MODULO 4

Aspectos generales de los contratos administrativos

Concepto y función

El contrato administrativo es una declaración de voluntad común entre el Estado y una

persona particular, destinada a regir sus derechos para la realización de una obra o
servicio de bien común.

El contrato administrativo es una importante herramienta que utiliza el Estado, para

solicitar la colaboración de los particulares tendiente al cumplimiento de sus fines de bien
común.

Distinción de los contratos civiles

La diferencia fundamental radica en la principal participación del Estado en la contratación

quien actúa propendiendo al bien común de los habitantes, en contraposición al
contratista particular que generalmente persigue una finalidad lucrativa propia.

Las principales características diferenciadoras de los contratos públicos de la

administración son:

1. Desigualdad jurídica

2. Cláusulas exorbitantes: los contratos administrativos contienen disposiciones que

otorgan al ente público facultades extraordinarias, pueden ser para modificar
parcialmente las obligaciones del contratista durante la contratación, o para
resolverla anticipadamente.
3. Intuito persona: la posición de contratista del Estado no puede ser cedida a
terceros que no hayan sido seleccionados por la administración.
4. Efectos hacia terceros: los contratos administrativos pueden establecer
obligaciones a cargo de terceros no contratantes, generalmente hacia los usuarios
de una obra pública concesionada
Elementos
Distinguimos tres elementos principales: los sujetos, el objeto y la forma

A. Los sujetos: responde a la pregunta quiénes contratan. En los contratos

administrativos, uno de los sujetos siempre es un órgano estatal en uso de la
función administrativa; y el otro generalmente es un particular.
El órgano estatal debe tener competencia específica para realizar la contratación,
de lo contrario el contrato sería nulo. El contratista particular, si es una persona
física debe tener capacidad jurídica para obrar; y si es persona jurídica debe tener
su objeto social acorde a la prestación contratada.
B. El objeto: responde a la pregunta qué es lo que se contrata; puede ser de dar
cuando consiste en la entrega de una cosa (por ejemplo, un puente o una escultura
pública); de hacer cuando implica una tarea de ejecución continuada (por ejemplo,
la recolección de residuos); o accesoriamente de no hacer cuando significa la
 abstención de realizar una actividad (por ejemplo, no revelar el secreto de las
actuaciones públicas).
C. La forma: responde a la pregunta de cómo se contrata; en los contratos
administrativos prima la forma escrita de celebración.

Ejecución

Durante el desarrollo de los contratos administrativos, priman dos principios

fundamentales que los diferencian de las convenciones civiles.

Continuidad: Dado que los contratos administrativos tienen una finalidad de bien común,
que muchas veces implican obras o servicios públicos que la población no puede dejar de
percibir y usar, el contratista particular no puede suspender la ejecución de la prestación
contratada, aún frente a contingencias extraordinarias; los contratos públicos no permiten
la aplicación de los institutos de excepción de incumplimiento y de la imprevisión

Mutabilidad: Por el mismo motivo apuntado anteriormente, la administración pública

puede modificar parcialmente el alcance de la prestación contratada, imponiendo al
contratista particular cambios en cuanto a la medida o a las características de su
obligación; dichos cambios deben darse en especial atención a razones de bien público.

Extinción

Modos normales
Son dos las principales razones de finalización normal:
 El cumplimiento del objeto, por ejemplo, la entrega de la obra pública construida
 El vencimiento del plazo, cuando se cumple el período de tiempo previsto para la
ejecución de la prestación objeto del contrato (prestaciones de hacer).

Modos anormales
Distinguimos dos tipos principales de finalización anormal de los contratos públicos:

 Resolución: También suele llamarse caducidad, y se da cuando la administración

pública decide unilateralmente la finalización del contrato, con causa en el
incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista particular. Debido a la
culpa del contratista, no se prevé que éste reciba ningún tipo de resarcimiento o
indemnización por la ruptura de la convención

 Rescate: Este modo se da cuando el Estado considera que la prestación contratada

reviste una novedosa importancia pública, por motivos de estrategia o seguridad
estatal, y entonces decide unilateralmente la finalización del convenio.; no existe
responsabilidad alguna del contratista, éste deberá ser indemnizado por los daños
ocasionados por el rescate, y eventualmente por las ganancias dejadas de percibir.
Modos de selección del contratista

Los modos de selección protegen los intereses del pueblo, y limitan el poder discrecional de los
órganos que representan lo que no le es propio, para evitar abusos y actos de corrupción.
Existen diferentes mecanismos para seleccionar a los contratistas que mejor convienen a
los intereses del Estado, según las características del contrato que se trate.
Los diferentes modos de selección se escalonan teniendo en cuenta la importancia
económica del contrato a que se refieren, empezando por la licitación pública cuando el
monto es muy alto, y finalizando en la contratación directa cuando la envergadura
económica es escasa.

La licitación pública: es el procedimiento más seguro para los intereses del pueblo, el más
igualitario para los aspirantes a contratar con el Estado, con mayores requisitos y
circunstancias en su desarrollo, y por lo tanto el más complejo y costoso de transitar.
Es la madre de los procedimientos de selección de los contratistas del Estado. Se lo llama
procedimiento general; La licitación pública es el procedimiento general, que se debe utilizar
en los casos en que un contrato no tiene previsto un modo específico de selección del
contratista.

Pasos:

 Elaboración del pliego: la administración pública desarrolla una función

preparatoria, que todavía no trasciende a la comunidad. Consiste en la confección
del reglamento de especificaciones técnicas del contrato, de desarrollo de la
propia licitación y del modo en que se valorará a los oferentes. Su confección
requiere una tarea multidisciplinaria por parte de diferentes órganos de la
administración, que resulta en un reglamento de gran valor técnico.
 Llamado a licitación: la administración realiza la publicidad (característica
esencial) de la invitación a ofertar, para que toda la comunidad pueda tomar
noticia de ello, y eventualmente participar de la competencia. Por Boletín oficial y
otros medios.
 Adquisición del pliego: Es el momento en que los interesados en competir,
obtienen el pliego para interiorizarse de los pormenores de la licitación y el
contrato en cuestión.
 Presentación de ofertas: En esta etapa, los interesados presentan su oferta a la
administración pública, y pasan a tener calidad de oferentes en el procedimiento
licitatorio. La oferta se debe presentar dentro del plazo, en el lugar, y del modo
que establece el pliego, bajo pena de inadmisibilidad.
 Apertura de ofertas: Constituye un acto solemne , realiza la apertura y lectura de
todas las ofertas recibidas, con citación a todos los oferentes y en presencia de los
que asistan, quienes pueden incluso impugnar los incumplimientos formales de los
competidores.
 Valoración de ofertas: Su realización se encuentra generalmente a cargo de un
órgano multidisciplinario creado para tal fin, quien debe emitir un dictamen en el
cual se identifiquen las ofertas inadmisibles, las admisibles, y dentro de éstas en un
orden de mérito las que más puntaje obtuvieron.
 Adjudicación: Este es el momento cumbre del procedimiento licitatorio, en el cual
el órgano competente resuelve adjudicar la calidad de contratista, al oferente que
haya presentado la oferta más conveniente.
La licitación privada: la diferencia que el llamado a licitación se realiza solamente a ciertas
personas determinadas. Se utiliza para contratos de menor envergadura económica, o
aquellos que por sus características técnicas sólo podrían ser ejecutados por las personas
invitadas.
El concurso de precios: consiste en pedir cotización o presupuesto a diferentes empresas
determinadas, con la finalidad de adjudicar el contrato a la que presente la oferta más
económica.
Se utiliza para contratos de escaso contenido económico, y generalmente para la
adquisición de bienes que pueden ser fácilmente identificados en calidad y cantidad.
La contratación directa: Dado que la contratación directa permite la elección del contratista
de un modo absolutamente arbitrario, su aplicación se encuentra limitada naturalmente a los
contratos de escaso contenido económico. Existen, asimismo, dos situaciones de excepción:

 Emergencia: En situaciones de necesidad y urgencia pública, como por ejemplo

una inundación en la cual se hace necesario adquirir una gran cantidad de
colchones y frazadas para los evacuados

 Seguridad: El Estado, en determinadas situaciones estratégicas en las que necesita

mantener el secreto de ciertos programas por razones de seguridad pública, como
por ejemplo la adquisición de un nuevo sistema informático para la persecución de
delitos
El concurso público: El concurso público es un procedimiento similar a la licitación pública,
sólo que se utiliza para elegir a los candidatos no por su oferta económica, sino por sus
especiales capacidades personales ( modo diseñado para la designación de empleados
públicos).
El remate público: Este es un procedimiento poco utilizado, que consiste en la venta en
subasta pública, al mejor postor, de cosas que se encuentran en poder de la
administración, por ejemplo las que hayan sido decomisadas por la aduana.

La obra pública y los contratos de obra pública

La obra pública es el resultado de la acción humana ―una construcción artificial―, que tiende
a satisfacer el bien general.
Son obras públicas todas las construcciones que realiza el Estado en cumplimiento de
sus fines de bien común. En una organización primaria del Estado, las obras públicas no
requerían de recursos y maquinarias especializados, de modo que la gran mayoría de ellas
podían ser ejecutadas por la propia administración pública.

El contrato de obra pública

En este segundo estadio en la evolución de la obra pública, el Estado no cuenta con el
conocimiento técnico, las maquinarias y el personal necesario para la realización de las
grandes construcciones. Nace así el contrato de obra pública, que es el acuerdo mediante
el cual el Estado encarga a una empresa la construcción y entrega de una obra pública
determinada, a cambio del pago de un precio cierto en dinero. Es conmutativo precio
definido.
En este contrato, el precio que cobra el contratista es determinado inicialmente, de
acuerdo a tres sistemas:

1. De ajuste alzado: conforme al cual se establece al momento de la contratación un

precio único, global y definitivo para toda la obra.

2. De precio unitario: según el cual se fija el precio por cada unidad de medida de la
obra, ejemplo, por metro cuadrado de pavimento
 3. De coste y costas: conforme al cual se establece por una parte el valor de los
materiales, recursos y gastos de la obra ―coste―, y por otro la utilidad o ganancia
del contratista ―costas

La concesión de obra pública

El gran costo de construcción de ciertas obras públicas de gran magnitud, sumado a que su
utilización por la comunidad pueda ser directa e individualmente determinada en cada
ocasión, ha llevado a que el Estado adopte una nueva forma de contratación.
Mediante el contrato de concesión de obra pública, el Estado encomienda a una empresa la
construcción y entrega de una obra pública, a cambio del otorgamiento de un período de
administración durante el cual aquélla recibe el pago de parte de los usuarios de la obra.
El contrato de concesión de obra pública tiene dos etapas bien diferenciadas: una primera
de realización de la obra pública, en la cual el contratista ejecuta la construcción y entrega
de dicho resultado artificial; y con posterioridad otra de concesión de la obra pública, en la
cual el contratista permanece administrando la utilización de dicha construcción, y percibe
la tarifa o peaje de cada usuario durante el plazo estipulado. La concesión de obra pública
se aplica fundamentalmente a las obras viales, por ejemplo carreteras y autopistas. Es un
contrato aleatorio.
El empleo público, el suministro y el empréstito

El empleo público
La característica principal de este contrato es que, por consistir en la prestación de
servicios personales ―físicos e intelectuales―, sólo puede ser desarrollado por personas
físicas.
Los agentes de la administración son comúnmente llamados empleados públicos, y
mediante el contrato referido son incorporados al escalafón de un ente administrativo; el
agente administrativo pasa a tener una especial competencia para desarrollar parte de la
función administrativa; y se vincula con el resto de los agentes mediante la relación
jerárquica. El empleado de la administración goza de estabilidad absoluta.
En la relación de empleo público, el agente cuenta con fundamentales derechos, tales
como de percibir remuneración, de ascenso en el escalafón, y de estabilidad; y asimismo
tiene a su cargo importantes obligaciones, tales como de obedecer las órdenes de sus
superiores, de mantener una conducta acorde a su función, y de guardar secreto de las
actuaciones que conociere.
Ante la falta de cumplimiento de las obligaciones impuestas al empleado público, se le
pueden aplicar las siguientes sanciones:

 Apercibimiento: Consiste en un llamado de atención que queda como antecedente

en el legajo, ejemplo no llevar el uniforme adecuado

 Suspensión: Implica la privación de trabajar durante un período determinado, sin el

cobro de las remuneraciones correspondientes, ejemplo las inasistencias
injustificadas.

 Cesantía: Constituye la finalización del contrato de empleo público ―similar al

despido con causa del empleado privado―, aunque con la posibilidad de que el
agente se reincorpore a un nuevo cargo tras un período determinado; y se aplica
frente a faltas graves, como por ejemplo la comisión de delitos.
  Exoneración: También consiste en la extinción del vínculo de empleo público, pero
con la inhabilitación absoluta para reincorporarse a la función estatal; que se aplica
ante faltas gravísimas, por ejemplo la comisión de determinados delitos contra la
administración pública.
El suministro
La administración pública del Estado, tiene un funcionamiento que requiere
cotidianamente de bienes y servicios. Dichos bienes y servicios se deben proveer a los
entes públicos, con una característica propia: no se conoce de antemano qué cantidad de
ellos se necesitarán en un período determinado; con lo cual se hace preciso establecer un
sistema de provisión continua y pago periódico.
Mediante el contrato de suministro, la administración pública se provee de bienes muebles y
servicios necesarios para su desenvolvimiento cotidiano.
El empréstito público
Determinadas obras públicas de gran envergadura exceden la capacidad de pago corriente
de los entes estatales, y se hace necesario utilizar la asistencia financiera de terceros.
Mediante el contrato de empréstito público, el Estado obtiene financiamiento patrimonial para
el cumplimiento de sus fines de bien común.
Dichos recursos financieros que utiliza el Estado pueden provenir del sector privado
―personas físicas, jurídicas y bancos― o del propio sector público ―nación, provincias o
municipios―; tanto interno como internacional ―en este último caso, se denomina
comúnmente deuda externa―.
El desarrollo del contrato de empréstito público, tiene las siguientes etapas:

a) Autorización: Previo a todo, la administración pública necesita tener autorización

del Poder Legislativo para solicitar el crédito.

b) Emisión: Luego, el Estado confecciona los títulos de deuda pública, también

llamados bonos o letras; es una etapa interna de la administración

c) Colocación: En esta etapa, el Estado realiza la negociación de los títulos de deuda, y

los particulares o entes financieros adquieren los bonos a cambio de la suma de
dinero que prestan al ente público

d) Amortización: Aquí el Estado realiza el pago de los intereses del empréstito,

también llamado servicio de la deuda. La amortización puede ser periódica durante
el desarrollo del plazo del empréstito, o de pago único al finalizar dicho plazo.

e) Cancelación: En este momento, la administración pública materializa la devolución

del capital tomado en préstamo, al vencimiento del plazo estipulado.
LOS AGENTES DEL ESTADO papers

1. En la doctrina tradicional se distingue funcionario público de empleado público:

El primero decide, representa la voluntad mientras que el segundo ejecuta.
2. Sin embargo, ningún agente de la administración pública tiene por función
exclusiva sólo adoptar decisiones, o sólo ejecutar decisiones de otros; todos, en
mayor o menor medida, tanto adoptan decisiones como realizan meros actos o
hechos de ejecución.
3. El Código Civil (art. 1112), el Código Penal (art. 77) y el Estatuto del Personal
Civil de la Administración Pública Nacional, e incluso la propia Constitución, no
hacen distinción entre funcionarios y empleados.
4. Si bien no hay diferencia en el derecho positivo entre funcionario o empleado
público, sí la hay entre agentes regidos por el derecho público o por el derecho
privado. Esta última categoría es excepcional; se trata principalmente de los
obreros de las empresas del Estado, y de algunos casos de personal contratado
especialmente por sus servicios profesionales.
5. Todos los funcionarios (o empleados) públicos se rigen por el derecho público,
pero no se les aplican las mismas normas. Están excluidos del Estatuto, en este
sentido, el personal regido por contratos especiales, los Ministros, Secretarios
de Estado, etc., personal integrante del gabinete del Ministro; personal militar,
del servicio exterior, docentes, etc.
6. Los agentes públicos excluidos del Estatuto se rigen por las normas especiales
que existan en sus estatutos específicos, contratos especiales, etc., pero
supletoriamente puede acudirse al Estatuto salvo en lo referente a la posible
aplicación de sanciones o prohibiciones no previstas.
7. La relación entre el agente y el Estado no es un contrato de derecho privado, ni
tampoco resulta de un acto unilateral de la Administración; es un contrato
administrativo. La jurisprudencia acepta claramente la primera aseveración,
pero oscila entre la segunda y la tercera, para caracterizar a la relación de em-
pleo público.
8. El art. 14 bis de la Constitución garantiza la estabilidad del empleado público, la
que ha sido regulada por el decreto-ley 6666/57 de tres maneras: Disponiendo
que la cesantía o exoneración sólo pueda hacerse previo sumario, que debe
fundarse en las causas que la ley determina, y que es recurrible para ante la
justicia, la que puede ordenar la reincorporación del agente si el acto es
ilegítimo.