La política de la niñez en Argentina

En el año 1919, se sanciona la ley conocida como Ley Agote (Ley 10.903), reconocida por el
nombre de su autor, Luis Agote, médico y diputado conservador, que introduce la categoría
de peligro moral y material como descriptor de la situación en la que podían caer los niños o sobre
la que había que intervenir en caso de que ya hubieran caído (Dustchatzky, 2013). Su objetivo, era
regular la vida de los hijos de los inmigrantes y criollos pobres, basándose en los ideales de
la generación del ochenta[1] que buscaba el mejoramiento social y racial a partir de la regulación de
los efectos no esperados ni deseados de la inmigración europea (Cifardo, 1992). Así pues, se
trataba de regular el arribo de inmigrantes que ascendía exponencialmente, llegando a significar el
70% de la población que se instalaban en conventillos [2] y asentamientos con altos niveles de
precariedad, considerados promiscuos e indecentes que había que vigilar y normalizar (Llobet,
2010).

La idea de peligro moral y material relacionada a las condiciones de vida de los inquilinatos -en los
que los inmigrantes se alojaban hacinados, sin servicios sanitarios de ningún tipo, en viejas
casonas transformadas en conventillos en la zona sur de la ciudad de Buenos Aires- originó una
marcada diferenciación entre la idea de infancia y la de minoridad  (Donzelot, 1990). La Ley 10.903,
reguló los principios de la patria potestad y permitió por ese medio, la intervención del Estado en
la vida familiar, avanzando en la conceptualización del abandono o peligro material o moral
(Domenech y Guido, 2003).

De esta manera y bajo el designio de estas ideas, se conformó un paradigma a partir de un objeto
de intervención constituido desde la mirada del derecho: la minoridad en riesgo moral y material.
Como objeto de intervención, requería de disciplinas que diseñaran prácticas para intervenir sobre
ella. La niñez ya era un problema social: tenía un objeto, actores que intervenían sobre ese objeto,
prácticas regulatorias y sanciones si no se cumplían con las medidas impuestas (Llobet, 2010;
Domenech, 1997).

En el año 1938, se sanciona la Ley 4.664 de Tribunales de Menores[3], incorporando toda una

ideología especializada sobre el patronato de menores, adoptada de la escuela de Chicago de los
Estados Unidos (Donzelot, 1990). En esta ley el menor abandonado o víctima era igualado con
el menor delincuente, por lo que incorporaba los conceptos de peligro moral y material, además
de definirse claramente las funciones del personal policial y de los funcionarios judiciales, con gran
poder sobre la persona menor de edad imputada de delito, a quien por medio de una serie
de instrumentos científicos diseñados en el marco del positivismo, se le podía calificar como un
sujeto débil con potencialidades delictivas (Donzelot, 1990; Domenech, 1997).

En este marco, también se incorpora la figura del asesor de menores, quién cumpliría una doble
función: representar a la sociedad -damnificada por el accionar del menor– y a los intereses
del niño minorizado, es decir, el niño intervenido por las instituciones estatales: un niño, pasaba a
ser un menor, cuando el Estado, intervenía sobre él a causa de considerarlo en riesgo moral o
material  o bien moral o materialmente peligroso (Domenech y Guido, 2003; García Méndez,
1994). Esto evidenciaba, tal como plantea Llobet (2010), que la década del ‘30 en Argentina, se
encontraba marcada por la tendencia de un Estado centralizador de la gestión social, en la que
surgía una burocracia técnica en el área social configurada por profesionales especializados.
Si bien la complejidad de las realidades de los niños y niñas fueron generando nuevas
problemáticas sociales, en Argentina, aun en la década de 1970, durante el transcurso de la
dictadura militar, estas no son atendidas, dado que la centralidad de las discusiones se hallaba
localizada en otros puntos de conflicto que atravesaban a la Nación (Llobet, 2010). Esto hizo que la
Ley 4.664, se mantuviera vigente hasta el final de la dictadura militar que en su último suspiro,
sanciona el Decreto Ley 10.067 del año 1983 de Patronato de Menores (García Méndez, 1994). El
Decreto modifica la competencia de los Tribunales de Menores, incorporando algunas
innovaciones como el cambio del rol del juez de menores, quien pasará a ser órgano de
instrucción, sentencia y ejecución, a quien le corresponde la enumeración explícita y taxativa de
las faltas y contravenciones cometidas por los menores de 18 años, entre otras obligaciones
(Eroles, Fazzio y Scandizzo, 2002). Guemureman y Daroqui (2001: 39) plantean que las leyes del
patronato de menores (…) son ideas, modos de pensar y de actuar, en sí una cultura, la cultura de
la dominación, el control de una clase sobre otras (…).

Pero es interesante ahondar en el espíritu de esta modificación introducida por el Decreto Ley
10.067 a la luz de los acontecimientos socio-políticos ocurridos en Argentina. Llobet (2010) y
Dubaniewicz (1997), entre otros, plantean que los gobiernos dictatoriales de esta época,
reemplazaron las denominaciones de menores por las de menores y familia,  lo que habilitaba
discusiones que iban más allá de la caracterización particular de la niñez, dando lugar al
cuestionamiento acerca de las capacidades familiares para el cuidado, crianza y educación de los
niños y niñas. Esto dio un fuerte impulso a la creación de institutos y hogares en los que el Estado
quitaba la patria potestad y alojaba a los niños cuyos padres no eran considerados moralmente
aptos para garantizar la crianza de los futuros ciudadanos de la Nación  (Dubaniewicz; 1997: 93).

La función principal del Patronato de Menores continuaba siendo la de brindar protección y

atención de la salud, la seguridad y la educación moral e intelectual al menor, a través del juez de
menores con potestad de decisión sobre todos los ámbitos de la vida del niño o niña, sin que
este/a fuera escuchado/a o tuviera la posibilidad de exponer sus ideas, pensamientos o deseos
(Domenech y Guido, 2003). Por otra parte, sembró profundamente la idea de población en
riesgo centrada en los riesgos que generaba la niñez peligrosa para con los otros y no en los
riesgos que corrían los propios niños debido a las condiciones de vida en que se
encontraban  (Duschatzky y Correa, 2002: 19). Concretamente, la idea de situación de
riesgo estaba dada por el riesgo que un niño o niña que no estuviera debidamente controlado/a,
podría potencialmente infringir sobre el resto de los ciudadanos (Donzelot, 1990), es decir niño o
niña peligroso/a y fuera de debido control, ponía en riesgo al resto de la ciudadanía.

García Méndez (1998) presenta algunos rasgos que son centrales para la legislación de menores
desde esta perspectiva: Estas leyes presuponen una división al interior de la categoría de infancia:
por un lado, están los niños, niñas y adolescentes y, por otro, los y las menores. Estos últimos son
los que no tienen acceso a las posibilidades de educación, de la salud, la familia, etc., en otras
palabras son los niños pobres.

 El poder de decisión se encuentra centralizado en la autoridad del juez con competencia

absoluta para definir discrecionalmente sobre la vida del niño, niña o adolescente pobre
o en situación irregular (minusválido, huérfano, etc.)
  Se presupone la judicialización de los niños, niñas y adolescentes debido a su situación de
pobreza, sin considerar los condicionantes estructurales que generan tal situación y
responsabilizando al niño, niña o adolescente por ella.

 Criminalización de la pobreza.

 Consideración de la infancia como objeto de la protección.

El mismo autor plantea que esta doctrina implica legitimar una potencial acción judicial
indiscriminada sobre aquellos niños, niñas y adolescentes en situación de dificultad, considerados
como “menores” en situación irregular. Es importante destacar, que entre las numerosas críticas
que se hacen a este posicionamiento, una de las principales radica en el hecho de que las
categorías de material o moralmente abandonado, para caracterizar una situación de
irregularidad, son inexactas, difíciles de valorar, prejuiciosas, y no dicen nada acerca de lo que
buscan evaluar, por lo tanto, no existe nadie que potencialmente no pudiera ser declarado en
situación irregular (Carli, 2002; 2003).

1990 con la Ley 23.849 que aprueba la Convención de los Derechos del niño y su posterior
incorporación a la Carta Magna de la República Argentina en su reforma de 1994 otorgándole su
rango constitucional. Estos cambios se profundizan durante la primera década del Siglo XXI con las
Leyes 26.061 y 13.298 de Promoción y Protección de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, y
con el paso de los años se sumaron la Ley 26.206 de Educación Nacional, la Ley 26.233 sobre
Centros de Desarrollo Infantil y la Ley 26.390 de Prohibición del Trabajo Infantil y Protección del
Trabajo Adolescente, entre otras, acompañadas por la creación de la Secretaría Nacional de Niñez
y Adolescencia (SENNAF), el Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia y el Plan Nacional de
Acción por la Niñez y la Adolescencia (ODSA, 2016).

Este amplio marco legal implementado de a poco y plenamente vigente hoy en Argentina,
propone un cambio de paradigma: se trata del paso de la lógica de la situación irregular a la de
la protección integral, lo cual implica mucho más que un cambio en la denominación o un juego de
palabras. El nuevo marco normativo, dispone expresamente la derogación del Patronato de
Menores, (García Méndez, 1998), restringiendo a su mínima expresión las potestades del poder
judicial y otorgando un papel preponderante al poder ejecutivo que, para su implementación
deberá basarse en un análisis y lectura profunda y crítica de la realidad, teniendo en cuenta la
dinámica de los cambios sociales y las manifestaciones de la cuestión social en la vida de los niños,
niñas y adolescentes (Corea y Lewkowitcz, 1999).

Así pues, es central el respeto en todo procedimiento extrajudicial y administrativo, en que niños,
niñas o adolescentes se encuentren involucrados, de todos los principios, derechos y garantías, lo
que marca el mayor punto de inflexión respecto del régimen del Patronato de Menores.

El nuevo sistema implementado, cambia las bases de las intervenciones del modelo del riesgo
social, del peligro moral y material (…) hacia un camino -afortunadamente- sin retorno en el cual el
niño, niña y adolescente es reconocido como sujeto de derecho, y los principios rectores de la
intervención para la satisfacción de derechos son el respeto por la palabra del niño, el interés
superior y la autonomía progresiva (…) a lo que hay que sumar la contención del núcleo familiar, y
como consecuencia directa el cierre de la participación originaria -e histórica- del poder judicial en
la resolución de conflictos sociales, al impedir la judicialización directa y primaria de aquellos casos
en los que exista vulneración de derechos económicos, sociales y/o culturales

hacia fines de la década del ’80 y principios de los ´90, que delinearon orientaciones básicas para
el tratamiento de la niñez. Los Estados, partes de la ONU, los han adoptado como legislaciones
propias de los más altos rangos jurídicos (ODSA, 2016: 15):

Las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia Juvenil (Reglas
de Beijing): son las reglas mínimas aprobadas por la ONU en noviembre de 1985 para la
administración de justicia de menores en conflicto con la ley penal. Garantiza la distinción de
aplicación y tratamiento de las penas entre adultos y niños, estipulando sanciones adecuadas para
responder a las necesidades de cada niña, niño o adolescente en cuestión y a las necesidades de la
sociedad en un marco de protección de derechos.

La Convención Internacional de los Derechos del Niño: fue aprobada en noviembre de 1989 como
tratado internacional y los representantes de los diferentes países miembros, culturas y religiones
reconocen como niños, niñas y adolescentes a las personas menores de 18 años como sujetos de
derecho y con derecho al pleno desarrollo físico, mental y social. Es la primera ley internacional
sobre los derechos de la niñez de carácter obligatorio para los Estados firmantes.

Las Directrices de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia Juvenil (Directrices de
Riad): son las directrices propuestas y aprobadas por la ONU en diciembre de 1990 en las que se
sostiene que el sistema de justicia penal de menores deberá respetar sus derechos y seguridad a la
vez que buscará fomentar su bienestar físico y mental, reservando la privación de la libertad como
último recurso. 

Las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para los Jóvenes Privados de Libertad: en diciembre
de 1990, se presentan dichas reglas tendientes a regular las condiciones de privación de la libertad
de los menores de 18 años. En las mismas se asevera que en condiciones de encierro se deben
garantizar el bienestar físico y mental de los niños, niñas y adolescentes a la vez que se guardará la
privación de la libertad como último recurso jurídico. Se presentan las medidas y normas mínimas
aceptadas por la ONU para la protección de los menores privados de la libertad, fomentando la
perspectiva de derechos humanos y las libertades fundamentales para su integración en la
sociedad.