EL MARCO LEGAL NACIONAL E

INTERNACIONAL EN MATERIA DE
SEGURIDAD Y SALUD EN EL
TRABAJO

1. Introducción
El pasado jueves 30 de enero se produjo el lamentable –pero evitable–
fallecimiento del trabajador Víctor Ligarda Aguilar por electrocución dentro del
almacén del supermercado Vivanda ubicado en Punta Negra. El mencionado
trabajador habría fallecido cuando reparaba un horno microondas junto a un
compañero, quien ha resultado herido producto de descarga eléctrica.

Esta tragedia se suma a la ocurrida en diciembre pasado en un establecimiento

de McDonald’s de Pueblo Libre en donde lamentablemente perdieron la vida dos
(2) jóvenes de 18 años. El sensible fallecimiento de los dos (2) jóvenes
trabajadores de McDonald’s se produjo mientras limpiaban la cocina sin los
debidos implementos de seguridad (botas ni guantes). En otras palabras, la
mencionada empresa no habría cumplido con su deber de entregar los
correspondientes equipos de protección personal (EPP). Evidentemente, de
haberse tomado las medidas preventivas, necesarias y obligatorias, mediante la
implementación de un adecuado Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en
el Trabajo (SGST), podrían haberse evitado estos accidentes de trabajo mortales.

En virtud de la necesidad de prevenir futuros accidentes de trabajo, a raíz del

lamentable caso McDonald’s se promulgó el Decreto de Urgencia Nº 44-2019,
“Decreto de Urgencia que establece medidas para fortalecer la protección de
salud y vida de los trabajadores”, el cual introduce importantes modificaciones al
Artículo 168-A del Código Penal, relativo al atentado contra las condiciones de
seguridad y salud en el trabajo, que serán examinadas al final del presente
estudio.

Otra impactante noticia que conmocionó recientemente a la sociedad peruana

fue la detonación en Villa El Salvador de un camión cisterna que transportaba
gas licuado de petróleo (GLP) que dejó 26 personas fallecidas, 50 heridos, 100
personas damnificadas y 20 viviendas afectadas. El camión siniestrado, de placa
A2X-847 y propiedad de Transgas, se encontraba inscrito en el registro del
Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin) y, por
tanto, contaba con los papeles y permisos en regla para operar. Osinergmin
concedió los permisos en septiembre de 2019, luego de que se evaluara el
vehículo y determinara que supuestamente cumplía con todos los requisitos. A
pesar de ello, se trataría de un vehículo adaptado para el transporte de GLP, toda
vez que corresponde a un modelo que originalmente no se fabrica para el
transporte de combustibles u otros líquidos. Además, el camión cisterna ya había
presentado anteriormente una fuga de gas, en octubre de 2018, desencadenada
a raíz del daño a una tubería producto de un desperfecto mecánico.

Sin embargo, en esta oportunidad, según el informe final de Osinergmin la

magnitud de la fuga de GLP se produjo debido a que el camión cisterna se
desplazaba con la válvula interna del tanque abierta, incluso sujetada con un
elemento metálico (“gancho”) adicionado para que no pueda ser cerrada. En
efecto, de acuerdo al informe, la violenta fuga no habría podido ser controlada
por los mecanismos de seguridad en virtud de que la válvula interna del tanque
se encontraba abierta y sujetada con un “gancho” adicionado.

Evidentemente, se trataría de una negligencia compartida, no solo por parte de

los trabajadores involucrados que dejaron abierta la válvula y colocaron el
“gancho”, sino también de la empresa por ser la encarga de velar por la seguridad
de sus trabajadores y terceros que puedan verse afectados por una eventual
emergencia. Además, la negligencia podría ser compartida también por los
organismos de supervisión y fiscalización. Al respecto, resultan alarmantes los
datos estadísticos mostrados en el portal de transparencia del seguimiento del
gasto del Ministerio de Economía y Finanzas en relación con los niveles de
ejecución del gasto en fiscalización de hidrocarburos por parte de Osinergmin,
los cuales durante el 2019 registraron los peores niveles de la última décad.

Es importante recordar que el Perú se encuentra internacionalmente obligado a

respetar ciertos parámetros en materia de seguridad y salud en el trabajo. En
efecto, el Estado peruano ha ratificado tratados en virtud de los cuales se
encuentra obligado a respetar ciertos estándares internacionales,
particularmente en lo concerniente a enfermedades profesionales, como el Pacto
Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (“Protocolo de San Salvador”). Asimismo, es pertinente mencionar
igualmente los convenios y recomendaciones de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT) en materia de salud en el trabajo, los cuales, si bien no son
vinculantes para el Estado peruano, poseen un innegable valor doctrinal,
como soft law, al desarrollar el contenido del derecho a la salud en el trabajo.

Adicionalmente, el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina (CAN) es

vinculante para el Perú en virtud de sus tres (3) principios rectores: primacía,
aplicación inmediata y efecto directo. De conformidad con el Artículo 1 del
Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (TJCA),
entre las normas que conforman el ordenamiento jurídico comunitario se
encuentran las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores (CAMRE) y la Comisión de la CAN, así como las Resoluciones de la
Secretaría General de la Comunidad Andina (SGCA).

Si bien las Decisiones –del CAMRE y de la Comisión– y las Resoluciones de la

SGCA versan sobre la más diversa índole (e.g., comercio internacional, libre
competencia, valoración aduanera, doble imposición, transporte internacional,
interconexión de redes telefónicas, propiedad intelectual, etc.), a efectos del
presente estudio resulta pertinente analizar la Decisión 584 del CAMRE,
“Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo” y su Reglamento,
aprobado mediante la Resolución 957 de la SGCA.

La referida normativa comunitaria, de carácter vinculante y supranacional, no

solo constituye una obligación internacional para el Estado peruano sino también
una garantía vis-à-vis el inversionista en el sentido de que el Perú respeta ciertos
parámetros laborales internacionales y, por consiguiente, en principio, no se
encontrará expuesto a eventuales demandas ni a tener que responder
solidariamente por accidentes de trabajo que puedan prevenirse.

En ese sentido, la Decisión 584 del CAMRE de 2004, que sustituyó a la Decisión
547 de 2003, “Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo”,
comporta una obligación internacional para al Estado peruano. Al respecto, es
importante recordar que cualquier persona natural o jurídica puede accionar ante
la SGCA (fase prejudicial) y el TJCA (fase judicial) contra un Estado miembro,
cuya conducta se considere contraria al ordenamiento jurídico comunitario, a
través de la denominada acción de incumplimiento, a efectos de que “dé
cumplimiento a las obligaciones y compromisos contraídos en su condición de
miembro de la Comunidad Andina”.

A este respecto, resulta oportuno destacar que hace tan solo algunos meses el
TJCA pronunció la primera interpretación prejudicial en relación con el “Régimen
Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo” (Decisión 584). Al respecto, cabe
explicar que el mecanismo de la interpretación prejudicial tiene como fin asegurar
la aplicación uniforme –en el territorio de los países miembros– de las normas
que conforman el ordenamiento jurídico de la CAN, en este caso, el articulado de
la Decisión 584.

En primer lugar, el presente artículo analizará los instrumentos internacionales y

regionales que contemplan el derecho a la salud en el trabajo (2). En segundo
lugar, se concentrará en la precitada normativa comunitaria andina, así como la
reciente jurisprudencia del TJCA (3). Finalmente, se estudiará la legislación
nacional, así como la jurisprudencia pertinente en la materia desarrollada por la
Corte Suprema y el Tribunal Constitucional (4).

1. Instrumentos internacionales y regionales

El Literal b) del Artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales consagra la obligación de los Estados Partes de adoptar
medidas necesarias para garantizar “[e]l mejoramiento en todos sus aspectos de
la higiene del trabajo y del medio ambiente”, entre otras medidas a fin de
asegurar la plena efectividad del derecho a la salud.

El precitado apartado estaría referido concretamente al denominado derecho a la

salud en el trabajo, el cual sería derivado del derecho a la salud, consagrado en
el Artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. De acuerdo al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(CDESC), el Literal b) del precitado Artículo 12 del “Protocolo de San Salvador”,
incluye obligaciones de prevenir en relación con:

 Accidentes laborales y enfermedades profesionales.

 Exposición a sustancias nocivas (radiaciones y sustancias químicas
nocivas) y fumigaciones.
 Higiene industrial (peligros por el medio ambiente laboral).
 Condiciones de trabajo higiénicas y seguras.
  Disuadir del uso indebido de alcohol, tabaco, consumo de
estupefacientes y otras sustancias nocivas.
En tal virtud, el derecho a la salud en el trabajo abarca no sólo la ausencia de
enfermedades profesionales sino también los elementos físicos y mentales que
afectan a la salud (salud física y mental) y se encuentran directamente
relacionados con la seguridad e higiene del trabajo.

Adicionalmente, el Literal e Artículo 7 del Protocolo Adicional a la Convención

Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San
Salvador”) establece la obligación para los Estados partes de garantizar en sus
legislaciones nacionales “la seguridad e higiene en el trabajo”. Por su parte, el
Literal d del Numeral 2 del Artículo 10 del Protocolo de San Salvador contempla
la obligación de los Estados partes de adoptar las medidas dirigidas a “la
prevención y el tratamiento de las enfermedades endémicas, profesionales y de
otra índole”. Esta última obligación, referida al deber de prevenir enfermedades
profesionales o de otra índole, no sería únicamente una de implementación
normativa, pudiendo comprender el deber de velar por el cumplimiento de las
disposiciones legales en materia de salud en el trabajo mediante un aparato
institucional de supervisión idóneo y efectivo (“effet utile”).

En relación con el derecho a la salud en el trabajo, en particular, la jurisprudencia

del sistema interamericano de protección de los derechos humanos ha sido
realmente escasa, a diferencia del derecho a la salud enfocado de manera
general. Sin embargo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte
IDH) condenó en 2016 al Estado brasilero de ser internacionalmente responsable
por no garantizar la protección de 85 trabajadores sometidos a formas de
esclavitud contemporánea y trata de personas, así como por no garantizar el
acceso a la justicia de otros 43 trabajadores. Presuntamente, la fabricación de
fuegos artificiales era, para el momento de los hechos, la principal opción laboral
para los habitantes del municipio, quienes dada su situación de pobreza no
habrían tenido otra alternativa que aceptar un trabajo de alto riesgo, con baja
paga y sin medidas de seguridad adecuadas.

Entre los hechos tomados en consideración por la Comisión Interamericana de

Derechos Humanos (CIDH) y, posteriormente, por la Corte IDH, a efectos de
determinar la responsabilidad de la República Federativa de Brasil, se encuentra
la omisión de fiscalizar oportunamente, como es posible apreciar de la lectura del
párrafo 150 de la Sentencia:
“150. El 14 de noviembre de 1997 la Delegación Regional del Trabajo (DRT) de
Pará informó, en relación con la Hacienda Brasil Verde, que aun cuando existían
algunas fallas, como el cobro de calzado a los trabajadores y la falta de elementos
referentes a la seguridad e higiene en el trabajo, la DRT «[había] pref[erido] no
actuar, sino orientar en el sentido que las fallas sean corregidas y […] tomadas
en cuenta las normas laborales. [El] procedimiento fue una forma de incentivo y
estímulo por el progreso presentado por el empleador para adecuarse al ideal
exigido por la legislación»”(subrayado agregado).

De igual manera, en el párrafo 160 de la referida Sentencia se puede observar

que el informe de fiscalización del Ministerio de Trabajo “narra las condiciones
inhóspitas vividas por los trabajadores de la Hacienda Brasil Verde, […] sin equipo
de seguridad individual, sin protección alguna contra la intemperie.”

En consecuencia, es posible afirmar que la Corte IDH tuvo en consideración, a

efectos de determinar la responsabilidad por omisión en la adopción de medidas
preventivas, así como en garantizar el acceso a la justicia, la determinación de
la verdad de los hechos, la sanción de los responsables y la reparación de las
consecuencias, por parte del Estado de Pará y, por consiguiente, del Estado
brasilero, a pesar de haber comprobado previamente la precariedad de las
condiciones de “seguridad e higiene en el trabajo” y la falta de equipos de
protección personal (EPP).

En consecuencia, la omisión en relación con la fiscalización de las condiciones de

seguridad y salud en el trabajo, en un determinado sector de actividad, formal o
informal, por parte de cualquier Estado que haya reconocido la competencia
contenciosa de la Corte IDH, sería susceptible de generar responsabilidad de ese
Estado en particular. Lo anterior, resulta crucial teniendo en consideración la
noticia relativa a que Osinergmin registró en el 2019 su peor nivel de gasto en
fiscalización de hidrocarburos de la década, salvo que el hecho de que “algunos
procesos de contratación de empresas supervisoras no pudieron concretarse de
acuerdo a lo programado, toda vez que se presentaron dificultades en el proceso
de contratación” pueda ser considerado como una causa de exoneración de la
responsabilidad del Estado.

Además, resulta conveniente mencionar que existen instrumentos

internacionales no ratificados por la República del Perú y, por consiguiente, no
vinculantes, pero con innegable valor doctrinal, tal es el caso del Convenio 42
(“Convenio sobre las enfermedades profesionales” de 1934) y del Convenio 121
(“Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales” de 1964 de la OIT, entre otros convenios y
recomendaciones adoptados por esta autoridad internacional que desarrollan el
contenido del derecho a la salud en el trabajo. Al respecto, es preciso recordar
que la OIT cumple un rol central en el sistema universal especializado de
derechos humanos laborales toda vez que es la organización internacional
competente para establecer Normas Internacionales del Trabajo.

Si bien el Estado peruano no ha ratificado los mencionados convenios, la

Constitución de la OIT sí tiene carácter vinculante, incluyendo su Preámbulo y
Principios Generales, secciones que consagran derechos humanos laborales;
como han afirmado los órganos de control de la OIT en numerosos comentarios.
De igual manera, la Declaración de Filadelfia de 1944, que modificó los Principios
Generales de la Constitución de la OIT, tiene carácter vinculante para los Estados
miembros de la OIT.

A este respecto, el Preámbulo de la Constitución de la OIT declara lo siguiente:

“Considerando que existen condiciones de trabajo que entrañan tal grado de

injusticia, miseria y privaciones para gran número de seres humanos, que el
descontento causado constituye una amenaza para la paz y armonía universales;
y considerando que es urgente mejorar dichas condiciones, por ejemplo, en lo
concerniente a […] [la] protección del trabajador contra las enfermedades, sean
o no profesionales, y contra los accidentes del trabajo; […]”.

La Sección III de la Declaración de Filadelfia, modificatoria del texto original de

la Constitución de la OIT, por su parte, reconoce la siguiente obligación o función
de la OIT vis-à-vis los Estados miembros:

“La Conferencia reconoce la obligación solemne de la Organización Internacional

del Trabajo de fomentar, entre todas las naciones del mundo, programas que
permitan:

(g) proteger adecuadamente la vida y la salud de los trabajadores en todas

las ocupaciones;
Por último, es pertinente recordar que la Corte IDH estableció en su sentencia
sobre las excepciones preliminares recaída en el caso Baena Ricardo y otros que
no existe duplicidad de procedimientos cuando los trabajadores alegan una
violación ante los órganos de control de la OIT y simultánea o posteriormente
ante el sistema interamericano toda vez que los fundamentos legales son
distintos y especialmente debido a que las recomendaciones del órgano de
control de la OIT no pueden equipararse con las sentencias de un tribunal
internacional.

1. Normativa y jurisprudencia en el ámbito de la Comunidad Andina

El 26 de mayo de 1969, hace más de 50 años, los Gobiernos de Bolivia, Colombia,
Chile, Ecuador y Perú iniciaron el proceso andino de integración mediante la
celebración del Acuerdo de Cartagena. En 1976, Chile se retiró del entonces
denominado Pacto Andino, aunque se reincorporó como miembro asociado en
2006. En 1979, se creó el órgano jurisdiccional de carácter supranacional, el
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (antes Tribunal de Justicia del
Acuerdo de Cartagena).

Como se explicó anteriormente, los países miembros de la CAN se encuentran

obligados a cumplir las normas que conforman el ordenamiento jurídico
comunitario, entre las cuales se encuentra el “Instrumento Andino de Seguridad
y Salud en el Trabajo”, codificado a través de la Decisión 584 del CAMRE, y su
Reglamento, aprobado mediante la Resolución 957 de la SGCA.

De conformidad con la mencionada normativa comunitaria, los países miembros

“deberán propiciar el mejoramiento de las condiciones de seguridad y salud en
el trabajo, a fin de prevenir daños en la integridad física y mental de los
trabajadores que sean consecuencia, guarden relación o sobrevengan durante el
trabajo”. Al efecto, cada país miembro deberá implementar –y revisar
periódicamente– una política nacional de mejoramiento de las condiciones de
seguridad y salud en el trabajo, lo cual comprende el diseño de políticas
nacionales gubernamentales de prevención de riesgos laborales.

El Artículo 11 de Decisión 584 comienza disponiendo que “[E]n todo lugar de

trabajo se deberán tomar medidas tendientes a disminuir los riesgos laborales”.
El Artículo 12, por su parte, establece que “[L]os empleadores deberán adoptar
y garantizar el cumplimiento de las medidas necesarias para proteger la salud y
el bienestar de los trabajadores, entre otros, a través de los sistemas de gestión
de seguridad y salud en el trabajo”. En consecuencia, los empleadores de los
países miembros tienen la obligación de implementar las medidas necesarias a
fin de proteger la salud e integridad física de sus trabajadores.

En relación con los riesgos laborales, cabe destacar que el TJCA explicó, con
ocasión de la interpretación prejudicial recaída en el Proceso 109-IP-2018,
pronunciada el 28 de junio de 2019 y publicada el 7 de agosto de 2019, lo
siguiente: “Los países miembros deben procurar la adopción de medidas para el
mejoramiento de las condiciones de seguridad laboral en los centros de trabajo
a través de la eliminación de riesgos laborales como accidentes laborales o
enfermedades ocupacionales”.

El mencionado pronunciamiento se originó a raíz de la solicitud del Tribunal

Distrital de lo Contencioso Administrativo de Quito (Ecuador) de interpretación
prejudicial de los Artículos 11 y 14 de la Decisión 584 del CAMRE, y de los
Artículos 1 y 5 de la Resolución 957 de la SGCA. Esta interpretación prejudicial
constituye la primera oportunidad en que el TJCA se pronuncia acerca del
“Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo” (Decisión 584) y su
Reglamento (Resolución 957).

Si bien la interpretación prejudicial recaída en el Proceso 109-IP-2018 se

encuentra conformada por un único tema o cuestión prejudicial, ésta se divide
en una explicación general de la Decisión 584 (“Instrumento Andino de Seguridad
y Salud en el Trabajo”), seguida de un subcapítulo denominado “Las obligaciones
del empleador en materia de seguridad y salud en el trabajo”. Es justamente en
esta segunda parte de la mencionada interpretación prejudicial en la cual se
explica mejor la obligación del empleador de identificación y prevención de
riesgos laborales:

“1.8. Fundamentalmente, la norma transcrita dispone que el empleador deberá

prever los objetivos, recursos, responsables y programas en materia de
seguridad y salud en el trabajo, así como diseñar una estrategia para la
elaboración y puesta en marcha de medidas de prevención. Adicionalmente,
deberá identificar y evaluar los riesgos en forma inicial y periódicamente con la
finalidad de planificar adecuadamente las acciones preventivas; es decir, el
empleador deberá contar con una identificación y evaluación de los riesgos o
peligros de todos los procesos y áreas de su empresa a efectos de planificar las
referidas medidas de prevención.
1.9. Adicionalmente, cabe destacar la obligación de informar a los trabajadores
acerca de los riesgos laborales a los cuales están expuestos y de capacitarlos a
fin de prevenir, minimizar y eliminar tales riesgos. De esta manera, la citada
norma establece obligaciones de información y capacitación del empleador
respecto del trabajador, en relación con los riesgos laborales previamente
identificados y evaluados.”

A continuación, en el párrafo siguiente, el órgano jurisdiccional supranacional

brinda ejemplos ilustrativos de riesgos laborales e implícitamente establece la
relación o nexo causal entre la actividad laboral y el probable daño (accidente o
enfermedad) en cada caso:

“Así, por ejemplo, la exposición a ruidos o vibración continuos aumenta el riesgo

de perder la capacidad auditiva; la radiación o exposición solar puede generar
cáncer de piel; la exposición a temperaturas extremas puede ocasionar golpes
de calor o hipotermina; el contacto con productos químicos aumenta el riesgo de
sufrir alergias, asfixias o hasta la muerte; trabajar con piezas o maquinarias
pesadas aumenta el riesgo de sufrir atrapamientos, aplastamientos, golpes,
cortes punzantes o lesiones graves; la prolongación de jornadas laborales
aumenta el riesgo de padecer estrés laboral; el desempeño de labores en alturas
aumenta el riesgo de caídas; las operaciones de transporte, elevación, carga o
descarga manual o mecánica de mercancías genera riesgos de caída de los
objetos durante la ejecución de las labores, entre muchos otros factores, por lo
cual el centro de trabajo debe notificar y proveer a los trabajadores de los
implementos de seguridad necesarios para evitar los riesgos señalados.”

En el último párrafo (§ 1.15) de la interpretación prejudicial recaída en el Proceso

109-IP-2018, el TJCA explica que la autoridad nacional competente deberá
verificar la existencia de una relación o nexo causal (relación causa-efecto) entre
el daño (accidente o enfermedad) y las funciones o labores realizadas por el
trabajador en el centro de trabajo a fin de imputar responsabilidad al empleador.

A este respecto, es importante destacar que el Artículo 4 de la Decisión 584 del

CAMRE impone una obligación a los países miembros, los cuales deberán
propiciar el mejoramiento de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo,
a fin de prevenir daños en la integridad física y mental de los trabajadores que
sean consecuencia o guarden relación o nexo causal.
 1. Legislación y jurisprudencia nacionales
En 1964, se promulgó la primera norma jurídica en materia de seguridad y salud
en el trabajo en el Perú. En efecto, el Decreto Supremo N° 42-F, “Reglamento de
Seguridad Industrial”, se dictó durante el primer gobierno de Fernando Belaunde
Terry. Como su nombre lo indica, su campo de aplicación material abarcaba todas
las empresas del sector industrial.

El año siguiente, durante el mismo gobierno del ex presidente Belaunde Terry

emitió el Decreto Supremo N° 29-65-DGS, por el cual se aprobó el “Reglamento
para la apertura y control sanitario de plantas industriales”, norma igualmente
aplicable igualmente a las empresas pertenecientes al sector industrial.

Durante el segundo gobierno de Belaunde Terry, mediante Decreto Supremo N°

21-83-TR, se adoptaron las “Normas básicas de seguridad e higiene en obras de
edificación” , norma de carácter especial cuyo campo de aplicación comprendía
únicamente las empresas del sector de la construcción.

Posteriormente, en 2005, se promulgó el Decreto Supremo N° 9-2005-TR,

“Reglamento de seguridad y salud en el trabajo”, cuyo campo de aplicación se
circunscribía igualmente a las empresas que desarrollan actividades de alto
riesgo. El año siguiente se emitió el Decreto Supremo N° 11-2006-VIVIENDA,
norma de carácter especial dirigida exclusivamente a las empresas del sector de
la construcción. Igualmente, en 2006, se dictó la Ley N° 28806, “Ley general de
inspección del trabajo”, y su Reglamento, el Decreto Supremo N° 19-2006-TR.

En 2008, mediante Resolución Ministerial Nº 375-2008-TR, se aprobó la “Norma

Básica de Ergonomía y de Procedimiento de Evaluación de Riesgo
Disergonómico”. El mismo año, el Ministerio de Salud (Minsa) emitió la
Resolución Ministerial Nº 480-2008-MINSA, adoptando de esta manera la
primera “Norma Técnica de Salud que establece el Listado de Enfermedades
Profesionales”.

Recién en 2011, se promulgó la Ley N° 29783, “Ley de seguridad y salud en el

trabajo”, norma general –de aplicación subsidiaria– que se encuentra vigente y
cuyo campo de aplicación no se limita a un sector en particular. El año siguiente
se dictó su Reglamento, el Decreto Supremo N° 5-2012-TR. La finalidad de la
“Ley de seguridad y salud en el trabajo” es prevenir accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales del trabajador. Esta norma fundamental en materia
de seguridad y salud ocupacionales tiene como objetivo promover una cultura de
prevención de riesgos laborales en el país.

La “Ley de seguridad y salud en el trabajo” (Ley 29783) recoge los siguientes

principios: (i) principio de prevención; (ii) principio de responsabilidad; (iii)
principio de cooperación; (iv) principio de información y capacitación; (v)
principio de gestión integral; (vi) principio de atención integral de la salud; (vii)
principio de consulta y participación; (viii) principio de primacía de la realidad; y,
(ix) principio de protección.

Es importante señalar que, en virtud de la Cuarta Disposición Complementaria

Modificatoria de la Ley 29783, se incorporó el Artículo 168-A al Código Penal, que
tipifica el delito de atentado contra las condiciones de seguridad y salud en el
trabajo (inicialmente, “atentado contra las condiciones de seguridad e higiene
industriales”). Sin embargo, como consecuencia del caso McDonald’s, reseñado
en la introducción del presente artículo, se ha modificado, mediante la Primera
Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto de Urgencia N° 44-2019,
el precitado Artículo 168-A del Código Penal. En efecto, a partir de la entrada en
vigor de esta norma, se han introducido dos (2) importantes modificaciones a la
norma penal material: (i) se ha eliminado un requisito para la configuración del
tipo penal; y, (ii) se ha retirado la causal de exclusión de la responsabilidad penal
que beneficiaba al empleador.

En primer lugar, ya no será necesario que la autoridad competente haya

notificado previamente al empleador por no haber cumplido con adoptar las
medidas obligatorias en materia de seguridad y salud en el trabajo y tampoco
será requisito que el resultado lesivo sea consecuencia directa de dicha
inobservancia a efectos de que se configure el delito de atentado contra las
condiciones de seguridad y salud en el trabajo. En segundo lugar, mediante el
Decreto de Urgencia N° 44-2019, se ha eliminado la causal de exención de la
responsabilidad penal del empleador en caso de muerte o lesiones graves,
cuando sean consecuencia de la inobservancia de las normas de seguridad y
salud por parte del propio trabajador (culpa profesional).

En suma, la legislación nacional reseñada establece obligaciones en materia de

seguridad y salud ocupacional para el empleador como garante del derecho a la
salud en el trabajo de sus trabajadores. Adicionalmente, es preciso destacar que
las normas procesales consagran “principio de la carga dinámica de la prueba”
en el procedimiento laboral, manifestación –al igual que el principio in dubio pro
operario– del principio protectorio en la valoración probatoria en el derecho
adjetivo laboral, en virtud del cual se da la figura de la inversión del onus
probandi. Por consiguiente, será el empleador quien deba acreditar a fin de
cuentas la ausencia de responsabilidad en el incumplimiento de las obligaciones
señaladas en la presente providencia.

En consecuencia, por ejemplo, el empleador deberá aportar los certificados de

identificación genérica de riesgo por función, la matriz de identificación de
peligros y evaluación de riesgos (IPER) o, por lo menos, un mapa de riesgos, a
fin de acreditar que el trabajador no se encontraba expuesto a un ambiente
insalubre, tóxico, dañino o peligroso; deberá presentar el respectivo registro de
capacitación a efectos de acreditar que cumplía con capacitar adecuadamente a
sus trabajadores antes de realizar labores de riesgo; deberá suministrar los
correspondientes exámenes médicos pre-ocupacionales a fin de acreditar que la
enfermedad era preexistente a la relación laboral; o, deberá presentar las
respectivas constancias de entrega o recepción de equipos a efectos de probar
que efectivamente cumplió su deber de entregar y renovar a tiempo los
correspondientes equipos de protección personal (EPP).

Antes de concluir, es importante revisar la jurisprudencia nacional l a efectos de

evitar interpretaciones erróneas y aplicaciones indebidas de la normativa en
materia de seguridad y salud ocupacional. Por tanto, es conveniente transcribir
el siguiente extracto de la Casación Laboral N° 567-2012 (Lima), que explica una
de las consecuencias del principio in dubio pro operario en el derecho procesal
laboral:

“[…] este Tribunal Supremo ha constatado un palmario desconocimiento respecto

de lo que debe entenderse por acreditación del daño en los casos de
indemnización por daños y perjuicios en materia laboral; en principio, porque se
exige a la parte demandante la presentación del Dictamen de la Comisión
Evaluadora de Incapacidades, ello con el fin de amparar la demanda.”

Asimismo, en el Octavo Considerando de la precitada Casación Laboral, la Sala

de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia
manifestó lo siguiente:
“[…] los jueces en sede de instancia omiten diferenciar dos campos de Derecho,
esto el Derecho del trabajo y el Derecho de Seguridad Social, ámbitos que aunque
relacionados, exigen para el ampara de las pretensiones que se reclaman
invocando sus normas, requisitos distintos unos de otros; así, debe tenerse en
consideración que el Dictamen de la Comisión Médica Evaluadora de
Incapacidades es solicitado con la finalidad del otorgamiento de pensiones de
incapacidad y/o invalidez ante la Oficina de Normalización Previsional, mas no
puede entenderse necesario en demandas judiciales de indemnización por daños
y perjuicios […] en donde por la evidente desigualdad procesal ante las partes,
se hace necesario que el Juez de trabajo mesure la exigencia al trabajador
demandante en la presentación de documentos, y atendiendo a su condición,
evaluar la viabilidad de otros documentos igualmente idóneos para la
acreditación del daño invocado; pensar en sentido contrario, implica no solo una
vulneración a la propia condición del accionante de considerársele la parte débil
de la relación laboral sino que también transgrede el derecho a probar

En tal virtud, es erróneo pensar que los exámenes médicos ocupacionales,

certificados médicos, dictámenes médicos ocupacionales o cualquier otro
documento médico distinto al Dictamen de la Comisión Médica Evaluadora de
Incapacidades no son admisibles como medios probatorios. El Tribunal
Constitucional se ha pronunciado al respecto en el fundamento 97 de la Sentencia
10063-2006-P/TC:

“Ello no quiere decir que los exámenes médicos ocupacionales, certificados

médicos o dictámenes médicos ocupacionales expedidos por entes públicos
competentes no colegiados no tengan plena eficacia probatoria, sino que en los
procesos de amparo ya no constituyen el medio probatorio suficiente e idóneo
para acreditar el incremento de una enfermedad profesional o el incremento del
grado de incapacidad laboral, por lo que, de ser el caso, pueden ser utilizados
como medios probatorios en los procesos contencioso-administrativos, en los que
existe una estación probatoria en la que se puede dilucidar ampliamente la
idoneidad del documento médico”.

De manera ilustrativa, es posible mencionar cuatro (4) casos de sentencia firme

por accidente de trabajo que declararon fundadas las pretensiones de la parte
demandante, es decir, de los trabajadores Sarmiento Aguilar, Saldaña
Bustamante, Rodríguez Briones y Ávalos Huamaní. Asimismo, cabe destacar el
caso de sentencia firme por renta vitalicia por invalidez parcial (50% de
menoscabo) a favor del demandante Julio Benítez Constante.

Igualmente, es posible citar cinco siete (7) casos en los cuales se declaró fundada
la demanda –con calidad de cosa juzgada– por enfermedad profesional de ojo
seco, cinco (5) casos por enfermedad ocupacional de hipoacusia y dos (2) por
neumoconiosis, de los cuales, sin embargo, tan solo dos (2) sentencias por
hipoacusia otorgaron indemnizaciones por montos mayores a los S/. 20,000.00
nuevos soles, aquellos decididos a favor de los demandantes Benites Vasquez y
Maldonado Busto.

Si se tiene en consideración que un seguro privado, por mandato legal, asigna

pensiones de invalidez parcial (ni siquiera total, que requiere más del 70 % de
menoscabo) por montos totales superiores a los S/. 20,000.00 nuevos soles y
que la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil) impone
multas por faltas administrativas superiores a los S/. 30,000.00 nuevos soles, la
mayoría de montos indemnizatorios determinados por vía judicial resultan
insuficientes e incluso incentivan el incumplimiento (incentivo perverso) por parte
de la empresa, que evidentemente evaluará el costo que supone implementar un
Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo (SGST) comparándolo
con el costo que asumiría en virtud de una eventual sentencia condenatoria.

1. Conclusiones
El marco normativo internacional en materia de seguridad y salud en el trabajo
obliga al Estado peruano a cumplir ciertos estándares internacionales. En efecto,
tanto el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
tratado de carácter universal, ratificado por el Perú en virtud de los compromisos
contraídos en el marco del sistema universal de derechos humanos de las
Naciones Unidas; y, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador”),
tratado de carácter regional, tratado ratificado en el marco del sistema
interamericano de protección de los derechos humanos; constituyen
instrumentos vinculantes que obligan a la República del Perú a cumplir ciertos
parámetros en materia de seguridad y salud en el trabajo.
En virtud de la ratificación del “Protocolo de San Salvador” y la jurisprudencia
desarrollada al respecto por la Corte IDH, la omisión de cumplir con la obligación
fiscalización de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo, en un
determinado sector de actividad, formal o informal, por parte de cualquier Estado
que haya reconocido la competencia contenciosa de la Corte IDH, sería
susceptible de generar responsabilidad de ese Estado en particular.

Adicionalmente, es importante destacar que el ordenamiento jurídico de la CAN,

el cual, como se señaló inicialmente, es de aplicación inmediata y preferente en
todos los países miembros; particularmente, el “Instrumento Andino de
Seguridad y Salud en el Trabajo” y su Reglamento comportan normas de carácter
supranacional y preeminente en relación con el ordenamiento interno peruano.

La mencionada normativa comunitaria, de carácter supranacional y vinculante,

no solo constituye una obligación internacional para nuestro país sino también
una garantía vis-à-vis el inversionista, quien tendría la seguridad de que el Perú
respeta ciertos estándares laborales internacionales y, por consiguiente, en
principio, no se vería expuesto a eventuales demandas ni a tener que responder
solidariamente por accidentes de trabajo toda vez que los riesgos serían
identificados y prevenidos gracias a la debida implementación de un Sistema de
Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo (SGST).

En el ámbito nacional, es preciso destacar que a partir de 1964, año en que se

promulgó el Decreto Supremo N° 42-F, “Reglamento de Seguridad Industrial”,
cuyo campo de aplicación material comprendía todas las empresas del sector
industrial, el Estado peruano ha venido construyendo su legislación interna en
materia de seguridad y salud en el trabajo.

Actualmente, la norma principal en la materia la constituye la “Ley de seguridad

y salud en el trabajo” (Ley 29783), cuya Cuarta Disposición Complementaria
Modificatoria incorporó el Artículo 168-A al Código Penal, que tipifica el delito de
atentado contra las condiciones de seguridad y salud en el trabajo. Sin embargo,
como consecuencia del lamentable caso McDonald’s se modificó nuevamente el
mencionado artículo del Código Penal, realizando dos (2) importantes
modificaciones a la norma: (i) la eliminación del requisito de la notificación previa
de la infracción o incumplimiento y de la exigencia de que el resultado lesivo sea
consecuencia directa de dicha inobservancia a efectos de que se configure el
delito de atentado contra las condiciones de seguridad y salud en el trabajo; y,
(ii) eliminación de la causal de exclusión de la responsabilidad penal en caso la
muerte o lesiones graves sean producto de la inobservancia de las normas de
seguridad y salud por parte del propio trabajador.

La propia Corte Suprema de Justicia constata el palmario desconocimiento por

parte de la judicatura al diferenciar dos (2) áreas –aunque afines– distintas del
Derecho: (i) Derecho del trabajo; y, (ii) Derecho de Seguridad Social. En efecto,
la jurisprudencia de la Corte Suprema establece que no se debe exigir a la parte
demandante la presentación del Dictamen de la Comisión Evaluadora de
Incapacidades con el fin de amparar la demanda, toda vez que este es solicitado
únicamente a efectos del otorgamiento de pensiones de incapacidad y/o invalidez
ante la Oficina de Normalización Previsional, mas no para demandas judiciales
de indemnización por daños y perjuicios.

De igual manera, el Tribunal Constitucional, con ocasión de la Sentencia 10063-

2006-P/TC, explicó que los exámenes médicos ocupacionales, certificados
médicos o dictámenes médicos ocupacionales emitidos por entes públicos
competentes no colegiados sí tienen eficacia probatoria y constituyen medios
probatorios útiles e idóneos en el marco de un proceso contencioso-
administrativo.

Finalmente, es importante destacar que la mayoría de montos indemnizatorios

determinados por vía judicial resultan insuficientes e, incluso, incentivan el
incumplimiento (incentivo perverso) por parte del empleador, quien lógicamente
evaluará el mayor costo que supone implementar un adecuado Sistema de
Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo (SGST) comparándolo con el menor
costo que asumiría en caso de una eventual sentencia condenatoria.

Javier Huancahuari Moya.

Juan Manuel Indacochea Jauregui.