 SENTENCIA C-330 DE 23 DE JUNIO DE 2016

 CORTE CONSTITUCIONAL
 CONTENIDO:SITUACIONES DE DESPLAZAMIENTO DE SEGUNDOS OCUPANTES, MERECEN ESTUDIO DIFERENCIAL POR
PARTE DE LOS JUECES. SE PRECISA SOBRE ÉSTA POBLACIÓN, LOS SEGUNDOS OCUPANTES, SE DEFINEN COMO:
PERSONAS QUE HABITAN EN LOS PREDIOS OBJETOS DE RESTITUCIÓN O DERIVAN DE ELLOS SU MÍNIMO VITAL, QUE
SE ENCUENTRAN EN CONDICIÓN DE VULNERABILIDAD Y QUE NO TUVIERON NINGUNA RELACIÓN NI DIRECTA, NI
INDIRECTA CON EL DESPOJO O EL ABANDONO FORZADO DEL PREDIO. POR LO QUE SE HACE ÉNFASIS EN ALGUNOS
CRITERIOS MÍNIMOS A SER TENIDOS EN CUENTA POR LOS JUECES DE TIERRAS PARA CUMPLIR SU DELICADA MISIÓN
CONSTITUCIONAL, SIN ÁNIMO DE EXHAUSTIVIDAD, Y RESALTANDO SIEMPRE QUE LA REGLA GENERAL ES LA
BUENA FE EXENTA DE CULPA, Y QUE CUALQUIER APLICACIÓN FLEXIBLE DEL REQUISITO DEBE ESTAR
ACOMPAÑADA DE UNA MOTIVACIÓN CLARA, TRANSPARENTE Y SUFICIENTE. ESTA POSIBILIDAD NO DEBE COBIJAR
A QUIENES SE ENCUENTRAN EN UNA SITUACIÓN ORDINARIA, O A QUIENES DETENTAN PODER ECONÓMICO, COMO
EMPRESARIOS O PROPIETARIOS DE TIERRAS. SE CONCLUYE ENTONCES, DECLARAR EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN
“EXENTA DE CULPA” CONTENIDA EN LOS ARTÍCULOS 88, 91, 98 Y 105 DE LA LEY 1448 DE 2011, EN EL ENTENDIDO DE
QUE ES UN ESTÁNDAR QUE DEBE SER INTERPRETADO POR LOS JUECES DE FORMA DIFERENCIAL, FRENTE A LOS
SEGUNDOS OCUPANTES, QUE DEMUESTREN CONDICIONES DE VULNERABILIDAD, Y NO HAYAN TENIDO RELACIÓN
DIRECTA O INDIRECTA CON EL DESPOJO.
 TEMAS ESPECÍFICOS:POBLACIÓN DESPLAZADA, VÍCTIMA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, PROCESO
DE RESTITUCIÓN, ATENCIÓN A LA POBLACIÓN DESPLAZADA, ATENCIÓN A LA VÍCTIMA DE CONFLICTO
ARMADO, RESTITUCIÓN DE TIERRAS, ATENCIÓN A LA VÍCTIMA
 PONENTE: CALLE CORREA, MARÍA VICTORIA
Sentencia C-330 de junio 23 de 2016
CORTE CONSTITUCIONAL SALA PLENA
Ref.: Expediente D-11106
Actor: Luis Alejandro Jiménez Castellanos
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 88, 91, 98 y 105 (parciales) de la Ley 1448
de 2011, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas
del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.
Magistrada Ponente: Dra. María Victoria Calle Correa
Bogotá, D.C., veintitrés de junio de dos mil dieciséis.
EXTRACTOS: «II. Normas demandadas
A continuación se transcriben las disposiciones objeto de la demanda y se señala la expresión acusada
en cada uno de ellos:
“LEY 1448 DE 2011
(Junio 10)
Diario Oficial 48.096 de 10 de junio de 2011
Congreso de la República
Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de la República
DECRETA:
“ART. 88.—Oposiciones. Las oposiciones se deberán presentar ante el juez dentro de los quince (15) días siguientes a la solicitud.
Las oposiciones a la solicitud efectuadas por particulares se presentarán bajo la gravedad del juramento y se admitirán, si son
pertinentes. Las oposiciones que presente la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas,
cuando la solicitud no haya sido tramitada con su intervención deberá ser valorada y tenida en cuenta por el juez o magistrado.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, cuando no haya actuado como solicitante podrá
presentar oposición a la solicitud de restitución.
Al escrito de oposición se acompañarán los documentos que se quieran hacer valer como prueba de la calidad de despojado del
respectivo predio, de la buena fe exenta de culpa, del justo título del derecho y las demás pruebas que pretenda hacer valer el
opositor en el proceso, referentes al valor del derecho, o la tacha de la calidad de despojado de la persona o grupo en cuyo favor se
presentó la solicitud de restitución o formalización.
Cuando la solicitud haya sido presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas de
conformidad con lo previsto en este capítulo y no se presenten opositores, el juez o magistrado procederá a dictar sentencia con base en el
acervo probatorio presentado con la solicitud.
“ART. 91.—Contenido del fallo. La sentencia se pronunciará de manera definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u

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 ocupación del baldío objeto de la demanda y decretará las compensaciones a que hubiera lugar, a favor de los opositores que
probaron buena fe exenta de culpa dentro del proceso. Por lo tanto, la sentencia constituye título de propiedad suficiente […]
r. Las órdenes necesarias para garantizar que las partes de buena fe exenta de culpa vencidas en el proceso sean compensadas
cuando fuera del caso, en los términos establecidos por la presente ley;
[…]
“ART. 98.—Pago de compensaciones. El valor de las compensaciones que decrete la sentencia a favor de los opositores que
probaron la buena fe exenta de culpa dentro del proceso, será pagado por el Fondo de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. En ningún caso el valor de la compensación o compensaciones excederá el valor del
predio acreditado en el proceso.
En los casos en que no sea procedente adelantar el proceso, y cuando de conformidad con el artículo 97 proceda la compensación en
especie u otras compensaciones ordenadas en la sentencia, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas tendrá competencia para acordar y pagar la compensación económica correspondiente, con cargo a los recursos del fondo. El
Gobierno Nacional reglamentará la materia.
El valor de las compensaciones monetarias deberá ser pagado en dinero.
“ART. 105.—Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. Serán funciones
de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas las siguientes:
1. Diseñar, administrar y conservar el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente de conformidad con esta ley y el
reglamento.
2. Incluir en el registro las tierras despojadas y abandonadas forzosamente, de oficio o a solicitud de parte y certificar su inscripción en el
registro.
3. Acopiar las pruebas de despojos y abandonos forzados sobre los predios para presentarlas en los procesos de restitución a que se refiere
el presente capítulo.
4. Identificar física y jurídicamente, los predios que no cuenten con información catastral o registral y ordenar a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos la consecuente apertura de folio de matrícula a nombre de la Nación y que se les asigne un número de matrícula
inmobiliaria.
5. Tramitar ante las autoridades competentes los procesos de restitución de predios de los despojados o de formalización de predios
abandonados en nombre de los titulares de la acción, en los casos previstos en esta ley.
6. Pagar en nombre del Estado las sumas ordenadas en las sentencias de los procesos de restitución a favor de los terceros de buena
fe exenta de culpa.
7. Pagar a los despojados y desplazados las compensaciones a que haya lugar cuando, en casos particulares, no sea posible restituirles los
predios, de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional.
8. Formular y ejecutar programas de alivios de pasivos asociados a los predios restituidos y formalizados.
9. Crear y administrar programas de subsidios a favor de los restituidos o de quienes se les formalicen los predios de conformidad con este
capítulo, para la cancelación de los impuestos territoriales y nacionales relacionados directamente con los predios restituidos y el alivio de
créditos asociados al predio restituido o formalizado.
10. Las demás funciones afines con sus objetivos y funciones que le señale la ley.
[…]”.
V. Consideraciones
Competencia.
La Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, en virtud del artículo
241, numeral 4º de la Constitución Política.
Cuestión previa. De la aptitud de la demanda.
1. El accionante, en representación de la ANUC, cuestiona la expresión ‘exenta de culpa’ contenida en
los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011 y que califica la conducta de buena fe que deben
demostrar los opositores que pretendan acceder a una compensación económica, en el marco de los
procesos judiciales de restitución de tierras. En su concepto, lesiona los derechos fundamentales de
aquellos opositores que (i) no tuvieron relación con el despojo, (ii) se asentaron en el predio con
posterioridad a su micro focalización, (ii) carecen de medios para acceder a una vivienda, (iii) presenten
una situación de “desfavorabilidad” manifiesta o sean personas vulnerables, tales como mujeres, niños y
personas con discapacidad.

Afirma que el legislador incurrió en una omisión legislativa y generó un déficit de protección, que
afecta a la población mencionada pues, en su criterio, la carga de acreditar que actuaron de buena fe

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exente de culpa es desproporcionada. Por eso solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la
expresión mencionada (exenta de culpa) o su constitucionalidad condicionada, de manera que las
personas mencionadas puedan acceder a “la compensación respectiva” o a “medidas de atención
adecuadas y necesarias”, adoptadas por los jueces de restitución de tierras.

2. Los intervinientes ofrecen puntos de vista distintos. Algunos comparten los argumentos de la
demanda y la necesidad de que la Corte declare la exequibilidad condicionada propuesta por el actor;
otros, están de acuerdo con sus razones, aunque consideran que debe adoptarse una interpretación
distinta; algunos estiman que debe precisarse el problema jurídico; y, finalmente, un grupo de
intervenciones cuestiona la aptitud de la demanda. En el último caso, porque consideran que no cumple
los requisitos argumentativos de la acción de inconstitucionalidad o aquellos específicos de la omisión
legislativa relativa. Estiman que la ley sí prevé la protección de los sujetos mencionados o afirman que
no se demostró que la ley deje de regular algunos casos, como lo supone la omisión.
3. En ese contexto es imprescindible comenzar por un estudio de la aptitud sustantiva de la demanda.
Para ello, la Sala analizará a continuación la aptitud de la demanda. Primero, se ocupará primero de la
viabilidad de las pretensiones (inexequibilidad o constitucionalidad condicionada); después, del
cumplimiento de los requisitos generales de argumentación; y, finalmente, de los que tienen que ver con
la doctrina de la omisión legislativa relativa.

3.1. Sobre las pretensiones planteadas en la demanda.

El actor solicita la declaratoria de inexequibilidad de la expresión demandada (‘exenta de culpa’) y, de
forma subsidiaria, la declaratoria de constitucionalidad condicionada, en los términos ya explicados.
Para empezar, se observa que la pretensión de inexequibilidad es incompatible con las razones
expuestas en la demanda para definir el concepto de la violación, pues el accionante no cuestiona de
forma general o absoluta la exigencia de que el opositor demuestre que obró de buena fe exenta de culpa
si pretende una compensación; por el contrario, afirma que este es un elemento cardinal en el diseño del
proceso de restitución de tierras. La pretensión que guarda relación con las premisas de la demanda es la
de constitucionalidad condicionada. En cambio, su solicitud de condicionamiento es consistente con la
argumentación que edifica la demanda.
La Sala considera que la situación descrita es explicable, debido a que la jurisprudencia constitucional,
durante un período, sostuvo que los demandantes no podían acudir al Tribunal para solicitar una
decisión modulada, como única pretensión. Sin embargo, en la Sentencia C-020 de 2015(4), la
Corporación aclaró que sí es posible presentar una demanda con tal pretensión (condicionamiento),
siempre que satisfaga los demás requisitos argumentativos de la demanda, pues no es admisible desde el
punto de vista constitucional exigirle a los ciudadanos que actúen en contra del principio de lealtad
procesal (ocultando su pretensión) y abandonen su pretensión de justicia, al requerir que se dicte una
sentencia incompatible con lo que —en su criterio— ordena la Constitución.
En consecuencia, de las pretensiones de la demanda no se deduce su ineptitud.

3.2. Requisitos argumentativos de la demanda.

De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad
deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las norma acusadas y las que
se consideran infringidas; (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado;
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(iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las
razones de la violación.
La última de esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con los
propósitos de (i) evitar que la Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad,
convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y generando una intromisión desproporcionada del
Tribunal Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República; (ii) evitar que, en
ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las
decisiones adoptadas en el foro democrático, se profiera un fallo inhibitorio, que frustre el objeto de la
acción; y (iii) propiciar un amplio debate participativo.

En ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un
curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta
inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en
interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino
exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un
problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas,
observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto superior; y (v) suficientes, esto es,
capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición
demandada”. (C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
En los casos en que el accionante afirma que existe una omisión legislativa relativa, debe asumir unas
cargas especiales que, en realidad, hacen parte de la condición de suficiencias. Concretamente, debe
acreditar:
“(i) Que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya
de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tendrían que estar contenidos en
el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de
acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta;
(iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la
falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una
desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v)
que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente
al legislador”(5).
Ahora bien, la acción de inconstitucionalidad es de naturaleza pública y constituye una de las
herramientas más poderosas de defensa de la supremacía de la Constitución y un derecho político de
todo ciudadano. Por ello, la Corte ha explicado que la evaluación de los requisitos mencionados debe
efectuarse con base en el principio pro actione, y que estas condiciones no son formalidades, sino
herramientas para verificar si la demanda genera un auténtico problema de constitucionalidad (6).
Procede la Corte a analizar el cumplimiento de las cargas argumentativas de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia.

3.2.1. Claridad.
La demanda cumple este requisito. Como puede verse de la síntesis presentada en los antecedentes, no
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existen dificultades serias para entender los argumentos y razones sobre los que se estructura la pregunta
de constitucionalidad propuesta por el actor. El escrito posee un hilo argumentativo fácil de identificar y
discernir. Esta impresión inicial se ve corroborada por el hecho de que ningún interviniente ha
considerado que sea difícil, desentrañar el sentido de la demanda.

3.2.2. Certeza.
Esta condición hace referencia al deber de identificar adecuadamente, de manera plausible o razonable,
lo que ordenan las normas o expresiones demandadas. Es decir, su contenido semántico.

Como lo afirma la ANUC, la expresión cuestionada exige a los opositores en los procesos de restitución
de tierras acreditar que la relación de tenencia, posesión, ocupación o propiedad del predio objeto del
trámite está amparada por la buena fe exenta de culpa, como condición para acceder a una
compensación económica. Es un acercamiento al contenido normativo de los artículos 88, 91, 98 y 10,
que se desprende directamente de su tenor literal y, por lo tanto, resulta plausible y razonable.

Ello no excluye la existencia de disputas interpretativas en torno a algunos términos contenidos en la

ley, que pueden ser relevantes al momento de determinar el problema jurídico o abordar el fondo del
cargo; pero que no se oponen, en esta mirada inicial, a continuar con el juicio abstracto de
constitucionalidad.

3.2.3. Pertinencia.
El cargo elevado por los actores gira en torno a la compatibilidad entre los mandatos demandados y
normas de la Carta Política, tales como el principio de igualdad, los derechos de las víctimas, los
derechos de los segundos ocupantes, y los de la población vulnerable en el marco de la aplicación de las
normas de justicia transicional de la Ley de víctimas y restitución de tierras, el derecho a un recurso
judicial efectivo y al acceso a la administración de justicia. Además, se solicita contrastar las normas
con los principios Pinheiro (sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los
refugiados y desplazados internos).

Es cierto, como lo indican algunos intervinientes, que el accionante utiliza, en apartes de la demanda,
casos hipotéticos para explicar el concepto de la violación. Sin embargo, ello no implica que la demanda
se torne inepta. Si bien los problemas de control abstracto no están diseñados para discutir casos
concretos, el actor lo que utiliza es una estrategia argumentativa para mostrar cómo la experiencia de la
implementación de la ley de tierras podría llevar a concebir problemas generales, o susceptibles de ser
generalizados.

3.3.4. Especificidad.
Este requisito se dirige a que los cargos no se limitan a mencionar una posible violación de la Carta,
sino que se esfuercen por demostrarla. La Sala observa que el actor plantea la violación de un amplísimo
conjunto de mandatos superiores, pero no explica la manera en que la expresión demandada los
desconoce. Esto ocurre con la presunta violación al preámbulo, los fines del Estado, el principio de
eficacia de los derechos fundamentales, la supremacía constitucional, los derechos de los niños o las
personas con discapacidad, la protección de la familia, el principio de buena fe, la potestad de
configuración del Congreso o el marco jurídico para la paz.

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La explicación del actor gira en torno a la situación de un grupo de personas que podrían presentarse
como opositores y que enfrentarían problemas para acceder a la justicia en busca de una compensación;
o tendrían que asumir cargas desproporcionadas para lograrlo; e indica que se trata de personas que
tendrían que dejar los predios objeto del trámite, para que sean restituidos a las víctimas. Tales
argumentos permiten, únicamente, construir un cargo por violación a los artículos 13, 29, 228 de la
Constitución y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y en relación con los
principios Pinheiro, previamente citados.
Esta conclusión se reflejará en la definición del problema jurídico y en consideraciones ulteriores.

3.4.5. Suficiencia.
Esta condición exige que la demanda genere una duda inicial acerca de la constitucionalidad de la
expresión demandada. Además, cuando el cuestionamiento involucra el principio de igualdad, es
necesaria la definición de los grupos en torno a los cuales se hará la comparación. A su vez, en los
cargos por omisión legislativa, es indispensable la identificación del mandato constitucional que exigía
su incorporación, de la norma legal que debió incorporarlo y de las consecuencias inconstitucionales
que se desprenden de lo que la legislación calla. Todas las condiciones descritas son relevantes, pues la
Defensoría plantea que este caso debe estudiarse a la luz del principio de igualdad, mientras otros
intervinientes cuestionan el cumplimiento de los requisitos especiales para que la Corte se pronuncie
sobre omisiones legislativas.

Al respecto, el actor identifica las normas objeto de control. Se trata de aquellos contenidos normativos
que exigen al opositor interesado en obtener una compensación en el proceso de restitución de tierras
demostrar que obró de buena fe al generar una relación con el predio reclamado (requisito i) y brinda un
amplio conjunto de argumentos para demostrar que esta situación es resultado del incumplimiento de
deberes constitucionales y del DIH (principios de igualdad, protección a segundos ocupantes, acceso a
la administración de justicia).
En concepto de la Sala, si bien podrían existir dudas acerca de la fuerza de los argumentos de la
demanda para iniciar una evaluación por la existencia de una omisión legislativa relativa, debido a que
el núcleo de la argumentación no radica en que haga falta incluir un elemento normativo que se añora en
las disposiciones demandadas, sino en la forma en que su aplicación afecta derechos de grupos
vulnerables, lo cierto es que la demanda sí presenta razones suficientes para adelantar un estudio por la
posible violación del principio de igualdad. En efecto, el actor aporta elementos suficientes para
entender a qué grupo de personas se refiere, al describir su situación de vulnerabilidad, el hecho de que
no tuvieron que ver con el despojo, y que carecen de alternativas de vivienda; e incluye un breve juicio
de igualdad para apoyar su punto de vista, a partir del cual propone que las normas demandadas
imponen una carga desproporcionada para la eficacia de sus derechos.
Con independencia de la conclusión a la que llegue la Sala Plena al evaluar el cargo, a la luz de los
distintos argumentos incorporados a este trámite, esa pregunta genera una cuestión de
inconstitucionalidad relevante, a la luz del concepto de discriminación indirecta, al que la Corte
Constitucional se ha referido para explicar la situación en que una medida de carácter general impacta
de forma especial a grupos vulnerables, personas en situación de debilidad manifiesta o sujetos de
especial protección constitucional.

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Por otra parte, el actor también afirma que no existen actualmente otras medidas de protección en la Ley
de víctimas y restitución de tierras para la protección de los derechos de la población vulnerable que
pueda enfrentar consecuencias negativas en el marco de los procesos de restitución. Ese déficit de
protección, en concepto de algunos intervinientes, sí se presenta en la Ley 1448 de 2011, aunque
estiman que actualmente se encuentra superado gracias a un conjunto de actos administrativos dictados
por la Unidad de Restitución de Tierras y especialmente los acuerdos 021 de 2015 y 016 de 2016.

En concepto de la Corte este cuestionamiento se refiere a una eventual omisión legislativa absoluta en
torno a los deberes de atención del Estado frente a grupos especialmente vulnerables, más allá de la
compensación y la demostración de la buena fe exenta de culpa. Aunque la Corte Constitucional no
tiene competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad de este tipo de omisiones, la Sala
hará referencia a este asunto al abordar el análisis del cargo, para determinar si resulta procedente dirigir
un exhorto a los órganos políticos competentes, en el marco de los principios de colaboración armónica
y supremacía constitucional.

Problema jurídico planteado.

Así las cosas, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala son los siguientes: ¿incurrió el legislador
en una violación al principio de igualdad al establecer la exigencia de buena fe exenta de culpa para
todos los opositores que pretendan acceder a la compensación económica de la que hablan las normas
demandadas (artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley de víctimas), sin tomar en cuenta que entre estos
puede haber personas en situación de vulnerabilidad, sin alternativas para el acceso a la tierra, y que no
tuvieron relación alguna (ni directa, ni indirecta) con el despojo?

Primera parte
Acceso a la tierra, conflicto y despojo
1. El problema jurídico planteado habla de la situación de terceros ocupantes de predios despojados o
abandonados por las víctimas del conflicto armado interno.
2. La adecuada comprensión de las normas demandadas o, en términos amplios, de la política pública
destinada a la atención de los derechos de las víctimas y, específicamente, a la defensa, protección y
garantía de su derecho fundamental a la restitución de tierras. En ese contexto, es posible hallar un
consenso académico e incluso institucional acerca de la existencia de una relación entre el acceso a la
tierra y el conflicto armado interno (7).
3. En la misma línea, diversos analistas(8) han señalado que la concentración del uso y propiedad de la
tierra, aunada a elementos institucionales como la ausencia de información catastral confiable y políticas
fiscales que estimulan la acumulación de tierras ociosas, han constituido factores relevantes en el
escenario de conflicto.
4. Los informes de órganos de seguimiento a la situación del desplazamiento muestran que los
departamentos con mayor concentración de propiedad tienen los índices y cifras más altos de
desplazamiento(9). Estos factores incrementan la concentración y, como contrapartida, la exclusión de un
amplio número de colombianos, o un acceso restringido a pequeñas parcelas (minifundios). En el campo
de la política y el derecho, los intentos por cambiar el panorama a través de una reforma a las estructuras
de tenencia, ocupación y posesión de la tierra(10) han culminado con reacciones de diverso semblante,

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pero coincidentes en la defensa del régimen imperante.
Capítulo 1. Contexto histórico sobre los problemas de acceso a la tierra (11).
5. Desde la conquista española hasta bien entrada la República, la “historia del campo” en Colombia es
la historia de la propiedad de la tierra. En cambio, la historia del campesino se asocia a la aparición del
Estado interventor, hacia las primeras décadas del siglo XX y, especialmente, a la reforma
constitucional de 1936, la Ley 200 del mismo año y el proyecto político de La Revolución en Marcha,
en la Presidencia de Alfonso López Pumarejo.

6. Los reyes de España sólo se desprendían del dominio de las tierras que consideraban propias bajo la
condición de que se explotaran económicamente. La simple posesión, sin título de adjudicación, se
consideraba ‘usurpación dolosa’, y no representaba, ni podía convertirse, en título de propiedad
particular. De igual manera, de acuerdo con la legislación indiana, la ocupación de hecho, incluso a
‘título de justa prescripción’, no consistía ni expectativa, ni título de domino. Esta situación persistió
hasta la primera mitad del siglo XIX. En el período colonial, la adquisición de tierras tenía lugar a través
de capitulaciones otorgadas por el soberano a los conquistadores; y los repartimientos entre estos
últimos y los fundadores. El conjunto de normas que se sucedieron durante los siglos siguientes indica
que las ocupaciones de hecho eran toleradas por las leyes indianas y la República, “bajo la condición de
que en unos plazos determinados se legalizaran mediante la expedición del correspondiente título de
propiedad por parte del Estado”.

7. Hacia 1819 surgió un primer momento de interés por modificar la estructura agraria. Con ocasión de
las luchas de independencia, muchos españoles y criollos cercanos a la Corona perdieron terrenos, a
través de la confiscación. Sus predios pasaron al Estado, que los adjudicó principalmente a miembros
del ejército patriota. A pesar de ello, permanecieron vigentes figuras como la amortización de bienes de
‘manos muertas’(12), que reforzaron el proceso de acumulación de y exclusión de la propiedad rural(13).
8. La guerra de independencia dejó, sin embargo, una enorme deuda externa que afectó la estabilidad
fiscal durante la mayor parte del siglo XIX y dio lugar a una política de venta de bonos de tierras que,
posteriormente, dieron lugar a la apropiación de amplísimas extensiones, únicamente para personas con
capacidad económica, jurídica y social, para asumir una compra de esta naturaleza, y comprender
adecuadamente el funcionamiento de la figura.
De igual manera, la construcción de vías ferroviarias y carreteras se intentó estimular mediante la
adjudicación de baldíos a las empresas que contribuyeran en su desarrollo. Estas, comprendían grandes
extensiones de tierras y, sólo hasta el tercer cuarto de siglo se plantearon límites, primero de 5.000
hectáreas y, posteriormente, de 2.500 a este tipo de reparto de tierras(14).

La política de inmigración, de poco éxito, admitía la entrega de amplias extensiones a pobladores

extranjeros, y se combinó con las políticas de fomento a la colonización de la frontera por parte de los
nacionales. En el caso de la colonización campesina, los primeros intentaban atraer más personas para
generar un comercio y vías de comunicación, generando así un proceso de migraciones sucesivas. Sin
embargo, salvo en el caso de Antioquia, se trataba de pequeños fundos, posteriormente, fragmentados
en procesos hereditarios, que generaban un amplio conjunto de pequeños propietarios, con dificultades
para garantizar su propia subsistencia(15).

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Con todo, sólo la expansión del comercio y la aparición de un mercado para algunos productos,
intensificaron la adjudicación de baldíos(16). El protagonismo de estos productos favoreció también la
consolidación de un modelo económico orientado al comercio y la libertad empresarial(17), con los
gobiernos liberales de Tomás Cipriano de Mosquera y José Hilario López.

9. Años más tarde, el cultivo del café favoreció la colonización de la zona cafetera central del país y la
aparcería, “modalidad de trabajo […] a través de la cual un campesino arrendaba la tierra y dejaba la
mayor parte de su producción al propietario de la misma a cambio de un pago en especie (arriendo) o
salario inferior al corriente”(18).
10. El proceso hacia otras formas de acceso a la tierra se suele asociar a una decisión judicial proferida
por la Corte Suprema de Justicia, de 1926, en la que se estableció que, quien pretendiera un derecho
sobre una porción de tierra rural debía estar en capacidad de demostrar un título original, para probar
que el territorio había salido del dominio estatal, exigencia se ha denominado por los analistas, como “la
prueba diabólica” de la propiedad(19). En sentido similar, la Ley 74 de 1926 exigió a los propietarios la
prueba judicial de sus títulos y fijó un procedimiento para el avalúo de mejoras. Además, facultó por
primera vez al Estado a expropiar tierras con fines de parcelación, aunque la obligación correlativa de
consignar el valor de la tierra a los afectados, superó “las posibilidades fiscales del Estado” (20).
11. Desde otros espacios, la inconformidad con las relaciones entre la tierra; entre los propietarios y
quienes buscaban el acceso, se manifestó, primero, en levantamientos indígenas ante la explotación de
la Casa Arana, cauchera peruana; luego, en las tomas de tierra lideradas por el líder caucano Manuel
Quintín Lame, que abarcaron cuatro departamentos y son conocidas como La quintiniada; y en las
huelgas, por ejemplo, de la industria ferroviaria y las plantaciones bananeras, con su saldo de represión
y violencia(21).

12. Estos hechos ambientan la discusión acerca de políticas que modifiquen la estructura agraria del
país. El Estado interventor, asociado a un conjunto de transformaciones que tuvieron lugar en Europa
durante las primeras décadas del siglo XX, basado en el fomento al trabajo y la necesidad de
intervención estatal para contrarrestar los ciclos de la economía y preservar un mínimo de equidad
social, influyó en la misma dirección y dio cuerpo a las políticas reformistas de La Revolución en
marcha, de Alfonso López Pumarejo y a la Reforma Constitucional de 1936, que introdujo la función
social de la propiedad.
13. En ese contexto surge la primera Ley de Reforma Agraria, (L. 200/36) que, bajo el lema “la tierra es
para quien la trabaja”, estableció un conjunto de medidas en torno al acceso a la propiedad para los
colonos que trabajaran la tierra y la amenaza constante de expropiación en caso de ausencia de
explotación por parte de los propietarios: la explotación de buena fe por 5 años creaba derechos sobre la
tierra, la explotación durante 10 los extinguía (22).
14. Los grandes propietarios reaccionaron ante la amenaza, con desalojos masivos, acciones y
lanzamientos, permitidos por la ley. Tales conflictos derivaron en la expedición de la Ley 100 de 1944,
en la el contrato de aparcería retomó su papel central en la explotación de la tierra, al ser declarado de
“conveniencia nacional”, con el propósito de rescatar la productividad afectada, de acuerdo con el
diagnóstico de la época, por la Ley 200 de 1936 y la crisis económica de 1929, en Estados Unidos. Pero
también la animó el propósito de atenuar los conflictos sociales entre propietarios y arrendatarios. Para
lograrlo, el Estado compraba tierra a particulares y vendía a los campesinos, concediéndoles subsidios e
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instrumentos para aumentar la producción de alimentos, incentivos fiscales o exenciones para la compra
de maquinaria agrícola(23).

15. El estallido de la violencia partidista de mitad de siglo (conocida como La Violencia) llevó al
empobrecimiento y abandono de grandes extensiones de tierra en el campo y al éxodo de la población
rural a la ciudad, de forma tal que “[a]l finalizar la década de los cincuenta el mayor reto consistía en
enfrentar la necesidad de modernizar la producción rural y devolver el campesino al campo”, pensando
más en el fomento a la producción agraria que en el bienestar del campesino (24).
16. El Frente Nacional, concebido como un pacto político celebrado entre los partidos tradicionales para
terminar con el conflicto armado, se enmarca en un período basado en el interés por un modelo de
desarrollo de producción intensiva en el campo; y un descontento social que da origen a movimientos
insurgentes que se materializan en las guerrillas comunistas de las FARC, el ELN y el EPL. Sin ahondar
en las características, propósitos y fines de cada una, nuevamente entre la visión estatal y la de las
guerrillas permanecen las discrepancias acerca del acceso a la tierra y el control de las poblaciones,
como interés estratégico (25).
17. Durante la Presidencia de Alberto Lleras Camargo, y en ese contexto de ideas acerca del desarrollo
del campo, la insurgencia y la contrainsurgencia, se concreta el segundo intento de reforma agraria, a
nivel legal, mediante la aprobación de la Ley 135 de 1961 (Ley sobre Reforma Agraria Social),
posteriormente modificada por la Ley 1ª de 1968. Estas normas persiguen el acceso del campesino a la
propiedad de la tierra y defienden un modelo de desarrollo rural, a través de temas estratégicos como (i)
el contrato de aparcería, (ii) el régimen de baldíos, (iii) las relaciones entre propiedad y producción, todo
ello bajo un nuevo órgano institucional encargado de desarrollar la política agraria (el Incora) (26).
18. Esa doble inspiración, entre acceso a la tierra y desarrollo económico, se concretó en un modelo de
adjudicación de mediana extensión, destinado a que la familia campesina pudiera desarrollar su vida,
habitar la tierra y obtener ingresos suficientemente amplios para satisfacer su sostenimiento y atender el
pago de los subsidios obtenidos, la asesoría técnica y la asistencias necesarias para alcanzar altos niveles
de productividad y comercialización de sus productos.
19. A pesar de esta orientación general, en la que la UAF se concibió en una extensión de 450 Has., el
modelo previó distintas excepciones en tamaño y acceso. En zonas de menor densidad poblacional se
permitieron mayores extensiones, y con el propósito de fomentar el desarrollo agroindustrial se
dispusieron excepciones en cuanto a la acumulación de predios de mayor extensión, y la posibilidad de
efectuar adjudicaciones a personas jurídicas (empresas), sin cumplimiento del requisito de explotación
previa, durante cinco años (en lugar de ello, se previó la posibilidad de celebrar contratos de explotación
de baldíos con el Estado)(27).

20. Este segundo intento de reforma tampoco logró gran efectividad. Pocos años después de la Ley 1ª de
1968, diversos acuerdos entre los partidos políticos y los grandes propietarios de tierras (Acuerdo o
Pacto de Chicoral) llevaron a la expedición de la Ley 4ª de 1973, “que significó a juicio de los analistas
un retroceso […], al estimular, en lugar de la redistribución de tierras, el fomento de la colonización, así
como el acceso a la tierra a través de las negociaciones directas, al mismo tiempo que los propietarios de
la tierra deberían pagar una mayor tributación a partir del establecimiento de la renta presuntiva
agrícola, como forma de incentivar el uso productivo de la tierra y penalizar su apropiación
improductiva. Como consecuencia, no se adelantaron expropiaciones, de modo que la actividad del
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Incora se redujo sustancialmente”. Poco después se dictó la Ley 6ª de 1975, que estimuló los contratos
de aparcería(28).

21. Estas decisiones no sólo obstaculizaron la redistribución, sino que generaron mayor acumulación de
la propiedad de la tierra, situación que intentó matizarse a través de las leyes 36 de 1982, de amnistía, y
30 de 1998, de coordinación institucional, para elevar el nivel de vida de la población, simplificar los
trámites para la adquisición de tierras y proveer recursos al Incora para el desarrollo de su misión.
22. El tercer intento de reforma agraria inició con la expedición de la Constitución Política de 1991,
entre cuyos rasgos centrales se encuentra: la función social de la propiedad, aunada a una función
ecológica; la imprescriptibilidad de los bienes baldíos de la nación; los mandatos expresos de fomento al
acceso a la tierra de los trabajadores agrarios y fomento a la producción agropecuaria y de alimentos; el
conjunto de mandatos que conforman la Constitución ecológica, y que tienen notable incidencia en el
acceso, uso y distribución de la tierra (definiendo nuevos límites geográficos, creando prohibiciones
para un desarrollo sostenible y obligando a estado y particulares a la adopción de medidas positivas de
diversa índole), y la protección de tierras de comunidades o pueblos étnicamente diferenciados.
23. A nivel legal, el mandato de acceso progresivo a la tierra recibió concreción en la Ley 160 de 1994,
por la cual se creó el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino (Ley de Reforma
y Desarrollo Rural; 1994), entre cuyas características, la Corte destacó las siguientes:
“[A través de la Ley 160 de 1994] se favoreció el sistema de subsidios de un 70% del valor de la UAF y
amortización del crédito restante a un plazo no inferior de 12 años. De este modo, la decisión de compra
de predios a los campesinos operó mediante la venta directa por parte de los propietarios, con el fin
dinamizar el mercado de tierras. A su turno, durante la redacción del proyecto, se estimó que resultaba
excesiva la adjudicación de unidades agrícolas en una extensión de 450 hectáreas, toda vez que dicha
extensión no consultaba las características agrológicas y topográficas que determinaran razonablemente,
en cada caso, la superficie real requerida para lograr una explotación rentable. Sobre este punto en el
proyecto de ley se consideró necesario tener en cuenta que la tecnología disponible permitía modificar
las condiciones de los suelos, de manera que se contempló la incorporación de estos mejoramientos para
potenciar el uso productivo y evitar la concentración ociosa. En ese orden, la UAF, se definió no a partir
de una extensión sino a partir de la calidad de la tierra(29).
24. Acerca de la Constitución de 1991, es importante destacar cómo el problema agrario se concibe en
sus dimensiones social, ambiental y económica. Para empezar, acerca del mandato de propiciar el
acceso a la tierra de los trabajadores agrarios (C.P., art. 64), ha señalado la Corte:

“[…] el derecho constitucionalmente establecido en el artículo 64 superior, implica un imperativo

constituyente inequívoco que exige la adopción progresiva de medidas estructurales orientadas a la
creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural. [E]l
derecho de acceder a la propiedad implica no sólo la activación de derechos reales y personales que
deben ser protegidos, sino también la imposición de mandatos que vinculen a las autoridades públicas
en el diseño e implementación de estrategias normativas y fácticas para estimular, fomentar e impulsar
dicho acceso a la tierra, pero además la permanencia del campesino en ella, su explotación, su
participación en la producción de riqueza y en los beneficios del desarrollo. En la medida en que el
Estado sólo concentre su propósito y actividad en la producción de la tierra, olvidando su deber
constitucional de vincular al campesino en dicho proceso, su actuar se tornará inconstitucional.
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[Además], el acceso a la propiedad [rural] debe tener al menos las mismas garantías del régimen común
(art. 58).

25. El artículo 65 superior refuerza lo expresado, mediante la defensa de la producción de alimentos en

el campo.
Sin embargo, este tercer esfuerzo de reforma se ha visto afectado por diversas razones. Especialmente,
la persistencia e intensificación del conflicto armado, el aumento de la producción de drogas y de las
acciones criminales de las mafias del narcotráfico, y la forma en que estos fenómenos han permeado a la
sociedad en su conjunto (y de forma dramática a sus instituciones), llevaron a la inevitable ausencia de
eficacia de la tercera política de reforma.

26. Al tiempo que el panorama descrito demuestra la permanente relación entre violencia y tierra, oculta
dos grandes realidades.
La de las comunidades negras, cuya relación con sus tierras y territorios se vio ultrajada con el
desarraigo, la trata y la esclavización; y cuya alternativa de supervivencia consistió en resistir, a través
del cimarronaje, y la ubicación en zonas aisladas de la geografía nacional. En ese contexto, también la
población negra incursionó en procesos de colonización, antes de la abolición de la esclavitud buscando
refugio en la selva tropical para formar palenques o colonias agrícolas, a las que los blancos no podían
penetrar, principalmente, en Chocó, Antioquia, Cauca, Valle, Cundinamarca y los llanos orientales. Tras
la abolición definitiva, en 1851, el traslado a baldíos de esta población aumentó, en busca de
independencia económica (Legrand; 1988, p. 46).
Sin embargo, la histórica invisibilidad de la situación de la población negra permaneció aún a la entrada
en vigencia de la Constitución Política de 1991 pues incluso en ese momento, cuando se difirió el
reconocimiento efectivo de sus tierras y territorios colectivos al legislador, lo que sólo ocurrió a través
de la Ley 70 de 1993.

27. También se oculta la realidad de los pueblos indígenas, desde la primera gran negación de sus
derechos territoriales, mediante el concepto de res nullius (tierra de nadie); organizados en resguardos y
pueblos de indios por parte de los conquistadores, con fines de control social y recaudo de impuestos;
las medidas de amparo, de carácter tutelar desde derecho indiano y la concesión de cédulas de la Corona
sobre sus territorios, hasta la posterior disolución de los resguardos, bien entrada la República y bajo las
banderas de la libertad de comercio.
Tras las normas que propiciaron la disolución de los resguardos, en la República, el pueblo indígena (en
su conjunto) emprende la defensa de sus territorios también a través de la Ley 89 de 1890 y mediante
movimientos regionales de recuperación de tierras y defensa de los resguardos (30). Finalmente, sus
derechos territoriales se plasmaron en la Constitución de 1991, donde los territorios indígenas gozan de
tres atributos esenciales para su preservación. De acuerdo con el artículo 63 de la C.P., son inalienables,
inembargables e imprescriptibles (atributos que se extienden a las tierras de los consejos comunitarios
de comunidades negras).
28. Como lo ha expresado la Corte, la relación de los pueblos originarios con sus tierras y territorios ha
oscilado ente dos concepciones, una, según la cual la tierra se toma como un bien susceptible de entrar
al mercado; y, otra, en la que lo trascendental es el territorio, ligado directamente a la existencia,

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preservación y subsistencia de los pueblos originarios, enfoque acogido por la Constitución Política de
1991 y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

29. Pero el conflicto armado interno es intransigente frente a las conquistas constitucionales de los
pueblos étnicamente diferenciados. Como lo explicó la Corte Constitucional en los autos 004 y 005 de
2009(31), los actores armados (en ocasiones aliados al poder económico) generan presiones intensas y
diferenciales en los derechos territoriales de los pueblos étnicos.

Capítulo 2. Problemas persistentes.

30. El diagnóstico actual no varía mucho en relación con los hechos brevemente descritos. En sentencia
T-488 de 2014(32), la Corte retomó los informes que dan cuenta de la inequidad en la concentración de la
tierra. Indicó que, según el índice de Gini, una herramienta económica utilizada para evaluar cómo se
comporta la distribución de un bien, que se ubica en valores entre el 0 y el 1, en el que 0 significa una
distribución plenamente equitativa del recurso y el 1, la absoluta inequidad, explicó que en Colombia,
este índice se encuentra en 0.86, cifra que no toma en cuenta los efectos del testaferrato.
“Sin considerar siquiera los problemas de subregistro y las posibles irregularidades en la
adjudicación(33), el nivel de concentración de la tierra se hace manifiesto cuando se observa que los
predios con áreas adjudicadas menores a 1 hectárea representan 34.5% del total de predios y el 0.15%
del área, con 35.834 Ha. Por otro lado, los predios con más de 500 hectáreas representan casi el 40% del
área adjudicada y el 1.11% de los predios, impulsando un sistema de minifundio y latifundio que
distorsiona el concepto de unidad agrícola familiar (UAF)(34) propuesto desde la Ley 160 de 1994.
Dicha tendencia regresiva en el campo colombiano fue igualmente señalada por el programa de
Naciones Unidas para el desarrollo humano haciendo uso del índice Gini, el cual se utiliza como un
indicador del grado de concentración de la propiedad. Cuanto más cercano a 1 se encuentre, más
concentrada está la propiedad (pocos propietarios con mucha tierra), y cuanto más cercano a cero, mejor
distribuida está la tierra (muchos propietarios con mucha tierra). Según los datos recopilados por la
Universidad de los Andes y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, para el año 2009 el Gini de
propietarios ascendió a 0,875, el de tierras a 0,86 y el de avalúos a 0,84. Con preocupación, el informe
concluye que Colombia registra una de las más altas desigualdades en la propiedad rural en América
Latina y el mundo(35).
31. En segundo lugar, los autores coinciden en que los problemas de catastro afectan todas las políticas
de acceso a la tierra para los campesinos(36). El sistema de información se encuentra desactualizado, en
ocasiones no registra predios, sino las mejoras a las viviendas y no cuenta con sistemas de
georreferenciación que den seguridad de los datos y permitan conocer mejor las características de los
bienes.
32. También observan que existe una política fiscal que fomenta la propiedad sobre grandes
extensiones, pero no su explotación productiva. Dado que la gran propiedad ejerce presión sobre la
frontera agraria o desplaza la colonización hacia las márgenes del territorio, también crea un efecto
económico que eleva los precios de la tierra, a favor de los grandes terratenientes, y permite su
preservación con fines especulativos. Esto genera una espiral de consecuencias negativas para la
satisfacción del artículo 64 de la Carta Política. Disminuye la disponibilidad de tierras, aumenta sus
precios, y obliga a campesinos individuales a extender la frontera agrícola, en áreas de menor control
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estatal y con mayor influencia de grupos al margen de la ley. Para terminar, a medida que disminuye la
disponibilidad de tierras, la colonización puede llegar a territorios ancestrales y colectivos de los
pueblos originarios y las comunidades negras, y generar intensas presiones en ecosistemas ambientales
estratégicos.

Capítulo 3. El abandono y el despojo forzado de la tierra, las viviendas y el patrimonio. Entre

violencia y derecho.
33. Desde el punto de vista jurídico, la historia descrita muestra cómo, mientras la vida campesina se
desenvuelve en el marco de la ocupación de hecho, la explotación agrícola, la producción de alimentos y
la celebración de contratos informales, el sistema jurídico privilegia la constitución formal de la
propiedad, afincada en el registro en el folio de matrícula. Por ello, la prueba de la propiedad o los
conflictos derivados de negocios simulados o afectados por cualquier otro tipo de irregularidad, afectan
intensamente a la población titular de las medidas de reforma agraria y favorece a los poderosos, que
pueden acceder a notarias y oficinas de registro con asesoría legal calificada. Desde la Ley 200 de 1936
se creó la jurisdicción agraria, prevista para equilibrar las cargas del proceso, pero los juzgados nunca
entraron en funcionamiento, de manera que los conflictos fueron resueltos por los jueces civiles, bajo
los principios de igualdad procesal y autonomía de la voluntad(37).
34. Los problemas de acceso, uso y distribución de la tierra, especialmente, en el campo, dan origen a
distintas tensiones sociales y ambientales. En el marco del conflicto armado, estos problemas se ven
atravesados por la actuación de los distintos grupos al margen de la ley y de la fuerza pública. Para los
actores armados el control del territorio es parte esencial de sus estrategias bélicas y un presupuesto para
obtener un respaldo o una base social que legitime sus actuaciones. La aparición del narcotráfico,
especialmente, desde los años 80 del siglo pasado genera también el uso de las tierras para cultivos de
plantas utilizadas para la producción de estupefacientes. Las grandes fortunas asociadas a esta actividad
generan nuevas desigualdades sociales y permite la acumulación del bien, en desmedro de la población
campesina. Finalmente, estas fuentes de ingresos y los problemas de corrupción que afectan las
instituciones se suman a este conjunto de factores de acumulación y exclusión.

35. Los agentes económicos requieren tierras para adelantar proyectos agropecuarios, ganadería, minería
y exploración y explotación de hidrocarburos. Algunas de estas actividades hacen parte de los planes de
desarrollo propuestos por el Gobierno Nacional pero, a la vez, pueden generar mayor concentración de
la tierra, suelen despertar conflictos con los pueblos étnicamente diferenciados y afectar ecosistemas
estratégicos en la protección del ambiente o el derecho a un ambiente sano.
36. Estos hechos han generado el desplazamiento de millones de personas y el abandono de un enorme
número de predios rurales. Tras el miedo, la coacción y la violencia, se desarrolla un amplio conjunto de
estrategias para dar apariencia de legalidad al despojo. En ese sentido, la Ley de víctimas y restitución
de tierras hace parte de un conjunto de medidas de transición, caracterizadas por su carácter temporal y
un objetivo específico; superar las consecuencias de la guerra, en un marco normativo respetuoso de los
derechos de las víctimas, y consciente de la necesidad de medidas excepcionales para alcanzar los fines
propuestos y principalmente, para asegurar a los colombianos una paz estable. La ley de tierras pretende
alcanzar sus objetivos en un término de diez años y ampara a un universo específico de víctimas. Fue
propósito del legislador incorporar en ella, directamente, las normas referentes al proceso judicial (al
que se hará referencia, infra, capítulo 3).

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37. Precisamente un conjunto de reflexiones en torno a las causas del abandono, la dinámica de la
usurpación y las estrategias de despojo, llevó a la adopción de las normas relativas al proceso
transicional de tierras. Es del todo pertinente citar las consideraciones vertidas en el Informe de
ponencia para primer debate del proyecto que posteriormente se convirtió en Ley 1448 de 2011:

[…] Cerca de 750.000 hogares campesinos fueron desplazados de sus territorios por la fuerza en las
últimas dos décadas, de los cuales 460.000 abandonaron un poco más de tres millones de hectáreas. De
las tierras abandonadas, una parte permanece así, otra está cuidada por parientes o vecinos, o ha sido
repoblada con campesinos a quienes los jefes armados adjudicaron tierras despojadas y otra parte fue
transferida de hecho o de derecho a terceros, generalmente personas sin conexión aparente con los
victimarios.
El despojo asumió varias modalidades, desde las compras forzadas a menor valor hasta el destierro, la
usurpación física de la posesión y la destrucción de las viviendas y cercas que delimitaban los predios.
El despojo de tierras fue legalizado, muchas veces, con transferencias forzadas, con la participación de
notarios y registradores, y el rastro de los despojadores fue borrado por testaferros y múltiples traspasos
a terceros de aparente buena fe.

Otras veces el despojo afectó derechos de tenencia y posesión, interrumpiendo el término de

prescripción, y terceros obtuvieron títulos de adjudicación o titularon por vía judicial a su favor. En
ocasiones el Incora o el Incoder declararon caducados los títulos de beneficiarios de reforma agraria
cuando se desplazaron y readjudicaron las parcelas a otras personas. Otras veces el IGAC englobó los
predios despojados en otro mayor, alterando el catastro para desaparecer la cédula catastral de los
despojados.
[…] en circunstancias tan irregulares y masivas, la posibilidad de la restitución depende de diseñar un
sistema de justicia transicional capaz de restablecer los derechos usurpados por violencia, y para
lograrlo requiere contar con normas excepcionales, adecuadas a las modalidades del despojo, que den
prelación a los derechos perdidos, aunque cuenten con pruebas precarias y una gran debilidad de
defensa legal, sobre los derechos usurpados, pero que ostenten todas las pruebas legales y grandes
capacidades de defensa judicial […]”(38)
38. El proceso de tierras de la Ley 1448 de 2011 se basa entonces en un reconocimiento de la forma en
que se llevó a cabo el despojo material y jurídico de las tierras y en la necesidad de adoptar medidas
excepcionales, distintas a las que rigen el proceso civil, para revertirlo.
39. En la Sentencia C-715 de 2012, la Corte, entre otros asuntos debió definir si el legislador incurrió en
una omisión legislativa relativa al prever un conjunto de medidas para el despojo y no para el abandono
forzado de predios, según la lectura que los demandantes hacían del artículo 74 de la Ley de víctimas y
restitución de tierras, y de otras normas que giraban en torno al concepto de ‘despojo de tierras’. La
Corte consideró que, con independencia de las relevantes discusiones teóricas y sociales acerca de estos
fenómenos(39), las medidas legislativas dictadas en respuesta al despojo son también aplicables al
abandono de tierras:
“Para la Corte, si bien los conceptos de abandono y despojo son fenómenos distintos, es claro que
ambos producen la expulsión de la tierra de las víctimas, lo que genera una vulneración masiva de los
derechos fundamentales de las víctimas del conflicto interno, razón por la cual esta Corporación en
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múltiples y reiteradas ocasiones ha reconocido normativa y jurisprudencialmente a las víctimas de
despojo y abandono sin ninguna distinción, como sucede con la definición del delito de desplazamiento
forzado. En este orden, la Ley 1448 de 2011 y especialmente los artículos que ahora se demandan
—arts. 28 y 72— dejan ver el carácter asimilable de las víctimas de despojo, de usurpación y de
abandono forzado de tierras, de tal manera que ambas son incluidas y tenidas en cuenta por el legislador
en el marco de la Ley 1448 de 2011”.

40. A partir de lo expuesto, entra la Corporación a definir las características del proceso de restitución
de tierras. Primero, su dimensión constitucional; segundo, su estructura y normas relevantes para el
análisis del cargo; y, tercero, lo relativo a la buena fe (exenta o no de culpa, en el marco de la restitución
de tierras).

Segunda parte

El proceso de restitución de tierras. Dimensión constitucional, dimensión procedimental

Capítulo 4. La dimensión constitucional del proceso de restitución de tierras y el juez de
restitución de tierras.
41. Este capítulo busca describir la forma en que la jurisprudencia constitucional ha comprendido el
derecho fundamental a la restitución de la tierra: por un lado, como componente preferente y principal
de la reparación integral a víctimas y, por otro, como una política dirigida a favorecer la recomposición
del tejido social y la construcción de una paz sostenible, especialmente, en los territorios golpeados por
la violencia; indica las consecuencias de esa comprensión en la labor de los jueces de tierras (dimensión
sustancial del proceso), y efectúa una descripción del procedimiento y del principio de buena fe
(dimensión procedimental).

42. La comprensión adecuada de la acción de restitución de tierras a la población despojada o

desplazada víctima del conflicto interno colombiano, en los términos establecidos en los artículos 3º, 72
y subsiguientes de la Ley 1448 de 2011, comienza por su enmarque dentro de la garantía del derecho a
la reparación, específicamente, del derecho fundamental a la restitución de tierras.
43. En términos generales, la restitución de tierras supone la implementación y la articulación de un
conjunto de medidas administrativas y judiciales encaminadas al restablecimiento de la situación
anterior a las violaciones sufridas como consecuencia del conflicto armado interno. Además, tomando
en cuenta que esa posibilidad (el regreso en el tiempo) no es materialmente posible, el legislador definió
dentro del proceso una serie de acciones subsidiarias, a modo de compensación.
44. La acción de restitución es parte de un conjunto de medidas adoptadas en un escenario de justicia
transicional, en el que los derechos de las víctimas a la verdad, justicia, reparación y no repetición
constituyen el eje fundamental sobre el que se edifican las normas y políticas públicas. Como se expuso,
la lucha por el control de la tierra ha sido causa de violaciones particularmente intensas de sus derechos
humanos y, en consecuencia, el proceso de restitución responde al imperativo jurídico y ético de
propender por su dignificación.
45. Estos presupuestos se proyectan sobre la labor de los jueces de tierras y las decisiones que les
corresponde efectuar en cada trámite. En esa dirección, a continuación se presentan consideraciones
relacionadas con (i) el daño que pretende ser reparado con la restitución, (ii) los derechos que se
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encuentran en juego en el marco del proceso, y (iii) la finalidad de la intervención judicial. Veamos:
El hecho lesivo que origina la pretensión de restitución afecta bienes mucho más amplios que el
conjunto de facultades sobre un terreno, en que se concreta el derecho de propiedad o el hecho de la
posesión, es decir, la relación material de la persona con su predio. Ese hecho desconoce o vulnera
bienes iusfundamentales adicionales, como la vivienda digna, el mínimo vital, el acceso a la tierra y la
producción de alimentos. Genera entonces un desarraigo, que incide en el ejercicio del derecho a la
autonomía y menoscaba la dignidad de la persona. Esa situación se extiende en el tiempo, desde el
hecho desencadenante del abandono o despojo hasta el momento en que sea posible la reparación.
Todo lo expuesto se inscribe además en el marco de un conflicto armado interno y una situación de
inequidad social, en los cuales la tierra es un bien preciado, cuya acumulación se persigue por cualquier
medio y generan un contexto especial, que debe ser tenido en cuenta por la justicia de tierras.

46. Por lo anterior, la acción de restitución, además del restablecimiento de condiciones materiales para
la existencia digna de la persona, incide en una amplia gama de intereses, que tienen que ver con la
comprensión individual del sentido de la existencia y con el concepto de sociedad construido
colectivamente. Así las cosas, los jueces no se ocupan únicamente de asuntos de tierras; dentro de una
visión de interdependencia e integralidad de los derechos de las víctimas, les corresponde contribuir a la
paz y a la equidad social y propiciar la democratización del acceso a la tierra, elementos cardinales del
orden constitucional de 1991.

47. Además, a través de la narración del episodio de violencia por parte de la víctima, como presupuesto
lógico del inicio del proceso, esta reivindica su derecho a ser oída. El conjunto de relatos aportarán a la
construcción de la memoria del conflicto y le permitirá a cada juez, al amparo de las normas aplicables,
proferir una decisión ajustada al principio de legalidad, con efectos hacia la construcción de una
institucionalidad basada en derechos. El desarrollo del proceso de restitución de tierras, en el mediano
plazo, y en una visión de conjunto, enriquecerá la verdad individual y colectiva acerca de los hechos que
han permitido o propiciado la prolongación del conflicto armado interno durante más de medio siglo.
48. Sobre este aspecto, es oportuno efectuar dos precisiones: (a) aunque la verdad procesal posee
limitaciones institucionales que la separan de la verdad y memoria históricas, una visión adecuada del
proceso no puede desconocer su relevancia, la cual se potencializa en la medida en que los jueces de
tierras asuman un rol como parte fundamental de la justicia transicional; y, (b) pese a que la acción de
restitución prevista en la Ley 1448 de 2011 no involucra al perpetrador del hecho violento, las
intervenciones que se pueden presentar a través de la oposición sí pueden dar lugar a un debate fáctico,
cuya solución exige un juez consciente de propender por la efectividad de los distintos intereses
constitucionales que concurren en un proceso de esta naturaleza.

49. En estos términos, el juez de restitución de tierras es un actor fundamental en la protección efectiva
de los derechos de las víctimas en el marco de una acción constitucional y dentro de un contexto de
conflicto. Sus actuaciones deben reflejar sensibilidad por el tema objeto de conocimiento y el
compromiso estatal de construcción (o reconstruir) en las víctimas una confianza en la legalidad,
condición imprescindible para desarticular los ciclos de la violencia que han afectado al país.

50. Así las cosas, en el ejercicio de su función jurisdiccional el operador en estos procesos no solo
garantiza el derecho a la restitución, como medida de reparación del daño causado, sino que tiene
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la obligación de satisfacer los derechos a la verdad, mediante la participación de la víctima y
demás interesados y del ejercicio de su investidura en la búsqueda decidida de la historia que
determinó el despojo o el desplazamiento; justicia, impulsando las actuaciones a que haya lugar y
que se encuentren a su disposición para el correcto trámite de su proceso y para aquellos a los que
pueda haber lugar con ocasión de los hechos conocidos por virtud de su función; y, no repetición,
profiriendo las medidas indicadas en cada caso, de acuerdo con el material probatorio recaudado
en el proceso y gracias a la facultad de preservar su competencia hasta la ejecución efectiva de sus
órdenes.
51. El juez está en la obligación de atender a los parámetros normativos (reglas o principios) que fijó el
legislador en la Ley 1448 de 2011 para el trámite de la acción de restitución de tierras, dentro de los
cuales se destacan las presunciones establecidas a favor de las víctimas(40), la regla sobre la carga de la
prueba(41), su participación en el proceso y el mantenimiento de la competencia del juez de con
posterioridad a la sentencia(42). De igual manera, el Informe para primer debate de los proyectos
acumulados 107 de 2010 y 85 de 2010 (ambos de Cámara), hace referencia a la necesidad de incorporar
enfoques diferenciales(43).
52. Sin embargo, tampoco puede perder de vista la manera en que sus decisiones inciden en los
derechos de acceso progresivo a la tierra por los trabajadores agrarios, las implicaciones ambientales y
sociales de sus fallos, las posibles tensiones que surjan con los pueblos originarios y las comunidades
negras (preservando a toda costa los derechos sobre sus territorios), y la ambición de que la justicia
transicional propicie arreglos estables y no sea el germen de nuevos conflictos. Para terminar, el juez de
tierras debe proteger los derechos de los segundos ocupantes, de acuerdo con lo dispuesto por los
principios Pinheiro, a los que se hará referencia en el siguiente capítulo.
53. En los últimos años, la justicia constitucional ha venido evidenciando que una perspectiva que (i) no
comprende que las reparaciones constituyen una oportunidad para adoptar medidas para superar las
condiciones de desigualdad, exclusión y discriminación a las que están sometidas las víctimas; y (ii) no
considera que la decisión sobre la restitución tiene consecuencias en los territorios de los predios
restituidos y que supone la posibilidad de promover una transformación pacífica de los tejidos sociales,
económicos y culturales como condición de garantía de no repetición de la situación de victimización
resulta limitada y problemática para el cumplimiento de los mandatos constitucionales superiores.

Capítulo 5. Esquema o descripción del proceso de restitución de tierras.

a. Fundamentos del derecho internacional de los derechos humanos y la jurisprudencia
constitucional.
54. La jurisprudencia de esta Corporación ha mostrado con suficiencia cómo la restitución encuentra
claros y sólidos referentes normativos en el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho
internacional humanitario (44).
54.1. En relación con los tratados e instrumentos internacionales más relevantes sobre los derechos de
las víctimas a la reparación, a la verdad y a la justicia que permiten comprender el alcance de las
obligaciones del Estado frente a los procesos de restitución, esta Corte ha identificado los siguientes:
a) La Declaración Universal de Derechos Humanos (arts. 1º, 2º, 8º y 10)

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b) La Declaración Americana de Derechos del Hombre (art. XVII),
c) El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts. 2º, 3º, 9º, 10, 14 y 15);
d) La Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 1º, 2º, 8º, 21, 24, 25 y 63), y

e) El Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra (art. 17), entre otros.

A partir de los parámetros y normas contenidos en estos instrumentos internacionales, la Corporación ha
sostenido que las víctimas de abandono y despojo de bienes tienen el derecho fundamental a que el
Estado conserve su derecho a la propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce y libre
disposición(45).
54.2. Adicionalmente, ha reconocido que, además de los tratados y las declaraciones, en el DIDH
existen importantes documentos que han sistematizado y definido con mayor precisión las reglas y
directrices señaladas en el párrafo anterior.

Para la Corte, estos documentos, denominados por la doctrina iusinternacionalista “derecho blando”,
son particularmente relevantes pues le permiten a los operadores jurídicos interpretar el contenido y el
alcance de las obligaciones de los Estados frente a las víctimas en general. Para el caso objeto de
examen, las obligaciones específicas en procesos de restitución de tierras (46). Específicamente, en esta
materia, esta Corporación ha reconocido la relevancia de tres de estos documentos:

(i) Los principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas
internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y
obtener reparaciones(47);
(ii) Los principios sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los
refugiados y desplazados internos (conocidos como los “principios Pinheiro”) (48); y

(iii) Los principios rectores de los desplazamientos internos (conocidos como los “principios Deng”) (49)
55. En su conjunto, estos documentos sistematizan los estándares más altos de protección para las
víctimas. En estricto sentido, no crean nuevas reglas(50) o nuevos derechos, sino que destacan,
reivindican y precisan el alcance de los ya existentes en el derecho vigente, con el fin de facilitar su
defensa, protección y garantía, por parte de los estados para que, de esta forma, contribuyan
vigorosamente a remediar las debilidades de protección a la que se encuentran sometidas las víctimas.
56. Ello explica la altísima relevancia que durante años le ha asignado esta Corporación a este tipo de
instrumentos, y el motivo por el cual se han convertido en herramientas hermenéuticas ineludibles al
momento de determinar el marco de protección de los derechos de las víctimas y de las obligaciones del
Estado en los procesos de restitución de tierras. Actualmente, los documentos citados hacen parte del
cuerpo de derecho jurisprudencial (normas adscritas o subreglas) desarrolladas por el Tribunal
Constitucional. Es decir, se encuentran constitucionalizados.

57. En concreto, ese conjunto de principios delimitan el contenido y el alcance del derecho a la
propiedad —reconocido desde hace décadas por normas vinculantes del derecho internacional de los
derechos humanos(51) y normas de la Constitución Política—, pero lo hace considerando la situación
específica de las víctimas de distintos tipos de violencias, especialmente, de aquellas violaciones de
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derechos humanos ocurridas en el marco de conflictos armados.
58. Es así como los principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas a interponer
recursos y obtener reparaciones, resultado de un trabajo reflexivo de expertos independientes por un
período de casi dos décadas y un largo proceso participativo de consulta, que incluyó el punto de vista
de los Estados, las organizaciones internacionales y las organizaciones de la sociedad civil, disponen un
amplio espectro de medidas que pueden ser adoptadas como respuesta a violaciones manifiestas de las
normas internacionales de derechos humanos e infracciones graves al DIH. En esa dirección, establecen
que los Estados deben proveer la existencia de mecanismos o recursos procesales genuinos, que
permitan un desagravio final positivo, a través de la reparación integral.
59. Por su parte, los principios Deng definen derechos y garantías de protección a favor de las personas
que han padecido el flagelo del desplazamiento forzado. Así, definen la responsabilidad de los Estados
de proteger y asistir a este tipo de víctimas durante los desplazamientos y también durante su regreso,
reasentamiento y reintegración.

60. Estos principios también caracterizan la prohibición de la privación arbitraria de la propiedad y

posesiones de la población en situación de desplazamiento, y señalan la obligación de proteger la
propiedad respecto de diferentes tipos de actos como el pillaje, los ataques directos o indiscriminados u
otros actos de violencia; la utilización como personas como escudos de operaciones u objetos militares;
los actos de represalia y las destrucciones o expropiaciones como forma de castigo colectivo.

61. De la misma forma, establecen el deber del Estado de proteger la propiedad y las posesiones que
hayan sido abandonadas por las personas en condición de desplazamiento forzado, frente a actos de
destrucción y apropiación, ocupación o usos arbitrarios e ilegales. En cuanto al derecho al retorno,
prevén la obligación de apoyo en cabeza de los Estados, así como el ejercicio de acciones que permitan
a las víctimas obtener la restitución o una compensación adecuada.
62. Por último, los principios Pinheiro, centrales en este trámite, contemplan una serie de previsiones
normativas más amplias y detalladas frente a la protección del derecho a la restitución. Por un lado,
establecen que los derechos de propiedad, posesión y reparación para las víctimas del desplazamiento (52)
constituyen un elemento central para la solución de conflictos, la consolidación de la paz, el regreso
seguro y sostenible de las poblaciones desplazadas y el establecimiento del Estado de Derecho. Por otro
lado, señalan que tales derechos son un eje de la justicia restitutiva, encaminada a impedir la repetición
de las situaciones que generaron el desplazamiento. A partir de esa premisa, prevén la existencia del
derecho a la restitución de toda propiedad despojada a las víctimas, a menos de que sea fácticamente
imposible, caso en el cual deberá proveerse una compensación justa.
63. Adicionalmente, hacen referencia a los derechos de las personas que tengan una relación jurídica
con los bienes, distinta a la propiedad, como los poseedores, ocupantes y tenedores. Por su importancia
para el trámite bajo juicio, es importante referirse más ampliamente a su contenido:
63.1. El principio 17.1 establece la obligación de los Estados de “velar por que los ocupantes
secundarios estén protegidos contra el desalojo forzoso arbitrario o ilegal”. Señala que en caso de que el
desplazamiento sea inevitable para efectos de restitución de viviendas, tierras y territorios, los Estados
deben garantizar que el desalojo “se lleve a cabo de una manera compatible con los instrumentos y las
normas internacionales de derechos humanos”, otorgando a los afectados garantías procesales, como las
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consultas, la notificación previa, adecuada y razonable, recursos judiciales y la posibilidad de
reparación(53).

63.2. El principio 17.2 señala que los Estados deben velar por las garantías procesales de los segundos
ocupantes, sin menoscabo de los derechos de los propietarios legítimos, inquilinos u otros titulares, a
retomar la posesión de las viviendas, tierras o patrimonio abandonado o despojado forzosamente (54).
63.3. El principio 17.3 indica que, cuando el desalojo sea inevitable, los estados deben adoptar medidas
para proteger a los segundos ocupantes, en sus derechos a la vivienda adecuada o acceso a tierras
alternativas, “incluso de forma temporal”, aunque tal obligación no debe restar eficacia al proceso de
restitución de los derechos de las víctimas(55).

63.4. El principio 17.4 establece que los ocupantes secundarios que han vendido las viviendas, tierras o
patrimonio a terceros de buena fe, podrían ser titulares de mecanismos de indemnización. Sin embargo,
advierte que la gravedad de los hechos de desplazamiento puede desvirtuar la formación de derecho de
buena fe(56).
En la Sentencia C-035 de 2016 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) la Corte Constitucional se refirió una
vez más al valor normativo de los principios Pinheiro. Explica que si bien no son normas de un trato
internacional y por lo tanto no hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, “sí hacen
parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, en la medida en que concretan el sentido de
normas contenidas en tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia”, y añadió
que estos constituyen un desarrollo de la doctrina internacional sobre el derecho fundamental a la
reparación integral consagrado en el ámbito internacional a través de diversos tratados, y han sido
aplicados por distintos organismos de protección de derechos. “Por lo tanto, los principios Pinheiro
pueden ser parámetros para el análisis de constitucionalidad de las leyes que desarrollan estos
derechos(57)”, de acuerdo con la sentencia T-821 de 2007(58).
Recordó la Corte en la sentencia citada C-035 de 2016 que el derecho a la restitución tiene como
fundamento “el deber de garantía de los derechos de los ciudadanos por parte del Estado, consagrado en
el artículo 2º de la Constitución; el principio de dignidad humana reconocido en el artículo 1º de la
Carta Política, los derechos de acceso a la administración de justicia (art. 229), debido proceso (art. 29)
y la cláusula general de responsabilidad del Estado (art. 90)” y puntualizó que el ordenamiento
colombiano reconoce la restitución como un componente fundamental de los derechos a la verdad, la
justicia y la reparación integral de las víctimas, especialmente, de aquéllas “despojadas de sus
predios”(59).

En consecuencia, la Ley 1448 de 2011 desarrolló el marco general de protección del derecho
fundamental de las víctimas a la restitución, de acuerdo con los parámetros establecidos por los
instrumentos internacionales sobre la materia, como es el caso de los principios Pinheiro. Para terminar,
consideró la Corte que estos principios “constituyen un criterio de interpretación para la Corte, toda vez
que brindan el alcance del derecho fundamental a la restitución e imponen una serie de obligaciones a
cargo de las autoridades públicas con el fin de garantizar el derecho a la reparación de las víctimas” (60).

64. En la Sentencia C-795 de 2014 (decisión sobre el pago de compensaciones, previa la entrega
material del bien), después de revisar los distintos cuerpos normativos mencionados, esta
Corporación concluyó que se puede advertir cómo el orden internacional de los derechos
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humanos “(…) prevé el derecho a la reparación integral, que tratándose de las víctimas del
desplazamiento forzado conlleva el derecho a que se les restituyan sus viviendas, tierras y
patrimonio, o en su defecto se les indemnice, en aras de hacer cesar las consecuencias de la
violación de sus derechos. Además debe velarse porque las garantías procesales de los ocupantes
secundarios no menoscaben el derecho de los propietarios legítimos a volver a tomar posesión de
sus bienes de forma justa y oportuna.”

65. Luego de revisar los estándares de protección internacional y la forma en que encuentran un
correlato en nuestro orden constitucional, esta Corporación ha señalado que la restitución
constituye un componente preferente y principal del derecho fundamental a la reparación integral
de las víctimas del conflicto armado. En la Sentencia C-820 de 2012, la Corte sostuvo que el
derecho a la restitución es “la facultad que tiene la victima despojada o que se ha visto obligada a
abandonar de manera forzada la tierra, para exigir que el Estado le asegure, en la mayor medida
posible y considerando todos los intereses constitucionales relevantes, el disfrute de la posición en
la que se encontraba con anterioridad al abandono o al despojo”.
66. Al analizar el marco de protección interno frente a los derechos a la verdad, la justicia y la
reparación, la Corte Constitucional ha identificado una serie de mandatos superiores (C.P., arts. 2º, 29,
93, 229, 250 nums. 6º y 7º) de los cuales puede desprenderse el carácter fundamental del derecho a la
restitución de tierras(61). Para la Corporación, la restitución de tierras constituye un mecanismo que
satisface en mayor medida el derecho a la reparación integral y su conexión con los derechos de las
víctimas a la justicia y la verdad.
67. Como la reparación integral(62) hace parte de la triada esencial de derechos de las víctimas, y el
derecho a la restitución de tierras a víctimas de abandono forzado, despojo o usurpación de bienes es el
mecanismo preferente y más asertivo para lograr su eficacia, la restitución posee también el estatus de
derecho fundamental. La precisión de su contenido, como se ha explicado, sólo es posible a partir de los
instrumentos de derecho internacional recién citados e incorporados a la jurisprudencia de este tribunal
en un conjunto de decisiones uniformes.

68. Esta Corporación, luego de revisar los distintos cuerpos normativos internacionales y nacionales
mencionados y los parámetros que, frente a la restitución, de ellos se desprenden, sostuvo en la
Sentencia C-715 de 2012(63), reiterada luego por la C-795 de 2014(64), lo siguiente:
“De los estándares internacionales, la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional sobre el
derecho a la restitución de las víctimas como componente preferencial y esencial del derecho a la
reparación integral se pueden concluir las siguientes reglas:
(i) La restitución debe entenderse como el medio preferente y principal para la reparación de las
víctimas al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva.

(ii) La restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que se las víctimas despojadas,

usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus territorios retornen o no de manera efectiva.
(iii) El Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada para aquellos
casos en que la restitución fuere materialmente imposible o cuando la víctima de manera consciente y
voluntaria optare por ello.

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(iv) Las medidas de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de buena fe quienes,
de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias.

(v) La restitución debe propender por el restablecimiento pleno de la víctima y la devolución a la

situación anterior a la violación en términos de garantía de derechos; pero también por la garantía de no
repetición en cuanto se trasformen las causas estructurales que dieron origen al despojo, usurpación o
abandono de los bienes.
(vi) En caso de no ser posible la restitución plena, se deben adoptar medidas compensatorias, que tengan
en cuenta no solo los bienes muebles que no se pudieron restituir, sino también todos los demás bienes
para efectos de indemnización como compensación por los daños ocasionados.

(vii) El derecho a la restitución de los bienes demanda del Estado un manejo integral en el marco del
respecto y garantía de los derechos humanos, constituyendo un elemento fundamental de la justicia
retributiva, siendo claramente un mecanismo de reparación y un derecho en sí mismo, autónomo e
independiente.

b. Normas legales (sustantivas y procedimentales).

69. Con el fin de materializar estos mandatos en un contexto de justicia transicional, que permitiera
hacer efectivo el goce de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación de la víctimas fue
expedida en el país la Ley 1448 de 2011(65). El título IV de esta ley está dedicado, específicamente, al
tema de la reparación de las víctimas (66). En concreto, el artículo 69 establece:
“Las víctimas de que trata esta ley, tienen derecho a obtener las medidas de reparación que propendan
por la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición en sus
dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica. Cada una de estas medidas será
implementada a favor de la víctima dependiendo de la vulneración en sus derechos y las características
del hecho victimizante”.
70. Por su parte, el artículo 70 establece que “El Estado colombiano, a través del plan nacional para la
atención y reparación integral a las víctimas, deberá adoptar un programa integral dentro del cual se
incluya el retorno de la víctima a su lugar de residencia o la reubicación y la restitución de sus bienes
inmuebles.”. Y el artículo 71 precisa que la ley “entiende por restitución, la realización de medidas para
el restablecimiento de la situación anterior a las violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente
ley”. Para el efecto, el artículo 73 definió los siguientes principios: el carácter preferente, la
independencia, la progresividad, la estabilización, la seguridad jurídica, la prevención, la participación y
la prevalencia constitucional(67).
71. El artículo 74 hace referencia a las figuras de “despojo” y “abandono” Frente a lo que debe
entenderse como una situación de despojo, el artículo 74 dispuso “la acción por medio de la cual,
aprovechándose de la situación de violencia, se priva arbitrariamente a una persona de su propiedad,
posesión u ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto administrativo, sentencia, o
mediante la comisión de delitos asociados a la situación de violencia”. Por abandono forzado de tierras
entiende “la situación temporal o permanente a la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse,
razón por la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación y contacto directo con los
predios que debió desatender en su desplazamiento durante el periodo establecido en el artículo 75”. (68)

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72. Frente a la titularidad de la acción, el artículo 75 de la Ley de víctimas y restitución de tierras indica:
“Las personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos cuya
propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan
visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren las
violaciones de que trata el artículo 3º de la presente ley, entre el 1º de enero de 1991 y el término de
vigencia de la ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o
abandonadas forzadamente, en los términos establecidos en este capítulo”.
73. Como se puede observar, se identifican dos tipos de personas como titulares del derecho a la
restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente: (i) las propietarias
o poseedoras de predios y (ii) las explotadoras de baldíos que pretendan adquirir la propiedad por
adjudicación, en ambos casos, que hayan sido despojadas de las tierras u obligadas a abandonarlas como
consecuencia de los hechos que configuren las violaciones definidas en el artículo 3º de la ley, entre el
1º de enero de 1991 y el término de vigencia de ésta.
74. En la Sentencia C-715 de 2012(69) la Corte se pronunció en torno a una demanda que cuestionaba,
entre otras cosas, que la ley no considerara como titulares de la acción a los tenedores de tierra, ni a los
ocupantes de baldíos. Frente a los primeros, esta Corporación indicó:
“(…) a juicio de la Sala, si bien a los tenedores víctimas del conflicto, no se les puede aplicar en estricto
sentido jurídico el derecho a la restitución de una propiedad o de una posesión, restitución que procede
respecto de los propietarios, los poseedores u ocupantes, estas víctimas que ostentaban el derecho de
tenencia no quedan desprotegidas frente a su legítimo derecho de reparación integral, el cual no solo
incluye la restitución de bienes inmuebles, sino también medidas de indemnización y otros componentes
reparatorios, sin perjuicio de que puedan acudir a la vía judicial ordinaria para la reivindicación de sus
derechos (…)”.
75. Por consiguiente, concluyó que el legislador no incurrió en una omisión legislativa relativa, al no
incluir como titular del derecho a la restitución, al tenedor del bien.
76. El artículo 81 de la Ley 1448 de 2011 se refiere a las personas que pueden presentar la acción:
quienes fueran propietarios o poseedores de predios, o explotadores de baldíos con fines de adjudicación
(art. 75); su cónyuge o compañero permanente con quien convivía al momento de los hechos que
desencadenaron el despojo o abandono; los llamados a sucederlos según el Código Civil, la Unidad de
Restitución de Tierras, en representación de menores de edad (sucesores) y personas con
discapacidad(70).

77. El proceso de restitución de tierras está compuesto por dos etapas: una administrativa, a cargo de la
Unidad de Restitución de Tierras (L. 1448/2011, art. 82), y otra judicial, a cargo de los jueces y
magistrados especializados de restitución de tierras.

78. Durante la fase administrativa, que constituye un requisito de procedibilidad de la acción judicial, se
busca que la URT identifique física y jurídicamente los predios, determine el contexto de los hechos
victimizantes, individualice a las víctimas y sus núcleos familiares, identifique la relación jurídica de la
víctima con la tierra y establezca los hechos que dieron origen al despojo o abandono forzado. Esta
etapa termina con la decisión de la Unidad de Restitución de Tierras de incluir o no a los solicitantes y a
los predios objeto del trámite en el Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente (71).
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La etapa administrativa empieza con la solicitud que presentan los propietarios, poseedores, ocupantes
de predios, o los explotadores de baldíos de predios baldíos, ante la Unidad de Restitución de Tierras
para que inscriba los predios objeto de la solicitud en el registro. Hecha esta petición, la Unidad informa
del trámite de inscripción a quien o a quienes figuren oficialmente como propietarios, poseedores u
ocupantes del predio que se quiere registrar, con la finalidad de permitirle acreditar su relación jurídica
con éste, y que esta se configuró como resultado de su buena fe exenta de culpa.

79. La Unidad de Restitución de Tierras cuenta entonces con sesenta días para decidir si incluye el
predio en el Registro de tierras. Si el bien es inscrito, las víctimas o su apoderado pueden dirigirse ante
los jueces civiles del circuito especializados en restitución de tierra y formular la solicitud de restitución
o formalización. Esta también puede ser elevada por la Unidad de Restitución, en nombre y
representación de la víctima(72).
80. El artículo 86 de la Ley de tierras prevé un conjunto de medidas de protección del predio, que deben
adoptarse al momento de la admisión de la solicitud: la inscripción del predio en la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos, la sustracción provisional del comercio del bien, la suspensión de procesos
declarativos de derechos reales sobre el mismo, y la notificación al representante legal del municipio en
que se encuentra el predio, y al Ministerio Público (73).

Luego de proferido este auto en los términos anteriormente señalados se da inicio a la etapa de
oposición, concepto esencial para la solución del problema jurídico planteado.
81. De acuerdo con el artículo 87 de la Ley de víctimas y restitución de tierras), la solicitud deberá
trasladarse a (i) quienes figuren como titulares inscritos de derechos en el certificado de tradición y
libertad de matrícula inmobiliaria donde esté comprendido el predio sobre el cual se solicite la
restitución y (ii) a la Unidad de Restitución de Tierras, cuando la solicitud no haya sido tramitada con su
intervención. Además, “[c]on la publicación a que se refiere el literal e) del artículo anterior se
entenderá surtido el traslado de la solicitud a las personas indeterminadas que consideren que deben
comparecer al proceso para hacer valer sus derechos legítimos y a quienes se consideren afectados por
el proceso de restitución”.

82. Según el artículo 88, ibídem, si alguno de estos sujetos se hace parte en el proceso judicial
adquiere la condición de opositor.
82.1. Las oposiciones deben presentarse ante el juez dentro de los quince (15) días siguientes a la
notificación de la admisión, acompañando los documentos que se pretendan hacer valer como prueba de
la calidad del despojado del predio, de la buena fe exenta de culpa, del justo título, y las demás, acerca
del valor del derecho o la calidad de despojado del solicitante (Ley de víctimas y restitución de tierras,
art. 88).
82.2. Durante el término probatorio siguiente, de treinta días, los operadores judiciales deben actuar en
protección de los derechos de la víctima, en quien opera una inversión de la carga de la prueba (Ley de
víctimas y restitución de tierras, art. 78). Los principales dispositivos previstos en esta etapa a favor de
las víctimas son los siguientes:

(a) Basta con la acreditación de prueba sumaria de la propiedad, posesión u ocupación y el

reconocimiento como desplazado o la prueba sumaria del despojo para que se traslade la carga de la

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prueba a quienes pretendan oponerse a la pretensión de la víctima en el proceso de restitución;
(b) Además de las víctimas, las autoridades concernidas en el proceso de restitución también deben
asumir un rol activo y comprometido, encaminado a determinar la ocurrencia del daño sufrido. Esto
supone que los funcionarios y las funcionarias deben obrar al mismo tiempo con celeridad y flexibilidad
razonable frente al recaudo, la aceptación y valoración de las pruebas a favor de la víctima.
(c) Quienes administran justicia en los procesos de restitución deben contribuir a evitar la duplicidad en
la práctica de pruebas y las dilaciones innecesarias en el proceso, ocasionada en la práctica de pruebas
impertinentes e inconducentes (art. 89).

82.3. Cumplido el período probatorio, de acuerdo con el artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, la
sentencia “se pronunciará de manera definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u ocupación
del baldío objeto de la demanda y decretará las compensaciones a que hubiera lugar, a favor de
los opositores que probaron buena fe exenta de culpa dentro del proceso […]” (destaca la Sala).
82.4. El proceso de restitución previsto en la Ley 1448 de 2011 es de única instancia(74). La Corte
Constitucional, en Sentencia C-099 de 2013, consideró razonable esta previsión normativa al ponderar
la limitación que entraña la ausencia de una instancia de revisión, con la finalidad constitucionalmente
válida perseguida por la norma. Adicionalmente, explicó que el derecho de contradicción, en particular,
y el debido proceso en general se encuentran garantizados por la estructura misma del procedimiento de
restitución(75).
82.5. Por último, es importante mencionar que, a diferencia de lo que ocurre en otras jurisdicciones,
donde el trámite concluye con la ejecutoria de la última decisión adoptada, ello no ocurre en el proceso
de restitución de tierras, pues el parágrafo 1º del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011 prevé que “el juez o
magistrado mantendrá la competencia para garantizar el goce efectivo de los derechos del reivindicado
en el proceso, prosiguiéndose dentro del mismo expediente las medidas de ejecución de la sentencia”, lo
que significa que el trámite sólo acaba cuando efectivamente han sido cumplidas las órdenes de
protección y restitución contenidas en la sentencia.

A partir de ella fue que esta Corte, en la Sentencia C-795 de 2014 de manera enfática, señaló “[l]a
restitución de la tierra en la justicia transicional es un elemento impulsor de la paz”.
c. Buena fe exenta de culpa en el proceso de restitución de tierras. Parámetros de interpretación.
83. En este acápite, en primer lugar, se revisará la forma en que nuestro sistema constitucional ha
entendido la figura de la buena fe en general y la buena fe exenta de culpa, en particular y,
especialmente, la manera como se ha perfilado el contenido de este estándar en el marco transicional de
la Ley 1448 de 2011 y dentro de los procesos de restitución de tierras.
84. El principio de buena fe encuentra su reconocimiento constitucional en el artículo 83 superior que
dispone que “[L]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los
postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.
85. Esta Corporación ha analizado en un amplio conjunto de decisiones y en asuntos muy diversos,
tanto en sede de control abstracto como en revisión de tutela, el alcance del concepto, que pasó de ser un
principio general del derecho a convertirse en una norma de carácter constitucional con la Carta de
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1991. En estos casos, la Corte ha destacado la proyección que la buena fe ha adquirido y, especialmente,
su función integradora del ordenamiento y reguladora de las relaciones entre los particulares, y entre
estos y el Estado (76).
86. Nuestro ordenamiento constitucional y, especialmente, el régimen civil han desarrollado además del
concepto de buena fe como mandato constitucional general, la figura de buena fe simple como principio
y forma de conducta. Esta “equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la que se exige
normalmente a las personas en todas sus actuaciones. El Código Civil, al referirse a la adquisición de la
propiedad, la define en el artículo 768 como la conciencia de haberse adquirido el dominio de la cosa
por medios legítimos, exentos de fraude y de todo otro vicio. Esta buena fe se denomina simple, por
cuanto, si bien surte efectos en el ordenamiento jurídico, estos sólo consisten en cierta protección que se
otorga a quien así obra. Es así que, si alguien de buena fe adquiere el derecho de dominio sobre un bien
cuyo titular no era el verdadero propietario, la ley le otorga ciertas garantías o beneficios, que si bien no
alcanzan a impedir la pérdida del derecho si aminoran sus efectos. Tal es el caso del poseedor de buena
fe condenado a la restitución del bien, quien no será condenado al pago de los frutos producidos por la
cosa (C.C., art. 964, párr. 3º); o del poseedor de buena fe que adquiere la facultad de hacer suya la cosa
poseída (C.C., arts. 2528 y 2529).”(77)
87. De otra parte, en diferentes escenarios, también opera lo que se ha denominado buena fe cualificada
o exenta de culpa. Al respecto, este tribunal ha explicado:
“Esta buena fe cualificada, tiene la virtud de crear una realidad jurídica o dar por existente un derecho o
situación que realmente no existía. La buena fe creadora o buena fe cualificada, interpreta
adecuadamente una máxima legada por el antiguo derecho al moderno: ‘Error communis facit jus’, y
que ha sido desarrollada en nuestro país por la doctrina desde hace más de cuarenta años, precisando
que ‘Tal máxima indica que si alguien en la adquisición de un derecho o de una situación comete un
error o equivocación, y creyendo adquirir un derecho o colocarse en una situación jurídica protegida por
la ley, resulta que tal derecho o situación no existen por ser meramente aparentes, normalmente y de
acuerdo con lo que se dijo al exponer el concepto de la buena fe simple, tal derecho no resultará
adquirido. Pero si el error o equivocación es de tal naturaleza que cualquier persona prudente y diligente
también lo hubiera cometido, por tratarse de un derecho o situación aparentes, pero en donde es
imposible descubrir la falsedad o no existencia, nos encontramos forzosamente, ante la llamada buena fe
cualificada o buena fe exenta de toda culpa’.”(78)

88. De lo anterior pueden extraerse algunas diferencias precisas entre la buena fe simple y la
buena fe exenta de culpa. Si bien es cierto que en los dos eventos se parte del supuesto de que la
persona obró con lealtad, rectitud y honestidad, la buena fe simple se presume de todas las
actuaciones o gestiones que los particulares realizan ante el Estado, de ahí que sea éste quien deba
desvirtuarla. Por su parte, la buena fe exenta de culpa exige ser probada por quien requiere
consolidar jurídicamente una situación determinada. Así, la buena fe exenta de culpa exige dos
elementos: de un lado, uno subjetivo, que consiste en obrar con lealtad y, de otro lado, uno
objetivo, que exige tener la seguridad en el actuar, la cual solo puede ser resultado de la
realización actuaciones positivas encaminadas a consolidar dicha certeza.
89. En relación con el tema que ocupa la atención de la Corte, vale decir que la aplicación y la
interpretación de la buena fe exenta de culpa a que se refiere la Ley de víctimas y restitución de tierras
en los artículos demandados se circunscribe a la acreditación de aquellos actos que el tercero pretenda
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hacer valer en relación con la tenencia, la posesión, el usufructo, la propiedad o dominio de los predios
objeto de restitución. Estos actos pueden ser, entre otros, posesiones de facto, negocios jurídicos de
carácter dispositivo o situaciones que tienen origen en órdenes judiciales o actos administrativos. La
comprobación de la buena fe exenta de culpa lleva a los terceros a ser merecedores de una
compensación, como lo dispone la Ley 1448 de 2011.
90. En ese sentido (como se profundizará posteriormente) la regulación obedece a que el legislador, al
revisar las condiciones de violencia generalizada que se dieron en el marco del conflicto armado y que
originaron el despojo, halló un sinnúmero de modos de dar apariencia de legalidad a los actos de
usurpación y despojo y, en consecuencia, previó medidas estrictas hacia los opositores, dirigidas a evitar
una legalización basada en tres factores inadmisibles constitucionalmente: el aprovechamiento abusivo
de las condiciones de violencia, que viciaron el consentimiento jurídico de las víctimas; la corrupción,
que puso parte de la institucionalidad al servicio de los despojadores; y el formalismo del derecho, que
favoreció a la parte más poderosa en el ámbito administrativo y judicial.
91. Además, la norma guarda relación con la eficacia de las presunciones establecidas en el artículo 77
de la Ley 1448 de 2011, previstas por el legislador, considerando que el contexto de violencia permite
presumir un desequilibrio en las relaciones entre particulares y favorece las dinámicas de despojo y
abandono forzado. Es así como, en un marco de justicia hacia la transición a la paz, la lógica que irradia
el proceso es fuerte en relación con el opositor para ser flexible con las víctimas.
Con base en los elementos normativos y de contexto recién presentados, la Sala entra a resolver el cargo
de la demanda.

Tercera parte
Estudio del cargo de inconstitucionalidad
El caso objeto de estudio involucra asuntos interpretativos relevantes y complejos que deben ser
considerados antes de resolver el cargo planteado (79). La Sala comenzará por despejar estos asuntos.
Posteriormente, resolverá el jurídico y, finalmente, determinará el alcance de la decisión a adoptar.

Capítulo 6. Problemas de interpretación.

a. Una distinción necesaria: opositores y segundos ocupantes(80).

92. Los artículos demandados hacen referencia a personas que actúan en el trámite de restitución de
tierras como “opositores”, es decir, quienes presentan “oposición” dentro del trámite. De acuerdo con el
artículo 88 de la Ley de víctimas y restitución de tierras existen tres tipos de oposiciones distintas: (i)
aquellas que persiguen demostrar la calidad de víctima de despojo en relación con el mismo predio
objeto del trámite de restitución de tierras (supuesto regulado por el artículo 78 de la misma ley (81)); (ii)
las destinadas a tachar la condición de víctima del solicitante y (iii) las que pretenden demostrar la
existencia de una relación jurídica o material sobre el predio objeto del trámite, generada por una
conducta de buena fe exenta de culpa. La expresión demandada en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la
Ley de víctimas y restitución de tierras tiene que ver exclusivamente con el tercer tipo de oposición.

93. El accionante plantea que la situación violatoria de derechos fundamentales afecta a un número
limitado de opositores: aquellos que pretenden obtener la compensación económica definida por la Ley
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de víctimas y restitución de tierras, que no tienen que ver con el despojo, llegaron al predio antes de su
micro focalización y se hallan en situación desfavorable o de vulnerabilidad por ser mujeres, niños y
niñas, o personas con discapacidad y, por distintas razones, no están en capacidad de demostrar que
actuaron de buena fe exenta de culpa al momento de establecer una relación jurídica o material con el
predio objeto de restitución.
Frente a esta población identifican dos problemas. Primero, que no podrán acceder a la compensación
económica y, segundo, la inexistencia de medidas adecuadas de atención para su situación. Los
intervinientes se refieren también a la situación de estas personas. Algunos, sin embargo, los llaman
indistintamente opositores o segundos ocupantes del predio objeto de restitución, mientras que otros
proponen que la demanda se refiere exclusivamente a los “segundos ocupantes”. Por ello, para la Sala
resulta relevante explicar que existe una diferencia conceptual entre estas categorías, que debe tenerse
en cuenta, con miras al estudio del cargo.
Aunque dentro del extenso articulado de la Ley de víctimas y restitución de tierras ninguna disposición
hace referencia a los segundos ocupantes, estas personas sí son mencionadas en los principios Pinheiro,
cuyo principio 17 comprende cuatro grandes directrices acerca de su situación.

La ocupación secundaria de predios en conflictos armados es ampliamente conocida en el ámbito

internacional. Un ejemplo paradigmático se encuentra en la situación de países del este de Europa en los
que la segunda guerra mundial, primero; la llegada de regímenes comunistas, después, y la caída del
bloque y los nuevos gobiernos democráticos finalmente, generaron una superposición histórica de
propietarios, poseedores u ocupantes de las tierras, viviendas y el patrimonio de las víctimas, refugiados
y desplazados internos de estos procesos políticos, así como un amplio número de conflictos y sucesivas
leyes de restitución, compensación y reparaciones (82).

En fechas más recientes, la situación de los segundos ocupantes ha sido considerada como un
“obstáculo” para la efectividad de los procesos de restitución de tierras en Bosnia Herzegovina, Kosovo,
Azerbaiyán, Ruanda, entre muchos otros, pues una atención inadecuada de esta población puede generar
inestabilidad en la transición y amenazar la seguridad jurídica y material de la vivienda, para las
víctimas restituidas(83), lo que explica que, finalmente, hayan sido explícitamente cobijados por los
principios Pinheiro.
Si bien en los principios Pinheiro no se presenta una definición específica de los segundos
ocupantes, la Sala estima adecuado acudir a la que se encuentra en el manual de aplicación de los
mismos, publicados por la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados, para comprender, a grandes rasgos, a quiénes cobija la expresión: “Se consideran
ocupantes secundarios todas aquellas personas que hubieran establecido su residencia en
viviendas o tierras abandonadas por sus propietarios legítimos a consecuencia de, entre otras
cosas, el desplazamiento o el desalojamiento forzosos, la violencia o amenazas, o las catástrofes
naturales así como las causadas por el hombre” (destaca la Sala).
94. Los segundos ocupantes son entonces quienes, por distintos motivos, ejercen su derecho a la
vivienda en los predios que fueron abandonados o despojados en el marco del conflicto armado
interno.
Pero los segundos ocupantes no son una población homogénea: tienen tantos rostros, como fuentes
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diversas tiene la ocupación de los predios abandonados y despojados. A manera ilustrativa, puede
tratarse de colonizadores en espera de una futura adjudicación; personas que celebraron negocios
jurídicos con las víctimas (negocios que pueden ajustarse en mayor o menor medida a la normatividad
legal y constitucional); población vulnerable que busca un hogar; víctimas de la violencia, de la pobreza
o de los desastres naturales; familiares o amigos de despojadores; testaferros o ‘prestafirmas’ de oficio,
que operan para las mafias o funcionarios corruptos, u oportunistas que tomaron provecho del conflicto
para ‘correr sus cercas’ o para ‘comprar barato’.
Desde un punto de vista más amplio, la ocupación secundaria puede ser resultado de estrategias de
control territorial de los grupos inmersos en el conflicto, o surgir como consecuencia de problemas
históricos de equidad en el reparto de la tierra(84); sin embargo, con independencia de esa heterogeneidad
constituyen una población relevante en procesos de justicia transicional, y especialmente en el marco de
la restitución de tierras, como lo confirma el manual de aplicación de los principios Pinheiro,
previamente citado:
“Los principios [Pinheiro] se ocupan de este fenómeno partiendo de la base de que la ocupación
secundaria de hogares de personas desplazadas a menudo constituye un obstáculo para el retorno. En
efecto, la ocupación secundaria a gran escala ha impedido en el pasado el éxito de los esfuerzos de
retorno en Azerbaiyán, Armenia, Ruanda, Bután, Bosnia Herzegovina, Croacia, Georgia, Kósovo y
otros lugares. La posesión no autorizada de viviendas y patrimonio es frecuente tras los conflictos
armados. Si bien determinados casos de ocupación secundaria han de ser a todas luces revocados (sobre
todo si la ocupación en cuestión ha servido como instrumento de limpieza étnica en el marco de un
conflicto de este tipo, o si es fruto del oportunismo, la discriminación, el fraude o la corrupción), no hay
que olvidar la necesidad de proteger a los ocupantes secundarios frente a la indigencia así como frente a
desalojos injustificados u otras posibles violaciones de derechos humanos […]”(85).

95. La Corte Constitucional ha señalado en un amplio número de decisiones que los principios
Pinheiro(86) hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato (87) y son indispensables para la
comprensión del derecho a la restitución de tierras. Más allá de su calificación normativa, estos
principios poseen innegable autoridad epistemológica para la solución de casos concretos de manera
compatible con las obligaciones estatales en lo que tiene que ver con la restitución de tierras de víctimas
de la violencia(88).
96. El Principio 17 de este documento tiene una característica muy particular, en tanto no se refiere
directamente a las víctimas de desplazamiento (ni a desplazados ni a refugiados), sino a las personas que
denomina segundos ocupantes. Pero ello no resulta casual, pues concebir la restitución de tierras sin
pensar en los segundos ocupantes es un riesgo para todo proceso y política pública de restitución de
tierras despojadas o abandonadas forzosamente, en un escenario de transición. Las políticas públicas,
normas y medidas que adopte el Estado en torno a esa población tienen un enorme significado para las
víctimas, pues inciden en la estabilidad del proceso, en la seguridad jurídica de la restitución y en la
eficacia material de sus derechos.

En ese orden de ideas, los conceptos “opositor” y “segundo ocupante” no son sinónimos, ni es
conveniente asimilarlos al momento de interpretar y aplicar la Ley de víctimas y restitución de tierras.
En muchos casos los opositores son segundos ocupantes, pero es posible que haya ocupantes que no
tengan interés en presentarse al proceso, así como opositores que acuden al trámite sin ser ocupantes del
predio.
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La pregunta que anima la demanda es clara en términos de segundos ocupantes. Algunos de ellos
reflejan las dinámicas del despojo; otros, son sujetos que merecen especial protección estatal. Pero las
fronteras entre unos y otros son difusas, al punto que el principio Pinheiro 17.4, al tiempo que ordena su
protección, manifiesta también que en ciertos contextos de violencia su actuación no podría considerarse
de buena fe, por la gravedad de las violaciones de derechos humanos que rodearon su actuar. La Ley de
víctimas y restitución de tierras les exige a todos por igual demostrar la buena fe exenta de culpa para
acceder a una compensación.

b. La carga de la prueba y el hecho (la conducta) a probar.

97. Los intervinientes en este trámite coinciden en señalar que las normas demandadas, al hacer
referencia la ‘buena fe exenta de culpa’, imponen una carga probatoria o procesal desproporcionada
para algunas personas.

98. La Corte considera necesario señalar que la buena fe calificada a la que se refieren las disposiciones
cuestionadas se configura al momento en que se inició o se consolidó algún tipo de relación material o
jurídica con el predio objeto de restitución, de manera que su exigencia hace referencia a un parámetro
de probidad en las actuaciones de las personas que llegaron, adquirieron u ocuparon un predio en el
grave contexto de violación de derechos generado por el conflicto armado interno, donde el
desplazamiento forzado, el despojo, usurpación y abandono de predios, afectaron a gran parte de la
población, especialmente, en el país rural. Así las cosas, se trata de una carga sustantiva y no procesal.
En términos probatorios, lo que la Ley exige al opositor es una carga ordinaria en los procesos
judiciales, que consiste en probar el hecho que alega como sustento de sus derechos y pretensiones. Esta
precisión será retomada al momento de establecer el alcance de la decisión. Sin embargo, es importante
mantener presente esta diferencia entre una carga probatoria calificada y la carga de probar una
conducta (un hecho) calificado.

Cuadro 2. Hecho a probar, carga de la prueba, y exigencia al opositor

Hecho a probar y carga de la prueba

Exigencias al opositor
Hecho a probar Buena fe exenta de culpa.
Carga de la prueba El que alega, prueba
(ordinaria)

c. La consecuencia jurídica de las normas demandadas.

99. La consecuencia jurídica de probar la buena fe exenta de culpa en el marco de las normas
demandadas es el acceso a la compensación económica equivalente al valor probado del predio (art. 88
Ley de víctimas y restitución de tierras).

Aunque en realidad no existe una discusión en torno a este punto, sí es importante señalar que el
opositor al que hacen referencia las normas demandadas no tiene legalmente una expectativa de
permanecer en el predio, sino de recibir una suma de dinero justa ante la obligación de entregarlo. Esta
expectativa es relevante para lograr la eficacia de sus derechos al mínimo vital y a la vivienda de forma
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inmediata, pero no solucionará por sí sola sus expectativas de acceso a la tierra. Esta aclaración tiene
como propósito precisar las tensiones constitucionales que suscita el cuestionamiento de la demanda.

Así, una vez esclarecida la consecuencia jurídica de probar o no la buena fe exenta de culpa, es preciso
indicar que la Ley de víctimas y restitución de tierras, en los artículos demandados, no se refiere a
medidas distintas a esta compensación, de manera que no ordena ni prohíbe que los opositores, sin
importar su relación con el predio objeto de restitución, puedan beneficiarse de las políticas públicas
para la población vulnerable, si cumplen las condiciones para ello.

Conclusiones interpretativas. En síntesis, las precisiones efectuadas permiten señalar que: (i) la
distinción entre opositores y segundos ocupantes es relevante para comprender adecuadamente el
problema jurídico planteado en la demanda. La primera expresión hace referencia a una
categoría procesal incorporada a la ley de restitución de víctimas y restitución de tierras. El
segundo concepto se refiere a una población que debe ser tenida en cuenta al momento de
establecer políticas, normas y programas de restitución de tierra en escenarios de transición,
como presupuesto para el éxito y la estabilidad de las medidas, y para la seguridad en los derechos
de las víctimas restituidas, especialmente, en lo que tiene que ver con la tenencia de la tierra, la
vivienda y el patrimonio. (ii) La buena fe exenta de culpa, en el contexto de la Ley de víctimas y
restitución de tierras es un estándar de conducta calificado, que se verifica al momento en que una
persona establece una relación (jurídica o material) con el predio objeto de restitución. La carga
de la prueba para los opositores es la que se establece como regla general en los procesos
judiciales: demostrar el hecho que alegan o que fundamenta sus intereses jurídicos. Cuando se
habla de una persona vulnerable, entonces, debe tomarse en cuenta si se hace referencia al
momento de la ocupación o al momento en que se desarrolla el proceso. (iii) La consecuencia
jurídica que establece la ley de tierras en relación con la buena fe exenta de culpa es la posibilidad
de acceder, o no, a la compensación económica. La ley no hace referencia, es decir, no prohíbe ni
ordena, la aplicación de otras medidas para la población vulnerable, en el marco del proceso.

Capítulo 7. Respuesta al problema jurídico.

a. El caso objeto de estudio refleja un problema de ‘discriminación indirecta’.
Como se explicó al establecer el problema jurídico a resolver, la demanda plantea la existencia de una
violación al principio a la igualdad, derivada de la siguiente situación. Tomando en consideración las
precisiones previas, este problema puede ser parafraseado en los siguientes términos: aunque existen
opositores que son segundos ocupantes vulnerables, que no poseen alternativa de vivienda y que no
tuvieron que ver con el despojo, el Congreso de la República les exige, para acceder a la compensación
económica mencionada, lo mismo que a personas que no enfrentan ninguna de las condiciones descritas,
lo que supone una clara injusticia. Un trato igual a personas en situación distinta.
En concepto de la Sala, el actor acierta en su cuestionamiento, como pasa a explicarse:
100. El principio de igualdad es una de las normas más importantes dentro del estado constitucional de
derecho. La Corte Constitucional ha explicado que este posee una estructura compleja. Así, el artículo
13 superior, en su primer inciso, concreta la igualdad ante la ley, propia del Estado clásico de derecho, y
la prohibición de discriminación elimina la arbitrariedad y las decisiones que distribuyen beneficios o
cargas en torno a criterios inadmisibles, o sin un principio de razón válido desde el punto de vista
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constitucional.
101. El Estado social de derecho exige también a las autoridades adoptar medidas de trato diferencial y
positivas a favor de grupos que tradicionalmente han sido víctimas de discriminación, y promover el
bienestar de quienes se encuentran en situación de debilidad manifiesta. Estos últimos mandatos se
entrelazan con normas específicas de la Carta, que definen los grupos merecedores de tales medidas.
102. La Corte Constitucional ha desarrollado un conjunto de herramientas destinadas a verificar la
existencia de una violación del principio de igualdad, denominado el juicio o test de igualdad. Este
instrumento parte de considerar que la igualdad de trato se presume válida, en la medida en que las
personas tienen iguales derechos y, en consecuencia, corresponde a la autoridad que impone una medida
diferencial justificarla, demostrar que persigue un fin legítimo y que no afecta de manera
desproporcionada los derechos de uno de los grupos en comparación, de acuerdo con el carácter
relacional del principio.
103. Ahora bien, la Corte Constitucional también ha explicado que la igualdad se ve trasgredida cuando
el Estado establece normas o medidas generales que impactan intensamente a ciertos grupos o personas,
que enfrentan diversas condiciones de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, en virtud de los mandatos
de igualdad material e igualdad promocional recién descritos. Al respecto, resulta particularmente
relevante lo señalado en la sentencia T-209 de 2009, acerca de la situación de los recicladores
tradicionales frente a las grandes empresas que entraron al mercado del reciclaje:

“La igualdad es uno de los pilares sobre los que se funda el Estado colombiano. La Constitución
reconoce la igualdad, como un principio, como un valor, y como un derecho fundamental, que va más
allá de la clásica fórmula de igualdad ante la ley, para erigirse en un postulado que apunta a la
realización de condiciones de igualdad material. Bajo esta perspectiva, un propósito central de la
cláusula de igualdad, es la protección de grupos tradicionalmente discriminados o marginados;
protección que en un Estado social de derecho, se expresa en una doble dimensión: por un lado, como
mandato de abstención o interdicción de tratos discriminatorios (mandato de abstención) y, por el otro,
como un mandato de intervención, a través del cual el Estado está obligado a realizar acciones tendentes
a superar las condiciones de desigualdad material que enfrentan dichos grupos (mandato de
intervención)”.
En el mismo fallo, la Corte precisó:

“Un punto que merece la pena resaltarse, por ser objeto de controversia en el caso que ocupa a la
Corte, es que el mandato de abstención que se deriva del primer inciso del artículo 13
constitucional, no se dirige exclusivamente a evitar que la administración adopte medidas,
programas o políticas, abiertamente discriminatorias. También va encaminado a evitar que
medidas, programas o políticas, así éstas hayan sido adoptadas bajo el marco de presupuestos
generales y abstractos, impacten desproporcionadamente a grupos marginados o discriminados o,
en otras palabras, los coloque en una situación de mayor adversidad. Es decir, que la Constitución
prohíbe, tanto las llamadas discriminaciones directas —actos que apelan a criterios sospechosos o
potencialmente prohibidos, para coartar o excluir a una persona o grupo de personas del ejercicio
de un derecho o del acceso a un determinado beneficio, como las discriminaciones indirectas—
[como] las que se derivan de la aplicación de normas aparentemente neutras, pero que en la
práctica generan un impacto adverso y desproporcionado sobre un grupo tradicionalmente
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marginado o discriminado” (se destaca).
104. En la reciente Sentencia C-754 de 2015(89), la Corporación se refirió nuevamente al concepto de
discriminación indirecta. El problema jurídico consistía en que el legislador, al proferir la Ley 1719 de
2014, decidió que las entidades prestadoras de servicios de salud podían establecer un protocolo
especial para la atención de las víctimas de violencia sexual, a pesar de que una norma reglamentaria
anterior, la Resolución 459 de 2012, del Ministerio de Salud y Protección Social, ya había establecido
que la elaboración de tal protocolo sería obligatoria. De esa manera, la norma legal cuestionada
convertía en facultativo algo que con anterioridad era imperativo para las prestadoras de servicios de
salud lo que, en concepto de las demandantes, violaba el principio de progresividad, el derecho a la
salud y el principio de igualdad.
Dejando de lado otros aspectos del caso, la Corte consideró que la medida cuestionada, en efecto,
generaba un problema constitucional de igualdad, debido a que las víctimas de violencia sexual son,
principalmente, mujeres; y añadió que la discriminación detectada resultaba más intensa para aquellas
que enfrentan distintas condiciones de vulnerabilidad (discriminación múltiple o interseccional). Lo
dicho en esa providencia resulta especialmente relevante para la comprensión del problema objeto de
estudio en esta oportunidad, a la luz de la complejidad del principio de igualdad, en la Constitución
Política colombiana.

[…] Es decir, la Constitución prohíbe adoptar medidas que de forma abierta excluyan o diferencien a
una persona o a un grupo de personas con el objeto de reducir o anular el reconocimiento, disfrute o
ejercicio de un derecho o una libertad fundamental, en razón al género, posición socioeconómica, raza,
estatus particular, entre otros (discriminación directa); así como prescribe tratos u omisiones que tengan
como resultado un impacto desproporcionado en personas parte de ese grupo en el sentido de coartar o
excluir del reconocimiento, disfrute o ejercicio de un derecho o libertad fundamental (discriminación
indirecta).

105. En el caso objeto de estudio, las reflexiones adelantadas hasta el momento permiten concluir
que, en efecto, es posible identificar dos grupos de personas entre quienes puede efectuarse una
comparación, en el marco del principio y derecho a la igualdad. Los segundos ocupantes que se
encuentran en situación ordinaria y tuvieron que ver o se aprovecharon del despojo; y los
segundos ocupantes que enfrentan alguna condición de vulnerabilidad y no tuvieron ninguna
relación, ni tomaron provecho del despojo.
La norma demandada generaría una discriminación indirecta, en la medida en que exige a todos los
opositores interesado demostrar una conducta calificada y no da un trato diferencial a personas que lo
merecen, es decir, los segundos ocupantes en condición de vulnerabilidad que no tuvieron relación
directa ni indirecta con el despojo o el abandono forzado de los predios.
La Ley de víctimas y restitución de tierras, según se explicó ampliamente en los fundamentos de esta
providencia se enfoca principalmente en la defensa de los derechos fundamentales de las víctimas
dentro de un escenario de transición, y a ello responde la estructura probatoria del proceso en su etapa
judicial. Además, estas normas asumen como premisa las dificultades que las víctimas tienen para
demostrar los hechos que dan fundamento a sus pretensiones, derivadas del conflicto de violencia
generalizada y de todas las formas que se desarrollaron para vestir el despojo y el abandono forzados
con un manto de legalidad. Finalmente, el legislador presumió válidamente que los opositores no
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enfrentan las mismas condiciones de las víctimas.
Sin embargo, a medida que el proceso avanza, y como se ha constatado en el ámbito del derecho
internacional de los derechos humanos, resulta claro que también existen opositores que están en
condiciones de debilidad, especialmente, en lo que tiene que ver con el acceso a la tierra, la vivienda y
el trabajo en el campo. Frente a estas personas, los fines citados no se ven favorecidos y, en cambio, al
pasar por alto su situación, sí puede generarse una lesión inaceptable a otros mandatos constitucionales,
asociados a la equidad en el campo, el acceso y la distribución de la tierra, el mínimo vital y el derecho
al trabajo. Es precisamente esta situación la que permite a la Corte Constitucional concluir que la
demanda acierta en la descripción de un problema de discriminación indirecta, exclusivamente, frente a
quienes son personas vulnerables que no tuvieron que ver con el despojo, aspecto en el que debe
insistirse.
Como se explicó ampliamente, la Ley de víctimas y restitución de tierras no toma en consideración su
situación, ya que, en lo que tiene que ver con el trámite de restitución se refiere exclusivamente a
víctimas y opositores. A excepción del artículo 78 de ese ordenamiento, que establecer reglas para el
supuesto en el que concurren personas que se consideran víctimas de despojo o se vieron obligadas a
abandonar forzosamente el mismo predio, la Ley no establece diferenciación alguna, ni prevé un trato
especial para ese grupo de opositores especial, que se ha denominado segundos ocupantes vulnerables,
sin relación con el despojo.

En armonía con lo expuesto al comienzo de este acápite, el principio de igualdad se viola cuando
dos grupos, situaciones o personas que se hayan en condiciones iguales desde el punto de vista de
los hechos reciben un trato distinto por el derecho, o cuando, a pesar de estar en condiciones
distintas en términos fácticos, el derecho les da un tratamiento igual, sin que exista una razón
para hacerlo. Por ello, el examen de igualdad comienza por el estudio de razonabilidad de las
medidas, entendida como la existencia de un motivo válido a la luz de las cláusulas superiores
para el establecimiento de la medida cuestionada, para luego establecer si esta es proporcionada,
es decir, si establece un balance admisible entre los principios en juego.
Ahora bien, como la Ley de víctimas y restitución de tierras ignora a este grupo de personas, no es
posible para la Corte hallar el fundamento o las razones constitucionales que llevaron a la inexistencia
de medidas especiales para responder a su situación y, en consecuencia, no es tampoco posible avanzar
en el estudio de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida. No existe, en
otros términos, una manera de determinar la razón que tuvo el legislador para no dar un trato especial a
las personas vulnerables que no tuvieron relación, directa ni indirecta, con el despojo de las tierras.
Con todo, es necesario dejar en claro que esta conclusión no tiene que ver con una comparación entre
víctimas y opositores. La Corte ha explicado, y ahora reitera, que la estructura probatoria del proceso,
marcadamente favorable a las víctimas es constitucionalmente admisible, pues refleja la imperiosa
necesidad de revertir el despojo y develar las distintas maneras de encubrirlo. Los grupos en
comparación, vale redundar, son los opositores que tienen la condición de segundos ocupantes
vulnerables que no tuvieron relación con el despojo, de una parte, y los demás opositores, de otra.

b. Alcance de la decisión.
106. Una vez se ha concluido que sí existe un problema de igualdad en la aplicación de los artículos
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demandados, contenidos en la Ley de víctimas y restitución de tierras, debe señalarse también que la
definición o identificación de las personas vulnerables en este contexto es controversial, como lo
demuestra la discusión sostenida entre los intervinientes, las reflexiones sobre la aptitud de la demanda
y la doctrina acerca de los segundos ocupantes. Así, por ejemplo, en torno a las categorías que propone
la demanda, parece que el solo hecho de ser mujer o persona con discapacidad no sería condición
suficiente para solicitar una excepción o una aplicación diferencial en lo que tiene que ver con la buena
fe exenta de culpa si, por ejemplo, se trata de mujeres y personas con discapacidad que poseen tierras o
poder económico. El caso de los niños y niñas (que serán representados por sus padres o por el Estado
en el proceso), seguramente dependerá de la actuación de terceros. En ese contexto, para establecer el
alcance de la decisión a adoptar, la Sala considera necesario retomar las consideraciones normativas
vertidas en la parte motiva de la providencia, en torno a los fines del proceso y el papel de los jueces de
tierras.

107. Las normas del proceso de restitución de tierras persiguen dos fines esenciales: la protección de los
derechos de las víctimas y la posibilidad de develar y revertir los patrones de despojo. De igual forma,
la ley supone un tratamiento diferencial favorable para las víctimas, destinado a recuperar el equilibrio
roto por la violencia, mediante un conjunto de reglas probatorias favorables para las víctimas, en lo que
tiene que ver con las cargas procesales y probatorias, y uno exigente para los demás actores. Pero,
además de esos propósitos, explícitos en el trámite legislativo y en la regulación de la ley, la Corte
señaló en la segunda parte de esta providencia que las normas de la Ley 1448 de 2011 deben
interpretarse y aplicarse de manera que satisfagan otro conjunto de principios, lo que hace este tipo de
casos particularmente complejos. Para empezar, su aplicación debe ser favorable a la transición y a una
expectativa de paz estable, pero, además, deben armonizarse con los principios de reforma agraria y
producción de alimentos de los artículos 64 y 65 de la Constitución; hacerse compatibles con los
derechos territoriales de los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombiana, y tomar en cuenta las
eventuales tensiones ambientales asociadas.
108. Estas tensiones surgen de la naturaleza a la vez constitucional y especializada del proceso de
restitución de tierras, y tienen como consecuencia especiales exigencias para los jueces de tierras. En
ese sentido, es inevitable que en un proceso constitucional surjan conflictos de difícil solución y, en
buena medida, corresponde a los jueces definir su respuesta a través de la ponderación y la creación de
precedentes que hagan estable la aplicación del derecho. Sin embargo, el proceso de restitución de
tierras no es sólo un proceso constitucional, sino también uno especializado, en el que los jueces deben
tener plenas destrezas y un profundo conocimiento en la comprensión del derecho civil y agrario,
además de las distintas estrategias (legales e ilegales) del despojo.

109. Ello genera la siguiente paradoja: por una parte, la naturaleza constitucional del proceso insinúa
entonces que las tensiones y los casos difíciles deben ser asumidos mediante una justificación que se
acerque al modelo de decisión de los jueces constitucionales, cercano a la ponderación de principios
(aunque no por ello ajeno a la aplicación de reglas), cuyo contenido es amplio y en el que se requiere un
intenso ejercicio argumentativo para resolver las tensiones que se generan entre estos; pero, por otra, la
dimensión técnica (sustantiva y procedimental) del trámite aconseja una toma de decisiones basada más
en la aplicación de reglas estrictas, con supuestos de hecho claramente definidos. Finalmente, la
ausencia de un tribunal de cierre en la justicia de tierras hace más difícil escoger entre uno y otro
modelo(90).

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 110. Para hallar una decisión adecuada, la Sala explicará la naturaleza de las experiencias que, de
acuerdo con las intervenciones y el análisis desarrollado hasta el momento, pueden presentarse en el
trámite de restitución de tierras, distinguiendo además entre las que tienen que ver con la posibilidad de
asumir la carga de la prueba y aquellas que se relacionan con la exigibilidad del requisito sustantivo de
buena fe exenta de culpa. De una parte, se discute la posibilidad de que una persona que actúa como
opositor en el trámite de restitución de tierras pueda hallarse en una situación de debilidad similar a la
de la víctima. Por otra, se han descrito distintas hipótesis en las que podría considerarse problemático
exigir la demostración de la buena fe exenta de culpa. El siguiente cuadro ilustra algunas de esas
dificultades:

Cuadro 4. Posibles dificultades

Ámbito de la regulación Experiencias que generan los casos difíciles

Carga de la prueba Debilidad procesal (ausencia de asesoría legal, dificultades para acudir al
proceso, ausencia de medios económicos o técnicos para obtener las
pruebas requeridas)
Hecho a probar: actuación de buena La aplicación del estándar general a personas que carecen de vivienda,
fe exenta de culpa al momento de son vulnerables para económicamente, se encuentran situación de
ocupar el predio desplazamiento, no tuvieron relación con el despojo, llegaron al lugar en
virtud de la necesidad de satisfacer un derecho fundamental (estado de
necesidad), o por coacción, entre otras posibles.

111. Pues bien, para enfrentar las dificultades descritas, lo primero que debe decirse es que la
‘vulnerabilidad’ o las condiciones personales de debilidad relevantes deben analizarse en torno al
escenario normativo en donde se solicita un trato diferencial favorable. Así, en lo que tiene que ver con
la carga de la prueba, la vulnerabilidad tendría que ver con la debilidad procesal o la presencia de
circunstancias que hacen surgir en el juez la obligación de alivianar las cargas procesales, mientras que
la característica en lo que concierne al hecho a probar, se refiere a las condiciones personales del
interesado al momento de llegar al predio y con la pregunta acerca de cuál es el nivel de diligencia con
el que debió actuar.
112. El sentido de la decisión debe tomar en consideración, entonces, dos aspectos distintos: la
vulnerabilidad en el marco del proceso (debilidad procesal), la vulnerabilidad en lo que tiene que ver
con la aplicación de la buena fe exenta de culpa.
112.1. En lo que tiene que ver con la carga de la prueba para personas vulnerables en términos
procesales, la Sala estima que esta debe ser asumida directamente por los jueces, en virtud de los
principios de igualdad (compensación de cargas), prevalencia del derecho sustancial (eliminación de
obstáculos para llegar a una decisión justa) y dirección judicial del proceso.

En este escenario ocurre algo similar a una situación ampliamente estudiada por la Corte, en el ámbito
de la acción de tutela. Dada la diversidad de condiciones de los sujetos que acuden al amparo
constitucional, no existe una regla distinta para cada uno de ellos. Pero la Corte Constitucional ha
explicado que las cargas procedimentales deben ser objeto de una evaluación diferencial cuando el
accionante es un sujeto vulnerable, se encuentra en condición de debilidad manifiesta o es titular del
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derecho a una protección constitucional especial (T-1316 de 2001). Incluso la comprensión de un
problema constitucional varía en torno a las condiciones del sujeto. Por ello, la Corte ha ordenado
analizar de manera más amplia el cumplimiento de requisitos como la subsidiariedad e inmediatez para
determinados grupos poblacionales (C-588 de 2011).

Ahora bien, la tutela no establece cargas ordinarias de la prueba, sino que ordena al juez adelantar todas
las acciones necesarias para llegar a una conclusión acerca de la violación del derecho. El proceso de
tierras no tiene ese alcance, pues uno de sus intereses primordiales es develar las estrategias de despojo.
Pero la similitud es relevante, pues hace referencia a la conciencia que debe tener el juez acerca de sus
deberes como director del proceso y las facultades que el ordenamiento le confiere, no solo en las
normas de la Ley 1448 de 2011, sino en una interpretación sistemática, que permita aplicarlas con el
conjunto de mandatos constitucionales mencionados.
Esto significa que la forma de proteger a las personas vulnerables que actúan como opositores dentro del
proceso judicial de restitución de tierras, sin imponer nuevas cargas a las víctimas, consiste en
procurarle asistencia de la Defensoría Pública cuando lo requiera y decretar las pruebas de oficio que
considere necesarias, siempre que cuente con elementos de juicio para considerar que el ejercicio de esta
facultad es necesario para acercar la verdad real a la verdad procesal.
112.2. En lo que tiene que ver con el hecho calificado, o la buena fe exenta de culpa al momento de
ocupar el predio, lo primero que debe resaltarse es que esta constituye la regla general, que debe
observarse en la gran mayoría de los casos, pues es la decisión adoptada por el legislador en defensa de
las víctimas, y en consideración a la magnitud del despojo, la usurpación y el abandono forzado de los
predios, derivados del conflicto armado interno.
Sin embargo, en casos excepcionales, marcados por condiciones de debilidad manifiesta en lo que tiene
que ver con el acceso a la tierra, la vivienda digna o el trabajo agrario de subsistencia, y siempre que se
trate de personas que no tuvieron que ver con el despojo, el juez deberá analizar el requisito con
flexibilidad o incluso inaplicarlo, siempre al compás de los demás principios constitucionales a los que
se ha hecho referencia y que tienen que ver con la equidad, la igualdad material, el acceso a la tierra por
parte de la población campesina, o la protección de comunidades vulnerables. De no ser así, las
decisiones podrían tornarse en fuente de las mismas injusticias que se pretenden superar.
En otros términos, la Sala considera que una interpretación de la Ley de víctimas y restitución de tierras
que supone para los jueces la obligación de aplicar los artículos cuestionados sin tomar en consideración
las circunstancias de vulnerabilidad descrita, y la relación del opositor con el despojo, podría derivar en
decisión susceptibles de afectar los derechos vulnerables. Una interpretación adecuada de la norma,
conforme a la Constitución Política, exige comprender la naturaleza constitucional del proceso de
tierras, un ejercicio vigoroso de las facultades de dirección del proceso por parte de los jueces de tierras,
y una consideración constante a los demás principios superiores citados en este acápite.
Ahora bien, en la medida en que el proceso de restitución de tierras no tiene un órgano de cierre, y la
responsabilidad de los jueces de tierras hacia una transición eficaz es muy notable, la Sala estima
necesario establecer unos parámetros mínimos para su interpretación y aplicación. Antes de hacerlo, sin
embargo, resulta imprescindible hacer mención a la presunta inexistencia de otras medidas de atención
para los segundos ocupantes, mencionada en la demanda.

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Los actores afirmaron en la demanda que, además del problema estrictamente relacionado con la buena
fe exenta de culpa, existe una dificultad más amplia para las personas vulnerables que, en virtud de la
obligación de entregar un predio objeto de restitución, van a enfrentar distintas amenazas a sus derechos
fundamentales, derivadas de sus condiciones de vulnerabilidad. Agregaron que los jueces de tierras
actualmente no están en la obligación de decretar ninguna medida a su favor, puesto que la Ley de
víctimas y restitución de tierras únicamente hace referencia a la compensación económica equivalente al
valor del predio, demostrado en el proceso.
113. Sobre este punto, existen interpretaciones distintas por parte de los intervinientes. Así, la
Defensoría del Pueblo le da la razón al demandada y afirma que la Corte debe dictar un exhorto al
Congreso para que establezca medidas de protección para esta población; en cambio, el Ministerio de
Justicia, la Unidad de Restitución de Tierras y la organización Dejusticia consideran que las normas
actuales ya incluyen las medidas a las que hacen referencia los accionantes, tal como lo demuestran los
acuerdos 021 de 2015 y 029 de 2016, dictados por la Unidad de Restitución de Tierras(91).
114. La situación de la población vulnerable en el marco de la restitución de tierras es un problema de
amplio alcance, en el marco de la justicia transicional. Para la Corte, la inexistencia de normas de rango
legal específicamente diseñadas para su atención es un problema serio, que puede traer consecuencias
inequitativas indeseables. Sin embargo, por su propia dimensión, el asunto no puede ser resuelto por una
decisión de este tribunal, que carece de competencias para la creación, elaboración o implementación de
políticas públicas.

En otros términos, si bien es cierto que la ley no prevé medidas para los segundos ocupantes (más allá
de lo expresado acerca de la compensación económica) y ello constituye un problema constitucional, lo
cierto es que ello evidencia una omisión legislativa absoluta, supuesto en el que este tribunal
Constitucional carece de competencia para pronunciarse, aunque, en virtud de los principios de
colaboración armónica y supremacía de la Carta sí puede dirigir un exhorto a los órganos políticos para
que colmen la laguna mencionada.
En contra de esta alternativa, podría pensarse que los acuerdos de la Unidad de Restitución de Tierras ya
demuestran la existencia de esa política pública, lo que tornaría innecesario el exhorto.
115. La Sala no comparte esa posición, por las razones que pasan a exponerse.
La Corte Constitucional no tiene competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad o legalidad
de los actos administrativos, de manera que no se pronunciará sobre el contenido de los acuerdos 021 de
2015 y 029 de 2016, en los que hoy se centra la atención estatal de los segundos ocupantes. Sin
embargo, es claro para la Corporación que la respuesta a un vacío institucional tan serio no puede
quedar reducida a la expedición de normas de tal jerarquía, por parte de una unidad administrativa
especial.

Dejando de lado una evaluación del contenido de los acuerdos, pues la Corte Constitucional no es el
juez de legalidad ni constitucionalidad de los mismos, la respuesta al vacío descrito no puede quedar
reducida al ámbito de la expedición de actos administrativos por parte de una unidad administrativa
especial, pues estos enfrentan un déficit de estabilidad y legitimidad política que debe ser superado de
forma urgente e integral. Las medidas de atención a los segundos ocupantes, distintas de la
compensación a la que se refiere la Ley de víctimas y restitución de tierras, deben ser parte de una
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política comprensiva, adecuada y suficiente, discutida en el foro democrático representativo y,
posteriormente, desarrollada por los órganos gubernamentales, siempre, con base en los principios
constitucionales, la jurisprudencia constitucional relevante y los estándares que otorgan los principios
17.1 a 17.4 de los principios Pinheiro.

116. Por ello, aunque la Corte toma nota de los esfuerzos adelantados por la Unidad de Restitución de
Tierras, también estima necesario extender un exhorto a los órganos políticos para que desarrollen una
política integral que encauce adecuadamente los recursos para esas medidas de atención en materia de
vivienda, proyectos productivos y de cualquier otra naturaleza que estos estimen necesarias.
En lo que tiene que ver con el proceso de restitución de tierras, los acuerdos de la Unidad de Tierras, así
como la caracterización que esta realice, constituyen insumos relevantes para su trabajo, siempre
tomando en cuenta que estos pueden ser acogidos o rechazados por los funcionarios judiciales, en el
marco de su competencia.
117. Así las cosas, la Corte declarará la exequibilidad condicionada de los artículos demandados, en el
entendido de que los jueces deben tomar en consideración los factores de vulnerabilidad al aplicarlos, y
exhortará a los órganos políticos para que establezcan una normatividad adecuada y una política pública
integral, comprensiva y suficiente para la situación de los segundos ocupantes.

118. Finalmente, la Sala entra a definir los parámetros para esa aplicación diferencial:
Primero. Los parámetros para dar una aplicación flexible o incluso inaplicar el requisito de forma
excepcional deben ser de tal naturaleza que (i) no favorezcan ni legitimen el despojo (armado o
pretendidamente legal) de la vivienda, las tierras y el patrimonio de las víctimas; (ii) no debe favorecer a
personas que no enfrentan condiciones de vulnerabilidad en el acceso a la tierra y (iii) no puede darse
para quienes tuvieron una relación directa o indirecta con el despojo.

No es posible ni necesario efectuar un listado específico de los sujetos o de las hipótesis en que se
cumplen estas condiciones. Ello corresponde a los jueces de tierras, quienes deben establecer si la
persona cumple todas las condiciones descritas, y evaluar si lo adecuado es, entonces, entender la
buena fe exenta de culpa de manera acorde a su situación personal, exigir buena fe simple, o
aceptar la existencia de condiciones similares al estado de necesidad, que justifiquen su conducta.
En cambio, debe señalarse de forma expresa que personas que no enfrentan ninguna condición de
vulnerabilidad no deben ser eximidos del requisito, pues no resulta admisible desde el punto de vista
constitucional, que hayan tomado provecho de los contextos de violencia para su beneficio personal, ni
que hayan seguido un estándar de conducta ordinario en el marco del despojo y la violencia
generalizada, propios del conflicto armado interno.
Segundo. La compensación económica persigue fines de equidad social. Y se basa en los derechos de
los segundos ocupantes, derivados de los principios Pinheiro y, principalmente, del principio 17, en el
principio de igualdad material, en los derechos fundamentales a la vivienda digna y el mínimo vital, y
en los artículos que promueven el acceso a la tierra y el fomento del agro (C.P., arts. 64 y 64(sic)).
Aunque sin ánimo de exhaustividad, son estas las normas que deben guiar la aplicación flexible del
requisito.
Tercero. La vulnerabilidad procesal debe ser asumida por los jueces de tierras a partir de su
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papel de directores del proceso. El apoyo de la Defensoría del Pueblo y la facultad de decretar
pruebas de oficio, siempre que existan suficientes elementos que permitan suponer que estas son
necesarias para alcanzar la verdad real y dar prevalencia al derecho sustancial, son un
presupuesto del acceso a la administración de justicia.
Los jueces de tierras deben tomar en consideración la situación de hecho de los opositores dentro del
proceso de restitución de tierras para asegurar el acceso a la administración de justicia. Esta obligación
es independiente de qué tipo de segundo ocupante se encuentra en el trámite.
Cuarto. Existe, para algunos intervinientes, la percepción de que los contextos de violencia eliminan
cualquier posibilidad de desvirtuar la ausencia de relación con el despojo, debido a que si la violencia, el
despojo y el abandono eran hechos notorios en algunas regiones, nadie puede alegar que no conocía el
origen espurio de su derecho, o que actuó siquiera de buena fe simpe.

Los contextos descritos hacen parte de los medios de construcción de la premisa fáctica, es decir, de los
elementos a partir de los cuales los jueces establecen los hechos materiales de cada caso, y deberán ser
valorados en conjunto con los demás elementos probatorios. Por ello, a través del principio de
inmediación de la prueba, serán los jueces quienes determinen, caso a caso, si es posible demostrar el
hecho.

Para ciertas personas vulnerables, en términos de conocimientos de derecho y economía, puede resultar
adecuada una carga diferencial, que podría ser la buena fe simple, la aceptación de un estado de
necesidad, o incluso una concepción amplia (transicional) de la buena fe calificada.
Quinto. Además de los contextos, los precios irrisorios, la violación de normas de acumulación de
tierras, o la propia extensión de los predios, son criterios relevantes para determinar el estándar
razonable, en cada caso.
Sexto. La aplicación diferencial o inaplicación del requisito, en los términos del artículo 4º superior,
exige una motivación adecuada, transparente y suficiente, por parte de los jueces de tierras. Aunque, en
general, la validez y legitimidad de las sentencias yace en su motivación, en este escenario ese deber
cobra mayor trascendencia, dada la permanente tensión de principios constitucionales que deben
resolverse, y en virtud a las finalidades constitucionales que persigue la buena fe exenta de culpa.
Séptimo. Los jueces deben establecer si proceden medidas de atención distintas a la compensación de la
Ley de víctimas y restitución de tierras para los opositores o no. Los acuerdos de la Unidad de Tierras y
la caracterización que esta efectúe acerca de los opositores constituyen un parámetro relevante para esta
evaluación. Sin embargo, corresponde al juez establecer el alcance de esa medida, de manera motivada.
De igual manera, los jueces deben analizar la procedencia de la remisión de los opositores a otros
programas de atención a población vulnerable por razones económicas, desplazamiento forzado, edad, o
cualquier otra, debe ser evaluada por los jueces de tierras.

Conclusión
119. La expresión ‘exenta de culpa’ contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley de víctimas y
restitución de tierras es un elemento relevante del diseño institucional del proceso, que obedece a fines
legítimos e imperiosos: proteger los derechos fundamentales de las víctimas en materia de restitución de
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tierras, revertir el despojo y desenmascarar las estrategias legales e ilegales que se articularon en el
contexto del conflicto armado interno para producirlo.

120. Sin embargo, esa medida general puede traducirse en una carga desproporcionada o inequitativa
para una población específica, protegida por el derecho internacional de los derechos humanos, y acerca
de la cual el legislador guardó silencio. Esa población está constituida por los segundos ocupantes
(personas que habitan en los predios objetos de restitución o derivan de ellos su mínimo vital), que se
encuentran en condición de vulnerabilidad y que no tuvieron ninguna relación (ni directa, ni indirecta)
con el despojo o el abandono forzado del predio.
121. Dada la complejidad de los casos de restitución de tierras, en fácticos y normativos, la Sala
considera que corresponde a los jueces de tierras estudiar estas situaciones de manera diferencial,
tomando en consideración el conjunto de principios constitucionales que pueden hallarse en tensión,
entre los que se cuentan los derechos de las víctimas y la obligación de revelar las distintas estrategias
del despojo, en el marco del derecho civil y agrario; el principio de igualdad material; la equidad en la
distribución, acceso y uso de la tierra; el derecho a la vivienda digna, el debido proceso, el trabajo y el
mínimo vital de quienes concurren al trámite.

Dada la inexistencia de un órgano de cierre en la justicia de tierras, y la consecuente imposibilidad de

que se establezca un sistema de precedentes sólidos y reglas jurisprudenciales sentadas desde la cúspide
del sistema jurídico, la Sala avanzó algunos criterios mínimos a ser tenidos en cuenta por los jueces de
tierras para cumplir su delicada misión constitucional, sin ánimo de exhaustividad, y resaltando siempre
que la regla general es la buena fe exenta de culpa, y que cualquier aplicación flexible del requisito debe
estar acompañada de una motivación clara, transparente y suficiente. Esta posibilidad no debe cobijar a
quienes se encuentran en una situación ordinaria, o a quienes detentan poder económico, como
empresarios o propietarios de tierras.
122. En ese orden de ideas, la Sala concluyó que existe un problema de discriminación indirecta que
afecta exclusivamente a los segundos ocupantes en situación de vulnerabilidad y que no tuvieron
relación (ni directa, ni indirecta) con el despojo o el abandono forzado del predio objeto de restitución;
consideró, además, que este problema debe ser tomado en cuenta por los jueces de tierras en el marco de
sus competencias; e incorporó un conjunto de criterios para la aplicación conforme de la ley de tierras a
la Carta Política, tomando en consideración que, en virtud de la complejidad de las tensiones
constitucionales que se dan en estos trámites y debido a la ausencia de un órgano de cierre en la justicia
de tierras, los funcionarios judiciales requieren un conjunto de criterios orientadores para llevar
solucionar la situación constitucionalmente problemática a la que se hizo referencia en esta providencia.
123. Además, debido a la complejidad de la problemática de la ocupación secundaria en el marco de un
proceso de transición, más allá de lo que tiene que ver con la compensación económica prevista en las
normas demandadas, la Sala exhortará al Congreso de la República y al Gobierno Nacional para que
creen unas normas, un marco institucional y unas políticas públicas comprensivas, adecuadas y
suficientes para hacer frente a esta arista del proceso de restitución de tierras.

VI. Decisión
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
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 RESUELVE:
1. Declarar EXEQUIBLE la expresión “exenta de culpa” contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de
la Ley 1448 de 2011, en el entendido de que es un estándar que debe ser interpretado por los jueces de
forma diferencial, frente a los segundos ocupantes, que demuestren condiciones de vulnerabilidad, y no
hayan tenido relación directa o indirecta con el despojo, de acuerdo con lo establecido en la parte motiva
de esta providencia.
2. EXHORTAR al Congreso de la República y al Gobierno Nacional acerca de la necesidad de
establecer e implementar una política pública comprensiva acerca de la situación de los segundos
ocupantes en el marco de la justicia transicional».
4 M.P. María Victoria Calle Correa.

5 Sentencia C-427 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1549 de 2000 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez), C-1255 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), C-936 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) C-833 de 2013 (M.P.
María Victoria Calle Correa), entre otras.

6 Al respecto, en la Sentencia C-330 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), explicó la Corte: “No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de
constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos d e participación ciudadana y de
acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte. Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condic ión de abogado; en tal
medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo. [Sentencia C-533 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-100 de 2011 M.P. María Victoria Calle Correa y C-978 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva].

7 Darío Fajardo, Informe… “1.1. ¿Por qué la tierra? || La afirmación según la cual ‘la apropiación, el uso y la tenencia de la tierra han sido motores del origen y la perduración del conflicto armado’ [del Informe ¡Basta ya!, CHMH. 2013] abre
un camino para explorar estas dimensiones que lo hacen condición de viabilidad de la nación y que conducen a momentos fundacionales de la misma. En la formación social colombiana los grupos de poder han generados distintas modalidades
de apropiación de los recursos y de control de su población, separando a las comunidades de sus tierras y territorios tradicionales y limitando el acceso a los mismos mediante procedimientos en los que han combinado el ejercicio sistemático de
la violencia con políticas de apropiación y distribución de las tierras públicas […]”.
Debido a las formas de apropiación de la tierra derivada de las épocas coloniales y agravadas luego de las reformas de mediad os del siglo XIX, las formas de apropiación monopólica y excluyente de la tierra se impusieron sobre esta estructura
de la propiedad agraria, restringiendo el desarrollo a la mediana y la pequeña propiedad. Las grandes concesiones de tierras establecidas entre 1827 y 1931 y la expansión de las haciendas sobre los baldíos fueron generando un cerco sobre las
tierras ocupadas por la pequeña y mediana propiedad. Limitadas por el agotamiento productivo, el crecimiento demográfico y los conflictos y ante las limitaciones del desarrollo económico del país, los campesinos debieron ‘saltar’ dicho cerco
e internarse en las colonizaciones más allá de las fronteras agrarias, dando impulso a la espiral de la valorización de la tierras por la vía de los ciclos ‘colonización-conflicto-migración-colonización’ que perdura hasta hoy, empujado por la
guerra y por las ‘leyes para el destierro’. Posteriormente destaca los altos niveles de concentración de la propiedad de la tierra y su relación con la pobreza que, junto con otros factores políticos y económicos configura un cuadro de ‘extendidas
contradicciones sociales’.” (Darío Fajardo; Estudio sobre los orígenes del conflicto social armado, razones de su persistencia y sus efectos más profundos en la sociedad colombiana; capítulo, ¿Por qué la tierra?).
Francisco Gutiérrez Sanín: “El segundo factor fue la existencia de una gran desigualdad agraria creada y procesada a través de la asignación política de los derechos de propiedad sobre la tierra. Esta es la ‘bomba atómica de los diseños
institucionales’ en el país. Los agentes claves encargados de la asignación y especificación de los derechos de propiedad (el ejemplo canónico son los notarios que han estado ligados de manera directa y sin mediaciones a la política partidista
competitiva. Más aún, en el paisaje institucional anterior al Frente Nacional, esos mismos políticos que ponían a notarios y alcaldes también tenían un papel crucial en la designación de jueces y policías nacionales, así que podrían operar sobre
el conjunto de la vida local para garantizar acceso a la tierra protegido por la coerción y la impunidad. Esto disparó dos tendencias contrapuestas, en las que todavía sigue atrapado el país: por un lado, la acumulación constante de tierra por parte
de grandes propietarios a través de una combinación de contactos políticos, abogados sofisticados, y violencia; y por otra parte, la creación de incentivos muy fuertes para que los especialistas en violencia buscaran enriquecerse exactamente de
la misma manera. Es decir, por un lado concentración y por otro movilidad social ascendente, ambos atados a la tierra, al uso de la violencia, y a la política competitiva […]” Gutiérrez Sanín, Informe para la comprensión del conflicto. 2015.

8 Al respecto, la Sala toma como referencias principales la Sentencia C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén Arango), T-488 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), SU-235 de 2016 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) (aún no publicada), el
Informe ¡Basta ya! del Centro Nacional de Memoria Histórica, de 2013 y los ensayos de Darío Fajardo en la Comisión histórica, “Estudio sobre los orígenes del conflicto social armado, razones p ara su persistencia y sus efectos más profundos
en la sociedad colombiana” y Francisco Gutiérrez Sanín, ¿Una historia simple?, de la Comisión Histórica de 2015 (Publicado por editorial desde abajo); De manera complementaria, se utilizaron como obras de con sulta las siguientes fuentes
secundarias: Guerreros y campesinos Ed. Norma, 2009. Bogotá; La reforma rural para la paz, de Alejandro Reyes Posada. Ed. Debate, 2016. Bogotá; ¿De quién es la tierra?, Marco Palacios. Universidad de los Andes y Fondo de Cultura
Económica. Bogotá, 2011; La cuestión agraria. Tierra y posconflicto en Colombia, Juan Camilo Restrepo y Andrés Bernal Morales (Ed. Debate, 2014. Absalón Machado (2009), Ensayos para la historia de la política de tierras en Colombia. De
la colonia a la creación del frente nacional, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá. 2009, La lenta ruptura con el pasado colonial (1810-1850) Hermes Tovar Pinzón (en Historia Económica de Colombia, ensayos disponibles en Internet,
www.barepcultural.org), Colonización y protesta campesina en Colombia (1850-1950). Catherine Legrand, Universidad Nacional de Colombia (Bogotá), 1988. La política de la memoria: Interpretación indígena de la historia en los Andes
colombianos; Universidad del Cauca, 2000; La Quintiada; Julieta Lemaitre. Universidad de los Andes, Bogotá; 2013, entre otros.

9 Informe Nacional de Desarrollo Humano y Codhes, informe de 2012, citados por Fajardo, 2015.
10 Principalmente, las leyes de reforma agraria de 1936, 1961-1968 y 1994, sobre las que se hablará más adelante.

11 La Corte Constitucional, en las sentencias C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén Arango) y T-448 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), se ha referido a la forma histórica de adquisición de la propiedad rural, y de los problemas actuales
en el acceso, uso y distribución de la tierra. El contexto histórico que se presenta a continuación sigue muy de cerca la primera de estas sentencias. Sin embargo, añade algunas consideraciones a partir del trabajo de algunos expertos de la
Comisión para la comprensión del conflicto armado (especialmente de Darío Fajardo y Francisco Gutiérrez Sanín, que se ocupan del tema de la tierra) y algunas referencias puntuales a bibliografía secundaria. A nivel metodológico, siempre que
no se indique lo contrario, la Sala toma como base la C-644 de 2012.

12 “La figura jurídica de ‘amortizar’ se refiere a pasar un bien a manos muertas, es decir que quedaba fuera del comercio. Lo contrario, desamortizar, consistía en volver a poner un bien en circulación. En los países católicos de Europa y
América la mayoría de los bienes amortizados estaban en manos de la Iglesia. Durante el siglo XVIII en Europa se adelantó el proceso de desamortización […] En Hispanoamérica después de la independencia la mayoría de los países la
llevaron a cabo […] Hacia 1860, en Colombia una gran cantidad de bienes raíces, tanto urbanos como rurales, estaban por fuera del mercado, pues eran propiedad de la Iglesia Católica o sobre ellos presaban créditos hipotecarios, o censos, que
muchas veces resultaban impagables. Todos estos bienes, por lo tanto, estaban amortizados, es decir por fuera d el mercado, lo cual en muchos casos dificultaba o imposibilitaba su adecuada explotación económica”. La desamortización en el
Caribe colombiano: una reforma urbana liberal, 1861-1881. Adolfo Mesiel Roca e Irene Salazar Mejía; Cartagena, 2011. Disponible en Internet.
13 C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén Arango), cita, a su vez Vid. Roberto Luis Jaramillo y Adolfo Meisel Roca. “Más allá de la retórica de la reacción. Análisis económico de la desamortización en Colombia: 1861-1888”. En Revista
Economía Institucional, vol.11 no. 20, Bogotá, enero/junio 2009. pp. 45-81.

14 Cfr. Ley 48 de 1882 y Código Fiscal de 1912.

15 Al respecto, consultar Colonización y protesta campesina en Colombia; 1850-1950. Catherine Legrand, Ed. Universidad Nacional de Colombia. 1988, obra esclarecedora en cuanto a la política de baldíos, al acercarse por primera vez a una
fuente primaria privilegiada: la Correspondencia de Baldíos en Colombia.

16 Hermes Tovar, La lenta ruptura con el pasado colonial (1810-1850), citado.

17 Explica Hermes Tovar (ibídem): “El desarrollo económico de Colombia después de 1810 osciló entre dos modelos: el que luchaba por reconstruir los fundamentos coloniales de la economía nacional y el que aspiraba a una ruptura con
múltiples trabas que se oponían al desarrollo moderno. El segundo, que habría de triunfar hacia 1850, oponía al proteccionismo el libre cambio, a la intervención del Estado en el ordenamiento de la economía la defensa de la empresa privada, y
a los esfuerzos de industrialización y protección de los productos nacionales la teoría de que la agricultura y la minería para exportación deberían ser los ejes del desarrollo” [La lenta ruptura con el pasado colonial 1810-1850; Hermes Tovar,
disponible en Internet].

18 Sentencia C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén Arango).

19 Sentencia C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén Arango), citando a su vez Guía de derecho agrario. Incora. Héctor Calderón Alarcón.

20 Sentencia C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén Arango).

21 Sentencia C-644 de 2012 y Fajardo, Comisión histórica 2015. Sobre las luchas indígenas por la tierra a finales del siglo XIX y comienzos del XX, ver también, La quintiada, Julieta Lemaitre. Universidad de los Andes. 2013.
22 C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén Arango).
23 Este es el diagnóstico de Fajardo: ““El comienzo del declive modernizador, marcado por la expedición de la Ley 200 de 1936 inició la prolongada etapa d e ‘restauración’ prolongada hasta el presente. Machado señala cómo, ‘la ley había

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conducido a una evicción de millares de aparceros que salieron de las haciendas, en especial cafeteras par ano seguir reconociéndoles las mejores, proceso éste que buscaba también convertirlos en asalariados’” Machado, citado por Fajardo;
22”…” La escasez de alimentos derivada de las dificultades para contar con mano de obra en los campos, agravada por las restricciones para las importaciones, obligó al gobierno a retroceder en lo tocante al restablecimiento de los contratos de
aparcería, sin riesgo alguno para los propietarios que los albergaran. || La expresión jurídica de esta política fue la Ley 100 de 1944 en la cual los contratos de aparcería y similares fueron declarados como ‘de conveniencia pública’,
eliminándose en ellos cualquier espacio que pudiera facilitar reclamos contra los propietarios. En aplicación de esta ley se extendió la expulsión de arrendatarios y la profundización de las condiciones de pobreza de la población campesina […]”
[Informe para entender el Conflicto, citado].

24 Ver, Fajardo; Informe de la Comisión para la comprensión del conflicto; 2015.

25 “las pérdidas de sus tierras y patrimonios, con los del crecimiento económico en la medida en que contó con una abundante oferta de mano de obra así como con tierras abandonadas, muchas de ellas objeto de usurpación. Según
Kalmanovitz, de 1945 a 1956 se produjo un aceleramiento de la acumulación de capital y en sus palabras, el propio presidente Alberto Lleras llegó a asociar ‘la rapidez del crecimiento económico con el período de turbulencia y violencia que lo
acompañó, para concluir que sangre y acumulación iban juntas”. [Cita a Kalmanovitz, en Economía y Nación. Una breve historia de Colombia. siglo XXI Editores, Cinep, Unal. p. 379. A finales de la década de 1960 convergen el despegue de
cultivos de agricultura comercial y el malestar social, llegando a derivar en formas de resistencia armada. La dirigencia estableció el programa Alianza para el progreso, con nuevos propósitos de reforma agraria y guerra contrainsurgente”.
[Fajardo; 26].

26 Cfr. C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén Arango).

27 Ibídem.

28 C-644 de 2012. En el mismo sentido, el ensayo de Fajardo, en el Informe para la comprensión del conflicto: ““Mariana Arango sin tetiza de esta manera los resultados de la aplicación de la reforma agraria: “entre 1962 y 1982 se entregaron
648.234 hectáreas al Fondo Agrario Nacional (constituido con tierras compradas, expropiadas o cedidas) a 34.918 familias, a razón de 18,5 hectáreas por parcela y 2.111.236 hectáreas de extinción de dominio a 27.933 familias de 75.5 hectáreas
cada una. Es decir, en 20 años, de las 800.000 familias sin tierras del censo agropecuario de 1970 fue favorecido el 4,36 por el Fondo Agrario Nacional y el 7,9%, si se incluye la extinción de dominio”. (Citada por Fajardo; p. 29).
[…] “El ‘Acuerdo’, centrado en asegurar la protección de la propiedad agraria, fue desarrollado a través de las leyes 4ª de 1973 y 6ª de 1975. La primera de ellas estableció el criterio de ‘renta presuntiva’, mediante el cual el estado reconocería
la actividad productiva del propietario de la explotación como garantía para no intervenirla y con ello desapareció la posibilidad de redistribuir tierras en el interior de la frontera; el acceso a la misma para los campesinos carentes de ella quedó
limitado a las titulaciones de baldíos (colonizaciones) en localidades de las selvas húmedas y semi-húmedas de la Amazonia, la Orinoquia, el Pacífico y el interior del Caribe. Las condiciones marginales de estos asentamientos y la reducida
atención del Estado propiciarían, unos pocos años más tarde, la aparición de los primeros cultivos de marihuana, seguidos por los de coca y amapola, en una ruta que conduciría al país al agravamiento de sus conflictos armados internos, con
proyecciones internacionales. La segunda dio nuevamente reconocimiento a la aparcería como relación productiva que garantizaría la producción y la estabilidad en el campo. Habría que señalar que la ‘reforma agraria’ propuesta a través de la
Ley 135 de 1961 no solamente fue ‘marginal’ sino que la reacción generada entre sus opositores llevó en la práctica a su revocatoria. || Entretanto y como resultado de la aplicación de la guerra contrainsurgente, las region es en donde habían
surgido organizaciones campesinas fueron arrasadas y el campesinado sometido a muy difíciles condiciones de existencia”. (Fajardo; p. 29).
29 C-644 de 2012. M.P. Adriana Guillén Arango.

30 Sobre la Ley 89 de 1890 y la relevancia que alcanzó para los pueblos indígenas de Colombia, ya la Corte Constitucional se ha pronunciado en las sentencias C-139 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-463 de 2014 (M.P. María Victoria
Calle Correa).
31 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

32 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

33 Del reporte de la Contraloría General de la República, llama la atención que aparecen 1.650 predios sin área adjudicada y 72.125 registros con cédula repetida.

34 De acuerdo a la Ley 160, la UAF es la unidad de tierra pensada para que una familia pueda explotar económicamente un terreno y obtenga un excedente económico suficiente a su favor. ART. 38.—“(…) Se entiende por unidad agrícola
familiar (UAF), la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condic iones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un
excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio.
La UAF no requerirá normalmente para ser explotada sino del trabajo del propietario y su familia, sin perjuicio del empleo de mano de obra extraña, si la naturaleza de la explotación así lo requiere.
La junta directiva indicará los criterios metodológicos para determinar la unidad agrícola familiar por zonas relativamente homogéneas, y los mecanismos de evaluación, revisión y ajustes periódicos cuando se presenten cambios signif icativos
en las condiciones de la explotación agropecuaria que la afecten, y fijará en salarios mínimos mensuales legales el valor máximo total de la UAF que se podrá adquirir mediante las disposiciones de esta ley.
Para determinar el valor del subsidio que podrá otorgarse, se establecerá en el nivel predial el tamaño de la unidad agrícola familiar”.

35 PNUD. Informe sobre desarrollo humano, 2011, op. cit.

36 Reyes; 2009 y 2016. Palacios, 2011. Corte Constitucional, T-448 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
37 Reyes Posada explica que el régimen de propiedad territorial en el país se caracteriza por dos problemas: “la ilegalidad en la adquisición de grandes propiedades (…) y la informalidad de un 60% de la posesión de pequeñas porciones de
tierra” (págs. 27 y 28). Como el derecho civil resultaba insuficiente a esa realidad producto del formalismo heredado de la revolución francesa, se dio paso al derecho agrario, inspirado en el principio constitucional de función social de la
propiedad que obligaba al “Estado a realizar un ordenamiento social de los derechos de propiedad en beneficio de los campesinos” (pág. 28). Estos intentos de derecho y reforma agraria de la Ley 200 1936 seguida por la Ley 131 de 1961 fueron
saboteados, en primer lugar, por actores como las “élites feudales (…) clientelas políticas (…) y redes criminales como las guerrillas y los paramilitares” (pág. 28). Así, “La jurisdicción agraria no se instaló y los co nflictos de tenencia fueron
remitidos a los jueces civiles que no aplican el criterio social de beneficiar a la parte débil de los litigios, propios del derecho agrario, sino el de proteger los derechos formales de los grandes propietarios, característico del derecho civil” (pág.
28).

38 Gaceta 865 de 2010. Proyecto 107 de 2010 Cámara, acumulado con el proyecto 085 de 2010 Cámara. Informe de ponencia para primer debate.
39 Con base en información de la superintendencia de notariado y registro, el observatorio de tierras recoge una clasificación de las distintas formas de despojo ocurridas en el contexto del conflicto armado: (i) Ventas forzadas o realizadas bajo
presión; (ii) Ventas por un precio injustamente menor al de la cosa comprada; (iii) suplantación del vendedor, para destruir la cadena de tradición del bien; (iv) falsedad en documento público; (v) titulación de predios por el Incora o el Incoder,
contra prohibiciones legales; (vi) despojo masivo por transferencia de dominio (una persona compra una amplia cantidad de predios en zonas de alto desplazamiento); (vii) establecimiento de oficinas paralelas (y falsas) del Incoder, el Incora o
el IGAC; (viii) actualización de linderos en baldíos de la nación (apropiación de baldíos); (ix) concentración de la propiedad a través de la adquisición o compra de baldíos, para superar el área de la UAF en la región; (x) ampliación del área, a
través de declaraciones extra juicio; (xi) predios en falsa tradición (manipulación de los de los códigos utilizados en la oficina de registro para transformar la falsa tradición en pleno dominio; (xii) aumento del área del predio a través de ventas
de personas que ocupan terrenos baldíos, con folio de matrícula de mejoras; (xiii) aumento del área por compraventa. El título con el cual se adquiere el dominio tiene un área determinada y esta va aumentando a medida que se dan ventas
sucesivas; (xiv) aumento del área de baldíos a través de figuras del derecho civil como la cesión, el aluvión o la accesión; (xv) destrucción de títulos adquisitivos de dominio, para borrar la historia jurídica del predio. (Observatorio de tierras; la
tipología del despojo. Disponible en Internet).

40 Tales como la presunción de buena fe prevista en el artículo 5º o las establecidas frente al despojo en el artículo 77.

41 El artículo 78 sostiene: “Inversión de la carga de la prueba. Bastará con la prueba sumaria de la propiedad, posesión u ocupación y el reconocimiento como desplazado en el proceso judicial, o en su defecto, la prueba sumaria
del despojo, para trasladar la carga de la prueba al demandado o a quienes se opongan a la pretensión de la víctima en el curso del proceso de restitución, salvo que éstos también hayan sido reconocidos como desplazados o
despojados del mismo predio”.
42 De acuerdo con la gaceta del Congreso en la que se acumularon el proyecto inicial de la Ley de víctimas con la iniciativa correspondiente al de restitución de tierras, y que a la postre dio origen a la Ley 1448 de 2011, existieron referencias
explícitas a la buena fe exenta de culpa; algunas al modelo probatorio adoptado, y otras a los fines del proceso, en general. Todas ellas resultan sin duda relevantes al momento de determinar las justificaciones subyacentes de las reglas objeto de
estudio.
El despojo no fue al azar ni enfrentó a ciudadanos con iguales recursos de poder, sino que fue la aplicación de estrategias deliberadas de grupos armados predatorios, en regiones determinadas, donde ejercieron el control del territorio durante
casi dos décadas y colapsaron masivamente los derechos de las víctimas.
Aún más, los grupos armados capturaron el control de autoridades locales e instancias administrativas que contribuyeron a legalizar despojos de tierras, y contaron además con representación parlamentaria […] el problema se aleja del terreno
probatorio de la legalidad de las transferencias de propiedad, materia del derecho civil, para reconocer y darle peso jurídico a la verdadera causa generalizada del despojo, que fue la aplicación organizada de la fuerza para desplazar a la
población y quedarse con sus tierras, y de esta manera corregir la injusticia colectiva contra comunidades campesinas, indígenas y negras […]
[…L]a justicia debe aplicar las presunciones a favor de las víctimas para proteger definitivamente sus derechos y agotar la eficacia de los recursos legales de los actuales tenedores […].
La capacidad de la violencia para generar situaciones sociales es enorme. Masacres como la del Salado, Chengue o Mapiripán, causan un desplazamiento de cientos o miles de personas, que abandonan sus predios y no pueden impedir que se
desate un proceso de apropiación abusiva y oportunista, con extensión de cercas, destrucción de viviendas y ocupación con ánimo de apropiación. En estos casos desaparece el libre consentimiento para transferir los derechos, aún si la
transferencia tiene apariencias de legalidad y el despojado recibió algún dinero para poder huir y salvar su vida y la de los suy os […] La buena fe de quienes adquirieron a cualquier título tierras despojadas a sabiendas, por ser de público
conocimiento que en esas regiones había ocurrido el desplazamiento y el despojo, queda en duda, y no pueden prevalecer sus títulos sobre la restitución de los derechos perdidos por violencia. Es muy difícil presumir buena fe en las
circunstancias predominantes en las regiones de desplazamiento. Resulta contrario al principio de buena fe comprar tierras muy baratas a una población que huye bajo el impacto del terror, o a sus usurpadores […] Quien adquirió derechos sobre
tierras despojadas, o aprovechando la inferioridad de aquellos sometidos al terror organizado, debe asumir parte de la pérdida patrimonial ocasionada por el conflicto […]
Por el principio de legalidad de los contratos, quien demuestra buena fe exenta de culpa tiene derecho a que el juez le recon ozca una indemnización en dinero equivalente a su derecho. En cuanto a la tierra, debe prevalecer el derecho del
despojado a la restitución de su inmueble, como una consecuencia de la función social de la propiedad.
[…] El Capítulo consagra la presunción legal de afectación por vicio del consentimiento de las transferencias de propiedad, y de la suspensión o terminación de la posesión, tenencia u ocupación o desalojo de tierras de los despojados, por causa
de actos generalizados de violencia armada ilegal […]”
Gaceta del Congreso 865 de 2010. Informe de ponencia para primer debate del proyecto de ley 107 de 2010 (Cámara), acumulado con el proyecto de Ley 085 de 2010 (Cámara).

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43 Enfoque diferencial. Igualdad real
“[…] Es indispensable que un proyecto de la magnitud del presente, haga explícito un enfoque diferencial, en virtud del cumplimiento del principio mayor de igualdad, diseñando políticas d e atención y reparación integral que respondan a las
necesidades, pero sobre todo a los derechos de aquellos que por su condición diferente sean más vulnerables”. Ibídem.

44 Al respecto se pueden observar los esfuerzos de sistematización hechos por la Corte en dos decisiones: la Sentencia C-715 de 2012, (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y la Sentencia C-795 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

45 Ibíd.
46 Corte Constitucional, Sentencia C-795 de 2014, consideración jurídica VI.3.4.

47 ONU, Consejo Económico y Social, A/RES/60/147, del 21 de marzo de 2006.

48 ONU, Consejo Económico y Social, Doc. E/CN.4Sub.2/2005/17. 28 de junio de 2005.

49 ONU. Informe del Representante del Secretario general, Sr. Francis M. Deng, presentado con arreglo a la Resolución 1997/39 de la Comisión de Derechos Humanos. Adición: principios rectores de los desplazamientos internos. ONU Doc.
E/CN.4/1998/53/Add.2. 1998.

50 Por ejemplo, al respecto, el párrafo séptimo del preámbulo de los Principios y directrices sobre el derecho de las víctimas a interponer recursos y obtener reparaciones señala “Destacando que los principios y directrices básicos
que figuran en el presente documento no entrañan nuevas obligaciones jurídicas internacionales o nacionales, sino que indican mecanismos, modalidades, procedimientos y métodos para el cumplimiento de las obligaciones
jurídicas existentes conforme a las normas internacionales de derechos humanos y al derecho internacional humanitario, que son complementarios, aunque diferentes en su contenido” (negrilla fuera de texto).
51 Cfr. Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 17; Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, art. 5º, lit. d) num. v); Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
racial”, arts. 14, núm. 2. lit. g) y 16; Convenio 169 de la OIT, artículo 14; Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, artículo XXIII; y Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 21.

52 Es necesario precisar que los principios Pinheiro tienen un ámbito de aplicación más amplio, pues no solamente se refieren a desplazados internos sino también a refugiados. El artículo 1.2 de este documento señala que estos principios: “se
aplican por igual a todos los refugiados, desplazados internos y demás personas desplazadas que se encuentren en situaciones similares y hayan huido de su país pero que tal vez no estén encuadradas en la definición jurídica de refugiado, a
quienes se haya privado de forma arbitraria o ilegal de sus anteriores hogares, tierras, bienes o lugares de residencia habitual, independientemente de la naturaleza del desplazamiento o de las circunstancias que lo originaron”.

53 Principios Pinheiro. 17.1. “Los Estados deben velar por que los ocupantes secundarios estén protegidos contra el desalojo forzoso arbitrario o ilegal. En los casos en que su desplazamiento se considere justificab le e inevitable a los efectos de
la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio, los Estados garantizarán que el desalojo se lleve a cabo de una manera compatible con los instrumentos y las normas internacionales de derechos humanos, proporcionando a los
ocupantes secundarios las debidas garantías procesales, incluida la posibilidad de efectuar consultas auténticas, el derecho a recibir una notificación previa adecuada y razonable, y el acceso a recursos jurídicos, como la posibilidad de obtener
una reparación”.

54 Principios Pinheiro. “17.2. Los Estados deben velar por que las garantías procesales otorgadas a los ocupantes secundarios no menoscaben el derecho de los propietarios legítimos, de los inquilinos o de otros titulares de derechos a volver a
tomar posesión de las viviendas, las tierras o el patrimonio en cuestión de forma justa y oportuna”.

55 Principios Pinheiro. 17.3. “En los casos en que el desalojo de los ocupantes secundarios sea justificable e inevitable, lo s Estados deben adoptar medidas positivas para proteger a aquellos que no dispongan de medios para acceder a otra
vivienda adecuada cuando deben abandonar la que ocupan en ese momento, con el fin de que no se queden sin hogar y de que su derecho a una vivienda adecuada no se vea menoscabado de ningún otro modo. Los Estados deban esforzarse por
encontrar y proporcionar viviendas o tierras alternativas a dichos ocupantes, incluso de forma temporal, con el fin de facilitar la restitución oportuna de las viviendas, las tierras y el patrimonio de los refugiados y desplazados. No obstante, la
falta de dichas alternativas no debería retrasar innecesariamente la aplicación y el cumplimiento de las decisiones que los órganos competentes adopten respecto de la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio”.

56 Principios Pinheiro. 17.4. “En los casos en que los ocupantes secundarios hayan vendido las viviendas, las tierras o el patrimonio a terceros que las hayan adquirido de buena fe, los Estados pueden considerar la posibilidad de establecer
mecanismos para indemnizar a los compradores que hayan resultado perjudicados. No obstante, cabe sostener que la gravedad del desplazamiento que originó el abandono de los bienes puede entrañar una notificación implícita de la ilegalidad
de su adquisición, lo cual excluye en tal caso la formación de derechos de buena fe sobre la propiedad.

57 Sobre la inclusión de los mencionados instrumentos internacionales en el ordenamiento jurídico colombiano en virtud del boque de constitucionalidad en sentido lato, ver las sentencias C-715 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-821
de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino), C-281 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
58 ““Ciertamente, si el derecho a la reparación integral del daño causado a víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos, es un derecho fundamental, no puede menos que afirmarse que el derecho a la restitución de los
bienes de los cuales las personas en situación de desplazamiento han sido despojadas, es también un derecho fundamental. Como bien se sabe, el derecho a la restitución es uno de los derechos que surgen del derecho a la reparac ión integral. En
este sentido es necesario recordar que el artículo 17 del protocolo adicional de los Convenios de Ginebra de 1949 y los principios rectores de los desplazamientos internos, consagrados en el informe del representante especial del Secretario
General de Naciones Unidas para el tema de los desplazamientos internos de personas (los llamados principios Deng), y entre ellos, los principios 21, 28 y 29y los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados
y las Personas desplazadas, hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, en tanto son desarrollos adoptados por la doctrin a internacional, del derecho fundamental a la reparación integral por el daño causado (C.P.,
art. 93.2)” (subraya y negrilla fuera del texto). M.P. Catalina Botero Marino.

59 C-035 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. SPV y AV María Victoria Calle Correa; SPV y AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
60 Sobre la importancia de los principios Pinheiro en el marco de la restitución de tierras, ver sobre todo las sentencias C-715 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; SPV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SPV María Victoria Calle Correa;
SPV Mauricio González Cuervo; SPV Luis Guillermo Guerrero Pérez y SPV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-795 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; SV Luis Guillermo Guerrero Pérez).

61 Cfr. Corte Constitucional, C-715 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

62 Así lo ha sostenido la Corte en decisiones como las sentencias T-085 de 2009 (Jaime Araujo Rentería) y T-821 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino). En esta última, señaló la Corte: “Ciertamente, si el derecho a la reparación
integral del daño causado a víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos, es un derecho fundamental, no puede menos que afirmarse que el derecho a la restitución de los bienes de los cuales las personas en
situación de desplazamiento han sido despojadas, es también un derecho fundamental. Como bien se sabe, el derecho a la restitución es uno de los derechos que surgen del derecho a la reparación integral.” Este criterio ha sido
reiterado posteriormente en decisiones como las sentencias T-159 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-820 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo) y recientemente en la sentencia T-679 de 2015 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva).
63 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
64 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

65 Diario Oficial 48.096 de 10 de junio de 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
66 El artículo 25 de esta ley dispone: “Las víctimas tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el daño que han sufrido como consecuencia de las violaciones de que trata el artículo 3º de la
presente ley. La reparación comprende las medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica. Cada una de estas medidas será
implementada a favor de la víctima dependiendo de la vulneración en sus derechos y las características del hecho victimizante”.

67 El artículo 73 de la Ley 1448 de 2011 los define de la siguiente manera: “1. Preferente. La restitución de tierras, acompañada de acciones de apoyo pos-restitución, constituye la medida preferente de reparación integral para las víctimas; 2.
Independencia. El derecho a la restitución de las tierras es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no el efectivo el retorno de las víctimas a quienes les asista ese derecho; 3. Progresividad. Se entenderá que las medidas de
restitución contempladas en la presente ley tienen como objetivo el de propender de manera progresiva por el restablecimiento del proyecto de vida de las víctimas; 4. Estabilización. Las víctimas del desplazamiento forzado y del abandono
forzado, tienen derecho a un retorno o reubicación voluntaria en condiciones de sostenibilidad, seguridad y dignidad; 5. Segu ridad jurídica. Las medidas de restitución propenderán por garantizar la seguridad jurídica de la restitución y el
esclarecimiento de la situación de los predios objeto de restitución. Para el efecto, se propenderá por la titulación de la p ropiedad como medida de restitución, considerando la relación jurídica que tenían las víctimas con los predios objeto de
restitución o compensación; 6. Prevención. Las medidas de restitución se producirán en un marco de prevención del desplazamiento forzado, de protección a la vida e integridad de los reclamantes y de protección jurídica y física de las
propiedades y posesiones de las personas desplazadas; 7. Participación. La planificación y gestión del retorno o reubicación y de la reintegración a la comunidad contará con la plena participación de las víctimas; 8. Prevalencia constitucional.
Corresponde a las autoridades judiciales de que trata la presente ley, el deber de garantizar la prevalencia de los derechos de las víctimas del despojo y el abandono forzado, que tengan un vínculo especial constitucionalmente protegido, con los
bienes de los cuales fueron despojados. En virtud de lo anterior, restituirán prioritariamente a las víctimas más vulnerables, y a aquellas que tengan un vínculo con la tierra que sea objeto de protección especial”.

68 En cuanto a estas definiciones, es relevante indicar que en la Sentencia C-715 de 2012, recién mencionada, señaló que las medidas de protección establecidas en la Ley de víctimas y restitución de tierras deben dirigirse a superar
tanto el despojo como el abandono forzado de los predios.
69 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

70 Ley de víctimas y restitución de tierras. Las personas a que hace referencia el artículo 75.
Su cónyuge o compañero o compañera permanente con quien se conviva al momento en que ocurrieron los hechos o amenazas que lle varon al despojo o al abandono forzado, según el caso.
Cuando el despojado, o su cónyuge o compañero o compañera permanente hubieran fallecido, o estuvieren desaparecidos podrán iniciar la acción los llamados a sucederlos, de conformidad con el Código Civil, y en relación con el cónyuge o el
compañero o compañera permanente se tendrá en cuenta la convivencia marital o de hecho al momento en que ocurrieron los hechos.
En los casos contemplados en el numeral anterior, cuando los llamados a sucederlos sean menores de edad o person as incapaces, o estos vivieran con el despojado y dependieran económicamente de este, al momento de la victimización, la

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Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas actuará en su nombre y a su favor.
Los titulares de la acción podrán solicitar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas que ejerza la acción en su nombre y a su favor.
71 Al respecto señala el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011 lo siguiente: “la inscripción de un predio en el registro de tierras despojadas será requisito de procedibilidad para iniciar la acción de restitución a que se refiere este capítulo”.

72 “Ley 1448 de 2011, Art. 84.—Contenido de la solicitud. La solicitud de restitución o formalización deberá contener:
a) La identificación del predio que deberá contener como mínimo los siguientes datos: la ubicación, el departamento, municipio, correg imiento o vereda, la identificación registral, número de la matrícula inmobiliaria e identificación catastral,
número de la cédula catastral.
b) La constancia de inscripción del predio en el registro de tierras despojadas.
c) Los fundamentos de hecho y de derecho de la solicitud.
d) Nombre, edad, identificación y domicilio del despojado y de su núcleo familiar, o del grupo de personas solicitantes, según el caso.
e) El certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria que identifique registralmente el predio.
f) La certificación del valor del avalúo catastral del predio.

73 a) La inscripción de la solicitud en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos indicando el folio de matrícula inmobiliaria y la orden de remisión del oficio de inscripción por el registrador al magistrado, junto con el certificado sobre la
situación jurídica del bien, dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de la orden de inscripción.
b) La sustracción provisional del comercio del predio o de los predios cuya restitución se solicita, hasta la ejecutoria de la sentencia.
c) La suspensión de los procesos declarativos de derechos reales sobre el predio cuya restitución se solicita, los procesos sucesorios, de embargo, divisorios, de deslinde y amojonamiento, de servidumbres, posesorios de cualquier naturaleza, de
restitución de tenencia, de declaración de pertenencia y de bienes vacantes y mostrencos, que se hubieran iniciado ante la justicia ordinaria en relación con el inmueble o predio cuya restitución se solicita, así como los procesos ejecutivos,
judiciales, notariales y administrativos que afecten el predio, con excepción de los procesos de expropiación.
d) La notificación del inicio del proceso al representante legal del municipio a donde esté ubicado el predio, y al Ministerio Público.
e) La publicación de la admisión de la solicitud, en un diario de amplia circulación nacional, con inclusión de la identificación del predio y los nombres e identificación de la persona quien abandonó el predio cuya restitución se solicita, para que
las personas que tengan derechos legítimos relacionados con el predio, los acreedores con garantía real y otros acreedores de obligaciones relacionadas con el predio, así como las personas que se consideren afectadas por la suspensión de
procesos y procedimientos administrativos comparezcan al proceso y hagan valer sus derechos.

74 Ley 1448 de 2011, Art. 79.—Competencia para conocer de los procesos de restitución. los magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial Sala civil, especializados en restitución de tierras, decid irán en única instancia los
procesos de restitución de tierras, y los procesos de formalización de títulos de despojados y de quienes abandonaron en forma forzosa sus predios, en aquellos casos en que se reconozcan opositores dentro del proceso. Así mismo, conocerán de
las consultas de las sentencias dictadas por los jueces civiles del circuito, especializados en restitución de tierras.
Los jueces civiles del circuito, especializados en restitución de tierras, conocerán y decidirán en única instancia los procesos de restitución de tierras y los procesos de formalización de títulos de despojados y de quienes abandonaron en forma
forzosa sus predios, en aquellos casos en que no se reconozcan opositores dentro del proceso.
En los procesos en que se reconozca personería a opositores, los jueces civiles del circuito, especializados en restitución de tierras, tramitarán el proceso hasta antes del fallo y lo remitirán para lo de su competencia al tribunal superior de distrito
judicial.
Las sentencias proferidas por los jueces civiles del circuito especializados en restitución de tierras que no decreten la restitución a favor del despojado serán objeto de consulta ante el Tribunal superior de distrito judicial Sala civil, en defensa del
ordenamiento jurídico y la defensa de los derechos y garantías de los despojados”.

75 Al respecto ver la parte considerativa de la Sentencia C-099 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa).
76 Corte Constitucional, Sentencia C-071 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).

77 Corte Constitucional, C-740 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) reiterada en la C-795 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

78 Ibíd.
79 Al respecto, ver el acápite sobre aptitud de la demanda, sobre la certeza de los cargos.

80 Este acápite toma por insumo un documento interno de la Sala de Verificación sobre la Superación del Estado de Cosas Inconstitucional sobre el Desplazamiento Forzado de la Corte Constitucional, como resultado de la mesa de trabajo con
la Unidad de Restitución de Tierras. Mimeo.

81 Ley 1448 de 2011, Art. 78.—Inversión de la carga de la prueba. Bastará con la prueba sumaria de la propiedad, posesión u ocupación y el reconocimiento como desplazado en el proceso judicial, o en su defecto, la prueba
sumaria del despojo, para trasladar la carga de la prueba al demandado o a quienes se opongan a la pretensión de la víctima en el curso del proceso de restitución, salvo que estos también hayan sido reconocidos como desplazados
o despojados del mismo predio.
82 Los orígenes de las reclamaciones antagonistas de tierra en el este de Europa Central. La restitución en especie como un p roblema de división equitativa, en el que efectúa un estudio comparado de esta superposición en los estados de
Polonia, Hungría y Checoslovaquia. Cfr, especialmente, 4.2. Factores internacionales en la superposición histórica de las rec lamaciones. Monika Nalepa, en Justicia distributiva en sociedades en transición. Morten Bergsmo y otros (editores).
Torkel Opsahl Academic Epublisher, Oslo, 2012.

83 Nuevas tendencias en la restitución de la vivienda y la propiedad. Scott Leckie. ILSA, El otro derecho, número 31-32. Agosto de 2004. “La segunda ocupación o la posesión prolongada y no autorizada de las viviendas, tierras y propiedades
de los refugiados, a menudo (aunque no siempre) por personas y familias de otros grupos étnicos, es una justificación que se escucha comúnmente para impedir el ejercicio del derecho de los refugiados a regresas a sus antiguas viviendas. La
segunda ocupación ocurre normalmente poco tiempo después de la huida de los refugiados o de las personas internamente desplazadas, y simplemente supone la ocupación no autorizada de la vivienda o la propiedad del refugiado o la persona
internamente desplazada en su ausencia, bien espontáneamente por ocupantes oportunistas o bien organizadamente a través de programas de gobierno. A menudo se promueve o facilita por los funcionarios en un intento de alterar
permanentemente la demografía de una cierta zona o de premiar a los seguidores políticos leales con casas que eran de propiedad o estaban registradas a nombre de los refugiados y de las personas internamente desplazadas […] Este problema
continúa dificultando el regreso y los esfuerzos de restitución en Albania, Bosnia y Herzegovina, Croacia, Kosovo, Georgia, Latvia, Rumania, Azerbaiján, Armenia, Ruanda, Bután, Sri Lanka, Palestina y otros lugares. De hecho, este obstáculo
concreto a la restitución ha sido complicado salvo cuando se toman medidas adecuadas para asegurar que los segundos ocupantes estarán protegidos frente a situaciones de falta de vivienda, reubicación no razonable o cualquier otra violación de
los derechos humanos. Al mismo tiempo debe observarse, sin embargo, que si este problema se aborda con decisión y de una manera en la que puedan contemplarse adecuadamente los derechos de los afectados, el problema de la segunda
ocupación puede superarse, como lo de muestran los esfuerzos para la restitución en Suráfrica, Bosnia y Herzegovina y Tayikistán.

84 “En muchos casos, las fuerzas que causaron inicialmente el desplazamiento imponen, alientan o facilitan la ocupación secun daria, y los propios ocupantes secundarios tal vez tengan escasas o nulas posibilidades de decisión acercad e su
realojamiento en una determinada vivienda. En otras circunstancias, puede que las viviendas desocupadas hayan sido utilizadas para propósitos humanitarios legítimos, por ejemplo, para alojar a otras personas desplazadas. De este modo, son a
menudo personas inocentes y de buena fe las que ocupan viviendas que pertenecen a refugiados o desplazados”. Naciones Unidas, Consejo Económico y Social, La devolución de bienes de los refugiados o de las personas desplazadas,
documento de trabajo presentado por el Sr. Paulo Sergio Pinheiro. E/CN/ Sub 2/17.
En similar sentido, Consejo de Derechos Humanos de 20 de diciembre de 2010. Asamblea General de Naciones Unidas; A/HRC/16/42 Informe de la relatora especial sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un
nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminación a este respecto. Sra. Raquel Rolnik, relevante en la medida en que señala las consecuencias de la ocupación secundaria para el derecho a la vivienda: “En el caso de los conflictos
[armados], el desplazamiento y el despojamiento de grupos específicos son con frecuencia estrategias deliberadas de un grupo o bando del conflicto contra el otro. Ello puede acarrear la completa destrucción u ocupación secundaria de sus
tierras y hogares, y la obstaculización de sus intentos de regresar y reclamar lo que es suyo”. El párrafo 20, a su turno, in dica: “Tanto en las situaciones posteriores a desastres como en las situaciones que siguen a conflictos hay una tensión
inevitable entre la necesidad acuciante de actuar con rapidez y decisión para facilitar el regreso de los desplazados a sus tierras y hogares, y la necesidad de tratar de manera exhaustiva y minuciosa lo que en realidad son cuestiones muy
complejas. En las situaciones posteriores a los conflictos ello puede llegar a ser especialmente complicado, con una tensión entre las demandas y compromisos de la paz a corto plazo, y las necesidades a largo p lazo de una reconciliación
duradera y el proceso de reconstrucción. Resulta muy importante encontrar formas prácticas y localmente apropiadas de resolver el dilema. Dado el contenido expansivo del derecho a una vivienda adecuada, la protección y el ejercic io de ese
derecho nunca constituyen un proceso nítido y lineal en el que pueda establecerse fácilmente una relación causal evidente entre las medidas adoptadas sobre el terreno y las repercusiones en última instancia. Los desplazamientos masivos, la
destrucción frecuente de los registros relacionados con la tierra y la propiedad, la también frecuencia ausencia de documentación que demuestre el historial de ocupación previa de los usuario y ocupantes no reconocidos de tierras a largo plazo,
el surgimiento de un ‘conflicto de derechos’ (Como la ocupación frente a la restitución), la insuficiencia de los marcos jurídicos que rigen la gestión de la tierra, la acción de los grupos de interés poderosos que buscan aprovechar la oportunidad
para hacer inversiones rentables, son todos factores que en principio exigirían cautela y un cuidado análisis de las opciones estratégicas. En situaciones de crisis, cuando los objetivos iniciales y preeminentes del gobierno y de los agentes
externos activos sobre el terreno consistirían en primer lugar y ante todo en proporcionar cobijo de emergencia y apoyo básico a los medios de subsistencia, puede parecer imposible ocuparse de los derechos de vivienda y los retos en materia de
tenencia de tierras”.
85 Manual sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de refugiados y personas desplazadas. Aplicación de los “principios Pinheiro”. Marzo, 2007. Publicado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos (www.ohchr.or).

86 Ver, principalmente, T-821 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino; AV Jaime Araújo Rentería), C-715 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; SPV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SPV María Victoria Calle Correa; SPV Mauric io
González Cuervo; SPV Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV Jorge Iván Palacio Palacio), C-280 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla. SPV María Victoria Calle Correa. SPV Luis Ernesto Vargas Silva. AV Luis Guillermo Guerrero Pérez),
C-795 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; SV Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-679 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-035 de 2016 (SPV y AV María Victoria Calle Correa; SPV y AV Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV y
AV Alejandro Linares Cantillo; SPV y AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
87 Es también relevante la precisión efectuada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-035 de 2016 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado): “Ahora bien, podría ponerse en tela de juicio la incorporación de los princip ios Pinheiro y Deng al
bloque de constitucionalidad, en la medida en que estos dos instrumentos no constituyen tratados internacionales ratificados por Colombia. En efecto, el artículo 93 de la Constitución Política sostiene que los instrumentos de derechos humanos
que prevalecen en el orden interno son los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia. Según esta interpretación, los mencionados principios sólo constituyen recomendaciones sin ningún carácter vinculante.
Sin embargo, esta interpretación no resulta aceptable para la Corte. No sólo simplifica indebidamente la jurisprudencia de esta Corporación en materia de incorporación de instrumentos internacionales al bloque de constitucionalidad, sino que

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desconoce la dinámica propia de la política internacional. En particular, una interpretación semejante haría caso omiso al hecho de que los tratados de derechos humanos son el resultado de negociaciones complejas entre Estados con diferentes
concepciones respecto de la naturaleza, objeto y alcance de estos derechos. En esa medida, los tratados sobre derechos humanos suelen tener un lenguaje bastante general, disposiciones ambiguas y conceptos indeterminados, lo cual obedece a la
lógica necesidad de articular diferentes visiones y culturas a los tratados sobre derechos humanos. Esto es lo que se ha llamado la textura abierta de los tratados sobre derechos humanos. Por tal motivo, para darle un efecto útil a las disposiciones
del bloque de constitucionalidad incorporadas vía artículo 93 de la Constitución Política resulta indispensable contar con in strumentos que le permitan a esta Corporación precisar el contenido y alcance de las disposiciones sobre derechos
humanos contenidas en estos tratados internacionales.
Aquí es donde resulta pertinente reiterar que la jurisprudencia de la Corte ha establecido una importante distinción entre el bloque de constitucionalidad en sentido estricto, al cual pertenecen los tratados internacionales ratificados por Colombia,
y el bloque en sentido lato, compuesto por un conjunto más heterogéneo de normas y criterios auxiliares de interpretación, que sirven a esta Corporación para interpretar la naturaleza, el contenido, y el alcance de las normas contenidas en los
tratados sobre derechos humanos ratificadas por Colombia. En esa medida, el bloque de constitucionalidad en sentido lato constituye un complemento que permite que el bloque en sentido estricto tenga un efecto útil dentro de nuestro
ordenamiento constitucional.
Sin duda, los principios Deng y Pinheiro constituyen la concreción autorizada de diversos tratados internacionales de derechos humanos. Esta misma posición ha sido adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, tal y como consta
en el preámbulo de los “Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las n ormas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer
recursos y obtener reparaciones”, aprobados el 16 de marzo de 2005. En efecto, en el referido instrumento internacional, la Asamblea reconoció que la importancia de determinar los principios para efectuar la reparación a las víctimas de graves
violaciones del derecho internacional humanitario devenía directamente del Estatuto de Roma, y que por lo tanto, no constituía una nueva fuente de obligaciones internacionales”. C-035 de 2016. (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).

88 Ver, supra, Fundamentos normativos, capítulo 5, parte a.

89 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

90 En ese sentido la Corte recoge la preocupación expresada en la intervención del Ministerio del Interior, acerca de la necesidad de un sistema adecuado de información que sistematice las decisiones de la justicia de tierras, la importancia de
un sistema de precedentes y los retos que supone la inexistencia de un tribunal de cierre.

91 El Gobierno Nacional, además, dictó el Decreto 4400 de 2011, con tres artículos que se refieren a la situación de los segundos ocupantes, y la Unidad de Restitución de Tierras afirma que se ha hecho cargo de su situación (de sus derechos) a
través del Acuerdo 029 de 2015. Organizaciones de defensa de los derechos humanos han denunciado también la existencia de serios problemas en torno a los segundos ocupantes, algunas de las cuales han sido recogidas por la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los derechos humanos. Aunque las normas supra legales y las declaraciones de la sociedad civil no constituyen parámetro de control, sí permiten comprender mejor el problema a resolver.

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