto
familiar y su vínculo con el sistema educativo, el núcleo afectivo construido fuera el
hogar en espacios laborales u organizaciones sociales comunitarias, la situación labo-
ral y disponibilidad del tiempo. Sin embargo, la posibilidad de volver a estudiar no se
enmarca tan solo en la situación del sujeto (tal como lo estuvo tampoco el momento
del quiebre educativo), sino más bien en la relación entre esta coyuntura vital y las
propuestas educativas disponibles. Es esta relación la que configura escenarios habilita-
dores para la posibilidad de estudiar, o bien los cierra.
La presencia de mujeres en el grupo de estudiantes es mayoritaria. En el marco de
una distribución social inequitativa de las tareas domésticas y de cuidado, pudimos ob-
servar que la compatibilización de los tiempos de trabajo en el hogar y de cuidado, de
dedicación laboral fuera del hogar y de estudio es un factor importante que pesa tanto
en el abandono inicial de los estudios (sobre todo en maternidades tempranas), como
en reiterados fracasos en el retorno al nivel secundario (aun en la modalidad de adul-
tos). El plan Fines, por su menor carga horaria (y su flexibilidad), su cercanía física y
su anclaje en un organización social y comunitaria (con mayor flexibilidad que una es-
cuela, por ejemplo, para concurrir con sus hijos al aula) configura un espacio de mayor
receptividad y capacidad de adecuación a las necesidades de estas trayectorias.
También pudimos observar la relación entre los saberes escolares y los saberes so-
ciales. En el análisis de las entrevistas en profundidad y la reconstrucción de recorrido
educativos, hemos identificado que el paso por instancias de aprendizajes inestructura-
dos (a través de la participación en distintos ámbitos de sociabilidad) y por instancias
de formación de adultos fuera de los niveles escolares obligatorios ha fortalecido la
posterior participación en la educación secundaria.
Por último, en relación con el lugar de las organizaciones sociales y comunitarias en
el sostén de trayectorias educativas, las entrevistas en profundidad nos han permitido
182
observar tres situaciones muy diferentes: en un caso, la pertenencia a una organización

social y comunitaria resulta ordenadora de distintos ámbitos de la vida de las personas,
tanto en lo educativo como en lo laboral, y la participación en ámbitos de sociabilidad;
en un segundo caso, las organizaciones comunitarias funcionaron como soporte en
distintos momentos de la vida y han tenido un rol significativo en la incorporación a
propuestas educativas de distinta índole, sin constituirse por ello en un espacio de reso-
lución de la inserción laboral o social; por último, en un tercer caso, no se observa par-
ticipación directa en organizaciones sociales de la comunidad por fuera de la asistencia
a esta sede del Plan Fines. Sin embargo, es el hecho de que esta propuesta se dicte en
un espacio comunitario lo que le permite articular su recorrido actual por el secundario
con un conjunto de vínculos familiares con quienes comparte el aula, y operan como
soporte a la trayectoria analizada.
En el transcurso de nuestra investigación hemos observado que el Plan Fines con-
figura un escenario particularmente habilitador para este retorno a los estudios en la
articulación entre el diseño de un plan de estudios secundarios con relativa flexibilidad;
las particularidades de su gestión local, su vinculación con un territorio organizacional-
mente denso y los modos en que estas organizaciones sociales y comunitarias acompa-
ñan y sostienen las trayectorias educativas.
Este trabajo es una apertura de interrogantes nuevos. En este sentido, al menos
dos perspectivas complementarias de análisis se abren para ampliar esta línea de in-
vestigación. En primer lugar, el abordaje del estudio comparativo y relacional de otras
experiencias de educación de jóvenes y adultos en territorios socialmente críticos. ¿De
qué modo, con qué diferencias y similitudes, los CENS y los bachilleratos populares
abordan estas trayectorias? ¿Qué tipo de relaciones establecen entre sí estas propuestas
(Fines, CENS y bachilleratos populares) de cara al acompañamiento de trayectorias
educativas? ¿Qué tipo de vínculos establecen con los entramados de organizaciones
sociales y comunitarias de los territorios en qué están insertos? ¿Qué tipo de vínculos
establecen las diversas ofertas de educación de jóvenes y adultos entre sí para el segui-
miento de estas trayectorias? En segundo lugar, y muy vinculado a lo anterior, ¿pode-
mos hablar de un entramado educativo? El abordaje de estas cuestiones en futuras in-
vestigaciones constituirán un aporte para conocer los modos en que la heterogeneidad
de trayectorias educativas se vincula con un universo también heterogéneo de propues-
tas de formación, y la posibilidad de diseños nuevos que permitan mayores niveles de
acceso a la educación como derecho fundamental.
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192
LA PUERTA RESTRINGIDA.
Las mujeres afrocolombianas víctimas de
Mosquera (Naiño) y su proceso de registro
ante la ley de víctimas y restitución
de tierras
SANDRA DORADO CADENA
Tutora: Irma Colanzi

INTRODUCCIÓN
En el caso del Municipio de Mosquera, perteneciente al departamento colombiano de

Nariño, nos encontramos con mujeres afrocolombianas víctimas del conflicto armado
dentro de una zona rural y que, como tales, forman parte de la “clase explotada” al mis-
mo tiempo que portan una “sexualidad despreciada”. Así, las podemos categorizar den-
tro de aquellos grupos que viven situaciones de vulneración, exclusión y discriminación,
dentro de una estructura económica desigual y de un orden de estatus y prestigio social
que las relaciona con características negativas o de “menor valor” (Fraser, 2006).
El presente trabajo tiene como objetivo central identificar y analizar las dificultades
que implica el proceso de registro contemplado en el marco de la Ley N° 1448 para el
caso de las mujeres víctimas afrocolombianas residentes en el Municipio de Mosquera,
entre los años 2013 y 2015. Para ello se realizó una experiencia de campo, en los años
ya señalados, siguiendo los parámetros referidos a las políticas de reconocimiento y la
redistribución requerida para lograr la justicia social (Fraser, 2006).
A partir del trabajo de campo, se pudieron reconocer los entrecruzamientos de
diversos factores de índole histórico-estructural y social, que inciden en el acceso a
derechos por parte de las mujeres afrocolombianas y redundan en instancias de re-
victimización de las mismas. Esta problemática se advierte desde el primer momen-
to de contacto con el Registro Único de Víctimas (RUV), el cual se distingue como
la “puerta de entrada” que las víctimas deben “cruzar” para acceder a las medidas que
el Estado colombiano ha establecido respecto de sus derechos a la verdad, la justicia
y la reparación.
Para el presente estudio se tuvo en cuenta la perspectiva de la interseccionalidad,
entendiéndola como la combinación de categorías de género, “raza” y clase,1 y cómo
estas, al entrecruzarse, se potencian y dificultan el acceso y cumplimiento efectivo de
los derechos que ciertos grupos poblacionales tienen. Nos proponemos problematizar
los supuestos e inquietudes acerca de las prácticas que el Estado colombiano mantiene
y reproduce a través de la implementación de sus políticas públicas, que formalmente
han considerado los enfoques de género, étnico y diferenciales, pero que en las prácti-
cas no resultan ser efectivos, advirtiéndose acciones basadas en patrones sexistas, racis-
tas, clasistas y centralistas, que se hacen evidentes en el sistema burocrático responsable
de la implementación de la Ley N° 1448.
1 Entendiendo “clase” como la categoría que se relaciona no solo con la pobreza económica, sino también con
la situación que viven las poblaciones rurales del pacífico colombiano y con los imaginarios que circulan sobre
las víctimas del conflicto armado, en particular sobre la población en situación de desplazamiento forzado.
197
La selección del caso del registro de víctimas en Mosquera, en particular de las mu-
jeres afrocolombianas que ahí residen, obedece a varios factores que de alguna manera
facilitaron la exploración y análisis de este estudio. En primer lugar, obedeció a que se
trata de una comunidad particularmente afectada por el conflicto armado, donde los
diferentes actores armados, tanto ilegales como legales, vienen disputándose el territo-
rio desde finales de la década de 1980 hasta la actualidad generando múltiples y graves
violaciones a los derechos humanos a los habitantes del municipio, con especialmente
hacia las mujeres. En segundo lugar, porque es un territorio con una precaria estructura
estatal, en la que las instituciones y los funcionarios actúan bajo preceptos tradicionales
de acuerdo con su propia discrecionalidad dejando a ciertos grupos poblacionales sin
las más mínimas garantías de protección. En tercer lugar, la selección del caso obedeció
a la experiencia personal de trabajo desarrollado con la Fundación Trust, de la Organi-
zación de los Estados Americanos (OEA) entre 2013 y 2014, lo que permitió conocer
las dinámicas que la zona tiene, su institucionalidad, el conflicto armado que ahí se de-
sarrolla y la cotidianidad que tienen las víctimas, en especial las mujeres, respecto de su
relación con el Estado y los agentes estatales, en el proceso de registro de las víctimas.
Es preciso destacar que este estudio constituye el primer análisis sobre la especi-
ficidad de la implementación de la Ley N° 1448 en el Municipio de Mosquera, para
el caso de las mujeres afrocolombianas. La indagación aborda tanto las problemáticas
singulares que vivencian las mujeres afrocolombianas, como también las prácticas
institucionales en la implementación de la Ley de víctimas y restitución de tierras. De
esta manera, la presente investigación se plantea como un primer antecedente respecto
de la recuperación de las voces y de las experiencias de las mujeres afrocolombianas, y
su contacto con el Estado a través de su proceso de registro, atención y asistencia en la
implementación de la política pública para las víctimas.
La metodología de trabajo utilizada responde a un estudio que combina: i) la expe-
riencia previa con el proyecto de la Fundación Trust (2013 y 2014), incluyendo las no-
tas y diarios de campo relevados que fueron útiles para complementar la información, y
ii) entrevistas semidirigidas, realizadas en diciembre de 2015, a dos mujeres afrocolom-
bianas víctimas residentes en la zona.
En el primer capítulo se describen las características de la población colombiana y
algunas referencias respecto de las comunidades étnicas en el país, para luego dar paso
a un acercamiento a las dinámicas generales del conflicto armado colombiano. Punto
seguido, se describe el departamento de Nariño en rasgos generales, para continuar
con las dinámicas del conflicto armado que han tenido lugar en ese departamento,
además de exponer la situación de las víctimas. Finalmente, se hace una descripción de
la región del río Sanquianga, que da pie para comprender el contexto del Municipio
de Mosquera respecto de sus características generales, concentrando la atención en
ciertas condiciones referidas a la vivienda, los servicios públicos, la economía, la salud,
la educación y la institucionalidad del Estado presente en el territorio, para terminar el
capítulo con una descripción sobre las dinámicas que el conflicto armado ha tenido en
el Municipio de Mosquera.
El segundo capítulo se inicia con una descripción y análisis acerca de las construc-
ciones sobre la “afrocolombianidad, la afrodescendencia y la negridad” (Restrepo, 2005:
2013). Luego, se plantean aproximaciones respecto de la situación de los derechos
198
La puerta restringida. Las mujeres afrocolombianas víctimas de Mosquera (Naiño) y su proceso...
humanos de la población afrocolombiana en general, para dar paso al contexto situa-

cional de las mujeres afrodescendientes en el país, concentrando la exploración y el
análisis en el acceso que las mujeres tienen en Mosquera respecto de sus derechos. De
este modo, se plantea un contexto general de las condiciones de vida y acceso a dere-
chos que tienen las mujeres negras. El capítulo termina con la exposición de nuestras
trayectorias –la de las mujeres–, respecto de la experiencia de la investigación social
en la realización de las entrevistas y el trabajo de campo, y los casos de las dos mujeres
entrevistadas para este estudio.
A partir del tercer capítulo, se hace un análisis de la implementación de la Ley N°
1448 como política pública destacándose algunos aspectos desde el marco internacio-
nal de protección de los derechos de las mujeres, las características que la normativa
tiene y su implementación como política pública, desde una perspectiva de género y
enfoque étnico, con el fin de evidenciar las fortalezas y debilidades que tiene la norma.
En el cuarto capítulo se utilizó la metáfora de una puerta con acceso restringido,
para analizar el proceso de registro de las víctimas identificando la brecha entre los
mecanismos formales establecidos y el efectivo cumplimiento de estos. Además, se
presentan las voces de las mujeres entrevistadas, las cuales opinan acerca de la ley, el
registro y los procesos de atención que en esta norma se amparan, develando las rela-
ciones que existen entre ellas y el Estado colombiano.
199
Capítulo 1
EL TERRITORIO: MÁS ALLÁ DE LA

CONTEXTUALIZACIÓN
1. Algunas características de la población colombiana y las comunidades

étnicas
Colombia se organiza en 32 departamentos descentralizados, más el Distrito Capital

de Santa Fe de Bogotá. Según las proyecciones del censo realizado en el 2005, el 51%
son mujeres y el 10% son afrodescendientes.2
2. Un acercamiento al conflicto armado colombiano3
Colombia ha vivido uno de los conflictos armados internos más extensos de la historia
contemporánea, con más de cinco décadas de continuo enfrentamiento entre distintos
grupos armados, tanto legales como ilegales. En el presente estudio, tomaremos como
punto de partida las históricas rivalidades entre los partidos políticos tradicionales, el
Liberal y el Conservador, que tuvieron como momento más álgido el período conocido
como “La violencia” (1946-1953), que finalizó mediante un acuerdo de paridad entre
los dos partidos, el cual se denominó Frente Nacional (1958-1974), que eliminó las
viejas disputas entre ellos permitiendo la alternancia de los períodos presidenciales, pero
generando la exclusión política de otros sectores, particularmente los movimientos de
izquierda. Esto último derivó en que en las décadas de 1960 y 1970 se organizaran al-
gunas guerrillas, entre ellas, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC)
y el Ejército de Liberación Nacional (ELN), guerrillas que siguen actuando como parte
del conflicto armado interno colombiano hasta por lo menos el año 2015.4
2 De esta manera, dada la importancia de la noción étnico-racial en el presente estudio, es necesario destacar
que existen otros datos estadísticos que se contraponen a los antes mencionados y que han sido construidos
por organizaciones de la sociedad civil y étnicas, como el Movimiento Nacional Afrocolombiano Cimarrón (Mos-
quera, SF) que indica que en el país hay más de 18 millones de afrodescendientes, lo que significaría el 37% de
la población colombiana, ubicados principalmente en la región de la Cuenca del Pacífico, el Archipiélago de San
Andrés y Providencia y el Litoral Caribe.
3 El conflicto armado colombiano es un fenómeno complejo y extenso en el tiempo, que involucra diferentes
etapas y actores, por lo que en este documento se hará un repaso general de los aspectos más relevantes que
sirven de marco contextual para el presente estudio, por lo tanto no es una revisión exhaustiva y se plantea co-
mo un contexto general.
4 Es importante indicar que terminaremos la caracterización del conflicto armado colombiano en este estudio
con algunos datos del 2015, año previo a la firma del Acuerdo de Paz entre las FARC y el gobierno colombiano,
201
Mientras tanto, en el escenario internacional se vivía la Guerra Fría, las dictaduras

militares del Cono Sur y la instalación de la ideología contenida en la Doctrina de la
Seguridad Nacional. Estas situaciones influyeron de manera decisiva en el contexto
del conflicto colombiano. La confrontación con las guerrillas desencadenó una fuerte
reacción por parte del dispositivo estatal que, bajo la figura del Estado de excepción,
en 1965 promulgó el Decreto 3398, el cual permitió que grupos de civiles se armen
legalmente en “grupos de autodefensa”,5 constituyéndose la semilla del paramilitarismo
en Colombia. Este fenómeno se fortaleció con el tiempo, a tal punto que en 1988 se
contaban más de 200 organizaciones de autodefensa, que actuaban de manera dispersa
con mandos por regiones (Velásquez, 2007).
El paramilitarismo adquirió tanta fuerza y poder que, en 1996, las organizaciones
paramilitares conformaron una sola agrupación que se denominó Autodefensas Unidas
de Colombia (AUC), la cual actuó bajo esa denominación hasta el año 2005. De esta
manera, el escenario del conflicto armado colombiano había adquirido nuevas dimen-
siones, y tres actores principales se visibilizaron en una fuerte y violenta confrontación:
las guerrillas, principalmente las FARC y el ELN, los paramilitares con las AUC y las
fuerzas militares estatales, todo esto en el marco de la demanda mundial de narcóticos,
lo que provocó una confusa combinación de alianzas y choques simultáneos entre los
diferentes actores armados, el narcotráfico y la fuerza pública, que desencadenó un
fenómeno de violencia y graves violaciones a los derechos humanos que afectaron de
manera estructural la vida política, social, cultural y económica del país hasta nuestros
días (Grupo Nacional de Memoria Histórica, 2013; Velásquez, 2007).
En el año 2002, bajo la presidencia de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010) se inició el
proceso de paz con las AUC (2002-2005), que concluyó con la firma del Acuerdo de San-
ta Fe de Ralito. En este acuerdo, las AUC se comprometieron a la desmovilización de la
totalidad de sus miembros, que se estimaban en 30.000 integrantes. Paralelo al proceso de
desmovilización de las AUC, el Congreso aprobó en el 2005 la Ley de Justicia y Paz, N°
975, la cual tuvo por objeto facilitar los procesos de paz y la reincorporación individual o
colectiva a la vida civil, de miembros de grupos armados al margen de la ley, que en este
caso se aplicó para los grupos de autodefensa. Sin embargo, tanto el proceso de paz con las
AUC como la Ley de Justicia y Paz han recibido fuertes críticas por parte de las organiza-
ciones defensoras de derechos humanos y la comunidad internacional, por considerarla un
marco jurídico de impunidad (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2004), ya
que se ha podido evidenciar que el proceso de desmovilización de las autodefensas no fue
completo y que en muchas regiones del país, casi inmediatamente después del proceso de
desmovilización, se reactivaron estructuras armadas que utilizan las mismas prácticas man-
teniendo la organización militar, económica y política del paramilitarismo. Esto dio origen
al fenómeno que se conoce como Bandas Criminales Emergentes (BACRIM), grupos que
por lo que la presente tesis no aborda como categoría o escenario de análisis dichos acuerdos y sus posibles
efectos en las dinámicas del conflicto.
5 El paramilitarismo citaba como sustento legal el párrafo 3 del artículo 33 del Decreto 3398 de 1965, convertido
en legislación permanente por la Ley N° 48 de 1968. Dicha norma facultaba al Ministerio de Defensa Nacional
“por conducto de los comandos autorizados, para amparar, cuando lo estime conveniente, como de propiedad
particular, armas que estén consideradas como de uso privativo de las Fuerzas Armadas”. Sin embargo, en
sentencia del 25 de mayo de 1989, la Corte Suprema de Justicia de Colombia declaró inconstitucional dicho
párrafo, por considerar que se opone al principio constitucional del monopolio de las armas de guerra en cabeza
del gobierno (Moreno, 2004: 2).
202
actúan bajo los mismos esquemas de violencia y estructuras de mando, y con los mismos
nexos con algunos miembros de las Fuerzas Armadas. Su objetivo principal es enfrentarse
a grupos guerrilleros con el fin de obtener el control de la tierra y de las actividades de nar-
cotráfico y otras asociadas a la minería ilegal (Ávila, 2009; Indepaz, s.f.), por lo que en las
comunidades continúan siendo identificados como paramilitares.
Finalmente, es preciso indicar que el conflicto armado colombiano se ha desarrolla-
do principalmente en las zonas rurales, especialmente aquellas periféricas y marginales
donde la presencia del Estado es débil, lo que ha significado que a la discriminación
histórica, al rezago económico y al aislamiento se le sumen las presiones de los actores
armados ilegales y las consecuencias del conflicto armado generando graves violaciones
a los derechos humanos y dejando a las personas y comunidades en situaciones de ex-
trema vulnerabilidad, en zonas del país con desventajas estructurales, entre las que se
encuentra el departamento de Nariño.
3. Departamento de Nariño: rasgos generales
El departamento de Nariño está ubicado al suroeste de Colombia, limita al norte con

el Departamento del Cauca; al oriente, con el Departamento del Putumayo; al sur, con
la República de Ecuador; y, al occidente, con el Océano Pacífico, y está dividido en 64
municipios.6 Según las proyecciones del Departamento Administrativo Nacional de
Estadística, la población de Nariño es de 1.765.906 habitantes, de los cuales el 50%
son hombres y el 50% son mujeres. El 49% de los habitantes vive en el sector rural.
Además, Nariño presenta una amplia diversidad étnica: el 74% de la población es
mestiza; el 18%, afrodescendiente; y un 10% es indígena (DANE, 2016). La población
afrodescendiente que vive en las zonas rurales se organiza en 56 consejos comunita-
rios7 (Universidad Nacional de Colombia, 2011), y se ubica principalmente en las zo-
nas del piedemonte costero8 y la zona costera del Océano Pacífico.
Los municipios con más población en el Departamento de Nariño son: Pasto, capi-
tal del departamento; Ipiales y Túquerres, ubicados en la región Andina, y Tumaco, el
municipio costero más grande del departamento y el segundo puerto marítimo de Co-
lombia sobre el Océano Pacífico (Gobernación de Nariño, 2016). Tumaco es el único
municipio de la costa nariñense que se conecta con Pasto por vía terrestre, y concentra
la oferta de transporte marítimo y fluvial que interconecta a los demás municipios de
6 Según la Ley N° 136 de 1994, el municipio es la entidad territorial fundamental de la división política adminis-
trativa del Estado colombiano con autonomía política, fiscal y administrativa. En Colombia, los recursos pasan de
la nación al departamento y del departamento al municipio.
7 Según la Ley N° 70 de 1993, los consejos comunitarios son la forma de administración interna de las comuni-
dades negras en Colombia. Dicha ley es la normativa por la cual se reconoce la propiedad colectiva de la tierra a
las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la
cuenca del Pacífico. Además es la ley por la que se establecen mecanismos de protección de la identidad cultu-
ral y de los derechos de las comunidades negras en Colombia como grupo étnico.
8 El piedemonte costero de Nariño es una de las 13 subregiones del departamento, se compone por los mu-
nicipios de Mallama y Ricaurte, se ubica en una zona de intersección entre la región andina y la costa pacífica
nariñense. El piedemonte costero nariñense se encuentra habitado principalmente por comunidades indígenas
(Awa y Pastos) y por comunidades afrodescendientes.
203
la costa, como Francisco Pizarro, Mosquera, Olaya Herrera, La Tola, Santa Bárbara de
Iscuandé y El Charco, con el resto del departamento.
En cuanto a las actividades económicas, si bien Nariño ha sido una zona tradicio-
nalmente agropecuaria, en los últimos años la producción ha decrecido, entre otros
factores, “por los elevados costos de los insumos para la producción, los bajos niveles de
asistencia técnica e inversión, los problemas de transformación y comercialización, la
falta de crédito y la deficiente infraestructura vial, sobre todo en la vía terciaría” (Go-
bernación de Nariño, 2016: 34), factores que han hecho del departamento un lugar
con altos niveles de pobreza y precarización. Según el informe de la Fundación Paz y
Reconciliación (2014) en Nariño, el 59% de la población tiene las necesidades básicas
insatisfechas (NBI),9 y los indicadores de pobreza, miseria y malnutrición muestran
una diferencia considerable con respecto a las cifras nacionales: mientras que la media
nacional de la población bajo la línea de pobreza es del 49%, en Nariño es del 68%, y
mientras la malnutrición crónica en la media nacional de la población es del 12%, en el
departamento es del 20% (Universidad Nacional de Colombia, 2011).
De esta manera, en Nariño se han combinado factores de índole geográfica, socioe-
conómica y baja presencia estatal, que han hecho del departamento un “perfecto caldo
de cultivo” para que actores armados ilegales, como guerrillas, paramilitares y bandas cri-
minales asociadas al narcotráfico, y negocios ilegales se disputen el territorio generando
graves situaciones de orden público y sistemáticas violaciones a los derechos humanos
El Departamento de Nariño ha sido, sostenidamente, el mayor productor de coca
en el país; para el 2012, contaba con 10.733 hectáreas sembradas con la planta, las
cuales constituyen el 22% del total que se produce a nivel nacional. El municipio con
mayor producción de hoja de coca es Tumaco, que concentra la mitad de los cultivos
de coca del departamento y es, por lejos, el municipio con mayor producción a nivel
nacional, con el 10% de hectáreas cultivadas (Fundación Paz y Reconciliación, 2014: 9).
Igualmente, en los últimos años el departamento ha sido objeto de la instalación de
proyectos productivos ligados a la extracción de recursos minerales y ambientales, a través
de diferentes empresas del orden nacional y extranjero –uno de ellos es la construcción y
adecuación del megaproyecto Corredor intermodal Tumaco-Puerto Asís-Belem do Pa-
rá10 (Ávila, 2009)–, y proyectos asociados a la extensión de monocultivos, como la palma
aceitera,11 ubicados principalmente en los municipios de la costa pacífica de Nariño.
9 El NBI es un indicador de pobreza, según el cual se consideran pobres los hogares que tienen al menos una
de las siguientes características: vivienda inadecuada, vivienda sin servicios básicos, hacinamiento crítico, inasis-
tencia escolar o alta dependencia económica; y se consideran pobres extremos, o míseros, los que presenten
dos de estas características.
10 El Corredor intermodal Tumaco-Puerto Asís-Belem do Pará es la vía que permitirá la integración de los de-
partamentos del sur de Colombia, especialmente Nariño y Putumayo, con los centros de producción y consumo,
y ayudará a evitar el aislamiento de Pasto, capital de Nariño, como centro urbano y productor, contribuyendo a
solucionar el “cuello de botella” del transporte de carga pesada entre Ecuador y Colombia y entre las costas del
Atlántico y del Pacífico. Este megaproyecto es de gran importancia para la economía nacional e internacional
y evidencia la importancia de esta esquina de Colombia. Pero, además, la zona donde se piensa esta infraes-
tructura de impacto internacional tiene gran influencia de guerrillas, especialmente de las FARC y el ELN, que se
encuentran vinculadas al tráfico ilícito de estupefacientes, así como a la exploración y explotación minera.
11 Un caso representativo sobre la grave situación de seguridad y derechos humanos que significa la instalación
de cultivos de palma aceitera en el pacífico nariñense es el caso de la comunidad indígena Awa, en el Resguar-
do Peña La Brava, ubicado en zona rural de Tumaco, que en 1985, mediante compras engañosas y amenazas
de grupos paramilitares, cedió a la empresa Astorga parte de sus tierras con el fin de que la empresa instale cul-
tivos de palma aceitera. Esta situación dejó como resultado dos graves problemas para la comunidad indígena:
204
3.1. El conflicto armado en Nariño: la constante disputa por el territorio
Hasta los años ochenta, el Departamento de Nariño era una zona de refugio y abasteci-
miento de alimentos y armas para algunos grupos armados ilegales como la guerrilla de
las FARC, que no tenían dominio territorial en esta zona (Gobernación de Nariño, 2016).
Sin embargo, las acciones lideradas por las fuerzas armadas estatales y el crecimiento
del paramilitarismo obligaron a las FARC a hacer un repliegue de sus estructuras hacia
las zonas del sur del país, para redefinir los centros de siembra de coca y producción de
narcóticos, de modo que a mediados de la década de 1990 “los puertos de Buenaventura y
Tumaco se convirtieron en la nueva malla vial del narcotráfico, al tiempo que los cultivos
de coca y los laboratorios se trasladaron a la cordillera occidental y la llanura del Pacifico
nariñense” (Gobernación de Nariño, 2016: 35), situación que llevó a que el territorio fue-
ra disputado por guerrillas, paramilitares y fuerza pública, lo que provocó una grave situa-
ción de violencia y vulneración a los derechos humanos para la población civil.
El paramilitarismo, estructura asociada a la extrema derecha y el narcotráfico, llegó
a Nariño en la década de 1980, a través de los municipios de Tumaco y Barbacoas, en
donde se disputó el dominio territorial con las FARC. En Nariño, la organización
paramilitar operó a través del Bloque Libertadores del Sur de las AUC, que consolidó
su accionar primero, a través del asesinato selectivo de líderes sociales y políticos, junto
a las denominadas “limpiezas sociales” de simpatizantes de las guerrillas, para luego
establecer el control sobre las vías terrestres con salida al mar, especialmente a través de
retenes ilegales en sitios estratégicos como el Corregimiento de Llorente, que se ubica
en la ruta Pasto-Tumaco. Luego, en la década de 1990, la estrategia de operación de los
paramilitares en Nariño se extendió hacia los ríos y los otros municipios del departa-
mento con salida al Océano Pacífico, con el fin de controlar las rutas fluviales para el
transporte de armas e insumos para el narcotráfico, situación que desencadenó múlti-
ples y violentos enfrentamientos con las FARC.
Hacia mediados de 2016, los grupos armados ilegales que hacían presencia en Na-
riño eran las FARC, el ELN y algunos grupos identificados como BACRIM. En la
zona del piedemonte costero y el Pacífico nariñense, las agrupaciones con más presen-
cia eran las FARC y las BACRIM, que comparten el territorio y establecen fronteras
invisibles de control, de modo que en un mismo municipio podían hacer presencia las
dos agrupaciones armadas, pero cada una dominaba un espacio territorial, tal como se
puede observar en la figura 1. El panorama del conflicto armado en el departamento,
en especial en las zonas del piedemonte costero y la zona del Pacífico era muy preocu-
pante, ya que la suma de factores como la ubicación estratégica, las grandes extensiones
de selva, la entrada a la Bota Caucana y al Macizo Colombiano, el clima propicio para
1) que los riachuelos de la zona están secos, y los pocos que quedan están contaminados por los residuos de
producción que deja la empresa y, 2) que la comunidad indígena ha perdido la costumbre de la siembra de culti-
vos propios, ya que para los habitantes de este Resguardo es inútil sembrar mientras la empresa Astorga tenga
el control territorial sobre los caminos de entrada y salida del Resguardo. Según un trabajo de campo realizado
entre 2010 y 2011 en esta zona, se constató que para entrar al Resguardo Peña La Brava, primero se debe tra-
mitar un permiso con la empresa, y esta tiene el poder para autorizar o no el paso, asunto que restringe la movili-
dad de las personas para salir o entrar a la comunidad indígena. Además, se hizo evidente que la empresa tiene
vínculos con actores armados ilegales, principalmente reductos del paramilitarismo, lo que tiene atemorizada a la
comunidad y sus líderes en el caso que deseen efectuar alguna denuncia sobre la usurpación de las tierras que
hacen parte del Resguardo. Para más información ver Consejería Presidencial para los Derechos Humanos (s.f.).
205
la siembra de cultivos ilícitos, la implementación de proyectos extractivistas, la defi-

ciente infraestructura vial y el histórico abandono estatal, hacen de Nariño un lugar de
alta susceptibilidad respecto de la disputa por parte de los diferentes grupos armados
ilegales que buscan controlar las diferentes rutas y territorios, colocando a la población
civil, especialmente comunidades indígenas y afrodescendientes, en mayores riesgos
para la violación de sus derechos.
Figura 1. Cartografía del Municipio y presencia de grupos armados ilegales en Mosquera.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos publicados por el Plan de Atención Territorial (PAT) a Población
Víctima de Mosquera de la Alcaldía Municipal 2012-2015 (Municipio de Mosquera, 2012b).
3.2. Las víctimas del conflicto armado en Nariño

Nariño se ubica en el tercer lugar a nivel nacional con más víctimas registradas, des-
pués de los departamentos de Antioquía y Bolívar. Según la Red Nacional de Infor-
mación (RNI, 2016a) en Nariño existen 368.310 personas registradas como víctimas
del conflicto armado, lo que significa que el 18% del total de la población nariñense ha
sufrido algún hecho victimizante. La RNI indica que en el departamento, los hechos
victimizantes más representativos son el desplazamiento forzado, con el 81%, segui-
do del homicidio, actos terroristas/atentados/combates/hostigamientos y la amenaza,
mientras que otros hechos como los delitos contra la libertad y la integridad sexual
solo representan el 0,21% (ver tabla 1), lo que no significa que estos hechos no hayan
ocurrido en el departamento, sino que reflejan un alto grado de subregistro en las cifras.
Esto es así ya que, por ejemplo, en Mosquera, la RNI indica que entre 2002 y 2015 so-
lo han ocurrido dos hechos de tal tipo, estadística que contrasta con la experiencia per-
sonal de trabajo (2013-2015),12 cuando se atendió a más de 10 mujeres que narraron
12 En el desarrollo del capítulo II se amplía la información sobre el trabajo realizado con la Fundación Trust, en la aten-
ción a víctimas de esta zona de Nariño, actividades que se tienen en cuenta en este estudio como trabajo de campo.
206
haber sido víctimas de violencia sexual en el marco del conflicto armado, casos que no
están registrados en el Registro Único de Víctimas del RNI (2016a) debido a que estas
mujeres indicaron no haber declarado por varios factores, entre los que se destacan que
el funcionario/a que las atendió no les generó la suficiente confianza, o porque la dis-
posición espacial y de personal público para atenderlas no era el más adecuado (tema
que tiene más desarrollo en los capítulos II y IV de este estudio).
Tabla 1. Víctimas por hecho victimizante registrado en Nariño.
Víctimas Víctimas
Hecho victimizante Personas %
directas indirectas
Abandono o despojo
566 0,15
forzado de tierras
Acto terrorista/
atentado/combate/ 14.034 3,61
hostigamiento
Amenaza 11.499 2,96
Delitos contra
la libertad y la 808 0,21
integridad sexual
Desaparición forzada 5177 1,33 1496 3681
Desplazamiento 315.363 81,02
Homicidio 30.928 7,95 8979 21.949
Minas antipersonal/
Munición sin explotar/ 773 0,20
Artefacto explosivo
Pérdida de bienes
6.715 1,73
muebles o inmuebles
Secuestro 2033 0,52 1.763 270
Sin información 2 0,00
Tortura 793 0,20
Vinculación de niños,
201 0,05
niñas y adolescentes
Fuente: RNI, 2016a.
4. El Municipio de Mosquera, Nariño
El Municipio de Mosquera se encuentra ubicado al noroccidente del Departamento de

Nariño. Limita al norte con el Océano Pacifico y el Municipio de La Tola, al sur, con el
Municipio de Roberto Payan, al oriente, con el Municipio de Olaya Herrera y, al occi-
dente, con el Municipio de Tumaco y el Océano Pacifico (fig. 2). En la época de la colo-
nia, fue unos de los territorios de explotación minera, donde se instalaron haciendas con
esclavos y esclavas traídos del África, personas que provenían de las zonas de la costa de
Guinea, como Mina, Arará y Carabalí, y del Congo, especialmente de Matamba (Zuñiga,
2015), elementos históricos que han influido decisivamente en el desarrollo de esta región.
207
Mosquera tiene una población de 16.270 habitantes, de los cuales el 46% son mu-
jeres y el 54% son hombres. El 97% de la población se reconoce como afrodescendien-
te y el 70% vive en la zona rural (Municipio de Mosquera, 2012a).
Mosquera se encuentra a 500 kilómetros de Pasto, la capital del departamento. Sus
vías de comunicación son únicamente fluviales, a través del mar y ríos, las cuales se carac-
terizan por ser poco navegables debido a que se ubican en zonas de manglar y estero,13 y
las embarcaciones dependen de la marea para poder transitar. Diariamente, a Mosquera
llega una lancha de motor que transporta alrededor de 20 pasajeros desde Tumaco, y cada
15 días llega un pequeño barco de carga desde el Municipio de Buenaventura, Departa-
mento del Valle del Cauca. Los medios de transporte que se usan desde Mosquera, para
tener comunicación con los municipios limítrofes, son lanchas de motor fuera de borda
de 15 HP, con capacidad máxima para seis pasajeros, además de usar canoas y potrillos.14
Para llegar a Mosquera desde Pasto se deben hacer dos recorridos, primero por carre-
tera hasta llegar a Tumaco, trayecto que puede tardar entre seis y ocho horas, y luego, des-
de Tumaco, se debe hacer un trayecto por vía fluvial que puede tardar de dos a tres horas.
En general, el trayecto por vía fluvial se hace en lanchas con capacidad para 20 pasajeros,
que poseen un motor fuera de borda de 200 HP y pueden navegar a través de esteros y
mar abierto. De esta forma, el traslado Pasto-Mosquera dura, aproximadamente, un total
de 10 horas. Sin embargo, este recorrido no puede hacerse en una sola jornada, ya que las
lanchas de pasajeros que viajan desde Tumaco hasta Mosquera solo lo hacen entre las 6
y 9 de la mañana debido al horario de las mareas, situación que obliga a que las personas
que desean viajar a Mosquera deban pernoctar al menos una noche en Tumaco.
Figura 2. Ubicación de Mosquera.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos publicados por el Instituto Departamental de Salud (2014).
Según el trabajo de campo realizado en diciembre de 2015, el viaje Pasto-Mos-

quera-Pasto costaba entre 150 y 300 dólares, en tanto que el traslado Pasto-Tumaco
13 Los manglares son bosques inundados, que se encuentran en la confluencia de aguas dulces y saladas, y están
atravesados por canales navegables llamados esteros, que aumentan y disminuyen su caudal al ritmo de las mareas.
14 El potrillo es una canoa pequeña con remos que se construye con el tronco de un árbol grande y tiene una
capacidad máxima de tres personas. El potrillo es el medio de transporte más usado por las personas del pací-
fico colombiano, especialmente aquellas que trabajan en la agricultura o en la recolección de concha, ya que es
la única embarcación que puede pasar sin ningún problema por los estrechos caminos del manglar.
208
costaba 10 dólares15 y el trayecto Tumaco-Mosquera costaba 25 dólares, es decir que

una persona que hace el trayecto Mosquera-Pasto-Mosquera necesitaba 70 dólares
para el transporte, más el costo de hospedaje y la alimentación en cada ciudad. Estos
costos son demasiado altos para las personas que viven en Mosquera, especialmente
para las víctimas del conflicto armado que ahí residen, ya que por lo general son perso-
nas campesinas, en situación de pobreza y viven de actividades de autoconsumo, como
pesca artesanal, recolección de moluscos o como jornaleros en la minería o en la ex-
tracción de madera, y sus ingresos están muy por debajo de un salario mínimo legal en
Colombia,16 dinero con el que sostienen a sus familias, que en general se compone de
más de cinco integrantes, por lo que asumir los costos de viaje a Tumaco o Pasto suele
ser imposible.
4.1. Características generales de Mosquera

La cabecera municipal de Mosquera se caracteriza por tener una población predomi-
nantemente autorreconocida como afrodescendiente. Tiene 4698 habitantes (Mosque-
ra, 2012a), y sus pobladores no cuentan con servicios básicos de agua o energía eléc-
trica, sus actividades económicas son principalmente primarias y para el autoconsumo
(agropecuarias, pesca artesanal, y/o jornaleros), y las relaciones sociales que predomi-
nan en la zona son de carácter comunitario y vecinal, en donde “todos se conocen con
todos” y guardan entre sí algún parentesco cercano o lejano de tipo familiar.
La cabecera municipal de Mosquera no cuenta con trazado o nomenclatura de ca-
lles y solo circulan dos motocicletas, al no haber ningún tipo de automóvil. En la zona
rural no hay ningún tipo de transporte terrestre.
1. La vivienda y los servicios públicos en Mosquera
En Mosquera, las viviendas son de iguales características que las palafito17 (fig. 3),
el 97% están construidas con madera burda, tabla y tablón, mientras que el 3% están
construidas de material prefabricado (Mosquera, 2012a).
Las viviendas de Mosquera no tienen sistemas sanitarios conectados a una red
de alcantarillado, por lo que en su lugar suelen construirse inodoros sobre la base de
pozos sépticos o letrinas. Frente al suministro de agua potable, todas las viviendas en
Mosquera tienen instalado en su techo un tanque de gran capacidad para recoger agua
de lluvia, el cual se conecta por medio de mangueras a la cocina y al baño. Respecto del
acceso a los servicios públicos en Mosquera, el Plan de Desarrollo Municipal 2012-
2015 indica que en el municipio, el 99% de las viviendas no cuentan con servicio pú-
blico de agua y saneamiento, y que la obtención de agua potable se hace a través de la
extracción del agua de pozos subterráneos con motobomba,18 de la recolección de agua
de lluvia a través de tanques o del acarreo manual desde fuentes de agua como ríos o
riachuelos (Mosquera, 2012a), labor que es desempeñada principalmente por niñas y
mujeres. Ningún sistema de recolección u obtención de agua considera algún método
15 Para esta información, se toma como base el promedio de convertibilidad entre dólar y peso colombiano en
el primer semestre de 2016, que fue de 1 dólar por 3000 pesos colombianos.
16 En el 2016 el salario mínimo legal vigente en Colombia fue de 229,81 dólares.
17 Los palafitos son viviendas apoyadas en pilares o estacas que pueden ser de madera o material de concreto
y que se construyen sobre cuerpos de aguas tranquilas.
18 Una motobomba es un equipo menor que se utiliza en la industria de la construcción o en la agrícola, con la
finalidad de bombear agua de un depósito para trasvasarla hacia otro lugar a través de una manguera.
209
de purificación. Así, el Plan de Desarrollo Municipal 2016-2019 estableció que el 45%

del agua consumida en el municipio no reúne los requisitos mínimos exigidos por el
Decreto 1575 de 200719 sobre agua y potabilidad en Colombia (Mosquera, 2016).
Figura 3. Fotografía de vivienda de palafito en la cabecera municipal de Mosquera (Mosquera, 2015).
Fuente: Archivo fotográfico de Mosquera. Sandra Dorado Cadena, colección personal.
En Mosquera, el suministro de energía eléctrica depende de una planta a base de

combustible, que administra el municipio. Esta funciona en la cabecera municipal de
Mosquera y el suministro es desde las 6 hasta las 23 h, mientras que en la zona rural
cubre las 12 horas diarias, desde las 6 hasta las 18 h. Del total de viviendas del munici-
pio, solo el 77% se conecta a la red de energía eléctrica, mientras que el resto no cuenta
con el servicio en ningún horario (Mosquera, 2012a).
En Mosquera no hay red de cloacas, el 77% de las viviendas no cuenta con unida-
des sanitarias. El municipio tampoco cuenta con relleno sanitario ni servicio de gas
domiciliario, telefonía fija o móvil, ni internet, y la señal de televisión depende del
servicio satelital que ofrecen algunas empresas privadas. En Mosquera no hay oferta de
servicios bancarios, ni bomberos o servicio postal (Mosquera, 2016).
2. Instituciones estatales en Mosquera
En cuanto a las dependencias de la Alcaldía de Mosquera, claves para este estu-
dio, existen dos importantes: la Oficina de Mujer y Género y el Enlace Municipal de
Víctimas. Respecto de la primera, es una dependencia que depende de la Secretaría de
Gobierno y que se creó a partir de las demandas que hizo el Gobierno Nacional a los
municipios, en concordancia con las diferentes políticas estatales referidas a la mujer
y la equidad de género. Sin embargo, en el municipio, la Oficina de Mujer y Género
nunca ha tenido un rol destacado, ya que solo trabaja una sola funcionaria, responsable
de planear y ejecutar las actividades de dicha oficina, además de que la dependencia
no cuenta con instalaciones físicas ni logísticas, y tampoco cuenta con una asignación
presupuestal propia.
Según las observaciones realizadas en el trabajo de campo entre el 2013 y 2014, se pu-
do constatar que la funcionaria que en ese momento se desempeñaba como responsable
19 Decreto 1575 de 2007, por el cual se establece el Sistema para la Protección y Control de la Calidad del
Agua para Consumo Humano en Colombia.
210
de la Oficina de Mujer y Género (2012-2015) era una mujer natural del municipio que
no había podido realizar ningún estudio profesional y su grado de escolaridad no supera-
ba la escuela básica primaria, y que fue asignada como responsable de la Oficina en res-
puesta a su labor de líder social en la comunidad respecto de algunas actividades que ella
realizaba de manera voluntaria con adultos mayores en la cabecera municipal.
Por otro lado, respecto del Enlace Municipal de Víctimas, este se creó como parte
de las nuevas funciones asignadas a las administraciones municipales a partir de la Ley
N° 1448. De manera que el funcionario que es nombrado por el alcalde como Enlace
de Víctimas debe cumplir la función de ser la conexión entre las víctimas que residen
en el municipio, la Alcaldía municipal y la Unidad para la Atención y Reparación In-
tegral a las Víctimas (UARIV). Sin embargo, en Mosquera, esta función pública no ha
contado con el apoyo necesario para el desempeño de sus funciones, ya que no cuenta
con recursos logísticos, presupuestales y de capacitación necesarios, tal como se expone
en el capítulo III de este estudio.
Respecto de las fuerzas vivas que existen en Mosquera, se destacan: un grupo de la
Pastoral Social que pertenece a la iglesia católica del municipio, perteneciente a la dió-
cesis de Tumaco; una organización de jóvenes, dedicada a la cultura, especialmente la
música y el baile tradicional; la junta directiva del Consejo Comunitario Odemar Nor-
te; la junta directiva del Consejo Comunitario Odemar Sur; pequeñas organizaciones
de campesinos dedicados a la siembra y recolección de coco, cacao y la pesca artesanal
a menor escala; pequeñas organizaciones de mujeres dedicadas a la recolección de mo-
luscos en el manglar, denominadas concheras; y dos asociaciones de víctimas del con-
flicto armado denominadas Amanecer Mosquereño, con 25 familias asociadas, y Nueva
Esperanza, con 20 familias (Mosquera, 2016).
4.2. Conflicto armado en Mosquera

Este territorio estuvo, y sigue estando, atravesado por distintos factores, en donde la
población civil es gravemente afectada por las consecuencias del conflicto armado y las
dinámicas de constante revictimización, de manera que en esta sección se explora de
modo general el conflicto armado en Mosquera y su evolución hasta la actualidad.
El proceso de desmovilización de las autodefensas fue tan nulo en Mosquera que,
en el 2006, un año después del proceso de “desmovilización” nacional, el grupo parami-
litar amenazó al alcalde municipal Aureliano Esterilla (2004-2008) con fines extorsi-
vos (Mosquera, 2012b), situación que nunca fue denunciada y que generalizó el miedo
en la población produciendo varios desplazamientos individuales, especialmente de
funcionarios públicos de la Alcaldía municipal de ese período. De modo que la agru-
pación paramilitar siguió manteniendo sus acciones durante varios años en Mosquera,
con momentos “pico” en la escalada violenta, como el asesinato de dos campesinos en
la plaza principal de la cabecera municipal, en el 2008, o las amenazas dirigidas a va-
rios concejales y funcionarios públicos, que obligaron su desplazamiento por fuera del
departamento en el 2009 (Mosquera, 2012b).
Según la Fundación Paz y Reconciliación (2014), el período entre 2007 y 2009 fue
especialmente conflictivo para el municipio de Mosquera, ya que fue el escenario de
fuertes disputas entre varios grupos armados ilegales, donde las FARC volvieron al te-
rritorio para retomar los espacios que habían perdido, y la recomposición de las fuerzas
211
paramilitares del municipio se dio a través de la presencia de grupos armados autonom-

brados como Los Rastrojos y las Águilas Negras, situación que aumentó la violencia en
el municipio y dejó como saldo más desplazamientos forzados, homicidios, desaparición
forzada, reclutamiento forzado de menores, secuestros, extorsiones, amenazas, entre otros.
Según la Red Nacional de Información (RNI) de la Unidad para las Víctimas, al 1° de
junio de 2016, en el sistema en línea se reportaban 1618 víctimas del conflicto reconoci-
das y registradas en Mosquera por hechos victimizantes ocurridos entre el 2002 y el 2015
(tabla 2), lo que significa que el 10% de los habitantes de Mosquera son víctimas del con-
flicto armado colombiano, y la mitad de esa población son mujeres (UARIV, 2016).
Tabla 2. Registro de algunos hechos victimizantes por año en Mosquera, Nariño.
Hecho
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Victimizante
Acto terrorista
/ Atentados
/ Combates / Sin Sin Sin Sin Sin Sin Sin Sin Sin
2 1 1 1 3
Enfrentamien- dato dato dato dato dato dato dato dato dato
tos / Hostiga-
mientos
Sin Sin Sin Sin Sin Sin Sin

Amenaza 11 3 9 15 26 14 23
dato dato dato dato dato dato dato
Delitos contra
la libertad y Sin Sin Sin Sin Sin Sin Sin Sin Sin Sin Sin Sin
1 1
la integridad dato dato dato dato dato dato dato dato dato dato dato dato
sexual
Desaparición Sin Sin Sin Sin Sin Sin Sin Sin Sin
8 6 7 15 3
forzada dato dato dato dato dato dato dato dato dato
Desplaza-
miento 20 9 18 314 148 131 171 176 121 246 348 357 255 208
forzado
Sin Sin Sin Sin

Homicidio 16 10 9 13 6 34 72 15 2 7
dato dato dato dato
Sin Sin Sin Sin Sin Sin Sin Sin Sin
Secuestro 1 1 1 1 1
dato dato dato dato dato dato dato dato dato
Fuente: Elaboración propia a partir de datos publicados del Registro Único de Víctimas (RUV) en la Red Nacional
de Información de la UARIV. Cohorte 1° junio de 2016.
De esta manera, respecto de la importancia que tiene el contexto para este estudio,
como se puede apreciar, este no solo responde a la necesidad de ubicar geográfica-
mente a Mosquera, espacialmente a la comunidad y sus características generales, sino
que pretende describir el conjunto de circunstancias materiales y subjetivas que se
producen alrededor de esta comunidad, con el propósito de situar el entorno que rodea
a las víctimas que viven en el municipio, especialmente las mujeres, de manera que se
212
comprenda la condición y posición de género20 que estas mujeres tienen respecto de lo

que las rodea, y de ellas como parte de ese panorama. Así, el marco social, económico,
cultural y del conflicto armado anteriormente descripto es necesario para comprender
las situaciones de las mujeres afrocolombianas víctimas del conflicto, sus trayectorias y
la interseccionalidad, temas que se abordan en el siguiente capítulo.
20 Se entiende como condición de género los factores y mecanismos sociales, económicos y culturales que
mantienen a la mujer en una situación desventajosa y subordinada en relación con el hombre. La forma en
que se expresa esta subordinación varía según el contexto histórico y cultural. La condición de la mujer es una
herramienta conceptual y operativa, que supone tomar en cuenta su estado material expresado en el nivel de
satisfacción de sus “necesidades prácticas”, como son el acceso a los servicios de agua, electricidad, vivienda,
atención sanitaria, empleo e ingresos, etc. Por otra parte, posición de género es la herramienta conceptual que
se refiere a cómo se encuentra ubicada la mujer en la estructura de poder que prevalece socialmente. De forma
más precisa, la posición de la mujer se refiere a la condición social y económica expresada en las diferencias de
salarios entre hombres y mujeres, su participación en las instituciones donde usualmente ocupan puestos de de-
cisión secundarios o subalternos con respecto a los ocupados por hombres; también por la vulnerabilidad que
la mayoría de mujeres presenta en materia de pobreza y de la violencia que puedan enfrentar muchas de ellas
en el plano social y familiar (Glosario de términos sobre Género y Derechos Humanos en: http://www.iidh.ed.cr/
comunidades/derechosmujer/docs/dm_documentospub/glosario_genero.pdf).
213
Capítulo 2
MUJERES AFROCOLOMBIANAS:
TRAYECTORIAS, INTERSECCIONALIDAD Y
DERECHOS HUMANOS
El presente capítulo analiza los conceptos de afrocolombianidad, afrodescendencia y

negridad, para realizar algunas aproximaciones a la situación de derechos humanos que
vive la población negra en Colombia, en particular las mujeres afrocolombianas, respec-
to del trabajo, la educación y algunas condiciones de habitabilidad. El enfoque del pre-
sente estudio considera algunos de los estereotipos de género, el conflicto armado y la
interseccionalidad. El capítulo contiene la descripción de las trayectorias de dos mujeres
afrocolombianas reconocidas como víctimas en el marco de la Ley N° 1448, quienes
fueron fuentes de información de este estudio.
1. Afrocolombianas, afrodescendientes, negras
En el Municipio de Mosquera, el 97% de la población se autorreconoce como afroco-

lombiana o negra (Mosquera, 2012a), incluyendo las mujeres que fueron entrevistadas
para este estudio.
En Colombia, la producción académica y jurídica de los movimientos sociales y de
activistas ha distinguido cinco grandes grupos para identificar a las personas “negras”
que habitan el territorio colombiano: 1) afrocolombianos; 2) negros; 3) afrodescen-
dientes; 4) palenqueros21 de Palenque de San Basilio; y 5) raizales22 del Archipiélago
de San Andrés.
21 En Colombia, los palenques se crearon entre los siglos XVII y XVIII como una forma de resistencia anticolonial
de los cimarrones (hombres y mujeres provenientes de África, que escapaban del sistema de la esclavitud), que
lograron consolidarse como espacios de libertad y recreación de diversos usos y costumbres heredados de
África. Los palenques se ubicaron en lugares inhóspitos, de difícil acceso, alejados de rutas comerciales y de los
organismos de control social propios del sistema colonial. Se estima que en Colombia existieron 29 palenques,
entre los que se encuentra el Palenque de San Basilio que está ubicado en el Municipio de Mahates, Departa-
mento de Bolívar. No es el único palenque que existe en Colombia, pero sí es el más reconocido, ya que es el
primer pueblo libre de América. Además, es el único que conservó hasta la actualidad sus usos y costumbres
referidos a la lengua (producto de la mezcla de las raíces africanas bantú, el castellano y el portugués); los
rituales mortuorios, con el rito del duelo o luto colectivo correspondiente al lumbalú y los cantos samilako (can-
tos y músicas de duelo y velorio); y la música tradicional del son bullerengue y el son palenquero. En 2005, la
UNESCO declaró el Palenque de San Basilio como Espacio Cultural y Patrimonio Oral e Inmaterial de la Humani-
dad (Ministerio de Cultura, 2010a).
22 El pueblo raizal es la población nativa del Archipiélago de San Andrés que se hacen llamar así para evitar
confusiones con la denominación de “nativos” dada a los indígenas. El pueblo raizal es el producto del mestizaje
215
Aunque los términos “afrocolombiano”, “negro” y “afrodescendiente” son objeto de

diferentes estudios e importantes discusiones teóricas, académicas y políticas, para este
estudio, y teniendo en cuenta la perspectiva del actor (Guber, 2004), son usados como
sinónimos, por ejemplo, en la observación de la conversación con “Soraida”:23
Entrevistador: Cuénteme, ¿usted se reconoce como afrodescendiente?
Soraida: Pues sí, no sé si de la forma en que pienso sea. Vea, hay unos que dicen afrodescen-
diente, otros afrocolombiano, otros que disque negro, pero yo pienso que las diferentes frases
es la misma que ser negro.
Entrevistador: Y en Colombia, ¿qué es ser afro?
Soraida: Es la diferencia de saber cada uno cuál es su identificación, su raza.
Entrevistador: ¿Y qué es la raza?
Soraida: Cuando uno va a llenar un formulario ahí dice la etnia y uno llena lo que uno es (…) es
la raza de uno, el pelo, el color de piel; uno no es “cholo”, ni “colorado”.
Entrevistador: ¿Y quiénes son cholos y colorados?
Soraida: [Risas]. Los cholos son los indígenas [muchas risas]. Los colorados, pues… usted, o
sea los paisas, los blanquitos.
(Comunicación personal, 27 de diciembre de 2015)
2. Aproximaciones a la situación de derechos humanos de la población

afrocolombiana
La mamá no llegaba. Raro. Muy temprano se había marchado a la lavar un montón de ropa ajena.
Los blancos eran propietarios de grandes almacenes y estaban empleados en el gobierno.
Pero los negros nada. ¡Maldita nada! La mamá se mataba trabajando día y noche.
Lavaba ropa, planchaba, cocinaba, hacía vendajes. Sin embargo, siempre lo mismo.
Irra pensó que tal vez era mejor morir…
Las Estrellas son Negras, Arnoldo Palacios, 1949
Las personas negras de y en Colombia son consideradas descendientes de las personas

que fueron transportadas y secuestradas violentamente por el Imperio español des-
de África hasta América, en el proceso de esclavismo durante la época de la colonia
(Gallego, 2005). Desde 1492, se secuestraron y trasladaron alrededor de 2 millones
de esclavos y esclavas desde territorio africano a la América española. Se estima que a
Colombia llegaron 80.000 personas, que fueron repartidas en las zonas donde la activi-
dad económica principal era la minería y la hacienda.
entre indígenas, españoles, franceses, ingleses, holandeses y africanos, y se distingue de otras comunidades
negras del país porque su cultura, denominada “cultura raizal”, tiene expresiones propias relacionadas con la
religión bautista, la lengua creole y la tradición oral propia, además de tener una fuerte red social que permite
una constante solidaridad comunitaria y un sentido de independencia respecto del área continental (Ministerio
de Cultura, 2010b).
23 Todos los nombres que se usan en este estudio para mencionar a las personas entrevistadas, las personas
de las que ellas hablan o personas que participaron en las entrevistas de modo casual son ficticios y aparecerán
la primera vez entre comillas. Esto se hace para garantizar la seguridad de las personas y la confidencialidad de
las informantes.
216
En Colombia la esclavitud duró hasta 1851, año en que se promulgó la ley de abo-
lición de la esclavitud y la esclavización de personas. Zonas como Mosquera, que eran
lugares de minería y de haciendas esclavistas, quedaron libres, pero también quedaron
desprotegidas del Estado, tal como le sucedió a casi todos los lugares rurales donde se
repetía esta situación de poblaciones de esclavos libres. Sobre esto, el Movimiento Na-
cional Cimarrón24 indica:
Los congresistas que aprobaron la Ley del 21 de mayo de 1851 reconocieron que los africa-
nos esclavizados eran seres humanos y en calidad de tales el Estado los liberaba pagando
a sus dueños la indemnización correspondiente; pero no reconocieron a los africanos como
personas iguales, y sin la calidad de personas no fueron integrados como sujetos jurídicos, ni
como sujetos de derechos ciudadanos dentro del Estado Colombiano (Mosquera, s.f.).
De manera que el reconocimiento de la agencia de los africanos y sus descendientes

como sujetos políticos y de derechos no fue posible, por lo tanto las personas afrodes-
cendientes en Colombia continuaron siendo discriminadas, estereotipadas y sometidas a
nuevas formas y expresiones productos del patrón de poder de la esclavitud, conservándo-
se para ellas roles y lugares sociales que dieron origen a una desigualdad y discriminación
estructural que persiste hasta la actualidad. Por esta razón, a lo largo de los años y décadas,
la mayoría de la población negra en Colombia ha vivido graves situaciones de pobreza,
discriminación racial y exclusión social, asunto que se ve reflejado en algunas cifras pu-
blicadas en el informe “Los Afrocolombianos frente a los Objetivos de Desarrollo del
Milenio”, del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en el que se
indica que: “el 60% de la población afrocolombiana está en la pobreza según el Índice de
Condiciones de Vida (IVC)” (2011: 40).
Además, en lo que respecta a informes internacionales, es preciso referir al Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) y lo
que publicó en su informe anual de 2015 sobre la situación de derechos humanos en
Colombia, donde llama la atención al Gobierno nacional respecto de la población afro-
colombiana indicando que:
El progreso alcanzado en la lucha contra la pobreza será limitado hasta que los esfuerzos tam-
bién aborden la discriminación y la desigualdad. Las personas que viven en las zonas rurales,
los pueblos indígenas y afrocolombianos, las mujeres y los niños se enfrentan a obstáculos
aún mayores para el disfrute de sus derechos económicos, sociales y culturales (…) El depar-
tamento del Chocó, poblado mayoritariamente por afrocolombianos (82%) e indígenas (12%)
ofrece un ejemplo crítico de desigualdad. El Chocó presenta el mayor porcentaje de población
en situación de pobreza monetaria: 63%, en contraste con el más bajo: Bogotá, con un 10%
(ACNUDH, 2015: 7).
De esta forma, de acuerdo con estos informes se puede ver que las zonas de mayor
predominio de población afrocolombiana (especialmente las zonas de la costa pacífica
y la costa atlántica) son aquellas que presentan los más bajos índices de calidad de vida
del país, asunto que también llamó la atención de la Comisión Interamericana de De-
rechos Humanos (CIDH), que en su “Informe País Colombia” de 2013 señala:
24 Movimiento Nacional Cimarrón, fundado en Buenaventura el 15 de diciembre de 1982, por el Círculo de Estu-
dios de la Problemática de las Comunidades Afrocolombianas (SOWETO). El Círculo SOWETO había surgido en
1976 en Pereira, Risaralda, y lo integraban estudiantes negros procedentes de diversas regiones del país.
217
Adicionalmente, de acuerdo con la información recibida [en la visita in loco de la Comisión], las im-
portantes diferencias en los indicadores de bienestar de la población afrocolombiana comparada
con la población no afrocolombiana subsisten. En particular, la Comisión nota que la población
afrodescendiente en Colombia todavía enfrenta serios obstáculos en materia de: (i) empleo (…); (ii)
ascenso en la jerarquía militar; (iii) necesidades básicas insatisfechas; (iv) mayor mortalidad infantil;
(v) viviendas sin servicios básicos; (vi) altas tasas de analfabetismo (…); vii) bajos índices de calidad
de vida; (viii) menor tasa de afiliación en salud; y (ix) mayor índice de pobreza, especialmente si se
compara la situación de las mujeres afrodescendientes y no afrodescendientes (CIDH, 2013: 259).
Pero estos problemas no afectan de la misma manera a hombres y a mujeres, por-

que en las mujeres negras operan distintas categorías de opresión y subordinación,
como el género, la raza/etnia y la clase, esta última referida no solo a los ingresos eco-
nómicos y la calidad de vida, sino también a los conceptos asociados con la ruralidad
y algunos hechos victimizantes, como el desplazamiento forzado; categorías que por
separado generan exclusión, pero que, al combinarse, no solo se suman sino que se arti-
culan y potencian dando consistencia a la idea de la interseccionalidad:
La interseccionalidad tal como ha sido articulada por Crenshaw,25 parte de la premisa de que
“el feminismo contemporáneo y los discursos antirracistas han fallado en la consideración de las
intersecciones de racismo y patriarcado” (…) [porque] ni los aspectos de género de la discrimi-
nación racial ni los aspectos raciales de la discriminación de género han sido entendidos en to-
da su integridad en los discursos de derechos humanos”. [Crenshaw] sugiere una mirada inter-
seccional, un marco que ayude a identificar las distintas formas de subordinación que reflejen
“los efectos interactivos” de la discriminación racial y de género (…) [ya que es necesaria] la
inclusión y reformulación de la relación entre el estado y las mujeres (Oré Aguilar, 2014: 21).
De esta manera, se identifica la interseccionalidad como el enfoque más adecuado

para este estudio, ya que las mujeres afrocolombianas víctimas que viven en Mosquera
son mujeres que social y culturalmente han sido relacionadas con atributos “negativos”
o “curiosos”, ya sea por el sistema patriarcal, racial o de clase hegemónico, en el que los
diversos “factores de subordinación y reinvención han generado la ‘otrificación’ de la
mujer negra y su representación como ‘algo’ raro, exótico e inferior, construyendo este-
reotipos raciales y sociales sobre la mujer afrodescendiente” (García, 2012: 321), como
se puede observar en un aparte de la entrevista realizada a Soraida:
Entrevistador: ¿A usted le parece que ser mujer y ser afro al mismo tiempo en Colombia es
más difícil que ser mujer paisa? [Se dice paisa porque es una categoría nativa que Soraida usa
para llamar a las personas que ella identifica como “mestizas” y “blancas”].
Soraida: Como mujer yo pienso que sería como cada uno en su raza, porque por ejemplo, yo
viajo a Bogotá o a Pasto y no voy a encontrar a mi gente, porque mi gente es negro. Y allá hay
unos blancos que son racistas y hay otros que cuando ven una negrita quieren es ¡vea, volver-
la loca! [“volverla loca” se refiere a algún tipo de acoso sexual o violencia sexual] porque hay
racismo, y uno se siente mal.
(Comunicación personal, 27 de diciembre de 2015).
25 Kimberlé Crenshaw (nacida en 1959) es una académica y jurista estadounidense especializada en el campo
de la teoría crítica racial feminista, quien introdujo el término “interseccionalidad” (Intersectionality) en 1989, en
un análisis pionero que abrió paso a una reflexión sobre las experiencia diversas de las mujeres afroamericanas,
en cuyas vidas se conjugan más de una situación discriminatoria, en este caso, basadas en el género y la raza.
Para mayor información, ver: “Demarginalizing the Interesction of race and sex: A black feminist critique of Anti-
discrimination Doctrine, feminist Theory and Antiracist Politics” (1989).
218
3. El contexto situacional de las mujeres afrocolombianas
En Colombia habría 2.437.385 mujeres autorreconocidas como afrocolombianas,

negras, raizales y palenqueras. Sin embargo, las cifras totales de poblaciones afrodes-
cendientes en Colombia son debatidas por el movimiento social afrocolombiano a
través de la Mesa Nacional de Organizaciones Afrocolombianas en su informe sobre
la situación de derechos humanos de las mujeres (MNOA, 2013a), en donde indican
que en el país, la población negra es del 37% sobre el total de la población, lo que sig-
nificaría que en Colombia hay 18 millones de afrocolombianos, y de estos, 9 millones
serían mujeres.
3.1. Las mujeres y el acceso al trabajo
Las condiciones de trabajo esclavista que tuvieron millones de mujeres africanas y afro-
descendientes durante la época de la colonia e inicios de la república permitieron que
el desarrollo de las relaciones de género entre afrodescendientes se diera de manera
diferente en los territorios con mayor población afrocolombiana, sobre todo en zonas
rurales, donde la situación es de mayor precarización y donde las mujeres afrocolom-
bianas juegan un papel importante como proveedoras en la familia y en la comunidad,
dado que trabajan desde niñas. Hecho que se ha naturalizado como una situación
“normal” o como “ley natural” el combinar el trabajo en el mercado laboral con los roles
de cuidado y trabajo doméstico, tal como lo indica “Candy”, otra mujer entrevistada
para este estudio:
Candy: A mí siempre me ha gustado trabajar. [Cuando] me fui a Buenaventura, una amiga me
recomendó [para un trabajo] y a las semanas empecé a trabajar. [En Buenaventura] trabajé 5
meses cuidando a un niño… en eso, me salió un trabajo en una cafetería, porque yo siempre
buscaba mejorar, y con eso [el nuevo trabajo] me salí de donde mi tía y [me independice] por-
que yo pagaba mi pieza, ahí tuve mi hija, la mayor (…) Yo siempre he trabajado, así sea medio
tiempo, o haciendo peinados, o cositas varias, como aseos en casas, en peluquerías, así…
Entrevistador: Y cuando usted era niña, ¿quién trabajaba en su casa?
Candy: En la casa trabajábamos todos, mi papá se iba a trabajar en la madera [mientras que]
mi hermano mayor y yo nos íbamos a pescar, porque yo desde pequeña aprendí a manejar
el potrillo.26 Yo desde los 5 o 6 años manejaba mi potrillo, entonces madrugábamos, pescá-
bamos y a las 2 de la tarde almorzábamos y luego nos íbamos a bajar plátanos, y así todos
trabajábamos.
Entrevistador: ¿Y su mamá?
Candy: Ella se encargaba de la cocina, de la casa, de mis hermanos menores y también sabía
coser, o a veces nos acompañaba a recoger plátanos para venderlos por ahí.
De esta manera, se observa que las mujeres afrocolombianas, especialmente aque-

llas de las zonas rurales de la costa pacífica de Nariño, desarrollan sus actividades en lo
que se denomina la “triple jornada”, siendo las responsables de las actividades tradicio-
nalmente asignadas a las mujeres: actividades domésticas no remuneradas y de cuidado
26 El potrillo es una canoa pequeña con remos, que se construye con el tronco de un árbol grande. Su
capacidad máxima es de tres personas.
219
en el hogar, además de trabajar en actividades productivas de tipo agropecuarias, pes-

queras, de recolección de frutos o la preparación de alimentos y servicio doméstico, y
también son las responsables de participar en actividades de carácter comunitario. La
sobreexigencia de las mujeres, respecto al empleo de tiempo y la triple jornada laboral,
refleja la desigualdad entre varones y mujeres, así como también las sanciones morales
que padecen las mujeres en cuanto al cumplimiento de estereotipos de género, que de
manera rígida establecen roles y acciones para cada género. En el caso de las mujeres
afrocolombianas, esto se observa tanto en la disposición subjetiva del tiempo como
también en las dificultades en la autonomía económica, en la medida en que las mu-
jeres se ven obligadas a conciliar trabajo remunerado y cuidado accediendo a empleos
informales poco redituables.
Según el informe de la MNOA sobre la situación de derechos humanos de las
mujeres, las mujeres afrocolombianas tienen menos acceso a trabajos que garanticen su
seguridad social:
En Colombia el acceso de las mujeres afrocolombianas al sistema de seguridad social esta
precarizado ya que menos del 60% de las mujeres afrodescendientes se encuentran afiliadas
a la seguridad social, [asunto que] indica la baja formalización del empleo para las mujeres
afrocolombianas y, por ende, [menores posibilidades] para la introducción de estas al mercado
de bienes y servicios (MNOA, 2013a: 15).
Asunto que es visible en la entrevista a Soraida, cuando habla sobre el acceso al tra-
bajo y a las actividades productivas:
Entrevistador: ¿A qué se dedica actualmente? ¿En qué trabaja?
Soraida: Actualmente no estoy haciendo nada, porque en los últimos meses estuve dedicada
a trabajar con el candidato a la Alcaldía que ganó [período 2016-2019], yendo a las veredas
y llevando el mensaje político. De lo que espero que ahora el alcalde no me haga quedar mal
con la gente que se habló.
Entrevistador: Y antes de la política, ¿a qué se dedicaba?
Soraida: Antes de la política yo me acostumbraba a lavar en las casas, yo nunca aprendí
a conchar,27 entonces siempre me dediqué al aseo en las casas, a brillar ollas, yo soy muy
buena en eso, siempre la gente me dice “ay Soraida necesito que vaya a brillarme unas ollas”,
también lavo ropa, aunque por las lavadoras ya casi no me llaman. También, a veces, vendo
queso, salchichón y así…
En este sentido, es importante notar cómo, para Soraida, las tareas de cuidado y las
labores domésticas no son trabajos: “No estoy haciendo nada”, dice, cuando en realidad,
en la observación de campo que acompañó la entrevista, ella estaba cocinando y tenía
al cuidado hijos, hijas y otras personas de la familia. Para ella, los roles de cuidado no
significan “trabajar”, ya que esto se refiere únicamente a las labores remuneradas.
27 El molusco comestible que se encuentra en los manglares es denominado “concha”, por lo que la actividad
de su recolección para autoconsumo o comercialización se denomina “concheo”, y a las personas dedicadas a
esta actividad se las llama “concheras”. En esta actividad económica predomina la mano de obra de las mujeres
y las niñas, ya que los hombres se dedican a las faenas de pesca con ataraya.
220
3.2. Educación, un derecho de clase
Otro derecho humano que presenta dificultades para hacerse efectivo con las mujeres
afrocolombianas del Pacífico es el derecho a la educación. En Mosquera, la educación
determina cierta posición social. Las mujeres afrocolombianas, que han sido víctimas
en el conflicto armado, por lo general son el grupo poblacional con menor acceso a este
derecho, ya que desde niñas se vieron obligadas a abandonar sus estudios de escolari-
dad básica, entre otros aspectos, porque debían trabajar o por ser madres a temprana
edad. Situación que se repite en las dos mujeres entrevistadas para este estudio: en el
caso de Candy, ella tuvo que dejar de estudiar porque se fue a trabajar desde los 14
años a una casa de familia en la ciudad de Cali, por lo que solo cursó la escuela prima-
ria. En tanto que Soraida abandonó sus estudios tempranamente, porque en su vereda
no había la infraestructura escolar requerida, por lo que solo cursó hasta segundo año
de básica primaria y retomó algunos grados escolares cuando ya era una mujer adulta,
pero sin terminar de cursar todo el bachillerato.
4. Estereotipos de género, conflicto armado e interseccionalidad
No se puede dejar de lado las graves afectaciones que las mujeres afrocolombianas han
sufrido en el marco del conflicto armado, especialmente las que viven en zonas rurales
que constantemente han sido territorios disputados por todos los actores armados en
el conflicto colombiano:
Se refieren a la construcción social y cultural de hombres y mujeres, en razón de sus diferen-
tes funciones físicas, biológicas, sexuales y sociales (…) [han permitido que] las mujeres [sean]
socialmente construidas en roles serviles y con características y atributos inferiores (…) ase-
gurando que las relaciones desiguales de poder entre los sexos se mantengan (Cook y Cusak,
2010: 2 y 23).
Se puede evidenciar que los estereotipos de género han afectado su cotidianidad

exponiéndolas de manera particular a riesgos y vulneraciones a sus derechos, tal como
se puede analizar a partir del relato sobre el hecho victimizante de Candy, sobre la
desaparición de su hija:
Candy: Bueno, los hechos ocurrieron en febrero de 2002. Llamaron a mi casa al teléfono fijo
porque en ese tiempo no había celulares. Yo estaba en Buenaventura. Llamaron a mi hija, la
mayor. Ella recibió la llamada, colgó, se organizó y salió, dijo que iba para una vereda que
queda cerca de Buenaventura. Yo no estaba en la casa cuando ella se fue. Dicen que la vieron
tomar una “chiva”28 tipo 10 de la mañana y se fue. Esa noche no llegó, al otro día tampoco,
entonces nos empezamos a preguntar qué paso con ella, a dónde se fue, dónde está; dejó a
las dos hijas, una de tres y otra de cinco años. Ni una noticia, nada y nada, entonces todo el
mundo preocupado, nadie sabía nada. Pasaron tres días y recibimos una llamada donde nos
dijeron que no vayamos a hacer bulla, que no digamos nada, que no la busquemos, que no
demos aviso en la radio, que sabían todo de la familia, dónde vivíamos, dónde trabajábamos,
28 Son autobuses adaptados de forma artesanal, para el transporte de personas y mercadería en las zonas
rurales de Colombia.
221
quiénes éramos, y que si avisábamos ellos seguían desapareciendo gente de la familia. Y uno
nervioso, qué hacemos, para dónde vamos, desesperados.
Después siguieron las llamadas y las llamadas, hasta que no tuvimos de otra que desplazar-
nos para acá para Mosquera, pero solo salimos mi esposo y yo para acá. Mi otra hija se fue a
otra parte, y mis otros hijos estaban en Bogotá y se quedaron allá. Mi casa quedó abandona-
da. Cuando llegamos acá, callados y sin plata, fuimos donde familiares que teníamos. Nunca
más supimos de ella, no llegó ni para el cumpleaños. Mi esposo aún la espera… imagínese,
eso pasó en el 2002…
Entrevistador: ¿Por qué cree que la desaparecieron?
Candy: Supuestamente que en el grupo había gente que nos conocía y que a ella la llamaron,
la llevaron a una playa, y que la pusieron a correr y no sé qué más cosas, y que la mataron,
eso nos dijeron. No sé si ella sabía algo o qué hacia ella, pero así fue.
(Comunicación personal)
El caso de Candy es particular, porque en el relato que ella hace sobre los hechos
victimizantes que le ocurrieron a su hija, se evidencian varios delitos y vulneraciones.
La violencia basada en estereotipos de género queda develada cuando ella indica que a
su hija “la pusieron a correr y no sé qué más cosas”, un modo de indicar que a su hija
la abusaron sexualmente y la torturaron, hechos que quedan constatados en documen-
tos que Candy tiene, que indican que las investigaciones de la Fiscalía General de la
Nación presumen que a su hija la asesinaron y desaparecieron paramilitares, y aluden
que las razones se deben a que la mujer habría sostenido relaciones sentimentales con
un miembro del grupo paramilitar y luego con un miembro de la guerrilla, por lo cual
la primera pareja la declaró como “enemiga” y la secuestró para torturarla, asesinarla y
la descuartizarla. Por esta razón, el caso de Candy, como víctima familiar de la víctima
directa, fue reconocido por la Ley N° 1448 como desaparición forzada, ya que el cuer-
po de su hija nunca se encontró.
Además, de acuerdo con las observaciones realizadas en el trabajo de campo en
2013 y 2014, respecto del caso de Candy, ella ha sido quien ha tenido que enfrentar to-
dos los trámites frente al registro de víctimas y la Ley N° 1448, sin el acompañamiento
de su esposo, padre de la persona desaparecida, ya que según ella comentó, su esposo
nunca habla de la hija desaparecida y lo que sucedió con ella. En el pueblo de Mosque-
ra el caso es conocido por los trámites que Candy ha realizado, asunto que le ha traído
consecuencias sociales, debido a que algunas personas de la comunidad se refieren a
ella y a su hija desaparecida en términos despectivos, culpabilizando a la víctima direc-
ta y a Candy como “mala madre”, ya que los estereotipos de género en torno al cuidado
y la responsabilidad de la crianza de los hijos recaen exclusivamente en las mujeres, por
lo tanto Candy, desde su rol de madre, es culpada de “no saber transmitir buenos va-
lores a su hija, y de cierta manera provocar lo que le paso”. Según el trabajo de campo
realizado en 2015, una persona del pueblo, lejana a la familia de Candy, comentó el
caso en los siguientes términos:
la hija de Candy se enamoró, primero de uno y luego de otro, el problema es que el primero
era de un bando y el segundo de otro, y claro el primero celoso la mandó a llamar, la torturó, la
mató y luego la “´pico” [desmembramiento]. Dicen que la muchacha era una negra bien bonita
y coqueta, un poco interesada, porque le gustaba andar en camionetas lujosas y mejor dicho…
pobre se buscó lo que encontró (Notas del diario de campo personal. Tumaco, Nariño, 2015).
222
Lo anterior da cuenta de los estereotipos de género, y su entrecruzamiento con

categorías de raza/etnia, y clase, lo que potencia la violencia contra las mujeres negras
o racializadas, especialmente en contextos de conflicto armado. Este asunto se hace
evidente en el caso de Candy y su hija, cuando alrededor de la víctima y su madre
giran construcciones sociales que culpabilizan a la víctima porque ella “se buscó lo que
encontró”, y se responsabiliza a la madre al no ejercer una “buena maternidad”, ya que
ella vendría a ser la responsable de la crianza de sus hijos y la encargada de transmi-
tirles “buenos valores”, especialmente a las hijas, para que estas sean “buenas mujeres,
hogareñas y madres”.
Además, en los relatos que circulan alrededor de los hechos victimizantes que le
ocurrieron a Candy y su familia, nunca se menciona al esposo de Candy como papá
de la víctima, a pesar de que él está presente en el pueblo, y no se le atribuyen “culpas”
sobre los valores que ha transmitido a su hija. Tampoco, en todo el trabajo de campo
que se realizó en el municipio, se escuchó algún relato en donde los victimarios sean
los únicos y verdaderos culpables de torturar, asesinar y desmembrar a la hija de Candy,
y del desplazamiento forzado que este provocó a Candy y su esposo, ya que sobre el/
los victimario/s operan ciertas “justificaciones” de los hechos ya que “son hombres que
pueden torturar y asesinar por celos” (Notas del diario de campo, 2015).
5. Las experiencias de nosotras, las mujeres: entrevistas y casos
5.1. La experiencia personal: la realización de las entrevistas
Habían pasado 15 meses desde la última vez que me subí a una lancha. Era 27 de di-
ciembre de 2015 y me encontraba en Tumaco, “la Perla del Pacífico”, dispuesta a viajar
a Mosquera para encontrarme con las personas que habían accedido a conversar con-
migo en una entrevista para este estudio. Los encuentros se habían concertado pocos
días antes, ya que las fechas de fiestas decembrinas, por un lado, y las dificultades típi-
cas de comunicación que tiene Mosquera, por otro, me habían impedido conversar con
mis posibles entrevistadas con tiempo y calma. Así que el 25 de diciembre, y después
de insistir cuatro días con la comunicación, pude lograr hablar por teléfono celular con
una de las mujeres. Me contestó Candy. En la llamada, y suponiendo que era la única
comunicación que iba a tener con alguien en Mosquera, le comenté todos los objetivos
de mi viaje a Mosquera (yo me encontraba en Pasto). Le comenté la intención de ha-
cer con ella y otras tres personas conocidas una entrevista de tipo personal. Le expliqué
los motivos de la entrevista, para qué iba a usar la información, y las características del
estudio que me encontraba realizando. Además, por la situación de conflicto armado
en la zona, decidí indagar cuál era el contexto en materia de orden público en Mos-
quera, y si ella me recomendaba hacer el viaje debido a que las fiestas de fin de año se
acercaban. Candy me contestó, como siempre con mucha amabilidad, que no veía nin-
gún problema para realizar el viaje y las entrevistas, “al menos con ella” dijo. Como por
esos días el municipio tenía muchos problemas de comunicación y la señal de celular
223
estaba caída la mayor parte del tiempo, ella se ofreció como vocera para preguntar a las
otras posibles entrevistadas si querían y podían hacer la entrevista con el fin de que yo
no realice el viaje para entrevistarla solo a ella. Yo accedí a su ofrecimiento, además de
pedirle que me reserve una habitación en el único hotel que existe en el municipio, ya
que tampoco había podido comunicarme con los teléfonos del hospedaje.
Sin embargo, cuando colgué con Candy, recordé que en otras ocasiones me había
sucedido que si la llamada entraba a una persona, era probable que las demás también
tengan comunicación, de modo que realice las llamadas a las otras tres personas para
las entrevistas. Todas las personas con las que logré comunicarme me recomendaron
tener especial cuidado cuando llegue a Tumaco (municipio donde se ubica el puerto
para tomar las lanchas que viajan a Mosquera), ya que por esos días Tumaco había sido
escenario de múltiples eventos relacionados con el conflicto armado, y que como yo
ya no vivía ahí hacía un año (2013), mi viaje en esas fechas podía generar sospechas y
“malinterpretarse” exponiendo mi seguridad personal.29 Esta recomendación me generó
un poco de miedo e incertidumbre, sensaciones que ahora se hacían presentes, pero
que fueron naturalizadas mientras yo viví en el Puerto, entre el 2010 y el 2013, miedo
e incertidumbre que ahora me parecían extrañas y me movilizaban.30
Me había mudado de Tumaco y regresé a Pasto, mi ciudad natal, en 2013, año en
que conseguí trabajar y ampliar mi experiencia con comunidades afrocolombianas de
la zona del Sanquianga,31 en la costa nariñense, donde realicé actividades de asesoría a
víctimas del conflicto armado. Aquel trabajo fue desarrollado en el marco del proyecto
de la Fundación Trust, en donde pude conocer y acompañar a varias víctimas, entre ellas
las personas con quienes me comuniqué para realizar las entrevistas para este estudio.
Las responsabilidades laborales de la Fundación Trust me exigieron realizar viajes
continuos a los municipios del proyecto, entre el 2013 y el 2014. Cada 15 días, yo
me desplazaba desde Pasto hasta Tumaco y desde ahí a alguno de los municipios del
Sanquianga, así que el viaje a Mosquera, y lo que este implicaba, no eran desconocidos
para mí. De modo que las recomendaciones sobre la seguridad y mis sensaciones per-
sonales me hicieron reflexionar sobre varios aspectos: primero, si valía la pena hacer el
viaje a Mosquera para hacer cuatro entrevistas, con los riesgos que existían; segundo, si
esta actividad exponía la seguridad de las personas a las cuales visitaría y entrevistaría;
y tercero, la reflexión que más recuerdo, sobre la situación en que viven las personas
que residen en estos municipios, zonas afectadas por el conflicto armado, donde el
riesgo es real y el miedo es parte de la vida cotidiana. De esta manera, todas estas
29 Durante el mes de diciembre de 2015, en Tumaco se reportaron 17 asesinatos, cifra que demostró un re-
crudecimiento del conflicto armado y la violencia durante ese mes, ya que las cifras que se venían manejando
oscilaban entre los 3 y 4 casos mensuales. La situación fue tan grave en ese momento, que la gobernación de
Nariño convocó a un Consejo de Seguridad Extraordinario y la Policía de Nariño, en cabeza del coronel Juan
Rodríguez, informó a los medios de comunicación que se presumía que el aumento en las cifras de asesinatos
en el Puerto de Tumaco y la grave situación de orden público en ese período de tiempo, se debía a ajustes de
cuentas y reorganización de grupos armados y bandas criminales al servicio del narcotráfico; el oficial resaltó
que en ese mes se capturaron 33 personas en total, 11 vinculadas a las BACRIM y 22 presuntos miembros de
las FARC (“Piden blindar a Tumaco contra la violencia”, 23 de diciembre de 2015).
30 Cuando viví en Tumaco, entre 2010 y 2013, desarrollé distintas actividades laborales con varias fundaciones
y organizaciones internacionales que trabajan en la atención y acompañamiento a población víctima del conflicto
armado, especialmente comunidades indígenas y afrocolombianas que viven en zonas rurales del municipio. Es-
tas actividades siempre demandaron que mi lugar de residencia sea Tumaco.
31 Para más información sobre la zona del Sanquianga, remitirse al capítulo I de este estudio.
224
reflexiones me hicieron tomar la decisión de hacer el viaje y realizar las entrevistas, con
el propósito de visibilizar de alguna manera lo que las personas de estos municipios
viven diariamente respecto de su situación de exclusión y abandono históricos, que
se ha visto agravada por el conflicto armado, que provoca constantes vulneraciones a
los derechos humanos que no cuentan con la protección real del Estado. Así, después
de hacer algunas llamadas a amigos y amigas que viven en Tumaco, e indagar sobre la
situación de orden público, además de conseguir un hospedaje en casa familiar, decidí
viajar a Mosquera y hacer las entrevistas a todas las personas que aceptaron ayudarme
con este estudio.
Salí de Pasto hacia Tumaco el 27 de diciembre, en un viaje de siete horas. Llegué al
Puerto en la tarde y me hospedé en casa de amigos que tienen familiares en Mosquera,
con el fin de evitar “sospechas” y simular que sería un viaje familiar y turístico de fin de
año. La salida de Tumaco a Mosquera la hice el 28 de diciembre a las 6 de la mañana.
Arribé a Mosquera a las 11 de la mañana, de ese día.
1. Mi trayectoria personal en el terreno ahora como trabajo de campo
El proyecto de la Fundación Trust, me llevaron a desarrollar actividades tanto en
Tumaco como en los municipios del Sanquianga, y me han permitido conocer y vivir
el conflicto armado de otra manera, saber que existe y que se transforma, en donde las
comunidades van buscando y encontrando estrategias para sobrevivir y volver a empe-
zar. Así, desarrollé actividades constantes y continuas en cada municipio del proyecto, y
pude incorporar las rutinas propias que se viven en estas comunidades, especialmente
aquellas relacionadas con las víctimas del conflicto armado y los funcionarios del Es-
tado que trabajan con ellas, además de conocer cómo se da la convivencia entre los
grupos armados ilegales que hacen presencia en esta zona y las comunidades, de modo
que pude construir una “lógica de la vida cotidiana [del] mundo social estudiado [y
desarrollar cierto grado de] corresidencia” (Guber, 2004: 124).
Así, esa corresidencia me permitió conocer la experiencia que vivencian las víctimas
del conflicto armado cuando acceden a los dispositivos de atención estatales, como los
previstos en la Ley Nº 1448, identificando las problemáticas a las que las víctimas se
enfrentan frente al dispositivo estatal y sus actuaciones, asunto que quise problematizar a
través del análisis de este estudio, con la realización de dos entrevistas en profundidad que
efectué a mujeres que se definen como afrocolombianas y víctimas del conflicto armado.
2. Las entrevistas con las mujeres: más que hacer preguntas
Las entrevistas realizadas fueron posibles a partir de los lazos de confianza que
generé durante mi actividad laboral como funcionaria de la Fundación Trust, la cual
me permitió acceder a las vivencias de dos mujeres que consintieron responder a las
preguntas realizadas respecto de sus trayectorias de vida, las graves violaciones a los
derechos humanos de las que han sido víctimas en el marco del conflicto armado, la
resiliencia para superar las situaciones traumáticas vividas, y su experiencia frente al
Estado a través de la Ley N° 1448 y la implementación de la política pública para las
víctimas en el país. Es importante indicar que la decisión de realizar las entrevistas en
el Municipio de Mosquera, y no en otro lugar, obedeció a que ese fue el único muni-
cipio en el que, a través de las gestiones de la Fundación Trust, se pudo llevar a cabo
la realización de dos jornadas descentralizadas de atención a víctimas por parte de la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV o
225
Unidad para las Víctimas),32 institución que nunca había estado en Mosquera, debido a
que este municipio no está priorizado en la implementación de la política pública para
las víctimas en la región.33 Por lo tanto la decisión de entrevistar a mujeres de Mosque-
ra se hacía con el propósito de usar esta experiencia de contacto entre la UARIV y el
municipio como parte del trabajo de campo del estudio.
De este modo, las entrevistas se realizaron en espacios de familiaridad, compa-
ñerismo mutuo y mayor seguridad; las personas entrevistadas fueron dos mujeres
afrocolombianas víctimas del conflicto armado, que viven en Mosquera desde hace
varios años, pero que no son naturales de ahí y que se encuentran reconocidas por el
Estado como víctimas a través del Registro Único de Víctimas (RUV) de la Ley N°
1448; además, también busqué entrevistar a una de las funcionarias públicas que tra-
bajó como Enlace de Víctimas en el municipio, entre el 2012 y el 2015, quien accedió
a realizar la entrevista pero que no fue posible efectuar, ya que el barco en el que la
funcionaria viajaba, desde Buenaventura hasta Mosquera, no cumplió con el itinerario
planeado,34 asunto que permite observar cómo las personas que viven en Mosquera
tienen constantes y cotidianos problemas de acceso, comunicación y contacto, ya que la
funcionaría había viajado a Buenaventura por una cita médica, es decir, para acceder a
su derecho a la salud, el cual no está garantizado en el municipio.
Se hicieron sendas entrevistas –de aproximadamente dos horas– a Candy y Soraida,
en sus respectivas viviendas.
5.2. Interseccionalidad: mujer, afro y víctima
1. El caso de Candy
Candy es una mujer que se autorreconoce como afrocolombiana. Tiene 55 años, es ma-
dre de 3 hijas y 1 hijo. Actualmente está casada. Es natural de una vereda (zona rural)
32 Las jornadas descentralizadas de atención a víctimas que realiza la UARIV son actividades que las oficinas
con responsabilidad en cada departamento programan en los municipios donde no existen oficinas de la UARIV.
Estas jornadas se hacen con el propósito de atender a las víctimas en el lugar donde viven y agilizar los trámites
en el marco de la Ley N° 1448 de 2011. En las jornadas descentralizadas un equipo de 10 profesionales de
la Unidad atienden in situ a las víctimas con el fin de que estas no tengan que asumir costos de transporte y
hospedaje para dirigirse a las oficinas de la UARIV. En Nariño, la Oficina Territorial de la Unidad, realiza jornadas
descentralizadas cada 3 meses aproximadamente, y los días en que se realiza la actividad, se puede llegar a
atender a más de 200 víctimas.
33 Para la realización de las jornadas descentralizadas de la UARIV en el Municipio de Mosquera, la Fundación
Trust realizó una reunión con la Oficina Territorial Nariño de la UARIV, que a través de la funcionaria responsable
indicó la imposibilidad de hacer la actividad ya que la Territorial consideraba que en Mosquera “no hay el sufi-
ciente número de víctimas por lo que el Municipio no está priorizado”, además de que veían infructuoso ir hasta
Mosquera “porque ahí no se contaba con energía eléctrica ni internet, por lo que [invitaban] a las víctimas de
Mosquera a acercarse a los puntos de Atención en Tumaco o EL Charco” (UARIV, Territorial Nariño, comuni-
cación personal, 24 de julio de 2013). Esta respuesta institucional llevó a que la Fundación Trust organizara en
alianza con la Personería Municipal, la Secretaría de Gobierno Municipal y las víctimas que se acompañaban
en el proyecto, un derecho de petición dirigido a la señora Paula Gaviria, directora nacional de la UARIV (2012-
2016) con el fin de exigir que la Unidad realice al menos una jornada descentralizada en Mosquera. El derecho
de petición tuvo respuesta en el mes de septiembre de 2013. La primera jornada descentralizada de la UARIV
Territorial Nariño se realizó en Mosquera el 24 y 25 de octubre de ese mismo año atendiendo un total de 150
víctimas (Fundación Trust, 2013. Informe Trimestral de Actividades octubre/diciembre, 2013).
34 Aunque se había confirmado la entrevista desde el 25 de diciembre, al llegar al Municipio me enteré que la
funcionaria no pudo salir de Buenaventura (Municipio en el Departamento de Valle del Cauca), ya que el barco
de carga en el que pretendía viajar aplazó su salida, de modo que la funcionaria apenas llegó a Mosquera el 30
de diciembre de 2015, razón por la que esta entrevista no se pudo realizar.
226
del Municipio de Mosquera. A los 9 años de edad salió de su vereda hacia la cabecera
municipal de Mosquera para poder terminar sus estudios de primaria básica. Cuando
cumplió 14 años de edad, Candy emigró para la ciudad de Cali, en el Departamento
de Valle del Cauca, con el propósito de continuar sus estudios, pero viajó con una mu-
jer que la contrató como personal del servicio doméstico en calidad de interna, que no
le permitió seguir estudiando. Cuando Candy cumplió 17 años retornó a Mosquera
para poder avanzar en sus estudios secundarios, pero solo hizo dos grados porque en
ese momento conoció a su esposo y emigró nuevamente, esta vez hacia Buenaventura,
en el Departamento del Valle del Cauca, donde permaneció 25 años. Así, Candy nun-
ca pudo terminar sus estudios escolares.
En el 2002, cuando Candy cumplió 25 años de vivir en Buenaventura, fue víctima
de la desaparición forzada de su hija mayor, hecho por el que fue reconocida como
víctima en el marco de la Ley N° 1448. Sin embargo, Candy no sufrió únicamente ese
hecho victimizante, sino que en ese mismo año también fue víctima de amenazas de
muerte que provocaron su desplazamiento forzado hacia Mosquera, hechos que no
quedaron reconocidos en el RUV, ya que el funcionario del Ministerio Público que
atendió a Candy, al momento de la declaración, no le indicó que ella podía declarar
todo lo que le había sucedido, de modo que ella solo registró la desaparición de su hija.
Candy declaró la desaparición de su hija en el 2008, pero fue en el 2011, cuando la
Ley Nº 1448 entró en vigencia, que ella fue reconocida como víctima del conflicto ar-
mado, después de que la Unidad para las Víctimas valorara lo que la Fiscalía dictaminó
en las investigaciones realizadas, las cuales daban cuenta de que se presumía que la hija
de Candy había sido víctima de tortura, asesinato y desmembramiento, por lo cual era
muy difícil encontrar el cadáver, y de que el hecho se tipificaba como desaparición for-
zada. Las investigaciones de la Fiscalía también indicaron que el autor del crimen fue
un grupo paramilitar que, por esos años (2002), había hecho presencia en Buenaventu-
ra, grupo que buscó y asesinó a la víctima por un asunto personal conexo a una relación
privada entre un miembro del grupo y la víctima.
Por otra parte, el desplazamiento forzado que Candy no registró en el RUV fue en
el 2002, ya que después de la desaparición de su hija, ella y su familia recibieron ame-
nazas, que obligaron a Candy, su esposo y su nieta, la hija mayor de la víctima de desa-
parición, a desplazarse hasta Mosquera. Según el relato de los hechos victimizantes que
hace Candy, ella destaca que después de los hechos de desaparición, amenazas y despla-
zamiento forzado, su “familia se dispersó y nunca volvió a ser la misma”, porque desde
entonces, ella, su esposo y una nieta viven en Mosquera, mientras que sus otro hijos
están repartidos entre Cali y Bogotá, y solo se ven en diciembre cuando ella viaja a Cali.
A la fecha de la realización de la entrevista (2015) Candy está temerosa por los re-
sultados de lo que pueda suceder con la firma de los Acuerdos de Paz entre el gobierno
de Juan Manuel Santos y las FARC, y aunque reconoce que es un paso importante pa-
ra el país, teme que se repita lo que pasó con la desmovilización de los grupos parami-
litares de las AUC, y que en Mosquera los grupos armados ilegales relacionados con el
narcotráfico se enfrenten entre sí, de modo que está considerando volver a desplazarse,
esta vez, a Palmira, en el Departamento del Valle del Cauca.
Además, Candy fue víctima al quedar “en medio del fuego cruzado” en varios en-
frentamientos entre paramilitares y las FARC entre 2007 y 2011, en el Municipio de
227
Mosquera, hechos que tampoco han sido declarados ante el RUV porque, según indica,
“solo hasta hace poco [2013] me enteré que eso también entra en la 1448” ya que son
hechos victimizantes reconocidos por la ley.
Candy y su familia recibieron la indemnización económica, una de las medidas de
reparación de la Ley N° 1448, por la desaparición de su hija en el 2013. La indemni-
zación llego a través de una carta-cheque que se le entregó a Candy sin ningún otro
proceso relacionado a la rehabilitación, o garantías de no repetición.
2. El caso de Soraida
Soraida es una mujer que se autorreconoce como afrocolombiana. Tiene 38 años, es
madre de 3 hijas y 4 hijos. Convive con su pareja. Es natural de una vereda (zona rural)
del Municipio de Olaya Herrera, municipio limítrofe con Mosquera. En su infancia y
adolescencia, Soraida solo estudió los dos primeros años de la primaria básica, estudios
que hizo en su vereda pero que abandonó porque la situación económica de su familia
la obligaron a buscar trabajo en la cabecera municipal de Olaya Herrera como personal
del servicio. Soraida trabajó desde los 12 años con diferentes familias de la cabecera
municipal, incluyendo profesores foráneos que llegaban al municipio. Cuando Soraida
cumplió 28 años de edad, retomó sus estudios a partir de la siguiente reflexión: “des-
pués de haber trabajado y haber tenido todos mis hijos, y al ver que sin estudios uno
no puede salir adelante, me animé a estudiar de nuevo”. El proceso de estudios de
Soraida ha sido intermitente debido a que ella debe combinar las actividades escolares
propias con las de sus hijos, además de trabajar y encargarse de las tareas de cuidado
en el hogar y las actividades comunitarias. Al momento de realizar la entrevista (2015)
Soraida aún está estudiando, y espera cursar el último año del secundario en el 2016.
Según cuenta Soraida, ella ha trabajado desde niña, siempre en tareas asociadas
al servicio doméstico, el cuidado de menores y la preparación de alimentos. Cuando
Soraida cumplió 18 años de edad (1995) emigró hacia la ciudad de Cali, en el Depar-
tamento de Valle del Cauca, después de separarse de su primera pareja, con quien tuvo
su primer hijo. El viaje a Cali se realizó porque una familia de esa ciudad contactó
a Soraida para que ella trabaje en el servicio doméstico. Soraida aceptó con el fin de
poder trabajar y enviar dinero para la manutención de su hijo, a quien tuvo que dejar
en Olaya Herrera con su madre (abuela del niño). Cuando Soraida cumplió cuatro
años de vivir en Cali, regresó a Olaya Herrera con el fin de trabajar en el Río Patía, en
el Departamento de Nariño, en la cocina de una empresa de extracción de madera en
la zona rural. En este trabajo, Soraida conoció a su segunda pareja, con quien emigró a
Cali. Su primer hijo continuó viviendo con la abuela materna en Olaya Herrera, mien-
tras que Soraida viajó a Cali por segunda vez y tuvo a su segundo hijo y una hija.
En 1999, Soraida fue víctima de su primer desplazamiento forzado, ya que vivía
en un barrio en la ciudad de Cali que fue ocupado por paramilitares, quienes sacaron a
Soraida y a su familia junto a otras familias con el fin de habitar las viviendas. En este
desplazamiento Soraida se separó de su pareja y emigró a Yumbo, municipio cercano
a Cali, con su hijo e hija. Luego, Soraida regresó a Olaya Herrera para buscar a su pri-
mer hijo y llevárselo a Yumbo, pero Soraida encontró que su primera pareja y padre del
primer hijo había retirado al niño de la casa materna de Soraida y se lo había llevado
a la región de los Llanos Orientales (oriente colombiano), traslado que se efectuó sin
228
previo aviso y consentimiento de Soraida, lo que implicó que ella no vea ni hable con
su hijo por varios años.
En este período (entre el 2001 y 2002), Soraida sale de Yumbo por su situación
precaria, y se traslada a varios lugares del país con el fin de conseguir trabajo. Primero
emigra a Bogotá, la capital de Colombia, luego a Neiva y, por último, vuelve a Cali,
siempre con su hijo e hija. Finalmente, en el 2003, Soraida decide volver a Olaya He-
rrera con el fin de recuperar a su primer hijo, quien vive en ese municipio pero ahora
con la abuela paterna.
En el 2003, Soraida decidió regresar a Olaya Herrera con algunos ahorros conse-
guidos a lo largo de su vida para establecerse ahí, pero el barco en el que viajaba tuvo
un accidente y naufragó, de modo que ella perdió todo, ante lo cual decidió volver a su
vereda natal con todos sus hijos y no volver a salir. Sin embargo, en ese mismo año, a
finales del 2003, a la vereda llegó un grupo paramilitar que se enfrentó con la guerrilla
de las FARC, y Soraida y su familia tuvieron que desplazarse forzadamente. Es im-
portante decir que Soraida y su familia intentaron evitar el desplazamiento, pero los
enfrentamientos duraron más de una semana, así que se vieron obligados a trasladarse
a la cabecera municipal de Mosquera, lugar en donde vive hasta la actualidad (2016).
Sobre los hechos victimizantes de su segundo desplazamiento forzado en el 2003,
Soraida cuenta que:
Cuando yo llego [a la vereda], al tiempito se armó el problema, porque en la vereda de más
arriba llegaron los paramilitares a querer tener el negocio [del narcotráfico] y se enfrentaron
con la guerrilla [FARC]. Entonces la balacera empezó en la vereda de más arriba, pero con los
días se fue bajado hasta donde nosotros; hasta que el 21 de agosto de 2003 los paramilitares,
al sentirse vencidos [por las FARC], llamaron [a] más hombres, y en ese día ¡vea! fue tremen-
do. Llegaron más “paracos”35 en canoas y por tierra, y llenaron la vereda y se armó la guerra.
Nosotros llamamos a los soldados [del Ejército de Colombia] que estaban en la cabecera
municipal de Olaya Herrera, y el Ejército llegó, pero cuando llegó esa gente [los paramilitares]
se escondieron y se calmó todo, y a los días que el Ejercito se fue, la guerra continuó. Salían
de todas partes [paramilitares y guerrilla], del monte, de las casas, del río y mataban a quien
fuera, civiles, Ejército y entre ellos. Entonces, el Ejército no quiso subir más a la vereda, y re-
partieron armas a los hombres de la vereda para que cada quien se defienda como pueda. En
ese tiempo hubo desaparecidos los que quiera (…) cada vez las cosas se empeoraban, hasta
que el 23 de agosto hubo un enfrentamiento muy fuerte, y unos “paracos” nos fueron a decir
que nos vayamos o que nos mataban, y ahí salimos para acá para Mosquera (…) Acá no nos
recibieron bien, porque unos decían que habíamos salido porque éramos guerrilleros, otros
decían que era porque nos habían fumigado la coca y nadie nos creía, hasta que el Ejército de
Olaya Herrera se comunicó con los soldados de acá [Estación en Mosquera] y les explicó que
nosotros si éramos desplazados por la violencia. No todos se vinieron para acá, unas familias
se fueron para Tumaco, otras para Pasto, otras para Cali. Nosotros nos vinimos acá porque
teníamos unos familiares que podían ayudarnos aunque sea los primeros días, pero nos vi-
nimos sin nada, ni ropa, ni nada y con mucho miedo, eso uno no hablaba nada de lo que le
pasó a nadie, porque sabíamos que esa gente [paramilitares] donde se enteraban que uno
hablaba lo mataban.
Soraida fue víctima de desplazamiento forzado junto con otras familias en el 2003,
tiempo en el cual la Ley N° 1448 aun no existía. Entonces la declaración que ella
35 “Paracos” es un nombre coloquial que se usa para denominar a los paramilitares en Colombia.
229
realizó y la ayuda que recibió se enmarcaron en la Ley N° 387 de 1997,36 norma que es
retomada por la Ley Nº 1448, así que Soraida aparece en el RUV por el hecho victimi-
zante del desplazamiento forzado en el contexto de un desplazamiento masivo (más de
50 personas). Soraida declaró su desplazamiento forzado en el 2003 ante el Ministerio
Público a través de la Personería Municipal de Mosquera, y por la Ley N° 387 de 1997
recibió las ayudas humanitarias de emergencia a las que tenía derecho.
Al momento de la entrevista (2015), Soraida solo ha recibido ayudas humanita-
rias de tipo asistencial, y la Unidad de Víctimas rechaza sus solicitudes para recibir la
indemnización, una de las maneras de la Reparación, debido a que hay información
errada respecto de la conformación de su núcleo familiar, por lo cual Soraida ha te-
nido que desplazarse a diferentes lugares desde el 2003 para buscar ayudas y otras
oportunidades laborales. Actualmente, Soraida tiene siete hijos y vive con su actual
pareja, que no es padre de ninguno de sus hijos, así que la manutención de los niños
depende exclusivamente de Soraida. La actual pareja de Soraida es un hombre natural
de Mosquera que también se vio obligado a desplazarse forzadamente de su vereda por
constantes enfrentamientos entre las FARC y el Ejército, en el año 2014. La pareja de
Soraida declaró en el 2014, pero a la fecha de la entrevista (diciembre de 2015) aún se
encuentra esperando la decisión que toma la Unidad para las Víctimas respecto de su
caso, por lo que aún no es reconocido como víctima y no puede acceder a ningún dere-
cho en el amparo de la ley.
Las narrativas que las mujeres hacen de sus casos, de sus trayectorias, sus hechos
victimizantes y su relación con el Estado a través de la Ley N° 1448, conllevan la
necesidad de comprender la situación de interseccionalidad que ellas tienen, expe-
rimentando múltiples identidades que derivan de sus relaciones sociales, históricas y
de subordinación.
36 La Ley N° 387 de 1997 es la ley por la cual el Estado colombiano adoptó medidas para la prevención del
desplazamiento forzado, la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los despla-
zados internos por la violencia en la República de Colombia. Esta ley contemplaba la declaración del hecho
victimizante por parte de la víctima, quien al ser incluido en la Red Nacional de Información para la Atención a
la Población Desplazada (RNIAPD) tenía derecho a recibir una ayuda humanitaria de emergencia y luego a vin-
cularse a diferentes planes y proyectos en el marco de la política pública de atención a la población en situación
de desplazamiento. La Ley N° 387 de 1997 es la base normativa para muchos aspectos que retoma la Ley N°
1448 de 2011, entre esos aspectos esta lo relacionado al sistema de información, en donde el RNIAPD es inte-
grado al nuevo sistema de la Ley N° 1448, el RUV, por lo que las personas que declararon su desplazamiento y
se registraron en el marco de la Ley N° 387/97 quedan automáticamente incluidas en el RUV.
230
Capítulo 3
LA LEY DE VÍCTIMAS, EL REGISTRO Y LAS

MUJERES AFROCOLOMBIANAS
A continuación nos centraremos en las tensiones, dificultades y características que pre-

senta la implementación de la Ley Nº 1448, o “Ley de víctimas y restitución de tierras”
o “Ley de víctimas”, respecto del proceso de registro, especificando la situación de las
mujeres afrocolombianas en el Municipio de Mosquera. Para ello, haremos un breve
repaso sobre el marco internacional de protección de los derechos de las mujeres, anali-
zaremos algunas de las características más importantes que tienen estas normativas en
relación con nuestro objeto de estudio para, finalmente, exponer una mirada sobre la
implementación de la Ley N° 1448 como política pública desde un enfoque de género.
Por último, se expone el enfoque étnico que contempla la ley, desde el Decreto Ley N°
4635, y las brechas que existen entre lo formal y lo sustantivo de este enfoque.
1. Algunos aspectos sobre el marco internacional de protección para las

mujeres
Aunque la producción de documentación sobre protección y promoción de derechos

humanos a nivel internacional es amplia, nos remitiremos a realizar una aproximación
a algunas orientaciones que resultan pertinentes para el caso de las mujeres víctimas
en Mosquera.
Así, el artículo 14 de la “Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer” insta a los Estados a asegurarle a la mujer rural el
derecho a: “Gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de
la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el trans-
porte y las comunicaciones” (CEDAW, 1999: s.p.). Así, los indicadores de la región del
Pacífico nariñense están lejos de satisfacer plenamente tales aspectos, como se puede
apreciar en las caracterizaciones que se han mencionado en los capítulos anteriores.
Por otra parte, la “Recomendación general N° 25: Las dimensiones de la discrimi-
nación racial relacionadas con el género” emitida por el Comité para la Eliminación de
la Discriminación Racial de las Naciones Unidas (CERD, 2000) ha tomado nota de la
evidente correlación entre discriminación racial y género, reconocimiento que es muy
importante para pensar el caso de las mujeres negras y víctimas de Mosquera, y su rela-
ción con la implementación de la Ley N° 1448, pues como lo señala el CERD:
231
(…) las mujeres pueden verse limitadas por la falta de remedios y mecanismos de denuncia de la
discriminación a causa de impedimentos por razón de sexo, tales como los prejuicios de género
en el ordenamiento jurídico y la discriminación de la mujer en la vida privada (CERD, 2000: 1).
Por otra parte, en cuanto a la relación entre la Ley N° 1448 y las situaciones de dis-
criminación en su implementación, el “Proyecto de recomendación general Nº 28 rela-
tiva al artículo 2 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discrimi-
nación contra la mujer” (CEDAW, 2010) aclara el concepto de discriminación indirecta:
(…) cuando una ley, una política o una práctica parece ser neutra por cuanto se refiere tanto a
los hombres como a las mujeres, pero en la práctica tiene un efecto discriminatorio contra la
mujer porque las desigualdades preexistentes no se han tenido en cuenta en la medida apa-
rentemente neutra. Además, la discriminación indirecta puede exacerbar las desigualdades
existentes por la falta de reconocimiento de los patrones estructurales e históricos de discrimi-
nación y el desequilibrio de las relaciones de poder entre la mujer y el hombre (CEDAW, 2010:
4-5).
Concepto que resulta muy importante para examinar muchas de las situaciones
descriptas por las mujeres víctimas en el capítulo II de este estudio, ya que es una
perspectiva válida para enfocar la relación entre las mujeres víctimas y los funcionarios
públicos, tema que se desarrollará con profundidad en el capítulo IV.
2. Características que se destacan en la Ley N° 1448
La Ley N° 1448 es la legislación vigente más importante en el país para el reconoci-

miento del conflicto armado y los derechos que las víctimas tienen a la verdad, la jus-
ticia, la reparación y las garantías de no repetición. Es la ley que da origen a la política
pública de atención, asistencia y reparación a las víctimas, que se organiza a través de
un plan nacional, compuesto por diferentes planes, programas y proyectos que se eje-
cutan a través de la creación de nuevas instituciones y la reorganización de otras, con el
propósito de recoger las legislaciones existentes en materia de derechos de las víctimas,
como la Ley N° 387 de 199737 y la Ley N° 975 de 2005,38 entre otras, para crear un
solo sistema en el que las víctimas sean reconocidas y puedan acceder a sus derechos.
Asimismo, la Ley de víctimas y restitución de tierras establece un conjunto de
medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, de carácter individual y co-
lectivo, en beneficio de los derechos de las personas que han sufrido alguna violación a
sus derechos humanos por razones del conflicto armado y es “sin duda el resultado de
37 La Ley N° 387 de 1997 de Colombia es la ley por la cual se adoptan medidas para la prevención del des-
plazamiento forzado y se reglamentan los mecanismos de atención, protección, consolidación y estabilización
socioeconómica de los desplazados internos.
38 La Ley N° 975 de 2005 de Colombia es la ley por la que se dictan disposiciones para la reincorporación de
miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, marco legal que permitió el proceso de desmo-
vilización de los grupos paramilitares y que otorgó algunas medidas de indemnización para las víctimas de estos
grupos. La Ley N° 975 de 2005 ha tenido fuertes y constantes críticas tanto del Movimiento de Víctimas como
de algunas organizaciones internacionales por considerarse una ley de impunidad. Para ampliar esta información
sobre la Ley N° 975 de 2005 y las críticas de las que ha sido objeto, leer en el capítulo de contexto de este estu-
dio, el aparte sobre paramilitarismo y el proceso de desmovilización de este grupo armado ilegal.
232
la discusión rigurosa y democrática en el trámite [en] el Congreso de la República, y

producto del consenso entre el Gobierno Nacional, diversos sectores políticos y la so-
ciedad civil” (Ministerio del Interior, 2012: 7).
De esta forma, la Ley de Víctimas tiene varios avances para el reconocimiento de
los derechos de las víctimas respecto de las leyes que la anteceden (Ley N° 387/97 y
Ley N° 975/05) y sienta un precedente importante para el país, al reconocer el conflic-
to armado interno y no solamente situaciones de violencia o terrorismo. En este sen-
tido, la Ley de Víctimas tipifica 12 hechos victimizantes,39 además del desplazamiento
forzado, así:
1) Abandono o despojo forzado de tierras;
2) Acto terrorista/atentado/combate/hostigamiento;
3) Amenaza;
4) Delitos contra la libertad y la integridad sexual;
5) Desaparición forzada;
6) Homicidios/masacre, donde la masacre se refiere al asesinato en mismo tiempo,
forma y lugar de más de 5 víctimas;
7) Minas antipersonales/munición sin explotar/artefacto explosivo;
8) Pérdida de bienes muebles e inmuebles;
9) Secuestro;
10) Tortura;
11) Reclutamiento forzado de menores; y
12) Lesiones personales.
Por último, la Ley N° 1448 tiene una vigencia de 10 años y rige a partir de su pro-
mulgación, el 10 de junio de 2011, por lo que ya cumplió cinco años de implementa-
ción y aún le quedan cinco años de vigencia hasta el 2021.
De esta manera, el conjunto de derechos que reconoce la Ley N° 1448 se podrían
resumir en los derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral con garantías de
no repetición, de manera que es posible decir que la Ley de Víctimas es una ley garan-
tista de los derechos humanos, que las víctimas del conflicto armado tienen en armonía
con el sistema internacional de protección de los derechos humanos, y que ha sido ca-
talogada como “un avance hacia la búsqueda de la paz, la protección y la garantía de los
derechos de las víctimas, y un giro de las políticas del Estado colombiano a favor de los
derechos de las víctimas” (PNUD, 2011: 3).
Sin embargo, es una ley con muchas dificultades para su efectiva implementación,
sobre todo a la hora de beneficiar a las víctimas del conflicto armado pertenecientes a
grupos sociales que históricamente han sido excluidos y vulnerados, como las pobla-
ciones y comunidades indígenas y afrocolombianas, y, especialmente, las mujeres que
pertenecen a estas comunidades y viven en zonas rurales, como es el caso de las mujeres
afrocolombianas víctimas que residen en Mosquera, en donde existen problemas estruc-
turales de desigualdad y exclusión, y donde el conflicto armado está activo, por lo que
los retos que tiene la Ley N° 1448 son mayores para “lograr que [esta norma, llegue y]
39 El listado sobre hechos victimizantes que reconoce la Ley N° 1448 se extrae de los informes de caracteriza-
ción publicados por la Red Nacional de Información de la UARIV, para mayor información ver: http://rni.unidad-
victimas.gov.co.
233
tenga un impacto real en la vida de las víctimas en medio de un conflicto armado que
aún persiste y que hace más difícil el éxito de [su] aplicación” (PNUD, 2011: 4).
3. Una mirada sobre la implementación de la Ley Nº 1448 desde un enfoque

de género
Desde lo formal, la Ley N° 1448 ha considerado la inclusión del enfoque de género, lo

que puede advertirse en dos artículos: el artículo 6 sobre la igualdad40 y el artículo 13
sobre el enfoque diferencial. Sobre este último, la norma indica que es un principio por
el cual se reconoce que hay poblaciones con características particulares en razón de su
edad, género, orientación sexual y situación de discapacidad y, por tal razón, la imple-
mentación de toda la política pública debe considerar estas diferencias y particularida-
des. Así, la Ley N° 1448 considera que a través del enfoque diferencial
el Estado ofrecerá especiales garantías y medidas de protección a los grupos expuestos a
mayor riesgo de las violaciones contempladas en el artículo 3 (…), tales como mujeres, jó-
venes, niños y niñas, adultos mayores, personas en situación de discapacidad, campesinos,
líderes sociales, miembros de organizaciones sindicales, defensores de Derechos Humanos y
víctimas de desplazamiento forzado (artículo 13, Ley N° 1448/11).
Los artículos 6 y 13 de la Ley N° 1448 dieron lugar para que a partir de esta nor-
ma todas las medidas previas y existentes que identifican a las mujeres víctimas del
conflicto armado como sujetos de especial protección, especialmente lo que indica el
Auto 092 del año 2008 de la Corte Constitucional,41 se consoliden en el principio de
enfoque diferencial, enfoque que se implementa en la política pública para las víctimas
a través de lo que la ley denominó el Subcomité de Enfoque Diferencial, espacio de ar-
ticulación interinstitucional responsable de velar la incorporación del enfoque de dere-
chos humanos de las mujeres en todas sus actuaciones (artículo 212, Ley N° 1448/11).
Además, la UARIV, entidad creada por la ley para la implementación de la política pú-
blica, creó el Grupo de trabajo de mujeres y género, dependencia de la UARIV encar-
gada de visibilizar y transversalizar el enfoque de género en todos los procesos de aten-
ción, asistencia y reparación integral a las víctimas en la entidad (UARIV, 2015b: 22).
De esta manera, el enfoque de género en la Ley N° 1448 y en la política pública
de atención y reparación a las víctimas quedó incorporado como un eje dentro del
enfoque diferencial, y no como un tema estructural que merece una atención particular,
dado que más de la mitad de las víctimas del país son mujeres (RNI, 2016c), por lo que
es posible indicar que la inclusión del enfoque de género en la Ley N° 1448 y en la po-
lítica pública para las víctimas es débil y está planteada desde lo formal, mas no en su
implementación técnica de manera efectiva.
40 El artículo 6 de la Ley N°1448 habla de la igualdad respecto de que “las medidas contempladas en la presen-
te ley serán reconocidas sin distinción de género, respetando la libertad u orientación sexual, raza, la condición
social, la profesión, el origen nacional o familiar, la lengua, el credo religioso, la opinión política o filosófica”.
41 El Auto 092 de 2008 es un auto de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 emitido por la Corte Constitu-
cional, por el cual se adoptan medidas para la protección de mujeres víctimas del desplazamiento forzado por
causa del conflicto armado.
234
A manera de resumen, a continuación se presentan algunos aspectos que develan

una débil inclusión de la perspectiva de género en la Ley N° 1448:
1) El enfoque de género como uno “más” dentro del enfoque diferencial;
2) El Subcomité de Enfoque Diferencial, como un espacio de articulación interins-
titucional, vela por la inclusión del enfoque de género, pero además tiene la responsa-
bilidad de incidir para la incorporación de otros enfoques poblacionales como: el etario,
de discapacidad, étnico y de diversidad sexual (UARIV, 2014: 6);
3) El Subcomité de Enfoque Diferencial es una instancia que funciona en Bogotá,
la capital de Colombia, sin mayor interlocución con los departamentos o municipios;
4) El Grupo de trabajo de mujeres y género es un área dentro de la Unidad para
las Víctimas, que se ha concentrado en planificar y ejecutar algunos proyectos para las
mujeres víctimas de violencia sexual, asunto importante en la implementación de la
ley y política pública, pero ha significado que no se aborden todas las problemáticas y
situaciones que las diferentes mujeres víctimas viven en el país;
5) El Grupo de trabajo de mujeres y género de la UARIV es un área más dentro
de la Unidad para las Víctimas que funciona desde Bogotá sin oficinas o sedes en
los territorios.
De esta manera, el enfoque diferencial no garantiza plenamente la inclusión del en-
foque de género, ya que este supone la incorporación de herramientas técnicas y cog-
nitivas en el marco de las políticas públicas de atención a víctimas, específicamente en
el caso del conflicto armado, y la contemplación efectiva las trayectorias de las mujeres
víctimas de manera amplia, considerando a su vez las estrategias de empoderamiento
de las destinatarias de las políticas que prevé la Ley Nº1448 para que se logre el goce
efectivo de los derecho humanos y en particular de los derechos de las mujeres.
4. Enfoque étnico en la Ley N° 1448: Decreto 4635
Otra característica que tiene la Ley Nº 1448, y que se destaca como un aspecto im-
portante, es que formalmente incluye un enfoque étnico especial para pueblos y co-
munidades indígenas, afrocolombianos y rom, aspecto que se tiene en cuenta en este
estudio porque se hace sobre un grupo poblacional de Mosquera, autorreconocido
como afrocolombiano.
El artículo 250 de la Ley N° 1448 dio facultades extraordinarias al presidente de
la República para que dentro de los seis meses consecutivos a la promulgación de la
norma se expida por medio de decretos con fuerza de ley “la regulación de los derechos
y garantías de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, rom y
negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras” (Ministerio del Interior, 2012: 7), por
lo que en diciembre de 2011, el Gobierno nacional expidió tres decretos ley étnicos: el
Decreto Ley 4633 para comunidades indígenas, el Decreto Ley 4635 para comunida-
des afrodescendientes y el Decreto Reglamentario 4633 para comunidades rom.
Estos decretos ley tienen por objetivo regular los derechos y las garantías de las
víctimas pertenecientes a estos pueblos y comunidades, de acuerdo con sus usos y
costumbres, y generar un marco legal para que la política pública para las víctimas se
235
implemente en conformidad con la Constitución nacional, los instrumentos interna-

cionales, las leyes, la jurisprudencia y los principios internacionales que reglamentan
los derechos de las comunidades étnicas.
El decreto específico para las comunidades afrocolombianas y las víctimas que se
autorreconocen como parte de estas comunidades es el N° 4635, que se promulgó con
el fin de ser la normativa “por [la] cual se dictan medidas de asistencia, atención, repa-
ración integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades
negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras” (Ministerio del Interior, 2012: 183).
Este, como los otros decretos étnicos en la Ley N° 1448, representa un avance legislati-
vo importante para reconocer que el conflicto armado no solo ha atentado contra los in-
dividuos, sino que ha afectado de manera particular a las comunidades desde un punto
de vista étnico, sus relaciones internas, su herencia cultural y su pervivencia en el tiempo.
Sin embargo, el Decreto Ley N° 4635 ha tenido dos dificultades para ser aplicado
en la implementación de la política pública para las víctimas. En primer lugar, porque
ha recibido constantes críticas por parte de los movimientos sociales, especialmente
la Mesa Nacional de Organizaciones Afrocolombianas (MNOA), que en su informe
sobre la evaluación a la Ley N° 1448, indica que el decreto ley no fue formulado con
la participación de las autoridades y representantes de las comunidades negras, afroco-
lombianas, raizales y palenqueras, por lo que el derecho a la consulta previa no se cum-
plió de acuerdo con los parámetros del derecho interno e internacional.
Además, a partir del relevamiento efectuado en el trabajo de campo para esta tesis
(durante el período 2013-2015), incluyendo entrevistas y observaciones, se evidenció
que de acuerdo con lo dicho por las entrevistadas, el Decreto Ley N° 4635 no es cono-
cido por las víctimas y las autoridades étnicas del territorio, aun cuando en el Munici-
pio de Mosquera existen dos Consejos comunitarios legalizados en el marco de la Ley
Nº 70 de 199742 y el 97% de su población se autorreconoce como negra o afrocolom-
biana, asunto que deja ver que, además de las críticas que hace el MNOA sobre la no
realización de una consulta previa, libre e informada para la formulación e implemen-
tación del decreto ley, la institucionalidad que implementa la normativa y la política
pública tampoco han cumplido con el principio de publicidad del artículo 30 de la Ley
N° 1448, por el cual se indica la obligación que tienen el Estado y su institucionalidad
respecto de que la norma y los derechos que ella ampara deben ser promocionados y
divulgados en la sociedad y, en especial, entre las víctimas.
Así, si bien la Ley N° 1448, como el marco legislativo que regula los derechos de las
víctimas en Colombia, es de gran importancia, también se presenta como una norma
con muchas debilidades en su formulación e implementación, dificultades que han
profundizado y agravado la situación de ciertos grupos de víctimas que por razones
históricas y estructurales se han visto en situaciones de mayor desventaja y exclusión,
como el caso de las mujeres negras de zonas rurales.
42 Para conocer las definiciones de Consejo comunitario y los aspectos más relevantes sobre la Ley N° 70 de
1993, ver en el capítulo de contexto, la sección “El Departamento de Nariño: rasgos generales”.
236
Capítulo 4
LA PUERTA RESTRINGIDA
La diferentes instancias de implementación en materia de políticas públicas de la Ley

Nº 1448; su implementación; las nuevas funciones que recibieron otras instituciones es-
tatales en función de esta ley (con especial atención en la institucionalidad responsable
del registro de las víctimas); el Registro Único de Víctimas desde lo formal; la imple-
mentación real del Registro Único de Víctimas como un proceso de “puerta restringida”,
donde se hace énfasis en las relaciones que se establecen entre el funcionario que ejecu-
ta la noma como burócrata y las mujeres víctimas desde sus categorías de intersecciona-
lidad; y la mirada de las mujeres víctimas sobre la Ley N° 1448, el registro y la asistencia
que da la política pública, son los temas que se abordan en el presente capítulo.
1. La Ley N° 1448 como política pública para las víctimas
A pesar de que se ha señalado que la Ley N° 1448 presenta múltiples dificultades en

su implementación a través de las políticas públicas concebidas para la misma, no se
puede desconocer que esta es, sin duda, la normativa más completa e importante que
existe actualmente en Colombia para el reconocimiento de los derechos de las víctimas
del conflicto armado, dado que la ley dio origen a lo que en el país se denominó como
la “política pública de atención, asistencia y reparación a las víctimas”.
De esta manera, la política pública de atención, asistencia y reparación a las víc-
timas, (en adelante, política pública para las víctimas), se formuló a través del Plan
Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (artículos 175 y 176, Ley
N° 1448). En el marco de dicho plan se han establecido los mecanismos institucionales
necesarios para la implementación de todas las medidas de atención, asistencia y repa-
ración a las víctimas.
A fin de analizar las estrategias de atención, asistencia y reparación a las víctimas,
específicamente a las mujeres afrocolombianas, se presenta a continuación una caracte-
rización del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas (artículo
159, Ley N° 1448) a efectos de comprender e identificar los aspectos clave del abordaje
de las problemáticas que las propias víctimas señalan y que se aprecian en los aspectos
formales de dicho sistema.
237
2. Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas
El Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas (SNARIV) constituye

un espacio de articulación, interlocución y coordinación entre las distintas entidades que lo
conforman, para que la política pública dirigida a las víctimas se desarrolle de manera efec-
tiva (Ministerio del Interior, 2012: 75). De esta manera, el SNARIV está conformado por
el conjunto de entidades públicas del nivel gubernamental y estatal en los órdenes nacional y
territoriales y las demás organizaciones públicas o privadas, encargadas de formular o ejecutar
los planes, programas, proyectos y acciones específicas, tendientes a la atención y reparación
integral de las víctimas (Ministerio del Interior, 2012: 75).
Además, el SNARIV cuenta con dos instancias en el orden nacional así: 1) El

Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación a las Víctimas, que diseña y vela
por la ejecución de la política pública en materia de atención, asistencia y reparación
a las víctimas; y 2) La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
(UARIV), institución creada por la Ley N° 1448, que coordina la implementación de
la política pública.
2.1. El Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación a las Víctimas
El Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación a las Víctimas (en adelante, Comi-
té Ejecutivo) es un espacio de interlocución y articulación entre las distintas entidades
de carácter nacional con responsabilidades para la implementación de la política públi-
ca de víctimas. El Comité Ejecutivo es la máxima instancia de decisión del SNARIV
(artículo 165, Ley N° 1448/11), y está conformado por el presidente de la República,
los Ministerios del Interior y Justicia, Hacienda y Crédito Público, y Agricultura y
Desarrollo Rural, además del Departamento Nacional de Planeación, la Agencia Presi-
dencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y la Unidad para la Aten-
ción y Reparación Integral a las Víctimas (Ministerio del Interior, 2012: 78).
Según el artículo 165 de la Ley N° 1448, el objetivo del Comité Ejecutivo es ma-
terializar los derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral a través del diseño
y adopción de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos para la atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas, además de aprobar el Plan Nacional de
Atención y Reparación Integral y gestionar los recursos económicos necesarios para su
implementación (Ministerio del Interior, 2012: 79).
3. Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV o Unidad

para las Víctimas), es una institución creada por la Ley N° 1448 como una unidad
administrativa especial con personería jurídica y con autonomía administrativa y patri-
monial (artículo 166, Ley N° 1448/11) con sede principal en Bogotá. Además, la UA-
RIV cuenta con sedes o unidades territoriales, que se distribuyen en todo el territorio
238
nacional. Para el caso del Departamento de Nariño, la UARIV funciona a través de la

Unidad Territorial Nariño, con sede en Pasto, la capital del departamento.
La UARIV es la entidad que, a partir de la Ley Nº 1448, nuclea todas las compe-
tencias respecto de la atención y reparación a las víctimas, incluyendo las funciones y
procesos que se llevaban a cabo por leyes y normativas anteriores, como la Ley Nº 387
y la Ley Nº 975 de 2005. La UARIV tiene la responsabilidad de
coordinar de manera ordenada, sistemática, coherente, eficiente y armónica las actuaciones
de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas
en lo que se refiere a la ejecución e implementación de la política pública de atención, asisten-
cia y reparación integral a las víctimas (Ministerio del Interior, 2012: 80).43
Por otra parte, es importante aclarar que a partir de la Ley N° 1448, las Unidades
de Atención y Orientación para las Víctimas (UAO) (Ley N° 387/97) se denominaron
como Centros Regionales de Atención y Reparación, los cuales en el uso cotidiano
de las víctimas siguen siendo identificadas como UAO. Los centros regionales son
espacios donde se articula y reúne toda la oferta institucional para la atención de las
víctimas “de tal forma que [las víctimas] solo tengan que acudir a estos centros para ser
informadas acerca de sus derechos y remitidas [a las distintas dependencias] para acce-
der de manera efectiva e inmediata a las medidas de asistencia y reparación consagra-
das en la ley [1448]” (Ministerio del Interior, 2012: 81), los centros regionales reúnen
en un solo lugar a distintos funcionarios/as de varias dependencias con responsabilida-
des ante la Ley N° 1448. Pero los centros regionales no existen como tal en todos los
municipios del territorio nacional, con lo cual la política no se implementa de manera
igual para todas las víctimas, como es el caso de Mosquera, donde no existe un centro
regional y el más cercano se encuentra en Tumaco.
3.1. Las unidades territoriales y la articulación nación-territorio
La UARIV, además de tener una sede central en Bogotá, funciona a través de distintas
unidades territoriales que se ubican en diferentes departamentos del país. Las unidades
territoriales, son dependencias de la UARIV nacional y funcionan en los territorios in
situ para ejecutar y monitorear la implementación de la política pública de atención y
reparación a las víctimas. Las unidades territoriales fueron creadas en función de lo que
la Ley N° 1448 denominó la desconcentración (artículo 169, Ley N° 1448/11) y el prin-
cipio de coordinación y articulación nación-territorio (artículo 172, Ley N° 1448/11).
Sobre la desconcentración, la ley no da mayores explicaciones, mientras que sobre la
coordinación y articulación nación-territorio, la ley indica, en su artículo 172, que:
[La UARIV debe] diseñar con base en los principios de coordinación, concurrencia y subsi-
diariedad, establecidos en la Constitución Política [de Colombia de 1991], una estrategia que
43 Algunas líneas estratégicas importantes de la UARIV en el proceso de registro de las víctimas son: a) Ga-
rantizar la operación de la Red Nacional de Información; b) Implementar y administrar de manera adecuada el
Registro Único de Víctimas; c) Realizar la valoración de las víctimas para acceder al Registro Único de Víctimas
(artículo 65, Ley N° 1448/11); d) Crear, fortalecer, implementar y gerenciar los Centros Regionales de Atención y
Reparación, y las Unidades Territoriales; e) Implementar acciones para garantizar la atención oportuna e integral
en la emergencia de los desplazamientos masivos que se componen de más de 50 personas; entre otras (artícu-
lo 168, Ley N° 1448/11).
239
permita articular la oferta pública de políticas nacionales, departamentales, distritales y munici-

pales en materia de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación integral [para las víc-
timas del conflicto armado], teniendo en cuenta las condiciones diferenciales de las entidades
territoriales (…) (Ministerio del Interior, 2012: 84).
Sin embargo, esta relación nación-territorio, que se establece como la base para el dise-
ño e implementación de la Ley N° 1448 y de la política pública de atención y reparación a
las víctimas, no es efectiva en lo sustantivo, ya que en la práctica la ley y la política pública
se implementan de manera centralista, en donde el Comité Ejecutivo del SNARIV y la
sede nacional de la UARIV concentran todas las decisiones respecto de la formulación y la
implementación de la norma y la política pública, delegando en las unidades territoriales
responsabilidades y funciones que apuntan más a lo operacional y no a lo estructural, co-
mo se pudo observar cuando se analizó, en el capítulo III de este estudio, las características
de esta política pública respecto de la implementación y la perspectiva de género, ya que
los dos espacios de decisión que tiene la política pública funcionan desde la capital del país,
además los espacios que articulan y velan por la inclusión de un enfoque de género, tam-
bién funcionan centralizados, sin oficinas o delegados en los territorios.
De este modo, es evidente que la Ley N° 1448, y la política pública para las víctimas,
funciona con criterios centralistas afectando de manera grave el acceso de las víctimas a
sus derechos, especialmente aquellas víctimas que pertenecen a grupos y colectivos que
viven en regiones apartadas y que históricamente han sido objeto de exclusión y des-
igualdad estructural, como el caso de las zonas rurales del Pacífico colombiano, donde se
ubica Mosquera, zona en la que, por ejemplo, todas las solicitudes de registro que hacen
las víctimas deben diligenciarse físicamente, debido a que en el municipio no hay energía
eléctrica permanente ni teléfono, internet o fax, por lo cual los registros de las víctimas
se hacen de manera física y deben ser enviados hasta las oficinas de la UARIV por mar y
tierra, provocando que, en muchas ocasiones, estos formularios se pierdan, afectando los
trámites de las víctimas e implicando que las víctimas tengan que hacer el mismo trámi-
te en más de una ocasión generando revictimización por parte del dispositivo estatal.
La Ley N° 1448, antes que aplicar un enfoque nación-territorio o diferencial, se
implementa desde nociones centralistas que llevan a aplicar la igualdad formal en con-
textos de desigualdad estructural, provocando mayor desigualdad y exclusión, afectado
de manera definitiva los derechos de ciertos grupos o comunidades, tal como se obser-
va en el aparte de la entrevista a Soraida, quien por su desplazamiento forzado tuvo
que trasladarse hasta Pasto, la capital del departamento, asumiendo todos los gastos y
dificultades que esto conlleva (como se describió en el capítulo I), con el fin de acceder
a algunas medidas de ayuda para ella, como mujer madre cabeza de hogar, desplazada y
con siete hijos:
Entrevistador: ¿Alguna vez en su vida se ha sentido discriminada?
Soraida: Sí. Vea, cuando yo me fui a Pasto,44 yo ya tenía mis siete hijos y me fui con todos,
yo ya era desplazada y andaba buscando ayuda, entonces yo no conocía Pasto y llegué allá
a un albergue, porque la Fundación Global Humanitaria me mandó para allá. El albergue lo
44 Pasto es la capital del Departamento de Nariño. Está ubicada en la zona de la cordillera. El 98% de la pobla-
ción de Pasto se autorreconoce como mestiza, el 1% como afrodescendiente y el 1% como indígena. En Pasto,
con frecuencia se han dado manifestaciones de discriminación relacionadas con las características de racialidad
y etnicidad, en donde las personas afrocolombianas suelen ser ofendidas incluso en público. Un caso que ejem-
plifica estas conductas sucedió en el 2012, cuando la División Mayor del Futbol Colombiano (Dimayor) impartió
240
administraban unas monjas, entonces cuando el plazo de hospedaje se cumplió, las monjas
me dijeron que tenía que desocupar. Resulta que yo había conseguido una plata porque fui
a unas oficinas del Ministerio de Transporte y conté lo que me paso, y me habían ayudado
regalándome un dinero para que me pueda ir a un hotel con mis hijos. Entonces cuando yo
me iba del albergue, agarré mis cosas y empaqué y la plata que conseguí no estaba, porque
las monjas me habían rebuscado en las maletas. Entonces yo dije: “me robaron”, y empecé
a preguntarles a todos los que estábamos en el albergue, y me fui al comedor y me puse a
llorar, entonces la cocinera de ahí del albergue me preguntó qué le pasa, y le conté. En esas
una monja me agarra de la mano, pero duro, y me dijo “¡venga para acá!” Y me haló, y me dijo
“¿qué es que le pasa, por qué llora?” Entonces yo le dije que me robaron lo del hotel. Entonces
la monja llamo a otra y las dos me dijeron “tome ahí está su plata y deje de estar haciendo
escándalo, la plata se la sacamos nosotros porque pensamos que usted se la había robado” y
yo les dije “¡qué!” y les mostré el papelito que me habían dado allá en la oficina de transporte
donde decía que era una donación. Yo creo que las monjas creyeron que yo me había robado
esa plata porque yo era desplazada y negra.
Teniendo en cuenta que el enfoque diferencial, tanto étnico como de género, de la

ley ha quedado en el papel, es necesario que el SNARIV y la UARIV replanteen los
procesos de implementación que se están llevando a cabo en el marco de la política
pública para las víctimas, y que también sean consideradas las relaciones asimétricas y
desiguales que existen al interior de los territorios, actuando bajo los principios que se
regulan sobre la necesidad de un trato diferente justificado, tal como lo indica la Co-
misión Interamericana de Derechos Humanos en su informe sobre “Acceso a la Justi-
cia para las mujeres víctimas de violencia en las Américas”:
El segundo criterio de protección jurídica (…) consiste en proteger en mayor medida los intere-
ses de ciertas personas en el sentido de determinar que en ellos se establece un deber espe-
cial del Estado de otorgar un trato preferente/una protección especial a grupos discriminados
o marginados. Siguiendo el razonamiento de la Corte Constitucional colombiana, la igualdad
se protege cuando la legislación y las políticas públicas toman en consideración las específi-
cas circunstancias y características de aquellas personas que se encuentran en una posición
de desventaja social, política, económica o legal (CIDH, 2007: 42).
4. Instituciones con nuevas funciones
4.1. Ministerio Público, personerías y Ley Nº 1448
La Constitución política de Colombia de 1991 indica en su artículo 177 que el Minis-

terio Público es uno de los órganos de control en la estructura del Estado colombiano,
y está conformado por el procurador general de la Nación, el defensor del Pueblo y
los personeros municipales, además de los procuradores delegados y demás agentes
(artículo 178, Constitución 1991). El Ministerio Público en Colombia es el responsable
de guardar y promocionar los derechos humanos y velar por la protección del interés
público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
Por la naturaleza del Ministerio Público respecto de sus deberes con los derechos
humanos y como órgano de control, la Ley N° 1448 le otorgó nuevas obligaciones
relacionadas con la atención y orientación a las víctimas, la recepción de la declaración
por primera vez en la historia del fútbol colombiano, una sanción a un equipo por actos de discriminación racial
(“Deportivo Pasto sancionado por actos de racismo”, 21 de marzo 2012, El Espectador).
241
de las víctimas para que puedan ser evaluadas e inscriptas en el respectivo registro;
asimismo, el seguimiento de la normativa promulgada a favor de los derechos de las
víctimas del conflicto armado (Procuraduría General de la Nación, 2012: 6).
Las nuevas obligaciones legales que otorgó la Ley Nº 1448 al Ministerio Público
implicaron cambios al interior del órgano de control y obligó a que se fortalezcan las
relaciones de coordinación entre las personerías municipales, la Defensoría del Pueblo
y la Procuraduría General, además que la Procuraduría en conjunto con la Defensoría
tuvieron que impartir nuevas directrices a sus funcionarios para que la atención a las
víctimas del conflicto armado sea oportuna y eficaz, y que se realicen las inscripciones en
el Registro Único de Victimas, por lo que la Procuraduría General de la Nación en con-
junto con la Defensoría del Pueblo emitió la Directiva Conjunta 004 de 2012, en las que
los funcionarios deben tener en cuenta lo siguiente a la hora de recibir las declaraciones
de las víctimas para el registro: 1) No podrán exigir documentos o pruebas, salvo los que
la víctima pueda aportar de manera sumaria; 2) Se deberá garantizar la confidenciali-
dad, reserva y seguridad de la información y abstenerse de utilizarla para otros fines; 3)
Deberán entregar constancia de la toma de declaración a la víctima y enviar el original
junto con los documentos aportados por la persona declarante al siguiente día hábil de
la recepción a la Unidad para las Victimas. 4) Deberán aplicar los criterios de enfoque
diferencial incluido el de género y de etnia (Procuraduría General de la Nación, 2012).
Por lo anterior, la Ley Nº 1448 asignó al Ministerio Público en su conjunto (Procu-
raduría, Defensoría y Personerías) como único ente responsable de atender y orientar a
las víctimas para recibir su declaración sobre los hechos victimizantes ocurridos y tomar
la solicitud de ingreso al Registro Único de Víctimas a través del diligenciamiento del
formulario único de declaración (FUD), formulario diseñado por la UARIV, en el que
se indaga sobre la situación de la víctima y su familia, de modo que el Ministerio Públi-
co es la primera institución que las personas que quieren ser reconocidas como víctimas
del conflicto armado encuentran al iniciar su proceso en el marco de la Ley N° 1448.
Respecto de la presencia institucional del Ministerio Público en el país, es impor-
tante señalar que, tanto la Procuraduría General de la Nación como la Defensoría del
Pueblo, funcionan cada una con sede central en Bogotá y con dependencias territoria-
les en cada departamento de Colombia; mientras que las personerías son de carácter
municipal, por lo que hay una en cada municipio del país, asunto que significa que las
víctimas del conflicto armado tienen más contacto con las personerías, pues son el úni-
co ente del Ministerio Público que hace presencia in situ en todo el territorio nacional.
Pero a pesar de que las personerías son esa “puerta de entrada” más recurrente para
que las víctimas declaren y accedan al Registro Único de Víctimas, el informe de la
Federación Nacional de Personeros (2013) indica que en Colombia las personerías
municipales son el eslabón más débil dentro del Ministerio Público, ya que estas tuvie-
ron que asumir las nuevas funciones, asignadas por la Ley de Víctimas, con los mismos
recursos económicos y profesionales que venían manejando anteriormente, situación
que ha afectado de manera negativa la adecuada atención a las víctimas del conflicto
armado en Colombia:
[En algunos municipios del país, sobre todo aquellos ubicados en zonas rurales] el proceso de
atención [para el registro de las víctimas] inicia con la entrada de la víctima al despacho del per-
sonero municipal, en donde es posible que [la víctima] deba hacer una fila y esperar un tiempo
242
para ser atendida, cuando no, tomar un turno para un día posterior, situación que revictimiza a
las víctimas, cuando estas provienen de zonas rurales y apartadas, y no tienen recursos econó-
micos para volver [a la Personería] (Federación Nacional de Personeros, 2013: s.p.).
Pero estas dificultades en el proceso no terminan ahí. El informe además señala que
en muchas personerías no hay una silla para atender a las víctimas y la víctima decla-
rante y sus acompañantes, que por lo general son niños o personas a su cuidado, deben
esperar afuera de la personería y de pie. Situación que se repite en el caso de Mosquera,
donde la Personería Municipal no cuenta con los medios tecnológicos, los recursos lo-
gísticos y humanos suficientes para atender a las víctimas, no cuenta con fluido eléctrico
permanente ni internet (al igual que todo el municipio), y su infraestructura física cons-
ta de una pequeña oficina de madera, sin espacio suficiente para atender a las víctimas,
las cuales deben esperar de pie y afuera mientras llega su turno para la atención.
Además, en la Personería de Mosquera solo trabajan dos funcionarios públicos: el
personero municipal y su secretaria, personal insuficiente para que la personería ofrez-
ca una atención adecuada a las víctimas, y al mismo tiempo responda a las demás fun-
ciones naturales que tiene como Ministerio Público en el municipio. Por otra parte, la
Personería de Mosquera no cuenta con la asignación presupuestal suficiente para aten-
der los requerimientos de la Ley N° 1448 y cumplir con el envío de las solicitudes que
hacen las víctimas de manera inmediata, tal como lo indica la Circular 004 de 2012 de
la Procuraduría General, cuando dice: “[los funcionarios públicos] deberán entregar
constancia de la toma de declaración a la víctima y enviar el original de la declaración
junto con los documentos aportados por la persona declarante al siguiente día hábil de
la recepción a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las
Victimas” (Procuraduría General de la Nación, 2012: 8).
En la localidad de Mosquera, para que las solicitudes lleguen a la Unidad para las
Víctimas, los documentos deben viajar primero por mar y luego por carretera, ocasio-
nando altos costos en cada envío,45 por lo que en el trabajo de campo realizado entre
2013 y 2014, se observó que en muchas ocasiones el personero, o su secretaria, debió
asumir los costos de envío de manera personal, asunto que llevó a que los funcionarios
decidan acumular cierta cantidad de solicitudes de registro (de hasta 15 días) con el fin
de hacer un solo paquete de documentación, y de esta manera minimizar los costos de
correo postal demostrando la aguda debilidad estatal y del aparato institucional que tie-
ne la política pública para las víctimas desde el primer momento de su implementación.
4.2. Enlaces de víctimas y alcaldías municipales

La Ley Nº 1448 también asignó nuevas responsabilidades a alcaldías y gobernaciones
para la ejecución de la normativa y la implementación de la política pública. Las mis-
mas apuntan a que las autoridades territoriales tengan un papel central para garantizar
los derechos de las víctimas teniendo en cuenta un enfoque diferencial (artículo 174,
Ley N° 1448). De acuerdo al principio de coordinación y articulación nación-territorio
(artículo 172, Ley N° 1448/11) la Unidad para las Víctimas diseñó una estrategia para
45 Los costos de envío de documentos desde Mosquera hasta Tumaco (mar) y luego desde Tumaco hasta
Pasto (carretera) pueden oscilar entre los 10 y 20 dólares. Se toma como base el precio del dólar en el primer
semestre de 2016 con respecto al peso colombiano.
243
que en cada alcaldía municipal del país se cuente con un funcionario al que se denomi-
nó “enlace municipal de víctimas”, el cual debe ser:
[El] interlocutor natural [entre] el Ministerio Público, la Mesa de Participación de Víctimas muni-
cipal y la Unidad para las Víctimas y la Alcaldía Municipal [con el propósito de] transmitir la in-
formación al alcalde, a los secretarios de despacho y en general a los funcionarios que tienen
que ver de una u otra forma con la atención y asistencia a las víctimas (UARIV, 2016. Comuni-
cado en línea: “Segundo grupo de enlaces municipales se capacitó”).
En consonancia con lo anterior, los enlaces de víctimas deben ser personas con
cierta experticia en el manejo de herramientas técnicas y de planeación, que les per-
mitan cumplir con su rol de articuladores, además de funcionar bajo el amparo de las
alcaldías municipales, las cuales deben garantizar las herramientas logísticas necesarias
para el desempeño de sus funciones, y ser capacitados constantemente por la UARIV
para que estén actualizados en las directrices que se emanan desde el SNARIV, la Uni-
dad para las Víctimas y el Ministerio Público.
Sin embargo, y a pesar de la importancia que tienen los enlaces de víctimas, estos no
han tenido el suficiente apoyo por parte de la institucionalidad, especialmente aquellos
que se encuentran en zonas apartadas como el caso de Mosquera, ya que la UARIV, las
alcaldías y el Ministerio Público, no capacitan y apoyan a los enlaces municipales de ma-
nera adecuada, de modo que en la práctica aspectos como: quién es el enlace de víctimas,
cómo desarrolla sus funciones y con qué herramientas lo hace, han quedado a la discre-
cionalidad del alcalde de turno. Esto fue evidente en el trabajo de campo realizado entre
2013 y 2014, donde se pudo apreciar que la enlace de víctimas municipal (2012-2015)
era una mujer natural del municipio que no podía responder con suficiencia a todas las
funciones que se le exigían, tanto de la UARIV, como del personero municipal y la mis-
ma alcaldía, ya que no contaba con los recursos logísticos y de capacitación necesarios
para llevar a cabo sus funciones de acuerdo a la normativa, debido a que, por ejemplo, la
administración municipal nunca le asignó una oficina dentro de las instalaciones de la
alcaldía, lo que obligó a que la funcionaria siempre realice sus funciones públicas desde
su casa. Además, la funcionaria tuvo que aportar herramientas logísticas como computa-
dor e impresora para el desempeño de sus funciones, y por último, como un aspecto muy
preocupante, la enlace de víctimas de Mosquera (2012-2015) no fue capacitada sobre la
implementación de la Ley Nº 1448 por la UARIV teniendo en cuenta un enfoque dife-
rencial, ya que las capacitaciones que la Unidad para las Víctimas imparte a los enlaces
manejan formatos y metodologías, sin tener en cuenta que muchos enlaces vienen de
diferentes territorios con condiciones logísticas, educativas y de acceso distintas.
En las entrevistas efectuadas se observó que en el caso de la enlace de víctimas de
Mosquera (2012-2015), al ser la funcionaria natural de Mosquera y vivir siempre en el
municipio, ella no tenía la capacitación necesaria para comprender los alcances de la
ley y la política pública, ya que al no contar con acceso a estudios universitarios u otro
tipo de capacitaciones, la funcionaria tuvo muchas más dificultades para relacionarse a
través del lenguaje legislativo, y lo que este implica respecto de otros compañeros enla-
ces de otros municipios, asunto que provocó que la funcionaria y las víctimas de Mos-
quera no contaran con el apoyo y la asesoría necesaria para llevar a cabo los procesos
que la ley demanda, obstaculizando el acceso de las víctimas a sus derechos.
244
5. El Registro Único de Víctimas: del dicho al hecho
5.1. El Registro Único de Víctimas desde lo formal
El Registro Único de Víctimas o Registro (RUV) es el sistema por el cual la Unidad

para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas administra la información de to-
das las personas que solicitan ser reconocidas por el Estado colombiano como víctimas
del conflicto armado en el marco de la Ley N° 1448. El RUV es la “puerta de entrada”
que tienen las víctimas para acceder a todos los derechos que se contemplan en la Ley
N° 1448 y acceder a la reparación integral, sobre el RUV los investigadores Ana Portilla
y Cristian Correa, del Centro Internacional para la Justicia Transicional, indican que:
A partir de la expedición de la Ley N° 1448, se inició el diseño e implementación del Registro
Único de Víctimas (RUV), cuya finalidad es consolidar y unificar el registro de las víctimas por
medio de una herramienta técnica que constituye la puerta de entrada para todo el proceso
de reparaciones. Incluye las víctimas individuales, sujetos colectivos y tiene un componente
especial étnico y de enfoque diferencial. (Portilla y Correa, 2015: 19. El subrayado es propio).46
La inscripción en el RUV implica la realización de diferentes pasos en diferen-

tes tiempos, tanto por parte de las víctimas como del Estado y la institucionalidad
responsable. Las víctimas que no están incluidas en el Registro Único de Población
Desplazada de la Ley N° 387 de 1997, o que tengan otros hechos victimizantes fuera
del desplazamiento forzado y deseen quedar incluidas en el RUV, deben seguir lo si-
guientes pasos:
1) Declarar los hechos victimizantes (artículo 155, Ley N° 1448/11): la persona que
quiera ser reconocida como víctima en el proceso de la Ley N° 1448 debe presentarse
y rendir una declaración ante cualquier oficina del Ministerio Público (procuraduría,
defensoría o personerías). Se debe registrar toda la caracterización de la persona y su
núcleo familiar, además de todos los hechos que le ocurrieron a la persona, con el fin
de que el funcionario identifique el grado de vulnerabilidad y afectación que la persona
tiene, para que el Estado pueda brindarle el acompañamiento adecuado y oportuno.
2) La valoración del caso: el Formulario Único de Declaración y los documentos
que la víctima anexa son la base de la información para que la Unidad para la Aten-
ción y Reparación a las Víctimas realice la valoración del caso y decida si reconoce o
no al solicitante como víctima del conflicto armado. El proceso de valoración supone
un análisis jurídico de los derechos del solicitante y su grupo familiar, además de la
consulta a varias bases de datos que el Estado maneja sobre las víctimas del conflicto
armado en el país.47
46 El componente especial étnico y el enfoque diferencial de los que hablan los investigadores, se refieren a los
Decretos Ley étnicos 4633, 4634 y 4635, y el enfoque diferencial descripto en el artículo 13 de la ley, los temas
abordados en el capítulo 3 de este estudio.
47 El proceso de valoración implica que se sume al expediente el cruce de información con otras bases de
datos especializadas, por ejemplo, si se trata de una víctima de una mina antipersonal, se recurre al registro
especializado para constatar las zonas afectadas y los censos con los que se cuenta. Se consultan el Registro
Único de Población Desplazada (RUPD); el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA); infor-
maciones catastrales; de la Fiscalía, y en general información previa sobre la víctima en dichas bases. Además,
se tiene en cuenta otro elemento, que se suma al proceso de valoración: el análisis del contexto del conflicto
245
3) Resolución sobre la valoración: una vez hecha la valoración, la UARIV debe

emitir su decisión a través de una resolución que debe notificarse a la víctima para que
esta conozca si fue incluida o no en el registro. En este sentido, pueden darse tanto la
aceptación como la denegación de la persona en el registro, frente a lo cual, la persona
puede presentar dos recursos para revocar la decisión de la unidad.
Pero la respuesta sobre la decisión de valoración tiene un problema particular: aun-
que la UARIV emita la resolución correspondiente, esta no llega a las víctimas en el
tiempos y forma establecidos por la ley, razón por la cual las personas suelen quedarse
esperando meses y hasta años sin conocer cuál fue la decisión que tomo la unidad
frente a su caso. Además, según las observaciones de campo realizadas en Mosquera,
las víctimas de la zona esperan entre 12 y 18 meses para recibir la resolución. En con-
clusión, en Mosquera, las personas que quieren ser incluidas en el RUV tardan siempre
el doble de tiempo respecto del promedio nacional, tanto en el proceso de valoración
como para recibir la resolución de la decisión sobre su caso.
Cuadro 1. Ruta del Registro Único de Víctimas en la Ley N° 1448.
Fuente: Elaboración propia a partir de los artículos 154, 155, 156 y 157, Ley N° 1448.
6. El Registro Único de Víctimas: la puerta restringida
Las debilidades que tiene la Personería Municipal como única institución encargada
del registro de las víctimas en Mosquera; las relaciones que se establecen entre las mu-
jeres afrocolombianas víctimas y el funcionario responsable de recibir las declaraciones;
el análisis de las entrevistas realizadas (señalando lo que las mujeres afrocolombianas
víctimas dicen sobre el registro en Mosquera, cómo ven el proceso, las dificultades que
identifican, y las propuestas que hacen para mejorar su implementación en este territo-
rio nacional) es las cuestión que se analiza a continuación.
armado, que recoge información de observatorios de derechos humanos y de otras fuentes de investigación del
conflicto para determinar si los hechos declarados por el solicitante corresponden a zonas en donde hay desa-
rrollo de actividades delictivas en el marco conflicto armado, o si son hechos de conocimiento público (Federa-
ción Nacional de Personeros, 2013).
246
6.1. Infraestructura estatal débil: la personería de Mosquera
Como se dijo anteriormente, la Personería Municipal en Mosquera tienen muchas

debilidades respecto de la logística para la atención y orientación a las víctimas del
Municipio, ya que no cuenta con: 1) energía eléctrica permanente; 2) no tiene internet
ni teléfono o fax, por lo que todos los trámites deben hacerse en físico; 3) no cuenta
con espacios, ni dotación para atender a las víctimas, y no hay sala de espera, ni sillas
entre otros; 4) no tiene los recursos económicos y presupuestales suficientes, y en mu-
chas ocasiones son sus mismos funcionarios quienes deben asumir los costos logísticos
de muchas actividades; 5) no cuenta con el personal suficiente para atender todas las
demandas de las víctimas, solo tiene dos funcionarios: el personero y el secretario.
Además, urge revisar las relaciones de poder que se establecen entre las víctimas del
conflicto armado, especialmente entre las mujeres y el funcionario público: mientras la
víctima, por lo general, es una persona con bajo nivel educativo, campesina y con una
trayectoria personal en donde hay otro tipo de vulneraciones a sus derechos humanos,
y no solo las provocadas por el conflicto armado; el personero suele ser una persona de
la zona urbana, profesional, por lo general abogado, con más recursos económicos y
con ciertas actitudes e imaginarios previos respecto de la ruralidad, el conflicto armado
y las víctimas, aspectos que hacen que entre el funcionario y la víctima se establezcan
relaciones asimétricas basadas en el presupuesto de “el profesional especialista” vs. “la
víctima inexperta”, relación que se ve influenciada más drásticamente si la víctima es
una mujer afrocolombiana con escasos recursos económicos y sociales y con falta de
estudios escolares básicos.
6.2. El proceso de registro en Mosquera: relaciones de poder
En Mosquera, la implementación de la norma y de la política pública en la realidad no

es tan simple como esta descripto en el papel, ya que el proceso de registro implica te-
ner en cuenta otros aspectos de carácter logístico, histórico y social que están presentes
en el territorio y que dificultan este proceso. La lejanía del municipio hace que tenga
poca presencia institucional, sus características rurales, con alta incidencia del conflicto
armado, y en donde sus pobladores tienen escasos o nulos recursos económicos, socia-
les y de infraestructura básica, como servicios de energía eléctrica, agua potable o acce-
so a la educación48 generan estas dificultades.
En Mosquera, para que las víctimas declaren, primero debían desplazarse hasta la
personería, que está ubicada en la cabecera municipal, y pedir una cita. Cuando la víc-
tima llegaba a la cita, debía esperar su turno. Por lo general, como el personero citaba
a varias víctimas en una misma fecha, las personas debían esperar algunas horas para
ser atendidas, y como en la personería de Mosquera no hay salas de espera ni sillas
para que las personas esperen, las personas debían permanecer afuera de la oficina de
pie y expuestas a las condiciones climáticas, como pueden ser temperaturas mayores
a los 28° o constante lluvia. Una vez, la víctima era llamada para ingresar a la oficina
del personero, sin tener para ello un horario fijo y permanente de atención. Así, este
48 Para ampliar el contexto geográfico, social y del conflicto armado en Mosquera, remitirse al capítulo I de este
estudio.
247
primer momento de escucha y asistencia se caracteriza por la falta de mecanismos que

permitan una atención eficaz.
Asimismo, se pudo evidenciar la falta de capacitación y experticia del personero pa-
ra atender ciertos casos, lo que provocaba, por ejemplo, la invisibilización de aspectos
claves para las mujeres, como los casos de violencia sexual, situaciones de discapacidad
en la familia y la sensación emocional de las víctimas después de haber declarado sus
hechos victimizantes, ya que indicaban haber quedado con angustia y desorientación,
incluso sentían rabia y desánimo frente al proceso que iniciaban con la Ley N° 1448,
asunto que quedaba expresado cuando las víctimas decían que: “si así fue el inicio, co-
mo será lo que sigue…” (Notas del diario de campo de 2013. Trabajo con la Fundación
Trust en Mosquera).
El subregistro de hechos victimizantes, o la no declaración de las características
de la composición y situación familiar de las víctimas, hace que la implementación de
la Ley N° 1448 y la política pública para las víctimas en estas zonas del país sea muy
débil, pudiéndose observar que las mujeres afrocolombianas que han sido víctimas
de delitos contra la libertad y la integridad sexual no declaran esos hechos, debido a
situaciones de desconocimiento, vergüenza, culpa o miedo, y porque las condiciones de
declaración descriptas no ofrecen a las mujeres espacios de confianza suficientes para
que puedan narrar todos los hechos victimizantes que les han sucedido. Así, las muje-
res víctimas solo declaran hechos relacionados al desplazamiento forzado, el homicidio
de familiares y/o amenazas.
Además, es importante anotar que para llamar los turnos, la secretaria o el perso-
nero municipal no tenían en cuenta las condiciones particulares de las víctimas, como
edad, situaciones de salud, embarazo, tenencia de niños o niñas pequeños o proceden-
cia, ya que el turno se cumplía de acuerdo al orden de llegada de los usuarios, en donde
se aplicaba un trato de igualdad para todos, sin tener en cuenta el enfoque diferencial,
provocando mayor desigualdad para ciertas personas.
Luego de que la víctima declaraba, y la información quedaba consignada en el For-
mato Único de Declaración, este era enviado a la Unidad Territorial de la UARIV en
físico, ya que como hemos dicho, en Mosquera no hay internet o fax. En este momento,
el funcionario del Ministerio Público indicaban a la víctima que debía estar pendiente
de la respuesta que notificaba la UARIV en aproximadamente 6 meses. Plazo que en
realidad no se cumplía, tal como fue expuesto en el apartado sobre las características
del registro en Mosquera, y la víctima quedaba sin protección.
Finalmente, según las observaciones de campo y el acompañamiento realizado en
el marco del proyecto de la Fundación Trust49 para el registro, se pudo evidenciar que
la mayoría de víctimas que habían declarado en el 2013 recibieron su notificación de
aceptación o denegación un año después. Las víctimas que fueron aceptadas debían
acudir al personero o al enlace municipal de víctimas para saber cómo continuar, en el
marco de la implementación de la política pública, mientras que las personas a las que
les fue denegada la solicitud de registro debían acudir solo al personero para que este
les ayude a formular los recursos de reposición y apelación que la ley permite, y en los
49 El acompañamiento de los casos de las víctimas y sus procesos de registro, se hizo en el marco del proyecto
de la Fundación Trust entre 2013 y 2014.
248
casos de las víctimas que no recibieron ninguna respuesta de parte de la UARIV, estas
debían continuar esperando al menos 6 meses más (completando 18 meses de espera).
Cuando las solicitudes de las víctimas de Mosquera son denegadas por la UARIV,
una de las funciones que debe cumplir el personero es apoyar a las víctimas para que
estas presenten los recursos que la ley dispone para apelar la decisión, pero en el traba-
jo de campo realizado se pudo observar que esta ayuda fue prácticamente inexistente,
ya que hizo uso de una total discrecionalidad para apoyar a las víctimas que él con-
sideraba “importantes” o “casos que lo justificaban”. Por lo tanto, las víctimas que no
recibieron el apoyo del personero debían acudir a Tumaco o Pasto, situación que dejó
en desventaja a todas aquellas víctimas que no tenían los recursos económicos para rea-
lizar los desplazamientos, que eran la mayoría de personas.
6.3. El funcionario y las mujeres víctimas
Las mujeres afrocolombianas víctimas del conflicto armado que viven en Mosquera
reúnen varias características de vulneración que se interseccionan y producen mayores
desigualdades y discriminación, ya que muchas de ellas han sido relacionadas con cier-
tos rasgos, atributos y aptitudes que las han mantenido subordinadas y marginalizadas.
Sin embargo, dichas mujeres, por lo general, reciben del dispositivo estatal50 una
atención sin enfoque diferencial, en donde no se tienen en cuenta sus situaciones parti-
culares, y en donde las actuaciones o decisiones de los funcionarios del Estado se basan
en la aplicación de una igualdad formal, que significa mayores obstáculos y discrimina-
ción para ellas.
Por otra parte, el funcionario del Ministerio Público que trabajó en Mosquera
entre 2012 y 2015, fue un varón, abogado, quien no es natural del municipio, ya que
en Mosquera no existe la oferta académica para acceder a la capacitación profesional.
Datos que no son menores, si se tiene en cuenta que en Mosquera predominan las
relaciones entre hombres y mujeres basadas en estereotipos de género, donde ser varón,
profesional y de la zona urbana determina ciertos rasgos asociados con lo positivo y un
mejor estatus para el relacionamiento social, respecto de los imaginarios que circulan
sobre las mujeres víctimas rurales, que suelen estar asociadas a posiciones de subordi-
nación o “menor” estatus social.
A lo anterior se suma que en Mosquera existen muy pocos instituciones del Esta-
do, y las tareas de vigilancia y control de la función pública son casi nulas, provocando
que en el Municipio todo el dispositivo estatal sea débil respecto de una formalización
de acciones y procedimientos, donde predomina, en la práctica, la tradición sobre la
norma, es decir que las cosas se hacen de acuerdo a la discrecionalidad personal de los
funcionarios, y no de acuerdo con un sentido racional del Estado.
Por lo anterior, se puede afirmar que en el caso de Mosquera, las relaciones que se
desarrollan entre el funcionario y la víctima afectan de manera diferencial a las mujeres,
50 Se usa el concepto de Dispositivo Estatal según el concepto de Gilles Deleuze: “[el Estado] es una especie
de ovillo o madeja, un conjunto multilineal que está compuesto de líneas de diferente naturaleza y esas líneas no
abarcan ni rodean sistemas cada uno de los cuales sería homogéneo por su cuenta (el objeto, el sujeto, el len-
guaje), sino que siguen direcciones diferentes, forman procesos siempre en desequilibrio y esas líneas tanto se
acercan unas a otras como se alejan unas de otras” (Deleuze, s.f.: 155)
249
quedando subordinadas en una relación de patronazgo y desigualdad frente al Estado,

a través del funcionario, y en una posición de “víctimas pasivas”.
6.4. Patronazgo y discrecionalidad en el registro en Mosquera
La formación y capacitación del personal estatal puede marcar la diferencia en la im-

plementación de una política pública, ya que si el funcionario cumple sus funciones de
manera adecuada, la política pública en sí misma tendrá más opciones de ser exitosa y
cumplir sus objetivos. Pero si el funcionario trabaja de acuerdo con sus criterios per-
sonales y no es formado por la institucionalidad en los aspectos claves de la política
pública, esta puede convertirse en todo lo contrario a sus objetivos, tal como se observó
en el caso de Mosquera (2012-2015), en donde el personero atendía a las víctimas co-
sificándolas como un dato más, un número más e, incluso, como “más trabajo”, dando
una atención y asesoría desde el lugar del patronazgo, tal como lo indica Aruna Rao y
David Kelleher (2002), en su artículo “Corriendo el velo de la desigualdad de género
institucional”, cuando dicen que:
Si bien las instituciones varían a través de las culturas y están cambiando y evolucionando
constantemente, están embebidas de las jerarquías de género, clase, casta y otras líneas de
fractura que definen identidades y distribuyen poder simbólica y materialmente. Geoff Wood
(entre otros analistas incluyendo a North y Kabeer) identifica cuatro niveles de instituciones:
estado, mercado, comunidad y hogar (…), en el nivel comunal las instituciones tienen una alta
carga de género y estratificación, las relaciones patrón-cliente son la norma (…) [por lo que en
las] instituciones públicas débiles, con poca rendición de cuentas al público, y [que] operan en
un contexto de alta incertidumbre (…) el patronazgo predomina (Rao y Kelleher, 2002: 5).
Como ejemplo de este tipo de relación, podemos señalar que en Mosquera en

octubre de 2013 (Notas del diario de campo 2013. Trabajo con Fundación Trust), al-
gunas mujeres víctimas no alcanzaron a tomar un turno porque provenían de zonas
rurales de difícil acceso, y ningún funcionario de la unidad las atendió indicando que
“sin turno no hay atención”, situación que implico la revictimización para estas mujeres,
quienes no tuvieron acceso a la atención por parte de la UARIV hasta que se realizó
otra jornada de atención en el municipio, un año después.
De esta manera, podemos decir que el burócrata del nivel callejero, que trabaja en
la implementación de la Ley N° 1448, maneja relaciones de patronazgo que también
se hacen evidentes cuando los funcionarios atienden a las víctimas, especialmente a
las mujeres, desde una posición de jerarquía, que no solo se hace visible en el trato que
mantienen con la víctima, desde el presupuesto de ser el “profesional experto”, y la víc-
tima “que no sabe nada”, sino que se establecen cuando el funcionario “le está haciendo
un favor al atenderlas”, tal como lo describe Candy,51 cuando narra cómo fue el mo-
mento de su declaración:52
51 Víctima entrevistada para este estudio, para más información ver el caso de Candy en el capítulo II.
52 La declaración que describe Candy se hizo en el Municipio de Buenaventura, Departamento del Valle del
Cauca, en las oficinas de la Fiscalía de ese municipio, y se usa en este aparte, para identificar cuáles son las
relaciones que se establecen entre los funcionarios y víctimas, en la implementación de la Ley N° 1448, descrip-
ción que se puede ampliar para el caso de Mosquera.
250
Yo fui con miedo a declarar, porque uno no sabe qué hacen [con] la información; además esa
gente [paramilitares] está en todas partes. Pero una prima me animó a declarar porque ella
ya lo había hecho y me dijo que no pasaba nada. Entonces ella me acompañó. Yo fui a la
Personería, pero allá me dijeron que por mi hecho victimizante que es la desaparición de mi
hija, primero tenía que ir a la Fiscalía a denunciar el hecho. Entonces yo fui [a la Fiscalía], me
hicieron esperar un rato y luego me atendieron en una oficina donde había varios hombres
“engafados”53 con lentes oscuros. Yo me asusté y dije: “¡ay Dios mío! dónde me metí” (…) el
funcionario que me tomó la declaración nunca se quitó las gafas oscuras [mientras atendía], y
yo peor de asustada, arrepentida de haber ido, porque esa oficina tenía vidrios polarizados, o
sea que de afuera no se veía lo que pasaba adentro, y mi prima se había quedado afuera, y
yo adentro asustadísima (…) al final el [funcionario] me empezó a hacer unas preguntas, yo fui
respondiendo, y así declaré.
Así, otro aspecto que se resalta sobre la relación de patronazgo y la discrecionalidad

del funcionario en la implementación de la ley, especialmente en el registro de víctimas
en Mosquera, es que el personero municipal, como burócrata de la calle, no había sido
formado de manera adecuada por el Ministerio Público y la UARIV para el ejercicio
de sus funciones en el marco de la Ley N° 1448, especialmente respecto de lo que
significa y la importancia que tiene el enfoque diferencial, ya que según su propia opi-
nión: “nunca fue capacitado sobre ese tema” (Nota en el diario de campo 2013. Trabajo
Fundación Trust), por lo que no manejaba, ni en lo teórico ni en lo práctico, conceptos
relacionados al enfoque de género o información sobre los derechos especiales que las
mujeres víctimas del conflicto armado tienen, especialmente aquellas que se encuen-
tran en situación de desplazamiento, o sobre el enfoque étnico que tienen la ley, tal
como se observa en un caso que cuenta Candy, sobre la negación que hizo el personero
para atender a una mujer víctima de desplazamiento forzado, madre cabeza de hogar y
con una discapacidad sensorial auditiva total, así:
Candy: Ella es sordomuda, los hechos [victimizantes] le ocurrieron en Alto Guandipa, zona
rural de acá del municipio [de Mosquera]. Ella fue desplazada por paramilitares hace un año
[2014]. Entonces [cuando ella llegó a la cabecera municipal de Mosquera] yo la acompañé a la
Personería para que declare. Yo fui para ayudarla porque yo conozco el caso, y como ella no
puede hablar yo podía ayudarla, pero el personero nos dijo que ahí no podían tomarle el caso
[la declaración] porque él no podía comunicarse con ella, y que ni él, ni su secretaria podían
atenderla.
[Luego] paso un año, cuando llegó [al municipio una delegación de] la Defensoría del Pueblo a
realizar una jornada [en el 2015]; entonces, yo fui y les conté el caso de la muchacha “sorda”,
[y un funcionario de la Defensoría] me dijo que eso no era posible, que ¡cómo así! Entonces [el
personal de la defensoría] fue a hablar con el personero de aquí [de Mosquera] para indicarle
que incluso esos casos son de primera atención [atención prioritaria], porque encima de que
es discapacitada, es desplazada, madre cabeza de hogar y con niños pequeños a su cargo,
y que en el formulario [único de declaración] hay una parte donde dice que él [el Personero]
puede colocar que es discapacitada. Pero parecía que el Personero no sabía eso, como que
desconocía esos derechos para esas personas.
Entrevistador: ¿Y piensa que la discriminación fue por ser mujer y no solo por la discapacidad
sensorial?
Candy: El personero sí ha atendido a personas con discapacidad antes, como el caso de un
señor mayor “Don X”, que también es desplazado, y que por la edad ya no oía y poco ha-
blaba; y cuando fue donde el personero, este le dijo que no lo atendía porque no le entendía,
entonces el viejito se fue, pero luego volvió con uno de sus hijos [varón], y el hijo sí ¡vea! le
53 Engafado se refiere a la persona que usa anteojos o gafas.
251
exigió al personero que atienda al papá porque ese era su derecho. Entonces yo digo que el
personero no atendió a esta muchacha [la mujer con la discapacidad sensorial auditiva] por-
que la vio débil, imagínese usted: mujer, sola, con hijos pequeños y sorda; y a mí también me
vio débil, porque aunque yo sabía que la tenía que atender, no supe cómo decirle que esa era
su obligación.
Así, la ejecución de la Ley N° 1448 perpetúa situaciones de discriminación y exclu-

sión para ciertos grupos de personas, entre estos las mujeres afrocolombianas.
7. Mujeres afrocolombianas víctimas: qué piensan y dicen sobre el registro, la

atención y la asistencia de la Ley Nº 1448
7.1. El registro como un proceso difícil: lo que las mujeres dicen

De acuerdo con las voces de Candy y Soraida, y lo que ellas indican sobre el proceso de
registro y la Ley N° 1448, se pueden establecer tres momentos importantes: 1) la infor-
mación previa al registro; 2) el momento de la declaración, y 3) el conocimiento real de la
ley, cuando las mujeres cuentan qué paso una vez que se registraron y accedieron al RUV.
1. La información previa al registro
Al revisar las entrevistas, se identificó que uno de los eslabones débiles en la imple-
mentación de la Ley N° 1448, y que afecta el registro de las víctimas, sobre todo de las
mujeres afrocolombianas, es el principio de publicidad (artículo 30, Ley N° 1448/11),
principio que las víctimas no identifican como tal, pero que al escuchar lo que ellas na-
rran se nota su incumpliento, tal como lo indica Candy en su entrevista:
Candy: Yo no sabía nada de eso de declarar ni de la Ley N° 1448, sino que yo me fui a Bue-
naventura a visitar a una prima, y ella es la que me dice que a los que nos pasó hechos, como
desaparición de familiares o que nos mataron a algún familiar, debíamos ir a la Personería. A
mi prima le mataron un hermano, por eso ella sabía de eso de declarar (…) Entonces yo le
comenté a mis hijos, y una de mis hijas me dijo vaya, pero declare en Buenaventura, no en
Mosquera, porque [se declara] donde le sucedieron los hechos, entonces yo me fui a Buena-
ventura a declarar, mi prima me acompañó. Esperamos que llegue el día específico [para la
atención] porque no todos los días reciben las declaraciones de las víctimas y fuimos y ya.
Entrevistador: ¿Usted sabía que eso era la declaración? ¿Sabía para qué declaraba?
Candy: No, yo no sabía nada, yo fui porque mi prima me animó (…) es que todo esto de las
víctimas se hace con mucha dificultad.
Entrevistador: ¿Por qué dice que con mucha dificultad?
Candy: Porque vea, yo declare por primera vez en el 2008,54 allá en Buenaventura [en la Fisca-
lía], pero de eso no pasó nada. Luego en el 2011 [con la vigencia de la Ley N° 1448] me vol-
vieron a llamar para que vuelva a declarar y lleve papeles, entonces otra vez fui a la Personería,
me tocó hacer una fila interminable, porque la atención es por turnos, y como yo no sabía na-
da, llegamos tarde y nos tocó de pie horas y horas desde las 10 am hasta las 6 pm (…) [luego]
en el 2013 me volvieron a llamar para recibir la reparación [la indemnización administrativa] por
la desaparición de mi hija.
54 La Ley N° 1448 fue promulgada en el 2011, por lo que la declaración a la que Candy se refiere, se enmarca
en el contexto de la Ley N° 975/05. La Ley N° 975 y sus procesos, fueron asimilados por la Ley N° 1448 cuando
esta fue reglamentada en el 2011.
252
Entrevistador: El desplazamiento forzado, ¿cuándo lo declaró?

Candy: En el 2012, lo declaré en Mosquera, fue más fácil porque yo ya sabía cómo era la vai-
na [los tramites] entonces así todo fue más sencillo, aunque nunca supe si fui aceptada o no
hasta que en diciembre del 2014 me llego una ayuda económica.
Es notorio que para Candy, el registro implicó varios procesos engorrosos, todo atra-
vesado por el factor común del desconocimiento, que se identifica en varios aspectos re-
lacionados con la desinformación: 1) no saber qué es y para qué se declara; 2) desconocer
que los hechos se los puede declarar en el municipio donde se reside y no necesariamen-
te donde ocurrieron los hechos; 3) el apoyo y orientación que Candy recibió fue de otras
víctimas y familiares, asunto importante desde la contención emocional, pero que generó
desinformación y desorientación en los procesos; 4) la falta de información provocó una
constante sensación de miedo e incertidumbre en la víctima; 5) la víctima nunca contó
con orientación y acompañamiento continuo en el proceso para declarar y registrarse,
por lo que la información siempre circuló de manera escaza, fragmentada y confusa; 6)
Candy se enteró de que estaba registrada por la desaparición de su hija y que su caso fue
aceptado por la UARIV, cuando en el 2013 le llega la indemnización, una de las medidas
de reparación que contempla la Ley N° 1448, ya que nunca le llegó la notificación sobre
la valoración de su caso; 7) Candy tuvo que repetir la narración de sus primeros hechos
victimizantes sobre la desaparición de su hija, una y otra vez, a las distintas entidades y
funcionarios que la iban atendiendo a lo largo de todo el proceso, lo que provocó en ella
sensación de frustración y dolor emocional al recordar lo sucedido.
2. La declaración: el momento de la atención
El registro en la Ley N° 1448 es un proceso que implica varios pasos principales, entre
los que se identificó: la declaración, la valoración y la notificación, que a su vez implican
varios procesos de tipo técnico, logístico y de comunicación en cada uno de ellos. Cada
paso se hace de manera diferente, en momentos distintos y por personal diverso. La de-
claración es un momento circunstancial y de gran peso en todo el proceso de la víctima,
ya que es el momento en que ella puede narrar lo ocurrido, además de señalar cómo
se conforma su familia y todas las características de su situación actual. Además, en la
declaración, el papel del funcionario es fundamental, ya que este debe tener la habilidad
y experticia suficientes para preguntar a la víctima aquellas situaciones que no haya
comentado, y dejar toda la caracterización de la víctima y los hechos consignados en el
FUD, con el fin de que la UARIV realice una valoración objetiva y real.
Sin embargo, el proceso de declaración es un momento difícil para la víctima, ya
que se recuerda lo sucedido al mismo tiempo que se está confuso y con miedo, y si el
funcionario que la atiende no aplica estrategias adecuadas para la atención, lo que que-
da consignado en el FUD puede significar que la víctima quede desprotegida, no solo
porque puede provocar la denegación de la inclusión en el RUV, sino porque los datos
o circunstancias consignadas pueden quedar de manera errónea, asunto que puede sig-
nificar que la persona tenga problemas posteriores en la inclusión y limite el acceso que
la víctima tienen a la reparación, tal como lo indica Soraida:
253
Soraida: Cuando yo me desplacé [en 2003],55 a mí me daba miedo hablar de lo que nos pa-
só, porque esa gente [paramilitares] uno no sabía dónde estaban, entonces uno no hablaba
nada del problema [de los hechos victimizantes] a nadie, porque ellos [los paramilitares] no
preguntaban e iban matando y ya (…) Pasaron unos días [para declarar]. Yo estoy declarando
sin saber nada de nada, ni qué es, ni para qué, ni nada. Yo declaré porque unos conocidos
que vivían aquí [en Mosquera] nos dijeron: “vean, ustedes no vinieron aquí de paseo o porque
quisieron, a ustedes los sacaron de manera forzada” entonces yo declaré así: desplazamiento
forzado (…) a mí no me ocurrió nada más, ni me mataron familiares, ni me desaparecieron a
nadie, pero hubo gente que sí, pero ellos, por el miedo, no declararon eso, y solo comentaron
lo del desplazamiento, porque como fue un [desplazamiento] masivo56 era como más fácil,
porque éramos varias familias, y como que entre todos nos cuidamos.
Entrevistador: Cuando usted declaró, ¿cómo fue la atención?
Soraida: La atención fue buena, fue con una personera, muy bien para qué, nos ayudó con
una canasta de alimentos, algunos utensilios de cocina, y otras cosas. Pero ella era desorde-
nada, y esa declaración me causó muchos problemas que hasta ahora voy descubriendo y no
solucionó del todo. Porque a mí como desplazada no me salían [en el RUV] mis hijos, y yo he
pasado mucho trabajo y he gastado mucha plata tratando de solucionar (…) yo salgo como
hija de otra persona (…) y mis hijos aparecen regados en otros núcleos familiares, y cuando el
año pasado solucioné que todos aparezcamos en una sola familia, yo aparezco como hija de
mi hijo (…) entonces cuando de un proyecto la Unidad [para las víctimas] mandó unas canas-
tas para ayudar a los desplazados, y yo fui a recibir, resulta que no pude, porque yo no apa-
rezco como cabeza de hogar mi familia, y mi hijo es menor de edad, entonces no nos dieron
esa ayuda, y yo creo que es por eso que la Unidad no me tiene en cuenta para la reparación
[se refiere a la indemnización] (…) entonces la atención de ella [personera que recibió la decla-
ración de Soraida] fue buena [amable] pero no le puso cuidado a qué anotaba [en el FUD].
De esta manera, de acuerdo con lo que cuenta Soraida, el momento de la declara-

ción es un momento de confusión y miedo, porque se hace en medio del conflicto, y
porque los hechos victimizantes han ocurrido de manera reciente. Además, otra vez, la
información y orientación a la víctima, sobre por qué declarar y para qué, se hace sobre
el desconocimiento, y son las otras víctimas, familiares o amigos los que apoyan a las
víctimas y las animan a que realicen el proceso. También, es significativo indicar que
Soraida no conocía cómo nombrar eso que le había pasado, por lo que la información
de su red comunitaria acerca del “desplazamiento forzado” como tipo victimizante es
la que la ayuda a aclarar qué decir en la declaración. Asimismo, la víctima identifica
que la buena atención no es solo tratarla amablemente, aunque esto es muy importante,
sino que también existe un componente técnico y profesional importante a la hora de
registrar los datos de la víctima y su familia, asunto que determina la caracterización
de la persona y las ayudas o el tipo de reparación que va a recibir en el marco de la ley,
ya que para Soraida, la aclaración sobre la conformación de su núcleo familiar le ha
significado mayor tiempo y costos. Por último, de acuerdo con lo narrado por Soraida,
se identifica que si el funcionario que recibe la declaración no hace las preguntas con
claridad ni informa para qué se da el proceso, muchas víctimas solo declaran aquel
55 Soraida fue víctima de desplazamiento forzado junto a otras 20 familias en el 2003, tiempo en el cual la Ley N°
1448 no existía, por lo que la declaración que ella realizó y la ayuda que recibió se enmarcaron dentro de la Ley N°
387 de 1997. Sin embargo, dado que la Ley N° 387 y todos sus procesos fueron retomados por la Ley N° 1448
en el 2011, Soraida no tuvo que volver a declarar, ya que su información fue asimilada automáticamente por el RUV,
por lo que los problemas que tenía en el registro de la Ley N° 387 se trasladaron al sistema de la Ley N° 1448.
56 El desplazamiento masivo se tipifica por el Decreto 2569 de 2000, que es tenido en cuenta por la Ley N°
1448 de 2011 para indicar que los desplazamientos masivos son aquellos que ocurren en un mismo lugar, un
mismo tiempo y por las mismas causas, expulsando a 10 o más hogares, o a más de 50 personas.
254
hecho que consideran que les representa menos riesgos para su seguridad personal, que
conocen, y que no les implica otras dificultades como vergüenza o culpa. Así, probable-
mente, el RUV tenga un alto subregistro de hechos, de los lugares y caracterización de
las víctimas.
3. El conocimiento real de la ley
Después del registro, viene la etapa de lo que hemos dado en llamar como “el cono-
cimiento real de la ley”, y que es el que se da una vez que las víctimas se registran.
¿Cómo piensan que continúa el proceso? Así, el conocimiento real tiene que ver con
las vivencias y expectativas que la ley y la política pública de atención y reparación han
generado en las víctimas y, en este caso particular, en las mujeres entrevistadas.
El registro es la puerta de entrada hacia los derechos que las víctimas tienen en
el marco de la Ley N° 1448, pero ¿qué sucede después de cruzar esa puerta? ¿Qué
piensan las víctimas que ya están registradas en la ley? De hecho, este es otro objeto de
investigación que merece ser atendido y que queda para otro momento. Por ahora, solo
se revisan algunas opiniones que las mujeres entrevistadas expresaron sobre la ley y lo
que ven de ella sobre el registro y su inclusión en el RUV:
Entrevistador: ¿Qué paso después del registro?
Candy: (…) En el 2013 me entregaron la reparación [indemnización] (…) y en el 2014 nos lla-
maron a darnos una charla [de psicología].
Entrevistador: ¿Qué opina de la Ley N° 1448?
Candy: Yo creo que la ley es buena, yo creo que a mí me tuvieron en cuenta [para la indemni-
zación] por esa ley, porque mi caso se activó en el 2011, pero la ley es como ganarse la lotería,
porque hay muchos casos de gente que ha declarado y ni siquiera saben que pasó con eso
[con la declaración], y hay otros que declaran y de una son aceptados y les llega [ayudas eco-
nómicas o la indemnización]. En cambio, otros esperan años, y a veces nunca reciben nada.
Es como una ruleta rusa, es suerte. Porque vea, la niña que le contaba que es sordomuda, y
que el personero no le tomó la declaración, eso fue ya hace bastantes meses, y la niña no
sabe si está incluida o no, ni nada, ni ha recibido ayudas, y ella es un caso que merece aten-
ción primordial, porque es una niña de muy escasos recursos [económicos]. Yo creo que la ley
es buena, pero no llega a la gente que lo necesita, porque como ve, acá [en Mosquera] hay
muchas víctimas y todo es muy difícil. Vea, para declarar, que solo con el personero, y mmm
¡mejor dicho! Ya sabe [todos los problemas que se tienen con el funcionario], y no hay más
instituciones, entonces toca salir a Tumaco, Pasto o Cali, y la gente no tienen plata para salir,
entonces como dicen: “la ley no es para los de ruana.57
Se destacan, entonces, tres aspectos posteriores a la declaración o al registro, que

son mencionados por Candy: 1) las demoras para que las víctimas que declaran sepan
que ocurrió con esa declaración, asunto que en Mosquera, como ya se dijo, tarda el
doble de tiempo con respecto al promedio nacional; 2) el desplazamiento que deben
hacer las víctimas hacia otros lugares, por fuera del lugar de residencia, para recibir
algunas ayudas y apoyo, como lo indica Candy cuando habla de las “charlas” que ha
recibido de la UARIV en Buenaventura; 3) la confusión que tienen las víctimas al en-
tender que la reparación es solo y exclusivamente la indemnización económica, asunto
57 La expresión coloquial que se usa en Colombia es “la ley es para los de ruana”, para indicar que las personas
de clases sociales altas evaden requerimientos legales, mientras que los pobres son sometidos con rigor a las
normas. Pero, en el caso de cómo usa la expresión la entrevistada, ella invierte el contenido indicando que la ley
ha beneficiado más a las víctimas que tienen más recursos, tanto económicos como sociales, mientras que las
víctimas de zonas rurales y de escaso recursos económicos y sociales, como educación, han sido discrimina-
das, como en el caso de la mujer con cierta discapacidad auditiva.
255
que se repite en casi todos los dichos de las víctimas y que se debe al desconocimiento
sobre las otras medidas de reparación referidas a las garantías de no repetición, la resti-
tución, la rehabilitación y la satisfacción.
Por otra parte, Soraida aporta otras opiniones respecto de la Ley N° 1448 y sus
procesos, incluyendo el del registro, en donde se observan varios aspectos:
Soraida: A mí me parece que la Ley N° 1448 debería ver cómo hace para que la gente que no
declaró todos los hechos que les sucedieron queden registrados, porque la gente ha entendido
que víctima es solo ser desplazado o que le han matado a alguien, y muchas personas a las
que les ocurrieron otras cosas, ellas no saben que también son víctimas (…) Además, [la ley de-
bería] poner una fecha a cada víctima para saber cuándo le llega a uno la reparación [se refiere a
la indemnización], porque aquí en Mosquera, hay gente que declaró, la aceptaron y ¡taz! la repa-
ración, y gente como yo, que estoy desde hace años esperando, porque yo declaré en el 2003,
y la ley [N° 1448] me incluyó y hasta ahora nada de nada, es como un desorden, yo llevo 11
años esperando que me ayuden por mi desplazamiento, y nada (…) Otro [aspecto], hay cosas
que la ley dice una cosa, pero la Unidad [y los funcionarios] hacen otra, entonces eso confunde.
Entrevistador: ¿En qué la ha confundido?
Soraida: Bueno, vea, la ley habla de reparación, pero la reparación la gente piensa que solo es
plata y no es así, hay una reparación de plata [dinero] y otra que no, pero la gente está espe-
rando solo la plata... Mejor dicho, el idioma de la ley no es claro.
De acuerdo con lo que indica Soraida, se resalta que: 1) es necesario que la política pú-
blica busque las estrategias para que aquellos hechos que no están registrados sean incluidos,
este aspecto es fundamental para hechos victimizantes como delitos contra la integridad
sexual entre otros; 2) la desinformación que aún circula entre víctimas, funcionarios y la
sociedad en general, donde se sigue asimilando que las víctimas solo son desplazadas o
familiares de personas asesinadas; 3) son muchas las demoras para que las víctimas sean re-
paradas integralmente, y las víctimas que ya están registradas no saben cuándo o cómo van
a continuar sus procesos después del registro; 4) existe confusión entre las víctimas y otros
agentes estatales, respecto de lo que Soraida indica como “el idioma de la ley”, en donde los
conceptos que la norma maneja son confusos y generan falsas expectativas entre las víctimas.
De esta manera, como se ha visto a lo largo de este capítulo, la Ley N° 1448 es una
ley con muchos aspectos positivos, Bruno Moro, representante residente del PNUD
en Colombia, en el 2011 lo reconoció cuando indicó que la ley es un paso decisivo en
el reconocimiento de los derechos de las víctimas, que no es una ley perfecta pero sí
fundamental para construir una democracia en donde las víctimas sean incluidas como
sujetos de derechos, y que el gran reto de la ley es su etapa de implementación, en don-
de, los derechos de las víctimas se hagan realidad (PNUD, 2011b). A cinco años de la
promulgación de la ley (2011-2016), lo que indicó Moro sigue siendo un reto, ya que la
ley sin duda ha contribuido al reconocimiento del conflicto armado y a los derechos de
las víctimas, pero no ha sido efectiva para reconocer y mejorar las condiciones de vida de
miles de víctimas en el país, en donde los grupos poblacionales con históricas desventajas,
como los afrocolombianos, indígenas y, en especial, las mujeres que pertenecen a estos
colectivos, aún reclaman más acciones del Estado para que sus derechos sean, como dijo
Moro, una realidad.
256
CONCLUSIONES
La Ley N° 1448 del año 2011, o Ley de víctimas y restitución de tierras, sin duda, es
el avance normativo más importante que existe en Colombia para la protección y ga-
rantía de los derechos de las víctimas del conflicto armado, y constituye un giro en las
políticas del Estado colombiano para garantizar el ejercicio de los derechos de estas.
De la ley se destacan varios aspectos: primero, una noción de víctima más amplia
respecto de la normativa nacional que la antecede (especialmente Ley N° 387/97 y Ley
N° 975/05), que se destaca por ajustarse a los parámetros internacionales de acuerdo
con las obligaciones derivadas de los estándares universales en el marco de procesos
de justicia transicional, especialmente teniendo en cuenta los “Principios y directrices
básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas in-
ternacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional
humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones” (Naciones Unidas, 2005).
Segundo, que la ley reconoce la existencia de un conflicto armado y no solamente
situaciones de violencia o terrorismo. Tercero, que la ley contempla, en lo formal, en-
foques diferenciales para las víctimas que tienen en cuenta sus situaciones particulares
de género, edad, orientación sexual, situación de discapacidad y étnicas, enfoques que,
desde la teoría, ofrecen mayor protección y asistencia a las víctimas que viven en pobla-
ciones o comunidades que tienen mayores riesgos para la vulneración de sus derechos o
que viven con desventajas estructurales.
De manera que, en general, es preciso indicar que desde lo formal, la ley significa
un avance importante para el país en materia de derechos humanos. Sin embargo,
como se ha visto a lo largo de los capítulos, la Ley N° 1448 ha tenido muchas dificul-
tades tanto en su formulación como en su implementación, ya que muchas víctimas,
sobre todo aquellas pertenecientes a poblaciones y comunidades étnicas, como las
mujeres afrocolombianas, han indicado que esta normativa no tuvo en cuenta varios
aspectos importantes que han impactado de manera crítica la implementación de la
norma como política pública. En este sentido, se destacan cuatro aspectos: el primero,
que la ley no contó con una amplia convocatoria para la formulación de los decretos
étnicos; en relación con esto, el Movimiento Nacional de Organizaciones Afrocolom-
bianas (MNOA) y el Movimiento de Víctimas Afrocolombianas (AFRODES)58 in-
dican que el Decreto 4635, por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, repa-
ración integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades
58 AFRODES es una organización conformada por varias asociaciones de población afrocolombiana víctima del
conflicto armado, especialmente víctimas de desplazamiento y pertenece al MNOA.
257
negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, no tuvo un proceso real e incluyente

de consulta previa, libre e informada, de acuerdo con lo que indica el Convenio 169 de
la OIT. Asimismo, dicho decreto étnico no ha tenido la divulgación necesaria en las
comunidades afrocolombianas, sobre todo aquellas que se ubican en las zonas rurales,
tal como se evidenció en el trabajo de campo realizado entre el 2013 y el 2015 en el
Municipio de Mosquera, caso que se puede tener en cuenta como ejemplo para indicar
que el principio de publicidad que tiene la ley no se ha cumplido, ya que las víctimas
afrocolombianas que viven en este municipio y que son afrodescendientes no conocen
de la existencia de este decreto ni cómo deben exigir su aplicación para que la institu-
cionalidad tenga en cuenta el enfoque étnico en sus actuaciones.
En según lugar, que la Ley N° 1448 es una normativa que dio paso a una política
pública centralista y que ha dado como resultado que las víctimas que viven en pobla-
ciones y comunidades que histórica y estructuralmente han sido marginales, como las
comunidades étnicas rurales, continúen siendo excluidas de los procesos del Estado,
que aunque en lo formal reconoce las dificultades y desventajas de estas, en lo real
no implementa mecanismos reales, integrales y efectivos para cerrar las brechas de
desigualdad y exclusión. Este aspecto es importante debido a que el centralismo en
la formulación provocó que la implementación de la ley sea igual, tanto a través de
su institucionalidad y como también en las prácticas de sus agentes. De este modo, se
observa que todo el dispositivo estatal que funciona alrededor de la ley actúa desde
posiciones que suelen desconocer los contextos regionales y provoca mayor discrimi-
nación, particularmente para aquellas personas en las que se entrecruzan varias cate-
gorías que generan y potencian la subordinación social, tal como es el caso que se ha
estudiado con las mujeres afrocolombianas víctimas que viven en Mosquera, en donde
se articulan categorías de género, raza/etnia y clase, que al enlazarse incrementan su
situaciones de vulneración y exclusión, y en donde el Estado, respecto de la Ley de
Víctimas no ha actuado de manera eficaz para proteger y satisfacer a estas personas,
garantizando sus derechos.
De esta manera, el centralismo en la implementación de la Ley N° 1448 también
provocó una tercera falla dada por la falta de un enfoque de género. Esto devino en
otra falla referida a la falta de capacitación y formación del personal que atiende a las
víctimas: las mujeres víctimas de ciertas zonas y asociadas a ciertos rasgos de clase, ra-
za/etnia o discapacidad han quedado en mayor desventaja respecto de otros grupos de
víctimas, y los funcionarios, en cuanto la “cara del Estado”, no conocen o no aplican el
enfoque diferencial que se tendría que tener en cuenta en cada caso, además de actuar
con total discrecionalidad en la implementación de la política pública y sus funciones,
en la que estereotipos de género, raza/etnia, clase, entre otros, operan a la hora de
atender a las mujeres víctimas generando mayor exclusión y discriminación en contra
de ellas e impidiendo que se declaren todos los hechos victimizantes, como el caso de
la violencia sexual. Además, las mismas víctimas entrevistadas destacaron, respecto de
los trámites para el registro de víctimas, que, en el marco del conflicto armado, ellas
tuvieron que contar una y otra vez lo que les sucedió a los diferentes entes estatales que
implementan los procesos de la política pública, lo que causó frustración, rabia y sensa-
ción de desprotección de sus derechos.
258
De esta manera, a pesar de que la Ley N° 1448 ha sido catalogada por la comunidad
internacional, el Movimiento de Víctimas y otros sectores de la sociedad como un pre-
cedente importante en la legislación colombiana a favor de los derechos de las víctimas,
también se ha reconocido que en ella existen importantes déficits, sobre todo en su pro-
ceso de implementación, asociados a: 1) dificultades en su efectividad, ya que no llega
a las poblaciones que se encuentran en mayor desventaja, como las mujeres, los niños,
niñas, las comunidades étnicas y las poblaciones de las zonas rurales; b) ineficacia en
la función de articulación del conjunto de instituciones que tienen responsabilidad en
la ejecución de la política pública, además de inadecuadas actuaciones por parte de los
funcionarios públicos, que no permiten el cumplimiento de los principios que contem-
pla la norma; c) inexistencia de herramientas eficaces para erradicar la discriminación
por razones de interseccionalidad relacionadas con el género y la racialidad, que provoca
que las mujeres indígenas y afrocolombianas de las zonas rurales quedan en mayor des-
ventaja, respecto del acceso a la ley, frente a otras poblaciones (PNUD, 2011b).
Así, la CEDAW ha indicado:
Al Comité le preocupa la discriminación persistente que sufren las mujeres rurales, indígenas y
afrocolombianas. Está profundamente preocupado porque los efectos desproporcionados del
conflicto armado, junto con la repercusión negativa de los megaproyectos agrícolas y mineros,
sobre estos grupos de mujeres están agravando la discriminación, las desigualdades y la po-
breza imperantes que vienen sufriendo desde hace tiempo. Al Comité le preocupan en particu-
lar: a) Las múltiples barreras que afrontan las mujeres en relación con el acceso a la restitución
de tierras en el marco de la Ley N° 1448 (2011), entre otras, las barreras institucionales, pro-
cesales y sociales, así como la falta de soluciones sostenibles para las mujeres cuyas tierras
les han sido devueltas o aquellas que reclaman sus tierras (…) [El Comité recomienda al Esta-
do parte que:] Plasme en medidas prácticas el requisito legal de tener en cuenta un enfoque
diferenciado en función del género para atender las necesidades específicas de las mujeres
víctimas, con vistas a eliminar los diversos obstáculos con que tropiezan durante el proceso
de restitución de tierras; y aumente la capacidad de los funcionarios públicos, los funcionarios
judiciales y los profesionales de la salud encargados de hacer cumplir la Ley N° 1448 (2011),
con el fin de identificar mejor las necesidades de las mujeres víctimas (CEDAW, 2013: 12).
Asímismo, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Huma-
nos, en su Informe sobre la situación de los derechos humanos en Colombia ha indica-
do sobre la Ley N° 1448 que:
(…) tiene potencial para transformar una situación de desarrollo desigual y conflicto armado
(…) [pero identifica] numerosas dificultades para coordinar [el] amplio conjunto de entidades
gubernamentales y estatales, en los niveles local y nacional, con capacidades y voluntades
políticas dispares, con el fin de implementar la ley. La medición de éxito parece enfocarse en el
número de personas beneficiadas, más que en impactos transformativos en las instituciones,
las vidas y la sociedad (ACNUDH, 2015: 10).
O como lo ha indicado el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial

de Naciones Unidas (CERD) en las observaciones finales sobre los decimoquinto y
decimosexto informes periódicos de Colombia (CERD, 2015), en donde indica que
el Comité está preocupado por los obstáculos que existen en el país para la efectiva
implementación de la Ley N° 1448, entre otros debido a la falta de recursos humanos
259
y materiales y la falta de coordinación entre las autoridades encargadas para su imple-

mentación, además, de llamar la atención sobre
La discriminación en contra de las mujeres afrocolombianas e indígenas (…) [de modo que]
el Comité recomienda que el Estado parte tome en cuenta su Recomendación General Nº 25
(2000) sobre las dimensiones de la discriminación racial relacionadas con el género e incluya
una perspectiva de género en todas las políticas y estrategias [de la Ley N° 1448, para evitar
] la discriminación racial [y] para hacer frente a las múltiples formas de discriminación que
afectan a las mujeres indígenas y afrocolombianas, [por lo que] el Comité exhorta al Estado
parte a desarrollar medidas con un enfoque intercultural para mejorar el acceso a la educación,
empleo, justicia y salud, inclusive la salud sexual y reproductiva de las mujeres víctimas de dis-
criminación y violencia (CERD, 2015: 8).
Además de lo que indica la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

(CIDH), en su “Informe País Colombia: Verdad Justicia y Reparación”, donde advierte
que no ha recibido información que permita verificar de qué manera, en la práctica, se
ha aplicado el enfoque diferencial en la Ley N° 1448, además de señalar que:
por otra parte, la Comisión ha recibido información sobre las dificultades específicas que en-
frentan las mujeres, los pueblos indígenas, y las comunidades afrodescendientes, entre otros,
para acceder a los mecanismos (…) previstos en la Ley, sumado a las críticas de la sociedad
civil relacionadas con [los procesos de consulta previa para la formulación de] los Decretos
[Ley Étnicos] y la Ley que no fueron consultados (CIDH, 2013: 212).
De esta forma, la Ley N° 1448, como política pública, tiene problemas estructurales
en su implementación: uno de los momentos más importantes para que las víctimas
accedan a sus derechos no escapa a las dificultades referidas, ya que el registro de las
víctimas, como “la puerta de entrada”, es el punto de partida de las mismas contrarie-
dades derivadas del centralismo; la no aplicación de enfoques diferenciales de género
y étnico y la ausencia de formación y capacitación para el personal que se constituye
como la “cara del Estado” en la atención a las víctimas. Situaciones que han provocado
que las víctimas, especialmente aquellas que reúnen varias categorías de exclusión y
discriminación, como las mujeres negras rurales, no puedan acceder en igualdad a sus
derechos, debido a que se suman varios factores en distintos niveles: un Estado centra-
lista y ausente, que ampara sus actuaciones en la discrecionalidad de la institucionali-
dad y de los funcionarios; seguido de factores de contexto, en donde la implementación
de la ley se hace en medio de situaciones de conflicto armado, que para ciertas zonas
del país no ha cesado y la tendencia es a prevalecer. Por último, la débil agencia de las
víctimas, ya que ellas son las que viven y han vivido las situaciones de violencia deriva-
das del conflicto armado, y las que también se han tenido que enfrentar a la tramitolo-
gía y burocracia estatal, pero que no han contado con los espacios adecuados para que
el Estado, y su dispositivo institucional responsable de la política pública, las escuche y
tenga en cuenta qué tienen que decir para mejorar la implementación de esta normati-
va a la cual solo le quedan cinco años de vigencia.
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el largo camino hacia la construcción de espacios comunes y alianzas estratégicas para la
incidencia política en Colombia. Bogotá, Instituto Unidad de Investigaciones Jurídico-
Sociales Gerardo Molina-UNIJUS de la Universidad Nacional de Colombia.
Zuñiga, E. (2015). “Mujer y familia en la sociedad afronariñense”, en: Historia de las

mujeres en Nariño. Tomo I. San Juan de Pasto, Academia Nariñense de Historia.
Dedicatoria
A Dios, gracias porque tu poder se perfeccionó en mi debilidad y me dio aliento;

A Eduard, gracias por la paciencia, el apoyo incondicional y la alegría siempre
compartida;
A mis padres Mary y Orlando, muchas gracias por el ánimo constante a pesar de la
distancia;
A Irma Colanzi, por compartir sus conocimientos y experiencia guiándome con
entusiasmo;
A la Biblioteca de Maestros (Buenos Aires), por ser el recinto de la inspiración y, en es-
pecial a TODAS las mujeres valientes que me compartieron su historia y me abrieron
sus puertas con generosidad para aprender de su fuerza; a todos:
¡Muchas gracias!
267
¿QUIÉN ES CIUDADANO?
Restricciones y demandas en el
acceso a derechos políticos de
migrantes en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires
EZEQUIEL FERNÁNDEZ BRAVO
Directora: Dra. Brenda Canelo
Tutores: Dr. Marcelo Cavarozzi

y Lic. Brenda Fernández
INTRODUCCIÓN
1. Problemas y objetivos de la tesis
En las últimas décadas, los procesos socioculturales, políticos y económicos emergentes

de la globalización produjeron nuevas articulaciones entre la ciudadanía, la residencia
y la nacionalidad, que obligan a problematizar la concepción clásica del vínculo entre
individuo y Estado. En este contexto, los debates en torno al ejercicio de los derechos
políticos de las personas clasificadas extranjeras resultan cada vez más trascendentes, y
se tornan complementarios e indisociables de los derechos económicos, sociales y cul-
turales, el campo de los derechos humanos. Sobre este punto, distintos autores han da-
do cuenta de la participación política de extranjeros residentes en Argentina en instan-
cias formales de votación (Privitellio, 2006; Modolo, 2012; Penchaszadeh, 2012). En
otro plano, aunque siguiendo la discusión en torno a las articulaciones entre ciudadanía,
residencia y nacionalidad, diversas investigaciones abordaron la participación de argen-
tinos que residen en el exterior (Bertoni, 1992; Cantón y Jorrat, 1999; Devoto, 2003;
Emmerich, 2011) y el voto transnacional desde Argentina (Canelo et al., 2010; Lafleur,
2012). En este caso, para analizar los modos en que se vinculan migración y Estado en
el campo del acceso a derechos políticos, circunscribo mi análisis a la Ciudad Autóno-
ma de Buenos Aires (CABA).
La propuesta de este trabajo es doble. Por un lado, entender cuáles son los con-
trastes entre las iniciativas de distintas agencias estatales del Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires para el empadronamiento y el voto efectivo de residentes
extranjeros, dentro de un desarrollo histórico de normativas migratorias y electorales
que tendieron a restringir el ejercicio de este derecho entre las personas migrantes. Por
otro, indagar los procesos de demanda de acceso a derechos políticos para migrantes, así
como las estrategias y representaciones de los actores que reclaman por dicha participa-
ción a través de un estudio de caso. Tal horizonte se enmarca en un interés más amplio
por conocer las disputas sobre la ampliación o restricción de los sentidos de ciudadanía
e indagar las posibles articulaciones entre la noción de ciudadanía entendida como el
vínculo formal que delimita qué individuos tienen determinados derechos y obligacio-
nes en relación a un Estado –es decir, la ciudadanía pensada como estatus–, y las accio-
nes o praxis ciudadanas de los propios actores en el campo político en sentido amplio.
Para esto, analizo el desarrollo de la campaña “Aquí vivo, aquí voto” –realizada
principalmente entre marzo y abril del año 2011 en CABA–, que estuvo orientada a
la difusión y propaganda sobre los derechos políticos de los residentes extranjeros y
271
la inscripción para ser habilitado a votar a través de actividades como mesas en la vía
pública, charlas–debate, gacetillas de prensa, spots radiales. De manera complementaria,
para enmarcar el surgimiento de esta iniciativa, reconstruyo los procesos, prácticas y
representaciones de distintas agencias estatales de CABA –el Tribunal Superior de
Justicia, la Dirección General Electoral, Defensoría del Pueblo y la Subsecretaría de
Derechos Humanos– que habilitaron o restringieron el acceso al ejercicio electoral por
parte de migrantes. En ambas instancias, como desarrollo en el apartado metodológico,
la investigación se realizó a partir de entrevistas etnográficas, observación de procesos
eleccionarios y recolección de fuentes secundarias, como documentos elaborados por
distintas agencias del Estado, expedientes judiciales y folletería.
El interés de este análisis reside en pensar los derechos políticos como un campo
de disputa entre diferentes actores que demandan por ellos y los agentes del Estado,
y en el que se pueden comprender aspectos centrales de los derechos humanos de los
migrantes que habitan la CABA. Los objetivos específicos del trabajo son tres, y res-
ponden a los capítulos de esta tesis.
En una primera instancia, describo cómo se conformaron y cuáles fueron las ca-
tegorías clasificatorias impulsadas desde el Estado en relación con las migraciones en
Argentina, para reflexionar sobre la vinculación existente entre dichas categorías y el
acceso a los derechos políticos de los migrantes.
En una segunda instancia, analizo cómo se construyen determinadas políticas pú-
blicas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, relativas al acceso a los derechos polí-
ticos de los migrantes, y cómo estos interactúan y disputan esas construcciones.
Por último, indago la constitución de la campaña “Aquí vivo, aquí voto”, cuáles fue-
ron sus sentidos, e interpreto cómo se inscribe el reclamo de participación electoral en
un contexto de participación política más amplia. El propósito de este último objetivo
es poder repensar la noción de ciudadanía formal y abstracta en relación con las prácti-
cas de ciudadanía que los actores tienen en otras arenas de la vida social.
En cuanto a las contribuciones teóricas del problema construido, creo, en primer
lugar, que aportará a la reflexionar sobre las imbricaciones entre nacionalidad, ciuda-
danía y residencia a la hora del acceso a derechos políticos en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires. En segundo, resulta de interés el análisis etnográfico de casos en donde
se ponen en juego los procesos y prácticas que habilitan al voto de extranjeros. Desde
distintos ejes, varios autores han trabajado el acceso a derechos políticos a partir de la
sanción de la Ley Nacional de Migraciones 25.871/04, ya sea en relación con las polí-
ticas implementadas en torno a la difusión de este derecho (Halpern, 2013), desde un
análisis de la normativa actual (Penchaszadeh, 2012, 2013; Modolo, 2012) o respecto
de la existencia o ausencia de procesos de subjetivación política en torno al tema (Mar-
tínez Bonora, 2014). Este trabajo complementará los anteriores aportes proponiendo
una perspectiva histórica del tratamiento normativo de la cuestión, abordando las
instancias del Estado que intervienen en la conformación de las documentaciones y los
padrones electorales de residentes extranjeros y priorizando un enfoque etnográfico y
relacional que dará cuenta de las prácticas y representaciones sobre la ciudadanía y el
acceso al voto, tanto de funcionarios como de aquellos que demandan el cumplimiento
de estos derechos.
272
¿Quién es ciudadano? Restricciones y demandas en el acceso a derechos políticos...
2. Estructura
Esta tesis consta de una introducción teórica-metodológica que repone algunos de los
principales debates, corrientes analíticas y herramientas conceptuales que iluminan
distintos aspectos del problema propuesto; tres capítulos en los cuales desarrollo los
objetivos mencionados y un último apartado con las conclusiones de la investigación.
En el primer capítulo analizo en términos históricos el marco normativo a nivel na-
cional y jurisdiccional, así como los debates y proyectos de modificación de la actual Ley
Nº 334/00, que regula el empadronamiento de electoras extranjeras y electores extran-
jeros. Vinculo las transformaciones en los flujos migratorios a lo largo de fines del siglo
XIX y el siglo XX con las principales leyes que regularon las migraciones en Argentina, y
describo cómo la profusión de categorías para delimitar la permanencia en el país tuvo
un efecto restrictivo en el ejercicio electoral. Al reflexionar sobre cómo se constituyeron
esas clasificaciones jurídicas, también doy cuenta de sus efectos performativos.
En el segundo capítulo describo las políticas públicas concernientes a la participa-
ción política de residentes extranjeros desde la creación de la Ley Nº 334/00. A su vez,
indago en las formas de percepción y clasificación de las distintas agencias estatales
sobre estos sujetos y cómo inciden habilitando o restringiendo este derecho. En con-
traparte, analizo en qué formas ocurren las interacciones entre estas poblaciones y las
distintas agencias del Estado, a fin de explorar los significados que el acceso al voto
cobra para los actores, así como las estrategias desplegadas para reclamarlo.
En el tercer capítulo describo la campaña “Aquí vivo, aquí voto”, para anclar esas
demandas en una experiencia concreta. En primer lugar, indago cuándo, quiénes y de
qué manera los actores de la campaña intentaron convertir en un problema social el de-
recho al voto de residentes migrantes. Luego, me centro en las acciones colectivas y los
encuentros entre distintos actores y funcionarios de la burocracia estatal, para identificar
las representaciones y prácticas en torno a la participación política de migrantes. En este
punto, me interesa analizar cuáles son los discursos y lenguajes utilizados para interpelar
los sentidos participación en la arena pública y qué sentidos adquiere la ciudadanía.
3. Objeto de estudio
La construcción del objeto de estudio obedece a motivaciones personales que se vin-

culan con intereses académicos, pero también los trascienden. En el año 2011, mien-
tras colaboraba para el periódico Renacer, publicación quincenal de la colectividad
boliviana en Argentina, hice una investigación periodística que evaluaba en términos
cuantitativos la primera ronda electoral en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para
jefe de Gobierno. Realicé algunas entrevistas el mismo día de la votación y accedí al
recuento final en el centro de cómputos en la Legislatura porteña. De esa experiencia,
si bien breve, quedaron muchos interrogantes por desandar. En un principio, me resul-
taron trascendentes los guarismos finales de la votación: entre los electores extranjeros,
como son clasificados en esta instancia por el Estado, los resultados se invertían de ma-
nera directamente proporcional entre los dos candidatos con más votos, Daniel Filmus,
273
del Frente Para la Victoria, y Mauricio Macri, del PRO. Mientras que en el total de la
población, el PRO había resultado la primer fuerza, con el 47% de los votos, y el Fren-
te para la Victoria, la segunda, con el 27%, aquí el resultado se invertía: Daniel Filmus
había obtenido el 48%, mientras que Mauricio Macri, el 32%. No obstante, había otras
inquietudes que iban más allá de lo estrictamente coyuntural: la escasa participación
de extranjeros en el día de votación –un 42% del total, frente al 73% de asistencia
general–, el bajo registro de empadronamiento y la realización de una campaña previa
–“Aquí vivo, aquí voto”– que había tenido trascendencia en los medios de comunicación
masivos, y a dos de cuyos encuentros pude concurrir luego de la votación.
Años después, propuse retomar esa experiencia periodística y convertirla en un
problema de investigación para ser analizado a partir de una perspectiva antropológica.
Para ello, primero indagué algunas de las agencias estatales que estaban vinculadas a las
prácticas electorales y reconstruí a partir de diez entrevistas antropológicas sus iniciati-
vas para con la población migrante en la CABA hasta el año 2011. Entre esas agencias
se encontraban el Tribunal Superior de Justicia, la Dirección General Electoral, la
Defensoría del Pueblo y la Subsecretaría de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural
de la Jefatura de Gabinete del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Posterior-
mente, en el año 2015 realicé veinte entrevistas antropológicas con migrantes que se
habían empadronado en las comunas 1 y 8, para problematizar parte de los supuestos
planteados en estas agencias y arrojar algunas luces sobre los modos de interacción con
estas burocracias. Las mencionadas comunas –que comprenden los barrios de Retiro,
San Nicolás, Puerto Madero, San Telmo, Monserrat y Constitución, por un lado, y
Villa Soldati, Villa Lugano y Villa Riachuelo, por otro– son las que mayor cantidad de
migrantes tienen en términos absolutos (50.948 y 43.742, respectivamente) y relativos
(24,75% y 23,36%). Sin ánimos de intentar recomponer de manera exhaustiva la diver-
sidad de trayectorias y experiencias del total de la población migrante –pues un trabajo
de tal magnitud se tornaría inabarcable y complejo en extremo ya que existen percep-
ciones contradictorias, intereses distintos y trayectorias disímiles dentro de esa catego-
ría–, retomé algunos de los discursos que considero más significativos para entender
los motivos del surgimiento de la campaña “Aquí vivo, aquí voto”.
Posteriormente, retomé apuntes de campo realizados durante el año 2011 –cuando
trabajaba en el periódico Renacer–, para reconstruir algunas de las instancias clave de la
mencionada campaña. De manera complementaria, volví a entrevistar a algunos de los
actores que participaron en dicha iniciativa, con el fin de describir las acciones y sen-
tidos de aquel entonces, así como las evaluaciones surgidas a posteriori de la campaña.
En las entrevistas, busqué aproximarme a las representaciones de los interlocutores,
a los significados que guían, organizan y regulan sus acciones: las entrevistas buscaron
mantener una actitud reflexiva y no imponer un punto de vista. En este sentido, Ro-
sana Guber señala que “la entrevista antropológica se vale de tres procedimientos: la
atención flotante del investigador, la asociación libre del informante y la categorización
diferida del investigador” (2001: 212). Como mencioné, con las entrevistas procuré
indagar sobre la organización del trabajo en los distintos organismos, conocer los
vínculos que establecieron los distintos actores de la campaña a la hora de establecer
sus demandas, así como describir el recorrido de sus acciones.
274
En cuanto al análisis de fuentes documentales, me centré en cuatro elementos: las

normativas y proyectos de ley consultados a partir de la Dirección General del Cen-
tro Documental de Información y Archivo Legislativo (CEDOM); las páginas web
del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires –y sus respectivas agencias:
Dirección General Electoral (DGE), Dirección de Colectividades de la Subsecretaría
de DD. HH.–, Programa de Observación Electoral de la Defensoría del Pueblo, Tri-
bunal Superior de Justicia, así como el blog de la campaña “Aquí vivo, aquí voto”, todos
vinculados por la promoción, la difusión o el empadronamiento para el acceso al voto;
documentos de trabajo facilitados por distintas agencias como la DGE o la Dirección
de Colectividades; folletería y material de difusión de la campaña “Aquí vivo, aquí vo-
to”, así como de la Defensoría del Pueblo, que a través de su Programa de Observación
Electoral dedicó acciones puntuales al voto de extranjeras y extranjeros.
4. Marco conceptual
Retomando a De Lucas, entiendo la migración como un fenómeno “global, complejo,

integral” (2003: 4). Esto implica problematizar ópticas que proponen un modelo pura-
mente instrumental –ligado a la gestión de movimientos en el mercado laboral– o que
son directamente defensivas –pensadas en torno a preservar el orden público–, y asu-
mir su carácter eminentemente político. La movilidad humana, por tanto, no puede ser
abordada en términos de “problema”, pero tampoco de “oportunidad”, ya que ambas
concepciones continúan distinguiendo una migración “legítima” y otra “ilegítima” –en
un proceso definido por el Estado–, lo que pone la lupa en una serie de obligaciones
antes que derechos (Sayad, 1998).
Se trata, entonces, de pensar la migración como un derecho humano, lo que im-
plica un reconocimiento de la igualdad de derechos para los migrantes desde algo
prioritario como la libre circulación hasta lo que respecta a su participación en políticas
públicas. Dentro de esta perspectiva, se pone en primer plano su agencia, su capacidad
para definir su lugar de residencia, con vínculos y horizontes tanto en las comunidades
de origen como en las de residencia. Visto así, el derecho a migrar implica que todos
los Estados de origen, tránsito y residencia sean responsables de la protección de los
derechos humanos de los migrantes: se piensa la posibilidad de moverse por el mundo
y de mudar de residencia como parte esencial de la libertad humana, una “prerrogativa”
irrenunciable del ser humano (Gzesh, 2008).
Por tanto, concebir a las personas migrantes como sujetos de derecho –y no en cali-
dad de subalternos– implica una transformación en reconocer no solo derechos civiles,
culturales, sociales y económicos, sino también políticos ya que, vista como un “hecho
social total” (Lucas, 2003: 6) la migración obliga a repensar el Estado, los criterios
de pertenencia a una comunidad política, la relación entre nacionalidad y ciudadanía,
además de la construcción misma de la figura del “extranjero”. Esta transformación
implica dejar de pensar la presencia de migrantes como “naturalmente” ilegítima en
relación con la esfera de lo político (Sayad, 1998). Siguiendo los planteos de este autor,
dicha percepción descansa en que, para el pensamiento de Estado, el inmigrante es una
275
presencia provisoria y ligada exclusivamente al mundo del trabajo o, en última instan-

cia, como menciona Appadurai (1999), un asunto de la cultura.
El derecho internacional de los derechos humanos ha sido central para transformar
la concepción antes planteada, principalmente a partir de un despliegue normativo y
de la existencia de organismos supranacionales que instan a los gobiernos a respetar los
derechos humanos en el interior de sus fronteras (Velasco, 2012). Como señala Sassen:
los derechos humanos internacionales, aunque en parte enraizados en las constituciones de
determinados Estados, son en la actualidad una fuerza que puede socavar la exclusiva autori-
dad del Estado sobre sus naturales y, por tanto, contribuir a transformar el sistema interestatal
y el orden jurídico internacional (2001: 97).
Este proceso de limitación de la soberanía estatal, sumado a las mencionadas trans-

formaciones en las políticas migratorias, han problematizado el tradicional lugar de la
figura del extranjero y la clásica noción de ciudadanía anclada en la nacionalidad.
Vale destacar que la interdependencia y frecuente confusión entre ciudadanía y
nacionalidad es un fenómeno relativamente reciente. En la Antigüedad de las polis
griegas, la ciudadanía se vinculaba con la posesión de derechos civiles y políticos y
estaba reservada únicamente a los hombre libres, quedando esclavos, mujeres y extran-
jeros excluidos de la misma. Dicha concepción cambió en la Modernidad debido a que,
desde el tratado de Westfalia (1648) y la creación internacional del sistema de Estados
y el sistema nacional como forma de gobernanza, determinar las condiciones para ser
miembro de un Estado resultó ser un dilema político fundamental. Durante el siglo
XIX, con la consolidación del capitalismo y las burguesías, se disolvieron los lazos polí-
ticos tradicionales, y tal ruptura implicó una nueva regulación de la pertenencia a estos
nuevos Estados, es decir, una nueva circunscripción de ciudadanos.
En este contexto, la expansión del estatus de ciudadano, representada en la univer-
salización del sufragio, tuvo como límite la pertenencia a la comunidad política y al
Estado nación; desde esta perspectiva, quien quedó por fuera de la ciudadanía fue el
extranjero (Villavicencio, 2003). Para explicar este proceso, Stolcke (2000) plantea que
a lo largo de ese período formativo inicial de los Estados nacionales, la nacionalidad
fue progresivamente naturalizada y vinculada directamente a la ciudadanía. Así, esta
última se extendió hacia el plano estatal y pasó a estar institucionalizada en relación
con la nacionalidad (Isin y Turner, 2002). En este punto, cabe resaltar que la naciona-
lidad refiere a los requisitos legales para establecer la membresía de un Estado nación
y de una dimensión jurídica internacional derivada de un contexto interestatal. La
ciudadanía, en tanto, hace mención a los derechos que se derivan con ese Estado y está
confinada únicamente a la dimensión del Estado nación (Stolcke, 2000).
Una de las definiciones más extendidas en torno a la ciudadanía es la planteada por
Marshall, quien menciona que es “un [e]status que se otorga a los miembros de pleno
derecho de una comunidad. Todos los que poseen ese [e]status son iguales en lo que se
refiere a los derechos y deberes que implica” (1998: 302), igualando dicha comunidad con
la nación. Concebida como inherente al individuo, entonces, la pertenencia a una nación
terminó por convertirse en una condición de acceso para la ciudadanía. Y, al ser pensada
un privilegio propio de aquellos que fueran reconocidos como nacionales, esta concepción
tuvo el paradójico efecto de entender la ciudadanía de manera excluyente (Stolcke, 2000).
276
Sin embargo, los debates en torno a la ciudadanía no solo quedaron anclados a

su concepción como estatus: más aún, se fueron problematizando y ampliando. En el
campo de la antropología, la puesta en tensión de la definición clásica de ciudadanía
permitió indagar su relación con las prácticas cotidianas de la política, la relación entre
ciudadanos y no ciudadanos, así con cómo se vinculan los regímenes de ciudadanía a
escala local, nacional y global.
Uno de los planteos que se desprenden de lo anteriormente dicho es el de la ciuda-
danía en cuanto lenguaje que refiere a la membresía y la forma de incidir o demandar
sobre el contenido y la extensión de ella. Autores como Dagnino (2008) y Rosaldo
(1994) plantean una diferenciación entre ciudadanía plena y de segunda, mientras
que Holston (2001) y Sassen (2003) distinguen entre una sustantiva y otra formal. La
ciudadanía sustantiva se concibe como la capacidad real de los ciudadanos de reclamar
derechos que poseen debido a su estatus formal de ciudadanos (Holston, 2001). Desde
una perspectiva integral que conciba a los derechos civiles y políticos y los derechos
económicos sociales y culturales (DESC) de manera interdependiente, se puede enten-
der el sufragio no como un fin en sí mismo, sino como una instancia de control de las
obligaciones que tiene un Estado para garantizar los DESC, pero que también se ve
afectado en la medida que se garantice o no el acceso a estos.
En el cruce entre migraciones y ciudadanía, vale retomar dos líneas de análisis que
plantea Penchaszadeh (2012) y que hacen foco en la “desterritorialización de la ciudadanía”
y la “territorialización de la pertenencia”. En el primer caso, distintos autores analizaron
la tensión entre la ciudadanía y la nacionalidad, principalmente a partir de la aparición
de nuevas formas de membresía y comunidad que surgieron con mayor énfasis desde la
década de 1980 con los cambios globales, la preeminencia del régimen internacional de
derechos humanos y las modificaciones del derecho internacional. En este sentido, algunos
trabajos plantearon la ciudadanía transnacional como concepto para entender los procesos
de pluralización de membresías y cuestionar la idea de una membresía exclusiva para una
única comunidad política (Bauböck, 1994; Portes, 1996; M. Smith y Guarnizo, 1998), pa-
ra aludir a un marcador de identidad social (Isin y Turner, 2002), para subrayar aspectos
culturales de la pertenencia política (Hannerz, 1990; Ong, 1999). Otros, proponen la no-
ción de ciudadanía posnacional para pensar en cómo los factores globales y transnacionales
inciden en las prácticas e instituciones concernientes a la ciudadanía (Soysal, 1994).
Mi trabajo está orientado hacia el segundo punto, en el que retomo en primer lugar
a Sassen (2006), quien propone el concepto de desnacionalización, para iluminar las
diversas transformaciones territoriales e institucionales sobre el poder y la autoridad
del Estado, que produjeron aperturas conceptuales y operacionales para cuestiones has-
ta entonces ancladas en la nacionalidad. Es el caso de la ciudadanía, que si bien está si-
tuada en instituciones que son “nacionales”, se transforma al producirse un cambio des-
de adentro de los marcos del Estado nación. En esta misma dirección, Bauböck (2002)
advierte que, en muchas de las democracias liberales, los privilegios tradicionalmente
ligados a la ciudadanía han sido progresivamente desconectados de la nacionalidad
para ser redefinidos como derechos humanos o vinculados a la residencia y al empleo.
En otra escala, diversos autores han trabajado la noción de ciudadanía local para
pensar de manera localizada las prácticas ciudadanas. Algunos pensando el derecho
a la ciudad como una forma para resistir al capital (Harvey, 2012), otros trabajaron a
277
escala local la migración como una conexión central entre las clásicas formas imagi-
nadas de ciudadanía y derechos como membresía territorial y la ciudad como un es-
pacio heterogéneo y denso (Appadurai y Holston, 1996). Desde esta lectura, plantean
estos autores, la noción de derechos expresa más un reclamo que una posesión que se
tiene, relacionados más con un aspecto social antes que con una condición natural de
los individuos. Con un enfoque similar apunta el trabajo de De Lucas (2006), quien
propone el anclaje de la ciudadanía en la residencia, teniendo como horizonte la comu-
nidad política que representan las ciudades y restituyendo la dimensión política de la
vecindad. Cabe aclarar que si bien en el plano local la ciudadanía sustantiva puede no
requerir un estatus formal para acceder a derechos sociales y civiles, sí existe un límite
en cuanto a los derechos políticos. En este sentido, si no hay una plena integración al
sistema democrático de las personas migrantes, vale preguntarse cuáles son los roles,
procesos y efectos del Estado en la arena de los derechos políticos y la ciudadanía.
Como premisa de análisis, sostengo que el Estado no es una entidad homogénea,
coherente, regular y con voluntad propia; así, rescato la propuesta de Philip Abrams
(1988), quien propone separar la “idea Estado” –la proyección de la imagen de un ente
desinteresado por la cual se legitima el poder– del “sistema Estado”, es decir, las estruc-
turas y prácticas de las instituciones del gobierno. De esta manera, el autor pone en
tensión la reificación de la idea de Estado y focaliza en el sistema Estado para entender
las relaciones que allí se generan. Siguiendo esta perspectiva, Michel-Rolph Trouillot
(2001) va más allá y considera que “el Estado no es un aparato sino un conjunto de
procesos, aunque está ligado a una cantidad de aparatos, no todos gubernamentales”
(2001: 155), y prefiere apuntar al estudio de sus efectos.
En relación con las clasificaciones que instituye y cómo el “sistema Estado” opera a
nivel cognitivo, Bourdieu (1997) hace un aporte sustantivo a la clásica definición webe-
riana, al decir que es una “x” a ser determinada, que reivindica con éxito el monopolio
de la fuerza física pero también simbólica en un territorio ante una población. En este
punto, el autor remarca que una de sus funciones más generales es la producción y ca-
nonización de las clasificaciones sociales a través de procesos de concentración de capi-
tal simbólico que desemboca en el poder del nombramiento. En una línea similar, Das y
Poole (2008) proponen pensar el Estado desde las prácticas y las políticas de regulación
disciplinante sobre la vida, que se visibilizan especialmente en los márgenes del control
estatal. Allí, entiendo, ese margen como clasificación puede regular los niveles de mem-
bresía política. En contraparte, también intentaré describir cómo estas formas de clasifi-
cación y conciencia promovidas por el Estado son confrontadas y puestas en discusión a
partir de identificaciones y morales alternativas (Corrigan y Sayer, 2007).
Por último, para describir los espacios sociales donde distintos actores interaccionan
y despliegan su capacidad de agencia, retomo la propuesta de Hevia de la Jara (2009),
quien utiliza el concepto de interfaz para pensar estos espacios sociales como en con-
flicto, donde se dan relaciones asimétricas entre sujetos societales y sujetos estatales,
que pueden ser individuales o colectivos, con sus respectivos proyectos sociopolíticos
de acuerdo con el espacio social que ocupan, a sus múltiples pertenencias y condiciona-
mientos, a su historicidad. En estos marcos, intercambian información, prestigio, recur-
sos. De esta manera, y en consonancia con la propuesta de Abrams (1988), busco evitar
plantear una dicotomía de “Estado-sociedad civil”.
278
Capítulo 1
DERECHOS POLÍTICOS Y MIGRACIONES

EN LA HISTORIA ARGENTINA
Existir es existir políticamente

Abdelmayek Sayad
En este capítulo describo los flujos migratorios en la Argentina, desde el primer censo
de 1869 hasta la actualidad, y los vinculo con el desarrollo de categorías estatales y
normas concernientes al tema. El propósito es poder dar cuenta de cómo, a partir de la
segunda mitad del siglo XX, se da una preeminencia de la migración regional que tiene
como respuesta estatal una fragmentación normativa en las categorías de residencia y
permanencia. Tal fraccionamiento termina por generar un acceso diferenciado a dere-
chos que repercutió, entre otras esferas, en la posibilidad de ejercer derechos políticos
en general y el acceso al voto en particular.
Hecho el análisis diacrónico, me centro en los instrumentos del derecho internacio-
nal de los derechos humanos, en la Ley Nacional de Migraciones 25.871/04 y puntual-
mente la actual Ley Nº 334/00, que crea el Registro de Electoras Extranjeras y Electo-
res Extranjeros, y sus proyectos de modificación, para repensar de qué manera en esta
normativa se concibe la nacionalidad como sustento de la ciudadanía, aún a pesar de
ceñirse al ámbito local. Por último, describo la evolución del número de empadronados
en el período 2003-2015 y la vinculo con las posibles incidencias que tiene en estas ci-
fras la fragmentación normativa y las dificultades en la regularización migratoria.
1. Flujos migratorios y la figura del “extranjero” en el siglo XIX
Desde mediados de siglo XIX, el Estado argentino priorizó una política de inmigración
para el “poblamiento” del país. En ese sentido, es posible pensar la Constitución de
1853, que equiparaba los derechos civiles de nacionales e inmigrantes, la Ley Avellane-
da de 1876 y gran parte del marco regulatorio elaborado entre finales del siglo XIX y
principios del XX, que encuadraron la inmigración proveniente, en mayor medida, de
Europa. Tales disposiciones estuvieron en línea con la idea de que estos flujos serían
beneficiosos para el “desarrollo” del país tanto en términos económicos como sociales.
279
Dichas políticas, en confluencia con la crisis europea producto del exceso de mano
de obra, el desabastecimiento y la inestabilidad política, se vieron reflejadas en los cen-
sos de 1869, 1895 y 1914. En estos, la población extranjera aumentó casi doce veces:
de 210.189 a 2.357.952 personas. Tales valores, vale señalar, también repercutieron en
la composición de la población total. Si en 1869 los extranjeros representaban el 12,1%
de la población, en 1914 significaron el 29,9%.
Las cifras de ese período muestran que los nativos de países no limítrofes –prin-
cipalmente del continente europeo– eran mayoría sobre el total de extranjeros: en
1869 constituían el 80,83% –168.970 de un total de 210.189 extranjeros–; en 1895, el
88,69% –890.946 de 1.004.527– y en 1914, el 92,64% –2.184.469 de 2.357.952–.
1.1. La Ley Avellaneda y la Ley Nº 10.240: de “promesa civilizatoria” a “amenaza”
A pesar del incremento de la migración durante la segunda mitad del siglo XIX, el
cambio de siglo encontró modificaciones significativas en el corpus normativo. Si bien
seguía teniendo a la migración europea como beneficiaria, la perspectiva de fomento
a la inmigración expresada en la Ley Avellaneda1 comenzó a estrecharse, dado el con-
texto de crisis económica y política mundial (Courtis y Pacecca, 2007). En ese sentido,
la Ley de residencia, sancionada en 1902, puede ser pensada como antecedente que
permite contextualizar el viraje de la figura del extranjero europeo que, de elemento
“civilizador”, pasó a convertirse en “amenaza” (Penchaszadeh, 2009).
En este marco, se referencia la primera normativa vinculada a los derechos políticos
para extranjeros en CABA, sancionada en el año 1917. La Ley Nacional Nº 10.240/17,
modificatoria de la Ley Orgánica de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires,
estableció que los varones extranjeros tendrían el derecho a inscribirse en el padrón y
votar en el distrito, siempre que cumplieran las siguientes condiciones: a) comprobar
más de dos años de residencia en el distrito, b) ser alfabetos, y c) reunir al menos una
de las siguientes condiciones: estar casado con mujer argentina, ser padre de hijos
argentinos, ejercer profesión liberal o ser contribuyente por más de cincuenta pesos
moneda nacional, y no tener ninguna de las inhabilidades establecidas en la Ley Nº
8871/12, conocida como Ley Saenz Peña (Privitellio, 2006). Un primer comentario
que surge de la vinculación con la Ley Nº 8871/12, es que la primera exclusión de
la arena política formal estaba dada hacia las mujeres, que no tenían participación en
estas instancias. A su vez, la Ley Nº 10.240/17 es reflejo del proyecto de país y de ciu-
dadanos –y de migrante “deseado”– que ideaban las clases gobernantes. Si al imponer
las cualidades de saber leer y escribir, poseer una profesión liberal, entre otras, la Ley
Nº 10.240 marcó el acceso a derechos políticos de los no nacionales bajo requisitos que
significaban un retroceso respecto de los principios establecidos para los electores na-
cionales varones,2 puede considerarse que esa restricción se enfocaba en aquellos obre-
ros migrantes de ultramar, percibidos por las elites como “anarquistas” y “huelguistas
1 Ley Nº 8817. Primera ley nacional sobre inmigración y colonización, 1876.

2 A su vez, la ley excluía del padrón a los varones por razón de incapacidad (dementes declarados en juicio; los
sordomudos que no sepan hacerse entender por escrito), por estado o condición (los eclesiásticos regulares,
los soldados, cabos y sargentos del ejército y policía, los detenidos por juez competente que no hubieran recu-
perado su libertad, los dementes y mendigos y todos los que se hallen asilados en hospicios públicos o estén
habitualmente a cargo de congregaciones de caridad) o por indignidad (reincidentes condenados por delito
280
de profesión” que introducían ideas extrañas al “buen e ingenuo obrero nativo” (Pen-
chaszadeh, 2009). Aquellos migrantes considerados como mano de obra “calificada”, en
tanto, quedaban habilitados e incluidos para participar en este campo.
La ley y el padrón pueden pensarse no solo como un lenguaje de gobernanza a par-
tir del cual el Estado recolecta y controla conocimientos sobre la población (Hansen
y Steputtat, 2005), sino también como una forma de producir una clasificación entre
quienes quedan incluidos y excluidos de la arena político institucional. Asimismo, se
puede leer alguno de los prerrequisitos (como saber leer y escribir en el idioma caste-
llano) en relación con la presión ejercida por el Estado para que la nación se compor-
tase como una unidad étnica dotada de una cultura singular, homogénea y reconocible
(Segato, 2007).
En las tres décadas siguientes al censo de 1914 la migración europea descendió
tanto en valores absolutos como en los relativos. En el censo de 1947, la cifra total de
población extranjera no limítrofe se estancó en 2.100.000 de habitantes. Durante casi
medio siglo, más allá de fluctuaciones de poco impacto, el número total de migrantes
europeos se mantuvo constante. Sin embargo, al aumentar la población total –princi-
palmente, de nacidos en Argentina– su valor relativo descendió: de 13,3%, en 1914, a
10,7% para 1947.
Después de un período de 33 años, en los que la normativa electoral no sufrió mo-
dificaciones, en el año 1947 se sancionó la Ley Nº 13.010/47, que otorgó plenitud de
derechos políticos a las mujeres. En la normativa se incluyó a las extranjeras, quienes
tendrían los “mismos derechos políticos y estarán sujetas a las mismas obligaciones que
les acuerdan o imponen las leyes a los varones extranjeros, en caso que estos tuvieren
tales derechos políticos” (art. 2). En esta inclusión tardía, se puede establecer una com-
paración entre género y nacionalidad como matrices clasificatorias (Pacecca, 2001) que
operan de manera subyacente a la hora de producir condiciones desiguales de acceso a
los derechos políticos: si los extranjeros se incorporaron tardíamente a la vida política
local (1917), las mujeres –nacionales y no nacionales– lo hicieron treinta años más tar-
de que aquellos.
1.2. 1960-1976: del “sistema de casilleros” al no reconocimiento en CABA
A partir de la segunda mitad del siglo XX comenzó a verse un leve descenso en el por-
centaje de población extranjera no limítrofe sobre la población extranjera total: si para
el año 1947 era del 87,14%, en 1960 correspondió al 82,05%. En los censos de 1970 a
2010, a raíz del envejecimiento de dicha población y ante la ausencia de nuevas oleadas
migratorias, su número absoluto disminuyó sensiblemente. Tal merma se vio reflejada
tanto en la incidencia del número de extranjeros no limítrofes sobre la población total
como en la relación de extranjeros no limítrofes sobre el total de extranjeros: 75,85% en
1970 y 22,34% (403.389 personas, excluyendo peruanos) para el último censo de 2010.
Con respeto a la migración intracontinental, la trayectoria fue bastante disímil.
Tomando en cuenta su incidencia en la población total, el porcentaje de extranjeros
limítrofes nunca tuvo una variación significativa. Las cifras muestran que, entre 1869 y
contra la propiedad, quebrados fraudulentos, los que hubiesen eludido leyes sobre el servicio militar, deudores
por apropiación o defraudación de caudales públicos, los dueños y gerentes de prostíbulos).
281
2010, su valor relativo tuvo como mínimo un 2% –en 1947– y como máximo un 3,5%
en el último censo –incluyendo en este valor también a la migración peruana–. No
obstante, tal número se acrecienta si se compara con la población no limítrofe extran-
jera. A partir de la crisis de 1930, y luego de la Segunda Guerra Mundial, la migración
limítrofe se convirtió en predominante. En términos absolutos, el primer aumento
significativo se produjo entre 1947 y 1960, y coincidió con el éxodo hacia cinturones
industriales de las migraciones internas, por causa de la crisis de las economías regio-
nales (Courtis y Pacecca, 2007).
En estas décadas también se pueden apreciar transformaciones sustantivas en la
política y normativa migratoria. Con la creación de instituciones como el Registro Na-
cional de las Personas (1948) y la Dirección General de Migraciones (1949) se buscó
reordenar la gestión y el control migratorio en función del trabajo y la producción, si
bien las “virtudes civilizatorias” como criterio de selectividad no estuvieron del todo
ausentes. Si con la Ley Nº 4144 de Residencia de Extranjeros, sancionada en 1902, se
inauguró una impronta restrictiva con énfasis en la prohibición del ingreso, a partir de
la segunda mitad del siglo XX, la normativa, como desarrollaré más adelante, comenzó
a focalizarse en el control de la permanencia (Courtis, 2006). A su vez, la creación de
estos organismos, la promulgación de decretos y la disposición de nuevos controles
comenzaron a producir efectos “clasificatorios” dentro de la población migrante. Dicha
matriz clasificatoria operó sobre la permanencia, pero sus alcances también pudieron
observarse en el acceso a derechos políticos de los migrantes en las décadas posteriores.
La fragmentación de categorías migratorias por ingreso y por permanencia, una
suerte de “sistema de casilleros” que afectó los derechos de las personas migrantes, tuvo
mayor preponderancia hacia la década de 1960 cuando, mediante una serie de decretos,
se buscó atender a las transformaciones en los flujos migratorios. En líneas generales, a
partir de estas disposiciones se diversificaron las categorías clasificatorias para regular
la permanencia, y sus efectos no fueron otros que la restricción de derechos (Courtis,
2006). Para entender estos cambios, se pueden señalar tres consideraciones: por un
lado, la disminución del número de migrantes de ultramar llegados a la Argentina. Por
otro, la preponderancia de las migraciones regionales en términos relativos. En última
instancia, la migración rural-urbana y la radicación de los migrantes regionales en las
grandes ciudades, que visibilizó esos flujos.
El primer momento a señalar data del año 1963. A partir del Decreto Ley Nº 4805,
se introdujo la distinción entre “ilegales” por ingreso (quienes ingresan al país sin previo
control migratorio o por pasos no habilitados) y por permanencia (Pacecca, 2001). Dos
años más tarde, el Reglamento de Migración de 1965 (decreto 4418/65) separó ad-
misión (consular), ingreso y permanencia, y distinguió entre admisión como residente
permanente y no permanente,3 categorías a las que se asignan permisos de permanencia y
actividad diferenciales. Quienes tenían una residencia no permanente, a su vez, fueron
divididos en distintas subcategorías con sus consecuentes atribuciones para los plazos
de estancia, acceso al trabajo y movilidad dentro del territorio.
3 Se fijan las siguientes subcategorías para los extranjeros “con residencia permanente”: inmigrantes, refugiados,
ex residentes, familiares de argentinos; y “con residencia no permanente”: temporarios, turistas, trabajadores de
temporada, pasajeros en tránsito, asilados políticos, de tránsito vecinal o fronterizo.
282
En 1967, el Decreto Ley Nº 17.294/67 (Represión de la Inmigración Clandestina),

además de prohibir el trabajo a extranjeros en situación irregular y residentes tempo-
rarios sin habilitación de la autoridad migratoria, crea la figura de la residencia precaria,
un certificado para quienes hubieran iniciado el trámite migratorio que redundó en el
“retraso en la resolución definitiva del trámite y discrecionalidad en el régimen y plazo
por el cual se le otorga” (Courtis, 2006: 19).
En estos cuatro años, se inicia una tipificación en el proceso de fragmentación y
control de residencia, que permaneció vigente en las décadas subsiguientes y tuvo co-
mo consecuencia evitar la legitimación del vínculo de estos grupos con la sociedad de
destino. Esa endeblez de la relación se tradujo en una restricción del acceso a derechos,
de la que los políticos no estarán exentos.
En 1972, la Ley Orgánica de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Ley
Nº 19.987, sustituyó el Régimen Municipal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
y derogó la Ley Nº 10.240. Al no contemplar el derecho a sufragio de los extranjeros,
entre ese año y 1987, quedaron impedidos en la participación de comicios locales. A
modo de contextualizar el marco social en el que se produce la Ley Nº 19.987/72, el
corolario del control de permanencia y la restricción de derechos es la sanción de la
Ley Nº 22.439 de 1981, más conocida como Ley Videla, que restringió los derechos
del “no deseado” inmigrante limítrofe (Novick, 2008) y habilitó únicamente a migran-
tes con capital económico y profesionales. La promulgación de la Ley Nº 19.987/72
estuvo enmarcada por la última dictadura militar, que a partir del genocidio instauró
en el país un modelo neoliberal en el plano económico, político y sociocultural.
1.3. La Ley Videla y la Ley Nº 23.510: el migrante “no deseado” y la participación

restringida
Retomando los decretos que establecían “sistemas clasificatorios” para el control de su

permanencia, en la Ley Videla los extranjeros aparecen admitidos como permanentes,
temporarios y transitorios. En los dos primeros casos estaban habilitados para realizar
actividades remuneradas. Para aquellos que estuvieran en una situación irregular, no
solamente se les prohibió el trabajo, sino también el alojamiento oneroso, el acceso a
la salud y a la educación. La ley fue reglamentada por primera vez en 1987 a través del
decreto 1434/87, que especifica una serie de criterios para el otorgamiento de residen-
cia permanente (parientes de ciudadanos argentinos o de residentes permanentes) o
temporaria (profesionales, empresarios, científicos, migrantes con capital propio, reli-
giosos, extranjeros que revistan interés para el país, padres, hijos y cónyuges de argen-
tinos o de residentes permanentes o temporarios). Vale señalar que entre esa serie de
criterios se excluyó el flujo de migrantes que en mayor medida llegaron a la Argentina:
los trabajadores que, carentes de capital propio, arribaban en busca de empleo (Courtis,
2006). Durante el período, se reforzó lo que mencioné respecto de la dinámica migra-
toria de la segunda mitad del siglo XX: si del total de la población, un 6,8% era extran-
jera, el 39,6% de ella provenía de países limítrofes.
En la Ley Videla no se hace referencia al acceso a derechos políticos de los extran-
jeros a nivel nacional. Como en la Ciudad de Buenos Aires, luego de la Ley Orgánica
de la Municipalidad, tampoco hubo modificaciones al respecto. Recién después de la
283
recuperación de la democracia, los residentes migrantes tuvieron la posibilidad de par-

ticipar en instancias electorales. Fue a partir de la Ley Nº 23.510, sancionada en 1987
y reglamentada en 1989, que se vuelve a permitir el ejercicio de sus derechos políticos.
La Ley Nº 23.510/87, que creó el Registro de Electores Extranjeros de la Ciudad
de Buenos Aires, habilitó a votar a los extranjeros de ambos sexos en las elecciones de
concejales y consejeros vecinales de la ciudad, previa inscripción en el registro creado
y puesto a cargo de la Cámara Nacional Electoral. Dicha solicitud debía presentarse
en los lugares designados por el Juzgado Electoral de la Capital Federal. Vale señalar
que, entre las sedes que podían recibir dichas solicitudes, se encontraban las “entidades
representativas que agruparan a inmigrantes y colectividades”, avaladas por la Cáma-
ra Nacional Electoral. A diferencia de la Ley Nº 10.240/17, los requisitos para estar
incluido dentro del registro eran: a) tener 18 años de edad; b) contar con cinco años
de residencia permanente, inmediata y continua; c) registrar el último domicilio real
en la Ciudad de Buenos Aires; y d) no encontrarse comprendido en ninguna de las
causales de inhabilidad contempladas por el Código Electoral Nacional. Es importante
señalar cómo ese sistema clasificatorio, que comienza a operar en la década de 1960
aún sin estar contemplando el acceso a derechos políticos, va a restringir a posteriori
su ejercicio. A partir de esta sanción, en función de la tipificación de su estancia, todos
aquellos que el Estado no certifique como residentes permanentes quedarán excluidos
de la posibilidad de ejercer su voto (voluntario, no obligatorio, para los inscriptos en el
registro). Por último, resta señalar que esta ley prevé la clasificación entre extranjeros y
nacionales a la hora del ejercicio del voto. En este caso, la Ley Nº 23.510/87, en su ar-
tículo 6, produce una distinción tanto en las mesas de votación como en el propio voto
al señalar que:
Las listas de electores extranjeros constituirán un padrón electoral de extranjeros de la Capital
Federal. Los mismos serán agrupados dentro de cada circuito en una mesa electoral especial.
Si realizado el agrupamiento su número no llegara a sesenta (60), se incorporarán a la mesa
que el juez determine. Los sobres destinados a contener el sufragio serán caracterizados con
las letras "E.E." para los electores masculinos y "E.E.F." para los electores femeninos.
En 1996, casi diez años después de su sanción, la Cámara Nacional Electoral am-
plió el ámbito de aplicación de la Ley Nº 23.510 y permitió la participación de los
extranjero inscriptos en el registro electoral en la elección de los constituyentes que
habrían de sancionar la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en los
primeros comicios para jefe de Gobierno y en los de diputados para la primera legisla-
tura, realizados el año siguiente.
2. Instrumentos internacionales de derechos humanos, Ley Nacional de

Migraciones y contexto actual en materia normativa de acceso a derechos
políticos en la CABA
Antes de detenerme en el análisis de la Ley Nº 334/00, que rige para el Registro de

Electoras Extranjeras y Electores Extranjeros, realizaré un breve señalamiento de los
284
instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos referentes al planteo

de mi tema de tesis. A modo de síntesis, y sin detenerme en su análisis, enunciaré al-
gunos de los instrumentos internacionales que hacen de marco para el ejercicio de los
derechos políticos. Dentro del sistema de Naciones Unidas, el derecho de participación
política se contempla en el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos,4 en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos5
y en el artículo 5c) de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las
Formas de Discriminación Racial.6
A su vez, en la Convención sobre la Protección de los Derechos de Todos los
Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, instrumento que la Argentina ratificó
en el año 2007, e hizo sus observaciones finales en 2011, también se hace referencia
en los artículos 26,7 418 y 42.9 En el marco del Sistema Interamericano, en el artículo
23, apartado 1º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos referido a los
derechos políticos, se explicita en el punto “el derecho de los ciudadanos a votar y ser
elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y
por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores”. A su
vez, en la Carta Democrática Interamericana se dispone que:
son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los dere-
chos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción
al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el
4 Artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos: 1. Toda persona tiene derecho a participar
en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos. 2. Toda persona
tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país. 3. La voluntad del
pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas
que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento
equivalente que garantice la libertad del voto.
5 Artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna
de la distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y opor-
tunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes li-
bremente elegidos; b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal
e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; c) Tener acceso, en
condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
6 Artículo 5: En conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artículo 2 de la presente Con-
vención, los Estados Partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas y
a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional
o étnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes (…) c) Los derechos políticos, en particular el
de tomar parte en elecciones, elegir y ser elegido, por medio del sufragio universal e igual, el de participar en el
gobierno y en la dirección de los asuntos públicos en cualquier nivel, y el de acceso, en condiciones de igualdad,
a las funciones públicas.
7 Artículo 26: 1. Los Estados Partes reconocerán el derecho de los trabajadores migratorios y sus familiares a:
a) Participar en las reuniones y actividades de los sindicatos o de cualesquiera otras asociaciones establecidas
conforme a la ley, con miras a proteger sus intereses económicos, sociales, culturales y de otra índole, con
sujeción solamente a las normas de la organización pertinente; b) Afiliarse libremente a cualquier sindicato o a
cualquiera de las asociaciones citadas, con sujeción solamente a las normas de la organización pertinente; c)
Solicitar ayuda y asistencia de cualquier sindicato o de cualquiera de las asociaciones citadas.
8 Artículo 41: 1. Los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a participar en los asuntos públi-
cos de su Estado de origen y a votar y ser elegidos en elecciones celebradas en ese Estado, de conformidad
con su legislación. 2. Los Estados de que se trate facilitarán, según corresponda y de conformidad con su legis-
lación, el ejercicio de esos derechos.
9 Artículo 42: 2. Los Estados de empleo facilitarán, de conformidad con su legislación nacional, la consulta o la
participación de los trabajadores migratorios y sus familiares en las decisiones relativas a la vida y la administra-
ción de las comunidades locales. 3. Los trabajadores migratorios podrán disfrutar de derechos políticos en el
Estado de empleo si ese Estado, en el ejercicio de su soberanía, les concede tales derechos.
285
sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de
partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos
(Carta Democrática Interamericana, art. 3).
En el plano de la regulación normativa argentina, antes de abordar la menciona-

da Ley Nº 334/00, realizaré una breve referencia a la Ley Nacional de Migraciones
Nº 25.871/04. Si bien es posterior a la sanción de la Ley Nº 334/00, esta última en-
marca la mayor parte del tiempo de su aplicación y permite contextualizar alguno de
sus alcances y limitaciones.
En diciembre de 2003, el Congreso Nacional sancionó la Ley Nº 25.871/04, que
regula la política migratoria en consonancia con la Constitución argentina y los ins-
trumentos internacionales de derechos humanos. Previo a esto, se habían presentado
desde 1983 seis proyectos que buscaban modificar la Ley Videla, en tanto que otros
cuatro apuntaban a derogarla. La ley sancionada tuvo como base el proyecto redac-
tado por el diputado Rubén Giustiniani y apuntó a promover la integración social y
laboral de los inmigrantes. En este sentido, tuvo como voluntad ordenar y regularizar
la migración, en detrimento de las ideas de fomento anteriores, y expresó, como uno
de sus objetivos centrales, la voluntad del Estado argentino de proteger los derechos
humanos y respetar la movilidad de las personas migrantes. Otro de los puntos im-
portantes de la Ley Nº 25.871 es su inscripción en el contexto regional, que implica
el reconocimiento de la migración latinoamericana y otorga a los ciudadanos de la
región un trato diferenciado.
En dicha normativa se señala el reconocimiento del derecho a migrar, la garantía
de acceso a educación pública o privada sin importar la condición migratoria, así como
la asistencia a la salud y la igualdad de derechos y servicios sociales a nacionales y ex-
tranjeros. Más importante aún, a contracorriente de lo que se señalaba en la normativa
previa, esta ley propende de manera explícita a la regularización de los migrantes.
En cuanto a los criterios de permanencia en el país, se mantienen las clasificaciones
complejas. Establece que los extranjeros serán admitidos en las categorías de residentes
permanentes,10 residentes temporarios11 y residentes transitorios,12 pudiéndosele con-
ceder a aquellos solicitantes la “residencia precaria hasta tanto se formalice el trámite
correspondiente”. Con avances, respecto a la legislación hasta ese momento vigente, no
impugna, sin embargo, el potencial de la diversificación de categorías (y de derechos
atribuibles a cada una) como dispositivo de restricción (Courtis, 2006).
10 “Se considerará ‘residente permanente’ a todo extranjero que, con el propósito de establecerse definitiva-
mente en el país, obtenga de la Dirección Nacional de Migraciones una admisión en tal carácter. Asimismo, se
considerarán residentes permanentes los inmigrantes parientes de ciudadanos argentinos, nativos o por opción,
entendiéndose como tales al cónyuge, hijos y padres. A los hijos de argentinos nativos o por opción que nacie-
ren en el extranjero se les reconoce la condición de residentes permanentes. Las autoridades permitirán su libre
ingreso y permanencia en el territorio”.
11 “Se considerarán ‘residentes temporarios’ todos aquellos extranjeros que, bajo las condiciones que esta-
blezca la reglamentación, ingresen al país en las siguientes subcategorías: trabajador migrante, rentista, pensio-
nado, inversionista, científicos y personal especializado, deportistas y artistas, religiosos de cultos reconocidos
oficialmente, pacientes bajo tratamientos médicos, académicos, estudiantes, asilados y refugiados, ciudadanos
nativos de Estados Parte del MERCOSUR, Chile y Bolivia, con autorización para permanecer en el país por dos
(2) años, etc.”.
12 “Los extranjeros que ingresen al país como ‘residentes transitorios’ podrán ser admitidos en alguna de las
siguientes subcategorías: Turistas, pasajeros en tránsito, tránsito vecinal fronterizo, tripulantes del transporte
internacional, trabajadores migrantes estacionales, académicos, tratamiento médico, especiales”.
286
En lo referido al voto, acorde con lo indicado en su artículo 11, los electores habili-
tados y registrados únicamente pueden ejercer su derecho en el ámbito local, votando
autoridades como jefe y vicejefe de Gobierno, diputados para la Legislatura de la CA-
BA. Esta ley también señala que el Estado debe facilitar la consulta o participación de
los extranjeros en las decisiones relativas a la vida pública y a la administración de las
comunidades locales donde residan.
En cuanto al marco local referido a la participación política de personas migrantes, el
artículo 62 de la Constitución de la CABA prevé que “la Ciudad garantiza el pleno ejer-
cicio de los derechos políticos inherentes a la ciudadanía, conforme a los principios repu-
blicano, democrático y representativo, según las leyes que reglamenten su ejercicio” y que
… el sufragio es libre, igual, secreto, universal, obligatorio y no acumulativo. Los extranjeros re-
sidentes gozan de este derecho, con las obligaciones correlativas, en igualdad de condiciones
que los ciudadanos argentinos empadronados en este distrito, en los términos que establece
la ley.
De acuerdo con esto, la Constitución local aseguraría la efectiva participación, a

la vez que hace explícita la voluntad de reconocer en igualdad los derechos políticos a
extranjeros y nacionales (CELS, 2012).
A modo de síntesis, circunscribo las disposiciones nacionales y jurisdiccionales que
incidieron directamente en el derecho a voto (Ley Nº 10.240/17, Ley Nº 13.010/47,
Ley Nº 19.987/72, Ley Nº 23.510/87 y Ley Nº 334/00) en tres contextos normativos
más amplios. En el primer caso, si bien regía la Ley Avellaneda –que asociaba el “pro-
greso” del país a la promoción de migrantes de ultramar–, la Ley Nacional Nº 10.240
se sanciona en un contexto en el que cambia la concepción extranjero europeo: de
elemento “civilizador” a “amenaza”. Las leyes Nº 19.987/72 y 23.510/87 se dan en un
contexto de cambios normativos y de los flujos migratorios. Por un lado, la preemi-
nencia en términos relativos de la migración limítrofe por sobre la europea. Por otro, la
restricción de derechos dada, primero, a partir de la fragmentación normativa centrada
en la tipificación de las situaciones de permanencia en el país de los extranjeros; y lue-
go, por la Ley Videla. Si la Ley N º 19.987/72 está enmarcada en la dictadura militar,
en ese entonces encabezada por Alejandro Agustín Lanusse, la Ley Nº 23.510/87,
si bien fue sancionada durante la democracia, todavía forma parte de un paradigma
que concibe al migrante como “sospechoso” y no como un sujeto de derecho. La Ley
Nº 334/00, que abordaré posteriormente, estuvo vigente en mayor medida luego de la
sanción de la nueva Ley Nacional de Migraciones Nº 25.871 y por tanto, considero,
está enmarcada en un contexto normativo diferente.
287
Tabla 1. Normativa vinculada al ejercicio electoral de migrantes en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Elaboración propia a partir de datos suministrados por el Centro Documental de Información y Archivo Le-
gislativo (CEDOM).
Ley Nº 10.240 Ley Nº 13.010/47 Ley Nº 19.987/72 Ley Nº 23.510/87 Ley Nº 334/00
(1917) (1947) (1972) (1987) (2000)
Refleja un pro- Se otorga pleni- Sustituyó el Se habilita a Extranjeras y
yecto de ciu- tud de derechos Régimen Muni- votar a extranje- extranjeros ha-
dadano “desde políticos a las cipal de la CABA ras y extranjeros bilitados deben
arriba”. Conse- mujeres, inclu- y deroga la Ley en elecciones registrarse para
cuentemente, los yendo a las ex- Nº 10.240. No de concejales ejercer su dere-
migrantes habi- tranjeras quienes se contempla el y consejeros cho en el plano
litados para el tendrían mismas derecho a sufra- vecinales de la local. Eligen
sufragio eran los obligaciones gio de los extran- Ciudad. Deben autoridades del
varones y con- que los varones jeros, y quedan realizar una ins- Poder Ejecutivo,
siderados como extranjeros. impedidos en la cripción previa, diputados y co-
mano de obra participación de ser residentes muneros. Deben
“calificada”. comicios locales. permanentes ser residentes
mayores de 18 permanentes
años, con cinco mayores de 16
años de residen- años, con tres
cia y domicilio años de residen-
en la CABA. cia con domicilio
real en la CABA.
2.1. La Ley Nº 334/00 y los proyectos para su modificación: un cuestionamiento

normativo a la falta de acceso a derechos políticos de migrantes
La Ley Nº 334/00, que creó un Registro de Electoras Extranjeras y Electores Extran-

jeros con padrón voluntario, fue sancionada en febrero del año 2000 tras retomar varios
proyectos sobre la Ley Electoral de la Ciudad de Buenos Aires presentados entre 1998
y 1999. Dicha normativa sustituyó a su antecedente de 1987. Acorde con lo indicado
en el art. 11 de la Ley Nacional de Migraciones Nº 25871/04, los electores extranjeros
habilitados y registrados están habilitados únicamente para ejercer su derecho en el
plano local, pudiendo votar autoridades como jefe y vicejefe de Gobierno o diputados
a la Legislatura de la Ciudad.13 Si bien no hay constancia del tratamiento en la Co-
misión de Asuntos Constitucionales de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires,
sí existe una versión tipográfica del día de la votación, y los considerandos de su san-
ción. La ley tuvo dos reformas: una en el 2001, que reglamenta una disposición sobre
los lugares de votación para electores extranjeros (Ley N° 570), y otra en el 2011 (Ley
N° 4515) que reforma su segundo artículo y señala que los extranjeros están habilitados
13 Para la versión final de la Ley Nº 334 se retomaron las iniciativas de los entonces diputados Arguello, Elías y
Melano (Expediente Nro. 1670-D-99) y del jefe de Gobierno (2054-J-99), además de agregados que se enmar-
can en el tratamiento de los expedientes 043-D-97 (Fleitas Ortiz de Rozas, Béliz), 657-D-98 (Clienti), 5497-D- 98
(Casabe, Diez, Grabriele), 649-D-99 (Bellomo), 1231-D-99 (Caram), 1234-D-99 (Puy, Finvarb, Arellano), 1670-D-
99 (Argüello, Elías, Marino), 1754-D-99 (Kismer, Cortez), 1871-D-99 (Oliveri), 2906-D-99 (Torres) de Ley Electoral.
288
para votar a partir de los dieciséis años, previa inscripción voluntaria en el registro de
electores extranjeros.
La Ley Nº 334/00 señala, en sus considerandos, que tiene por objeto
regular el sufragio de los extranjeros residentes en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, quie-
nes conforme al artículo 62 de la Constitución de la Ciudad, gozan de este derecho, con las
obligaciones correlativas, en igualdad de condiciones que los ciudadanos argentinos empa-
dronados en este distrito, en los términos que establece la ley.
Para ello, dispone la potestad del registro electoral al Poder Judicial. Entre los
requisitos de la inscripción para los extranjeros de ambos sexos mayores a 16 años se
establece: a) tener la calidad de “residente permanente” en el país en los términos de la
legislación de migraciones, b) poseer Documento Nacional de Identidad de extranjero,
c) acreditar tres (3) años de residencia en la Ciudad de Buenos Aires y tener registrado
en el Documento Nacional de Identidad de extranjero su último domicilio real en la
ciudad y d) no estar incursos en las inhabilidades que establece el Código Electoral
Nacional. Vale destacar que el cumplimiento de ciertos requisitos no es exigido para
las personas nacidas en Argentina. Por ejemplo, la norma requiere a los extranjeros la
acreditación de 3 años de residencia en la ciudad. Sin embargo, esto no rige para las
personas que nacieron en un lugar del país distinto de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y que están radicadas ahí: con solo realizar el cambio de domicilio, los nacionales
se encuentran en condiciones de votar en las elecciones locales.
Habiendo trazado previamente un recorrido de la fragmentación de la normativa
que produce un sistema clasificatorio centrado en múltiples categorías de residencia,
es posible interpretar en la Ley Nº 334/00 una continuidad en la distinción entre resi-
dentes de la fórmula desarrollada a fines del siglo XIX, que apela a la voluntad expresa-
da por el migrante de establecerse de manera definitiva en el territorio nacional. Dicha
concepción tiene correlato con los considerandos de esta ley:
Que establecen como requisitos de esta inscripción voluntaria la edad mínima de 18 años,
que se exige correlativamente a los nacionales para el ejercicio del derecho de voto, la resi-
dencia de tres años en la Ciudad, como medida destinada a garantizar tanto el real interés del
elector como su conocimiento de los asuntos que conciernen a todos los vecinos, la calidad
de “residente permanente” en el país que otorga la autoridad migratoria a aquellos extranjeros
cuyo propósito sea establecerse definitivamente en nuestro territorio (Acta de la 3ra Extraordi-
naria de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 3 de febrero del 2000: 134).
Lejos de ser ese propósito algo intrínseco al “residente permanente”, el corpus

normativo naturaliza una visión de las divisiones dadas históricamente. La segmenta-
ción reduce la complejidad del fenómeno migratorio en varios casilleros así como las
posibilidades de acción en los sufragios a partir de la negación del inmigrante como tal:
ser libre en su proyecto migratorio basado simplemente en la libertad de circulación
(Lucas, 2003). Al excluir a los residentes temporarios y transitorios, se termina por res-
tringir la participación política de aquellos migrantes, en su mayoría limítrofes, que se
desplazan principalmente por motivos laborales, a quienes solo los “legitima” su lugar
en el mercado de trabajo. Su cosificación, entonces, implica el no poder salir de ese lu-
gar social; en definitiva, carecer de la legitimidad del “ciudadano”.
289
En este punto es necesario destacar que, con antelación a la sanción de la Ley

Nº 334/00, uno de los requisitos propuestos para habilitar a los extranjeros a inscribirse
en un futuro registro electoral tenía que ver con “dominar”, “conocer”, “saber leer y escri-
bir” el “idioma nacional/castellano”. Si bien esta propuesta no fue incluida en la versión
final de la norma, es importante retomarla para dar cuenta de “aquellas clasificaciones ét-
nicas que, como matriz muda pero operante, subyacen en buena parte de las discusiones
acerca de las discusiones sobre la extensión de los derechos políticos” (Pacecca, 2001: 4).
Es posible pensar, entonces, que detrás del criterio de residencia que primaría en las
elecciones locales, sigue subyaciendo el ser nacional como rector de los principios de
división entre ciudadanos y no ciudadanos. De acuerdo con los aportes de Appadurai
(1999), en este tipo de democracias, cuando los grupos minoritarios se convierten en
posibles solicitantes de espacios estatales y son pasibles de tener reconocimiento pú-
blico y político en la diversidad cultural, aumentan sus posibilidades de ser vistos como
“amenaza” a la integridad nacional. En esa relación, queda desnudo el principio étnico
del Estado, aquel que opera como base de la fundamentación del vínculo “natural” en-
tre el pueblo, el territorio y la soberanía.
Con respecto a este último punto, numerosos proyectos han sido presentados para
problematizar las restricciones que, en gran medida, tienen como sustento la naciona-
lidad como criterio de inclusión/exclusión. Entre ellos, se abordan cuestiones como los
debates en torno al padrón de electores –que analizaré en el capítulo 2–, la modificación
en los tiempos de residencia para el acceso al voto, la reglamentación de mecanismos de
difusión y el empadronamiento automático. A continuación, señalaré los proyectos pre-
sentados en torno a estos últimos tres puntos y, posteriormente, describiré uno puntual,
el del diputado Rafael Gentili (1932-D-2010). Si bien este no ha llegado a trascender
en el ámbito parlamentario –al igual que los restantes proyectos–, resulta ilustrativo a
los fines de mostrar dos maneras de vincular residencia, ciudadanía y derechos.
Tabla 2. Proyectos de Ley vinculados a la modificación/anulación de la Ley Nº 334/00. Elaboración propia a

partir de datos suministrados por el Centro Documental de Información y Archivo Legislativo (CEDOM).
Año Bloque Problemática Proyecto Número Estado

2002 Frente Grande Sufragio acti- Creación de un padrón electoral 1486 No llegó
(dip. Peduto) vo automático de extranjeros y extranjeras en a tratarse
la CABA. Acreditar dos años de en el
residencia como requisito. recinto.
2004 Frente Grande Sufragio acti- Creación de un padrón electoral 1464 No llegó
(dip. Caruso) vo automático de extranjeros y extranjeras en a tratarse
2004 Defensoría del Sufragio acti- Creación de un padrón electoral 264 No llegó
Pueblo (Alicia vo automático de extranjeros y extranjeras en a tratarse
Pierini) la CABA. Acreditar dos años de en el
290
Año Bloque Problemática Proyecto Número Estado

2010 Coalición Cívi- Modificación Acreditar dos años de residen- 1826 No llegó
ca- Nueva Ley Nº 334 cia como requisito. Se amplían a tratarse
Izquierda- MST los lugares de empadronamien- en el
(dip. Sánchez to: sedes de Centros de Gestión recinto.
Andía, Parrilli) y participación de cada comuna
y cualquier ámbito de la Ciudad
que se determine, como sedes
de colectividades extranje-
ras. Instrumentar un plan de
difusión masiva acerca de la
existencia del padrón.
2010 Proyecto Sur Sufragio acti- Creación de un padrón electoral 1932 No llegó
(dip. Gentili) vo automático de extranjeros y extranjeras en a tratarse
2012 Proyecto Sur Sufragio acti- Creación de un padrón electoral 620 No llegó
(dip. Gentili) vo automático de extranjeros y extranjeras en a tratarse
2012 Defensoría del Sufragio acti- Creación de un padrón electoral 2504 No llegó
Pueblo (Alicia vo automático de extranjeros y extranjeras en a tratarse
Pierini) la CABA. Acreditar dos años de en el
2014 Frente Para la Sufragio acti- Creación de un padrón electoral 1773 No llegó
Victoria (dip. vo automático de extranjeros y extranjeras en a tratarse
Penacca y la CABA. Acreditar dos años de en el
Rachid) residencia como requisito. La recinto.
condición de residente incluye
a las categorías de “residencia
permanente” y “residencia
temporaria”.
El proyecto del entonces diputado Rafael Gentili (1932-D-2010) propone la anula-

ción de la Ley Nº 334/00 para sustituirla por un empadronamiento automático, en el que
puedan elegir autoridades locales todos los residentes extranjeros que estén en el país bajo
la categoría de “residente permanente”, tengan DNI de extranjero y acrediten dos años
de residencia en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Para cada elección, cada padrón
sería confeccionado estableciendo mesas por comuna según la cantidad de votantes con
domicilio consignado en cada una de ellas. A la hora de justificar esta propuesta, que
transforma el empadronamiento voluntario en automático, se plantea la necesidad del ple-
no acceso al derecho al voto de las personas extranjeras, que no condicione el ejercicio de
este derecho a la inscripción previa ni exija una residencia en Buenos Aires, no exigida a
los electores nacionales –es decir, una residencia que no vaya más allá que la que otorga la
Dirección Nacional de Migraciones–. También señala como fundamento la igualdad en el
ejercicio de todos los derechos, incluidos los políticos, así como la no discriminación en
aras de la integración (política). Detrás de este posicionamiento, se concibe a la ciudada-
nía despegada de la nacionalidad (Lucas, 2005; Sassen, 2006).
291
Hay toda una corriente que impulsa la separación de la condición del ejercicio de ciudadanía
de la nacionalidad que tengas. Y ahí nosotros nos apoyamos: los derechos de ciudadanía no
tienen nada que ver con de qué país sos (…) No se exige nada: el elector no tiene que hacer
ninguna acción positiva para estar en el padrón, como no la tiene que hacer el nacional, o un
chaqueño que viene a vivir a la Ciudad. Cuando vos me decís que la constitución habla de la
igualdad de condiciones, esas son las igualdades de condiciones (Entrevista a Rafael Gentili,
realizada en agosto de 2015).
La cristalización de la matriz de clasificación de nacionalidad, entonces, podría

haberse dado de otra forma, hasta de algún modo problematizándola si hubiese sido
aprobado un empadronamiento automático o, incluso, un padrón único. En este sen-
tido, coincido con lo señalado por Pacecca (2001): “el universo puede ‘ordenarse’ de
muchas maneras, cada clasificación propone/postula un ordenamiento posible; (y) el
principio rector de la clasificación no está en el universo, en ‘lo real’”.
2.2. De la fragmentación normativa al empadronamiento de electores extranjeros en

números
En el censo de 2010, en CABA se contabilizaron 381.778 personas que nacieron en

el extranjero. Sobre un total de 2.890.151 personas residentes en la Ciudad Autóno-
ma de Buenos Aires, las personas migrantes representan el 13,21%. Según los datos
del Tribunal Superior de Justicia, al año 2013 solo el 3,87% del total de las personas
extranjeras estaban empadronadas. Cabe aclarar que, como di cuenta en los apartados
anteriores, el “sistema de casilleros” que opera en relación con las políticas migratorias
redunda en que no todos los extranjeros estén en condiciones de empadronarse por no
cumplir con los requisitos de la Ley Nº 334/00. A continuación, la Tabla 3 presenta la
evolución de dicho registro desde las primeras elecciones posteriores a su creación.
Tabla 3. Evolución de electores extranjeros y participación en comicios. Período 2003-2015. Elaboración

propia a partir de datos suministrados por el Tribunal Superior de Justicia.
Año Electores % Crecimiento Participación % participación

2003 9258 – 3033 32,77
2005 10.312 11,38 2747 26,6
2007 10.275 -0,36 3921 38,1
2009 10.624 3,4 3611 34
2011 11.781 10,9 5032 42,71
2013 13.189 11,85 2801 21,24
2015 14.211 7,75 5257 37
De la tabla se desprende que el crecimiento de empadronados extranjeros entre

los años 2003 y 2015 en la CABA es muy poco significativo, tanto en términos re-
lativos como absolutos. En doce años, el número de empadronados se incrementó en
apenas cinco mil personas, mientras que en términos relativos fue de un 53,5%. En
términos de participación, tiende a ser mayor cuando se realizan comicios para elegir
292
autoridades del Poder Ejecutivo (jefe de Gobierno), que cuando solo son para legis-
ladores. Asimismo, un punto importante que queda pendiente para futuras líneas de
investigación tiene que ver con la relación entre las personas que están empadronadas y
el total que está en condiciones de hacerlo.
Del total de personas nacidas en otros países recabadas en el censo del año 2010,
268.367 (70,3%) lo hicieron en países limítrofes y Perú, mientras que para el resto
de América y otros puntos del mundo el total fue de 113.411 (29,7%). La cantidad
total de hombres fue de 168.914 (44,24%), mientras que la de mujeres, de 212.864
(55,76%).
Tabla 4. Población extranjera en CABA en el año 2010. Elaboración propia a partir de datos del Censo Nacio-
nal de Población, Hogares y Viviendas 2010 (INDEC).
% de migrantes sobre
País de origen Total
población total
Paraguay 80.325 21,04
Bolivia 76.609 20,07
Perú 60.478 15,84
Uruguay 30.741 8,05
España 26.282 6,88
Italia 22.168 5,81
Brasil 10.357 2,71
Alrededor de un 30% de los residentes extranjeros en Capital Federal provie-

nen de países de origen extra MERCOSUR. Si bien la actual Ley de Migraciones
Nº 25.871/04 reconoce el derecho a la migración como un derecho esencial e inalie-
nable (art. 4), las Observaciones del Comité de Protección de los Derechos de Todos
los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares para Argentina (2011) muestran que
aquellas personas extraMERCOSUR tienen mayores dificultades para conseguir la
regularización de su residencia. Ello se debe, principalmente, a la exclusión en este pro-
ceso de los trabajadores migratorios por cuenta propia y de los que carecen de contrato
de trabajo, así como a la falta de criterios de regularización basados en razones huma-
nitarias. En tal sentido, las dificultades de regularización de residencia repercuten direc-
tamente sobre el acceso a una variedad de derechos, entre los que se encuentra el voto.
Ahora bien, en los últimos años el Gobierno implementó programas de regula-
rización migratoria, como el Programa Nacional de Normalización Documentaria
Migratoria, conocido como Patria Grande. Este entró en vigencia en abril de 2006 y
permitió regularizar la situación de residencia a casi 450.000 migrantes pertenecientes
y no pertenecientes al MERCOSUR. No obstante, casi 200.000 de ellos no pudieron
concluir el procedimiento de regularización previsto en este programa.
A la hora de pensar en los bajos números de regularización, los obstáculos prin-
cipales tienen que ver con aspectos administrativos, como el acceso limitado a la in-
formación sobre este procedimiento, los gastos demandados, el requisito de domicilio
permanente y la necesidad de presentar un certificado de ingreso legal en el momento
293
de renovar el permiso de residencia. Como mencioné, si bien esta tesis no abordará la

problemática de regularización migratoria, estas circunstancias repercuten directamen-
te en la posibilidad de acceder a la residencia permanente y, por ende, a la posibilidad
de empadronarse de manera voluntaria en el Registro de Electoras Extranjeras y Elec-
tores Extranjeros de CABA. Como evidencié en el desarrollo de la primera parte del
capítulo, las diferentes situaciones jurídicas condicionan el acceso de las personas a de-
rechos. Retomando los aportes de Martiniello (1994), se puede pensar en las categorías
de denizens –aquellos migrantes con residencia legal en el país de destino– y margizens
–quienes tienen un estatus migratorio irregular– para pensar los efectos prácticos que
tienen las políticas migratorias, especialmente a la hora de potenciar procesos en don-
de se termina por estratificar la ciudadanía.
294
Capítulo 2
POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS

POLÍTICOS DE PERSONAS MIGRANTES: LA
APLICACIÓN DE LA LEY Nº 33414
En este capítulo describo las políticas públicas concernientes a la participación política

de residentes extranjeros desde la creación de la Ley Nº 334, para observar desde distin-
tos niveles del Estado cuáles son las formas en que se traduce la práctica el derecho a vo-
to. A su vez, analizo las formas de percepción y clasificación de funcionarios de distintas
agencias estatales de las personas migrantes en el proceso de empadronamiento, y cómo
estas inciden habilitando o restringiendo este derecho. En contraparte, indago la forma
en que la interacción entre estas poblaciones y las distintas agencias del Estado se dan en
la práctica. En particular, me interesa explorar los significados que el acceso al voto cobra
para estos actores, así como las estrategias para reclamar el acceso a ese derecho.
Para realizar la descripción de dichas políticas públicas, detallo las agen-
cias que intervienen en la implementación de la ley, así como sus principales funcio-
nes y los organismos de las cuales dependen, trabajando con entrevistas en profun-
didad a agentes estatales. A su vez, analizo a partir de entrevistas la experiencia de
veinte personas migrantes que se empadronaron y han votado al menos una vez en la
Ciudad de Buenos Aires. En dichos registros, profundizo en sus interacciones con esas
construcciones políticas teniendo en cuenta que “los derechos que las personas ejercen en
la práctica y la forma como los ejercen definen dimensiones igualmente importantes de las
relaciones entre el Estado y la sociedad, y por lo tanto, de las realidades de la ciudadanía” (
Wanderley, 2009: 68). En última instancia, trato de exponer los presupuestos subyacentes a
la hora de interpelar a la población migrante en torno a sus derechos, y los contrasto con las
concepciones de los propios actores, sus motivaciones y cómo ligan su ejercicio electoral con
sus prácticas políticas en torno a otros derechos como los económicos, sociales y culturales.
1. Difusión y empadronamiento en la Ley Nº 334/00: una introducción des-

de la norma
Si bien no es la única arista que permite interpretar los guarismos mencionados en

el capítulo 1, existen complejidades a la hora de llevar a la práctica alguna de las
14 Una versión modificada de este capítulo fue posteriormente editada en la revista electrónica Temas de antro-
pología y migración 8, 2017.
295
disposiciones establecidas en la Ley Nº 334, que obstaculizan el acceso al derecho de

votar en las elecciones locales en CABA. En particular, nos referimos a los artículos 5
y 11 que son, correspondientemente, los que hacen referencia a los lugares en donde se
puede realizar el empadronamiento y los que explicitan a través de qué canales se rea-
lizará la difusión de la normativa. Ahora bien, a la hora de pensar en el foco de análisis
de esa política pública, ¿es necesario puntualizar en su formulación, en sus institucio-
nes, en los agentes que llevan a cabo las políticas en esas instituciones, en todo ese con-
junto? Para ver esas complejidades, a lo largo del capítulo trataré de ponderar un abor-
daje multifocalizado que abarque la constelación de actores, instituciones, actividades e
influencias en el espacio y el tiempo que inciden en la promulgación, implementación
y efectos de esta política (Wedel y Shore, 2005).
El artículo 11 de la Ley Nº 334 es el que reglamenta lo respectivo a la difusión de
la posibilidad del voto entre extranjeros. En él se estipula que:
El Poder Ejecutivo de la Ciudad instrumentará las medidas generales de publicidad, con par-
ticular referencia a las entidades representativas que agrupen a inmigrantes y colectividades,
que sean explicativas del derecho de los/las extranjeros/as residentes en la ciudad de Buenos
Aires a votar en las elecciones locales, incluyendo los requisitos y el procedimiento para su
inscripción.
Según la ley, para garantizar que los extranjeros residentes en CABA puedan ex-
presar su voluntad, el Gobierno debería instrumentar los mecanismos tendientes para
que posean la información necesaria para decidir. Como analizaré, la desinformación
es parte de los factores que limitan este derecho. Por un lado, existe una omisión en
cómo se implementará ese artículo; al no regularse la norma, no se han realizado polí-
ticas trascendentes en torno a su difusión. Por otro, a nivel burocrático los funcionarios
terminan por hacer distinciones que, si bien no son legales ni están escritas, vulneran
este derecho. Con respecto al artículo 5, que es el que estipula cómo se realizará el em-
padronamiento, la ley señala que:
La inscripción será solicitada personalmente por el/la interesado/a ante el Tribunal Electoral de
la Ciudad, o en los lugares que determine la reglamentación de esta ley. La solicitud se pre-
sentará en los formularios previstos al efecto. En la solicitud que tendrá carácter de declara-
ción jurada, el/la extranjero/a manifestará que no está comprendido/a en las inhabilidades con-
templadas en las leyes electorales. La falsedad de la declaración hará caducar la inscripción
de pleno derecho. La residencia inmediata de tres años en la Ciudad podrá ser acreditada por
cualquier medio de prueba, excepto la testimonial.
Posteriormente, daré cuenta que tanto la falta de disponibilidad de instituciones

para el empadronamiento, como las propias prácticas del Tribunal Electoral de la Ciu-
dad, también actúan como obstáculo y restringen, de manera explícita o implícita, la
posibilidad de empadronarse.
296
2. Las agencias estatales intervinientes en la construcción de políticas

públicas
Para analizar cómo se instrumentaron los artículos señalados, tomaré cuatro de las
agencias de la CABA más trascendentes para su cumplimiento: la Dirección General
Electoral, el Tribunal Electoral, la Defensoría del Pueblo y la Dirección General de
Colectividades. Antes del análisis, las describiré sucintamente.
La Dirección General Electoral forma parte de la Subsecretaría de Justicia del
Ministerio de Justicia y Seguridad de CABA. Cobró vigencia en el año 2002, brinda
asistencia en la infraestructura electoral y es una de las instancias a través de las cuales
el Poder Ejecutivo instrumenta el artículo 11 de la Ley Nº 334. Desde su creación, la
dirigieron Marcelo Escolar, Darío Ruiz, Julián Curi y Ezio Emiliozzi. Lejos de ser
una institución inmutable, cada período estuvo marcado por liderazgos que dejaron
su impronta en las acciones concernientes a la Ley Nº 334. Durante este tiempo no se
desarrollaron políticas sostenidas que incidieran cuantitativamente en el padrón, y las
que se llevaron a cabo fueron principalmente instancias formales, aisladas y con escaso
vínculo con la población. A lo largo de las distintas gestiones, las rutinas burocráticas
fueron modificándose: según los propios funcionarios encargados del contacto directo
con los actores y de la implementación de las mencionadas acciones, el período que va
desde la gestión de Marcelo Escolar a los meses previos a la campaña “Aquí vivo, aquí
voto”, a inicios del 2011, puede ser caracterizado como uno en el que se pasó “de las
calles a las oficinas”, en el que la presencia en el territorio y el contacto directo con la
población fue, paulatinamente, dejando de ser prioridad.
Por otra parte, el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires, a
través del artículo 113, inciso 6, de la Constitución local, posee competencia electoral
originaria, asume la competencia exclusiva y ejerce las funciones de Junta y de Tribu-
nal Electoral. A través de la Secretaría de Asuntos Originarios, se encarga de realizar
los correspondientes empadronamientos, de confeccionar el Registro de Electoras y
Electores Extranjeras y Extranjeros en la Ciudad de Buenos Aires. A su vez, visibiliza
la posibilidad de empadronarse a través de su página web. Si bien en el plano formal
también hay otras instancias como registros civiles para realizar dicho trámite, en la
práctica es el único organismo que ininterrumpidamente ha empadronado. Ubicado en
el centro porteño, en la calle Cerrito 760, realiza estas tareas de lunes a viernes entre
las 9 y las 15 h.
La Defensoría del Pueblo es un organismo de control autónomo e independiente
y, como tal, no recibe instrucciones de ninguna autoridad (ejecutiva, legislativa ni judi-
cial). Entre otras atribuciones, busca proteger y defender los derechos humanos, indi-
viduales y sociales de los habitantes de CABA, así como supervisar y garantizar que las
instituciones y los funcionarios del Gobierno de la CABA cumplan con sus deberes y
respeten la Constitución y las leyes vigentes. Dentro del organismo, y en relación con
la última función mencionada, en 2009 se constituyó una experiencia piloto del Pro-
grama de Observación Electoral, consolidándose en 2010 y 2011 con la supervisión
de cuatro fechas electorales: dos a nivel nacional y dos en la Ciudad. También en 2011
la Defensoría decidió establecer un programa institucional que tuvo como fines, entre
otros, la elaboración de informes sobre procesos electorales y la capacitación externa e
297
interna acerca de derechos políticos y sistemas electorales. En relación con las personas
extranjeras, en 2011 realizaron la observación de 34 mesas en la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, además de trabajar como nexo institucional con el Tribunal Supe-
rior de Justicia. La Defensoría también presentó desde 2004 diversos proyectos de ley
para modificar la Ley Nº 334: además de uno sobre un registro único de autoridades
de mesa y de la propuesta para un código electoral de la Ciudad de Buenos Aires, la
Defensoría presentó iniciativas parlamentarias para que el empadronamiento fuera au-
tomático, sin necesidad de pasar por el Tribunal Superior de Justicia, y se modificaran
sus requisitos. Dichas iniciativas, sin embargo, nunca tuvieron dictamen de comisión y
los proyectos no pasaron al recinto legislativo.
La Dirección General de Colectividades, que depende de la Subsecretaría de De-
rechos Humanos y Pluralismo Cultural de la Jefatura de Gabinete del Gobierno de
CABA, es otra instancia a referenciar en relación con las agencias vinculadas con el
acceso a los derechos políticos en la CABA. Si bien, como analizaré, no tiene relación
con otras agencias del Gobierno a la hora de elaborar políticas sobre el derecho al
voto, considero que hacer foco en ella resulta trascendente, pues da cuenta de cómo se
entienden derechos formales y sustantivos en una cartera abocada íntegramente a “los
derechos humanos” –cuestión que, vale aclarar, debería ser transversal a todas las agen-
cias del Estado–.
En particular, así como otros autores han destacado, en relación con las burocracias
y movilidad humana (Badaró, 2006), en y entre estas agencias prima el carácter con-
tradictorio resultante de diferentes ideas, intereses y tradiciones de sus funcionarios.
Asimismo, dichas agencias mantienen un vínculo más complejo o difuso que la clásica
distinción “Estado-sociedad civil”. Como daré cuenta, los agentes entrevistados men-
cionan que en muchos casos, el ímpetu o el abordaje de estas políticas en la agenda de
trabajo dependieron de los intereses de la persona que se encontraba al frente del or-
ganismo, de los recursos económicos y prioridades del gobierno, o del contexto político.
3. Problematizando el acceso a la información en la Ley Nº 334
En relación con la difusión de la Ley Nº 334, cabe destacar como marco general una
primera situación estructural limitante que responde a la ausencia de información
sobre la posibilidad del voto para extranjeros en medios de comunicación comerciales.
Siguiendo a Halpern (2013), entiendo que los medios de comunicación son garantes
indispensables del acceso a la información para la producción, participación y ciuda-
danización de los migrantes. Por ello mismo, la falta de difusión de esta ley a través de
los medios devela las carencias de un Estado que, en términos de libertad de expresión,
no debe pensarse desde la inacción o la no intervención en la sociedad civil, sino como
un actor central para enriquecer el debate público y favorecer miradas ausentes en los
medios de comunicación privados. Dicho esto, cabe preguntarse si el Estado no debería
promover la producción y circulación de las diferentes voces migrantes, en aras de plan-
tear en la esfera pública un debate donde su actuación política fuese vista en igualdad.
298
3.1. Dirección General Electoral: de las calles a las oficinas
Desde la Dirección General Electoral se evidencian iniciativas aisladas y asistemáticas

que variaron significativamente de acuerdo con los cambios de gestión. Para dar luz a
estos casos, tomaré los ejemplos más significativos.
El “Programa de Integración Ciudadana” fue creado en 2008 por iniciativa del
Poder Ejecutivo para que, a través de la Subsecretaría de Derechos Humanos y Plu-
ralismo Cultural y la Dirección General Electoral de CABA, se realizaran “talleres de
difusión y capacitación, donde se intentara que las comunidades extranjeras residentes
participaran en el efectivo ejercicio de los derechos en la ciudad de Buenos Aires”.15 En
consonancia con el artículo 11 de la Ley Nº 334, la iniciativa buscó “establecer los vín-
culos necesarios con cada una de las comunidades para acordar un criterio de trabajo
conjunto” en pos de “sensibilizar a las diferentes colectividades extranjeras residentes
en la Ciudad de Buenos Aires sobre los derechos políticos que la normativa vigente en
la materia les otorga”.
Si bien el programa permanece vigente, en los años electorales (2009, 2011 y 2013)
estuvo sin ejecutarse, y durante los años que sí se hizo no funcionó de manera sistemá-
tica. Pese a que no se llevó un informe detallado de sus alcances, el actual referente del
programa calcula que se hicieron una veintena de encuentros en total, entre los años
2009 y 2013, la mayor parte de los cuales surgió a partir de la “propia solicitud de las
colectividades”. En esas instancias, según cuenta el gerente de comunicación de la Di-
rección General Electoral (DGE):
Se intentaba juntar comunidades extranjeras que vivían en Buenos Aires para contar sobre la
ley, los derechos, cuáles eran los requisitos para empadronarse, que era lo que podían votar.
Ellos en general están agrupados según las distintas nacionalidades y tienen gente que se
está moviendo y motorizando las cosas en relación a sus necesidades (Entrevista a Osvaldo,
gerente de Estrategia Comunicacional de la DGE, 2015).
La modalidad era la de un taller con no más de veinte participantes de una mis-

ma colectividad, desarrollado en lugares propuestos por los interesados. Para dichas
actividades, la DGE contemplaba la difusión de la información a través de cartillas
explicativas y folletos que indicaban requisitos, lugar y procedimiento para el empa-
dronamiento. El Programa de Integración Ciudadana, no obstante, no contemplaba la
posibilidad del empadronamiento luego de la difusión.
“Integración Ciudadana” estuvo incluido tangencialmente en otras dos campañas
de difusión: una, sobre la Ley Nº 4894/13, de voto electrónico y, otra, sobre la Ley
Nº 1777/05, de comunas. Mientras que la de “voto electrónico” se realizó con cierta
regularidad desde el año 2005 y estuvo enfocada en los mismos días electorales y en el
recorrido de establecimientos públicos y privados con folletería y con máquinas que si-
mulaban la instancia de votación, la segunda se centró en escuelas secundarias. Para la
difusión de la Ley de Comunas, en 2010, un equipo de la DGE compuesto por cuatro
personas recorrió, de marzo a septiembre, distintas escuelas secundarias para conversar
sobre los alcances de la Ley con los estudiantes de cuarto y quinto año.
15 Disponible en: http://www.revistaelabasto.com.ar/inmigrantes_politicamente_bienvenidos.htm. Recuperado el

24 de julio de 2016.
299
Hablábamos de todos los detalles de la ley. Eran charlas de más o menos una hora, contába-
mos qué eran las comunas, cuáles eran los roles de los comuneros, cuáles eran sus derechos
y obligaciones. A veces surgía la pregunta por el empadronamiento de residentes extranjeros
Entonces, de paso se daba aquel viejo folleto que lo explicaba. Matábamos dos pájaros de
un tiro: al que estaba curioso se le daba un folleto para que conociera sus derechos y pudiera
empadronarse. Si surgía nos quedábamos hablando de eso. Si no, si nadie tenía dudas, so-
lamente hablábamos de las comunas, nada más (Entrevista a Jimena, funcionaria de la DGE,
entrevista realizada en mayo de 2015).
Como mencionan los responsables, el folleto inicial que explicaba la Ley de

Comunas no incluía información sobre los derechos políticos de los migrantes. Al
reiterarse las experiencias de preguntas, se decidió añadir cuadernillos básicos que
habían servido para los encuentros iniciales con “colectividades”. Según evalúan
quienes estuvieron a cargo del plan, esa información servía porque los alumnos “se
llevaban información a casa. Nosotros lo usábamos como vehículo para llegar a los
padres. Cuando hablábamos de la integración ciudadana, dábamos material para que
los chicos fueran multiplicadores”. Es importante también mencionar que luego de la
sanción de la Ley Nº 26.774/12 de voto joven (2012),16 coincidente con una nueva
gestión dentro de la dirección, dicho programa dejó de realizarse en escuelas. Los
empleados entrevistados señalan:
Hicimos difusión a través de la web, se armaron materiales, pero se hizo otro tipo de trabajo:
no tan territorial ni directo, sino que se armó la página web de la elección donde informába-
mos sobre el tema. Más oficina, menos calle (Ariel, funcionario de la DGE, entrevista realizada
en mayo de 2015).
En última instancia, en el año 2009, la Dirección General Electoral impulsó

una acción previa a los comicios de ese año para difundir y advertir sobre esta
instancia, consistente en el envío epistolar masivo a organizaciones y actores de
distintas colectividades.
3.2. Dirección de Colectividades: la despolitización de la cultura
La Dirección General de Colectividades, dependiente de la Subsecretaría de Derechos

Humanos y Pluralismo Cultural de la CABA, no trabajó directamente con el tema –si
bien estaba incluido en el Programa de Integración Ciudadana, nunca participó activa-
mente–, pero considero trascendente hacer una breve descripción de su funcionamien-
to, pues dicha omisión y su propio funcionamiento de trabajo dan claves para entender
otra mecánica de exclusión.
Las actividades llevadas a cabo por la Dirección General de Colectividades están
en relación con la celebración de días nacionales de cada país (“Buenos Aires Celebra”,
impulsado desde 2009), programas de conciertos en el Salón Dorado de la Casa de la
Cultura de la CABA, la celebración del “Día del inmigrante”, una muestra itinerante
de “fotografías de las colectividades” y un “Observatorio de colectividades”. Como
16 La ley estipula que los argentinos que hubiesen cumplido la edad de dieciséis (16) años, gozan de todos los
derechos políticos conforme a la Constitución y a las leyes de la República.
300
señalan sus funcionarios, la Dirección reconoce únicamente a las asociaciones que es-
tán inscriptas en la Inspección General de Justicia:17
En la Dirección General de Colectividades trabajamos con instituciones que son de las dife-
rentes colectividades y que están legalmente formadas, que están inscriptas en la Inspección
General de Justicia (…) cada colectividad tiene instituciones. Y en base a eso se contactan
con nosotros para poder trabajar. La idea es poder trabajar con instituciones y no con per-
sonas individuales que tienen la idea de lucro (…) A veces es de las dos partes, pero muchas
veces ellos nos plantean sus proyectos, ¿no? Cuáles son sus deseos, de hacer un evento (…)
Nuestra tarea es más que nada cultural. Mostrar la cultura de cada colectividad acá en Bue-
nos Aires (Entrevista a Dino, funcionario de la Dirección General de Colectividades, realizada
en agosto de 2015).
Si bien llevan un registro de organizaciones y asociaciones con las cuales trabajan,

sus funcionarios mencionan que no tienen relación con otras agencias estatales, y que
sus actividades tiene un foco delimitado: “con la parte política no trabajamos, no es-
tamos en contacto. Nuestra tarea es más que nada cultural. Mostrar la cultura de cada
colectividad acá en Buenos Aires” (Entrevista a Dino, funcionario de la Dirección Ge-
neral de Colectividades, realizada en agosto de 2015).
En ese sentido, las representaciones tanto en la página web como en las publica-
ciones disponibles muestran danzas, músicas, gastronomía en el país de origen. La
metáfora del “mosaico” de culturas es retomada en su discurso oficial, que puede verse
también en la forma de presentar “la cultura de cada país” en un damero virtual en su
página oficial. En este visión, la cultura aparece reificada, monolítica, homogénea y
delimitada, a su vez que coincidente con “un pueblo” y asemejada a la noción de identi-
dad (Grimson, 2011)
Desde el prisma de esta agencia, la “cultura” –otrora un impedimento o un im-
perativo a borrar como condición de acceso a la ciudadanía (Segato, 2007)– aparece
reconocida pero en el plano de los valores –aunque sin vincularse en términos de
redistribución económica y social (Fraser, 1998)–, e identificada “desde arriba” hacia
“abajo”. Dicha estrategia termina por ser un recurso para negociar la coexistencia con la
sociedad dominante (Wright, 1998), pero a condición de borrar los aspectos políticos
de la cultura:
Muchas veces ellos nos transmiten carencias que tienen, y nosotros vemos de qué manera los
podemos ayudar. Me acuerdo de algunas instituciones, una dominicana, que tenían la necesi-
dad de conseguir un hogar para trabajar temas culturales, para darle una mano a la gente, por-
que hay muchos dominicanos que están en condiciones que no son muy buenas. Nos trajeron
la inquietud. Entonces nosotros vimos de qué manera los podíamos ayudar, con un CGP que
les pudiera dar una mano, que tuvieran un espacio donde una o dos veces a la semana se pu-
diera ir a ayudar. Cundo ellos nos transmiten alguna necesidad intentamos dar una mano. O sea,
a veces nos excede porque no tenemos todas las herramientas para darles una mano (Entrevis-
ta a Dino, funcionario de la Dirección General de Colectividades, realizada en agosto de 2015).
Si uno de los énfasis de esta Dirección es visibilizar y difundir la presencia de

diversas colectividades en la CABA, este tipo de reconocimiento opera con límites
17 Pueden registrarse bajo la figura legal de Asociaciones Civiles, Federaciones o Confederaciones, de acuerdo
con los requisitos indicados por la Inspección General de Justicia. Recuperado el 22 de julio de 2016 en http://
www.jus.gob.ar/igj/competencias-de-igj/entidades-civiles.aspx.
301
predeterminados: pone a la luz ciertos derechos que pueden ser gozados, pero lleva im-
plícito que hay otros que quedan por fuera del campo de discusión. En este sentido, re-
marco que en el discurso del funcionario, el reclamo de derechos es reemplazado por la
noción de “carencia”, y las obligaciones del Estado pasan a ser “una ayuda, una mano”,
una asistencia, que puede presentarse o no. A su vez, al presentar a estas poblaciones
reforzando su extranjería, terminan por borrar sus vínculos con su lugar de residencia,
lo que constituye una forma de producir una “ciudadanía de segunda” (Dagnino, 2008)
y, en último término, refuerzan su despolitización.
3.3. Defensoría del Pueblo: difusión y concientización en la vía pública

Desde mediados del 2013 y principios del 2014, el Programa de Observación Electoral
(POE) de la Defensoría del Pueblo de la CABA realizó una campaña de difusión y
concientización acerca del voto de extranjeros en distintas comunas del distrito. Hi-
cieron actividades en “Constitución, Retiro, donde sabíamos que había mayores posi-
bilidades de encontrar migrantes” (Entrevista a Mariano, director del POE, diciembre
de 2014). En concreto, desde mediados de 2013 realizaron salidas una vez por mes
a “puntos neurálgicos” de la Ciudad, donde realizaron 10.000 pequeños afiches que
repartieron en mano o pegaron en Centros de Gestión y Participación Comunal, entre
otros lugares. Como el comienzo de las actividades de difusión se realizó pocos meses
antes de las elecciones legislativas del 2013, uno de los puntos que consideraron pro-
blemático a la hora de realizar la campaña fue el de los plazos: “Para poder votar tienen
que anotarse seis meses antes de la fecha de elección: 180 días. Y eso la gente no lo sa-
be. Mucha gente lo hizo después del vencimiento, que le sirve para la próxima votación,
pero ¿cómo le sacas a esa persona que no puede votar ahora?” (Entrevista a Mariano,
director del Programa de Observación Electoral, diciembre de 2014).
En relación con esta campaña, pero extrapolándolo a un plano más general, Ma-
riano entiende que una de sus mayores dificultades tuvo que ver con un problema de
conocimiento e información: “El desconocimiento total de, primero, la posibilidad:
muchos extranjeros no saben que pueden votar aunque sea autoridades locales, eso
primero. Por eso, desde nuestra posición, nos parece que cuanto más se conozcan los
derechos más posibilidad te dan para que puedan ser ejercidos”.
Entre las acciones mencionadas del POE, al igual que en la Dirección General
Electoral, hay dos presupuestos que se mantienen. Por un lado, el de un votante in-
dividual, abstraído de sus relaciones sociales –tal como muestra que la difusión haya
sido a través de un folleto entregado en mano en la vía pública– y cuyo ejercicio de
derechos políticos dependería de estar plenamente informado. Por otro, la categoría de
extranjero como estructurante de las percepciones que estas agencias tienen a la hora
de pensar políticas públicas. A modo de ejemplo, se puede ilustrar con las reflexiones
de Mariano, director del POE, quien a la hora de pensar aspectos complementarios a
la difusión por parte de esta agencia plantea que deben ser las “propias organizaciones
de colectividades” las encargadas de trabajar con las percepciones y motivaciones de las
y los migrantes, sin dar cuenta de la multiplicidad de identificaciones y de formas de
participación que subyacen en esos potenciales electores.
302
3.4. El acceso a la información desde el punto de vista de los actores
A partir de las entrevistas realizadas, tomando recaudos para no realizar un análisis

extensible a la totalidad de casos de la Ciudad, es posible problematizar la información
descripta. Del total de entrevistas surge que, a excepción de dos casos puntuales que
trabajaré en el apartado posterior, en ninguna situación la presencia de alguna agencia
estatal fue la que permitió que los migrantes accedieran a la información acerca de sus
derechos políticos en la CABA. Antes bien, fueron los vínculos generados en el propio
territorio, los sindicales, las trayectorias de militancia política, los que permitieron tal
acceso. A modo de ejemplo, citaré tres fragmentos de entrevistas realizadas a dos mu-
jeres bolivianas, una de la Villa 31 de Retiro (Comuna 1), que reside hace 22 años en
la CABA; otra de la Villa 1.11.14 de Bajo Flores (Comuna 7), residente hace 34 años
en la CABA y que participa en un comedor de su barrio; y otra mujer, italiana, hija de
padres argentinos exiliados durante la dictadura militar (1976-1983), en la Comuna 7,
que vive hace 32 años en la CABA y que participa en un movimiento feminista –“au-
tónomo, transfronterizo y latinoamericano”– desde hace 10 años.
Como está doña Tina en la villa, vivimos…. Me dijo andá, empadronate, para que… a tantos
años te puedes empadronar y votar legislador (…) Doña Tina me comentó. Ella vive en la villa
hace 30, 40 años, ella siempre está constantemente con los partidos (políticos). Paraguaya
es. Ella me explicó, así, tienen que ir a votar. A todos los vecinos, no a mí nomás (Entrevista a
Marcela, realizada en octubre de 2015).
“Nos enteramos por los delegados que tenemos en la villa. A nosotros nos gustó
siempre ser curiosos sobre todo este tipo de actividad, porque tantos años vivimos y
tenemos creo el derecho de participar” (Entrevista a Ofelia, realizada en octubre de
2015). “Lo sabía porque de adolescente siempre milité en el Centro de Estudiantes…
Entonces sabía que tenía la posibilidad de empadronarme” (Entrevista a Camila, reali-
zada en octubre de 2015).
Como señalé anteriormente, desde la perspectiva de los actores estatales los elec-
tores mencionados aparecen, por un lado, caracterizados en términos estrictamente
individuales, abstraídos de sus relaciones sociales. Con el envío de misivas o la difusión
de la participación electoral centrada en las escuelas, se expone un estilo secular y cí-
vico de vida participativa, centrado en una ciudadanía formal homogénea: esto es, una
tendencia a unificar y a aplanar a los sujetos políticos, en donde la ciudadanía termina
por operar como una categoría que homogeneiza a la población residente de la CABA
y ocluye su heterogeneidad real (estrato socioeconómico, género, edad, trayectoria mi-
gratoria, ocupación, etc.) (Krotz y Winocur, 2007).
A su vez, el supuesto subyacente de dicha acción era que luego del empadrona-
miento iba a existir una búsqueda de información complementaria sobre la efectiva
incorporación al padrón, el lugar de votación y, más importante aún, el significado y los
alcances del registro que habilitan al ahora “elector extranjero” a ejercer su derecho al
sufragio. Desde las agencias estatales se estaba pensando en una práctica que implicara
que los individuos se gobernaran a sí mismos a través de la autogestión y autorregu-
lación (Foucault, 1991). En ese sentido, no es una cuestión menor considerar qué
303
significados adquiere para los actores inscribirse en este registro, punto que abordaré
en apartados posteriores.
Una segunda caracterización de los eventuales electores extranjeros que se realiza
desde las agencias estatales es su visualización en términos únicamente nacionales.
La categoría de extranjería aparece como estructurante de las percepciones que los
funcionarios de estas agencias tienen a la hora de pensar políticas públicas. A pesar
de ello, desde la perspectiva de los actores, el entramado generado en el marco de su
participación política en un sentido amplio es un vehículo para acceder a información,
que prima por sobre la visión institucional-formal de la ciudadanía. Teniendo en cuen-
ta este último punto, en este tipo de acciones de las agencias estatales se esconden dos
presupuestos advertidos por Krotz y Winocur (2007) y que no se ciñen a los electores
extranjeros, sino que valen para toda la sociedad: que el ámbito de la política estaría se-
parado de otras esferas de participación comunitaria, sindical, vecinal, festiva, etcétera;
y que la participación en instancias electorales es individual, voluntaria y reflexiva.
3.5. Dificultades en la instancia de empadronamiento
En este apartado analizaré una experiencia puntual instrumentada por la Dirección

General Electoral y los mecanismos rutinarios de empadronamiento de extranjeros
desarrollados por el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad. El primer caso será
utilizado para ilustrar una experiencia en territorio, mientras que el segundo servirá
para identificar los mecanismos implementados por el principal actor en el proceso de
empadronamiento.
1) La Dirección General Electoral y una experiencia de empadronamiento en
territorio
En abril del año 2005, bajo la dirección del Dr. Marcelo Escolar, la DGE estableció
un convenio con el Registro Civil de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para reco-
rrer y empadronar durante una semana a residentes extranjeros en distintos puntos de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El vínculo que facilitó la llegada a las distintas
“villas”18 estuvo dado a partir de referentes territoriales afines al Gobierno, cuya jefatura
estaba a cargo de Aníbal Ibarra. Quienes efectuaron el empadronamiento estuvieron
divididos en dos grupos de seis o sietes funcionarios de la DGE y del Registro Civil,
que trabajaron durante siete días corridos, en dos turnos: mañana y tarde. Cada día se
recorría un barrio distinto y se establecía un lugar para realizar el empadronamiento,
que variaba según los nexos previos en cada territorio: escuelas, centros de salud y ac-
ción comunitaria, centros de organizaciones sociales, o vía pública.
Las tareas de ambas agencias estuvieron siempre delimitadas: quienes se encarga-
ban de hacer el registro eran agentes del Registro Civil, mientras que los funcionarios
de la DGE se encargaban de la transcripción de datos al soporte informático, de tomar
las huellas dactilares y las fotos a las personas, así como de la difusión en el lugar. Cabe
destacar que la iniciativa careció de una tarea sistemática de difusión previa, por lo que
los resultados del registro estuvieron atados a circunstancias que escaparon a la agencia
18 Son asentamientos informales que, en la Ciudad de Buenos Aires, están reconocidos por la administración
municipal, y en las que se deben ejecutar programas de regularización dominial y de urbanización.
304
de los funcionarios. Horacio, uno de los agentes de la DGE involucrados en llevarla a

cabo, señaló sobre la experiencia:
Lo más común era que la gente se acercara individualmente. Nunca tuvimos certeza de que
alguien haya ido a hablar para que vinieran a empadronarse. Pero se daba la curiosa escena
de que alguien se estaba empadronando y, si pasaba alguien, se quedaba y empezaba a
hacer la fila: se producía como un efecto contagio. A veces se hacían filas de 5 o 6 personas,
luego había un hiato de 15 minutos sin nada y después venía otra persona. Era muy esporá-
dico todo, salvo el último día. Ese día nos fuimos tarde, porque no dimos a basto. (…) Eso fue
porque era un domingo: era un día muy radiante, estaba espectacular, la gente caminaba por
las calles. Vio eso y se iba enganchando uno atrás de otro (Entrevista a Horacio, funcionario
de la DGE, realizada en agosto de 2015).
Como señalan los propios agentes, la explicación de las implicancias del registro se
hacía en el mismo momento, lo que generaba la necesidad de señalar en qué comicios
estaban en condiciones de votar y qué requisitos necesitaban cumplir para hacerlo. En
algunos casos, además, surgió la pregunta por el destino de la recopilación de los datos.
Luego de esa semana, la DGE no retomó contacto con los actores involucrados en los
barrios para hacer un seguimiento del tema.
Algunos de los empleados de la Dirección veían de manera crítica este abordaje,
pues si bien pensaban a estas poblaciones conectadas en un territorio, no tomaba en
cuenta sus trayectorias, los vínculos preexistentes ni las dimensiones simbólicas que el
registro en el padrón podía cobrar para los actores. En ese sentido, si estos documentos
hacen legible la población para el Estado (Trouillot, 2001), cabe preguntarse qué sen-
tidos cobran estas prácticas de documentación para los empadronados, y si encarnarán
en formas de vida a través de las cuales ciertas ideas de ciudadanos empiezan a circular
entre quienes utilizan estos documentos (Das y Poole, 2008). Como explicaba Jimena,
una agente que no participó de la labor pero que trabajaba en la Dirección cuando se
llevaron a cabo esas iniciativas:
La forma de acceso al derecho debe tener algún correlato en la posibilidad de su ejercicio. Si
vos me venís a mí a empadronar de manera compulsiva, sin explicarme, para qué, por qué es
importante, supongo que haré un ejercicio que tendrá que ver con esa forma de entrada al
sistema de la vida democrática (…) Si vas a un lugar donde hay problemas de documentación
y tirás una palabra como “está en el listado”, vas a tener un montón de gente que se va a ano-
tar, porque la gente quiere estar anotada en algo, porque en general tiene problemas con la
documentación, la vivienda, con el gas y la luz, cualquier cosa que logre que su nombre y ape-
llido aparezca (…) Se juega con una dimensión, y más en las urbes, se juga con una dimen-
sión de la carencia. En el 2005 fueron directamente a las villas a empadronar, ellos te lo dicen.
O bajaron ahí (…) Esos tipos… el excluido absoluto al que le decís “te anoto”, y la respuesta
es: “sí, anotame” (Entrevista a Jimena, funcionaria de la DGE, realizada en agosto de 2015).
En esta forma de encuentros con el Estado, vale la preguntarse cuál es el lugar de

la demanda de ciudadanización y cuál el de los actores para participar en la definición
de las políticas si, de esta manera, se conciben solo como sujetos pasivos en calidad de
beneficiarios o como sujetos activos que reclaman el derecho a reclamar derechos. Des-
de esta perspectiva, la forma de acceso marca un contenido pasivo de la ciudadanía que
predomina en relación con el derecho de participar en los asuntos públicos e influir en
305
las políticas sobre esta participación; los propios involucrados llegan a empadronarse
sin tener iniciativa, conocimiento ni participación en el proceso.
2) El empadronamiento desde el punto de vista de los actores
Como desarrollé en el apartado anterior, los migrantes entrevistados reconocen la
falta de agencia en el empadronamiento en el territorio, pero en otras esferas de parti-
cipación, como los sindicatos, barrios, escuelas, partidos políticos, buscan activamente
hacer oír su voz y se relacionan con el Estado como ciudadanos “activos” (Wanderley,
2009). En las entrevistas a personas empadronadas recabadas durante la acción instru-
mentada por la Dirección General Electoral, una en la Villa 1.11.14 y otra en Soldati,
se puede dar cuenta del mencionado contraste entre el aspecto pasivo a la hora de ac-
ceder a la posibilidad de empadronarse y la participación activa en otras esferas como
la vecinal o la militancia social. La primera, Elisa, una mujer paraguaya de cuarenta
años, reside en el país desde hace veinte y trabaja en una organización para formación
y capacitación de adolescentes llamada “Construyendo sueños”,19 constituida por “va-
rios papás vecinos del barrio” y que se formó a inicios del 2000. En relación con las
circunstancias y motivaciones de su empadronamiento, señala:
Recuerdo que fueron en el barrio y nos empadronaron a mucha gente… Ahora también es
complicado porque hay mucha gente que no está empadronada, y hace años que viven (…)
Sí hubo gente que fueron al barrio: llevaron la computadora y empadronaron a mucha gente.
Yo en ese momento tenía bien la documentación y me empadroné. Yo me decidí a empadro-
narme porque digo: yo, con mi voto elijo lo que… después más allá de que me equivoque, es
problema mío, como toda persona. Pero es mi derecho, y quiero decidir a quién votar (Entre-
vista a Elisa, coordinadora del Centro comunitario y educativo “Construyendo sueños”, realiza-
da en octubre de 2015).
El segundo caso, Omar, de treinta años y nacido en Bolivia, vive en la CABA desde
hace 24 años. En relación con su participación en organizaciones de la sociedad civil,
explica que participa en el partido político Polo Obrero desde el año 2001, “después
de la caída de De la Rúa”. Sobre cómo se empadronó y cuáles fueron sus motivos,
menciona:
Estaba un día, cerca del barrio, estaban empadronando, estaba al paso y me empadroné.
Después mi esposa tuvo que ir a la central, a Cerrito. Ahora me parece que es más complica-
do, hay que llamar por teléfono y sacar turno, todo eso. (…) Vinieron al barrio. Había uno que
vino con un camión y sacaba fotos al instante, entonces aproveché justo ahí (…) Yo estaba
con un par de amigos, y nos empadronamos todos (…) Más que todo, hay que organizarse y
participar. Si no estamos organizados no vamos a forzar nada. El voto está después: pueden
estar años ellos y si no participás no van a pasar mayores cosas. Si no participamos, no va a
cambiar. Nosotros, me parece que desde nuestro voto intentamos cambiar la situación. Si no
participás, y criticás y criticás, pero siempre están los mismos (Entrevista a Omar, militante del
Polo Obrero, realizada en el año 2015).
En el recorrido de su trayectoria, ambos ponderan la participación activa en el

plano comunitario, territorial, sindical: Elisa y Omar entienden que ni el mero em-
padronamiento ni el cambio jurídico institucional pueden por sí solos modificar las
19 El Centro comunitario educativo “Construyendo sueños” funciona desde 2001, se sitúa en el Barrio Fátima,
de Villa Soldati, y tiene como objetivo la capacitación para niños, niñas y adolescentes.
306
condiciones de vida de las personas migrantes. Es en otros espacios de encuentro con

el Estado donde reclaman activamente sus derechos como ciudadanos.
3) Tribunal Superior de Justicia: una doble sospecha en el empadronamiento
Como mencioné anteriormente, a través de la Secretaría de Asuntos Originarios
del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) se confecciona el Registro de Electoras Ex-
tranjeras y Electores Extranjeros en la Ciudad de Buenos Aires. Uno de los efectos del
registro es que, al ser voluntario y conllevar una serie de dificultades para la adhesión
constatables en la práctica,20 termina por evitar la legitimación del vínculo político con
la sociedad de destino.
Es en este contexto donde el “residente permanente” pasa a ser nombrado por el
Estado como “elector extranjero”. En estas prácticas administrativas, el adentro y el
afuera, la membrecía y la inclusión, los márgenes del Estado, también son redefinidos
(Das y Poole, 2008). Siguiendo a Bourdieu, estos funcionarios “movilizan un capital
simbólico acumulado en y por toda la red de relaciones de reconocimiento que son
constitutivas del universo burocrático (…) al enunciar lo que un ser, cosa o perso-
na, es en realidad, en su definición social legítima” (1997: 108-109). En ese acto de
nombramiento del Estado, “la sospecha como la duda ocupa un lugar entre la ley y su
aplicación” (Assad, 2008). El funcionario busca, entonces, eliminar la existencia de una
irregularidad material en el caso particular de un solicitante. Es en estos términos que
se puede pensar el proceso de empadronamiento, que tiene a la Secretaría de Asuntos
Originarios del Tribunal Superior de Justicia como la responsable. Alberto, secreta-
rio letrado en Asuntos Originarios con competencia electoral del Tribunal Superior de
Justicia y encargado de llevar adelante la supervisión del proceso, explica que las mayo-
res complejidades se dan a la hora de acreditar la residencia en la Ciudad:
Tenés que demostrarlo de alguna manera. Tenés que ser un fantasma para no tener ningún
papel que acredite que vos estás acá hace tres años atrás. Si vivís, tenés lazos, y esos lazos
los demostrás de cualquier manera (...) Los problemas mayores que tenemos son cuando los
DNI están mal integrados y no surgen los domicilios correctos o fidedignos. Aparece casilla tal
o casilla tal, cómo individualizas bien el domicilio, porque a veces no tienen bien el número, o
calles. Ese es el mayor problema. (Entrevista a Alberto, secretario letrado en Asuntos Origina-
rios del Tribunal Superior de Justicia, abril de 2015).
Si “la sospecha es un animal enardecido en el sujeto, cubre al objeto (a la persona)

que se mantiene por debajo de ella” (Assad, 2008: 59), se busca atravesar la máscara
que permita percibir lo que subyace tras ella: la falsificación de un documento, el en-
gaño sobre la residencia real. Es por eso que algunas personas migrantes retratan su
experiencia en el Tribunal resaltando las dificultades, para demostrar su tiempo real de
radicación en la Ciudad o, bien, para mostrar documentación adicional que respalde
el período de residencia solicitado. A modo de síntesis, el primer actor es un varón
20 “La práctica de los últimos años, durante los cuales se ejercitó el empadronamiento voluntario, permite
apreciar que la inscripción en el padrón se convirtió en un trámite a menudo engorroso, realizado mediante
campañas previas a las elecciones que no siempre se llevan a cabo, utilizando recursos innecesarios y con una
ausencia de las entidades representativas de las colectividades de extranjeros presentes en nuestra Ciudad que,
si bien debían actuar como agentes auxiliares de acuerdo con el Decreto 223 reglamentario de la Ley Nº 334,
nunca pudieron hacerlo por ausencia de convenios cuya firma está contemplada en el art. 2° de dicha norma”.
Proyecto de Ley “Creación del Padrón electoral complementario de extranjeros residentes de la Ciudad”, pre-
sentado por la legisladora Alicia Caruso en 2004.
307
boliviano que reside hace 23 años en CABA, es delegado en la Villa 1.11.14 y trabaja-
dor obrero de la fábrica recuperada Brukman: “Los requisitos para poder empadronar-
te, ejercer ese derecho político… Sí, te piden como mínimo dos años de radicación en
el país. Por ahí mucha gente lleva más años, pero por algunas cuestiones de trámites
burocráticos no pueden conseguir el DNI” (Entrevista a Yuri, referente de la organiza-
ción Carlos Coro Mayta,21 octubre 2015).
La segunda es Elisa, mencionada anteriormente:
Tenías que perder más o menos medio día de trabajo, porque tenías que empadronarte per-
sonalmente y llevar una copia de (la factura de la) luz, te piden recibo de sueldo, si tenés hijos
argentinos… y tendría que llevar boleta de luz. Y si es un alquiler y la luz no viene a tu nombre,
¿cómo hacés? (Entrevista a Elisa, coordinadora de “Construyendo sueños”, octubre 2015).
El tercero es Carlos, un varón de nacionalidad paraguaya que reside en CABA hace

28 años, es presidente de la Asociación Unión Guaraní de Barracas:
Yo por ahí estoy más empapado en esto... y aun así siempre es complicado. Yo tenía la resi-
dencia, residencia oficial mía... hacía menos de dos años que cambié de documento con una
nueva dirección. Pero ahí figuraba la nueva dirección y no tenía dos años. Entonces vine una
vez, después tuve que traer una fotocopia del otro documento que tenía la dirección y ahí de-
mostrar que tengo más de tres años de antigüedad acá. Entonces, con todo el conocimiento
mío, igual tuve que venir dos veces (Carlos, referente de la organización Unión Guaraní,22 oc-
tubre de 2015).
Desde la perspectiva de los actores que buscan empadronarse, existen distintos

“recursos” con los que cuentan los individuos que inciden al momento del empadro-
namiento: su posición socioeconómica y cultural, el poder expresarse en castellano,
saber leer e interpretar las informaciones de formularios, tener familiaridad con los
ambientes burocráticos, son algunos de ellos. Un punto a tener en cuenta es que según
muchas de las personas con experiencias de participación territorial, la iniciativa de ir
al Tribunal Superior de Justicia fue colectiva: una práctica recurrente tenía que ver con
ir acompañado de familiares, vecinos, personas con las que se compartiera un espacio
laboral o de militancia social/política. Esto, si bien puede tener que ver con una lógica
de las propias organizaciones al momento de pensar en el cálculo de recursos, también
influye para romper la soledad frente a la burocracia pública. En cierto sentido, contar
con un vecino, amigo o pariente pueden pensarse como clave para sentirse “más igual”
ante los funcionarios estatales (Wanderley, 2009).
Ahora bien, en los problemas que relatan los funcionarios, entiendo que opera una
“sospecha” de manera encubierta. El no obtener recibo de alquiler, no tener ni un servi-
cio a su nombre ni empleo formal, o tener dificultades en la consignación de un domi-
cilio está directamente asociado a la condición socioeconómica de pobreza de la mayor
parte de las personas migrantes. En este sentido, es posible pensar que la clasificación
21 La Asamblea Popular y Originaria Carlos Coro Mayta, fundada en el año 2005, es una agrupación política de
residentes bolivianos en la Ciudad de Buenos Aires, con anclaje territorial en la Villa 1.11.14. Sus ejes de trabajo
están definidos por el acceso a derechos políticos y sociales en CABA, pero también en el ejercicio de derechos
en el país de origen.
22 La Asociación Mutual Unión Guaraní es una organización de la comunidad paraguaya, ubicada en la Villa
21/24, de Barracas.
308
según los requisitos mencionados y la posterior sospecha de “ilegalidad” de los migran-

tes actúan como una categoría encubierta de exclusión, que termina por restringir el
acceso a derechos. Entonces, operan en este proceso de factores de sospecha, primero,
la nacionalidad y, luego, el estatus socioeconómico (Martínez Bonora, 2009).
Para entender esta sospecha, es necesario también entender otra, relacionada con
la “no naturalidad” del vínculo del extranjero con la comunidad, que lo vuelve diferente
y sospechoso, y justifica el control en un grado distinto al de los nativos (Sayad, 1998;
Pacecca, 2001). Si por ser no nacionales carecen de patriotismo y de lealtad, podrían
representar una amenaza contra la comunidad nacional, haciéndose necesaria su vigi-
lancia. En ese sentido, se pueden interpretar las reflexiones de Alfredo, secretario letra-
do en Asuntos Originarios del TSJ, al ampliar su perspectiva sobre los problemas de
verificación de documentación y los comportamientos electorales:
Alfredo: (…) El problema que tenemos es que todo lo que tiene que ver con los derechos po-
líticos de los extranjeros está reservado a las provincias y no hay un cruce de información en
todos los registros provinciales: podemos tener un doble o triple empadronamiento. [Tienen
que] tener un compromiso y un conocimiento de la realidad política donde están establecidos.
Si no, basta que crucen la frontera, se empadronen, viven en otro país, te votan… Imaginate
un país limítrofe con una provincia limítrofe que se te crucen a las provincias, se te empadro-
nan, y te pueden volcar una elección también.
Entrevistador: ¿A qué se debe que el registro de electores extranjeros esté aparte del de elec-
tores nativos?
Alfredo: Porque no todas las provincias les reconocen los mismos derechos y, aparte, son
extranjeros. Son extranjeros. Tienen la posibilidad de ser argentinos, la tienen de una manera
muy sencilla. Pero son extranjeros. Ese es el primer abecé, son extranjeros que no quieren ser
argentinos (Entrevista a Alberto, secretario letrado en Asuntos Originarios del Tribunal Superior
de Justicia, abril de 2015).
Como señala Pacecca (2001), debajo de la racionalidad ciudadana, late oscura pero
insistentemente una pasión nacionalista. La nacionalidad se presenta como un vínculo
natural con un territorio que autoriza a los sujetos que la portan a ser enunciadores
legítimos de “lo político”. En última instancia, las agencias estatales intervinientes se
sirven de la ley para defender la idea de la naturalidad de la pertenencia a la comuni-
dad política como requisito para acceder a los derechos de ciudadanía. A pesar de ello,
algunos de los sentidos que los propios migrantes relatan al momento de decidir em-
padronarse contradicen la imbricación conformada históricamente entre nacionalidad
y ciudadanía (Stolcke, 2000; Isin y Turner, 2002).
La primera es Helena, una mujer uruguaya que reside hace cuarenta años en la
CABA y tuvo participación en los preconsejos de comunas, así como en encuentros
vecinales de su barrio (Recoleta, Comuna 1): “Yo elegí vivir acá (…) Donde estoy, que
tengo una plena actividad, y donde tengo los pros y los contras de lo que produce mi
ejercicio democrático (...)” (Entrevista, octubre de 2015). Luego, Ofelia, una mujer
de Bolivia residente hace 34 años en la CABA y que participa en un comedor de su
barrio: “Yo creo que tenemos el derecho porque habitamos años aquí, y vemos la situa-
ción aquí y tenemos el derecho de votar para ayudar y defender nuestro criterio” (En-
trevista, octubre de 2015). Yuri, residente boliviano y referente de la Asamblea Popular
y Originaria Carlos Coro Mayta: “¿Cuántos años vivimos acá, laburamos acá, hicimos
309
nuestros aportes? ¿Aportamos al país, no? Creo, tenemos derechos que nos correspon-
den a nosotros” (Entrevista, octubre de 2015). Y María, una mujer nacida en Paraguay,
que reside hace 26 años en CABA y que participa en una organización ligada al Frente
para la Victoria, donde “pelea por la vivienda social y digna”:
Yo vivo en este país, aporto en este país, y por lo tanto como inmigrante no importa… tengo
igualdad de condiciones que cualquier argentino para decidir esta construcción. Para mí sería
estupendo que todos los extranjeros que vivimos y aportamos, que venimos dignamente a tra-
bajar, tengamos que decidir como ustedes qué país queremos (Entrevista a María, residente
paraguaya, octubre de 2015).
La perspectiva de los migrantes entrevistados permite resaltar varios puntos. En

primer lugar, apelan a un lenguaje anclado en los derechos como forma de demandar
la participación en este tipo de instancias haciendo referencia a la necesidad de basar la
ciudadanía en la residencia, en lugar de basarla en la nacionalidad. En las entrevistas, a
su vez, se retoma la dimensión política de su condición de vecinos. En este sentido, re-
saltan sus aportes en términos económicos, pero también un profundo sentido de con-
tribución en términos morales y políticos (Appadurai y Holston, 1996) y dan cuenta, a
partir de sus trayectorias, de la participación en distintas esferas de la vida social argen-
tina. Por ello, reclaman y ponen en tensión el estar en una situación de infraciudadanía,
en la que hay una condición de pertenencia sin ciudadanía (Lucas, 2002).
Por ello, entre otros puntos, algunos de los migrantes entrevistados ven en el voto
la posibilidad de visibilizarse y de mostrar su presencia en la construcción de la comu-
nidad política porteña y, por tanto, una forma de reconocimiento como sujetos del es-
pacio público. Si bien, como señalan Appadurai y Holston (1996), la ciudadanía formal
puede presentarse como poco necesaria para los derechos substantivos (a excepción de
algunos derechos como el voto), muchos de los entrevistados perciben que a través del
ejercicio de los derechos políticos y del voto en particular existe la posibilidad de im-
pactar en el acceso a otros derechos.
Así lo perciben algunos de los entrevistados: el primero, Walter, es un varón bolivia-
no que reside en CABA hace 15 años y participa en el Comité de Defensa del Proceso
de Cambio y la Soberanía Popular Originaria en Bolivia, agrupación organizadora
del “voto simbólico” para que los residentes en la Argentina pudieran participar del
referendo revocatorio a Evo Morales convocado en Bolivia en el año 2008 (Canelo et
al., 2012) y que trabaja en relación con derechos sociales y políticos de la colectividad
boliviana tanto en Bolivia como en Argentina: “El voto genera interés en un candidato.
Entonces, si genera interés, es que tiene que tener propuestas para ese sector” (Entre-
vista, octubre de 2015).
El segundo, Yuri, a quien ya mencioné:
No solamente a elegir, sino a ser elegido, yo creo que puede ser una cosa bien importante.
(…) Podríamos aportar mucho más... ya seríamos tomados en cuenta como ciudadanos co-
mo realmente nos merecemos. Podríamos mejorar nuestras condiciones de vida, podríamos
luchar porque los barrios populares se urbanicen, para que todos tengamos condiciones de
estudiar, de acceder a la vivienda, salud, educación... Entonces todas estas cuestiones tienen
mucho que ver con la situación política (Entrevista a Yuri, residente boliviano referente de la
Asamblea Popular y Originaria Carlos Coro Mayta, octubre de 2015).
310
La tercera, Susana, reside en CABA hace treinta años, es locutora y una referente
de la red de radios de la colectividad boliviana en Buenos Aires. A su vez, participa
activamente desde hace 14 años en fraternidades de danzas folklóricas o de música
autóctona: “Somos ciudadanos, aportamos en todo lo que corresponde y por lo menos
desde mi parte me parecería fundamental tener la posibilidad de ser tomados en cuen-
ta como que también tenemos voz y voto, y también sean escuchadas nuestras necesi-
dades” (Entrevista, octubre de 2015).
4) Reforzando la extranjería en la instancia del sufragio
El momento del sufragio efectivo es la última de las instancias que terminan por
generar la restricción de los migrantes que residen en la CABA al derecho a la partici-
pación política formal. Sin ánimos de dar explicaciones absolutas, se puede pensar que
la falta de información y los pocos los lugares de votación para residentes extranjeros, así
como las condiciones en los que este sector de la sociedad vota, inciden directamente
en la posibilidad del ejercicio electoral. Como señalé anteriormente, el Registro de
Electoras Extranjeras y Electores Extranjeros se confecciona en un padrón separado
del resto de los votantes nacionales. Cada una de las mesas de tal padrón está en un cir-
cuito electoral numerado de manera distinta al resto (las de extranjeros comienzan des-
de el 9000 en adelante). De acuerdo con la cantidad de electores habilitados, se abren
mesas en cada comuna. Al ser escasa la cantidad de votantes en términos relativos, solo
una comuna (la 8) tiene cuatro meses de votación, mientras que la mayoría cuenta con
solo dos o tres. En primer lugar, tal disposición incrementa las dificultades para efecti-
vizar el derecho al sufragio. Pero también, una vez allí, se refuerza la condición de ex-
tranjería de los votantes: las listas y mesas de votación aparecen físicamente separadas
del resto, al final del pasillo de cada escuela o en la última o primera aula.
El requisito de hacer una inscripción previa debido a la condición de extranjería no
es algo dado. Como menciona Bourdieu, “las relaciones de fuerza más brutales son al
mismo tiempo relaciones simbólicas y los actos de sumisión, de obediencia son actos
cognitivos (…) Estas estructuras cognitivas son formas históricamente constituidas”
(1997: 115). Se puede pensar que no solo porque son extranjeros tienen registro, pa-
drón, mesas e, incluso en algunas elecciones, centros diferenciados de votación, sino
que también todas esas instancias constituyen rituales y rutinas del Estado que hacen a
la constitución y regulación de identidades sociales y subjetividades, en este caso, de los
no nacionales. Si la institucionalización de rituales y códigos de comportamiento está
relacionada con cómo las sociedades interiorizan el sentido de igualdad de los indivi-
duos, la disposición actual, entonces, termina por reforzar la extranjería de las personas
migrantes. Retomando los aportes de Corrigan y Sayer (2007), se puede pensar que
estas son formas mediante las cuales el Estado habla e intenta definir formas o imá-
genes aceptables de la actividad social y de la identidad individual y colectiva de estas
poblaciones. Desde el marco normativo, el Estado también crea significados y efectos
sociales: la marcación de la extranjería y la consecuente limitación legal de los migran-
tes a la hora de acceder a sus derechos políticos.
No obstante, a partir de la lectura de los proyectos presentados con anterioridad a
la sanción de la Ley Nº 334, se puede dar cuenta de una variedad de fuerzas en pugna
que buscan imponer principios de visión y división comunes a la hora de establecer
los modos en que se reglamentan los derechos políticos para los no nacionales. Varios
311
proyectos sobre la Ley Electoral para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, presenta-
dos entre 1998 y 1999, hacen mención a la inscripción previa en un Registro Especial
(Torres, Clienti), Registro de Electores Extranjeros (Puy), Registro Especial de Ex-
tranjeros (Olivieri, Kismer) o Registro Específico (Casabe); mientras que otros optan
por incluir a los extranjeros en el Registro de Electores con la nómina de electores de la
Ciudad conformado por el Tribunal Electoral (Caram, Bellomo, Arguello). Este último,
a su vez, plantea una forma de instrumentalizar dicha inscripción, proponiendo que:
La secretaría electoral organizará los ficheros, que contendrán las fichas de todos los elec-
tores con domicilio en la jurisdicción y se dividirá según el sexo de los mismos. Las fichas
serán clasificadas en tres subdivisiones: Por orden alfabético, las fichas modelos A y AF se
utilizarán para la formación de esta primera subdivisión de las divisiones masculina y femenina,
respectivamente (…) Cuando se tratare de electores extranjeros se usarán los modelos E y EF
(Proyecto Nº 199.803.674. VOTO DE EXTRANJEROS Y EXTRANJERAS RESIDENTES EN LA
CIUDAD. Arguello, Jorge, 1998).
En adición, el proyecto de Argüello, estipula la manera en que se efectuará el voto

el día de los comicios locales y nacionales simultáneos: “Cuando las elecciones locales
coincidan con las nacionales, los electores extranjeros votarán en un sobre de color ce-
leste a los efectos de invalidar los votos a candidatos de categorías no permitidas por la
Constitución Nacional y normas reglamentarias”.
Incluso, el legislador Arguello señala en sus fundamentaciones del proyecto que:
(…) queremos desterrar cierto trato discriminatorio que sufren los extranjeros cuando concu-
rren a votar. Por ello es que impulsamos su integración a los padrones generales de votación
junto al resto de los ciudadanos, ordenados simplemente por el domicilio que figura en su
Documento Nacional de Identidad.
A partir de los aportes de los proyectos anteriormente mencionados, la Ley

Nº 334/00 determina que: “Se crea el Registro de Electores Extranjeros de la Ciudad
de Buenos Aires y se pone a cargo del Tribunal Electoral (…) (que) requerirá a la Cá-
mara Nacional Electoral la información del registro a su cargo”.
Se puede apreciar que, además del debate en torno a la forma en que los migran-
tes se registrarían, existieron distintas posturas en la forma en que se articularía su
inclusión en los electores nacionales. En ese sentido, hubo proyectos que plantearon un
solo registro, en el que primaba el criterio de residencia por sobre el origen nacional, e
incluso se propuso que las mesas de los comicios (y en conjunto con ellas, los centros
de votación) no estuvieran diferenciadas por ser nacional o extranjero, aun cuando las
elecciones fueran simultáneas.
312
Capítulo 3
¿DE QUÉ HABLAMOS CUANDO HABLAMOS

DE PARTICIPAR? LA CIUDADANÍA, ENTRE
EL ESTATUS Y LA PRAXIS A PARTIR DEL
ESTUDIO DE CASO DE LA CAMPAÑA “AQUÍ
VIVO, AQUÍ VOTO”
1. Antecedentes y contexto del caso
En este capítulo analizo la campaña “Aquí vivo, aquí voto”, desarrollada en el año 2011
por organizaciones tanto de migrantes y de derechos humanos, así como de distintos
actores del ámbito social, político, académico y cultural,23 con el objetivo de indagar
las experiencias de demanda de acceso a derechos políticos por parte de la población
migrante en la CABA. En primer lugar, describo las características generales de la
campaña, cuáles fueron los actores que intervinieron en ella y qué acciones realizaron,
principalmente, entre marzo y abril de 2011: desde las reuniones iniciales, las jornadas
de difusión y el anuncio de un empadronamiento masivo, la acción de amparo presen-
tada para garantizar el acceso al voto de parte de residentes extranjeros, presentada el
11 de abril, y el propio empadronamiento masivo del 13 de abril de ese año.
Al analizar estas acciones, me interesa ver de qué manera estos actores intentaron
convertir el derecho al voto de residentes migrantes en un “problema social”. A su vez,
me centro en los encuentros entre distintos actores de la campaña con funcionarios de
las burocracias estatales, para identificar las representaciones y prácticas en torno a la
participación política de migrantes. En este punto, también indago los modos en que
el Estado terminó por restringir en la práctica a parte de las personas que quieren ac-
ceder al derecho al voto. Posteriormente, describo cuáles fueron los sentidos asociados
a la ciudadanía que se trabajaron desde la campaña, e interpreto la forma en que se
inscribió el reclamo de participación electoral en un contexto de participación política
23 Participaron y adhirieron: Red Comunicacional Boliviana en Argentina; Centro de Derechos Humanos de

la Universidad Nacional de Lanús; CAREF; CELS; Asociación Civil Federativa Boliviana; Secretaría de Dere-
chos Humanos CEDYCS-UBA; Asociación Civil y Cultural Yanapacuna; Corriente Política 17 de Agosto; Radio
Gráfica FM 89.3; Mujeres Unidas en Acción; Grupo de Estudios Sociales sobre Paraguay (IEALC-FSOC-UBA);
Asamblea Coro Mayta; Radio La Milagrosa; Frente de Mujeres del Encuentro por la Democracia y la Equidad
(EDE) CABA; Fundación Encuentro para el Estudio de Políticas Públicas; Cualderecho; Comisión de Derechos
Humanos del Bajo Flores; Partido Nacionalista Peruano; Federación Paraguaya en Argentina; CTA Capital; Co-
rriente Política USINA; Casa USINA Barracas; CIDAC (Barracas-Filosofía y Letras-UBA); Asociación Dominicanos
Residentes en Argentina; Casa Peruana; Buenos Aires Para Todos en Mov. Proyecto Sur; IPyPP; ADC; Mujeres
Peruanas Unidas Migrantes y Refugiadas; FACBOL; FM Constelación 98.1; FILEF; IARPIDI; Secretaría de DD.
HH CGT; UEJN; Juventud Sindical Capital Federal; Congreso Permanente de la Migración Paraguaya; FEDEV;
Observatorio de DDHH; Agrup. Estudiantil Ortega Peña; APE Paraguay.
313
más amplia. En última instancia, en este capítulo me interesa analizar las respuestas
de un conjunto de actores hacia las políticas excluyentes del Estado en torno a los
derechos políticos de personas migrantes. Como desarrollaré, la campaña “Aquí vivo,
aquí voto” no perduró en el largo plazo, y la iniciativa de desnacionalizar la ciudadanía
(Sassen, 2003) terminó subordinada al calendario electoral. En esa dinámica, las ac-
ciones que orientaron primordialmente la campaña resultaron aferradas al plano nor-
mativo, quedando la ciudadanía pensada como un estatus sin articulación con la praxis
ciudadana de los propios actores (Lazar, 2008; Wanderley, 2009).
“Aquí vivo, aquí voto” fue una campaña desarrollada principalmente entre marzo y
abril de 2011, que continuó con intervenciones a lo largo de ese año y participó pun-
tualmente en octubre de 2012, a través de una carta de adhesión, en el pedido de ex-
tensión de los derechos políticos de los inmigrantes con residencia permanente a nivel
nacional en la Comisión de Asuntos Constitucionales del Senado de la Nación. Como
mencioné, contó con la participación de organizaciones de migrantes y de derechos
humanos, así como de distintos actores del ámbito social, político, académico y cultu-
ral. Se orientó la difusión y propaganda sobre los derechos políticos de los residentes
migrantes, y la inscripción para ser habilitado al voto a través de distintas actividades
como mesas, charlas debate, gacetillas de prensa, spots radiales.
Esta campaña fue la expresión local de un fenómeno que se ha dado en distintos
lugares del mundo, como Brasil o Suiza, pero principalmente retomó la iniciativa rea-
lizada en España durante el año 2010, llamada también “Aquí vivo, aquí voto. Por una
ciudadanía plena”. Como di cuenta anteriormente, el empadronamiento voluntario pa-
ra las personas extranjeras en la CABA está regulado por la Ley Nº 334, promulgada
en el año 2000. Posteriormente a su sanción, si bien existieron iniciativas parlamenta-
rias para modificarla, la discusión sobre la participación electoral de personas migran-
tes en la CABA se dio con mayor énfasis en la esfera pública en el año 2011. De acuer-
do con Halpern (2013), tal contexto se vio favorecido por tres condiciones. La primera,
más general, tiene que ver con las transformaciones normativas en materia migratoria
dadas desde el año 2003 y materializadas den la Ley Nº 25.871. La segunda, con una
fuerte recuperación y reivindicación de la participación política de la población en ge-
neral dentro del sistema formal-institucional, luego de la crisis del 2001. La tercera es
la toma del Parque Indoamericano de Villa Soldati (CABA), sucedida en diciembre de
2010, durante la cual fueron asesinadas tres personas de origen extranjero en condicio-
nes aún no esclarecidas. El conflicto por tierra y vivienda que dicha toma expresó tuvo,
entre otras consecuencias, la estigmatización de distintos colectivos migrantes por par-
te del entonces jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Mauricio Macri. Así,
distintas iniciativas migrantes pueden ser consideradas una respuesta a ello, en busca
de visibilizar su “derecho a la Ciudad” (Oszlak, 1991).
2. Características generales y acciones de la campaña “Aquí vivo, aquí voto”
La campaña “Aquí vivo, aquí voto” buscó desde un primer momento ser una iniciativa
colectiva que pretendía sumar desde la diversidad. Así, confluyeron organizaciones de
314
base y de colectividades, académicos e, incluso, agentes estatales, con el objetivo de

promover el derecho al voto de los migrantes. Siguiendo a Halpern (2013), la vin-
culación de los migrantes con partidos políticos y movimientos sociales potenció, en
un contexto en el que el gobierno de la CABA había mostrado prácticas y discursos
xenófobos, una articulación entre algunas fuerzas políticas de la oposición porteña, que
veían su capital político traducido en una masa electoral, mientras que los propios mi-
grantes reparaban en la posibilidad de introducir sus problemáticas en la esfera pública.
A pesar de ello, dentro de la campaña se podían advertir tensiones en lo que respecta
a la participación de los partidos políticos. Dos agrupaciones políticas, la 14 bis Dere-
cho y la Corriente 17 de Agosto, habían preparado anteriormente un recurso de amparo
para ampliar la posibilidad de empadronamiento hacia los registros civiles de la Ciudad
y, a partir de allí, articularon sus acciones con distintas agrupaciones para la mencionada
campaña. Cabe destacar que la 14 bis Derecho es una agrupación universitaria de la Fa-
cultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, que en ese momento ocupaba la
Secretaría de Derechos Humanos del Centro de Estudiantes. La principal referente de
la agrupación que trabajó en la campaña, Mariela, había sido candidata en los comicios
previos (año 2009) a legisladora por la lista de Proyecto Sur, partido del cual también
formaba parte el entonces legislador Rafael Gentilli. A su vez, tenía una trayectoria
de militancia sindical en la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA) Capital
Federal, entonces alineada políticamente con el mencionado partido. Por otra parte, la
Corriente Política 17 de Agosto es una agrupación que, en ese momento, estaba alinea-
da al Frente para la Victoria y participaba activamente en la campaña electoral de las
elecciones de autoridades a nivel nacional y en CABA. La agrupación tenía –tiene– un
fuerte despliegue territorial en la zona sur de la CABA, principalmente en las comunas
7, 8 y 9 (Bajo Flores, Soldati, Lugano, Liniers, Mataderos).
Si bien en las primeras reuniones se definió que la campaña no debía ser apropia-
da por ningún espacio político, existieron tensiones entre quienes formaban parte de
espacios partidarios, y desde allí sentaban su postura, y quienes querían difundir un
derecho, pero no desde un partido o a través de un enfrentamiento con el Gobierno
de la CABA. Confluían, entonces, organizaciones partidarias que veían en el voto mi-
grante un capital político de interés, con otras que entendían que los derechos políticos
de las personas migrantes en la Argentina eran una deuda pendiente tanto en el plano
formal –no están mencionados de manera puntual en la Ley Nacional de Migraciones
vigente– como sustantivo.
En referencia a las asociaciones de migrantes, también influyeron sus posiciona-
mientos hacia el interior de las propias colectividades, y su participación dependió en
gran medida de la orientación política que fue tomando la campaña. Brevemente, ca-
racterizaré algunas de las que participaron más activamente.
La Asamblea Popular Originaria Carlos Coro Mayta, fundada oficialmente en
2005, es definida por sus integrantes como una “agrupación política de la comunidad
boliviana, que comenzó haciendo un trabajo político” hacia Bolivia, reclamando por
la realización de una asamblea constituyente libre y soberana y por el derecho a voto
de los bolivianos en el extranjero, y luego también trabajó sobre el acceso a derechos
políticos y sociales en CABA. Yuri, el referente de la organización que participó más
activamente en la campaña, también era, en ese entonces, delegado en la Villa 1.11.14.
315
El Instituto Argentino para la Igualdad, Diversidad e Integración (IARPIDI), por

su parte, es una asociación civil nacida en 2007, que vela por la protección de derechos
humanos de los solicitantes de refugio, refugiados, inmigrantes africanos y afrodes-
cendientes en la República Argentina. Nengumbi, su principal referente, nació en la
República Democrática del Congo, vive en Argentina desde 1995 y es ciudadano ar-
gentino desde 2005.
Mujeres Peruanas Unidas Migrantes y Refugiadas, en tanto, fue fundada en el año
2003 por diez mujeres, y trabaja en relación con la defensa del acceso a los derechos
básicos –trabajo, salud, educación, entre otros– sin distinción de nacionalidad, la pro-
moción de la no violencia y la no discriminación, y la distinción del rol y los aportes
de la mujer. Orfa, una de sus referentes, además de participar en esta campaña, trabajó
activamente en la confección del proyecto sobre la modificación de la Ley Nº 334 que
presentaron las legisladoras del Frente para la Victoria, María Rachid y Paula Penacca,
en el año 2014 (Proy. 01773–D14).
Para ilustrar las tensiones entre los posicionamientos de las organizaciones que
mencioné, una activista que trabaja por los derechos de las personas migrantes y re-
fugiadas señala las dificultades de dos personas de la colectividad boliviana: “Después
aparecía esto: si estaba ACIFEBOL, no estaba FACBOL. Y si estaba FACBOL no
estaba ACIFEBOL, que sí… Bueno… entonces aparecían las internas de las colectivi-
dades (…) Escisiones partidarias, porque tenían que ver con eso, dentro de las propias
colectividades” (Entrevista a Josefina, miembro de CAREF, julio 2016).
La heterogeneidad de actores en la campaña también incluyó a agentes estatales
–como legisladores o integrantes de la Defensoría del Pueblo– que fueron parte de
reuniones, impulsaron proyectos de modificación de la ley y gestionaron sesiones en la
Legislatura para dar reconocimiento a “Aquí vivo, aquí voto”.
A su vez, universidades, centros y organizaciones de derechos humanos parti-
ciparon de la iniciativa. La Comisión Argentina para los Refugiados y Migrantes
(CAREF), donde se realizaron la totalidad de los encuentros de la campaña, es una
organización civil ubicada en el barrio de Flores, que busca promover los derechos de
las personas migrantes, refugiadas y solicitantes de asilo a partir de la incidencia de
la construcción de políticas y prácticas sociales. Por su parte, el Centro de Derechos
Humanos (DD. HH.) de la Universidad Nacional de Lanús (UNLa) trabajó desde
el programa de Migración y Asilo. En este caso, la integrante del Centro que más se
vinculó se encargó de las tareas de difusión a través de la web y del mantenimiento
del blog de la campaña, y participó de los debates y reuniones. Ambas, CAREF y el
Centro de DD. HH. de la UNLa, asistieron a partir de un saber jurídico que permitía
hacer circular las demandas a través de canales institucionales. A su vez, el Centro de
Innovación y Desarrollo para la Acción Comunitaria (CIDAC) de la Universidad de
Buenos Aires, que tiene fuerte presencia territorial en la Villa 21/24 de Barracas, par-
ticipó a través de un equipo de trabajo de migraciones que tiene, entre otros objetivos,
capacitar y contribuir a la regularización documentaria de los migrantes.
Por otra parte, distintos medios de comunicación participaron de la campaña, entre
ellos, la red comunicacional boliviana en Argentina. Como desarrollaré luego, distin-
tas radios de la colectividad, como FM Constelación 98.1, FM Metropolitana 93.5,
difundieron un spots radial grabado en español, quechua y aymara, en referencia a los
316
derechos políticos de las personas migrantes en la CABA, así como el anuncio de un

empadronamiento masivo para el 13 de abril del año 2011. Una de las referentes de la
red, Lilia, es periodista y activista por los derechos de mujeres migrantes. A su vez, la
Radio Gráfica, ubicada en Barracas, surgió en diciembre de 2005 como producto de la
recuperación de la Cooperativa Gráfica Patricios. La radio tiene un fuerte anclaje te-
rritorial en la Comuna 4 (La Boca, Barracas, Parque Patricios y Pompeya) y su progra-
mación está fuertemente atravesada por organizaciones barriales, sindicales y políticas.
Su vínculo con la campaña estuvo ligado a la participación de la corriente política 17
de Agosto.
Hecha esta sucinta descripción, resulta interesante pensar la campaña como un
espacio donde diversos actores sociales y estatales interaccionaron y desplegaron su
capacidad de agencia, retomando el concepto de interfaz, de Hevia de la Jara (2009).
El mismo permite abordar el espacio social como un espacio en conflicto, donde se dan
relaciones asimétricas entre sujetos societales y sujetos que integran esferas del Estado,
que pueden ser individuales o colectivos, con respectivos proyectos sociopolíticos de
acuerdo con el espacio social que ocupan, con sus múltiples pertenencias y condicio-
namientos, con su historicidad. Así, si bien existían confluencias generales dentro de
la campaña (los derechos políticos de las personas migrantes), los espacios partidarios,
de asociaciones u organizaciones de la sociedad civil fueron influyentes al desarrollar
sus propias perspectivas. En parte, ellas estaban condicionadas por el tipo de trabajo
que realizaba cada colectivo: mientras que unos hacían énfasis en lo territorial, otros
poseían un saber técnico-jurídico. También existían sujetos que articulaban con la
institucionalidad pública, y otros que incluso influían en los mecanismos instituciona-
les desde dentro del Estado. La noción de interfaz, entonces, resulta importante para
evitar binarismos como “Estado/sociedad civil”, y destacar que, hacia dentro de esta
experiencia, los límites entre uno y otra eran porosos y las relaciones contradictorias, y
que en ese marco se intercambiaba información, prestigio, recursos, posicionamientos.
Los objetivos explícitos de la campaña fueron en dos direcciones: por un lado, a
corto plazo, realizar un empadronamiento masivo para visibilizar la demanda de los
derechos políticos de los migrantes. Por otro, promover una reforma legislativa que
incluyera el empadronamiento automático y el derecho de los migrantes a ser elegidos.
De acuerdo con los aportes de Sassen (2003), desde esta posición se puede pensar la
ciudadanía como una categoría “incompleta”, desarrollada a través de las prácticas de
aquellos excluidos de la ciudadanía plena, para definir o influir sobre los términos de su
inclusión posterior. En ese reclamo estaba implícita la transformación de la naturaleza
de la ciudadanía misma al crear nuevas leyes, categorías de personas, sujetos políticos,
en donde la ciudadanía quedara anclada en la residencia. Este cambio hubiese impli-
cado que estos actores, hasta el momento “reconocidos pero no autorizados” (Sassen,
2002), fueran legitimados plenamente en esta arena, lo cual, como mencioné, hubiera
generado movimientos entre los alcances de la membresía y de la inclusión/exclusión.
Como desarrollaré, el contraste entre las agendas de ampliación y difusión de
derechos, y el cálculo por un posible impacto electoral terminaron por generar ten-
siones al interior del movimiento. El primer punto requería un trabajo a largo plazo,
mientras que el segundo estaba enmarcado en un “tiempo de la política” (Palmeira,
2000), propio del período electoral, en el que debían contemplarse la difusión y las
317
expectativas de empadronamiento en términos cuantitativos. Tales acciones, constataré

posteriormente, colisionaron con los rituales y los tiempos que distinguen a los proce-
dimientos legales –en este caso, del TSJ–, que condicionaron el ritmo de las iniciativas
de los demandantes. Retomando a Bourdieu (2014), se puede pensar que el Estado
instituye temporalidades sociales: en este caso, uno referente al calendario electoral y
otro determinado por la burocracia judicial para habilitar el padrón electoral. Frente a
las elecciones, existió un quiebre en el consentimiento de ese orden público del tiem-
po por parte de la campaña, desde la cual se presentó una acción cautelar solicitando
extender el plazo de inscripciones en el Registro de Electoras Extranjeras y Electores
Extranjeros a pesar de haber sobrepasado los 180 días anteriores a la elección, fecha de
cierre para confeccionar los padrones. Como analizaré a posteriori, el rechazo estatal de
esa cautelar y la aceptación de esto por parte de la campaña, remite a los aportes sobre
la noción de Estado de Bourdieu (1997) en tanto se observa una reivindicación exitosa
del monopolio de la violencia simbólica en un territorio ante una población.
En las primeras reuniones, a finales de marzo del año 2011, asistieron la mayor
cantidad de organizaciones de toda la campaña. En ellas, se pudieron ver desencuen-
tros entre aquellos que venían trabajando con organizaciones ligadas al Frente para la
Victoria, y quienes estaban vinculados al entonces Proyecto Sur o a la CTA Capital.
Uno de los puntos que suscitaron esas tensiones tuvo que ver con la elaboración del
primer comunicado con los objetivos de la campaña, ya que para su confección se re-
tomaron aportes de legisladores de espacios políticos con los cuales alguno de los dos
sectores no comulgaba. Posteriormente al empadronamiento masivo del 13 de abril
de 2011, las reuniones se convirtieron en espacios reducidos, con escasa convocatoria
y poca presencia de organizaciones de colectividades. Una de las referentes de una
asociación civil que trabaja por los derechos de las personas migrantes, refugiadas y
solicitantes de asilo decía al respecto:
Tuvimos esa primera, digamos, las cuestiones preparatorias a esa primera asamblea, donde
ahí sí hubo mucha representatividad, y se armó un “bueno, vamos a trabajar de esta manera”.
Pero después, cuando hubo que sostener el trabajo… No llegó a haber mucho, no tuvimos
muchos espacios de encuentros reales comunes (…) Y después, la verdad que algunas reu-
niones eran una lágrima. Éramos cuatro personas tratando de darle forma a las cosas… Fue
difícil… (Entrevista a Josefina, miembro de CAREF, julio de 2016).
Previamente al empadronamiento masivo, se realizaron, los sábados 2 y 9 de abril,

actividades de difusión a través de mesas y volanteadas en los barrios de Liniers (a
cargo de la Corriente 17 de Agosto), Barracas (Casa Usina), Bajo Flores (Asamblea
Carlos Coro Mayta), Villa 31, Villa 3-Comuna 8 (Centro Popular La Chispa), Plaza
Constitución (Radio Gráfica). En dichas jornadas, además del anuncio de la convoca-
toria de empadronamiento masivo en el Tribunal Superior de Justicia, a realizarse el 13
de abril, se hizo hincapié en que “el derecho a elegir y ser elegido es un derecho de to-
dos y todas, que promueve la integración y la cohesión entre los habitantes”, por lo que
también se mostraba que la intención trascendía una fecha puntal y buscaba “el empa-
dronamiento definitivo de todos los habitantes extranjeros de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires con residencia permanente”.
318
A su vez, se presentó el lunes 11 de abril un pedido de acción de amparo para que el

Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires realizara publicidad y promoción
del registro de electores extranjeros, tal como establece el artículo 11 de la Ley Nº 334, y
habilitara como sedes de inscripción las oficinas del Registro del Estado Civil y Capaci-
dad de las Personas y las sedes de las entidades representativas que agrupan a inmigran-
tes y colectividades. El amparo solicitaba también la prórroga del plazo de constitución
del padrón provisorio, para permitir así que muchos de los que se habían empadronado
en los últimos meses previos al cierre del padrón pudieran votar en las elecciones de
2011 para elegir cargos ejecutivos, legisladores y a los miembros de las juntas comunales.
El empadronamiento masivo fue realizado el 13 de abril de 2011, desde la mañana.
Dentro del edificio del TSJ había más de cuarenta personas esperando para empezar
el trámite y, dado que superaban la media de personas que habitualmente concurrían,
los empleados mostraban nerviosismo. En línea con el tipo de dificultades señaladas,
muchos de los presentes tuvieron problemas para acreditar una residencia mayor a tres
años. Los funcionarios pedían la factura de algún servicio público, un recibo de alquiler
o de sueldo con antigüedad mínima del año 2008, pero muchas de las personas mi-
grantes que se presentaron a empadronarse carecían de esta documentación.
Como el lugar tenía capacidad máxima para cincuenta personas, parte de los asis-
tentes tuvo que permanecer fuera del edificio. Por otra parte, quienes veían denegada
su solicitud por alguna inconstancia en la documentación debían apelar en una oficina
en otro piso del TSJ para que su caso fuera revisado de forma individual y se les indi-
cara cómo podían salvar el problema. Cabe aclarar aquí que dicho procedimiento im-
plicaba, en muchos casos, rehacer otras documentaciones (como el DNI) y, en todos, la
necesidad de volver al menos una vez más al Tribunal a intentar empadronarse.
Hacia el mediodía, se realizó una reunión entre el presidente del Tribunal Electo-
ral con integrantes de organizaciones de la campaña, como Mujeres Peruanas Unidas
Migrantes y Refugiadas, IARPIDI, la Asociación Civil Federativa Boliviana, una
agente de la Defensoría del Pueblo, CAREF y abogados e investigadores que impul-
saban también el empadronamiento. El presidente del TSJ mencionó que años atrás
se había hecho un empadronamiento en los barrios y que se podía pensar en hacerlo
nuevamente, aunque no dependía del Tribunal sino del Gobierno de la Ciudad. Lue-
go, indicó que el órgano que encabezaba no podía ni le correspondía ser proactivo en
la promoción del derecho. En este accionar, se pone de manifiesto la ausencia de la
concepción de Estado que interviene activamente para redistribuir y reconocer y, por
el contrario, se limita a su mínima intervención (confeccionar el mencionado registro),
pero no busca eliminar las causas subyacentes a la desigualdad, en este caso en el plano
del orden político.
Más tarde, el secretario de Asuntos Originarios del TSJ explicó que quienes se qui-
sieran empadronar debían tener una residencia permanente en CABA superior a tres
años y, en caso de tener un DNI nuevo menor a tres años, debían acreditar su residen-
cia en la Ciudad con algún servicio, un recibo de alquiler, el comprobante de inscrip-
ción en la escuela de los niños o un recibo de sueldo. El problema fue que en muchos
casos no contaban con ninguno de esos requisitos. A modo de ejemplo, un hombre de
nacionalidad boliviana le acercó su documento al secretario y le preguntó, mientras
señalaba la hoja donde aparecía su domicilio, qué se hacía en esos casos. La dirección
319
del señor era una calle sin numerar, manzana 5, casa 3, Capital Federal. El funcionario
respondió que no podría empadronarse, dado que esa calle probablemente atravesara
varias comunas, y al no decir a qué barrio pertenecía esa altura –el barrio no estaba es-
pecificado en el DNI– no podrían asignarle comuna para votar. No es infrecuente que
este tipo de direcciones, pertenecientes a villas y barrios pobres de la Ciudad, falten
en los sistemas –cuestión que, por otra parte, vale también preguntarse para el caso de
los nacionales–. “Tendrías que ir al Registro Civil y pedirles que te agreguen el barrio”,
contestó el secretario. Hubo quejas de varios líderes migrantes: tantos trámites harían
que estas personas desistieran de empadronarse, ya que pertenecen en general a la clase
trabajadora y no podrían hacer tantos trámites en días hábiles. Al respecto, Pamela,
que participaba desde el Centro de Derechos Humanos de la UNLa, analizaba:
Surgieron un montón de problemas concretos: a los DNI les faltaba información, estaban mal
confeccionados. La persona que quería empadronarse no podía a pesar de que tenía todos
los… o no sé, les faltaba las comunas. Entonces el Tribunal no los inscribía para empadronar-
se, pero tampoco era culpa de la persona que le hubiese confeccionado mal el DNI (Entrevista
a Josefina, miembro de CAREF, julio de 2016).
Como desarrollé en el capítulo 2, los requisitos exigidos por el Estado para la in-
clusión de los migrantes en el empadronamiento son a la vez resultado y generadores
de exclusión: no solo la nacionalidad, sino el estatus socioeconómico de los migrantes
–como puede ser habitar en un domicilio de difícil especificación en un documento–
restringe el acceso al voto. Al mismo tiempo, el accionar de los funcionarios está regido
–como también evidencié en el capítulo 2 respecto del acceso a la información– no por
el control directo en los trámites fallidos para el empadronamiento, sino a partir de la
administración del yo (Rose y Miller, 1992): son las personas migrantes quienes deben
volver a realizar su DNI, tratar con los Centros de Gestión y Participación, verificar
que se corrijan las irregularidades en su documentación, aun cuando hubiera sido el
Estado el causante de su ilegibilidad burocrática.
La tarde de la jornada de empadronamiento masivo continuó del mismo modo:
largas filas, personas que no podían empadronarse, funcionarios que intentaban repartir
fotocopias con los requisitos y el teléfono del TSJ para que regresaran otro día hábil,
confusión a la hora de saber cuáles eran los requisitos para empadronarse y, en caso de
poder hacerlo, a partir de qué votación podrían sufragar. En este punto, nuevamente
se evidencia una racionalidad de gobierno en la que priman tecnologías y métodos a
través de los cuales los individuos deben gobernarse a sí mismos: autogestión y auto-
rregulación (Shore, 2010). Al final del día, en el Registro de Electores Extranjeros y
Electoras Extranjeras se habían empadronado 189 personas, número que superó a los
inscriptos que anualmente hicieron el trámite en 2004, 2006 y 2008.
Distintos actores de la campaña mostraron diferencias a la hora de pensar la orga-
nización de la jornada de empadronamiento masivo y, sobre todo, de evaluar cómo se
dio en relación con el trabajo en el acceso a derechos. Se aprecia que el “tiempo de la
política” marcaba una tensión con el “proceso de ciudadanización” que pretendían ins-
talar desde la campaña.
Me acuerdo que a una de las reuniones vinieron diciendo “bueno, nosotros podemos conse-
guir dos micros que vayan y lleven a la gente porque no sé qué, que tenemos que demostrar
320
el interés de la población…”. Y eso me empezó a hacer ruido, porque era como llevar prác-
ticas muy… de lógica partidaria a cuestiones que para mí tenían que ver con ampliación de
derechos y tenían otros tiempos (…) Después ahí lo que ocurrió fue que la institución no
estaba preparada para recibir tal cantidad de gente, que la gente llevó documentos que no
contemplaban lo que se necesitaba (…) Para nosotros no era solamente que los que estaban
en condiciones de votar se inscribieran y fueran a votar porque había que tratar que Macri no
ganara, ¿entendés? Sino que ahí había otra agenda propia que tenía que ver con un mediano
plazo… y que los derechos políticos fueran un tema de agenda de las colectividades (Entrevis-
ta a Josefina, miembro de CAREF, julio de 2016).
Uno de los integrantes de la Asamblea Carlos Coro Mayta, quien participó acti-
vamente de la campaña, también hace referencia a esa tensión con las organizaciones
político-partidarias:
Pasaron las agrupaciones. También hacen esto… las agrupaciones que tienen ese poder, las
agrupaciones que tienen poder político, poder económico. Me refiero a los gobiernos naciona-
les y de la ciudad, bueno hacen uso de eso. Van hasta, que se yo… con migajas. Te empadro-
nan, te ponen movilidad, te traen acá… (Entrevista, 2015).
Dos días después del empadronamiento, debido a una iniciativa del entonces dipu-
tado Rafael Gentili (Proyecto Sur), se declaró en la Legislatura de la Ciudad, el “Inte-
rés social de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a la campaña ‘Aquí vivo, aquí voto’
que promueve la difusión de los derechos políticos de los habitantes extranjeros que
viven en esta Ciudad”. Es de destacar que Gentili también había participado previa-
mente en la discusión sobre derechos políticos de las personas migrantes en la Ciudad
de Buenos Aires, a partir de un proyecto de modificación de la Ley N° 334, que fue re-
tomado por la propia campaña para formular sus objetivos. A su vez, integrantes de su
espacio político, como señalé, también habían participado de las actividades del “Aquí
vivo, aquí voto”. Sobre el funcionamiento de la campaña, Gentili analiza:
La campaña tuvo muchos problemas (…) Los primeros que lo tomamos como eje de trabajo
político fuimos nosotros. Entonces, siempre tuvo muchos problemas en términos políticos, Las
organizaciones… no se incluyó a todas, sino que estos se casaron con alguna, y así los que
estaban peleadas con esa alguna no participaron… (Entrevista Rafael Gentili, agosto de 2015).
Tras esa declaración por parte del Poder Legislativo, el 20 de mayo de 2011, el Tri-
bunal Superior de Justicia rechazó los dos puntos planteados en el amparo. En relación
con la ampliación del plazo –el primero–, enunciaron que no podía prosperar “por au-
sencia de verosimilitud del planteo”, ya que la constitución del padrón provisorio había
vencido el día 10 de abril de ese año, tres días antes de la jornada de empadronamiento
masivo. Sobre el segundo punto, el TSJ señaló que carecía “de la urgencia que justifica
la utilización del instituto del amparo y, por lo tanto, vuelve inadmisible la vía escogida”.
Este recurso, entiendo, buscó involucrar un procedimiento judicial para que el sistema
legal se viera obligado a dar respuesta al conflicto entre los derechos establecidos y las
prácticas que violan su ejercicio. Así, se intentó ampliar el alcance de los derechos a
prácticas que los propios actores señalaban como no reguladas, cuestionar las fronteras
de la ciudadanía y poner en tela de juicio las reglas y el lenguaje que regían la cuestión
hasta ese momento (Smulovitz, 2008). A pesar de ello, la respuesta judicial sobre dere-
chos políticos de personas migrantes fue negativa, argumentándose que se trataba de
321
“una cuestión de tiempos procedimentales”. Detrás de este argumento, en líneas genera-

les, las agencias del Estado carecieron, en distintas arenas, de una respuesta satisfactoria
a la demanda, lo que refuerza la “ciudadanía de segunda”, categoría en la que es coloca-
da la población que reclama estos derechos. Entre otros factores, como describí, la mo-
vilización social fue focalizada en el día del empadronamiento masivo, y los medios de
comunicación acompañaron esa fecha, más no la demanda más amplia. Si bien la arena
judicial permitía formalmente dar voz a los actores, otorgándoles visibilidad a ellos y a
sus conflictos, así como proponer modificar la orientación de las políticas hasta enton-
ces dadas, la falta de continuidad de la campaña fue también en contra de la posibilidad
de su reconocimiento público como problema social y, por lo tanto, de la oportunidad
para difundir y publicitar cursos de acción y soluciones desde los demandantes.
Posteriormente, desde la campaña se realizaron talleres sobre “representaciones
mediáticas del migrante y xenofobia actual” y “transiciones políticas y migratorias en
Paraguay”, se participó en el Festival Internacional de Cine Migrante y, hacia final
de ese año 2011, se efectuó una jornada de debate en la Legislatura de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires para impulsar el tratamiento de un proyecto de ley para
garantizar el derecho al voto de los migrantes residentes en la CABA en ese momento.
El proyecto de ley que más fuerza tenía era el de Rafael Gentili; sin embargo, no tuvo
tratamiento. No obstante, como mencionan algunos de los actores que participaron en
la iniciativa, después del empadronamiento masivo, el espacio perdió dinamismo en
cuanto las organizaciones que continuaron asistiendo a las reuniones y en las acciones
realizadas para visibilizar la problemática en la agenda pública. Retomando lo que de-
cía anteriormente el diputado de Proyecto Sur, las internas partidarias hacia dentro de
la campaña terminaron debilitándola: no solo se vio reflejado en la falta de apoyo para
el tratamiento parlamentario, sino también en la falta de impulso político hacia fuera y,
principalmente, hacia dentro de la misma.
Ese grupo inicial, digamos, que impulsó el AVAV, sí, como que se pinchó. Se dispersó. La ver-
dad es que los grupos partidarios motorizaban mucho, porque tenían… tienen esa capacidad
de que en momentos de elecciones tienen toda la carne puesta al asador… Entonces, bueno,
sí, después de las elecciones esa energía no la tuvimos presente… para bien y para mal (En-
trevista a Pamela, UNLa, 2016).
Retomando los aportes de la denominada perspectiva constructivista de los pro-

blemas sociales, se puede decir que el proceso de definición colectiva como “problema”
(Frigerio, 1997) de la falta de acceso a derechos políticos de las personas migrantes
transcurrió en diferentes ámbitos a partir de la campaña: acciones judiciales en Tri-
bunales, medios de comunicación, debates en el Congreso. No obstante, se constituyó
como un “problema social” menor, en tanto se mantuvo vigente por la gestión de pe-
queñas comunidades de activistas, algunos partidos políticos, profesionales y grupos de
interés, sin ir más allá de instalarse en la periferia de los debates públicos.
Los actores involucrados en la construcción de este “problema social” (Frigerio,
1997) plantearon la falta de acceso a derechos políticos de las personas migrantes y
propusieron cambios normativos que implicaran problematizar la ciudadanía anclada
en la nacionalidad. Siguiendo la tipología de Best (1989), es posible describir que si
bien había activistas, profesionales e, incluso, funcionarios que estaban involucrados,
322
los propios afectados –quienes tienen mayor fuerza retórica para exigir la reparación de
la vulneración de sus derechos desde su propia experiencia– no tuvieron peso después
de la campaña. Como mencioné antes, en la construcción del “problema” coexistieron
dos posturas a la hora de presentar los medios para alcanzar las soluciones del proble-
ma de la falta de acceso al voto, en particular, y a derechos políticos, en general, por
parte de la población migrante. Por cómo se desarrolló la campaña, primó la postura
que buscaba un impacto electoral a través del empadronamiento de una sustantiva ma-
sa de votantes como fin en sí mismo:
Para las organizaciones más de carácter partidario el punto era sumar votos y para las organi-
zaciones que trabajamos derechos de migrantes era ampliar márgenes de derechos y plantear
normas que garantizaran eso; entonces son cuestiones más de largo plazo, y lo otro era más
de corto plazo. Y las organizaciones de las colectividades, fueron pocas las que efectivamente
se sumaron (Entrevista a Josefina, miembro de CAREF, julio de 2016).
Por otro lado, el acceso a los medios de comunicación como esfera para la construc-
ción del “problema” se dio principalmente en relación con el empadronamiento masivo.
Si bien existieron coberturas de medios gráficos y radiales de colectividades o con fuer-
te anclaje territorial, como los periódicos Renacer, Página 12, Perfil, Noticias Urbanas,
las emisoras FM Constelación, FM Metropolitana, FM La Milagrosa, Radio Gráfica,
y otros medios de comunicación como TELAM, La Tribu, la TV Pública y Telesur. La
mayor parte de ellas tuvo como foco el propio empadronamiento, pero su interés por la
cuestión no se sostuvo en el tiempo. En el mismo sentido, la demanda no prosperó en
el ámbito de los Tribunales –como describí, la acción de amparo fue denegada–, por lo
que tampoco esa arena de discusión continuó.
3. Los significados de la campaña: entre el “tiempo de la política” y la proble-

matización del vínculo nacionalidad-ciudadanía
Las principales demandas de la campaña estuvieron relacionadas con la territorialización

de la pertenencia (Penchaszadeh, 2012), apelando a la ciudadanía como un lenguaje que
refiere a la membresía y a la forma de incidir o demandar sobre su contenido y extensión.
En este sentido, ya desde la propia nomenclatura de la campaña (“Aquí vivo, aquí voto”),
se propuso anclar la ciudadanía en la residencia, teniendo como horizonte la comunidad
política que representan las ciudades y reponiendo el horizonte político de la vecindad. Así
también lo expresaban en el spot radial que fue utilizado para el empadronamiento masivo:
Los residentes extranjeros en Buenos Aires tenemos derecho a participar en el proceso elec-
toral de la Ciudad, porque aquí aportamos nuestra fuerza laboral, porque aquí pagamos nues-
tros impuestos, porque queremos una mejor ciudad para todos. Aquí vivo aquí voto. Miércoles
13 de abril a las 9 de la mañana en Cerrito 760. Empadronamiento masivo de residentes
extranjeros en la Ciudad de Buenos Aires. Para que todas y todos tengamos derecho a votar
(Aquí vivo aquí voto).24
24 Disponible en: aquivivoaquivoto.blogspot.com.ar, recuperado el 9 de mayo de 2015.
323
El spot resaltaba la presencia migrante a partir de los aportes en términos econó-

micos y laborales, pero también apelando a su contribución en términos morales y
políticos. Mediante el spot, la difusión en otros medios y las acciones realizadas, se trató
de producir presencia de los migrantes para demandar su derecho a participar en la vida
política institucional de la ciudad. Desde este discurso, se puede entender que la noción
de derechos expresa más un reclamo que una posesión (Appadurai y Holston, 1996).
A pesar de ello, las acciones desarrolladas durante la campaña convergieron, en
primer lugar, con “el tiempo de la política”, período en el cual la población percibe la
política y a los políticos como parte de su vida social (Palmeira, 1992). En este período
eleccionario, según Palmeira, lo que está en juego no es escoger representantes, sino la
“adhesión”, es decir, situarse de un lado de la sociedad y de las facciones electorales que
participan de la disputa electoral. Por ello, es posible entender, en parte, los conflictos
internos en el asociacionismo migrante y las tensiones con y entre las distintas agrupa-
ciones que participaron, principalmente entre las dos organizaciones partidarias: “Está-
bamos frente a elecciones y una de las cuestiones era que, para los grupos de oposición,
el voto migrante era una alternativa para que no volviera a ganar el macrismo” (Entre-
vista a Josefina, miembro de CAREF, julio de 2016).
Teniendo en cuenta que el voto, como cualquier mecanismo institucional, no existe
en un vacío cultural o social, vale repensar el modo en que se realizó la difusión y el
empadronamiento, así como la orientación que terminó por primar a la hora de pen-
sar los significados del ejercicio electoral. Al trabajar principalmente en la jornada de
difusión y en la de empadronamiento masivo, y al no tener continuidad sostenida en
el tiempo, entiendo que las acciones de la campaña terminaron por dar primacía al es-
tatus normativo de la ciudadanía, es decir, al estatus legal dado por el Estado a los indi-
viduos. Dicho abordaje obstruyó la posibilidad de pensar a los actores desde su vínculo
con otras esferas de la vida social. No se interpeló a los “extranjeros” como trabajadores,
desde su entorno laboral, ni como habitantes de determinados barrios abandonados
por el Estado recuperando los propios vínculos de vecindad de sus trayectorias. Con
base en esto, creo sustancial considerar que la política no reside únicamente en las
instituciones formales, sino también en la trama informal al alcance de la experiencia
concreta de cada ciudadano.
Para pensar en un proceso de ciudadanización real, entonces, dicho estatus no
puede ir escindido de la ciudadanía sustantiva (Holston, 2001; Sassen 2003), ya que la
ciudadanía nominal per se no garantiza el acceso igualitario al bienestar social, a la par-
ticipación política activa y a la libertad (Pereyra, 2005). Si en este tipo de participación
subyace el supuesto de que el ámbito de la política estaría delimitado por otras esferas
de participación comunitaria, sindical, vecinal, festiva (Krotz y Winocur, 2007), se
corre el riesgo de pensar el acceso al empadronamiento como un fin en sí mismo. En
paralelo, un trabajo sostenido en pos de la ciudadanización implicaría también indagar
en la cultura política de dichos actores, es decir, “el conjunto de actitudes, creencias,
sentimientos que dan orden y significado a un proceso político, poniendo en evidencia
las reglas y presupuestos en los cuales se basa su comportamiento” (Kuschnir y Piquet-
Carneiro, 1999: 227). En este caso, parecería que la dimensión política quedó disociada
de las demás dimensiones de la vida en sociedad.
324
CONCLUSIONES
Durante el desarrollo de esta tesis, reconstruí las iniciativas de las agencias estatales
del Gobierno de la CABA en torno al acceso al voto de residentes extranjeros, así
como las estrategias y representaciones de los actores que reclaman por dicha parti-
cipación. De manera más general, interpreté los sentidos que cobra la ciudadanía en
distintos contextos indagando en las posibles articulaciones entre esta noción enten-
dida como vínculo formal y las acciones o praxis ciudadanas de los propios actores.
En este recorrido, di cuenta de cómo las percepciones de los funcionarios de distintas
agencias del Estado en relación con los sentidos de la ciudadanía inciden directa-
mente en la posibilidad de acceso a la participación electoral. Si bien, formalmente,
todos aquellos “residentes permanentes” tienen derecho a participar en instancias
políticas formales, en la práctica de las instituciones esto termina por restringirse. A
su vez, mostré de qué manera la posibilidad de una construcción de ciudadanía de
“abajo hacia arriba” más extensa e inclusiva está influenciada, en gran medida, por la
posibilidad de ligar el aspecto formal de esta institución con las propias experiencias
y praxis de los actores involucrados.
Mi primer objetivo fue reconstruir y describir las formas normativas de clasifica-
ción estatal en relación con las migraciones en la Argentina a lo largo del siglo XX,
para pensar la articulación entre dichas categorías y el acceso a los derechos políticos
de los migrantes. Al respecto, señalé el modo en que el desarrollo del entramado nor-
mativo vinculado a flujos migratorios termina por restringir o excluir a las personas
migrantes de la arena político-institucional. La reificación de estas en su extranjería
y el consecuente proceso de estratificación de ciudadanía implicado en el marco legal
tienen como uno de sus efectos la falta de acceso a derechos políticos y una “ciudada-
nía de segunda”. Esa estratificación –que, como señala Martiniello (1994), puede pen-
sarse en las categorías de citizens, denizens y margizens– es la que permite entender que
los únicos habilitados para empadronarse sean los “residentes permanentes”.
Al historizar el desarrollo normativo, di cuenta de cómo el actual “sistema de ca-
silleros” de leyes y decretos que fragmenta en categorías de ingreso y permanencia a
los flujos migratorios responde a un proceso histórico-social que se expresa a partir
de la segunda mitad del siglo XX, y que está ligado a la visibilización de la migración
limítrofe y a su preponderancia en términos relativos sobre el total de la población
migrante. Si a comienzos del siglo XX, los requisitos de la Ley Nacional N° 10.240/17
reflejaban la cristalización de la idea de una elite gobernante que buscaba establecer en
el Estado nación una ciudadanía “desde arriba” (Villavicencio, 2007), y a partir de la
325
Ley N° 13.010/47 la matriz política institucional pasa a incorporar en el debate públi-

co a las mujeres (nacionales y extranjeras), a partir de la década de 1960 se observa una
fragmentación clasificatoria entre residentes permanentes, temporarios y transitorios, que
termina por restringir la participación política de los migrantes, en su mayoría latinoa-
mericanos, que se radican en la Argentina por causas vinculadas al mercado de trabajo.
Como menciona Sayad, opera el supuesto de que “el inmigrante, que únicamente ha
de ser a título provisorio y solamente por razones de trabajo, no puede más que estar
excluido de lo político” (1984: 104).
Posteriormente describí, en términos cuantitativos, los empadronamientos y la
participación de personas migrantes en las elecciones durante el período comprendi-
do entre los años 2003 y 2015, y propuse algunas hipótesis acerca del vínculo entre
estos procesos y la regularización migratoria. En este punto, es importante aclarar que
solamente indagué los aspectos normativos que pueden incidir en los guarismos. No
obstante, entiendo que hay otros condicionantes que hacen a esas cifras y que pueden
tener que ver, por ejemplo, con la falta de interés de los migrantes en este tipo de ins-
tancias electorales. No solo las restricciones normativas o la falta de información inci-
den en la participación política de los migrantes, ya que ella obedece a múltiples mo-
tivaciones y factores, cuestión que queda como punto a desarrollar para futuras líneas
de investigación. Por otra parte, identifiqué en las elecciones que, a partir de las cifras
absolutas y porcentajes, se puede observar que al igual que en el resto de la población,
la participación tiende a ser mayor cuando se realizan comicios para elegir autoridades
del Poder Ejecutivo (jefe de Gobierno), que cuando solo son para legisladores. Más
importante aún es que los comicios del año 2011 son los que registran la mayor tasa de
participación: como hipótesis sugiero que, entre otras variables, la campaña “Aquí vivo,
aquí voto” incidió en tal aumento.
En el segundo capítulo reconstruí algunas de las políticas públicas en la CABA
relativas al acceso al voto, y cómo los residentes extranjeros interactúan y disputan so-
bre los modos en que dichas políticas intentan construirlos. A partir de este propósito,
problematicé una concepción de ciudadanía formal y abstracta por parte de la mayoría
de los funcionarios de agencias estatales que desarrollan políticas públicas, frente a una
noción de ciudadanía sustantiva que los actores entrevistados ligaban con el acceso al
sufragio en sus respectivas trayectorias.
En las políticas referidas al empadronamiento, identificadas como el acceso a la
información, el empadronamiento y el sufragio efectivo, distinguí las formas en que las
burocracias estatales restringen en sus prácticas el derecho al voto de los migrantes.
En cuanto al acceso a la información, mostré que la mayor parte de la difusión del
derecho al voto, ejemplificada en el envío de cartas o el reparto de folletines en la vía
pública, implica una concepción de ciudadanía formal homogénea y sin filiaciones so-
ciales. Las políticas de distintas agencias tienden a descontextualizarse del entramado
de relaciones sociales en el que las personas migrantes se hallan, un proceso descripto
por uno de los funcionarios como “de las calles a las oficinas”. A su vez, tales meca-
nismos evidencian modelos implícitos de sociedad y de cómo los individuos deberían
relacionarse (Shore, 2010). Todas las acciones presuponen métodos mediante de los
cuales los individuos deben culminar el proceso por sus propios medios, gobernándose
a sí mismos (Foucault, 1991). En este diseño, queda implícita la responsabilidad del
326
potencial elector de tener la disponibilidad para efectuar el trámite en un horario res-

trictivo (de lunes a viernes de 9 a 15 horas, en el centro porteño), de conocer todos los
requerimientos, de estar habituado o tener las competencias necesarias para atravesar
individualmente una serie de prácticas propias de la burocracia de las agencias estatales,
entre otras.
En el caso del empadronamiento, además de los obstáculos de facto que recién des-
cribí, las representaciones de los funcionarios también actúan en perjuicio del acceso a
este derecho. Se presenta una “doble sospecha” atada a la “no naturalidad” del extranje-
ro con la comunidad política. Como expliqué, opera la desconfianza de que los migran-
tes subviertan o perturben la homogeneidad cultural de la comunidad (Sayad, 1998), lo
que redunda en que las personas migrantes sean vistas como carentes de legitimidad
en cuanto ciudadanas.
Por último, en el caso del sufragio efectivo, entiendo que a través de los rituales y
códigos que forman parte del proceso electoral, se interioriza un sentido de desigual-
dad que termina por reforzar la extranjería de las personas migrantes. Instancias como
la inscripción en un registro aparte o la separación de mesas a la hora del sufragio re-
gulan identidades sociales (Corrigan y Sayer, 2007) –en este caso, la de los extranjeros–
en las que se perpetúa un sentido de “ciudadanía de segunda”.
A partir de la reconstrucción de algunas de las trayectorias múltiples y heterogé-
neas de los electores migrantes, problematicé los presupuestos de funcionarios de las
agencias estatales. Lejos de pensar en términos meramente formales, los actores que
buscan empadronarse realizan un vínculo entre la arena política-institucional y la
ciudadanía sustantiva; esto es, ligan sus prácticas como ciudadanos al relatar sus expe-
riencias de participación vecinal, sindical, cultural, para pensar cuando se les pregunta
por su “participación política” y los motivos que los llevan a involucrarse en el ejercicio
electoral. Incluso, es en estas otras esferas de interacciones con el Estado donde prima
una posición activa de reclamo de derechos como ciudadanos. A su vez, cabe conside-
rar que esas formas de participación están mediadas por aspectos como la edad, sexo,
género, etnia, trayectoria migratoria. En las interacciones en pos del ejercicio electoral,
entonces, se pone de manifiesto una tendencia a simplificar a los sujetos políticos: la
ciudadanía termina por operar homogeneizando e invisibilizando la heterogeneidad y
las especificidades de los actores, condicionando sus posibilidades de acceso al derecho
que reclaman.
Por otro lado, muchos de los actores entrevistados se perciben y representan como
ciudadanos con derecho a participar en este tipo de instancias, y sostienen su legitimi-
dad al resaltar sus “aportes” a la comunidad y al hacer referencia a la vecindad y a su
residencia en la ciudad –y no a la nacionalidad– para demandar el acceso a sus dere-
chos políticos. A la hora de repensar las referencias a los derechos humanos, los aportes
realizados y el ser residente como argumentos legítimos para la participación electoral,
retomo a Bauböck (2002) para iluminar de qué manera estos discursos permiten desli-
gar la nacionalidad como condición para la ciudadanía.
Por otra parte, es interesante notar que en las entrevistas realizadas, todos aquellos
empadronados habían tenido algún tipo de participación política en el país de origen
–en la universidad, en asociaciones vecinales, en la escuela secundaria, en partidos po-
líticos– e, incluso, la seguían teniendo una vez residiendo fuera de su país, al participar
327
en instancias como las elecciones de sus respectivos países de origen. Así, cabe efectuar
dos preguntas: la primera, por las pertenencias políticas múltiples y afiliaciones no ex-
cluyentes o, dicho de otro modo, si se puede pensar que las habilidades adquiridas en el
país de origen y el activismo transnacional alimentan un compromiso político a través
de las fronteras e incidien en el país de destino (Escrivá, 2013). La segunda pregunta,
ligada a la primera, tiene que ver con pensar si se puede ampliar el espectro de acción
y los compromisos de los respectivos países de origen, a la hora de efectivizar los dere-
chos políticos de los migrantes en los países de destino, por ejemplo, a través de insti-
tuciones como las embajadas y los consulados, ya que podría incidir en el compromiso
político respecto del propio país de origen. Como líneas de investigación posteriores
a esta tesis, queda averiguar los posibles vínculos entre los Estados de origen y la po-
blación migrante, cuáles son las percepciones de la población que persiste en origen y
en qué medida ambos habilitan o condicionan la posibilidad de la participación en un
nivel transnacional.
En el capítulo 3 describí un estudio de caso, la campaña “Aquí vivo, aquí voto”, con
el objetivo de dar cuenta de un proceso de demanda frente a las restricciones que el
Estado impone a personas migrantes para su participación política en instancias for-
males. A partir de esta campaña, intenté mostrar cómo, en un caso concreto, esos sen-
tidos de ciudadanía se disputan y amplían o restringen. En relación con los objetivos
planteados, entiendo que inicialmente las metas de la campaña tuvieron que ver con
apelar, a través de prácticas de aquellos excluidos de la ciudadanía plena, al lenguaje de
la ciudadanía para articular demandas en torno al acceso a derechos políticos. En este
proceso, los actores de la campaña buscaron cuestionar el vínculo entre ciudadanía y
nacionalidad, por medio de la territorialización de la pertenencia (Penchaszadeh, 2012).
Muchos de los actores que eran reconocidos en la práctica por agentes estatales, pero no
autorizados para participar en la arena político-institucional (Sassen, 2002), buscaron
ser legitimados plenamente en esta, lo que hubiera generado transformaciones en la
inclusión/exclusión de la ciudadanía. En este sentido, puede ser que una de las dificul-
tades para que tal cambio prosperara se vincule con que ello hubiese implicado tam-
bién la desnacionalización (Sassen, 2006) de una institución central al Estado moderno,
como la mencionada ciudadanía.
En las interacciones con distintas agencias estatales que describí en este capítulo,
mostré cómo la estructura de oportunidades políticas (Koopmans y Statham, 2000) a
nivel institucional termina por coartar las posibilidades de participación de aquellos
que quieren registrarse como electores extranjeros. Tanto las acciones colectivas que se
plantearon (la acción de amparo y el empadronamiento masivo) como las iniciativas
individuales de activismo cívico y político (en este caso, se puede pensar el hecho
individual de empadronarse) fueron limitadas por estructuras que dificultaban su
desarrollo, por medio de trabas legales y organizacionales. La negativa al recurso de
amparo, las políticas que ponían la responsabilidad en la autogestión de los migrantes
para realizar estos trámites (aun cuando se ven obstaculizados por errores propios de
otras agencias estatales), la falta de voluntad política para visibilizar la cuestión como
un “problema social”, los impedimentos de facto como los horarios restringidos o la
falta de accesibilidad a establecimientos que realicen el trámite son instancias que
restringen la posibilidad de participación. Desde esta descripción, se pueden leer los
328
aportes de Domenech (2008), quien plantea que el ejercicio de derechos se expande o

restringe según los migrantes sean vistos como amenaza (o no) de la construcción de
la comunidad política nacional.
Sin embargo, el proceso de la campaña –enmarcado en el mencionado “tiempo de
la política”– terminó por centrarse principalmente en la jornada de difusión y en la de
empadronamiento masivo. Al no tener continuidad en el tiempo y no dar cuenta de la
problemática de la falta de acceso a derechos, más allá del empadronamiento en sí, en-
tiendo que las acciones de la campaña terminaron por dar primacía a la ciudadanía for-
mal. No obstante, para pensar en un proceso de ciudadanización real, dicho estatus no
puede ir escindido de la ciudadanía sustantiva (Holston, 2001; Sassen 2003). Vincula-
do con este último punto, si se piensan los derechos humanos y la migración desde un
enfoque integral, no se puede pensar los derechos civiles y políticos escindidos de los
económicos, sociales y culturales. Como abordé en esta tesis, muchos de los actores que
deciden empadronarse en el Registro de Electoras Extranjeras y Electores Extranjeros
entienden que el ejercicio del sufragio incide en esferas como vivienda, salud o condi-
ciones laborales. A su vez, di cuenta que durante el empadronamiento, problemáticas
socioeconómicas –como de vivienda– afectan la posibilidad del sufragio.
Si bien no fue objetivo de este trabajo, y teniendo presente la imposibilidad de
plantear una homogeneidad hacia el interior de trayectorias tan diversas, vale pensar
para investigaciones futuras si los derechos políticos de los migrantes forman parte
de la agenda de distintas organizaciones o si, por el contrario, tienden a ser percibidos
como cargas o problemas (Appadurai y Holston, 1996) o como mecanismos de exclu-
sión antes que de inclusión, y de ahí que muchos no tengan como prioridad ejercerlos
(Rosaldo, 1997). Otra hipótesis plausible de ser abordada es si este tema forma parte
de la agenda de líderes migrantes o si es extensible al resto de integrantes de las colec-
tividades. En este doble juego de exclusión y autoexclusión del orden político retomo
a Sayad, quien señala: “el individuo se excluye de lo que es excluido y de lo cual sabe,
casi instintivamente, que está excluido; el individuo se excluye a sí mismo antes de ser
excluido y también para no tener que ser excluido” (1998: 269). Asimismo, cabe pre-
guntarse, en un marco más general, de qué forma incide un contexto de desafección de
las formas de la democracia representativa (Villavicencio, 2007), en el que se registra
una pérdida de centralidad de la política como discurso organizador de las identidades
políticas y sociales (Lechner, 2000). En última instancia, una posible investigación a
seguir es la concerniente a la socialización política de los migrantes, sus bagajes previos,
experiencias y valores (Kuschnir y Piquet-Carneiro, 1999), ya que solo se lucha por un
derecho en la medida en que uno mismo se conciba como sujeto de derecho, y a los
derechos como tales.
En cuanto a la ampliación del campo, también vale retomar el análisis de la Ley de
Comunas (Ley Nº 1777/05) y la restricción del voto pasivo para migrantes, es decir, la
exclusión de las personas extranjeras de la posibilidad de ser electos como miembros
de las Juntas Comunales. Este punto es central, ya que en este órgano local la dimen-
sión política de la vecindad cobra aún más relevancia y, por otro lado, al intervenir las
comunas en las políticas de salud, educación, cultura, entre otras, también se resalta en
la interdependencia e integralidad de los derechos civiles, políticos, económicos, socia-
les y culturales.
329
A su vez, teniendo en cuenta que en la Argentina cada distrito electoral goza de

autonomía para imponer condiciones de acceso al ejercicio del sufragio, otra línea de
indagación pertinente es la del análisis de la provincia de Buenos Aires. A diferencia
de lo que sucede en la CABA, en esta provincia, a partir del 2009, con la sanción de
la Ley Nº 14.086, el voto pasó a ser obligatorio para la elección de gobernador, vice-
gobernador, legisladores provinciales, intendentes municipales, concejales y consejeros
escolares para personas extranjeras. Con respecto a los derechos políticos pasivos, está
estipulado que las personas migrantes puedan presentarse a cargos municipales –con-
cejales– en caso de que cumplan con los requisitos del voto y, además, que tengan cinco
años de residencia legal en el país. Reconstruir estas trayectorias haciendo foco en el
plano de los procesos y prácticas que se desprenden de estas normativas también per-
mitirá indagar las formas de alteridad a nivel provincial (Briones, 2005) en regímenes
legales específicos de cada distrito y cómo se vinculan con la experiencia de ciudadanía
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Ley 26.774, publicada en el Boletín Oficial el 2 de noviembre de 2012.
Ley 334, publicada en el Boletín Oficial de CABA el 21 de febrero del 2000.
Ley 570, publicada en el Boletín Oficial de CABA el 4 de Mayo de 2001.
Ley 1777, publicada en el Boletín Oficial de CABA el 7 de octubre de 2005.
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Proyecto de Ley 649 (1999). “Ley electoral de la Ciudad”, autor: Bellomo, Roque.
Proyecto de Ley 1231 (1999). “Código electoral para la Ciudad”, autor: Caram,
Cristian.
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Proyecto de Ley 1670 (1999). “Código de participación política para la Ciudad de

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Proyecto de Ley 1754 (1999). “Ley electoral de la Ciudad de Buenos Aires”, autores:
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Proyecto de Ley 1871 (1999). “Ley electoral de la Ciudad de Buenos Aires”, autor:
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extranjeros residentes en la Ciudad”, autor: Pierini, Alicia.
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tranjeros residentes en la Ciudad”, autor: Dosch, Sandra.
Proyecto de Ley 1842 (2004). “El Poder Ejecutivo implemente una campaña de di-
fusión sobre el registro de electoras y electores extranjeros”, autor: Dosch, Sandra.
Proyecto de Ley 1932 (2010). “Disposiciones para el voto de extranjeros residentes

en la Ciudad de Buenos Aires”, autores: Gentili, Rafael; Basteiro, Fabio; García Tu-
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Proyecto de Ley 1826 (2010). “Modificación de la Ley 334 registro de electores ex-
tranjeros”, autores: Sánchez Andía, Rocío; Parrilli, Marcelo.
Proyecto de Ley 2504 (2012). “Créase el padrón electoral de electoras extranjeras

y electores extranjeros residentes en la Ciudad autónoma de Buenos Aires”, Autor:
Pierini, Alicia.
Proyecto de Ley 1773 (2014). “Sufragio de personas extranjeras residentes en la Ciu-

dad Autónoma de Buenos Aires”, autores: Rachid María; Penacca, Paula.
339
Agradecimientos
A mi directora Brenda, por su guía, paciencia; por las lecturas atentas y las reflexiones
compartidas en este trayecto;
A mis tutores Brenda y Marcelo, por el acompañamiento y los valiosos consejos y
aportes en estos últimos meses;
Al CIEP, de la UNSAM, por permitirme transitar esta maravillosa experiencia;
A Guille y a Koli, por sus enseñanzas.
A Andrés, Jorge, Alba, David, Felipe, Hind, Leo y todos los compañeros y compañeras
de cohorte, por hacer la cursada más enriquecedora y gratificante;
A los amigos de siempre;
A Clara.
340
SEGURIDAD CON SOBERANÍA
ALIMENTARIA EN EL ESTADO
PLURINACIONAL DE BOLIVIA:
del paradigma neoliberal al
fortalecimiento de las prácticas
comunitarias participativas para la
efectivización del derecho
humano a la alimentación adecuada
ADRIANA RODRÍGUEZ RENGEL
Directora: Geraldina Brid

INTRODUCCIÓN
La Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia (CPE), promulgada en

febrero de 2009, define al Estado como unitario, social, de derecho plurinacional co-
munitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y
con autonomías. Además, se establecen como pilares fundamentales los principios de
pluralidad y pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico. Territorial-
mente, el país se organiza en 9 departamentos, 112 provincias y 327 municipios, 7 de
los cuales son autonomías indígena originario campesinas. Las provincias se organizan
administrativamente en secciones, y estas a su vez, en cantones conformando también
parte de los municipios.
Desde un enfoque históricamente reivindicador, al estar compuesto mayoritaria-
mente por poblaciones indígenas,1 Bolivia actualmente reconoce y garantiza los dere-
chos de las naciones indígena originario campesinas a la identidad cultural, creencia
religiosa, espiritualidades, prácticas y costumbres avalando el ejercicio de sus sistemas
políticos, jurídicos y económicos acorde con su cosmovisión. En cuanto a su forma de
organización económica, el Estado se encuentra constituido por un sistema mixto de
economía plural –comunitaria, estatal, privada y social cooperativa– mediante el cual
respeta, protege y promueve la organización económica comunitaria, entendiéndola
como la forma que comprende los sistemas de producción y reproducción de la vida
social, fundados en los principios y visión propios de las naciones y pueblos.
Se reconoce la vinculación territorial a las tierras comunitarias de origen (TCO),
cuyo título propietario le pertenece a toda la comunidad, y cumple una función social,
con dimensiones colectiva e individual, que son empleadas para la producción de ali-
mentos mediante una organización de producción familiar agroecológica (CPE, 2009).
Previo a la promulgación de la Constitución de 2009, en el Estado boliviano, mu-
chas prácticas comunitarias habrían subsistido a pesar de las duras consecuencias de las
transformaciones económicas aperturistas y privatizadoras de los años ochenta y no-
venta del siglo XX. En esta época se habría establecido en Bolivia el modelo neoliberal
a través del Decreto Supremo Nº 21060, que terminó derivando en la consolidación
del sector agroindustrial y su incidencia en la economía en detrimento de la agricultura
tradicionalmente campesina.
En este sentido, desde el año 2006 se implementan medidas para que desde un
nuevo enfoque político se le dé un giro a la economía, a través de un modelo social que
1 Según el último censo de población y vivienda, Bolivia cuenta con población total de 10.389.913 habitantes,
4.199.977 habitantes se perciben como indígenas, es decir, el 42% de total.
343
luego se consolida en la refundación del Estado, en el año 2009. Es así que desde una
nueva forma de entender las bases fundamentales del Estado, desde la visión del vivir
bien (sumaq qamaña en idioma aymara) para todas y todos los bolivianos, al parecer, se
estaría buscando el cambio del patrón productivo, otorgándole importancia a la olvida-
da economía campesina, para revitalizarla y consolidar la agricultura familiar.
Desde un enfoque de derechos, entendiendo que el Estado es el principal garante
para la efectivización del derecho humano a la alimentación brindando de manera
previa la seguridad alimentaria, el Estado Plurinacional estaría fortaleciendo la visión
de soberanía alimentaria, entendiendo que, como parte de la consolidación de su lucha
contra el neoliberalismo, se debería priorizar las redes primigenias de la economía
campesina tradicional. A través de su reconocimiento y la implementación de políticas
públicas podría consolidarse un nuevo paradigma comunitario traducido en un modelo
construido sobre la reivindicación de prácticas de los pueblos indígenas y campesinos a
los que representa.
En esta línea, el objetivo del presente trabajo es mostrar cómo desde la visión
filosófica del sumaj qamaña, el Estado boliviano implementa políticas públicas que ga-
ranticen la seguridad alimentaria con soberanía, a partir de la promoción de las formas
tradicionales de producción de alimentos o la incorporación de políticas y planes para
la mejora en los medios de producción, con el objetivo de fomentar la agricultura fami-
liar campesina.
344
Capítulo 1
EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN
EN EL MARCO INTERNACIONAL DE
LOS DERECHOS HUMANOS Y LAS
CONCEPTUALIZACIONES DE
SEGURIDAD Y SOBERANÍA ALIMENTARIA
Los derechos humanos son los derechos inherentes a toda persona sin distinción de
sexo, nacionalidad, lugar de residencia, origen étnico, color de piel, religión, lengua,
edad, partido político o condición social, cultural o económica. Los Estados son los
principales sujetos del derecho internacional público para garantizar los derechos hu-
manos, y quienes tienen la labor principal de proteger y promover estos derechos que
se encuentran garantizados por el derecho internacional consuetudinario y derecho de
los tratados (Laski, 1980: 189).
1. Derecho a la alimentación en el derecho internacional
En derecho internacional público, la obligación tiene su base jurídica en los acuerdos

internacionales, en particular los tratados internacionales de derechos humanos y las
normas del derecho internacional consuetudinario que son de carácter vinculante
–sean estos tratados, resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, leyes
de costumbre internacional– por los cuales los Estados se comprometen a efectivizar
derechos en su territorio y para cada uno de sus habitantes, estas normas son conocidas
como hard law (Díaz Cáceda, 2008).
También existen fenómenos jurídicos que no presentan un carácter imperativo de
cumplimiento para los Estados, en cambio, sí requieren la elaboración dinámica de
normas jurídicas internacionales que reflejan el compromiso de avanzar en una cierta
dirección y respetar determinados principios sin crear nuevos derechos, sino que de
manera específica proporciona una interpretación de los derechos humanos consagra-
dos en otros instrumentos internacionales de derechos de resonancia universal conoci-
das como soft law y que albergan bajo su mando diversas manifestaciones de acuerdos
interestatales y consensos internacionales. Estos se incorporan al discurso internacional
y producen ciertos efectos que repercuten de diferentes formas en la formación, desa-
rrollo, interpretación, aplicación y cumplimiento del derecho internacional, tanto en
345
el ámbito interno de los Estados como en el propio seno del derecho internacional
(Del Toro Huerta, 2008).
A continuación son presentados los principales instrumentos de derecho interna-
cional de derechos humanos que fueron adoptados en la ONU y OEA con carácter
vinculante y no vinculante sobre el DHAA, para posteriormente vincular los conceptos
de seguridad y soberanía alimentaria.
1.1. Organización de Naciones Unidas (ONU)
Con la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) aprobada por la

Asamblea General de la ONU, el derecho a la alimentación fue reconocido formal-
mente como un derecho humano; conforme lo establece su artículo 25: “toda persona
tiene derecho a un nivel de vida adecuado, que le asegure, al igual que a su familia, la
salud y el bienestar, en especial a la alimentación”. A partir de entonces, el derecho a
la alimentación –o ciertos aspectos de este derecho– fueron incorporados a una serie
de instrumentos internacionales, entre los más importantes se encuentran el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) (1966) que afirma en el marco
del derecho a la vida, que este derecho no puede efectivizarse sin una alimentación
adecuada (arts. 6.1 y 24.1).
En el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)
(1966), este derecho es desarrollado de modo más exhaustivo en su artículo 11:
1. Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel
de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación (…) adecuados, y (...) los Estados
partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconocien-
do a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre
consentimiento.
2. Los Estados partes del presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda
persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la coope-
ración internacional, las medidas, incluidas los programas concretos, que se necesitan para: a)
mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la ple-
na utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nu-
trición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la
explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales; b) Asegurar una distribución
equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los
problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los
que los exportan.
Los Estados deben otorgar la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad

suficientes para brindar un nivel de vida digno a sus habitantes, satisfaciendo las nece-
sidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para dicha
cultura. Este derecho debe ser accesible a todos, lo que implicaría una obligación de
proporcionar programas especiales para los grupos vulnerables. Este derecho involucra
también el derecho al agua y el derecho a empleos dignos que permitan conseguir los
medios económicos suficientes para el acceso a una alimentación adecuada.
Si bien los derechos económicos, sociales y culturales han sido considerados como
derechos de “segunda generación” en comparación con los derechos civiles y políticos,
estos derechos tienen el mismo rango de exigibilidad para su concreción –a diferencia
346
Seguridad con soberanía alimentaria en el Estado Plurinacional de Bolivia: del paradigma neoliberal al...
de los derechos civiles y políticos–, requieren intrínsecamente de la intervención del Es-

tado para su efectivización, caracterizados como un complejo de obligaciones positivas
y negativas por parte del mismo, considerándose la inexistencia de prestación estatal
automáticamente como una denegación del derecho (Abramovich y Courtis, 2003).
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) fue estable-
cido en virtud de la resolución 1985/17, de 28 de mayo de 1985, del Consejo Econó-
mico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) para desempeñar las funciones de
supervisión del PIDESC asignadas a este Consejo en la parte IV, ante quien los Esta-
dos presentan informes periódicos sobre la manera en que se ejercitan esos derechos2
y que también emite observaciones generales sobre el cumplimiento de los derechos
económicos, sociales y culturales (DESC).
La Observación General N° 3 del CDESC (1990) establece una distinción impor-
tante entre obligaciones de conducta y obligaciones de resultado. Siguiendo el princi-
pio de progresividad, se reconoce que la realización de los derechos económicos, socia-
les y culturales no suele darse de forma inmediata, sino que es resultado de un proceso
gradual, donde es fundamental que los Estados se comprometan a garantizar derechos
hasta el máximo de los recursos de que dispongan y aseguren la no regresividad de los
avances alcanzados. Es así que los Estados deben agotar el máximo de los recursos dis-
ponibles para la efectivización social del derecho.
El CDESC establece que el derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando
todo hombre, mujer o niño, ya sea solo o en común con otro, tiene acceso físico y
económico a la alimentación adecuada o los medios para obtenerla en la Observación
General N° 12 (1999). Enfatizando que no solo se refiere únicamente a un conjunto
de calorías, proteínas y otros elementos nutritivos que necesitan las personas para vivir,
define que el contenido básico del derecho a la alimentación adecuada comprende las
siguientes dimensiones:
1) Adecuabilidad: cantidad y calidad de alimentos para el crecimiento físico y men-
tal, el desarrollo y el mantenimiento, y la actividad física de la persona según las necesi-
dades fisiológicas humanas en las etapas del ciclo vital.
2) Disponibilidad: los alimentos deben estar al alcance de las personas de forma di-
recta, a través del acceso a los recursos para producirlos o indirectamente, del mercado,
sistemas de distribución, elaboración y comercialización.
3) Accesibilidad: los alimentos no solamente deben estar disponibles, sino que las
personas deben poder acceder a ellos para el consumo. La accesibilidad tiene dos di-
mensiones, la primera es económica, es la relativa a los costos financieros personales o
familiares asociados con la adquisición de los alimentos necesarios para la alimentación
adecuada que deben estar a un determinado nivel para que no se vean amenazadas o
pongan en peligro la provisión y la satisfacción de otras necesidades básicas. La segun-
da dimensión es física, y es la que se relaciona con que las personas puedan lograr ma-
terialmente su suministro de alimentos, incluidos quienes no puedan alimentarse por sí
mismos, como niños, ancianos, personas con incapacidad física y mental, desempleados,
entre otros, y un atributo transversal que califica estos tres elementos.
2 Inicialmente, los Estados deben presentar informes a los dos años de la aceptación del Pacto y, luego, cada
cinco años. El Comité examina cada informe y expresa sus preocupaciones y recomendaciones al Estado parte
en forma de “observaciones finales”.
347
4) Sostenibilidad: el acceso a los alimentos debe ser no solo en el momento actual

sino para las generaciones presentes y futuras.
Los Estados tienen la obligación básica de adoptar las medidas necesarias para
mitigar y aliviar el hambre, como se dispone en el párrafo 2 del art. 11 del PIDESC,
incluso en caso de desastre natural o de otra índole. En este sentido, el Comité esta-
bleció que la garantía de este derecho debe estar transversalizada bajo los estándares de
adecuación, disponibilidad, accesibilidad y sostenibilidad, que fueron analizados ante-
riormente (Observación General N° 12, párrafo 6).
El derecho a la alimentación se encuentra garantizado para todas las personas en
los instrumentos internacionales sin distinción de edad,3 raza,4 sexo,5 origen étnico,6
condición física7 política8 y legal.9 Dentro de la ONU, fue constitutiva la Organización
especializada para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en ingles),10
que tiene como principal misión la batalla contra el hambre, la malnutrición y la po-
breza rural, objetivo que será realizado a través de del cumplimiento de cinco objetivos
estratégicos: 1) ayudar a eliminar el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutri-
ción, 2) hacer que la agricultura, la actividad forestal y la pesca sean más productivas y
sostenibles, 3) reducir la pobreza rural, 4) fomentar sistemas agrícolas y alimentarios
integradores y eficientes, e incrementar la resiliencia de los medios de vida ante las
catástrofes (FAO, 2015).
Como parte de los instrumentos fundamentales de la ONU considerados de soft
law, se encuentra la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pue-
blos Indígenas (2007), que considera dentro del nivel de vida adecuado el derecho a
la alimentación como fundamental, para que de esta manera los pueblos indígenas
posean, utilicen, desarrollen y controlen las tierras, territorios y recursos que poseen
en razón de la propiedad tradicional u otro tipo tradicional de ocupación o utilización,
comprometiendo a los Estados a asegurar el reconocimiento y protección jurídicos de
esas tierras, territorios y recurso.
Es necesario mencionar que este derecho humano cuenta con un Relator Especial,
quien es el encargado de examinar situaciones o cuestiones concretas en los países
desde una perspectiva de los derechos humanos. Este señala que para que este derecho
sea efectivizado, una persona debe tener acceso regular, permanente y sin restricciones
a la alimentación, ya sea directamente o a través de la compra, a un nivel suficiente
3 Convención sobre los Derechos del Niño (arts. 24 y 27).

4 Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial (art. 5).
5 Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (arts. 12.2 y 14.2).
6 Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales (arts. 2, 3 y 5).
7 Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (arts. 25f y 28).
8 Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y Convención sobre el Estatuto de los Apátridas (arts. 17.1,
18, 29, 20, 23 y 24).
9 Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus
familiares (arts. 25.1 y 27.1).
10 El 16 de octubre de 1945, 42 países tomaron la iniciativa en Quebec (Canadá), a fin de crear la Organización
de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). Al hacerlo, dieron un paso importante en la
lucha perpetua del hombre contra el hambre y la malnutrición. A través de la creación de la FAO se dotaron a
otros muchos países que iban a ingresar en la organización de un mecanismo por el que los Estados miembros
podrían ocuparse de una serie de problemas que son una fuente de preocupación importante para todos los
países y para todos los pueblos.
348
y adecuado, tanto en términos cualitativos como cuantitativos, que corresponda a las

tradiciones culturales de la población a la que el consumidor pertenece, y que garantice
una vida psíquica y física, individual y colectiva, satisfactoria, digna y libre de temor.11
Es quien presenta al Consejo de Derechos Humanos y a la Asamblea General infor-
mes anuales sobre las actividades y estudios realizados en relación con la aplicación del
mandato; se encarga de supervisar la situación del derecho a la alimentación en todo el
mundo, identifica las tendencias generales relacionadas con el derecho a la alimenta-
ción y realiza visitas a los países con el propósito de obtener información directa sobre
la situación relativa al derecho a la alimentación en un país concreto, se comunica con
los Estados y otras partes interesadas respecto a casos de violaciones del derecho a la
alimentación como atender denuncias individuales y otras cuestiones relacionadas con
su mandato y promueve la plena realización del derecho a la alimentación a través del
diálogo con agentes pertinentes mediante la participación en seminarios, conferencias
y reuniones de expertos.
1.2. Organización de Estados Americanos (OEA)
La OEA tiene como uno de sus objetivos la promoción de los derechos humanos y la
lucha contra problemas compartidos como la pobreza, establece en la Carta (1948) en
el ámbito de la igualdad de oportunidades la búsqueda de la eliminación de la pobreza
crítica, la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso, así como la plena parti-
cipación de sus pueblos en las decisiones relativas a su propio desarrollo, dedicando
sus máximos esfuerzos a la consecución de las meta de la nutrición adecuada, particu-
larmente por medio de la aceleración de los esfuerzos nacionales para incrementar la
producción y disponibilidad de alimentos (art. 34).
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948) esta-
blece –en el marco de la preservación del derecho a la salud y al bienestar– que los
Estados garantizarán las medidas sanitarias y sociales relativas a la alimentación. En tal
sentido, en el acápite de deberes señala que todas las personas tienen el deber de asistir,
alimentar, educar y amparar a sus hijos menores de edad, y los hijos tienen el deber de
honrar siempre a sus padres y el de asistirlos, alimentarlos y ampararlos cuando estos
lo necesiten (arts. XI y XXX).
La Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969) señala que los Esta-
dos parte se comprometen a respetar los derechos a la vida, integridad física, psíquica,
entendiendo que estos derechos no se concretan sin un nivel de alimentación adecua-
da. Asimismo, este derecho es priorizado en la niñez, por su condición de vulnerabili-
dad, realizando énfasis en el acceso a los recursos económicos para adquirir alimentos.
Por otra parte, este derecho debe ser efectivizado sin ningún tipo de discriminación
y protegido por la ley, comprometiendo a los Estados a brindar los recursos econó-
micos, materiales, necesarios para otorgar una alimentación adecuada –sin los cuales
sería imposible concebir el acceso a los alimentos– denominados en la convención
como providencias necesarias, ya sea a nivel interno como mediante la cooperación in-
ternacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena
11 Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a la Alimentación, 7 de febrero de
2001, E/CN.4/2001/53.
349
efectividad del derecho que se derivan de las normas económicas, sociales (arts. 1, 2, 4,
5, 19, 21, 24 y 26).
El protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos
en materia de derechos económicos, sociales y culturales, Protocolo de San Salvador
(1988), indica que toda persona tiene derecho a una nutrición adecuada, que le asegure
la posibilidad de gozar del más alto nivel de desarrollo físico, emocional e intelectual.
Para erradicar la desnutrición, compromete a los Estados parte a perfeccionar los mé-
todos de producción, aprovisionamiento y distribución de alimentos y promover una
mayor cooperación internacional en apoyo de las políticas nacionales sobre la materia.
Realiza un especial énfasis en la protección a los ancianos estableciendo que los Esta-
dos parte deberán proporcionar una alimentación y atención médica especializada a las
personas de edad avanzada que carezcan de ella y que no se encuentren en condiciones
de proporcionársela por sí mismas (arts. 12 y 17).
En la Convención Interamericana sobre Obligaciones Alimentarias (1989), el
derecho a recibir alimentos se encuentra garantizado sin distinción de nacionalidad,
raza, sexo, religión, filiación, origen o situación migratoria, o cualquier otra forma de
discriminación, comprometiendo a los Estados parte a suministrar asistencia alimen-
taria provisional en la medida de sus posibilidades a los menores de otro Estado que se
encuentran abandonados en su territorio (arts. 4 y 19).
Como parte de los instrumentos de soft law, y considerando que en el continente
residen 826 pueblos indígenas que conforman un conglomerado de 45 millones de
personas,12 en la presente gestión fue adoptada la Declaración Americana de los pue-
blos indígenas, que compromete a los Estados la provisión de los medios necesarios
para que los pueblos indígenas logren eliminar las condiciones de salud deficitarias
existentes respecto a estándares aceptados para la población en general, refiriéndose
al estado de desnutrición de los pueblos indígenas. También les otorga el derecho de
participar plenamente en la formulación, planeamiento, ordenación y aplicación de
programas gubernamentales para la conservación de sus tierras, territorios y recursos
(arts. XII.4 y XIIi.4).
El presente trabajo pone su énfasis en los pueblos indígenas y sus derechos, pues-
to que son quienes han sufrido la vulneración de sus derechos a lo largo de 500 años.
Dichos derechos son reivindicados por las constituciones de países como el Estado
Plurinacional de Bolivia (2009), que tiene una población mayoritariamente indígena,13
que los ha concebido constitucionalmente como naciones indígena, originario campesinos,
otorgándoles un tipo de reconocimiento diferenciado, a través de derechos especiales
que respaldan los usos y costumbres propios, así como su relación con la naturaleza
(arts. 30, 31 y 32).
Pero ¿cómo se garantiza el derecho humano a la alimentación? Es en ese contexto
donde surge el concepto de seguridad alimentaria y nutricional, como un estado previo
para la garantía del derecho en sí mismo.
12 Estos datos son reflejados en el informe de la Comisión Económica Para América Latina (CEPAL) denomina-
do “Los pueblos indígenas en América Latina: Avances en el último decenio”.
13 Según el último Censo de población y Vivienda, Bolivia cuenta con población total de 10.389.913 habitantes,
4.199.977 es decir el 43, 64 % de habitantes se perciben como indígenas.
350
2. Definición de seguridad alimentaria y dimensiones primordiales
El concepto de seguridad alimentaria ha evolucionado desde la primera Conferencia

Mundial de Naciones Unidas sobre la Alimentación realizado en 1974, en donde se
plantearon los fundamentos de un sistema mundial de alimentación que “asegure la
disponibilidad suficiente de alimentos a precios razonables en todo momento” (Na-
ciones Unidas, 1974). Surge como respuesta ante una escasez de alimentos en los años
setenta, dada por situaciones coyunturales como el alza de precio del barril de petróleo
y los fertilizantes, reducción del stock mundial de granos y el incremento poblacional a
nivel mundial (Loma-Ossorio y Lahoz, 2006).
En los años ochenta, como consecuencia de la revolución verde, las hambrunas en
África, la liberalización del comercio y el desarrollo de nuevas propuestas teóricas, la
noción de acceso a alimentos se considera dentro del concepto de seguridad alimen-
taria (FAO, 2005). Sen (2000) introduce el enfoque de entitlements o “derechos eco-
nómicos”, que se refieren a los bienes sobre los cuales las personas pueden demostrar
su propiedad y control. Estos derechos determinan la capacidad de acceso o tenencia
de alimentos. Como resultado, en 1983, el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial
definió la seguridad alimentaria como “el acceso económico y físico de todas las perso-
nas y en todo momento a los alimentos” (FAO, 1983).
En los noventa, se fueron incorporando otros aspectos dentro del término de segu-
ridad alimentaria, tales como calidad alimentaria, preferencias culturales, adecuación
nutricional, distribución al interior del hogar, entre otros (Loma-Ossorio y Lahoz,
2006). Estos factores dieron origen a una nueva concepción de seguridad alimentaria,
definida en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA) en 1996. El concepto
establecido en esta cumbre, y utilizado hasta la actualidad, señala que existe seguridad
alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y eco-
nómico a alimentos inocuos y nutritivos suficientes para satisfacer sus necesidades
alimenticias y sus preferencias, en cuanto a los alimentos, a fin de llevar una vida activa
y sana (FAO, 1996).
Varios autores han desarrollado las dimensiones que contemplaría su medición.
A continuación, son desarrolladas las cuatro dimensiones primordiales tomando en
cuenta las conceptualizaciones bajo la luz de los componentes desarrollados tanto por
Romer y Knowles como por la FAO y el PMA (Programa Mundial de Alimentos).
1) Disponibilidad de alimentos: Se refiere a la cantidad de alimentos que pueden
provenir de producción interna, almacenamiento, importaciones y ayuda alimentaria, y
que están físicamente disponibles. La producción interna contempla los productos que
son producidos nacional o localmente; el almacenamiento considera las existencias o
reservas mantenidas en inventario por comerciantes y/o el gobierno; las importaciones
incluye los alimentos traídos por medio de los mecanismos del mercado; y la asistencia
abarca los alimentos entregados por el Gobierno y/o agencias humanitarias. Esta últi-
ma se considera una medida temporal y complementaria frente a otras intervenciones
que atacan causas más estructurales de la inseguridad alimentaria.
2) Acceso a los alimentos: Se define como la capacidad de los hogares/individuos
para adquirir una cantidad suficiente de alimentos, ya sea a través de uno y/o varios
medios, como son: producción propia (cosecha, ganado); caza, pesca y recolección de
351
alimentos silvestres; compra de alimentos a los precios vigentes en los mercados, tien-
das, etc.; intercambio de alimentos o trueque; regalos o donaciones de amigos, familia-
res, comunidad, gobierno, agencias no gubernamentales; entre otros. Los hogares que
no cuenten con estos mecanismos no podrán acceder a una cantidad de alimentos, a
pesar de que estos se encuentren disponibles.
3) Estabilidad: Entendida como la capacidad de asegurar el abastecimiento y el acceso
a alimentos de manera continua y estable en todo momento. Es decir, la capacidad para
solucionar las condiciones de inseguridad alimentaria de carácter transitorio que ocurran
por problemas en la disponibilidad de alimentos debido a plagas, factores climáticos, en-
tre otros, y por cambios bruscos en el nivel de precios, inestabilidad económica y política.
4) Uso o utilización biológica: Se relaciona con el uso individual de los alimentos, y
la capacidad de absorber y metabolizar los nutrientes. La utilización de alimentos con-
sidera aspectos tales como el almacenamiento, procesamiento y preparación de los ali-
mentos; la distribución intrahogar de los alimentos de acuerdo con las necesidades de
cada miembro; las prácticas alimentarias que deben tomar en cuenta, requerimientos
nutricionales especiales de ciertos grupos (como niños y niñas, mujeres embarazadas,
adultos mayores, enfermos) y el estado de salud y nutrición de los individuos.
Normalmente, la utilización se entiende como la forma en la que el cuerpo aprove-
cha los diversos nutrientes presentes en los alimentos. El ingerir energía y nutrientes
suficientes es el resultado de buenas prácticas de salud y alimentación, la correcta
preparación de los alimentos, la diversidad de la dieta y la buena distribución de los ali-
mentos dentro de los hogares. Si combinamos esos factores con el buen uso biológico
de los alimentos consumidos, obtendremos la condición nutricional de los individuos.
En conclusión, la seguridad alimentaria es la condición cuando todas las personas
tienen, en todo momento y de acuerdo con sus preferencias en cuanto a los alimentos,
acceso físico y económico a suficientes alimentos, inocuos y nutritivos para satisfacer
sus necesidades alimenticias, a fin de llevar una vida activa y sana (FAO, 2006).
3. La soberanía alimentaria, paradigma de las organizaciones campesinas
El paradigma de la soberanía alimentaria (SA) ha sido incorporado recientemente a la

consideración mundial y nacional, pero su expansión ha sido notable particularmente
a partir de la crisis internacional del 2008, cuyas consecuencias seguimos padeciendo.
Por vez primera, esta profunda crisis muestra la superposición de múltiples y complejos
aspectos interrelacionados: crisis alimentaria, crisis energética, crisis económico-finan-
ciera y las imprevisibles consecuencias del cambio climático global (Carballo, 2011).
En 1996 las organizaciones campesinas expresaron públicamente que la sobera-
nía alimentaria constituye el derecho de cada pueblo a definir sus propias políticas y
estrategias de producción, distribución y consumo de alimentos, a fin de garantizar
una alimentación cultural y nutricionalmente apropiada y suficiente para toda la po-
blación. En el 2002, Vía Campesina, organización que coordina a nivel mundial las
luchas y propuestas de estos sectores, consideró que la SA constituye el derecho de
los pueblos a definir sus propias políticas sustentables de producción, transformación,
352
comercialización, distribución y consumo de alimentos, garantizando el derecho a la

alimentación de toda la población.
Puntualizaciones posteriores se integran al concepto destacando el rol del agua
dulce no solo como alimento esencial –cuyo acceso se debe garantizar–, sino como un
bien fundamental para la vida y la producción en el planeta. Aunque pueda resultar
obvio, el Foro Mundial sobre Soberanía Alimentaria (2001) precisó que la soberanía
alimentaria presupone la soberanía política, económica y cultural de toda una nación, y
es la matriz de su independencia, donde el Estado debe jugar un rol indelegable para
garantizarla. Sin afianzar la soberanía nacional, difícilmente se logre alcanzar la sobe-
ranía alimentaria; esta constituye un prerrequisito y, a la vez, una conquista imperiosa si
se procura avanzar en ese camino (Faret, 2013).
Según Carballo, la SA no puede entonces comprenderse en toda su integralidad
si no se consideran cinco aspectos centrales que hacen al modelo de crecimiento y
desarrollo a escala mundial, regional y nacional, pero también en cada lugar concreto
de los territorios nacionales: los sistemas agroalimentarios (SAA) complejos en que la
producción, transformación, comercialización, distribución y consumo de alimentos se
encuentran profundamente relacionados entre sí.
El análisis de cada uno de los subsistemas que componen el sistema agroalimen-
tario de cada país o lugar requiere tomar en cuenta las relaciones que se establecen al
interior de cada una de estas cinco etapas y también los vínculos existentes entre los
actores que participan en cada una de estas.14
La SA enfrenta la globalización e impulsa la capacidad nacional de control y deci-
sión soberana en toda la cadena alimentaria, desde la producción hasta el consumo, pro-
curando lograr el autoabastecimiento de todos los alimentos básicos. Para ello, son ne-
cesarias políticas públicas que alcancen a todos los productores y a todos los territorios
del país. Dado que la SA se basa en el control de todo el proceso productivo por parte
de los productores de alimentos, estos deben controlar los componentes básicos de la
producción: la tierra, el agua, las semillas, los animales, los bosques, la tecnología ade-
cuada, la asistencia técnica y los conocimientos que lo hagan posible (Veronessi, 2011).
La SA no se restringe a asegurar el alimento para toda la población, aunque este
sea uno de sus objetivos. Como lo muestra la práctica de los movimientos sociales, la
soberanía alimentaria constituye el elemento fundamental de la seguridad alimen-
taria, ya que no sería factible lograr tal seguridad si los pueblos no afianzan primero
su soberanía y definen las políticas. Para otros, que se atienda el derecho básico a la
14 El sistema agroalimentario (SAA) “… se remite a una serie de actividades que involucran la producción, el
procesamiento industrial, la comercialización y la distribución final de los alimentos, orientados tanto al mercado
interno como a las exportaciones; incluye el sector agropecuario y las industrias que le proveen insumos, la
comercialización y el procesamiento industrial de productos de origen agropecuario y la distribución mayorista
y minorista de alimentos elaborados. Este espacio económico abarca el proceso de transformación técnica de
productos agropecuarios –desde la semilla (o la genética animal) a la mesa del consumidor–, así como el conjun-
to de agentes económicos y sociales y las relaciones de estos en cada una de las etapas del proceso de trans-
formación, articulándose entre sí y/o con agentes que participan en otras etapas del sistema. Asociados al SAA
se encuentran los sistemas de soporte o de infraestructura: los sistemas educativo y científico tecnológico (inclu-
ye la universidad), los financiamientos (bancos), los mecanismos de comercialización regulación (Mercado Cen-
tral de Frutos), etc.” (Teubal y Rodríguez, 2002). El sistema agroalimentario está conformado por subsistemas o
“complejos agroindustriales”; cada uno de ellos comprende el ciclo de etapas y características del sistema, pero
referidos a un producto o conjunto determinado de productos, como por ejemplo podrían ser el complejo cárni-
co, el avícola, el lácteo, el oleaginoso, el cerealero, el complejo frutihortícola, etcétera.
353
alimentación de todos los ciudadanos implica cambios de tal magnitud que segura-
mente constituirán un importante avance para alcanzar la SA (Risso Patrón, 2011).
A través de la SA –como parte del fortalecimiento del proceso y control del pro-
ceso de producción de alimentos con intervención estatal–, a través de una economía
social,15 la agricultura familiar16 es fortalecida confluyendo en muchos sentidos, porque
–en el sentido de reproducción de la vida– las acciones socioeconómicas de los sujetos
son organizadas y se puede construir un modo alternativo de satisfacción de las nece-
sidades familiares y comunitarias que recupere el sentido creativo y autogestionario del
trabajo como actividad humana (Cittadini, 2010).
3.1. Elementos de la soberanía alimentaria
De acuerdo con The Six Pillars of Food Sovereignty, developed at Nyéléni, 2007 (Food
Secure Canada, 2012), la soberanía alimentaria descansa sobre seis pilares:
1) Se centra en alimentos para los pueblos: a) pone la necesidad de alimentación de
las personas en el centro de las políticas; b) insiste en que la comida es algo más que
una mercancía.
2) Pone en valor a los proveedores de alimentos: a) apoya modos de vida sosteni-
bles; b) respeta el trabajo de todos los proveedores de alimentos.
3) Localiza los sistemas alimentarios: a) reduce la distancia entre proveedores y
consumidores de alimentos; b) rechaza el dumping y la asistencia alimentaria inapro-
piada; c) resiste la dependencia de corporaciones remotas e irresponsables.
4) Sitúa el control a nivel local: a) lugares de control están en manos de proveedo-
res locales de alimentos; b) reconoce la necesidad de habitar y compartir territorios; c)
rechaza la privatización de los recursos naturales.
5) Promueve el conocimiento y las habilidades: a) se basa en los conocimientos
tradicionales; b) utiliza la investigación para apoyar y transmitir este conocimiento a
generaciones futuras; c) rechaza las tecnologías que atentan contra los sistemas alimen-
tarios locales.
6) Es compatible con la naturaleza: a) maximiza las contribuciones de los ecosiste-
mas; b) mejora la capacidad de recuperación; c) rechaza el uso intensivo de energías de
monocultivo industrializado y demás métodos destructivos.
En este apartado, entendemos que a través de la soberanía alimentaria –con
todos los elementos señalados anteriormente–, la agricultura familiar y campesina
es fortalecida en sus principios, puesto que busca el uso prioritario de la fuerza de
trabajo familiar, con acceso limitado a recursos de tierra y capital, así como uso de
múltiples estrategias de supervivencia y de generación de ingresos con una hetero-
génea articulación con los mercados de productos y factores, y un acceso y uso de
diferentes agroecosistemas (CAN, 2010).
15 Concepto trabajado por José Luis Coraggio (2011), entendido como la economía que busca satisfacer ne-
cesidades y generar ingresos, basado en relaciones de solidaridad, cooperación y reciprocidad, privilegiando el
trabajo y al ser humano como sujeto y fin de su actividad, orientada al buen vivir en armonía con la naturaleza,
por sobre la apropiación, el lucro y la acumulación de capital.
16 Entendida como la actividad que tiene como uso prioritario la fuerza de trabajo familiar, con acceso limitado a
recursos de tierra y capital, así como uso de múltiples estrategias de supervivencia y de generación de ingresos.
Hay una heterogénea articulación con los mercados de productos y factores, y un acceso y uso de diferentes
agro ecosistemas (CAN, 2010).
354
3.2. Seguridad y soberanía alimentaria: conceptos diferentes, pero complementarios
Si bien muchos autores distinguen los conceptos de seguridad y soberanía alimen-

taria, son dos conceptos complementarios y que, como se podrá observar en la re-
gión latinoamericana, han tenido relevancia en la agenda política de los organismos
de integración.
Para Gordillo (2013), las diferencias centrales entre ambos conceptos son:
1) El concepto de seguridad alimentaria, adoptado por los Estados miembros de
la FAO, es, si se quiere, un concepto neutro en términos de correlación de fuerzas. No
prejuzga sobre la concentración de poder económico en los distintos eslabones de la
cadena alimentaria ni en el comercio internacional de alimentos ni en la propiedad de
medios de producción clave, como la tierra o, más contemporáneamente, el acceso a
la información. El concepto de soberanía alimentaria parte justamente de constatar la
asimetría de poder en los distintos mercados y en los espacios de poder involucrados,
así como en los ámbitos de las negociaciones comerciales multilaterales. Apela, enton-
ces, al papel equilibrador que puede jugar un Estado democrático, y concibe que los
alimentos sean más que mercancías.
2) La segunda diferencia sustancial tiene que ver con cómo producir alimentos.
Aunque la FAO ha sido pionera en temas relacionados con mejores prácticas agrícolas
–a través de las buenas prácticas agrarias– y manejo sustentable de recursos naturales, el
principio precautorio en relación con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM),
agricultura verde, pero por su naturaleza como organismo intergubernamental y mul-
tilateral no podría adoptar una posición enfática o única respecto a las distintas formas
de producir alimentos. En la literatura especializada se reconocen tres grandes patro-
nes tecnológicos: la llamada agricultura industrial, basada en el uso intensivo de com-
bustibles fósiles; la agricultura biológica, que utiliza biomasa y biotecnologías, de las
cuales los ODM son apenas una parte, y, más específicamente, la agricultura orgánica,
que supone procesos que requieren de diversas formas de certificación.
La Unión Europea ha planteado, desde hace varios años, la idea de la coexistencia
de los tres sistemas. Sin embargo, en el diseño de las políticas agrícolas comunitarias se
está insistiendo en un sistema de subsidios desacoplados de productos concretos, que
premie el uso sustentable de recursos naturales en la producción de alimentos.
En cambio, el concepto de soberanía alimentaria está claramente orientado, en
primer lugar, a la agricultura en pequeña escala (se entiende que aquí están incluidas
las actividades ganaderas, forestales y pesqueras), definida anteriormente como agri-
cultura familiar, no industrial, preferentemente orgánica, que adopta la concepción
de agroecología.
La FAO visibiliza y brinda importancia a los pequeños agricultores y a las for-
mas tradicionales de producción de alimentos, como las que practican los pueblos
indígenas,17 habiendo declarado la gestión 2014 como el Año Internacional de la
17 Véase las publicación de la FAO y el Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el
Caribe en la gestión 2015, denominado: “Sistemas alimentarios tradicionales de los pueblos indígenas de Abya
Yala”, que tiene como finalidad contribuir a potenciar los sistemas de vida de los pueblos indígenas y promover
el reconocimiento y preservación de sus conocimientos especializados y patrimonio inmaterial, ya que pueden
aportar soluciones dinámicas a la situación de vulnerabilidad e inseguridad alimentaria que los afecta y a la resi-
liencia de los bienes y servicios ambientales de los que dependen.
355
Agricultura Familiar (AIAF).18 Su objetivo ha sido aumentar la visibilidad de la agri-

cultura familiar y a pequeña escala, al centrar la atención mundial sobre su importante
papel en la lucha por la erradicación del hambre y la pobreza, la seguridad alimentaria
y la nutrición, para mejorar los medios de vida, la gestión de los recursos naturales, la
protección del medio ambiente y lograr el desarrollo sostenible, en particular en zonas
rurales (FAO, 2014).
Ahora bien, la relación que existe entre ambos conceptos se expresa en la necesidad
de aumentar la producción y la productividad de alimentos para enfrentar la deman-
da futura, subrayando que el problema central, el día de hoy, reside en el acceso a los
alimentos, lo que supone políticas públicas redistributivas desde el ámbito del ingreso
así como del empleo, asumiendo la necesaria articulación entre alimentos y nutrición
(Niemeyer, 2008).
De ambos conceptos, también, se pueden derivar propuestas de protección social
para enfrentar crisis temporales o programas de transferencias condicionadas como
parte de programas de combate a la pobreza. En concordancia con ese acuerdo, la so-
beranía alimentaria es un concepto “instalado en la agenda política de muchos países
de la región, todavía en construcción, inicialmente impulsado y promovido por la so-
ciedad civil organizada. Este término ha tenido su desarrollo conceptual y su implanta-
ción como alternativa política al sistema alimentario actual globalizado” (García, 2009).
Como ya fue señalado, los dos conceptos se complementan, dado que el segundo
es un emblema para la práctica de los movimientos sociales, puesto que para algunos
la SA constituye el elemento fundamental de la seguridad alimentaria, ya que no sería
factible lograr tal seguridad si primero los pueblos no afianzan su soberanía y definen
las políticas. Para otros, que se atienda el derecho básico a la alimentación de todos los
ciudadanos implica cambios de tal magnitud, que seguramente constituirán un impor-
tante avance para alcanzar la SA (Carballo, 2011).
En este sentido, habiendo entendido que la seguridad y soberanía alimentarias
son conceptos y condiciones complementarias antes de ingresar a los mecanismos de
acceso y exigibilidad del derecho en sí mismo –derecho humano a la alimentación
adecuada (DHAA)–, es preciso señalar que a nivel de la OEA este tema fue visibili-
zado y tratado en la Declaración de Cochabamba,19 que fue presentada en la ciudad
boliviana en junio de 2012 y fue presentado por la delegación boliviana en la sesión
extraordinaria del Consejo Permanente de la OEA (CP/doc. 4691/12). Allí se argu-
mentaba lo siguiente:
Reconociendo (…) las condiciones imperantes de desigualdad (social, económica, cultural,
etc.), que gravan particularmente a la población más vulnerable de la región, y su correlación
con las múltiples crisis (energética, financiera, climática y alimentaria), estos constituyen los
mayores problemas de los países en vías de desarrollo. Estos agravan la crisis de alimentos,
que se manifiesta en una mayor demanda, en el incremento y volatilidad en sus precios, así
como en crecientes conflictos por el acceso a tierra y agua. Así, los avances logrados en
18 La meta del AIAF 2014 es reposicionar la agricultura familiar en el centro de las políticas agrícolas, ambienta-
les y sociales en las agendas nacionales identificando lagunas y oportunidades para promover un cambio hacia
un desarrollo más equitativo y equilibrado. El AIAF 2014 promoverá un amplio debate y la cooperación en los
planos nacional, regional y mundial, para aumentar la conciencia y la comprensión de los desafíos a los que se
enfrentan los pequeños campesinos y ayudar a identificar formas eficaces de apoyo a la agricultura familiar.
19 Adoptada mediante Resolución AG/DEC.69/12, del 5 de junio de 2012.
356
muchos países se ponen en riesgo, los problemas con el hambre y la malnutrición aumentan y
se crean mayores desafíos para los importadores netos de alimentos.
El potencial de producción masiva de la región puede beneficiar a los exportadores y a los que
requieren de provisiones alimentarias, todo en el marco de un comercio justo, complementario
y solidario. Sin embargo, la cantidad significativa de pequeños productores y comunidades
dedicadas a la provisión de alimentos se ha visto amedrentada por la baja inversión del gasto
público, privilegiar a la industria agropecuaria moderna, políticas comerciales inadecuadas,
transferencia y donaciones que desincentivan la producción, y la ausencia de condiciones
mínimas para que puedan vivir de lo que producen (Delegación del Estado Plurinacional de
Bolivia, 2012).
Al revisar la discusión de los conceptos de seguridad alimentaria y soberanía ali-

mentaria, se señaló que existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen,
en todo momento, acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutri-
tivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias, a fin de llevar una
vida activa y sana. En las deliberaciones del Grupo de Trabajo del 4 de mayo de 2012,
se acordó acuñar el texto del primer párrafo del plan de acción de la Declaración de
Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial de noviembre de 1996.
La soberanía alimentaria, por su parte, está siendo discutida en foros internacio-
nales especializados. Relacionada con la seguridad alimentaria y la realización del de-
recho a la alimentación, algunos países la han incorporado en sus legislaciones nacio-
nales. Sin embargo, se consideró la importancia de que los países decidan sus propias
estrategias de seguridad alimentaria, que deben estar basadas en consultas con todos
los principales interesados a nivel nacional. Como muestra de esta cuestión, es impor-
tante recordar la definición de soberanía alimentaria propuesta en el documento CP/
doc.4691/12, por la Delegación de Bolivia:
Es la capacidad de los Estados y de los pueblos a ejercer el derecho a definir e implementar
libremente sus políticas y estrategias alimentarias y nutricionales, de forma soberana y orienta-
das al logro de la seguridad alimentaria nutricional, organizando la producción, el acceso y el
consumo de alimentos acorde con las necesidades de sus poblaciones, otorgando prioridad
a la producción de alimentos por parte de pequeños productores y de base familiar y comu-
nitaria, y al consumo local de alimentos (Delegación del Estado Plurinacional de Bolivia, 2012).
Esta definición fue modificada inteligentemente por la presidencia de la Asamblea

General y la Delegación Uruguaya como:
La soberanía de los Estados comprende también el derecho de los pueblos a definir sus pro-
pias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo (…) con base
en la pequeña y mediana producción, respetando sus propias culturas y la diversidad de los
modos campesinos, pesqueros e indígenas de producción agropecuaria, de comercialización
y de gestión de los espacios rurales, en los cuales la mujer desempeña un papel fundamen-
tal (observando que este concepto se encuentra en proceso de construcción en el ámbito
multilateral).
La Declaración de Cochabamba contiene también las diversas posturas de los paí-

ses miembros de la OEA sobre el concepto de soberanía alimentaria, con tres bloques
en discusión: uno, que promueve el concepto liderado por Bolivia, con la participación
de Venezuela, Nicaragua y Ecuador; otro, que considera que ese concepto debe ser
discutido en otro foro y solo lo aceptaría si lo aprueban los países miembros de la FAO,
357
encabezado por Chile y con la participación de Colombia y México; por último, un

tercer grupo que trata de encontrar puntos de convergencia entre ambas posiciones,
con participación destacada de Uruguay y, en menor medida, Brasil (OEA, 2012).
4. Mecanismos de acceso del derecho a la alimentación
Para acceder al derecho en sí mismo, habiendo presentado las dos condiciones comple-
mentarias para su efectivización –seguridad y soberanía alimentaria–, a continuación
son presentadas los mecanismos institucionales formales e informales para su exigibi-
lidad y efectivización, reconociendo la participación política como máxima expresión
democrática en un Estado de derecho.
4.1. Mecanismos formales
Para entender que la efectivización del derecho a la alimentación sería de plena res-
ponsabilidad del Estado, tomamos desde el enfoque de derechos, las obligaciones del
Estado como garante primordial, como indica Filardi (2011: 65-78) el Estado debería:
Desarrollar una política pública que genuinamente persiga el objetivo de garantizar el derecho
a la alimentación adecuada de toda la población y para ello deberá respetarlo, generando un
entorno propicio para que todas las personas puedan acceder a una alimentación adecuada
por sus propios medios, protegerlo, evitando que por todos los medios a su alcance que las
empresas o los particulares violen el derecho a la alimentación de las personas bajo su juris-
dicción y realizarlo cuando un individuo o un grupo sea incapaz, por razones que escapen a
su control, de disfrutar el derecho a una alimentación adecuada por los medios a su alcance.
Para este fin, el Estado debe adoptar medidas hasta el máximo de sus recursos dis-
ponibles, en la construcción del desarrollo progresivo, sin ningún tipo de discrimina-
ción, medidas regresivas, en las cuales el derecho no puede verse comprometido, salvo
razones justificadas, y bajo la protección del nivel esencial mínimo garantizando que
todas las personas bajo su jurisdicción estén libres de hambre.
Así también deberá brindar empleos que garanticen el derecho de todas las per-
sonas a trabajar para poder vivir con dignidad, un sistema de protección social que
les ofrezca a cada una de ellas un nivel mínimo indispensable de prestaciones que les
permita obtener al menos la atención de salud esencial, alojamiento y vivienda básicos,
agua y saneamiento, alimentos y las formas más elementales de educación.
Así también debe otorgar las prestaciones sociales suficientes para garantizar el
acceso a una alimentación adecuada, acceso equitativo a los recursos productivos y al
crédito. Para ello, debe darse un acceso equitativo a la tierra, evitando el acaparamiento
de tierras a gran escala, y evitar la publicidad engañosa de alimentos en los medios
de comunicación y, en su lugar, promover la educación nutricional y modos de vida
saludables.
Un derecho fundamental no puede ser efectivizado sin el accionar del Estado a
través de una política pública planificada, dado que las políticas apropiadas serán el
358
resultado, no del altruismo tecnocrático, sino de una respuesta al descontento popular

persistente y constante. Todos y cada una de las personas debemos tomar conciencia
del derecho a la alimentación, ejercerlo y exigirlo.
Por ello, el énfasis en el derecho a la alimentación no debe opacar la importancia
de ver el concepto del derecho a la alimentación esencialmente como una fuerza mo-
vilizadora, un punto de convergencia a través del cual se puede y debe exigir el respeto
del derecho haciendo uso de todos los medios legales apropiados, sean estos recursos
administrativos ante los poderes ejecutivos nacionales y locales y poderes judiciales, y
pudiendo acceder cualquier ciudadano ante la máxima instancia de reclamo del de-
recho, una Corte Suprema o un Tribunal Constitucional, en el caso de que el derecho
se encuentre constitucionalmente reconocido y dependiendo del ámbito competencial
judicial (Torrez, Vera, Gachet y Boada, 2015).
Es importante enfatizar la garantía de los derechos económicos, sociales y cultu-
rales (DESC) que los Estados adquieren, las obligaciones de adoptar medidas inme-
diatas –como la adecuación del marco legal interno que garantice el acceso al derecho
y agotando el máximo de los recursos disponibles-, pudiendo lograr progresivamente,
por todos los medios apropiados, y en particular la adopción de medidas legislativas, la
plena efectividad de los derechos.
Para este cometido, se deberá relevar información y darse una vigilancia efecti-
va, formulando planes y supervisando el grado de efectividad del derecho. Asimismo,
deberán brindarse recursos judiciales para el acceso al derecho –garantizar los niveles
esenciales del derechos– debiendo asegurar la satisfacción de por lo menos niveles
esenciales de cada uno de los derechos –y progresividad y no regresividad–.
Esto implica que el Estado mejore progresivamente las condiciones para el acceso a
la satisfacción del derecho y la prohibición de adoptar políticas y/o medidas legislativas
que empeoren la situación de estos derechos. No solamente se debe garantizar el dere-
cho, sino también brindar los medios económicos, políticos y jurídicos para su acceso
efectivo, que, como fue señalado al inicio, es inherente a todo ser humano sin distinción
de edad, raza, sexo, género y condición político-legal (Abramovich y Courtis, 2006).
Como vimos en su Observación General Nº 12, el Comité de Derechos Económi-
cos, Sociales y Culturales (CDESC) plantea la importancia de que los Estados parte
del Pacto no solo ofrezcan medidas legislativas que reconozcan, protejan y faciliten el
derecho a la alimentación, sino también que establezcan los mecanismos de exigibili-
dad mediante los cuales sea posible invocar este derecho ante tribunales u otro tipo de
instancias.
El Estado Plurinacional de Bolivia reconoce, como fundamental, el derecho a la
alimentación, y por lo tanto el Estado tiene la obligación de garantizar la seguridad
alimentaria a través de una alimentación sana, adecuada y suficiente para toda la po-
blación.20 Asimismo, en el ámbito de los derechos y deberes consagrados, establece que
los derechos deberán ser interpretados por los órganos que lo componen (ejecutivo,
legislativo y judicial), de conformidad con los tratados internacionales de derechos
20 Artículo 16, parágrafos I y II, que integra a los instrumentos de derechos humanos como parte del bloque de
constitucionalidad.
359
humanos ratificados por Bolivia,21 que forman parte del bloque de constitucionalidad
(art. 13, parágrafo IV).
4.2. Democratización social del derecho

La democratización es entendida como un proceso complejo, a largo plazo, dinámico
y con final abierto. Consiste en un progreso hacia un tipo de política basada en reglas,
más consensual y más participativa (Whitehead, 2011).
Es por ello que las relaciones sociales susceptibles de ser democratizadas no son
solo las que median entre el Estado y la sociedad civil, sino también aquellas que se
establecen al interior de todo tipo de instituciones sociales formales y no formales, co-
mo los sindicatos, colectivos, familias, escuelas y organizaciones diversas, en todos los
planos, sean estos políticos, culturales, sociales o tecnológicos.22
En el análisis de las condiciones para el desarrollo de una democracia efectiva, no
siempre fueron incluidos los procesos de incorporación de los actores a la vida social y
sus beneficios y los mecanismos de igualación de oportunidades y las formas de parti-
cipación en las diversas esferas que afectan la vida individual y colectiva; en definitiva,
la transformación de los contratos autoritarios en la cultura y las instituciones sociales.
Los procesos democratizadores se refieren a los cambios del autoritarismo, a la
desigualdad de poder y de recursos y a los dispositivos participativos que facilitan la
incorporación a la ciudadanía de actores no reconocidos en virtud de su género, edad,
religión, etnia. La toma de conciencia de los actores sociales acerca de los mecanismos
simbólicos y materiales que permiten la desigualdad social es un aspecto sustantivo de
la perspectiva de democratización, considerando que esta se manifiesta en el espacio
público (Di Marco, 2003).
No nos referimos solamente a la ciudadanía política ni a su canalización mediante
los partidos políticos, sino que se extiende a las relaciones de diferentes grupos y acto-
res sociales, como lo son los movimientos sociales aglutinados en Bolivia en los secto-
res indígenas originarios campesinos.
Así, la dimensión del ser humano como agente adquiere cada vez mayor importan-
cia en las consideraciones acerca de la democracia. Según O’Donnell, Iazzetta y Vargas
(2003), hay una concepción moral del ser humano como un individuo autónomo, razo-
nable y responsable, que ha sido establecida legalmente en varios aspectos y señalan la
vinculación entre democracia, desarrollo humano y derechos humanos. La perspectiva
se basa en la idea de la ampliación de la ciudadanía y en la promoción activa y simultá-
nea de los derechos de los pueblos indígenas originarios campesinos, desde el marco de
los instrumentos de derecho internacional.
21 Para ver el Estado de ratificación de los instrumentos internacionales por el Estado Plurinacional de Bolivia.
22 Para la presente tesis, toman relevancia las organizaciones político-sindicales de campesinos indígenas,
quienes forman parte de la constitución de los movimientos sociales interculturales del actual gobierno, institu-
cionalizados en el partido político Movimiento al Socialismo-Instrumento Para la Soberanía de los Pueblos (MAS-
IPSP). Fundamentalmente se encuentran agrupados en dos organizaciones madre: la Confederación Nacional
de Ayllus y Marcas del Qollasuyo (CONAMAQ) y la Organización de Mujeres Indígenas Originarias Campesinas
de Bolivia Bartolina Sisa.
360
4.3. Participación política, elemento democratizador del derecho
Si bien la participación formal se entiende, desde el ámbito institucional, como la parti-

cipación del ciudadano en la delegación de poder a otro ciudadano que lo representará
en el Estado para la exigencia del cumplimiento sus derechos, no es la única forma de
participación política; la lucha social es también muestra de un sistema democrático
participativo, que le ha permitido a los ciudadanos entenderse como sujetos de derechos
cuando no sean atendidos por las vías formales o informales, o través de la protesta.
La democratización de un derecho se logrará, entonces, a través de la participación
política alternativa, por fuera de los mecanismos institucionales tradicionales. En el
caso boliviano, los pueblos indígenas originarios campesinos, quienes a lo largo de la
historia han llevado una constante lucha por la reivindicación de sus derechos.
En primera instancia, los sectores campesinos, que en la revolución nacional de
1952 fueron incluidos en la visión del Estado liberal como ciudadanos, aunque según
Albarracín Deker (2012) de segunda categoría y con el reconocimiento de la participa-
ción política como parte de la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campe-
sinos de Bolivia (CSUTCB).
Estos movimientos alcanzaron su protagonismo real, juntamente con los movi-
mientos indígenas, como actores contestatarios que combinan sus demandas particula-
res con propuestas de transformación política, y junto con otros movimientos sociales
e indígenas en el país a partir del año 2000, en la protesta social ante el Estado por la
exigencia de un derecho humano fundamental: el agua. De esta manera, se inicia un
ciclo de demandas que en el año 2003 terminaría derrocando al último gobierno “neo-
liberal” formal como parte de la mayor crisis institucional que en Bolivia fue desatada
desde el retorno a la democracia. Esta crisis posteriormente tuvo como resultado el
nacimiento de un nuevo Estado en el año 2009.
En segunda instancia, el reconocimiento de los pueblos indígenas que desde 199023
venían exigiendo el reconocimiento del Estado como sujetos de derecho, que se realiza
con la refundación del Estado a partir del reconocimiento explícito de las raíces mile-
narias de los pueblos indígenas ignorados en la primera fundación republicana y, por
ende, se plantean el reto histórico de poner fin al colonialismo.
Los pueblos indígenas son reconocidos no solo como “culturas diversas”, sino como
naciones originarias o nacionalidades con autodeterminación o libre determinación.
Esto es, como sujetos políticos colectivos con derecho a definir su destino, gobernarse
en autonomías y participar en los nuevos pactos del Estado, que de este modo se confi-
gura como un “Estado plurinacional”.
Al definirse como un Estado plurinacional, se define como el resultado de un pacto
entre pueblos. No es un Estado ajeno el que reconoce derechos a los indígenas, sino
que los colectivos indígenas mismos se yerguen como sujetos constituyentes y, como
tales, y junto con otros pueblos, tienen poder de definir el nuevo modelo de Estado y
las relaciones entre los pueblos que lo conforman (Uprimny, 2011).
23 Año que marca un hito histórico en Bolivia, en cuanto a la demanda ante el Estado por parte de los movi-
mientos indígenas con la realización de la denominada “Marcha por la vida”.
361
Es entonces en la participación política donde radica la importancia de los actores

sociales –movimientos interculturales–24 para la democratización de los derechos, por-
que es a través del planteamiento de las demandas ante el Estado que se puede generar
la exigibilidad de su cumplimiento en las reivindicaciones sociales, a través de la acción
directa y mediante procedimientos extraparlamentarios como huelgas, marchas, blo-
queos de carreteras, ocupación de tierras, paros regionales, que expresan una modalidad
definida como “la política en las calles” en contraposición a la política que discurre por
canales institucionales (Calderón y Szmukler, 2000).
Es desde ese punto de partida que, en el Estado Plurinacional de Bolivia se van
planteando nuevas formas de revalorización y reconocimiento estatal de las formas
comunitarias de organización social, política y económica que impregnarán el plan de
gobierno del Movimiento Al Socialismo y de Instrumento Para la Soberanía de los
Pueblos (MAS-IPSP) desde 2006 en adelante, las mismas que serán evaluadas en rela-
ción al análisis de los planes de seguridad alimentaria detallados en el capítulo 3.
Se debe tener en cuenta que la promoción de la democracia representativa-
participativa, el pluralismo político y el fortalecimiento del Estado de derecho son
aspectos que están también vinculados estrechamente a la alimentación. Como plantea
Amartya Sen en uno de sus ensayos:
en la terrible historia del hambre en el mundo, ningún país dotado de un gobierno democrático
y una prensa más o menos libre ha sufrido hambrunas de grandes proporciones.
Si bien ningún gobernante democrático sufre el hambre en carne propia, la democracia ex-
tiende, de hecho, los efectos del hambre a los grupos de poder y a los líderes políticos (Sen,
2001).
En este sentido, toda acción dirigida a promover los derechos en el sistema legal
de un país, y su cumplimiento efectivo, constituye un avance fundamental en la lucha
contra el hambre.
24 Movimientos bolivianos integrados por los pueblos indígenas originarios campesinos.
362
Capítulo 2

EN EL CONTINENTE LATINOAMERICANO:
VOLUNTAD POLÍTICA, VOLUNTAD
DE HACER
Como fue señalado en el anterior capítulo, la efectivización del derecho humano a la

alimentación adecuada (DHAA) es una responsabilidad internacional que asumen los
Estados ante la firma, adhesión y ratificación de compromisos internacionales de ca-
rácter vinculante y no vinculante.
A su vez, este derecho es garantizado por los Estados brindando seguridad alimen-
taria a los habitantes de su territorio –concepto que se enfatiza en esta tesis con la dis-
ponibilidad de alimentos a través de los recursos económicos que pueden proceder del
Estado, de la cooperación internacional y de producción propia de los campesinos del
agro (agricultura familiar).
En América Latina, en el ámbito de una expansión de los derechos sociales y con
gobiernos comprometidos con el alcance de los Objetivos del Milenio (OMD) en el
continente latinoamericano, a través de mecanismos intergubernamentales de diálogo
y concertación política, mecanismos de integración subregional y procesos de integra-
ción regional, han sido trabajados diversos programas y políticas que hacen énfasis en
la seguridad alimentaria con soberanía, manejando un discurso desarrollista y social
desde los pueblos.25
Según la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), la pobreza total
de América Latina tuvo una caída de 20 puntos, al pasar de 48,4% en 1990 a 28% en
2014, lo que presenta una relación directa con el problema de la subalimentación. La
FAO ha señalado que la región es un ejemplo en la lucha contra el hambre.
En segundo lugar, la proporción de la población por debajo del nivel mínimo de
consumo de energía alimentaria, que fue del 14,7% en el bienio 1990-1992, se redujo a
5,5% entre 2014 y 2016, por lo que se logró reducir a menos de la mitad, como lo esta-
blecía la meta (CEPAL, 2015).
25 Se hace énfasis en estos mecanismos de integración regional y subregional, de los cuales el Estado Plurina-
cional es parte y en los cuales se han tomado medidas específicas en cuanto a la seguridad y soberanía alimen-
taria. La CELAC, CAN y MERCOSUR serán entendidos desde una visión de integración regional, definida por la
CEPAL como “Proceso multidimensionales cuyas expresiones incluyen iniciativas de coordinación, cooperación,
convergencia e integración profunda, y cuyo alcance abarca no solo las temáticas económicas y comerciales,
sino también las políticas, sociales, culturales y ambientales” (2014:10).
363
En cuanto a la relación sobre la reducción de la mitad de la proporción de perso-

nas que sufren hambre y la de personas cuyos ingresos son inferiores a un dólar diario,
fueron dos de las metas importantes que la comunidad internacional se planteó en el
marco de los ODM, que abarcó el período 1990-2015. De modo general, la región de
América Latina y el Caribe logró reducir el porcentaje de personas que en 1990 vivían
con menos de 1,25 dólares PPA ($ a precios internacionales actuales) por día, de 12,63
dólares a 4,63 dólares (CEPAL b, 2015).
En el último informe presentado por la FAO, el PMA y el Fondo Integracional de
Desarrollo Agrícola (FIDA) sobre el estado de inseguridad alimentaria del mundo pa-
ra la gestión 2015, muestra que como parte del cumplimiento del primer ODM (que
como fue señalado en el anterior capítulo tenía como meta reducir a la mitad la pobla-
ción en situación de extrema pobreza y que sufrían hambre), la región latinoamericana
pasó de 66 millones de personas que sufrían hambre en 1990-92 a 34 millones para el
período 2014-2016, representando un decrecimiento en el porcentaje de 6,5% a 4,3%
en la proporción regional26 (FAO, FIDA y PMA, 2016).
Es de esta forma, que el continente, en comparación a Asia meridional y África
subsahariana,27 ha reducido el índice de personas subalimentadas de manera exitosa,
todo ello debido, en gran medida, a las políticas de orden social que tienen su eje en
cuatro pilares:
1) pequeña agricultura y desarrollo rural (fomento a la producción a pequeños agri-
cultores familiares, apoyos desde la demanda, y desarrollo rural);
2) protección social y alimentación (programas de transferencias condicionadas y
acceso directo a los alimentos);
3) asistencia en salud nutricional (lactancia materna, recuperación nutricional y su-
plementación y fortificación de alimentos; y
4) educación y formación en alimentación y nutrición (atención primaria en salud,
capacitación en la preparación y consumo de alimentos y la introducción de alimenta-
ción y nutrición en los contenidos curriculares) (Da Silva, Ortega y Faiguenbaum, 2008).
Los avances en la región se deben a factores políticos y económicos enfocados en
garantizar la seguridad alimentaria, para lo cual fueron elaborados diferentes planes y
programas con la finalidad de reducir la población que se encuentra en los quintiles de
extrema pobreza, y que por ende, está subalimentada, a través de los mecanismos de
integración regional, que reflejan la voluntad política entendida como la realización de
medidas para generar el cambio que se está buscando (Wateraid, 2007) materializados
a través de acciones concretas, que serán detallados a continuación.
26 Véase anexo II.

27 Según los datos de la FAO, FIDA y PMA (2016) en Asia meridional y África subsahariana los porcentajes de
reducción de personas subalimentadas para 2015 presentaron incrementos del 28,8% al 35,4% y del 17,4% al
27,7%, respectivamente, en relación a los períodos 1990-1992 a 2014-2016.
364
1. Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC)
Integrada por 33 Estados soberanos de la región,28 la CELAC fue constituida en fe-

brero de 2010 en la Cumbre de la Unidad de América Latina y el Caribe, en Riviera
Maya, México, y puesta en funcionamiento en diciembre de 2011 durante la III Cum-
bre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo (CALC) y la XXII
Cumbre del Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política (Grupo de
Río), celebradas en Caracas, culminando el proceso de convergencia entre ambas enti-
dades. La I Cumbre de la CELAC se celebró en Santiago de Chile en enero de 2013.
Actualmente, Danilo Medina, presidente de República Dominicana, es el presidente
pro tempore hasta 2017.
Tal vez, este es uno de los organismos de integración más comprometidos con la
seguridad alimentaria, puesto que trabaja con el financiamiento de la FAO para la re-
ducción de la población que se encuentra subalimentada en la región mediante el Plan
para la Seguridad Alimentaria, Nutrición y Erradicación del Hambre 2025.
1.1. Declaración de El Salvador

Los temas sociales y de seguridad alimentaria forman parte de la agenda de este orga-
nismo y de los que le dieron origen. Por ejemplo, en el marco de la CALC, se emitió
la Declaración de El Salvador.29 En el documento destacan los compromisos asumidos
por los gobiernos de los países en materia de desarrollo social, erradicación del ham-
bre y la pobreza y seguridad alimentaria y nutricional. En este último, las decisiones
incluyen:
1) promover acciones para garantizar la seguridad alimentaria y nutricional, por
medio de políticas públicas que impulsen el desarrollo rural, la producción sustentable
de alimentos, su inocuidad, su distribución y comercialización;
2) promover la coordinación regional de iniciativas sobre la seguridad alimentaria
y nutricional y el intercambio de tecnologías, a través de las instancias subregionales
existentes, prestando la debida atención a los aspectos de emergencia y a los aspectos
estructurales relativos a la producción, comercialización y distribución de los alimentos;
3) incorporar la perspectiva de derechos humanos en la elaboración y revisión de
las estrategias nacionales orientadas a garantizar la seguridad alimentaria y nutricional,
con amplia participación social, particularmente de los sectores más vulnerables;
4) impulsar la introducción de tecnologías ambientalmente sanas de producción
agrícola, el aumento de la productividad y competitividad de los pequeños y medianos
productores, incluyendo los campesinos, y su acceso a los recursos productivos;
5) impulsar el desarrollo productivo, tecnológico y de inversiones, particularmente
orientado hacia la pequeña producción agrícola;
6) combatir el abuso monopólico en los sistemas de producción y distribución de
alimentos; y
28 Los Estados que conforman la CELAC son: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bo-
livia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Dominica, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana,
Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, San Cristóbal y
Nieves, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.
29 Adoptada por la Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo (CALC), Costa de Saui-
pe, Bahía, Brasil, el 17 de diciembre de 2008.
365
7) fortalecer los procesos de integración en el ámbito alimentario y conjugar esfuer-

zos en apoyo a la Iniciativa América Latina y el Caribe Sin Hambre 2025.
1.2. Plan de Acción de Montego Bay (CALC)
Este plan30 toma medidas para implementar la Declaración de Salvador Bahía. Entre
las iniciativas adoptadas se incluyen una reunión técnica de las autoridades responsa-
bles de los programas gubernamentales en el ámbito social, con miras a conocer las
experiencias existentes, promover sistemas de monitoreo de los datos regionales sobre
indicadores sociales y examinar la posibilidad de establecer una matriz de mejores
prácticas en el ámbito de los programas de desarrollo social aplicados por los países de
América Latina y el Caribe.
Asimismo, rezaba propiciar una mayor complementariedad y cooperación entre or-
ganizaciones internacionales y regionales, para aplicar los recursos en forma eficiente y
evitar la duplicidad en los trabajos.
En el tema específico de seguridad alimentaria y nutricional, el Plan de Acción de
Montego Bay acuerda:
1) designar puntos focales con miras a promover la coordinación regional de las
iniciativas sobre seguridad alimentaria y nutricional, incluyendo el intercambio de
tecnologías sociales y sistemas de registro, dando especial atención a los aspectos emer-
genciales y a los estructurales relativos al acceso, regulación, producción, comercializa-
ción y distribución de los alimentos;
2) promover un seminario de autoridades gubernamentales en materia de seguri-
dad alimentaria y nutricional, con el objetivo de presentar programas de adquisición
de alimentos de la economía y agricultura familiar y los programas nacionales sobre
alimentación, y conocer conjuntamente la experiencia de los distintos mecanismos de
integración en la región, en la materia, de manera conjunta con la FAO y PMA;
3) contribuir con la instrumentación de la Iniciativa América Latina y el Caribe sin
Hambre 2025;
4) profundizar los esfuerzos para la mejora de la distribución y comercialización
de alimentos, inclusive mediante políticas públicas que prioricen el acceso a los 10
alimentos de los consumidores de más bajos ingresos, y la adquisición, por parte de los
programas nacionales de seguridad alimentaria y nutricional, de la producción de la
agricultura familiar; y
5) desarrollar un programa regional orientado a aumentar la productividad en
el sector agropecuario a través, entre otros, de la mejora de la capacidad de acceso a
insumos agropecuarios para pequeños y medianos agricultores de la región; la incor-
poración de mejores prácticas para el manejo de suelos y recursos hídricos a nivel de
productor con programas de capacitación sujetos a la utilización de este tipo de prác-
ticas; y la investigación y el desarrollo en los sistemas productivos locales a través de
programas nacionales y regionales específicos.
30 Adoptado en noviembre de 2009.
366
1.3. Declaración de Cancún
Adoptada en febrero de 2010, reitera que el hambre y la pobreza representan una de las
peores formas de violación de los derechos humanos. Por ello, la lucha para erradicar-
las es un desafío ético, político y económico para todos.
En este empeño, es necesario explorar e implementar nuevas formas de coopera-
ción y solidaridad internacionales en apoyo a los esfuerzos nacionales, así como garan-
tizar el acceso a alimentos de calidad, ricos en nutrientes, para avanzar hacia sociedades
mejor integradas en un mundo globalizado, más participativas, con rostro humano e
inclusión social. Esa convicción fue reafirmada por los ministros de desarrollo social y
erradicación del hambre y la pobreza, reunidos en el marco de la CALC.
Los ministros enfatizaron que las políticas sociales en la perspectiva de los dere-
chos económicos, sociales y culturales son fundamentales para avanzar en la cons-
trucción de la unidad de América Latina y el Caribe. En Cancún también se acordó
garantizar que los acuerdos de comercio regionales e internacionales en los que parti-
cipen los países de la región respondan a las necesidades relacionadas con el desarrollo
social con equidad, el acceso a alimentos nutritivos y acordes a las costumbres locales
y la implementación sostenible de las Metas del Milenio y otros metas de desarrollo
internacionalmente acordadas.
En materia de desarrollo social y erradicación del hambre y la pobreza, el Plan de
Acción de Caracas 2011 emitido en la Cumbre Fundacional de la CELAC, se plantea,
entre otros, conformar un foro a nivel ministerial, encargado de abordar los temas so-
ciales de la región, el cual servirá para fomentar la cooperación que permita la articula-
ción, armonización y complementación de las políticas públicas nacionales en materia
social, así como generar e implementar de planes, políticas y programas regionales co-
munes en las áreas prioritarias para el desarrollo social. Asimismo, propone diseñar una
propuesta de programa latinoamericano y caribeño para la erradicación del hambre, en
el que confluyan programas exitosos puestos en práctica por gobiernos y organizacio-
nes sociales de la región.
1.4. Declaración de Santiago
Emitida en la I Cumbre de la CELAC,31 los primeros mandatarios de los países

miembros afirmaron reiterar el compromiso de promover la seguridad alimentaria y
nutricional de la población latinoamericana. Se reconoció que la causa principal del
hambre es la pobreza y que, para superarla, es necesario coordinar acciones relacio-
nadas con la inclusión productiva de los pequeños agricultores familiares, el comercio
internacional y el acceso a servicios públicos de salud y educación, entre otros, a través
del continuo apoyo de diferentes organismos, mecanismos y agencias regionales.
Reiteraron el compromiso de fortalecer los procesos de integración en el ámbito
alimentario y conjugar esfuerzos en apoyo a la iniciativa América Latina y Caribe Sin
Hambre 2025. Asimismo, expresaron su apoyo al “Desafío Mundial Cero Hambre”,
propuesto en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sustentable
31 Adoptada en Santiago de Chile, en enero 2008.
367
(Río+20) que reconoce la alimentación adecuada como un derecho humano. Es sobre

esta base que se desarrolla su programa de trabajo desde 2013.
Así, en julio de 2013 se llevó a cabo la I Reunión de Ministras, Ministros y Autori-
dades de Desarrollo Social y Erradicación del Hambre y la Pobreza de la Comunidad
de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) en Caracas, Venezuela. En ella,
acordaron aprobar el Plan de Acción Regional de Políticas Públicas en materia social
de la comunidad de Estados latinoamericanos y caribeños, que incluye una serie de
políticas específicas.
Acordaron, asimismo, constituirse como foro o reunión de ministras y ministros del
área social de la CELAC para el seguimiento de los compromisos adquiridos, aten-
diendo así el mandato del Plan de Acción de Caracas. Uno de sus objetivos es elaborar,
de manera conjunta con la Reunión de los Mecanismos Subregionales y Regionales de
Integración, y las agencias especializadas pertinentes y acordadas por consenso entre
los Estados miembros para abordar los mandatos emanados del foro, una agenda estra-
tégica de coordinación regional en materia social.
1.5. Plan para la Seguridad Alimentaria, Nutrición y Erradicación del Hambre 2025
de la CELAC
El Plan de Seguridad Alimentaria de CELAC32 se sustenta sobre cuatro pilares que

buscan garantizar las cuatro dimensiones de la seguridad alimentaria: acceso, disponi-
bilidad, utilización y estabilidad de los alimentos. Los cuatro pilares son:
1) estrategias coordinadas de seguridad alimentaria a través de políticas públicas
nacionales y regionales. Los países fortalecerán sus marcos jurídicos e institucionales
de seguridad alimentaria, facilitarán el comercio, evitarán las pérdidas y desperdicios de
alimentos y fomentarán programas de abastecimiento;
2) acceso oportuno y sostenible a alimentos inocuos, adecuados, suficientes y nu-
tritivos para todas las personas. El acceso es el principal problema de la seguridad
alimentaria a nivel regional. Para enfrentar esto, el plan CELAC fomenta los progra-
mas de transferencias condicionadas, la mejora de los mercados de trabajo y un fuerte
apoyo a la agricultura familiar;
3) bienestar nutricional para todos los grupos vulnerables. Este pilar promueve la
alimentación escolar, con un énfasis especial en conectar a los productores de la agri-
cultura familiar a través de compras públicas, y la promoción de hábitos saludables; y
4) garantizar la estabilidad de la producción y la atención oportuna ante desastres
de origen socionaturales. La creación y mantenimiento de reservas de alimentos, la
consolidación de stocks públicos para emergencias y un fuerte componente de preven-
ción y gestión de desastres son algunos elementos de este pilar.
1.6. Declaración de Quito

El 27 de enero de 2016, en Quito, Ecuador, las jefas y jefes de Estado y de Gobierno
de América Latina y el Caribe, con motivo de la IV Cumbre de la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), aprobaron una declaración especial
32 Véase el plan en su integridad, en el siguiente enlace: http://repositorio.cepal.org/bitstream/hand-

le/11362/39838/1/S1600016_es.pdf, consultado en julio de 2016.
368
sobre seguridad alimentaria en una reunión que contó con la presencia del director ge-
neral de la FAO, José Graziano da Silva.
Los mandatarios reafirman su compromiso de priorizar la consolidación e imple-
mentación del Plan de Seguridad Alimentaria, Nutrición y Erradicación del Hambre
de la CELAC 2025, y reiteran su solicitud de apoyo a la Organización de las Naciones
Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO).
En la declaración reconocieron la contribución directa de la agricultura familiar
a la seguridad alimentaria y nutricional y al desarrollo sostenible, por lo que insisten
en la importancia del segundo pilar del plan CELAC, que fomenta los programas de
transferencias condicionadas, la mejora de los mercados de trabajo y un fuerte apoyo a
la agricultura familiar.
El director de la FAO reafirmó que con el plan se busca una producción agrícola
sostenible, no solo la lucha contra el hambre, sino también contra todas las formas de
malnutrición. Algo que es especialmente importante, ya que la obesidad va en aumen-
to de manera preocupante en la región, especialmente entre los niños.33
El Plan para la Seguridad Alimentaria, Nutrición y Erradicación del Hambre CE-
LAC 2025, elaborado con ayuda de la FAO, el soporte de la ALADI y CEPAL, está
directamente enfocado en el logro del bienestar nutricional de todos los grupos en
situación de vulnerabilidad, y recoge las principales políticas y experiencias exitosas de
los países, para crear una hoja de ruta regional hacia la erradicación del hambre.
El tercer informe del estado de avances del plan presentado por la FAO menciona
los logros ya obtenidos y los principales desafíos para 2016. Entre los logros, cabe des-
tacar la creación de la alianza regional para la reducción de pérdidas y desperdicios de
alimentos, y la creación de comités nacionales que busca reducir a la mitad el desperdi-
cio en la región antes del 2030.
Además, fue creada una red de sistemas públicos de comercialización y de abasteci-
miento de alimentos en América Latina y el Caribe, cuyo objetivo es promover siste-
mas alimentarios más inclusivos, al vincular las compras públicas con la producción de
la agricultura familiar. (CELAC, 2016)
La alimentación escolar también ha prosperado. Han sido realizados intercambios
de experiencias, además de un seminario en el que participaron 18 países, con el objeto
de compartir buenas prácticas y lecciones aprendidas. En relación con la obesidad, se
realizó el 17º Congreso de la Sociedad Latinoamericana de Nutrición, donde fueron
presentadas oportunidades para mejorar las dietas a través de estrategias para la forma-
ción profesional en educación nutricional.
En el marco de la Iniciativa América Latina y el Caribe Sin Hambre, los frentes
parlamentarios contra el hambre y el Observatorio del Derecho a la Alimentación son
muestra del compromiso colaborativo por parte de académicos y parlamentarios para
identificar y apoyar a la formulación de políticas públicas y legislación que combatan
tanto la malnutrición como el hambre y que garanticen la salud de los individuos, for-
taleciendo los esfuerzos ya en camino en la región para erradicar el hambre, la insegu-
ridad alimentaria y la malnutrición en una sola generación.
33 Cita extraída del informe de la Plataforma de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PSAN) http://www.platafor-
macelac.org/es, consultada en julio de 2016.
369
2. Parlamento Latinoamericano (PARLATINO)
Es el máximo organismo de decisión conformado por los representantes de 23 Estados

de América Latina y el Caribe34 fue creado el 10 de diciembre de 1964 por la Decla-
ración de Lima e institucionalizado el 16 de noviembre de 1987, en la ciudad de Lima,
Perú. Se trata de un organismo intergubernamental de ámbito regional, permanente
y unicameral. Está integrado por los congresos y asambleas legislativas nacionales de
Iberoamérica electas democráticamente.
Este organismo viene trabajando en diferentes iniciativas con respecto al derecho
a la seguridad alimentaria desde la gestión 2009, cuando fue creado el Frente Parla-
mentario Contra el Hambre de América Latina y el Caribe, instancia que reúne a le-
gisladores regionales, subregionales y nacionales, conscientes de la imperiosa necesidad
de eliminar la subnutrición y la malnutrición. Dicho frente regional acoge, además, a
14 frentes parlamentarios contra el hambre de carácter nacional, que están presentes
en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Uruguay.
A continuación se detalla otro tipo de medidas tomadas por el PARLASUR en el
marco del tratamiento como región de la seguridad alimentaria.
2.1. Declaración de Panamá
La voluntad política de este organismo en cuanto al tratamiento de la seguridad ali-

mentaria también fue desarrollada en la Declaración Latinoamericana de Derechos
Humanos, conocida como la Declaración de Panamá,35 que estableció que el derecho al
agua es un derecho humano fundamental, inherente a la vida y a la dignidad humana,
y que todos los latinoamericanos tienen derecho a una alimentación que asegure un
sano desarrollo físico y mental (arts. 7 y 11).
2.2. Ley Marco derecho a la alimentación, seguridad y soberanía alimentaria
En el marco de la Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre, el Parlamento La-

tinoamericano promulgó, en la gestión 2012, la Ley Marco derecho a la alimentación,
seguridad y soberanía alimentaria,36 que tiene como finalidad declarar como prioridad
nacional la política y estrategia del derecho a la alimentación adecuada, fortalecer la
capacidad institucional pública para que cada Estado pueda garantizar el derecho a
la alimentación de su población, de acuerdo con los principios de diversidad cultural
y productiva de las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades, estableciendo
34 Los Estados integrantes eligen, por medio de sus asambleas o congresos legislativos, a sus representan-
tes ante el PARLATINO o, en algunos casos, por elección directa de los ciudadanos mediante el voto; cada
delegación nacional tiene un máximo de 12 integrantes. Si lo eligen los parlamentos, su integración debe ser
proporcional a los partidos políticos o grupos parlamentarios de sus respectivas asambleas legislativas, los Es-
tados miembros son: Argentina, Aruba, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Curazao, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Surinam,
Saint Maarten, Uruguay y Venezuela.
35 Aprobada en la XXV Asamblea Ordinaria del Parlamento Latinoamericano el 3 de diciembre de 2009.
36 Aprobada en la XVIII Asamblea Ordinaria del Parlamento Latinoamericano en la ciudad de Panamá el 1º de
diciembre de 2012.
370
estrategias para superar la desnutrición y el hambre y garantizar la salud de la pobla-

ción de los Estados parte (art. 4º).
A nivel regional, puede calificarse como el mayor instrumento vinculante referido
de manera específica a la responsabilidad de los Estados para garantizar la seguridad
y soberanía alimentaria a los habitantes de sus territorios en el ámbito de la soberanía
nacional de cada uno, puesto que entiende a la segunda como el derecho de un país
a definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y
consumo de alimentos, que garanticen el derecho a la alimentación sana y nutritiva
para toda la población, respetando sus propias culturas y la diversidad de los sistemas
productivos, de comercialización y de gestión de los espacios rurales (art. 9. II).
Asimismo, establece la creación de una autoridad específica por parte de los Es-
tados miembros para el derecho a la alimentación, que cumpla la función de órgano
central de coordinación para la implementación del derecho en el ámbito nacional,
otorgándole las funciones de aplicar los principios de derechos humanos establecidos
en la ley y en otros instrumentos jurídicos internacionales a los que haya adherido el
país, trabajando estrechamente con los representantes de la sociedad civil. Además,
tomará en consideración sus opiniones dotándole de herramientas participativas y re-
lacionándose con el sector social más interesado en la efectivización de sus derechos: la
sociedad civil (arts. 25 y 26).
Crea, también, un organismo de vigilancia integrado que –tomando en considera-
ción el tipo de instituciones existentes, sus atribuciones y capacidades– obligue a las
autoridades y entidades pertinentes en todos los niveles a recopilar datos relacionados
con la seguridad alimentaria y nutricional empleando metodologías y procesos de
vigilancia que se ajusten a los principios de derechos humanos establecidos por ley, a
desagregar los datos recopilados por edad, sexo, situación y grupo, a evaluar el progreso
alcanzado en la realización del derecho a la alimentación en el país, a establecer o iden-
tificar mecanismos de alerta temprana de la malnutrición infantil contando con una
visión integral para la efectivización del derecho (art. 29).
En el ámbito de la aplicación de los derechos, se constituye en el instrumento más
ambicioso en cuanto a la visibilización del esfuerzo por efectivizar el derecho a la ali-
mentación, puesto que establece que los Estados parte deberán otorgar los recursos
administrativos o medidas administrativas que supongan una infracción de las dispo-
siciones de la ley o su legislación derivada, como la omisión del cumplimiento de una
obligación relativa a dichas disposiciones, que podrán ser impugnadas ante una auto-
ridad administrativa superior. Esta autoridad superior competente debe contar con las
atribuciones necesarias para imponer todas las medidas que estime necesarias para re-
parar dicha violación. Asimismo, instituye que la legislación o las normas de ejecución
establecerán procedimientos administrativos eficaces y las reparaciones correspondien-
tes. Estos recursos exclusivamente administrativos deberán ser complementados con el
derecho a una revisión judicial ante el tribunal competente (arts. 37, 38 y 39).
Establece también que todo órgano con potestad normativa de los Estados parte
tendrán la obligación de adecuar, formal y materialmente, las leyes y demás normas
jurídicas, al derecho a la alimentación previsto en los tratados internacionales, estable-
ciendo que los gobiernos deberán adoptar los mecanismos jurídicos regulatorios ne-
cesarios para hacer efectiva la Ley Marco dentro de un plazo razonable (arts. 40 y 41).
371
3. Comunidad Andina de Naciones (CAN)
La CAN fue constituida el 26 de mayo de 1969, donde cinco países sudamericanos

(Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú) firmaron el Acuerdo de Cartagena,37 con el
propósito de mejorar juntos el nivel de vida de sus habitantes, mediante la integración
y la cooperación económica y social. De esa manera, se puso en marcha el proceso an-
dino de integración conocido en ese entonces como Pacto Andino, Grupo Andino o
Acuerdo de Cartagena. El 13 de febrero de 1973, Venezuela se adhirió al Acuerdo. El
30 de octubre de 1976, Chile se retiró de él. Actualmente, quien ocupa la presidencia
pro tempore es el boliviano Dr. Walker San Miguel.
A lo largo de más de tres décadas la dimensión económica y comercial predominó
en el proceso andino de integración. Sin embargo, desde su origen, la CAN ha tenido
como prioridad impulsar la cohesión económica y social para responder a los desafíos
de eliminar la pobreza y lograr un desarrollo con inclusión.
El tema de la seguridad alimentaria ha sido abordado desde la perspectiva de la
producción, de la sanidad y, sobre todo, del desarrollo social. La seguridad alimenta-
ria es una de las prioridades del proceso de integración de la comunidad andina. El
Acuerdo de Cartagena establece como propósito “alcanzar un mayor grado de seguri-
dad alimentaria subregional”, y dispone una serie de acciones para dicho objetivo. Ade-
más, este tema ha sido incorporado en la agenda estratégica Andina, aprobada por los
ministros de Relaciones Exteriores en febrero del 2010 (CAN, 2010).
En este marco, en la comunidad andina se avanzó en tres iniciativas complementa-
rias: el Programa Andino para Garantizar la Seguridad y Soberanía Alimentaria y Nu-
tricional, el Programa Andino de Seguridad Alimentaria en Poblaciones Indígenas y
los Proyectos Productivos de Apoyo a la Seguridad y Soberanía Alimentaria, que serán
detalladas a continuación.
3.1. Programa Andino para Garantizar la Seguridad y Soberanía Alimentaria y

Nutricional
Cinco meses después (julio de 2010), el Consejo Andino de Ministros de Relaciones

Exteriores aprobó el Programa Andino para Garantizar la Seguridad y la Soberanía
Alimentaria y Nutricional.38 Su objetivo es contribuir a mejorar la seguridad y sobe-
ranía alimentaria y nutricional de los países miembros de la CAN, de acuerdo con
los principios de equidad y derecho a una alimentación adecuada. La conducción,
ejecución, seguimiento y evaluación del programa está a cargo del Comité Andino de
Seguridad y Soberanía Alimentaria y Nutricional, en el que están representadas las au-
toridades nacionales correspondientes, que, entre otros, han hecho un trabajo detallado
de identificación de actores, autoridades y experiencias a compartir.
La secretaría técnica del Comité es ejercida por la Secretaría General de la CAN,
que se encuentra establecida para su seguimiento y evaluación. El Programa contempla
la definición de una línea de base y de un conjunto de indicadores a partir de una pro-
puesta elaborada con el apoyo de la CEPAL.
37 Adoptada a través de la Decisión 563 en Quito, el 25 de junio de 1997.

38 Adoptada mediante Decisión 742 en Lima, el 22 de julio de 2012.
372
Con el objetivo de contribuir a mejorar la seguridad y soberanía alimentaria y nu-

tricional de los países miembros de la CAN, realiza las siguientes acciones: fortalece
la gestión institucional de la seguridad y soberanía alimentaria y nutricional (SSAN)
en los países miembros de la CAN para contribuir a la prevención y disminución de
la inseguridad alimentaria y nutricional, potencia el conjunto de capacidades pro-
ductivas de los territorios rurales revalorizando la producción agrícola campesina e
indígena y transformando los sistemas productivos y alimentarios con el fin de que
sean más eficientes.
Estas prácticas serán realizadas a través de la diversificación y tecnificación ecoló-
gicamente sustentables y socialmente responsable, promoverán las prácticas saludables
en la comercialización, consumo y uso de los alimentos, trabajará en la disminución
de la vulnerabilidad de los países de la subregión frente a los riesgos de emergencias
naturales, cambios climáticos, económicos y sociales, monitoreará y evaluará el cumpli-
miento del Programa Andino de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Nacionali-
dades y Pueblos Indígenas, que será detallado de manera más específica a continuación.
3.2. Programa Andino de Seguridad Alimentaria en Poblaciones Indígenas
El principal objetivo del programa es fomentar el diseño y aplicación de políticas

públicas que promuevan el derecho a la alimentación, a través del mejoramiento de la
seguridad alimentaria de los pueblos indígenas,39 rescatando y valorizando sus sistemas
culturales de producción y consumo de alimentos, protegiendo los recursos naturales
en sus territorios y respetando sus conocimientos y prácticas ancestrales.
Los objetivos específicos están definidos de la siguiente manera: establecer una red
de seguridad alimentaria y nutricional de los pueblos indígenas de la región andina;
incidir en la definición de políticas y planes de seguridad alimentaria, coherentes con
las demandas definidas por los pueblos indígenas; promover proyectos piloto que res-
caten y fortalezcan las prácticas agroalimentarias ancestrales y productos del consumo
tradicional de alimentos y establecer una estrategia de capacitación e intercambio de
experiencias, respetando sus modelos de conocimiento interculturales (CAN, 2008).
Este podría ser el programa pionero de la CAN, puesto que no solo enfatiza las
prácticas comunitarias indígenas, sino que a través del financiamiento internacional
de la Unión Europea y la Cooperación Española,40 se promueve la recuperación de las
prácticas ancestrales de producción, preparación y consumo alimentario, así como de
los sistemas de medicina tradicional en comunidades indígenas seleccionadas de los
países miembros.
Como ya fue mencionado, este proyecto rescata las prácticas de los pueblos indí-
genas y hace énfasis en la soberanía alimentaria, que incluye aspectos como el acceso
y la utilización de los activos productivos, principalmente tierra, agua y biodiversidad;
la valorización y mejoramiento de los sistemas productivos campesinos e indígenas; la
optimización de la diversidad de la oferta ecológica; el respeto, rescate y perfecciona-
miento de las prácticas agroecológicas ancestrales; la preservación de las identidades de
39 Véase el documento completo en el siguiente enlace: http://www.comunidadandina.org/Upload/2012131111

733nutricion_pueblos_indigenas.pdf, consultado el 5 de julio de 2016.
40 Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID).
373
los pueblos; la construcción de nuevas instituciones para la diversificación productiva y

el intercambio con acceso a mercados de precios justos; y la conservación de la diversi-
dad genética y ecológica (CAN, 2011).
El año 2011 fue declarado el Año Andino de la Integración Social, el Consejo An-
dino de Ministros de Desarrollo Social41 acordó once objetivos y metas a cumplir hasta
2019, cuando el Acuerdo de Cartagena cumpla 50 años. Los once objetivos se agrupan
en superación de la pobreza y la desigualdad, la titularidad y garantía de derechos, la
identidad y sentido de pertenencia, superación de asimetrías territoriales, garantía de
la inversión social y los impactos sociales del cambio climático y los desastres naturales.
El primer grupo incluye alcanzar la seguridad y soberanía alimentarias. Para el lo-
gro de OANDES (Organización Andes) se definió la Estrategia Andina de Cohesión
Económica Social. Sus líneas de acción son: sumar esfuerzos y capacidades públicas,
privadas y sociales para superar la pobreza y las desigualdades; desarrollar programas y
proyectos sociales comunitarios; fortalecer las capacidades y la cooperación horizontal;
institucionalizar el sistema de social andina; hacer converger objetivos, metas y políti-
cas sociales que permitan avanzar en la dimensión social de la integración.
En la última reunión del Comité del Programa Andino (2011) para garantizar la
seguridad y soberanía alimentaria nutricional (SSAN),42 se acordó la siguiente agenda
de trabajo:
1) fortalecer el consumo de productos nacionales y locales;
2) apoyar la creación de un marco normativo que permita tener una política de se-
guridad alimentaria y nutricional de cada país;
3) identificar buenas prácticas de gestión articulada;
4) gestionar ante las agencias de cooperación internacional la contratación de asis-
tencia técnica especializada para garantizar el funcionamiento/fortalecimiento de las
secretarías técnicas en SSAN y, desde este espacio, el funcionamiento del mecanismo
de coordinación y articulación sobre SSAN; y
5) compartir y promover el intercambio de herramientas de gestión articulada de-
sarrolladas en los países miembro (Observatorio de SAN, planes territoriales, Estrate-
gia comunicacional, sistemas de seguimiento y evaluación).
En ese marco, existen veintiséis proyectos de inversión que se vienen ejecutando
actualmente en diferentes zonas rurales pobres de los países de la comunidad andina,
en apoyo a la seguridad alimentaria y al desarrollo rural de sus poblaciones. Los bene-
ficiarios son pequeños productores, comunidades indígenas, asociaciones de mujeres,
entre otros, en las fases de producción primaria, transformación y comercialización de
alimentos. Tienen como fuentes de financiamiento a la Unión Europea, a la Agencia
41 Creado el 10 de julio de 2004, mediante la Resolución 592. Conformado por los ministros encargados por los
gobiernos de los países miembros, con la finalidad de coordinar nacionalmente la ejecución del Plan Integrado
de Desarrollo Social y de los demás programas y proyectos instrumentados por la comunidad andina para im-
pulsar su desarrollo social.
42 O “seguridad y soberanía alimentaria y nutricional” constituye un objetivo estratégico de las políticas naciona-
les y subregionales, para garantizar que las personas, comunidades y pueblos alcancen el abastecimiento de ali-
mentos sanos, nutritivos y culturalmente apropiados de forma permanente. Las acciones en este campo tienen
sus bases en el Programa Andino para Garantizar la Seguridad y Soberanía Alimentaria y Nutricional (Decisión
742) y en el Programa Andino de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Nacionalidades y Pueblos Indígenas.
Una de las acciones priorizadas por los ministros de Agricultura en su reunión de junio de 2013 fue la armoniza-
ción de indicadores y estadísticas que contribuyan a orientar y evaluar las políticas y acciones.
374
Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y recursos pro-

pios de los Estados.
3.3. Plan Integrado de Desarrollo Social (PIDS)

En 2004 se creó el Consejo Andino de Ministros de Desarrollo Social, como ya fue
señalado, y se aprobó el Plan Integrado de Desarrollo Social.43 Con la adopción del
modelo de Integración Integral en la ciudad de Tarija en la gestión 2007, se introdujo
una visión amplia de la integración, donde la dimensión social, medio ambiente, la cul-
tura y la política adquirieron la misma relevancia que el ámbito económico comercial.
Los principios orientadores y la agenda estratégica andina consagraron el desarro-
llo social como uno de los ejes centrales de la integración andina. Entre otros, la agen-
da propone adoptar e implementar una estrategia andina de seguridad alimentaria y
darle tratamiento prioritario; aplicar estrategias nacionales de seguridad y/o soberanía
alimentaria con la estrategia andina de seguridad alimentaria; promover la seguridad y
soberanía alimentarias orientadas a los pueblos indígenas y al sector rural de los países
miembros; y aprobar el Programa Regional de Fortalecimiento de la Integración del
Sistema Andino de Seguridad Alimentaria para la Reducción de la Desnutrición en la
Comunidad Andina.
En ese marco, los países que crearon los Observatorios de Seguridad Alimentaria
son Perú y Colombia. Ecuador y Bolivia los tienen, pero serán institucionalizados en la
presente gestión, en 2016.
4. Mercado del Comercio del Sur (MERCOSUR)
El MERCOSUR está integrado por la República Argentina, la República Federativa

de Brasil, la República del Paraguay, la República Oriental del Uruguay, la República
Bolivariana de Venezuela y el Estado Plurinacional de Bolivia.44
Desde sus inicios, promovió como pilares fundamentales de la integración los
principios de democracia y de desarrollo económico, impulsando una integración con
rostro humano. En línea con estos principios, se han sumado diferentes acuerdos en
materia migratoria, laboral, cultural, social, entre tantos otros a destacar, que resultan
de suma importancia para sus habitantes.
Estos acuerdos significaron la incorporación de las dimensiones ciudadana, social
y de integración productiva, entre otras, para las cuales, por un lado, fue necesario
adaptar y ampliar la institucionalidad del bloque en toda la región atendiendo nuevas
demandas y profundizando la participación efectiva de la ciudadanía por diferentes
medios y, por otro, debió dotarse de mecanismos de financiamiento solidarios propios,
como es el Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM), en-
tre otros fondos. El FOCEM, a través de un aporte anual de más de 100 millones de
43 Adoptada a través de la Decisión 601 en Nueva York, el 21 de septiembre de 2004.

44 Bolivia se encuentra en proceso de adhesión. Por otra parte, el MERCOSUR cuenta con los siguientes Esta-
dos en calidad de asociados: Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Guyana y Surinam. México y Nueva Zelanda son
Estados observadores.
375
dólares, financia proyectos que buscan promover la competitividad, la cohesión social y

la reducción de asimetrías entre los integrantes del proceso.
En los últimos años, la dimensión social del MERCOSUR se ha consolidado
como uno de los ejes prioritarios y estratégicos del proceso de integración regional.
Esto no supone concebir las políticas sociales como compensatorias y subsidiarias del
crecimiento económico, sino asumir que, desde una perspectiva de derechos, todas las
políticas públicas conforman una estrategia de desarrollo humano.
La Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR
(RMADS) y Estados asociados, denominada MERCOSUR Social, fue instituciona-
lizada a fines del 2000, y es el eje que constituye la instancia sectorial responsable de
coordinar políticas y desarrollar acciones conjuntas volcadas al desarrollo social de los
Estados.45 A partir del 2005, se instaló su secretaría permanente y en 2007 se creó el Ins-
tituto Social del MERCOSUR (ISM), que empezó sus trabajos en 2009 en el ámbito de
la RMADS como un órgano técnico.
Un año después de la creación del ISM46, en 2008, el Consejo de Mercado Co-
mún (CMC) creó la Comisión de Coordinación de Ministros de Asuntos Sociales del
MERCOSUR (CCMASM) como órgano auxiliar del CMC.
Una de sus funciones es coordinar, junto con la RMADS, las propuestas técnicas
que elaboraran en el ISM, relativas al contenido del Plan Estratégico de Acción Social
del MERCOSUR. En 2007, la RMADS anunció la Declaración de Principios del
MERCOSUR Social,47 para impulsar un MERCOSUR que garantice el desarrollo
integral de los pueblos.
Entre los principios se incluye destacar la importancia de la seguridad alimentaria
y nutricional (SAN), concebida como la realización del derecho de todos al acceso
regular y permanente a alimentos de calidad, en cantidad suficiente, sin comprometer
el acceso a otras necesidades esenciales, teniendo como base prácticas alimentarias
promotoras de salud, que respeten la diversidad cultural y que sean social, económica y
ambientalmente sustentables.48
4.1. Plan Estratégico de Acción Social
En seguimiento de la Declaración, en 2008 se elaboró y adoptó en forma preliminar el

Plan Estratégico de Acción Social (PEAS), la primera iniciativa conjunta para compa-
tibilizar las temáticas sociales a ser abordadas en los Estados parte y la implementación
de proyectos sociales a nivel regional.
La versión final se aprobó en junio de 2011, en la Cumbre de Asunción. Allí fueron
denominados los ejes, directrices y objetivos prioritarios del PEAS, que se convirtieron
en la hoja de ruta para todos los ministerios y secretarías con competencia en el campo
45 El seguimiento de los trabajos de la RMADS recae en el Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP).
46 Es una instancia técnica regional de investigación en el campo de las políticas sociales del MERCOSUR. Na-
ce en el ámbito de la RMADS, y fue creado por Decisión del Consejo Mercado Común N° 03/2007.
47 Adoptados mediante la Resolución MERCOSUR/GMC/RES. N° 58/01
48 Referencia al VII Reunión de Ministros de Desarrollo Social del MERCOSUR, Bolivia, Chile y Perú. Diciembre
de 2004.
376
de las políticas sociales en el MERCOSUR. El documento define 10 ejes y 26 direc-

trices, así como las acciones correspondientes (PEAS, 2011).
El eje I del PEAS es erradicar el hambre, la pobreza y combatir las desigualdades
sociales, y se desagrega en: a) garantizar la seguridad alimentaria y nutricional, y b)
promover políticas distributivas observando la perspectiva de género, edad, raza y etnia.
La primera tiene como objetivos prioritarios reconocer y garantizar los derechos
a la alimentación adecuada y saludable; asegurar el acceso a la alimentación adecuada
para las poblaciones vulnerables; promover el intercambio de iniciativas, experiencias
exitosas y proyectos en el área de la alimentación saludable; promover la alimentación
materna y combatir la desnutrición infantil; y fortalecer la agricultura familiar como
proveedora de alimentos para abastecer a los mercados locales.
La segunda directriz tiene como objetivos prioritarios garantizar el acceso a los
servicios de asistencia social para las familias y personas en situación de vulnerabilidad
y riesgo social; desarrollar programas de transferencias de ingresos a familias en situa-
ción de pobreza y garantizar la responsabilidad equitativa de los miembros del hogar.
Para tal efecto, involucrará a los hombres en las tareas de cuidado familiar estable-
cidas en los programas de transferencia de renta; fortalecerá los territorios sociales y
promoverá el intercambio de iniciativas y experiencias exitosas. De igual interés para
la SAN son los ejes VI, garantizar la inclusión productiva con atención particular a la
agricultura familiar; el VIII, promover la sustentabilidad ambiental, ya que se incluye
promover cambios en dirección a padrones más sustentables de producción y consumo;
y el eje IX, que estipula asegurar el diálogo social.
Para la RMADS, la SAN no se refiere solo a la disponibilidad de alimentos,
sino también al hecho de que todas las personas tengan en todo momento acceso
físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer nece-
sidades alimentarias.
En ese marco realizaron énfasis en la soberanía alimentaria, entendiéndola como
el derecho de cada pueblo a definir sus propias políticas agropecuarias en materia
de alimentación, de proteger y reglamentar la producción agropecuaria nacional y el
mercado doméstico, a fin de alcanzar metas de desarrollo sustentable, profundizando
la integración de los países que conforman el MERCOSUR. Al mismo tiempo, su-
pone combatir las políticas proteccionistas y de subsidios de los países desarrollados
y alcanzar un acuerdo equilibrado sobre agricultura con la Organización Mundial del
Comercio (OMC), que estimule la producción y a los productores. El abastecimiento
interno y las exportaciones de los países en desarrollo en condiciones de comercio jus-
to determinaron, en ese entonces, el impulso de políticas de Estado transversales que
desarrollen respuestas conformes a sus patrones culturales y de identidad territorial
(MERCOSUR, 2011).
4.2. Trabajo del Instituto Social del MERCOSUR (ISM)
El ISM es el órgano técnico de la RMADS, y entre su Planes Operativos Anuales

(POA) incluye el tema de seguridad alimentaria y nutricional. Además de elaborar
documentos técnicos y de análisis, implementa el primer proyecto de MERCOSUR,
377
revaloriza los alimentos tradicionales de la región, la seguridad alimentaria, la identi-

dad y diversidad cultural en el MERCOSUR.
De esta forma, orienta al intercambio de experiencias entre los países del bloque
para la promoción de una identidad alimentaria basada en el respeto por la diversidad
biológica y cultural y el fomento de productos tradicionales compartidos, desde un en-
foque de derechos y sobre la base de los objetivos de fortalecer la seguridad y soberanía
alimentarias; revalorizar las formas de producción local y reconocer y promover las
diversas prácticas y representaciones culturales vinculadas al consumo de los alimentos
compartidos (ISM, 2015).
En ese entendido se planificó, junto con los Ministerios de Desarrollo Social de
cada país y otros actores –Ministerios o Secretarías de Cultura, organismos vinculados
a la agricultura familiar y a pueblos originarios, universidades, institutos nacionales,
canales de televisión públicos, organizaciones de la sociedad civil–, una cartografía que
permitió visibilizar todos aquellos aspectos comunes y diversos representativos de los
países del MERCOSUR, en torno a una serie significativa de alimentos tradicionales y
sus productos como manifestación viva y vigente de la diversidad cultural, que se cons-
tituyen, además, en importantes insumos de la seguridad alimentaria.
A través de esta visión se procuró la articulación interinstitucional trabajando
desde un abordaje de integralidad en materia de políticas sociales. En la segunda
sesión ampliada de la Comisión de Coordinación de Ministros de Asuntos Sociales
del MERCOSUR (CCMASM),49 se emitió la Declaración de Buenos Aires, por un
MERCOSUR social e inclusivo: avanzando hacia la Patria Grande, en la que se reco-
noce la importancia, entre otros, el de “avanzar en el fortalecimiento de las capacidades
públicas de los Estados del MERCOSUR para el desarrollo de estrategias integrales
de erradicación de la pobreza extrema y el hambre con el apoyo del ISM. Profundizar
en el marco de la RMADS en la iniciativa revalorizando los alimentos tradicionales:
Seguridad alimentaria, identidad y diversidad cultural, y avanzar en el marco de la
Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar (REAF).
En el fortalecimiento de las políticas públicas del MERCOSUR para la agricultura
familiar, teniendo en cuenta el papel estratégico que tiene en el PEAS en la garantía
de la seguridad alimentaria y en la sostenibilidad socioambiental y adaptación al cam-
bio climático, entre otros, se incluye también trabajar sobre la salud de los primeros
1000 días de vida.
En la REAF, la discusión se orientó a la política de tierras, cambio climático, me-
didas de mitigación y adaptación, formas de organización, compras públicas. Reciente-
mente se estableció una alianza estratégica entre la REAF y la FAO para promover la
agricultura familiar con el apoyo del FIDA (Flores, 2013).
49 Realizada en junio de 2012.
378
5. Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR)
La UNASUR,50 en cuanto organismo regional, tiene como objetivo construir de ma-

nera participativa y consensual un espacio de integración y unión en lo cultural, social,
económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, a las
políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el me-
dio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr
la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las
asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Esta-
dos (UNASUR, 2014).
Su Tratado constitutivo fue firmado en mayo de 2008 y entró en plena vigencia en
marzo de 2011, habiendo sido un proceso que se inició en 2000. En 2004, la Comu-
nidad Suramericana de Naciones (CSN) se propuso profundizar la convergencia entre
los dos grandes bloques de integración: CAN y MERCOSUR (Flores b, 2013).
En el proceso de integración UNASUR, reconoce un instrumento para reducir
la pobreza y como elemento de inclusión social. La dimensión social del organismo
aparece en su Tratado Constitutivo, que define un conjunto de objetivos sociales espe-
cíficos como es el desarrollo social y humano con equidad e inclusión para erradicar la
pobreza y superar las desigualdades en la región.
A cargo del tema está uno de los doce consejos de UNASUR, el Consejo Sura-
mericano de Desarrollo Social (CSDS), creado en agosto de 2009 y que aglutina a los
gabinetes sociales.51 Otras instancias vinculadas con lo social son los Consejos de Edu-
cación, Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación (COSECCTI), el de Salud (CSS) y
el de Economía y Finanzas. Dentro del CSDS se han formado varios grupos de traba-
jo temáticos, uno de ellos es el de seguridad alimentaria y lucha contra el hambre y la
desnutrición.
5.1. Plan de Acción 2012-2014 Consejo Suramericano de Desarrollo Social (CSDS)

Este plan priorizó cinco ejes: pobreza y desigualdad social; seguridad alimentaria y
lucha contra la malnutrición; la inclusión de la economía social, solidaria y/o comunal
a través de la productividad y la generación de oportunidades; participación ciudadana
en el ámbito del desarrollo social de UNASUR; y cooperación regional para la imple-
mentación y financiamiento de las políticas sociales. Estableció un programa de plazos
para el cumplimiento de acuerdos y actividades propuestas, con el fin de establecer
mecanismos de evaluación y seguimiento para consolidar las acciones conjuntas en las
diversas temáticas (Flores, 2013).
Los ejes de seguridad alimentaria y lucha contra la malnutrición, los compromisos
asumidos por UNASUR para 2012-2014 son los siguientes:
50 Los Estados miembros que la componen son la República Argentina, el Estado Plurinacional de Bolivia, la
República Federativa del Brasil, la República de Colombia, la República de Chile, la República del Ecuador, la
República Cooperativa de Guyana, la República del Paraguay, la República del Perú, la República de Surinam, la
República Oriental del Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela.
51 Decisión de la III Reunión Ordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno.
379
1) sistematizar las experiencias en torno a la seguridad alimentaria y nutricional de

los países de la UNASUR, incluyendo las diferentes plataformas de integración regio-
nales (MERCOSUR, CELAC, ALADI, CAN y ALBA);
2) sistematizar experiencias de innovación tecnológica en sistemas productivos
locales;
3) sistematizar las experiencias en torno a la difusión y promoción de prácticas sa-
ludables en materia de seguridad alimentaria y nutrición;
4) implementar un plan de cooperación técnica en tres experiencias: combate
integral a la desnutrición, sistema nacional de seguridad alimentaria y Programa Pro
Huerta;52
5) organizar un seminario de evaluación y perspectiva del plan de cooperación; y
6) promover el intercambio de experiencias exitosas y el fortalecimiento de pro-
gramas de alimentación escolar, preferencialmente con productos provenientes de la
agricultura familiar.
Vinculados con este esquema, hay varios compromisos asumidos en el contexto de
otros ejes. Por ejemplo, diseñar la estrategia y la propuesta de proyecto piloto de pro-
moción de intercambio de experiencias exitosas de sistemas de transferencia monetaria
y erradicación de la pobreza o la preparación del Observasur para identificación de
áreas de cooperación.
5.2. Agenda complementaria del CSDS
En forma complementaria, el CSDS definió una agenda de acciones sociales priorita-

rias para 2012-2014, que parte de la consideración de que el objetivo prioritario de la
política social fue la erradicación de la pobreza, vulnerabilidad, exclusión y romper la
transmisión intergeneracional de la desigualdad.
Asimismo, considera a las personas “como sujetos de derechos y protagonistas co-
rresponsables de los procesos sociales, políticos y económicos de nuestras naciones, que
aportan a la construcción de un identidad y ciudadanía suramericanas” (UNASUR/
CMRE/RESOLUCIÓN Nº 28/2012).
Las cinco acciones prioritarias se refieren a:
1) erradicar la desnutrición crónica infantil. Para ello proponen atender la alimen-
tación y salud de niños y niñas desde la etapa de gestación de la madre, la lactancia y
el consumo de micronutrientes, así como incentivar el acceso a seguridad alimentaria;
2) promover la consolidación de sistemas de protección y promoción social para
el desarrollo infantil temprano integral, niños, niñas y adolescentes y poblaciones en
situación de vulnerabilidad;
3) lograr mayor inclusión económica, social y productiva considerando, entre otros,
el acceso a servicios públicos y la generación de oportunidades económicas y producti-
vas. Se debe reconocer que la inclusión económica y productiva supone una combina-
ción de factores, especialmente aquellos relacionados con fomentar las oportunidades
de acceso al trabajo y al mercado y el desarrollo de capacidades productivas, así como
52 Programa desarrollado con éxito en la Argentina, con más de veinte años de trayectoria. Se trata de una
política pública integral que le permite a los habitantes del área rural y urbana cosechar sus propios alimentos.
380
el acceso de calidad a infraestructura y servicios financieros, seguridad alimentaria, ser-

vicios básicos, y promover la educación financiera;
4) promover iniciativas que faciliten el acceso suficiente y oportuno de alimentos
sanos y de calidad, y el acceso a servicios que permitan garantizar el desarrollo integral
para el goce de una vida plena. Por ello, los países de UNASUR propusieron impulsar
el desarrollo rural e incluyeron el reconocimiento de la agricultura familiar y el aporte
de las comunidades campesinas y pescadores artesanales, de los pueblos originarios y
afrodescendientes, y el aporte de sus saberes ancestrales, el patrimonio alimentario y
los retos que nos impone el cambio climático; promover el desarrollo de sistemas de
seguridad alimentaria y nutricional que articulen la acción del Estado y promuevan la
participación de los protagonistas y los actores involucrados. A ello se suman una serie
de temas vinculados con ciencia y tecnología, comunicaciones, educación, acceso a ser-
vicios básicos, alimentación escolar, acceso a agua potable, etc.; y
5) promover la participación de los ciudadanos en condiciones de igualdad y en
pleno ejercicio de sus derechos. Se destaca la necesaria participación desde el diseño a
la implementación de las políticas sociales. Al igual que la promoción de mecanismos
que fomenten el dialogo y el seguimiento para la rendición de cuentas, transparencia,
acceso a la información y consulta para la definición de prioridades desde los ámbitos
locales hasta el nivel nacional (UNASUR, 2013).
5.3. Declaración de Montevideo
En las declaraciones de la UNASUR se reflejan los acuerdos conceptuales y se regis-

tran los compromisos del grupo temático, como conseguir que la seguridad alimenta-
ria y nutricional se consolide como un derecho humano; reconocer las características
culturales de los pueblos originarios de cada país en materia de alimentación; garan-
tizar la participación de las organizaciones sociales y populares en la creación de los
sistemas alimentarios.
Los acuerdos reconocen y asumen el rol activo que debe cumplir el Estado en el
diseño e implementación de políticas que permitan garantizar el cumplimiento de los
objetivos de la seguridad alimentaria y nutricional; por otra parte, promueven el desa-
rrollo de la agricultura familiar y de los pequeños productores locales, como provee-
dores de alimentos y abastecedores de los mercados locales, llevando a cabo acciones
firmes por parte de los Estados.
De esta forma organizan y consolidan a los productores familiares; utilizan las
compras estatales de alimentos como una herramienta para este fin desarrollando
mecanismos que permitan su ágil adquisición; velan por la protección de los recursos
naturales y ambientales y el desarrollo de formas sustentables de producción de ali-
mentos y utilización de los recursos no renovables; focalizan el accionar del Estado en
el combate al hambre priorizando la primera infancia y los grupos vulnerables, con el
fin de interrumpir el círculo de reproducción de la pobreza y la malnutrición interge-
neracional, sin por ello dejar de reconocer la integralidad de la seguridad alimentaria y
nutricional (Flores, 2013).
La Declaración de Montevideo propone impulsar el trabajo conjunto con la FAO,
en particular con la Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre, que permita la
381
construcción de una plataforma de intercambio de experiencias relevantes y exitosas en
la construcción de la política pública, así como el fortalecimiento institucional, sensibi-
lización de los diferentes actores en la materia.
Capítulo 3

EN EL ESTADO PLURINACIONAL DE
BOLIVIA: DEL PARADIGMA NEOLIBERAL AL
INTENTO DEL FORTALECIMIENTO DE LA
AGRICULTURA FAMILIAR
En la etapa comprendida entre el período 2006-2020, previo a la asunción de Evo

Morales, se plantea por primera vez, como objetivo de Estado, garantizar la seguridad
alimentaria (Nogales, 2015).
Con la promulgación de un nuevo texto constitucional,53 en 2009, se realiza una
concepción diferente de la economía, desde la visión de economía social, comunita-
ria y mixta. El objetivo es incentivar la producción del pequeño campesino en bús-
queda de la soberanía alimentaria, para lo cual fueron realizados planes que pudieran
reivindicar la agricultura familiar, en el entendido de realzar el cambio del aparato
productivo nacional, garantizando el derecho a la alimentación y la seguridad con
soberanía alimentaria.
A manera de conclusiones, serán presentadas algunas sugerencias para el fortaleci-
miento de la agricultura familiar con políticas orientadas a incrementar la productivi-
dad de ingresos para la seguridad alimentaria nacional.
1. Políticas públicas agrarias en Bolivia: el Estado nacional popular y el Esta-

do neoliberal 1955-1985
La definición del problema que busca enfrentar una política pública determina la
orientación de sus acciones y la evaluación de sus resultados. Una política pública
incluye las decisiones y conductas, legalmente adoptadas por un organismo público
en respuesta a una situación o problema relevante, que afecte seriamente a la pobla-
ción o a los organismos de que dependen de la jurisdicción de ese organismo público
(Thomas Dye, 1992).
53 El artículo 1° de la Constitución Política del Estado de 2009 define el Estado como unitario social de derecho
plurinacional comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con au-
tonomías que se fundan en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico en el
proceso integrador del país.
383
Una política pública operacional izada en planes, programas y proyectos cristaliza-

dos en normativas e instituciones da cuenta de las directivas y objetivos que posee un
gobierno para dar solución a una problemática. En ese sentido, a continuación son de-
talladas las políticas públicas que fueron elaboradas en Bolivia con la finalidad de po-
ner en agenda el tratamiento de la seguridad alimentaria hasta 1985, que generalmente
estuvieron caracterizadas por la improvisación.
1.1. Primer subperíodo de los planes y políticas públicas: 1955-1985
En Bolivia, el afán planificador en el sector público se inicia poco después del primer
momento crítico de la reforma agraria de 1953 que no se realiza siguiendo una planifi-
cación, sino al calor de las demandas de los sectores campesinos.54 Dos años después de
la reforma agraria, el gobierno del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR)
promulga el Plan Inmediato de Política Económica del Gobierno de la Revolución
Nacional (PIPEGRN 1955), que contiene algunos importantes aspectos que atañen a
la producción agropecuaria.
Sin embargo, el PIPEGRN 1955 no nace directamente de la ideología de la revo-
lución nacional, sino que encuentra sus antecedentes y raíces trece años antes, en 1942,
en el Informe de la Misión Económica de los Estados Unidos a Bolivia, más conocido
como Plan Bohan. Ese primer plan fue elaborado por el Ministerio de Relaciones Ex-
teriores de Bolivia, a pesar de tener el país una Comisión Nacional de Coordinación y
Planeamiento, donde la peculiaridad se debe a la dependencia del gobierno de Bolivia
hacia la ayuda norteamericana. El Plan Inmediato de la Revolución Nacional 1955
reconoce que fue elaborado para el gobierno norteamericano, pues su implementación
dependía del financiamiento estadounidense.
El Plan Bohan proponía y buscaba generar la diversificación e integración de la
producción agropecuaria y la sustitución de las importaciones de alimentos. El objetivo
final era el de ahorrar divisas en la compra de productos en los cuales Bolivia tenía las
aptitudes y potencialidad para su producción. Asimismo, no debe omitirse que el con-
texto del modelo de desarrollo estaba basado en la industrialización.
En todo el período de 1952 a 1985,55 Bolivia y el mundo pensaron que la industria
tenía la primacía en el esfuerzo para alcanzar el desarrollo económico a largo plazo. Por
ello, subsidiar la industria a expensas del contribuyente fiscal y de otros sectores fue
54 En Bolivia, la revolución nacional de 1952 dio origen al nacimiento de un nuevo Estado nacional popular, que
través de una nueva visión incluiría a los sectores campesinos tradicionalmente relegados en el país. Es así que
otorgándoles por vez primera la titularidad de tierras, se realizaría la reforma agraria bajo la consigna “la tierra es
para quien la trabaja”, a través del Decreto Ley 3464 del 2 de agosto de 1953.
55 En este período, los gobiernos de Bolivia se dieron en el siguiente orden: Víctor Paz Estenssoro (1952-1956),
Hernán Siles Zuazo (1956-1960), Víctor Paz Estenssoro (1960-1964). Gobiernos militares: Alfredo Ovando
Candía y René Barrientos Ortuño (copresidentes) (1964), René Barrientos Ortuño (1964-1965), René Barrientos
Ortuño y Alfredo Ovando Candía (copresidentes) (1965-1966), Alfredo Ovando Candía (1966), René Barrientos
Ortuño (1966-1969), Luis Adolfo Siles Salinas (1969) (tras la muerte intempestiva de Barrientos), Alfredo Ovando
Candía (1969-1970), Junta Militar (1970), Juan José Torres González (1970-1971), Junta Militar (Jaime Florentino
Mendieta Vargas, Hugo Banzer Suárez y Andrés Selich Chop) (1971), Hugo Banzer Suárez (1971-1978), Víctor
González Fuentes (1978) (presidente Xunta Militar), Juan Pereda Asbún (1978), David Padilla Arancibia (1978-
1979) (presidente Xunta Militar), Walter Guevara Arze (1979), Alberto Natusch Busch (1979), Lidia Gueiler Tejada
(1979-1980), Junta de Comandantes (1980), Luis García Meza Tejada (1980-1981), Junta de Comandantes
(1981-1981), Celso Torrelio Villa (1981-1982), Junta de Comandantes (1982), Guido Vildoso Calderón (1982) y
Hernán Siles Zuazo (1982-1985).
384
una práctica común. Los analistas Norton (2004) y Meier (2002) coinciden en que
esta fue la doctrina de la primera generación de los economistas del desarrollo econó-
mico y, consecuentemente, de las estrategias que estos economistas proponían.
En este enfoque de desarrollo, el rol de la agricultura fue el de proveer excedentes
de mano de obra, divisas y ahorro interno para impulsar el desarrollo industrial. De
hecho, la política de sustitución de importaciones es la que logró los mejores resultados
parciales en la economía agropecuaria nacional. Por ejemplo, el país dejó de importar
azúcar en 1963, cuando la producción nacional logró cubrir el 100% de la demanda del
mercado interno. También las importaciones de arroz pudieron ser sustituidas.
Estos éxitos se lograron gracias a altas inversiones y a políticas de largo plazo, pues
el PIPEGRN 1955 es el único plan que tuvo Bolivia, con alguna continuidad, puesto
que fue elaborado por el partido de gobierno durante todo el período que va desde
1955 hasta 1960. A pesar de la crisis económica, la inflación y las políticas macroeco-
nómicas de 1956, que afectaron el desarrollo de muchos proyectos, hubo continuidad
en ciertas obras y proyectos identificados como imprescindibles.
Paralelamente, el Estado dejó de pagar la deuda externa, lo que generó una crisis
que repercutió en la disminución de los recursos e inversiones para el desarrollo pro-
ductivo sectorial que, paulatinamente, frenó todo proyecto de inversiones para el desa-
rrollo productivo.
En 1962 el Ministerio de Planeamiento, con la participación de la Junta Nacional
de Planeamiento y el apoyo de la CEPAL y la FAO, elaboró el Plan Nacional de De-
sarrollo Económico y Social (PNDES), con un alcance decenal, pues propone políticas
públicas para el período 1962-1971.
Este plan responde a lineamientos propuestos en el Programa de la Alianza para
el Progreso y propone cambios estructurales en el sector agropecuario y una política
de promoción de las exportaciones. Sin embargo, comienza a perder impulso debi-
do a la falta de los recursos ofrecidos por el gobierno de los Estados Unidos para su
implementación.
A pesar de estos esfuerzos de planificación, en los siguientes nueve años, el único
plan que realmente se implementó fue el Plan Bienal de Desarrollo Económico y So-
cial 1963-1964, desprendido del Plan Decenal, con escasos recursos que no permitían
alcanzar las metas planteadas inicialmente.
En 1964 ocurre el cambio de un gobierno constitucional a una junta de gobierno
militar. Este nuevo gobierno disminuye los roles del Estado empresario y propone
políticas de apoyo a las empresa privada, con énfasis en la modernización de la produc-
ción agropecuaria. Además, desestima la elaboración de planes y estrategias de media-
no y largo alcance y, en su lugar, cobran relevancia los programas y proyectos de corto
plazo, autónomos y desarticulados de una estrategia de carácter nacional.
Con el apoyo de Naciones Unidas, el gobierno de Ovando elabora la Estrategia
del Desarrollo Socioeconómico Nacional (EDSN), con un alcance temporal ambicioso,
pues propone una política pública para veinte años, de 1971 a 1991.
Aunque el proceso de elaboración de esta estrategia es novedoso, pues permitió
sistemáticamente la participación de todos los sectores en los diagnósticos y en las pro-
puestas, el resultado no pasa de ser un ejercicio intelectual, ya que el mismo se trunca
385
por el golpe militar de Hugo Banzer. Ante la escasez de propuestas de desarrollo, este
gobierno de facto empezó a implementar la Estrategia durante la gestión de 1975.
En 1976, a un año de iniciada la implementación de la EDSN, que debía continuar
hasta 1991, el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (MACA) elabora
por primera vez un plan sectorial, olvidando la Estrategia. Se trata del Plan Quinque-
nal Agropecuario 1976-1980, que no fue implementado. Ocho años después, el Minis-
terio de Planeamiento y Coordinación, con una amplia participación de instituciones
públicas, privadas y de organizaciones de productores, elabora un Plan Nacional de
Rehabilitación y Desarrollo 1984-1987, que tampoco fue implementado.
En este primer subperíodo de 30 años, el Estado implementa, durante ocho años,
algunas políticas públicas que surgen de un plan o de alguna acción de política pública.
Sin embargo, de esos ocho años, solo existe un período de cinco y otro de dos años que
tienen una continuidad superior a un año. Estos dos períodos, a su vez, están separados
por tres años. Luego transcurre más de una década en la que se continúa planificando y
se implementa un solo año de una Estrategia que pretendía un alcance de veinte años.
Ante este panorama, no cabe duda que en lugar de políticas públicas de amplio y
largo alcance, los gobiernos se vieron obligados a implementar programas y proyectos
de corto plazo, desarticulados y con poca o casi nula coordinación entre ellos, debido
a que respondían a intereses y modelos de las fuentes financieras. Albarracín Deker
(2015: 76-79) indica que: “la actual situación del sector agropecuario, es en parte refle-
jo de la implementación de políticas coyunturales de gobierno, de escasa continuidad y
de corto plazo, en su mayoría dirigidas y sesgadas a determinados actores”.
La reforma agraria de 1953 generó una estructura agraria basada en el modelo de
la ampliación de la frontera agrícola, que benefició tanto a los empresarios del Oriente
como a los campesinos migrantes de Occidente. Los primeros obtuvieron extensas
dotaciones de tierras, y los segundos se beneficiaron con tierras en importantes zonas
donde se llevaron a cabo programas de colonización que disminuyeron, en cierta me-
dida, la presión demográfica e incorporaron en la producción a determinadas regiones
potenciales del país.
Los años 1983 y 1984 fueron muy duros para el sector agropecuario. La sequía de
1983 disminuyó gravemente los rendimientos agropecuarios, que tardaron diez años en
recuperar sus niveles. Por otra parte, la hiperinflación de 1984 marcó el fin del modelo
de Estado creado en 1952. El nuevo modelo que surgió de esa crisis imprimió nuevos
paradigmas a la planificación del desarrollo agropecuario y rural.
1.2. Segundo subperíodo de los planes y políticas públicas: 1985-2006

En Bolivia, a partir de 1985, cinco gobiernos de coalición formaron parte de un es-
quema de gobernabilidad denominado “democracia pactada”. 56 Según Albarracín
56 Los gobiernos estuvieron conformados, en 1985-1989, por Víctor Paz Estenssoro del Movimiento Naciona-
lista Revolucionario (MNR) con el apoyo circunscripto al parlamento de Acción Democrática Nacionalista (ADN);
en 1989-1993, por Jaime Paz Zamora del MNR con apoyo de ADN; en 1993-1997, por Gonzalo Sánchez de
Lozada del MNR, con apoyo de Unidad Cívica Solidaridad (UCS) y Movimiento Bolivia Libre (MBL); en 1997-
2002, por Hugo Bánzer Suárez de ADN con apoyo del MIR, UCS y Conciencia de Patria (CONDEPA). En 2002,
fue reelegido Sánchez de Lozada del MNR con apoyo del MIR y UCS. En octubre de 2003, una revuelta popular
provocó la renuncia Sánchez de Lozada y en junio de 2005 su sucesor, Carlos Mesa, dejó su cargo en manos
del presidente de la Corte Suprema de Justicia en el marco de una aguda crisis política que fue resuelta con el
adelantamiento de elecciones generales en diciembre de 2005 que otorgaron la victoria a Evo Morales del MAS.
386
Deker (2015), en este período las reformas en la estructura del Estado y la ideología
neoliberal disminuyeron aún más el interés del Estado hacia el sector rural y agrope-
cuario.57 Aunque se esperaba que los sectores “modernos” se desempeñaran de manera
competitiva en el libre mercado, el Ministerio de Agricultura continuó bajo el control
del sector empresarial, con acciones y políticas que los favorecían especialmente en los
momentos de definir las inversiones y en la condonación de sus deudas.
En 1989, el Ministerio de Planeamiento y Coordinación elaboró, con el apoyo de
consultores de la Cooperación Alemana (con su representante la GIZ) y PREAL-
CEPAL, la Estrategia de Desarrollo Económico y Social 1989-2000, que busca un
alcance nacional e intenta articular las estrategias sectoriales.
El Ministerio de Hacienda, a través de la Secretaría Nacional de Hacienda y la
Subsecretaría de Inversión Pública y Financiamiento Externo, elabora la Estrategia de
Transformación Productiva del Agro (ETPA) 1994-2000, para presentarla al Grupo
Consultivo de París y obtener así financiamiento. Esta Estrategia es implementada du-
rante un año, en 1995, pero muchas de sus propuestas tienen efectos importantes en la
estructura institucional sectorial.
Posteriormente, el Ministerio de Agricultura Ganadería y Desarrollo Rural elabora
una Política Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural 1999-2004, con el mismo
propósito de obtener recursos del Club de París. Esta política es implementada duran-
te los dos años que median entre el 2000 y el 2001.
Finalmente, la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR)
2003-2007 es también elaborada por un equipo de consultores bajo la supervisión del
Ministerio de Agricultura. Entre 1992 y 2007 se suceden varias estrategias y planes.
Una característica es la tendencia a fragmentar y multiplicar los esfuerzos de planifica-
ción (Albarracín Deker, 2012).
En la década de los noventa y principios del 2000, fueron elaborados varias estrate-
gias y planes sectoriales y subsectoriales para el desarrollo agropecuario y rural. Así, por
ejemplo, se elaboró una Estrategia de Biodiversidad, una Estrategia para los Pueblo
Indígenas y Originarios y una Estrategia de Desarrollo Sostenible. Según Albarracín
Deker (2015), estos planes sectoriales no se articularon entre ellos y contenían a menu-
do propuestas incompatibles y hasta contradictorias entre ellas.
2. Nueva orientación política, nuevo enfoque de la seguridad alimentaria

con soberanía: 2006-2020
El ciclo de protestas sociales iniciado en el año 2000 –con la guerra del agua–,58 que
se tradujo en la renuncia de dos presidentes de la República por la crisis institucional
57 Esta situación se presenta por el viraje político institucional como consecuencia de la implementación de un
nuevo orden político económico –que pondría fin al Estado nacional popular constituido en 1952– a través del
Decreto Supremo N° 21.060, que decretó la apertura de Bolivia al libre mercado, aplicando políticas fiscales y
monetarias restrictivas, instauro un bolsín como mecanismo de fijación del tipo de cambio flexible, liberalizó el
mercado financiero y se suprimió los controles de precios y de comercio exterior.
58 Se conoce como la guerra del agua a la movilización cívico-popular que se desató en la ciudad de Co-
chabamba en febrero del año 2000, cuando la empresa Aguas del Tunari fue entregada a la transnacional
387
desatada en la gestión 2003,59 culminó con la ascensión a la presidencia de Evo Mora-

les el 22 de enero de 2006.
A través de los planes de gobierno (2006-2011; 2010-2015; 2016-2020) le otorga
y otorgaría una visión prioritaria en la agenda política a la seguridad alimentaria con
soberanía, considerando a la segunda como la oportunidad del cambio de paradigma
productivo desde el enfoque de la economía social comunitaria.
Para tal finalidad, el Estado se convertirá en promotor y protagonista de los pro-
cesos de desarrollo productivo, estableciendo así una política como instrumento de
desarrollo y fortalecimiento de la capacidad productiva, para dotar oportunamente de
alimentos básicos y de consumo masivo a precios justos (Coraggio, 2011).
Los planes que fueron adoptados a nivel nacional desde la gestión 2006 compren-
den tres períodos: 2006-2011, Plan Nacional de Desarrollo Bolivia digna, soberana,
productiva y democrática para vivir bien; 2011-2015, Programa de Gobierno con el
Plan Bolivia, país líder; y 2016-2020, Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social
en el marco del desarrollo integral para vivir bien, con énfasis en los pilares de segu-
ridad alimentaria y haciendo una breve descripción de las medidas complementarias
para la seguridad con soberanía alimentaria que fueron implementadas desde el nivel
central del Estado.
Como establece Albó (2014), vivir bien implica el acceso y disfrute de los bienes
materiales en armonía con la naturaleza y las personas. Es la dimensión humana de la
realización afectiva y espiritual. Las personas no viven aisladas sino en familia y en un
entorno social y de la naturaleza. No se puede Vivir Bien si los demás viven mal o si se
daña la naturaleza.
2.1. Plan Nacional de Desarrollo (PND): 2006-2011
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) (2006) tiene un enfoque diametralmente di-

ferente en cuanto a la planificación, en comparación al paradigma neoliberal que lo
precedió, dotando de un rol central al Estado a través del cambio de visión de la matriz
productiva para el fortalecimiento de la agricultura campesina. El PND (2006: 103-
104) indicaba, sobre la seguridad con soberanía alimentaria, lo siguiente:
Para cumplir el paradigma Vivir Bien es necesario lograr seguridad alimentaria, complementa-
da con la soberanía alimentaria. En este sentido, el Estado, como promotor y protagonista del
desarrollo, establecerá esta política como un instrumento de desarrollo y fortalecimiento de la
capacidad productiva para dotar oportunamente alimentos básicos y de consumo masivo a
norteamericana Bechtel, lo que produjo alza de precios en 200%. Como resultado de la protesta social, se
produjo una consulta popular que terminó con la recisión del contrato y la salida de la empresa transnacional
de Bolivia.
59 Se trata de los conflictos sociales conocidos como febrero y octubre negro. El primero, desatado por la me-
dida implementada del cobro del impuesto al salario decretada por el entonces presidente Gonzalo Sánchez de
Lozada, conflicto que terminó en el enfrentamiento entre la policía y las fuerzas armadas y con la derogación del
Decreto. El segundo conflicto fue encabezado por los movimientos sociales compuestos por sindicatos, juntas
vecinales, campesinos e indígenas que se oponían a la venta de gas para exportación por puertos chilenos, que
tuvo como resultado la renuncia y huida del entonces presidente. Cargo al que sucedió el entonces vicepresi-
dente Carlos Mesa, quien después de un año y cuatro meses presentó su renuncia ante el Congreso Nacional,
en el cual se determinó el nombramiento del entonces presidente de la Corte Suprema de Justicia, Eduardo
Rodríguez Veltzé, quien determinó llevar a cabo las elecciones nacionales en diciembre de 2005, donde históri-
camente, con el 54% de los votos, se coronaría Evo Morales como presidente de la República.
388
precios justos. Se dará prioridad a la producción diversificada de alimentos para el autocon-

sumo y para el mercado nacional, basada en la producción agropecuaria y de transformación,
con énfasis en la producción agroecológica y acorde con las necesidades de la población y el
potencial de los ecosistemas. También se impulsará la asociatividad, el comunitarismo y todas
las formas socioeconómicas de organización de los productores.
Se planteó una política de financiamiento al sector productivo para que estructure

un sistema nacional de financiamiento público y privado como mecanismo de promo-
ción y articulación económica con equidad, que asigne recursos de manera eficiente a
los pequeños productores y sectores potencialmente productivos, que no contaran has-
ta el momento con un financiamiento adecuado.
En ese marco fueron delineadas dos propuestas por parte del Ministerio de Desa-
rrollo Rural Agropecuario y Medio Ambiente para el sector agropecuario: el Plan de
Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente (PDRAYMA) en la gestión 2008,
con énfasis en la soberanía para vivir bien; y el Plan de Desarrollo Sectorial: Revolu-
ción Rural, Agraria y Forestal (2008).
En los programas señalados se puede observar la voluntad del Estado de asumir
nuevos roles para impulsar un nuevo paradigma de desarrollo y la importancia que co-
bran en el plano operativo actores que en el pasado fueron desdeñados, como lo fueron
los productores de subsistencia, las comunidades campesinas e indígenas.
Fueron planteadas nuevas bases de desarrollo tendientes a lograr un salto cuali-
tativo desde un patrón primario exportador basado en la explotación de los recursos
naturales como nuevo patrón. De este modo, el sector agropecuario, conjuntamente
con el industrial, manufacturera manufacturero y artesanal, el turismo y vivienda fue-
ron catalogados como sectores generadores de ingresos y empleo dentro de la matriz
productiva nacional.
A través de la política nacional sectorial del PDRAYMA, en su línea de acción
correspondiente a la seguridad alimentaria, se buscó la transformación de los patrones
productivos y alimentarios, con el fortalecimiento del rol de la agricultura familiar
campesina, indígena y originaria con base comunitaria, y promoviendo el incremento
en cantidad y calidad de la producción de alimentos valorizando su consumo por parte
de los integrantes de dichas unidades familiares y su articulación favorable con el mer-
cado interno (Colque, 2011).
Por otra parte, promovía el potencial productivo rural de los pequeños productores
impulsando de forma integral el fortalecimiento de los sistemas productivos agro-
pecuarios, para incrementar la producción y productividad agrícola y pecuaria, de tal
modo que contribuyeran a la generación de excedentes y al crecimiento integral de los
recursos y capacidades de las familias rurales.
Inserta en la política sectorial del PDRAYMA, la estrategia nacional estaba fo-
calizada en construir seguridad y soberanía alimentaria, ya que el país requería avan-
zar en procesos planificados y sostenidos en el tiempo, para garantizar el desarrollo
de la seguridad y soberanía alimentaria buscando que estos sean originados desde
los ámbitos locales y se nutran del compromiso concertado de actores públicos y
privados para la producción y distribución de alimentos en el marco del derecho
humano a la alimentación.
389
La planificación permitió dinamizar el conjunto de las capacidades locales para

identificar la disponibilidad de los recursos naturales para la producción de alimentos,
la sistematización de los procesos exitosos de desarrollo rural, la existencia de institu-
ciones y recursos humanos capacitados, así como de los bienes y servicios para lograr
este propósito.
Estas intervenciones tendían a favorecer de forma preferencial a los agricultores
familiares, indígenas y originarios, y a productores de comunidades extractivistas y de
nuevos asentamientos humanos, así como a otros tipos de comunidades y productores
rurales. Esto a través de la implementación de los siguientes ejes estratégicos sectorial
contenido en tres programas:
1) SEMBRAR: Con el objetivo de apoyar y promover la producción agropecuaria
de los productores de pequeña escala, a través de 4 líneas de trabajo. Estas líneas de
acción son: proyectos de inversión agropecuaria, infraestructura vial (principalmente
caminos vecinales), construcción de sistemas de micro riego y proyectos de asistencia
técnica y capacitación a familias de pequeños productores.
2) CRIAR: Con la finalidad de trasferir recursos para el apoyo a la producción de
alimentos en mediana y gran escala para el desarrollo productivo rural. Con el objeto
de fortalecer la producción agropecuaria del chaco boliviano.
3) EMPODERAR: Con el objetivo de promover la consolidación de la propiedad
de las tierras trabajadas y la distribución de la tierra para los campesinos, indígenas y
originarios, por la vía de los asentamientos comunitarios.
Para ello, se puso en marcha una nueva política de tierras, cuyos ejes centrales
fueron la conclusión del proceso de saneamiento y distribución de tierras, a través de
la implementación del Plan Nacional de Saneamiento y Titulación de la Propiedad
Agraria y del Plan Nacional de Distribución de las Tierras y Asentamientos Humanos
Durante el período analizado, se implementa la nueva constitución política del
Estado,60 que dio a luz al Estado Plurinacional de Bolivia que, con un nuevo modelo
económico,61 priorizó la economía comunitaria y campesina, entendiéndola como el
motor del nuevo paradigma económico necesario para garantizar la sustentabilidad y
seguridad con soberanía alimentaria.
Permitiendo facilitar el acceso a la capacitación técnica y a la tecnología, a los cré-
ditos, a la apertura de mercados y a los servicios financieros de los sectores de la micro
y pequeña empresa, de la artesanía, del comercio, de los servicios, de las organizaciones
comunitarias y de las cooperativas de producción, las compras del Estado darán prefe-
rencia a la producción artesanal con identidad cultural y a las pequeñas empresas.
60 El proceso constituyente empezó el 6 de agosto de 2006 en Sucre, con el propósito de redactar una nueva
Constitución. La Asamblea aprobó la nueva Constitución política el 10 de diciembre de 2007, misma fecha que
fue plebiscitada por referéndum constitucional, pasando a ser aprobada con el 60% de los votos. La nueva
Constitución entró en vigencia el 7 de febrero de 2009. La Asamblea Constituyente contó con la participación
de los movimientos sindicales, campesinos e indígenas –delegados por la ciudadanía boliviana a través del
voto– con los representantes del Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qollasuyu (CONAMAQ), la Central de
Pueblos Indígenas del Beni (CPIB), la Coordinadora de Pueblos Étnicos de Santa Cruz (CPESC), la Asamblea del
Pueblo Guaraní (APG), la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB), la Confederación Nacional de
Mujeres Campesinas Indígenas Originarias de Bolivia Bartolina Sisa (CNMCIOB BS), la Confederación Sindical
Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) y la Central Obrera Boliviana (COB), organizaciones
que posteriormente pasarían a conformar el pacto de unidad.
61 El artículo 306. II indica que la economía del Estado es plural, constituida por las formas de organización eco-
nómica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa.
390
Para tal cometido busca empoderar a las organizaciones económicas campesinas y a

las organizaciones o asociaciones de pequeños productores, reconocerá, promoverá, fo-
mentará y regulará la organización y el desarrollo de las cooperativas como formas de
trabajo solidario y de cooperación.
El segundo evento que marcará este período es la reelección, con el 64,22% de los
votos, de Evo Morales. El gobierno realiza una evaluación del primer plan y programa
de gobierno implementado desde 2007 que, con los cambios políticos a suscitarse con
la finalidad de realizar mejoras en el proceso de construcción del país, reafirma el com-
promiso estatal con la seguridad alimentaria.
En términos generales, la seguridad alimentaria en la pequeña producción familiar
representaba un riesgo porque no se había iniciado la segunda reforma agraria. Este
período podría denominarse de transición, porque con la implementación de la nueva
Constitución política del Estado, se tendrían que profundizar mayores estrategias para
la consolidación de la seguridad con soberanía alimentaria, puesto que para alcanzarla
no solo es necesaria la producción de alimentos para el autoabastecimiento, sino la
producción de recursos para el acceso a los alimentos de los bolivianos.
Es por eso que el gobierno emitió el Decreto Supremo N° 28.701 que, en primer
lugar, le permitió efectivizar una demanda con la que había llegado al poder, la nacio-
nalización de los hidrocarburos, que le permitió al Estado captar mayor cantidad de
recursos, tratando de dinamizar los sectores campesinos y al pequeño sector productivo
a través de la implementación del Fondo de Desarrollo Indígena Originario y Campe-
sino (FONDIOC).
El fin era otorgar recursos a los campesinos e indígenas para la mejora del pequeño
sector productivo, a cargo del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, que debiera
rendir cuentas ante el Tesoro General de la Nación y la hacienda pública.
Este fondo funcionó bajo la lógica de la demanda y financió –con aportes del 5%
del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH)– muchos pequeños proyectos de
todo tipo (educativos, políticos, organizativos, sociales, económicos, productivos, gru-
pales, pero sobre todo sindicales), generalmente desconectados y dispersos por todo
el país sin criterios claros de asignación territorial o regional, o enfoque de pobreza o
de desarrollo rural. Tal vez, una de las debilidades de este Fondo fue su principal re-
quisito, el aval político sindical local y nacional, ya que los sujetos beneficiados fueron
grupos corporativos.
Los informes anuales del FDPPYCC (Fondo de Desarrollo para los Pueblos In-
dígenas) no eran de acceso detallado al público, sino únicamente las cifras globales,
al no existir análisis de sus efectos, impactos o resultados. No se ha hecho ninguna
evaluación ni auditoría, pero estos fondos fueron manejados por los movimientos so-
ciales CSUTCB, movimientos colonizadores, la Organización de Mujeres Indígenas
Originarias Campesinas de Bolivia “Bartolina Sisa”, la Central Indígena de Bolivia
(CIDOB), la Confederación de Ayllus y Marcas del Qollasuyo (CONAMAQ) prácti-
camente sin ningún control fiscal (Dávalos Saravia, 2013).
Un elemento de la seguridad alimentaria es el acceso a los alimentos. Este no pue-
de efectivizarse sin el acceso a recursos económicos. Para este fin, el Gobierno, desde su
primera gestión, generó políticas redistributivas que buscaron dinamizar la economía
391
a través del consumo y mejorar el nivel de vida de las personas que se encontraban en
los quintiles más bajos de pobreza emitiendo las siguientes leyes para su efectivización.
2.2. Ley de fomento de la lactancia materna y comercialización de sucedáneos
Emitida a través de la Ley Nº 3460, del 15 agosto de 2006, los objetivos de esta norma
se centraron en coadyuvar al bienestar físico-mental del binomio madre-niño median-
te la promoción, apoyo, fomento y protección de la lactancia natural y la regulación de
la comercialización de sucedáneos de la leche materna y otros productos relacionados,
normar y controlar la información, promoción, distribución, publicidad, venta y otros
aspectos inherentes a la comercialización de sustitutos de la leche materna.
El Ministerio de Salud es el encargado del cumplimiento, supervisión y aplicación
de la ley. Se reconoce, además, un Comité Nacional de Lactancia Materna, constituido
por entidades de fomento, promoción y protección de lactancia materna y comerciali-
zación de sucedáneos, cuyas funciones son las de asesorar en la atención a la mujer y el
niño/niña menor de 5 años; promover, proteger y fomentar la lactancia materna, y velar
por el cumplimiento y aplicación de la ley.
2.3. Mecanización del agro
La respuesta gubernamental al retraso tecnológico de los pequeños productores cam-

pesinos fue la creación del Programa Crediticio de Mecanización del Agro (PCMA)
a través del Decreto Supremo N° 28.785, del 5 de julio de 2006. Este decreto dispone
la entrega (vía crédito) de maquinarias (más de mil tractores), equipos e implementos
agrícolas a organizaciones de productores, comunidades y gobierno.
2.4. Crédito
A pesar del notable avance en Bolivia de las microfinanzas rurales apoyadas por múl-
tiples organizaciones no gubernamentales, una limitación identificada en el PND es
el restringido acceso, en condiciones convenientes, a recursos financieros a través del
crédito rural. Para hacerlo más accesible a los pequeños productores, se consideró que
el Estado debía involucrarse en el sistema financiero para apoyar la transformación
productiva y la generación de empleo, y para ello, en el año 2007 se creó el Banco de
Desarrollo Productivo (BDP).
2.5. Renta Universal de Vejez (Renta Dignidad)
Este sistema no contributivo de pensiones basado en la Renta Universal de Vejez

(Renta Dignidad) beneficia a toda persona adulta mayor de 60 que vive en Bolivia,
registrando coberturas más elevadas: el 91% del total de las personas adultas mayores
llegan a cobrar este beneficio (UDAPE, 2010). Para el cobro de este beneficio, que se
realiza una vez al mes, donde a través de las entidades bancarias del Estado se otorga
un monto de 200 bolivianos (USD 28,60), los adultos mayores solo deben presentar la
cédula de identidad.
392
2.6. Bono Juana Azurduy
Creado por Decreto Supremo N° 0066, del 2009, es un incentivo económico (transfe-
rencia condicionada)62 que reciben las madres bolivianas; el bono tiene por objeto con-
tribuir a disminuir la mortalidad materno-infantil y la desnutrición crónica en niños y
niñas menores de dos años, en todo el país. Acompaña las acciones gubernamentales
en el área de salud, es un programa de transferencias monetarias condicionadas como
incentivo para el uso de los servicios de salud por parte de la madre durante el período
del embarazo, el parto y la atención médica a niñas y niños desde su nacimiento hasta
que cumplan dos años de edad.
En 33 meses, las beneficiarias reciben hasta 1820 bolivianos (USD 260). Esta ini-
ciativa ha permitido incrementar la cobertura del Programa Multisectorial Desnutri-
ción Cero (PMDC), contar con una base de datos de menores de dos años y mejorar la
seguridad alimentaria en el hogar.63
2.7. Bono Juancito Pinto
Creado mediante Decreto Supremo N° 29.321 del 24 de octubre de 2007, se establece

el marco institucional y los mecanismos técnicos operativos, administrativos y finan-
cieros para la entrega del bono Juancito Pinto, instituido como un subsidio de incenti-
vo a la permanencia escolar en 2006.
La medida se inscribe en el marco de la política de protección social y desarrollo
integral comunitario del Plan Nacional de Desarrollo, y es definida en consideración a
que las tasas de inasistencia y abandono escolar no se han reducido de manera significa-
tiva, afectando la permanencia escolar y el cumplimiento de los Objetivos del Milenio.
El monto del bono alcanza a 200 bolivianos (USD 28, 50) y son sus beneficiarios
los niños y niñas del nivel primario hasta en primera instancia el 6º grado de primaria,64
así como los alumnos de educación especial y de educación juvenil alternativa.
Según la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE), a
través de la implementación de estas políticas, la situación socioeconómica mejoró
significativamente: la incidencia de la pobreza extrema se redujo de 38,2% en 2005 a
25,4% en 2010; en el mismo período, la pobreza moderada se redujo de 60,6% a 49,6%
(UDAPE, 2010).
3. Programa de Gobierno con el Plan Bolivia País Líder (2010-2015)
Para este período gubernamental, el Plan de Gobierno Bolivia País Líder (PGBPL)
establecía sobre la seguridad alimentaria:
62 En cada control prenatal, una mujer recibe 50 bolivianos (7,15 USD), debiendo asistir a los controles prena-
tales en el centro de salud, tener parto institucional y control posparto, cumplir con las recomendaciones dadas
por el médico, asistir a las sesiones y actividades educativas organizadas por su establecimiento de salud.
63 Para ver el porcentaje de beneficiarios de esta transferencia condicionada y otras implementadas en el Esta-
do, véase el anexo III.
64 El alcance de este bono fue ampliado al último nivel de secundaria, alcanzado el 6º grado de escolaridad.
393
Garantizar la seguridad alimentaria con soberanía a través del apoyo a la producción, para lo
cual creamos instituciones dedicadas a apoyar diversos aspectos de la producción, la comer-
cialización de alimentos de la canasta básica, alimentos con alto valor nutritivo y productos es-
tratégicos a un precio justo, para asegurar el abastecimiento del mercado interno de alimentos,
generar excedentes con valor agregado para la exportación e incrementar la producción de
los medianos y pequeños productores (Estado Plurinacional de Bolivia, 2010: 53-54).
Para tal efecto, fortalece los complejos productivos agroalimentarios contrarres-

tando el déficit en la producción de trigo y arroz y evitando la especulación buscando
la capacitación de los pequeños productores campesinos e indígenas a través de pro-
gramas integrales para mejorar las condiciones de producción de alimentos agrícola,
ampliar la cobertura y profundizar los programas integrales –financiamiento, asistencia
técnica, formación, mercados, tecnología (mecanización y tecnificación) y comerciali-
zación– para la producción de alimentos, tanto en el área urbana como en la rural.
Para el tratamiento específico de la seguridad alimentaria, a través del Ministerio
de Desarrollo Rural y Tierras (MDRyT) se planteó en el Plan del Sector Desarrollo
Agropecuario denominado Revolución Rural y Agraria (PSDA-RR) –que tendría una
línea de tiempo distinta al PGBPL al abarcar la línea de acción 2010-2020– en la ges-
tión 2010 en la misma línea de acción del PND.
Como parte de política nacional sectorial 2, en la búsqueda de la transformación de
los patrones productivos y alimentarios, se planteó en el eje estratégico sectorial para la
producción agropecuaria para la seguridad y soberanía alimentaria, en primer lugar, el
desarrollo rural y agropecuario a través del mantenimiento de los programas ya señala-
dos –SEMBRAR, CRIAR-Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA) y
EMPODERAR-Proyecto Alianzas Rurales (PAR)–.
De esta manera, fomentará la producción ecológica/orgánica para asegurar la
producción, el acceso, disponibilidad y estabilidad de alimentos saludables y a precios
justos para toda la población boliviana, con prioridad a los grupos más vulnerables
(Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, 2010).
3.1. La Ley N° 144 de Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria
Esta ley pretendía cerrar un largo debate entre el Gobierno y los líderes de los sectores
sociales campesinos indígenas, el Observatorio Agroambiental y Productivo como
instancia técnica para proveer información oportuna e introducir ajustes a la institucio-
nalidad del Estado con nuevas tareas para el Instituto Nacional Agricultura Familiar
(INIAF), la Empresa de Apoyo a la Producción de Alimentos (EMAPA), Banca de
Desarrollo Productivo (BDP) e Instituto Nacional de Estadística (INE).
En opinión de dirigentes campesinos y profesionales del área, se ha introducido un
sistema mucho más complejo y confuso para lograr lo que originalmente fue su de-
manda: seguridad y distribución de tierras, y transferencias monetarias directas que les
permitan invertir en sus predios de manera continua y progresiva.
Sin embargo, la ley también introduce medidas preventivas, entre las que se
encuentra la importación de productos alimenticios como compensación del déficit
interno, dado el énfasis puesto en el criterio de balance nacional entre producción y
necesidades alimenticias, iniciativa que muchos hemos calificado como una ley de
seguridad alimentaria.
394
3.2. Política de transformación de los patrones productivos y alimentarios para ga-

rantizar la seguridad alimentaria y el desarrollo rural
Para la ejecución de esta política, se aprobó en 2008 el Plan de Seguridad y Soberanía

Alimentaria. Tres años después, en 2011, se acudió al nuevo plan sectorial y se reiteró
como objetivo “avanzar hacia la seguridad y soberanía alimentaria del país”, buscando
asegurar la oferta de alimentos inocuos para la población y enfatizando el desarrollo de
las capacidades en la agricultura, ganadería y forestería comunitaria para la producción
de alimentos, con la intención de que, al mismo tiempo que se posibiliten condiciones
más equitativas de desarrollo en el campo, se contribuya a la erradicación de la pobreza
y se asegure la conservación de los recursos naturales renovables.
En la transición de la primera a la segunda gestión del gobierno de Evo Morales
(2010-2011), el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras había perdido su principal
componente, la EMAPA, pues esta entidad pasó a depender del Ministerio de Desa-
rrollo Productivo y Economía Plural.
Otras normas implementadas durante estos seis años son múltiples decretos su-
premos y reglamentos que restringen temporalmente la exportación de productos
alimenticios y, contradictoriamente, aquellos que permiten la masiva importación de
alimentos con el fin de garantizar el aprovisionamiento del mercado interno y contener
las alzas de precios de la canasta familiar.
3.3. Ley de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria
Antes de que el mencionado Plan Sectorial llegara siquiera a ser difundido am-
pliamente, se aprobó, en el año 2011, la Ley de la Revolución Productiva Comu-
nitaria Agropecuaria.
La finalidad reiterativa de esta ley es lograr la soberanía alimentaria en condiciones
de inocuidad y calidad para el vivir bien de los bolivianos, de acuerdo con los princi-
pios de armonía, complementariedad, corresponsabilidad, reciprocidad y solidaridad,65
proponiendo la revolución productiva comunitaria agropecuaria en el marco de la eco-
nomía plural.
La norma pone como sujeto principal a las comunidades indígenas originarias
campesinas, reconociéndolas bajo un nuevo estatus jurídico como organizaciones eco-
nómicas comunitarias (OECOM), que deberán crearse a partir su promulgación.
La Ley N° 144, por otra parte, amplía e incentiva el uso de alimentos locales en
programas de alimentación complementaria escolar y en el subsidio de lactancia ma-
terna, y dispone la implementación de un “Sello Social” (especie de tarjeta empresarial)
ante autoridad competente para fines de certificación de uso de mano de obra e insu-
mos locales provenientes de la producción agropecuaria nacional en la transformación
e industrialización de alimentos.
Promociona, además, el “Compro y Como Boliviano” (instancia de estímulo a la
producción nacional que se inició el año 2004) como un mecanismo que fomenta el
consumo de productos locales.
65 Para ver un ejemplo, véase el anexo 4 sobre las prácticas en armonía con la naturaleza planteadas por los
comuneros del cantón Llanga Belén, provincia Aroma del Departamento de La Paz.
395
3.4. Ley de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien
La Ley Nº 300, del 15 de octubre de 2012, fue consensuada entre algunas organiza-
ciones sociales que forman parte del Pacto de Unidad –Confederación Sindical Única
de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), Colonizadores Interculturales,
Central Indígena de Bolivia (CIDOB), Confederación Bartolina Sisa– y la Asamblea
Legislativa Plurinacional a partir de la promulgación de la denominada “Ley Corta de
la Madre Tierra”.
Su objeto fue establecer la visión y los fundamentos del desarrollo integral en ar-
monía y equilibrio con la madre tierra para vivir bien, garantizando la continuidad de
la capacidad de regeneración de los componentes y sistemas de vida de la naturaleza,
recuperando y fortaleciendo los saberes locales y conocimientos ancestrales, en el mar-
co de la complementariedad de derechos, obligaciones y deberes.
La ley define también los objetivos del desarrollo integral y las bases para la planifi-
cación, gestión pública e inversiones, y el marco institucional estratégico para su imple-
mentación. Establece, finalmente, los derechos de la Madre Tierra, las obligaciones del
Estado y deberes de la sociedad y crea la Defensoría de la Madre Tierra.
3.5. Ley para la promoción de OECAS, organizaciones económicas comunitarias y

los sujetos de la agricultura familiar sustentable para la soberanía alimentaria
La Ley Nº 338/2013 norma la agricultura familiar sustentable y las actividades fami-

liares diversificadas realizadas por las OECAS (Organizaciones económicas campesi-
nas), las organizaciones económicas comunitarias (OECOM) y las familias producto-
ras indígenas originarias campesinas, interculturales y afrobolivianas organizadas en la
agricultura familiar sustentable basadas en el uso y aprovechamiento de los componen-
tes de la tierra, acordes con su vocación y potencial productivo en los diferentes pisos
ecológicos y con diferente grado de vinculación a mercados locales, regionales, nacio-
nales e internacionales, para contribuir a la soberanía alimentaria.
Tiene por finalidad contribuir al logro de la soberanía y seguridad alimentaria pa-
ra el vivir bien de los bolivianos, a través de la agricultura familiar sustentable, como
parte del proceso de la revolución productiva comunitaria agropecuaria y el desarrollo
integral de la economía plural, en armonía con la Madre Tierra, siendo el derecho a la
alimentación un derecho humano.
3.6. Ley Alimentación Escolar
La Ley Nº 622 de Alimentación Complementaria Escolar nutritiva y de calidad regula

la alimentación complementaria escolar y fomenta la economía social comunitaria
por medio de la compra de alimentos de proveedores locales. Además, la ley tiene el
objetivo de garantizar progresivamente la alimentación complementaria escolar en las
unidades educativas del Sistema Educativo Plurinacional, con alimentos provenientes
de la producción local, y así fomentar la economía social comunitaria.
396
4. Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social en el marco del desarro-

llo integral para vivir bien (PNDES) (2016-2020)
La efectividad de una política pública radica en la continuidad de ejes de su imple-

mentación. Para este fin se requiere un alto nivel de la estabilidad política y gober-
nanza (Aguilar, 2002). En términos generales, podría decirse que al haber consolidado
una gestión más de gobierno cuando Evo Morales alcanzó la victoria electoral con el
61,36% de los votos en octubre de 2014, obtuvo la oportunidad de otorgar continuidad
al gobierno y las políticas implementadas para la seguridad con soberanía alimentaria.
El Objetivo de Desarrollo del Milenio 1°, como ya fue señalado anteriormente, fue
definido en la Asamblea de la ONU de la gestión 2000, en el caso boliviano y de ma-
nera progresiva. Según el informe de la gestión 2013 de la UDAPE, este es el objetivo
que representa el mayor avance en el país, puesto que la meta establecía reducir a la
mitad la extrema pobreza en Bolivia.
Respecto a la Meta 1º, para el cumplimiento de este objetivo (reducir a la mitad,
entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a un dólar
al día), el informe que realiza la evaluación del progreso de los Objetivos de Desarro-
llo del Milenio muestra que comparando los datos con 1996, la población en pobreza
extrema representaba el 41,2% del total, mientras que hacia el 2012 se redujo a 21,6%
(UDAPE, 2013).
En cuanto al hambre, Bolivia logró reducir de 38% (1990) a 15,9% (2015) la pro-
porción de personas subalimentadas. Según la FAO, actualmente 1,8 millones de per-
sonas sufren hambre crónica en el país (FAO, 2015). En el ámbito de la población más
vulnerable, desde 1989 hasta 2012, los niños menores de tres años con desnutrición
crónica pasaron de ser el 41,7% a 18,5%.
A nivel internacional, este logro fue reconocido por la FAO, quien galardonó al
Estado Plurinacional de Bolivia66 por ser uno de los Estados que cumplió el ODM 1°
y reiteró que se debe mejorar la productividad de los agricultores familiares en pequeña
escala –incluyendo mujeres y jóvenes– y fortalecer los mecanismos de protección social.
Estos son factores clave para la promoción de un crecimiento inclusivo, junto con mer-
cados que funcionan adecuadamente.
4.1. Mayor planificación para la seguridad alimentaria con soberanía
Esta visión se encuentra plasmada en el nuevo Plan de Desarrollo Económico y Social

2016-2025 en el marco del desarrollo integral para vivir bien 2016-2020, donde uno
de los ejes del desarrollo productivo radica en la soberanía para granizar la seguridad
alimentaria. Para tal cometido plantea acciones que consideran las diferentes dimen-
siones de la alimentación (PNDES, 2016).
Para lo cual se fija el objetivo primordial de incluir el fortalecimiento de los fac-
tores de carácter sociocultural, así como también la superación de las limitaciones
socioeconómicas en el consumo de alimentos, incluyendo el poder adquisitivo, la
accesibilidad y calidad de los alimentos y el desarrollo de un sistema productivo
66 Distinción realizada en la reunión Especial de la FAO. Véase el enlace web: http://www.fao.org/americas/

noticias/ver/es/c/292889/.
397
fuerte, en el marco del cumplimiento del derecho a la alimentación. Para tal cometi-
do, establece tres ejes de acción: alimentación y nutrición, producción de alimentos y
coordinación intersectorial.
Para la primera política considera que la malnutrición tiene como factor determi-
nante la mala alimentación, incluyendo la sobrealimentación. El plan plantea el desafío
de eliminar el hambre, la desnutrición y el sobrepeso, promoviendo que todas las per-
sonas tengan acceso a dietas más saludables. Para ello contempla las metas siguientes:
eliminar el hambre y la desnutrición, reducir la malnutrición e incentivar el acceso
universal a la alimentación complementaria escolar.
Para la segunda política considera que en el ámbito productivo se busca fortalecer
las prácticas productivas locales y garantizar que todos los esfuerzos estén dirigidos de
forma prioritaria a satisfacer las necesidades de alimentación del pueblo boliviano con
productos adecuados y saludables para alcanzar la seguridad y soberanía alimentaria.
Para la tercera política, el plan considera que el logro de ese objetivo continuará
fortaleciendo el Consejo Nacional de Alimentación y Nutrición (CONAN) como una
instancia intersectorial articulada a procesos de coordinación con los gobiernos depar-
tamentales en el marco de los Consejos Departamentales de Alimentación y Nutrición
(CODAN) y Consejos Municipales de Alimentación y Nutrición (COMAN) a través
de programas intersectoriales en el marco de la política de alimentación y nutrición.
5. Breve evaluación de las políticas implementadas
Los resultados de la aplicación de las políticas públicas diseñadas por el actual gobier-
no en el ámbito de la seguridad y soberanía alimentarias pueden verificarse en dos
niveles: los balances alimentarios que permiten constatar (cuantificar) la disponibilidad
de alimentos en calidad y cantidad suficiente para la población, por un lado, y el grado
de dependencia de la importación de alimentos que atenta contra la soberanía alimen-
taria, por otro.67
El análisis que aquí se desarrolla considera la combinación o equilibrio de ambos
niveles o factores en la ejecución de esas políticas. En el inicio, un par de notorias cons-
tataciones. La primera de ellas: los programas y proyectos de las políticas de desarrollo
rural implementados durante los seis primeros años del actual gobierno (2006-2011)
han permitido alcanzar niveles de producción que satisfacen parcialmente la demanda
nacional de la mayor parte de los productos comunes de la canasta familiar en todas las
regiones del país. Se mantiene, sin embargo, el déficit en trigo y harina de trigo.
La segunda constatación: para el año 2010, las zonas productoras del oriente
del país han pasado a duplicar en extensión (superficie cultivada en hectáreas) a las
67 El Instituto Nacional de Estadística (INE) muestra que en Bolivia la importación de alimentos entre 2006 y
2010 duplicó su valor, pasando de US$217,9 millones a US$421,9 millones, muy a pesar de que en términos
relativos la importación de alimentos con relación al valor total de las importaciones sigue manteniendo un pro-
medio anual del orden del 7,7 por ciento en los años señalados. Entre 2010 y 2014, las compras bolivianas de
alimentos se incrementaron de US$357,3 millones en 2010 a US$689 millones en 2014, lo que representa un
aumento del 92,81%. A mayo de 2015, representó la internación de los productos los US$219,8, para el abas-
tecimiento de la demanda interna de alimentos.
398
ubicadas en el occidente: en el Departamento de Santa Cruz se encuentra, por ejemplo,

más de la mitad de la superficie cultivada de trigo de todo el país.
A partir de esas constataciones reveladoras del estado de situación de las políticas
públicas de Desarrollo Rural, ejecutadas por la actual gestión gubernamental, vale la
pena situarse en un ámbito más general, es decir, referir los resultados, efectos y, mejor,
los impactos positivos generales de la ejecución de esas políticas, en relación con los
principios enunciados en los planes: PND, PGBPL, PNDES y en la Constitución Po-
lítica del Estado (CPE).
Este es un ejercicio que, desafortunadamente, verifica las limitaciones o, cuando
más, algunos avances en la implementación de esas políticas. Apenas algunos avances,
porque una densa sumatoria de procedimientos congestionados, normas imposibles de
cumplir, ausencia de coordinación entre entidades ejecutoras, vínculos no logrados y
siempre “buenas intenciones” parcialmente cumplidas impiden afirmar que la seguri-
dad alimentaria con derechos y soberanía en Bolivia va por buen camino. En resumen,
la gestión pública del sector agropecuario es deficiente (Flores, 2015).
Existen, y existirán, diversas explicaciones y justificaciones, desde las más simples a
otras más estructurales, para ensayar una interpretación de esa situación, más aún si se
la inscribe en el llamado “proceso de cambio”. Pero, incluso admitiendo razonadamen-
te que se trata de un largo proceso que busca la construcción de un país, también hay
que decir, razonadamente, que es un proceso en el que, especialmente en el ámbito de
desarrollo rural y la seguridad y soberanía alimentarias, se han tomado muchas medi-
das coyunturales e inconexas.
Hay, en ese proceso, una construcción solamente reactiva a muchas de las políti-
cas. No existe una articulación conceptual y operativa entre los programas, y estos no
logran consolidarse como políticas públicas. En tanto aquellas que tienen que ver espe-
cíficamente con el desarrollo rural sufren modificaciones coyunturales ante el alza de
precios y la crisis alimentaria.
Se aplican, entonces, medidas de protección al mercado interno sin conexión con
políticas de fomento a la producción de base comunitaria, que luego sufren cambios en
su diseño y operación hasta llegar al abandono. Y hay, finalmente, una institucionali-
dad creada por esas políticas públicas enormemente frágil.
En términos más concretos, las medidas que se implementan a través de programas
como CRIAR-PASA y EMPODERAR-PAR, por su dispersión, limitados recursos y
baja ejecución, no logran revertir la evidente contradicción, en la práctica, de favorecer
al tradicional sector agroindustrial del oriente del país, hábil en ejercer presión política
a partir de su rol predominante en la producción de alimentos (arroz, maíz, carnes ro-
jas y blancas, azúcar, aceites, alcoholes, oleaginosas, principalmente).
Esta mayor relevancia de la producción agrícola empresarial del oriente, a fin de
cuentas, termina reforzando la estructura dual del agroboliviano en detrimento de la
producción campesina tradicional (Nogales, 2011).
Las políticas públicas existentes, además, oscilan ante el dilema de ofrecer altos
precios a los productores o bajos precios a los consumidores. Las políticas de subsidio a
los consumidores y de importación de alimentos han sido exitosas en la contención de
la inflación y la disponibilidad física de alimentos, pero han castigado a los productores
399
en aras de proteger al consumo, perdiendo la oportunidad de producir más alimentos

de base campesina indígena.
Otro cuello de botella importante es el financiamiento de estas políticas de desa-
rrollo rural, su rigidez administrativa, a la que se añade el temor que suscita la seve-
ridad de la Ley Anticorrupción en el mal uso de recursos fiscales o públicos entre los
servidores públicos. Esta es una de las razones que explica los extremadamente bajos
niveles de ejecución presupuestaria (Dávalos, 2016).
Hace falta, por otra parte, una articulación real de las políticas con los ámbitos te-
rritoriales descentralizados –gobernaciones y municipios– e iniciativas de la sociedad
civil. Por un lado, el Gobierno central impone proyectos en territorios municipales y,
por otro, las entidades subnacionales no conocen o no toman en cuenta políticas nacio-
nales dentro de sus planes de desarrollo departamentales y municipales.
Así, los recursos departamentales y municipales no se articulan en busca de un de-
sarrollo rural sustentable que busque la seguridad y la soberanía alimentarias desde un
enfoque espacial o territorial.
Todo este cuadro se corona, a pesar de las reuniones de concertación con dirigentes y
líderes rurales, con una muy pobre participación real en el debate sobre políticas públicas
productivas por parte de las direcciones de las organizaciones matrices de los campesinos
indígenas y de otros actores del desarrollo rural. En esas reuniones suele priorizarse mu-
cho más el debate político y la simbología del poder del proceso de cambio.
400
CONCLUSIONES
Al inicio del presente trabajo nos preguntamos cómo el Estado boliviano, dentro de
la agenda política, viene implementando políticas públicas para garantizar el derecho
humano a la alimentación, a través de la seguridad alimentaria con soberanía desde la
visión intercultural del sumaj qamaña.
Es así que el presente trabajo sistematiza cómo, desde la visión filosófica del sumaj
qamaña, el Estado boliviano, dentro de la agenda política y a partir de los planes de
gobierno, estaría implementando políticas públicas y leyes para garantizar la seguri-
dad alimentaria con soberanía a partir de la promoción de las formas tradicionales de
producción de alimentos o la incorporación de políticas y planes para la mejora en los
medios de producción, con el objetivo de fomentar la agricultura familiar campesina.
En este entendido, como primer objetivo específico, en el capítulo 1 son sistemati-
zados los estándares internacionales del derecho humano a la alimentación adecuada
(DHAA), entendiendo que la efectivización de este es una responsabilidad interna-
cional que asumen los Estados ante la firma, adhesión y ratificación de compromisos
internacionales de carácter vinculante y no vinculante.
A su vez, este capítulo presenta la conceptualización de seguridad alimentaria, con-
cepto que se realiza énfasis en la disponibilidad de alimentos a través de los recursos
económicos, que pueden proceder del mismo Estado, cooperación internacional y
producción propia de recursos. Condición que es realizable con la participación en los
procesos de producción en la economía social a través de la agricultura familiar, que
fue entendida para el presente como soberanía alimentaria.
Al haber sistematizado los estándares internacionales sobre el DHAA y concep-
tualizado la seguridad y soberanía alimentaria –entendiéndolas como dos condiciones
complementarias–, en el capítulo 2, y como parte segundo objetivo específico, son
presentadas las medidas políticas desarrolladas en la región latinoamericana a través
de diferentes planes y programas que tienen la finalidad de reducir la población que se
encuentra en los quintiles más bajos de extrema pobreza.
De esta forma, resaltando las medidas políticas tomadas en el ámbito de la redis-
tribución lograron un avance en la región, en primer lugar, en la disminución de la
pobreza y como consecuencia el decremento de personas que se encontraban en condi-
ción de inseguridad alimentaria. Como parte de la agenda política, son presentadas las
medidas tomadas por los organismos de integración regional para la erradicación del
hambre a través de la seguridad y soberanía alimentaria.
401
En el tercer capítulo, y como desarrollo del tercer objetivo general, a través de una
visión histórica y realizado un énfasis en la seguridad con soberanía alimentaria, son
detallados los planes que fueron implementados en Bolivia desde el año de 1952, en
un recorrido que muestra la discontinuidad en la planificación agraria como eje funda-
mental para relegar a la producción campesina como parte de la aplicación de políticas
con orientaciones de gobiernos externos.
Asimismo, desarrolla el análisis de los planes implementados en la época neoliberal
(1985-2006), que consolidaron la alineación que fortaleció, en la lógica del mercado,
un modelo agroindustrial para la producción de commodities y una total desatención de
la seguridad alimentaria y la pequeña agricultura campesina.
Como parte final del recorrido histórico, el último período de análisis detalla los
planes implementados desde la gestión 2006, donde por vez primera se toma en cuenta
en la agenda la seguridad alimentaria con soberanía bajo la lógica intercultural del
vivir bien (sumaj qamaña), que a través de políticas públicas y leyes buscaron, y buscan,
en primer lugar, el mayor acceso a los recursos económicos para los bolivianas que se
encuentran en situación de vulnerabilidad e inseguridad alimentaria (niños, mujeres y
personas de la tercera edad).
En segundo lugar, y desde el enfoque constitucional de la economía social, busca el
fortalecimiento de la pequeña agricultura familiar campesina y las prácticas culturales
ancestrales considerando que a través del autoabastecimiento se logrará la tan anhelada
soberanía alimentaria, en búsqueda de la erradicación de la pobreza y el hambre.
Es en ese entendido que la experiencia boliviana ha realizado avances a través de la
mayor participación del Estado en los procesos productivos, en búsqueda de la seguri-
dad con soberanía alimentaria.68 Porque el Estado como acción política ha visibilizado
y fortalecido las acciones participativas comunitarias (secano, Microandenes) que se
vienen llevando a cabo desde tiempos ancestrales69 no solo a nivel nacional, sino regio-
nal70 e internacional.71
El Estado no solo ha visibilizado las prácticas comunitarias desde el discurso, las ha
fortalecido en la práctica a nivel nacional implementando programas de riego, el Banco
de Desarrollo Productivo, mecanizando al agro, dotando de seguros a los pequeños
productores, comprando la producción de la pequeña agricultura familiar a través de
la empresa estatal EMAPA y busca la seguridad alimentaria a través de los medios de
producción que administra.
Finalmente, se puede señalar que el éxito de estas acciones radica en la continui-
dad programática y de planificación que ha venido desarrollando el Estado, con un
discurso en contra de las desigualdades y el capitalismo, buscando el fortalecimiento
de la agricultura familiar para la seguridad con soberanía alimentaria para el desa-
rrollo del vivir bien.
68 El caso del cantón Lllanga Belén detallado en el anexo IV.

69 Prácticas que son tomadas ahora por organismos internacionales, como la FAO, en el caso de la producción
de la quinua, que cuenta con manuales sobre la práctica del secano en la producción de este alimento ancestral.
70 Declaración de Cochabamba “Seguridad Alimentaria con Soberanía en las Américas”, en la 42ª Asamblea
General de la OEA.
71 En 2011, el Estado Plurinacional de Bolivia, en la 37ª Conferencia de la FAO, propuso la declaración del “Año
internacional de la quinua”, que fue aprobada y declarada en 2013.
402
El presente trabajo trató de dar cuenta de la evolución a nivel internacional y re-

gional respecto del abordaje de la seguridad y soberanía alimentaria. Y como el Estado
Plurinacional de Bolivia ha realizado grandes esfuerzos para el reconocimiento del
derecho humano a la alimentación, como fue señalado, este derecho se encuentra ga-
rantizado desde el mismo texto constitucional consagrándolo como un derecho social y
fundamental a lograrse a través de la seguridad alimentaria con soberanía en el marco
del vivir bien.
Empero, a pesar de la disposición política que ha presentado el actual gobierno, se
presentan algunas dificultades en el proceso de su implementación, porque se entien-
de que el camino se va construyendo mientras se lo hace. Por ejemplo, para que una
política pública sea efectivizada, necesita mayor tiempo en su implementación, consi-
derando que se orientaron los planes y políticas de una manera diferenciada desde la
implementación de la Constitución política del Estado Plurinacional en el año 2009.
Es necesario enfatizar, en este punto, que las prácticas comunitarias que empie-
zan a ser visibilizadas y fortalecidas desde el Estado han venido practicándose desde
hace miles de años, como lo demuestra el caso del cantón Llanga Belén, donde las
prácticas amigables con la Madre Tierra, Pachamama, han sido el sostén del sistema
productivo indígena originario campesino en el occidente boliviano. Buscando de
esta manera el vivir bien, en una relación armoniosa con la naturaleza y considerán-
dola como dadora de vida, sin sobreexplotarla ni dañarla. De esta forma, han logrado
sembrar y cultivar a miles de metros sobre el nivel del mar alimentos orgánicos y
sanos para el autoconsumo.
Al haber trabajado de forma directa con los hermanos indígenas originarios y cam-
pesinos del cantón Llanga Belén, puedo sostener que mi trabajo no ha concluido, sino
que será fortalecido y profundizado a través de la academia y el trabajo de campo, para
la reivindicación de las prácticas comunitarias en la búsqueda de la seguridad con so-
beranía para los pequeños productores del altiplano boliviano.
403
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dil/esp/AG-RES_2234_XXXVI-O-06_esp.pdf, consultado en julio de 2016.
Agradecimientos
A mis padres, Simón y Elizabeth, mis hermanos, Ángela y Manuel, y a Roberto, mi

sobrino.
Agradezco al Centro Internacional de Estudios Políticos de la Universidad Nacional
de San Martín (CIEP-UNSAM), por permitirme vivir esta experiencia enriquecedo-
ra. A mi tutora, Geraldina Brid, por su acompañamiento, paciencia y comprensión. A
mis amigos, Celeste y Harold, ya que sin su apoyo no hubiese concretado el presente
413
trabajo. Finalmente, a los comunarios del Cantón Llanga Belén, Provincia Aroma del
Departamento de La Paz, a quienes dedico y dedicaré mi trabajo profesional constante
por la transmisión de sus enseñanzas ancestrales en la búsqueda del vivir bien a través
de las prácticas comunitarias.
414
SOBRE LOS AUTORES
Abogado y licenciado en Jurisprudencia por la Pontificia Universidad Católica del

Ecuador y magíster en derechos humanos y democratización en América Latina y el
Caribe (CIEP-UNSAM).
Actualmente se desempeña como coordinador legal de la Fundación Regional de
Asesoría en Derechos Humanos (INREDH). Es autor de los textos La consulta previa
en el Ecuador (Centro de Derechos Humanos-PUCE, 2014) y el Manual de directrices
internacionales de protección personas defensoras de derechos humanos (INREDH, 2016).
Laura Casals
Profesora de educación media y superior en Historia por la Universidad de Buenos

Aires (UBA) y magíster en Derechos Humanos y Democratización en América Latica
y el Caribe (CIEP-UNSAM).
Actualmente se desempeña como directora de Acción Territorial, dependiente de
la Secretaría de Extensión Universitaria de la UNSAM. Es docente en la Maestría
en Política y Gestión Local (Centro de Estudios de Desarrollo y Territorio-Escuela
de Política y Gobierno-UNSAM), a cargo de la asignatura “Identidad, cultura y
territorio”.
Publicó “Africanos y afrodescendientes en el Buenos Aires tardo colonial: una mi-
rada sobre el cuerpo” (Boletín Americanista 63, 2011).
Es comunicadora social y periodista por la Universidad Mariana-Pasto, Colombia; es-

pecialista en Ciencia Política (Universidad Nacional de Colombia), magíster en Dere-
chos Humanos y Democratización en América Latina y el Caribe (CIEP- UNSAM).
Actualmente se desempeña como consultora en derechos humanos, perspectiva
de género (mujeres) y pedagogía para la paz en la Fundación Bitácora Ciudadana, en
415
Sobre los autores
Pasto, Nariño-Colombia. Previamente, realizó una pasantía profesional en la Oficina

Regional para América del Sur del Alto Comisionado para los Derechos Humanos.
Es profesor en Ciencias Antropológicas (UBA), magíster en Derechos Humanos y

Democratización en América Latina y el Caribe (CIEP-UNSAM) y doctorando en
Antropología Social (UNSAM).
Actualmente, se desempeña como docente en la UNSAM y la Universidad Tor-
cuato Di Tella, y como coordinador de comunicación del Programa Lectura Mundi
(UNSAM). Participa en el proyecto UBACyT-PIUBAMAS: “Los derechos políticos
de los residentes extranjeros en las normas y en las prácticas. Argentina: situaciones
y debates en los siglos XX y XXI”, para el Instituto de Ciencias Antropológicas de la
Facultad de Filosofía y Letras (UBA).
Es politóloga titulada con mención de excelencia académica (Universidad Mayor de

San Andrés, Bolivia), magíster en Derechos Humanos y Democratización en América
Latina y el Caribe (CIEP-UNSAM).
Actualmente se desempeña en la Secretaría Académica de la carrera de Ciencia
Política y Gestión Pública en la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Univer-
sidad Mayor de San Andrés colaborando con el proceso de autoevaluación, evaluación
externa y acreditación internacional.
416

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Maestría en derechos humanos y democratización en América Latina y el Caribe: tesis

416 pp.; 23 x 16 cm.

1. Derechos Humanos. 2. Democratización. 3. América y el Caribe. I. Burbano

La presente publicación ha sido elaborada con la asistencia de la Unión Europea.

1a edición, noviembre de 2017

© 2017 Harold Burbano Villarreal

Campus Miguelete, Edificio Tornavía

Se imprimieron 500 ejemplares de esta obra durante el mes de noviembre de 2017

Queda hecho el depósito que dispone la Ley 11.723

Harold Burbano Villarreal

Sandra Dorado Cadena

Ezequiel Fernández Bravo

Adriana Rodríguez Rengel

CENTRO INTERNACIONAL DE ESTUDIOS POLÍTICOS

Harold Burbano Un continente en resistencia. 11

Laura Casals Educación y territorio. 97

Sandra Dorado Cadena La puerta restringida. 195

Ezequiel Fernández ¿Quién es ciudadano? 269

Adriana Rodríguez Seguridad con soberanía alimentaria en el Estado 341

Sobre los autores 415

El presente volumen incluye la producción más destacada de la cohorte 2015-2016 de

HAROLD BURBANO VILLARREAL

Director: Martín Aldao

El papel de los defensores de derechos humanos en América Latina es fundamental

democratización real deberá reconocer el papel y la importancia de la sociedad civil en

En el primer capítulo, se sistematiza el desarrollo del derecho a defender los dere-

DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS Y

A pesar de que la expresión “defensor de derechos humanos” es utilizada de forma

1. El derecho a defender los derechos

En este sentido, Michael Walzer plantea que:

Así también, en el seno de las Naciones Unidas, se reconoció la necesidad de contar

Asimismo, en África, la Declaración y Plan de Acción de Grand Bay (Mauri-

Durante el 141º período de sesiones celebrado en marzo de 2011, la CIDH creó

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, “Corte

medios a su alcance, las violaciones que se hayan cometido dentro de su jurisdicción, a

2. Los defensores y defensoras de derechos humanos y de la naturaleza

Si bien, al poder ser considerado como derecho humano aparece el atributo de

2.1. Alcance del término “defensor de derechos humanos y de la naturaleza”

No existe, al parecer, una lista cerrada de actividades que se consideren como

Otro problema en la calificación de una persona como defensor o defensora está

Igualmente, la CIDH, en su Informe sobre Criminalización a defensores y defensoras

2.2. El papel de los defensores de derechos humanos y de la naturaleza en las socie-

La desigualdad es un aspecto predominante en las sociedades latinoamericanas (Fe-

sociales e institucionales adecuados y efectivos de control del cumplimiento de dere-

3. Derechos de los defensores de derechos humanos y de la naturaleza

2) Derecho a la libertad de expresión: El derecho a la libertad de expresión es uno

Este derecho se encuentra reconocido en varios instrumentos internacionales de

Asimismo, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas

viii) El derecho a la libertad de opinión y de expresión.

En el Sistema interamericano, este derecho está reconocido en el artículo 13 de la

consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística,

b) Conforme a lo dispuesto en los instrumentos de derechos humanos y otros instrumen-

El derecho de acceso a la información es una de las manifestaciones de la libertad

En este sentido, el derecho de acceso a la información pública de los defensores re-

derecho específicamente interpretado en el marco del derecho a defender los derechos

a) A reunirse o manifestarse pacíficamente;

b) A formar organizaciones, asociaciones o grupos no gubernamentales, y a afiliarse a ellos o

Según se dispone en el artículo 4 del PIDCP, el derecho a la asociación y reunión