ASESORÍA EN DESARROLLO URBANO

UNIDAD Nº I
Antecedentes Generales y Conceptos Técnicos

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SEMANA 1

Introducción
El desarrollo urbano que hoy demuestran las ciudades y los asentamientos
urbanos en Chile, no son cuestión instantánea ni regulada al azar de los tiempos.
El diseño que hoy se vislumbra, con sus características y también sus falencias,
ha sido el resultado de varias décadas de planificación que han comprendido
mejoras en los planos y proyectos urbanos.
En América Latina, a partir de los años sesenta, se produjo el mayor interés por el
desarrollo urbano, producto que en los países de la región se dan producen dos
fenómenos sociales importantes; uno es el crecimiento de las ciudades capitales
(migración rural) y el otro, el surgimiento de las "barriadas" o poblaciones
marginales que se asientan en la periferia y generan consecuencias de pobreza y
problemas sociales.
Ciertos gobiernos, a lo largo de la historia, han reformulado y actualizado los
planes de desarrollo urbano que el país detentaba en su entonces, añadiendo
ideas, conceptualizaciones, valores y ámbitos de acción que dieran respuesta a
las exigencias de los habitantes de la época, con el fin de lograr una mejor calidad
de vida en torno a las grandes y pequeñas urbes.
Para comprender los trazados que la actual Política Nacional de Desarrollo
Urbano plantea, se debe necesariamente conocer sus inicios y las
preconcepciones que formularon finalmente lo que hoy se establece como
directrices de desarrollo urbano en Chile.
En lo procedente, se entregarán antecedentes históricos de las políticas que se
establecieron en los años 1979 y 1985, hasta finalmente llegar a la actual política
de desarrollo urbano que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo detenta. Asimismo
se podrá comprender la importancia de contar con este tipo de planificación y el
diagnóstico social que ha motivado la actualización de las directrices trazadas
anteriormente. Junto con ello, a medida que surjan conceptos técnicos, se
entregarán definiciones acordes a la materia en cuestión, para comprender mejor
y contextualización los temas.

Sustentabilidad, Integración Social, Calidad de Vida, Bien Común, Urbanización,

entre otros, ayudarán a conocer e identificar elementos esenciales del desarrollo
urbano y las políticas que para ello se definen.

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 Ideas Fuerza
Política: para estos efectos, se entenderá como un documento dirigido al país en
el cual se establecen principios objetivos y líneas de acción con el fin de ayudar a
mejorar la calidad de vida de todos. Cuya permanencia o transitoriedad, fuerza o
debilidad, dependen del valor que a dichos principios y contenidos otorguen los
propios ciudadanos.

Desarrollo Urbano: concepto multifacético que involucra diversos ámbitos sociales,

económicos, políticos, culturales, etc. cuyo objetivo actualmente se centra en la
calidad de vida de las personas.

Desarrollo Sustentable: de acuerdo a la definición entregada por el Programa de

Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), para un desarrollo sustentable es
necesario incorporar aspectos ambientales, sociales y económicos, se orienta a
las necesidades y capacidades de las personas. A su vez, es capaz de generar
crecimiento económico, de distribuir sus beneficios en forma equitativa, centrarse
en regenerar el medio ambiente y logra la integración y empoderamiento de la
ciudadanía.

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 ANTECEDENTES HISTÓRICOS

Muchas veces se comenta sobre la planificación de las ciudades y lo positivo o

negativo que ha resultado dicha planeación, cuya conclusión estará directamente
relacionada con la efectividad en la entrega de servicios y/o requerimientos
sociales que la comunidad demande y el modo en que el centro urbano responda.
El desarrollo y diseño de las ciudades, que hoy se vislumbra, claramente no ha
sido instantáneo sino que a lo largo de la historia ha sufrido modificaciones en
virtud de las demandas particulares de sus ciudadanos y de las políticas públicas
enfocadas a mejorar la calidad de vida de quienes las habitan.
En Chile, históricamente se han establecido medidas básicas de ordenamiento de
los centros poblados, a partir de patrones fundacionales hispánicos, que
consistieron simplemente en "planos de calles" o "planos de urbanización", y
reglas referentes a condiciones de higiene y salubridad de la población, los cuales
definían las líneas oficiales a partir de las que se podían levantar construcciones,
estableciendo de alguna forma, límites entre la propiedad privada y la propiedad
pública.
El primer intento exitoso de dictar un código o normativa común, de carácter
nacional que fijara los principios y herramientas para el desarrollo de las ciudades
fue en 1931, motivado por el reciente terremoto de Talca. En ese entonces se
promulgaron la Ley de Construcciones y Urbanización en forma conjunta a su
Ordenanza General, ambos conocidos como la "ley original".
Chile, no habría concretado una "política" de desarrollo urbano, propiamente tal,
sino que directamente ha gozado de la fijación de reglas conducentes a ordenar
las ciudades en sus aspectos físicos (construcciones) y de usos de suelo
(actividades al interior de dichas construcciones).
Se formularon dos documentos denominados "Política Nacional de Desarrollo
Urbano", el primero en marzo de 1979 y el segundo en marzo de 1985, cuyo
propósito fue "orientar y regular el desarrollo urbano" y "servir de base para la
futura legislación sobre la materia" sin embargo, salvo algunas excepciones
referidas al aumento de las superficie urbana de la ciudad de Santiago, tales
objetivos escasamente se concretaron.

Política: vocablo que tiene diversas acepciones, no obstante para estos fines
se definirá como un documento dirigido al país en el cual se establecen
principios objetivos y líneas de acción con el fin de ayudar a mejorar la calidad
de vida de todos. Cuya permanencia o transitoriedad, fuerza o debilidad,
dependen del valor que a dichos principios y contenidos otorguen los propios
ciudadanos.
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 Desarrollo Urbano: comprendido como el nivel de posibilidades que tienen las
personas y comunidades, para llevar adelante sus proyectos de vida en un
centro urbano.

En el último tiempo, también acontecen dos intentos nuevos de formular una real
Política Nacional de Desarrollo Urbano. Uno, por el Ministerio de Vivienda y
Urbanismo en el año 2001, denominado "de la Reforma Urbana" y el segundo, un
trabajo realizado por la División de Desarrollo Urbano del mismo Ministerio,
durante los años 2008 y 2009, que derivó en una propuesta de trabajo para una
futura Política Nacional.
A continuación se estudiarán los principales antecedentes de los dos documentos
previos denominados Política Nacional de Desarrollo Urbano de los años 1979 y
1985, para posteriormente analizar la actual Política Nacional de Desarrollo
Urbano, que data de enero del año 2014.

Política Nacional de Desarrollo Urbano, 1979

El modelo liberal ortodoxo que regía a finales de la década de los 70, trajo consigo
la revisión del enfoque y de los instrumentos técnicos y jurídicos que habían
conllevado el desarrollo urbano hasta esa fecha.
Dicho modelo critica la visión (anterior) de considerar y tratar a los asentamientos
urbanos como un ente independiente del conjunto (nacional). E instala como
principio básico para el desarrollo urbano; concebir la ciudad como parte de un
sistema espacial, integrado por áreas rurales en proceso de urbanización y por
áreas urbanas consolidadas, el cual es parte dependiente de un sistema mayor de
desarrollo nacional.

Urbanización: fenómeno de desarrollo de ciudades, provocado por la

migración de personas desde zonas rurales hacia el área urbana, en busca de
una mejor calidad de vida y de satisfacer sus necesidades en base a las
oportunidades que entrega la ciudad.

Los fundamentos de disponer de una política nacional de desarrollo urbano en

esta época fueron:

 El nivel de urbanización; en la década del 70, en Chile, más del 70% de

la población habita zonas urbanas, sin embargo este nivel de urbanización

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 no es homogéneo respecto del territorio, ya que se observa una mayor
concentración en la zona central, la ciudad de Santiago, Valparaíso y
Concepción (sumadas logran el 74% de la población urbana del país).

 El nivel de desarrollo urbano logrado, (y el que se espera a futuro)

como parte del desarrollo económico y social; el desarrollo urbano que
cada ciudad logra es consecuencia directa de la diversificación económica,
ya que las personas se asientan en centros urbanos movidos por
mecanismos de mercado y las ventajas comparativas de distribución
espacial de recursos naturales que muestran ciertas áreas.

 La economía social de mercado como modelo general para la asignación

de recursos.

 El rol subsidiario del Estado.

Este planteamiento estuvo orientado a:

 Asegurar el funcionamiento de un eficiente mercado de la tierra urbana.

 La planificación de los recursos públicos destinados al equipamiento e

infraestructura.

 El establecimiento de normas de urbanismo y construcción claros e iguales

para todos los habitantes.
Para ello postulaba lo siguiente:

 El suelo urbano no es un recurso escaso; lo que indica la necesidad de

incorporar nuevas áreas de tierra para los usos de mayor demanda.

 El uso de suelo queda definido por su mayor rentabilidad; traducido en

que el uso del suelo está determinado por dos factores, rentabilidad social
(mecanismo de optimización de los beneficios buscados por el Estado) y
rentabilidad privada (concretar proyectos particulares).

 La concentración espacial de la población genera ventajas comparativas

para el desarrollo de las actividades económicas y sociales; el crecimiento
urbano es consecuencia directa del aumento y diversificación de la
economía de la ciudad. Las externalidades del proceso productivo,
comercial y de las demandas sociales las que promueven mayor
concentración.

 El uso del suelo urbano debe regirse por disposiciones flexibles,

definidas por los requerimientos del mercado; considerando la
incorporación de terrenos promovida por las demandas de actividades
económicas y sociales según corresponda.
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  Al Estado le corresponde proteger el bien común; determinando
además, políticas que orienten las relaciones del mercado urbano y las
condiciones más favorables del medio ambiente, dentro de las que se
desarrollan actividades económicas y sociales de la población.
Claramente se deduce una visión economicista y sistémica. Economicista, porque
este proyecto buscaba rentabilizar el suelo urbano y potenciar los requerimientos
del mercado, en beneficio del costo mismo de los terrenos, confinando entonces
sólo un rol proteccionista al Estado. Y sistémica, ya que ubica a la ciudad como un
corpóreo complejo y dinámico perteneciente y dependiente de un sistema mayor.

Suelo urbano: entendido como aquel demandado para usos que requieren
densidades crecientes

Esta política fue aprobada en marzo de 1979, pero fue reducida en su

materialización, salvo en la Región Metropolitana, donde se ejecuta mayormente,
mediante la dictación del DL 420 del mismo año, que amplió el área urbana de la
capital agregando 64.000 hectáreas, aumentando así la oferta de suelos
urbanizables y su costo en un 200%.

Pregunta 1

¿Cuáles son los fundamentos para generar una nueva Política de

Desarrollo Urbano en el año 1979?

La Planificación del desarrollo urbano, estaría a cargo del MINVU1, la que sería
flexible, con la mínima intervención del Estado. Estaría orientada a compatibilizar
el proceso de desarrollo urbano con el modelo global de desarrollo país, creando
así las condiciones óptimas para facilitar la operación del mercado. Asimismo, la
planificación abordaría un enfoque urbano-regional caracterizado por la interacción
de las políticas que confluyan en ambos espacios (urbano y regional).

En el ámbito de la vivienda, esta política postula que el Estado se reserva las

funciones de normar, planificar y controlar el proceso del mercado abierto de
viviendas, el que corresponde netamente al sector privado. El Estado además,

1
Sigla referida al Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
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podría subsidiar a los sectores más vulnerables que carezcan de morada, ya que
las personas naturales deberán efectivamente encargarse de obtener los recursos
de financiamiento para satisfacer sus necesidades habitacionales.
En lo referente a la expansión de las ciudades, se eliminarían las restricciones
que no promuevan el crecimiento natural, claramente determinado por el mercado.
Y se legislaría en torno a proyectos que promuevan la renovación de zonas
deterioradas, favoreciendo entonces los proyectos de remodelación como de
rehabilitación de zonas deterioradas, mediante la creación de incentivos tributarios
y técnicos.
En lo que acontece a vialidad urbana, el Estado invertiría sólo en la
infraestructura necesaria para definir la estructura urbana principal de cada ciudad.
El MINVU, asignará las prioridades de inversión controlando además, su
cumplimiento. Al ministerio también le corresponderá elaborar normas y canales
de financiamiento para el equipamiento urbano destinado preferentemente a
consolidar la estructura interna y dotar de servicios básicos a la población.
La preservación del patrimonio histórico y cultural y de los recursos naturales es
un eje de gran importancia para el Estado, por lo que se apoyarán todas las
iniciativas a este respecto, siempre que no impliquen apropiaciones indebidas del
patrimonio de los particulares. Esto se traduce en que el Estado no declarará
monumentos nacionales o zonas de conservación arquitectónica, si no está
garantizada la indemnización o al menos, el procedimiento de indemnización
correspondiente, con excepción de aquellos casos en que los propios dueños así
lo acepten o el interés nacional lo haga necesario.

Pregunta 2

¿Por qué se sostiene que la Política Nacional de Desarrollo Urbano de

1979 tiene una visión sistémica y economicista?

Entre las ideas que orientaron la nueva política de desarrollo urbano, en 1979, se
encuentran principalmente tres:
1. Política de suelo urbano
2. Inversión Pública del Desarrollo Urbano
3. Legislación y Normas

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 Política de Suelo Urbano: esta idea establece que el suelo no es un
recurso escaso, que debe ser considerado transable en forma abierta,
limitado únicamente por la zonificación, normas técnicas y el interés público
para determinadas funciones.
El uso de suelo quedará determinado por su rentabilidad, intereses y
derechos de sus propietarios, dentro de las restricciones que el Estado
establezca. Considerando ciertamente las particularidades de cada zona.
Esta primera idea también contempla dos aspectos adicionales, el
Crecimiento en extensión y el Mejoramiento urbano. El Crecimiento en
extensión, el cual considera la progresiva ocupación de suelos rurales
producto del crecimiento de las diversas urbes que necesariamente deben
ocupar esos terrenos, por lo que estos últimos dejarán de ser recursos
sujetos a planificación rígida, regulando su incorporación progresiva a uso
urbano, de acuerdo a las condiciones de la oferta y demanda. Y el
Mejoramiento urbano; el que motivará la preservación y mejoramiento de
sectores antiguos o deteriorados, en vez de reconstruir en su lugar nuevas
edificaciones, ya que el Estado no desarrollará estas iniciativas, por el
contrario, impulsará medidas destinadas a promover el aumento del valor
inmobiliario, mediante el mejoramiento de lo existente.
Inversión Pública del Desarrollo Urbano: la inversión pública en centros
urbanos definirá principalmente la estructura espacial-funcional de la
ciudad. Entiéndase al respecto, transporte, vialidad, equipamiento
institucional y de servicios, agua potable y alcantarillado, con el objeto de
asegurar acceso a todos los ciudadanos.
Legislación y Normas: refiriéndose específicamente a la revisión del
marco normativo que ha regido el desarrollo urbano hasta ese entonces, las
normas, el rol del mercado, edificación, uso de suelo, zonificación,
urbanización, etc. Asimismo, plantea la necesidad de contar con una nueva
ley de Urbanismo y Construcción y su respectiva Ordenanza General,
enfocadas principalmente al régimen de suelo, urbanización y construcción.

Pregunta 3

Describir de manera sintetizada en qué consisten las tres ideas centrales

de la PNDU de 1979.

Para continuar con los antecedentes históricos de las PNDU en Chile, se abordará
a continuación la establecida cinco años después.

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Política Nacional de Desarrollo Urbano 1985

Para el año 1985, la población chilena continuaba creciendo, y junto con ello, la
migración rural-urbana, la cual alcanzaba ya un 81% de la población. Al mismo
tiempo, se presenta el traslado desde ciudades menores a las grandes urbes,
logrando un 56% de concentración poblacional en tan sólo en tres áreas
metropolitanas. Con ello, y considerando el in creccendo de las cifras, no es
alejado pensar que los centros urbanos chilenos prontamente se verán
enfrentados a un crecimiento poblacional de gran magnitud, con todas las
demandas ciudadanas que esto conlleva.
En aquellos tiempos, ya las ciudades presentaban indicios de deficiencia en la
entrega de servicios para la gran cantidad de habitantes que cada una sostenía,
problemáticas de índole económica y social, deterioro en las condiciones
ambientales, carencias habitacionales, ineficiencias operativas y administrativas,
etc. se postula, que las principales ciudades chilenas, no fueron capaces de
absorber armónicamente ni el intenso flujo de población, ni el acelerado cambio de
hábitos de sus ciudadanos, produciendo aglomeraciones urbanas altamente
ineficientes. En ese sentido, resulta imperativo replantearse el papel relegado al
Estado y ajustar la planificación de las ciudades, entendiendo el "desarrollo" como
un proceso de mejoramiento y crecimiento, ambos planificados y
complementarios.
Bajo este concepto, se establece que las medidas particulares son insuficientes
para implementar dicho desarrollo, por lo que correspondería al Estado la
responsabilidad de procurar áreas urbanas con un estándar aceptable de
habitabilidad. La planificación de desarrollo urbano debe estar orientada por
principios generales y también por políticas específicas que precisen objetivos y
definan los medios para alcanzarlos. Es así que estos principios y políticas definen
la Política Nacional de Desarrollo Urbano de 1985.
Claramente, con los postulados que esta política enuncia, referentes al aumento
de la población, y precisamente de la población urbana, se hace presente la
necesidad de reformular los contenidos que anteriormente se expusieron y que la
Política Nacional de Desarrollo Urbano de 1979 estableciera.
Esta política, a diferencia de la anterior (1979), no limita la función del desarrollo
urbano al Ministerio de Vivienda y Urbanismo, sino que concibe una visión
complementaria entre las distintas carteras gubernamentales, ya que todos
norman distintas materias (Ministerio de Agricultura, Obras Públicas, Interior,
etc...).

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 Pregunta 4

¿Cómo ha influido el crecimiento de la población urbana en la

reformulación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano para el año
1985?

Los principios generales que esta política estipula son los siguientes:

 El Bien Común y el rol del Estado; entendiendo el Bien Común, como el

conjunto de condiciones sociales que permite a todos y cada uno de los
chilenos, alcanzar su plena realización personal, y que el Estado tiene
como finalidad el promoverlo. En lo que precisa al desarrollo urbano, el Bien
Común se definiría como "el grado positivo en que los asentamientos
humanos, se aproximan al mejor uso del suelo y a la mejor habitabilidad de
los espacios".

 El derecho a la propiedad; como garantiza la Constitución Política de

1980, que todas las personas tienen el derecho de propiedad, es menester
establecer diferencias en cuanto a la privación y limitación de la
propiedad, referidos a la función social. Privación no podrá ser
materializada sin previo pago de indemnización. En tanto, la limitación de
dominio (afecta una parte de la propiedad) no comprometería al Estado a
indemnizar. (Para estos efectos, el detalle circunstancial se encuentra en la
Ley Gral. de Urbanismo y Construcciones, y la Ley de Procedimiento
Expropiatorio y el Recurso de Protección).

 Libre iniciativa y mercado; la planificación del desarrollo urbano es una

función privativa del Estado. En dicha planificación se considerarán las
tendencias del mercado y serán evaluadas bajo el umbral del Bien Común.
Asimismo, la iniciativa privada deberá ajustarse a la planificación estatal y,
dentro de ese marco, orientará naturalmente sus decisiones por el
mercado.

 La habitabilidad de los asentamientos urbanos; corresponderá al

Estado, mediante la planificación y normativas urbanas, fijar las condiciones
mínimas de diseño y conservación, para asegurar habitabilidad satisfactoria
del espacio urbano.

 El carácter urbanístico de los asentamientos urbanos; los instrumentos

de planificación urbana deberán procurar y estimular el carácter urbanístico
de cada asentamiento, (entendido como el conjunto de valores,
costumbres, historia, creencias, geografía, etc.) ya que este otorga
identidad y se vuelve su patrimonio diferenciando ciertas ciudades de otras.
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 Habitabilidad, referida a características de salubridad y seguridad con que
cuentan los asentamientos urbanos y que respecto a la calidad de vida, son
determinantes en la eficiencia, economía, accesibilidad, comodidad y
privacidad con que ellos pueden ser usados por las personas

Pregunta 5

Describa el concepto de Bien Común, en el contexto del desarrollo

urbano.

Entre las políticas específicas de desarrollo urbano que en esta oportunidad se

presentan, encontramos:
1. Políticas sobre el suelo urbano.
2. Política sobre la infraestructura urbana.
3. Política sobre el equipamiento.
4. Política sobre los instrumentos de Planificación y regulación del desarrollo
urbano.
5. Política sobre la participación de la comunidad.
A continuación se abordará el principal contenido de cada una de las políticas,
para una mayor comprensión.
1. Políticas sobre el suelo urbano; los diversos usos y potencialidades que
presentan los suelos, hacen necesario aplicar normativas diferenciadas,
para cada tipo. La principal diferencia se establecerá entre el suelo urbano
y suelo rural:

Suelo Urbano Suelo Rural

Área comprendida dentro de Área exterior a los limites

Definición
los límites urbanos urbanos, o resto del territorio

Instrumento Planes Reguladores Urbanos Planes Urbano-Regionales e

de e Interurbanos Inter-Urbanos
Planificación

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 2. Política sobre la infraestructura urbana; se identifican ámbitos de
acción en Macro infraestructura y Micro infraestructura:

En lo Macro Micro

Obras de embalse, Obras de almacenamiento,

abastecimiento de agua distribución mayor y menor de
Sanitario potable, tratamiento y agua potable, recolección
disposición de aguas servidas, menor de alcantarillado, etc.
etc.

Transmisión de alta tensión, Alumbrados de espacios

Energético productor de gas corriente y públicos urbanos, distribución
gas licuado, etc. menor de electricidad, etc.

Centrales y grandes antenas Conducción y transmisión de

Comunicaciones de telefonía, grandes antenas telefonía dentro del área
de tv y emisoras urbana.

Carreteras y caminos, Vialidad estructurante urbana

Vialidad emplazadas fuera del área y de vialidad menor, calles,
urbana avenidas, pasajes, etc.

Obras para la defensa de Defensas marítimas, fluviales,

Defensa terrenos externos al área etc.
urbana, entre otros

3. Política sobre el equipamiento; definiendo como equipamiento a los

terrenos y edificios destinados a complementar las funciones básicas de
habitar, producir y circular. Complementos como, salud, educación,
seguridad, cultura, deportes, etc. Y según la calidad del propietario, el
equipamiento se clasifica en público o privado.
Será público, aquel que tenga carácter nacional de uso público, de bien
fiscal, municipal, o que pertenezca a organismos semifiscales o mixtos, en
los que el Fisco o Municipio tengan participación importante. Y será
privado, el resto del equipamiento.
4. Política sobre los instrumentos de planificación y regulación del
desarrollo urbano; la complejidad de los centros urbanos requiere la
intervención orientadora, reguladora y planificadora del gobierno a nivel
municipal, regional y nacional. Esta acción estatal se desarrolla sobre los

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 campos de Planificación territorial, Regulación de obras de urbanización y
Regulación de obras de edificación.
5. Política sobre la participación de la comunidad; la integración de la
población al territorio y al proceso de desarrollo urbano se logra en forma
efectiva, con la participación de la comunidad en las instancias de
planificación. Uno de los canales de participación a nivel local es a través
de las Juntas Vecinales, que dota a la ciudadanía de participar en la toma
de decisiones del desarrollo urbano. El propósito de esta política, es que la
comunidad participe en el mayor grado posible en la toma de decisiones y
responsabilidades respecto sobre el desarrollo urbano comunal.
Con todo lo descrito, se puede concluir que esta política nacional de desarrollo
urbano ha introducido nuevas concepciones y delimitado de nueva forma, el rol del
Estado.
Concepciones como Bien Común, Participación Ciudadana, Carácter Urbanístico
de los Asentamientos Humanos y las especificaciones referentes al suelo urbano
versus suelo rural (junto a sus diversas áreas de desarrollo urbano), entregan un
perfil más acabado y profundo de esta nueva política nacional. A diferencia de la
anterior (1979), donde principalmente se establecieron los ejes del actuar estatal y
la mercantilización del suelo, relegando mayor poder al mercado y su demanda,
en el año 1985 en cambio, se estima importante la participación ciudadana, el bien
común y se destaca tanto el derecho a la propiedad privada, como el rol del
Estado en la normativización y regulación que rige al sector privado.
La política de 1985 no surtió efecto concreto alguno, ya que no fue seguida de una
ley y fue derogada en el año 2000.

Pregunta 6

Identifique y describa brevemente las cinco políticas que la PNDU de 1985

postula.

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Avances para una Política de Desarrollo Urbano, 2009

Para esta fecha, el diagnóstico era evidente; el crecimiento de las ciudades y con
ello, las altas tasas de desigualdad en el acceso a bienes públicos y en la calidad
de vida en los ciudadanos, evidencian graves deficiencias.
Con todas las modificaciones que el país ha surtido, principalmente en los ámbitos
político, social y económico, sumados, a la invariación de los lineamientos desde
la política trazada en el 1985, instalan la necesidad de una revisión de estos
últimos. (Es dable mencionar que entre los años 1985 y 2009 hubo gestiones en el
aspecto de desarrollo urbano, sin embargo para los fines de este estudio se
omitirán en favor del análisis de hitos más relevantes).
En los años 2006 y 2007, un proceso de consulta llevado a cabo por la División de
desarrollo Urbano del MINVU, con apoyo de la Sociedad Alemana de Cooperación
GTZ y la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Urbanos de la
CEPAL2 concluyó que una nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano debía ser
ante todo multisectorial, descentralizada y estructurada, en torno a los principios
de sustentabilidad social, económica, ambiental y democrática.
Entre los grandes consensos que de esta consulta se obtuvo, se pueden observar:

 Sustentabilidad social de la ciudad; el Estado debe asegurar el acceso

equitativo y garantizado a bienes públicos a todos los ciudadanos.

 Sustentabilidad económica de la ciudad; el Estado debe asegurar la

eficiente integración de la acción pública sobre las ciudades, garantizando
la planificación y reglas estables en el tiempo.

 Sustentabilidad ambiental de la ciudad; el Estado debe regular el

desarrollo territorial de forma que todos los actores internalicen los impactos
sobre el medio ambiente.

 Sustentabilidad democrática de la ciudad; el Estado debe asegurar la

inclusión de los ciudadanos en las decisiones de su ciudad, mediante la
descentralización y la participación ciudadana vinculante.
Tal como se ha mencionado precedentemente, los cambios en distintos ámbitos
de la vida nacional en más de una década, conllevan la necesidad de reformular
las políticas de desarrollo urbano que hasta el momento han normado el país y

2
CEPAL, Comisión Económica para América Latina.
15

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sus asentamientos urbanos. Igualmente, se han de actualizar los conceptos y los
fundamentos de una nueva política.

Pregunta 7

A partir de las conceptualizaciones que de cada tipo de sustentabilidad se

han entregado, contextualice con un ejemplo cada una.

En tal sentido, los principios que esta nueva política considera son:

 El derecho a la ciudad; considerando que en los nuevos tiempos, las

ciudades se vuelven eje central de políticas públicas, por su densidad y por
las desigualdades que en ella se ven, se vuelve imperante analizarlas y
trabajar en la construcción de ciudades más justas y sustentables.
En esta esfera, al Estado (como garante del bien común) le corresponde
coordinar los procesos del desarrollo urbano, focalizando, territorializando y
concentrando los recursos públicos hacia la población y las zonas más
vulnerables. Debe facilitar procesos de participación ciudadana y crear
incentivos y regulaciones para garantizar el funcionamiento de los
mercados urbanos. Además, el Estado asegurará el derecho al acceso de
bienes públicos de calidad, tales como suelo urbano integrado, aire limpio,
seguridad, transporte y espacios públicos, áreas verdes, etc.
Esta nueva política modifica algunos supuestos antiguos de la siguiente
manera:

Antiguos supuestos Nuevos supuestos

Fuente de innovación y
Ciudades ...son un problema
desarrollo del siglo XXI

Deben concentrarse el
Deben limitar tamaño y
Políticas funcionamiento eficiente de
crecimiento de las
Públicas las ciudades, no en su
ciudades
tamaño

Eventual aporte al
Son una carga para el
desarrollo urbano, sí se
desarrollo de las
Barrios les integra. Comunidades
ciudades. Focos de
vulnerables con mayor capital social,
criminalidad y
perseverancia y
degradación
compromiso cívico

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 Soluciones Surgen de la comunidad
El Estado es el único
a organizada y del
responsable de
problemas emprendimiento de las
generarlas
urbanos personas

Gestión descentralizada
Gestión centralizada es es un facilitador entre las
Gestión la única solución para la demandas, los recursos
gestión de las ciudades disponibles y el gobierno
del territorio

 Nuevo contexto urbano; el desarrollo de las ciudades está condicionado

por un conjunto de tendencias, que al interactuar con las políticas públicas y
con las demandas sociales, dan concretamente la forma en la que se
conocen. Por lo que importante se torna, la relación entre estos tres
factores y como ésta repercute en la dinámica urbana.
Diversos cambios y transformaciones que las ciudades presentan y a las
cuales deben hacer frente las políticas públicas son:
o Crecimiento de la Población y hogares urbanos
o Dinamismo de la inversión privada
o Descentralización y Desconcentración territorial
o Incremento de demandas ciudadanas por calidad de vida urbana
o Persistencia de desigualdades socio espaciales
o Incremento del impacto ambiental del desarrollo urbano.

 Marco para una política de desarrollo urbano; considerando los

principios universales que PNUD establece para el desarrollo sustentable,
la Política de Desarrollo Urbano Sustentable claramente acogerá tales
principios como sus pilares.
Tales principios son; Integración Social (Sustentabilidad social), Desarrollo
Económico Equitativo (Sustentabilidad económica) y Equilibrio Ambiental
(Sustentabilidad ambiental).
o Sustentabilidad Social; las ciudades deben ser lugares donde las
personas se sientas integradas y protegidas, individual y socialmente.
De igual manera, toda población debe tener derecho a participar de los
beneficios del desarrollo de las ciudades.

17

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 La segregación social, no es un resultado natural de las ciudades, sino
que es un efecto del mercado de suelo, por lo que requiere ser
corregida mediante la intervención del Estado, mediante políticas que
creen condiciones de equidad en el acceso de la población a bienes y
servicios urbanos.
o Desarrollo Económico Equitativo; las ciudades (reconociendo sus
fortalezas y debilidades) deben propender a que todos los habitantes
gocen del desarrollo, accediendo a los empleos y a las oportunidades
que las aglomeración urbana provea, fomentando un desarrollo
equitativo social y territorial. Las ciudades deben además, propender a
la descentralización, facilitar la diversificación económica, reforzar
emprendimientos y actividades locales, crear condiciones para la
inversión pública y privada, promover la conectividad entre centros
poblados, entre otras funciones.
o Equilibrio Ambiental; se requiere de políticas que protejan el
patrimonio natural, siendo éste el entorno en que están insertas las
ciudades y con el medio que interactúan, con el objeto de que estas no
degraden los bienes ambientales. Las ciudades y las mismas políticas
públicas deben resguardar el uso del agua, el suelo, el aire, bosques y
entornos naturales de modo que reduzcan los costos de su actividad,
para la sociedad.

Equilibrio Sustentabilidad
Social
Ambiental

Desarrollo
Económico
Equitativo

Calidad de Vida

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 Pregunta 8

Identifique y explique los tres principios en que se sostiene una Política de

Desarrollo Urbano Sustentable, de acuerdo a lo que establece el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Desarrollo Sustentable; de acuerdo a la definición entregada por el Programa de

Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), es necesario incorporar aspectos
ambientales, sociales y económicos, se orienta a las necesidades y capacidades
de las personas, es capaz de generar crecimiento económico, de distribuir sus
beneficios en forma equitativa, centrarse en regenerar el medio ambiente y logra
la integración y empoderamiento de la ciudadanía.

Para facilitar la implementación de los principios y objetivos, se explicitan los

siguientes lineamientos de acción o Ámbitos para la Implementación de la
Política:

 Ámbitos de Gestión Urbana, referida a los aspectos institucionales

(capacidades y recursos para la gestión pública) que garanticen un
desarrollo urbano coherente, en términos de eficiencia3 y eficacia4, en la
asignación de recursos y responsabilidades.
Se debe apuntar a la integración de facultades locales, con una visión
estratégica de las decisiones públicas. La institucionalidad urbana
sustentable, debe evitar problemas generados por sistemas altamente
centralizados y/o localistas, por lo que se requiere transitar a un sistema
que fomente responsabilidades locales y regionales de planificación,
gestión y financiamiento, reforzando así una institucionalidad urbana fuerte.

 Ámbitos Funcionales, son los instrumentos de la gestión urbana con

especificidades propias. Se asocian comúnmente a políticas sectoriales.
Ejemplos de este tipo son; regulación y acceso al suelo urbano,
planificación y regeneración urbanas, equipamiento (referido a la

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Eficiencia, referida a la optimización de recursos en el logro de los objetivos. Significa utilizar los medios
disponibles, de manera racional y en el menor tiempo posible.
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Eficacia, capacidad de alcanzar el efecto u objetivo que se espera
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 ocupación social del territorio), dotación de espacios públicos, fortalecer el
patrimonio urbano, entre otros.

 Ámbitos Territoriales, se refiere a la forma de aplicar la política

diferenciando la realidad de cada territorio o zona urbana.
Se debe considerar el aspecto territorial, el área rural, la complejidad y
recuperación de los barrios, accesibilidad a los centros urbanos, etc.

Pregunta 9

¿Por qué es importante considerar los ámbitos territoriales para la

implementación de una política de desarrollo urbano?

Política Nacional de Desarrollo Urbano, enero 2014

Luego del recorrido cronológico analizado, compete estudiar la actual Política
Nacional de Desarrollo Urbano, materia que por el momento no se detallará
prolijamente, ya que más adelante se extiende una Unidad especialmente referida
a este tema. Sin embargo, es dable mencionar que esta nueva política fue
generada en el mes de enero de 2014, bajo el gobierno del Presidente Sebastián
Piñera y quien convocara en abril de 2012, una Comisión Asesora Presidencial
(integrada por personalidades del mundo académico, político y de la sociedad
civil), cuyo objeto era formular una propuesta capaz de guiar el desarrollo futuro de
las ciudades y centros poblados de Chile.
Tal como en las formulaciones de desarrollo urbano que preceden, existe la
necesidad de dar respuesta al alto nivel de urbanización que Chile presenta (y el
mundo). Así también, entre las conclusiones que derivan de aquella Comisión
Asesora, se reconoce que la carencia de un soporte necesario que genere
cambios profundos en el desarrollo de las ciudades.
Esta vez, la ciudad toma una importancia mayor, ya que se entiende como
referente y contexto que influye de manera directa en distintos ámbitos de la vida
de sus habitantes. Esta Política define su centro de atención en las personas y su
calidad de vida, no sólo respecto de la disponibilidad de bienes o condiciones
objetivas (áreas verdes, transporte, viviendas, contaminación, etc.) sino también
los aspectos subjetivos de la cotidianeidad (creencias, valores, relaciones
personales, etc.).
Debido a la complejidad que convoca el desarrollo urbano, esta Política se ha
propuesto ser transversal a todo gobierno, estableciendo principios orientadores y
lineamientos que ordenen las múltiples variables que inciden en el desarrollo de
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las ciudades. No se ha dudar, que esta nueva directriz, recoge, distintos principios
y políticas de sus antecesoras, con el fin de producir un documento con carácter
de Política de Estado.

Pregunta 10

¿Cómo y cuándo se genera la actual Política Nacional de Desarrollo Urbano?

Diagnóstico Social que promueve la Política Nacional de Desarrollo Urbano

2014

En desarrollo urbano, como ya se ha mencionado, Chile carece de un marco

regulatorio transversal y sustento necesario para su materialización, muy
probablemente por la complejidad de esta materia.
Desde que se comenzó a analizar la historicidad de las políticas de desarrollo
urbano en este documento, el concepto de urbanización ha estado presente como
cuna originaria de sus reformulaciones y actualizaciones. Ya para esta fecha,
existe un 87% de población urbana y con ello han surgido prioridades que
antiguamente no se consideraron, o bien no tuvieron la importancia que hoy se les
pondera.
En los centros urbanos de hoy, claramente se han superado diversos ámbitos y
cubierto demandas de múltiple índole, no obstante quedan otras pendientes, como
lo son la desigualdad en el ingreso, la segregación social, accesibilidad sobre el
espacio urbano, contaminación industrial, entre otros. Temas como vivienda se
han abordado de manera cuantitativamente beneficiosas, pero a la fecha se han
desatado problemáticas que deben ser objeto de políticas públicas y que el
desarrollo urbano debe contemplar.
El diagnóstico que actualmente genera esta nueva política de desarrollo urbano,
tiene las siguientes aristas:

 Las ciudades influyen directamente en la calidad de vida de las personas.

 Las políticas anteriores no han surtido un efecto transversal más allá del
tiempo y momento determinados.

 Alto nivel de urbanización, a nivel nacional y mundial.

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 Las políticas que abarcaron el déficit habitacional anterior, descuidaron por
ejemplo, la localización, hacinamiento e inseguridad, generando además
concentración de pobreza y segregación social (uno de los mayores
desafíos).

 Sociedad envejecida con nuevas demandas sociales

 Aumento del parque habitacional y disminución del tamaño de los hogares.

 Herramientas insuficientes del país, para abordar el desarrollo sustentable.

 Las decisiones de intervenir el territorio no siempre consideran los efectos

sociales ni los sistemas naturales en que se insertan.

 Habría existido la desconexión entre Planificación Urbana y condiciones

mínimas de Integración Social.

 El resguardo legal sobre patrimonio protegido no involucra posibilidades de

gestión y protección efectiva de los inmuebles.

 La toma de decisiones (en desarrollo urbano) en Chile, se caracteriza por

ser fragmentada, reactiva, centralizada y poco participativa, lo que dificulta
la implementación de mejoras urbanas.

 Existe información escasa, por ejemplo deficiencia en el catastro de las

instalaciones existentes en las calles y subsuelo.

 Tardanza en la tramitación de instrumentos de Planificación territorial.

Pregunta 11

Identifique el diagnóstico social que para el año 2012 promueve la nueva

Política Nacional de Desarrollo Urbano.

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 Conclusión
Desde la Política Nacional de Desarrollo Urbano del año 1979, se puede divisar
que los conceptos han evolucionado a medida que la sociedad chilena va
cambiando y con ello también sus demandas sociales.
Concepciones como desarrollo han sufrido una mutación ya que paulatinamente
se agregan valores y criterios que socialmente son apreciados y que responden a
la coyuntura nacional. Por ejemplo, hoy por hoy ya no se habla sólo de desarrollo,
sino estos vocablos ahora se apellidan como, desarrollo sustentable, desarrollo
urbano, etc.
Cada tiempo y sociedad presentan demandas acordes a la cotidianeidad que
viven y ellas cambian dentro del contexto en que se develan. Entonces, es válido
afirmar que las demandas sociales van en directa relación con las ciudades en
que habitan, puesto que va depender de las condiciones que esta última genere y
del acceso que a ellas tengas las personas. Es el desarrollo urbano sustentable el
que debe procurar abarcar el grueso de dichas demandas sociales y para tal
efecto se debe contar con una Política de Desarrollo Urbano que considere
principios, objetivos y políticas que potencien los centros urbanos y su
complejidad.
Claramente la concepción de Desarrollo Urbano que es aplicable a una ciudad o
país, no efectivamente será útil y completa para otra ciudad o país, ya que
variarán sustantivamente los factores propios de cada comunidad, como son los
territoriales, densidad, distribución del espacio, localización, perfil
económico/productivo, etc.
El concepto de Desarrollo Urbano Sustentable es igualmente complejo de definir y
por lo mismo no existe unificación de criterios, puesto que aborda diversas áreas
de la cotidianeidad, no obstante su génesis lo relaciona directamente con la
mantención del medio ambiente, ya que ocupó el interés académico y
gubernamental en cuanto se comentaba la erosión de los recursos naturales
producto de actividades productivas. Por lo que hoy, no se puede hablar de
desarrollo sustentable sin considerar el factor ecológico.

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 Bibliografía
MINVU y PNUD. (Enero 2014). www.cndu.gob.cl. Chile: Full Service.
Recuperado de http://cndu.gob.cl/wp-content/uploads/2014/10/L4-Politica-
Nacional-Urbana.pdf
MINVU y PNUD. (Octubre 2012) www.cndu.cl. Chile: LOM. Recuperado de
http://cndu.gob.cl/wp-content/uploads/2014/10/Antecedentes-
Hist%C3%B3ricos1.pdf
http://www.hic-al.org/hical.cfm?base=1&pag=historiahic1
http://www.hic-al.org/glosario_definicion.cfm?id_entrada=19
Germán Correa y Patricio Rozas. (Mayo 2006). www.cepal.org. Chile: Naciones
Unidas. Recuperado de
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/6303/S0600271_es.pdf?seq
uence=1

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