Modulo 1 - Lectura 4

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SISTEMA TRIBUTARIO PROVINCIAL
Introducción
La organización federal del país fue uno de los acuerdos fundamentales que permitió a las fuerzas políticas de aquel entonces
sancionar una Constitución nacional en 1853. Sabido es que esta solución, hasta consolidarse, atravesó una etapa de duras
confrontaciones, pasando por los acontecimientos que rodearon la reforma de 1860 y que culminaron con los de 1880 (federalización
de la ciudad de Buenos Aires) y, más adelante, la revolución de 1890 y sus secuelas institucionales. Uno de los temas de prueba fue el
de los recursos financieros, en especial, los impuestos, teniendo en cuenta que la formación del “tesoro” implica a las condiciones per
qua y sine qua para que un Estado pueda existir y funcionar. De ahí, la importancia que, desde aquellos días, adquirió la problemática
de esa índole, sobre todo porque impuso verdaderas relaciones de poder entre la jurisdicción nacional y las provinciales, aunque las
soluciones hayan sido de orden legislativo y pacífico. A esta altura, existe un inocultable debate, tanto por la disputa sobre el reparto de
recursos entre ambos niveles institucionales, cuanto parece estar sometiendo al federalismo a un proceso de crisis. Parte de ello es la
discusión sobre si la unidad nacional requiere criterios no tradicionales y que ya no expresan aquellos que dieron contenido al Acuerdo
de San Nicolás.
1. El objeto
Con la finalidad de lograr ver la aplicación contenida en la temática, les planteo la siguiente situación:
Una empresa que se dedica a la venta de productos descartables, que tiene su sede en Capital Federal, decide comenzar
con la venta de dichos productos en la provincia de Córdoba. Para ello, abre una sucursal en pleno centro de la ciudad de
Córdoba. Comienza a hacer todos los trámites de inscripción en los diferentes organismos administrativos para poder
comenzar con su actividad.

Una vez que terminó con las inscripciones correspondientes, empieza con la venta en la ciudad. Luego de varios meses de
trabajo, se hace de una buena clientela, que viene desde diferentes ciudades de la provincia. Son estas personas las que le
solicitan que, a los fines de no tener que hacer reiterados viajes, envíe a algún empleado y así ellos puedan realizar los
pedidos.

Después de que evaluara esta propuesta, decide enviar a un vendedor a visitar todas estas ciudades para poder levantar los
correspondientes pedidos. Luego de transcurridos unos años, le llega una notificación por parte de la Municipalidad de Río
Cuarto, en la cual se comunica que le aplican una multa por incumplimiento a los deberes formales (falta de inscripción en
comercio e industria a los fines de tributar por las ventas realizadas por dicha empresa en esa ciudad).
(Tengan presente que la contribución mencionada se aplica a aquellos contribuyentes que tienen un local en dicha ciudad para cobrar
por las ventas realizadas).
Es así, que el área de Legales decide presentar un descargo manifestando que ellos “no poseen ningún local en la ciudad” y
que, además, ellos “ya pagan ingresos brutos”, un impuesto que cubriría el mismo concepto que está pretendiendo el
municipio, y que ello sería “violatorio del sistema tributario establecido en la Constitución nacional”.
¿Ustedes qué piensan sobre esta situación?

Para tener una postura al respecto, debemos terminar de comprender el sistema tributario de la Constitución nacional y su aplicación a
las provincias.

La cuestión “impositiva” quedó resuelta por la Constitución de 18531 mediante cláusulas precisas en su semántica, pero que, con la
práctica gubernativa, pronto impuso correcciones y avances no siempre positivos. La solución que se acordó (arts. 4 y 121, ex. 104)2
nunca fue derogada por las sucesivas reformas constitucionales luego de decidida la nacionalización de la aduana; incluso la de 1994
dejó intocada la diferenciación del art. 4 entre contribuciones asignadas al Estado nacional y las de carácter directo que corresponden
a las provincias. Se estableció, empero, una excepción: la Nación puede establecer impuestos directos por tiempo determinado por
razones de defensa, seguridad común y bien general del Estado (art. 75, incisos 1 y 2) .
[1]
Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de https://bit.ly/3d4J4Tw
[2]

Arts. 4 y 121. Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de https://bit.ly/3d4J4Tw
fue derogada por las sucesivas reformas constitucionales luego de decidida la nacionalización de la aduana; incluso la de 1994 dejó
intocada la diferenciación del art. 43 entre contribuciones asignadas al Estado nacional y las de carácter directo que corresponden a las
provincias. Se estableció, empero, una excepción: la Nación puede establecer impuestos directos por tiempo determinado por razones
de defensa, seguridad común y bien general del Estado (art. 75, incisos 1 y 2)4.
[3]
Art. 4, Ley 24430. Constitución de la Nación Argentina. (1994). Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de
https://bit.ly/36NHFgU
[4]
Dicha división de potestades no parece haber tenido inicialmente una función “distributiva”; estando frescas las contiendas que
separaron al país entre unitarios y federales, tuvo pleno sentido que se reconociera a las provincias una determinada personalidad
(autonomía) y, junto a ello, la posibilidad de contar con los recursos necesarios para su mantenimiento y avance. Sin embargo, no
podemos dejar de lado que, con excepción de la provincia de Buenos Aires, el desarrollo del interior era, por entonces, más un objetivo
a futuro que una realidad. Solo algunos centros urbanos como Rosario y Córdoba eran cabezas regionales con un panorama de
notorias limitaciones en la capacidad económica de la población y en su aptitud para aportar, mediante impuestos, lo suficiente para
sostener a los Gobiernos del interior. Recién en la segunda mitad del siglo XIX, dicha situación tendió a revertirse, ante todo, por el
ingreso de grandes contingentes inmigratorios y el desarrollo de la producción agropecuaria, y, con ello, el proceso de exportaciones de
esos elementos.
De acuerdo con la voluntad de los constituyentes, el “poder tributario” de la Nación tenía un carácter restricto, mientras las provincias se
sintieron satisfechas cuando la Carta de 1853 reconoció que ellas conservaban “todo el poder no delegado a la Nación”5, lo cual se
mantiene actualmente (art. 121 CN)6, al menos, en la letra de la norma.
[5]
Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de https://bit.ly/3d4J4Tw
[6]
A fines del siglo XIX (1891), los cambios en el régimen impositivo, aun sin ser de gran envergadura, preanunciaron un curso que dura
hasta nuestros días y que ha sido calificado como una verdadera subversión del federalismo originario. O sea, que la Constitución de
1853 solo de forma limitada logró el gran objetivo: ordenar un Estado de tres jurisdicciones (nacional, provincial, municipal) y, en lo
fundamental, con dos niveles principales conforme a los fines y funciones de cada uno y, consecuentemente, sostenido por un régimen
de recursos financieros acorde.
Está finalizando la primera década del siglo XXI, y la “cuestión financiera” que está en el seno de las relaciones entre la Nación y las
provincias, por sus derivaciones político-institucionales, parece haber superado, en su intencionalidad, el régimen de “coparticipación”,
creado formalmente en 1934 mediante la Ley 12139, también llamada de Ley de Unificación de Impuestos Internos”7. No creemos que
sea suficiente que la doctrina haya adosado al problema una formulación técnica y jurídica bajo el título de “descentralización”. Como
bien se ha dicho, el poder de decisión de las provincias en los asuntos locales no se sostiene si la autonomía carece de capacidad para
contar con recursos financieros propios y mediante su aplicación a los ingresos-gastos pertinentes.
[7]
Ley 12139. Coparticipación Federal. (1934). Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/3sq96ZQ
Nuestro enfoque es el propio del derecho constitucional y atiende, con prioridad, al sistema normativo que define los derechos y
deberes del ciudadano, así como la organización de los poderes (nacionales y locales). No puede, empero, eludir la consideración de la
“realidad social”, que es el escenario fáctico, de interacción entre individuos y grupos, los de la sociedad civil y los del sector público, a
que la legislación en sus diversos grados se refiere con sus pretensiones de dotar de un orden racional y justo a la sociedad. De ahí,
que la problemática financiera — en particular, todo lo relativo a la creación, recaudación y distribución de la gran masa de dinero que
se recauda con los impuestos — aparece históricamente vinculada a la evolución del régimen federal, que es uno de los núcleos
fundamentales de nuestro Estado de derecho.
Ahora bien, el nombre de Alexander Hamilton figura en la trayectoria del constitucionalismo por más de un motivo. Se lo conoce por ser
uno de los juristas de nota que dejaron aportes fundamentales en la obra El federalista, por su voto a favor de Jefferson para presidente
de Estados Unidos y que le costó la vida en un duelo, pero, ante todo, su Nación, entonces república emergente, le debe haber
diseñado un sistema rentístico que sirvió de base para la normativa consiguiente. De Hamilton fue la consigna más pragmática y más
previsora: “sin rentas no hay nación”.
Entre nosotros, lo común es abrevar en Las bases, de Juan Bautista Alberdi (2017), como una de las fuentes doctrinarias que tienen
prioridad en el estudio de la configuración jurídica del Estado que se constituyó en 1853. Y no parece haber merecido igual atención el
“régimen rentístico de la Confederación Argentina” que siguió a aquella y que contiene aportes de gran trascendencia para el mismo
objetivo. Ello no implica que nuestros maestros del constitucionalismo (Joaquín V. González, Juan A. González Calderón, César E.
Romero, S. V. Linares Quintana, G. Bidart Campos, N. P. Sagués y otros) hayan descuidado la consideración y tratamiento sistemático
del asunto “impositivo”.
Adentrándonos en la estructura propia del sistema tributario argentino, podemos realizar el siguiente esquema del sistema económico
tributario que provee nuestra Constitución:
De los recursos del tesoro nacional, lo que vemos a continuación es materia constitucional.
El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del tesoro nacional formado de lo siguiente:
“El producto de derechos de importación y exportación”8. Estos recursos son exclusivos de la Nación; dentro de esto, tiene
carácter polémico el tema de las retenciones a las exportaciones de productos primarios y de modo especial el porcentaje que,
superando el 33 %, ha sido considerado, inclusive por la jurisprudencia de la Corte, como confiscatorio.
“La venta o locación de tierras de propiedad nacional” 9. Es la afectación del patrimonio estático de la Nación, que no excluye
riquezas minerales en el subsuelo u otras en la superficie, así como las de orden turístico o puntos geográficos de importancia
estratégica. Se realiza mediante operaciones de venta o de arrendamiento
“La renta de Correos”10. Corresponde a todos los ingresos por los servicios de traslado y reparto (local o a distancia) de
correspondencia, encomiendas, remisión de dinero y otros valores, venta de sellados, etcétera.
“Las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General”11. Se refiere a los
tributos comprendidos en el art. 4 de la Constitución, bajo las condiciones limitativas que se fijan en el inc. 2 del art. 7512. Dada la
experiencia argentina a partir de 1891, no puede descartarse la extensión de estas facultades a otros tipos de tributos.
“Los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación o para empresas de
utilidad nacional”13 . En la práctica, el Congreso se limita a convalidar (o cuestionar, excepcionalmente) estas medidas, ya que el
plenario aprueba lo que se resuelve, normalmente, en las comisiones parlamentarias.
[8]
[9]
[10]
[11]
[12]
[13]
1) Nacionales:
I) Hay competencias fiscales que corresponden exclusivamente a la Nación conforme a lo dispuesto por el art. 414; es el caso del
impuesto de aduana que cubre las operaciones de importación y exportación. La Nación puede constitucionalmente, asimismo,
establecer impuestos directos con la condición ─ prescribe el art. 75, inc. 2 ─ de que sea “por tiempo determinado, proporcionalmente
iguales en todo el territorio nacional, siempre que la defensa, seguridad común y el bien general del Estado lo exijan”15.
II) Además, la Nación puede imponer contribuciones “indirectas” (se trasladan del sujeto pasivo legalmente establecido al sujeto pasivo
de hecho, que es quien efectivamente paga) con el carácter de concurrentes con igual poder de las provincias (art. 75, inc. 2)16 . En
cuanto a los denominados “impuestos internos” (al consumo), fueron adoptados por la Nación a partir de 1891. Otro tanto ocurre con las
provincias, lo que generó situaciones de superposición a las que dio término la Ley 12139 del año 1934 (Ley de unificación)17.
[14]
[15]
[16]
[17]
Ley 12139. Coparticipación Federal. (1934). Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/3sq96ZQ
2) Provinciales:
En función del poder de reserva a favor de las provincias, únicamente estas pueden establecer “impuestos directos”. Se fundamenta en
el actual art. 121, según el cual “las provincias conservan todo el poder no delegado en la nación”18. Es decir, que, con excepción de las
facultades impositivas “en las materias y en la extensión” que de modo expreso son asignadas a la Nación por la Carta Magna, los
impuestos directos solo pueden ser establecidos en forma permanente por las provincias. La Nación, como ya se dijo, solo puede
establecer impuestos directos por tiempo determinado19.
Podemos arribar, en síntesis, a ciertas conclusiones:
1. A la Nación le corresponden facultades impositivas de carácter exclusivo con el impuesto aduanero (importación y exportación),
conforme al mandato del art. 420.
[18]
[19]
[20]
2. El poder fiscal, para las provincias (impuestos directos), es parte del “poder no delegado a la nación” (art. 12121) en las materias y en
la extensión, que no ha sido manifiestamente asignado por la Constitución al orden nacional.
3. En consecuencia, solo las provincias pueden crear, con permanencia, los impuestos directos. La Nación puede hacerlo, pero bajo
condiciones específicas: por tiempo determinado, que sean proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación y siempre que la
defensa, seguridad común y el bien general del Estado lo exijan22.
4. Son concurrentes entre la nación y las provincias los tributos indirectos, y en los hechos ocurre otro tanto con los llamados
“impuestos internos”, sancionados en 1891 (al consumo).
[21]
[22]
Reiteramos aquí que la “unificación” fue progresivamente invirtiendo su sentido originario. Es un hecho que desde entonces se
acrecentó el poder financiero del Gobierno nacional y, a la vez, declinó hacia la subordinación la posición de las provincias. En esto,
haciendo justicia, hay que remitir a la vocación centralizadora del orden nacional, pero también a los errores y vicios de las
administraciones provinciales, donde el aumento, a veces descontrolado, del gasto público debilitó notoriamente la situación de los
Gobiernos del interior, en sí mismos y en su aptitud negociadora con el central.
Luego de lo visto, ¿a qué conclusión arribas en relación con la

siguiente manifestación?: La imposición de un impuesto
directo en forma exclusiva por parte de la Nación es válida.
FALSO: La imposición de los impuestos directos es una facultad exclusiva de las provincias.

VERDADERO: La Nación es la que tiene la facultad de imponer los impuestos directos en virtud de ser la encargada de solventar los gastos de seguridad
nacional, salud y educación.
De acuerdo con Pirez,
la coparticipación federal de impuestos se encuentra definida en lo que puede llamarse el sistema financiero federal. Tal
sistema está integrado por las relaciones que se establecen entre los niveles jurisdiccionales del Estado argentino (Nación,
provincias, municipios) en materia de finanzas públicas, es decir, respecto de los recursos y gastos públicos. El criterio de
este autor combina el análisis jurídico con un enfoque de fuerte contenido sociológico-político y a ello responde su
fundamentación básica. (1986, p. 13)
Siguiendo con esta línea de pensamiento,

la distribución de los recursos económicos es una cuestión fundamental en toda sociedad y, por eso mismo, es normalmente
el resultado de una disputa entre diferentes unidades sociales. Entre sectores de la economía (importadores/exportadores,
agrícolas/industriales, capital productivo/capital financiero, etc.); entre actores económicos asentados en forma
regionalmente diferencial; entre los componentes de la relación productiva (capital y trabajo); etc. La disputa por los recursos
existe también entre las diferentes organizaciones de la administración pública. Ella empieza, más aún, por la asignación de
los recursos entre los aparatos públicos y los privados. (1986, p. 13)
La cuestión, pues, vincula a dos elementos básicos en la conexión fiscal intergubernamental. De un lado (respecto a las funciones) los
cometidos y responsabilidades de quienes realizan el gasto, y, de otro, (sobre las fuentes) del modo en que se establecen los surtidores
de los recursos, es decir, qué nivel gubernativo dicta las leyes, reglamentos administrativos y usa una y otra fuente de estos. A esto se
refiere Alberto Porto (1999), profesor de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de La Plata.
La coparticipación de impuestos, según Porto (1999), es una característica de los gobiernos multinivel. Por un lado, existen funciones (y
gastos) que debe realizar el sector público; por el otro, existen fuentes tributarias que proveen los recursos para financiarlos. Por
razones de eficiencia económica, puede no haber correspondencia exacta para cada nivel de Gobierno, entre los gastos que debe
realizar y los recursos que puede obtener a partir de sus fuentes tributarias propias. Aun estando en equilibrio financiero el sector
público global, puede existir algún nivel de Gobierno con superávit y otro(s) con déficit. Al respecto, el profesor Porto concluye lo
siguiente:
Dada la existencia de dicho “desequilibrio vertical”, la finalidad de la coparticipación de impuestos es transferir recursos
financieros de uno a otro nivel de gobierno. Vista de esta forma, la organización multinivel de gobierno y la coparticipación
de impuestos le dan un grado de libertad al sector público, ya que no es necesario el equilibrio financiero para cada uno de
los niveles gubernamentales. (Porto, 1999, p. 3)
En la órbita de los constitucionalistas, para el profesor Néstor Pedro Sagüés, la coparticipación
permite encauzar la existencia de tributos nacionales directos permanentes (lo que no autoriza el inc. 2 del art. 75 CN, salvo
por tiempo determinado y bajo condiciones), por un lado, y las contribuciones indirectas (ej. s/el consumo) que son
concurrentes entre el orden federal y provincial. (1993, p. 684)
La solución, agrega Sagüés,
a determinado punto de evolución del sistema político-estatal, se instrumentó por medio de “leyes convenios”, es decir, una
norma nacional dictada por el Congreso y a la cual adhieren las provincias. En base a ello, numerosos tributos (tanto
nacionales como provinciales) son recaudados por el poder central, distribuyéndose ese total y acorde a una
proporcionalidad establecida entre ambos niveles gubernamentales. A cuyo efecto los gobiernos provinciales se
comprometen a no imponer tributos del tipo de los incluidos en el convenio; esto, sin perjuicio de que hay impuestos
provinciales que no se incluyen en el mismo (inmobiliarios y lucrativas). (1993, pp. 684-685)
La CN prescribió la integración de la masa coparticipable con los impuestos indirectos internos y los directos que corresponden a la
Nación en forma excepcional, pero admitió la detracción de una parte o de todo mediante asignaciones específicas mediante la
creación del Fondo Transitorio para financiar desequilibrios fiscales provinciales.
La reforma constitucional impuso criterios de reparto para la distribución. Los detallamos a continuación:
Distribución primaria
Corresponde al Gobierno Federal.

Está establecida en el art. 75, inc. 2: “No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva
reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso, cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de
Buenos Aires, en su caso”23.
Principios que dominan la distribución primaria entre la Nación y las provincias:
Automaticidad en la remisión de los fondos.

Justicia interregional para la homogénea calidad de las prestaciones estatales.
Relación de los servicios que ofrezca con los distintos niveles de Gobierno.
[23]
Distribución secundaria
Es la distribución que tiene lugar entre las provincias y la Ciudad de Buenos Aires luego de la distribución primaria. Establece la
asignación para cada provincia y para la Ciudad de Buenos Aires en particular.
Criterios de distribución:
Objetivos: es decir, claramente determinados.

Equitativos: hace referencia a la justicia, en el caso concreto.
Solidarios: señala la ayuda mutua que debe existir entre las provincias.
Prioritarios: se debe buscar el logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades, en todo el
territorio nacional.
La distribución de recursos coparticipables a la CABA no es una liberalidad que realiza el Estado nacional, sino una obligación
constitucional, fundada en un traspaso de competencias.

La fijación del porcentaje de coparticipación que corresponde a la CABA, aun cuando alguna instancia de su instrumentación se haya
efectuado por decreto, es el resultado de acuerdos fiscales que constituyen una manifestación positiva del federalismo de concertación
han sido ratificados por las respectivas Legislaturas y el Congreso de la Nación, y no pueden ser modificados sin acuerdo de la CABA.
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Referencias
Alberdi, J. B. (2017). Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina. Argentina: Biblioteca del
Congreso de la Nación.

Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de

http://www.biblioteca.jus.gov.ar/constitucionargentina1853.html

Ley 12139. Coparticipación Federal. (1934). Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de

https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/ley-12139-294164

Ley 24430. Constitución de la Nación Argentina. (1994). Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/804/norma.htm

Pirez, P. (1986). Coparticipación federal de impuestos y descentralización del Estado. Argentina: Centro editor de América Latina.

Porto, A. (1999). Coparticipación federal de impuestos. Argentina: UNLP.

Sagüés, N. P. (1993). Elementos de Derecho Constitucional. Argentina: Ed. Astrea.
Revisión del módulo
Hasta acá aprendimos

☰ El Estado federal
Ahora bien, como nos encontramos en un esquema de Estado federal, debemos comprender qué significa el federalismo. Entendemos
por tal la forma de Estado que se caracteriza por la división de poder con relación al territorio, en contraposición con los Estados
unitarios que, como bien sabemos, se caracterizan por la centralización del poder. Debemos reconocer que cuando hablamos de
técnicas de división de poder existen tantos modelos de federalismo como de Estados federales se conocen.
☰ Elementos constitutivos del Estado
Habiendo visto lo que implica el federalismo y el alcance de la forma de Estado federal, ahora debemos adentrarnos en los elementos
constitutivos del Estado provincial, permitiéndote, por medio de esta lectura, interpretar lo que vamos a entender como territorio,
población y poder.
☰ Los poderes de las provincias
Sabemos que hace a la esencia de toda relación federal y en especial del Estado federal, que el poder se encuentra distribuido para su
ejercicio entre diversos centros con base territorial. Por eso uno de los aspectos claves para conocer las características específicas de
cada relación federal es conocer cómo se reparten las competencias entre los diversos niveles de gobierno.
☰ Sistema tributario provincial
Por medio de esta lectura, lograrás comprender la estructura económicaque plantea nuestra Constitución Nacionalderivando esta en
una distribución de facultades tributarias entre el Estado nacional y provincial. Es através de esta explicación que lograrás comprender
cómo se establece el sistema tributario de las provincias.

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SISTEMA TRIBUTARIO PROVINCIAL

¿Ustedes qué piensan sobre esta situación?

Luego de lo visto, ¿a qué conclusión arribas en relación con la

Siguiendo con esta línea de pensamiento,

En la órbita de los constitucionalistas, para el profesor Néstor Pedro Sagüés, la coparticipación

La solución, agrega Sagüés,

Corresponde al Gobierno Federal.

Principios que dominan la distribución primaria entre la Nación y las provincias:

Automaticidad en la remisión de los fondos.

Objetivos: es decir, claramente determinados.

Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de

Ley 12139. Coparticipación Federal. (1934). Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de

Porto, A. (1999). Coparticipación federal de impuestos. Argentina: UNLP.

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