ADMINISTRATIVO II

Tema 1. El acto administrativo

1. Delimitación conceptual
En una primera aproximación la noción del acto administrativo se relaciona con la actividad de la
Administración, tendente a satisfacer intereses generales. De esta manera, la Administración actúa mediante
normas (reglamentos), actos administrativos y contratos, todos ellos seguidos mediante procedimientos
concretos. Algunos supuestos típicos de acto administrativo son las licencias, subvenciones, becas,
nombramientos de funcionarios...

Podemos distinguir dos conceptos de acto administrativo, un concepto amplio y un concepto restringido.

• Concepto amplio de acto administrativo:

El acto administrativo es una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la
Administración Pública en uso de una potestad distinta de la reglamentaria (García de Enterría). Este concepto
ha sido la noción clásica y amplia de acto administrativo, con clara influencia de la teoría general del negocio
jurídico. De tal definición debemos extraer:

o Actuaciones de la administración que suponen una declaración de voluntad: se trata de una decisión final
sobre un asunto concreto, es decir, una resolución administrativa. Viene reconocida en el artículo 89
LPAC. Integra casos como las licencias, autorizaciones, sanciones, becas, etc.

o Actuaciones de la Administración que suponen una declaración de juicio: integra una emisión de opinión
o parecer, y se expresa en informes. No son decisiones a pesar de ser un veredicto técnico, ingeniero o
jurídico; se entenderán como opiniones o meros pareceres y no como decisiones finales sobre un asunto.
Como regla general las declaraciones de juicio tienen un carácter instrumental (son atendidos para tomar
una decisión).

o Actuaciones de la Administración que suponen una declaración de conocimiento: suponen una

certificación de un hecho acreditado, que se conoce previa y fehacientemente, dada la existencia de
documentos de base originales que permiten la misma. Se admite una equivocación en la certificación,
aunque no la misma sin documentos de referencia.

o Actuaciones de la Administración que suponen una declaración de deseo: conocemos como tal las
propuestas, instancias, peticiones, ruegos, mociones...dirigidas por un órgano a otro para que éste actúe de
un modo determinado. No es necesario que entre ambos órganos exista una relación jerárquica.

Estas actuaciones deben ser realizadas por un órgano de la Administración Pública, lo que excluye los actos de
los particulares, que nunca revestirán la forma de actos administrativos. Nos encontramos por tanto ante una
noción amplísima de acto administrativo, de la que únicamente se excluyen a los reglamentos y a los actos de
los particulares, así como aquellos que, a pesar de sujetarse a normas, no pueden ser considerados actos
administrativos.

• Concepto estricto de acto administrativo:

El acto administrativo es la decisión unilateral de la Administración susceptible de impugnación o de control

judicial. Teniendo en cuenta este concepto, de las anteriormente mencionadas solo podrán considerarse acto
administrativo las declaraciones de voluntad pues los tribunales sólo conocerán de las actuaciones de la
Administración que supongan una declaración de voluntad en relación a un asunto determinado, ya que estos
son los únicos con capacidad para surtir efectos frente a terceros. Ello implica que los informes y dictámenes,
certificaciones, peticiones y demás no son susceptibles de recurso alguno, porque, como regla general, no
genera efectos frente a terceros (sólo serán impugnables a través de la impugnación de la resolución final).
Actos o resoluciones de trámite cualificado: en ocasiones podemos encontrarnos con decisiones que sin ser
finales tienen un papel equivalente en cuanto a los efectos que produce. Para impugnar el acto final no se
requiere esperar a que el acto final devenga en firme. Por tanto, siguiendo el criterio restringido también se
incluyen como actos administrativos algunas decisiones intermedias que son análogas a las finales desde el
punto de vista del intermedias que son análogas a las finales desde el punto de vista del particular (le producen
los mismos efectos). Esto es lo que viene recogido en el artículo 25 LJCA, refiriéndose a aquellos que
determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a
derechos o intereses legítimos.

Hay actos administrativos que son favorables para el particular y otros que no. Un ejemplo del primer caso
sería un acto declarativo de derechos, que otorga al particular un derecho o facultad; mientras que un ejemplo
del otro caso sería una sanción.

La concesión administrativa es un acto administrativo favorable que otorga un derecho al particular de forma
unilateral por la Administración Pública. Esto la diferencia de la autorización administrativa, donde el
particular ya es titular de un derecho.

En lo relativo a los actos administrativos desfavorables, debe remarcarse que la sanción más común es la multa.
Además, la expropiación forzosa debe utilizarse siempre en base al interés general. Otro acto administrativo
desfavorable es la prohibición que, básicamente, es una orden que limita la capacidad de actuación del
particular

El acto administrativo puede ser también un juicio como, por ejemplo, un dictamen. El acto más paradigmático,
sin embargo, es la propuesta de resolución.

Acto administrativo: declaración unilateral de voluntad, juicio de ser o conocimiento, dictada por una
administración pública en ejercicio de su potestad administrativa que es distinta de la potestad reglamentaria.
Es unilateral al contrario que los contratos que son bilaterales. El acto se crea por la propia voluntad de la
administración, no requiere de la voluntad de los particulares. Crean, modifican o extinguen una situación
jurídica. Si no hay administración publica no hay derecho administrativo. El acto administrativo crea una
relación jurídico-administrativa entre una administración y otra, o entre una administración y un particular.
Dentro de la administración publica que crea un acto, hay una pluralidad de órganos y que tienes diversas
competencias. La competencia determina un requisito de validez ya que, para realizar un acto, solo puede
hacerlo aquel órgano que tenga la competencia.

Juicio de ser: Los juicios del 'ser' enuncian lo que es. Enuncian la realidad en su ser, o sea, como se presenta a
la subjetividad. Constituyen esquemas de conocimiento del objeto como ha sido, como es y cómo será, o bien
como se expresa en sus relaciones constantes. (SACADO DE INTERNET)

Deseo: El típico acto que expresa un deseo es una propuesta de resolución. La propuesta de resolución es un
acto distinto a la sanción (que también es una resolución).

Conocimiento: Un acto que expresa el conocimiento de algo, puede ser un certificado de empadronamiento. Un
certificado expresa un conocimiento sobre una situación.

Potestad administrativa: poder jurídico activo. Esta potestad es un elemento clave en el derecho administrativo
y está relacionado con el principio de legalidad como atributivo de potestades. Detrás de un acto hay una
potestad. El ordenamiento jurídico atribuye las potestades a la administración. Dicha potestad tiene que ser
distinta de la potestad reglamentaria ya que de esta ultima derivan normas jurídicas (reglamentos). Hay que
diferenciar de cuando se está en presencia de un reglamento y de un acto administrativo.
- Orden que aprueba el consejo de ministro: real decreto
- Acto que aprueba el consejo de ministro: real decreto
- Orden que aprueba el ministro: orden ministerial
- Acto que apruebe el ministro: orden ministerial

Se llaman igual ya que solo dicen que órgano dicta tal reglamento o acto. Por tanto, la forma no determina si es
uno u otro.

o REGLAMENTO: norma jurídica, que innova el OJ y general.

o ACTO ADMINSTRATIVO: proceso de aplicación de la norma a un caso concreto (concreción de la
norma), no innova el OJ y especifica.

Ejemplos:

-autorización (licencia, permiso, etc.) FAVORABLES

-beca o subvención

-sanción DESFAVORABLES

-expropiación

2. Elementos del acto administrativo

La doctrina española califica los elementos del acto administrativo en subjetivos, objetivos, formales,
esenciales y accidentales. Por su natural aproximación a los actos jurídicos, los elementos finales y causales
adquieren un mayor relieve que en los actos privados. Esto se debe a que deben cumplir con ciertas exigencias
dirigidas al procedimiento, la escritura y la necesaria notificación para su validez, algo que no es necesario
en los actos privados, pues prevalece la libertad de forma. En la mayoría de casos será la propia
Administración Pública la que dicte los actos, aunque existen contadas excepciones.

a. Elemento subjetivo: es la administración pública con competencia referida al órgano dentro

de dicha administración.

Hay que tener en cuenta los criterios de imparcialidad e idoneidad a la hora de decidir quién es competente.
Causas de abstención y de recusación. Esto puede tener consecuencias invalidantes.

Sobre este, debe destacarse la diversa tipología que posee la Administración Pública y el principio de
competencia, que permite actuar a la Administración en cuestión solamente cuando esté habilitada por el
Derecho para ello. Para deducir si lo está o no, se recurre a esta serie de competencias:

• Material.
• Jerárquica.
• Territorial.
• Temporal.
Si el elemento subjetivo se vulnera por uno u otro motivo, el acto resulta nulo, aunque esta nulidad puede
darse de dos formas diferentes, pues si se vulnera la competencia material o territorial, se estaría hablando de
nulidad de pleno derecho, mientras que, si vulnera la competencia jerárquica, sería una nulidad relativa.

El sujeto del que emana la declaración de voluntad siempre es una Administración Pública, aunque
representa por un individuo, que es el titular del órgano. Por ello, el elemento subjetivo del acto
 administrativo comienza por el estudio de los requisitos y condiciones que dicho titular debe cumplir. Esto es
el principio de investidura. Cabe la posibilidad de que el funcionario nombrado como titular del órgano no
sea el adecuado, o bien porque se ha anticipado o porque haya sido cesado. También porque haya ocupado el
cargo de forma fraudulenta, o porque la persona en cuestión es ajena a la Administración Pública en
cuestión.

Cuando concurren una serie de causas que comprometen la imparcialidad del titular del órgano, éste debe
apartarse motu proprio, lo que sería una abstención, aunque también un tercero pude solicitar su recusación.
La existencia de uno u otro caso no determina la invalidez de un acto, pues depende de si esto ha sido
determinante o no para dictar el mismo.

El titular de un órgano debe abstenerse por los siguientes casos de

• Tener interés personal.

• Tener parentesco de consanguineidad de hasta el cuarto grado o de afinidad del segundo.
• Tener amistad íntima o enemistad manifiesta.
• Tener una relación de servicio con la persona, ya sea natural o jurídica o bien haberle prestado en los
dos últimos años servicios profesionales.
Volviendo al emisor del acto, un particular no puede dictar tal cosa, a no ser que se le encomiende por
delegación. Por otro lado, también existen actos dictados por órganos constitucionales no administrativos,
como las asambleas legislativas, pero para la tesis subjetiva, estos actos no son administrativos.

b. Elemento objetivo: el contenido del acto tiene que ser licito (conforme al ordenamiento), posible
determinado o determinable y adecuado al fin. Debe haber proporcionalidad en el contenido del acto. Existen
clases de contenido. Existe un contenido esencial (para que el acto sea reconocible en esa categoría de acto
administrativo), y un contenido implícito (que no está explicito, pero si existe, y se deriva del acto), y el
contenido accidental (puede aparecer o no). El modo es una obligación complementaria a la principal.

El acto administrativo tiene como contenido una declaración de voluntad, conocimiento o juicio, dependiendo
del tipo de acto de que se trate. A este contenido se le exige que sea:

• Lícito: el contenido del acto debe adecuarse a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, y su

incumplimiento vendría a suponer un en el ordenamiento jurídico, y su incumplimiento vendría a
suponer un vicio de anulabilidad.

• Determinable: Su contenido ha de ser concreto, ha de vincularse con un supuesto particular. Vendría a

suponer un vicio de anulabilidad.

• Posible: El vicio de la imposibilidad generará la nulidad del acto.

La declaración emitida por la Administración puede ser expresa (conocida, cierta y expresa sobre un asunto
determinado), tácita (no está formalizada pero resulta de los actos materiales de la Administración Pública) o
presunta (relacionada con el silencio administrativo, que presume la desestimación o estimación del acto en
caso de silencios negativos y positivos, respectivamente).

La declaración puede tener un contenido accidental, además del esencial (requerido para el acto concreto) y el
natural (implícito al acto concreto). El accidental consiste en la condición, término o modo, en el que el
cumplimiento del acto administrativo queda condicionado a tales requisitos. La Administración no puede
acompañar su actuación de una cláusula de condición, término o modo si ejercita una potestad reglada,
regulada en la norma, que no la contempla. Si se trata, por el contrario, del ejercicio de una potestad
discrecional, donde la Administración tiene un margen de apreciación del interés público, la Administración,
aunque ello no traiga causa en la ley, puede imponer cláusulas accesorias a su resolución
c. Elemento teleológico o final: enlaza con el concepto de potestad administrativa. La
administración no tiene intereses propios, sino interés general de la sociedad.

También denominado elemento finalista, la doctrina distingue entre la causa jurídica de la causa natural
o “causa finalis”. La primera es el fin típico que tienen todos los actos de la misma categoría, la segunda
puede referirse a un sinfín de cosas distintas.

La Administración Pública tiene la obligación de explicarse ante el juez cuando acto sea impugnado, incluso
cuando no está obligada a ello por la ley, los motivos de su decisión. Todo acto debe estar motivado por el
interés general y de no ser así, se incurriría en una desviación de poder. Al margen de la causa jurídica se
hallan las causas móviles, como la causa natural, que exponen lo que lleva realmente al órgano a ejercitar su
competencia. Estos deben adecuarse a los fines públicos por los que la competencia ha sido atribuida.

El elemento causal hace referencia a que los actos administrativos deben perseguir unos fines públicos
previstos por la norma. El contenido de los actos será adecuado a los fines establecidos por el ordenamiento
jurídico. En definitiva, la causa del acto administrativo es la adecuación a la finalidad prevista por la norma,
pero solo a esos fines previstos en la ley, no a ningún otro. Si no hay adecuación la Administración incurre
en desviación de poder (que según el artículo 63 LPAC es causa de anulabilidad del acto). La desviación de
poder se entiende como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el
ordenamiento jurídico. La desviación de poder tiene tres manifestaciones:

• Ejercicio de potestades administrativas para la consecución de fines privados (es lo más grave)

• Ejercicio de potestades administrativas para la consecución de fines públicos distintos de los previstos
por el ordenamiento jurídico

• Utilización de un procedimiento administrativo distinto del previsto en el ordenamiento

El elemento causal tiene importancia como mecanismo de control, a toda vez que puede producir efectos.
Cuando desaparece la causa que motiva a los actos administrativos estos pueden retrotraer sus efectos.

d. Elemento formal: la forma expresiva del acto. En general los actos se exteriorizan de forma escrita y
expresa, pero también puede manifestarse de forma electrónica. Hay actos expresos y presuntos (silencio
administrativo), y hay actos implícitos. Hay supuestos donde la norma dice como debe ser la forma y esta
debe cumplirse. Existe un procedimiento para dictar el acto, legalmente establecido. Si este procedimiento
no se cumple, el acto será nulo. Hay determinados actos que tienen que motivarse (decir el porqué). Para
motivar hay que decir los hechos y el fundamento jurídico de porque se da la resolución.

Presunción de legalidad: todo acto administrativo se presume valido ante el ordenamiento jurídico, si no se
demuestra lo contrario. Impugnar un acto mediante la interposición de un recurso no significa que este deje
de producir efectos, ya que para ello hay que instar y obtener la correspondiente suspensión del acto. La
nulidad del acto requiere una declaración formal por parte de la administración o de un juez mediante
sentencia. Sobre esta presunción de legalidad se construye todo el sistema del derecho administrativo. La
administración no necesita una resolución judicial para imponer el contenido de sus actos (aunque este el
 contra el particular o haya presentado un recurso). Solo hay un límite, que es la entrada del domicilio, ya que
se requiere el consentimiento del propietario o una autorización judicial.

El elemento formal hace referencia al requisito de observancia de un procedimiento específico en la

elaboración de los actos administrativos (art.36 LPAC). El artículo 34.1 LPAC expone que los actos
administrativos se producirán ajustándose al procedimiento establecido. La necesidad de un procedimiento
como requisito formal de los actos administrativos se encuentra constitucionalizado en el artículo 105 CE,
donde se expone: ‘la Ley regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado’.

Conocemos como procedimiento al conjunto de trámites que debe cumplimentar la Administración para la
formación de su decisión. Integra una serie de informes y actuaciones encaminados a formar su voluntad sobre
el asunto concreto. La expresión documental del procedimiento es el expediente. La importancia del
procedimiento es tal que su omisión total o absoluta (o la falta de sus elementos esenciales, como el
procedimiento sancionador sin audiencia) es un supuesto de nulidad de pleno derecho del acto administrativo.

El acto administrativo exige, además, otros elementos formales, como es el deber de motivación. La
motivación es la carga, que recae sobre la Administración que toma una decisión, de dar cuenta de los
elementos de hechos y de los fundamentos jurídicos con los que argumenta su decisión. El cumplimiento de
la motivación no se realiza con formularios sino que siempre ha de atenderse al caso concreto. Tampoco se
entenderá como motivación las referencias meramente genéricas o las motivaciones arbitrarias. Pero no todas
las decisiones de la Administración ha de estar motivadas, sólo los actos relacionados en el artículo 54 LPAC:

• Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

• Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos,
recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.
• Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos
consultivos.
• Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de
medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de esta Ley.
• Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
• Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de
disposición legal o reglamentaria expresa.
La omisión del deber de motivación es causa de anulabilidad, pero el defecto es subsanable. El artículo 54.2
hace referencia a la motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia
competitiva (concurso). Tal motivación se ajustará a las normas de la convocatoria, debiendo, en todo caso,
quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.

El elemento formal también se refiere a la forma del acto. Los actos administrativos se producirán por escrito
a menos que su naturaleza exija o permita otra forma de expresión y constancia. Por tanto, los actos
administrativos, por regla general, adoptan forma escrita, pero no siempre tiene que ser así necesariamente.

Las decisiones administrativas no tienen ningún formato obligatorio. La ley sólo garantiza la existencia de un
contenido esencial, aunque no regula la forma que han de adoptar los actos administrativos. No hay en la ley
de procedimiento ninguna forma de la decisión administrativa.

Hay que destacar la existencia de la diferencia entre voluntad y declaración, entre lo que consta en el expediente
de lo que quería decir la declaración. Ante un tribunal prima la declaración, lo que consta frente a la voluntad
que goza de gran subjetividad. Es posible que la administración se equivoque, para esto hay que mencionar la
existencia de un procedimiento de rectificación o revocación de los actos que no se puede utilizar a la ligera,
es un instrumento que se debe utilizar con las limitaciones de la ley, errores aritméticos o de hecho.
¡LOS ELEMENTOS SON REQUISITOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO!

3. Diferencia entre acto y reglamento administrativo

• Un reglamento es una norma. Un acto no es una norma. El acto administrativo se diferencia del
Reglamento en que éste es norma jurídica, y por ello susceptible de aplicación reiterada, mientras que
aquél no lo es y sus efectos se producen sólo una vez, agotándose al ser aplicado.
• Los Reglamentos innovan el ordenamiento, mientras que los actos administrativos aplican el
existente.
• Los reglamentos responden a las nociones de «generalidad» y «carácter abstracto» que señalan, al
menos por regla general, a toda norma jurídica mientras que los actos administrativos responden,
también por regla general, a lo concreto y singular (a una persona a un acto determinado).
• El Reglamento es revocable, ya que es una acción política, mediante su derogación, modificación o
sustitución, mientras que al acto administrativo le afectan los límites de revocación que impone la Ley
como garantía de los derechos subjetivos a que, en su caso, haya podido dar lugar.
• La ilegalidad de un Reglamento implica su nulidad de pleno derecho, en tanto que la ilegalidad de un
acto sólo implica, como regla general, su anulabilidad.

4. La ejecutividad del acto y sus límites

La principal característica del acto administrativo es su carácter ejecutivo, que implica que si el particular no
lo cumple de forma voluntaria la Administración puede imponer su cumplimiento sin necesidad de acudir a
los tribunales. Con la ejecutividad del acto administrativo la Administración tiene capacidad para crear
derecho conforme a su criterio y de lograr que éste se cumpla sin acudir al juez. Esta es la gran potestad de
la Administración. La ejecutividad tiene dos niveles de regulación, que se corresponden con los artículos 39
y 98 LPAC:
Artículo 39 LPAC: “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se
presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra
cosa”. Una vez dictado un acto administrativo se presume válido y es inmediatamente ejecutivo, despliega
de inmediato sus efectos. Es de obligado cumplimiento para el administrado afectado, aun en el caso en que
el administrado no reconozca dicha validez. Esto es lo que se conoce como presunción de validez. Y es que
los actos de la administración se presumen conforme a derecho. Esto es una presunción iuris tantum, por lo
que admite prueba en contrario en vía de recurso judicial.

La autotutela que tiene la administración es la de ejecutar sus propios actos, capacidad que no tienen los
particulares. Pero esta autotutela tiene varios matices, ya que hay actos que son de tramite y definitivos, esa
presunción de validez solo se presume en los definitivos, no en los de trámite. Las actas de inspección no son
actos definitivos, sino es lo que un funcionario público pone en un expediente, esas actas que no son actos
administrativos definitivos, si que gozan de presunción de validez, pero esa presunción no quiere decir que
sean validos sino que se presumen así, pero pueden ser desmontados si existe prueba en contrario. La carga
de la prueba, la presunción de validez no quiere decir que la carga de la prueba la tenga el ciudadano tenga
la carga de la prueba de demostrar que no es válido ese acto, sino la administración.

Artículo 38. LPAC Ejecutividad. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho
Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.

Artículo 98 LPAC: 1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán
inmediatamente ejecutivos, salvo que:

a. Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.

 b. Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa
algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.
c. Una disposición establezca lo contrario.
d. Se necesite aprobación o autorización superior.
Las decisiones y actos de la Administración no sólo se presumen válidos, sino que son inmediatamente
ejecutivos. Las decisiones de la Administración son obligatorias y han de ser cumplidas, ya sea
voluntariamente por el obligado o a través del procedimiento de ejecución forzosa.
 Tema 2. Clasificación de los actos administrativos. En especial, actos reglados y
discrecionales.

Técnicas de control de la discrecionalidad.

1-. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS:

➢ Efectos de vista para los particulares, incidencia en los particulares

- Actos favorables

Estos son los que amplían la esfera jurídica de los particulares. Son fáciles de dictar, pero difíciles de
anular o revocar. Por ello no necesitan motivación respecto de sus destinatarios ni, en principio,
apoyarse en ninguna norma con rango de ley. Excepcionalmente pueden poseer carácter retroactivo y
no pueden ser revocados sino a través de procedimientos formalizados. Una admisión, una concesión
administrativa (conceder un privilegio a un ciudadano frente a otro) o una dispensa. Dentro de los
actos favorables hay una diversa tipología, como la autorización administrativa (acto declarativo de
derecho favorable por excelencia). Hay otras figuras que tiene carácter autorizable pero que no se
llama autorización. La autorización crea el derecho y no hay derecho antes de la autorización
(naturaleza institutiva?, doctrina alemana) pero frente a esto otros autores piensan que el derecho existe
antes de la autorización (naturaleza declarativa, doctrina italiana)

Ejemplo: permiso conducir, licencia pesca, autorización para construir, etc.

La autorización atribuye la potestad autorizadora a la administración para que lleve a cabo un control
previo al desarrollo de una actividad o al ejercicio de un derecho.

Las concesiones administrativas pueden ser un acto o un contrato. Nos encontramos con una esfera
que pertenece a la administración, el derecho siempre surge con la concesión.

Ejemplo: bien de dominio público

- Actos desfavorables o de gravamen

Son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los administrados, o bien les imponen sanciones.

Por ello, el ordenamiento jurídico exige para su emisión determinadas garantías a favor de los afectados,
siendo inexcusable el trámite de audiencia del interesado y la motivación, sin que en ningún caso
pueda reconocérseles efecto retroactivo. En lo atañe a su revocación o anulación, la regla general es
no oponer a las mismas exigencias procedimentales, pero sí un límite material: que la revocación no
constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al
interés público o al ordenamiento jurídico. Por ejemplo, una sanción, una expropiación, una orden o
una prohibición.

Tiene mucha importancia en relación con la revocación del acto esta diferenciación, ya que es más fácil revocar
un acto desfavorable que uno favorable al particular. Art 109.1 a diferenciación del 106.1 y del 107

Artículo 109. Revocación de actos y rectificación de errores.

1. Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de

prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa
 o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al
ordenamiento jurídico.

➢ En cuanto a los sujetos que intervienen en el acto administrativo:

- Productor del acto, quien dicta ese acto, es decir, que administración pública lo dicta.

- Sujeto receptor, es quien recibe el acto, que pueden ser los particulares pero también puede ser
otra administración, una empresa, una entidad… ➢ En cuanto a la revisión judicial:

- Actos definitivos y de tramite

Los actos definitivos o resolutorios hacen alusión a las resoluciones administrativas propiamente dichas,
mientras que los de trámite son aquellos que tienen lugar durante el transcurso de un procedimiento
administrativo, que por lo general acaba en un acto resolutivo. Precisamente por esto, los actos de trámite
carecen de “vida jurídica” propia, pues están vinculados a la resolución final que culminará el procedimiento.

Los actos de trámite no pueden ser objeto de impugnación independiente. El particular solo estará facultado
para formular las alegaciones previstas por la Ley 39/2015. Sin embargo, si un acto de trámite influye de forma
independiente el fondo del asunto o determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, o cause
indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, sí podrán impugnarse de forma separada al
resto del procedimiento.

Por otro lado, el artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa también admite la

posibilidad de recurrir por vía contencioso-administrativa los actos de trámite.

Ambas alternativas son respaldadas tanto por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, como por la del Tribunal
Constitucional, siempre y cuando el acto impugnado impida continuar el procedimiento o cause indefensión,
en base al artículo 24 de la Constitución.

Todos los actos definitivos pueden ser revisados por un tribunal mientras que los de trámite tienen unos
supuestos recogidos en el artículo 112.1

- Si estos actos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto

- Si determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento

- Si producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos

Para ir contra estos actos de trámite se podrán interponer por los interesados los recursos de alzada y el
potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en
los artículos 47 y 48 de esta Ley.

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la
resolución que ponga fin al procedimiento.

➢ En cuanto agoten o no la vía administrativa:

Entre estos dos hay que destacar una cosa y es que en primer lugar va la vía administrativa y a la judicial se
acude después, de manera subsidiaria, nunca al revés. Tiene su importancia este acto, ya que, si no la agota,
cabe el recurso de alzada y si la agota el que cabe es el de reposición
También es importante saberlo porque el salto a la vía judicial es más sencillo, si el acto no agota, es obligatorio
recurrir en alzada, porque si no, no se puede ir a la vía judicial. Pero si agota la vía administrativa, hay dos
posibilidades, o ir a la vía judicial o no hacer nada

- Actos que agotan la vía administrativa

Estos actos pueden impugnarse directamente por la vía contencioso-administrativa, pero también son
susceptibles al recurso potestativo de reposición. La interposición de este último interrumpe los plazos para
interponer el recurso contencioso-administrativo, quedando así expedita la vía jurisdiccional a expensas del
resultado que se obtenga con el recurso de reposición.

Artículo 114. Fin de la vía administrativa.

1. Ponen fin a la vía administrativa:

a. Las resoluciones de los recursos de alzada.
b. Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2.
c. Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que
una Ley establezca lo contrario.
d. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del
procedimiento.
e. La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera
que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.
 f. La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se
refiere el artículo 90.4.
g. Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o
reglamentaria así lo establezca.
2. Además de lo previsto en el apartado anterior, en el ámbito estatal ponen fin a la vía administrativa los
actos y resoluciones siguientes:

a. Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.

b. Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias
que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.
c. Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación
con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.
d. En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la
Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección
unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley
se establezca otra cosa.
- Actos que no agotan la vía administrativa

Estos actos deben recurrirse por la vía contencioso-administrativa mediante el recurso de alzada, que resulta en
este caso indispensable.

- Actos firmes

Al margen de hayan surtido o no efecto, son actos considerados como manifestaciones indiscutibles de la
voluntad de una Administración Pública. Su recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los plazos
establecidos para su impugnación sin que la persona legitimada para ello haya interpuesto o no el
correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional.

El artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo se refiere a ellos al decir que no se

admitirá el recurso contencioso-administrativo contra los actos que sean reproducción de otros anteriores que
sean definitivos y firmes y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo
y forma. En el ajuste del concepto de “acto firme”, el Tribunal Supremo exige que el acto sea declaratorio de
derechos y que el interesado haya prestado su consentimiento.

El concepto y función del acto consentido no impide la acción de nulidad que, en cualquier tiempo, puede
ejecutarse contra los actos nulos de pleno derecho. Es decir, que el interesado puede reabrir el debate judicial
mediante una petición de revisión de oficio.

En el pie de recurso se establece si agota o no agota la vía administrativa.

➢ En cuanto a su manera de actuar.

- Actos reglados y discrecionales

Los actos discrecionales, frente a los reglados, son los dictados en ejercicio de potestades discrecionales, que
tienen como origen una actuación discrecional, la administración teniendo un ramillete de posibilidades elige
una, fundamentando porque elige esa particularidad frente a las demás pudiendo provocar cierta inseguridad
entre los ciudadanos. Estos actos deben existir ya que es imposible que la norma lo regule todo, sino que hay
situaciones, ámbitos donde la situación es absolutamente natural. La legislación dispone en unos casos que la
Administración “podrá” llevar a cabo determinada actividad y en otros casos le abre la posibilidad de optar
entre diversas soluciones en función de criterios de oportunidad. Ningún acto discrecional es discrecional al
100%, sino que la norma siempre establece algún elemento reglado. La administración tiene que valorar algo,
y ahí está la discrecionalidad. Esa valoración puede ser de dos tipos: cuantitativa y cualitativa para
predeterminar las puntuaciones que se van a dar y para que no se caiga en un sistema puramente valorativo.

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Se revela la existencia de una potestad reglada cuando la norma expresa la vinculación de la potestad
administrativa, su carácter reglado, utilizando el término “deberá” o configurando esa vinculación mediante el
reconocimiento de un derecho del administrado. El Tribunal Supremo, reconociendo esa realidad normativa, ha
definido la potestad discrecional como la capacidad de opción, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre
varias soluciones, todas ellas igualmente válidas permitidas por la Ley, o como la concesión de posibilidades
de actuación, cuyo desarrollo efectivo es potestativo y queda enteramente en manos de la Administración. En
cualquier caso, esta libertad de la que goza la Administración Pública debe regirse por un proceso de
razonamiento, ya que nunca la discrecionalidad equivale a arbitrariedad.

2-. LA DISCRECIONALIDAD.

La discrecionalidad surge cuando el ordenamiento jurídico atribuye a un órgano la capacidad de decidir qué es
de interés público. No se trata de aquellos supuestos en los que la Administración actúa de forma arbitraria sino
de los supuestos en los que el ordenamiento jurídico le otorga capacidad para tomar una decisión que en los
casos de potestad reglada vendría determinada por la norma jurídica. Por tanto, la potestad discrecional se
contrapone la potestad reglada.

La existencia de la potestad, los presupuestos de hecho antes los que se ejercita, la competencia al respecto, el
procedimiento a seguir, el fin público que se busca defender y la consecuencia jurídica ante el presupuesto de
hecho son elementos o requisitos siempre presentes en una potestad. En la potestad reglada todos estos
elementos vienen predeterminados por la ley, incluso la consecuencia jurídica. No ocurre lo mismo en los
supuestos de potestad discrecional, en los que la consecuencia jurídica queda a criterio de la Administración,
aunque si se han determinado legalmente los demás elementos. La discrecionalidad no aparece en el presupuesto
de hecho sino en la consecuencia jurídica.

- Ej: Disposición Transitoria 4ª.1 Ley de Costas. “Las obras e instalaciones (…) serán demolidas cuando
no proceda su legalización por razones de interés público”. Aquí aparece la discrecionalidad, pues
el criterio de distinción de lo que es interés público podría haber sido concretado, se pudo haber
puesto un criterio concreto (bien de interés público, de interés etnográfico,…) Pero la delimitación
entre potestades no siempre es estricta pues incluso allí donde hay potestad reglada aparece de fondo
la discrecionalidad. Ejemplo: supuestos de provisión de puestos de trabajo.

Para entender si estamos o no ante discrecionalidad debemos atender a los conceptos utilizados en las normas,
que principalmente serán conceptos jurídicos determinados o indeterminados.

➢ Concepto jurídico determinado: se identifica con precisión la realidad que se quiere definir.

➢ Concepto jurídico indeterminado: marca un margen de discusión sobre su determinación, pues trata de
identificar una realidad de manera abstracta, pero con la finalidad de que haya en el caso concreto una
única solución (ej. justiprecio). Sin embargo también hay otros conceptos jurídicos indeterminados que
no ofrecen ese margen de incertidumbre, pues son cien por cien indeterminados (ej. imagen turística de
canarias).

Lo importante de la discrecionalidad es que admite ‘indiferentes jurídicos’ (varias soluciones, pues como
dijimos aparece en la consecuencia jurídica del presupuesto de hecho), siendo válidas y legales ambas, estando
ambas amparadas por la norma. Sin embargo, la discrecionalidad tiene sus límites, pues no será válida la
decisión discrecional que resulte absurda a la realidad.

3-. PARÁMETROS DE CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD.

La discrecionalidad es una potestad dada por la norma y debe ser controlada. Para ello contamos con diversos
elementos de control conocidos como parámetros de control de la discrecionalidad.
1. Elementos reglados. La norma establece quién es el órgano competente, el procedimiento a seguir para
tomar la decisión, la finalidad perseguida, el presupuesto de hecho… El primer elemento de control que

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 nos encontramos son los elementos del ejercicio de la potestad predeterminados por la norma. Son los
elementos de control más claros y fáciles de comprobar y exigir.

2. Adecuación a los Derechos Fundamentales y a los Principios Generales del Derecho. Este elemento
supone un control de juridicidad de la decisión, un control de su adecuación al ordenamiento jurídico.
Fue añadido como medio de control de la discrecionalidad por la jurisprudencia.

Donde más ha incidido la jurisprudencia es en los principios generales constitucionales recogidos en el artículo
9.3 CE, centrándose sobre todo en la prohibición de la arbitrariedad de los poderes públicos. La arbitrariedad
se salva con la motivación, por lo que se exige para todos los actos discrecionales. Si no hay motivación los
tribunales presuponen arbitrariedad.

Cuestión aparte, respecto a la problemática sobre si pueden o no los jueces controlar la discrecionalidad de la
Administración se han formulado diversas tesis.

• Una primera tesis defiende que los jueces no pueden invadir la discrecionalidad de la
Administración, pues esta se ha otorgado por el ordenamiento jurídico. La intromisión vendría a
suponer una infracción de la división de poderes.

• Otra parte de la doctrina se posiciona a favor del control judicial pues entiende que la discrecionalidad
es un poder otorgado por el ordenamiento jurídico y que, por tanto, es susceptible de control judicial.
Sin embargo, esto no los legitima para cuestionar toda la manifestación de la discrecionalidad. Los
jueces sólo pueden comprobar el cumplimiento de los parámetros de control (están legitimados
constitucionalmente). En este control los jueces deberán dar pronunciamientos de nulidad, nada más,
no caben sentencias de otro tipo.

Cuando estos pronunciamientos son positivos, es decir, cuando afirman la validez de la decisión discrecional,
no se plantea problema alguno. Sin embargo, no ocurre lo mismo cuando el pronunciamiento es contrario a la
decisión discrecional de la Administración. En tales casos, y atendiendo al artículo 71.2 LJCA, el juez no puede
sustituir la decisión de la Administración, pues entonces sí que invadiría la separación de poderes.

La decisión discrecional, por tanto, será inamovible salvo en dos supuestos, en los que se le permite al juez ir
más allá del mero control. Tales supuestos son:

• Cuando en realidad no hay discrecionalidad.

• En los supuestos en los que siendo discrecional la decisión de la Administración esta haya concretado
un criterio. En tales casos una potestad originariamente discrecional ha pasado a ser reglada.

Salvo en estos supuestos los pronunciamientos judiciales no pueden sustituir las decisiones discrecionales de la
Administración. Sin embargo, tras el pronunciamiento la Administración debe retrotraerse en su decisión y dar
una nueva (ej. la Administración eligió un funcionario entre 10 y luego el juez dictaminó que este no cumplía
los requisitos, la Administración debe nombrar al nuevo funcionario de entre los nueve restantes).

4-. LA DISCRECIONALIDAD TÉCNICA.

Dentro de la idea de discrecionalidad existe un ámbito específico, la discrecionalidad técnica, consistente en

una actividad de valoración, fundamentada en las reglas de una ciencia, disciplina o arte, que se expresa en
juicios que consienten un margen de oponibilidad.

La discrecionalidad técnica es la valoración que hace un especialista sobre alguna cuestión concreta, no se
relaciona con la complejidad del conocimiento o la materia, pues aunque el conocimiento sea muy especializado
siempre cabrán las opiniones de sujetos especializados (peritos). Sin embargo, si debemos de reconocer que

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hay un gran ámbito sobre el que no cabe la discrecionalidad, pues hay aspectos de la realidad que no admiten
discusión.

El problema de la discrecionalidad técnica es el mismo que el de la discrecionalidad: su control. El TC ha

establecido al respecto dos pautas.

• Por un lado, ha establecido la inexistencia de ámbitos de acción pública exentos al control judicial,
por lo que la discrecionalidad técnica (al igual que la discrecionalidad) está sometido a la posibilidad
de control judicial. Sin embargo, admite la autolimitación jurisdiccional.

• Con la autolimitación jurisdiccional los tribunales aceptan contenerse en el control del ejercicio de
la discrecionalidad, limitándose al control formal sin llegar a inmiscuirse en la decisión tomada. Por
tanto, los jueces no entran a cuestionar el contenido de la decisión. Esta abstención es legítima, ya que
establece una presunción iuris tantum (por lo que cabe la prueba en contrario) de razonabilidad de la
decisión tomada, basada en la especialización y en la imparcialidad de quienes ejercen dicha
discrecionalidad.

Finalmente, la STC 34/95 se refiere a la discrecionalidad de los órganos de la Administración que aplican
criterios resultantes de conocimientos especializados, apuntando que se admite discrecionalidad técnica en las
opiniones de peritos de conocimientos especializados, aunque hay que reconocer que no cabe la
discrecionalidad técnica en todo su ámbito, pues hay aspectos de la realidad indiscutibles (ej. los puentes deben
seguir unos patrones concretos).

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TEMA 3. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO. SU NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN. LA
EJECUCIÓN FORZOSA.

1. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La eficacia significa que el acto produce efectos.

Principio de presunción de legalidad del acto. Ejecutividad del acto => el acto se presume valido y por ende
produce efectos jurídicos, son eficaces.

Excepciones de cuando el acto produce efectos: cuando el acto disponga otra cosa (ej: fecha concreta). Otra es
la eficacia demorada del acto (no produce efectos en el momento en el que se dicta, sino que la eficaz está
sometido al cumplimiento de unos requisitos posteriores, como la notificación la publicación o la necesidad de
que un órgano distinto le dé su aprobación). También está la eficacia retroactiva (hacia el pasado), cuando el
acto se dicta en sustitución de otro acto previo que ha sido anulado (invalido) y cuando se van a producir actos
favorables que en el pasado esa persona cumplía los requisitos.

Eficacia demorada: son los más importantes. La producción de efectos jurídico se somete al cumplimiento de
un requisito posterior a haberse dictado el acto.

NOTIFICACIÓN

Notificación: es también un acto administrativo que es posterior y diferente al acto administrativo que comunica.
Su función es dar a conocer un acto. Toda resolución o acto, que afecte a los derechos o intereses de los
particulares, es lo que se tiene que notificar. La administración tiene un plazo de diez días siguientes a haberse
dictado el acto. Si se incumple el plazo, no hay consecuencias jurídicas (irregularidad no invalidada). La
notificación debe tener un contenido formado por el texto íntegro del acto que comunica, y además debe indicar
si el acto agota la vía administrativa. Otro contenido es decir el recurso administrativo o judicial que procede,
el órgano ante el cual hay que interponerlo y el plazo para interponerlo. Al margen de esto, el interesado puede
utilizar otra vía impugnatoria si así lo estima oportuno.

Si falta algo de este contenido => notificación defectuosa => el acto es ineficaz y no produce efectos

Notificaciones defectuosas que tengan el texto íntegro del acto, pero le falta lo demás => puede esa notificación
ser subsanada por el comportamiento del particular

Tramites electrónicos: hay procedimientos administrativos donde el particular debe comunicarse

electrónicamente con la administración de manera obligatoria. En otros casos el particular puede decidir si
hacerlo de manera presencial o electrónico. Una persona puede iniciar un trámite electrónica y posteriormente
optar a continuar el trámite de la manera convencional.

La práctica de la notificación en papel se remite al domicilio que la persona haya indicado. La notificación se
puede entregar a cualquier persona mayor de 18 años. Si el particular rechaza la notificación eso no va impedir
que se detenga el procedimiento, ya que este continua.

Garantía de doble intento de notificación: si no hay nadie en el domicilio la ley obliga a enviar una nueva,
dependiendo de la hora en la que se haya hecho. Si se hace por la mañana, se hará la siguiente por la tarde, pero
si se ha hecho por la tarde habrá que esperar a la mañana siguiente.

PUBLICACIÓN

La publicación sirve para dar a conocer el acto en algunos supuestos donde la notificación no es posible. Su
contenido es el mismo que se requiere para la notificación (la publicación sustituye a la notificación). Se publica
en los boletines oficiales de las comunidades autónomas. Su regulación está en los artículos 44 y 45 de la ley
del procedimiento administrativo.

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Supuestos donde no se quien es el interesado, el lugar, o no se ha logrado comunicar con él, el acto se publica
en el boletín oficial del estado.

Cuando el acto tenga una pluralidad indeterminada de destinatarios, o cuando es un procedimiento competitivo
o selectivo, el anuncio será a través de loa publicación.

PRESUNCIÓN DE VALIDEZ: Los actos son ejecutivos desde que se dictan, producen efectos jurídicos

La ejecutoriedad es la capacidad que tiene la administración de imponer obligatoriamente el contenido del acto
utilizando un medio de ejecución forzosa. La administración no puede comenzar ningún actuación material sin
que previamente haya dictado y notificado una notificación que de cobertura a esa actuación.

Si hay varios medios la administración debe elegir el que sea menos lesivo para la libertad del particular. Si el
acto tuviera que ejecutarse en el domicilio del particular,

Los medios dependen del contenido del acto: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa
coercitiva y compulsión sobre las personas.

Multa coercitiva: no son sanciones administrativas, y por ello es compatible con una sanción administrativa y
no infringe el principio non bis in idem. Par imponerla debe haber una habilitación. La multa coercitiva consiste
en la imposición de una cuantía económica por una serie de lapsos de tiempo, con la finalidad de que el
interesado cumpla con la obligación.

Los requisitos que tiene que cumplir el acto administrativo se refuerzan en la ley del procedimiento
administrativo común (LPAC), mediante el concepto de presunción de validez (artículo 39) puesto que la ley
establece que los actos de la administración se presumen válidos, que todo acto de la administración es conforme
a derecho. esta presunción admite prueba en contrario, pero mientras no haya prueba en contrario, el acto es
válido. por tanto, los actos administrativos producirán efectos desde el momento en que sean dictados. sin
embargo, existen varias excepciones, como es el caso de la eficacia demorada, que tiene lugar cuando así lo
exija el contenido del propio acto, o esté suspendida a la hora de su notificación, publicación o aprobación
superior. el segundo caso ocurre cuando el acto no es conocido por las personas a las que afecta. ante esta
situación, su eficacia queda aplazada hasta que se conozca el acto.

Sobre los actos favorables, ya se sabe que la norma general es que suelan tener carácter retroactivo. Sin embargo,
también puede aplicarse esta característica cuando se dicten en sustitución de actos anulados y supuestos de
hecho preexistentes cuando produzcan efectos favorables, en tanto en cuanto estos mismos supuestos de hecho
existieran ya en la fecha a la que se retrotraiga la eficacia del acto y no se lesionen derechos o intereses legítimos
de terceros.

Lo normal es encontrarse con actos demorados, pendientes de su notificación o publicación.

Lo que le interesa al derecho es también modificar la realidad, por tanto, lo que busca el derecho es proyectar
lo decidido en la realidad. Esto es lo que tiene que ver con la eficacia de los actos administrativos, el mismo
artículo 39 establece que los actos de las administraciones públicas producirán efectos desde la fecha en que se
dicten, se trata entonces de eficacia inmediata.

Cabe mencionar que por razón de la presunción de validez todo acto puede proyectarse sobre la realidad, es
decir, es eficaz, aunque después se demuestre que no es conforme con el ordenamiento jurídico. Es importante
separar validez de eficacia. El artículo 39 establece, como regla general, la eficacia inmediata, si bien sigue
hablando de otros supuestos:

- Eficacia demorada. Implica que el acto producirá efectos en un tiempo posterior al momento en que se
dicta la resolución. Dentro de la eficacia demorada encontramos una serie de situaciones:

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 • La eficacia del acto puede tener un condicionamiento temporal, es decir, el propio acto
establece el momento en que va a entrar en vigor, pero no sabemos exactamente en qué
momento entrará en vigor (ejemplo: obligación de retirar la nieve).

• El momento en que comienza a producir efectos está condicionada al momento en que dicho
acto sea conocido, estando supeditada a que el destinatario de ese acto conozca las
consecuencias del mismo. La eficacia del acto depende de poner en conocimiento de los
destinatarios el contenido del acto.

• La eficacia del acto dependa de que otro órgano lo apruebe para que comience a producir
efectos.

- Efectos retroactivos. Produce efectos hacia delante, pero no desde el momento en que se dictó la
resolución, sino en un momento anterior a la misma. Dentro de aquí encontramos dos situaciones: en
primer lugar, que el acto sustituya a un acto anterior que ha sido anulado. En este caso, los efectos serían
los mismos que los del acto sustituido. En segundo lugar, es cuando se trate de actos favorables para
los interesados. Esta eficacia retroactiva tiene dos condiciones: que se retraiga hasta el momento en el
que existía el supuesto de hecho y siempre que esta decisión no lesione derechos o intereses legítimos
de otras personas. En conclusión, con carácter excepcional, los actos administrativos pueden ser
retroactivos.

- Eficacia suspensiva. El acto administrativo puede producir efecto, pero, bien por ley o bien por decisión
de la administración, se decide suspender los efectos de ese acto, por lo que este existe, pero no altera
la realidad.

Destacamos que el supuesto más usado de eficacia es la eficacia demorada con la finalidad de poner en
conocimiento de las personas afectadas por el acto de la administración, las consecuencias de esa decisión. Esta
puesta en conocimiento se produce a través de dos mecanismos jurídicos: la notificación y la publicación.

1.1. NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN

La notificación es una comunicación dirigida a una persona determinada, o a un conjunto determinado, mientras
que la publicación se dirige a un grupo indeterminado, generalizado. La publicación está establecida en el art.
45, la cual no es solo un instrumento al que acudimos cuando no la podemos llevar a cabo, es infructuosa, pues
en ocasiones se acude directamente a la publicación del mismo, y determina que:

“1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas
reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por
el órgano competente. En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo
ésta los efectos de la notificación, en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la
Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para
garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente
realizada.

b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva

de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde
se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en
lugares distintos.

2. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el artículo 40.2 exige respecto
de las notificaciones (al menos el texto integro es lo que establece el 40.2). Será también aplicable a
la publicación lo establecido en el apartado 3 del mismo artículo (el tema de entenderse cumplido el

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 plazo por parte de la admón. una vez que ha sido publicado dentro del plazo). En los supuestos de
publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los
aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.
3. La publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cual sea la
Administración de la que proceda el acto a notificar. (Si es un curso llevado a cabo por la CA se
llevará a cabo en el BO de Canarias) 4. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 44, la publicación
de actos y comunicaciones que, por disposición legal o reglamentaria deba practicarse en tablón de
anuncios o edictos, se entenderá cumplida por su publicación en el Diario oficial correspondiente.”

La notificación es el acto administrativo en virtud del cual se pone en conocimiento del ciudadano una
resolución administrativa. La notificación es la técnica más solemne y formalizada de la comunicación porque
incluye la actuación mediante la cual ciertos funcionarios atestiguan haber entregado a una persona la copia
escrita de un acto, encontrándose regulada la misma en el art. 40 LPAC. El plazo para realizar la notificación
es de diez días a partir del día en que el acto se ha dictado, aunque si se tarda más no se produce la nulidad del
acto, sino que sería una irregularidad no invalidante. La fecha de notificación es, en todo caso, la de la efectiva
recepción por el destinatario. El contenido de la notificación deberá comprender:

• El texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitiva en la vía administrativa.

• La expresión de los recursos que proceden.

• El órgano ante el que deba presentarse el recurso, si cabe.

• El plazo para interponer el recurso, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso,
cualquier otro que estimen procedente.

Si alguno de estos elementos faltara, la notificación sería defectuosa, por lo que el acto carecerá de eficacia
alguna. Sin embargo, son defectos convalidables, ya que las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del
acto, omitiesen alguno de los requisitos, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice las
actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y el alcance de la resolución o acto objeto de la
notificación o interponga el recurso procedente. De no producirse la subsanación ni darse el interesado por
notificado, el acto incorrectamente notificado no adquiere firmeza, por lo que se mantiene indefinidamente la
posibilidad de recurrir contra el mismo. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la
notificación se hará en el lugar en que haya designado el interesado en su solicitud, y cuando ello no fuera
posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin y por cualquier medio. Cuando la notificación se practique en el
domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la misma, podrá hacerse
cargo de ella cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad, que sea mayor de
14 años. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar en el expediente tal circunstancia,
junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, para luego repetirse a distintas horas en los tres
siguientes días.

El artículo 41 de la LPAC establece unas condiciones generales de la notificación e interesa particularmente

dos aspectos. ¿Cómo se notifica? La ley apuesta por la notificación por medios electrónicos, en todo caso para
los obligados y preferentemente para los no obligados. Los obligados son esencialmente las personas jurídicas
y algunos sujetos. Con respecto a la carga de la prueba de que esa notificación se ha producido, con
independencia del medio utilizado, la tiene la administración, debiendo acreditar que la persona en cuestión
recibió la notificación, es decir, lo que se debe acreditar es la recepción de la notificación, esto es lo que se
incorpora al expediente. La carga de la prueba entonces versa sobre la recepción de la notificación no
simplemente sobre el envío de la misma.

En cuanto a los medios de notificación, se ha pasado de la notificación personal a la admisión de “cualquier

medio que permita tener constancia de su recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha,
la identidad y el contenido del acto notificado”. Si el interesado o su representante rechaza la notificación,
constará en el expediente, especificando las circunstancias, y se tendrá por notificado. La notificación podrá
hacerse en papel o por medios electrónicos:

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 - ART. 42. Notificación en papel. El art. 42.1 lo único que dice es que “Todas las notificaciones que se
practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la
Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma
voluntaria”, para que voluntariamente si quiero, acceder a la sede electrónica.

Este primer apartado lo ponemos en relación con el apartado 3, que establece que cuando voluntariamente
acceda a la sede electrónica, “se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan
realizar a través de medios electrónicos”.

El 42.2 establece cómo se ha de levar a cabo esta notificación en papel, los modos, que será a través
de:

o Mediante un funcionario público de la propia admón.

o Correos
o Externalizar el servicio, es decir, sacar ese servicio de la administración y contratarlo

Esta notificación “se practique en el domicilio del interesado (en el domicilio que se tenga establecido
para las notificaciones), de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación,
podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el
domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación (porque no hay
nadie en el domicilio o porque no hay nadie que se pueda hacer cargo entre otros motivos), se hará
constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación,
intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En
caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo
intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un
margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también
resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44 (que es la publicación del
anuncio).”

- ART. 43. Notificación a través de medios electrónicos. La notificación electrónica es una de las tantas
cuestiones que puede llevar a cabo la admón. junto con el ciudadano. La admón. no tiene todos sus
servicios administrativos a través de medios electrónicos. La primera en establecerlo en medios
electrónicos fue la administración tributaria.

Este art. establece “1. Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia
en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica
habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo. A
los efectos previstos en este artículo, se entiende por comparecencia en la sede electrónica, el acceso
por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación. 2. Las
notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca
el acceso a su contenido. Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio,
o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan
transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a
su contenido. 3. Se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el artículo 40.4 (se entenderá
que es suficiente con que se lleve a cabo será suficiente la notificación que contenga, cuando menos,
el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado) con la
puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo
actuante o en la dirección electrónica habilitada única. 4. Los interesados podrán acceder a las
notificaciones desde el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará
como un portal de acceso.”

Si se ignora el paradero del interesado, así como su domicilio o lugar de residencia, y resulta imposible contactar
con su persona, la notificación se llevará a cabo a través de anuncio en el tablón de edictos del ayuntamiento de

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su último domicilio y en el Boletín Oficial correspondiente, atendiendo al rango del órgano administrativo
emisor del acto. Si el último domicilio conocido del interesado está en el extranjero, el anuncio será colgando
en el tablón de edictos del Consulado, Sección Consular o Embajada correspondiente. La consecuencia de ello,
de la notificación infructuosa, se encuentra recogido en el art. 44 LPAC.

Otra forma subsidiaria de la notificación es la publicación, que consiste en insertar la resolución en el Boletín
Oficial correspondiente. Esto será así cuando:

- El acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas.

- Se estime que la notificación dirigida a una sola persona se considere como insuficiente para garantizar
la notificación a todos los interesados.
- Si se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier
tipo.

Por tanto, diremos que la administración para notificar su voluntad tiene 2 medios:

1. Notificarlo en el domicilio.
2. la publicación por medio de un anuncio en el BOE. Previamente se podrá publicar en Boletín Oficial
de la CCAA o de la provincia, en tablón del Ayuntamiento, o sección consular de la embajada
correspondiente.

Por su parte, también se encuentra regulado la indicación de notificaciones y publicaciones en el art. 46: “Si
el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona
derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el Diario oficial que corresponda una somera
indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se
establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.
Adicionalmente y de manera facultativa, las Administraciones podrán establecer otras formas de notificación
complementarias a través de los restantes medios de difusión que no excluirán la obligación de publicar en el
correspondiente Diario oficial.”

1.2. PRESUNCIÓN DE VALIDEZ

El acto administrativo se perfecciona cuando en su producción concurren todos los elementos esenciales, lo que
lleva consigo que se le atribuya la presunción de validez. Ésta dispensa a la Administración autora del acto
seguir ningún tipo de proceso declarativo si alguien, en cualquier instancia, pusiera en duda o pretendiera su
invalidez, presumiéndose válidos mientras su nulidad no se haya demostrado y no se declare administrativa o
judicialmente. El Tribunal Supremo también usa los términos “presunción de legalidad” y “presunción de
legitimidad” para referirse a este principio. La presunción de validez cubre los actos definitivos, pero no toda
la actividad probatoria previa a estos y que se refleja en el expediente administrativo. Dentro de los actos
internos del expediente, los llamados actos no definitivos, la presunción de validez tiende a extenderse a los
acuerdos o propuestas de los organismos técnicos como los tribunales de concursos y oposiciones.

La presunción de validez se establece en el Derecho Positivo con referencia a los actos de los simples
particulares, produciendo los efectos jurídicos pretendidos por sus autores, entre ellos y ante los registros
públicos, como en la regulación de las organizaciones, ya sean comunidades de propietarios, sociedades o
asociaciones.

Como ya hemos dicho, los efectos de los actos administrativos se encuentran en el art. 39:

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán

válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra
cosa.
2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su
notificación, publicación o aprobación superior.

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 3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución
de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los
supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y
ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
4. Las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de su
propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos administrativos, aunque
no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración.
5. Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto
que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y aquélla
entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el acto de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso- Administrativa, y, de rechazar el requerimiento, podrá interponer recurso
contencioso-administrativo. En estos casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar
resolución.”

Además, cabe destacar:

- ART. 37. Inderogabilidad singular: “1. Las resoluciones administrativas de carácter particular no
podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de
un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general. 2. Son nulas las
resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como
aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47”.

- ART. 38. Ejecutividad. “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho
Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley”.

2. EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Por otro lado, al margen de la notificación y la publicación del acto, en cuanto a su posible ejecución forzosa,
su supuesto necesario lo constituye el caso en que el acto administrativo imponga deberes positivos o negativos
al administrado que impliquen, en cuanto éste se niegue al cumplimiento voluntario, una agresión sobre aquel
mediante la alteración de su ius possessionis sobre sus bienes, o una violencia sobre su libertad personal. La
Administración se libra de la necesidad de acudir a un juez en los casos en los que exista una resolución
administrativa previa que le sirva de fundamento que vaya a ejecutarse; que esa resolución haya sido notificada
o que se le otorgue un segundo plazo al interesado para poder llevar a cabo el cumplimiento del mandato y no
lo haya hecho.

ART. 97. Habla de que para que la admón. pueda ejecutar un acto, ha de establecer previamente un título, la
resolución o el tipo de acto admón. correspondiente, que fundamente el por qué del mismo. Establece que: “1.
Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite
derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento
jurídico. 2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al
particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.”

ART. 98. Ejecutoriedad. “1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo
serán inmediatamente ejecutivos, salvo que (excepciones):

a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.

b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún
recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.
c) Una disposición establezca lo contrario.
d) Se necesite aprobación o autorización superior.”

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ART. 99. Ejecución forzosa, es algo que pasa por encima de la voluntad del particular, que no haría falta si el
ciudadano diligentemente obedeciera. Establece que “Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos
competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento (previa notificación), a la ejecución forzosa
de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o
cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial.”

Es decir, en principio la ejecución forzosa entraría dentro del ámbito de la auto tutela de la admón., pues no
necesita una ayuda exterior para llevar a cabo sus objetivos con los apropiados actos administrativos, sin
embargo, la admón en ocasiones tiene que llevar sus actos a través de un procedimiento judicial, como para el
caso de cuando se echa a unos ocupas)”

ART. 100. Medios de ejecución forzosa. “La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará,
respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:

a) Apremio sobre el patrimonio.

b) Ejecución subsidiaria.
c) Multa coercitiva.
d) Compulsión sobre las personas. (Es el medio de ejecución mas restrictivo, el último en aplicar)
2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad
individual.

3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la
autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su
defecto, la oportuna autorización judicial.”

A partir de este artículo, estudiaremos cada medio de ejecución forzosa por separado:

ART. 101. Apremio sobre el patrimonio. Esta regulado en el reglamento general de recaudación, en el real
decreto 939 del año 2005. Este art. establece que: “1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse
cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio.
2. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese
establecida con arreglo a una norma de rango legal.”

Es decir, la admón. lo que hace es ir directamente a tu cuenta bancaria y coger el dinero pertinente más unos
intereses.

ART. 102. Ejecución subsidiaria. Es, por ejemplo, una demolición, en la que el particular a edificado
ilegalmente, en la que el administrado (el particular) ha de demoler, y como no lo hace, la admón. tendrá que
ejecutar subsidiariamente la demolición, y luego pasarle un cheque a la admón. para que lo pague. Si el
particular se hace el loco, acudirá directamente al apremio sobre el patrimonio. Siempre se llevará a cabo cuando
no se trata de actos personalísimos.

Establece que “1. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos
puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. 2. En este caso, las Administraciones Públicas
realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado. 3. El importe de los
gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior. 4. Dicho importe podrá
liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.”

ART. 103. Multa coercitiva. No debemos confundir una multa coercitiva con las multas comunes:

- Multa coercitiva, te obliga, te invita de forma forzosa a dejar de realizar algo.

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 - Multa común. Esta es la consecuencia sancionadora del no seguimiento del no seguir, el no observar
la legalidad, y por tanto, el llevar a cabo una infracción administrativa.).

Por ej.: estoy edificando ilegalmente, y me habre un procedimiento sancionador que podrá culminar en una
sanción, en una multa coartiva, un multa común. La admon lo que hace es precintarme la obra, y yo al dia
siguiente la quito y siguió construyendo. LA admon me dice al cabo de 10 días que deje mi actitud y que pague
5.000€, peor no le hago caso y sigo quitándolo, y me sigue multando. Cuando al final me imponga una multa
por edificar ilegalmente, aunque haya pagado las multas por no observar una orden de la admon como es no
quitar el precinto, tengo que pagar la multa correspondiente de la ilegalidad de la edificación, por lo que esta
sería la multa coercitiva.

Establece que: “1. Cuando así lo autoricen las Leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las
Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas,
reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:

a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado.

b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.

c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible
con ellas.”

ART. 104. Compulsión sobre las personas. Establece que: “1. Los actos administrativos que impongan una
obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las
personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad
y a los derechos reconocidos en la Constitución. 2. Si, tratándose de obligaciones
personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a
cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.”

Es decir, se va a invadir el espacio físico de una persona, pues se le va a obligar a hacer algo que no quiere, se
va a forzar físicamente a la persona, pero se ha de respetar la dignidad y los dchos. reconocidos en la CE.

*No confundir la compulsión sobre las personas con la relación de arrendador y arrendatario, o particular que
posee vivienda con los ocupas que están en la misma.

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 TEMA 4. INVALIDEZ. NULIDAD, ANULABILIDAD Y MERA IRREGULARIDAD DE LOS
ACTOS
ADMINISTRATIVOS. CONVERSIÓN, CONSERVACIÓN Y CONVALIDACIÓN DE ACTOS
VICIADOS (ARTS. 47 – 52 LEY 39/2015)

1. GRADOS DE INVALIDEZ QUE PUEDE TENER EL ACTO ADMINISTRATIVO

Los grados de invalidez son: ilegalidad = contrario a derecho
1. Nulidad absoluta o de pleno derecho: Es un grado absolutamente tasado por la ley. La sanción general.
Las causas de nulidad absoluta son de interpretación restrictiva, el sistema no favorece la nulidad
absoluta. Opera con carácter automático. Aunque no se alegue el vicio, el juez puede apreciar de
oficio la ilegalidad, aunque la parte no la alegue porque es un vicio para el orden público. No hay
plazo para declararlas, se puede alegar el vicio en cualquier momento.
b. Tiene efecto erga omnes. Tiene efectos frente a todos
c. Los vicios que la causan son insubsanables.
2. Nulidad relativa o anulabilidad: Una sanción más débil. Se debe alegar el vicio, sino no se puede
declarar la anulabilidad. Tiene efectos entre las partes solamente. Hay un plazo de 4 años para declarar
la anulabilidad. Una vez que se cumpla este plazo, el vicio queda subsanado.
a. No opera automáticamente.
b. Ha de ser instada por el particular y declarada por el juez.
c. Es subsanable por diversas técnicas como la confirmación o la convalidación.
3. Inexistencia de invalidez o irregularidad no invalidante: Casos que no están regulados por la norma
jurídica debido a su evidencia.

Distorsionan la invalidez del acto administrativo, los siguientes privilegios de la administración:

• Presunción de validez. Los actos administrativos se presumen válidos, por lo que se tiene que probar
la invalidez del mismo. Nos lleva a pensar que, si hay algún tipo de vicio, será anulable o una mera
irregularidad, pero no una nulidad absoluta.
• Autotutela declarativa. La nulidad se configura como excepción y se limita a los casos establecidos
por la Ley, usando la anulabilidad como norma general para los demás casos. Por vicios de carácter
formal se dan situaciones a las que la Ley, a pesar de infringir la norma, no permite su invalidez. Es lo
que se conoce como irregularidades no invalidantes. Se dan una serie de técnicas de reducción de
invalidez, tendente a la conservación de los actos de la Administración, como la incomunicabilidad, la
nulidad parcial, la confirmación y la convalidación.
• Autotutela ejecutiva, pues la admón. se puede auto tutelar a la hora de ejecutar sus actos, ya que no
necesita de la ayuda del poder judicial. Los ejecuta con la ayuda del ciudadano o a través de los medios
de ejecución forzosa (que puede forzar la voluntad del ciudadano). Pero es la propia admón. la que con
sus medios ejecuta el acto admón. la sanción siempre la ejecutara la admón., aunque no se haya decidido
sobre su nulidad, anulabilidad o irregularidad.

Existe una serie de técnicas que sirven para relativizar o sanar esa invalidez. Estas técnicas son:
- Incomunicación del vicio al acto posterior
- Conversión del acto administrativo
- Conservación del acto administrativo
- Convalidación del acto administrativo

La nulidad de pleno derecho se encuentra en el art 47 Ley 39/2015, y la nulidad relativa o anulabilidad se
encuentra en el art. 48. Esto no es del todo cierto, pues no hay ningún artículo que nombre las irregularidades
no invalidantes, el tercer nivel, pero se entiende que está dentro del art. 48. 2 y 48.3.

1.1. NULIDAD DE PLENO DERECHO, NULIDAD RELATIVA O ANULABILIDAD E

IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES ART. 47. NULIDAD DE PLENO DERECHO.

Pág. 26
“1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. Art
52.3 tiene relación con este precepto
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las
normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades
o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.
2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las
leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y
las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales (esta nulidad de pleno derecho del apartado segundo se refiere al reglamento).”

El 47.1 habla de los actos administrativos que son de nulos de pleno derecho, y nos establece una lista numerus
cerrada, pues los supuestos de nulidad de pleno derecho son los que son.

Características:
- No se puede convalidar un acto nulo de pleno derecho
- No sanan por el transcurso del tiempo
- En principio, se puede predicar en cualquier momento la nulidad de pleno derecho, pues no está sujeto a
plazo, siempre que se trate de la admón. quien la fuese a declarar. En cambio, por parte de los particulares
esto no es así, pues hay un plazo de caducidad de 1 mes.
*Impugnación es el particular el que la hace; en cambio, la revisión es la propia admón. la que revisa sus
actos.
• Art. 106. REVISIÓN DE DISPOSICIONES Y ACTOS NULOS.
o “1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud
de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los
actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido
recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1. o 2. Asimismo, en
cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del
Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere,
podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en
el artículo 47.2.
o 3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la
inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de
recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma,
cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan
manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en
cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
o 4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán
establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los
interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de
Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición,
subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.
o 5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses
desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento
se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por
silencio administrativo.”

Pág. 27
 - La jurisprudencia a observado una serie de trámites que si que puede entenderse que puede tener la
consecuencia del 47.1. e, que produzca la nulidad de pleno derecho.
• El dictamen o informe ha de ser siempre preceptivo (es el tenemos que solicitarlo) y vinculante (que
me vincule con el contenido), de acuerdo con el art. 106.2. Por tanto, podemos inferir que, en un
trámite muy importante de un acto, aunque sea uno el informe el que no sea vinculante, al ser tal
su importancia, la doctrina y jurisprudencia han establecido que se puede predicar absolutamente
la nulidad de pleno derecho.
- Además, hay leyes sectoriales que recogen supuestos de nulidad de pleno derecho, ya que, por ejemplo,
diremos que serán nulas de pleno derecho las licencias otorgadas en contra del plano urbanístico

Límites de la revisión:
Art. 110: “Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por
prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a
la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.”
Este artículo supone una inseguridad jurídica, pues es inconcreto el límite, ya que dice “por el tiempo
transcurrido” y no sabemos cuando es mucho o poco tiempo, y eso se quedaría al arbitrio de los jueces. En la
practica no es así, pues el acto administrativo de nulo de pleno derecho no se puede impugnar en cualquier
momento, pues como hemos visto muchos de los que podrían ser declarados así (ej.: playa en frente del hotel
mediterranean palace) producen todos sus efectos y cuya reversión es imposible.

ART. 48. ANULABILIDAD O NULIDAD RELATIVA. Establece que:

1. “Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento
jurídico, incluso la desviación de poder.
2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los
requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.
*Es decir, solo determina la anulabilidad cuando se trate de requisitos formales
indispensables, como la falta de motivación; por tanto, cuando no sea así, será una irregularidad no
invalidante
3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará
la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.”
El no observar el plazo solo implica la anulabilidad cuando así lo imponga la naturaleza del término
o plazo, es la regla general, cuando este vinculado a una situación importante que afecte al particular.
o Ej.: las consecuencias de que un acto caduque a los 6 meses, pasado ese plazo será un vicio de
anulabilidad.
o Ej.: para concurrir a una convocatoria, se tiene un plazo de 1 mes, y la admón. no lo observa y
admite solicitud4es durante 2 meses. Esto les afecta porque no es lo mismo que se admitan solo
las solicitudes dentro del plazo a que se admitan 100 solicitudes mas, pues son candidatos que
van a concurrir contra mi en una oposición. Esto sería un acto anulable

Sin embargo, si en vez de notificarme un acto al día siguiente de realizarlo, me lo notifican a los dos
días, pues no sería anulable, ya que no afecta al particular debido a que no es importante, por lo que
supondrá una irregularidad no invalidante.

La anulabilidad, al contrario que los actos nulos de pleno derecho, se caracteriza por:
− Sanan por el transcurso del tiempo, pues sus vicios son subsanables.
• Hay un procedimiento recogido en el art. 107.2 que establece que la Admón. puede declarar lesivo
un acto, y una vez declarado lesivo por la administración, deben ser los tribunales los que
ratifiquen esa lesividad. La declaración de lesividad de la admón. no se puede adoptar
transcurridos 4 años, la consecuencia es que existe una especie de sanación a partir de los 4 años,
de ahí que los profesores tengan que conservar los exámenes durante ese tiempo.
− Son convalidables

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*Art. 70.1 Ley de la jurisdicción contenciosa administrativa: la desviación de poder es el ejercicio de
potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el OJ. Ej.: utilizo la potestad legislativa de la
expropiación, para expropiar unos terrenos para que así el hijo del alcalde pueda hacerse un chalet, ahí hay una
clara desviación de poder, pues la expropiación ha de ser siempre de interés general

- Art. 107. DECLARACIÓN DE LESIVIDAD DE ACTOS ANULABLES.

o “1. Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional
contenciosoadministrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme
a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público.

o 2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que
se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como
interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 82. Sin perjuicio de su
examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial
correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá
notificarse a los interesados a los meros efectos informativos. o 3. Transcurrido el plazo de seis
meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se
producirá la caducidad del mismo.
o 4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades
Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración
competente en la materia.
o 5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de
lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano
colegiado superior de la entidad.”

ART. 49. LÍMITES A LA EXTENSIÓN DE LA NULIDAD O ANULABILIDAD DE LOS ACTOS.

“1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean
independientes del primero.
*Es decir, la nulidad o anulabilidad no implicará que sean nulos o anulables también los
actos independientes que le suceden; en cambio, si son dependientes si serán declarados nulos o
anulables.
2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo
independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo
no hubiera sido dictado.”

Muñoz Machado nos da algunos ejemplos de estos límites pues, por ejemplo: Se sanciona a un particular que
ha construido ilegalmente, pero el tramite de la sanción se hace mal debido a un fallo de tipificación, y además
de la sanción se le establece que debe demoler la obra. Como la infracción esta mal tipificada, no tendrá que
abonar la cantidad fijada en la misma, pues es anulable; sin embargo, esto no quiere decir que la demolición
sea también ilegal, pues se trata de actos independientes.

1.2. TÉCNICAS PARA RELATIVIZAR O SANAR LA INVALIDES

Estas técnicas reconducen hacia la administración la invalidez, dejando en entre dicho las posibilidades de
invalidez.

ART. 50. CONVERSIÓN DE ACTOS VICIADOS.

“Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto
producirán los efectos de éste.”

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ART. 51. CONSERVACIÓN DE ACTOS Y TRÁMITES.
“El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos
y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.”

ART. 52. CONVALIDACIÓN.

1. “1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan.
2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el artículo 39.3 para
la retroactividad de los actos administrativos.
3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse
por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.
Es decir, que el que resolvió NO era el órgano competente, A, pero la convalidación podrá
hacerse por el órgano competente, B, si es el superior jerárquico)
4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el
otorgamiento de la misma por el órgano competente.

2. IRREGULARIDAD NO INVALIDANTE
Estos son los supuestos a los que aplica la irregularidad no invalidante:
1. Vicios o defectos de forma, anulables cuando se cause indefensión del interesado o cuando el vicio sea
tal que resulte imposible alcanzar el fin para el que fue propuesto el acto.
2. Vicios sobre el plazo, solo anulables en caso de ser importante. Santamaría Pastor es crítico co respecto
a esto, pues no entiende cómo ante la rigidez de las declaraciones de la Ley, ahora se relativice esta
cuestión, permitiendo a la Administración prescindir de tal modo de los plazos en detrimento de los
interesados.
Los actos anulables en general so convalidables por la subsanación posterior de sus vicios. Estos sanan con el
transcurso del tiempo, por el paso del plazo para la interposición de recursos, haciéndose inatacables.

3.3 TÉCNICAS DE REDUCCIÓN DE INVALIDEZ

1. No transmisión de la invalidez: La invalidez de un acto no implica que los sucesivos en el procedimiento
también lo sean.
2. Nulidad parcial: La anulabilidad afectará tan solo a la parte defectuosa del acto administrativo, dejando
lo demás intacto.
3. Conversión de los actos irregulares: Los elementos del acto anulable que hayan seguido el
procedimiento, desplegarán los efectos esperados.
4. Conservación: El órgano que declare la nulidad o anulabilidad dispondrá siempre de la conservación
de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la
infracción.
5. La convalidación: Los actos anulables subsanarán sus vicios mediante un acto ad hoc, dictado por el
órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto.

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 TEMA 5. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
En el programa de la asignatura, este es el tema 9
1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la
actuación administrativa para la realización de un fin; no se confunda con proceso administrativo el
cual es una instancia jurisdiccional bajo el fuero contencioso-administrativo. El procedimiento tiene
por finalidad esencial la emisión de un acto administrativo al servicio de los intereses generales y no
necesariamente la resolución sobre una pretensión ajena, como ocurre en los procesos.
A diferencia de la actividad privada, la actuación pública requiere seguir unos cauces formales, más
o menos estrictos, que constituyen la garantía de los ciudadanos en el doble sentido de que la
actuación es conforme con el ordenamiento jurídico y que ésta puede ser conocida y fiscalizada por
los ciudadanos.
El procedimiento administrativo se configura como una herramienta al servicio de la eficacia de la
Administración, ya que cumple dos funciones:
- De una parte, satisface el interés público, el procedimiento da certeza y la seguridad jurídica.
La Administración conoce el cauce formal que ha de seguir para dictar un determinado acto.
- Por otro lado, el procedimiento ofrece una predictibilidad de la actuación administrativa, lo
que es una manifestación del principio de legalidad.
Ambas funciones del procedimiento son especialmente importantes cuando la Administración ejerce
potestades discrecionales, ya que el procedimiento seguido y el expediente con él formado servirán
para el control judicial de la actuación administrativa.
2. FASES DEL PROCEDIMIENTO
Estas se regulan en el título IV de la ley 39/2015 y se dividen en cuatro: Iniciación, ordenación,
instrucción y terminación. Y, aunque cada fase tiene un momento, la ordenación es algo que podría
darse a lo largo de todo el procedimiento administrativo.
a. Iniciación
El Artículo 54 habla de las clases de iniciación y recoge que los procedimientos podrán iniciarse de
oficio o a solicitud del interesado. La iniciación de oficio se regula en el artículo 58 y el inicio del
procedimiento por solicitud del interesado se regula en el artículo 66.
Los procedimientos se iniciarán de oficio por:
1. Acuerdo del órgano competente (ejemplo: ampliación de la autopista del norte). Esta puede
ser bien por propia iniciativa o a consecuencia de orden superior, es decir, el superior
jerárquico ordena al subordinado a iniciar un procedimiento.
2. Petición razonada de otros órganos. Supuesto en que otro órgano de la administración,
ejemplo: la Consejería Insular de Turismo considere que es bueno ampliar la autopista del sur
no quiere decir que sea competente, por tanto, lo que puede hacer es dirigirse al órgano
competente y decírselo. Importante: la petición de otro órgano no vincula al órgano
competente.

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 3. Denuncia (de particular). Ejemplo: el vecino está haciendo fiestas todas las noches sin
permiso, o el vecino de abajo me está aparcando en el VADO.
En cualquier caso, inicio del expediente y el oficio de la administración, el órgano competente, salvo
que la ley lo disponga, tiene discrecionalidad para iniciar o no el expediente administrativo, es decir,
el órgano competente no está obligado.
La ley establece que antes de iniciar un procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período
de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la
conveniencia o no de iniciar el procedimiento. A esto se le denomina “actuaciones previas” (artículo
55 LPAC). Aunque la ley determina estas actuaciones previas para el procedimiento común, solo
tiene sentido respecto al procedimiento iniciado de oficio.
Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de
investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano
administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del
procedimiento.
La otra forma de iniciar un procedimiento se produce mediante la solicitud del interesado (artículo
66 LPAC). Lo que nos interesa es determinar quién es el interesado, pues no cualquier persona
puede iniciar un procedimiento, solo las personas que tengan la calidad de interesado pueden iniciar
un procedimiento (artículo 4 LPAC). Se consideran interesados, aquellas personas que en el
resultado del procedimiento ganará o perderá algo en su patrimonio. Y ese interesado, inicia una
solicitud que tiene que tener el contenido que establece el artículo 66 LPAC.
Los efectos jurídicos fundamentales del inicio de un procedimiento administrativo son:
• Obligación de resolver en el plazo determinado. Y si no se resuelve en ese plazo, entra en
juego el silencio administrativo (artículo 21 LPAC).
• Adoptar medidas provisionales, es decir, anticiparse a los posibles efectos que vaya a
producir la decisión y evitar que se generen situaciones de derecho consumado (artículo 58
LPAC). Las medidas provisionales se determinan en el artículo 56.3 LPAC.
• Interrumpen cualesquiera plazos que estuvieran contando. Obviamente, para tener efectos
interrumpibles, la administración debe notificarlo a los particulares porque de lo contrario el
caso de prescripcion seguirá contando (ejemplo: multa de tráfico)
La diferencia a destacar estaría en que, si una persona con capacidad de obrar y condición de
interesado interpone una denuncia, el procedimiento se iniciará automáticamente. Sin embargo, si se
diese el caso de que una persona denunciase un hecho, pero sin tener condición de interesado, la
Administración iniciaría un período previo con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto
y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. Este período de información y actuaciones
previas viene regulado en el artículo 55 de la ley.
b. Instrucción
Tomada la decisión de iniciar, el camino para tomar la decisión consistirá en buscar los datos de
hechos y de derechos que sean preciso para tomar esa decisión. En definitiva, es averiguar, estudiar y
analizar el asunto. La ley regula la denominada “ordenación del procedimiento”, que son una serie

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de reglas para resolver y para establecer con claridad como impulsar el procedimiento. Las reglas
son (artículo 71 LPAC):
1. La administración es la única responsable de que, iniciado un procedimiento, se llegue al
final. Pues es la única que tiene las herramientas para hacerlo. Los expedientes no dependen
de los particulares.
2. Concentración de trámites. Si dentro de las cosas que hay que hacer aquí se pueden hacer
varias a la vez, hágase varias a la vez.
3. Cumplimiento de trámite. Se refiere a los trámites que deben realizar los interesados, la regla
general es que tienen 10 días para cumplimentar el trámite. Si pasa el plazo y el interesado no
cumple, la administración podrá declarar al particular decaído en el trámite.
4. Cuestiones incidentales. Las cuestiones incidentales que surjan en el procedimiento, incluso
las que se refieran a la nulidad de las actuaciones, no suspenderá la tramitación. En nuestro
OJ, lo único que tiene efectos suspensivos, es decir, que paraliza el procedimiento es la
recusación.
¿Cómo se estudia el asunto? La ley determina un conjunto de trámites o actuaciones que, no siempre
tienen que utilizarse todos. La Ley del Procedimiento Administrativo Común aporta un abanico de
trámites que pone a disposición de la Administración. Estos trámites son:
• Alegaciones (artículo 76). Los interesados, en cualquier momento del procedimiento antes
del trámite de audiencia, podrán presentar alegaciones y aportar documentos. También
podrán alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización,
infracción de los plazos o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la
resolución definitiva del asunto.
• Periodo de pruebas (artículo 77 y 78). Si la administración no tiene por cierto lo que alega
el ciudadano, puede abrir un periodo de pruebas para realizar pruebas generales del derechos
(inspecciones, pruebas documentales, testificales,...) con un plazo mínimos de 10 días y un
plazo máximo de 30 días.
Las cosas singulares en materia de prueba son los documentos con presunción de certeza (artículo
77.5). “Los documentos formalizados por los funcionarios (inspectores, policía, etc.) a los que se
reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales
correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se
acredite lo contrario”. Es decir, existe presunción de certeza respecto de los hechos comprobados por
los funcionarios que tiene la condición de autoridad. Esto significa que en el expediente
administrativo no hay una posición de igualdad entre el agente de la autoridad y el ciudadano, pues
lo que dice el agente de la autoridad se presume cierto y el ciudadano tiene la carga de la prueba, es
decir, tendrá que demostrar que no es cierto.
• La emisión de un informe (artículo 80). Un informe es la opinión (técnico, económico,
jurídico) de alguien sobre un asunto determinado. La regla general es que los informes serán
los informes serán facultativos y no vinculantes. Para atender a ello, se clasifican los
informes en:

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 o Informe facultativo. Las normas jurídicas no exigen la obligación de pedirlo. o

Informe preceptivo. Las normas jurídicas obligan a pedirlo.

o Informe vinculante. El contenido del informe es obligatorio y tienen que ser asumido
por el órgano.
o Informe no vinculante. El contenido del informe no obliga al órgano que tiene que
tomar la decisión.
Sobre los informes surgen dos controversias y versan sobre si la administración puede seguir
adelante si el órgano competente no emite el informe que se le ha pedido, y sobre si el órgano
competente lo emite pero no lo emite en plazo. La ley establece que si no se emite el informe en el
plazo señalado se podrán proseguir las actuaciones, salvo cuando se trate de un informe preceptivo,
en cuyo caso habrá que esperar hasta la emisión de dicho informe.
Si el informe debe ser emitido por una administración pública distinta (ejemplo: el ayuntamiento le
pise un informe al cabildo), y transcurriera el plazo sin que el informe se hubiera emitido, se podrán
proseguir las actuaciones. En definitiva, si quien no emite el informe es un órgano interno de la
administración y era preceptivo, se aplica la regla general y habrá que esperar. Pero si quien no emite
el informe es una administración pública distinta entonces, se podrá seguir en las actuaciones. ¿Y si
el informe se emite fuera de plazo pero antes de que se tome la decisión? La ley establece que el
informe emitido fuera de plazo podrá ser tenido en cuenta tomar la decisión del acto administrativo.
• Trámite de audiencia (artículo 82). Instruidos los procedimientos y antes de redactar la
propuesta de resolución, se le concede a los interesados un plazo no inferior a diez días ni
superior a quince días para alegar y presentar los documentos que estimen oportunos. Este
trámite se realiza después del trámite de información pública y justo antes de tomar una
decisión.
El trámite de audiencia se distingue de las alegaciones en que, la audiencia se da cuando el
expediente ya está preparado para tomar la decisión y que, además, me tienen que enseñar todo lo
que existe en el expediente para que el interesado pueda opinar sobre eso.
Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos
en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el
interesado. Es decir, no hay trámite de audiencia cuando la administración resuelve única y
exclusivamente con la documentación que presentó el interesado (situación bastante excepcional).
• Información pública (artículo 83). Es una llamada de la administración pública para
conocer la opinión de los ciudadanos sobre un determinado acto administrativo del cual se va
a tomar una decisión. La información pública puede ser facultativa o preceptiva, al igual de
los informes.
En realidad, es un mecanismo para recabar información de los ciudadanos y no al contrario, y así
mejorar su decisión. Tan es así, que en el trámite de información pública puede participar quien
tenga la condición de interesado y quien no tenga la condición de interesado.
• Propuesta de resolución. No aparece expresamente en la ley pero se menciona en el artículo
82 LPAC. La ley establece que el órgano instructor o que tramita debe aportar su opinión

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 sobre la decisión del expediente, le propone al órgano competente como consideran que debe
decidir.
En los expedientes sancionadores, la audiencia se celebra después de que el funcionario
formula su propuesta y, por tanto, el interesado conoce que propone el órgano instructor.

c. Terminación
Esta fase comienza en el artículo 84, y dicta que “pondrán fin al procedimiento la resolución, el
desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté
prohibida por el ordenamiento jurídico, y la declaración de caducidad”.

El desistimiento y renuncia por los interesados viene regulado en el artículo 94 y dice que “la
Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, declarará concluso el procedimiento
salvo que, habiéndose personado en el mismo tercero interesado, instasen éstos su continuación en el
plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento o renuncia”. La caducidad se
regula en el artículo 95 y tiene los mismos efectos que el desistimiento. En otras palabras, al igual
que en el caso del desistimiento se procederá a una pérdida de derecho sobre el trámite, que no sobre
el procedimiento. Por ello, en estos casos se podría volver a incoar el procedimiento en base al
artículo 66. Sin embargo, en el caso de la renuncia se perdería el derecho sobre el procedimiento.

Como sigue el artículo 95, “en los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo
procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y
trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo
caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de
prueba y audiencia al interesado”.
Por último, se podría terminar el procedimiento a través del artículo 86, que establece que “las
Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas
tanto de Derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni
versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público
que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que, en su caso,
prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de
los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a
la resolución que les ponga fin”.

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TEMA 6. OBLIGACIÓN DE RESOLVER, SILENCIO ADMINISTRATIVO Y CADUCIDAD
En el programa de la asignatura, este es el tema 10
I. LA OBLIGACION DE RESOLVER (ART. 21 LPAC).
ART 81.5
El apartado primero la regla general de que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos
los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación (de oficio o a instancia de parte).
En este punto es importante subrayar dos supuestos singulares:
a) En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento
de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución
consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los
hechos producidos y las normas aplicables.
b) Se exceptúan de la obligación de resolver los supuestos de terminación del procedimiento por
pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos
únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.
Resulta imprescindible el conocimiento del plazo que tiene la Administración para resolver.
En este sentido el propio art. 21, en sus apartados dos y tres, establece que “2. El plazo máximo en el que debe
notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.
Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así
venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.

3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses”.
Es importante conocer el diez a quo para contar los citados plazos, que serán:
a. En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
b. En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el
registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación.
Es importante subrayar que el cómputo de los plazos señalados para resolver no siempre es lineal, esto es,
ininterrumpidos, sino que la Ley 39/2015 contempla una serie de supuestos en los que se puede interrumpir el
cómputo del plazo para posteriormente, reanudarlos.
El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender
(por tanto, se trata de una decisión potestativa del órgano que tramita el procedimiento) en los siguientes casos
(art. 22.1 LPAC):
a. Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o la aportación de
documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del
requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, por el del plazo
concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 68 de la presente Ley.
b. Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de la Unión Europea, por
el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del
pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.
c. Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que condicione
directamente el contenido de la resolución de que se trate, desde que se tenga constancia de su

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 existencia, lo que deberá ser comunicado a los interesados, hasta que se resuelva, lo que también habrá
de ser notificado.
d. Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el
tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del
informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá
exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá
el procedimiento.
e. Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los
interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.
f. Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos
previstos en el artículo 86 de esta Ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin
efecto, en su caso, de las referidas negociaciones, que se constatará mediante declaración formulada
por la Administración o los interesados.
g. Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo
pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita, lo que
habrá de comunicarse a los interesados, hasta que la Administración tenga constancia del mismo, lo que
también deberá serles comunicado.
El art. 22.2 LPAC, por su parte, establece cuándo el órgano que tramita el procedimiento deberá suspenderlo, y
por lo tanto se trata de una obligación, que será en los siguientes casos:
a. Cuando una Administración Pública requiera a otra para que anule o revise un acto que entienda que es
ilegal y que constituya la base para el que la primera haya de dictar en el ámbito de sus competencias,
en el supuesto al que se refiere el apartado 5 del artículo 39 de esta Ley, desde que se realiza el
requerimiento hasta que se atienda o, en su caso, se resuelva el recurso interpuesto ante la jurisdicción
contencioso administrativa. Deberá ser comunicado a los interesados tanto la realización del
requerimiento, como su cumplimiento o, en su caso, la resolución del correspondiente recurso
contencioso-administrativo.
b. Cuando el órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación complementaria de las
previstas en el artículo 87, desde el momento en que se notifique a los interesados el acuerdo motivado
del inicio de las actuaciones hasta que se produzca su terminación.
c. Cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier momento de la tramitación de un
procedimiento, desde que ésta se plantee hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado.
Por último, la Ley dispone en el art. 23 la posibilidad de ampliación del plazo máximo para resolver y notificar.
De esta forma establece que excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales
disponibles el órgano competente para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o el superior
jerárquico del órgano competente para resolver, podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo
máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser éste superior al establecido para la tramitación del
procedimiento. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los
interesados, no cabrá recurso alguno.
CONSECUENCIAS DEL INCUNPLIMIENTO: SILENCIO ADMINISTRATIVO Y CADUCIDAD
II. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS A INSTANCIA
DE PARTE.
a) El sentido del silencio administrativo es positivo (estimatorio) o negativo (desestimatorio) desde
el punto de vista del ciudadano.
La Ley establece como regla general que el sentido del silencio es estimatorio. De esta forma el art. 24.1 LPAC
dispone que “en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la

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Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo
máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla
estimada por silencio administrativo”.
El mismo precepto excepciona esta regla general, y por tanto se dará el silencio negativo, en los siguientes
casos:
1. Cuando una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho
internacional aplicable en España establezcan lo contrario.
2. En los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la
Constitución.
3. En aquellos procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al
solicitante o a terceros, facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el
ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
4. Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
5. Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a
solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la
desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá
estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y
notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior
de este apartado
Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter
desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.
b) La naturaleza del silencio administrativo (art. 24.2 LPAC).
La naturaleza es diferente según se trate de un silencio administrativo estimatorio o desestimatorio. La
estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo
finalizador del procedimiento. Esto quiere decir que el acto presunto (estimatorio) que supone el silencio
administrativo actúa, a todas luces, como su fuese un acto expreso. Es más, la Administración está obligada a
certificar, en su caso, que se ha producido un silencio administrativo positivo, pero dicho certificado no tiene,
en ningún caso, validez constitutiva, pues el silencio se ha producido de forma automática por el mero transcurso
del plazo.
La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición
del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. Sin embargo, en ningún caso
se considera que se agotan dichos plazos, esto es, si el interesado decide esperar a la resolución expresa para
recurrir el acto, será a partir del día siguiente de la notificación cuando empiece a contar el plazo para recurrir.
El sistema se cierra con las siguientes previsiones:
a. En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción
del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b. En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al
vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.
c) Eficacia del silencio administrativo (art. 24.4 LPAC)
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la
Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo crean efectos desde el vencimiento del plazo
máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido (por lo
tanto, el silencio se produce de forma automática).

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Su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado
acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver
en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo
anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente
desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración
u Organismo competente para resolver.
III. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE
OFICIO.
Regulado en el art. 25 LPAC, lo primero que sienta el precepto es la obligación ya conocida que tiene la
Administración de resolver, aunque sea fuera de plazo.
Aunque normalmente cuando la administración inicia de oficio un procedimiento el resultado suele ser
desfavorable para el ciudadano, existen situaciones en las que se puede producir un efecto favorable. Así, la
LPAC dispone que en el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso,
la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hubieren comparecido
podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
Por otra parte, en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general,
de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En
estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos
previstos en el artículo 95.
La caducidad opera de forma automática y, por tanto, por el mero transcurso del tiempo y debe ser declarada
por la Administración de oficio. La remisión al art. 95 LPAC supone que el plazo de prescripción de la
infracción se computa respecto al procedimiento caducado, pero también supone que, para el caso de no haber
prescrito por completo la infracción, se podrá iniciar un nuevo procedimiento sancionador.

¿CADUCIDAD?

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