PARTE QUINTA

REGIMEN DOMINIAL DEL ESTADO1

Unidad XI
Dominio Público

1.-Los bienes del Estado. Dominio público y dominio privado: distinción y

fundamento.
2.-Dominio público: noción conceptual. Elementos del dominio público.
Clasificaciones
3.-Origen y cesación del dominio público: afectación y desafectación.
4.-Protección del dominio público.
5.-Caracteres.
6.-Uso del dominio público. Clasificaciones.

1.-Los bienes del Estado. Dominio público y dominio privado: distinción y

fundamento.
El dominio público representa uno de los institutos más antiguos, no sólo de
nuestro Derecho administrativo sino también del Derecho, en general, y, a su vez, se
convierte en uno de los pilares fundamentales de toda la actividad del Estado.
Sin perjuicio de que pueden vislumbrarse rudimentos del instituto en análisis
en la antigua Roma y, también, en la Edad Media, el inicio de la evolución de éste
hasta nuestros días lo advertimos durante el siglo IXX; se le atribuye a Pardessus
haber sido el primer jurista que utilizó la alocución dominio público, que fue
divulgado más tarde por Proudhon al diferenciarlo del dominio privado del Estado.
La diferenciación entre estos diversos regímenes jurídicos, en cuanto a los bienes
propiedad del Estado, se acentúa durante la segunda mitad del siglo aludido, lo que,
en definitiva, es tomado por nuestro codificador e insertado en el Código Civil, en el
Artículo 2340, con respecto a los bienes del dominio público, y en el Artículo 2342,
con respecto a los bienes del dominio privado.
Villegas Basavilbaso entendió que dominio público es la suma de bienes,
pertenecientes a las personas jurídico públicas, afectados al uso directo o indirecto
de los habitantes.
Marienhoff, por su parte, propone abandonar la tarea de conceptuarlo y
prefiere efectuar un análisis de los elementos que integran la noción y, así,
determinar en definitiva cuál es la razón de haber creado un régimen jurídico
diferenciado de los bienes que podemos titularizar los particulares, en general, o,
inclusive, de los bienes del dominio privado del Estado, los cuales tendrán un
régimen similar a éstos.
1
El desarrollo de la presente Unidad fue extraída de las siguientes bibliografías que a continuación en orden
alfabético se detallan:
- Barra, Rodolfo C., Contrato de obra pública, T. I, Buenos Aires, Editorial Ábaco, 1984.
- Canosa, Armando N., Régimen administrativo del transporte terrestre, Buenos Aires, Editorial Ábaco, 2002.
- García de Enterría, Eduardo, Dos estudios sobre la usucapión en el Derecho Administrativo, Madrid, Civitas, 1998.
- González Pérez, Jesús, Los derechos reales administrativos, Madrid, Civitas, 1975.
- Grecco, Carlos M. y Muñoz, Guillermo, La precariedad de los permisos, autorizaciones, licencias y concesiones,
Buenos Aires, Depalma, 1992.
- Mairal, Héctor A., Revista de Derecho Administrativo, N° 14, “La ideología del servicio público”, Buenos Aires,
Depalma, 1993.
- Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, T. V, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1992. Permiso
especial de uso de bienes del dominio público, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1996.
- Morillo Velarde Pérez, José I., en AA VV, Infraestructuras ferroviarias del tercer milenio, “El estatuto jurídico de los
bienes. Las transformaciones del derecho público de bienes: el dominio público a las cosas públicas”, Barcelona,
Cedecs, 1999.
- Ruiz Ojeda, Alberto, Dominio público y financiación privada de infraestructura y equipamientos, Marcial Pons, 1999.
- Salomoni, Jorge Luis, Teoría general de los servicios públicos, Buenos Aires, Ad-Hoc, 1999.
- Villegas Basavilbaso, Benjamín, Derecho administrativo, T. IV, Buenos Aires, TEA, 1952.
Igualmente se ha complementado con el Manual de Derecho Administrativo, editado bajo la Dirección del Dr.
Farrando Ismael (h) – Martínez Patrícia, Ed. Depalma, Bs. As. 2000 y sus citas Bibliográficas del Capítulo XVIIII:
Abad Hernando, Estudios de Derecho Administrativo, Mendoza, Ed. Ciudad Argentina, 1985.
Altamira Pedro G., Curso de Derecho Administrativo, Ed. Depalma, Bs. As., 1971.
Canasi, José, Derecho Administrativo, T. II. Ed. Depalma, Bs. As., 1972.
Díez, Manuel María, Derecho Administrativo, T IV. Bibliográfica Omeba, Bs. As., 1971.
Dromi, José Roberto, Manual de Derecho Administrativo, T. II, Ed. Astrea, Bs. As.
Dromi José Roberto, Derecho Administrativo, 3ra. Edición actulizada, Ed. Ciudad Argentina, España, 1994.
Escola, Jorge Héctor, Compendio de Derecho Administrativo, T. II, Ed. Depalma, Bs. As. 1984.
Gordillo Agustín, Derecho Administrativo de la economía, Ed. Macchi, Bs. As. 1967.
Marienhoff Miguel S., Tratado del dominio Público, Ed. TEA, Bs. As., 1960.
Marienhoff Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, T. V., Ed. Abeledo-Perrot, Bs. As. 1993.
Martínez Patricia R., Entes Públicos no estatales y régimen dominial, en “J.A., 1985-III-819”.
Villegas Basavilbaso Benjamín, Derecho Administrativo, T. IV, Ed. TEA, Bs. As., 1952.
 Es dable, resaltar la importancia de la afectación del bien al uso público,
directo o indirecto, a los efectos de establecer con más precisión no sólo las
diferencias conceptuales, sino también como elemento de justificación del por qué
de la creación de un régimen jurídico distinto.
Si bien ya adelantamos la importancia del elemento teleológico, en cuanto al
uso o fin que debe otorgarse al dominio público, también reviste importancia el
elemento normativo, dado que la existencia del dominio depende de la ley y de allí,
que se haya sostenido que, en definitiva, el dominio público es un concepto jurídico.
La existencia del dominio público –como tal- se debe a su inserción en el
Código Civil, para diferenciarlo de los bienes del dominio privado del Estado; de allí
que surja la duda acerca de la verdadera naturaleza jurídica de aquél.
Algunos autores consideran al dominio público como un puro instituto del
Derecho administrativo, aun cuando esté insertado en la norma civil, debido a que
la determinación de qué bienes son públicos o cuáles privados implica una cuestión
que será normativizada por una norma sustantiva, lo que no obsta para considerar
que el dominio es una institución propia del Derecho público y que su regulación se
efectuará, por normas de este tipo, con las debidas competencias de las autoridades
locales.
La disposición más rica, en cuanto a la interpretación del dominio en nuestra
legislación, es la contenida en el inciso 7, del Artículo 2340, del Código Civil, en
cuanto dispone que son bienes del dominio público “[...] las calles, plazas, caminos,
canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o
comodidad común [...]”; de ello se deriva el criterio de afectación, directa o indirecta,
al uso público, del bien.
La mayoría de los bienes mencionados en el inciso 7 del Artículo 2340 son
producto de la realización de obras públicas por parte de la Administración, a las
que menciona expresamente, pero en ello no se agota el concepto dado que, como
puede observarse de la lectura del artículo, existen otros bienes del domino público
declarados tales, por el legislador, en el estado en que la naturaleza los presenta u
ofrece, como en ríos, lagos, islas, etcétera.
Así, La distinción entre el “dominio público” y el “dominio privado” del Estado,
concebida por los romanos, responde esencialmente a la circunstancia de que el
régimen jurídico aplicable a ambas categorías de bienes es diferente.
Así, el dominio público es inalienable e imprescriptible, mientras que el
dominio privado se halla sujeto a las reglas ordinarias de la propiedad privada, con
algunas modificaciones resultantes de la condición del sujeto que lo posee y la
finalidad que se le debe dar.
Determinar cuando un bien o cosa determinado queda sometido al régimen
jurídico del dominio público es una cuestión teleológica: es preciso que dicho bien o
cosa estén afectados al “uso público”, ya sea directo o indirecto.
Si se observa la naturaleza del vínculo que puede formarse entre un
particular y el Estado, respecto a dependencia del dominio público o del dominio
privado, se advierte, como lo señala Marienhoff, que la diferencia entre ambos tipos
de dominio es un reflejo de la distinción entre derecho público y derecho privado.
De conformidad con el art. 2342 del C.C. son bienes privados del Estado –
lato sensu- los siguientes:
1) todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales de
la República, carezcan de otro dueño;
2) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas y sustancias fósiles, no
obstante el dominio de las corporaciones o particulares sobre la superficie de la
tierra;
3) los bienes vacantes o mostrencos, y los de la personas que mueren sin
tener herederos, según las disposiciones del C.C.;
4) los muros, plazas de guerra, puentes, ferrocarriles y toda construcción
hecha por el Estado o por los Estados, y todos los bienes adquiridos por el Estado o
por los Estados por cualquier título;
5) las embarcaciones que diesen en las costas de los mares o ríos de la
República, sus fragmentos y los objetos de su cargamento, siendo de enemigos o de
corsarios.
El fin de utilidad y uso es el que determina la diferencia entre dominio
público y privado del Estado. Un bien o cosa se considera del dominio público,
sometido al régimen pertinente, cuando está afectado al uso público directa o
indirectamente; por ello, “bienes públicos”, “cosas públicas”, “propiedad pública”
son distintas denominaciones de un mismo concepto: el dominio público.
Una de las materias propias del C.C. es la de determinar el carácter o
condición jurídica de las cosas o bienes. En lo referente al régimen de los bienes son
privados, sin perjuicio de la posibilidad de la legislación local de regular su uso y
goce.

2.-Dominio público: noción conceptual. Elementos del dominio público.

Clasificaciones

El dominio público consiste en un conjunto de bienes que, por los fines que con
ellos se tiende a satisfacer, se encuentran sometidos a un régimen jurídico especial
de derecho público (Marienhoff).
En otros términos, podemos también definir el dominio público como el
conjunto de bienes de propiedad pública del Estado, lato sensu, afectados al uso
público, directo o indirecto de los habitantes y sometidos a un régimen jurídico
especial de derecho público, y, por lo tanto, exorbitante del derecho privado.
La teoría actual del dominio público es de origen puramente doctrinario y
jurisprudencial. Una de las causas que más retardaron la depuración de esta teoría
fue la concepción civilista del derecho de propiedad.
Originariamente se pretendió aplicar en materia de dominialidad principios de
derecho civil, que resultaban incompatible con la finalidad del dominio público.
Difícil resultó la tarea de hacer comprender, por ejemplo, que la comercialidad de
derecho privado era distinta de la derecho público, y que por ello era diferente la
comercialidad admitida por una cosa privada a la admitida por una cosa pública.
Nuestras leyes no contienen una “definición” del dominio público, sino que se
limitan a mencionar que cosas revisten carácter dominial. No obstante ello, algunas
notas características del dominio público surgen de los arts. 2340 y 2341 del C.C.
Corresponde advertir que el dominio público no es creación de la naturaleza; no
hay bienes públicos naturales o por derecho natural. El dominio público es un
concepto jurídico, su existencia depende de la voluntad del legislador. Sin ley que le
sirva de fundamento, ningún bien o cosa tendrá carácter dominial.
Efectuadas estas precisiones, pasamos ahora a tratar los elementos del dominio
público, a saber:
Son cuatro los elementos que concurren a determinar la noción conceptual y
jurídica del dominio público:
A) un elemento subjetivo: que se refiere al sujeto o titular del derecho
sobre los bienes dominicales;
B) un elemento objetivo: vinculado a las cosas o los bienes que pueden
integrar el dominio público;
C) un elemento teleológico: que se refiere a la finalidad o destino a que
estarán sometidos los bienes o cosas del dominio público, para ser tales; y
D) un elemento normativo o legal: es decir, el régimen jurídico especial a
que están sujetos los bienes y cosas del dominio público.

ELEMENTO SUBJETIVO
El elemento fundamental par que un bien pueda ser considerado como parte
del dominio público es el referente al sujeto o titular de él. Los bienes del dominio
público no son res nullius, esto es, “cosa de nadie”, sino que pertenecen al Estado
lato sensu. Dentro de nuestra organización institucional, pertenecen, entonces, estos
bienes a la Nación, a las provincias, a los municipios, y a las entidades autárquicas
tanto territoriales como institucionales. Por ello es que nadie puede apropiarse
ningún bien que integre el dominio público.
Los titulares de tales bienes deben ser personas jurídicas públicas estatales,
que formen parte de la Administración Pública, centralizada o descentralizada.
Todos los autores que se refieren al tema indican que debemos partir de la base
de que los bienes del dominio público no pueden considerarse como res nullius, y,
tampoco, en principio, ningún particular puede ser titular de tales bienes; se
considera que decir que “[...] la necesaria titularidad del dominio público es
inasequible para el particular es una consecuencia fundamental [...].” Por ello
debemos considerar que el sujeto, titular de este tipo de bienes, es el Estado,
considerado latu sensu, en cuanto comprenderá no sólo al denominado Estado
nacional o federal sino también a las provincias, a los municipios y a las distintas
formas jurídicas que nacen al amparo de la denominada descentralización
administrativa.
No es posible la titularidad de bienes del dominio público, por parte de las
denominadas personas públicas no estatales, dado que éstas representan una
categoría jurídica demasiado amplia que no fue delineada acabadamente por el
legislador. Preferimos someternos a la necesidad de que un órgano u ente pertenezca
a alguna de las estructuras del Estado, para considerar que representa, sin más, un
verdadero ente público y por lo tanto, titularizar bienes sometidos al régimen del
dominio público tal como surge de la normativización que, al respecto, efectúa el
Código Civil.
Ello no obsta para que el legislador, dote de algunos privilegios que, a manera
de protección, resguarde a los bienes que son titularidad de las denominadas
personas públicas no estatales a los efectos de un correcto desarrollo de la actividad.
En relación con los bienes afectados a la prestación del servicio público, que
ello es determinante para la conformación del dominio siempre y cuando la
titularidad de aquéllos esté en cabeza del Estado o de algunos de los entes que lo
componen. También puede darse el supuesto de que ciertos bienes o su totalidad
sean de propiedad del concesionario, por lo que, al faltar el elemento subjetivo, no
podría considerárselos dentro de la categoría de dominio público.

ELEMENTO OBJETIVO
La propia ratio iuris a que responde el dominio público demuestra que
cualquier bien puede incluirse en él; bastará con que tenga la aptitud necesaria o
reúna las correspondientes características para cumplir las finalidades que motivan
la institución dominial. De ahí que el dominio público se ejerza sobre bienes
idénticos a aquellos que integren la propiedad privada, pues la dominialidad es
independiente de la cualidad material de las cosas.
En consecuencia, pueden ser del dominio público cualesquiera clases de bienes
o de cosas: objetos corporales o incorporales, ya se trate de inmuebles, muebles o
derechos (Marienhoff).
El componente más típico y visible del dominio público son los bienes
inmuebles, los cuales comprenden no sólo su superficie, sino también el espacio
aéreo que los cubre y el subsuelo (por ejemplo, los mencionados en el art. 2340 del
C.C. –que enumeraremos luego-, los parques nacionales, etc.).
En ciertos casos, también integran el dominio público los accesorios de los
inmuebles dominicales: por ejemplo, las flores de una plaza, los árboles de una
avenida o camino, los puentes construídos en una carretera o curso de agua.
En otros supuestos, los accesorios no tienen carácter dominical: vgr., los peces
existentes en aguas públicas, las hierbas o pastos que nacen o crecen en los
costados de los caminos, los tesoros hallados en el subsuelo dominial, las frutas y
flores de los árboles plantados en calles o avenidas, la leña y aun la madera
resultante de la poda de los árboles existentes al borde de las calles, carreteras o
caminos públicos.
El criterio para determinar si el “accesorio” integra o no el dominio público,
supone establecer si dicho accesorio contribuye o no en forma permanente, directa o
inmediata, a que el bien dominical cumpla su destino y satisfaga los fines que
motivan su institución.
Los muebles también forman parte del dominio público, aun los fungibles, caso
de los libros que componen una biblioteca del Estado, pero no los consumibles, por
carecer éstos de la necesaria permanencia, exigible al dominio público.
Los semovientes pueden formar parte del dominio público. Por lo común, lo
hacen integrando una universalidad, como ocurre con los animales que forman parte
de un zoológico estatal.
Los objetos inmateriales, como el espacio aéreo o la fuerza hidráulica de un río,
y los derechos, como la servidumbre pública de sirga, o los derechos intelectuales
cuando dejan de pertenecer al autor por aplicación de la ley respectiva, también
pueden concurrir a la composición del dominio público.
La enumeración general de los bienes comprendidos en el dominio público se
halla en el art. 2340 del C.C., a saber:
1) los mares territoriales hasta la distancia que determine la legislación
especial, independientemente del poder jurisdiccional sobre la zona contigua:
 2) los mares interiores, bahías, ensenadas, puertos y ancladeros;
3) los ríos, sus cauces, las demás aguas que corren por cauces naturales
y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés
general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio
regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas
en la medida de su interés y con sujeción a la reglamentación.
4) las playas del mar y las riberas internas de los ríos, entendiéndose por
tales la extensión de tierra que las aguas bañan o desocupan durante las altas
mareas normales o las crecidas medias ordinarias;
5) los lagos navegables y sus lechos;
6) las islas formadas o que se formaren en el mar territorial o en toda
clase de río, o en los lagos navegables, cuando ellas no pertenezcan a
particulares;
7) las calles, plazas, caminos, canales, puentes y toda obra pública
construída para utilidad o comodidad común;
8) los documentos oficiales de los poderes del Estado;
9) las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos de interés
científico.

Es decir que, debemos partir de un principio general que nos dice que el
dominio público se ejerce sobre bienes idénticos a aquellos sobre los que se ejerce la
propiedad privada, pues la dominialidad es independiente de la cualidad material de
las cosas.
De allí que, por principio, pueden integrar el dominio público cualquier clase de
bienes o de cosas.
Por eso no presentaría mayores problemas considerar como parte del dominio
público a los inmuebles; representa una diferencia, con los principios de Derecho
privado, lo referente a la categoría de los accesorios de los inmuebles en cuestión.
Como se ha afirmado, a los fines de determinar si un accesorio integra o no el
dominio público, resulta determinante establecer si tal accesorio contribuye en
forma permanente, directa e inmediata, a que el bien dominical cumpla su destino.
En relación con los bienes muebles, y a los efectos de determinar su
pertenencia al dominio, el dato fundamental es que éstos tengan, al igual que los
accesorios de un inmueble, el carácter de permanentes e irreemplazables, y, de allí,
que las cosas consumibles y fungibles no pueden tener el carácter arriba apuntado.
Los ejemplos son por todos conocidos. No obstante, resulta del caso señalar que la
Procuración del Tesoro de la Nación ha considerado que las cuentas públicas
destinadas a la ejecución del presupuesto son parte de una universalidad pública y
con un fin público, por lo que debe considerárselas como bienes del dominio público
y, por ende, deben ser retiradas del comercio en los términos del Artículo 953 del
Código Civil.
También pueden ser objeto de dominio público los objetos inmateriales y
derechos, dado que las normas correspondientes aluden a bienes y no simplemente
a cosas; de allí, que pueden formar parte de él las servidumbres, el espacio aéreo y
ciertos derechos intelectuales.
Una cuestión interesante, con respecto a las denominadas universalidades
públicas, en tanto y en cuanto se presentan como un conjunto de cosas muebles e
inmuebles, es que, formando un todo y perteneciendo a un mismo dueño, estén
destinadas a un fin único.
Los autores que han tratado la cuestión consideran a los bienes afectados al
servicio público de transporte ferroviario como una verdadera universalidad pública,
integrante del dominio público, en tanto y en cuanto se dé el requisito de utilidad o
comodidad común del Artículo 2340, inciso 7, del Código Civil, y los bienes
integrantes de aquélla sean de titularidad estatal.
Ahora bien, puede darse el supuesto de que ciertos bienes que integren esa
universalidad pública no sean integrantes del dominio público ya que son de
propiedad de los privados concesionarios, al menos hasta el momento en que la
concesión extinga.
ELEMENTO TELEOLÓGICO
Los bienes que integran el dominio público están destinados tanto al uso
público directo o inmediato, como al indirecto o mediato.
Ese uso público puede ser colectivo o individual (privativo), y se halla
reconocido por el art. 2340 del C.C., el que enumera tanto aquellos bienes que
pueden ser objeto de un uso directo o inmediato (por ejemplo, las playas de mar o
las riberas internas de los ríos), como los que pueden ser usados de manera
indirecta o mediata (v.gr., las obras públicas construidas para utilidad o comodidad
común, mencionadas en su inciso 7).
Como bien señala Díez, cuando el legislador clasifica un bien como formando
parte del dominio público, ya está, por ese hecho, afectándolo al uso común, salvo
que se trate de un bien que forma parte del dominio público artificial, en cuyo
supuesto la clasificación es previa, y después de realizada la obra el bien será
afectado al uso directo o indirecto de la colectividad.
La fuente normativa para determinar o precisar este elemento también la
encontramos, siguiendo a Marienhoff, en el Artículo 2340, inciso 7, del Código Civil,
en tanto y en cuanto nos habla, como ya reiteradamente sostuvimos, de “[...] obras
públicas construidas para utilidad o comodidad común [...]”, que nos aleja de la sola
afectación de los bienes a la prestación de un servicio público. De allí que
compartamos el criterio amplio que nos brinda el autor citado, en el sentido de que
el destino del bien no sólo será cuando ello es en forma directa sino también en
forma indirecta o inmediata, y, por ello, todos los bienes afectados a la prestación de
tal servicio tendrán el carácter dominial.
La obra debe estar afectada, en formal real y efectiva, al uso o servicio público,
a los fines de considerarla como bien del dominio público (CSJN, “Nación c/ Banco
de Italia”).
También es dable señalar que no debemos efectuar una interpretación estricta
de la alocución obra pública, porque también entrarán, en el concepto de dominio
público, aquellos bienes que fueron adquiridos o las obras construidas por los
concesionarios y que ingresen en el patrimonio estatal en el momento mismo de
incorporarse en la ejecución de la concesión o, bien, en el momento en que ésta se
extinga.
ELEMENTO NORMATIVO
Como ya señalamos, el dominio público no es una creación de la naturaleza, no
existiendo, en consecuencia, los bienes públicos naturales o por derecho natural.
El concepto de dominio público es una noción jurídica, que resulta de la
voluntad del legislador, que es quien la determina al crear y establecer el régimen
normativo al que estará sujeto.
El régimen legal perfila la existencia de la propiedad pública del Estado sobre
los bienes que componen el dominio público, sus características y sus limitaciones,
las finalidades que habrán de perseguirse, e incluso el uso o empleo de los bienes
que lo componen.
La determinación de los bienes públicos naturales y artificiales, es decir, la
condición jurídica de éstos, es una cuestión civil, comprendida dentro de aquellas
que las provincias han delegado al gobierno federal y, por tanto, éstas no pueden
resolver.
En consecuencia, la determinación de los bienes públicos sólo puede ser
llevada a cabo por ley formal, dictada por el Congreso nacional, lo que se ha
concretado mediante la sanción del Código Civil, que trata tal cuestión.
Por ello, el acto administrativo no puede ser nunca fuente atributiva del
carácter público o privado de un bien; cabe a la Administración sólo la posibilidad de
crear los componentes del dominio público artificial, aquel que puede ser construído,
organizado o formado, y que no procede de la naturaleza.
La ley nacional civil definirá el carácter público de los bienes, lo que no impide
que el dominio público compuesto de ese modo, sea un instituto de derecho público,
sometido a un régimen también de derecho público (Escola).
Es decir que, la competencia para determinar la calificación de las cosas es del
Congreso de la Nación, ya que se ha considerado que es un tema de la legislación
sustantiva, que de ninguna manera es determinante para considerar de naturaleza
civil al instituto, el cual, como es de suponer, representa una figura propia del
Derecho administrativo.
Ello resulta distinto, con respecto a la competencia para regular el uso de los
bienes del dominio público y para determinar la afectación de éstos, lo que resulta
de competencia eminentemente local.
Reiteramos, debe descartarse toda posibilidad de que la calificación de bienes
como de dominio público sea efectuada por acto administrativo emanado de órganos
de la Administración; ello no debe confundirse con la posibilidad que sí tienen con
respecto a la creación de bienes del dominio público de carácter artificial y su
consecuente afectación al uso público.
La doctrina acepta que la determinación de bienes del dominio público pueda
efectuarse por indicación específica de éstos, mediante indicación genérica, y por
aplicación de la analogía y de los principios generales del Derecho, lo cual no podría
ser de otra manera dada la amplia redacción del ya citado inciso 7 del Artículo
2340, que alude, en general, a las obras públicas destinadas a utilidad o comodidad
común.

3.-Origen y cesación del dominio público: afectación y desafectación.

Desde el punto de vista subjetivo, y teniendo en cuenta la persona jurídica

pública estatal que puede ser titular del dominio público, se lo diferencia en dominio
de la Nación, de las provincias, de los municipios o de los entes autárquicos o
descentralizados.
En razón de la formación de los bienes que compongan el dominio público, éste
se distingue en natural y artificial.
El dominio público natural es aquel que versa sobre bienes que se hallan en la
naturaleza y sobre los cuales no s posible la intervención de la mano del hombre
(v.gr., las playas del mar o de los ríos, los arroyos).
El dominio público artificial está constituído por bienes que son creados o
resultan de la acción humana o en los cuales esa acción es indispensable y
necesaria para que el bien aparezca como tal (v.gr., plazas, calles, caminos, puentes,
canales navegables, etc.).
Esta clasificación adquiere gran importancia en cuanto al régimen de afectación
y desafectación de tales bienes y a su delimitación y alineamiento.
Considerando la materialidad en sí misma de los bienes que pueden integrar el
dominio público se los divide en cosas u objetos materiales, y en objetos inmateriales
y derechos.
Si se tiene en cuenta la composición material de esos bienes, se los diferencia
en terrestres, hídricos, aéreos y mixtos, siendo estos últimos los hidroterrestres.
Finalmente, y atendiendo a la jurisdicción que se aplica y rige respecto de los
bienes del dominio público, se los agrupa en bienes sometidos a jurisdicción
nacional, provincial o municipal; diferenciación que puede o no coincidir con la del
lugar o carácter del bien.
El siguiente cuadro resume lo expuesto:

En razón - de la Nación
del titular - de las provincias
del dominio - de los municipios
- entes autárquicos

En razón de su - natural
formación u origen - artificial

DOMINIO
PUBLICO En razón de su - cosas u objetos materiales
Clasificación materialidad - bienes, derechos u objetos
Inmateriales.

En razón de su - terrestres
composición material - hídricos
- aéreos
- mixtos

En razón de la jurisdicción - nacionales

Aplicable - provinciales
- municipales
 AFECTACIÓN Y DESAFECTACIÓN
La afectación es uno de los requisitos para la efectiva consideración de un bien
como perteneciente al dominio público, que tiene íntima relación con el elemento
teleológico, arriba expuesto, por el cual el bien debe estar destinado al uso público.
La afectación es el hecho o manifestación de voluntad del poder público, en
cuya virtud la cosa queda incorporada en el uso y goce de la comunidad y, sólo
después de ella, la cosa queda regida por el Derecho público como dependencia
dominial.
Se habla, genéricamente, de acto de manifestación de voluntad del poder
público, toda vez que cabe hacer distinciones al momento de establecer qué órgano
del Estado tiene competencia para realizar la afectación de aquél.
Si el bien fuere de los denominados naturales, la afectación sería ministerio
legis, es decir, la sola consideración del bien como perteneciente al dominio público
es suficiente para considerarlos, per se, para el uso público. No es necesaria
ninguna actividad estatal de otro tipo para tales fines.
Distinta es la situación de los denominados bienes del dominio público
artificiales, los que, para que estén afectados al uso público, resulta necesaria la
creación de éstos a través de actos o hechos de las autoridades competentes, como
sucede, por ejemplo, en el caso de las calles o las obras públicas.
Se observa aquí el deslinde de competencia en materia territorial, en el sentido
de que, al operarse la afectación de los bienes naturales por imperio de la ley, este
acto será atribución del Congreso de la Nación.
En cambio, al resultar necesario crear el bien, cuando éste es de carácter
artificial, la competencia será de la autoridad local o provincial a través de los
hechos y actos a los que hicimos referencia.
En relación con esto último, es de destacar que deben darse ciertos requisitos:
a) la afectación, para ser efectiva, debe contar con una suerte de asentimiento
del órgano competente para ello; no basta con los meros actos de los particulares;
b) el bien o cosa debe hallarse librado al uso público en forma efectiva, real y
actual –no potencial– y aceptarse.
c) la cosa o bien debe estar en poder del Estado, al haber adquirido, a través de
título jurídico válido, esa cosa;
d) en el caso de bienes naturales, no se requiere acto administrativo que
complemente, integre o actualice la ley.
En sentido opuesto, la desafectación significa sustraer al bien público de su
destino al uso público, al hacerlo salir del régimen del dominio público para ingresar
en el dominio privado, sea del Estado, sea de los particulares, por lo que se
producen efectos jurídicos variados que pasan sólo por el cambio de condición del
bien y no por la extinción misma de él. Cesan, por ende, todos los efectos y el
carácter de dominio público.
La desafectación puede realizarse de diversas formas; debe tenerse en cuenta
la forma que tuvo, correlativamente, la afectación del bien aunque no
necesariamente resulta de aplicación el principio de paralelismo de las formas.
Es por ello que debemos diferenciar dos situaciones disímiles, ya que pueden
existir una desafectación formal y una desafectación por hechos –a la que Villegas
Basavilbaso denomina desafectación tácita–.
a) Desafectación formal: proviene de manifestaciones de voluntad de un órgano
estatal; deben distinguirse las distintas formas en que puede operar según se trate
de bienes del dominio público natural o artificial;
a)1) en relación con los bienes del dominio público naturales, debe distinguirse,
a su vez, si la desafectación altera o no la individualidad del bien, y el ejemplo del
primer caso es la isla que sigue existiendo como tal, pero se le quita el carácter de
dominial, por lo cual, por aplicación de los principios generales, el órgano
competente es el Congreso de la Nación. En el segundo caso se modifica la
estructura física o individualidad del bien, v. gr., la transformación del cauce de un
río, que se efectúa por imperio de lo decidido en una ley, es, en este caso,
competencia de la autoridad local;
a) 2) en el caso de los bienes públicos artificiales, la situación puede darse de la
misma manera; el bien puede perder su individualidad o extinguirse –caso de calle
cerrada que se convierte en un terreno ordinario–, o, bien, puede cambiar su
condición jurídica –cambio de destino de un edificio público–; en estos últimos
casos, al ser el bien artificial creación de autoridad local, su desafectación pertenece
a ella.
 b) Desafectación por hechos: también distinguimos entre bienes naturales o
artificiales;
b)1) en relación con los bienes naturales, la desafectación por hechos es
cuando éstos se producen por efecto de la naturaleza, pero no puede suceder por
hechos humanos provenientes de autoridades públicas;
b) 2) en relación con los bienes artificiales, éstos pueden desafectarse por
hechos de la naturaleza –destrucción de un monumento– o por hechos de
autoridades públicas o de terceros con autorización de aquéllas –traslado de un
cementerio; en este caso, la competencia será de la autoridad local.
Es de destacar que el instituto de la afectación tácita no está unánimemente
reconocida, como es el caso de la oposición de Marienhoff a ella. Sin embargo,
García de Enterría, en la doctrina española, acepta este tipo de afectación cuando
ella se produce no por un acto expreso de la Administración sino por inferencia
sobre la posesión continuada de un particular, que ha comenzado por apartar, de
hecho, la cosa de su función pública y la utiliza como pacífico propietario; este
autor, por ende, admite la prescripción adquisitiva de tal bien.
Se sostiene que la desafectación no puede quedar librada a fórmulas solemnes;
debe remitirse, en concreto y en ciertos casos, a una situación de carácter fáctico.
Es decir, la afectación (origen de la dominicalidad) es el hecho o la
manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda
incorporada al uso y goce de la comunidad (Marienhoff).
La afectación, que siempre debe estar referida a bienes cuya titularidad
corresponde al Estado lato sensu, supone momentos diferentes:
1) uno objetivo o material, que consiste en la “existencia” del bien sobre el
cual habrá de recaer; y
2) otro subjetivo o intencional, que consiste en la “declaración” de
voluntad o en el accionar del órgano estatal correspondiente, en virtud del cual el
bien del cual se trata es librado al uso público, otorgándole ese destino.
Para determinar la naturaleza de la afectación hay que distinguir entre bienes
pertenecientes al dominio público natural y bienes declarados públicos, pero cuya
creación o existencia depende de un hecho humano: dominio público artificial.
La autoridad competente en nuestro país para establecer el “carácter” público
de un bien –sea éste natural o artificial- es la Nación, por medio de una ley, por
cuanto ello implica legislar sobre una cuestión sustantiva o de fondo lo atinente a la
naturaleza o condición jurídica de las cosas.
Ahora bien, tratándose de bienes que componen el dominio público natural, la
“afectación” solo puede resultar de una ley nacional, que será la misma que les
otorga su condición jurídica como tales. Es decir, la atribución del carácter público
vale como automática afectación.
Respecto de los bienes que integran el dominio artificial, su creación es local o
provincial; consecuentemente, la afectación de los bienes que integran el dominio
público artificial es una facultad local o provincial, y ello puede efectuarse por ley
provincial, acto administrativo o aun por hecho de la Administración, como la
inauguración de una obra que es librada al uso público; el dejar expedita la cosa,
como ocurre con las calles, el retiro o la supresión de obstáculos que impedían el
acceso al público, etc.
No se debe confundir, entonces, “la asignación del carácter público” de un bien
determinado con su “afectación” al dominio público. Mientras que la primera
importa establecer que ese bien integrará el dominio público, la segunda, en
cambio, implica que él queda librado al uso público (Escola).
La afectación debe cumplir ciertos requisitos para producir válidamente sus
efectos:
a) debe expresar el asentimiento de la autoridad competente, que será
expreso en el caso de leyes o actos administrativos ; o implícito en el supuesto
de los hechos de la Administración;
b) debe ser actual, y no derivar para el futuro la incorporación al uso
público; y
c) debe ser efectiva, y no potencial, de modo que el uso público pueda ser
llevado a cabo pudiéndoselo realizar por disponible los bienes para el uso de
que se trate.
La desafectación, al contrario, consiste en la manifestación de voluntad
(desafectación formal) o en los hechos (natural o humana) en cuya virtud el bien
deja de estar destinado al uso público. Sale, en consecuencia, del dominio público,
 para ingresar en el dominio privado del Estado o de los particulares según
corresponda.
Como regla general, la desafectación debe emanar de los mismos órganos
públicos que dispusieron la afectación, con las mismas modalidades y formas, las
cuales tendrán igual naturaleza jurídica.
Los hechos que produzcan la desafectación pueden consistir tanto en hechos
humanos como de la naturaleza. Los bienes naturales, por lo común, no pueden
resultar desafectados por hechos del hombre, pues éste carece de la posibilidad de
hacerlo, como ocurre con los cauces abandonados de los ríos. Sólo la naturaleza
puede producir tales efectos.
Como hechos del Estado, capaces de producir la desafectación del dominio
público, se citan: el cambio de destino de un edificio público que se sustrae al uso
público; el cierre definitivo de un camino al tránsito; el cultivo o siembra del
terreno destinado a calle, etc.
La validez y eficacia de la desafectación está subordinada en todos los casos a
que se haya manifestado el asentimiento claro de una persona jurídica estatal, ya
que los actos de los administrados o particulares serán siempre ineficaces para
producir una desafectación; y a que ese asentimiento claro de una persona jurídica
estatal, ya que los actos de los administrados o particulares serán siempre
ineficaces para producir una desafectación; y a que ese asentimiento provenga de
un órgano estatal que al hacerlo actúe en ejercicio de su competencia (Diez).

4.-Protección del dominio público.

El dominio público, por la misma finalidad a que está destinado, da lugar a que
el Estado no sólo tenga el derecho, sino también el deber de propender a su
conservación y protección. Todo daño causado a un bien del dominio público atenta,
en definitiva, contra la comunidad favorecida con su uso directo o indirecto.
Esta función de protección y tutela puede llevarse a cabo de dos maneras
diferentes: una, por la propia Administración, actuando en ejercicio de sus poderes y
potestades, entre ellos el poder de policía, lo que configura la autotutela; otra, en la
que la Administración recurre al uso de los medios legales que tenga disponibles,
ejerciéndolos ante el Poder Judicial.
La autotutela del dominio público constituye un privilegio del Estado que le
posibilita la utilización de sus propios medios en defensa de aquel dominio,
actuando directamente, dentro de un marco de razonabilidad.
Por otra parte, el Estado puede ocurrir ante los tribunales de justicia para
interponer las acciones posesorias y petitorias a que hubiere lugar, teniendo –
igualmente- fundamental importancia la protección penal del dominio público,
mediante la calificación como delitos de hechos que puedan redundar en su daño y
perjuicio (Escola).
La protección del dominio público –que incluye la de su debido uso- se
manifiesta en la policía del dominio público.
Por último, el Estado debe obtener la correspondiente indemnización de daños y
perjuicios que se ocasionen al dominio público, por el uso ilegal o anormal de él.
El destino propio de los bienes del dominio público hace que tengan un
régimen jurídico, el cual se caracteriza, en general, por la protección que de él
efectúa la legislación.
Así, observamos, como características salientes de ellos, la inalienabilidad y la
imprescriptibilidad, que constituyen protecciones del tipo sustantivas. También
existe todo un sistema de protección, que emana de las normas propias del Código
Civil, en materia de protección de la propiedad de bienes; igualmente, se destaca la
aplicación de normas del tipo penal tendiente a esos fines.
Pero –en lo que aquí nos interesa– resulta del caso señalar que el Estado no
sólo tiene el derecho, sino también el deber de proteger el dominio público, por lo
que ello constituye, lo que se denomina autotutela.
La autotutela representa la policía de la cosa pública; la Administración está
facultada a emplear la fuerza contra todos los ataques, turbaciones, obstáculos que
puedan amenazar la integridad y el buen funcionamiento del bien del dominio
público.
De allí que el órgano administrativo correspondiente tiene –como dijimos– el
deber de intervenir para prohibir el uso anormal de la cosa pública, en tanto y en
cuanto comprometa su destino, debe reclamar la aplicación de sanciones y, en su
caso, exigir la reparación pecuniaria de los deterioros anormales que se causen a los
bienes del domino público.
A diferencia de lo que sostiene la doctrina española, en nuestro país se
considera que sólo son objeto de autotutela los bienes sometidos al dominio público
y no aquellos considerados como bienes privados del Estado.
La autotutela del dominio público la ejercerá la Administración, a través del
dictado de actos administrativos, los que gozarán de presunción de validez y fuerza
ejecutoria, en los términos del Artículo 12 de la Ley 19.549; éstos se manifiestan en
la aplicación defensiva de los bienes dominiales a fin de provocar el deslinde, el
reintegro posesorio, la reivindicación de oficio y el desahucio administrativo.
Del mismo modo, debe señalarse que la Administración, a tales fines, y con el
bjeto de proteger el buen uso de los bienes del dominio público, debe aplicar su
potestad sancionatoria, y destacarse que, conforme lo ha señalado la
jurisprudencia, el Estado debe velar por la buena utilización de este tipo de bienes,
al asegurar que éstos puedan ser utilizados por la comunidad en condiciones que
los particulares no tengan riesgos, y, a su vez, procurar que las cosas tengan un
mínimo y razonable estado de conservación (CSJN, “Posse” y “Olmedo”).
Lamentablemente, estamos lejos de que, hoy en día, la Administración cumpla
con su deber de asegurar el buen uso de los bienes del dominio público, al haber
abandonado esta verdadera obligación. Transitar las calles o rutas de nuestro país
se ha convertido en una quimera y en una acción no exenta de peligro; la
Administración no utiliza estos poderes, que le otorga la legislación, para
controvertir esta ilegítima situación.

5.- CARACTERES DEL DOMINIO PÚBLICO

Los caracteres básicos del dominio público son la inalienabilidad y la
imprescriptibilidad. Sin embargo, no son atributos exclusivos de los bienes dominicales.
Son efectos, no causas de dominicalidad.
La inalienabilidad y la imprescriptibilidad no bastan por sí solas para considerar
que un bien pertenece al dominio público. Existen muchos bienes que, a pesar de su
carácter inalienable e imprescriptible, pertenecen al dominio privado del Estado y de los
particulares. Entre los que pertenecen al dominio privado del Estado, se hallan los
bosques (art. 34, ley 13.273) y los yacimientos de hidrocarburos (art. 1, ley 17.319);
entre los que pertenecen al dominio privado de los particulares, cabe mencionar los
equipos afectados a los servicios de radiodifusión y televisión (art. 63, ley 22.285).
Lo que define a un bien como público y le imprime sus notas correlativas –entre
ellas la inalienabilidad y la imprescriptibilidad- es su afectación al uso público, directo o
indirecto (Dromi).
Estos caracteres del dominio público tienden a proteger su intangibilidad, a
mantener su integridad, evitando una indebida disminución que sería contraria a las
finalidades que dan razón de ser a su existencia.
La inalienabilidad y la imprescriptibilidad de los bienes del dominio público nacen
con su afectación y duran mientras ésta se mantenga.
INALIENABILIDAD
Implica que los bienes del dominio público están sustraídos del comercio jurídico
privado, es decir, son indisponibles. Ahora bien, esto no significa que estén absoluta y
totalmente fuera del comercio jurídico: así, por ej., pueden ser objeto de derechos
especiales de uso, otorgados o adquiridos mediante las formas reconocidas del derecho
administrativo. En principio, sólo es incompatible el comercio jurídico de derecho
privado.
Nuestro derecho positivo no ha consagrado de manera expresa el principio de la
inalienabilidad, pero ella surge de lo dispuesto en los arts. 953, 2336 y 2604 del C.
Como consecuencias de la condición de inalienabilidad, se señala que:
a) tales bienes no pueden ser objeto de compraventa, ni de otros actos
jurídicos que impliquen la trasferencia de propiedad;
b) no pueden ser hipotecados, ni afectados por servidumbres de derecho
privado, usufructos u otros derechos reales. Son admisibles, en cambio, las
servidumbres públicas.
c) tampoco pueden ser embargados ni ejecutados judicialmente;
d) no pueden ser objeto de reivindicaciones o acciones petitorias, si han sido
regularmente incorporados al dominio público;
e) no pueden ser expropiados por la misma persona jurídica pública estatal
que tiene su propiedad, sino admisible, en cambio, que la Nación puede expropiar
 bienes del dominio público provincial o municipal y las provincias el de los
municipios (Escola).
Recordamos que el fundamento de la existencia del dominio público es,
precisamente, diferenciarlo de otros bienes de propiedad del Estado, lo que
posibilita, mediante su régimen especial, el cumplimiento de actividades propias de
aquél; sobre todo, teniendo en cuenta el dato del destino de uso público de este tipo
de bienes.
Si bien la inalienabilidad del dominio público no está expresamente prevista,
ello puede extraerse de lo normado en los Artículos 953, 2336 y 2604 del Código
Civil, por lo cual, si bien pueden ser objeto de algún tráfico jurídico –como, por
ejemplo, constitución de servidumbres o la constitución de derechos reales
administrativos como los que derivan del uso especial de este tipo de bienes–, su
compraventa u otros actos jurídicos, que impliquen transferencia de esos bienes,
está absolutamente prohibida.
Obviamente, si el bien del dominio público fuere desafectado, éste se
transformaría en un bien del dominio privado del Estado y, por lo tanto, podría estar
dentro del comercio.
Una de las principales consecuencias de la inalienabilidad la constituye la
mposibilidad de que los bienes dominicales sean embargados, ya que, si bien esto
último representa una medida cautelar, ésta tiende a asegurar la ejecución forzada
de la cosa.
En un viejo fallo de nuestro más alto Tribunal, éste entendió que la
inembargabilidad de los bienes del dominio público, además de tener como sustento
la no paralización de los servicios públicos, tiene como razón de ser el hecho de que
los jueces no pueden cambiar el destino de los bienes de este tipo, competencia
exclusiva del órgano administrativo respectivo.
Al igual que lo visto en el párrafo anterior, la desafectación del bien, y la
consecuente transformación de éste en un bien del Derecho privado, posibilita,
también, su eventual embargo y ejecución.
Cabe puntualizar que, luego de un extenso debate doctrinario, se concluyó que
los bienes del dominio público pueden ser objeto de expropiación tal como surge del
Artículo 4° de la vigente Ley N° 21.499.
IMPRESCRIPTIBILIDAD
Es consecuencia de la condición de inalienables de los bienes dominiales, y
consiste en la imposibilidad jurídica de que tales bienes puedan ser objetos de
prescripción adquisitiva por parte de terceros. Al tratarse de bienes que están fuera
del comercio, no se puede ejercer sobre ellos una posesión útil que dé fundamento a
la prescripción, por lo que tampoco caben acciones posesorias e interdictos.
Tampoco halla la imprescriptibilidad consagración expresa en nuestra
legislación positiva, pero surge de lo previsto en los arts. 2400, 3951, 3952 y 4019
del C.C., como la nota del art. 3952 citado (Diez).
Aparece como una consecuencia del carácter aludido en el punto anterior; es
decir, los bienes sometidos al régimen del dominio público no pueden ser
susceptibles de ser adquiridos por prescripción, según surge, implícitamente, de lo
establecido en los Artículos 2400, 3951 y 3952 del Código Civil, por lo que la
denominada usucapio no es idónea para adquirir bienes de este tipo.
La nota del artículo mencionado en último término puede leerse la siguiente
frase de Troplong: “[...] las cosas imprescriptibles, por razón de su destino, son
aquellas que por sí mismas admiten la propiedad privada; pero que, por un destino
accidental, están retiradas del comercio y afectas al uso público...; mientras estas
cosas se conservan afectas al servicio público, permanecen imprescriptibles; más
como su destino es por el hecho del hombre que lo ha creado, puede también el
hombre destruirlo [...].”
Reiteramos la posición de García de Enterría, en el sentido de que podría
producirse una desafectación tácita del bien; por ejemplo, por la ocupación, durante
plazos extensos, por parte de particulares, y, por ende, ese bien ser susceptible de
usucapión. No obstante que los caracteres apuntados conforman lo típico del
régimen jurídico del dominio público, advertimos, no hace mucho tiempo, que los
cambios que se han operado en el régimen del servicio público, en tanto la ola
privatizadora en Europa y en nuestro país condujo a una mayor flexibilización de él,
que el régimen de bienes afectados a tal servicio también condujo a mutar
postulados casi inmutables con respecto al régimen dominial.
6.-Uso del dominio público. Clasificaciones.
Se han aceptado diferentes clasificaciones en cuanto a las posibilidades del
uso del dominio público.
La primera, y al mismo tiempo la más importante y predominante, es la que
distingue entre el uso común o general y el uso especial o privativo.
El uso común o general es aquel que le corresponde y lo ejerce todo el pueblo
colectivamente, en forma anónima o impersonal.
El uso especial o privativo, en cambio, es el que le corresponde o lo ejerce en
forma exclusiva o individual una sola persona, importando una reserva concreta de
una parte del dominio público a favor del usuario.
El uso puede ser también directo o indirecto, y en ambos casos individual o
colectivo.
El uso directo es aquel que tiene lugar en forma inmediata, utilizando el
usuario el bien de que se trate conforme a su naturaleza y destino. Así ocurre por ej.,
con quien transita por una calle o viaja por un camino. El uso directo puede ser
individual cuando ha mediado un permiso o concesión de uso a favor de
determinada persona, o colectivo como en el supuesto de los ejemplos citados.
El uso indirecto es el que tiene efecto de manera mediata, tal como ocurre
cuando los bienes están destinados a un servicio público, o sirven a la utilidad,
bienestar o comodidad común. Puede ser, igualmente, individual o colectivo, lo que
podrá responder al carácter o naturaleza del bien dominial.
El uso de los bienes del dominio público es, por regla común, gratuito, pero
como esta condición no constituye un elemento esencial de su conceptualización,
también puede darse el caso de que ese uso sea oneroso, como sucede con el pago de
peaje para transitar por ciertos caminos o autopistas. Esa onerosidad debe resultar o
fundarse en ley, para que sea realmente válida.

A) Uso común o general.

Concepto.

Es el que pueden realizar o ejercer todas las personas, por su sola condición
de tales, sin otra restricción que la de observar las disposiciones reglamentarias que
hayan dictado al respecto las autoridades competentes para ello. Por ejemplo, son
casos de uso común el transitar por las calles, plazas y caminos públicos, el beber o
bañarse en aguas públicas, navegar o pescar, contemplar un monumento o lugar
histórico, visitar un museo, consultar un libro en una biblioteca pública, etc.
El usuario debe ser siempre anónimo, indeterminado, no individualizado, sin
perjuicio de que en ciertos casos la individualización pueda llegar a tener lugar por
otras motivaciones, pero no por las referentes al uso en sí mismo del bien del
dominio público.

Caracteres:

1) Debe ser libre, no estar sujeto a permisos o autorizaciones previas de

las autoridades administrativas.
2) Por lo general, el uso debe ser gratuito, aunque se acepta en ciertos
casos su onerosidad, como ocurre en los museos, jardines botánicos o
zoológicos, en los que para tener acceso a ellos se debe pagar una entrada.
3) Debe ser igualitario, en el sentido de que todos los usuarios deben
tener un uso semejante, sin preferencias de ningún tipo.
4) Debe ser sin límite de tiempo, es decir, que los bienes del dominio
público deben estar permanentemente librados al uso público, y no en forma
esporádica o temporal. Por supuesto que ese uso permanente queda sometido a
lo que al respecto fijen las reglamentaciones, como horarios de admisión de un
museo o un parque público, etc.

B) Uso especial o privativo.

Concepto.
 Es el que únicamente pueden realizar aquellas personas que hayan adquirido
la respectiva facultad, conforme al ordenamiento jurídico. Se trata entonces de un
uso exclusivo, privado, que ejercen personas determinadas, que aparecen
individualizadas concretamente.

Caracteres:

1) El usuario debe estar claramente individualizado.

2) Debe estar precisada la parte del bien dominial que será usada u
ocupada.
3) Por se a título privativo, excluye cualquier otro uso común o especial.
4) Debe tratarse de un uso limitado en el tiempo, o más bien precario, con
facultad del Estado de hacerlo cesar en cualquier momento, a su solo arbitrio.
5) Es por lo común oneroso.
6) Tiene carácter patrimonial, por lo que no sólo puede ser objeto de
apreciación pecuniaria, sino que en algunos caos podría se trasferido y puede
ser renunciado.
El uso especial o privativo, que puede ser adquirido por permiso o
concesión, requiere siempre la existencia de un acto expreso del Estado, que lo
otorgue o reconozca (Dromi).

Clases de uso:

1) El permiso de uso o de ocupación.

Es el acto administrativo en virtud del cual la Administración Pública otorga a

una persona determinada un uso especial del dominio público.
Su naturaleza jurídica es la de un acto unilateral de la Administración, en el
que la voluntad del usuario se manifiesta en dos momentos colindantes, pero que no
concurren a la formación en sí misma del acto administrativo, que es siempre
unilateral: uno, cuando solicita el permiso, a fin de poner en actividad al órgano
administrativo que debe otorgarlo; otro, cuando otorgado el permiso lo acepta y lo
utiliza.
De la precariedad del permiso y de la posibilidad de su revocación sin derecho
a indemnización alguna para el permisionario, se deduce que no constituye un
derecho subjetivo de quien se favorece con él, sino tan sólo un interés legítimo; sin
embargo, el art. 101 de la L.P.A. de Mendoza establece, en el inc. b, apartados 1 a 3,
la obligatoriedad de indemnizar la revocación del permiso, cuando se constaten
algunas de las situaciones fácticas descritas por la norma.
El otorgamiento de permisos de uso constituye una actividad discrecional de
la Administración; en consecuencia, ésta no está obligada a otorgarlos, y puede
negarlos cuando lo estime procedente, lo que no significa actitudes inconsultas o
arbitrarias.
Los permisos de uso pueden extinguirse por: revocación, que es la manera
más común de conclusión; por vencimiento del plazo, cuando éste estuviera fijado;
caducidad, cuando el usuario no ha cumplido con las obligaciones a su cargo;
renuncia, muerte o quiebra del permisionario; y finalmente, por la desafectación del
bien público sobre el cual versaban.

2) La concesión de uso.

Es otro de los medios que pueden ser utilizados para otorgar a un particular
un uso especial o privativo de los bienes públicos, que se distingue del permiso de
uso, por cuanto está destinada a actividades que tienen importancia económica o
social, lo que determina que las posibilidades del beneficiario de ese uso tenga un
sustento más sólido que el que resulta del mero permiso de uso.
La generalidad de la doctrina reconoce que en la concesión de uso existe un
acto que es bilateral, tanto en su formación como en sus efectos, y que constituye
específicamente un contrato administrativo, de modo que la precariedad no es
inherente a su esencia.
Las concesiones de uso se otorgan en el interés particular o privado de
quienes resultan concesionarios. Confiere a éstos un derecho subjetivo sobre e bien
concedido, que es de naturaleza o sustito real y regido por el derecho público.
 Es común que estas concesiones sean otorgadas por plazos dilatados, por
un mayor o menor número de años, aun cuando nada impide que puedan ser
también de corta duración.
Los concesionarios, al igual que los permisionarios, pueden quedar
obligados, en virtud de la concesión y como contraprestación, al pago de una suma
de dinero, o aun al cumplimiento de una obligación en especie.
Estas concesiones pueden ser trasferidas o cedidas, siempre que no hayan
sido otorgadas intuitu personae, pues en este último caso no podrán ser objeto de
trasferencia o cesión, sin la previa autorización de la Administración.
Pueden extinguirse por las siguientes causales:
a) por expiración del término, aun cuando puede ser renovada por
acuerdo de partes;
b)por caducidad, que aparece como una sanción y se produce por
incumplimiento de obligaciones imputables al concesionario;
c) por revocación, que puede ser por ilegitimidad del acto de concesión; o
por razones de oportunidad, mérito o conveniencia y con indemnización, pues
el concesionario no puede ser perjudicado por la Administración; el
desapoderamiento del derecho por razones de interés público debe ser
resarcido, en virtud del art. 17 de la C.N.;
d)por renuncia del concesionario;
e) por extinción del bien concedido, ya sea por su desaparición material o
por su desafectación del dominio público; tratándose de desafectación por acto
o hecho de la Administración, corresponde que se indemnice;
f) por muerte o quiebra del concesionario;
g) por rescisión convencional, mediando acuerdo entre la Administración
Pública y el concesionario.