OtnIrAL

DIL ISTADO

SEÑORES JUECES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR

Abogada María Lorena Figueroa Costa, con cédula de ciudadanía No.1104579519, de estado
civil soltera, mayor de edad, de profesión abogada, domiciliada en el Distrito Metropolitano de
Quito, Av. Amazonas y Japón, en mi calidad de DIRECTORA NACIONAL DE PATROCINIO
DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO, como lo acredito con la copia certificada
del documento que acompañó, DELEGADA del CONTRALOR GENERAL DEL ESTADO,
SUBROGANTE, doctor Pablo Santiago Celi de la Torre, con cédula de ciudadanía No.
170486842-9, casado, doctor en Filosofía y Ciencias Internacionales, domiciliado en el Distrito
Metropolitano de Quito; de conformidad con el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General del Estado, artículo 24 del Reglamento Sustitutivo de Suscripción de Documentos de
la Institución, en concordancia con el artículo 21 del Estatuto Orgánico de Gestión
Organizacional por Procesos de la Contraloría General del Estado; y, de acuerdo a lo
establecido en los artículos 94 y 437 de la Constitución de la República del Ecuador, en
concordancia con los artículos 58 y siguientes de la Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional, ante ustedes comparezco y presento la siguiente
ACCIÓN EXTRAORDINARIA DE PROTECCIÓN, en los siguientes términos:

CALIDAD EN LA QUE COMPAREZCO COMO ACCIONANTE

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley Orgánica de Garantías

Jurisdiccionales y Control Constitucional, y en ejercicio de la facultad conferida en el artículo
24 literal e) del Reglamento Sustitutivo de Suscripción de Documentos de la Contraloría
General del Estado, me permito indicar que comparezco deduciendo la presente Acción
Extraordinaria de Protección en calidad de Directora Nacional de Patrocinio, de la Contraloría
General del Estado, acción que la interpongo por existir vulneración de los derechos
fundamentales del recurrente.
II
IDENTIFICACIÓN DE LA DECISIÓN IMPUGNADA Y CONSTANCIA DE QUE ESTÁ
EJECUTORIADO

La decisión judicial que impugno a través de esta acción es la contenida en el auto de

inadmisión emitido por la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte
Nacional de Justicia, el 19 de agosto de 2020, las 09h42, y, notificada el mismo día, dentro
del juicio No. 11803-2013-0352, propuesto por la señora CARMEN AURELIA GONZÁLEZ
VILLAVICENCIO, en contra de la Procuraduría General del Estado y Contraloría General del
Estado, respectivamente; respecto de la cual no se presentó ningún recurso, consecuente, se
ejecutorio el 25 de agosto de 2020. En tal virtud, sobre el auto de inadmisión indicado, no
cabe la interposición de recurso vertical alguno.

El carácter definitivo de la sentencia en cuestión tiene su base en el hecho de que la ley y,

particularmente, la Ley de Casación no prevé la posibilidad de interponer recurso ordinario o
extraordinario alguno sobre los fallos expedidos por la cualquiera de las Salas Especializadas
de la Corte Nacional de Justicia, respecto de los recursos de casación.

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 III
DEMOSTRACIÓN DE HABER AGOTADO LOS RECURSOS ORDINARIOS Y
EXTRAORDINARIOS EFICACES

3.1. Mediante sentencia emitida el 10 de noviembre del 2017, las 11h02, el Tribunal Distrital
de lo Contencioso Administrativo y Tributario con Sede en el cantón Loja, Provincia de
Loja, aceptó la demanda propuesta por la señora CARMEN AURELIA GONZÁLEZ
VILLAVICENCIO; y, declaró la nulidad del auto de pago No. 746-DR4-A dictado en su
contra el 07 de noviembre de 2012, a las 13h45, así como el título de crédito No. 746-
DR4-A de 26 de julio de 2012; y, consecuentemente el procedimiento coactivo signado
con No. 746-DR4-A, incoado por la Dirección Regional 4 de la Contraloría General del
Estado en contra de la accionante, por un valor de 3.800,00 USD.

3.2. La Contraloría General del Estado, interpuso recurso de casación respecto de la

referida sentencia emitida por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo y
Tributario con sede en el cantón Loja, mismo que fue rechazado por el Conjuez de la
Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, a
través del auto de inadmisión de 19 de agosto de 2020, las 09h42, y, notificado el 19 del
mismo mes y año.

Respecto del auto de inadmisión emitido por el Conjuez de la Corte Nacional de Justicia
no se presentó recurso vertical alguno, por tanto, se encuentra debidamente
ejecutoriado el 25 de agosto de 2020.

En consecuencia, y conforme consta en el expediente, no cabe recurso vertical alguno,

la sentencia se encuentra en firme; y, se han agotado todos los recursos contemplados
en el ordenamiento jurídico ecuatoriano.

IV
SEÑALAMIENTO DE LA JUDICATURA, SALA O TRIBUNAL DEL QUE EMANA LA
DECISIÓN VIOLATORIA DEL DERECHO CONSTITUCIONAL

La decisión violatoria de los derechos constitucionales de mi representada emanó de la Sala

Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, y consta en
el auto de inadmisión de 19 de agosto de 2020, las 09h42, notificado el 19 del mismo mes y
año, dentro del recurso de casación interpuesto por la Contraloría General del Estado, que
corresponde al juicio No. 11803-2013-0352.

V
IDENTIFICACIÓN PRECISA DE LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES VIOLENTADOS
EN LA DECISIÓN JUDICIAL

Los derechos fundamentales que han sido vulnerados a través de la decisión judicial que se
cuestiona con esta acción extraordinaria de protección, son los siguientes:

El derecho al debido proceso consagrado en el artículo 76 numeral 1) de la Constitución de la

República del Ecuador y, de manera concurrente y complementaria los derechos a la
seguridad jurídica y a la tutela judicial efectiva establecidos en los artículos 75 y 82 de la
Constitución de la República del Ecuador, que señalan:

"En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se

asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas: 1.
Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial, garantizar el cumplimiento de las
normas y los derechos de las partes".

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"Toda persona tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y
expedita de sus derechos e intereses, con sujeción a los principios de inmediación y
celeridad; en ningún caso quedará en indefensión. El incumplimiento de las resoluciones
judiciales será sancionado por la ley".

"...El derecho a la seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la

existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades
competentes.".
VII
INDICACIÓN DEL MOMENTO EN QUE SE ALEGÓ LA VIOLACIÓN ANTE EL JUEZ O
JUEZA QUE CONOCIÓ LA CAUSA.

Las violaciones a los derechos constitucionales de la Contraloría General del Estado fueron
alegados al interponer el recurso de casación ante la Corte Nacional de Justicia, respecto de
la sentencia dictada el 10 de noviembre del 2017, las 11h02, por el Tribunal Distrital de lo
Contencioso Administrativo y Tributario con Sede en el cantón Loja, Provincia de Loja.

VII
ANTECEDENTES DEL CASO Y FUNDAMENTACIÓN DE LA VIOLACIÓN DE DERECHOS
CONSTITUCIONALES.

7.1. BREVES ANTECEDENTES DEL CASO:

a) La señora CARMEN AURELIA GONZÁLEZ VILLAVICENCIO, presentó la demanda de

excepciones a la coactiva, impugnando el auto de pago No. 746-DR4-A dictado en su contra
el 07 de noviembre de 2012, a las 13h45, el título de crédito No. 746-DR4-A de 26 de julio de
2012 y, consecuentemente, el procedimiento coactivo signado con No. 746-DR4-A, incoado
por la Dirección Regional 4 de la Contraloría General del Estado en contra de • la
excepcionante, mismo que fue conocido por el Tribunal Distrital de lo Contencioso
Administrativo y Tributario con Sede en el cantón Loja, provincia de Loja, dentro del juicio No.
11803-2013-0352.

El auto de pago se deriva de lo siguiente:

Mediante resolución de 21 de diciembre de 2000, emitida por el Dr. Juan Rodolfo

Aguilar Jara, Juez Décimo Noveno de lo Civil de Loja, dictada dentro de la Acción de
Amparo Constitucional No. 10230, en cuya parte pertinente resuelve: "...Por los
razonamientos que se dejan expuestos, se dispone aceptar y conceder en todas sus
partes la Acción de Amparo Constitucional solicitada por el Profesor, Jorge
Bustamante y Dr. Jorge Maldonado Loaiza, en sus calidades de Agentes oficiosos de
los exfuncionarios y extrabajadores públicos de Loja estableciendo responsabilidades
económicas en contra del señor Ministro de Economía y Finanzas, disponiendo que de
inmediato esta cartera de Estado, proceda a cancelar a todos los accionantes y
representados las reliquidaciones económicas de conformidad con el Art. 54 de la Ley
N°99-24 para la Reforma de las Finanzas Públicas, publicada en el Suplemento del
Registro oficial N°181 del 30 de abril de 1999, que modifica la Ley Reformatoria a la
Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa del 16 de junio de 1998, en concordancia
con la Resolución N°17 del Consejo Nacional de Remuneraciones del 27 de julio del
2000, debiendo descontar lo que hubieren recibido cada uno de los ex funcionarios
públicos y extrabajadores por su separación. Remítase los oficios pertinentes al señor
Ministro de Economía y Finanzas, al tenor del mandato contenido en el Art. 95 inciso
sexto de la Constitución Política del Estado". Con el fin de ejecutar lo resuelto por el
juzgador para el efecto.

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Con sentencia de 02 de mayo del 2002, emitida por la Sala de lo Penal de la
Honorable Corte Superior de Justicia de Loja en el juicio penal 002-2001, que fue
confirmada por la Primera Sala de lo Penal de la Corte Suprema de Justicia el 13 de
julio del 2006, se dispuso que el órgano de Control proceda a realizar las gestiones
necesarias para el cobro de los valores que recibieron los beneficiarios de la acción de
protección Nro. 10230.

La Dirección Regional 4 de la Contraloría General del Estado en ejercicio de sus

facultades constitucionales y legales, y en cumplimiento de las sentencias antes
indicadas, inició el procedimiento coactivo No. 746-DR4-A, en contra de la accionante
CARMEN AURELIA GONZÁLEZ VILLAVICENCIO, conforme consta del auto de pago
No. 746-DR4-A dictado en su contra el 07 de noviembre de 2012; procedimiento que
se sustentó en el artículo 31, numeral 32 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
del Estado; Reglamento para el Ejercicio de la Acción Coactiva, expedido mediante
Acuerdo No. 014 CG de 18 de junio de 2003, publicado en el Registro Oficial Nro. 117
de 3 de julio del mismo año; y, la sentencia dictada el 2 de mayo de 2002, a las 14h00,
expedida por la Sala de lo Penal de la Honorable Corte Superior de Justicia de Loja,
dentro de la causa penal No. 02-2001, confirmada por la Primera Sala de la Corte
Suprema de Justicia, el 13 de julio de 2006 a las 12h00 en virtud de la cual: "Se
ordena la devolución de los dineros que los ex servidores públicos beneficiarios del
Recurso de Amparo Constitucional número 10230 tramitado en el Juzgado Décimo
Noveno de lo Civil de Loja ya cobraron...Las gestiones las realizará la Contraloría
General del Estado Seguido a esto se dispone: "El pago debe efectuarse en el plazo
máximo de ocho (08) días contados a partir de la fecha de notificación al deudor con el
presente título; caso contrario se iniciará la acción coactiva correspondiente...".

Mediante oficios Nos. 614 y 615-CSJL.P de 3 de octubre de 2006, dirigidos al señor

Contralor General del Estado y al señor Director Regional IV en Loja, el Presidente
Ocasional de la Corte Superior de Loja (actual Corte Provincial de Loja) comunicó al
Organismo Control la disposición judicial constante de la sentencia dictada el 2 de
mayo de 2002, confirmada por la Corte Suprema de Justicia (actual Corte Nacional), a
efectos de ejercer la acción coactiva y cumplir con lo dispuesto en la sentencia referida
de conformidad con lo prescrito en los Arts. 57 y 68 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General del Estado, y cumplir con el mandato judicial, al amparo de lo
dispuesto en el Art. 302 del Código de Procedimiento Civil, norma supletoria del
Código de Procedimiento Penal, tomando en consideración que la ejecución de la
sentencia no causa ejecutoria, se solicitó a la Contraloría General del Estado, lo
siguiente: "SE DIGNE EMITIR LA ORDEN DE COBRO DE LA OBLIGACIÓN
DISPUESTA EN LA SENTENCIA PENAL precisando los requisitos establecidos en
los Arts. 4 y 6 del Reglamento para el Ejercicio de la Acción Coactiva de la Contraloría
General del Estado, que a continuación detallo: (...) 1. La copia certificada de la
sentencia ejecutoriada y orden de cobro. (...) 2. Liquidación correspondiente. (...) 3.
Nombres y apellidos de las personas a quienes debe cobrarse la obligación y su
dirección de ser conocida, y de ser el caso posible, el número de cédula de
ciudadanía...".

La Contraloría General del Estado, en cumplimiento a dicho requerimiento, con

memorando No. 505 DPRC-DRC, de 13 de junio de 2012; suscrito por el doctor Diego
Abad León, Director de Patrocinio, Recaudación y Coactivas de la Contraloría General
del Estado, dirigido al Director Regional 4 de dicho organismo, indicó: "De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 2, inciso tercero del Reglamento para el Ejercicio de la
Acción Coactiva por parte de la Contraloría General del Estado, emitió el original del
oficio No. 112 CPJL-P de 11 de mayo de 2012, y las constancias procesales,

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 '7} -
sentencias, liquidaciones, oficios e informe del proceso penal en 257 fojas, enviadas
por el Dr. Norman Jaramillo Vivanco, Presidente de la Corte Provincial de Justicia de
Loja, a fin de que se proceda a emitir los correspondientes títulos de crédito y se
ejerza la acción coactiva en contra de los ex servidores públicos beneficiarios del
recurso de amparo constitucional número 10230, tramitado en el Juzgado Décimo
Noveno de lo Civil de Loja que cobraron en la cantidad de 3'261.783,54 USD,
conforme lo dispuesto en sentencias de 23 de enero y 2 de mayo de 2002, dictadas
por la Presidencia y Primera Sala de lo Penal de la Corte Superior de Justicia de Loja,
en su orden".

Por lo que, en ejercicio de la jurisdicción coactiva establecida en el artículo 31 numeral

32 y artículo 57 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, que
establecen: "Ejercer la coactiva para la recaudación de sus propios créditos; y,
de las instituciones y empresas que no tengan capacidad legal para ejercer la
coactiva, en concordancia con lo previsto en el artículo 57 de esta Ley"; "Tendrá
también competencia la Contraloría General del Estado para recaudar, incluso
mediante la jurisdicción coactiva, aquellas obligaciones establecidas tanto a su
favor, como al de las demás entidades, instituciones y empresas del Estado
sujetas a esta ley, que no tuvieren capacidad legal para ejercer la coactiva, que
sin derivarse del control de los recursos públicos, generen derechos de crédito
en los términos previstos en el Código Orgánico Administrativo"; el Director
Regional 4 de la Contraloría General del Estado, emitió el título de crédito No. 746-
DR4-A de 26 de julio de 2012 en contra de la señora CARMEN AURELIA GONZÁLEZ
VILLAVICENCIO.

En el juicio de excepciones a la coactiva, la accionante alegó: 'a) Incompetencia del

funcionario ejecutor, en vista de que por escrito no tiene autorización del señor Contralor
General del Estado. b) En consecuencia existe ilegitimidad de personería del ejecutor, por
carecer de la autorización por escrito del señor Contralor General del Estado, y porque la
justicia le negó por intermedio del señor presidente de la Corte Provincial de Justicia de Loja.
Esto ha provocado estar incursos en una situación consorcio pasiva, los ejecutores de este
proceso coactivo. c) La supuesta deuda es un acto injusto, por no haber procedido a cumplir
con lo que señala el Art. 39 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, es decir
que se omitió en forma deliberada realizar la determinación mediante el procedimiento
señalado en dicha norma, esto alteró el debido proceso, desconoció el derecho a la defensa,
y además incumpliendo lo que señala el Art. 76 de la Constitución de la República del
Ecuador..."

a) SENTENCIA EMITIDA POR EL TRIBUNAL DISTRITAL DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO Y TRIBUATRIO CON SEDE EN EL CANTÓN LOJA, PROVINCIA DE
LOJA.

El Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo con Sede en el cantón Loja, Provincia de

Laja, dictó sentencia el 10 de noviembre del 2017, las 11h02, dentro del proceso No. 11803-
2013-0352.

En la mencionada sentencia se aceptó la demanda propuesta por la señora CARMEN

AURELIA GONZÁLEZ VILLAVICENCIO y se declaró la nulidad el auto de pago No. 746-
DR4-A dictado en su contra el 07 de noviembre de 2012, a las 13h45, del título de crédito No.
746-DR4-A de 26 de julio de 2012 y, consecuentemente, del procedimiento coactivo signado
con No. 746-DR4-A, bajo los siguientes argumentos:

De la motivación y análisis realizados por el Tribunal en los considerandos SÉPTIMO Y

OCTAVO se establece lo siguiente: de las excepciones formuladas y de la prueba

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aportada por las partes, se concluye lo siguiente: 7.1. Las excepciones a la coactiva que
ha formulado la actora ante el funcionario ejecutor, son las siguientes: "Incompetencia del
Funcionario ejecutor", que la fundamenta en que "por escrito no tiene autorización del
señor Contralor General del Estado"; esta exceptión, a criterio de la Sala, no ha sido
probada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2 del Reglamento para el Ejercicio de la
Acción Coactiva de la Contraloría General del Estado donde faculta como funcionario
recaudador al Director Regional o el delegado provincial. Con base en la normativa citada
no se acepta la excepción enunciada.

La actora también propuso la excepción de "ilegitimidad de personería del ejecutor"; esta

excepción no consta entre las que se pueden proponer al procedimiento de ejecución,
según la enunciación taxativa que consta en el artículo 58.1 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, agregado por el artículo 7 del D.S. 611, R.O. 857 del 31 de
julio de 1975, por lo que se la desecha.

También propuso las excepciones de: "extinción total del Supuesto derecho" y
"prescripción del supuesto derecho", que las fundamenta en que desde la fecha que cobre
el valor determinado en el título de crédito han transcurrido 12 años, las que a criterio es
este Tribunal no pueden prosperar, pues las excepciones propuestas no se relacionan con
las contenidas en el artículo 58.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Sin embargo de lo anotado, se señala que el artículo 71 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General del Estado, hasta el 10 de agosto de 2009, preveía el plazo de cinco
años para que opere la caducidad de la facultad que corresponde a la Contraloría General
del Estado, para pronunciarse sobre las actividades de las Instituciones del Estado, y los
actos de las personas sujetas a esta Ley, así como para determinar responsabilidades,
contados desde la fecha en que se hubieren realizado dichas actividades o actos; con las
reformas introducidas por la Ley sin número publicada en el Registro Oficial Suplemento
N° 1 de 11 de agosto de 2009, artículo 5, el plazo de cinco años fue sustituido por el de
siete años.- Vale señalar que la entidad demandada entre sus observaciones señalan que
el título de crédito emitido no se deriva de una acción de control efectuada por la
Contraloría General del Estado, tal y como lo señala la coactivada, mediante la cual se
hubiera determinado responsabilidades administrativas o civiles, que fueran confirmadas a
través de una resolución, sino el título se lo expidió por una orden judicial; con sustento en
una sentencia que se encuentra ejecutoriada cuyos efectos no han sido declarados
prescritos ni extintos; por tanto, no tienen fundamento las alegaciones de la accionante.

La actora propuso además la excepción referente a: que se está desconociendo una

sentencia constitucional vinculante dictada Nro. 0977-2009-RD del 15 de abril de 2009. Es
decir que incurre en afectar lo que señala el Art. 226 de la Contraloría General del Estado,
alegación sobre la que la actora no ha aportó elemento probatorio alguno.

Finalmente, plantea la excepción al procedimiento de ejecución propuestas por la actora

ante el Funcionario Ejecutor y que constan descrita en el literales c) de su escrito de
excepciones. Al efecto, cierto es que el ahora actor no ha propuesto la excepción a la
coactiva en forma literal como consta enunciada en la Ley; sin embargo, ha alegado que
la obligación que se pretende cobrar por la vía coactiva, no ha sido determinada mediante
el procedimiento señalado en la ley, el Tribunal manifiesta que de conformidad con el
artículo 31 numeral 32 y 57 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado,
puede observarse que la Entidad de Control, está únicamente facultada por ley para
ejercer acción coactiva de las obligaciones provenientes de las resoluciones ejecutoriadas
expedidas por el Contralor General, por efecto de la determinación de responsabilidad civil
culposa, multas y órdenes de reintegro de pagos indebidos con recursos públicos que
establezcan obligaciones a favor del Gobierno Central; así como de instituciones del

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 Estado sujetos a dicha Ley, que no sean del Gobierno Central y que no tuvieren
capacidad legal para ejercer la coactiva

El Tribunal manifiesta que la Contraloría únicamente interviene en el caso de fallos

judiciales conforme el artículo 57 de la LOCGE, cuando se trate de LIQUIDACIÓN DE
DAÑOS Y PERJUICIOS, una vez ejecutoriada la sentencia que declare la responsabilidad
penal del o de los encausados, según lo dispone el artículo 68 ibídem; situación ajena a la
de la excepcionante, por cuanto de los recaudos procesales, no existe prueba que
demuestre que la obligación provenga de resolución ejecutoriada expedida por el
Contralor General en contra de la señora CARMEN AURELIA GONZÁLEZ
VILLAVICENCIO, tampoco que ésta haya sido condenado mediante sentencia penal
ejecutoriada ni que se haya establecido en su contra la responsabilidad por los daños y
perjuicios ocasionados (Lo que tornaría imprescriptible la acción civil conforme lo dispone
el inciso segundo del artículo 73 del mismo cuerpo normativo).

Del texto de los oficios que han sido reproducidos como prueba, concretamente los
singularizados en el numeral 6.7. y 6.10 de esta sentencia: Nos. 614-CSJL.P y 615-
CSJL.P de 03 de octubre de 2006, dirigidos por el doctor Arturo Piedra Armijos,
Presidente ocasional de la Corte Superior de Justicia de Loja al Contralor General del
Estado y Director Regional IV de Contraloría en Loja; y, oficio No. 112-CPJL-P del 11 de
mayo de 2012, dirigido por el doctor Norman Jaramillo, Presidente de la Corte Provincial
de Justicia de Loja, al Contralor General del Estado; se establece que ninguno dispone la
recaudación de lo ordenado en sentencia ni se emite orden de cobro alguna como así lo
preceptúa el artículo 6 del Reglamento en mención. Tampoco se ha solicitado la emisión
de un título de crédito, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 5 ibídem. No obstante,
según se verifica del memorando No. 505 DPRC-DRC del 13 de junio de 2012, suscrito
por el doctor Diego Abad León, Director de Patrocinio, Recaudación y Coactivas de la
Contraloría General del Estado, a partir del cual el Director Regional 4 del Órgano de
Control inicia la acción coactiva, se asumió que el oficio No. 112-CPJL-P del 11 de mayo
de 2012, constituye orden de cobro; situación ajena al propósito de dicho comunicado.

Con base a lo expuesto el Tribunal concluye que la obligación contenida en el título de crédito
No. 746-DR4-A de 26 de julio de 2012, emitido en contra de la excepcionante, no ha sido
determinada por parte de la Contraloría General del Estado en los términos establecidos en el
numeral 2 del artículo 212 de la Constitución de la República y 39 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General del Estado. El artículo 15 del Reglamento para el Ejercicio de la Acción
Coactiva por parte de la Contraloría General del Estado, que dispone que el auto de pago se
expedirá siempre que la deuda sea líquida, determinada y de plazo vencido; circunstancia,
que como se reitera no ha sucedido, por lo que se ha incurrido en la omisión de la solemnidad
sustancial para el procedimiento coactivo concretada en el literal d) del artículo 17 del
Reglamento de la Referencia, siendo aplicable la excepción constante en el numeral 7 del
artículo 58.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, esto es, la nulidad del
procedimiento de ejecución por quebrantamiento de las normas que rigen su emisión y por
falta de requisitos legales que afecten la validez del procedimiento, resultando nulo el
procedimiento administrativo, conforme a lo previsto en el literal b) del artículo 59 de la Ley de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo que conlleva a la falta de motivación del auto de
pago emitido en contra de la actora y en consecuencia acepta la demanda de excepciones a
la coactiva opuesta por la señora CARMEN AURELIA GONZÁLEZ VILLAVICENCIO por
existir nulidad del auto de pago o del procedimiento de ejecución por quebrantamiento de
normas que rigen su emisión o por falta de requisitos legales que afecten la validez del título o
del procedimiento", en los términos analizados en este fallo; así también, por falta de
motivación del título de crédito y auto de pago emitidos. Por lo expuesto, se declara la nulidad
del auto de pago No. 746-DR4-A dictado en su contra el 07 de noviembre de 2012, a las

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 13h45, así como el título de crédito No. 746-DR4-A de 26 de julio de 2012; y,
consecuentemente el procedimiento coactivo signado con No. 746-DR4-A, incoado por la
Dirección Regional 4 de la Contraloría General del Estado en contra de la excepcionante.

c) INTERPOSICIÓN DE RECURSO DE CASACIÓN DE LA SENTENCIA EMITIDA POR EL

TRIBUNAL DISTRITAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y TRIBUTARIO CON
SEDE EN EL CANTÓN LOJA, PROVINCIA DE LOJA.

Frente al fallo emitido por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo y Tributario con
Sede en el cantón Loja, Provincia de Loja, la Contraloría General del Estado interpuso recurso
de casación para ante la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte
Nacional de Justicia.

El recurso de casación interpuesto se fundó en las siguientes causales:

En la causal primera del Art. 3 de la Ley de Casación, errónea interpretación de los

artículos 3 letra c) y 5 del Reglamento para el Ejercicio de la Acción Coactiva por parte de
la Contraloría General del Estado.

En la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación, por errónea interpretación del
artículo 31, numeral 32 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado.

En la causal segunda del artículo 3 de la Ley de Casación, falta de aplicación de normas

procesales, ya que no se siguió el artículo 968 del Código de Procedimiento Civil.

En la causal segunda del artículo 3 de la Ley de Casación: por errónea interpretación de

normas procesales, cuando hayan viciado el proceso de nulidad insanable o provocado
indefensión, siempre que hubieren influido eh la decisión de la causa y que la respectiva
nulidad no hubiere quedado convalidada legalmente, por la falta de aplicación del artículo
978 del Código de Procedimiento Civil.

En la causal segunda del artículo 3 de la Ley de Casación, por falta de aplicación de los
artículos 245 y 246 del Código Orgánico General de Procesos.

En la causal tercera del artículo 3 de la Ley de Casación, por falta de aplicación de los
preceptos jurídicos aplicables a la valoración de la prueba constantes en el artículo 115
del Código de Procedimiento Civil.

En la causal cuarta del artículo 3 de la Ley de Casación, por existir resolución en la

sentencia sobre puntos que no fueron materia del litigio, lo que afectó la seguridad jurídica
de conformidad con el artículo 82 de la Constitución de la República del Ecuador en
concordancia con los artículos 9 y 23 del Código Orgánico de la Función Judicial.

d) AUTO DE INADMISIÓN EMITIDO POR EL CONJUEZ LA SALA ESPECIALIZADA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE NACIONAL DE JUSTICIA.

El auto de inadmisión dictado por el Conjuez de la Sala Especializada de lo Contencioso

Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, el 19 de agosto de 2020, las 09:42, resolvió
rechazar el recurso de casación, interpuesto con base, en las siguientes consideraciones:

En la disposición SEXTA, del auto de inadmisión emitido por el Conjuez de la Sala

Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia,
respecto a la causal primera y ha propuesto el modo de "errónea interpretación" de los

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artículos 3 letra c) y 5 del Reglamento para el Ejercicio de la Acción Coactiva y el 31,
numeral 32, de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, manifiesta que no
es suficiente señalar una norma de derecho sustantivo, sino que deberá examinarse si
ella contiene una proposición jurídica completa, ya que solo menciona el considerando
Séptimo de la sentencia; en donde, ni siquiera se ve mención a las normas invocadas.
Por tanto, no se evidencia la errónea interpretación del Tribunal a quo de las normas
presuntamente infringidas. Por tanto, por este extremo es imposible que el Tribunal de
Casación pueda entrar a analizar el fondo.

Así mismo en la disposición SÉPTIMA, emitida por el juzgador con relación a la causal
segunda los modos de falta de aplicación de los artículos 245 y 246 del Código
Orgánico General de Procesos y 968 del Código de Procedimiento Civil, señala que de
manera totalmente incoherente y confusa alega la errónea interpretación de normas
procesales, cuando hayan viciado el proceso de nulidad insanable o provocado
indefensión, se habla de errónea interpretación de normas procesales, sin especificar
cuáles son esas normas; de otro lado, se dice que hay falta de aplicación del artículo
978 del Código de Procedimiento Civil, lo cual es incompatible con esta causal pues lo
que debe hacerse es determinar la causa de nulidad. Aspecto que está totalmente
ausente, más aún cuando habla de dos modos de infracción "errónea interpretación" y
"falta de aplicación" que son mutuamente excluyente demostrando un total
desconocimiento de la técnica casacional, menciona otras normas ajenas a la
sentencia y, por ende, a la causal invocada.

En la disposición OCTAVA del referido auto, en relación con la causal tercera dentro
del modo de falta de aplicación de los preceptos jurídicos aplicables a la valoración de
la prueba, relativos al artículo 115 del Código de Procedimiento Civil, el juzgador
manifiesta que en el numeral 6.2 de la fundamentación del recurso se nota, en una
famélica argumentación, que solamente se ha limitado a enunciar una pequeña parte
del considerando Séptimo de la sentencia, que no tiene mayor trascendencia para la
formulación de la causal, por lo tanto, una norma no puede estar sometida a dos
causales y modos totalmente contrapuestos. Esto hace ver la nesciente técnica
casacional demostrada por la recurrente.

Finalmente en la disposición NOVENA, del auto en mención relacionada al vicio de

extra petita, cuando se resuelven asuntos ajenos a las pretensiones de las partes
procesales; la ultra petita, que nace cuando en el fallo, el juez, concede más allá de lo
solicitado por las partes procesales y la citra petita, que consiste en que la sentencia
resuelve menos de lo que correspondía a las pretensiones del acto y del demandado,
el juzgador manifiesta que no procede por cuanto el casacionista no identifica
claramente la inconsonancia de la sentencia. Menciona partes de la sentencia, pero no
las coteja con las pretensiones de la demandante o expcepciones de la contestación a
la demanda para establecer la incompatibilidad. Incluso, hace argumentaciones sobre
valoración de la prueba hecha por el Tribunal a quo, lo cual es ajeno a esta causal de
casación, en ninguna de las partes del libelo inicial de la demanda y aclaración de la
misma, existe que se haya siquiera nombrado que los oficios emitidos por la
Presidencia de la Corte Superior de Justicia de Loja, no constituyen orden de cobro y
que solicitaba que el Tribunal así lo declare. Con esta construcción argumentativa no
se han identificado todos los elementos de la causal cuarta del artículo 3 de la Ley de
Casación por lo que por este extremo no puede prosperar. Por lo antes expuesto, se
INADMITE el Recurso Extraordinario de Casación presentado por la recurrente, en
relación a las causales primera, segunda, tercera y cuarta del artículo 3 de la Ley de
Casación por ausencia de requisitos formales.

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8.2. FUNDAMENTACIÓN DE LA VIOLACIÓN DE DERECHOS CONSTITUCIONALES.

8.2.1. VIOLACIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL AL DEBIDO PROCESO

CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 76 NUMERAL 1) DE LA CONSTITUCIÓN DE LA
REPÚBLICA DEL ECUADOR Y, DE MANERA CONCURRENTE Y COMPLEMENTARIA
LOS DERECHOS A LA SEGURIDAD JURÍDICA Y A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA,
ESTABLECIDA EN LOS ARTÍCULOS 75 Y 82 IBÍDEM.

En el presente caso existe vulneración del derecho al debido proceso establecido en el

artículo 76 numeral 1 de la Constitución de la República del Ecuador y, de manera
concurrente y complementaria los derechos a la seguridad jurídica y a la tutela judicial
efectiva establecidos en los artículos 75 y 82 de la Constitución de la República del Ecuador,
que señalan: "En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier
orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías
básicas: 1. Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial, garantizar el cumplimiento
de las normas y los derechos de las partes".

En este contexto, el debido proceso es el conjunto de formalidades esenciales que deben

observarse en cualquier procedimiento legal, para • asegurar o defender los derechos y
libertades de toda persona; en el presente caso durante la sustanciación de la presente causa
demostraremos la violación al debido proceso y de manera concurrente y complementaria los
derechos a la tutela judicial efectiva y seguridad jurídica, por parte del Tribunal Distrital de lo
Contencioso Administrativo y Tributario con Sede en el cantón Loja, Provincia de Loja, al emir
la sentencia así como del Conjuez de la 10 de noviembre del 2017, las 11h02 y por el
Conjuez de la Sala Especializada de la Corte Nacional de Justicia al emitir el auto de
inadmisión de 19 de agosto de 2020.

La Corte Constitucional del Ecuador, en la sentencia No. 210-16-SEP-CC de 29 de junio de

2016, dentro del caso No. 0652-15-EP, expuso lo siguiente:

"C..) El derecho a la seguridad jurídica jamás puede entenderse excluyente de la

garantía del cumplimiento de las normas y los derechos de las partes en la
sustanciación del procedimiento judicial o administrativo, sino concurrente y
complementario con las garantías del debido proceso. Esta correlación les permite
ejercer y garantizar la supremacía de los derechos constitucionales en su efectividad e
integralidad en la adopción de una decisión, pues busca establecer un límite a la
actuación discrecional de los operadores jurídicos, límite que se encuentra dado por
las normas y los derechos de las partes a ser aplicadas y garantizadas dentro de un
proceso administrativo o judicial en el que se ventila una controversia, en virtud de
la cual se demanda una resolución que tutele de manera adecuada los derechos de
las partes en litigio evitando en todo momento la indefensión y respetando el
ordenamiento jurídico vigente, previo, claro, público y aplicado por las autoridades
competentes.

El texto del artículo 82 de la Constitución, establece tres elementos primordiales para el

efectivo cumplimiento de este derecho: i. La jerarquía de la Constitución, en el sentido
de que todos los actos que emane de la autoridad pública deben guardar armonía con
el texto constitucional; ii. Las normas del ordenamiento jurídico deben ser previas, claras
y públicas, es decir, deben haberse ya establecido como presupuesto jurídico del caso
concreto; y, iii. Quienes deben aplicar las normas son las autoridades a quienes la
Constitución y la ley han dotado de competencia (...y

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 tI
ort":12

En lo que se refiere al derecho a la seguridad jurídica y tutela judicial efectiva, la Corte

Constitucional, en la sentencia No. 045-15-SEP-CC de 29 de junio de 2016, dentro del caso
No. 1055-11-EP, expuso lo siguiente:

"(...) Derecho a seguridad jurídica: ... que consiste en la expectativa razonable de las
personas respecto a las consecuencias de los actos propios y de ajenos en relación a la
aplicación del Derecho. Para tener certeza respecto a una aplicación de la normativa acorde a
la Constitución, las normas que formen parte del ordenamiento jurídico deben estar
determinadas previamente, teniendo que ser claras y públicas, solo de esta manera se logra
crear certeza de que la normativa existente en la legislación será aplicada cumpliendo ciertos
lineamientos para el respeto de los derechos consagrados en el texto constitucional; Mediante
un ejercicio de interpretación integral del texto constitucional se determina que el derecho a la
seguridad jurídica es el pilar sobre el cual se asienta la confianza ciudadana en cuanto a las
actuaciones de los distintos poderes públicos; en virtud de aquello, los actos emanados de
dichas autoridades deben observar las normas que componen el ordenamiento jurídico
vigente.; De igual manera, la seguridad jurídica implica la confiabilidad en el orden jurídico y la
sujeción de todos los poderes del Estado a la Constitución y a la ley, como salvaguarda para
evitar que las personas, pueblos y colectivos sean víctimas del cometimiento de
arbitrariedades. Esta salvaguarda explica la estrecha relación con el derecho a la tutela
judicial, pues cuando se respete lo establecido en la Constitución y la ley, se podrá garantizar
el acceso a una justicia efectiva imparcial y expedita. Derecho a la tutela judicial efectiva: Por
su parte, la tutela judicial efectiva no implica exclusivamente acceder a los órganos
jurisdiccionales, sino que una vez ejercitado aquel derecho, los jueces deben guiar sus
actuaciones diligentemente en aras de alcanzar la tan anhelada justicia. Puede concluirse
entonces que el respeto por la tutela judicial efectiva y por el principio de seguridad jurídica,
depende ampliamente de la autoridad responsable de la aplicación normativa, que en este
caso es el juez. Por ende, la no aplicación o aplicación defectuosa de normas contenidas en
la Constitución de la República que contengan derechos constitucionales por parte de los
organismos jurisdiccionales, trae consigo la vulneración de los derechos antes referidos (...)".

Con base a los criterios de la Corte Constitucional, expuestos en los párrafos anteriores
procedo a exponer las razones por las que, el auto de inadmisión emitido por el Conjuez de la
Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional, ha vulnerado el
derecho constitucional del debido proceso consagrado en el artículo 76 numeral 1 de la
Constitución de la República del Ecuador y de manera concurrente los derechos a la tutela
judicial efectiva y seguridad jurídica consagrados en los artículos 75 y 82 de la Constitución
de la República del Ecuador.

El artículo 3 literal c) del Reglamento para el Ejercicio de la Acción Coactiva por parte de la
Contraloría General del Estado, establece: "...Art. 3.- Emisión de los títulos de crédito.- El
procedimiento administrativo de ejecución de las obligaciones, iniciará con la emisión del
respectivo título de crédito, que se fundamentará en la respectiva orden de cobro y en los
elementos siguientes.- c) Si se trata de la recaudación de obligaciones establecidas a favor de
las instituciones del Estado sujetas a la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado,
que no sean del Gobierno Central y que no tengan capacidad legal para el ejercicio de la
acción coactiva, en las respectivas resoluciones, actos administrativos, providencias, autos o
sentencias...".

Mientras que el artículo 5 del mismo cuerpo normativo, señala: "...Art. 5.- La Orden, de Cobro
constituye la disposición o el pedido impartido por un funcionario competente, constante en la
respectiva resolución, providencia, auto sentencia oficio o memorando de que se proceda a la
emisión de un título de crédito, con el objeto de recaudar determinada obligación".

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Sin embargo, en la sentencia dictada el 10 de noviembre del 2017, las 11h02, por el Tribunal
Distrital de lo Contencioso Administrativo y Tributario con Sede en el cantón Loja, Provincia
de Loja, el juzgador manifiesta "...SÉPTIMO. — 7.3... Del texto de los oficios que han sido
reproducidos como prueba, concretamente los singularizados en el numeral 6.7. y 6.10 de
esta sentencia: Nos. 614-CSJL.P y 615-CSJL.P de 03 de octubre de 2006, dirigidos por el
doctor Arturo Piedra Armijos, Presidente ocasional de la Corte Superior de Justicia de Loja al
Contralor General del Estado y Director Regional IV de Contraloría en Loja; y, oficio No. 112-
CPJL-P del 11 de mayo de 2012, dirigido por el doctor Norman Jaramillo, Presidente de /a
Corte Provincial de Justicia de Loja, al Contralor General del Estado; se establece que
ninguno dispone la recaudación de lo ordenado en sentencia ni se emite orden de cobro
alguna Corno así lo preceptúa el artículo 6 del Reglamento en mención. Tampoco se ha
solicitado la emisión de un título de crédito, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 5 ibídem..
.Por lo anotado, este Tribunal considera que el oficio No. 112-CPJL-P del 11 de mayo de
2012, no constituye orden de cobro; por tanto, el procedimiento coactivo materia de análisis,
carecería de la solemnidad sustancial establecida en el literal c) del artículo 17 del
Reglamento de la materia (aparejar la coactiva con el título de crédito y la orden de cobro), en
concordancia a lo preceptuado en el artículo 14 ibídem que ordena: "LA ACCIÓN COACTIVA
SE EJERCERÁ APAREJANDO EL RESPECTIVO TITULO DE CRÉDITO Y LA ORDEN DE
COBRO".

De las normas transcritas, se desprende que la orden de cobro constituye una disposición
emitida por un funcionario competente, la misma que consta en una resolución, providencia o
sentencia, en consecuencia existe inobservancia por parte del juzgador, ya que del análisis
realizado en la sentencia, se desprende que consta la sentencia de 02 de mayo de 2002, en
la cual se dispone a la Contraloría General del Estado, realizará las gestiones necesarias para
recabar los valores que fueron beneficiarios los ex servidores públicos producto del amparo
constituyente No. 10230 tramitado en el Juzgado Décimo Noveno de lo Civil de Laja.-

Pese a ello, es preciso manifestar que, del análisis realizado en la sentencia, se desprende,
que constan los oficios 614 y 615-CSJL-P de 03 de octubre de 2006 los cuales constituyen
orden de cobro emitida por el Presidente Ocasional de la Corte Superior de Loja en la
cual se ordena a la Contraloría General del Estado, el cumplimiento de la sentencia ya
anteriormente referida.

En el presente caso, la Contraloría General del Estado, en ejercicio de la jurisdicción coactiva

establecida en el artículo 31 numeral 32 y artículo 57 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General del Estado, que establecen: "Ejercer la coactiva para la recaudación de sus
propios créditos; y, de las instituciones y empresas que no tengan capacidad legal para
ejercer la coactiva, en concordancia con lo previsto en el artículo 57 de esta Ley";
"Tendrá también competencia la Contraloría General del Estado para recaudar, incluso
mediante la jurisdicción coactiva, aquellas obligaciones establecidas tanto a su favor,
como al de las demás entidades, instituciones y empresas del Estado sujetas a esta
ley, que no tuvieren capacidad legal para ejercer la coactiva, que sin derivarse del
control de los recursos públicos, generen derechos de crédito en los términos
previstos en el Código Orgánico Administrativo"; la Contraloría General del Estado,
emitió el título de crédito N. 746-DR4-A de 26 de julio de 2012 en contra de la señora
CARMEN AURELIA GONZÁLEZ VILLAVICENCIO, en cumplimiento a lo requerido por la
Sala de lo Penal de la H. Corte Superior de Justicia de Loja, dentro de la causa penal No. 02-
2001.

El artículo 115 del Código de Procedimiento Civil, el mismo que señala: "La prueba deberá
ser apreciada en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana critica, sin perjuicio de las
solemnidades prescritas en la ley sustantiva para la existencia o validez de ciertos actos. El

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iuez tendrá obligación de expresar en su resolución la valoración de todas las pruebas
producidas".

En la sentencia generadora de la presente acción señala:

"...SÉPTIMO. - ...7.4.-... Es por ello que a criterio de este Tribunal, las comunicaciones
cursadas tanto al Contralor General del Estado y al Director Regional 4 de la misma
institución (Oficios Nos. 614-CSJL.P y 615-CSJL.P de 03 de octubre de 2006, dirigidos por el
doctor Arturo Piedra Arm(os, Presidente ocasional de la Corte Superior de Justicia de Loja, al
Contralor General del Estado y Director Regional IV de Contraloría en Loja; y, oficio No. 112-
CPJL-P, del 11 de mayo de 201Z dirigido por el Dr. Norman Jaramillo, Presidente de la Corte
Provincial de Justicia de Loja, al Contralor General del Estado), no contienen orden expresa
de que se proceda a la recaudación ni constituye orden de cobro..."

En consecuencia, al haber inobservado el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil,

aplicable a la valoración de la prueba, conllevó a que se no se apliquen los artículos 3 letra c)
y 5 del Reglamento para el Ejercicio de la Acción Coactiva por parte de la Contraloría General
del Estado, y en consecuencia que la sentencia indique que no existió orden de cobro emitida
por Autoridad competente, elemento que incitó a que el Tribunal resuelva declarar la nulidad
del título de crédito por inexistencia de la obligación, lo cual contraviene a las disposiciones
anteriormente señaladas.

El artículo 968 del Código de Procedimiento Civil, el mismo que señala: "...Art. 968.- Serán
admisibles las excepciones que se deduzcan en juicio coactivo. La consignación no significa
Pago. Para que el trámite de las excepciones suspenda la ejecución coactiva será necesaria
la consignación de la cantidad a que asciende la deuda, sus intereses y costas, aún en el
caso de que dichas excepciones propuestas versaren sobre falsificación de documentos o
sobre prescripción de la acción...".

En la sentencia se manifiesta: "...PRIMERO: Este Tribunal Distrital de lo Contencioso

Administrativo y Tributario con sede en el cantón Loja, provincia de Loja es competente para
conocer y resolver esta acción contencioso administrativa, de conformidad con el artículo 173
de la Constitución de la República del Ecuador. edículo 217, numeral 10 del Código Orgánico
de la Función Judicial; Capítulo V.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa;
artículo 38 de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios
por parte de la Iniciativa Privada; y, Resolución Nro. 16-2016, expedida por el Pleno del
Consejo de la Judicatura el 01 de febrero del 2016, publicada en el Registro Oficial No. 691
del 16 de febrero de 2016, con la que se resuelve crear el Tribunal Contencioso
Administrativo y Tributario con sede en el cantón Loja, provincia de Loja.- Por lo expuesto, se
encuentra asegurada la competencia de la Sala, para conocer y resolver la controversia
planteada.- SEGUNDO: En la tramitación de la acción no se ha omitido ninguna solemnidad
sustancial que influya en la decisión de la causa, por lo que se declara la validez del
proceso...."

Es claro evidenciar que en este mismo considerando se manifiesta que el trámite que se le
dio a esta demanda es el previsto en el capítulo VI de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, introducido mediante el Decreto Supremo 611 publicado en el Registro Oficial
857 de 31 de julio de 1975; sin considerar que no se trata de una resolución en firme de
la Contraloría General del Estado sino del cumplimiento de una sentencia ejecutoriada,
que dispuso la recuperación de los dineros del Estado, violándose de esta manera el trámite
previsto en el Código de Procedimiento Civil para las excepciones al procedimiento coactivo,
ante esta situación, se analiza que según el artículo 1014 del Código de Procedimiento Civil,
norma supletoria según lo determina su artículo 77, de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, la violación del trámite correspondiente a la naturaleza del asunto o al de la

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causa que se esté juzgando, anula el proceso; y los juzgados y tribunales declararán la
nulidad, de oficio o a petición de parte, hecho que hace evidente que se inobservó el trámite
propio para éste clase de demandas, pues desde el inicio de la causa la Contraloría General
del Estado advirtió que debía darse el trámite previsto en los artículos 968 y siguientes del
Código de Procedimiento Civil, por existir la vulneración al debido proceso.

Por tanto en la sentencia se incurre en vulneración del debido proceso, por cuanto el Tribunal
Distrital de lo Contencioso Administrativo no aplicó el procedimiento establecido en el artículo
968 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, por lo que, el tribunal debía declarar la
nulidad del proceso por cuanto se ha vulnerado el debido proceso establecido en el artículo
76 numeral 1 de la Constitución de la República del Ecuador.

Además, con fecha 5 de octubre del 2016, a las 15h38, este Organismo de Control, presentó
ante el Tribunal Contencioso Administrativo la petición de que se sirva declarar el abandono
de la causa por haber transcurrido más de ochenta días como lo indica la norma antes
descrita. El tribunal no atendió el pedido, aduciendo que: "... Por cuanto de la revisión del
proceso se establece que se han evacuado todas las pruebas solicitadas tanto por la parte
actora como por la parte demandada dentro del respectivo término, encontrándose la causa
en estado para resolver, lo solicitado en el escrito que antecede presentado por el
representante legal de la Contraloría General del Estado, no se atiende, por improcedente.-
De conformidad a lo que dispone el artículo 58.7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativo, por haberse agotado el trámite del proceso se piden LOS AUTOS PARA
RESOLVER...". Providencia que el Tribunal emite, sin ni siquiera disponer al Secretario del
Tribunal se contabilice los días transcurridos, ya que, si lo hubiera hecho, se podría haber
determinado que el proceso no se ha impulsado por el lapso de 98 días término, ya que la
última providencia fue dictada con fecha DIECIOCHO DE MAYO DEL DOS MIL DIECISÉIS,
por lo que desde esa fecha hasta la presentación del escrito solicitando el abandono, ha
transcurrido más del tiempo que dispone la Ley de conformidad con los artículos 245 y 246
del Código Orgánico General de Procesos, señalan: "Art. 245.- Procedencia. La o el juzgador
declarará el abandono del proceso en primera instancia, segunda instancia o casación
cuando todas las partes que Figuran en el proceso hayan cesado en su prosecución durante el
término de ochenta días, contados desde la fecha de la última providencia recaída en alguna
gestión útil para dar curso progresivo a los autos... Art. 246.- Cómputo del término para el
abandono. El término para el abandono contará desde el día siguiente de la última notificación
de la última providencia dictada o si es el caso, desde el día siguiente al de la última
actuación procesal.", con lo cual evidenciamos una muestra más de la clara vulneración al
debido proceso y consecuentemente a la tutela judicial efectiva y seguridad jurídica.

Por lo expuesto, podemos apreciar que existe vulneración al debido proceso y

consecuentemente a la tutela judicial efectiva y derecho a la seguridad jurídica por cuanto el
Tribunal al momento de resolver aplico el procedimiento no previsto en el 968 y siguientes del
Código de Procedimiento Civil; y, así como tampoco declaró el pedido de abandono de la
causa conforme lo disponen los artículos 245 y 246 del Código Orgánico General de
procesos, violentando lo establecido en el artículo 76 numeral 1 de la Constitución de la
Republica del Ecuador que se refiere a que es deber de toda autoridad administrativa o
judicial garantizar el cumplimiento de los derechos de las partes.

El Conjuez de la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de

Justicia, no casó la sentencia venida en grado, exponiendo:

"(...) SEXTA. - La recurrente plantea la causal primera y ha propuesto el modo de

"errónea interpretación" de los artículos 3 letra c) y 5 del Reglamento para el Ejercicio de
la Acción Coactiva y el 31, numeral 32, de la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado. La causal primera tiene tres modos de infracción legal: aplicación indebida, falta

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 rj- ••••

de aplicación o errónea interpretación de normas sustantivas de derecho. Los cuales son

diferentes y mutuamente exduyentes. La construcción argumentativa, de cada uno, es
distinta. "Respecto de la causal primera, también es imprescindible realizar la 'proposición
jurídica completa': no es suficiente señalar una norma de derecho sustantivo, sino que
deberá examinarse si ella contiene una proposición jurídica completa, ya que de no sedo,
es necesario precisar todas las disposiciones legales que la constituyen. Así lo ha
señalado la Primera Sala de lo Civil y Mercantil, en sus Resoluciones N° 245-2002 y N°
47-2001." En este sentido, la norma sustantiva debe quedar claramente establecida. "Una
norma sustancial o material, estructuralmente, tiene dos partes: la primera un supuesto, y
la segunda una consecuencia. Muchas veces una norma no contiene esas dos partes sino
que se complementa con una o más normas, con las cuales forma una proposición
completa". 6.1.- La recurrente alega la errónea interpretación de los artículos 3, letra c), y
5 del Reglamento para el Ejercicio de la Acción Coactiva y el artículo 31, numeral 32°, de
la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado. Este modo de infracción parte del
presupuesto que la norma está aplicada en la sentencia y que el alcance o sentido no es
el correcto, subsumiéndola con los hechos probados en la sentencia. En este sentido, la
recurrente debe identificar tres elementos bien definidos: a.- La norma sustantiva de
derecho que, constando en la sentencia, fue erróneamente interpretada. b.- Los
elementos fácticos, constantes en la sentencia, que han sido subsumidos en la norma
anterior; con el análisis de la diferencia entre la interpretación utilizada por el juzgador y la
que se considera correcta. c.- La determinación de cómo esa afectación a la norma
distorsionó la parte dispositiva de la sentencia impugnada. En lo que tiene que ver con los
artículos 3 y 5 del Reglamento para el Ejercicio de la Acción Coactiva por parte de la
Contraloría General del Estado, el numeral 6.1 del acápite denominado FUNDAMENTOS
EN QUE SE APOYA EL RECURSO, solo menciona el considerando Séptimo de la
sentencia; en donde, ni siquiera se ve mención a las normas invocadas. Por tanto, no se
evidencia la errónea interpretación del Tribunal a quo de las normas presuntamente
infringidas. Es requisito sine qua non, para esta causal, que la norma invocada esté
aplicada en la sentencia. Incluso el citado artículo 3 ni siquiera es mencionado en la
sentencia impugnada. Por tanto, la construcción de la causal es deficiente. Mucho menos,
se establecen los requisitos de los literales b) y c) antes mencionados. Ninguna de las tres
normas citadas están determinadas con los requisitos exigidos. Por tanto, por este
extremo es imposible que el Tribunal de Casación pueda entrar a analizar el fondo. (...)".

"(...) SÉPTIMA. - Por otro lado, la recurrente plantea, dentro de la causal segunda los
modos de falta de aplicación de los artículos 245 y 246 del Código Orgánico General de
Procesos y 968 del Código de Procedimiento Civil. De otra parte, de manera totalmente
incoherente y confusa alega la "errónea interpretación de normas procesales, cuando
hayan viciado el proceso de nulidad insanable o provocado indefensión, siempre que
hubieren influido en la decisión de la causa y que la respectiva nulidad no hubiere
quedado convalidada legalmente, por la falta de aplicación del artículo 978 del Código de
Procedimiento Civil." (fjs. 630 vtsa. Cuaderno de instancia, lo subrayado me corresponde)
Primero, debemos indicar que esta última frase, transcrita textualmente, contiene una
contradicción total. Por una parte, se habla de errónea interpretación de normas
procesales, sin especificar cuáles son esas normas; de otro lado, se dice que hay falta de
aplicación del artículo 978 del Código de Procedimiento Civil, lo cual es incompatible con
esta causal pues lo que debe hacerse es determinar la causa de nulidad. Aspecto que
está totalmente ausente, más aún cuando habla de dos modos de infracción "errónea
interpretación" y "falta de aplicación" que son mutuamente excluyente y una misma norma
no puede ser invocada en los dos modos. Por otro lado, se habla de la infracción de
normas del Código Orgánico General de Procesos, cuerpo legal que no estaba vigente
para este tipo de procesos según la Disposición Transitoria Primera del citado cuerpo
legal adjetivo. 7.1.- En el numeral 6.3 de la fundamentación se habla del artículo 968 del
Código de Procedimiento Civil. Esta norma procesal no determina nulidad alguna de la

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 1

sentencia como lo exige esta causal. Pero lo más grave es que no se establece la
interpretación de esa norma procesal que el Tribunal a quo ha determinado en la
sentencia; ni tampoco indica la correcta interpretación que demuestre la nulidad o
indefensión provocada con la errónea interpretación. Por el contrario, y demostrando un
total desconocimiento de la técnica casacional, menciona otras normas ajenas a la
sentencia y, por ende, a la causal invocada (...).

"(.. ) OCTAVA. - También menciona la causal tercera dentro del modo de falta de
aplicación de los preceptos jurídicos aplicables a la valoración de la prueba, relativos al
artículo 115 del Código de Procedimiento Civil. En el numeral 6.2 de la fundamentación
del recurso se nota, en una famélica argumentación, que solamente se ha limitado a
enunciar una pequeña parte del considerando Séptimo de la sentencia, que no tiene
mayor trascendencia para la formulación de la causal. Se habla de la apreciación en
conjunto de la prueba y de manera totalmente incoherente se concluye: "En
consecuencia, la falta de aplicación del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil,
aplicable a la valoración de la prueba, conllevó a que se no (sic) se apliquen los artículos
3 letra c) y 5 del Reglamento para el Ejercicio de la Acción Coactiva por parte de la
Contraloría General del Estado, y en consecuencia que la sentencia indique que no existió
orden de cobro emitida por Autoridad competente, elemento que incitó a que el Tribunal
resuelva declarar la nulidad del título de crédito por inexistencia de la obligación." (fjs. 632
cuaderno de instancia) Podemos apreciar una nueva incoherencia argumentativa. Aquí se
habla de "falta de aplicación" de los mismos artículos 3 letra c) y 5 del Reglamento para el
Ejercicio de la Acción Coactiva por parte de la Contraloría General del Estado, cuando en
la causal primera se indicaba que hubo "errónea interpretación" de las mismas normas de
derecho. Una norma no puede estar sometida a dos causales y modos totalmente
contrapuestos. Esto hace ver la nesciente técnica casacional demostrada por la recurrente
(—)".

"(...) NOVENA.- Finalmente, la recurrente menciona la causal cuarta; al respecto, hay que
tener claro que esta causal se refiere a los tres tipo de sentencias: extra petita, cuando se
resuelven asuntos ajenos a las pretensiones de las partes procesales; la ultra petita, que
nace cuando en el fallo, el juez, concede más allá de lo solicitado por las partes
procesales y la citra petita, que consiste en que la sentencia resuelve menos de lo que
correspondía a las pretensiones del acto y del demandado. La consecuencia de lo antes
mencionado, es por la que la casacionista, para configurar cualquiera de los tres tipos de
yerros, debe analizar los principios de consonancia o congruencia de la sentencia. "Estos
vicios implican inconsonancia o incongruencia resultante del cotejo o confrontación de la
parte resolutiva del fallo con las pretensiones de la demanda y con las excepciones
propuestas. Por lo tanto, para determinar si existe uno de estos vicios, el tribunal deberá
realizar la comparación entre el petitium de la demanda, las excepciones y
reconvenciones presentadas y lo resuelto en la sentencia." En el caso su júdice, la
recurrente argumenta, al respecto: 'Al tratar esta causal de los vicios de EXTRA PETITA,
como es el caso propuesto ya que en el proceso se decidieron sobre puntos que no
fueron objeto del litigio, la pretensión contenida en la demanda presentada por el
accionante, tal y como se ha descrito a través del presente recurso en la sentencia emitida
por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Tributario de Loja, el 10 de noviembre
de 2017, a las 11h02, se resolvieron puntos que no fueron objeto de la litis, como es la
excepción séptima pevista en el artículo 58.1 de la Ley de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativa: nulidad del auto de pago o del procedimiento de ejecución
por quebrantamiento de normas que rigen su emisión o por falta de requisitos legales que
afectan la validez del título de crédito, cuando esto no fue lo impugnado ni pretendido por
el actora (sic) en su demanda, lo sorprendente es que en la sentencia se menciona:....."
(fjs. 633 cuaderno de instancia) La recurrente, en este caso, no identifica claramente la
inconsonancia de la sentencia. Menciona partes de la sentencia, pero no las coteja con

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 las pretensiones de la demandante o expcepciones de la contestación a la demanda para
establecer la incompatibilidad. Incluso, hace argumentaciones sobre valoración de la
prueba hecha por el Tribunal a quo, lo cual es ajeno a esta causal de casación: "En
niguna de las partes del libelo inicial de la demanda y aclaración de la misma, existe que
se haya siquiera nombrado que los oficios emitidos por la Presidencia de la Corte Superior
de Justicia de Loja, no constituyen orden de cobro y que solicitaba que el Tribunal asilo
declare." (fjs. 633 vta, cuaderno de instancia) Con esta construcción argumentativa no se
han identificado todos los elementos de la causal cuarta del artículo 3 de la Ley de
Casación por lo que por este extremo no puede prosperar (...)".

"(...) Por lo antes expuesto, se INADMITE el Recurso Extraordinario de Casación

presentado por la recurrente, en relación a las causales primera, segunda, tercera y
cuarta del artículo 3 de la Ley de Casación por ausencia de requisitos formales
(•••)".

Situación, de la que, se puede evidenciar, que, el Conjuez de la Sala Especializada de lo

Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, al momento de calificar el
recurso de casación propuesto por la Contraloría General del Estado, inobservó el debido
proceso establecido en el artículo 76 numeral 1 de la Constitución de la República del
Ecuador y consecuentemente los derechos a la tutela judicial efectiva y seguridad jurídica
previstos en los artículos 75 y 82, por cuanto inadmitió por supuesta ausencia de requisitos
formales, cuando lo correcto era que en cumplimiento al debido proceso debió admitirlo a
trámite de acuerdo a lo que establece el artículo 8 de la Ley de Casación, para que en
audiencia se escuche a ambas partes para lograr un mejor resolver y más no, el juzgador
debió dejar en incertidumbre, exponiendo, que las normas existentes en la legislación no sean
aplicadas en su texto, sino, se con base en interpretaciones contrarias a los lineamientos
establecidos para el respeto de los derechos consagrados en el texto constitucional.

Con los puntos expuestos, verificamos que el Conjuez de la Sala Especializada de lo

Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, no analizó el fondo de las
causales primera, segunda, tercera y cuarta, que sustentaron el recurso de casación sino
únicamente verificó los requisitos formales, lo cual evidencia que se vulneró el debido proceso
al no garantizar la observancia de las normas que componen el ordenamiento jurídico vigente,
sin considerar, el derecho a la seguridad jurídica es el pilar sobre el cual se asienta la
confianza ciudadana en cuanto a las actuaciones de los distintos poderes públicos.

En este sentido, el derecho a la seguridad jurídica fue violentado, ya que no se garantizó la

confiabilidad en el orden jurídico y la sujeción de todos los poderes del Estado a la
Constitución y a la ley, como salvaguarda para evitar que la Institución sea víctima del
cometimiento de arbitrariedades, por cuanto el Conjuez de la Sala no analizó el fondo de las
causales que sustentan el recurso de casación el cual debió ser admitido a trámite conforme
lo dispone el artículo 8 de la Ley de casación, en donde el juzgador escuche a las partes en
audiencia, conforme lo establece el debido proceso.

Finalmente, expusimos que, de manera concurrente y complementaria a más de vulnerar la el

debido proceso y la seguridad jurídica, también se ha violentado el derecho a la tutela judicial
efectiva establecida en el artículo 75 de la Norma Suprema, ya que, tal como se mencionó en
el párrafo anterior, esta última es la salvaguardia para evitar arbitrariedades, toda vez que,
ésta no implica únicamente el acceso a los órganos jurisdiccionales, sino que al contrario, una
vez, ejercido el derecho, el Conjuez de la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo
de la Corte Nacional de Justicia, debió guiar sus actuaciones en aras de alcanzar la tan
anhelada justicia y no al contrario, y no inadmitir el recurso sin analizar el fondo de las
causales que sustentaron el recurso de casación el mismo que debió ser admitido a trámite

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de acuerdo a lo establecido en el artículo 8 de la Ley de Casación, que es el debido proceso
que el juzgador tiene que aplicar para un mejor resolver.

IX
PRETENSIÓN CONCRETA RESPECTO DE LA REPARACIÓN DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES VULNERADOS

En virtud de los antecedentes anotados y con sustento en lo que disponen los artículos 94, 86
numeral 3, 437 y más pertinentes de la Constitución de la República del Ecuador, así como
los artículos 58 y siguientes de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional, solicito que se acepte la presente acción extraordinaria de protección y se
declare que el auto de inadmisión dictado por el Conjuez de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Nacional de Justicia el 19 de agosto de 2020, las 09h42, vulneró
los derechos constitucionales identificados en la presente demanda; y, en consecuencia, se
disponga como medidas de reparación integral de los derechos vulnerados, las siguientes:

Que se deje sin efecto el auto de inadmisión dictado por el Conjuez de la Sala
Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, el 19 de
agosto de 2020, las 09h42; y,

Qüe se retrotraigan los efectos del proceso hasta el momento anterior a la emisión del
auto en cuestión.
X
TRÁMITE

La presente acción extraordinaria de protección cumple con todos los requisitos de

admisibilidad previstos en el artículo 62 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y
Control Constitucional, en consecuencia, se le dará el trámite establecido en la invocada
norma, debiendo notificarse a la contraparte y disponer que se remita el expediente completo
a la Corte Constitucional.

Declaro bajo juramento no haber presentado otra Acción Extraordinaria de Protección por la
misma materia u objeto.
XI
AUTORIZACIONES

Autorizo a los doctores y abogados Alberto Jhayya Segovia, Wilson Álvarez Álvarez, Miguel
Oña Santos, Milton Espinosa Barona, Flor Calvopiña Manosalvas, Niurka Jácome González,
Andrés Guerrero Arízaga, Juan Carlos Proaño López, Gabriela Muñoz Ortiz, Viviana García
Peña, Patricio Vaca Nájera, Ricardo Logroño Dahik, Jorge Luis Nole Nole, Vanessa Salazar
Moreira y Alexandra González Pantoja, profesionales del derecho al servicio de la Contraloría
General del Estado, para que en forma individual o conjunta, presenten los escritos que
fueren necesarios en defensa de los intereses de la Entidad.

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 120u-t.'
XII
CASILLERO CONSTITUCIONAL

Las notificaciones que correspondan se recibirán en el casillero constitucional No. 009,

asignado a la Institución en esta ciudad de Quito, así como en el correo electrónico:
[email protected].

0,Ps
Abg. _0' • g Tina Costa rge Luis Nole Nole
DIREC • IONAL DE PATROCINIO Mat. 17-2012-828
CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO
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Adjunto: 4 f.ú.

SECRETARIA GENERAL >I

17-09-2020
DR4-0091-EXC (JLNN) DOCUMENTOLOGIA
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