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Esfera pública
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La opinión
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Esfera pública
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Prohibid, su ^.ú^iodjzción - Ley 11.723

^Ediciones Paidós
i Barcelona-Buenos Aires-México
Título original: Public opinión
Publicado en inglés por Sage Publicaiions. Newbury Park, California
Traducción de Pilar Vázquez Mota

Cubierta de Mario Eskenazi

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pQCllu TcC/_ o i ü.»-

Procedencia:

1." edición, 1994

Quedan rigurosamcnle prohibidas, sin la autorización escrita de los titulares del «Copyright», bajo
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Recaredo, 2 - 08005 Barcelona

Impreso en España - Prlnted in Spain

 3. El concepto de «público»

Tal vez la concepción más común de <<op inión pública» hoy en

día la equipare a una uni ón más o menos se ncilla de opin iones
~ indi v idu a les, o «lo que intentan medir los sondeos de opinión» .
(P. Converse, 1987, pág. Sl3; Childs, 1939; Minar, 1960).
Cuando comparamos esta noción con las que prevalecían a
principios del siglo XX, el contraste es impresionante. Los pri-
meros analistas estaban mucho más predispuestos a formu lar la
opinión pública como un fenómeno supraindi vidual inherente-
mente colectivo o, como señaló Cooley ( 1909), como «un pro-
ducto cooperativo de comunicación e influencia racional» (pág.
121). Aunque la existencia de los sondeos de opinión tenderá
más tarde a individualizar el concepto - poni éndolo estrecha-
mente en línea con la visión mayoritaria discutida anteriormen-
te-fía opinión pública era considerada, por lo general en los-
pritñeros años del siglo, como una clase especial de p;.oducto
social, no como una colección de opin iones públicas diversas
sino como la opinión de un púb l i~~ '
 40 LA OPIN IÓN PÚB LI CA

-~ Esta tendencia a concebir la opinión pública en términ_os

supraindividuales era parte integrante de la épo~a. Los estu~IO­
sos de la vida psicológica y social humana a comtenzos del siglo
XX tanto en Europa como en América (por ejemplo, Tarde,
· 1890/1903; James, 1890; Baldwin, 1893; LeBon, 1895/1960;
Cooley, 1902/1909), estaban claramente intrigados por las im-
portantes manifestaciones de conducta colecti va tipificadas en
ese período: multitudes espontáneas, huelgas, manifestaciones
masivas y disturbios. Los analistas estaban igualmente fascina-
dos por el papel que los modernos medios de comunicación
-especialmente la prensa- parecían desempeñar a la hora de
configurar y guiar la «psicología de las masas». Los primeros
intentos de proporcionar un tratamiento científico social a la
opinión pública se presentaron sobre un telón de interés intelec-
tual general en fenómenos tales como la conducta de las masas y
las multitudes.
~ El objeti vo de este capítulo es revisar estos prim eros e influ-
yentes tratamientos del púb/ico@oncepciones que identi ficaban
la opinión pública como bastante próxima a la conducta colecti-
va, y la enfocaban básicamente explicando la naturaleza socio-
lógica del público como un grupo estructurado imprecisa y tran-
sitori amen~ (véase Park, 1904/ L972; Blumer, L946; Davison,
1958; Foote y Hart, 1953). Es esencial en estos tratamientos la
noción de que la opinión públi ca podía observarse como parte
de un proceso sociológico más amplio, co mo un mecani smo a
través del cual las sociedades estables se adapta n a las circuns-
tancias cambiantes por medio de la discusión y el debate. Se
presta igualmente una especial atención a l concepto de asunto
público, singula rmente a la forma en que «el público», como
una entidad social en desarrollo, se forma , teóricamente, a tra-
vés del tiempo, por medio de argumentos espontáneos, la di scu-
sión y la oposición colecti va respecto a un asu nto. Por estas
razones, escritos posteriores se han referido a veces a esta con-
ceptua lización del público como un modelo discursivo (Young,
1948; Bogardus, 195 1; Price y Roberts, 1987; Price, 1988).
Aunqu e la estructura conceptual tiene ya casi un año, continúa
conformando, a veces de forma indirecta, el pensamiento ac~ual
sobre la opinión pública en una variedad de disciplin as (en cten-
cias políticas, por ej emplo , véase N imm o, 1978 , págs. 238-240;
Cobb y Elder, 1983, caps. 5 y 6).
-----j) Con su fu erte énfasis en la opinión pública como procedente
del debate, esta formulación sociológica es, en muchos aspectos,
 EL CONCEPTO DE «PÚBLICO» 41

descendiente d irecta de las ideas de la Ilustración del siglo

XVIII, previamente comentadas. Pero la estructura analítica
propuesta por Par k ( 1904/ 1972) y reelaborada por Blumer ( 1946)
representó un avance en varios aspectos importantes. Se desa-
rrollaba a partir de un interés científico general por comprender .
las relaciones sociales humanas, tratando de entender la opi-
nión pública a la luz de su significado sociológico más amplio. 1
Más importante aún, fusionó ideas filosófico-políticas previas
sobre la opinión pública (por ejemplo, la noción de que la opi-
nión pública expresa la «voluntad general») con modernas
preocupaciones psicológico-sociales, formando , en consecuen-
cia, un puente de unión con los últimos estudios científico-
sociales de las actitudes y las opiniones (capítulo 4). El modelo
discursivo de orientación sociológica continúa vertiendo luz
conceptual sobre las formas en que la opinión públi ca es funda-
mentalmente comunicativa por naturaleza (Price, 1988) y nos
proporciona una posición ventajosa para supervisar las diferen-
tes entidades que, en la in vestigación contemporánea sobre la
opinió n pública, se equiparan de formas d istintas con el públi-
co. El objetivo de la última parte de este capítulo es revisar, a la
luz de estas concepciones sociológicas del público, el amplio
campo de agrupaciones colectivas - tales como elites, público
hostil, público atento y público general- que se invocan general-
mente en la investigación empírica de la opinión. La intención
no es argumentar a fa vor o en contra de ningun a concepción
concreta del público (véase Key, 196 1), sino simplemente seña-
lar las formas en que investigadores y analistas continúan em-
pleando una variedad de conceptos de ni vel colect ivo y defini-
ciones operacionales al describir y analizar al públi co. 2
l. Esfuerzos analíticos como los de Park y Blum er figuran de un a man era
destacada en el establecimie nto de la conducta colecti va como un subcampo
vita l e n la sociología americana, campo que se ha desarrollado inde pe nd iente-
mente de la investigación sobre la opin ión pública (véase T urner y Ki llian,
1957: Elsner, 1972).
2. Key ( 196 1), de forma simi la r, resiste la tentación de argumentar sobre una
defin ición de conjunto de el público, contentá ndose con decir que, «en una cues-
tión dada, el público operati vo puede consistir en una asociación alta m ente
estructu rada, mientras e n otro asunto las opiniones pueden d ifu ndi rse a través
de un amplio público sin una orga nización especial» (pág. 11 ). Pe ro esta valora-
ción de las primeras concepciones sociológicas del público es mucho menos
optimista que la ofrecida aquí. Key rechazó algunas de las principales nociones
del ~~ odelo dis_cursi_v_o (por ejemplo, que el público se forma y organiza por
med io de la d1scuston que rodea a un asunto concreto. cita ndo a Davison
( 1958)) como orgáni co por naturaleza y de «utilidad más poética que práctica»
42 LA OP IN IÓN PÚBLICA

M ultitud, público y masas

Es útil tener en mente que las concepciones sociológicas de

«público», originalmente, se desarrollaron junto con la nue.va
ciencia psicológica de la multitud, a finales del siglo XIX y pnn-
cipios del XX. Moscovici ( 1985) indica que la totalidad de la
psicología social moderna puede seguirse a través d e los inte~e­
ses surgidos en este período sobre la «masificación» de la socie-
dad y sus males concom itantes: estallidos violentos, pánico ma-
sivo y otras vívidas indicaciones de las «transformaciones
radicales» que las personas pueden experimentar en entornos
colectivos (pág. 347). El rompecabezas que había de resolverse
consistía en el hecho de cómo individuos por lo demás civiliza-
dos podían transformarse en multitudes coléricas o manifestan-
tes entusiastas. Esta cuestión fue analizada por LeBon ( 189 5/
1960) en su influyente libro L a Psychologie des Foules, en el
cual buscaba sentar las bases para una ciencia de la psicología
de la multitud. Aunque el concepto de multitud se invoca rara-·
mente hoy en día, aclara y refleja algunas de las características
esenciales de dos conceptos colectivos contemporáneos: las ma-
sas y el público.
L a multitud. Al argumentar sobre el estudio científico de las
multitudes, LeBon (189511960) observó que el ascenso de las «cla-
ses populares» en la vida política era, tal vez, el desarrollo más
signifi cativo de la sociedad moderna (pág. 9). Vi o a la multitud
como uno de los principales mecani smos con los que estas cla-
ses, de forma creciente, presionaban pa ra conseguir sus deman-
das, con intensificación de la destrucción y la violencia. «El
derecho divino de las masas», observó, «está a punto de reem-
plazar al derecho di vino de los reyes» (pág. ¡O). Una compren-
sión científica de estas multitudes, y su forma de conducta, ha-
bría de ocupar, por esta razón, un lugar primordial en el estudio
de la sociedad moderna.
«La ley de la unidad mental de las multitudes»' de LeBon, se
pasaba ampliamente en los descubrim ientos psicológicos del
momento, especialmente en las ideas de hipnosis y sugestión
i.w;_QJl.S.Ci~. Identificó tres causas básicas de la con ducta de la

(págs. 8-9). Generalme nte, menosprecia los esfuerzos para conceptualizar al

público como «una especie de asociació n imprecisamente organizada u otra
fa ntasmal entidad sociológica» (pág. 15).
EL CO NCEPTO DE <<PÚ BLI CO>> 43

multitud. Primera ,.el anonimato consistente en fo rmar parte de

una multitud relajalas limitaciones civi lizadas sobre los instin-
tos básicos de las personas. Segunda, las emociones y las accio-
nes se extienden rápid amente por imitación espontánea y
«contagio» (véase tambi én T arde, 1890/1903). Tercera, y más
importante, la «personalidad consciente se desvanece» bajo la
influencia de una multitud , y el indi viduo queda sujeto a _!.a
pers.uasión ·Y la sugestión inconsciente, es decir, queda esencial-
mente hipnotizado por la voluntad colectiva de la multituctl(Le-
Bon, 1895/ 1960, pág. 27; Park, 1904/1972, pág. 50). Es este
estado hipnótico el que permite a la multitud actuar al unísono,
a menudo con efectos terroríficos.
Los análisis posteriores de la conduct a colectiva no compar-
t ieron necesariamente las terribles caracterizaciones de la vida
en la «era de las m ultitudes», y la mayoría aba ndonó su marco
conceptual hi pnótico. Sin embargo, continuaron no menos inte-
resados por las asociaciones multitudinarias, imprecisamente
estructuradas, y las diversas funciones sociales a las que servían
(por ej emplo Blu mer, 1946). Al desarrollarse el campo de estu-
dio de la conducta colecti va, se tomó en consideración, no sólo
a las multitudes sino ta mbién muchas fo rmas semej antes, tales
como las modas, las manías y los movimientos sociales. Foote Y
Hart ( 1953) indicaron que diversos tipos de conducta colect~ va,
incluyendo fenómenos multitudinarios, podían estar implica-
dos en la formación de la opinión pública, especialmente en sus
primeros estadi os. Sugirieron que los analistas sacarían pro ~e­
cho de la atención a estos procesos colecti vos relativamente m-
definidos, preparatorios o provisionales, de los cuales e m erg~n,
finalmente, los modos de acción social más organi zados y raciO-
nales, tales como el debate público (pág. 309). Sin em bargo,
muchos conceptos del campo de la conducta colect iva, tal como
la propia idea de multitud, no se han utilizado nunca demasia-
do en estudios de la opinión pública. Al contrario, «multitud»
ha servido principalmente como concepto contrario al que se
define como «el público».
El público. El logro conceptual de Par k ( 1904/ 1972) es que
consideró a la multitud y a l público como fund ame ntaJm e nt~_
similares en un aspecto clave: ambos son mecanismos de adap-
tación social y cambio, fo rmas sociales transitorias utilizadas
por grupos sociales para «transforma rse» en nuevas organiza-
ciones. Por otra parte, el público y la mul t itud pueden serv ir,
ambos, como caminos in iciales para la creación de entidades
44 LA OP IN IÓN PÚBLICA

sociales totalmente n uevas; en otras palabras, métodos por los

gue personas d e d iferentes grupos establecidos p ueden organi-
zarse en grupos nuevos (pág. 79). Tanto la mul ti tud como el
gru po son dom inados por una especie de fuerza colectiva, o
voluntad general, propuso Pa rk, pero se t rata de un a fuerza que
a ún no ha asumido el status de no rma social clara. No pueden,
en consecuencia , considerarse una sociedad . La multitud y el
público no son grupos formalmente o rganizados, sino un «esta-
do preliminar empírico» en el proceso de formación de un gru-
po (pág. 80).
Por otro lado, hay diferencias conceptua les impo rtantes en-
t re la m ultit ud y el público. Park ( 1904/1972) sugirió que la
multitud está marcada por la unidad de experiencia em ocional
(según LeBon), mientras que el p úblico está m arcado po r la
oposición y el discurso racional. La multit ud se desarrolla como
respuesta a emociones com partidas; el público se organiza
en respuesta a un asunto. Entrar en la mu ltitud requiere ún ica-
mente «la capacidad de sentir y em patizam , m ientras que uni r-
se al pú blicq requiere también <Üa capacidad de pensar y razo-
nar con ot ros». La co nducta del público puede al menos
.
pa rc1a '
lmente, guiarse por una cam paña emocional compartida,
pero «cua ndo el público dej a de ser crítico , se disuelve o se
transform a en multi tud» (pág. 80).
El concepto de público como una entidad colecti va elemen-
tal recibió, tal vez, el tratamien to conceptual más completo por
parte de Blumer (1946), qui en amplió y acla ró los primiti vos
análi sis de Park. Blumer propuso q ue «el térm ino público se
utilice para referirse a un grupo de gente que a) están enfrenta-
dos por un asunto, b) se encuentran di vid idos en su id ea de
cóm o en focar el asunto, y e) abordan la d iscusión del as unto»
(pág 189; véase tambi én Mi lis, 1956, págs. 30 3-304, pa ra una
definición simila r). El desacuerdo y la discusión a lrededor de
un asunto concreto hacen existir a un público. U n problema
fuerza a la gente a actuar colecti vamente pa ra dar una respues-
ta, pero les faltan tradiciones, normas o reglas q ue indiquen
clara mente qué tipo de acción ha de llevarse a cabo. Co mo la
multitud, el público «carece de los rasgos característicos de una
sociedad» (Biumer, 1946, pág. 189) y sus miembros no tienen
papeles de slalus fij os (recuérdense las nociones igualita rias pre-
do minantes en el pensamiento del siglo XV III). Como ind icó
Blumer, «el público es una especie de grupo amorfo cuyo tama-
ño y número de m iem bros varía según el asunto; en vez de tener
EL CONCEPTO DE «PÚBLICO» 45

una actividad prescrita, se empeña en un esfuerzo para llegar

a una acción , y en consecuencia se ve forzado a crear su acción>>
(pág. 190).
En consecuencia, s~gún Blumer, argumentación y contra-
argumentación se convierten en los medios por los cuales se
modela la opinión públi ca (pág. 19 1). Para que esta discusión
se reali ce, es necesario un le nguaje común de términos funda-
mentales, un <<Uni verso de discurso». Las personas y grupos in-
volucrados necesitan ser capaces de tener en cuenta las posicio-
nes de los otros y deben tener la voluntad de comprometerse
para determinar un transcurso de la acción colectiva aceptable
(pág. 19 1). Sin embargo, Blumer se dio cuenta enseguida de q ue
el debate público podía darse e n un m a rco desde «altamente
emocional y lle no de prej uicios» hasta «alta mente inteligente y
serio» (pág. 192). Sigu ien do a Lippmann ( 1925). sugirió q ue el
público se forma generalmente, po r una parte, a través de _gru-
pos de interés que ti enen un interés inmedi ato por la forma en
que se resuelve un asunto y que participan bastante acti vam en-
te para conseguir sus peticiones, y por otra parte, «un grupo m ás
independiente y con actitud de espectador». La alineación fin a l
de los miembros del público menos interesados (que no desi nte-
resados) determina, finalmente, cuál de los puntos de vista que
co mpiten será el que predom ine. En sus esfuerzos por conseguir
apoyo, los grupos interesados pueden subvertir parcia lmente el
di scurso racio nal intentando despertar emociones y proporcio-
nando m_ala informació n. A pesar de ello, en la visió n de Blum er
( 1946),.:<<el auté ntico proceso de d iscusió n fuerza a un a cierta
cantidad· de consideración racional» que ayuda a asegurar un a
conclusión más o me nos racional. Así pues, «la opinió n públi ca
es racional , pero no necesariamente inteligente» (pág. l 9i})
La masa. Tal como Park anterio rmente, Blumer ( 1946) ob-
servó que baj o condiciones de excitación em ocional co mün , el
público podría transformarse en una multitud, dando lugar, en
consecuencia, a «Un sentimiento públiCO>> más que a una opi-
nión pública. Si n embargo,{i ndi ca que en los tiempos moder-
nos, el peligro de que el públi co se convierta en multitud es
menos inquietante que el peligro de que pueda verse «despla-
zado_ por las masas» (Blumer, 1946, pág. 196). U n tercer agru-
pamten~o colect ivo eleme ntal. la masa. se di stingue en varias
formas tmportantes de la multitud y el público. La m asa se com-
pone de ind ividuos anónimos y se di stingue por tener una inte-
r.a cción Y comunicació n entre sus miembros realmente m uy pe-
46 LA OP INIÓN PÚB LICA

queña. Es extremada mente bet~génea , eincluye perso~1a s de

todos los estratos de la sociedad y «d e todas las profesJOne~>
(B iumé r, 1946, pág. 185). La masa es muy dispersa geográfica-
msmte. Está más imprecisamente organizada que la multitud o
el público, y sus miembros son incapaces de actuar conceJ1adll-
mento/
(1:-9 que une a las masas no es la emoción compartida (com_o
en la multitud) ni el desacuerdo o la discusión (como en el pu-
blico), sino un foco de interés común o atención, a lgo que atrae
a la gente fuera de los límites de su experiencia restringida. «El
objeto del interés de las masas», sugiere Blume ( 1946), «consis-
te en atraer la atención de la gente fuera de su cultura local Y su
esfera vital, dirigiéndola hacia un universo más amplio, hacia
áreas que no están definidas o cubiertas por reglas, regulac iones
o expectativas» (pág. J86):)La atención compartida es un ví~culo
único entre los miembro(de la masa; .!!2-ªflúan b-ªjo l<Lgllla_d_e._
ningún tipo de voluntad colectiva. D ado que son incapaces (o no
tienen intenciÓn) de C""o~;;-i~rse entre ellos, excepto en la forma
más limitada, se ven conducidos a actuar separadamente. (La
masa «consiste meramente en un conjunto de individuos que son
diferentes, independientes, anónimos» y que actúan en respuesta
a sus propias necesidades) (págs. 186- 187). BJ~ presentó va-
rios ejemplos de masas en la vida contemporánea: aquellos «que
se excitan ante cualqui er acontecimiento nacionat,Qos que se in-
teresan por un j uicio criminal que aparece en la prensa, 0 los que
participan en grandes migraciones» (pág. 185)]
Blumer sugiere también que la conducta cfe'las masas devie-
~e crecientemente significati va~ la vida industrialy~~a
urbana al «hat>er i_mpulsado a los individuos a aleia.r~de_@s
ra íces costumbristas y haberlos empujado a un mundo más_j!m-
J2Ii o», junto con la creciente movilidad, los medios de comuni-
cación de masas y la educación (pág. 187; Kornhauser, 1959;
Escarpit, 1977). Peor aún, co nsideró a l público com o gradual-
m ente sobrepasado por la masa: «El creciente desarra igo de la
~e nte con respecto a la vida loc_al, lam ulti Qii ci~a ae asuntos
p üblicos, la expansión de las agencias de comunicacióñ junto
c on otros factores, ha conducido a lªs pexsonas a actuar cada
vez más por sel~cción in gividual m ás qu e pa rti cipando en una
di scusión. p~b~ic~ (pág. 196). Como res ultado, sospecha Blu-
mer, el pub!Jco Yla masa estarán cad a vez m ás entrem ezclados Y
será n más difíci les de difeLenciai:.
EL CONCEPTO DE ((PÚBLICO» 47

La preocupación de Blumer fue elaborada por Milis ( 1956),

que indicó que la masa había suplantado al público en la vida
política americana. Haciéndose eco de la visión «discursiva»
del público, Mi lis observó que los canales de comunicación en-
tre un verdadero público eran abiertos y estaba n dispuestos a
responder, permitiendo a muchas personas tanto expresar opi-
niones como recibirlas. Basándose en la noción de soberanía en
la formación del público, propia de la Ilustración (capítulo 2),
indicó que las instituciones autoritarias de la sociedad no pene-
tran en el público, que es «en consecuencia, más o menos autó-
nomo en su funcionamiento» (pág. 304). Lamentablemente, en
la estimación de Milis, las condiciones modernas aparecen mu-
cho más favorables a la masa que a la opinión pública, por
cuatro razones básicas:

En una masa, a) son muchas menos las personas que expre-

san opiniones que las que las reciben, pues el conj unto de públi-
cos se convierte en una colecció n abstracta de individuos que
recibe impresiones de los medios de comunicación. b) Las co-
municaciones que prevalecen están tan organizadas que es difí-
cil o imposible para un individuo responder de forma in mediata
o con algún efecto. e) La realización de la opinión en acción está
controlada por las autoridades, que organizan y controlan los
canales de tal acción. d} La masa no tiene autorización de las
instituciones; por el contrari o, age ntes de las instituciones auto-
rizadas se incorporan a esta masa, reduciendo cualquier a utono-
mía que pudiera haber en la formación de opinión por medio de
la discusión (pág. 304).

En consecuencia, segú n los cálculos de Milis, hay pocas dis-

cusiones públicas auténticas en la vida política moderna, y cual-
quier discusión que tenga lugar no puede considerarse propia-
mente soberana, en el sentido de que su «universo de discurso» ,
para usar la expresión de Blumer, se ha visto en gran medida
circunscrito por los medios de comuni cación. Otros investiga-
dores han adoptado un punto de vista mucho más optim ista con
respecto a la com unicacion pública (Katz y Lazarsfeld, 1955),
pero la distinción básica conceptual entre masa y público sigue
siendo muy compartida (véase Graber, 1982).
.,...

48 LA OPINIÓN PÚBLICA

Las cuestiones y los públicos

La concepción sociológica del público contempla a éste

como una colectividad imprecisam ente organizad_a, que surge
del transcurso de la discusi ón en torno a una cuestJOn . En c?~­
traste con la m asa, que se basa únicamente en una atencwn
común hacia algún asunto y que está form ada por r~spue~~as
idiosincráticas formadas lejos de cualqui er debate_ o discusw.n,
~~ público se distingue por una resolución colectiva_ de alg~n
J?roblema por medio de argumentos y réplicas. Una m_ferencia
mayor de esta concepción , ya evidente en las observa~IOnes de
Blumer (1946) y M ilis ( 1956), es que el público discursivo repre-
senta sólo una pequeña porción del electorado moderno (Al-
m ond, 1950; Berelson, Lazarsfeld y McPhee , 1954; R~se nau ,
1961; Key, 196 1; Devine, 1970; Neum an, 1986). Otra Impor-
tante inferencia es que un público no es una entidad fij a. Cam-
bia en cuanto a su tamaño y su composici ón al tiempo que
primero se identifica un asunto, se varía con la discusión, Y
finalmente se resuelve (Blumer, 1946, 1948; Price y Roberts,
1987).
Fases del desarrollo. El modelo discursivo formu lado por
Park y Blumer es esencialmente desarrolli sta por naturaleza, y
mantiene que la opi nión pública se forma a través de una se-
cuencia de estadios (Bryce, 1888, Feote y Hart, 1953; D avison
1958).3 Según estas líneas, Feote y Hart ( 1953) identifican ·ci nco
(ases c~~ctivas en la formación de la opinión pública. La pri-
m era es lª [p_se-:.E!Ifroblem~ en la que alguña situa-cíor:e_s consi-
derada pro6Jemátlca por una persona o grupo determmado y
con el tiempo se considera generalmente co mo tal. En este pri-
mer estadio, ¡una falta de definición rod ea tan to al problema
como a sus consecuencias, y por esta razón el público pertinente
es indetermina.Q2) Tal com o sugieren Feote y Hart, «público y
problem a surgen jun to~ en el transcurso de una interacción»
(pág. 3 12). Tal interacción es rudimenta ria y provisio nal en este

3. Incluso a ntes de co mi enzos de siglo, Bryce ( 1888, págs. 2-5) describió la

formac ión de la opinión pública co mo procedente de una secue ncia de etapas
notablemente similar a aquellas más tarde identificadas por sociólogos tales
como Foote y Hart (1953) y Da vison (1958). Más reci entemente, anal i st~s_ de
una gra n variedad de campos han propuesto etapas de desa rrollo de la opm tó n
públ ica que son aproximadamente compa ra bles con las de Foote Y Hart ( 1953)
descritas a nteri ormente. Véase, por ejemplo, Downs ( 1972). Nimmo ( 1978,
págs. 238-240) y VanLeuven y Slatcr ( 199 1).
EL CONCEPTO DE «PÚB LI CO » 49

punto, porque «la gente a menudo no sabe lo que quiere ~n una

situación» (pág. 317). Hacia el final de la prime ra fase. ~ m em-
bargo~ problema ha cristalizado en un asunto reconoc~do Y la
gente impli cada, el público de este asunto, tiene alguna Idea. de
lo que quie~ Pero pueden no saber aún suficientemente bien
cuál es la mejor forma de conseguirlo. Entonces tenem os el se-
gundo estadio,\.lq_Jqse de P.I"0]2.Y..es.WJ en el que se formulAD .11na º-
más líneas potenciales de acción...com.o_r_espuesta aLp.t.ohl emru
De nuevo, una considerable ambigüedad rodea el proceso, pues
surgen y se descartan muchas ideas. Aunque más cl~ra:nent.e
discursiva que el primer estadio, la fase de propuesta au_n Impli-
ca «algunas de las características de la co nducta co lecti va: mo-
vimientos a tientas, emociones efímeras, ondas esporádicas de
rumores y presiones, clamor desorgani zado» (pág. 313). EQ~~e
punto del proceso, según Foote y H art, lQu_niembros del públi-
fQ.Ja.ntean colectivamente las di_m~n~ones del pr"Qble_rña y de-
.Jerminan-una o varias formas de resolverlo.
A continuación viene1lajase política,¡ estadio d urante el cual
los méritos y debilidades ..de las propuestas alternativas, que ya
han sido determinadas, se debaten activam ente. Es lalase más
~laramente identificable como discurso público, en la qu e los
miembros más activos del público buscan el apoyo de aquellos
menos involucrados, intentando conseguir un consenso para
§.L!t P_ropuestas. Los encuestadores controlan activamente las
opiniones sobre el asunto dura nte esta fase, y en los medios de
comunicación aparecen editoriales y cartas de apoyo o de oposi-
ción a propuestas específicas. L-ª fase olitica~uatxne nte, cul-
mina c_o n una decisión...para...aco mctei"un ...pláü_esp_~cífico de·ac-
- ción, iniciando, en consecuencia, lafase programáLica durante
~-----
~uyo transcurso se realiza la acción aprobada.:.. Finalmente, h ay
un_ quinto estadio, la .fase de valoración, en el que se realiza n
evaluaciones periódicas de la efe~tiv idad de la política llevacfa a
_cabo, especialmente por parte de las minorías d; ~o ~ n veñc i­
dos que se formaron durante el debate público. Incluso si la
política es generalmente un éxito, sugieren Foote y Hart ( 1953),
«la gente puede encontrar que lo que buscaba no era lo que se
quería, después de todo , o que el éxito a la hora de satisfacer
deseos previos ha dado lugar a problemas imprevistos» (pág.
318).
Actores y espectadores. A lo largo de estas fases de desarro llo,
el público cambia de tamaño, aumentan do d esde los pocos qu e
primero se dieron cuenta del problema hasta los muchos que
..

LA OPINIÓN PÚBLICA
50
finalmente participaron d e alguna forma en su resolución (Da-
visan, 1958). El público cambia también en su composición,
ampliándose desde aquellos más directamente implicados en la
definición del asunto, los que formulan propuestas y debaten
sus méritos, hasta otros muchos que simplemente siguen la es-
cena según se desarrolla. Lippmann ( 1925) y Blumer ( 1946)
consideran al público, por naturaleza, formado esencialmente
por dos niveles: los elementos activos y los elementos relativa-
mente más pasivos. Lippmann habla generalmente de actores Y
esp~ctadores-Gtos ac~ores son aquellos que -t_anto si s~n ful!ci~­
nanos como S I son Ciudadanos Interesados- I~entan mflUir dt-
r.ectamente en el curso de los asuntos políticos. e dan cuenta de
los problemas, proponen sol~ones~ e intenta persuadir a los
demás de su punto de vista:i:,os espectadores, por otra parte,
componen la audiencia de los actores, si&!;_iendo sus acciones
con diversos grados de interés y activida.Q.l' (Dewey, 1927; Al-
mond, 1950; Schattschneider, 1960). Pero ·la distinción entre
actores y espectadores en el público no es definitiva, y «hay, con
frecuencia, una mezcla de los dos tipos de conducta» (Lipp-
mann, 1925, pág. ll 0).4 Además, los miembros de estos dos
estratos, no claramente delimitados, cambian con cada asunto.
Tal como indica Lippmann , «los actores de un determinado
asunto son espectadores en otro, y Jos hombres pasan continua-
mente de uno a otro lado» (pág. 110).
-l:> Aunque difícil de definir con límites precisos, la distinción
entre actores y espectadores es, sin embargo, importante para
los analistas de la opinión pública. Los asuntos públicos surgen,
en gran parte, de las acciones recíprocas de estos dos elementos.
[ cuando habl~mos de asuntos públicos, nos referimos gene~a~­
mente a cuestwnes en pugna entre Jos actores (grupos o indiVI-
duos, dentro o fuera del gobierno) que han conseguido obtener
una audie~~ia más amplia entre los espectadoreSJLos as~ntos
pueden ongmarse en pequeños grupos de personas que estan en
desacuerdo sobre alguna cuestión o que presionan para conse-
guir un cambio; pero un problema o un desacuerdo no se con-
vierte en una preocupación extendida -un asunto público- has-
ta que no consigue el interés y la atención de un grupo más
amplio (Davison, 195 8; Lang y Lang, 1983; Taylor, 1986).
4. Siguiendo la terminología de Blumer, podríamos decir que la con~ucta del
público es, en el extremo más activo del espectro, verdaderamente pública (en el
sentido discursivo) y, en el otro extremo del espectro, más comparable c?n la
conducta de masas (véase la d iscusión de la relació n eli te-masa, a conu nua-
ción).

- - - - ----
EL CONCEPTO DE <<PÚilLICO>> 51

Extensión del debate público.f}:,1 éxito a la hora de conseguir

una aud iencia mayor se da en parte, y quizá principalmente,
debido a los esfuerzos co ncertados de los actores para hacer
públicas sus pugnas y desacuerdos] Numerosos analistas han
observado que la política consiste; en gran manera, en la crea-
ción y supresión de asuntos: la consecución de público para
problemas específicos, o la definición de problemas de tal for-
ma que el público no se forme en su entorno (Cobb y Elder,
1983, cap. 5; Taylor, 1986). Tal como indica Schattschneider,
«lo que sucede en política depende de la forma en que la gente
se divida en faccio nes, partidos, grupos, clases, etc.» (pág. 62).
Siguiendo estas líneas, las recientes investigaciones experimen-
tales sugieren que alterar las imágenes de los medios de comuni-
cación sobre los grupos sociales que componen las partes opues-
tas de un determinado asunto , puede producir diferencias en la
forma de responder de la audiencia (Price, 1989)LLos actores
gastan considerable energía intentando presentar el conflicto en
la forma que mejor convenga a sus intereses]
Por otro lado, los asuntos no surgen úniéamente debido al
esfuerzo de los actores. «Se hacen millones de intentos», obser-
va Schattschneider ( 1960), «pero un asunto tiene lugar única-
mente cuando se produce la batalla» (pág. 74). 11.Por qué unos
asuntos tienen éxito en conseguir una audiencia amplia y otros
no?las posibles líneas de escisión política entre el electorado
son numerosas, y según Schattschneider, la constelación de po-
sibles escisiones ayuda a determinar si un problema espeq~fico
despierta fina lmente mucho interés y divide al electorado.LMu-
chos con fli ctos potenciales de la comunidad no consiguen con-
vertirse en asuntos porque se ven desacreditados por fuertes
ant.agonismos (pág. 68), pero otros asuntos son «fácilmente re-
laciOnables con grl.!l?os de adhesiones semejantes en la misma
dimensión general~fpág. 74). Las propias características de un
asunto, tales como-su co mplejidad, importancia social o impli-
caciones a largo t érmino, pueden también influir en la probabi-
lidad de que se extienda desde el círculo de los inmediata mente
interesados hacia un público más amplio (Cobb y Eldel, 1983).
Hasta cierto punto, estas características de un asunto pueden
manipularse en el transcurso de un debate público. La clave del
éxito político, arguye Schattschneider, reside en las formas en
que los actores definen el problema y las acciones a lternativas
( 1960, págs 67-70). Los primeros estadios de la formación de la
opinión pública - la fase del problema y la fase de la propuesta-
52 LA OPIN IÓN PÚBLICA

determinan principalmente qué facciones del electorado se acti-

varán y en consecuencia hasta qué punto y con qué profundidad
se dividirá el público durante la fase política.
Tras la resolución de un asunto. En la conclusión de la fase
política, una vez que el asunto está debatido y decidido, su pú-
blico, teóricamente, retroced e debido a l agotamiento y la reduc-
ció n de la comunicación. Pero las asociaciones, a lineaciones Y
escisiones form adas ?-través de la respuesta pública al problema
específico persisten; \!os elementos del público más altamente
activos y organizados, una vez formados , pueden funcionar por
largos períodos Q_e tiempo, consigu iendo, finalmente, un status
casi institucional)(por ejemplo, grupos de interés, tales como la
American Association of R etired People, o la National Rifle
Assoc i ation)~l público remanente de un asunto forma, de_ es ~.Ji..,.
modo, la materia prima para nuevos asuntos y nuevos públicos/
Del proceso de tratar públicamente una sucesión de asuntos,sf
deduce la existencia de los partidos políticos y otros grupos de
interés altamente organizados, con las doctrinas e ideologías
que representan. Estos grupos relativamente estables y las orga-
nizaciones forman un trasfondo lentamente cambiante sobre el
que se suceden los ascensos o caídas de los asuntos específicos y
sus públicos. Tal como sugiere Park (1904/ 1972), los públicos
permiten a estos grupos estables adaptarse y cambiar, igu al que
favorecen la formación de nuevas asociaciones colectivas.

La observación del público

El público es una entidad difícil de identificar de forma pre-

cisa. Está imprecisamente organizado a través de la comunica-
ción que rodea a un asunto, incluye un estrato activo y uno
pasivo, cambia en tamaño y forma según se desarrolla, y tiene o
deja de tener existencia al mismo tiempo que un asunto. No es
extraño que las declaraciones generales respecto a la naturaleza
del público sean problemáticas. Como indica Key (196 1), «en
un determinado asunto, el público puede ser un sector de la
población; en otro, un sector bastante diferente. No puede espe-
rarse muchas coincidencias entre los profundamente interesa-
dos por la política referente a la caza en las tierras altas Y aque-
llos inte resados por las prácticas de despido de Jos fontaneros»
(pág 15). Cómo identifi car públi cos tan a bsolutamente diferen-
tes a través de asuntos de amplia exte nsión se convierte, de este
EL CONCEPTO DE <<PÚBLICO» 53

modo, en un desafío de vital impo rta ncia para la in vestigació n

sobre la opinión pública.
Al intentar responder a este d esafío, los prim eros in vesti ga-
dores que abordaron el estudio empírico siste mático de la op i-
nión pública (por ej emplo, Allport, 193 7) acabaro n por d escar-
tar muchas de las nociones principales d el mod elo discursivo. 5
Relacionado como está con el concepto del público como un a
entidad cambiante y amorfa, el modelo socio lógico se demost ró
mal pertrechado para cualquier modo d e d escripció n e mpírica
(P. Converse, 1987). C uando se empre ndi eron la in vesti gació n
de sondeo y las encuestas de opinió n , e n los años tre inta, la
tarea desalentadora de observar e mpírica m e nte a l púb lico
como un grupo fluido y complejam ente estructurado, de forma
consecuente con el modelo socio lógico, llevó a s u s ustituci ó n
por una aproximación mucho más manejable, esenci a lmen te
una acepción global, «una perso na, un voto», una fo rmul ació n
f.g nsecuente con las no"ciones mayor itarias d e la opJ.nión públi-
ca (capítulo 2) y con los ideales de m ocráticos populistas (véase
Gallup y Rae, í 940).
El modelo global más simple era ciertamente más práctico .
Aunque los investigadores, periódicam ente, presenta n obj ecio-
nes y se resisten a este avance en la concept uali zació n (princi-
palmente el propio Blumer en 1948), hay pocas dudas d e que
permite a los investigadores realizar a nálisis empíricos siste má-

5. Allport ( 1937) rechazó, en general, la concepción disc ursiva de la o pinió n

pública, no como una r.cción abso luta. sino como un ca mino sin salida p a ra la
investigación. Bajo ta l modelo, indicó, la o pinión pública «Se co nsidera co mo
un nuevo producto que emerge de una di scusión integrada e n un g rupo , ~n
producto del pensamiento individua l co ncertado que es d ife re nte d e l pro m edt o
o consenso de puntos de vista y de la op inión de cua lq ui er in d i vi duo» (pág. 10).
El rechazo de All port del modelo d iscursivo proviene de varias cuesti o nes. Pri-
mero, el enfoque en productos que emer.gen d e la interacción d e grupos pa rece
in vitar al sor. sma de separar el pensam1ento de las m entes de los indi viduos.
Segundo, y quizá más im.portante. ~s~os pro.d.uctos emerge ntes no son fácil m e n~
te identir.cados por med10 del anáhs1s emp1n co. «S imple m ente decimos que. s1
existe tal producto emergente, no sabemos dó nde está , có mo pued e descubrirse.
identir.carse o co mprobarse, o con qué valores ha d e j uzgarse» (pág. 1 1). Pe ro
expresa cierta am bivalencia. Más tarde. por ejemplo, Allpo n ha bla d e los asp ec-
tos transitorios de la opinió n pública en términos bastan te similares a los pro-
puestos en el modelo d iscursivo (págs. 16- 18). Y e n un a ex te n sa no ta a p ie de
página, di scute posibles alineaciones colectivas co mo fue rzas de ntro de l públi-
co, reconociendo que si estas fuerzas realmente ex is te n, e nto nces « una formula-
ción que hemos rechazado por estéril dev iene válida, e incluso necesaria. co m o
un principio de trabajo para la in vestigación» (págs. 2 1-22).
 LA OP IN IÓN P Ú BLI CA
54
ticos de opiniones y actitudes en la población e n general_(capí-
tulo 4). P ero el cambio d e p erspectiva tuvo co nsecuenc ras . El
nacimiento de las encuestas de opi nió n y la in vestigación de
sondeo redirigió la atención hacia inte reses psicológico-soci_a les
por oposición a intereses a mpli am ente soc iológicos, y coloco los
problemas de medición d e la opinión a escala indi vidual en el
centro del campo. Tal como observó Bogart ( 1972), «el mundo
de la opinión pública en el sentido actua l, e mpezó con las _en-
cuestas Gallup de m ediados de los años treinta, y es imposrbl e
para nosotros retrotraernos al significado de opin ión pública t~l
como lo entendían Thomas Jefferson en el sigl o XVIII, A lexr s
de Tocqueville y Lord Bryce en el siglo X IX , o incluso Walter
Lippmann en 1922» (pág. 14).
¿Es, sin embargo, «imposible retrotraernos», com o dice Bo-
gart? D e muchas maneras, el modelo socio lógico de público,
aunque eclipsado por nociones globales con el adveni mie nto del
sondeo , nunca se ha abandonado tota lm ente. Si bien es c ierto
que estamos predispuestos a entender la opinión pública como
lo que «los sondeos intentan medir» , in vestigadores rigurosos
del fenómeno (incluyendo aquellos que contribuyeron material-
mente al avan ce de las técnicas de sondeo) h an continuado es-
forzándose por resolver los tipos de procesos colectivos analiza-
dos por P ark, Blumer ¡:¡_ otros (véase, por ejemplo, Berelson,
1950; Stouffer, 1955).LLos estudiosos contemporáneos de la
opinión pública no están necesariamente forzados, sólo por
adoptar el m étodo de sondeo, a considerar la opinión pública
com o una reunión de «opi niones d e igua l valor de individuos
dispares» (véase Blumer, 1948)l La tecnología de las encuestas
de opinión ha contribuido, sin embargo, a tal concepción, pero
no requiere forzosamente que los anali stas apliquen un modelo
conceptual concreto a Jos datos recogidos por m edio de encues-
tas. Existe la opció n de obtener otras mediciones d e la opini ón
pública, por ejemplo, entresacando grupos selectos del mues-
treo total o ponderando diferencialmente según la importancia,
la implicación o la participación acti va (véase Schuma n y Pres-
ser, 198 1, cap. 9). O si se cree que ciertos aspectos colectivos de
la opinión pública no pueden observarse en ab soluto a través
de mediciones de los individuos integra ntes, pueden em plearse
otras técnicas tales como los análisis d e contenidos (capítulo 5).
Decir que el dominio del sond eo ayuda a establecer concepcio-
nes globales d e la op inión pública no es decir nada respecto a la
adecuación inherente de las técnicas de sondeo como un modo

-------
 EL CONCEPTO DE «PÚBLICO» 55
de observación, sólo dice a lgo sobre la forma típica de int e rpre-
tar tales observaciones. Como vere mos más ta rd e. n o todos los
investigadores - ni siquiera encuestadores- so n partidarios es-
trictos del modelo de una persona, un voto.
La realidad del asunto es que los analistas d e «el públ ico».
hoy día, podrían equipararlo, a través de diferentes situaciones
de investigación, con colectividades muy diferen tes. A lgu n os lo
equiparan con aquellas personas y grupos que participan acti va-
mente en el debate público d e un a cues ti ó n con creta; o tros co n-
sideran al público más generalmente com o aquel sector d e la
POblación que aparece informado o atento sobre las c uestion es
públicas en general; otros aún pueden equiparar ampl iamen te a l
Público con el electorado o más ampli a m e nte aú n. con la pobla-
ción como conjunto.6
El público en general. Una concepció n exten dida d e público
es la ae que corresponde a una poblac ió n d ada e n su totalidad .
En el número inaugura l de la revista insignia d e la m a te ria.
Public Opinion Quarterly, Allport ( 1937) presentó un res um en
que influyó mucho sobre la investigación futura sobre la op i-
nión pública. Decía que cua lquier concepto d e público que no
sea totalmente inclusivo - que no incluya a cada ind iv id u o de
una población dada- es d emasiado ambiguo. Allport co n cep-
tualizó el público como una población d efinida por la jurisd ic-
ción geográfica, comunitaria y políti ca, o por otros límites.
Como indicó «las opinio nes son reacciones de individuos ; no
pueden asignarse al público sin convertirse e n a mbiguas e inin-
teligibles para los investigadores» (pág.9). La iden tifi cació n del
público que hace Allport con la totalidad de la población. arra i-
gó con fuerza en los círculos de in vestigación y pudo pronto
considerarse como la noción subyacente d e la mayoría d e las
prácticas actuales de encuesta (véase también C hilds, 1939 ,
1965).7 Philip Converse ( 1987) observa que la adopción volun-
taria de esta concepción del público n o sola m ente se debió a s u
practicabilidad. Los pioneros de las encuestas de opinión e in-
vestigación de sondeos, que comenzaron a trabaja r en los años
treinta -George Gallup, Elmo R oper y Arc hiba ld Crossley, e n-

6. La organización de esta discusión se debe en parte a las útiles ideas pro-

porcionadas por Steven Chaffee.
7. En la práctica, raramente se muestrea a toda la población. Siempre se la
delimita de alguna forma, por ejemplo, utili za ndo sólo a las personas de 18 años
0 más, excluyendo a los que no tienen casa o los qu e residen en instituciones. o
incluyendo sólo a las personas con teléfono.
56 LA OP IN IÓN PÚ BLICA

tre otros- «eran de sólidos principios d e mocráticos y estaban

encantados de proporcionar un m edio para que la voz del pue-
blo pudiera oírse claramente» (P. Converse, 1987, ~ág. S 15)f}:l
compromiso de considerar al público como un conJunto d e to-
dos los miembros d e la sociedad fue una d ecisión democrática
populista.)
[ Pero eí«público en general», cuando se le equipara co ~ la
población general, no es cl ara mente un público e n el sentido
más tradicional d el términO!. ~incu enta años de in~estigaci ón
de sondeos han confirmado abrumadoramente las pnmeras sos-
pechas de Bryce ( 1888) y Lippmann ( 1922) acerca de que el
grueso de la población general es d esinteresada y está desinfor-
mada sobre la mayoria de las materias que podrían considerarse
asuntos públicoB(véase, por ejemplo, Erksine , 1962, 196.3; Ti-
mes Mirror Center for the P eople and the Press [Times M1rror],
1990). Key descubrió en 1961 que casi el 1O % no presta aten-
ción en absoluto ni siquiera a las más evidentemente visibles
campañas presidenciales. La concurrencia de vota ntes en elec-
ciones presidenciales es actualmente cercana al 50 %. Neuman
( 1986) llegó a la conclusión de que aproximadamente el 66 % de
la población americana tiene poco o ningún interés en la políti-
ca (pág. 1O; Kinder y Sears, 1985). Según algunas estimaciones,
una cantidad tan alta como el 33% de las opini ones recogidas
en los sondeos de població n general son simpl emente las res-
puestas que se les pasa por la cabeza, ofrecidas sin dedicarl es
ninguna reflexión o discusión prev ia (Bishop, Oldendick,Tuch-
farber y Bennett, 1980; Graber, 1982; Neuman , 1986)-lEs, en
consecuencia, difícil aceptar que toda la población sea un grupo
comprom etido en \!na consideración o discusión seria de la ma-
yoría de los asuntos}Los puntos de vista dados a los encuestado-
res son, a menudo:"" desorganizados, desconectados, resp uestas
indi viduales, form adas fuera del fo ro del debate público. En
otras palabras, son opiniones de la masa. Tal como señaló C res-
pi ( 1989), «entendiendo la opinión pública como la suma de las
opini ones d e los individuos que componen el electorado, más
que co mo una fu erza que emerge de una sociedad organizada,
los encuestadores, implícita, si no explícita mente, definen su
trabajo como la m edición de la opinión pública en la sociedad
de masas» (pág. 11 ). s

8. Por otro lado, los sondeos permiten estimar cuá nta gente no tiene ni nguna
o pinió n respecto a un asunto. lo que no es, en ningún caso, una información
tri vial (capítulo 4).
EL CONCEPTO DE «PÚ BLI CO» 57

Esto no quiere decir que las opini ones recogidas del público
en general sean , en ningún sentido, carentes d e significad o o d e
importancia para la resolución de las cuesti ones públi cas. Inclu-
so las pseudo-opiniones irrefl ex ivas, a unque ev identem ente no
reflejan las opiniones públicas que disfruta n de una a mplia con-
sideración o debate, pueden ser esfuerzos significati vos par a
responder a las preguntas de la encuesta (Bisho p y otros, 198 0;
Schuman y Presser, 198 1). Más a ún, el mero hecho d e que los
sondeos de opinión tenga n un papel instituci on a li zado en la
esfera política (Sabato, 198 1) ha d ad o probable mente a la opi-
nión de masas un impulso creciente en la co nfiguració n d e la
política. Aunque se reconoce que la opini ón de m asas es superfi-
cial, Yse ha observado que en algun os casos se separa co nside ra-
blemente de la opinión pública efecti va (por ej emplo, e l asunto
d: l control de armas; véase Schuma n y Presser , 198 1). la pobla-
CIÓn en su totalidad continúa equiparándose con el públi co e n
muchos estudios.
~ ~¡público que vola. Otra entidad comúnm ente identificada
con el público es el elecwrado un colecti vo m asivo e indi feren-
ciado que representa como ~áx imo el 70 % de la población
occidental y en algunos casos (por ejemplo en las elecciones
munici,pales) una parte aún menor :[Directamente alineado con
la teon a democrática representativa (capítulo 2), el electorado
es una de las defini ciones operaciona les más co munes del públi-
co, Ylos resultados electorales son, t al vez, el ej emplo m ás visi-
ble de la opinión pública en la socied ad occidental l
Dada la variabilidad en la aflu encia d e votanfes a las di-
versas elecciones, el problema de identificar aquel sector de la
población general más dispuesta a votar en un caso específico
presenta dificultades para los encuestad ores: un ejemplo simpli-
ficado del problema más amplio inherente al hecho d e situar
empíricamente públicos variables, como se concebía en el mo-
delo sociológico, a lo largo de asuntos diferentes. Aún más , la
capacidad de las encuestas de opinión para predecir los resulta-
dos de las elecciones ha sido durante mucho tiempo consid era-
da como una indicación de su validez general. Si la a flue nc ia
fuera uniformemente alta, las muestras de la población gen eral
podrían fun cionar basta nte bien. Pero un a fu ente de error reco-
nocida para predecir los resultad os de las elecciones es la baj a
afluencia de votantes (Cresp i, 1989; Cantril , 199 1). Puest o q~te
muchos de los que responden a los so nd eos masivos no esta n
predispuestos a votar, los encuestadores, a veces, intentan iden-
58 LA OPIN IÓ N PÚBLICA

tificar a los no votantes cuando realizan sus proyecciones. Se

hao desarrollado técnicas estadísticas para aj ustar los sondeos
estima tivos preelectorales con el fin de te ne r en cuenta la proba-
bilidad de voto (por ejemplo, Traugott y Tucker, 1984), pero
hasta ahora pocas organizac iones de sondeo las han adoptado
(Crespi, 1989).
tNo hay duda de que el acto de votar es una clara expresión
oñductista de la opinión y puede incluso considerarse co mo
una formad~ participación en un debate público (si bien limita-
do por las alternativas electora les específi cas ofrecidas). Sin em-
bargo, el hecho de que una persona haya votado e n una elección
no debe, en ningún caso considera rse como una indicación de
que se baya ocupado ac~ivamente de considerar las posibilida-
des en jueg~ Las investigaciones indican que muchos ~?tan tes
van a votar sin mucha información que guíe su eleccJOn. «La
imagen de votantes desinformados a nte la cabina, mirando fij a-
mente hacia sus pies en busca de claves que les ayuden en su
decisión de voto no es, según todas las probabilidades, una hipér-
bole» (Neuman, 1986, pág. 173). O como dice Key ( 1961) «una
parte sustancial de la ciudadanía ... "puede preocuparse" por
cómo se desenvuelven las elecciones, y puede tener un cierto
"i nterés" en las campañas. Esta implicación suele llevar implícito
un cierto sentido de compartir el proceso político ... a unque las
actividades asociadas con este sentido de la implicación son de
ti~o diferente de aquéllas de los públicos altamente atentos cuyos
mtembros están especialmente bien informados y en contacto
bastante directo con los procesos políticos» (pág. 54 7).
-E>f(lJ público atento. Del 70% aproximado de la población ge-
n hit que vota, al menos ocasionalmente, sólo el 50% está gene-
ralmente atento a los asuntos públicos (véase Devine, J 970). En
reconoci miento al hecho de que el electorado incluye a muchas
personas que generalmente no están implicadas ni son activa-
mente políticas, Almond ( 1950) indica que es necesario obser-
var un grupo mucho más pequeño de ciud adanos para obtener
respuestas realistas a preguntas sobre el modo en que la opinión
pública configura la política actual. En su análisis sobre forma-
ción política exterior, identifi ca un grupo que llama público
ate~t.of<<q_ue está informado e ~n teresado P?r lo.s problemas d.e
pohttdl exterior, y que constituye la audi encta para las eh-
!
t~s de la política ex terior>~(pág. 38). Más ?eneralm ente, Key
(1961) postula que un ¡;>equeño numero de ctudadanos de entre
la población tenderá a «manifestar un gran interés por las cam-
EL CONCEPTO DE «PÚB LICO» 59

pañas e incluso a mantener un interés co ntinu ado por el flujo d e

acción entre campa ñas» (pág. 544). Com o resu me D ev in e
(1970, pág. 34), ~\el público a te nto se concibe co_m o un públ ico
importante para el sistema político americano>~! Es éste el grupo
que presta una atención continuad a a los asuntos políticos , se
implica seriamente en asuntos públicos, y habla ocasionalmente
con los demás sobre estas cu estion es .~ Éstos son los espectad o res
sobre los que escribió Lippmann ( 1,925).
La investigación sobre la atención a las no tic ias po lít icas
confirma la idea de que hay un estrato razona bleme nte esta ble
de la población que presta atenció n a los as untos públicos. Es
cierto que para distintos tipos de hi stori as la m edida d e la
audiencia atenta va ría, pero para las noti cias po líti cas m ás típi-
cas, los grupos atentos son bastante pequeños (Ro binson Y
Levy, 1986; Times Mirror, 1990). Price y Zaller ( 199 0) a naliza-
ron modelos sobre conocimi ento de las noticias a través d e 16
noticias referentes a tipos muy variados (desde asuntos sobre
política internacional hasta notici as sobre el j uicio a l telepredi-
cador Jim Bakker y la actriz Zsa Zsa G abor). La m ejor y rnás
consecuente predicción de co nocimiento, incluso para las hi sto-
rias no políticas, resultó ser una medición global de conoci-
miento político de fondo. El conocimi ento y la a tención d e los
asuntos públicos parecen ir de la m ano, y la població n pa rece
estar bien estratificada respecto a ese contin uum info rmació n/
atención (Neuman, 1986; Price y Zaller, 1990).
(pe qué modo,identifican los investigado res como grupo a
un úblico atento21Q_e v in ~~70) utili za cinco medidas de reco-
nocimiento: mterés general en olítica inte rés en cam a ñas d e
elecciones nacionales, hablar sobre política, exposició n a lasñó-
ticias de losperiódicos sobre Q_olítica, y lectura sobre política en
~isiaJi Sobre esta base, clasificó aproximada m ente un ter-
cio del total de la población como generalmente atento (pág. 5 5,
véase también Kingdon, 1970). Devine encontró que el grupo es
bastante heterogéneo, aunque, como podía esperarse, las varia-
bles socioeconómicas están claram ente correlacio nad as con la
pertenencia al público atento. Los miembros d e este grupo son
mucho más activos que los otros en los debates públicos, se
unen con mayor probabilidad a las ma nifestaciones o llevan
emblemas de las ca mpañas, y tienen diez veces m ás proba bili-
dades que los demás de escribir sobre temas de interés público
(Devine 1970, pág. 1 19). Dado esto, pod ríamos espera r que un
examen de cartas al director daría un número desproporciona-
 60 LA OPIN IÓN PÚBLICA

do de miembros del público atento. Con t odo, este grupo se

distingue principalmente por su atenció n a los asuntos públicos
más que por su actividad.
. ~público activo. U_n escalón más arriba en la_ escala ~el
interes y actividad pública, hay un grupo mucho mas pequeno
que podríamos llamar el público activo, que puede llegar hasta el
~% del público atent0(véase Neuman , 1986). Aquí tenemos a
los actores del esquema conceptual de Lippmann ( 1925). Como
en la distinción previa entre el público general y el público aten-
to , sin embargo, la demarcación entre los activistas políticos y el
público tipo es ectador «debe consiaerarse más-una zona gri s
que una línea definida» (Key, 1961 , pág. 543)-{gl compro mi~_o
de este grupo en asuntos políticos inclu.y_e..tant.Qmedws forma-
le~ge art1ctp2ción política -contribución monet aria, perte-
nencia organizativa y asistencia a mítines- Co!!}_o una ¡¿_articipa-
ci,9n informal muy ac._tiv_a, tal como discu~iones públicas y
debates con los demás. ) •
- El término elite se utiliza bastante frecuentemente para refe-
rirse a estos m-iembros más acti vos de la población (Campbell,
Converse, Miller y Stokes, 1960). Por ejemplo, Key ( 196 1) en-
tiende la elite política «en un sentido amplio que incluye los
líderes políticos, fun cionarios gubern amentales, activistas de
partido, creadores de opinión, y otros de este estrato vagamente
definido de la sociedad que habla y act úa en roles políticos»
(pág. 259). Esta concepción encaja bastante bien con la visión
de Lippmann de los actores. Como indica Key, «la elite política
- los que hablan, los que persuaden, los que defienden , los que se
oponen- media entre el mundo de acontecimientos remotos y
complejos y la masa del público» (pág. 26 1). D e forma similar,
cuando Almond
,._ -
( 1950) usa- el térm ino
.
elite se refiere al «est rato
.le.=-=..;:~;.:_;_-~~..::..:.:
_d e población relacionado con la p_o líti c~ q ~d-~ estructura al
_público». (pág. 138). Dentro de este estrato Alm ond distingue
varias clases diferentes de elites:dos líderes olíticos e -
no (las elites políticash..miembrbs delos -cuerpos pro fesionales
que disfrutan de poderes especjales por-su fa miltandad y coñ-
tacto con el gQbierno (~tífus-bulm:r?rrfcas), loÚepresentantes de
grupos puvado'S(i; orientaCión política (gt:uRo~ <[~nterés), y las
eli tes de las comunicaciones, que incluyen no sólo a los medios
~ --¡y¡ncación de masas, siñQ tambjin alQ's_ la.e.J:eS de op i-
-:Ilíón efectivos, que utilizancanales interpersonales, ~~érigos, !!_:
- deLes de las_ór(f§.es fraternal es y clubs, etc. (pág. 139- 1'2JU)~
tos.JDiembros del público activo complreñ en el mercado de
 EL CONCEPTO DE «PÚBLICO» 61

-Jl.PiJJi.JíJJJ.es decir, entre el E_úblico ~~ nto) en busca de seguidores

y conversos para sus causas.
Analistas como Almond y Key, generalmente, equiparan la
opinión de elite con la opinión efectiva . El público activo es más
directamente responsable de configurar la acción gubernamen-
tal. Como dice Almond, «casi podría decirse "Quien movili za a
las elites mo viliza al público". Tal formulación estaría al menos
más cerca de la verdad que algunas de las ardientes proclamas
de los ideólogos de la democracia» ( 19 50, pág. L38). Por su gran
influencia en muchas decisiones políticas, la división interna y
la competición entre las elites es importante para el funciona-
miento de un gobierno democrático (Dahl, 196 1). Se discute,
sin embargo, la interpretación de descubrimientos empíricos
que a poyen este asunto (véase Dahl, 1985). Aunque las clases
altas contribuyen, de hecho, desproporcionadamente al público
activo, pueden encontrarse activistas procedentes de todas las
clases (Key, 1961; Boynton, Patterson y Hedlund, 1969; Neu-
man, 1986). La heterogeneidad de la elite es crucial, porque sí
las elites se convierten en grupos demasiado cohesivos, esto
realmente anulará cualquier oportunidad para la elección públi-
ca. En o tras palabras, debe haber pluralismo entre las elites: una
mul tiplicidad de centros de poder, con cierta autonomía e inde-
pendencia económica (Key, 196 1, pág. 540; pero véase también
Milis, 1956).
Asuntos públicos. Las caracterizaciones del público atento y
del públ ico activo sugieren -y varios descubrimientos empíri-
cos parecen confirmarlo- la existencia de estratos generales en-
tre la población, más o me nos delimitados por crecientes nive-
les de interés, atención y participación en los asuntos públicos a
través de una variedad de asuntos (Neuman , 1986). Pero el mo-
delo sociológico de público, recordaremos, postula una fluctua-
ció n bastante considerable en el tamaño y composición de los
diferentes públicos para los problemas variados. Ciertamente,
la variabilidad de la aflu encia de votantes en las elecciones pres-
ta a lguna credibilidad a la idea de que la actividad y el interés
público crecen y decrecen con los diferentes asuntos, y estas
flu ctuacio nes en el tamaño del público pueden ir de la mano
de fluctuacio nes en su o rganización. Las nociones de asuntos
públicos y públicos especiales se refieren a este fenómeno (Al-
m ond , 1950). (Las diferencias e n los distintos asuntos pueden
extenderse a espectadores y actores; si así fuere, podríamos ha-
blar separadamente de públicos acti vos respecto a un asun to y
públicos atentos respecto a un asunto.
62 LA OPI N IÓN P Ú BLICA

Pa rece, así, haber variabilidad a través de los asuntos, por

ejemplo, en la composición d el co mponente acti vo o de elite del
público. R eferencias al «estrato d e elite de la sociedad» pueden
frecuentemente oscurecer el hecho de que muy di ferentes secto-
res de la población pueden devenir activam ente compro meti-
dos en intentar resolver diferentes problema s. Los grupos o rga-
nizados se unen claramente pa ra asuntos concretos. O peration
R escue, por ejemplo, existe como respuesta a l debate del abor-
to , y M others Against D run k Dri ving se formó para tra tar sobre
otro problema bastante distinto. No hay duda de que hay ten-
dencias globales para que los indi vidu os pa rticulares se co nvier-
tan en generalmente activos, o no, en política. Pero no pu eden
olvidarse las sustanciales diferencias en la com posic ión de la
elite para cada asunto específico (Key, 196 1).
Está menos cla ro si el públi co atento es, en fo rm a sim ila r,
específico respecto a los asuntos. Parece ha ber vari abilida d de
un asunto a otro en la composición y t am año de las a udiencias
interesadas. Como indica K ey ( 196 1), m ás allá d el público ge-
neralmente atento, con interés en un conjunto de aconteci-
m ientos políticos, «ex iste una pobl ación compleja d e públicos
especiales cuyas atenciones se centran más o menos co ntinua-
mente en agencias especí fi cas gubernam entales o campos polí-
ticos» (pág. 544). Ser miembro de un público at ento respecto a
un asunto puede basarse parcialmente en est ar, por lo general
bien informado, pero tambi én en un interés especia l sob re u ~
problema en particular o un conj unto de asuntos. Problemas
diferentes t ienen co nsecuencias pa ra d iferentes personas· así
pues, los públicos pu eden fo rma rse de fo rma natural a P~ rtir
de aquellos gru pos más d irecta mente a fectados (D ewey, 192 7).
Un curioso ejemplo de este fenómeno lo pro porc ion ó el deba te
del congreso no rtea mericano en 1989 so bre el posible rechazo
del cat astrófico progra ma d e salud del gobierno . Las personas
de más de 64 a ños estu vieron interesadas, probab lemente,
unas dos veces más que el resto de la población. A pesar de
ello, entre los m ayores había t am bién una fuerte relació n entre
el conocimi en to general de las cuestiones públ icas y el conoci-
mi ento del d ebate de la seguridad socia l. Aproxima da me nte el
7 5% de las personas mayo res mejor inform adas tenía n con-
ciencia del asunto, mie ntras que sólo el 20% de los qu e esta-
ba n peor informados generalmente est aba n al corriente de ello
(Price y Zaller, 1990).
La reciente investigación de Krosni ck ( 1990) indica también

- - - -- - - - ---- - - - - - - -
 EL CONCEPTO DE «PÚBLICO» 63

claramente la variable importancia de los diferentes asuntos

públicos para d iferentes grupos dentro de la población general.
Krosnick descubre que, aunque sólo un pequeño porcentaje de
ciudadanos concede un alto nivel de importancia a cualquier
asunto específico, cerca de la mitad de la población americana
concede gran importancia a, al menos, un problema. Adem ás,
encuentra sólo débiles interrelaciones entre las medidas de la
im portancia de diferentes asuntos, sugiriendo que hay públicos
discretamente atentos estimulados por problemas diferentes.
Por otra parte, hay también evidencias que apoyan la perspecti-
va de que el público atento es relativamente estable a través de
los asuntos. Recientes investigaciones en liderazgo de opinión,
por ejemplo, han descubi erto que ser un líder de opinión en un
campo está relacionado co n ser líder también en otro campo
(Katz y Lazarsfeld, 1955; Marcus y Bauer, 1964). La cuestión de
la estabilidad general o de la especificidad d istributiva del pú-
blico atento es conceptualmente importante, aunque esté lej os
de una respuesta empírica. Ciertamente, influiría en la forma en
que uno trata de vérselas pragmáticamente con la opinión pú-
blica, como, por ejemplo, en el diseño de campañas políticas.
U na campaña puede concebir su audiencia como el público ge-
neralmente atento (como posiblemente hacen muchas campa-
ñas), o intentar una aproximación más específica apelando a
aquellas personas que están especialmente atentas a un proble-
ma dado.
[ N uestro breve res umen, en consecuencia, señala ~arias ob-
servaciones interesantes. Primera, hay un grado relativa mente
alto de coherencia entre el modelo sociológico de público, como
se fo rmul aba en la primera parte del siglo XX, Y el esquema
conceptual que emerge de las recientes investigaciones empíri-
cas. Los cuatro pri ncipales conceptos colectivos comúnmente
invocados en la 'investigación de la opinión pública -el público
general, el electorado, el público atento y la elite o público act i-
vo- corresponden aproximadamente a un continuum de masa a
públi co] Dentro del tercer público - el público atento- es donde
enco ntramos entremezclados la masa y el públtco que Blumer
( 1946) predijo. Aunque pudiéramos concebirlos útilmente
co mo cuat ro estratos generales de la población, hay también
ciertas evidencias de que estos gru pos -especialmente el públi-
co acti vo- están, a menudo, compuestos de modo distinto para
d iferentes problemas, tal como sugiere el modelo trad icional.
U na segunda observación es que cada una de estas cuatro
64 LA OPIN IÓN PÚBLICA

colectividades -tanto si se consideran form a lmente co mo públi-

co como si no- puede d esempeñar un papel significativo en la
formación de la opinión pública (véase Lang y La ng, 1983). En
este sentido , la búsqueda de el público tiene probabilidades de
resultar vana. Equiparar al público con uno de estos grupos
puede oscurecer la contribución de los otros en el proceso. C ier-
tamente, miembros del público activo (grupos de interés y elites
organizadas) disfrutan de una influencia desproporcionada en
la política y merecen una atención más sistemática por parte de
la investigación de la opinión pública (como indica Key, 1961 ; y
Graber, 1982). Pero al prestar atención a los actores, no debe-
mos olvidar el papel de los espectadores, o co mo Bryce ( 1888)
indicó hace más de un siglo, «la acción refl eja de la clase pasiva
sobre la clase activa» (pág. 11). Es en la interacción entre estos
grupos -cómo se forman y cambian con el tiempo- donde de-
ben , posiblemente, buscarse las respuestas concernientes a la
formación colectiva y el impacto en la opinión pública (Lang y
Lang, 1983). El capítulo cinco considerará esta posibilidad con
mayor detalle.