CLASES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

ACTO ADMINISTRATIVO

CONTENIDO. El acto administrativo: concepto y caracteres. Los elementos del acto

administrativo: esenciales y accesorios. Eficacia del acto administrativo. Otros actos estatales.
El hecho administrativo. Las vía de hecho. El silencio y las omisiones estatales. Extinción del
acto administrativo. El régimen de las nulidades. Los vicios del acto administrativo. Efectos de las
nulidades. La revocación del acto administrativo. La caducidad del acto administrativo.

FORMAS JURIDICAS ADMINISTRATIVAS

En las clases anteriores, analizamos los pilares fundamentales de

Derecho Administrativo, esto es, los principios de división de poderes, de
legalidad y los derechos fundamentales. También estudiamos las funciones del
Estado, en particular, abordamos las funciones administrativas del Poder
Ejecutivo y su ejercicio mediante facultades regladas o discrecionales. Por
último, analizamos el modo de organización del Poder Ejecutivo.
Como ya explicamos, el Poder Ejecutivo cumple una actividad
permanente, cualidad que distingue ese accionar del que corresponde al Poder
Legislativo y al Poder Judicial pues las actividades de estos últimos son solo
esporádicas.
La función administrativa, obviamente, no es cumplida por el ente ideal
de modo directo sino por los individuos que integran a la organización como
recursos humanos, pues el ente ideal no se expresa ni actúa en modo alguno
sino a través de tales individuos.
En ese contexto, los individuos integrantes de los órganos y entes
estatales emiten declaraciones de voluntad que se atribuyen, se imputan,
directamente a la Administración y, consecuentemente, al Estado. Así, la
actuación de los individuos adopta decisiones que están destinadas a producir
efectos jurídicos fuera de su ámbito, repercutiendo sobre los derechos de las
personas, propias de el régimen exorbitante de la Administración.
Al referirnos al régimen exorbitante de la Administración, estamos
diciendo que el Estado está ubicado en un escalón por encima de la otra parte.
Ello se manifiesta a través de prerrogativas que se otorgan a la Administración.
Más adelante, iremos viendo cómo se concretan en la legislación.
Por lo tanto, en esta parte de la asignatura estudiaremos las formas
jurídicas administrativas, es decir, los medios o instrumentos mediante los
cuales el Poder Ejecutivo manifiesta sus decisiones.

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 Actividad Nº 1:
Buscar en el Boletín Oficial de la República Argentina dos o más ejemplos
de decisiones de órganos o entes estatales e indicar: a) fecha del Boletín
consultado; b) el número de registro que posee la decisión; c) nombre del
órgano o ente que la emitió y d) destinatario de la decisión.

ACTO ADMINISTRATIVO

Concepto
El acto administrativo es una declaración unilateral de alcance particular
dictado por el Estado, en ejercicio de funciones administrativas, que produce
efectos jurídicos directos e inmediatos sobre terceros.
a) el acto es una declaración unilateral: consiste en la manifestación de
una idea, es una actividad intelectual, es la exteriorización de la voluntad de la
Administración. Sólo concurre la voluntad estatal, aunque resuelva la petición
de un particular y éste intervenga en el procedimiento previo a su dictado.
c) de alcance particular: esta característica tiene que ver con su
contextura abierta o cerrada respecto de los destinatarios y la individualización
de éstos en el propio acto. Así, el acto es particular cuando dice quiénes son
sus destinatarios y –además- ese campo es cerrado, es decir “…el acto es
particular (acto administrativo) si individualiza a los sujetos destinatarios, aun
cuando se trate de un conjunto de individuos y no de un solo sujeto, y —
además— ese campo es cerrado; mientras que el reglamento es de alcance
general porque su campo subjetivo es indeterminado y abierto…”.
c) dictado por el Estado en ejercicio de funciones administrativas:
partiendo del criterio subjetivo para conceptualizar la función administrativa,
esta comprenderá –al menos en el ámbito nacional- a aquella función propia
del Poder Ejecutivo. Esto no ocurre, por ejemplo en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires donde la legislación que hace uso del concepto mixto y, por
tanto, el acto administrativo puede ser dictado por los otros poderes.
Sin embargo, no todos los actos dictados por el Poder Ejecutivo son actos
administrativos. Ya veremos seguidamente otros medios o instrumentos a
través de los cuales el Poder Ejecutivo manifiesta sus decisiones.
d) que produce efectos jurídicos directos e inmediatos sobre terceros:
el acto es tal si crea, modifica, transfiere, conserva, declara o extingue
derechos por sí mismo, sin detenerse en otros actos intermedios. Los efectos
deben emanar directamente del acto mismo y por sí solo. Por lo tanto, la
calidad de acto administrativo queda reservada a las decisiones que por sí
mismas generan efectos jurídicos para los terceros, resultando excluidos los
actos que, no obstante producir efectos incluso directos en el ámbito de la
Administración (por ejemplo, un informe o dictamen vinculante), carecen de
tales consecuencias en el ámbito externo de ésta.

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 Actividad Nº 2:
Consigna: ¿Considera usted que el Poder Legislativo y el Poder Judicial
pueden dictar actos administrativos? Fundamente su respuesta.

Diferencias entre el acto administrativo y otros actos estatales:

reglamento administrativo, contrato administrativo, simples actos de la
Administración. El hecho administrativo. Las vía de hecho. El silencio y
las omisiones estatales.
Como se refirió anteriormente, el acto administrativo es una declaración
unilateral de alcance particular dictado por el Estado, en ejercicio de funciones
administrativas, que produce efectos jurídicos directos e inmediatos sobre
terceros.
Es una de las denominadas formas jurídicas administrativas, esto es, uno
de los medios o instrumentos por los cuales el Poder Ejecutivo expresa sus
decisiones.
Las otras formas son el reglamento, el contrato, los simples actos de la
Administración, el hecho administrativo, las vías de hecho, el silencio y la
omisión estatal.
El reglamento o acto de alcance general se diferencia del acto
administrativo, fundamentalmente, por su alcance. Es decir, el punto de
distinción es el sujeto destinatario del acto, el carácter individualizado o no del
sujeto en el marco del propio acto y –además- su carácter abierto o cerrado.
Como dijimos, el acto administrativo es de alcance particular o individual
siempre que el o los sujetos destinatarios estén individualizados en el propio
acto y su campo esté cerrado, no pudiendo restarse o sumarse otros.
El contrato administrativo, en cambio, se diferencia del acto por su
carácter bilateral. En tanto el acto administrativo es una declaración unilateral –
aunque el particular pueda concurrir en el procedimiento para su formación- el
contrato requiere del consentimiento del particular tanto como partícipe del
proceso de formación como de su cumplimiento.
Los simples actos de la Administración se distinguen de los actos
administrativos porque no son productores de efectos jurídicos directos e
inmediatos. Es decir, los simples actos de la Administración constituyen la
exteriorización de la voluntad de la Administración pero los efectos jurídicos
que producen son indirectos o mediatos. Para producir efectos directos e
inmediatos una requieren de una nueva actuación de otro órgano. Este medio o
instrumento es propio de la actividad consultiva que se ocupa de asesorar y
asistir a los órganos que llevan a cabo la actividad administrativa activa,
mediante dictámenes, informes, etc.
En cuanto al hecho administrativo, es un comportamiento material que
produce efectos jurídicos, es decir, provoca la adquisición, modificación,
transferencia o extinción de relaciones jurídicas.
Por su parte, las vías de hecho constituyen un comportamiento material
pero de carácter ilegítimo, antijurídico. El artículo 9º de la LPA establece que
“La Administración se abstendrá: a) De comportamientos materiales que
importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía
constitucionales; b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún

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recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la
suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose resuelto, no
hubiere sido notificado.”
En cuanto al silencio, es uno de los modos anormales de conclusión del
procedimiento administrativo, a diferencia del acto administrativo que –en tanto
resuelve una petición- constituye el modo normal de conclusión.
El artículo 10 de la LNPA expresa que el silencio o la ambigüedad de la
Administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento
concreto, se interpretarán como negativa y que, sólo mediando disposición
expresa, podrá acordarse al silencio sentido positivo.
Asimismo, a fin que se configure el silencio y así pueda acudir el particular
a la vía judicial, la norma mencionada señala que “…Si las normas especiales
no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá
exceder de sesenta días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado
requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin producirse
dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración.”
Esto no ocurre, en cambio, cuando se tratara de un recurso. En efecto,
tanto los recursos de reconsideración, jerárquico y de alzada (en este último
caso porque se le aplican las normas pertinentes al recurso jerárquico), deben
ser resueltos por la autoridad dentro de los 30 días desde su interposición o, en
su caso, de la presentación del alegato -o del vencimiento del plazo para
hacerlo- si se hubiere recibido la prueba. Tanto el artículo 87 como el 91 del
RNPA, establecen que no será necesario pedir pronto despacho para que se
produzca la denegatoria por silencio.
Es preciso distinguir al silencio como instituto de expresión de la voluntad
estatal en términos generales (material) del instituto del silencio en el marco de
los recursos administrativos en particular, es decir, luego de dictado el acto e
impugnado éste por el interesado (formal). En el primer caso, el silencio es un
instituto constitutivo de voluntad estatal en sí mismo y en el segundo, la
decisión estatal ya existe (es decir, está predeterminada) y simplemente debe
impugnarse con el objeto de agotar las instancias administrativas.
Finalmente, la omisión estatal consiste en una inactividad material del
Estado en el marco de una obligación a su cargo de contenido debido,
específico y determinado. Es decir, en este contexto, existe un derecho del
particular ya reconocido por el ordenamiento jurídico. La omisión se produce
cuando existen pretensiones de las personas respecto del reconocimiento de
derechos preexistentes. El Estado tiene la obligación de dar o hacer porque el
reconocimiento del derecho está predeterminado por el ordenamiento jurídico.
Por ejemplo, proveer los tratamientos médicos necesarios con el objeto de
preservar la salud de las personas; abonar por un servicio efectivamente
prestado al Estado por un particular.

Caracteres del acto administrativo

El artículo 12 de la LPA prescribe que “El acto administrativo goza de
presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a
ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o la naturaleza
del acto exigieren la intervención judicial- e impide que los recursos que
interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una

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norma expresa establezca lo contrario. Sin embargo, la Administración podrá,
de oficio o a pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la
ejecución por razones de interés público, o para evitar perjuicios graves al
interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.”
Surgen de la norma transcripta, los caracteres del acto administrativo a
saber: la presunción de legitimidad y la ejecutoriedad.
A) Presunción de legitimidad: El acto administrativo se presume
legítimo, es decir, dictado conforme al ordenamiento jurídico, por lo cual –a
diferencia de lo que ocurre en el Derecho Privado- el Estado no debe probar su
validez, por el contrario, incumbe a quien alegue su invalidez probarla.
En cuanto al fundamento de esta presunción normativa, se ha
mencionado que es un principio necesario para el desarrollo de las actividades
estatales puesto que, en caso contrario, el Ejecutivo vería trabado
permanentemente el ejercicio de sus funciones y consecuentemente el
cumplimiento de sus fines.
Esto tiene como consecuencia que los jueces no pueden –en principio-
declarar de oficio la invalidez del acto, es decir, debe ser requerida por la parte,
como también, que quien alegue su nulidad, debe probarla.
No obstante, cabe señalar que los actos que poseen un vicio manifiesto
carecen de presunción de legitimidad.
b) Presunción de ejecutoriedad: Como refiere el artículo 12 de la LPA
este carácter del acto administrativo faculta a la Administración a ponerlo en
práctica por sus propios medios, a menos que la ley o la naturaleza del acto
exigieren la intervención judicial.
Asimismo, la ejecutoriedad impide que los recursos que interpongan los
administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma expresa
establezca lo contrario.
No obstante, cabe mencionar que la Administración puede suspender
preventivamente los efectos del acto administrativo, ya sea de oficio o a pedido
del administrado, por las causales prevista en dicha norma, a saber: por
razones de interés público, para evitar perjuicios graves al interesado o cuando
se alegare fundadamente una nulidad absoluta.
c) El carácter no retroactivo: los actos administrativos particulares,
como veremos, tienen eficacia desde su notificación (artículo 11 de la LPA). No
obstante, podrá tener efectos retroactivos -siempre que no se lesionaren
derechos adquiridos- cuando se dictare en sustitución de otro revocado o
cuando favoreciere al administrado. Por consiguiente, el límite para la
retroactividad de un acto administrativo está dado por el derecho de propiedad
y por el principio de seguridad jurídica. Entonces, la regla general es que el
acto administrativo es no retroactivo, sin perjuicio de las excepciones que
pesan sobre este principio.

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 Actividad Nº 3:
El artículo 12 de la LPA establece los caracteres de presunción de de
legitimidad y ejecutoriedad del acto administrativo. También describe los
supuestos de excepción según los cuales la Administración podría
suspender la aplicación del acto, no obstante dichos caracteres.
Consigna: Describa los supuestos de excepción contenido en la norma
mencionada y proponga un ejemplo hipotético para cada una de esas
excepciones.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Elementos esenciales del acto administrativo: artículos 7° y 8°, LPA.

El artículo 7º de la LPA enuncia los requisitos o elementos esenciales del
acto administrativo, a saber: la competencia, la causa, el objeto, los
procedimientos, la motivación y la finalidad. En tanto, el artículo 8º de dicho
ordenamiento agrega como recaudo esencial de los actos administrativos la
forma.
Dichos requisitos, revisten el carácter de esenciales puesto que la
presencia o ausencia de éstos incide en la validez del acto administrativo. En
definitiva, son recaudos de legalidad de la emisión del acto, cuya ausencia
derivará en su invalidez.
En ese sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha decidido
que "El acto administrativo es válido ... cuando reúne las indispensables
condiciones de regularidad, a cuyo efecto requiérese que se halle sujeto a las
formas legales; si esto no ocurre, el acto adolece de ilegitimidad por violación
del derecho objetivo. ..." (Fallos 241:384).
Veamos ahora, en particular, cada uno de los requisitos esenciales del
acto administrativo:
a) Competencia:
Ya nos hemos referido a éste elemento en ocasión de estudiar la
organización administrativa del Estado. Recordemos entonces que la validez
de la actividad de la Administración depende de que haya sido desplegada por
el órgano administrativo actuante dentro del respectivo círculo de sus
atribuciones legales.
Ese círculo de atribuciones legales determina la capacidad legal de la
autoridad administrativa, capacidad que en el derecho administrativo se
denomina competencia.
El principio básico en el Estado Democrático de Derecho es que el Estado
no puede actuar, salvo que la ley lo autorice a hacerlo. Esto surge claramente
del artículo 19 de la Constitución Nacional.
Conviene reiterar que la competencia es un principio jurídico de la
organización administrativa y, como tal, constituye la aptitud de los poderes
públicos para obrar y cumplir así con sus fines, acorde con el ordenamiento
jurídico.
En ese sentido, se ha señalado que la existencia de una pluralidad de
órganos en el seno de la Administración, determina la necesidad de que se

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distribuya entre todos ellos la actividad necesaria para la consecución del
interés público.
El artículo 7º, inciso a), de la LPA establece que uno de los requisitos
esenciales del acto administrativo es que sea “... dictado por autoridad
competente”. Surge así, que la competencia se erige también en un requisito
esencial para el dictado de un acto administrativo.
Asimismo, de acuerdo al artículo 3º de la LPA reconoce como fuente la
Constitución Nacional, las leyes o los reglamentos y es obligatoria e
improrrogable, salvo los supuestos de delegación o avocación ya analizados.
b) Causa:
El artículo 7º inciso b) de la LPA prescribe que el acto administrativo
“…deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y
en el derecho aplicable.”
La causa está constituida por los antecedentes o circunstancias de hecho
y de derecho que justifican el dictado del acto administrativo o, en otras
palabras, que en cada caso llevan a producirlo.
En particular, los hechos son los antecedentes fácticos que tuvo en
cuenta el órgano administrativo y que, junto con el marco jurídico, constituyen
el fundamento del acto; es decir, las circunstancias anteriores que dan sustento
a la decisión estatal.
Se ha discutido si los antecedentes pueden estar descriptos en otro acto
administrativo o en los simples actos de la Administración o actos preparatorios
(dictámenes, informes, etc.) que estén incorporados en el expediente, es decir,
si los antecedentes de hecho y derecho deben estar detallados necesariamente
en el propio acto, si es suficiente con un relato sucinto, si puede el acto
remitirse y apoyarse en otros actos.
Al respecto, Balbín enseña “…Creemos que el acto puede remitirse a
otros actos, pero siempre que los trazos básicos -hechos y derecho- surjan del
propio acto de modo indubitable; solo así es posible recurrir a otros actos
previos para completar su integridad en términos de antecedentes. El acto
puede describir los hechos y completar sus detalles por remisión y, en igual
sentido, decir cuál es el derecho básico aplicable y reenviar simplemente los
detalles o pormenores -contemplados en los textos normativos-. Sin embargo,
el Estado en ningún caso puede completar tales antecedentes luego de su
dictado, es decir, por medio de actos posteriores. Los antecedentes deben ser
previos, claros y precisos según el texto del acto, sin perjuicio de que sea
posible integrarlo y completarlo con otros actos dictados con anterioridad,
trátese de actos preparatorios del propio acto o de otros actos
administrativos…”.
La causa (antecedentes de hecho y de derecho) debe guardar relación
con el objeto y la finalidad del acto administrativo. Es decir, la causa y el objeto
del acto administrativo deben conducirnos necesariamente a otro elemento: la
finalidad. En sentido concordante, el objeto y la finalidad nos llevan hacia el
antecedente y, por último, el antecedente y la finalidad nos guían hacia el
objeto.
Los antecedentes de hecho son los aquellos hechos previstos en la
norma jurídica (norma que es el antecedente de derecho) y que deben existir

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en la realidad, ser constatados por la Administración para actuar en
consecuencia.
Veamos un ejemplo. Un agente afiliado al Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones regulado por la Ley Nº 24.241, tiene derecho a
acceder a la jubilación ordinaria cuando tuviera 30 años de aportes y hubiera
cumplido la edad allí prevista, es decir, 65 años los hombres y 60 las mujeres.
El afiliado deberá formular la solicitud y acreditar el cumplimiento de esos
recaudos. A su vez, la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS)
deberá llevar a cabo el procedimiento pertinente, constatar el cumplimiento de
tales recaudos, realizar los cálculos respectivos, etc. y, si se dan los requisitos
previstos en la norma, otorgar el beneficio jubilatorio.
Puede identificarse en este ejemplo, entonces, que el antecedente de
derecho es la norma que prevé el régimen, es decir, la ley 24.241. En tanto, el
acaecimiento de los hechos previstos en ella para acceder al beneficio (edad y
aportes) serán los antecedentes de hecho que fundamentarán su dictado.
Por consiguiente, se advierte allí la relación entre la causa (antecedentes
de hecho y de derecho) con el objeto del acto (lo que el acto resuelve que es
otorgar la jubilación) y la finalidad de seguridad social que el sistema persigue,
puesto que, como señala el artículo 1° ley 24.241, cubre contingencias de
vejez, invalidez y muerte.
c) Objeto:
El objeto del acto administrativo es aquello sobre lo que el acto decide,
resuelve o declara. Es aquello en lo que el acto consiste; es, concretamente, la
decisión, certificación u opinión contenida en la declaración que el acto implica.
El artículo 7º inciso c) de la LPA establece que “…el objeto debe ser cierto
y física y jurídicamente posible debe decidir todas las peticiones formuladas,
pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y
siempre que ello no afecte derechos adquiridos…”.
Por lo tanto, el acto administrativo debe ser:
a) cierto y física y jurídicamente posible: puede consistir en un dar, hacer
o no hacer, pero en cualquier caso debe ser determinado (cierto) y
materialmente posible. Asimismo, la posibilidad jurídica lleva ínsita la noción de
licitud, habrá así imposibilidad jurídica cuando se trata de cosas o de hechos
que si bien podrían materialmente existir o realizarse, legalmente ello no es
posible. Por ejemplo, sería físicamente imposible la orden de demolición de un
edificio destruido totalmente o sería jurídicamente imposible la rescisión de un
contrato que ha concluido por el mero transcurso del tiempo o revocar una
licencia de conducir de una persona fallecida.
b) debe decidir todas las cuestiones propuestas: este deber administrativo
constituye el correlato al derecho otorgado al administrado por el artículo 1º,
inciso f),apartado 3) de la LPA, según el cual el acto decisorio debe hacer
expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones
propuestas, que fueran conducentes a la solución del caso.
c) puede involucrar cuestiones no propuestas, previa audiencia del
interesado, siempre que no afecte derechos adquiridos: esta previsión se
vincula directamente con el principio de verdad material, pero se relaciona,
además, con el debido proceso adjetivo que conlleva el derecho a ser oído

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(artículo 1º, inciso f, apartado 1 de la LPA), principios éstos que abordaremos
al estudiar procedimiento administrativo.
Cabe señalar que si se trata de una actividad reglada, el objeto del acto
aparecerá predeterminado por la norma, mientras que en el caso de que el acto
sea consecuencia del ejercicio de facultades discrecionales, aunque la
Administración disponga de un margen de libertad para emitir el acto, el objeto
del acto debe adaptarse al marco general normativo y al principio de juridicidad.
d) Procedimiento:
El artículo 7º inciso d) de la LPA prescribe que antes de la emisión del
acto administrativo “… deben cumplirse los procedimientos esenciales y
sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico…”
La norma agrega, además, que “…Sin perjuicio de lo que establezcan
otras normas especiales, considérase también esencial el dictamen
proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el
acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.”
En nuestro país, el medio por el cual se concreta el derecho de peticionar
a las autoridades administrativas (artículo 14 de la Constitución Nacional) y
puede obtenerse el pronunciamiento de la Administración es el procedimiento
administrativo.
A su vez, el ejercicio de la función administrativa por parte del Estado
también encuentra su cauce en diversos procedimientos previstos por el
ordenamiento jurídico vigente, que importan un conjunto de actos ordenados
necesarios para la concreción de esa función y que tienen, fundamentalmente,
una finalidad tuitiva.
El procedimiento administrativo es el conjunto de principios y reglas que
sigue el Poder Ejecutivo, por medio de actos preparatorios y actuaciones
materiales, con el objeto de expresar sus decisiones. Así, las decisiones del
Estado se llevan a cabo formalmente por medio de procedimientos reglados y
obligatorios impuestos por el legislador.
Asimismo, Comadira se ha referido al procedimiento administrativo como
la serie, secuencia o sucesión de actos que, dirigida a la satisfacción directa o
inmediata del bien común o interés público, constituye un elemento ordenador,
regulador, sistematizador del desenvolvimiento de la función administrativa del
Estado.
El sentido y finalidad que persigue el procedimiento administrativo
comprende dos aspectos distintos y sustanciales.
1) busca asegurar, proteger y garantizar los derechos de las personas
porque a través del procedimiento se hace valer el derecho sustancial.
2) en tanto forma que adopta la actuación de la Administración, debe
asegurar la eficacia de la gestión de la Administración. Persigue asegurar la
legitimidad, racionalidad, acierto y eficacia de las conductas y decisiones
estatales mediante el cumplimiento de ciertas reglas.
Por otra parte, la norma establece que también resulta esencial el
dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico
cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos
(actividad administrativa consultiva: simple acto de la Administración).

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 e) Motivación:
El artículo 7º inciso e) de la LPA prescribe que el acto administrativo
“…deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que
inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el
inciso b) del presente artículo.”
La motivación es la exteriorización en el acto de la existencia de la causa
(antecedentes de hecho y de derecho) y de la finalidad.
Se ha señalado que este elemento esencial del acto “…sin perjuicio de su
recepción en el texto de la ley, nace básicamente del principio de razonabilidad
y publicidad de los actos estatales; es decir, el Estado debe dar a conocer el
acto y, en especial, sus razones.”
Este elemento adquiere fundamental relevancia cuando el acto se dicta
en ejercicio de facultades preponderantemente discrecionales, pues en estos
casos, más que en cualquier otro, la Administración debe explicar por qué
(causa) y para qué (fin) lo emite, explicitando, además, su razonabilidad, esto
es, la adecuada proporcionalidad que debe mediar entre el qué del acto
(objeto) y el para qué (finalidad).
La motivación se refleja, generalmente, en los considerandos del acto, en
el cual se exponen los antecedentes de hecho y de derecho, la finalidad, la
competencia, todos ellos fundan la decisión de la Administración, allí ésta
explica cuáles son las razones por las cuales lo dicta.
Dicho en términos del profesor Balbín, “…la motivación es, por tanto, la
relación o correspondencia entre la causa y el objeto y, a su vez, entre el objeto
y la finalidad… debe explicar cuál es el vínculo entre las causas y el objeto, y
entre éste y la finalidad; y sólo en tal caso, el acto está debidamente motivado
en términos racionales y jurídicos.”
f) Finalidad:
El artículo 7º inciso f) de la LPA establece que “...habrá de cumplirse con
la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del
órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o
privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas
que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella
finalidad.”
La norma es clara en cuanto a que el acto administrativo debe cumplir con
la finalidad que prevén las normas que atribuyen las competencias de que se
trate al órgano administrativo que lo dicta.
La finalidad es el bien jurídico perseguido con el dictado del acto
administrativo, es el resultado previsto legalmente como el correspondiente al
tipo de acto dictado. Por consiguiente, la ley veda la posibilidad que se
persigan otros fines que no sean aquellos previstos en las normas.
La finalidad del acto debe ser siempre pública, esto es, un propósito
colectivo de modo que el acto no puede perseguir un fin privado, ni tampoco un
fin público distinto de aquél que establece la norma ya dictada…”.
Asimismo, la norma impone que las medidas que el acto involucre deber
ser proporcionalmente adecuadas a la finalidad, esto es, la adecuación de los
medios escogidos al fin que se persigue con su dictado.

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 Este elemento, también, cobra particular relevancia en los actos dictados
en ejercicio de facultades discrecionales, puesto que en ellos existe la
posibilidad elegir entre dos o más soluciones igualmente posibles dentro del
ordenamiento jurídico y, por tanto, aquella que adopte -entre las posibles- debe
ser la más adecuada y conveniente al cumplimiento la finalidad prevista en las
normas.
En ese sentido, la Corte Suprema de la Nación ha sentenciado que,
tratándose de actos dictados en ejercicio de facultades discrecionales, ello no
obsta a que se verifique si, dentro de las opciones abiertas a la potestad
discrecional, el ejercicio de tal potestad devino en el dictado de un acto viciado
de arbitrariedad; el control judicial de estos actos encuentra su ámbito, por un
lado, en los elementos reglados (competencia, forma causa y finalidad) y, por el
otro, en el examen de la razonabilidad, la cual junto con la legalidad, compone
el valor legitimidad como dato categorizador de todo acto del Estado (Fallos
320:2509).
g) Forma:
El artículo 8º de la LPA prescribe que “El acto administrativo se
manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo
dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y si
las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta.”
Esta disposición determina que el acto administrativo es un acto formal,
que debe cumplir recaudos de forma para ser válido.
La forma es el modo por medio del cual se exterioriza la declaración en
que consiste el acto administrativo.
En este punto, debe tenerse presente que por la ley 25.506 se reconoció
el empleo de la firma digital y a partir del Decreto Nº 561/16 se dispuso la
implementación del Sistema de Gestión Documental Electrónica (GDE) en el
ámbito del Poder Ejecutivo Nacional, razón por la cual –actualmente- en ese
ámbito todos los actos administrativos se dictan, fechan, y registran en esa
plataforma y son suscriptos digitalmente por los titulares de los órganos
respectivos.

Actividad Nº 4:
1) Seleccione del Boletín Oficial de la República Argentina un acto
administrativo. Indicar: a) Fecha del Boletín consultado; b) Nº de registro
que posee la decisión; c) nombre del órgano o ente que la emitió y d)
autoridad que suscribe el acto administrativo.
2) Identificar, dando el fundamento en cada caso, los requisitos esenciales
de dicho acto administrativo conforme los arts. 7º y 8º de la LPA.

Elementos accesorios o accidentales del acto administrativo

A diferencia de los elementos esenciales, cuya concurrencia en el acto
administrativo condiciona su validez, los elementos accesorios o accidentales
pueden estar o no, de acuerdo al acto de que se trate y de lo que resuelva la
Administración en el marco de sus facultades. Ellos son:
a) Plazo o término:

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 Es el lapso en el cual el acto comienza o termina de producir los efectos
jurídicos que le son propios. El plazo es un hecho futuro y cierto, en razón del
cual nacen o cesan los efectos del acto administrativo.
Puede ser suspensivo cuando los efectos del acto son diferidos hasta el
cumplimiento del término allí fijado, o resolutorio cuando los efectos del acto
comienzan, pero cumplido el plazo allí determinado cesan.
b) Condición:
Es todo acontecimiento futuro e incierto al cual se subordina el comienzo
o el cese de la producción de los efectos jurídicos del acto administrativo.
La condición puede ser suspensiva cuando determina el comienzo de los
efectos de un acto administrativo o resolutoria, si determina el cese de los
efectos del acto.
c) Modo:
Es la carga u obligación que la Administración, en uso de sus facultades
discrecionales, puede imponerle al administrado y cuyo incumplimiento puede
originar la aplicación de la caducidad (artículo 21, LPA).

EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El artículo 11 de la LNPA prescribe que “Para que el acto administrativo
de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al
interesado y el de alcance general, de publicación. Los administrados podrán
antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren
perjuicios para el derecho de terceros.”
La notificación es el hecho por el cual se pone en conocimiento del
interesado el acto y su contenido.
Mucho se ha debatido acerca de si la notificación es un requisito de
validez, es decir, si la falta de notificación al interesado conlleva su invalidez, o
bien, si se trata de un requisito de eficacia y, por tanto, sólo relativo a sus
efectos.
No obstante que la norma menciona expresamente que la notificación
resulta un recaudo necesario para que el acto administrativo adquiera eficacia,
éste también ha sido el criterio reconocido por la Corte Suprema de Justicia de
la Nación que señalado que la falta de notificación dentro del término de
vigencia de la ley no hace a la validez del acto sino a su eficacia y la
circunstancia de que éste fuera notificado no anula el acto, que sólo será eficaz
a partir de la notificación (Fallos 298:172 y 324:4289).
En cuanto a los actos que deben ser notificados en el marco del
procedimiento, la forma, los medios y el contenido de las notificaciones, cabe
señalar que se encuentran regulados en los artículos 39 a 45 del RLPA.

VICIOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Introducción

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 La Administración realiza su actividad de una manera formal, a través del
dictado de actos administrativos que justifican la adopción de conductas
materiales para su ejecución.
La emisión de estos actos debe estar precedida, según hemos visto, de la
reunión de los requisitos esenciales o elementos enunciados en el artículo 7º
de la LPA, por la forma indicada en el artículo 8º y, para su eficacia, seguidos
de la notificación a que alude el artículo 11.
No obstante lo anterior, se advierte en el desarrollo de su actividad que la
Administración emite actos que no cumplen con aquellas exigencias y resultan
viciados.
De allí, que la LPA -congruente con la falibilidad humana y con las
pasiones de algunos funcionarios, consideró en sus artículos 14 a 19 clasificar
las especies de vicios y establecer el tratamiento que debe dar la
Administración a tales actos administrativos.

Los vicios en particular

a) Vicios en la competencia:
Como se refirió anteriormente, el artículo 14 inciso b) de la LPA establece
que el acto administrativo es nulo de nulidad absoluta e insanable “Cuando
fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del
tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o
sustitución estuvieren permitidas…”
Esto implica que la incompetencia sólo puede ser saneada cuando fuera
en razón del grado, es decir, cuando el acto hubiera sido emitido por un órgano
de inferior jerarquía a aquel que tenía la facultad de dictarlo. Sin embargo, en
este caso, debe verificarse que esa facultad era susceptible de ser delegada o
sustituida.
En tal caso, el acto será anulable y no nulo, ya que el órgano superior
podrá ratificar el acto dictado por el inferior. En ese orden, el artículo 19 de la
LPA establece que el acto administrativo anulable puede ser saneado “…a)
ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con
incompetencia en razón de grado y siempre que la avocación, delegación o
sustitución fueren procedentes.”
b) Vicios en la causa:
Luego, el artículo 14 inciso b) de la LPA señala que el acto administrativo
es nulo por “…falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho
invocados…”
No obstante, cabe señalar que no todo vicio en el elemento causa
conllevará la nulidad absoluta del acto, sino que eso dependerá de la
relevancia o gravedad del vicio que lo afecte. Por tanto, podrá ser nulo o
anulable.
En ese sentido, aunque el antecedente de hecho sea falso, si no tiene
incidencia en el acto, importará su anulabilidad. Eso ocurre, por ejemplo (como
señala Balbín), si en un trámite de una jubilación ordinaria se detectara que, en
lugar de 30 años de aportes, el beneficiario tenía 40 años. El acto –por

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supuesto- deberá sanearse, pero aun así, se encontraban cumplidos los
recaudos previstos en la ley que regula el beneficio.
En cambio, el antecedente de hecho falso será relevante, cuando el
elemento causa no pueda subsistir, es decir, que el antecedente de hecho
cierto no permita que se decida como se hizo. Siguiendo el ejemplo anterior,
sería si la Administración detectara que, en lugar de 30 años de aporte, el
beneficiario sólo tenía 15 años. El acto, entonces, no es susceptible de ser
saneado.
En cuanto al antecedente de derecho, esto es, la norma en la cual el acto
se asienta jurídicamente, el elemento causa está viciado si aquella no existe o
no está vigente. Por ejemplo, cuando el acto administrativo se dicta en virtud de
una norma derogada o haciendo referencia a alguna cuestión que ella no
establece.
c) Vicios en el objeto:
El artículo 14 de la LPA, no contempla expresamente a los vicios en el
elemento objeto, sin embargo, ese vicio ha sido denominado tradicionalmente,
como señala Comadira, como “violación a la ley aplicable”, supuesto éste si
previsto expresamente en la norma.
En ese orden, se ha referido que la ley cuya violación determina la
invalidez del acto no es sólo la norma que en tal carácter sanciona el Congreso
de la Nación, pues se debe considerar comprendido en ella a todo el bloque de
juridicidad, por ejemplo, a los reglamentos administrativos.
Por otra parte, en tanto el artículo 7 inciso c) de la LPA prescribe que el
objeto del acto debe ser cierto y física y jurídicamente posible y debe decidir
todas las peticiones formuladas, se concluye que –cuando así no sea- será
nulo o anulable, de acuerdo a la gravedad del vicio.
d) Vicios en el procedimiento:
El artículo 14 de la LPA tampoco contempla el vicio en el elemento
procedimiento como un supuesto de nulidad del acto, no obstante, es una
consecuencia de que el artículo 7º, inciso d), de la LPA lo contemple como uno
de los elementos esenciales.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que el procedimiento tiene carácter
instrumental, y tras él existe un valor jurídico subyacente, a saber: el derecho
de defensa de las personas. Es decir, este elemento del acto está vinculado
directamente y de modo cardinal con el derecho de defensa, interpretado en un
sentido amplio, de modo que comprende incluso el derecho de participación en
el ámbito estatal.
Por otra parte, el procedimiento es una herramienta que tiende a
garantizar y resguardar la legitimidad, racionalidad, acierto y eficacia de las
conductas y decisiones estatales mediante el cumplimiento de ciertas reglas,
de modo de obtener el resultado legítimo más conveniente, según los intereses
del propio Estado.
Por consiguiente, siempre existe un valor jurídico que subyace en el
procedimiento y en el modo en el que éste ha sido previsto. Así, por ejemplo,
en los procedimientos sumariales –por ejemplo- se advierte el acento en las
normas que regulan el derecho de defensa y el debido proceso adjetivo; en los
procedimientos de contratación de bienes y servicios, la finalidad de que el

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Estado lleve a cabo las contrataciones más transparentes, eficientes,
convenientes; etc.
En consecuencia, un vicio en el elemento procedimiento, necesariamente,
conllevará la anulabilidad o la nulidad del acto, de acuerdo a la gravedad del
vicio que lo afecte.
e) Vicios en la motivación:
Los vicios en el elemento motivación tampoco se hallan mencionados en
el artículo 14 de la LPA, no obstante –como se refirió anteriormente también
respecto al procedimiento- resulta una razonable consecuencia de que la
norma lo prevea como uno de los elementos esenciales (art. 7º, inciso e), LPA).
Recordemos que la motivación es la explicitación en el acto administrativo
de la causa y la finalidad. O, como señala Balbín, es el vínculo entre los
elementos causa, objeto y fin, en términos de razonabilidad y proporcionalidad.
En suma, el acto administrativo es nulo cuando no establece las causas o
motivos por los cuales se emite, o los mismos son insuficientes, o cuando
existe una contradicción entre la causa, la finalidad y el objeto, o cuando resulta
irrazonable o desproporcionado (es decir, no existe proporcionalidad entre la
causa, la finalidad y el objeto).
Por otra parte, conviene recordar la particular relevancia que adquiere
este elemento cuando el acto administrativo es dictado en ejercicio de
facultades discrecionales, puesto que el órgano emisor deberá explicar los
motivos que lo llevaron a escoger esa decisión entre todas las posibles.
f) Vicios en la finalidad:
El artículo 14, inciso b), de la LPA incluye entre los supuestos que
conllevan la nulidad absoluta del acto “…por violación… de la finalidad que
inspiró su dictado.”
Como se precisó con anterioridad, el artículo 7 inciso f) de la LPA
prescribe que “...habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas
que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir
encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican
el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser
proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.”
En efecto, las normas que otorgan competencias a los distintos órganos
tienen diversas finalidades, pero siempre persiguen la satisfacción del interés
público. De modo que resulta razonable que la norma contenga esa previsión
que sanciona con la nulidad que se emita un acto persiguiendo fines distintos a
aquellos previstos, ese vicio se ha denominado “desviación de poder”.
Asimismo, el artículo citado establece que las medidas que el acto
disponga deben ser proporcionalmente adecuadas a la finalidad que persigue.
Por último, cabe destacar que este elemento adquiere suma importancia
en el caso de actos administrativos dictados en ejercicio de facultades
discrecionales, ya que el órgano al elegir entre una de las diversas opciones
posibles, debe hacerlo teniendo en consideración aquella más ajustada a las
finalidades previstas en la norma que lo facultan a dictarlo.
g) Vicios en la forma:

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 Finalmente, el artículo 14, inciso b), de la LPA precisa que el acto
administrativo será nulo “…por violación… de las formas esenciales…”
Tal como se refirió oportunamente, la forma del acto se encuentra prevista
como un elemento esencial en el artículo 8 de la LPA que prescribe que el acto
deberá manifestarse expresamente y por escrito, debe indicar lugar y fecha en
que se lo dicta y debe contener la firma de la autoridad que lo emite. Sólo
excepcionalmente puede utilizarse una forma distinta.
No obstante, de acuerdo a la gravedad del vicio que lo afecte, será nulo o
anulable.
Hutchinson, al mencionar la doctrina de la Procuración del Tesoro de la
Nación, señala que “…El incumplimiento de recaudos formales no afecta la
validez del acto, sino sólo a su perfeccionamiento, de acuerdo con el principio
de que no hay nulidad por la nulidad misma, que es directa consecuencia del
principio de conservación de los actos jurídicos (Procuración del Tesoro,
Dictámenes, 30-265; 71-128; 76-339; 96-23; 127-15; 146-364; 150-345, y 192-
11)…”
h) Vicios en la voluntad:
La voluntad no se encuentra mencionada en el artículo 7º de la LPA como
requisito o elemento esencial del acto administrativo. Sin embargo, el vicio en
la voluntad es establecido como el primer supuesto de nulidad absoluta del
acto administrativo en el artículo 14 de la LPA.
En torno de la voluntad, se ha señalado que no constituye un elemento
esencial del acto administrativo sino que es un presupuesto para su dictado. Si
bien la enumeración del artículo 7º de la ley no contiene al presupuesto volitivo
del agente emisor del acto, no es posible desconocer que el acto
administrativo, en tanto es una declaración unilateral de voluntad de un órgano
en función administrativa, exige de modo previo la existencia de esa voluntad
que confluye junto a la competencia.
Así, debe recordarse -como señala Hutchinson- que “…El Estado, para el
cumplimiento de sus funciones, actúa por medio de órganos. La existencia de
una ‘voluntad estatal’ se exterioriza mediante una declaración expresada en las
formas legales. El acto administrativo se aprecia a través de esa declaración.
Se usa, pues, la denominación ‘voluntad’ administrativa como una metáfora,
pues la voluntad sólo puede concebirse como un fenómeno psicológico…”.
El artículo 14, inciso a) de la LPA prescribe que el acto administrativo es
nulo de nulidad absoluta "... Cuando la voluntad de la Administración resultare
excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos
inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por
simulación absoluta.
Dicho esto, cabe precisar que el error es el conocimiento falso o
deformado de la realidad y a él debe ser equiparada jurídicamente la
ignorancia, indicativa de la ausencia de todo conocimiento.
En el ámbito del Derecho Administrativo el error esencial excluyente de la
voluntad que contempla el artículo 14 inciso a) de la LPA está referido a los
supuestos de exclusión o afectación grave de un elemento esencial del acto y,
por lo tanto, determinante de una nulidad absoluta.

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 El error, tal como lo prevé la norma, es un error en la declaración, es
decir, señalar una cosa por otra. Lo que el acto resuelve no coincide con los
antecedentes.
En cuanto al dolo el Código Civil y Comercial establece en el artículo 271
lo siguiente: “Acción y omisión dolosa. Acción dolosa es toda aserción de lo
falso o disimulación de lo verdadero, cualquier artificio, astucia o maquinación
que se emplee para la celebración del acto. La omisión dolosa causa los
mismos efectos que la acción dolosa, cuando el acto no se habría realizado sin
la reticencia u ocultación.”
A su vez, los artículos 272 y 273 contemplan –respectivamente- el dolo
esencial del dolo incidental, siendo el primero causante de la nulidad del acto
cuando es grave, es determinante de la voluntad, causa un daño importante y
no ha habido dolo por ambas partes y, el segundo, no es determinante y no
afecta la validez del acto.
Ahora bien, el artículo 14 de la LPA señala que es nulo el acto
administrativo en caso de dolo “…en cuanto se tengan como existentes hechos
o antecedentes inexistentes o falsos…”, es decir, no cualquier dolo, sino aquel
que afecta gravemente la causa del acto.
Respecto a la violencia Comadira explica que el concepto comprende los
medios coercitivos físicos o morales ejercidos sobre alguien –en el caso,
funcionario o particular- para obligarlo a hacer algo no querido, o a no hacer
algo querido por él.
En cuanto a la simulación, el Código Civil y Comercial prevé en su artículo
333 que: “…tiene lugar cuando se encubre el carácter jurídico de un acto bajo
la apariencia de otro, o cuando el acto contiene cláusulas que no son sinceras,
o fechas que no son verdaderas, o cuando por él se constituyen o transmiten
derechos a personas interpuestas, que no son aquellas para quienes en
realidad se constituyen o transmiten.”
En el derecho administrativo, el acto simulado siempre será un acto
inválido porque implica la afectación de elementos del acto, por ejemplo, la
finalidad.
i) Vicios en los elementos accesorios o accidentales:
El artículo 16 de la LNPA dispone que “La invalidez de una cláusula
accidental o accesoria de un acto administrativo no importará la nulidad de
este, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido.”
En ese sentido, el criterio para determinar la invalidez de los elementos
accidentales es el mismo que el aplicable en relación con el objeto del acto.

EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La LPA establece tres modos de extinción del acto administrativo. Ellos
son: la nulidad (arts. 14 y 15), la revocación (arts. 17 y 18) y la caducidad (art.
21).
a) Nulidad del acto administrativo:
Balbín explica que la nulidad es un modo de extinción de los actos
administrativos por el juez (Poder Judicial) y en razón de los vicios que impiden
su subsistencia.

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 Es decir, la nulidad procede únicamente por razones de ilegitimidad. En
definitiva, se trata de una sanción que prevé el ordenamiento jurídico ante los
vicios o defectos esenciales del acto administrativo y que priva a éste de sus
efectos normales.
En el ámbito del Derecho Administrativo, se diferencia entre el concepto
de acto nulo o acto nulo de nulidad absoluta, llamados también por la LPA
irregulares, del acto anulable o acto anulable de nulidad relativa, también
denominados por la LPA regulares.
El artículo 14 de la LPA, al cual nos referimos precedentemente,
establece el listado o detalle de los vicios propios del acto administrativo como
nulidades absolutas. En ese sentido, establece que: “El acto administrativo es
nulo, de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error
esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes
inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por
simulación absoluta.
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia,
del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la
delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o
ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable,
de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.”
De tal modo, el acto es nulo o nulo de nulidad absoluta o irregular
cuando contiene vicio en alguno de sus elementos esenciales que
impiden su subsistencia. En otras palabras, el acto es nulo por ilegítimo.
En tanto, el artículo 15 prescribe sobre la anulabilidad el acto
administrativo los siguiente: “Si se hubiere incurrido en una irregularidad,
omisión o vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus
elementos esenciales, el acto será anulable en sede judicial.”
Así, el acto es anulable o regular cuando la irregularidad u omisión
no llegare a impedir la existencia de alguno o algunos de sus elementos
esenciales. En este caso, el acto puede ser saneado.
Se ha señalado que el criterio básico para distinguir entre ambas
categorías de nulidades es, tras el vicio, la subsistencia o no de los elementos
esenciales. Debemos reconocer que el pilar básico del régimen de nulidades
del Derecho Público tras la existencia o no de los elementos esenciales, es la
violación del interés colectivo. Así, la línea de división entre una y otra (nulidad
y anulabilidad) es el grado de lesión sobre ese interés.
¿Cómo es posible saber cuándo el interés público está o no gravemente
lesionado? Balbín responde a este interrogante señalando que el legislador
establece un criterio o guía que es la presunción de que la lesión es grave
sobre el interés público cuando, en virtud del vicio del acto bajo análisis,
desaparece alguno o varios de los elementos esenciales. Es decir, el legislador
presume que, en caso de inexistencia de cualquiera de los elementos
esenciales, se ha violado gravemente el interés colectivo. En caso contrario,
esto es, subsistencia de los elementos esenciales, el vicio constituye un
defecto anulable y, por tanto, de alcance relativo.

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b) La revocación del acto administrativo
La revocación es un modo de extinción del acto administrativo dispuesto
por el propio Poder Ejecutivo ante sí mismo, sin intervención del juez (Poder
Judicial), y tanto por razones de ilegitimidad como de inoportunidad, falta de
mérito o inconveniencia. Su fundamento básicamente es: (a) preservar el
principio de legitimidad en el marco de la actuación estatal; y (b) satisfacer el
interés colectivo.
La LPA a través de los artículos 17 y 18, establece en qué situaciones el
Estado puede revocar sus propios actos, sin recurrir ante el juez y, en tal
sentido, distingue dos categorías: revocación de los actos irregulares (nulos) y
de los actos regulares (anulables y válidos).
Respecto a la revocación del acto nulo (irregulares o ilegítimos), el
artículo 17 de la LPA prescribe que “El acto administrativo afectado de nulidad
absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de
ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y
consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo,
sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes
mediante declaración judicial de nulidad.”
El principio de los actos administrativos, es su permanencia y firmeza,
pero la Administración puede y debe revocar los actos viciados.
Sin embargo, no puede revocar sus propios actos administrativos
irregulares (viciados, ilegítimos):
1) si el acto irregular (viciado) estuviere firme y consentido (el acto ha sido
notificado y vencieron los plazos para su impugnación en sede administrativa y
judicial)
2) si hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo (que
el acto haya sido ejecutado o haya comenzado a ejecutarse. No bastaría con
que el acto administrativo reconociera un derecho si no se hubiera empezado a
ejecutar la prestación favorable).
Por su parte, en cuanto a la revocación del acto regular (anulables o
válidos), el artículo 18 de la LNPA establece que “El acto administrativo
regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los
administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede
administrativa una vez notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado
o sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el
vicio, si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar
perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente
a título precario. También podrá ser revocado, modificado o sustituido por
razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios
que causare a los administrados.”
Es decir, cuando se trate de un acto regular que hubiere sido notificado, la
Administración por regla no puede revocarlo. Sin embargo, podrá hacerlo en
los siguientes casos:
a) cuando el interesado (titular del derecho subjetivo), hubiere conocido el
vicio del acto administrativo.
b) cuando la revocación del acto lo favorece y, a su vez, no causa
perjuicio a terceros.

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 c) cuando el derecho hubiese sido otorgado expresa y válidamente a título
precario.
Dicho esto, cabe señalar que los tres supuestos que determinan la
procedencia de la revocación en sede administrativa de los actos anulables,
son también aplicables al acto nulo. En otras palabras, si frente a un acto
administrativo irregular (nulo de nulidad absoluta) se dan cualquiera de los tres
supuestos enunciados en el artículo 18 para el acto regular (anulable de
nulidad relativa), también la Administración podrá revocarlo en sede
administrativa.
En ese sentido, se ha señalado que “…las excepciones frente al principio
de estabilidad que prevé el artículo 18 (acto regular) deben extenderse sobre el
acto irregular porque, en caso contrario, éste gozaría de mayor estabilidad que
el acto regular, y este criterio no es coherente con el modelo legislativo de la
LPA y el principio de legalidad que nos exige tachar del ordenamiento los actos
ilegítimos. Así fue interpretado por la Corte en los casos ‘Almagro’ (1998) y
‘Rincón de los Artistas’ (2003)”
Por último, cabe mencionar que los actos administrativos regulares
(anulables y válidos) pueden ser revocados, modificados o sustituidos por
razones de oportunidad, mérito o conveniencia.
Esto significa que la Administración puede en cualquier momento, más
allá de la notificación del acto o el ejercicio de los derechos subjetivos,
revocar y extinguir sus propios actos ante sí por las razones indicadas.
Ahora bien, si eso ocurre, el Estado está obligado a indemnizar al
interesado respecto del cual el acto revocado hubiere generado derechos
subjetivos.
Por otra parte, el acto administrativo que revoca, modifica o sustituye otro
acto por razones de oportunidad, mérito o conveniencia deberá ser
legítimo. En ese sentido, cobra un papel fundamental la motivación del acto
administrativo que resuelve revocar, modificar o sustituir otro acto, ya que se
debe explicitar la razonabilidad de la decisión; además de reunir los restantes
requisitos o elementos esenciales.
c) La caducidad del acto administrativo
Finalmente, el artículo 21 de la LNPA prescribe que “La Administración
podrá declarar unilateralmente la caducidad de un acto administrativo cuando
el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en el mismo, pero deberá
mediar previa constitución en mora y concesión de un plazo suplementario
razonable al efecto.”
En síntesis, para que la Administración pueda declarar unilateralmente la
caducidad de un acto administrativo deben darse las siguientes condiciones:
a) incumplimiento del interesado respecto de sus compromisos.
b) acto de intimación estatal constituyendo en mora al interesado,
otorgándole un plazo razonable para su cumplimiento.
c) incumplimiento persistente del interesado y vencimiento del plazo
suplementario otorgado.

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BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA:

Balbín, Carlos F., Manual de Derecho Administrativo, 3ª ed. actualizada y ampliada, La Ley, Buenos Aires,
2015.
Comadira, Julio R. con colaboración de MONTI, Laura, Procedimientos administrativos (Ley Nacional de
Procedimiento Administrativo, comentada y anotada), ed. La Ley, Buenos Aires, 2002.
Comadira, Julio R., El Acto Administrativo en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, 1ª
edición, 4ª reimpresión, ed. La Ley, Buenos Aires, 2007.
García Pullés, Fernando, Lecciones de Derecho Administrativo, 1ª ed., Abeledo Perrot, Buenos Aires,
2015.
Hutchinson, Tomás, Régimen de Procedimientos Administrativos. Ley 19.549. Decreto reglamentario
1759/72, texto ordenado 1991 según reformas introducidas por decreto 1883/91, 7ª edición actualizada y
ampliada, Ed. Astrea, Buenos Aires, 2006.

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