C a p ítu lo VI

CONTROLES INTRAORGANOS

En el capítulo anterior se expuso que la finalidad de la constitución

escrita es limitar la concentración del poder absoluto en manos de un
único detentador, ai distribuir las diferentes funciones estatales entre va­
rios detentadores del poder. Dado que estos diversos órganos estatales
se distribuyen el ejercicio del poder, se ven obligados constitucionalmen­
te a cooperar en la formación de la voluntad estatal. Si está distribuido y
ejercido conjuntamente, el poder está, al mismo tiempo, limitado y con­
trolado. En el siguiente capítulo se va a emprender la investigación de las
técnicas institucionales y de procedimiento creadas por la constitución
que limitan y controlan, respectivamente, a los diversos detentadores del
poder, en el ejercicio de las funciones que les han sido asignadas.

Controles intraórganos y controles interórganos

Las técnicas del control son, estructuralmente, de dos tipos. Cuando

las instituciones de control operan dentro de la organización de un solo
detentador del poder, son designadas como controles intraórganos. Cuan­
do, por otra parte, funciona entre diversos detentadores del poder que coo­
peran en la gestión estatal, se les designa como controles interórgartgs.'

1. El tra d u c to r y el a u to r han m e d ita d o largo tiem po so b re si las expresiones in­

glesas intra-organ controls e interorgan controls d eberían s e r m a n te n id a s o bien ser
traducidas p o r expresiones alem anas. Intra-organ controls p o d ría h ab er sido tra d u c i­
do quizá p o r Innen o Birmcn-Kont rollen (co n tro les internos), interorgan controls , a su
vez, por Zwischen o Aussen-Kontrollcn (controles externos). Si finalm ente se ha deci­
dido m an te n e r la expresión original es porque ha pesado m ás la fo rm ulación inequí­
voca que las posibles críticas hechas d esd e u n esteticism o lingüístico. El tra d u c to r
español tien e tam bién poco que a ñ a d ir en este pu n to . Las expresiones co n tro les in­
traórganos so n en castellano inequívocas y plásticas; no h ab ía ninguna n ecesidad de
usar las expresiones m ás a clara to ria s com o c o n tro les en, o dentro de los órganos
(controles in te rn o s), y controles entre los órganos (controles externos). P a ra m ante-
 CONTROLES INTRAÓRGANOS 233

Los conceptos de controles «intraórganos» e «interórganos» están toma­

dos de la conocida terminología del derecho constitucional americano,
que distingue entre la jurisdicción de los Estados miembros (intra state)
y jurisdicción entre los Estados o jurisdicción federal (inter-state). Los
controles intraórgano e interórgano constituyen conjuntamente la catego­
ría de los controles horizontales. Lógicamente, esta categoría del control
horizontal exige ser completada y confrontada con la articulación vertical
del proceso del poder. Bajo esta segunda categoría se entienden aquí
aquellos controles que operan entre la totalidad de los detentadores del
poder establecidos constitucionalmente y encargados de dirigir el proceso
gubernamental, y todas las otras fuerzas sociopolíticas de la sociedad es­
tatal, que pueden funcionar sobre una base territorial, pluralista y hasta
individual. Una exposición detallada de los controles verticales será lleva­
da a cabo en los capítulos X-XII.
La terminología anterior intimida menos de lo que puede parecer a
primera vista: el concepto de controles interórganos queda aclarado, sin
ninguna dificultad, si se tiene presente la estructura de la actual organiza­
ción política de la sociedad estatal. ELproceso del poder consiste, en el
interjuego de los cuatro detentadores del poder que participan por igual
en él: electorado, parlamento, gobierno y tribunales. Mientras que el elec­
torado es el factor legitimador de todos los otros detentadores del poder,
el parlamento, el gobierno y los tribunales están fundamentalmente equi­
parados. Las respectivas influencias de estos cuatro detentadores en el
marco del proceso del poder constituyen la categoría de los controles in-
.terórganps. Ejemplos evidentes son el veto del presidente americano a una
ley del Congreso; la disolución de la Cámara de los Comunes por el pri­
mer ministro; cuando el electorado, con ocasión de unas elecciones gene­
rales, elige una nueva mayoría y, con ello, un nuevo gobierno, o cuando
el tribunal declara como anticonstitucional una ley del Parlamento.
Mientras que, con lo dicho, el concepto de control interórgano queda
claro, el concepto de controles intraórgano necesita ser explicado. Para ha­
cer comprender esta construcción conceptual, puede ser adelantado que
dicho control opera cuando dos cámaras de un parlamento —que, como
tal, es un detentador individual del poder frente a los otros órganos esta­
tales— están obligadas a cooperar en la promulgación de una ley, o
cuando el ministro presidente de un gobierno —éste igualmente conside­
rado como un detentador individual del poder frente a los otros— nece­
sita la aprobación de sus colegas en el consejo de ministros para tomar
una decisión política.
ner el p aralelism o de la term inología, se h a b la rá en sin g u lar de c o n tro l interó rg an o
y no interó rg an o s, q u e es com o e n sí debe se r, ya que el c o n tro l in te ró rg a n o se da
siem pre entre órganos (entre el p a rla m e n to y el gobierno, p o r ejem p lo ), m ie n tra s que
el c o n tro l in tra ó rg an o opera sólo en un órgano (en el p a rla m e n to , c u a n d o hay dos
cám aras, p o r ejem plo).
234 LA CONSTITUCIÓN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES

Todas las acciones conscientes en el proceso político están llevadas a

cabo por personas individuales. Ninguna institución o ninguna autoridad
funciona automáticamente y por sí sola, sin que se intercale la acción de
una o varias de estas personas individuales, que son las que llevan a cabo
dicha función. Pero es un rasgo esencial del Estado constitucional que el
ejercicio del poder político esté «despersonalizado» 2 y que el poder apa­
rezca en forma de institución. La despersonalización o institucionaliza-
ción del poder está fundamentada en la institución o en el cargo como
tal, independientemente de la persona o personas que lo ocupen y ejer­
zan. Una persona o varias personas ostentan el poder tan sólo porque
han sido jurídicamente designadas como detentadoras de cierto cargo o
institución. El poder no deriva de la persona, sino de la institución o del
cargo para cuya ejecución se designa a una o varias personas.
La personalización del poder fue, en cambio, la manifestación natural
del proceso político en las sociedades estatales primitivas y preconstitu-
cionalcs. Un individuo que se distinguió por su valentía —Aquiles—, por
su astucia —Odisco—, por su experiencia —Néstor— o por su cualidad
de jefe —Agamenón— estaba en situación de ejercer el poder sin otra le­
gitimación que la que derivaba de su capacidad personal o de su carisma.
En la sociedad estatal de nuestros días, plenamente organizada en y con
un alto grado de continuidad, el poder personal ha desaparecido casi
completamente. y$u aparición queda limitada a situaciones revoluciona­
rias en las que el orden constitucional existente deja de funcionar tempo­
ralmente. El conocido concepto de regime personnel hace referencia, por
lo general, bien a la concentración temporal de nudo poder sin institucio-
nalización legal en la persona individual o en el grupo de los detentadores
fácticos del poder o, en un sentido más figurativo, a la gestión de un car­
go institucional a través de la fuerte personalidad de su detentador.
Los detentadores del poder, como detentadores de una institución
existente, pueden ser, bien una persona individual —un monarca, un pre­
sidente del Estado, un primer ministro o juez—, bien una pluralidad de
personas individuales, que tendrán que cooperar, según un procedimiento
determinado, en el ejercicio de las tareas asignadas a su institución —una
asamblea, un gabinente, un tribunal colegiado— . Pese a que los miem­
bros de estos grupos colectivos realizan su tarea como individuos, su
actividad solamente alcanzará realidad y validez a través de su acción
conjunta. El número de los miembros en estos grupos colectivos es dife­
rente, y según sea este elemento cuantitativo, el grupo será designado
como parlamento, comité, gabinete, directorio o presidium. Un detenta­
dor del poder institucionalizado se caracteriza por estar el número de sus
miembros determinado. La única excepción a esta regla la constituye el
2. Julius Stone, The Province and Function o f the Law (Sydney, 1949), pág. 705
y siguientes.
 CONTROLES INTRAÓRGANOS 235

electorado. El criterio de un número de miembros, fijado y determinado,

diferencia a estos grupos colectivos'de aquellos otros con un número in­
determinado, como, por ejemplo, los partidos políticos.
Es esencial para comprender el concepto de «control intraórgano» el
tener en cuenta que una función del proceso político puede ser realizada
a través de una institución constituida por una pluralidad de miembros.
En estos casos, el ejercicio dejina. función está atribuido constitucional-^
mente a diversas personas individuales entre las que está distribuido y
por las que tendrá que ser realizado conjuntamente. Controles intraórgaA
no pueden, por lo tanto, darse solamente en el caso de que el detentador
del poder esté organizado colectivamente y constituido por diversos miem­
bros —un parlamento, un gabinete, un tribunal de apelación—. Estarán
esencialmente excluidos cuando la constitución atribuya la función esta--1
tal a una persona individual, que poseerá el monopolio de su ejercicio.
La siguiente exposición trata primero de los controles intraórganos y,
tras ello, de los controles interórganos (capítulos VIII-IX). Controles in­
traórgano aparecen tanto en los detentadores del poder legislativos y eje­
cutivos, como en los judiciales.

Controles intraórgano en el gobierno

<En el Estado autocrático donde el poder político está concentrado mo­

nolíticamente en las manos de un solo detentador del poder no pueden
existir controles intraórganos y, de hecho, no existen. La decisión política
del faraón egipcio o del emperador romano en él Imperio, del monarca
absoluto en el sistema de los Estados nacionales europeos en el siglo xvi,
de un Hitler o de un Stalin, no estaba en absoluto limitada por ningún
control intraórgano, aun cuando el faraón pudo haber sido aconsejado por
sus sacerdotes y sus oráculos, el emperador romano por sus altos funcio­
narios, Luis XIV por sus consejeros y sus favoritas. Hitler por sus viejos
camaradas, o Stalin por sus compañeros de partido. Allí donde en el pro­
ceso del poder se dio una influencia de este tipo, careció de conformación
institucional, siendo tan sólo accidental, esporádica y dependiendo del ca­
pricho y de la voluntad del autócrata. Tanto de hecho como jurídicamen­
te, en una autocracia el detentador supremo del poder es una instancia úni­
ca y omnipotente que no está sometida a ningún control interno o externo.

La organización colegiada
i

Controles intraórgano en el ejecutivo son, en cambio, una manifesta­

ción corriente en el sistema político del constitucionalismo. Para tener
plena eficacia la junción de tomar la decisión política debe estar en las
manos de una persona individual o, por lo menos, de un número muy pe­
queño de personas constituidas como gobierno. Todas las decisiones poli-
236 LA CONSTITUCIÓN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES

licas fundamentales se desarrollan necesariamente en un marco oligárqui­

co. Entre todos los detentadores del poder institucionalizados, el gobierno
es pbtcncialmente el más peligroso para la libertad de la comunidad. Uno
de los medios técnicos para afrontar este peligro es una organización cole­
giada. El juicioso Anatole France quizá pensó sobre esto cuando, en V tle
des Pingouins, escribió: «La jalousie est une vertu des démocraties et ga-
rantit des tyrans.» Por razones psicológicas el Estado constitucional ha
preferido desde siempre la estructuración colegiada del ejecutivo. Así, la
monarquía en Esparta y en otros Estados preindustriales ha sido dualis­
ta; nueve arcontes con las mismas facultades detentaban la alta adminis­
tración de Atenas. Todas las magistraturas romanas estaban organizadas
colegialmcnte —cónsules, pretores, ediles, cuestores y tribunos de la ple­
be—; y hasta el dictador constitucional tenía a su lado un magister equi-
uim que tenía que representarle en el campo y en la casa. La instituciona-
lización de dos coronas imperiales fue una manifestación típica de la
última época del Imperio romano, aunque para evitar coaliciones de com­
petencia estuviesen separadas geográficamente sus respectivas áreas de
poder.

Gobierno y presidente del Estado

j
/ El ejecutivo dualista es característico en muchas democracias constitu­
cionales de nuestros días. El dualismo entre la corona (o el presidente del
Estado) y el gobierno (o el gabinete) proviene de la monarquía limitada
constitucionalmente, de principios del siglo xix, habiendo sido heredado
por la monarquía parlamentaria y conservado tras la instalación de la re­
pública parlamentaria. Mientras que en el pasado la corona y el gobierno
cooperaron de hecho en la formación de la voluntad estatal y aquélla a ve­
ces tuvo una posición preponderante, en nuestros días no existe entre ellos
una verdadera distribución de la responsabilidad política y, por tanto, del
poder político; éste se ha trasladado del jefe nominal del Estado* al autén­
tico detentador del poder ejecutivo, esto es, al gobierno o al gabinete. El
jefe del Estado, monarca o jefe del Estado elegido, ha quedado completa­
mente eclipsado por el ministro presidente y su gabinete, que cuenta con
la confianza de la mayoría parlamentaria. El poder del monarca y del pre­
sidente del Estado republicano ha quedado completamente mediatizado y
neutralizado por el requisito constitucional, que exige el refrendo del ga­
binete para todos sus actos políticos; de esta manera, el gabinete asume la
responsabilidad política. La participación del jefe o presidente del Estado
en el proceso político queda limitada a funciones puramente ceremonia­
les, simbólicas o representativas. Solamente le ha quedado la facultad de
elegir al primer ministro, pero su elección está a su vez condicionada y
limitada por la existente constelación de los partidos. La influencia moral
 CONTROLES INTRAÓRGANOS 237

que un monarca o presidente dej^ Estado con experiencia-ejerce sobre el

^óbiernó^ puede frécméníemente ser una fuerza tan persuasiva que, de he­
cho, puede llegar a constituirse en u ^ on jrc^ ^ m u ^ i^ n o ^ a n n q u e^ d jp
sea en uri sentido juríd le a Tg j^ ifere n tes intentos —en la II República
francesa (1848), en la República de Weimar en Xícinania, en la segunda
República española— para restablecer un d u a lism o .eficaz en el pQ.der eje­
cutivo fortaleciendo la-posición defipresidentc del Estado, condujerpp^in-
variablemente, al abandono del gobierno parlamentario y a .la instalación
del autoritarismo presidencialista.3 Por ello, a la vista de la experiencia
histórica, se tendrá que recibir cotí cierto escepticismo la tentativa de la
Constitución de de Gaulle (1958), que independiza al presidente del Estado
y le otorga propias facultades para las que no necesita en absoluto el re­
frendo del primer ministro (artículo 19); prescindiendo ya de la posición
del presidente de la República como dictador constitucional (artícu­
lo 16), libre de cualquier control.

El Consejo Federal suizo

El gobierno, propiamente dicho, está constituido en todos los Estados

democrático-constitucionales sin excepción sobre una base pluripersonal,
lo que en la práctica puede conducir, aunque no siempre, a un ejercicio
colegiado de las funciones ejecutivas. El ejeifiplo más notable de una es­
tructura colegiada, impuesta constitucionalmente, del grupo gobernante,
según la cual los miembros participan por igual en las funciones guber­
namentales, lo constituye el Consejo Federal suizo. Aunque .las tareas del
gobierno están distribuidas administrativamente entre siete departamen­
tos diferentes, el gobierno federal sigue fiel a su teoría según la cual to­
das las decisiones políticas emanan del Consejo Federal, como cuerpo
unitario. Sus miembros asumen colectivamente la responsabilidad políti­
ca. En virtud de esto, el Consejo Federal sólo tomará decisiones por una­
nimidad. Las diferencias surgidas por pertenencia a diferentes partidos y
por opiniones personales son superadas por mutuos compromisos.

La estructura del gabinete

La estructura del gabinete bajo el parlamentarismo no presenta un

tipo uniforme. EHipo ideal es el de un equipo de ministros estrechamen­
te unido en el cual el primer ministro (ministro presidente) asume el
liderazgo como primus inter pares sin dominar a sus colegas. Sin embar­
go, en la práctica, el centro de gravedad se ha trasladado inevitablemente
al prim£i^mir\istro, al que está sorpetido jerárquicamente el gabinete. Esta

3. Vid. supra, pág. 112 y ss.

238 LA CONSTITUCIÓN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES

relación se manifiesta actualmente en la mayor parte de los Estados par­

lamentarios por medio de la prerrogativa indiscutible del primer minis­
tro de escoger libremente sus colaboradores para los cargos ministeria­
les,4 aunque naturalmente en aquellos gabinetes constituidos por diversos
partidos tendrá que tener en cuenta la constelación de partidos existente.
El.jefe nominal del Estado no podrá oponerse a los nombramientos pro­
puestos por el primer ministro. El primer ministro británico no solamen­
te forma su gabinete discrecionalmente, sino que por regla convencional
lo dirige también con plena libertad, autoritaria o flexiblemente, según
sea su personalidad; de cualquier manera, el primer ministro es el líder
indiscutible del grupo gubernamental y su personalidad es la que da el
sello al gabinete./En general, la responsabilidad colectiva del gabinete se
ha convertido en una ficción de la teoría parlamentaria: es el primer mi­
nistro el que asume la responsabilidad en nombre de todo el gabinete.
En Alemania, la posición de mando del canciller—el tradicional «prin­
cipio del canciller» en el Imperio— ha sido recogido fielmente por las
Constituciones posteriores: «El canciller del Reich determina las directri­
ces de la política» (Weimar, artículo 56; Bonn, artículo 65). Los ministros
escogidos por él tendrán que ser nombrados por el presidente de la Repú­
blica. La Ley Fundamental de Bonn concentra expresamente la responsa­
bilidad parlamentaria en la persona del canciller. Dicha responsabilidad
no podrá hacerse efectiva ni frente al gabinete, como un todo, ni frente a
un ministro (artículos 67 y 68), dato éste que contribuye esencialmente a
los rasgos autoritarios del régimen de Bonn. Sin embargo, la organización
colectiva del gabinete no puede dejar de influir en el liderazgo político del
más enérgico jefe del gobierno, cuando éste utilice, para su propio bene­
ficio, las técnicas consultivas ofrecidas por la organización del gabinete.
A diferencia de lo anteriormente dicho, la posición del liderazgo del
presidente del consejo de ministros bajo la III y IV Repúblicas francesas
fue considerablemente más débil. Sus decisiones políticas dependían mu­
cho más que en Gran Bretaña y Alemania de la aprobación colectiva. La
exigencia constitucional de que todos sus actos gubernamentales estén re­
frendados por el ministro competente (artículo 47, párrafo 4 de la Consti­
tución de 1946), es un eficaz control intraórgano, ya que el presidente del
consejo de ministros es el líder de un gabinete de coalición. Como el ga­
binete está compuesto por delegados de los partidos políticos que partici-

4. Nueva Z elanda es u n a excepción: el caucus (reu n ió n del grupo) de to d o s los

m iem bros p a rla m e n ta rio s del partid o escoge a los m iem b ro s del gabinete; c fr. Ale­
xander Brady, Democracy in the Dominions (T o ro n to , 1952), pág. 514 y ss. Vid.
tam b ién D. McHenry, «The O rigins of C aucus E lection in New Zealand», en H istori­
cal Studies of Australia and New Zealand, V II (1944), pág. 17 y ss. (una defensa del
siste m a que, frecu en tem en te, es c ritica d o p o r su p o n e r u n m enoscabo de las fa c u lta ­
d e s del prim er m in istro y u n a am enaza a la u n id ad del gabinete).
 t

CCC COCCC COOOOOOOOOQOO3 OOO9 3 3 3 3 3 33

CONTROLES INTRAÓRGANOS 239

pan en el gobierno, se hace indispensable la aprobación de los partidos

en todas las decisiones políticas importantes. Así, la estructura pluriparti-
dista del gabinete francés es, prácticamente, su rasgo más característico.
La aprobación tiene que ser comprada a través de concesiones hechas a
los miembros de la coalición; cuando los conflictos no pueden ser supera­
dos, los partidos retiran su apoj'o y el gabinete se hunde. Aquí yace la ra­
zón fundamental de la falta de estabilidad de los gabinetes en la IV Repú­
blica. Por el momento, no cabe prever cómo quedará fijada la posición
de primer ministro según la Constitución de 1958. Pero si se sigue al tex­
to constitucional (artículo 21) es correcto concluir que se constituye como
el líder real del gobierno, al que le corresponde tomar la decisión políti­
ca, siendo el requisito del refrendo por el ministro competente (artícu­
lo 22) más una formalidad que un auténtico control intraórgano. Aquí
tienen importancia esencial las disposiciones de incompatibilidad (artícu­
lo 23), disponiendo que los ministros no pueden ser miembros del Parla­
mento, quedando así liberados de cualquier lazo del partido.
Lo que en el sistema presidencialista americano se llama «gabinete»,
es, en realidad, una agrupación, más o menos amorfa, de los jefes de de- /
partamento y otros consejeros del presidente, careciendo totalmente de
carácter colectivo. El presidente, al tomar su decisión política, puede
solicitar y seguir el consejo de sus colaboradores oficiales o de su kitchen
cabinet —la expresión popular para sus consejeros privados—, pero, en
último término, asumirá exclusivamente la responsabilidad política. Si un
gabinete americano funciona como equipo, se tratará más bien de una
manifestación psicológica que constitucional, *

El «liderazgo colectivo» en el ám bito soviético

Finalmente, el contexto de nuestra exposición invita a comentar el cam­

bio más notable en el sistema político soviético, desde la muerte de Stalin
(marzo de 1953). Sobre los asuntos internos de la Unión Soviética no exis­
te, en verdad, ningún conocimiento exacto, sino tan sólo diferentes grados
de ignorancia. Existen, sin embargo, indicaciones importantes —desde
hace tiempo supuestas por Occidente y confirmadas a través de las revela­
ciones del vigésimo congreso del Partido Comunista (febrero, 1956)— de
que la dictadura personal que existía bajo el despotismo de Stalin se ha
transformado en un orden colegiado. El «liderazgo colectivo» es también
laetigueta oficial usada propagandísticamente para la nueva conformación
del poder en la U.R.S.S. y en los países satélites. Inmediatamente a la
muerte no muy lamentada de Stalin, se formó un gobierno de tipo direc­
torial sobre cuyos miembros tenía que haberse puesto de acuerdo con an­
terioridad el grupo sucesor. AI principio, el comité gobernante estuvo bajo
el liderazgo de Malenkov como presidente del consejo de ministros. Tras
240 LA CONSTITUCIÓN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES

la eliminación violenta de Beria, miembro del grupo originario que apa­

rentemente quería mantener la estructura monolítica y estalinista del po­
der, el orden colectivo se continuó bajo el mariscal Bulganin, que había
sustituido a Malenkov el 18 de febrero de 1955 en su cargo oficial de pre­
sidente del consejo de ministros, hasta que este puesto fue ocupado final­
mente por Jruschov el 27 de marzo de 1958. Este último había asumido,
tras la muerte de Stalin, la posición clave de secretario general del Parti­
do Comunista y la continuó ejerciendo bajo la presidencia de Bulganin.
No es incorrecto suponer —naturalmente con las debidas reservas en vir­
tud, tanto antes como ahora, del carácter autocrático del sistema— que
durante este período la técnica colectiva del liderazgo gubernamental ha
quedado arraigada en el mareo del poder soviético. Centro del directorio
dominante, las diferentes fuerzas sociales y políticas se distribuyen el apa­
rato del jjqder: el partido comunista, representado a través de su secreta­
rio Jruschov; los políticos profesionales y los técnicos apolíticos en el con­
sejo de ministros, representados por su presidente Bulganin, teniendo que
ser también incluido aquí el sector económico (Mikoyan) y el diplomático
(Chepilov, que sustituyó a Molotov y a su vez fue sustituido por Gromy­
ko); y, finalmente, las fuerzas armadas representadas por el mariscal Zu
kov, y tras su destitución (octubre de 1957), por el mariscal Malinovski.
Bajo la presidencia de Bulganin se produjo, sin embargo, un cambio en la
distribución del poder dentro del grupo dirigente. Jruschov había tomado
desde el primer momento el papel dominante que, según experiencia so­
viética, está unido a la posición clave de primer secretario del Partido Co­
munista dominador de todo el aparato del partido. Jruschov, cuya perso­
nalidad política es más comprensible para el Occidente que el carácter
asiático de Stalin, supo extender constantemente jsu poder dentro del di­
rectorio, tanto como interlocutor de la Unión Soviética frente al extranje­
ro, como en política interna, de lo cual son buen testimonio las sensacio­
nales acciones de limpieza (Molotov y Chepilov en julio de 1957 y el
mariscal Zukov en octubre de 1957). No fue, por tanto, ninguna sorpresa y.
en general, se consideró como la consecuencia lógica de su preponderancia
fáctica dentro de la jerarquía soviética, cuando Jruschov se dejó confir­
mar el 27 de marzo de 1958, por el reciente Parlamento soviético, presi­
dente del consejo de ministros, en lugar del retirado mariscal Bulganin.
Como detenta simultáneamente su posición de primer secretario del Par­
tido Comunista, une pues en su persona, oficialmente, el mismo poder que
Stalin había poseído desde 1941 hasta el día de su muerte. Sin embargo,
especialistas del sistema soviético creen que no cabe la posibilidad de
que el ejercicio monolítico del poder de la época estaliniana se vuelva a
instaurar. Pese a la concentración del poder en las manos de Jruschov,
parece que el cambio fundamental consiste en que la decisión política
debe ser tomada, tanto antes como ahora, por el acuerdo respectivo de
 CONTROLES INTRAÓRGANOS 241

los diferentes grupos dominantes, y que no podrá ser más impuesta por
una sola persona, aunque su potencial de poder sea muy grande. El hecho
de que Jruschov detente las facultades oficiales de Stalin no significa, en
absoluto, que posea el mismo poder que Stalin. Visto externamente, su
posición en la jerarquía gubernamental del partido es como la del primer
ministro británico que, como ya se dijo, detenta al mismo tiempo la je­
fatura del gobierno y del partido, y que, según sea su personalidad, esta­
rá limitado por el carácter colectivo del gabinete. Esto significa que el
poder, hasta un cierto grado, está distribuido. Las técnicas propias de la
estructura colegiada parecen haber atenuado de una manera considerable
la estructura jerárquica, necesaria, por otra parte, para el funcionamien­
to de una potencia tan gigantesca como la Unión Soviética.
La interpretación de este cambio tan importante en la autocracia más
poderosa^He liuestro tiempo, sólo puede ser de carácter hipotético. En
primer lugar, es comprensible psicológicamente que el nuevo grupo domi­
nante quieraj^rotegerse a sí mismo contra las vicisitudes a las que estaba
sometido el destino de las altas jerarquías en el régimen estaliniano. En
segundo lugar, profundas transformaciones de la estratificación social en
la sociedad estatal soviética han podido hacer aconsejable, y hasta nece­
sario, la apertura y ampliación del acceso al poder político. No solamente
ha surgido una nueva generación y una nueva clase media, sino que el
nuevo estrato social constituido por profesionales, técnicos, empresarios,
managers y científicos, han podido adquirir tal peso que, en virtud de la
competencia global en la que se encuentra el régimen comunista, no se ha
podido seguir manteniendo a estos elementos de la sociedad radicalmente
excluidos del proceso del poder y privados de su correspondiente partici­
pación en él. El observador, que es consciente del acontecer histórico, se
acordará del régimen napoleónico: los doctrinarios de la Revolución fue­
ron sustituidos por los profesionales y los técnicos, los Saint-Just y Ro­
bespierre por los Cambacércs y Mol liens. I^a descstalini^ación y el.des-
mantelamicnto del «culto ^ la personalidad»— la historia, de todas
mañeras, se preocupará de corregir las exageraciones propagandísticas de
estos acontecimientos— son como corolarios de los fenómenos de desper-
sonalización e institucionalización del poder actualmente en curso en la
Unión Soviética. Todos estos objetos apuntan a la consolidación del regi
men en el cual las dominantes fuerzas sociales y políticas representadas
por el partido, los tecnocratas, la burocracia y ejercito se equilibran, aun­
que precariamente, en la organización colegiada del diréctorio^^góEerñam
advenimiento de una nueva generación, el sistema político
soviético, quizás, ha alcanzado un punto en el cual puede permitirse un
cierto grado de liberalización. Nuevamente, se puede pensaren Napoleón:
el aparente restablecimiento de un mínimo de seguridad personal y lega­
lidad en el Estado soviético recuerda el fenómeno paralelo del régimen
242 LA CONSTITUCIÓN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES

napoleónico, en el que tras los excesos del tiempo revolucionario se esta­

bleció firmemente el dominio de la ley. No deja de ser notable que desde
la exclusión de Beria, los cambios producidos en el grupo de líderes han
dejado de ser llevados a cabo como acciones de limpieza entrañando la
muerte para el afectado, se han acercado a los cambios políticos norma­
les de los Estados constitucionales. Sin embargo, una aproximación al
tipo occidental del constitucionalismo no será posible mientras el circui­
to ideológico del poder permanezca cerrado. Y, si una vez se abre, la
autocracia pierde su cohesión interna.

C ontroles intraórgano en el P arlamento

Generalmente se suele designar a la asamblea o al parlamento como el

«detentador del poder legislativo», aunque el parlamento ejerza además
la función, igualmente importante, del control político. Los controles in­
traórgano aplicados a esta actividad, son los tres tipos. la asam­
blea debe de estar organizada y operar de tal manera que pueda llevar a
cabo su tarea sin la presión exterior o la intervención de otros detentado­
res del poder, o de fuerzas cxtraconstitucionales. Esta situación se deno­
mina aquí como la exigencia de «independencia funcional». Segundo: el
orden interno del parlamento se debe de conformar de tal manera que la
minoría quede protegida frente al dominio tiránico de cualquier mayoría,
esto es, el poder deberá estar distribuido convenientemente entre la ma­
yoría y la minoría. Esta situación será aquí designada como la «autono­
mía funcional».3 Tercero: el control intraórgano más importante consiste
en la división de la función legislativa, que, como tal, está distribuida
entre dos ramas separadas de la asamblea que se controlan y limitan mu­
tuamente. Éste es el significado del sistema bicameral.

La autonomía funcional del Parlamento

La autonomía funcional se concreta en el principio de self-government

(autogobierno) interno: el parlamento puede ordenar y gestionar, propia
e ilimitadamente, sus cuestiones internas. Estas reglas y las técnicas nece­
sarias para su realización quedan fijadas generalmente en el llamado re­
glamento parlamentario. La asamblea tiene que tener el derecho de ejer­
cer el poder disciplinario sobre sus miembros, y de proteger el trabajo
parlamentario en general contra cualquier tipo de intervención exterior,
tanto frente al gobierno como frente a otros centros del poder, inclu-5

5. S obre e sta d istin c ió n e n tre in dependencia fun cio n al y a u to n o m ía funcional.

V id. supra, pág. 133 y ss.
 CCCCCCCCCCCCCCOOOOOOOOOO'DDOSOOSODO
CONTROLES INTRAÓRGANOS 243

yendo el electorado. En este contexto viene a colación el principio de

la distribución del poder —distribución tanto entre los partidos mayori-
tarios como minoritarios, como entre los diferentes partidos políticos.
Diferentes instituciones de controles intraórgano y de distribución del
poder garantizan habitualmente una participación equilibrada en el pro­
ceso político de todos los grupos parlamentarios y de los diversos miem­
bros individuales. Los órganos de la asamblea serán libremente elegidos
por ella, y reciben, asignadas por el reglamento parlamentario, sus tareas,
estando obligados a una absoluta imparcialidad frente a todos los par­
tidos y miembros. Los miembros del directorio de la asamblea, órgano
encargado de la dirección del trabajo parlamentario —el presidente, el
bureau o el speaker, y sus adjuntos— están tomados proporcionalmente
entre todos los partidos. Mientras que en el sistema bicameral de los Es­
tados Unidos el speaker pertenece siempre al partido mayoritario, en
Gran Bretaña mantiene una tenaz imparcialidad conservando su cargo
en los sucesivos Comunes, aun cuando se haya producido un cambio de
partido mayoritario en las elecciones; suele ser hasta reelegido sin opo­
nentes. En los Estados con un sistema pluripartidista, los cargos de la
presidencia parlamentaria serán distribuidos proporcionalmente entre
los diversos partidos.
Una protección de la minoría está prevista, sobre todo, en el proceso
legislativo y en el establecimiento del orden del día parlamentario. Ins­
tituciones especiales de la asamblea —la «conferencia de los presidentes»
(de las comisiones y de los partidos políticos en Francia), el Alt ester raí
en Alemania— prevén que la mayoría gubernamental no haga pasar uni­
lateralmente las propuestas legislativas y que a todas las fracciones les
este garantizada la debida participación en los debates parlamentarios.
Aun en Inglaterra, y en los dominios se ha seguido el ejemplo inglés,
donde el gobierno puede dictar prácticamente la legislación del período
de sesión, el orden del día y el desarrollo general de los debates, los
derechos de la minoría serán escrupulosamente observados a través de
los respectivos convenios de los «enlaces de los partidos» (party whips,
literalmente: látigos del partido). Los partidos participarán también,
proporcionalmente, en las comisiones parlamentarias. En los Estados
Unidos, el partido mayoritario, que también lo es en las comisiones, está
siempre en situación de dominar a la minoría. En Inglaterra, sin embar­
go, los puestos en las comisiones están distribuidos usualmentc entre los
dos partidos más importantes, y en Francia se llevará a cabo la distribu­
ción según una relación proporcional a la fuerza de las fracciones en el
Parlamento.
^ Semejantes controles intraórgano existen en todos los Estados demo-
,érático-constitucionalcs para los debates parlamentarios. En Inglaterra,
es bien cierto que la posibilidad de levantar la sesión (closure), el arma
244 LA CONSTITUCIÓN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES

más poderosa del gobierno, opera en último término en exclusivo benefi­

cio de éste y del partido mayoritario, que podrá hacer pasar a tiempo en
cada legislatura su propio programa legislativo. También aquí se ofrece
a la minoría, por medio de acuerdos mutuos, suficientes oportunidades
para hacer constar su punto de vista. Sea citado en este contexto un fe­
nómeno único, el así llamado filibuster en el Senado americano, que con­
siste en el ilimitado derecho de palabra del que goza cada senador, sien­
do posible poner fin a este maratón de oratoria, si es que de alguna
manera, sólo a través de una mayoría cualificada; este privilegio puede
paralizar todo el proceso legislativo y, fundamentalmente, no es diferente
del desacreditado liberum veto del Reichstag polaco. Un máximo de con­
troles intraórgano no se manifiesta siempre en un óptimo funcionamiento.
El grado de autonomía e independencia parlamentaria es diferente en
cada tipo de gobierno.s/No es una exageración el decir que el tipo de go­
bierno de un determinado Estado depende del grado de autonomía inter­
na del que puede gozar efectivamente el parlamento. Los controles más
débiles del parlamento sobre el proceso legislativo se dan en Gran Breta­
ña; el gabinete tiene un monopolio sin fisuras sobre este punto, y el parti­
do mayoritario se tiene que someter completamente a él, siendo excluida
absolutamente la iniciativa legislativa de los private members (miembros
privados) 7 --bajo esta designación se comprenden todos los miembros de
ambos partidos que no están sentados en los bancos más avanzados del
gobierno y de la oposición—. En Alemania y en Suiza, la influencia
del Parlamento en el programa legislativo es mayor, aunque considera­
blemente subordinada a las directrices gubernamentales. En Francia,
bajo la III y IV Repúblicas, la participación del Parlamento en el proceso
legislativo se equilibró con la del gobierno y, hasta quizá la superó,
mientras que la Constitución de la V República tiende conscientemente a
limitar de tal manera la autonomía funcional del Parlamento —así como
su independencia funcional— quej a situación se asemeja en la práctica
a la de Gran Bretaña, dominando el gobierno el proceso legislativo. Esto
ha sido llevado a cabo ai contener la Constitución una serie de disposicio­
nes esenciales que normalmente son reguladas por los reglamentos parla­
mentarios (por ejemplo, artículos 40, 42-44 y 47). Completa autonomía
legislativa del Congreso existe en cambio en los Estados Unidos, donde
el.gQbierno, esto es, el presidente, no posee ninguna influencia jurídica
en el proceso parlamentario, y mucho menos un control, teniendo que li­
mitarse a métodos indirectos —persuasión o presión más o menos suave.6

6. Una excelente investigación sobre las técnicas del pro ced im ien to p arlam enta­
rio es «Le travail parlem entaire en France, aux États-U nis, en G rande B retagne et en
Suisse», en Revue iran^aise de science politique, IV (1954), 673-868, que ha sido
publicado tam bién com o libro bajo el m ism o título (P arís, 1956).
 CONTROLES INTRAÓRGANOS 245

Protección de la minoría a través de mayorías cualificadas

Para transformar la multiplicidad de opiniones individuales en una
voluntad común, las organizaciones corporativas con gran número de
miembros aplican la técnica de la decisión mayoritaria por votaciones.
Las representaciones populares como corporaciones de la democracia
constitucional aplican igualmente el principio mayoritario.7 Sin embargo,
para evitar que la mayoría mecánica ejerza una tiranía brutal sobre la
minoría, se llegó a matizar la técnica de las decisiones mayoritarias pro­
bablemente por primera vez en las órdenes católicas de la Edad Media.
La voluntad corporativa tendrá que manifestarse con un grado extraor­
dinario de asentimiento en determinadas decisiones políticas fundamen­
tales bajo la forma de mayorías cualificadas, o especialmente altas, de
toda la corporación —dos tercios u otra fracción aritmética—. Mayorías
cualificadas son, por lo tanto, una técnica importante de los controles in-
traórgano, por medio de los cuales el poder estará debidamente distribui­
do, y se alcanzará una eficaz protección de la minoría limitando a la
mayoría. Si se eleva el grado de aprobación para la formación de la vo­
luntad general, una minoría considerablemente menor a la mitad de los
miembros, puede impedir su realización. Y aquí hay que añadir un ele­
mento psicológico: cuanto más estrictas sean las exigencias numéricas,
tanto más convincentemente será expresada la voluntad general de la
asamblea, y tanto mayor será la disposición de la minoría vencida en
la votación para aceptar la decisión tomada.
Mayorías cualificadas pertenecen desde las Revoluciones americana y
francesa al equipo estándar de las constituciones democráticas. Son pres­
critas preferentemente para enmiendas constitucionales, pero también se
aplican para otras decisiones políticas fundamentales. Así, la Constitución
de Weimar dispuso en no menos de cinco casos mayorías cualificadas.
Frecuentemente, los reglamentos parlamentarios prevén dichas mayorías
para importantes cuestiones internas del parlamento, así como para elec­
ción de los funcionarios parlamentarios.
Una versión algo atenuada de esta técnica consiste en exigir mayorías
absolutas en determinadas votaciones; en este caso tiene que tomar parte
por lo menos la mitad de los miembros legales de la asamblea, teniendo
que estar de acuerdo la mayoría de ellos para que la propuesta sea acep­
tada. Estas disposiciones han sido recientemente introducidas en el curso
de lo que ha sido llamado «racionalización del proceso político»,8 por
ejemplo para la elección del presidente del Estado y la investidura o des­
titución del gabinete.

7. Cfr. W. Starosolsky, Das M ajoritatsprinzip (V iena, 1916); u n análisis del fondo

y a n teced en tes e sp iritu ales de u n a téc n ica que hoy e s a b so lu ta m en te n a tu ra l.
8. Vid. infra, pág. 264 y ss.
246 LA CONSTITUCIÓN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES

El sistem a bicameral como control intraórgano

El^contígl jnü^ói^^nQ incorporado al aparato legislativo más impor­
tante políticamente y más eficaz funcionalmente es.el sistema bicameral.
La función legislativa está distribuida entre dos asambleas separadas y
respectivamente independientes. La terminología para designar ambas cá­
maras no puede ser unitaria, aunque generalmente se suele hablar de
«primera» y «segunda» cámara,9 o de cámara baja y cámara alta; tam­
bién se suele emplear frecuentemente el término senado. La constitución
autoriza a ambas cámaras para debatir y probar separadamente cual­
quier proyecto legal, lo que les pone en situación de limitarse y contro­
larse respectivamente. A esta distribución del poder hicieron referencia
gráficamente, aunque no con muy buenos modales, Washington y Jeffer­
son a la hora del desayuno: el Senado es el plato en el que se enfría el
café de la taza de los Representantes.
La institución de la doble asamblea legislativa proviene de Inglaterra.
Durante muchos siglos, la Cámara de los Lores representó a la aristocra­
cia latifundista y a los elementos plutocráticos asimilados a ella, mien­
tras que la Cámara de los Comunes representó a la burguesía de las
clases media y alta, hasta que funcionó plenamente la reforma electoral
del siglo xix. La estratificación sociológica de ambas cámaras condujo
a que los Lores representaran los elementos conservadores y los Comu­
nes a los elementos progresistas del país. El sistema bicameral británico
se convirtió en un arquetipo copiado por todas las monarquías constitu­
cionales; en la mayor parte de los países, la cámara alta, en la que la
cualidad de miembro se fundamentaba bien hereditariamente, bien por
nombramiento del gobierno, se constituyó como el contrapeso conserva­
dor frente a la cámara baja que al principio fue elegida en base a cua-
lificaciones económicas, y. más tarde lo fue en base a un sufragio más o
menos universal. El sistema bicameral fue adoptado también por la ma­
yor parte de las repúblicas pariamentarias sin haber meditado mucho
sobre su utilidad.
En los últimos tiempos, la popularidad del sistema bicameral no ha
sufrido ninguna merma. En la ola democrática después de la primera
guerra mundial, solamente un par de constituciones recientemente crea­
das prefirieron una organización unicameral: Turquía, los países bálticos
y los Lander alemanes. Estos últimos, también han mantenido este siste­
ma después de la segunda guerra mundial, con excepción de Baviera,
cuya Constitución de 1946 ha instituido un Senado puramente consultivo.
9. La designación de «prim era» y «segunda» c á m a ra no tiene el m ism o sentido
e n todos los sitios. E n algunos casos, p o r razo n es histó ricas, la «cám ara alta» se
lla m a p rim e ra, p o r ejem p lo , en los Países B ajos, m ie n tras que en la m ay o r p a rte de
los países la «cám ara b a ja ", debido a su m ay o r im p o rta n cia política, es designada
com o «prim era».
 CONTROLES INTRAÚRGANOS 247

Todos los Estados centroamericanos, con la excepción de Nicaragua y

Panamá, han adoptado el sistema unicameral. Entre los Estados creados
desde 1945 se han unido a este campo Israel, Indonesia, Ghana, Corea del
Sur y Vietnam del Sur. También los Estados miembros de los Estados
federales prescinden con frecuencia, por razones de utilidad, de la segun­
da cámara; en los Estados Unidos, sin embargo, el ejemplo dado por Ne­
braska (1934) no ha sido seguido por los otros Estados miembros. Re­
cientemente, Nueva Zelanda (1949) 10 y Dinamarca (en su Constitución de
1953) han pasado del sistema bicameral al unicameral. Por otra parte, en
todos los países soviéticos satélites, fieles al principio del gobierno de
asamblea que no armonizaría con una personalidad escindida de la asam­
blea legislativa soberana, poseen una sola cámara. Pero la U.R.S.S.
misma, en virtud de su estructura federal, seTia adherido al modelo bica­
meral; sin embargo, el Soviet de las Nacionalidades tiene todavía menos
importancia, si es que esto es posible, que el Soviet de la Unión. Yugos­
lavia, también un Estado federal, posee dos o mejor —bajo la Constitu­
ción de 1953— hasta tres cámaras. Según se observa, todos los Estados
unicamerales son pequeños territorialmente o de importancia política
marginal.
Las razones de esta perseverancia de la tradición bicameral son va­
rias., Eji los Estados federales las dos cámaras son, evidentemente, im­
prescindibles porque los Estados miembros tienen la posibilidad, a través
de lá‘segunda cámara, de participar en la decisión política del Estado
central y en la ejecución de esta decisión. Pero también abogan por el
mantenimiento del sistema bicameral razones históricas importantes:
por una parte, para preservar la influencia de las clases conservadoras
unidas a la corona, por otra, para refrenar, nuevamente en interés de las
clases acomodadas, el ímpetu reformador de la cámara baja elegida por
el pueblo. Últimamente, lj^cámara alta se ha convertido, dentro del mar­
co de la creciente importancia del pluralismo social, en un laboratorio
útil para la integración de los intereses económicos y profesionales en el
proceso político.11
Cuando la teoría y la práctica democrática han llegado a un punto
donde la legitimación de todos los detentadores del poder tiene que pro­
venir directa o indirectamente de la voluntad del electorado, los métodos
para designar a los miembros de la cámara alta, a la que se pertenece,
bien hereditariamente o por nombramiento, han tenido que ser sustitui­
dos por procedimientos electivos. La Carta belga de 1831 ha marcado el
10. Cfr. Harry J. Bf-nda, «The E nd of B i-cam cralism in N ew Zealand», en Sidney
B. Bailey (editor), Parlamentary Government in the Dominions (L ondres, 1951),
pág. 63 y ss. In te n to s hechos desde 1957 p a ra re a n im a r la segunda c ám a ra no en
c u en tran ningún apoyo, ni en el G obierno, ni e n los p a rtid o s, ni tam poco ningún eco
en la o pinión p ública (N ew Y ork Times, 6 de m arzo d e 1957).
11. Vid. infra, pág. 456 y ss.
248 LA CONSTITUCIÓN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES

camino. Pero con la progresiva democratización del Estado ha surgido

una nueva dificultad: cuando ambas cámaras son elegidas con la misma
o parecida base electoral es de esperar que en ambas cámaras se dé la
misma o parecida constelación de partidos, con lo cual desaparecerá el
efecto de control intraórgano, que yace en la participación concurrente
de ambas cámaras en el proceso legislativo. Para evitar esta duplicidad
mecánica de la voluntad electoral, se han creado un amplio repertorio de
dispositivos, más bien artificiales, para diferenciar a ambas cámaras. To­
dos ellos tienden, sin violar los principios democráticos, a mantener el
carácter tradicional de la cámara alta como la rama más conservadora
del parlamento, al constituirla por personas de gran madurez, cualidades
escogidas y de gran firmeza de carácter. Algunas de estas técnicas están
ya incorporadas al procedimiento de elección mismo. Aquí habría que
citar: elección directa de la cámara baja e indirecta de la alta por medio
de un colegio electoral; cooptación de la cámara alta en la elección de sus
nuevos miembros; designación de la cámara alta a través de los Estados
miembros en los Estados federales, o a través de asociaciones profesio­
nales o territoriales (regionales o provinciales) en lugar de las circuns­
cripciones electorales basadas meramente en las cifras de población;
elección de la cámara alta en su totalidad, o de una parte de ella, por la
cámara baja; limitación de las candidaturas a determinados grupos socia­
les elevados para asegurar un nivel superior de sus miembros; una edad
mínima, superior a la fijada para la elección de los miembros de la cá­
mara baja, para elegir y ser elegido miembro de la cámara alta; renova­
ción periódica de una parte de sus miembros; diferentes mandatos y
diferentes épocas de elección; finalmente, diferente dimensión de ambas
cámaras, siendo la cámara alta la más reducida. Por último, se tenderá
a diferenciar ambas cámaras en las competencias y facultades que le
son atribuidas.
Cualesquiera que sean las medidas o combinaciones de medidas que se
busquen, no se podrá evitar el peligro de que ambas cámaras bloqueen
indisolublemente el proceso político al no ponerse de acuerdo. Este peli­
gro es, evidentemente, mayor cuando ambas cámaras poseen las mismas
facultades, y todavía lo es más cuando, en virtud de la diferente base
electoral, ambas cámaras corresponden a diferentes estructuras sociales.
Para que la maquinaria estatal siga funcionando, una de ambas cámaras
tendrá que ceder, y el pensamiento democrático fundamental exige que
sea la cámara alta la que tenga que rendirse. En este punto ha sido de
decisiva influencia para la posición de la segunda cámara en general, la
domesticación de los lores en Inglaterra durante la crisis constitucional
de 1910-1911. En la corriente de democratización integral del siglo xx, el
centro de gravedad político tenía que trasladarse a la cámara baja. Con­
secuentemente, durante las últimas décadas el sistema bicameral se ha
 CONTROLES INTRAÓRGANOS 249

ido acercando a la solución unicameral, en el sentido de que la cámara

alta sólo posee a lo sumo un veto suspensivo frente a la decisión política
de la cámara baja. En los Estados no federales esta tendencia es abso­
lutamente perceptible. La solución de la IV República francesa es típica.
En oposición a la igualdad de facultades de la que estaban dotados el
Senado y la Cámara de Diputados bajo la III República, la Asamblea Na­
cional, bajo la IV República, prevaleció en caso de conflicto sobre el
Consejo de la República, cuya participación en la legislación quedó limi­
tada a un mecanismo para retrasar las decisiones de la Asamblea Nacio­
nal. Bonn ha recurrido a una solución semejante en todos los casos de
diferencia de opiniones, siempre y cuando no se trate de cuestiones que
afectan a los derechos de los Lander, en cuyo caso el veto del Consejo
Federal será definitivo. En la constitución japonesa de 1946 se ha seguido
esta tendencia. De las constituciones recientes se ha decidido sólo la ita­
liana (1948) por el sistema bicameral, dotando a ambas cámaras de idén­
ticas facultades. También la Constitución de de Gaulle en 1958 tiende a
refrenar el poder de la Asamblea Nacional al elevar, significativamente, la
categoría de la segunda cámara, que se vuelve a llamar Senado. Sus fa­
cultades son las mismas que las de la Asamblea Nacional, salvo que el Se­
nado no puede hacer efectiva la responsabilidad política del gobierno, y
que todas las leyes financieras tienen que partir de la Asamblea Nacional.
De cualquier manera que esté conformada la situación política con­
creta, se deberán incorporar a la constitución estudiados mecanismos
para solucionar los posibles conflictos entre ambas cámaras, dejando li­
bre el camino para la voluntad de la cámara popular. La disposición más
corriente suele ser que la resistencia de la cámara alta puede ser vencida
por mayoría cualificada de la cámara baja. Esto aparece como un control
intraórgano suficiente frente a la omnipotencia legislativa de la cámara
baja. Otras técnicas para ajustar las diferencias o conflictos entre ambas
ramas del parlamento consisten en la posibilidad de recurrir a comisio­
nes mediadoras, constituidas por igual número de miembros de ambas
cámaras, así como la intervención del electorado como árbitro^ bien por
medio de un referendum, o por la necesaria disolución de la cámara
baja o de ambas cámaras; finalmente, habría que citar la posibilidad de
sesión plenaria de ambas cámaras, en la cual la cámara alta, dado su
número menor de miembros, tendrá que perder, a no ser que consiga el
apoyo necesario entre los miembros de la otra cámara.
Una visión general sobre el desarrollo reciente del bicameralismo ju s­
tifica la conclusión de que esta institución, pensada histórica y funcio­
nalmente como un control intraórgano para la distribución del poder
legislativo, se encuentra hoy en un proceso de erosión. Para el Estado fe­
deral puede ser que el sistema bicameral sea un medio indispensable para
250 LA CONSTITUCIÓN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES

la participación de los Estados miembros en la vida política de la fede­

ración; pero el federalismo es, como tal, un principió de orden de la
sociedad estatal, cuya utilidad ha decaído considerablemente en nuestro
tiempo.12 El hecho de que el Senado, bajo el sistema del presidencialis­
mo americano, haya podido mantener, inquebrantablemente, su situación
de preponderancia, es un fenómeno excepcional que debe ser atribuido a
la extremada duración del mandato parlamentario, al reducido número,
tanto absoluta como relativamente, de sus miembros, a las amplias pre­
rrogativas constitucionales y al prestigio profundamente fundamentado
de dicha corporación. En un Estado unitario, en cambio, la irreversible
capitis deminutio de la cámara alta, independientemente su composi­
ción, y el predominio incontestable de la cámara baja, aparecen, casi por
todas partes, como el resultado final del proceso de democratización
absoluta. Las prerrogativas tradicionales de la cámara baja en el campo
de las finanzas hacen tender, ya de por sí, a la estructura bicameral hacia
una preponderancia de la cámara baja.
Pese a todo esto, la institución del sistema bicameral, aun con la
amplia limitación que han sufrido los poderes y funciones de la cámara
alta, sigue manteniendo su valor como un eficaz control intraórgano fren­
te a la posibilidad de un poder excesivo de la cámara baja. Si bien no
cabe negar que discutir dos veces el material legislativo a través de dos
cámaras separadas no es, frecuentemente, sino un gasto inútil, no hay
duda alguna que el requisito de mayorías cualificadas para vencer la re­
sistencia de la otra cámara puede evitar precipitadas decisiones políticas,
o por lo menos movilizar de tal manera la atención de la opinión pública
que la decisión final corresponda de hecho a la voluntad de la mayoría
del pueblo. Con frecuencia, aunque no siempre, la intervención de la
cámara alta, menos preocupada políticamente o menos determinada por
consideraciones políticas, puede conducir a una mejora de la obra legis­
lativa; aquí habría que citar a la Cámara de los Lores, desposeída de
todo poder político. Por lo tanto, como elemento esencial de los con­
troles intraórganos, el sistema bicameral ha perdido poco de su justifica­
ción existencial originaria.

Controles intraórgano en la función judicial

Finalmente, merece una breve mención la importancia de los contro­

les Intraórgano en la función judicial. Nada menos que Montesquieu ha­
bla del poder judicial como «la puissance de juger si terrible parmi les
hommes».13 Justamente, la independencia del cuerpo judicial, pilastra del

12. Vid. infra, pág. 362 y ss.

13. Esprit des Lois, lib ro X I, capítulo VI.
 O
CONTROLES INTRAÓRGANOS 251 o
Estado constitucional, entraña en sí misma el peligro de su abuso. Los
fi
jueces independientes y sólo sometidos a la ley, están libres de todo con­ O
trol y vigilancia por parte de los otros detentadores del poder, tanto del

CCCCCCCCCCCCCCCCOOOOOOOODOOOO
gobierno como del parlamento o del electorado, y hasta se espera de ellos
que.estén por encima de cualquier influencia de la opinión pública. Pero
los jueces también son hombres y, como todos los mortales, están ex­
puestos a las tentaciones del poder ilimitado. Aquí surge la necesidad
imperativa de montar unos medios técnicos que autolimiten la función
judicial protegiendo así de la arbitrariedad de los jueces a los individuos
que se sienten ante un tribunal de justicia. Todas las civilizaciones con
una estructura de Estado de derecho poseen, por lo tanto, ciertos contro­
les intraórgano en la función judicial.
& En primer Jugar, hay que citar la organización colegiada de los tribu­
nales. Existe menos peligro de un error judicial o de una violación de
la ley, si varios jueces tienen que decidir un caso por unanimidad, o tan
sólo por mayoría, que cuando un solo juez es el encargado de dictar sen­
tencia. Por esta razón, en la organización judicial francesa los tribunales
están compuestos de varios miembros, así como en los Estados influidos
por el derecho romano de los códigos franceses y, también, los Estados
de ámbito soviético. En los países anglosajones, sin embargo, un juez
solo, generalmente, dicta sentencia por lo menos en la primera instancia.
Pero hasta un tribunal compuesto de diversos miembros puede equivo­
carse en la apreciación de la situación de hecho, o en la aplicación de la
proposición jurídica a dicha situación. Este peligro es evitado en todas
las civilizaciones con una estructura de Estado de derecho, al otorgar un
medio jurídico contra la sentencia dictada en primera instancia. Frecuen­
temente será posible, por lo menos en cuestiones de derecho, un examen
s posterior a través de un tribunal de casación o tribunal supremo.. Sola­
mente se dará la sentencia en única instancia en casos extraordinarios
de crímenes graves contra la seguridad del Estado; en estos casos, el acu­
sado estará siempre protegido a través del control intraórgano que yace
en el hecho de ser dictada la sentencia por un tribunal compuesto de
diversos miembros. La práctica anglosajona del tribunal de jurados, que
en los países influidos por el derecho romano no está considerada como
un requisito esencial de un proceso judicial conformado según las exigen­
cias del Estado de derecho, y que en Inglaterra está considerablemente
limitada, sirve al mismo objetivo de control intraórgano y distribución
de la función judicial; al acusado se le concede el privilegio de ser juzga­
do por sus iguales en lugar de serlo por jueces profesionales. Controles
intraórganos son, por lo tanto, tan esenciales para una administración de
justicia de acuerdo con la ley, como suelen ser habituales.